Despesa pública
Fernando Lima Gama Junior*
Conceito
A despesa pública também deve ser conceituada considerando dois
enfoques: sentido lato e sentido restrito.
As despesas públicas, em sentido stricto sensu, são as despesas orçamentárias que somente poderão ser executadas se estiverem autorizadas na
lei orçamentária anual ou nas leis de créditos adicionais, e que caracterizam
os gastos que o Governo realiza para atender as necessidades da população.
Já as despesas públicas, em sentido lato sensu, abrangem além das
despesas orçamentárias, anteriormente citadas, as despesas extraorçamentárias, que são representadas pelas devoluções de recursos de terceiros,
pelas operações de crédito por antecipação de receita e pelos pagamentos
de restos a pagar, serviço da dívida e consignações diversas.
Fortes (2005), bem como outros autores, a exemplo do que ocorre na receita, entende que a expressão “despesa extraorçamentária” é indevidamente
utilizada, sendo mais apropriado falar em “dispêndios extraorçamentários”.
Assim, podemos conceituar a despesa pública, em sentido estrito,
como o conjunto de dispêndios do Estado ou de outra pessoa jurídica de
Direito Público, autorizados no orçamento, para o funcionamento e manutenção dos serviços prestados à sociedade, por meio da realização de obras
e prestação de serviços públicos.
Funções econômicas do Governo
Muitos acreditam que as despesas e receitas governamentais têm a única finalidade de proporcionar o funcionamento das atividades desenvolvidas pelo
Estado, como por exemplo: construção de escolas, manutenção das repartições públicas, saúde etc. E desconhecem que o orçamento público também
desempenha papel primordial como instrumento de intervenção econômica.
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*
Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal
de Contas da União em
Mato Grosso. Professor de
preparatórios para concursos nas disciplinas de Controle Externo, Orçamento
Público,
Contabilidade
Pública e Legislação Tributária do ICMS. Engenheiro
Químico pela Universidade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ) em 2001.
Bacharelando em Direito
pela Universidade Federal
do Mato Grosso (UFMT).
Despesa pública
Segundo Musgrave (1994), as funções econômicas do Estado se classificam em: função distributiva, função estabilizadora e função alocativa.
Função distributiva
A função distributiva tem como finalidade atenuar as injustiças e desigualdades sociais, através de uma distribuição mais igualitária da riqueza
produzida em um país, já que o mercado por si só não consegue gerar a
distribuição considerada justa pela maioria da sociedade.
Para alcançar a igualdade considerada justa e desejada pela sociedade
o governo utiliza-se de instrumentos como: transferências, impostos, subsídios, isenções etc.
A transferência de renda ocorre quando o Governo tributa com alíquotas mais altas quem possui renda mais elevada, a exemplo das alíquotas
progressivas do imposto de renda, e utiliza esses recursos financeiros para
subsidiar os indivíduos das classes menos privilegiadas, oferecendo serviços
público de saúde, educação, segurança etc. de qualidade.
Outra forma de aplicar a função distributiva é a cobrança de impostos com
alíquotas mais gravosas para produtos considerados supérfluos, que somente são consumidos pelas classes mais favorecidas economicamente, e a sua
utilização para subsidiar os produtos de primeira necessidade que são, dessa
forma, adquiridos por preços menores pelas classes mais necessitadas.
Função alocativa
Existem certas atividades que pelo alto capital a ser aplicado, longo tempo
de retorno do capital, baixo retorno ou mesmo por simples desinteresse da
área privada exigem a presença do Estado.
Portanto, a função alocativa consiste na aplicação de recursos públicos,
pelo Estado, nas atividades em que não houver interesse da área privada ou
a presença do Estado se faz necessária, como, por exemplo: investimentos na
infraestrutura econômica: transporte, energia, comunicação, armazenamento; provisão de bens públicos: infraestrutura urbana, saneamento básico,
meio ambiente; e semipúblicos ou meritórios: educação e saúde.
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Despesa pública
Função estabilizadora
Das três funções do Estado, esta é a mais recente e tem como objetivos
principais: manutenção de um equilibrado nível de emprego, estabilidade
dos níveis de preços, equilíbrio na balança de pagamentos e razoável taxa
de crescimento econômico.
O Governo, por meio da função estabilizadora, atua sobre a economia aumentando ou diminuindo a demanda agregada. Se o objetivo for estimular
a demanda, os gastos públicos, com consumo e investimentos, podem ser
aumentados ou os impostos reduzidos.
No entanto, se a intenção é conter a demanda, o Governo diminuirá seus
gastos ou aumentará os impostos, o que provocará a redução da renda e,
consequentemente, dos níveis de consumo.
Nesse sentido fica clara a importância do orçamento como instrumento
de política fiscal estabilizadora, já que as alterações nas despesas do Governo, bem como as alterações de alíquotas dos impostos, causam expressivos
reflexos na demanda agregada.
Além da utilização das políticas fiscais, a função estabilizadora também
utiliza políticas monetárias para promover a estabilidade da economia,
dentre as quais se destacam: controle da quantidade de moeda no mercado,
das taxas de juros e lançamentos de títulos públicos.
Classificações das despesas
As despesas da administração pública, em sentido lato, possuem diversas
classificações, sendo as mais consagradas pela doutrina quanto à:
natureza;
afetação patrimonial;
competência;
regularidade.
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Despesa pública
Como classificações legais podemos citar:
quanto à categoria econômica;
institucional;
funcional;
estrutura programática;
outras classificações.
Classificações doutrinárias
As despesas, quanto à natureza, classificam-se em:
orçamentária e extraorçamentária
Orçamentárias: são as despesas fixadas na lei orçamentária anual ou na
lei de créditos adicionais abertos durante o exercício. Devem obedecer às
fases da despesa: fixação, empenho, liquidação e pagamento.
Em atendimento ao artigo 35 da Lei 4.320/64, as despesas orçamentárias
deverão ser reconhecidas no exercício financeiro em que forem realizadas,
independente do momento em que ocorrer seu pagamento, ou seja, as despesas devem ser reconhecidas pelo regime de competência e não de caixa.
Importante: na contabilidade pública adota-se o regime contábil misto:
regime de caixa para a receita e de competência para as despesas.
O regime de competência está previsto no artigo 35 da Lei 4.320/64,
como segue:
Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:
[...]
II - as despesas nele legalmente empenhadas.
De acordo com o artigo citado, devem ser apropriados como despesas
do exercício financeiro o valor empenhado no exercício. Esse procedimento
no final do exercício tem como finalidade contemplar os restos a pagar não
processados.
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Despesa pública
O regime de competência das despesas, assim como acontece na receita,
possui exceção, sendo a mais conhecida e cobrada em concursos a inscrição
de resto a pagar não processado.
Extraorçamentárias: representam a saída de recursos financeiros transitórios, anteriormente registrados como receita extraorçamentária. São as
despesas que não constam na lei orçamentária anual ou em créditos adicionais como, por exemplo: restituição de cauções, pagamento de restos a
pagar, resgate de ARO etc.
As despesas extraorçamentárias não necessitam de autorização orçamentária para se efetivarem, pois não são propriedades dos órgãos
públicos.
Características dos dispêndios orçamentários
registrados como despesa orçamentária corrente ou de capital;
não são oriundos de ingressos extraorçamentários;
são financiados pelas receitas extraorçamentárias;
passam pelos estágios da fixação, empenho, liquidação e pagamento;
seguem a classificação econômica;
necessitam de autorização em lei orçamentária.
Características dos dispêndios extraorçamentários
diminuem o passivo financeiro (depósitos de terceiros, cauções em dinheiro etc.);
são oriundos de ingressos extraorçamentários;
não são financiados pela receita orçamentária;
não passam por estágios;
seguem a classificação contábil;
não necessitam de autorização em lei orçamentária.
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Despesa pública
As despesas, quanto à afetação patrimonial, classificam-se
em: efetivas ou não efetivas (por mutações patrimoniais)
Despesas efetivas: são as despesas que alteram o patrimônio do público,
já que contribuem para o seu decréscimo, provocando um fato contábil modificativo diminutivo, sem a respectiva produção de mutação patrimonial.
As despesas correntes, regra geral, são despesas efetivas (pessoal, encargos
sociais, juros, aluguéis etc.), no entanto, as despesas de capital destinadas a
auxílios e contribuições de capital, bem como investimentos em bens de uso
comum do povo, também são despesas efetivas.
Despesas não efetivas: também conhecidas como despesas por mutação patrimonial, são as despesas que não provocam alteração no patrimônio
público, já que possuem como fundamento um fato contábil permutativo,
constituindo-se em alterações compensatórias por meio de mutações nos
elementos patrimoniais. Em regra, as despesas de capital são despesas não
efetivas (investimentos, inversões financeiras, amortização da dívida, outras
despesas de capital (excetuadas as citadas como efetivas), porém dentro das
despesas correntes, encontramos a aquisição de material permanente que
também é uma despesa não efetiva.
As despesas, quanto à competência, classificam-se em:
federal, estadual e municipal
Federal: despesas de competência da União, visando realizar gastos para
atender serviços e encargos demandados por dispositivo constitucional, por
leis ou contratos.
Estadual: despesas de competência dos estados, visando realizar gastos
para atender serviços e encargos demandados por dispositivo legal.
Município: despesas de competência dos municípios, visando realizar
gastos para atender serviços e encargos demandados por dispositivo legal.
As despesas, quanto à regularidade, classificam-se em:
ordinárias e extraordinárias
Ordinárias: são as despesas destinadas à manutenção contínua dos serviços públicos e, por isso, repetem-se em todos os exercícios, exemplo: serviço de terceiro, material de consumo, encargos etc.
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Despesa pública
Extraordinárias: são as despesas de caráter esporádico ou excepcional,
provocadas por circunstâncias especiais e inconstantes e, por isso, não aparecem todos os anos nas dotações orçamentárias. Exemplo: guerra, comoção interna, enchentes etc.
Classificações legais das despesas
As despesas, quanto à categoria econômica,
classificam-se em: despesas correntes e despesas de capital
Despesas correntes: são as despesa que não contribuem diretamente
para a formação ou aquisição de um bem de capital. São destinadas à manutenção e ao funcionamento dos serviços públicos. Esses recursos geram
diminuição no patrimônio.
Despesas de capital: são as despesas que contribuem diretamente para
a formação ou aquisição de um bem de capital, ao contrário das despesas
correntes que geram acréscimo patrimonial resultante de mutação compensatória do bem.
Atenção: ler atentamente os artigos 12 ao 21 da Lei 4.320/64, com ênfase
nos artigos 12 e 13 que são extremamente importantes para concursos públicos e devem ser memorizados pelo candidato.
Classificação das despesas de acordo com a Lei 4.320/64
Importante: o artigo 12 da Lei 4.320/64 classifica a despesa nas categorias
econômicas a seguir.
Despesas correntes:
despesas de custeio;
transferências correntes.
Despesas de capital:
Investimentos;
Inversões financeiras;
Transferências de capital.
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Despesa pública
As despesas correntes se dividem em subcategorias econômicas: despesas de custeio e transferências correntes.
Despesas de custeio: são as dotações destinadas à manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive para atender obras de conservação e
adaptação de bens imóveis, pagamento de serviços de terceiros, pagamento
de pessoal e encargos, material de consumo etc.
Transferências correntes: são as dotações para despesas, as quais não
corresponda à contraprestação direta em bens ou serviços, tais como transferências de assistência e previdência social, pagamento de salário-família,
juros da dívida, incluindo as contribuições e subvenções destinadas a atender a manutenção de outras entidades de direito público ou privado.
As despesas de capital se dividem em: investimento, inversões financeiras
e transferência de capital.
Investimentos: são as dotações para o planejamento e a execução de
obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis, considerados necessários à realização destas, bem como para os programas especiais de trabalho,
aquisição de instalações, equipamento e material permanente e a constituição ou o aumento de capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro. No conceito econômico, as despesas de capital, classificadas como investimento, geram serviços que contribuem para o acréscimo ou
incremento do Produto Interno Bruto (PIB).
Inversões financeiras: são as dotações destinadas à aquisição de imóveis,
ou de bens de capital já em utilização, à obtenção de títulos representativos
do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas,
quando a operação não importe aumento de capital; e, ainda, a constituição ou aumento de capital de entidades ou empresas que visem objetivos
comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguro. No
conceito econômico, as inversões financeiras não geram serviços, que contribuem para o acréscimo ou implemento do Produto Interno Bruto (PIB).
Transferência de capital: são as dotações destinadas a investimentos
ou inversões financeiras que outras pessoas de Direito Público ou Privado
devem realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou
serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivam diretamente da lei de orçamento ou de lei especial anterior, bem
como as dotações para amortização da dívida pública.
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Despesa pública
Atenção: segundo o artigo 15, da Lei 4.320/64, na Lei de Orçamento a discriminação das despesas far-se-á “no mínimo” por elementos.
Em conformidade com a lei, entende-se por elementos o desdobramento
da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se
serve a Administração Pública para a consecução dos seus fins. Nesse sentido, o artigo 13 apresenta a discriminação da despesa por elementos:
Atenção: as bancas costumam cobrar o conhecimento sobre a classificação dos elementos dentro dos grupos de despesas, sendo que os elementos
mais cobrados em provas são os destacados em itálico.
Despesas correntes
Despesas de custeio
Pessoal civil;
Pessoal militar;
Material de consumo;
Serviços de terceiros.
Transferências correntes
Subvenções sociais;
Subvenções econômicas;
Inativos;
Pensionistas;
Salário-família e abono familiar;
Juros da dívida pública;
Contribuições de previdência social;
Diversas transferências correntes.
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Despesa pública
Despesas de capital
Investimentos
Obras públicas;
Serviços em regime de programação especial;
Equipamentos e instalações;
Material permanente;
Participação em constituição ou aumento de capital de empresas ou
entidades industriais ou agrícolas.
Inversões financeiras
Aquisição de imóveis;
Participação em constituição ou aumento de capital de empresas ou
entidades comerciais ou financeiras;
Aquisição de títulos representativos de capital de empresa em funcionamento;
Constituição dos fundos rotativos;
Concessão de empréstimos;
Diversas inversões financeiras.
Transferências de capital
Amortização da dívida;
Auxílios para obras públicas;
Auxílios para equipamentos e instalações;
Auxílios para inversões financeiras;
Outras contribuições.
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Despesa pública
Classificação das despesas conforme Portaria Interministerial
163/20011
A classificação das despesas, elaborada pela Secretaria do Tesouro Nacional em conjunto com o Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão,
através da Portaria 163/2001, ficou assim definida:
3 – despesas correntes (categoria econômica)
1 – Pessoal e encargos sociais (grupo)
2 – Juros e encargos da dívida (grupo)
3 – Outras despesas correntes (grupo)
4 – Despesas de capital (categoria econômica)
4 – Investimentos (grupo)
5 – Inversões financeiras (grupo)
6 – Amortização da dívida (grupo)
Dessa forma, a natureza das despesas, segundo a Portaria Interministerial
STN/SOF 163/2001, compõe-se de:
categoria econômica (dígito 3 para despesas correntes e 4 para despesas de capital);
grupo de natureza das despesas (dígitos de 1 a 6);
elemento de despesa (dígitos variam de 1 a 99).
Atenção: já foi tema de prova! Na LOA, a discriminação das despesas,
quanto à natureza, far-se-á, no mínimo, por categoria econômica, grupo de
despesas e modalidade de aplicação.
Em conformidade com a Portaria Interministerial 163/2001 a estrutura da
natureza de despesas, a ser observada na execução orçamentária de todas as
esferas de Governo, será através das letras c.g.mm.ee.dd. Onde:
c – categoria econômica;
g – grupo de natureza da despesa;
mm – modalidade de aplicação;
ee – elemento de despesa;
dd – desdobramento, facultativo, do elemento de despesa.
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1
Portaria Interministerial
163, de 4 de maio de 2001,
atualizada até Portaria Interministerial 688, de 14
de outubro de 2005.
Despesa pública
É importante saber o que cada dígito da codificação da despesa significa:
1.º dígito = identifica a categoria econômica.
2.º dígito = identifica o grupo de natureza de despesa.
3.º e 4.º dígitos = identificam a modalidade de aplicação.
5.º e 6.º dígitos = identificam o elemento de despesa (objeto do gasto).
7.º e 8.º dígitos = identificam o desdobramento do elemento (facultativo).
Ex.: a natureza de despesa: 3.3.90.30.04.
Combustíveis
Material de consumo
Aplicação direta
Outras despesas correntes
Despesas correntes
1.º dígito: 3 – categoria econômica
Despesas correntes
2.º dígito: 3 – grupo de despesa
Outras despesas correntes
3.º e 4.º dígitos: 90 – modalidade de aplicação
Aplicações diretas
5.º e 6.º dígitos: 30 – elemento de despesa
Material de consumo
7.º e 8.º dígitos: 4 – desdobramento
Combustíveis
Atenção: é facultado o desdobramento suplementar dos elementos de
despesa para atendimento das necessidades de escrituração contábil e controle da execução orçamentária.
Atenção: a Portaria Interministerial 163/2001 traz um rol exemplificativo
da natureza de despesas, podendo ser ampliado para atender às necessidades de execução de cada ente.
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Despesa pública
Segue a estrutura, conceitos e especificação da despesa segundo a Portaria Interministerial 163/2001. Essa estrutura está adequada ao Siaf e Siafem,
devendo ser utilizada por estados e municípios com os ajustes necessários
às suas peculiaridades.
A – Categoria econômica
3 – Despesas correntes
4 – Despesas de capital
B – Grupos de natureza de despesa
O grupo de despesas é a agregação de elementos de despesa que apresentam as mesmas características quanto ao objeto do gasto.
1 – Pessoal e encargos sociais
Despesas de natureza remuneratória decorrentes do efetivo exercício
de cargo, emprego ou função de confiança no setor público, do pagamento dos proventos de aposentadorias, reformas e pensões, das obrigações
trabalhistas de responsabilidade do empregador, incidentes sobre a folha
de salários, contribuição a entidades fechadas de previdência, outros benefícios assistenciais classificáveis neste grupo de despesa, bem como soldo,
gratificações, adicionais e outros direitos remuneratórios, pertinentes a
esse grupo de despesa, previstos na estrutura remuneratória dos militares
e, ainda, despesas com o ressarcimento de pessoal requisitado, despesas
com a contratação temporária para atender à necessidade de excepcional interesse público e despesas com contratos de terceirização de mão de
obra que se refiram à substituição de servidores e empregados públicos,
em atendimento ao disposto no artigo 18, §1.º , da Lei Complementar 101,
de 2000.
2 – Juros e encargos da dívida
Despesas com o pagamento de juros, comissões e outros encargos de
operações de crédito, internas e externas, contratadas, bem como da dívida
pública mobiliária.
3 – Outras despesas correntes
Despesas com aquisição de material de consumo, pagamento de diárias,
contribuições, subvenções, auxílio-alimentação, auxílio-transporte, além de
outras despesas da categoria econômica “Despesas correntes” não classificáveis nos demais grupos de natureza de despesa.
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Despesa pública
4 – Investimentos
Despesas com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a
aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas, e com a
aquisição de instalações, equipamentos e material permanente.
5 – Inversões financeiras
Despesas com a aquisição de imóveis ou bens de capital já em utilização;
aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de
qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento
do capital; e com a constituição ou aumento do capital de empresas.
6 – Amortização da dívida
Despesas com o pagamento e/ou refinanciamento do principal e da atualização monetária ou cambial da dívida pública interna e externa, contratual
ou mobiliária.
C – Modalidades de aplicação
A modalidade de aplicação, segundo a Portaria, é uma informação gerencial que tem a finalidade de indicar se os recursos são aplicados diretamente
por órgão ou entidade no âmbito da mesma esfera de Governo ou outro
ente da Federação e suas respectivas entidades, e objetiva, precipuamente, possibilitar a eliminação de dupla contagem dos recursos transferidos ou
descentralizados.
10 – Transferências intragovernamentais
Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros a entidades pertencentes à Administração Pública, dentro da mesma esfera de
governo.
20 – Transferências à União
Despesas realizadas pelos Estados, Municípios ou pelo Distrito Federal,
mediante transferência de recursos financeiros à União, inclusive para suas
entidades da administração indireta.
30 – Transferências a estados e ao Distrito Federal
Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros da
União ou dos municípios aos estados e ao Distrito Federal, inclusive para
suas entidades da administração indireta.
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Despesa pública
40 – Transferências a municípios
Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros da
União ou dos estados aos municípios, inclusive para suas entidades da administração indireta.
50 – Transferências a instituições privadas sem fins lucrativos
Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros a entidades sem fins lucrativos que não tenham vínculo com a Administração
Pública.
60 – Transferências a instituições privadas com fins lucrativos
Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros a entidades com fins lucrativos que não tenham vínculo com a Administração
Pública.
70 – Transferências a instituições multigovernamentais
Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros a entidades criadas e mantidas por dois ou mais entes da Federação ou por dois
ou mais países, inclusive o Brasil.
71 – Transferências a consórcios públicos
Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros a entidades criadas sob a forma de consórcios públicos nos termos da Lei 11.107,
de 6 de abril de 2005, objetivando a execução dos programas e ações dos
respectivos entes consorciados.
80 – Transferências ao exterior
Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros a
órgãos e entidades governamentais pertencentes a outros países, a organismos internacionais e a fundos instituídos por diversos países, inclusive
aqueles que tenham sede ou recebam os recursos no Brasil.
90 – Aplicações diretas
Aplicação direta, pela unidade orçamentária, dos créditos a ela alocados
ou oriundos de descentralização de outras entidades integrantes ou não dos
orçamentos fiscal ou da seguridade social, no âmbito da mesma esfera de
Governo.
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Despesa pública
91 – Aplicação direta decorrente de operação entre órgãos, fundos e
entidades
Integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social. Despesas de
órgãos, fundos, autarquias, fundações, empresas estatais dependentes e
outras entidades integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social
decorrentes da aquisição de materiais, bens e serviços, pagamento de impostos, taxas e contribuições, além de outras operações, quando o recebedor
dos recursos também for órgão, fundo, autarquia, fundação, empresa estatal
dependente ou outra entidade constante desses orçamentos, no âmbito da
mesma esfera de Governo.
99 – A definir
Modalidade de utilização exclusiva do Poder Legislativo, vedada a execução orçamentária enquanto não houver sua definição, podendo ser utilizada
para classificação orçamentária da reserva de contingência, nos termos do
parágrafo único do artigo 8.º desta Portaria.
D – Elementos de despesa
O elemento de despesa tem por finalidade identificar os objetos de gasto,
tais como vencimentos e vantagens fixas, juros, diárias, material de consumo
etc. A portaria 163/2001 traz um rol de 96 elementos como por exemplo:
01 – Aposentadorias e reformas;
14 – Diárias – Civil;
30 – Material de consumo;
61 – Aquisição de imóveis;
91 – Sentenças judiciais.
Classificação institucional
A classificação institucional representa a estrutura organizacional e administrativa governamental e está estruturada em dois níveis hierárquicos:
órgão orçamentário e unidade orçamentária. Essa classificação tem como finalidade identificar qual o órgão ou unidade orçamentária em que está con-
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Despesa pública
signada parte da despesa aprovada na LOA. Essa classificação é representada
por um código de cinco dígitos: XX.XXX, onde os dois primeiros dígitos identificam o órgão ou entidade e os três últimos dígitos a unidade orçamentária.
Exemplo:
01.000 – Câmara dos Deputados (órgão)
01.101 – Câmara dos Deputados (exemplo de unidade orçamentária)
02.000 – Senado Federal (órgão)
02.104 – Secretaria Especial de Editoração e Publicação (exemplo de
unidade orçamentária do Senado Federal)
12.000 – Justiça Federal (órgão)
12.101 – Justiça Federal de 1.º Grau (exemplo de unidade orçamentária)
Existem casos em que a classificação institucional não corresponde a um
órgão ou a uma unidade orçamentária real, exemplo:
90.000 – Reserva de contingência;
73.000 – Transferências a estados, Distrito Federal e municípios;
74.000 – Operações oficiais de crédito.
Importante: a classificação institucional, segundo o Manual Técnico de Orçamento, responde à indagação “quem” é o responsável pela programação?
Classificação funcional
Importante: a classificação funcional, segundo o Manual Técnico de Orçamento, responde à indagação “em que” área de ação governamental a despesa será realizada?
A classificação funcional está definida na Portaria 42/99-MPOG e foi implantada, a partir do ano de 2000, na União, estados e Distrito Federal e no
ano de 2002 nos municípios. Por ser de aplicabilidade obrigatória no âmbito
de todos os entes da federação a classificação funcional permitirá a conso-
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163
Despesa pública
lidação nacional dos gastos do setor público. A classificação funcional atual
está estruturada em dois níveis de agregação: funções e subfunções, as quais
estão vinculadas em PROGRAMAS, que possuem em sua estrutura projetos,
atividades e operações especiais, reagrupados de acordo com o critério de
afinidade ou tipicidade.
A classificação funcional é de uso obrigatório para os municípios e estados, para possibilitar e facilitar a consolidação das contas nacionais. A codificação da classificação funcional é composta de cinco dígitos, sendo distribuídos da seguinte forma: XX = função e XXX = subfunção.
Atenção: a classificação funcional é composta de um rol de funções e
subfunções prefixadas, que serve como agregador dos gastos públicos por
área de ação governamental, nas três esferas.
O que são funções e subfunções?
As funções que são representadas por um código de dois dígitos (XX), e
se identificam com a área de atuação de cada um dos órgãos ou entidades
do Governo, representam o maior nível de agregação das diversas áreas da
despesa que competem ao setor público. Exemplo:
01 – Legislativa
04 – Administração
10 – Saúde
12 – Educação
Fique ligado: no balanço financeiro a despesa deverá ser classificada por
função, que é seu maior nível de agregação.
Atualmente as funções constituem um universo de 28 itens. Entre todas
as funções existentes uma é bastante exigida em concursos públicos: “Encargos Especiais”. A função “Encargos Especiais” engloba as despesas em relação
às quais não se possa associar um bem ou serviço a ser gerado no proces-
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Despesa pública
so produtivo corrente, tais como: dívidas, ressarcimentos, indenizações, e
outras afins, representando, portanto, agregação neutra. (art. 1.º, §2.º, Portaria MPOG 42/99).
Fique ligado: “Encargos Especiais” é uma função muito cobrada em concursos públicos.
As subfunções, cuja codificação é composta de três dígitos (XXX), são a
grande novidade dessa nova classificação (funcional), representam um desdobramento das funções e têm a finalidade de agregar determinado subconjunto de despesas do setor público e identificar a natureza básica das
ações que se aglutinam em torno das funções. Exemplo:
031 – Ação legislativa;
301 – Atenção básica;
361 – Ensino Fundamental.
Características das subfunções: identifica a natureza básica das ações do
Governo, a partir das funções, e poderão ser combinadas com funções diferentes daquelas relacionadas, exemplificando:
Função com subfunção típica:
Função:
12 – Educação
Subfunção:
361 – Ensino Fundamental
362 – Ensino Médio
Função com subfunção atípica:
Função:
12 – Educação
Subfunção:
128 – Formação de Recursos Humanos
Classificação por programas
A classificação por programas, também conhecida como estrutura programática, passou a ser utilizada nas peças orçamentárias a partir do ano
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165
Despesa pública
de 2000, em substituição à classificação funcional-programática, até então
existente.
A antiga classificação funcional-programática tinha a seguinte estrutura:
funções, programas, subprogramas e projetos ou atividades. Essa classificação teve sua última utilização na elaboração do orçamento do ano de 1999.
A classificação programática está assim estruturada em programas, ações
e subtítulos:
Classificação funcional-programática
Classificação funcional e programática
FUNÇÃO
FUNÇÃO
PROGRAMA
SUBFUNÇÃO
PROJETO/ATIVIDADE
PROGRAMAS
SUBPROJETO/SUBATIVIDADE
PROJETOS/ATIVIDADES/OP. ESPECIAIS
Programas
O programa, que possui a codificação de quatro dígitos: XXXX, é o instrumento de organização da atuação governamental que articula um conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido,
mensurado por indicadores instituídos no plano, visando à solução de um
problema ou ao atendimento de determinada necessidade ou demanda da
sociedade (Manual Técnico de Orçamento – MTO).
Toda ação do Governo está estruturada em programas orientados para
a realização dos objetivos estratégicos definidos para o período do Plano
Plurianual (PPA), que é de quatro anos. A organização das ações do Governo
sob a forma de programas visa proporcionar maior racionalidade e eficiência
à Administração Pública e ampliar a visibilidade dos resultados e benefícios
gerados para a sociedade, bem como elevar a transparência na aplicação
dos recursos públicos.
Importante: o programa é o módulo comum integrador entre o plano e
o orçamento.
166
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Despesa pública
Os programas, atualmente, são classificados em dois tipos2:
Programa finalísticos: dos quais resultam em bens e serviços ofertados diretamente à sociedade cujos resultados sejam passíveis de mensuração;
Programas de apoio às políticas públicas e áreas especiais: são
programas voltados aos serviços típicos de Estado, ao planejamento,
à formulação de políticas setoriais, à coordenação, à avaliação ou ao
controle dos programas finalísticos, resultando em bens ou serviços
ofertados ao próprio Estado, podendo ser composto inclusive por despesas de natureza tipicamente administrativas.
Ações
As ações, que têm a codificação representada por quatro dígitos: XXXX,
representam o desdobramento dos programas.
As ações são operações das quais resultam produtos (bens ou serviços),
que contribuem para atender ao objetivo de um programa. Incluem-se
também no conceito de ação as transferências obrigatórias ou voluntárias a
outros entes da federação e a pessoas físicas e jurídicas, na forma de subsídios, subvenções, auxílios, contribuições, doações etc., e os financiamentos.
As ações, conforme suas características, podem ser classificadas como:
Projetos: instrumento de programação para atingir o objetivo de um
programa, envolvendo um conjunto de operações limitadas no tempo,
das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação governamental.
Atividades: instrumento de programação para alcançar o objetivo de
um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam
de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção das ações de Governo.
Operações especiais: são ações que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto e não
geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços. Represen-
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167
2
No PPA 2004-2007 eram
identificados quatro tipos
de programas: Programas
Finalísticos, Programas de
Serviços ao Estado, Programas de Gestão de Políticas Públicas e Programas
de Apoio Administrativo.
O Manual de Elaboração
do PPA 2008-2011 alterou
essa classificação indicando apenas dois tipos:
Programas Finalísticos e
Programas de Apoio às
Políticas Públicas e Áreas
Especiais.
Despesa pública
tam basicamente o detalhamento da função “Encargos Especiais”, por
exemplo: amortização e encargos, aquisição de títulos, pagamento de
sentenças judiciais, transferências a fundo de participação, concessão
de empréstimos, ressarcimentos, indenizações etc.
Projetos
Atividades
Conjunto de operações limitadas no tempo.
Conjunto de operações que se realizam de modo
contínuo e permanente.
Concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação governamental.
Necessário à manutenção das ações de governo.
Atenção: quando o primeiro dígito do conjunto que identifica os projetos e atividades for par (2, 4, 6) revela que se trata de atividade; se for ímpar
(1, 3, 5) indica que se refere a um projeto, e se for 0 refere-se a operações
especiais.
Subtítulos
As ações de Governo (atividades, projetos e operações especiais) são desdobradas em subtítulos, utilizados, especialmente, para especificar a sua localização física, não podendo haver, por conseguinte, alteração da finalidade,
do produto e das metas estabelecidas. O subtítulo é composto por quatro
dígitos: XXXX e representa o menor nível de categorias de programação.
Atual codificação funcional e programática das ações
Classificação funcional
Classificação programática
Função
Subfunção
Programa
P/A/O
Subtítulo
XX
XXX
XXXX
XXXX
XXXX
Outras classificações
Formação do código do programa de trabalho completo
De acordo com a estrutura utilizada pelo Governo Federal, elaborada
com base no Sistema Integrado de Dados Orçamentários (Sidor), além das
classificações estudadas até o momento, incorporam outras a fim de geren-
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Despesa pública
ciar em rede o processamento das informações do ciclo orçamentário adotado pela União.
99.99.999.99.999.XXXX.9999.9999.9999.999.9.9999.9
Esfera orçamentária
Órgão
UO
Função
Subfunção
Programa
Ação
Subtítulo
Idoc
Fonte
Iduso
Natureza
Id. resultado primário
A seguir comentaremos os itens classificatórios da estrutura anterior,
ainda não abordados até o momento.
Esfera orçamentária: a esfera orçamentária tem por finalidade identificar cada tipo de orçamento, definido no artigo 165 da Constituição Federal,
este campo no Sidor é composto de dois dígitos: XX e será associado à ação
orçamentária da seguinte maneira:
10 – Orçamento fiscal;
20 – Orçamento da seguridade social;
30 – Orçamento de investimento.
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169
Despesa pública
Identificador de uso (Iduso): o identificador de uso tem a finalidade de
completar a informação concernente à aplicação dos recursos e destina-se a
indicar se os recursos compõem contrapartida nacional de empréstimos ou
de doações ou a outras aplicações, constando da lei orçamentária e de seus
créditos adicionais pelos seguintes dígitos, que antecederão o código das
fontes de recursos.
0 – Recursos não destinados à contrapartida;
1 – Contrapartida (BIRD);
2 – Contrapartida – (BID);
3 – Outras contrapartidas.
Identificador de operações de crédito (Idoc): o Idoc identifica a operação de crédito contratual a que se refere a ação, quando financiada mediante
empréstimos de recursos com ou sem contrapartida de recursos da União.
O número do Idoc também será usado nas ações de pagamento de amortização, juros e encargos contratuais para identificar a operação de crédito a
que se referem os pagamentos.
Os gastos serão programados com o identificador de uso igual a 1, 2 ou
3 e o Idoc, com o número da respectiva operação de crédito. Quando os recursos não forem de contrapartida nem de operações de crédito, o Idoc será
9999.
Identificador de resultado primário: tem como finalidade auxiliar a apuração do resultado primário constante da LDO, devendo constar no projeto
de LOA e na respectiva lei em todos os grupos de natureza de despesa, identificando, de acordo com a metodologia das necessidades de financiamento,
cujo demonstrativo estará anexo à LOA, as despesas de natureza:
0 – financeira;
1– primária obrigatória, ou seja, aquelas que constituem obrigações constitucionais obrigatórias ou legais da União e constem da seção I do Anexo IV
da LDO;
2 – primária discricionária, consideradas aquelas não incluídas no anexo
específico citado no item anterior;
3 – Outras despesas constantes do orçamento de investimento que não
impactam no resultado primário.
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Despesa pública
Estágios das despesas
Apesar de haver certa divergência quanto aos estágios da despesa, a doutrina majoritária entende que a legislação prevê quatro estágios da despesa:
fixação, empenho, liquidação e pagamento. Sendo estágios da execução:
empenho, liquidação e pagamento.
Fixação
Empenho
Estágios
Execução
Liquidação
Pagamento
Fixação
É o valor total das despesas previstas na LOA e devem, em atendimento
ao princípio do equilíbrio, ser iguais à receita. Esse estágio das despesas é
registrado na contabilidade por meio do documento denominado “Nota de
Dotação – ND”, automaticamente pelo Siaf.
A fixação não é um estágio da execução das despesas, somente após a
aprovação e publicação da LOA com seu consequente registro no Siaf é que
se pode dar início à execução (empenho, liquidação e pagamento).
Empenho
O empenho é ato emanado de autoridade competente que cria para o
Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição (Lei 4.320/64, art. 58).
O empenho é o primeiro estágio da execução da despesa. Esse primeiro estágio é realizado no Siaf utilizando o documento “Nota de Empenho – NE”, que
registra o comprometimento da despesa orçamentária. Na NE constará o nome
do credor, a especificação e importância da despesa, bem como os demais
dados necessários ao controle da execução e da programação financeira.
O artigo 59, §2.º, da Lei 4.320/64, veda aos municípios a assunção de
compromissos financeiros para execução depois do término do mandato do
prefeito.
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Despesa pública
O empenho deve ser prévio, ou seja, antecede a realização da despesa e
está restrito aos créditos orçamentários, consignados na LOA ou em créditos
adicionais.
Fique ligado: não pode haver, em hipótese alguma, despesa sem prévio
empenho.
A obrigatoriedade do empenho prévio é assunto que causa bastante confusão, isso porque a Lei 4.320/64 prevê que é vedada a realização de despesa
sem prévio empenho, e em outra parte dispensa a emissão da nota de empenho, em casos especiais.
Para tentar clarear as coisas precisamos distinguir o “empenho” da “nota
de empenho”. Na verdade o empenho é apenas a autorização da autoridade
competente, por meio de uma assinatura, ordenando, em nome do Estado, a
assunção de uma obrigação.
A nota de empenho é um documento, que na União se encontra no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siaf ), que
será impresso após o empenho da despesa.
Resumindo, a nota de empenho é a materialização do empenho. No caso
do empenho é terminantemente vedada a sua dispensa, no caso da nota de
empenho existe previsão legal de dispensa de sua emissão em casos especiais como:
despesas relativas a pessoal e encargos;
contribuição para o Pasep;
amortização, juros e serviços de empréstimos e financiamentos obtidos;
despesas relativas a consumo de água, energia elétrica, utilização de
serviços de telefone, postais e telégrafos e outros que vierem a ser definidos por atos normativos próprios;
despesas provenientes de transferências por força de mandamento
das Constituições: Federal; Estaduais e de Lei Orgânicas de Municípios,
e da execução de convênios, acordos e ajustes, entre entidades de direito privado das quais façam parte como acionista.
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Despesa pública
Modalidade de empenho: o empenho possui três modalidades: ordinário, estimativo e global3.
Empenho ordinário: para atender despesas cujo montante é previamente conhecido e cujo pagamento ocorrerá de uma só vez. É a modalidade de
empenho mais utilizada.
Empenho estimativo: é utilizado para atender despesas cujo montante
não se possa determinar e que possua base periódica não homogênea. Exemplo: serviço de água, energia elétrica e telefone; gratificações, diárias etc.
Empenho global: para atender despesas com montante previamente
conhecido, tais como as contratuais, mas que terão o pagamento parcelado.
Exemplo: aluguéis, salários, proventos, contrato de prestação de serviços por
terceiros etc.
Atenção: será feito por estimativa o empenho cujo montante não se
possa determinar, e é permitido o empenho global de despesas contratuais
e outras sujeitas a parcelamento.
Liquidação
Consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base
os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito (Lei 4.320/64,
art. 63). Essa verificação tem por fim apurar:
a origem e o objeto do que se deve pagar;
a importância exata a pagar;
a quem se deve pagar a importância para extinguir a obrigação.
A liquidação é o segundo estágio da execução da despesa e se caracteriza
pela entrega da obra, bens, materiais ou serviços, objeto do contrato com o
fornecedor. Essa liquidação é realizada formalmente no Siaf, através da Nota
de Lançamento (NL).
O termo “liquidação”, na área pública, é para representar as atividades de
preparação de uma despesa para pagamento.
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173
3
O artigo 60, da Lei
4.320/64, estabelece as
modalidades de empenho.
Despesa pública
Pagamentos
4
Segundo a lei de finanças4, o pagamento da despesa somente será efetu-
Artigo 62, da Lei 4.320/64.
ado após regularmente ordenado e liquidado.
O pagamento é a efetiva saída de numerários da conta única do Tesouro
Nacional em favor do credor. A ordem de pagamento só poderá ser exarada
em documento processado pela contabilidade5.
5
Parágrafo único, do
artigo 64, da Lei 4.320/64.
O pagamento é o terceiro e último estágio da execução da despesa orçaNão confundir “ordem de pagamento” com “ordem bancária”. A ordem
mentária, caracterizando-se pela emissão, em favor do credor, de ordem de
de pagamento é despacho exarado pela autoridade competente, determinanpagamento.
do que a despesa seja paga. Ordem bancária é o documento emitido através
do Siaf, que transfere o recurso financeiro para a conta do credor.
Os estágios da despesa devem ser rigorosamente seguidos, não se permiAtenção: a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) considera, durante o exertindo inverter qualquer estágio. Assim a despesa deverá ser fixada e autoricício financeiro, a despesa pela sua liquidação, entretanto, para fins de encerzada na
empenhada,
liquidada
paga. empenhada, e não anulada
ramento
doLOA,
exercício
financeiro,
toda aedespesa
até 31 de dezembro, será considerada despesa nas demonstrações contábeis.
Atividades de aplicação
1. (Cespe) No que se refere às classificações da despesa e da receita atualmente utilizadas na Lei Orçamentária Federal, julgue os itens utilizando verdadeiro (V) ou falso (F).
174
((
Consoante à classificação funcional, se a União promover o
saneamento básico em determinado município, tal dotação
será classificada como da função saúde.
((
Na classificação institucional há órgãos setoriais e unidades
orça­mentárias que não correspondem aos órgãos e entidades
que compõem a administração pública. Essas unidades
orçamentárias, todavia, são um conjunto de dotações que são
administradas por órgãos do Governo que também têm suas
próprias dotações.
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Despesa pública
2. (Cespe) A despesa orçamentária – assim como a receita orçamentária
– classifica-se em duas categorias econômicas: corrente e de capital.
Em geral, a despesa orçamentária corrente é considerada efetiva, assim como a despesa orçamentária de capital é considerada não efetiva,
mas podem ocorrer outras combinações. Acerca dessas outras combinações, assinale a opção correta.
a) As aquisições de materiais para almoxarifado são despesas correntes efetivas.
b) Permutas de bens são despesas de capital efetivas.
c) Adiantamentos são despesas correntes não efetivas.
d) Transferências de capital são despesas de capital não efetivas.
3. (Cespe) Como função de um setor público, deve-se entender o maior
nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao
setor. Cada programa deverá dar solução a um problema ou atender
a uma demanda da sociedade, mediante um conjunto articulado de
projetos, atividades e de outras ações que assegurem a consecução
dos objetivos. Sobre as características que cercam as atividades, julgue o item abaixo.
((
Trata-se de um instrumento de programação para alcançar
o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de
operações que se realizam de modo contínuo e permanente,
das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação
de Governo.
4. (Cespe) A despesa pública representa a aplicação dos recursos dos
contribuintes na manutenção das atividades do Estado. A respeito
desse assunto, julgue o item seguinte.
((
O pagamento de despesas poderá existir sem a apresentação
de documentos processados pela contabilidade. Nesse caso, a
autoridade competente apresentará, ao ordenador de despesas,
posteriormente, sua justificativa e autorização da unidade
gestora para tal atitude.
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175
Despesa pública
Dicas de estudo
É muito importante, para o aluno que vai estudar para concursos públicos em que sejam exigidos conhecimentos de orçamento público, a leitura
atenta do Manual da Receita e da Despesa Pública. Esses manuais são editados
anualmente pela Secretaria de Orçamento Federal orientando a elaboração
dos orçamentos. No entanto, algumas das regras dos manuais são mantidas
ano após ano e servem de orientação para servidores que trabalham nessas
áreas e para estudantes em concursos.
A edição atual do Manual da Receita e da Despesa Pública (Manual Técnico do Orçamento) encontra-se disponível no seguinte link:
<www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/MTO>.
Referências
FORTES, João. Contabilidade Pública. 9. ed. Brasília: Franco & Fortes, 2006.
MUSGRAVE, Richard A. Teoria da Finanças Públicas. São Paulo: Atlas, 1994.
GAMA JR, Fernando Lima. Fundamentos de Orçamento Público e Direito Financeiro. São Paulo: Campus, 2009.
Gabarito
1. F, V
2. C
3. V
4. F
176
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