CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO - CEFOR
DIRETORIA DE RECURSOS HUMANOS - DRH
CÂMARA DOS DEPUTADOS
CARACTERÍSTICAS E PERSPECTIVAS DO PODER
CONCLUSIVO DAS COMISSÕES PERMANENTES
DA CÂMARA DOS DEPUTADOS DO BRASIL
MONOGRAFIA DE ESPECIALIZAÇÃO EM PROCESSO LEGISLATIVO
Lin Israel Costa dos Santos
Brasília – DF
Março de 2007
Lin Israel Costa dos Santos
CARACTERÍSTICAS E PERSPECTIVAS DO PODER CONCLUSIVO
DAS COMISSÕES PERMANENTES DA CÂMARA DOS
DEPUTADOS DO BRASIL
Monografia apresentada ao Curso de
Especialização em Processo Legislativo do
Centro de Formação, Treinamento e
Aperfeiçoamento da Câmara dos Deputados
como parte dos requisitos para a obtenção de
Título de Especialização em Processo
Legislativo.
Orientador: Cristiano Ferri Soares de Faria
Brasília – DF
Março de 2007
2
Autorização
Autorizo a divulgação do texto completo no sítio da Câmara dos Deputados e a
reprodução total ou parcial, exclusivamente, para fins acadêmicos e científicos desde que
citada a fonte.
Assinatura: _________________________________
Data: _____/_____/__________
Santos, Lin Israel Costa dos.
Características e perspectivas do poder conclusivo das Comissões Permanentes da
Câmara dos Deputados do Brasil [manuscrito] / Lin Israel Costa Santos. -- 2007.
65 f.
Orientador: Cristiano Ferri Soares de Faria.
Impresso por computador.
Monografia (especialização) -- Centro de Formação, Treinamento e
Aperfeiçoamento (Cefor), da Câmara dos Deputados, Curso de Especialização em
Processo Legislativo, 2007.
1. Brasil. Congresso Nacional. Câmara dos Deputados. 2. Processo legislativo,
Brasil. 3. Comissão permanente, Brasil. 4. Comissão parlamentar, Brasil. I. Título.
CDU 342.537(81)
3
A lei é uma determinação da razão em vista do bem comum,
promulgada por quem tem o encargo da comunidade. (Rationis
ordinatio ad bonum commune ab eo, qui curam communitatis habet,
promulgata) – Tomás de Aquino.
4
AGRADECIMENTOS
Gostaria de expressar meus sinceros agradecimentos a todos aqueles
que de alguma forma me deram forças para que a conclusão deste trabalho fosse
possível:
A minha família, principalmente à minha esposa Elizabeth, que, com
paciência, compreendeu minha ausência na vida familiar, em virtude da
dedicação aos estudos.
Aos amigos que me incentivaram ingressar no curso, transmitindo-me
confiança e determinação.
Ao meu orientador, professor Cristiano Ferri, pela valiosa orientação e
pela generosidade em compartilhar seus conhecimentos.
E a todos que, de uma forma ou outra, contribuíram para a
concretização deste momento.
5
RESUMO
A descentralização da atividade legislativa está ligada diretamente a
uma maior participação dos parlamentares nos processos de deliberação e
decisão da Câmara dos Deputados. Isso passa necessariamente pelo
fortalecimento do sistema de comissões, por meio da deliberação conclusiva, o
poder conclusivo.
Os constituintes, de maneira geral, comungavam a idéia da
necessidade de darem maiores poderes ao Legislativo, perdidos durante o regime
militar. Isso necessariamente passava por uma descentralização do trabalho do
Plenário, com maior valorização e autonomia das Comissões, dando-lhes poderes
não só para rejeitar ou emitir pareceres sobre as proposições a elas
encaminhadas, como também para decidir, sobre a aprovação ou rejeição de
projetos de lei em geral.
Neste sentido grande foi a influência da Constituição Italiana no
processo legislativo brasileiro, principalmente no tocante à autonomia legislativa
das Comissões. A inclusão desse poder na Constituição de 1988 foi um grande
avanço no processo legislativo e gerou muitas expectativas sobre os benefícios
que poderia trazer ao Parlamento brasileiro.
Entretanto, apesar do poder conclusivo estar institucionalizado, o
processo legislativo brasileiro ficou centralizado na Mesa Diretora e no Colégio
de Líderes com clara predominância do Poder Executivo sobre o Legislativo, que
utiliza-se do instrumento mais poderoso a sua disposição, para manter esta
predominância, a medida provisória.
Apesar desta predominância do Poder Executivo, o Legislativo tem
conseguido dar vazão a parte das necessidades legislativas da sociedade através
das Comissões Parlamentares. Podemos afirmar que o poder conclusivo das
Comissões esta se constituindo na melhor via de produção e otimização dos
trabalhos legislativos, estando em plena ascensão no âmbito do Legislativo.
6
SUMÁRIO
AGRADECIMENTOS........................................................................................05
RESUMO............................................................................................................06
LISTA DE TABELAS........................................................................................09
INTRODUÇÃO..................................................................................................10
A DELEGAÇÃO DE COMPETÊNCIA NO LEGISLATIVO BRASILEIRO
A história da delegação de competência das comissões parlamentares
no Brasil.....................................................................................................13
A CONSTITUINTE DE 1987
2.1. O anteprojeto da Comissão Arinos ..........................................................19
2.2. Retrospecto Histórico da Constituinte de 88............................................20
2.3. A concepção parlamentarista....................................................................26
2.4. A herança internacional no sistema legislativo........................................27
O PODER CONCLUSIVO
3.1. As Comissões Parlamentares...................................................................32
3.2. As Comissões Parlamentares Brasileiras.................................................34
3.3. A institucionalização do poder conclusivo para as comissões.................37
3.4. A normatização vigente do poder conclusivo..........................................37
3.5 Os instrumentos de elitização das decisões legislativas...........................39
VINTE ANOS DE PODER CONCLUSIVO
4.1. Aspectos da pesquisa..........................................................................52
4.2. Quantificação e Análise dos dados.....................................................53
4.3. Considerações Finais..........................................................................60
CONCLUSÃO..................................................................................................61
7
BIBLIOGRAFIA.............................................................................................63
8
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Medidas Provisórias Anteriores a EC 32/2001
Tabela 2 - Medidas Provisórias Posteriores a EC 32/2001
Tabela 3 – Projetos de Lei apresentados, por Legislatura
Tabela 4 – Proposições Aprovadas pelo Plenário, por Legislatura
Tabela 5 – Projetos de Lei aprovados, por Legislatura
Tabela 6 - Proposições apresentadas e apreciadas durante a 52ª Legislatura
Tabela 7 - Proposições transformadas em lei de autoria Poder Executivo
Tabela 8 - Projetos de Lei transformados em Lei durante a 52ª Legislatura
9
INTRODUÇÃO
O Poder Legislativo brasileiro, que em vários momentos da história
brasileira foi o principal foco do poder, nos dias de hoje está à margem e atingido
na sua principal função, que é a de legislar, pelo Poder Executivo ficando a
reboque deste. Diante de uma fragilidade institucional, há uma tendência natural
de ocupação de espaço pelos outros poderes instituídos. O crescimento e a
presença imponente do Poder Executivo passam a parecer o meio mais rápido e
simplificado para solução dos problemas mais imediatos da sociedade moderna,
onde predomina a tecnologia, os meios de comunicação ao vivo e a internet, que
permitem a comunicação imediata com o parlamentar. Sociedade esta que é ávida
por rapidez na solução de suas demandas, não se importando se é em detrimento
da solução por via do Poder Legislativo.
A nossa Constituição de 1988 foi elaborada num período em que
findou um regime de exceção, uma época de transição, com os constituintes
preocupando-se para que não se repetisse as práticas dos governos militares, que
foram impostas a partir de 1964. Porém foram mantidos alguns processos na
nova constituição, impróprias para um país na busca da democracia, como é o
caso da indecorosa medida provisória.
O constituinte pretendia resgatar o Poder Legislativo, realçando as
Comissões da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, dando-lhes
competência, entre outras coisas, não só para estudar e emitir pareceres sobre as
proposições a elas encaminhadas para exame, como tradicionalmente sempre
ocorreu, mas também para decidir, de forma definitiva, sobre a aprovação ou
rejeição de projetos de lei em geral. Concedeu às comissões permanentes um
instrumento de poder: o poder conclusivo, poder de deliberar conclusivamente,
independente do Plenário, mas desde que resguardado o direito de reexame da
matéria pelo mesmo em caso de recurso dos membros da Casa. Obviamente, a
intenção original era fortalecer as comissões dentro do Congresso. Porém, por
um bom tempo, o poder conclusivo não teve esse efeito. Como poderemos ver no
desenrolar deste trabalho, o poder conclusivo apesar de estar com quase vinte
10
anos de institucionalização na Constituição Federal, somente nas últimas
Legislaturas passou a apresentar os resultados esperados pelo constituinte.
A cada Legislatura as Comissões vão ocupando mais o espaço, aos
poucos mais proposições ali são deliberadas e o Plenário, em função de diversos
fatores, vai cedendo lugar, mas permanecendo com o poder de intervir e afirmar
sua prerrogativa quando a maioria sentir que sua vontade não esta sendo
atendida. Além disso vemos um crescente interesse não só dos partidos pelas
Comissões, mas também dos parlamentares querendo integra-las por interesse no
seu próprio desenvolvimento político.
Uma série de questionamentos são levantados, tais como: Podemos
fortalecer o mecanismo de descentralização da função legislativa do Plenário
para as Comissões? Como o poder conclusivo atribuído aos órgãos técnicos
poderia dar celeridade ao Processo Legislativo, favorecendo a descentralização
do plenário da Câmara dos Deputados? Como a Câmara dos Deputados faria o
Processo Legislativo fluir com maior velocidade frente ao crescente número de
Medidas Provisórias editadas e conseqüente trancamento da Pauta? A Câmara
dos Deputados e conseqüentemente o Congresso Nacional, por meio do poder
conclusivo das Comissões, conseguiria ser mais independente da vontade do
Poder Executivo?
Neste sentido, esta Monografia buscara usar as idéias centrais dos
documentos oficiais e da literatura da área legislativa para analisar o poder
conclusivo das comissões permanentes da Câmara dos Deputados, embora o
caráter conclusivo funcione de forma similar no Senado Federal, e tendo em vista
a nossa experiência nesta Casa. Buscar-se-á ainda, quando apropriado, incorporar
o instrumental e as idéias das teorias de alguns autores explicando as
especificidades do caso brasileiro.
Assim faremos uma pequena abordagem do Poder Legislativo
brasileiro, por meio da sua análise e da sua evolução histórica. Trataremos da
Assembléia Nacional Constituinte de 1987, com um breve retrospecto da
formação do atual processo legislativo e das forças que atuaram na sua
elaboração e as influências internas e externas que a guiaram. Não poderíamos
11
também deixar de abordar a tendência parlamentarista dos Constituintes e o
sistema misto resultante do embate das forças atuantes na época.
Por fim abordaremos o processo legislativo, com a atuação
predominante das lideres partidários e da Mesa Diretora da Câmara dos
Deputados, sob a forte influência do Poder Executivo. Dentro do processo
legislativo,
discorreremos
sobre
o
poder
conclusivo
das
Comissões
Parlamentares, demonstrando por meio de pesquisas realizadas a sua importância
dentro desse processo e a necessidade da melhor normatização no Regimento
Interno da Câmara dos Deputados. Buscando contribuir para explicar o
funcionamento e o real poder conclusivo das Comissões da Câmara dos
Deputados.
Na democracia o principal alicerce é o Legislativo, todavia, há de
cercar-se de ferramentas que facilitem a sua agilidade, utilizando das tecnologias
modernas de modo que possa atender a necessidade da sociedade, buscando
sempre o envolvimento participativo do povo e a predominância da vontade dos
governados por meio dos seus representantes.
12
CAPÍTULO I
A Delegação de Competência no Legislativo
Brasileiro
A história da delegação de competência das comissões parlamentares no Brasil
Em geral, os doutrinadores tratam deste tema de forma superficial,
desconsiderando suas peculiaridades e, não tecendo maiores esclarecimentos
sobre o mesmo. A deliberação pelas comissões foi pela primeira vez positivada
pela Emenda nº 17, de 1965 à Constituição de 1946, que previa a delegação de
poderes a comissões especiais, para discussão e votação de projeto de lei
(PACHECO, p.3). De acordo com aquela Emenda Constitucional, o texto do
projeto aprovado e publicado seria considerado como adotado pela Câmara
respectiva, salvo se, no prazo de 5 dias, a maioria dos membros da Comissão ou
um quinto da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal requisitasse sua
apreciação pelo Plenário.
A delegação interna corporis surgiu novamente com a Emenda nº 1,
de 1969, a chamada Constituição de 69, que a previa em seu art. 53 a delegação à
Comissão Especial1. Entretanto Raul Machado Horta nos coloca que a
Constituição de 1946 sofrera varias “críticas e propostas de aperfeiçoamento,
preconizando correções e ajustamentos aos reclamos de maior eficiência na
elaboração das leis. A Constituição
ainda não completara o seu decênio,
quando o Senador Nereu Ramos, então no exercício do Ministério da Justiça,
formou Comissão de Juristas, a qual, desincumbindo-se da tarefa, redigiu onze
propostas de Emendas ao texto constitucional, incluindo entre elas a que
cuidava da elaboração legislativa e, inspirando-se na solução adotada na
1
Art. 53. No caso de delegação a Comissão Especial, sobre a qual disporá o regimento do Congresso Nacional, o projeto aprovado
será remetido à sanção, salvo se, no prazo de dez dias de sua publicação a maioria dos membros da Comissão ou um quinto da
Câmara dos Deputados ou do Senado Federal requerer a sua votação pelo plenário.
13
Constituição da Itália de 1947, propunha a legislação pelas Comissões, como
forma de abreviar a elaboração das leis.”(HORTA, 1995, p. 538)
Quando da Constituinte de 1987, o constituinte procurou valorizar as
Comissões Parlamentare, ao instituir não apenas as atribuições tradicionais, mas
especialmente a previsão de atuarem com o poder de concluir a votação no
âmbito de sua competência, o chamado poder conclusivo ou competência
legislativa plena, assim denominado por Fernando Sabóia (2003, p. 65) citando
Luciana Pacheco (2002), podendo discutir e votar projetos de lei dispensada a
manifestação do Plenário da Casa, conforme previsto nas constituições italiana e
espanhola.
Em diversas passagens do Diário da Assembléia Nacional
Constituinte, vemos a intenção de reforçar e ampliar os poderes do Legislativo e
principalmente das Comissões da Câmara e do Senado Federal, dando-lhes
poderes não só para rejeitar ou emitir pareceres sobre as proposições a elas
encaminhadas como também para decidir, sobre a aprovação ou rejeição de
projetos de lei em geral, resguardada a possibilidade de recurso da matéria ao
Plenário quando subscrito por no mínimo dez por cento do total de membros da
Casa.
Como vimos este tipo de dispositivo não é novidade na nossa história
constitucional, pois com ”a Emenda Constitucional nº 17 de 1965 à Constituição
de 1946, foram introduzidas duas disposições nesse sentido: o § 5° do art. 67, no
qual poderia haver a delegação, pela Câmara ou pelo Senado, de poderes
legislativos a comissões especialmente criadas para esse fim (resguardada a
possibilidade de recurso aos plenários); e o § 9° do mesmo artigo, que dava às
comissões permanentes de cada Casa o poder de impedir a remessa de projetos
ao plenário quando os parecer por ela proferido fosse pela rejeição da matéria”.
(PACHECO, p. 3)
Tanto na Constituição de 1967 quanto na Emenda Constitucional n° 1
de 1969, também apareceram dispositivos semelhantes, porém, sem muito efeito
prático devido ao regime militar então instaurado. Neste sentido Luciana Pacheco
faz referências a Raul Machado Horta destacando que “na vigência da
14
Constituição de 1967, que consagrou o procedimento autoritário do decreto-lei,
não se utilizou o procedimento legislativo descentralizado, o qual certamente
atenuaria o autoritarismo do processo legislativo”. (PACHECO apud HORTA,
p. 3) A delegação de poderes às Comissões constituía-se num ato interno de cada
Casa, que definia também os termos, as condições do seu uso, e podia, a qualquer
momento revoga-la.
Para Raul Machado Horta o modelo de delegação adotado pela Itália
foi o modelo de institucionalização da delegação interna corporis para as
comissões, pois “ali primeiramente ocorreu a das Comissões Legislativas”, em
outras palavras, “a transferência às Comissões Legislativas da competência para
examinar e aprovar projetos de leis, salvo requerimento qualificado para votação
final pelo Plenário” (HORTA, 1995, p. 520,530). Fica claro portanto como era o
modelo de delegação interna corporis, diferente do poder conclusivo
institucionalizado pela Constituição de 1988.
Porém o Poder Conclusivo das Comissões só vai tomar forma durante
os trabalhos da Constituinte de 1987. Vemos isso quando da apresentação da
versão inicial do relatório da Subcomissão referente ao Poder Legislativo, em 11
de maio de 1987 pelo Relator e Constituinte José Jorge, volume 106, ressaltando
que: "Tão importante quanto devolver as prerrogativas ao Poder Legislativo antigo
anseio
de
sucessivas
gerações
de
parlamentares
brasileiros,
inconformados com a hipertrofia do Executivo - é dotar o Congresso Nacional
de meios para exercê-los em sua plenitude, com a eficiência que se requer de um
Parlamento ágil e moderno... Constata-se que a obsolescência e a inadequação
de qualquer Poder constituído estão intrinsecamente ligadas ao seu grau de
centralismo.
O Poder Legislativo também não escapa dessa regra geral. Um
Parlamento que orbita em torno apenas de seu plenário está condenado à
lentidão, à inércia e a ineficiência, perdido no tempo e no rumo da estagnação.
A evolução natural desta Instituição impõe que parte das atribuições hoje
exclusivas dos plenários seja distribuída a outros colegiados, menores e mais
ágeis, além de serem em maior número. A solução - há muito conhecida por
15
quantos parlamentares passaram por estas duas Casas - é o fortalecimento das
comissões técnicas, que devem ter novas funções, novas condições e
principalmente novos poderes... (grifo nosso)
Procurou-se fortalecer as Comissões no objetivo de se descentralizar
os trabalhos legislativos do âmbito do Plenário. Para tanto o constituinte e relator
José Jorge colocou que: "Buscou-se, ainda, fortalecer o papel das Comissões,
sejam as de caráter permanente ou temporário, às quais foram atribuídas novas
e relevantes funções, com vistas à descentralização da atuação do Poder
Legislativo. É necessário que as comissões desenvolvam um trabalho da maior
amplitude, relacionando-se largamente com os diversos setores da atividade
nacional que digam respeito à área de sua competência...” (D.A.N.C. volume
106, p.2, 1987)
Na época, com a sociedade recém saída de 20 anos de governos
militares, a reconstrução da democracia e a retomada das prerrogativas de um
Congresso que, de acordo com Luciana Pacheco, durante esse período ficou no
completo ostracismo, a prioridade não só era a retomada de suas prerrogativas,
mas também a implantação de um mecanismo que racionalizasse e acelerasse os
trabalhos legislativos. A finalidade era o Parlamento oferecer respostas às
diversas demandas da sociedade e esta parecia realmente a solução ideal para
atender os seus crescentes e imediatos anseios. A atribuição de autonomia
legislativa às comissões parlamentares no texto da Constituição Federal de 1988,
considerado um instrumento moderno e racional voltado à otimização dos
trabalhos legislativos, deveria imprimir agilidade ao trabalho parlamentar.
A inclusão desse poder na Constituição de 1988 foi um grande avanço
no processo legislativo e gerou expectativas nos constituintes sobre os benefícios
que poderia trazer ao Parlamento brasileiro. Principalmente quando naquele
momento de transição em que se saia do jugo de vários anos de regime militar,
além de uma sociedade carente e ansiosa por liberdade política e ampliação e
garantia dos seus direitos individuais, clamando por modernização e avanços
sociais.
16
O Poder Conclusivo das Comissões ficou normatizado no art. 58 da
Constituição Federal de 19882 e nos Regimentos Internos da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal. De forma semelhante à Constituição Italiana,
transfere-se para os Regimentos Internos de cada Casa Legislativa a
regulamentação do da delegação de competência das Comissões.
As discussões sobre o tema são muitas, vários autores já o debateram,
mas poucos com a devida profundidade. Na opinião de Fernando Sabóia o
objetivo do poder conclusivo não foi o de dar celeridade ao processo legislativo,
mas sim torná-lo semelhante a um filtro para o plenário: "não há muita discussão
sobre a ratio do instrumento: que é possibilitar que as Comissões Parlamentares
possam discutir e votar projetos de lei sem a necessidade de apreciação pelo
Plenário da Casa, a fim de tornar o Processo Legislativo mais ágil, mais
especializado, mais participativo e melhor gerido. Sua finalidade não é tanto
abreviar o procedimento, senão torná-lo mais cuidadoso e mais técnico".
(SABOIA, 2003, p. 60)
Para Sabóia as Comissões teriam a tarefa de deliberar sobre as leis
menos polêmicas, ficando para o Plenário as de decisões mais difíceis e de
caráter político ideológico.
Para José Lázaro Boberg as Comissões dão organização ao processo
legislativo, pois os trabalhos nas grandes assembléias dificulta a apreciação e o
debate das questões mais específicas, dando "maior celeridade processual,
premência no mundo moderno, dadas sua mutações rápidas, em ritmo da era da
velocidade". Diz ainda: "Com a tecnologia e a especialização sendo a tônica da
atualidade, as Casas Legislativas não poderiam se tornar omissas quanto a essa
especialização no ato de produção das leis; estas criam instrumental necessário
para a elaboração legislativa, representado, entre outros pelas Comissões
Parlamentares,...". (BOBERG, 2003, p 67)
Para José Lázaro Boberg a delegação interna corporis, o poder
conclusivo, foi inserida na Constituição Federal com o intuito claro de simplificar
22
C.F.Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as
atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação. § 2º Às comissões, em razão da matéria de sua
competência, cabe: I – discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do Regimento, a competência do plenário, salvo se
houver recurso de um décimo dos membros da Casa;
17
o exame e a tramitação dos projetos, permitindo deste modo, o desafogamento da
pauta do Congresso, abreviando os procedimentos na produção das leis
ordinárias. As Comissões em sua opinião possuem maior mobilidade na
apreciação das matérias por vezes densas e complexas. Ressalta ainda que a
celeridade e aperfeiçoamento técnico do processo legislativo realizam-se graças
ao trabalho das Comissões Técnicas, que são como um microcosmo do Plenário.
Para Luciana Pacheco o Regimento Interno aprovado na Casa,
prevaleceu "a idéia de que o novo procedimento deveria ser empregado o mais
amplamente possível, tendo o poder conclusivo das comissões sido contemplado
no texto como regra geral para apreciação de projetos de lei, ficando reservado
o Plenário para a deliberação sobre matérias de maior relevância" (p.5).
Apesar, de ter sido concebido para ser o procedimento abreviado de apreciação
de projetos de lei, “acabou recebendo pouco disciplinamento no texto do
Regimento Interno, ficando as normas referentes a ele espalhadas ao longo do
texto. A ausência de norma própria e adequada às especificidades do poder
conclusivo também contribui para a pouca divulgação dos trabalhos das
comissões na mídia, onde realmente acontece o verdadeiro debate da matéria,
prevalecendo geralmente os trabalhos do Plenário.
Como solução para a falta de um regulamento próprio das Comissões,
geralmente adota-se as mesmas regras empregadas na discussão e votação dos
projetos no Plenário da Câmara dos Deputados.
A falta de norma mais específica a respeito do poder conclusivo não
afeta apenas a sua valorização, mas também a racionalidade e eficiência que
tanto queriam os constituintes ao creditar às Comissões Parlamentares o instituto
da autonomia legislativa.
18
CAPÍTULO II
A Constituinte de 1987
Para que possamos entender o processo legislativo e principalmente o
poder conclusivo das Comissões é importante que retornemos ao período da
Assembléia Nacional Constituinte. Faz-se necessário entendermos o momento
político da época e o conseqüente desenrolar dos trabalhos constituintes, que
resultaram em uma constituinte que aprovou um sistema de governo
presidencialista com uma Constituição e um processo legislativo voltado para um
sistema de governo parlamentarista.
2.1. O anteprojeto da Comissão Arinos
O trabalho precursor da Constituição de 1988 foi o Anteprojeto
Constitucional, elaborado pela Comissão Provisória de Estudos Constitucionais,
a Comissão Arinos. A Comissão teve seu início em 3 de setembro de 1985 e foi
presidida por Afonso Arinos Melo Franco3. Resultou em 435 artigos e mais
outros 35 das disposições transitórias, mantendo a forma da República
Federativa, fundada no Estado Democrático de Direito. Sua proposta era de um
parlamentarismo misto, onde o primeiro Ministro seria representado na figura do
Presidente do Conselho de Ministros, que seria o chefe de governo e indicado
pelo Presidente de República à Câmara dos Deputados após consulta às correntes
político-partidárias do Congresso Nacional.
A Comissão Arinos contribuiu para iniciar os trabalhos constituintes ,
apesar de sua rejeição por parte dos constituintes. O Ministro Nelson Jobim
quanto a isso colocou que “Então, todos os candidatos a deputado federal
envolvidos com o processo constituinte — naqueles nichos mínimos que
sobravam para se discutir a Constituição — apontavam que a Comissão Arinos
era uma elaboração autoritária.” (JOBIM, 1994, p.38)
3
CPDOC/FGV – Verbete Biográfico José Sarney, pg 7.
19
Com relação às Comissões Permanentes a Comissão Arinos elaborou
um texto comedido, pois apesar do início de um princípio de "poder conclusivo",
como vemos no parágrafo único do seu Art. 189, a autonomia das comissões,
sempre dependeria da delegação do Plenário. Semelhante aos Arts. 52 e 53 da
Emenda Constitucional nº 1 de 1969, a chamada Constituição de 1969.
Percebemos ainda que todo o anteprojeto constitucional fora elaborado para um
sistema parlamentarista.
2.2. Retrospecto Histórico da Constituinte de 87
No novo governo, resultado da eleição no Colégio Eleitoral de 1985 e
da morte de Trancredo Neves, conforme coloca João Quartin de Moraes, no seu
artigo O Poder Constituinte e a Força “a indefinição em que fora deixada a
questão das competências respectivas do poder constituinte e dos poderes
constituídos resultara de um pacto entre os dirigentes da "Aliança Democrática"
com as cúpulas militares e, mais exatamente, com os altos comandos militares
não comprometidos” com as manobras continuístas e de sabotagem da transição
(MORAES, 1989, p.79), pacto este que também é relatado na biografia de
Tacredo Neves4 do CPDOC/FGV foi vinculada notícia veiculada na revista Veja
que “em 23 de novembro o ministro do Exército, general Válter Pires, teria
mantido um encontro secreto com o candidato da Aliança Democrática,
assegurando-lhe que as forças armadas não interviriam no processo sucessório
e expondo-lhe as medidas que vinha implementando com vistas ao
reequipamento e à modernização do Exército. Em contrapartida, obtivera de
Tancredo o compromisso de que seu futuro governo não tomaria atitudes
revanchistas contra os militares comprometidos com o regime autoritário”.
Em 1985, a vitória de Tancredo Neves, na eleição indireta do Colégio
Eleitoral, foi para a população como se fosse uma eleição direta. Com a sua
morte, foi empossado o seu Vice, José Sarney, que não teve outra alternativa,
senão convocar a Constituinte prometida por Tancredo Neves e esperada
20
ansiosamente pela Nação. Assim Sarney “Anunciando que cumpria "o mais
grave compromisso da Nova República", Sarney encaminhou ao Congresso, em
28 de junho, proposta de emenda convocando a Assembléia Nacional
Constituinte, composta pelo Congresso eleito em novembro e pelos senadores no
exercício de mandato, que se reuniriam a partir de 1º de fevereiro de 1987 para
elaborar uma nova Constituição. Em seguida, nomeou a Comissão Provisória de
Estudos Constitucionais, articulada por Tancredo e que, integrada por 50
membros sob a presidência de Afonso Arinos de Melo Franco e incumbida de, no
prazo de dez meses, elaborar um anteprojeto de constituição, instalou-se em 3 de
setembro.”(CPDOC/FGV – Verbete Biográfico José Sarney, p. 7)
No resultado das eleições de 1986, as esquerdas saíram vencedoras,
com importantes vitórias nas eleições, de onde saiu a Assembléia Nacional
Constituinte que se reuniria a partir de fevereiro de 1987, para elaborar a Nova
Constituição. Ainda segundo João Quartin de Moraes a oposição estava decidida
em cobrar a promessa de limitar a quatro anos o governo Sarney. E em face desta
inquietadora eventualidade, o Executivo efetuou grandes pressões sobre o
Congresso com o objetivo de fazê-lo deliberar com urgência sobre a duração do
mandato presidencial e deixar claro que nem o Presidente, nem a cúpula militar
aceitariam o mandato de quatro anos. (MORAES, 1989, p. 81)
Sarney estava
“Articulando
politicamente
a
manutenção
do
presidencialismo e a fixação do seu mandato em cinco anos...” (grifo nosso),
sendo inclusive objeto de graves acusações de utilização de recursos públicos na
conquista do voto de parlamentares. Então, quando em 1º de fevereiro de 1987
foi instalada a Assembléia Nacional Constituinte, Sarney “anunciou que se
manteria neutro em face das disputas políticas, solicitando apenas que os
partidos se definissem em relação aos temas que diziam respeito diretamente ao
seu governo - regime de governo e tempo de mandato”. Porém, em 18 de maio de
1987, “fez pronunciamento em rede nacional de rádio e televisão, informando
que, embora, de acordo com a Constituição em vigor, seu mandato estivesse
fixado em seis anos, estaria disposto a abrir mão de um ano, de forma a evitar
4
Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil – CPDOC da Fundação Getúlio Vargas - FGV –
21
uma discussão que poderia imobilizar a nação. Defendeu, também, a
manutenção do regime presidencialista.” (grifo nosso) (CPDOC/FGV – Verbete
Biográfico José Sarney, p. 7) Estava criado o fato que as forças conservadoras
alimentaram e se aproveitaram para impedir o estabelecimento do sistema
parlamentarista.
Iniciados os trabalhos da Assembléia Nacional Constituinte, o
documento a ser por ela promulgado inclinava-se para o parlamentarismo. Como
contraponto à esquerda surgiu o Centrão que mudou os rumos da constituinte.
Consistia num grupo de constituintes, ligados ao centro e a direita, que acabaram
por delinear os limites das mudanças e das inovações à constituinte que as forças
conservadoras concordariam. Um ano depois de iniciados os trabalhos, as
discussões em torno do sistema de governo continuavam, como podemos ver em
manifestação do Presidente da Constituinte, Ulisses Guimarães ao Constituinte
José Fogaça: “Não pode haver um sistema legislativo parlamentarista com um
sistema de governo presidencialista." (grifo nosso) (D.A.N.C. nº 206, 1988, p.
8470)
O resultado como nos coloca Celso Castro e Maria Celina D' Araujo
no livro: Militares e política na Nova República “teria sido “uma colcha de
retalhos”, que incluía, por exemplo, uma Constituição parlamentarista num
regime presidencialista”. (grifo nosso) (CASTRO & D’ARAUJO, 2001, p. 19)
O reflexo desta Constituição parlamentarista, com um governo
presidencialista, foi um Presidente sem a responsabilidade de um chefe de
governo de um sistema parlamentarista. O que acabou por influenciar toda a
formação do processo legislativo, que se reflete nos dias de hoje, com um
processo legislativo em parte voltado para um sistema parlamentarista em um
regime presidencialista.
Entre os constituintes o pensamento era dar maiores poderes,
restituindo os poderes legislativos perdidos durante o regime militar, e também
incrementá-los, como podemos ver nas palavras do constituinte Bocayuva
Cunha, Presidente da Subcomissão do Poder Legislativo, "Todos estamos
Verbete Biográfico Trancredo Neves, pg 7.
22
convencidos de que a consolidação do regime democrático passa por um Poder
Legislativo forte, moderno, atuante, que conte também com comissões fortes e
competentes." (D.A.N.C. suplemento ao nº 53, 1987, p. 78)
Os constituintes tinham clara, a idéia de que precisavam dotar o Poder
Legislativo da força necessária para sair da área de influência do Poder
Executivo. Destacava-se a necessidade da valorização das Comissões, e que para
isso se fazia necessário desenvolver um processo legislativo que incorporasse as
características brasileiras. E nesse processo era preciso dar competência às
Comissões no sentido não só de apreciar as proposições, mas também de
convocar Ministros, dar poder de fiscalização para as Comissões. O constituinte
tinha a preocupação com a necessidade de aumentar a participação e a agilidade
do Parlamento diminuindo também o espaço para o decreto-lei, com a criação de
mecanismos de delegação interna, ou seja, o poder conclusivo. Em relação a isso
o Relator da Subcomissão do Poder Legislativo, constituinte José Jorge em
pronunciamento realizado no dia 23 de abril de 1987, na 4ª Reunião Ordinária da
Subcomissão destacava que “...para que o Congresso tenha uma participação
ativa precisa ter agilidade. As mudanças são muito rápidas e o Congresso
precisa ter agilidade. Para tanto, é preciso que as comissões técnicas tenham
uma importância maior, eis que podem ser muito mais ágeis que o Plenário
como um todo...” (D.A.N.C. suplemento ao nº 53, 1987, p. 93)
Na visão do constituinte a delegação interna às Comissões Técnicas
das Casas, ou seja, o nosso poder conclusivo daria melhores condições do
Parlamento legislar, com muito mais rapidez, do que o Congresso Nacional como
um todo, diante da agilidade que os tempos modernos exigiam. Entendiam que
uma das grandes dificuldades do nosso processo legislativo era a falta de um
instrumento na Constituição que delegasse esse poder às Comissões. Pois na sua
visão era muito difícil mobilizar um Congresso, integrado de número tão
avantajado de Parlamentares, quando seria mais fácil, em razão das matérias,
diminuírem o processo de elaboração legislativa, dando-o às Comissões. O
Congresso funcionaria de forma descentralizada, principalmente por meio das
23
comissões técnicas permanentes, a fim de que pudessem exercer grande parcela
da responsabilidade concentrada no plenário.
Com relação ao poder conclusivo das Comissões Permanentes foram
dados os primeiros passos em direção a sua autonomia. O Relator na página 10
do relatório da Subcomissão colocou que em razão da matéria de competência de
cada Comissão, confere-se-lhe a atribuição de apreciar e votar projetos de lei que,
por sua menor complexidade, possam prescindir da competência do plenário.
Que a alternativa proposta visava desobstruir os trabalhos do plenário,
imprimindo maior racionalidade e agilização do processo legislativo, da
Comissão, e, por via de conseqüência, do Poder Legislativo como um todo.
Entretanto, mediante solicitação de um décimo dos parlamentares de cada Casa
Legislativa, poderia o plenário avocar a si a discussão e deliberação sobre o
projeto.
A versão inicial do anteprojeto da Subcomissão do Poder Legislativo
restabelecia os poderes do Legislativo, que foram retirados ao longo do regime
militar, como também limitava os poderes de legislar do Presidente da República.
Na ampliação dos poderes legislativos, procurou-se dar novas atribuições e novos
poderes para as Comissões Permanentes, porém sempre tendo como linha mestra
o sistema parlamentarista, que se tentava implantar na nova Carta constitucional.
Quando da sua aprovação o Relator, Constituinte José Jorge, no
relatório final, destacou que "É válido, por conseguinte, afirmar que além dos
objetivos maiores da Subcomissão - devolver as prerrogativas ao Poder
Legislativo e a ele dar meios de exercê-las na sua plenitude e com a eficiência e
agilidade exigida pelo nosso tempo - valorizou-se o diálogo e o sentimento
predominante neste colegiado." Ficando o Art. 18 com a seguinte redação:
SEÇÃO VII
Das Comissões
Art. 18. O Congresso Nacional e suas Casas Legislativas
têm comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as
atribuições previstas nos respectivos regimentos ou no ato de que resultar a
sua criação.
24
§ 1º - Às comissões, em razão da matéria de sua
competência, cabe:
I - discutir e votar projetos de lei que dispensem, na
forma que dispuser o regimento, a competência do plenário, salvo
recurso de um décimo dos membros da Casa;
O constituinte também queria dotar o Poder Executivo de um
instrumento de uso em casos de extrema urgência. Como resultado aprovou-se,
por via de destaque, a emenda 098-7, proposta pelo Constituinte Jorge Hage,
acrescentando-se ao Art. 19, o § 1º, em virtude do qual se estabeleceu a
possibilidade do Poder Executivo adotar medidas normativas provisórias
envolvendo matéria legal, em casos de excepcional necessidade ou imperiosas
razões de sigilo.
Cabe aqui uma pequena observação, por ser este o momento do
nascimento das malfadadas Medidas Provisórias, que são hoje uma das razões da
necessidade de se implementar o poder conclusivo das Comissões. Os
constituintes acreditavam que o procedimento proposto, não apresentava as
características do cunho autoritário do decreto-lei previsto na Constituição
vigente à época, e que seguia o exemplo democrático de Nações politicamente
desenvolvidas e parlamentaristas. Lembremos novamente que a Constituição
estava sendo elaborada para um sistema parlamentarista, e que é comum em
governos com este tipo de sistema de governo a edição de Medidas Provisórias.
Pois por ter o governo a maioria no parlamento a sua rejeição na prática
significaria um voto de desconfiança no governo, e conseqüentemente a sua
queda. Segundo o mecanismo adotado, o Poder Executivo deverá submeter o ato,
no mesmo dia, ao Congresso Nacional, que o apreciará e, se for o caso,
converterá em lei tais normas provisórias, se não convertidas pelo Congresso em
lei, perderiam, desde o início de sua vigência, e eficácia. (DANC, vol. 109, p. 2526)
Ficando o texto da seguinte forma:
SEÇÃO VIII
Do Processo Legislativo
Art. 19. - O processo legislativo compreende a elaboração de:
25
I - emendas à Constituição;
II - leis complementares à Constituição;
III - leis ordinárias;
IV - leis delegadas;
V - decretos legislativos;
VI - resoluções.
§ 1º Quando, em casos de excepcional necessidade e urgência
ou imperiosas razões de sigilo, o Governo tiver que adotar medidas normativas
provisórias, envolvendo matéria legal, deverá apresentá-las no mesmo dia ao
Congresso Nacional para a apreciação e conversão em lei no prazo de trinta dias.
As normas provisórias perderão a eficácia desde o início de sua urgência senão
forem convertidas em lei no prazo previsto, cabendo ao Congresso disciplinar as
relações jurídicas que as mesmas houverem originado.
O resultado foi um instrumento parlamentarista, extremamente
poderoso, que dotou o Presidente da República de poderes muito fortes e, por
conseguinte fugiram ao controle do Legislativo.
2.3. A concepção parlamentarista
O retorno à democracia, calorosamente exigido pelas ruas,
cuidadosamente costurado e pacientemente tramado pelos políticos, sobretudo do
PMDB e lentamente aceito pelos militares, permitiu que o Congresso Nacional,
livre das pressões dos militares, pudesse elaborar e escrever a nova Constituição.
Como se pode ver, a Assembléia Constituinte instalada em 1987
propôs-se, desde o seu início, reduzir as atribuições do executivo e colocar o
Congresso Nacional como principal eixo do sistema de poderes do Estado. A
forte tendência parlamentarista que se manifestou logo no início dos debates da
constituinte, mediante a qual a os setores mais à esquerda junto com a elite
política da época tentaram tirar proveito da forte aversão que a sociedade tinha ao
presidencialismo militar que a ditadura impusera.
Findo os trabalhos prevaleceu o presidencialismo, resultado das
disputas de interesses diversos que iam do presidente Sarney, que queria manter-
26
se por um período maior na presidência e receava pela duração de seu mandato;
tendo o apoio das Forças Armadas neste sentido, dos partidos e organizações
populares, que viam como um golpe da elite política a institucionalização do
parlamentarismo junto com a não realização do maior clamor da sociedade, que
era a eleição direta para presidente; além do temor da elite burguesa de perder as
vantagens conseguidas ao longo dos regimes militares.
A grande questão que o constituinte teve que resolver foi reconhecer
esse legítimo duelo de forças, de conservadores e progressistas, tentando buscar o
equilíbrio de forma a contentar os diversos interesses envolvidos. Como
resultado construiu-se uma constituição "Frankeinstein" com um sistema de
governo misto, semelhante ao francês, porém com um presidente com poderes de
ditador, com poderes de um Primeiro-Ministro sem a obrigação de se submeter
ao Congresso, permaneceram como poderes do Presidente, não subordinado ao
Congresso. Todo esse processo da construção do atual sistema de governo
presidencialista do Brasil, como veremos mais adiante, foi fundamental para a
configuração do instituto do poder conclusivo que temos hoje em dia.
2.4. A herança internacional no sistema legislativo
Não podemos também se esquecer de reconhecer a influência
internacional nesse importante momento histórico que originou a definição da
idéia de poder conclusivo nas comissões. A Constituição de 1988 acompanhou a
Constituição a Italiana de 1947, a alemã de 1949, a Francesa de 1968, a
Portuguesa de 1976 e a Espanhola de 1978. Ao destacarmos a influência destas
Constituições sobre a nossa Constituição de 1987, devemos lembrar dos laços
histórico-culturais que temos com estes países, e a sua conseqüente influência.
Em Seminário realizado pelo Cebrap, o Ministro Nelson Jobim,
colocou que: "Naquele momento, eu já havia feito um levantamento de todas as
Constituintes brasileiras e também de todos os modelos pelos quais foram feitas
as Constituições modernas do pós-guerra na Europa, que eram a Constituição
de Bonn, a Constituição francesa de 1958, o modelo português, o modelo
27
italiano e o modelo espanhol. E comecei a conversar com o dr. Ulysses,
mostrando essas alternativas. Em face disso, nós fomos convidados a trabalhar
nesse modelo. Naquele momento, o senador Fernando Henrique estava operando
também com essa preocupação. Nós não sabíamos realmente como íamos fazer
porque não tínhamos história nem memória das coisas. E aí, meus amigos, nós
inventamos." (JOBIM, 1994, p. 37)
Podemos também perceber a forte influência das Constituições
italiana e espanhola sobre os constituintes quando da adoção do poder de
deliberação conclusiva para as Comissões Permanentes, de forma semelhante
àquelas constituições. O poder conclusivo das Comissões, introduzido na Itália
pela Constituição de 1947 foi um importante avanço no funcionamento do
parlamento italiano, sendo por ele aprovado grande parte da sua legislação
global.
O sistema italiano reserva algumas matérias para a competência do
Plenário das Casas, delegando aos Regimentos Internos a definição quanto às
demais proposições.
Luciana Pacheco citando Segado chama a atenção para o fato de, na
Constituição italiana também existir a possibilidade do Governo e da minoria,
apoiado por um décimo da Casa, levar ao exame do Plenário um projeto de lei
que tramite sob o poder conclusivo fundamentado na idéia de possibilitar às
minorias do Parlamento, levar a matéria ao debate mais amplo, público e
representativo do Plenário (PACHECO apud SEGADO (2003), p. 1).
A Constituição espanhola de 1978, assim como a italiana, também
estabelece o poder conclusivo para as Comissões em seu artigo 57 estabelecendo
o seguinte:
1.
As Câmaras funcionarão em Plenário e por Comissões.
2.
2. As Câmaras
poderão
delegar
às
Comissões Legislativas
Permanentes a aprovação de projetos ou proposições de lei. O Plenário
poderá, não obstante, avocar a qualquer momento o debate e votação de
qualquer projeto ou proposição de lei que tenha sido objeto desta
delegação.
28
3.
3. Ficam excetuados do disposto no apartado anterior a reforma
constitucional, as questões internacionais, as leis orgânicas e de bases e os
Orçamentos Gerais do Estado.”
O poder conclusivo inserido na Constituição de 1988, como nos
coloca Raul Machado Horta, teve como modelo a Constituição da República
Italiana que, em seu artigo 72, trata da competência deliberante das comissões.
Diz que a Constituição conferiu às Comissões “a competência para discutir e
votar projeto de lei que dispensar, na forma do Regimento, a deliberação pelo
Plenário” e assim como na Itália o constituinte buscou “a cautela da eventual
remessa ao Plenário, quando houvesse requerimento nesse sentido”. (HORTA,
1995, p. 548) Em face disto faremos uma pequena exposição do seu
funcionamento.
Conforme dispõe o art. 72, no Parlamento Italiano, a fase deliberante
deve há de ser precedida de uma análise inicial que se desenvolve frente à
Comissão, para apresentação à assembléia de decisão que se propõe a aceitar ou
rejeitar o projeto de lei, artigo por artigo, e com votação final
No Parlamento Italiano o trabalho das Comissões não se limitam a
somente a atividade de instrução das matérias, mas têm também a capacidade de
reordenar os projetos de lei, poderiam também substituir por texto próprio o
Projeto de Lei apresentado inicialmente.
Portanto, percebe-se claramente que o Legislativo Italiano tem por
característica ser um Legislativo de Comissões, onde a institucionalização
expressa no art. 72 da sua Constituição de 1947 se destaca por conceder poder de
deliberação conclusiva às Comissões, sem a necessidade da manifestação do
plenário. Luciana Pacheco citando Segado nos coloca que “embora concebido
originariamente como um procedimento a ser empregado em caráter
excepcional, uma vez que a Constituição italiana formalmente considera como
normal ou ordinário o de assembléia, ou de plenário, anota Segado que, na
prática parlamentar, essa relação acabou se invertendo, vindo o procedimento
de comissões a ser utilizado em grande vantagem, já nas primeiras duas
29
legislaturas, em torno de três vezes para cada uma de plenário...”(PACHECO
apud SEGADO (2003), p. 2)
O art. 72 delega aos regulamentos parlamentares, os regimentos
internos, a possibilidade de disciplinar os casos e as formas de delegação, a
Comissão permanente, de projetos de lei, para exame e deliberação,
estabelecendo quais as Comissões devem ser compostas de modo a respeitar a
proporção dos grupos parlamentares. E conforme o art. 92 do Regulamento
Interno da Câmara dos Deputados até o momento de sua aprovação definitiva, o
projeto de lei será encaminhado ao plenário da Câmara se o Governo, um décimo
dos componentes da Casa ou um quinto dos membros da Comissão solicitarem
que seja discutido e votado pela própria Câmara.
Outro ponto, e que os regimentos internos das Casas Legislativas da
Itália, não definem de forma objetiva são os casos em que podem ser designadas
as matérias para as Comissões. O comum tem sido os Presidentes de cada Casa
determinar para cada proposição se esta terá deliberação de Plenário ou de
Comissão.
Outro ponto importante que cabe destacarmos do procedimento
italiano de deliberação conclusiva, previsto no art. 72 da Constituição Italiana, e
também seguido como modelo pela Constituição Brasileira, é a possibilidade de
até o momento da sua deliberação final, quando conforme o colocado no seu
parágrafo 3º “...até o momento da sua aprovação definitiva, o projeto de lei é
encaminhado à Câmara, se o Governo ou um décimo dos integrantes da Câmara
ou um quinto da comissão requererem seja discutido ou votado pela própria
Câmara...”, a proposição mudar o tipo de tramitação, voltando obrigatoriamente
a ser apreciado pelo Plenário. Observa-se também que o poder de deliberação
conclusiva das comissões não é utilizado somente para apreciação de projetos de
lei que tratam de matérias menos complexas, mas também para apreciação de
matérias de maior complexidade, de maior relevância tanto política quanto
nacional.
30
Outro ponto a destacarmos no referido artigo são as limitações ao uso
da descentralização deliberativa conclusiva e as restrições estabelecidos no seu
parágrafo quarto, “O procedimento normal de exame e de aprovação direta por
parte da Câmara é sempre adotado para os projetos de lei em matéria
constitucional e eleitoral e para aqueles de delegação legislativa, de autorização
para retificar tratados internacionais, de aprovação de orçamentos e balanços”,
estabelecendo os casos em que não se poderá adotar o poder conclusivo, que são
as matérias constitucionais e eleitorais, os de delegação legislativa, de
autorização para ratificar tratados internacionais e de aprovação e de natureza
orçamentária.
31
Capítulo III
O Poder Conclusivo
Antes de darmos prosseguimento ao estudo sobre o poder conclusivo
tal como é hoje, é relevante mostrar rapidamente como se organiza o sistema de
Comissões parlamentares erigido pela Constituição Federal de 1988. Isso se faz
necessário tendo em vista as características próprias do nosso sistema de
Comissões.
3.1. As Comissões Parlamentares
O Poder Legislativo é um órgão representativo da sociedade e as
decisões em assembléias legislativas são tomadas de acordo com o princípio
majoritário, prevalecendo sempre a vontade da maioria do plenário. No entanto é
raro que as deliberações tenham lugar neste palco. Geralmente o plenário tão
somente referenda decisões tomadas em outra instância ou instâncias. Nestes
termos, pode-se dizer que o plenário delega o poder deliberativo para as
Comissões, porém permanecendo com o poder de intervir e afirmar sua
prerrogativa sempre que a maioria acreditar que sua vontade esteja sendo
contrariada. José Afonso da Silva (2005), como veremos mais adiante, quanto a
isto coloca que as Comissões são as que subsistem por meio das legislaturas, são
organizadas em função da matéria, geralmente coincidente com o campo
funcional dos Ministérios, são organismos constituídos em cada Câmara,
encarregados de estudar e examinar as proposições legislativas e apresentar
pareceres.
Os trabalhos legislativos geralmente se organizam em torno de duas
instituições básicas: as Comissões parlamentares e as organizações partidárias.
Cada uma dessas instituições torna possível cumprir as funções básicas das
assembléias legislativas: a representativa e a propriamente legislativa, isto é, a
produção de leis que vão definir as políticas públicas.
32
As Comissões Parlamentares tem diferentes níveis de participação no
processo deliberativo congressual dos Parlamentos, variando conforme aspectos
políticos internos de cada país. Sendo o elemento básico da organização de um
Poder Legislativo descentralizado, o sistema de Comissões de acordo com José
Afonso da Silva, em todo sistema de governo democrático, é dividido em
pequenos grupos para discutir os assuntos em suas minúcias, nos quais os
resultados são encaminhados, para que a assembléia, em sessão plenária, tome a
decisão final. (2005, p.511) Quanto a isso Fabiano Santos nos coloca que toda
organização, e o Legislativo não é diferente, baseia-se na delegação de trabalhos
e a extensão do poder conferido às Comissões, bem como o impacto deste no
conteúdo das políticas públicas produzidas pelo Legislativo são “questões
empíricas, variando necessariamente de país para país, e no mesmo país ao
longo do tempo”. (SANTOS, 1998)
Quando são formados grupos com um menor número de
parlamentares que é o caso das Comissões em relação ao Plenário, há uma maior
participação da sociedade, favorecendo a participação de grupos organizados,
com uma participação maior das minorias.
A divisão do trabalho por Comissões permitir maior rapidez na
apreciação das proposições que com a participação dos partidos políticos garante
a que as decisões tomadas e estão de acordo com os anseios da sociedade por eles
representados. A existência dessas duas instituições da ao mesmo tempo rapidez
e a garantia de que as decisões tomadas ali tomadas representam o desejo da
sociedade.
A descentralização da atividade legislativa esta associada a maior
participação dos parlamentares nos processos deliberativo e decisório da
instituição. O fortalecimento do sistema de Comissões incentiva não somente a
especialização pelos legisladores em determinadas áreas, como também contribui
para uma maior participação parlamentar na aprovação de legislação nova.
Fabiano Santos nos coloca que “se este for dominado pelas Comissões, então o
grau de participação é alto; se os partidos dominam os trabalhos legislativos,
33
então a ausência passa a caracterizar o padrão de comportamento legislativo”.
(SANTOS, 1998)
Cabe observar que o poder decisório no caso acima é deslocado do
plenário para ou para as Comissões ou para os partidos, mais propriamente os
líderes partidários. Na prática o Plenário referenda as decisões tomadas pelas
Comissões ou acordadas com os Lideres Paridários.
3.2. As Comissões Parlamentares Brasileiras
Já na Constituição Política do Império do Brasil, de 25 de março de
1824, as Comissões Parlamentares brasileiras têm as primeiras delimitações de
suas atribuições, como vemos a seguir:
Art. 34. Se por algum caso imprevisto, de que dependa a segurança publica, ou o
bem do Estado, for indispensável, que algum Senador, ou Deputado saia para outra
Comissão, a respectiva Câmara o poderá determinar.
Art. 53.O Poder Executivo exerce por qualquer dos Ministros de Estado a
proposição, que lhe compete na formação das Leis; e só depois de examinada por
uma Commissão da Camara dos Deputados, aonde deve ter principio, poderá ser
convertida em Projecto de Lei.
Art. 54. Os Ministros podem assistir, e discutir a Proposta, depois do relatorio da
Commissão; mas não poderão votar, nem estarão presentes á votação, salvo se
forem Senadores, ou Deputados.
Com a implantação da Constituição Federal de 1988, as Comissões
permanentes ganharam nova dimensão, por meio do art. 58. São nas Comissões
Parlamentares que o trabalho de estudo e debate em profundidade dos projetos se
realiza. Trabalho este que quase não dá notoriedade e a mídia pouco se interessa,
ao contrário dos debates em plenário com farta cobertura jornalística.
Na visão de Cristiano Faria e Juliana Valle, no seu “Legislativo do
Brasil”, as Comissões são órgãos colegiados auxiliares do Processo Legislativo,
destinadas a apreciar tecnicamente as matérias sob deliberação do Poder
Legislativo, além de exercem a fiscalização dos atos do Poder Público. Colocam
34
ainda que existe duas espécies de Comissões: “Permanentes e Temporárias. As
comissões permanentes caracterizam-se pela duração perene e por integrarem a
estrutura institucional da Casa legislativa, enquanto as temporárias são criadas
para cumprir objetivo específico e, logo após a realização de seus trabalhos ou
por decurso de prazo, são extintas. A comissão temporária tem a duração
máxima de uma legislatura.” Os referidos autores colocam ainda que as vagas
nas Comissões pertencem aos Partidos ou Blocos Parlamentares e por isso as
suas vagas e a sua presidência são distribuídas de acordo com o princípio da
proporcionalidade partidária. No momento a Câmara dos Deputados conta com
vinte Comissões Permanentes. (FARIA&VALLE, 2006, p. 13)
Para José Afonso da Silva (2005, p.516), as Comissões permanentes
são as que subsistem por meio das legislaturas, são organizadas em função da
matéria, geralmente coincidente com o campo funcional dos Ministérios. Cabemlhes em razão da matéria de sua competência, além de outras consignadas em
regimento interno, as seguintes atribuições (art. 58):
a)
discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento,
a competência do Plenário, salvo se houver recurso de um décimo dos
membros da Casa;
b)
realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil;
c)
convocar Ministros de Estado para prestar informações sobre
assuntos inerentes a suas atribuições receber petições, reclamações,
representações ou queixa de qualquer pessoa contra atos ou omissões de
autoridades ou entidades públicas.
Como podemos ver as Comissões Permanentes examinam a matéria
submetida à deliberação da Casa, guardada a respectiva competência. Cada Casa
Legislativa adota número diverso de Comissões técnicas, levando em conta suas
necessidades.
De acordo com Cristiano Faria e Juliana Valle as Comissões
Temporárias dividem-se em três tipos: Comissões Especiais, Comissões
Parlamentares de Inquérito e Comissões Externas.
35
As Comissões Especiais destinam-se a examinar e analisar matérias
ou assunto de particular relevância e que não caibam na competência específica
das Comissões técnicas, como:
• proposta de emenda à Constituição;
• projeto de Código;
• projeto de alteração do Regimento Interno;
• matérias complexas (mais de 3 comissões de mérito);
• quanto à denúncia por crime de responsabilidade contra o Presidente
da República, Vice-Presidente da República ou Ministro de Estado.
As Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) investigam fato
determinado que tenha relevante interesse para a vida pública e a ordem jurídica,
econômica e social do País. Por meio delas se pode fiscalizar em profundidade os
atos da administração direta ou indireta. As Comissões parlamentares de
inquérito têm poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de
outros previstos nos regimentos das respectivas Casas.
As Comissões Externas permitem o desempenho de funções
parlamentares específicas fora do recinto da Câmara dos Deputados.
Temos ainda as Comissões Mistas e a Representativa. As Comissões
Mistas são as que se formam de Deputados e Senadores, a fim de estudarem
assuntos expressamente fixados como:
• Comissão Mista do Orçamento
• Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul
A Comissão Representativa que tem natureza diversa das anteriores.
Antes da CF/88 a representação do Congresso Nacional no recesso parlamentar,
era estabelecida por cada Casa.
36
3.3. A institucionalização do poder conclusivo para as Comissões
Em países como Estados Unidos, França, Alemanha, Espanha e Itália,
as Comissões parlamentares concentram importante parcela de decisão
legislativa, variando entre eles a sua importância.
A constituição Italiana de 1947 pode ser considerada como a pioneira,
na instituição do procedimento de poder conclusivo, para substituir o plenário na
deliberação de projetos de lei em geral. Quando da sua elaboração, os
constituintes italianos tinha por princípio buscar uma solução que pudesse
responder à exigência, dos diversos setores políticos e da sociedade, de legislação
rápida e adequada às novas tarefas do Estado social de direito.
O mesmo também ocorreu na Constituição espanhola de 1978,
institucionalizaram a previsão de um procedimento de deliberação conclusiva
legislativa para as Comissões, e como coloca Luciana Pacheco: "foi adotado, sob
evidente influência do modelo italiano", mas em parte também por já se ter
incorporado até mesmo às normas regimentais das próprias câmaras
constituintes. (PACHECO, p.2)
A Institucionalização na nossa Constituição de 1988, do poder de
apreciar conclusivamente sobre as proposições legislativas, também teve, sem
dúvida, forte influência da Constituição da República Italiana e de seu artigo 72,
conforme visto anteriormente.
3.4. A normatização vigente do poder conclusivo
3.4.1. Na Constituição Federal
O poder conclusivo encontra-se descrito na Constituição Federal de
1988, no Art. 58 parágrafo 2º, inciso I colocando que as Comissões em razão de
sua competência, cabe discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do
Regimento, a competência do plenário, tal qual como na Constituição Italiana,
onde são os Regimentos Internos de cada Casa Legislativa que cuidam da
regulamentação da deliberação legislativa conclusiva para as Comissões.
37
3.4.2. No Regimento Interno da Câmara dos Deputados
O Poder conclusivo das Comissões na Câmara dos Deputados
encontra-se regulado no Art. 24 do seu Regimento Interno nos seguintes termos:
“Às Comissões Permanentes, em razão da matéria de sua competência, e às
demais Comissões, no que lhes for aplicável, cabe: inciso II - discutir e votar os
projetos de lei, dispensada a competência do Plenário, salvo o disposto no § 2º do
art. 132 e excetuando os projetos...”Neste sentido de acordo com Cristiano Faria
e Juliana Valle todas as “Comissões têm o que se denomina de poder conclusivo,
com exceção da Comissão de Legislação Participativa (CLP) — canal por
intermédio do qual a sociedade pode encaminhar sugestões de iniciativa
legislativa.” (FARIA & VALLE, 2006, p. 14)
Há ainda na Câmara dos Deputados a decisão conclusiva aos Projetos
de Decreto Legislativos de outorga ou de renovação da concessão de serviço de
radiodifusão.
3.4.3. No Regimento Interno do Senado Federal
O Poder conclusivo das Comissões do Senado Federal encontra-se
regulamentado no Art. 48, inciso X, do seu Regimento Interno, que compete ao
Presidente – determinar o destino do expediente lido e distribuir as matérias às
Comissões, cabendo a elas conforme o Art. 91, discutir e votar, dispensada a
competência do Plenário, nos termos do art. 58, § 2º, I, da Constituição os
projetos de lei ordinária de autoria de Senador, ressalvado projeto de código e os
projetos de resolução que versem sobre suspensão da execução, no todo ou em
parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do Supremo
Tribunal Federal
O Presidente do Senado poderá conferir às Comissões competência
para apreciar, conclusivamente, desde que ouvidas as lideranças, as seguintes
matérias: tratados ou acordos internacionais, autorização para a exploração e o
aproveitamento de recursos hídricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais em
terras indígenas, alienação ou concessão de terras públicas com área superior a
38
dois mil e quinhentos hectares, projetos de lei da Câmara de iniciativa
parlamentar que tiverem sido aprovados, em decisão terminativa, por Comissão
daquela Casa, indicações e proposições diversas.
Assim como a Câmara dos Deputados, o Senado Federal também
adotou a decisão conclusiva aos Projetos de Decreto Legislativos de outorga ou
de renovação da concessão de serviço de radiodifusão.
3.5. Instrumentos de elitização das decisões legislativas
Com a nova Constituição o modelo centralizante vigente durante os
vinte anos de governos militares mudou, porém, ficou a herança do velho hábito,
vindos desde o Brasil colônia, de sempre se recorrer ao Governo para se atender
as bases eleitorais. Quanto a isso Rosinethe Soares no seu artigo “Viabilidade de
Reformas no Congresso” nos coloca que tornou informal a busca de realocação
de recursos orçamentários por via de negociação direta entre parlamentares,
líderes e o Governo, que perdeu a sua formalidade e consequentemente o
Legislativo também perdeu o poder de ditar a política orçamentária, fugindo
estas negociações do processo de representação formal, que seria o de apresentar
emendas com força de lei sobre um orçamento impositivo. (SOARES, 2000)
Com o sistema político formalizado a partir da Constituição Federal
de 1988, o Governo garantiu poderes institucionais capazes de impor a sua
predominância sobre o Poder Legislativo. Esses poderes institucionais deram
uma quantidade grande de caminhos para o Governo impor a sua vontade, dentre
as quais se destacam a medida provisória, a centralização dos trabalhos
legislativos no Colégio de Líderes, o poder de veto do Presidente da República, a
exclusividade de propor matérias em áreas específicas e de solicitar urgência
constitucional para matérias de sua autoria ou de seu interesse, além do
clientelismo, através da negociação e distribuição de cargos nas várias instâncias
da administração federal combinado com as liberações de emendas parlamentares
em um orçamento autorizativo.
39
Além da reforma regimental de l989, na Câmara dos Deputados, que
regulamentou os procedimentos necessários para o funcionamento do novo
processo legislativo, como o poder conclusivo das Comissões, foram poucas as
mudanças na estrutura, onde destacamos a institucionalização do Colégio de
Líderes.
Com a abertura política e a confirmação democrática através da
Constituição de l988, conduziram a partir de l989, com o novo Regimento
Interno da Câmara dos Deputados a uma divisão dos poderes da Mesa com as
Comissões, e principalmente com as Lideranças Partidárias que tiveram um
papel relevante na viabilização dos acordos do processo de elaboração da
Constituição de 1988.
O Colégio de Líderes nos dias de hoje detém um significativo poder
no processo legislativo, uma vez que o Presidente da Câmara, na definição da
Ordem do Dia, sempre consulta o Colégio de Lideres. Além disso, os Líderes
Partidários tem o poder de escolher e substituir os membros das Comissões,
pertencentes ao seu partido a qualquer tempo, bem como de requerer urgência
para as proposições em Plenário, o que garante um controle com bastante força
sobre o andamento das matérias.
Esse conjunto de fatores facilita ao Poder Executivo o controle sobre a
pauta legislativa, com predomínio sobre as leis sancionadas e altos percentuais de
aproveitamento em relação às proposições que inicia no Congresso Nacional,
como podemos constatar na Tabela 7. Já as proposições iniciadas pelos
parlamentares revelam um percentual de aproveitamento muito aquém daquele
apresentado pelo Executivo.
Os projetos de lei, de autoria do Executivo, pela Constituição,
obrigatoriamente iniciam-se pela Câmara dos Deputados, cabendo ao Senado
Federal aprova-los ou rejeita-los. Na prática, o trabalho do Poder Legislativo fica
limitado a apreciar projetos de iniciativa do Poder Executivo, que detém primazia
quanto a prazos em suas tramitações, além de uma série de outros instrumentos
que aceleram a sua tramitação, ao passo que os projetos apresentados pelos
membros do Congresso Nacional tramitam de forma bem lenta. Essas
40
prerrogativas, conferidas ao Poder Executivo, são reforçadas sob o argumento da
lentidão dos trabalhos legislativos, que diante de uma sociedade que exige
respostas rápidas das instituições, deixa o Poder Legislativo em uma posição
incomoda neste aspecto. Fato este que tira proveito o Poder Executivo.
Esse abuso do Poder Executivo sobre o Legislativo não acontece
somente no Brasil, é um problema comum a vários Poderes Legislativos do
mundo, cuja maior conseqüência é o de provocar o avanço da interferência no
processo legislativo pelo Poder Executivo, fazendo o princípio da separação dos
Poderes ser praticamente nulo.
O legislativo é, por vezes, acusado de não ter força por não participar
decisivamente e com a rapidez necessária na elaboração das leis, e tido como
mero aprovador das proposições iniciadas pelo Governo, ou então de ser um
obstáculo para as reformas pretendidas.
Neste sentido, Argelina Figueiredo e Fernando Limongi colocam que
"Um legislativo é forte, institucionalizado e independente quando se constitui em
uma força autônoma capaz de se opor ao executivo. É ao mesmo tempo,
considerado um obstáculo às mudanças, pois barra as propostas do executivo.
Se o legislativo afirma seu poder e sua independência, e rejeita propostas do
executivo, temos uma crise de governabilidade e se o legislativo aprova as
propostas do executivo, então temos um Legislativo subserviente.
O Poder Executivo no Brasil é institucionalmente forte e a
Constituição lhe confere a prerrogativa exclusiva de propor alterações do status
quo legal nas principais matérias, como taxação, orçamentação e alteração da
burocracia. Podendo ainda propor legislação em áreas onde não tem poder
exclusivo. Ou seja, o Executivo e o Legislativo têm prerrogativa concorrente
para propor legislação. Mesmo nestes casos, o Executivo é dotado de vantagens
adicionais, dadas pela urgência constitucional e pelo poder de editar medidas
provisórias." (FIGUEIREDO & LIMONGI, 2004, p. 49-52)
Isso decorre de vários fatores: de ordem constitucional, de partidos
fracos e numerosos e da situação social da população entre outros. O constituinte
de 1987 procurou fortalecer o Legislativo, dotando as Comissões da prerrogativa
41
de aprovar leis conclusivamente, pelo chamado poder conclusivo das Comissões,
onde determinadas matérias podem ser aprovadas pelas Comissões permanentes
sem a manifestação do plenário. Observa-se que o constituinte procurou
descentralizar o processo decisório, conferindo às Comissões este poder
autônomo de deliberação. No entanto, isto se chocou com a prática
centralizadora da Mesa Diretora e do Colégio de Líderes na determinação da
pauta dos trabalhos da Casa.
Para o Ministro Nelson Jobim (1994), na época, era a única maneira
de disciplinar os acordos, os entendimentos e as regras de procedimentos para o
funcionamento da Constituinte, foi exatamente o Colégio de Líderes. Pois a
constante paralisação do processo deliberativo, devido a sua extraordinária
abertura à participação, fez surgir além do chamado Centrão, o Colégio de
Líderes.
Para ele os acordos só foram possíveis mediante a apresentação de
propostas dos líderes, por via da formação do chamado Centrão que reunia
forças partidárias diversas, de acordo com os interesses partidários ou conforme
as pressões da sociedade, ultrapassando as mais diversas barreiras para se chegar
a um acordo. Primeiro os acordos eram feitos pelos Lideres Partidários, depois
levados ao Presidente da Constituinte e se adotadas eram levadas ao Plenário
para discussão e aprovação. Isso acabou sendo institucionalizado nos
Regimentos das duas Casas.
No entanto diz ele que “Quando chegamos a 1988, após a
promulgação da Constituição, criou-se o problema da existência de um órgão
informal e imensamente poderoso — o Colégio de Líderes — e não havia espaço
para destruí-lo. E neste regimento interno que nós elaboramos (eu e os
deputados Genoíno, Miro Teixeira, José Bonifácio, Israel Pinheiro, Paes
Landim), institucionalizamos o Colégio de Líderes para definir seus poderes,
porque se nós o deixássemos informal, ele teria poderes absolutos. Se nós o
formalizássemos, ele teria os poderes que o regimento lhe desse”. (JOBIM, p.
45 , 1994) Fica claro, portanto, o poder da Mesa Diretora e dos Líderes
42
partidários na tramitação das matérias, e que geralmente é usado em favor do
Governo.
A pauta de propostas legislativas do Executivo, conta com o poder de
determinação do Presidente da Mesa em acordo com os líderes, para ser
aprovada. Além disso, o Presidente da Câmara, os líderes e o Executivo contam
com poderes que lhes permitem garantir a aprovação das matérias de seu
interesse. Assim o Governo tem sucesso em suas iniciativas legislativas porque
conta com o apoio da maioria, e este apoio se traduz em votos, de acordo com a
indicação dos líderes da base governista.
A base governista é formada pelos partidos que apoiam o governo e
fazem parte de sua base de sustentação. Podemos dizer inclusive que, no Brasil o
Governo forma sua base de sustentação de maneira semelhante a “primeiros
ministros em sistemas parlamentaristas pluripartidários”. Por exemplo: ao
receber um ministério ou a direção de uma Estatal importante, um partido passa
a participar das políticas de governo e enquanto membro do governo deve apoiar
estas mesmas políticas. Sendo assim, “a centralização do processo decisório no
interior do Legislativo e os poderes legislativos do presidente são marcas
institucionais independentes. Que funciona de forma complementar, fornecendo
as bases institucionais de um presidencialismo de coalizão” (FIGUEIREDO &
LIMONGI, 2004, p. 54). E que o sucesso do Governo, então depende da sua
capacidade de obter apoio no Legislativo, contando com a boa vontade da
maioria dos parlamentares. E que quando Centralizam os trabalhos, o Legislativo
aumenta o seu poder de negociação, e os líderes partidários ao representar os
parlamentares estão organizando suas ações, direcionando suas demandas de
forma centralizada.
Todo Poder Legislativo deve ter um tempo adequado para discutir e
apreciar determinados temas, ouvir a sociedade, aperfeiçoar os aspectos técnicos
dos projetos de lei que a sociedade demonstre maior interesse. Devemos,
portanto, buscar simplificar ao máximo a tramitação dos projetos de lei,
garantindo a inovação do sistema jurídico com qualidade técnica e atendendo as
necessidades políticas da sociedade.
43
Foi tendo isso em vista, que o constituinte, para atender a essa
necessidade, na Constituição Federal de 1988 inseriu o poder conclusivo para
simplificar a tramitação dos projetos de lei, dando autonomia legislativa sobre
determinadas matérias às Comissões Permanentes, dispensando a apreciação em
Plenário, tanto na Câmara dos Deputados quanto no Senado Federal, nos termos
do art. 58, § 2º, inciso I da Constituição Federal.
Procurou-se fortalecer o sistema de Comissões, dotando-as da
prerrogativa de aprovar legislação conclusivamente, pelo chamado poder
conclusivo das Comissões. Ou seja, por meio deste expediente, o texto
constitucional procurou explicitamente descentralizar o processo decisório,
dotando as Comissões de poder autônomo.
Houve uma inclinação à valorização das Comissões e de seu trabalho
autônomo, mas a centralização dos trabalhos prevaleceu em detrimento das
Comissões como instâncias decisórias autônomas. Tal tentativa chocou-se com a
centralização da lideranças partidárias, que foram fortalecidas durante o processo
constituinte, como veremos mais adiante com dados pesquisados.
Na visão de Figueiredo e Limongi (2004, p. 51) o domínio da
influência do poder dos líderes partidários sobre as Comissões se revela de
maneira clara quando se analisa o papel do Colégio de Líderes e das Comissões
na tramitação das matérias. As Comissões têm importância sobre o resultado do
processo legislativo quando são designadas para a apreciação das matérias de sua
competência e sua autonomia é afetada quando essas matérias são avocadas pelo
plenário, por meio da aprovação de requerimento de urgência urgentíssima ou é
pedido urgência constitucional. Se aprovado requerimento de urgência
urgentíssima, o projeto é retirado da Comissão e, independente desta ter ou não
iniciado a apreciação da matéria, é votado rapidamente o que restringe a
apresentação de emendas e a possível modificação do texto original. Em geral, os
requerimentos de urgência urgentíssima são acordados em reuniões do Colégio
de Líderes, coordenadas pelo Presidente da Mesa. Quando submetidos ao
plenário, dificilmente são rejeitados. (RICD, Art. 155)
44
Portanto o processo legislativo brasileiro é centralizado na Mesa
Diretora e no Colégio de Líderes. Ao plenário cabe apenas referendar o que é
decidido pelos líderes. A decisão crucial diz respeito à escolha dos projetos que
serão objeto de um requerimento de urgência. Neste momento decide-se que
matérias passarão a integrar a pauta dos trabalhos restando as outras poucas
chances de serem aprovadas. Pois as matérias que não recebem tratamento
diferenciado por parte dos líderes têm poucas chances de serem aprovadas e de se
tornarem lei. Conclui-se portanto que a deliberação, de fato, se dá nos bastidores
destas instâncias decisórias.
Na Câmara dos Deputados, a Presidência da Mesa é o cargo mais
importante, pois detém quase que exclusivamente a coordenação dos trabalhos
legislativos. As prerrogativas do presidente da Câmara na condução dos trabalhos
legislativos são amplas, garantindo-lhe grande influência nos resultados do
processo legislativo, pois podem afetar o tanto no funcionamento das Comissões
como no desenrolar dos trabalhos do plenário.
Como pudemos ver anteriormente os líderes partidários controlam a
composição das Comissões, já que nos termos do Art. 10 do Regimento, são
responsáveis pela indicação e substituição, a qualquer momento da legislatura,
dos seus membros e de todas as demais Comissões temporárias, inclusive as de
Inquérito. Possuem também o poder de nomear os membros das Comissões
Mistas que apreciam as medidas provisórias e o orçamento. (RICD, Art. 10)
Esta força conta ainda com o poder de apresentação de requerimentos,
pedidos de destaques, de emendas entre outras. Pois não devemos esquecer que o
líder e o representante do Partido ou da Bancada, e a sua manifestação é tomada
como manifestação do seu partido ou de sua bancada. Deste modo os líderes se
encontram em posição com um poder muito grande de influência na condução
dos trabalhos legislativos. (RICD, Art. 161 § 2º)
Sendo assim, podemos ver que o Presidente da Mesa e os Líderes
Partidários contam com dispositivos regimentais capazes não só para definir a
pauta dos trabalhos, mas também de definir o futuro de uma proposição. São eles
que definem o que, quando e de que forma as matérias chegam e são votadas
45
pelo Plenário. Estes poderes são resultado, como pudemos ver anteriormente de
todo um processo ocorrido durante a constituinte de 1987.
Geralmente o poder dos líderes é usado em favor do Poder Executivo
e vemos isto quando se constata-se que a maioria dos projetos aprovados em
tramitação urgente foi proposta pelo Executivo.
Na visão de Figueiredo e Limongi (2004, p.54) o fato dos líderes e do
Executivo contarem com poderes que lhes permite definir e controlar a pauta dos
trabalhos não lhes permite usurpar o poder da maioria. O Executivo tem sucesso
em suas iniciativas legislativas porque conta com o apoio da maioria e este apoio
se traduz em votos de acordo com a indicação do líder do. Pois a base de
sustentação do governo é formada pelos partidos que apoiam o governo. Que
poderiamos dizer que o Executivo brasileiro forma um governo de coalizão de
forma semelhante a sistemas parlamentaristas pluripartidários. Por exemplo, ao
receber uma pasta ministerial, um partido passa a participar da política de
governo e, desta forma, enquanto membro da base governista deve apoiar esta
política quando votada pelo Legislativo. Sendo assim a centralização do processo
decisório no interior do Legislativo e os poderes legislativos do presidente são
institucionalmente
independentes,
funcionando
de
forma
complementar,
fornecendo as bases institucionais do que chamamos de presidencialismo de
coalizão. O sucesso do Governo depende da sua capacidade de obter cooperação
do Legislativo, de contar com o apoio da maioria dos legisladores.
Figueiredo e Limongi (2004, p54) colocam ainda que a centralização
dos trabalhos aumenta o poder de negociação do Legislativo. Pois ao delegar
poderes aos líderes partidários, os membros do Legislativo estão coordenando
suas ações, canalizando suas demandas de forma centralizada. Pois certamente,
negociações caso a caso e levadas a cabo de maneira descentralizada levariam a
soluções menos vantajosas para os partidos e para seus membros.
Os poderes constitucionais do Executivo, juntamente com a
organização centralizada do Legislativo, permitem a ação combinada do
Executivo e dos líderes partidários que pertencem à coalizão do governo. Isto
porque os poderes de pauta, nos dois sentidos apontados por Fabiano Santos
46
(2002), ou seja, o poder de colocar e tirar projetos de lei da pauta do plenário e o
poder de proteger esses projetos de emendas são controlados pelo Executivo e
pelos líderes partidários. Com isto, o governo tem os meios necessários para dar
a linha de atuação na tomada de procedimentos relativos aos esforços para
aprovação de matérias de seu interesse, neutralizando o comportamento
independente ou de oposição.
A rejeição que vemos de alguns autores contra o Colégio de Líderes
advêm em parte da sua não institucionalização de uma forma mais objetiva nos
Regimentos Internos das duas Casas, de outra por desconhecimento de processos
internos do Legislativo. É certo que as regras atuais necessitam serem adequadas
à realidade atual para permitir uma maior transparência do processo legislativo.
Porém, não devemos esquecer que a existência de lideranças acompanha a
humanidade desde os seus primórdios, faz parte da nossa natureza e da nossa
cultura. E como nos coloca Rosinethe Soares os líderes “são os que estão
habilitados ao exercício da articulação, sabem buscar a informação e cercam-se
de expertise; facilitando a decisão no colégio de líderes, formal ou informal”.
Querendo ou não as Lideranças Partidárias fazem parte do dia a dia do Processo
Legislativo e se não as reconhecermos como uma força poderosa e aprendermos
a trabalhar com elas corre-se o risco de se ficar a margem do verdadeiro processo
legislativo. (SOARES, 2000)
Não podemos esquecer que o Legislativo brasileiro tem suas
características próprias, que é um modelo tipicamente brasileiro, com forte
influência do governo junto a uma centralização dos trabalhos legislativos
baseada nas Lideranças Partidárias.
3.5.1. As Medidas Provisórias
É importante ressaltamos a necessidade de conhecermos sobre as
medidas provisórias pelo fato terem influência direta sobre os trabalhos
legislativos da Câmara dos Deputados, afetando de forma contundente tanto o
Plenário como as suas Comissões. Além de todo este aparato já descrito sobre o
47
predomínio do Poder Executivo sobre o Legislativo, podemos afirmar sem
sombra de dúvidas que a arma mais poderosa que esse tem é a medida provisória.
O exagero na sua utilização e em total desobediência ao que prega o artigo 62 da
Constituição Federal é multiplicado pela falta de critério com o que é urgente e
relevante. Desfigura completamente o papel do Legislativo de ser o poder
legiferante, a ponto de o Executivo conseguir transformar mais medidas
provisórias em leis do que a Câmara dos Deputados com os projetos de lei,como
poderemos ver mais adiante quando da análise dos dados da pesquisa.
São muitos os países que adotam instrumentos legislativos parecidos
com a medida provisória utilizada no Brasil, com sua origem copiada da
Constituição Italiana. Quanto a isto Raul Machado Horta diz que: "As Medidas
Provisórias da Constituição da República de 1988 correspondem a outra
denominação que recebeu o Decreto-Lei no Direto Constitucional Brasileiro. É
certo que sua fonte inspiradora não se localiza no regime autoritário anterior e
reside, ao contrário,em texto representativo do constitucionalismo democrático.
Com efeito, a versão originária das Medidas Provisórias encontra-se
na Constituição da Republica Italiana, de 27 de dezembro de 1947, que
organizou a República Democrática,...".(HORTA, 1995, p. 574) Diversos países
democráticos, seja com sistema parlamentarista ou com sistema presidencialista,
à têm adotado, permitindo aos Poderes Executivos utilizá-las com bastante
desenvoltura, conforme cada país.
O resultado da nossa Constituição parlamentarista com governos
presidencialistas teve como resquício a medida provisória, resultado de um
equívoco por conta da perspectiva da implantação do sistema parlamentarista,
que além de não ser aprovado fortaleceu o presidente, dando a ele um poder
incomensurável.
Em sistemas parlamentaristas, a rejeição de uma medida provisória
leva simplesmente à dissolução do Parlamento e à convocação imediata de novas
eleições,
possibilidade
que
no
nosso
caso,
de
um
presidencialismo
parlamentarista não existe. É isso o que ocorre por exemplo na Itália, cujo texto
48
referente às medidas provisórias serviu como inspiração para a nossa
Constituinte. Em um regime parlamentarista, geralmente é muito difícil que um
primeiro-ministro
edite
uma
medida
provisória,
geralmente
prefere-se
encaminhar projetos de lei no seu lugar, diminuindo dessa maneira, os choques
de competência nas relações entre Executivo e Legislativo.
No Projeto da Comissão de Sistematização, durante a Constituinte de
1987, através de emenda adotou-se as Medidas Provisórias, que poderiam ser
adotadas pelo presidente da República, em caso de relevância e urgência, desde
que precedidas de solicitação do Primeiro-Ministro (art. 76). Porém, com a
manutenção do sistema presidencialista ao invés do parlamentarista, as Medidas
provisórias passaram a ser um ato de competência monocrática e privativa do
presidente da República, conforme ficou estabelecido nos artigos 62, parágrafo
único, e 84, XXVI da Constituição de 1988. Como podemos ver, a preferência do
constituinte pelo sistema presidencialista sem que fizesse a normatização
adequada dos dispositivos legislativos que estavam voltados para
o
parlamentarismo resultou em incongruências como a da medida provisória.
O presidente da Comissão de Sistematização da Constituinte, na época
o Senador Bernardo Cabral, que inicialmente defendeu as medidas provisórias
para um possível sistema parlamentarista a ser implantado, com a preferência
pelo presidencialismo passou a se manifestar pela eliminação das MPs da
Constituição. Na sua visão quando o constituinte não deu preferência ao
parlamentarismo, significava que as medidas provisórias, que são um elemento
estranho ao presidencialismo, deveriam ter sido eliminadas. Porém o texto não
foi mudado e as MPs sobreviveram. É por essa razão, que as medidas
provisórias,
um
instituto
tipicamente
parlamentarista,
integram
o
presidencialismo brasileiro.
As Constituições modernas para atender as cobranças da sociedade,
cada vez mais presente nas discussões legislativas, dispõem de mecanismos que
permitem aos governos usar de medidas emergenciais, como é o caso das
medidas provisórias, para situações de relevância e urgência. Com certeza o
Estado moderno não pode prescindir de instrumentos que lhe de agilidade o
49
suficiente, para a realização de atividades que não possam aguardar o desenrolar
normal do processo de tramitação para a aprovação de uma lei. Contudo, o uso
dessa prerrogativa deve ser com parcimônia e principalmente submetida à
constituição.
No entanto, quando vemos os números estes chegam a ser
escandalosos. Até a aprovação da Emenda Constitucional nº 32 de 2001 a edição e
reedição de Medidas Provisórias não tinham limites, como podemos ver na tabela
1. Em seguida, na tabela 2 podemos ver que após a aprovação da emenda,
simplesmente não se reeditou mais as medidas provisórias, colocando um
primeiro freio nas edições e reedições irresponsáveis.
Tabela 1 - Medidas Provisórias Anteriores a EC 32/2001
Governo
Editadas
Reeditadas
Rejeitadas
Convertidas
Sarney
125
22
9
96
Collor
89
70
11
74
142
363
5
71
160
2.449
12
130
103
2.587
5
98
619
5.491
42
473
Itamar
Franco
FHC
1º
mand.
FHC
2º
mand.
Total
Fonte: www.planalto.gov.br
Medidas Provisórias Posteriores a EC 32/2001
Tabela 2 - Medidas Provisórias Posteriores a EC 32/2001
Governo
Rejeitadas
Convertidas
102
16
59
LULA
260
52
221
Total
362
68
280
FHC
Editadas
2º
Reeditadas
mand.
Fonte: www.planalto.gov.br
50
Não resta dúvidas que, pelos números vistos acima, a medida
provisória tornou-se no instituto legislativo mais forte e o mais utilizado pelo
Governo brasileiro para impor a sua pauta política. que lhe garante um instituto
com força de lei a partir do ato de sua edição. Sem dúvida nenhuma a
Constituição brasileira de 1987, com a medida provisória, coloca à disposição do
Poder Executivo um instrumento com poderes extraordinários, e que apesar da
emenda constitucional nº 32 de 2001, o Poder Legislativo não a regulamentou de
forma adequada para evitar o seu uso indevido.
Para Filomeno Moraes no seu artigo “Executivo e Legislativo no
Brasil pós-constituinte”, as medidas provisórias extrapolam os requisitos
constitucionais da "urgência" e da "relevância", e o seu uso indiscriminado
constitui, de fato, delegação indiscriminada de competências estabelecidas pela
Constituição de 1988. E pode, se não controlado institucionalmente, acarretar a
ruptura do equilíbrio dos limites de competência constitucionalmente
estabelecido. Coloca ainda que as medidas provisórias geralmente são vistas
como instrumentos eficazes com que o Executivo conta para superar resistências
e impor sua vontade ao Congresso. E que sendo assim, governos minoritários
recorreriam mais freqüentemente à edição de medidas provisórias. (MORAES,
2001, p. 50)
Porém, este não tem sido o caso brasileiro, que desde os dois governos
de Fernando Henrique Cardos0 e agora de Luiz Inácio Lula da Silva contam com
uma base parlamentar com ampla maioria. Em sendo assim o uso das medidas
provisórias passa a ser um instrumento por demais poderoso. Neste sentido
Figueiredo e Limongi (1999, p.14), ressaltam que "as medidas provisórias
podem ser instrumentos ainda mais poderosos nas mãos de um Executivo que
conte com maioria no Congresso, especialmente em governos de coalizão.
Nesses casos, podem funcionar como um eficaz mecanismo de preservação de
acordos e de proteção da coalizão governamental nas decisões contra medidas
impopulares"
51
Capítulo IV
Vinte anos de Poder Conclusivo
Após vinte anos da institucionalização do poder conclusivo
finalmente podemos fazer um balanço mais apurado deste instrumento. Vários
foram o trabalhos e artigos neste período, porém, todos de modo geral carentes
dos dados necessários para uma avaliação mais profunda da sua real situação.
Neste sentido Luciana Pacheco (p.9) destaca que algumas pesquisas ressaltaram
o impacto do regime de urgência, sobre o desempenho do sistema de Comissões
e sobre seu poder conclusivo de apreciação. Segundo estas pesquisas, este seria
um dos principais instrumentos de centralização do processo decisório nas mãos
dos lideres partidários e da Mesa Diretora, dificultando o trabalho das
Comissões, pois ao se pedir urgência o projeto sairia do âmbito das Comissões e
iria direto para o Plenário, praticamente aprovado. (Figueiredo e Limongi,
2001/2004; Pereira e Muller, 2000) No entanto a autora discorda da posição dos
autores das pesquisas, o que concordamos e como veremos a seguir é
comprovado por nossas pesquisas.
A pesquisa de Figueiredo e Limongi sobre as leis elaboradas no
período 1989-1994 apontou que a maioria dos projetos aprovados pela Câmara, o
equivalente a 55% do total, teve tramitação segundo esse regime, contra 16%,
apenas, dos aprovados pela via do poder conclusivo. Em trabalho mais recente
(2004, p. 51), indicaram também que, de 1989 a 2001, 50% das leis aprovadas
teriam tramitado em regime de urgência.
Para Pereira e Muller (2000, p. 48/50), em pesquisa referente à 50ª
Legislatura (1995/1999) 36,5% das propostas promulgadas no período teriam
recebido pedido de urgência, contra 63, 34% das aprovadas via regime ordinário
de tramitação, dos quais 13,16% pelo rito do poder conclusivo das Comissões.
4.1. Aspectos da pesquisa
52
Considerando a organização do Congresso Nacional a partir do marco
institucional introduzido pela Constituição Federal de 1988, procuramos analisar
o desempenho parlamentar na Câmara dos Deputados, abordando o seu
desempenho por meio da tramitação das proposições. Por ser o projeto de lei a
proposição mais comumente apresentada pelos parlamentares, por ser bastante
utilizado pelo Poder Executivo e também por ser passível de apreciação pelo
poder conclusivo, nos basearemos principalmente nele para a realização deste
trabalho.
Tendo em vista pesquisa semelhante realizada por Fernando Sabóia,
abordando a 49ª, 50ª e 51ª legislatura (2003), aproveitaremos os dados ali
colocados e quando se fizer necessário os implementaremos com dados da 52ª
Legislatura, obtidos nos bancos de dados da Secretaria Geral da Mesa, da
Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania e também do Sistema de
Informação Legislativa – Sileg, da Câmara dos Deputados.
O nosso objetivo será o de avaliar a atuação das Comissões da Câmara
dos Deputados no que toca ao poder conclusivo de apreciação dos projetos de lei,
considerando o quantitativo de projetos apresentados e sua distribuição tanto ao
Plenário quanto para as Comissões, no intuito de elaborar um estudo de caso
referente ao poder conclusivo das Comissões, buscando compreender a sua
dinâmica nas relações existentes no Legislativo.
Abordaremos os dados sobre a quantidade aprovada tanto em um
quanto nas outras. Procuraremos também abordar a eficácia de ambos além de
fatores
externos
que
interferem
no
seu
desempenho.
Trabalharemos
preferencialmente com os projetos de lei aprovados, porém dando maior ênfase
para os que efetivamente foram transformados em norma jurídica. Levando em
conta que as medidas provisórias têm um peso significativo no trancamento da
pauta da Câmara dos Deputados, por onde obrigatoriamente passam, as
incluiremos na nossa análise.
4.2. Quantificação e Análise dos dados
53
Durante a 52ª Legislatura foram apresentadas 103.967 proposições,
dentre projetos de lei, PEC’s, requerimentos, MP’s e outros. Pelas razões já
explicitadas nos ateremos aos projetos de lei e também às medidas provisórias
em razão das suas características próprias, de considerarmos serem elas o
principal fator externo a dificultar o bom funcionamento do Legislativo e em
virtude do seu grande percentual de transformação em lei em relação às outras
proposições.
No período das três legislaturas foram apresentados à Câmara dos
Deputados 21.490 (vinte e um mil e quatrocentos e noventa) projetos de lei.
Como podemos observar na tabela 3. A imensa maioria deles, 15.264, ou 71%,
foram encaminhados para apreciação conclusiva nas Comissões e 6.226, ou 29%,
foram encaminhados para apreciação no Plenário. Observamos ainda que este
percentual ficou praticamente estável nas 51ª e 52ª Legislaturas, 73,4% e 73,8%
respectivamente, para as Comissões e 26,6% e 26,2% respectivamente, para o
Plenário, o que nos leva a inferir que o instituto do poder conclusivo começa a se
firmar como via alternativa ao Plenário.
Tabela 3 – Projetos de Lei apresentados, por Legislatura
LEGISLATURA
COMISSÕES 24-II
PLENÁRIO
TOTAL
50ª
4.539
2.384
6.923
(1995-1999)
65,5%
34,5%
51ª
5.198
1.882
(1999-2003)
73,4%
26,6%
52ª
5.529
1.960
(2003-2007)
73,8%
26,2%
TOTAL
15.264
6.226
21.490
% Percentual
71%
29%
100%
7.080
7.489
Fonte: Secretaria Geral da Mesa da Câmara dos Deputados
Das matérias aprovadas pelo Plenário, destacamos os projetos de lei e
as Medidas Provisórias, tendo em vista que após a aprovação da Emenda
54
Constitucional nº 32, esta passou a ocupar boa parte do seu trabalho. Como
vimos, foram apresentados 7.489 projetos de lei durante a 52ª Legislatura sendo
5.529 para apreciação conclusiva nas Comissões e 1.960 para apreciação no
Plenário. Quanto às medidas provisórias, foram editadas neste período 273 que
comparadas aos 7.489 projetos de lei apresentados no mesmo período
representam apenas 3,64% destes (SGM). No entanto apesar do percentual
pequeno em relação ao total de projetos de lei, podemos afirmar, tomando como
base os números das tabelas 1, 2 e 4 que são elas, o maior obstáculo ao bom
desempenho do parlamento. Pois praticamente a maior parte do trabalho
parlamentar é dedicado a sua deliberação. Para termos uma idéia, de março de
1995 a setembro de 2001, o ex-presidente FHC usou do expediente da reedição
de MP's 5.036 vezes. Com o instrumento da reedição, várias medidas provisórias
permaneceram anos em vigor sem a devida apreciação do Congresso Nacional,
como podemos observar na tabela 4. A medida provisória que criou o Plano
Real, por exemplo, editada por Itamar Franco só foi votada em meados do
governo Fernando Henrique Cardoso,
Tabela 4 – Proposições Aprovadas pelo Plenário, por Legislatura
LEGISLATURA
PROJETOS
MEDIDAS
DE LEI
PROVISÓRIAS
50ª
(1995-1999)
---
240
OUTRAS MATÉRIAS
313
2449 reeditadas
64
51ª
(1999-2003)
178
2587 reedit.
207
Até EC 32/2001
52ª
(2003-2007)
TOTAL
174
241
273 apresentadas
592
584
244
764
Fonte: Secretaria Geral da Mesa/Sileg da Câmara dos Deputados
55
Como podemos ver na tabela 5, a cada legislatura observada o
número de projetos de lei aprovados pelo instituto do poder conclusivo das
Comissões aumentou. Dos 218 na 49ª legislatura passou para 367 na 52ª, ou seja,
um significativo aumento de 70%. Com relação ao Plenário percebemos
justamente o inverso, já que diminuiu de 270 na 49ª legislatura para 174 na 52ª,
ou seja, diminuição de 35%. Essa participação cresceu nas sucessivas
Legislaturas, passando de 45% de participação na 49ª Legislatura para 68% na
52ª. O que chama a atenção e deve ser ressaltado é que o total de projetos
aprovados durante a 51ª e a 52ª Legislatura, praticamente é o mesmo.
Esta maior participação das Comissões na produção legislativa foi
provocada tanto pelo aumento no número de projetos de lei aprovados pelo poder
conclusivo, quanto por um menor número de sua apreciação pelo Plenário.
Levando-se em conta os dados da 51ª e 52ª legislaturas constantes da tabela 4,
uma das explicações para a diminuição da atividade legislativa do Plenário com
relação aos projetos de lei estaria no fato da aprovação da emenda constitucional
nº 32 ter alterado a rotina de apreciação das medidas provisórias, como já alertara
Sabóia (2003, p. 84), agora trancando a pauta quando não apreciadas no prazo de
45 dias da sua edição. Corrobora também para esta análise os dados da tabela 5,
que demonstram o crescimento do número de projetos encaminhados às
Comissões a partir da 51ª Legislatura. Fica claro, portanto que a atividade
legislativa a partir de 2001 reagiu ao trancamento da pauta por meio de uma
maior apresentação e aprovação de projetos pelo caminho do poder conclusivo
transferindo para as Comissões parte da atividade legislativa que normalmente
caberia e se realizaria no Plenário.
Tabela 5 – Projetos de Lei aprovados, por Legislatura
LEGISLATURA
COMISSÕES
49ª
218
(1991-1995)
PLENÁRIO
TOTAL
270
488
240
477
45%
50ª
237
(1995-1999)
50%
56
51ª
301
(1999-2003)
63%
52ª
367
(2003-2007)
68%
TOTAL
1.123
178
479
174
541
862
1.985
Para que possamos efetivamente saber se o poder conclusivo das
Comissões é de fato útil, se faz necessário que avaliemos melhor a sua
praticidade para as Comissões. Por isso pormenorizaremos os dados da 52ª
Legislatura procurando atermo-nos às proposições efetivamente transformadas
em normas jurídicas.
Tabela 6 - Proposições apresentadas e apreciadas durante a 52ª Legislatura
Tipo
Plenário
MP
Projetos de Lei
Tramitação
24 - II
Projetos de Lei
Plenário
Ordinária Art 155 ART 64
RICD
Total
Total
Geral
CF
Quantidade
1.631
307
22
273
2.233
5.529
7.762
Tranf. N.J.
3
81
7
221
312
69
381
% Aprov.
0,18%
26,38%
31,81%
80,95%
13,97%
1,2%
4,9%
Fonte: Serviço de Informação Legislativa - Sileg
Luciana Pacheco coloca que embora se reconheça que "o mecanismo
da urgência tem se constituído em um instrumento de uso muito comum na
prática parlamentar, por meio do qual se consegue subtrair do exame das
Comissões e levar diretamente ao Plenário projetos tidos como mais
importantes, geralmente de iniciativa governamental, o fato é que tais projetos
são numericamente pouco expressivos diante do conjunto de matérias que
seguem tramitando pelo rito do poder conclusivo das Comissões, concebido
justamente para dar conta das matérias mais corriqueiras e de menor
complexidade". (PACHECO, p. 9,)
57
Prova disso são os números apresentados na tabela 6, onde podemos
ver que durante a 52ª Legislatura foram aprovados requerimentos de urgência,
nos termos do art. 155 do RICD, para 307 dos 7489 projetos de lei apresentados,
dos quais somente 81 foram transformados em normas jurídicas, ou seja,
somente 26,38% dos projetos de lei para os quais foram aprovados os
requerimentos de urgência se tornaram lei. Estes dados vêm comprovar que a
aprovação de urgência para determinada matéria não é garantia de sua
transformação em lei, e como veremos adiante não limita a ação do poder
conclusivo das Comissões, como pensam alguns estudiosos do assunto.
No entanto das 81 leis aprovados pela via da urgência urgentissima,
46 eram de autoria do Poder Executivo, ou seja, 56,79% dos projetos
transformados em norma jurídica no período eram de autoria do Governo e dos
22 projetos para os quais foi pedida a urgência constitucional do art. 64 da
Constituição Federal, 7 foram transformados em norma jurídica e todos de
autoria do Poder Executivo, sendo portando o percentual de aprovação de 100%
para estes projetos. Estes dados mostram que de modo geral o Poder Executivo,
quando se utiliza destes instrumentos do Processo Legislativo, tem um percentual
de aprovação apenas razoável. Existe sim uma preponderância quando ele faz
uso das Medidas Provisórias.
Dos 1.671 projetos restantes, onde não houve um empenho maior
para a sua aprovação, somente 3 foram transformados em norma jurídica, ou
seja, apenas 0,18% de aproveitamento.
Quando passamos a analisar os números dos projetos de lei
apreciados sob o poder conclusivo das Comissões durante a 52ª Legislatura, que
totalizaram 5.529, vemos que apenas 1,2% deles foram transformados em norma
jurídica, ou seja, apenas 69 projetos. Uma das explicações para percentual tão
pequeno é que enquanto o Poder Executivo, de modo geral, propõe leis que
tendem a implementar políticas de efeito mais amplo e a nível nacional, no
âmbito do Poder Legislativo, o poder de apresentar projetos de lei é, na maioria
das vezes individual, na medida em que os parlamentares são movidos pelo
interesse de atender suas bases. De maneira que o grande número de projetos
58
propostos no Legislativo e o baixo índice de aprovação destes demonstram que
os parlamentares estão interessados em apresentar o maior número possível de
proposições, mas não em fazer o devido esforço para que estas sejam
efetivamente aprovados. Quanto a isso, Nelson Jobim observou que: "A verdade
é que os deputados oferecem projetos de lei que, muitas vezes, não visam
aprovação. Estes projetos visam apenas impressionar o eleitorado do
congressista que o apresenta. O projeto é apresentado apenas para ser enviado
ao município do parlamentar. Estes são os chamados projetos de categorias
regionais. Como são apresentados aos montes no Congresso Nacional, projetos
deste tipo acabam entulhando o processo legislativo”.5
De certa forma é um número percentual tanto quanto frustrante para
os defensores do poder conclusivo das Comissões, diante de percentuais elevados
na produção de normas jurídicas pelo Plenário e pelo Poder Executivo com seus
mecanismos de aprovação das matérias de seu interesse, além das medidas
provisórias conforme a tabela 7 abaixo.
Tabela 7 - Proposições transformadas em lei de autoria Poder Executivo
Tipo
Plenário
Projetos de Lei
Tramitação
Ordinária
Art
MP
Autor
Pod. Exec.
% Aprov.
Total
Projeto de Lei
Total
Plenário
155 ART
RICD
Tranf. N.J.
24 - II
Geral
64 CF
3
81
7
221
312
69
381
--
46
7
221
274
19
293
--
56,79%
100%
100%
87,82%
27,53%
76,90%
Fonte: Serviço de Informação Legislativa - Sileg
Durante a 52ª Legislatura foram transformadas em norma jurídica 221
MP’s, perfazendo um aproveitamento de 80,95%. Se somadas aos 160 projetos
de lei transformados em norma jurídica, elas representariam 58% destas normas.
5
Entrevista concedida a Marta M Assumpção Rodrigues (Notre Dame, IN, 1/10/1995.
59
Porém, se delimitarmos a pesquisa apenas ao total de normas
jurídicas criadas pelos projetos de lei e pelas medidas provisórias durante a 52ª
Legislatura, conforme a Tabela 8, onde totalizaram 381, e as compararmos com
as 69 leis criadas através do poder conclusivo das Comissões, temos um
percentual de 18,1% de normas jurídicas criadas por meio do poder
conclusivo das Comissões durante a legislatura. E se delimitarmos a pesquisa
somente aos projetos de lei transformados em normas jurídicas pelo Plenário e
pelas Comissões, que totalizaram 160, esse percentual sobe para 43,13%.
Portanto sem a malfadada medida provisória podemos dizer que o poder
conclusivo das Comissões Parlamentares depois de 20 anos é um fato.
Tabela 8 - Projetos de Lei transformados em Lei durante a 52ª Legislatura
Origem
T.N.J.
% Total
% Projetos de lei
Comissões
69
18,1%
43,13%
Plenário
91
23,88%
56,87%
221
58%
Medida
Provisória
Fonte: SGM /Sileg
4.3. Considerações Finais
A análise quantitativa, conforme as tabelas apresentadas, quanto à
relevância do instituto no processo legislativo e na produção normativa, chega-se
a conclusão de que no processo legislativo da Câmara dos Deputados do Brasil, o
poder conclusivo revela-se consagrado, contribuindo efetiva e positivamente no
procedimento de deliberação da Câmara dos Deputados, o que é revelado, de
forma contundente, pela proporção de projetos assim aprovados. Portanto, o
poder conclusivo das Comissões não só aperfeiçoa o processo legislativo como
também conseqüentemente desafoga a pauta dos trabalhos do Plenário da
Câmara.
60
CONCLUSÃO
A exposição realizada sobre o poder conclusivo das Comissões,
especialmente quanto à sua normatização e análise quantitativa, permite inferir
algumas conclusões. Semelhante à Itália, tal como lá, o Constituinte de 1987
reservou aos regimentos internos a ampla regulamentação do Instituto. Quanto à
previsão do recurso para que a proposição venha à deliberação do Plenário,
ambos os Regimentos prevêem os mesmos ritos, prazos e publicidade.
Ao analisarmos a sua repercussão na produção normativa, ou seja, na
participação dos projetos aprovados pelas Comissões e pelo Plenário, que se
transformaram em leis ordinárias, constata-se a significância de sua porcentagem,
que, no período em estudo, atingiu o máximo 43,13% de participação.
Nesse contexto, infere-se que o poder conclusivo das Comissões está
se constituindo em excelente via na produção e otimização dos trabalhos
legislativos, conforme podemos constatar na análise dos dados da 52ª
Legislatura. A deliberação legislativa conclusiva das Comissões, portanto,
encontra-se em plena ascensão no âmbito do processo legislativo como
instrumento de valorização das Comissões. Vem com isso cumprir o objetivo
inicial da sua criação, pelos constituintes de 1987, de conferir às Comissões,
competência para apreciar e votar projetos de lei que, por sua menor
complexidade, possam prescindir do plenário visando desobstruir os trabalhos,
para imprimir maior racionalidade e agilidade ao processo legislativo, da
Comissão, e, por via de conseqüência, do Poder Legislativo como um todo.
Quanto aos questionamentos feitos na introdução deste trabalho
passamos a ter o seguinte entendimento:
O fortalecimento do mecanismo de valorização das Comissões pode
ser vir por meio de mudanças no Regimento Interno da Câmara dos Deputados e
Senado Federal, de maneira que outros tipos de proposições, além das que já
recebem, a elas fossem designadas. Neste sentido cabe aqui destacarmos a
Resolução nº 1 de 2006 do Congresso Nacional, que obriga os Relatores Setoriais
da Lei Orçamentária a debater o projeto nas Comissões Permanentes das áreas
61
temáticas correspondentes, antes da apresentação de seus relatórios ao Relator
Final. Podemos dizer que nestes vinte anos de Constituição isto é um fato inédito
e merecedor de observação, visto não só a tão querida valorização das
Comissões, como também a nova responsabilidade a elas atribuída.
O crescente aumento no número de medidas provisórias editadas e
com o conseqüente trancamento da pauta do Plenário acabou por fortalecer o
poder conclusivo, como previu o constituinte ao desafogar o Plenário.
Como vimos, na análise dos dados das tabelas 6,7 e 8, o poder
conclusivo das Comissões está indo muito além do imaginado pelos constituintes
de 87, que queriam uma alternativa para atender o grande número de projetos de
menor complexidade. A conseqüência, com certeza, de um maior fluxo de
proposições tramitando pelas Comissões seria a maior independência do
Legislativo em relação ao Poder Executivo e também uma celeridade maior na
tramitação das matérias. Faz-se, portanto cada vez mais necessária uma reforma
regimental que amplie o número de proposições destinadas às Comissões e torne
as regras a serem aplicadas à apreciação conclusiva mais claras, deixando de se
usar as do Plenário. Estas medidas institucionais, todavia, só podem ser
concretizadas se a sociedade reconhecer nas Comissões o caminho para as
soluções que tanto cobra do Plenário.
62
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66