SISTEMA DE CARREIRAS E SUBSÍDIO: FERRAMENTAS DO GOVERNO DO
ESTADO DE MATO GROSSO PARA MELHORIA DO GERENCIAMENTO DE
PESSOAS E CONTROLE DO GASTO COM PESSOAL
Ozenira Félix Soares de Souza
Graduada em Letras com habilitação em Língua Portuguesa, Literaturas de
Língua Portuguesa e Língua Inglesa, especialista em Administração Pública na
área de Gestão de Pessoas pela Universidade Federal de Mato Grosso –
UFMT, Gestora Governamental da Secretaria de Estado de Administração do
Estado de Mato Grosso. E-mail [email protected]
RESUMO
Este artigo trata da implantação da remuneração por subsídio no
Poder Executivo Estadual de Mato Grosso. Através dos resultados das
pesquisas bibliográficas realizadas é traçado um perfil das três grandes
reformas administrativas pelas quais passou o Estado a partir da década de 70
e estabelece uma relação entre as reformas e os Planos de Cargos, Carreiras
e Salários adotados em cada período. Identifica os motivos que levaram a
opção pela remuneração por subsídio, relaciona as principais dificuldades
enfrentadas e os principais avanços conseguidos que resultaram no controle do
gasto com pessoal e encargos sociais, na definição de uma política de
remuneração e na melhoria da qualificação dos servidores.
Palavras-chaves: Reforma do Estado; Administração Pública; política salarial; planos de
carreira, Mato Grosso.
2
1. INTRODUÇÃO
As profundas mudanças pelas quais passou o Estado nas últimas
décadas do século XX, em especial a partir dos anos 70, trouxe nos anos 80
uma mudança no seu perfil econômico-social, demarcado pelo pensamento
neoliberal totalmente avesso à intervenção do Estado na economia e favorável
à restrição no atendimento aos serviços públicos e à delegação de setores
antes estatais à iniciativa privada. Este novo modelo de Estado foi marcado
pela tentativa de introdução de novos valores para a administração pública e
que visavam dar legitimidade ao Estado mediante o atendimento, com
qualidade, aos usuários dos serviços públicos.
A crítica incisiva que se fez a um modelo de Estado com forte
intervenção
na
economia,
burocrático
e
auto-referenciado,
de
baixo
compromisso com os usuários dos serviços, com ausência de gestão,
avaliação e sistema de responsabilização cria as bases para que tenha força a
idéia neoliberal de um novo modelo gerencial de administração pública, com
foco em resultados.
Neste contexto de reformas, na década de 90, o governo do estado de
Mato Grosso inicia um processo de mudanças na administração pública
estadual através da Reforma Administrativa e Fiscal no Estado que tinha como
cerne a mudança de cultura nas organizações públicas.
Em diagnóstico realizado à época constatou-se que a gestão dos
recursos humanos do Estado praticamente inexistia e que a falta de um plano
de carreiras capaz de motivar e envolver os servidores na busca de maior
eficiência, eficácia e efetividade na ação do Estado seria um dos principais
entraves ao processo de mudanças.
Decide-se então por estabelecer no novo modelo de gestão de
pessoas calçado em sistema de planos de carreira que associasse o sistema
remuneratório a qualificação profissional e desempenho funcional. Neste
contexto a Administração Pública estadual optou pela remuneração por
subsídio.
Contudo o ciclo de melhoria contínua não conseguiu se formar e a
Administração Pública Estadual não conseguiu inicialmente utilizar os planos
de carreira como instrumentos de mudança da cultura burocrática em
3
gerencial, contudo após 10 (dez) anos da implantação do primeiro Plano de
Carreira avanços significativos podem ser constatados.
Neste contexto, este estudo, além de promover uma revisão
bibliográfica sobre as reformas e os planos de cargos, carreiras e salários na
administração pública do estado de Mato Grosso, enfocando a adoção do
subsídio como forma de remuneração e aponta as principais dificuldades e os
principais avanços alcançados.
2. AS REFORMAS ADMINISTRATIVAS E OS PLANOS DE CARGOS,
CARREIRAS E SALÁRIOS EM MATO GROSSO
Nas três últimas décadas do século XX, Mato Grosso passou por três
grandes
reformas
administrativas
que
tiveram
forte
repercussão
no
gerenciamento dos recursos humanos, considerando que foram estabelecidos
diferentes planos de cargos, carreiras e salários em cada momento.
2.1 Breve Histórico
A primeira reforma em Mato Grosso foi em 1979 que resultou na
introdução do conceito de administração sistêmica no Estado, na qual as áreas
meio, Administração, Planejamento e Fazenda, denominadas de “cabeças de
sistema”, passavam a coordenar as áreas específicas dentro dos órgãos das
áreas fim.
Neste período, houve o primeiro registro de tentativa de fazer gestão
de carreiras na administração pública estadual, vez que foram estabelecidas
diretrizes para classificação de cargos no serviço público através da
implantação do Plano de Classificação de Cargo que estabeleceu a existência
de dois tipos de cargo: o de provimento em comissão e o de provimento
efetivo.
A segunda reforma foi em 1992 que teve um caráter de redução de
gasto, reduziu de 22 para 17 o número de secretarias, permanecendo em 9 o
número de autarquias; reduzindo de 10 para 8 o número de Empresas de
Economia Mista; reduzindo de 3 para apenas 1 empresa pública e reduzindo
de 10 para apenas 6 o número de Fundações. O marco legal para esta nova
4
estrutura foi a aprovação da Lei Complementar nº 13 de 1992 que estabeleceu
princípios e diretrizes para a Administração Pública Estadual.
Esta reforma também repercutiu no gerenciamento dos recursos
humanos, pois foi instituído o Estatuto dos Servidores Públicos Civis pela Lei
Complementar nº 04 de 1990 e estabelecido novo Plano de Cargos, Carreiras
e Salários do Poder Executivo Estadual disciplinado pelas leis nº 5.983 e nº
6.027 de 1992,
A Lei Complementar 13 estabeleceu também que a criação de cargos, a
majoração ou fixação de vencimentos e vantagens pecuniárias deveriam ser
feitas mediante lei e traçou também diretrizes e objetivos para a contratação,
movimentação, regime de trabalho e dispôs que o regime jurídico dos
servidores da Administração Direta, Autárquica e Fundacional seria o de direito
público administrativo.
A terceira reforma teve início em 1995 com a implementação do Projeto
de Modernização Administrativa e Gestão Pública do Estado de Mato Grosso,
através da Lei Estadual n° 6.695, de 19 de dezembro de 1995, que autorizou a
adesão ao Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal dos
Estados (PNAFE) e o Decreto n° 752, de 12 de janeiro de 1996, que instituiu o
Programa de Reforma do Estado de Mato Grosso.
O Programa de Reforma do Estado tinha como objetivos fundamentais
concentrar a atuação do Estado em suas atribuições típicas, absorver na
Administração Direta as entidades da Administração Indireta que não
dispunham de recursos próprios para se auto-sustentar (ressalvadas as de
caráter social, assistencial e educacional), seriam revertidas aos municípios as
atividades e serviços de sua competência constitucional. Buscar-se-ia
promover ações articuladoras para o desenvolvimento do Estado e seria
eliminado assim gradualmente o déficit público, assegurando o equilíbrio
econômico-financeiro. Tais objetivos seriam implementados sob coordenação e
orientação do Conselho Diretor do Programa de Reforma do Estado de Mato
Grosso (PLANO DIRETOR DA REFORMA DO ESTADO – 1998)
Para implantar o Programa de Reforma, foi constituído em 20 de
março de 2000, pela Resolução nº 002/2000 do Conselho Diretor, um Grupo de
Trabalho, com a missão de avaliar a execução da Reforma Administrativa de
Mato Grosso e propor ao Conselho Diretor um novo modelo de gestão.
5
O modelo de gestão escolhido foi o Voltado para Resultados, adotouse como princípio o Gerenciamento pelas Diretrizes, sendo que o ponto de
partida era a fixação de metas. Para este modelo, meta significava,
necessariamente, ter um objetivo gerencial, um valor e um prazo. Ou seja, o
que, quanto e quando se pretendia realizar. (FALCONI – 1998)
A base de sua construção era o método PDCA, que significava
Planejar (Plan), Executar (Do), Avaliar (Check) e Agir corretivamente (Action)
de forma continuada.
A inclusão do PDCA na gestão pública era para que a avaliação desse
início a uma ação efetiva de correção nos planos, formando um ciclo de
melhoria contínua que viabilizasse o alcance das metas e sobrevivência das
organizações.
Tomando como núcleo orgânico da Administração Pública a área meio,
composta pelas Secretarias de Estado de Planejamento e Coordenação Geral
– SEPLAN, de Fazenda – SEFAZ, de Administração – SAD e Auditoria Geral
do Estado – AGE, e como instrumentos legais e de gestão o Plano Plurianual,
a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei dos Orçamentos Anuais. O modelo,
tendo em vista o caráter sistêmico, estaria sob a coordenação central das
Secretarias de Estado de Planejamento e Coordenação Geral, de Fazenda, de
Administração e da Auditoria Geral do Estado, e era abrangente a toda
Administração Pública Estadual.
A escolha de um modelo de gestão com o propósito de atingir
resultados demandaria para a administração a necessidade do Planejamento e
da Avaliação de suas ações, além do gerenciamento dos processos para
viabilização desses resultados, de modo a produzir avaliações processuais,
redimensionamento das ações de governo na busca constante de melhoria,
visando antecipar a correção de erros e distorções.
Neste contexto, o Plano Diretor da Reforma estabeleceu dois prérequisitos básicos para a efetivação da reforma: o primeiro era a necessidade
de fazer uma revisão em toda base legal que regia o Estado, sendo que esta
mudança deveria ocorrer com maior ênfase no curto e médio prazo, porém
algumas medidas somente poderiam ter sua legalização proposta à longo
prazo, pois dependiam de medidas precedentes; o segundo era a
transformação da cultura organizacional através de um processo de
6
sensibilização e capacitação de todos os gerentes e servidores públicos no
sentido de prepará-los para atuarem de acordo com metas pré-estabelecidas e
avaliação de resultados. (PLANO DIRETOR DA REFORMA DO ESTADO –
1998).
Diante dos pré-requisitos estabelecidos, coube a Secretaria de Estado
de Administração elaborar um modelo de gestão de pessoas capaz de
transformar a cultura burocrática instalada em uma cultura gerencial necessária
a implantação das reformas.
2.2 Da Gestão de Pessoas no Novo Modelo
A Gestão de Pessoas, produto sob a responsabilidade da Secretaria de
Estado de Administração (SAD) tinha como
escopo o de estabelecer uma
política de pessoal para o Estado capaz de definir e orientar as ações e o
desenvolvimento dos servidores estaduais para a implantação do modelo
gerencial.
O citado escopo deu-se em função de diagnóstico realizado pelo
Grupo de Trabalho responsável pela implantação da Reforma que detectou nos
recursos humanos do Estado, principalmente na SAD, um quadro de
despreparo dos servidores para atuarem com informação e planejamento,
aliado a falta de uma estrutura de informações gerenciais que dessem suporte
ao gerenciamento efetivo dos recursos humanos.
Não existia no Estado uma Política adequada e integrada de suprimento
e aplicação de Recursos Humanos, que permitisse um remanejamento de
servidores entre as secretarias de acordo com suas aptidões e habilidades.
Faltavam critérios de planejamento, de alocação e movimentação interna, de
avaliação de qualidade, desempenho e cargos e de remuneração.
Os servidores públicos eram regidos pelo Plano de Cargos Carreiras e
Salários implantado em 1992. O referido plano tentou aglutinar em um único
plano a administração direta, as autarquias e as fundações, porém este intento
não foi alcançado, uma vez que algumas categorias do Estado conseguiram
Planos de Carreira distintos dos demais: Auditoria Geral do Estado; Polícia
Civil; Polícia Militar; Procuradoria Geral do Estado; Grupo TAF; Magistério e
Profissionais da Saúde.
7
O Plano de Cargos e Salários vigente, embora definisse uma estrutura
para os grupos ocupacionais da Administração Direta e Categorias Funcionais,
não tinha sido elaborado a partir de um estudo completo e detalhado da
situação dos servidores do Estado na época, ou seja, através de um
recadastramento e um quadro de lotação de pessoal que servisse de base para
um Banco de Dados que pudesse ser atualizado constantemente, mantendo-se
assim a evolução das informações do plano.
Uma das questões mais urgentes, no entanto, era a falta de um banco
de dados capaz de fornecer informações necessárias
para análises
quantitativas e qualitativas da força de trabalho disponível nas organizações
públicas e de critérios para auditoria permanente da aplicação das políticas e
procedimentos relacionados com os recursos humanos do Estado, tanto para
critérios de administração das pessoas, quanto para gerenciamento financeiro.
2.3 Do Gasto com Pessoal e Encargos Sociais
Ao longo da década de 90, segundo pesquisa efetuada pelo Instituto de
Pesquisa Econômica Aplicada, Mato Grosso, ao invés de investir em uma
política de ajuste fiscal e controle de gastos com pessoal, optou por uma
política de aumento de gastos financiados com recursos captados através de
operações de crédito. A dívida acumulada deixou o Estado, em dezembro de
1996, com um volume de dívida total de R$ 2,9 bilhões. (SALDANHA, 1997)
Com a estabilização da moeda, a crise financeira foi evidenciada, sendo
deflagrado, a partir de 1995, um processo de ajuste nas finanças estaduais.
Este processo tinha como pilar central de sustentação o Programa de Reforma
do Estado.
Em 1996, os primeiros resultados advindos do processo de ajuste das
finanças públicas começaram a ser evidenciados, no entanto, o Estado ainda
apresentava um déficit corrente, que reforçava a necessidade de aprofundar o
ajuste dos gastos públicos, que continuavam crescendo, ainda que em menor
intensidade.
Diante da situação, o papel estratégico das despesas com pessoal no
ajuste fiscal do Estado era evidente quando se verificava que estas despesas
representavam cerca de 50% das despesas correntes; 70% das Receitas
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Correntes Líquidas e 10% do PIB; e continuavam aumentando, sendo de
aproximadamente 20% no período de 1994-1996. (SALDANHA - 1998)
No ano de 1995, foi apurado o valor máximo de despesa com pessoal
registrado na história do Estado até então: R$ 761 milhões, cerca de 77% das
receitas correntes líquidas e 12% do PIB estadual. (SALDANHA - 1998).
No ano de 1996, registrou-se uma reversão da tendência de crescimento
dos gastos com pessoal, que passaram para o patamar de R$ 728 milhões,
significando uma queda de 4% em relação ao ano anterior. Contudo, este
montante de gastos era ainda superior em cerca de 20% ao registrado no ano
de 1994.
O crescimento das despesas com pessoal, contudo, não era fruto do
aumento do contingente de servidores. Neste período registrou-se uma queda
de cerca de 5% no número de servidores estaduais: em 1994, existiam cerca
de 60,6
mil servidores, em 1996,
eram 57,6 mil (PLANO DIRETOR DA
REFORMA DO ESTADO, 1998).
O aumento era resultado de reajustes salariais concedidos aos
servidores públicos através da Lei nº 6.593, de 15 de dezembro de 1994, que
concedeu reajuste de até 105% para servidores de nível superior do Poder
Judiciário; Lei 6.583, de 13 de dezembro de 1994, concedeu reajuste de 38%
para todos os servidores da administração direta; Lei Complementar 33, de 07
de dezembro de 1994, que fixou 2% de adicional de tempo de serviço - e os
benefícios e as vantagens introduzidas pela Constituição de 1988, formaram os
principais fatores explicativos do crescimento das despesas com pessoal no
período, especialmente em 1995.
A implantação do Programa de Reforma do Estado, a partir de 1995,
resultou em extinção de vários órgãos da administração indireta, fato de
acarretou aumento expressivo das despesas com obrigações patronais e que
também contribuiu, ainda que em menor escala, para o aumento das despesas
com pessoal.
A análise das despesas com pessoal de todos os poderes revelou que o
custo
do
processo
de
ajuste
das
despesas
com
pessoal
recaiu
fundamentalmente sobre os servidores do Poder Executivo, e dentre estes os
servidores ativos.
9
Outra característica importante dos gastos com pessoal foi em relação a
expansão dos gastos com inativos e pensionistas que cresceram a um ritmo
superior ao do pessoal ativo: 20% e 43%, respectivamente, contra 16%
verificado nos gastos com ativos.
Segundo pesquisa realizada pelo Instituto de Pesquisas Aplicadas
(IPEA) (SALDANHA, 1996) “...a conclusão é que há um movimento
contraditório dos gastos com pessoal, onde cada poder/órgão passa a atuar a
partir de lógicas particulares e específicas, deixando de ver o Estado como um
ator unitário face à sociedade, o que acabou por determinar um padrão de
comportamento ascendente das despesas com pessoal. É, portanto, mister
sintonizar e sincronizar a gestão de pessoal no setor público estadual, sob
pena de por um lado não se atingir as metas de redução de gastos, e por
outro, comprometer a eficácia e efetividade das políticas públicas à medida em
que o Estado deixa de atuar como um ente articulado e coeso frente a
sociedade.(1)
Diante do cenário, uma intervenção na política de Recursos Humanos
do Estado era imprescindível para o equilíbrio fiscal e sucesso da Reforma
Administrativa proposta.
Segundo o Plano Diretor da Reforma (1998): “A adequação dos
Recursos Humanos ao Projeto de Reforma do Estado é tarefa prioritária,
exigindo a definição de uma Política que oriente desde a captação de
servidores, seu desenvolvimento, manutenção, remuneração e avaliação, bem
como a avaliação e desativação de carreiras existentes e a criação de novas
carreiras, mais adequadas a nova estrutura implantada. (...)Para que os novos
parâmetros da Reforma Administrativa do Governo Federal possam ser
implantados também no Estado e exista a possibilidade do desligamento de
servidores devido ao baixo desempenho; para que a qualificação dos
servidores possa ser direcionada para os objetivos do Estado e para que se
possa implantar um Sistema de Reconhecimento e Mérito no serviço público
estadual, serão necessários os resultados de um Sistema de Avaliação de
Desempenho.”(2)
Deu-se início, então, a definição de um modelo de gestão de pessoas
para a Administração Pública Estadual.
10
3. O MODELO DE GESTÃO DE PESSOAS
Diante do perfil traçado nos diagnósticos realizados para elaboração
do Plano Diretor da Reforma do Estado de Mato Grosso e do modelo de
gestão, ficou evidente a necessidade de implantação de um modelo de gestão
de pessoas e que este fosse compatível com o Modelo de Gestão Voltado
para Resultado.
Foi concebido então um Modelo de Gestão de Pessoas para o Poder
Executivo do Estado de Mato Grosso, modelo este que se tornou parte
integrante do Programa de Reformas. O objetivo de se definir um modelo foi
traçar diretrizes conceituais e instrumentais para o gerenciamento dos
servidores estaduais.
O modelo proposto focalizava o elemento humano como uma
determinante importante da gestão para resultados e considerava que a
capacitação e motivação das pessoas eram os principais responsáveis pela
obtenção de qualidade e produtividade no exercício da função pública.
Diante da constatação, o enfoque adotado para construção do modelo
estava
direcionado
comportamentos
para
essenciais
o
desenvolvimento
vinculados
ao
do
negócio
conhecimento
do
Estado,
e
em
conformidade com o gerenciamento pelas diretrizes.
A implantação do modelo e a geração de resultados concretos eram
consideradas as grandes dificuldades a serem vencidas, pois entre a
concepção teórica e a efetivação das ações de gestão de pessoas, pelos
diversos órgãos da estrutura estadual havia uma grande distância.
3.1 Políticas de Gestão de Pessoas
A falta de políticas de gestão de pessoas havia levado a administração
pública estadual a uma situação caótica no gerenciamento da força de
trabalho. Logo a formulação de políticas era fundamental, pois possibilitaria o
direcionamento das intervenções de gestão de pessoas para implementação
de estratégias que traduzissem princípios em ações:
a)
Manutenção de informações atualizadas sobre o perfil da força de
trabalho do Estado;
11
b)
Capacitação e manutenção de um quadro de Consultores Internos
de
Gestão
de
Pessoas
que
atuariam
na
implementação
descentralizada do modelo de gestão de pessoas;
c)
Desenvolvimento de procedimentos objetivando o gerenciamento
de desempenho vinculado à qualidade, produtividade e resultados das
unidades;
d)
Mensuração, periódica do nível de satisfação dos servidores em
termos do clima organizacional que prevalecia no âmbito do Estado e
ações de qualidade de vida no trabalho;
e)
Orientação
a
capacitação
das
pessoas
para
a
sua
profissionalização em termos das prioridades da administração pública
estadual e plano de desenvolvimento de habilidades e competências;
f)
Compatibilização dos resultados do redesenho de processos com
a identificação e descrição de cargos multifuncionais;
g)
Aperfeiçoamento do modelo de gestão de pessoas através de
monitoramento contínuo dos resultados da sua execução em nível de
Estado.
h)
Implantação de um sistema de carreira em que fossem
reconhecidas a capacitação profissional como critério para progressão
horizontal e a qualidade do desempenho individual como referencial
para a progressão vertical;
3.2 COMPONENTES DO MODELO DE GESTÃO DE PESSOAS
O modelo proposto necessitava que fossem implantados, de forma
integrada, os seguintes processos de gestão de pessoas:
a)
Gestão por Resultados;
b)
Consultoria Interna de Gestão de Pessoas;
c)
Multifuncionalidade;
d)
Capacitação;
e)
Recompensas e Reconhecimento;
f)
Gerenciamento de Desempenho;
g)
Carreira por Habilidades e Competências.
12
4. ESTRUTURA DOS PLANOS DE CARREIRA
Partindo da premissa que as carreiras deveriam fornecer elementos
para a qualificação profissional, relacionados ao exercício de um cargo
multifuncional, que permitisse a concessão de majorações salariais com base
na expansão do conhecimento necessário à execução do trabalho e que
fossem reconhecidas a capacitação profissional como critério para progressão
horizontal e a qualidade do desempenho individual e enquanto membro de uma
equipe como referencial para a progressão vertical, foram elaborados os planos
de carreira.
Primeira decisão tomada em relação aos planos de carreira foi a
adoção do subsídio como única forma de remuneração na Administração
Pública Estadual, fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer
gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação, ou outra
espécie remuneratória, conforme disposição do artigo 37, X e XI, e artigo 39
§§ 4º e 8º da Constituição Federal com nova redação dada pela Emenda
Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998:
O
subsídio
representava
o
somatório
de
todas
as
verbas
remuneratórias e demais vantagens pecuniárias percebidas pelos servidores
na implantação de cada plano, tendo em vista que até então os servidores
percebiam vencimentos mais as vantagens pessoais como adicional por tempo
de serviço, adicional por periculosidade, produtividade, incorporação de cargo
em comissão, entre outros.
Objetivando garantir que o servidor se qualificasse, os cargos que
compunham cada carreira foram estruturados em linha horizontal de acesso,
identificados por letras maiúsculas que representavam as classes, as quais o
servidor poderia ascender segundo os graus de formação exigidos para o
provimento do cargo (superior, médio ou elementar) e movimentação na
carreira denominada progressão horizontal.
Vejamos como exemplo o texto da Lei 7.461 de 13 de julho de 2001
que dispunha sobre a criação da Carreira da Área Instrumental do Governo:
Art. 7º O cargo de Técnico da Área Instrumental do Governo é
estruturado em linha horizontal de acesso, identificados por letras
13
maiúsculas, conforme Anexo IV, 40 (quarenta) horas, e Anexo V, 30
(trinta) horas, da presente lei.
§ 1º As classes são estruturadas segundo os graus de formação
exigidos para o provimento do cargo da seguinte forma:
I - Classe A – habilitação específica em grau superior e respectivo
registro no órgão de classe;
II - Classe B – curso de pós-graduação lato sensu, com carga
mínima de 360 (trezentos e sessenta) horas;
III - Classe C - título de Mestre, Doutor ou PhD. (3)
Os planos previam também cumprimento de interstícios entre uma
classe e outra, conforme se pode observar no texto da lei acima citada:
§ 2º A progressão horizontal, Classe, obedecerá à titulação exigida,
com interstício de 03 (três) anos da Classe A para B e 05 (cinco)
anos da Classe B para C.
§ 3º Cumprido o interstício de 15 (quinze) anos, o servidor que
apresentar o título de Mestre, Doutor ou PhD progredirá para a
classe correspondente. (4)
Associada a qualificação profissional os planos de carreira previam
também a progressão vertical que era determinada pelo desempenho individual
do servidor a ser medido por meio de avaliação anual de desempenho, sendo
que o método proposto de avaliação era o de 360 graus. Conforme se pode
observar no texto da lei acima citada:
§ 3º Cada classe desdobra-se em 10 (dez) níveis, indicados por numerais
arábicos, que constituem a linha vertical de progressão, que obedecerá à
avaliação de desempenho anual e ao cumprimento do interstício de 03 (três)
anos. (5)
Considerando que não havia sido regulamentado o artigo da emenda
constitucional 19 que previa a demissão por insuficiência de desempenho, a
progressão vertical era a forma proposta para melhorar o desempenho do
servidor, à medida que este ascenderia verticalmente na carreira se aprovado
nas avaliações de desempenho a serem realizadas durante os três anos de
interstício.
Os planos previam também que toda a qualificação profissional deveria
estar relacionada a área de atuação do servidor ou do órgão de lotação.
Logo o sistema remuneratório associava qualificação profissional
relacionada a área de atuação e desempenho profissional.
O sistema acima descrito pode ser observado na tabela salarial do
cargo Técnico da Área Instrumental do Governo de 2001.
14
TÉCNICO DA ÁREA INSTRUMENTAL DO GOVERNO
NÍVEIS
A
B
C
1
1.600,00
1.920,00
2.400,00
2
1.670,00
2.004,00
2.505,00
3
1.740,00
2.088,00
2.610,00
4
1.810,00
2.172,00
2.715,00
5
1.880,00
2.256,00
2.820,00
6
1.950,00
2.340,00
2.925,00
7
2.020,00
2.424,00
3.030,00
8
2.090,00
2.508,00
3.135,00
9
2.160,00
2.592,00
3.240,00
10
2.230,00
2.676,00
3.345,00
Figura 1 – Exemplo de Tabela Salarial
Estabelecidos os critérios mínimos que cada carreira deveria ter,
conforme
descrito
acima,
foram
sendo
implantados
os
planos
por
Órgão/Entidade e em alguns casos por grupos de Órgãos, procurando respeitar
as peculiaridades de cada um. Este processo durou de 1998 a 2001 quando
foram implantados os últimos planos de carreira que seguiam basicamente a
estrutura abaixo de acordo com o Órgão ou Entidade:
ÓRGÃO
CARREIRA
CARGOS
1.
Técnico
da
Área
Instrumental do Governo
Secretaria de Estado de
Administração
Profissionais da Área
Instrumental do Governo
2.
Agente
da
Instrumental do Governo
3.
Auxiliar
da
Instrumental do Governo
(SAD)
Área
1.Gestor Governamental
Gestor Governamental
Figura 2 – Exemplo de Carreiras na Estrutura Organizacional
Área
15
5. OS PLANOS DE CARREIRA E O MODELO DE GESTÃO VOLTADO PARA
RESULTADOS
Conforme
citado
anteriormente,
o
Plano
Diretor
da
Reforma
estabeleceu dois pré-requisitos básicos para a efetivação da reforma:
alterações legais e constitucionais e transformação da cultura gerencial.
Quanto ao Modelo de Gestão Voltado para Resultados escolhido para
ser implantado em Mato Grosso previa em seus princípios fundamentais:
satisfação do Cliente-Cidadão, envolvimento de todos através da gestão
participativa e gerência de processos, valorização das pessoas, constância de
propósitos, melhoria contínua, prevenção de erros, garantia da qualidade e
transparência. Observe-se, portanto, que todos os princípios norteadores do
modelo dependiam diretamente do comprometimento e atuação das pessoas,
neste sentido os planos foram concebidos em linhas horizontal e vertical de
progressão.
Pressupunha-se, portanto, que o servidor, visando progredir na
carreira, buscaria se qualificar cada vez mais, o que resultaria na melhoria da
prestação dos serviços. E, partindo do princípio que para progredir
verticalmente ele dependeria de resultados positivos na avaliações de
desempenho e esta por sua vez estaria diretamente ligada ao atingimento das
metas de governo, conforme modelo de gerenciamento pelas diretrizes,
também resultaria na melhoria contínua da prestação dos serviços ao clientecidadão. Logo estaria transformada a cultura organizacional de burocrática em
gerencial.
Contudo, após análise dos resultados da implantação dos planos de
carreira percebe-se que os modelos conceituais propostos não conseguiram se
efetivar, devido principalmente a não observância do que estava estabelecido
no Plano Diretor da Reforma, no modelo conceitual de Gestão Voltado para
Resultados e no modelo conceitual de Gestão de Pessoas que resultaram em
distorções na implantação dos Planos de Carreira.
Tais distorções levaram a administração pública estadual a um
processo lento e desgastante de correção dos planos e busca pela formação
de um Sistema de Carreiras que fosse uma ferramenta de melhoria contínua da
16
gestão de seus recursos humanos e de controle efetivo do gasto com pessoal e
encargos sociais.
5.1 Da Análise da Implantação
A política salarial, tanto de uma empresa da iniciativa privada quanto
da Administração Pública, deve ser um conjunto de princípios e diretrizes que
reflitam a orientação e a filosofia da organização.
Essa política deve conter, segundo Chiavennato (1999), em seu
conteúdo, a estrutura dos cargos e dos salários (iniciais e posteriores) e
previsão de reajustes salariais (coletivos e individuais).
A previsão de reajustes salariais, o autor divide em: reajustes por
promoção, por enquadramento ou por mérito.
Este conceito foi atendido nos planos de carreira implantados, contudo,
a adoção do subsídio como forma de remuneração demonstrou ter sido para
atender a necessidade da administração pública de conter o crescimento
vegetativo da folha de pagamento em cumprimento as metas estabelecidas de
ajuste das despesas à receita.
Devido a este caráter meramente financeiro, deixou-se de planejar a
implantação e não foi estabelecida uma regra geral para que os
órgãos/entidades pudessem se fundamentar quando da elaboração das suas
leis de carreira que instituiriam a remuneração por subsídio.
Por não ter havido a edição de uma regra geral, a exemplo do que
ocorreu em 1992, cada órgão/entidade elaborou a sua própria lei, criando
carreiras que hoje se encontram vigentes. Até dezembro de 2001 haviam sido
publicadas 28 (vinte e oito) leis de carreira.
Quando da edição do Plano de Cargos e Salários de 1992, foi possível
observar que a administração pública demonstrou estar cumprindo os preceitos
constitucionais que prevêem a isonomia de vencimentos para cargos de
atribuições iguais ou assemelhados no mesmo Poder, ressalvadas as
vantagens de caráter individual e as relativas à natureza ou ao local de
trabalho, pois, no teor das leis que implantaram o Planos de Cargos e Salários,
foram estabelecidas regras salariais que procuraram tratar de forma igualitária
os iguais.
17
Dispensar tratamento igualitário não significa que todos devem ter o
mesmo salário. Ao contrário, os que são diferentes devem ser tratados de
acordo com as suas diferenças.
Como as leis de carreira criadas, além da instituição da remuneração
por subsídio, disciplinavam sobre critérios de promoção, progressão e
enquadramento na carreira surgiram regras que davam tratamento desigual
para iguais, como por exemplo: profissionais de nível superior, com mesma
formação, trabalhando em sua área de atuação nos órgãos, com carga horária
diferenciada e com valores de subsídio iniciais também diferentes.
Outro aspecto a ser considerado é que no bojo das leis editadas foram
estabelecidas regras desiguais para promoção e progressão nas carreiras,
sendo que leis editadas em um mesmo ano estabeleciam dentro outros
aspectos prazos de interstícios diferentes para progressão de classe.
Da análise efetuada em relação as tabelas salariais do Poder
Executivo foi observado que os índices aplicados entre os níveis (progressão
vertical) variaram de 2,5% (dois e meio por cento) à 8% (oito por cento).
As distorções geradas pelas leis contribuíram para que houvesse
descontentamento
entre
os
servidores
que
compunham
as
carreiras
prejudicadas. Fato este que tornou imperativo diante das distorções criadas por
estas leis o estabelecimento de um padrão para ser seguido por todas as
carreiras, principalmente quanto aos aspectos que estavam sendo objeto das
solicitações de revisão: interstício, número de classes, critérios para a
progressão nas classes e também do percentual de reajuste a ser aplicado
entre as classes e níveis das tabelas salariais.
Outro ponto relevante a ser considerado e o primeiro pré-requisito
estabelecido no Plano Diretor da Reforma para que as reformas tivesse
sucesso: Alterações Legais e Constitucionais.
Apesar da garantia da Emenda Constitucional nº 19, não foram feitas
adequações na legislação estadual para implantação do subsídio e dos planos
de carreira nos moldes projetados.
O Estatuto dos Servidores Públicos Civis permaneceu adequado ao
Plano de Cargos, Carreiras de Salários de 1992 e a Constituição Estadual
também não foi alterada para se adequar a nova política, fatos estes que foram
objeto de várias ações judiciais por parte de sindicatos e associações.
18
Logo os pré-requisitos estabelecidos no Plano Diretor da Reforma no
que se referem ao gerenciamento das pessoas não foram atingidos: não se
conseguiu alterar a cultura organizacional e não foram feitas as adequações
legais e constitucionais necessárias.
5.2 Das Medidas Adotadas
No decorrer dos dez anos desde a implantação do primeiro plano de
carreira (Lei Complementar nº 50/1998, que instituiu a Lei Orgânica dos
Profissionais da Educação Básica) até hoje, a Secretaria de Estado de
Administração de Mato Grosso gradativamente foi assumindo o papel gestora
de pessoas, em substituição ao papel de fazedora de folha de pagamento.
Gradativamente também está sendo adequada a legislação estadual
aos planos de carreira, sendo que está em curso na Assembléia Legislativa do
Estado a revisão da Constituição Estadual e o grupo de trabalho que vai
adequá-la aos Planos de Carreira adotados são servidores de carreira da
SAD/MT.
Foram extintas carreiras e criadas outras de forma a construir um
Sistema de Carreiras compatível com a missão dos órgãos e entidades que
compõe o Poder Executivo Estadual.
Todos os projetos de lei do Poder Executivo que versem sobre carreira
passam pela análise da SAD/MT, e nos casos em que a proposta não esteja
em consonância com os parâmetros estabelecidos é constituído um grupo de
trabalho em que há membros indicados pelo órgão/entidade e pelo sindicato da
categoria para participar da análise do projeto.
A partir de 2003, no mês de maio de cada ano, foi instituída por lei
Revisão Geral Anual dos Subsídios com base no INPC acumulado de
dezembro do ano anterior.
As revisões dos textos dos planos de carreira, a concessão da revisão
geral anual, todo aumento real ou qualquer fato que gere majoração na folha
de pagamento só é concedido após estudo de impacto orçamentário e
financeiro para o ano e de viabilidade orçamentária e financeira para os três
anos seguintes. O crescimento projetado é então comparado ao crescimento
19
da Receita Corrente Líquida e projetados os percentuais do gasto com pessoal
e encargos sociais nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Foram retirados da folha de pagamento dos órgãos/entidades todos os
servidores aposentados e pensionistas e criado o Fundo Previdenciário do
Estado de Mato Grosso (FUNPREV), facilitando o controle do gasto com
pessoal e encargos sociais dos ativos e inativos.
Foi adquirido um novo sistema informatizado, que começa a funcionar
em 2008, denominado Sistema de Administração de Pessoal (SEAP) que
possibilitará o controle efetivo do quadro de pessoal, do lotacionograma, da
vida funcional, da folha de pagamento e estão sendo desenvolvidos módulos
que contemplem as demais funcionalidades para a gestão das pessoas como
por exemplo o módulo para gestão do desempenho.
6. AVANÇOS PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTADUAL
Muitos foram os percalços a partir da implantação do subsídio em Mato
Grosso, contudo muitos foram os avanços. Neste artigo, destacamos três
avanços significativos: o controle do gasto com pessoal e encargos sociais, a
definição de uma política de remuneração e a melhoria da qualificação dos
servidores.
6.1 Principais Avanços
Os motivos mais claros para a reforma do Estado nas últimas décadas
do século XX tiveram sua origem em um contexto internacional, apesar de que
as prioridades tenham variado com o tempo e de acordo com as circunstâncias
e os pontos de partida particulares de cada estado. Verifica-se, contudo, que o
motivo mais forte, especialmente durante os períodos da crise econômica do
início dos anos 80 e 90, foi à busca de reduzir despesas.
Neste contexto, a despesa com pessoal e encargos sociais se tornou
o alvo dos governos, tendo em vista ser, em geral, a maior despesa e devido
as dificuldades de controle, tendo em vista o crescimento vegetativo.
Em Mato Grosso, o desequilíbrio entre receita e despesa foi tão
significativo que em 1995 registrou-se um comprometimento de 77% (setenta e
20
sete por cento) da receita corrente líquida com folha de pagamento. Este
desequilíbrio levou a Administração Pública Estadual em alguns períodos a
contrair empréstimos junto a agentes financeiros.
Como exposto anteriormente, um dos principais motivos da adoção do
subsídio como forma de remuneração foi para controlar a folha de pagamento,
intento este que foi alcançado, tendo em vista que o crescimento vegetativo
pode ser projetado com margem mínima de erro.
Considerando que o aumento de despesa só é autorizado após estudo
de impacto financeiro e orçamentário, a evolução do gasto tem permanecido
em patamares equilibrados, sendo que os percentuais em relação a receita
corrente líquida tiveram uma redução significativa em 2007, conforme quadro
demonstrativo abaixo, devido a criação do FUNPREV/MT e da política de
remuneração adotada.
EVOLUÇÃO DA DESPESA COM PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS
- PODER EXECUTIVO ESTADUAL -
1999
2002
2005
2006
2007
39%
40,86%
38,79%
39,26%
33,64%
Limite prudencial LRF 46,55%
Figura 3: Relação Despesa de Pessoal e Encargos Sociais x Receita Corrente
Líquida
Outro avanço significativo é a política salarial definida, pois à medida
que não há vantagens pessoais, é possível acompanhar a evolução
remuneratória por carreira, determinar os ganhos reais e assim conceder
aumentos diferenciados ou lineares com base nos dados estatísticos
produzidos.
Tais produção de dados e mecanismos de controle só se tornaram
possíveis através da melhoria da qualificação dos servidores que para
progredir na carreira tem se qualificado, sendo que através da Escola de
21
Governo e das escolas setoriais são fornecidos cursos de capacitação
permanente contando com uma participação cada vez mais crescente de
servidores.
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Estado de Mato Grosso passa hoje pela quarta grande reforma
administrativa que já está repercutindo na gestão dos recursos humanos e já
provocou alterações no Sistema de Carreiras existente.
Está repercussão, contudo, é benéfica, pois é fruto do amadurecimento
da administração pública estadual. Através dos núcleos sistêmicos poderá ser
resolvido o último grande gargalo dos planos de carreira que é igualar as
condições dos servidores da área meio do Estado.
Relevante ressaltar que muito ainda precisa ser feito na área de gestão
de pessoas em Mato Grosso, mas o caminho para a definição de políticas
públicas com responsabilidade já está traçado.
NOTAS
1. SALDANHA, Rosangela. Análise do Gasto Estadual com Pessoal, IPEA.
1997.
2. SECRETARIA DE ESTADO DE PLANEJAMENTO E COORDENAÇÃO
GERAL. Mato Grosso. Plano Diretor da Reforma do Estado. 1998.
3. BRASIL. Lei nº 7.461 de 13 de julho de 2001, Dispõe sobre a criação da
Carreira dos Profissionais da área Instrumental do Governo e dá outras
providências. Disponível em http://www.sad.mt.gov.br . Acesso em 06. março .
2008.
4. Idem.
5. Idem.
22
TEXTOS E OBRAS CONSULTADAS
1. BRASIL. Lei Complementar nº 13. Disponível em http://www.sad.mt.gov.br .
Acesso em 12. março . 2008.
2. BRASIL. Lei Complementar nº 04. Disponível em http://www.sad.mt.gov.br .
Acesso em 22. março . 2008.
3. BRASIL. Lei nº 5.983 de 1992. Disponível em http://www.sad.mt.gov.br .
Acesso em 06. março . 2008.
4. BRASIL. Lei nº 6.027 de 1992. Disponível em http://www.sad.mt.gov.br .
Acesso em 06. março . 2008.
5. BRASIL. Lei nº 6.695 de 1995. Disponível em http://www.sad.mt.gov.br .
Acesso em 06. março . 2008.
6. 10. BRASIL. Lei nº 6.593 de 1994. Disponível em http://www.sad.mt.gov.br .
Acesso em 06. março . 2008.
7. BRASIL. Governo Federal. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado. Brasília. 1995.
8. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos, Reforma do Estado: Administração
Pública Gerencial. São Paulo. FGV. 1999.
9. SECRETARIA DE ESTADO DE PLANEJAMENTO E COORDENAÇÃO
GERAL – SEPLAN. Estado de Mato Grosso. Plano Diretor da Reforma do
Estado. 1998.
10.CHIAVENNATO, Idalberto, Gestão de Pessoas, o novo papel dos
recursos humanos nas organizações. Rio de Janeiro: Campus, 1999.
11. DIAS, Maurício Leal. O neoliberalismo é intervencionista? . Jus
Navigandi, Teresina, ano 3, n. 31, maio 1999. Disponível em:
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto . Acesso em: 05 março. 2008 .
12. DUTRA, Joel Souza, Administração de Carreiras: Uma Proposta para
repensar a Gestão de Pessoas, - Atlas: São Paulo, 7ª tiragem, 1996.
13. FALCONI CAMPOS, Vicente. Gerenciamento pelas Diretrizes. Ed. DG.
1998.
14. SECRETARIA DE ESTADO DE PLANEJAMENTO E COORDENAÇÃO
GERAL – SEPLAN. Estado de Mato Grosso. Plano Diretor da Reforma do
Estado. 1998.