PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
PUC-SP
TOMAZ ESPÓSITO NETO
Itaipu e as relações brasileiro-paraguaias de 1962 a 1979:
fronteira, energia e poder
DOUTORADO EM CIÊNCIAS SOCIAIS
SÃO PAULO
2012
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
PUC-SP
TOMAZ ESPÓSITO NETO
Itaipu e as relações brasileiro-paraguaias de 1962 a 1979:
fronteira, energia e poder
DOUTORADO EM CIÊNCIAS SOCIAIS: LINHA DE PESQUISA:
RELAÇÕES INTERNACIONAIS
Tese apresentada à Banca Examinadora da
Pontifícia Universidade Católica de São
Paulo, como exigência parcial para obtenção
do título de Doutor em Ciências Sociais - Área
de Concentração em Relações Internacionais,
sob orientação do Professor Doutor Oliveiros
da Silva Ferreira.
SÃO PAULO
2012
2
BANCA EXAMINADORA
_____________________________
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_____________________________
_____________________________
_____________________________
Autorizo, exclusivamente para fins acadêmicos e científicos, a reprodução total
ou parcial desta dissertação por processos de fotocopiadoras ou eletrônicos.
Assinatura:_______________________________ Local e Data: ____________
3
Agradecimentos
Primeiramente, eu gostaria de agradecer à Katy, minha esposa amada, por
todo amor, carinho, incentivo e companheirismo, e à Sofia, minha filha querida, por
encher de alegria e dar um novo sentido a minha vida.
Aos meus queridos pais, Renato e Vitória, pelo amor incondicional e pelo
apoio e incentivo à realização dos meus sonhos. Também agradeço aos meus
irmãos, Renato e Tatiana, por todo o carinho. Não posso me esquecer de agradecer
ao Luis, à Sônia e à Júlia, que trouxeram à família Espósito ainda mais alegria e
felicidade.
Agradeço pelo carinho das famílias Moreno e Galhera, em especial ao Onei, à
Sandra, à Kuka e ao Well.
Aos meus amigos (André, Áureo, Carol, Cláudio, Dudu, Gustavo, Leon, Mário,
Mojana, Silvia, Vânia, Zezé, entre outros) sou eternamente grato pela amizade e
pelo apreço. Não posso me esquecer de agradecer aos meus companheiros de
labuta diária da FADIR / UFGD.
Sou grato aos professores e aos funcionários da PUC-SP e do Programa San
Tiago Dantas (PUC-SP, UNESP, UNICAMP), pois grande parte da minha formação
se deve ao trabalho desses profissionais dedicados. Agradeço à CAPES, por ter
subsidiado meus estudos de Pós-Graduação stricto sensu em Ciências Sociais.
Eu gostaria de agradecer aos Professores Henrique Altemani, Carlos Eduardo
Riberi Lobo, Vânia Leal Cintra, pela participação e comentários na banca de
qualificação.
Por fim, gostaria de agradecer principalmente ao Prof. Oliveiros da Silva
Ferreira, orientador dedicado, paciente e atencioso, amigo de todas as horas. Seu
apoio foi fundamental para a realização desse trabalho. Sua vida e obra são
exemplos a serem seguidos por todos os brasileiros e homens de bem.
4
Resumo
O objetivo do presente trabalho é examinar as relações entre o Brasil e o Paraguai
durante as tratativas políticas sobre a construção de Itaipu, que se iniciaram em
1962, com a divulgação do projeto Otávio Marcondes Ferraz, e tiveram seu término
em 1979, com a assinatura do Acordo Tripartite, que consolidou um marco legal na
exploração hidroelétrica na bacia do Rio da Prata. Esta análise é crucial para o
entendimento da atuação da política externa brasileira e das relações de poder
interestatais em torno da construção da usina hidroelétrica binacional de Itaipu.
Palavras Chave: Itaipu. Política Externa Brasileira. Política Externa Paraguaia.
5
Abstract
The objective of this study is to examine the relations between Brazil and Paraguay
during the political negotiations on the construction of Itaipu, which had their
beginning in 1962 with the release of the Octavio Marcondes Ferraz project, and
ended in 1979, with the signing of the Tripartite Agreement, which has consolidated a
legal framework in the hydroelectric exploitation in the watershed of “Rio da Prata”.
This analysis is crucial to the understanding of the Brazilian foreign policy
performance and of the interstate power relations surrounding the construction of the
hydroelectric plant Itaipu Binational.
Keywords: Itaipu. Brazilian Foreign Policy. Paraguayan Foreign Policy.
6
Siglas
AHMRE
Arquivo Histórico do Ministério das Relações Exteriores
(Itamaraty).
AESI
Agência Especial de Segurança e Informação.
AID
Agência Interamericana de Desenvolvimento.
AMFORP
American & Foreign Power Company.
ANDE
Administración Nacional de Eletricidad.
BNDE
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico.
BNDES
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social.
CEEE
Companhia Estadual de Energia Elétrica.
CESP
Companhia Energética de São Paulo.
CHESF
Companhia Hidroelétrica do São Francisco.
CHEVAP
Companhia Hidrelétrica do Vale do Paraíba.
CIBPU
Comissão Interestadual da Bacia do Paraná-Uruguai.
CIC
Comitê Intergovernamental Coordenador.
CIEM
Consórcio Itaipu Eletromecânico.
CMBEU
Comissão Mista Brasil-Estados Unidos.
CNAEE
Conselho Nacional de Águas e Energia Elétrica.
CONEMPA
Consórcio de Empresas Constructoras Paraguayas.
CPDOC
Centro de Pesquisa e Documentação de História
Contemporânea.
CMPB
Comissão Mista Paraguai-Brasil.
CSN
Conselho de Segurança Nacional.
CUF
Comissão para Unificação de Freqüência.
ELC
Eletroconsult Spa.
ELETROBRÁS Centrais Elétricas Brasileiras S. A.
FAB
Força Aérea Brasileira.
FFE
Fundo Federal de Eletrificação.
FURNAS
Centrais Elétricas de Furnas S. A.
GCPS
Grupo Coordenador de Planejamento dos Sistemas
Elétricos.
IECO
International Engineering Company Inc.
IUEE
Imposto Único sobre a Energia Elétrica.
MME
Ministério de Minas e Energia do Brasil.
MOPOCO
Movimento Popular Colorado.
MRE
Ministério das Relações Exteriores do Brasil.
OEA
Organização dos Estados Americanos.
OLADE
Organização Latino-americana de Energia.
OMF
Oscar Marcondes Ferraz.
ONU
Organizações das Nações Unidas.
OPEP
Organização dos Produtores e Exportadores de Petróleo.
PAEG
Programa de Ação Econômica do Governo.
PEI
Política Externa Independente.
PIB
Produto Interno Bruto.
PND
Plano Nacional de Desenvolvimento.
PND
Programa Nacional de Desestatização.
PNE
Plano Nacional de Eletrificação.
SNI
Serviço Nacional de Inteligência.
TBP
Tratado da Bacia do Prata.
7
TERMOCHAR
UNICON
URSS
Termoelétrica Charqueadas S. A.
União de Construtoras Ltda.
União das Repúblicas Socialistas Soviéticas
8
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO...............................................................................................
CAPÍTULO I
A PRESENÇA DO ESTADO BRASILEIRO NA ÁREA DE ENERGIA
ELÉTRICA: DO CÓDIGO DE ÁGUAS (1934) À CRISE DOS ANOS 80......
I. 1 O mercado de eletricidade antes do Código de Águas (1934)................
I. 2 Código de Águas (1934): o divisor de águas..........................................
I. 3 De Dutra a Juscelino Kubitschek: o progressivo aumento do papel do
Estado no setor de energia............................................................................
I. 4 A primazia da União no setor de eletricidade: da criação da Eletrobrás
(1961) ao Choque do Petróleo (1973)..........................................................
I. 5 O realismo tarifário e a reorganização do setor elétrico..........................
I. 6 O II PND: a resposta ao Choque do Petróleo e o ápice do modelo
centrado no Estado........................................................................................
I. 7 A crise dos anos 80 e o início do processo de desestatização...............
10
20
20
24
31
40
47
52
61
CAPÍTULO II
OS DEBATES SOBRE A DEMARCAÇÃO DA FRONTEIRA
BRASILEIRO-PARAGUAIA: UM BREVE HISTÓRICO................................ 71
II. 1 O legado português nas discussões sobre as fronteiras brasileiras: o
utis possidetis e as “fronteiras naturais”......................................................... 71
II. 2 Os debates sobre a demarcação da fronteira brasileiro-paraguaia: da
independência
brasileira até a Guerra do Paraguai (1864 -1870).......... 78
II. 3 O Tratado de Limites de 1872 e o Tratado Complementar de 1929..... 110
CAPÍTULO III
AS RELAÇÕES BRASIL-PARAGUAI: DO LITÍGIO DA FRONTEIRA
BRASILEIRO-PARAGUAIA (1962) À ATA DAS CATARATAS (1966)........
III. 1 A evolução do litígio de Sete Quedas, desde seu surgimento em
1962 à Ata das Cataratas (1966)...................................................................
III. 2 O Itamaraty e a tentativa de “assuanização” de Sete Quedas.............
III. 3 O “Problema Paraguaio”: do Projeto Sete Quedas (1962) à Ata das
Cataratas (1966).............................................................................................
III. 4 A s negociações em torno da Ata das Cataratas ou Ata de Iguaçu
(1966).............................................................................................................
CAPÍTULO IV
A EVOLUÇÃO DAS NEGOCIAÇÕES SOBRE ITAIPU: DA
CONSTITUIÇÃO DA COMISSÃO MISTA (1967) AO TRATADO DE
ITAIPU (1973)................................................................................................
IV. 1 Gibson Barboza e a constituição da Comissão Mista (1967)...............
IV. 2 A Comissão Mista (1967) e as negociações em torno do Tratado de
Itaipu (1973)...................................................................................................
IV. 3 O Tratado de Itaipu, seus anexos e as notas reversais de 26 de abril
de 1973...........................................................................................................
117
117
120
122
137
143
143
147
162
9
CAPÍTULO V
A CONSTRUÇÃO DE ITAIPU E OS SEUS DESDOBRAMENTOS NAS
RELAÇÕES BRASIL-PARAGUAI: DO TRATADO DE 1973 AO ACORDO
TRIPARTITE (1979).......................................................................................
V. 1 A constituição da Itaipu Binacional........................................................
V. 2 A construção da barragem de Itaipu.....................................................
V. 3 As revisões do Anexo B e a importância de Itaipu para a economia
paraguaia........................................................................................................
V. 4 Itaipu e as relações brasileiro-paraguaias.............................................
V. 5 As desavenças brasileiro-paraguaias em torno da ciclagem de Itaipu.
CAPÍTULO VI. ITAIPU E AS TENSÕES ENTRE ARGENTINA, BRASIL E
PARAGUAI....................................................................................................
VI. 1 “Consulta prévia” ou “informação prévia”: as bases do embate
argentino-brasileiro.........................................................................................
VI. 2 O Comitê Intergovernamental Coordenador (CIC) dos países da
Bacia do Prata: o “front” multilateral regional.................................................
VI. 3 A questão de princípios e as discussões na arena multilateral global.
VI. 4 A ascensão do peronismo e a “denúncia” do Acordo de Nova Iorque.
VI. 5 A evolução do litígio Itaipu-Corpus: de Perón ao Processo de
Reorganização Nacional (1976).....................................................................
VI. 6 Do Processo de Reorganização Nacional (1976) ao Acordo Tripartite
(1979): as negociações trilaterais...................................................................
170
170
177
182
190
203
220
220
224
240
244
251
254
CONSIDERAÇÕES FINAIS........................................................................... 267
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.............................................................. 271
ANEXO I......................................................................................................... 320
ANEXO II........................................................................................................ 321
10
Introdução
Em 5 de maio de 1984, as autoridades brasileiras e paraguaias celebravam o
funcionamento das primeiras turbinas da Itaipu Binacional1, a maior represa
hidroelétrica feita até então no mundo. A obra, iniciada em 1974, somente foi
completada em 21 de maio de 2007, com o início das atividades das últimas duas
das vinte turbinas instaladas, as quais ampliaram a capacidade máxima de produção
de eletricidade para 14 mil MW, ou seja, o equivalente, nos dias atuais, a 25 por
cento da produção brasileira, ou 33 por cento da produção do Centro-Sul do Brasil.
Itaipu gera ainda por 95 % da eletricidade consumida no Paraguai.
Construída nas proximidades das cataratas de Sete Quedas, local também
conhecido como Salto del Guairá, essa obra de alta complexidade técnica custou
aproximadamente 20 bilhões de dólares2, com significativos impactos nas esferas
econômica, política, social e ambiental no Brasil e Paraguai. Não é apenas por sua
grandiosidade que Itaipu é considerada um marco nas relações interestatais3 do
Cone Sul.
O escopo do presente trabalho é examinar as relações entre Brasil e Paraguai
em torno das tratativas políticas sobre Itaipu, que se iniciaram em 1962, com a
divulgação do projeto Otávio Marcondes Ferraz, e tiveram seu término em 1979,
com a assinatura do Acordo Tripartite, que consolidou um marco legal na exploração
hidroelétrica na bacia do Rio da Prata.
Com isso, busca-se identificar as razões que levaram o Brasil e o Paraguai a
construírem Itaipu. Busca-se ainda compreender a atuação da política externa
brasileira e as relações de poder interestatais em torno da construção da usina
hidroelétrica binacional de Itaipu.
Trabalha-se com a seguinte hipótese: a construção de Itaipu nasceu de uma
convergência de interesses entre os dois Estados (Brasil e Paraguai). Ao se analisar
1
O Brasil e o Paraguai são sócios equânimes da hidroelétrica de Itaipu.
Segundo Monteiro (2000, p.10), em valores atualizados e oficiais. É importante notar que existe
uma grande disparidade nos dados. Wasmosy (2008) estima em aproximadamente 23 bilhões de
dólares o investimento na construção de Itaipu. Já Oliveira (2012, p. 5) estima em 44 bilhões o
investimento na obra e os desembolsos para pagamento dos juros e da parte principal dos
empréstimos.
3
Raymond Aron, em suas obras “Paz e Guerra entre as Nações” e “Que é uma teoria das relações
internacionais?” , destacou o papel do Estado nas Relações Internacionais. Sublinhou, ainda, a
importância do poder e das estruturas de poder na arena internacional.
2
10
a documentação primária e os relatos das autoridades de ambos
Estados do período, percebe-se que as autoridades paraguaias foram muito
ativas e intransigentes na defesa das pretensões paraguaias que, por vezes,
contrariaram importantes interesses brasileiros em assuntos essenciais, como
na questão da ciclagem da energia gerada de Itaipu.
Isso, a despeito da
patente assimetria de meios e de poder entre Brasil e Paraguai.
Refuta-se, portanto, a tese do “subimperialismo”1 ou do “expansionismo
brasileiro”2, tão presentes nas análises sobre as relações entre o Brasil e os
seus vizinhos. O Estado brasileiro é usualmente apresentado como um
“agente”, ou mesmo um sipaio, a serviço do imperialismo norte-americano e
dos
grandes
conglomerados
econômicos
internacionais...a
expansão
imperialista do Brasil na América Latina, que corresponde na verdade a um
subimperialismo ou a extensão indireta do imperialismo
norte-americano
(MARINI, 1966 ,p. 22)3. Essa perspectiva teórica tornou-se muito popular entre
intelectuais marxistas, que a difundem até os dias atuais 4.
1
Ruy Mauro Marini (1977, p.17, grifo nosso) define “sub-imperialismo” como: “al subimperialismo
como la forma que asume laeconomía dependiente al llegar a la etapa de lo monopolios y el capital
financiero. El subimperialismo implica dos componentes básicos: por un lado, una composición orgánica
media en la escala mundial de los aparatos productivos nacionales y, por otro lado, el ejercicio de una
política expansionista relativamente autónoma, que no sólo se acompaña de una mayor integración al
sistema productivo imperialista sino que se mantiene en el marco de la hegemonía ejercida por el
imperialismo a escala internacional. Planteado en estos términos, nos parece que, independientemente de
los esfuerzos de Argentina y otros países por acceder a un rango subimperialista, sólo Brasil expresa
plenamente, en Latinoamérica, un fenómeno de esta naturaleza.”
De acordo com Marini (1977, p. 18), as raízes do “sub-imperialismo” brasileiro deitam no projeto
“tecnocrático-militar”, instaurado após o Golpe de 1964, que “subordinou” o Brasil aos interesses dos
Estados Unidos e dos grandes conglomerados econômicos internacionais.
2
Em sua obra “O expansionismo brasileiro”, Paulo Schilling (1981) cunhou o termo “expansionismo
brasileiro” para denominar o suposto papel geopolítico de “satélite privilegiado” na promoção dos
interesses norte-americanos na América do Sul. “...a medida em que o Brasil protagoniza o papel de
“delegado” do Departamento de Estado, do Pentágono, e de Wall Street na América do Sul, que
assegura sua posição de “base preferencial de operações do capitalismo internacional ”no hemisfério e,
conseqüentemente consolida-se rapidamente como potência industrial, as teorias transforma-se em
praxis expansionista.”, (SCHILLING, 1981, p. 11).
3
MARINI, Rui Mauro. A Dialética do desenvolvimento capitalista no Brasil. In . 1966(data estimada).
4
Alguns exemplos são as seguintes obras: LAINO, Domingo. Paraguai: fronteiras e penetração
brasileira. São Paulo: Global, 1979; MONIZ BANDEIRA, Luiz Alberto. Brasil, Argentina e Estados
Unidos: conflito e integração na América do Sul (da Tríplice Aliança ao Mercosul), 1870 - 2007. Rio de
Janeiro: Civilização Brasileira, 2010; MONIZ BANDEIRA, Luiz Alberto. Estado Nacional e Política
Internacional na América Latina. São Paulo: Ensaio, 1993. CANESE, Ricardo; MAURO, Luis Alberto.
Itaipu: dependencia o desarrollo. Asunción. Paraguay: Araverá, 1985; CODAS, Gustavo (org.). O
direito do Paraguai à Soberania: a questão da energia hidrolétrica. São Paulo. Ed. Expressão
Popular, 2008. LUCE, Mathias Seibel. O subimperialismo revisitado: a política de integração
regional do governo Lula (2003-2007). Dissertação de mestrado.Porto Alegre.UFRGS, 2007; SOUZA,
Angelita Matos. Expansionismo brasileiro e subimperialismo. Brasília. Boletim Meridiano47 vol. 13,
nº 130, mar-abr.2012. entre tantos outros;
11
Itaipu, por um lado, atendeu a três grandes objetivos formulados pela
diplomacia brasileira: (I) a “submersão” do território em litígio entre Brasil e Paraguai.
Aliás, o problema de Itaipu emergiu na agenda brasileiro-paraguaia, após a
divulgação do Projeto Sete Quedas pelo Ministério de Minas e Energia em 1962,
como parte de um processo de ampliação do papel do Estado brasileiro no setor
elétrico iniciado com a promulgação do Código de Águas (1934). O Estado
paraguaio suscitou o debate em torno da soberania de Sete Quedas no início da
década de 60, o que causou uma série de graves incidentes na fronteira brasileiroparaguaia. A partir de então, o centro decisório da questão transferiu-se do
Ministério de Minas e Energia para o Ministério das Relações Exteriores. Foi no
Itamaraty que ganhou corpo a idéia de se construir uma hidroelétrica binacional com
total paridade entre Brasil e Paraguai, a despeito da assimetria de poder entre os
sócios e da oposição de importantes autoridades do setor elétrico e de outros
ministérios; (ii) o adensamento das relações brasileiro-paraguaias, cujos objetivos
foram criar um “desenvolvimento associado” entre os dois Estados, aumentar a
influência do Brasil na vida política e econômica paraguaia e, conseqüentemente,
reduzir a influência argentina na região platina e; (iii) a promoção do
desenvolvimento econômico brasileiro, seja por garantir o acesso a uma fonte
abundante de energia renovável e de baixo custo, seja por fomentar setores
importantes da economia brasileira, como o da construção civil e de máquinas e
equipamentos elétricos pesados, ou, ainda, por projetar a imagem do Brasil no
exterior.
Por outro lado, o Estado paraguaio teve os seguintes interesses
contemplados: (i) as obras principais e complementares de Itaipu garantiram um
período de crescimento econômico durante sua construção; (ii) As receitas obtidas
pela venda da energia é, e será, uma importante fonte de receitas de longo prazo ao
erário paraguaio; (iii) criou um novo pólo econômico na fronteira com o Brasil, o que
acabou por vivificar uma área considerável do Paraguai; (iv) criou laços duradouros
com o Brasil, que acabaram por reduzir a histórica influência política e econômica da
Argentina no país.
A dinâmica das relações brasileiro-paraguaias foi influenciada pela ação
internacional da Argentina, que procurou obstinadamente impedir a construção da
barragem, criando empecilhos políticos e técnicos. As autoridades brasileiras e
paraguaias, no entanto, não estavam dispostas a submeter o seu desenvolvimento
12
econômico à anuência de uma potência estrangeira, em especial a Argentina, e
avançaram nas etapas de negociação e na construção de Itaipu. Assim, Brasil,
Argentina e Paraguai acabaram por se engajar em uma dura, longa e complexa
disputa sobre o aproveitamento hidroelétrico na bacia do Rio da Prata, que teve fim
apenas com a assinatura, em 1979, do Acordo Tripartite8, que definiu um arcabouço
político, econômico e jurídico do aproveitamento hidroelétrico na região platina.
Embora se reconheça a importância e a necessidade de um estudo mais
aprofundado sobre a evolução das relações Brasília-Buenos Aires e AssunçãoBuenos Aires,
com especial atenção ao
litígio
Itaipu-Corpus9,
pois isso
proporcionaria uma maior compreensão da dinâmica das disputas políticas na
região, esses dois eixos são apresentados apenas como pano de fundo no presente
trabalho.
O autor visa com essa opção metodológica cobrir uma lacuna das
pesquisas sobre Itaipu.
A bibliografia sobre a temática enfatiza as disputas
argentino-brasileiras e relega para um segundo plano as relações brasileiroparaguaias.
Na elaboração da tese, optou-se pelo método histórico-indutivo, com ênfase
no uso de fontes primárias (documentos diplomáticos, entrevistas, entre outros) e de
uma bibliografia selecionada, para enriquecer o texto com detalhes, como a
dinâmica das negociações brasileiro-paraguaias sobre a questão da ciclagem, que
escapam das análises de modelos teóricos dedutivos Por isso, evitou-se a
realização de um longo debate teórico sobre a questão.
Os documentos diplomáticos brasileiros consultados estão no Arquivo
Histórico do Itamaraty, em Brasília; no Centro de Pesquisa e Documentação de
História Contemporânea (CPDOC) da Fundação Getúlio Vargas no Rio de Janeiro;
no Centro de Memória da Eletricidade no Rio de Janeiro; e no Memorial Mário
Palmério em Uberaba, Minas Gerais. O autor consultou também os documentos e
declarações oficiais publicados na Resenha de Política Exterior Brasileira, periódico
editado pelo Ministério das Relações Exteriores.
Foram ainda examinados os documentos paraguaios disponíveis na
Biblioteca Nacional em Assunção, no Paraguai, além de coletâneas de documentos
8
Acordo assinado pelos representantes da Argentina, do Brasil e do Paraguai.
Em 1973, os representantes da Argentina e do Paraguai assinaram o acordo para o estudo e
construção da hidrelétrica de Corpus, que ficaria situada a poucos quilômetros à jusante de Sete
Quedas. Caso essa barragem fosse construída, poderia ocasionar sérios problemas a operação de
Itaipu (para maiores informações ver capítulo VI).
9
13
editadas e publicadas pela Itaipu Binacional (1989) e as obras de alguns autores
paraguaios, como Wasmosy (2008) e Canese e Mauro (1985).
As biografias, as entrevistas e os relatos das autoridades dos primeiros
escalões do governo argentino, brasileiro e paraguaio também ajudaram a
reconstruir parte da dinâmica política da época. Artigos de jornais e periódicos,
disponíveis no Arquivo Público do Estado, em São Paulo, também foram
consultados.
O autor tentou consultar a documentação argentina em Buenos Aires. As
autoridades argentinas, contudo, não permitiram o acesso à documentação da
época, sob a alegação desta ser sigilosa.
A ideia desta tese se originou de uma entrevista do autor com o chanceler da
administração do Presidente Figueiredo (1979-1985), Ramiro Saraiva Guerreiro,
sobre a política externa brasileira frente à questão das Falklands/Malvinas (1982).
Na ocasião, o ex-ministro salientou a importância de Itaipu para a diplomacia
brasileira na região, o que despertou o interesse do autor.
O texto está dividido em seis capítulos, além da introdução e das
considerações finais: o primeiro apresenta a evolução da presença do Estado
brasileiro no setor de energia elétrica desde o Código de Águas (1934) até a crise na
década de 1980. Indica, ainda, as transformações na estrutura e os impactos da
construção de Itaipu para o arcabouço econômico-legal do sistema elétrico
brasileiro. Privilegiou-se o estudo do setor elétrico brasileiro em detrimento ao dos
outros países, pelos seguintes motivos: o projeto de Itaipu nasceu da determinação
das autoridades brasileiras de erigir uma usina hidroelétrica de grande porte na
região de Sete Quedas; o Brasil é o principal consumidor da energia gerada por
Itaipu; essa barragem é de grande importância para o abastecimento de energia
elétrica no Centro-Sul brasileiro.
O segundo capítulo traz um histórico do litígio fronteiriço brasileiro-paraguaio,
desde as negociações realizadas após o reconhecimento da Independência do
Brasil, até o tratado complementar de 1929. Com isso, busca-se compreender as
raízes históricas dos desentendimentos de limites entre o Brasil e o Paraguai,
principalmente na região de Sete Quedas.
O terceiro capítulo examina as divergências brasileiro-paraguaias em torno a
soberania de Sete Quedas, que surgiram após a divulgação do projeto Marcondes
Ferraz (1962) e se estabilizaram com a assinatura da Ata das Cataratas (1966).
14
Durante esses quatro anos, houve uma série de incidentes fronteiriços, que
elevaram as tensões bilaterais e quase levaram Brasil e Paraguai à guerra.
O quarto capítulo expõe o processo das negociações brasileiro-paraguaias,
iniciadas com a constituição da Comissão Mista (1967), até a assinatura do Tratado
de Itaipu (1973). Apresenta os principais pontos das negociações bilaterais que
levaram ao texto final do Acordo de 1973, seus anexos e as notas reversais de 1973
e 1974, cuja elaboração teve como objetivo esclarecer alguns “pontos obscuros” do
pacto de 1973.
O quinto capítulo comenta os (des)entendimentos brasileiro-paraguaios em
torno da construção de Itaipu, da constituição de entidade binacional (1974) ao
Acordo Tripartite (1979). Aqui se analisa a rede de cooperação, nos mais diversos
campos (econômico, político, cultural, entre outros), entre Brasil e Paraguai, tecida
em torno da obra de Itaipu. Busca-se apresentar os principais problemas bilaterais
da época, como a questão da ciclagem e a construção de Corpus.
O sexto capítulo examina a disputa entre Argentina, Brasil e Paraguai em
torno do aproveitamento hidroelétrico da bacia platina, destacando a questão “ItaipuCorpus”, desde o Primeiro Encontro dos Chanceleres da Bacia do Prata em 1967,
quando se iniciou a controvérsia, até o Acordo Tripartite em 1979, quando se
solucionou definitivamente o litígio de Itaipu. Por fim, o autor apresenta as suas
considerações finais.
Um breve panorama da literatura relevante sobre Itaipu
Diversos autores, como Mello (1996) e Gugliamelli (2007), apontam, a partir
de uma perspectiva realista, a construção de Itaipu como um momento de profunda
mudança na estrutura de poder da região, com importantes consequências nas
relações regionais. Segundo Mello (1996), Itaipu foi peça essencial para a “quebra”
do equilíbrio de poder regional e para a constituição da preponderância brasileira no
“subsistema” do Prata; as raízes da política platina do Brasil encontram-se no
pensamento geopolítico brasileiro (MELLO, 1987). Gugliamelli (1979, p. 538)
também compartilha da percepção da ruptura do equilíbrio de poder regional. Frisa,
ainda, que o Itamaraty venceu todas as “batalhas” em torno de Itaipu. Por fim,
afirma que a Argentina ficou relegada ao papel de “sócio menor” do Brasil na região.
15
Nessa mesma linha, Christian G. Caubet (1991) examinou a mudança no
direito fluvial operada pelos cinco países ribeirinhos da Bacia do Prata, a qual
colocou o aproveitamento hidroelétrico em relevo e relegou a navegação a um
segundo plano. Caubet apontou como a política atua sobre o direito internacional,
reinterpretando-o e transformando-o.
Em Ruptura e Legado: o colapso da cordialidade oficial e a construção da
parceria entre Brasil e Argentina, Matias Spektor (2002) apontou Itaipu como o
marco que pôs fim à “cordialidade oficial” existente entre Brasil e Argentina e iniciou
uma disputa pela preponderância política na região.
Ariel Macedo de Mendonça (2004) também observou as “relações
conflituosas” em torno do aproveitamento hidráulico dos rios da região, cuja causa
principal eram as disputas geopolíticas entre os países da Bacia do Prata na década
de 60.
Escrito no calor dos acontecimentos e em linguagem jornalística, Itaipu: prós
e contras, de Osny Duarte Pereira (1974), faz severas críticas ao projeto de Itaipu,
referindo-se tanto às dificuldades (civil, política, jurídica, entre outras) da construção
de um empreendimento singular no mundo, quanto a suas implicações na política e
na segurança do Brasil.
Maria Regina Soares de Lima (1986) afirmou que, no caso de Itaipu, o Brasil
desempenhou papel hegemônico na região. O Itamaraty conseguiu seus objetivos
por meio de uma estratégia composta de uma mistura de recompensas e ações
punitivas.
A partir de um outro ponto de vista, Betiol (1983) ressaltou o papel da
diplomacia e do direito internacional na promoção da cooperação internacional e na
construção de um regime específico para o uso das águas da bacia platina, que o
autor denominou de “projeto avançado de cooperação”.
Carlos Eduardo Vidigal (2007), em Relações Brasil e Argentina: a construção
do entendimento (1962-1986), apresentou o processo não linear de aproximação e
de entendimentos entre o Palácio do Planalto e a Casa Rosada. O autor apontou
ainda o papel das “forças profundas” nesse processo, tais como fluxos econômicos e
a comunhão de certos valores entre argentinos e brasileiros.
Sob uma óptica marxista, diversos autores como, Paulo R. Schilling (1981),
Luiz Alberto Moniz Bandeira (2010:1993) e Julio José Chiavenatto (1980) analisam, ,
16
as relações do Brasil no Cone Sul. Ambos apresentaram Itaipu como uma expressão
do (sub)imperialismo ou do “expansionismo” brasileiro.
Lima (2006) descreveu as diversas faces do projeto de Itaipu, desde sua
importância para o setor elétrico até seus impactos no extremo oeste paranaense,
especialmente na questão da luta pela terra, bem como o discurso oficial do
“progresso” e as repercussões da obra na imprensa.
Na obra A herança de Stroessner: Brasil-Paraguai de 1955 a 1980, Alfredo
Mota Menezes (1987) apresentou, com esmero, as grandes etapas do processo de
aproximação político-econômica entre Assunção e Brasília. Sua pesquisa está
alicerçada em uma rica e bem fundamentada análise dos meios de comunicação da
época.
O processo de aproximação brasileiro-paraguaia de 1954 a 1973 também foi
objeto da dissertação de mestrado de Amaral e Silva (2006). O maior mérito desse
trabalho foi o uso de algumas fontes documentais primárias. No entanto, a
controvérsia sobre Sete Quedas e o Tratado de Itaipu (1973) ocupa um lugar
secundário na análise desse autor.
No ensaio “A outra história de Itaipu”, Artur Oliveira (2012) relatou o processo
de renegociação dos valores pagos por Itaipu Binacional ao Paraguai em 2009. Para
tanto, o autor fez um breve histórico sobre as tratativas em torno de Itaipu em que
desmonta a argumentação “que o Brasil somente dava “espejitos” ao Paraguai”
(OLIVEIRA, 2012, p. 6).
Os relatos e os trabalhos das autoridades do setor de energia, como os de
John Cotrim (1999) e Antônio Dias Leite (2007), são pouco conhecidos e, portanto,
pouco explorados nas pesquisas acadêmicas no Brasil. Essas personalidades se
envolveram diretamente nas negociações, e suas histórias e estórias são de grande
valia para o entendimento dos pormenores das discussões técnicas sobre o
aproveitamento hidroelétrico do Rio Paraná.
As biografias e as entrevistas com antigos membros do Itamaraty, como os
ex-chanceleres Mário Gibson Barboza (1992), Antônio Azeredo da Silveira (2010),
Ramiro Saraiva Guerreiro (1992), Luiz Felipe Lampreia (2010), entre outros,
abordam de forma panorâmica a temática de Itaipu.
A literatura paraguaia divide-se em duas grandes vertentes: a primeira, cujos
expoentes principais são Ricardo Canese, Luis Alberto Mauro (1985) e Domingo
Laino (1979), aponta Itaipu como um projeto imperialista brasileiro com vistas a
17
submeter politicamente e economicamente o Paraguai. Canese e Mauro (1985, p.
141), por exemplo, afirmam que: [...] “el Tratado de Itaipu es marcadamente injusto
com el Paraguay y desmedidamente benficioso para el Brasil” [...]. Essas obras
defendem explicitamente a renegociação dos termos do acordo.
A outra perspectiva, que tem como representantes principais Enzo Debernardi
(1996), Luiz Boettner (2004) e Juan Carlos Wasmosy (2008), apresenta a
construção de Itaipu como um grande feito da diplomacia paraguaia, pois, a despeito
da assimetria de poder entre Brasil e Paraguai, Assunção conseguiu a paridade em
todos os aspectos no projeto de Itaipu. Esses estudos são ricos em detalhes e em
documentos.
Sublinha-se que esses autores ocuparam altos cargos na administração
paraguaia durante as negociações sobre Itaipu, o que lhes propiciou uma visão
muito singular e privilegiada do processo de negociação e de construção da
barragem. No entanto, percebe-se claramente nessas análises a defesa da política
externa e da ditadura de Stroessner (1954-1989), além da omissão de alguns fatos
(como a definição da ciclagem) e da exaltação dos feitos paraguaios. Em certos
momentos, os escritores quase chegam a afirmar que Itaipu foi a “vitória de David
(Paraguai) contra Golias (Brasil)”.
Mais recentemente, Wagner Enis Weber (2008) reiterou a importância de
Itaipu para o “desenvolvimento” da economia e da sociedade paraguaia. Repeliu
ainda
as
teses
“subdesenvolvimento”
do
“imperialismo
paraguaio.
Incitou
brasileiro”
os
como
paraguaios
causa
a
do
atual
procurarem
as
“verdadeiras” causas dos seus problemas políticos, econômicos e sociais.
A bibliografia argentina consultada apresenta a questão de Itaipu como um
dos marcos da perda de relevância da Argentina no cenário internacional. Pode-se
dividir essa literatura em duas grandes tendências: a geopolítica e a históricodescritiva. Compostas principalmente pelos escritos de Juan Gugliamelli e Isaac
Rojas, as obras geopolíticas apresentam a Argentina como uma “prisioneira
geopolítica”, privada de parte de seu território, como as ilhas Falklands/Malvinas, e
cercada por inimigos, em especial Brasil e Chile. De acordo com essa perspectiva,
Itaipu é o momento da ruptura do equilíbrio de poder na região em favor do Brasil,
algo inaceitável para esses autores argentinos. Aliás, Gugliamelli (2007) chegou a
defender o uso da força para impedir a construção da barragem brasileiro-paraguaia.
18
A outra vertente é a “histórico-panorâmica”, representada pelas obras de
Lanús (1984), Paradiso (2005), Pardo & Frenkel (2004), entre outras. De acordo com
esses autores, a perda de importância da Argentina no cenário internacional deveuse à conjunção de fatores endógenos (como, por exemplo, as lutas políticas internas
entre forças peronistas e antiperonistas) e exógenos (como o deslocamento do eixo
internacional de poder da Grã-Bretanha para os Estados Unidos, a ruptura da
“aliança” entre Londres e Buenos Aires, entre outros), resultando na sucessão de
rupturas e descontinuidades da política exterior argentina. Alguns “revisionistas
históricos”, como Carlos Escude e Andrés Cisneros (2000), apontam a “Terceira
Posição”, política peronista de confrontação com os Estados Unidos e de inserção
internacional
autônoma,
e
o
emprego
da
força,
como
na
Guerra
das
Falklands/Malvinas (1982), como responsáveis pela perda de prestígio internacional
da Argentina.
19
Capítulo I. A presença do Estado brasileiro na área de energia elétrica: do
Código de Águas (1934) à crise dos anos 80
O decreto no 24.643 de 10 de julho de 1934, também conhecido como Código
de Águas, iniciou a regulamentação, e com ela a participação da União, no setor de
energia elétrica. A partir de então, a presença estatal aumentou de forma gradual até
a década de 1980, época em que as companhias estatais e estaduais
desempenhavam um papel importante, pois atuavam na geração e na distribuição
de eletricidade. A partir dos anos 80, esse modelo entra em uma profunda crise.
Esse quadro muda em 1996, no governo Fernando Henrique Cardoso (19952002), com o início das privatizações de algumas dessas empresas, como Escelsa e
Light, e a tentativa de construção de um novo modelo de exploração desse setor.
O objetivo deste capítulo é fazer uma breve explanação da expansão do
papel do Estado no segmento de energia elétrica brasileiro, desde o Código de
Águas (1934) até a Crise dos anos 80. Este primeiro capítulo se divide em sete
partes:
A primeira parte apresenta o arcabouço jurídico-político do mercado de
eletricidade brasileiro anterior ao Código de Águas (1934); a segunda explica as
razões do Código de Águas (1934) ser considerado um “divisor de águas” no setor
elétrico nacional; a terceira demonstra o progressivo aumento do papel do Estado no
setor de energia elétrica, da administração Dutra ao governo Juscelino Kubitschek; a
quarta parte aduz a primazia da União no setor de eletricidade desde a criação da
Eletrobrás (1961) até o Choque do Petróleo (1973); a quinta expõe a reorganização
do setor elétrico no governo Castello Branco; a seguir, analisa-se a centralização
estatal do setor de eletricidade após o primeiro Choque do Petróleo; por fim, na
sétima parte deste capítulo, explica-se as razões da crise do setor elétrico nos anos
80 e os seus desdobramentos até os dias atuais.
I. 1 O mercado de eletricidade brasileiro antes do Código de Águas (1934)
Antes do decreto no 24.643 de 10 de julho de 1934, que estabeleceu o Código
de Águas, as empresas privadas, nacionais e estrangeiras atuavam na produção,
distribuição e comercialização de eletricidade para o mercado brasileiro.
20
Algumas dessas organizações eram de pequeno porte e de cunho familiar;
exploravam pequenas quedas d’água para fornecer energia a empreendimentos
próprios e vender seus excedentes para a iluminação das cidades, em especial no
interior de São Paulo.
Em síntese, entre 1880 e 1900, o aparecimento de pequenas usinas
geradoras de energia para serviços públicos de iluminação e para
atividades econômicas como mineração, beneficiamento de produtos
agrícolas, fábrica de tecidos e serrarias [...]
(DIAS, 1988, p. 33)
Existiam também alguns grandes conglomerados empresariais nacionais,
como o grupo Armando Salles de Oliveira-Júlio de Mesquita, as empresas da família
Silva Prado, a Companhia Paulista de Força e Luz, entre outros, que nasceram, e
cresceram, através da compra de concessionárias menores (DIAS, 1988, p. 61).
Outras eram companhias multinacionais, dotadas de recursos financeiros e
humanos, que iniciaram as suas atividades no Brasil no início do século XX, como a
canadense Light and Power Company Ltd (1897) e a norte-americana AMFORP
(American & Foreign Power Company), filial da Eletric Bond and Share, (1927).
Essas empresas buscavam atender aos mercados das maiores cidades do país,
como Rio de Janeiro, São Paulo, Porto Alegre, Salvador, Recife, entre outras. As
empresas estrangeiras tiveram a primazia na produção, na distribuição e na
comercialização da energia elétrica no Brasil (LIMA, 1995; LEITE, 2007; DIAS,1988).
Essas multinacionais possuíam um grande poder político e econômico, pois,
além de controlar os serviços de energia elétrica e iluminação pública, conseguiram
o monopólio em outras áreas dos serviços públicos, como telefonia, transporte
público (bondes), entre outros (DIAS, 1988, p. 35). Sem a presença e a regulação
estatal, esses conglomerados eram capazes de praticamente “ditar” os termos dos
contratos de prestação de serviços aos consumidores.
Outra característica importante do mercado de energia elétrica era a
inexistência de uma estrutura de conexão nacional entre as diversas geradoras e
distribuidoras de eletricidade, administradas pelas diferentes empresas, que
atuavam de forma regionalizada e com padrões diversos entre si. Outrossim, não
existia nenhum órgão nacional de fiscalização, sendo de responsabilidade das
prefeituras a fiscalização dos contratos; entretanto, as mesmas não possuíam
21
quadros técnicos para tanto e, por vezes, tampouco vontade política para realizar
esse trabalho.
Os contratos de compra e venda de energia possuíam a chamada “Cláusula
Ouro”, que reajustava as tarifas conforme o valor do ouro no mercado em relação à
moeda nacional. Assim, os investimentos e os recebíveis das empresas elétricas
ficavam protegidos contra mudanças no câmbio, como, por exemplo, uma
desvalorização ou inflação. Portanto, os custos e os riscos de eventuais alterações
no câmbio pesavam exclusivamente sobre os consumidores finais e o setor público.
A população, cujo salário não era indexado pela cotação do ouro no mercado
internacional, sofria uma perda real de renda, seja de forma direta, com o
incremento no valor da tarifa elétrica, seja indiretamente, com o aumento das taxas
dos serviços públicos que utilizavam eletricidade, como o sistema de bondes, o que
provocava, muitas vezes, protestos violentos de populares contra os aumentos das
tarifas.
Ao se observar a evolução do marco legal pelo estudo das diversas
Constituições brasileiras, nota-se a mudança na percepção e na atuação do Estado
e da iniciativa privada na exploração dos recursos hídricos, cujos pontos principais
de inflexão são o decreto no 24.643 de 10 de julho de 1934 e a Constituição de 16 de
julho de 1934.
O artigo nº 170 no inciso 22 da Constituição do Império, de 25 de março de
1824, resguardava o direito de propriedade ao cidadão, salvo nos casos em que o
“bem público” se sobrepusesse aos interesses privados. Percebe-se que não existe
nenhuma referência à exploração dos recursos naturais, entre eles a água.
Art. 170 - É garantido o direito de propriedade em toda a sua plenitude. Se o
bem público, legalmente verificado, exigir o uso e o emprego da propriedade
do cidadão, será ele previamente indenizado do valor dela. A lei marcará os
casos com que terá está exceção e dará as regras para se determinar a
indenização.
(BRASIL, 1824, p. 34)
10
10
BRASIL. Constituição Política do Império do Brasil: promulgada em 25 de março de 1824. In: ALENCAR, Ana
Valderez A. N. de Rangel. Constituições do Brasil: 1824, 1891, 1934, 1937, 1946 e 1967 e suas alterações.
Brasília: Senado Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas, 1986.
3
BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil: promulgada em 24 de fevereiro de 1891. In:
ALENCAR, Ana Valderez A. N. de Rangel. Constituições do Brasil: 1824, 1891, 1934, 1937, 1946 e 1967 e suas
alterações. Brasília: Senado Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas, 1986.
22
Já a Constituição de 24 de fevereiro de 1891, no seu artigo nº 72 no inciso 17,
estabeleceu aos proprietários o direito de explorar os recursos naturais do solo e do
subsolo. Novamente, não há referência à utilização dos recursos hídricos.
Art. 72 - A Constituição assegura a brasileiros e estrangeiros residentes no
país a inviolabilidade dos direitos concernentes à liberdade, à segurança
individual e à propriedade, nos termos seguintes:
17 - O direito de propriedade mantém-se em toda sua plenitude, salvo a
desapropriação por necessidade, ou utilidade pública, mediante a
indenização prévia.
As minas pertencem aos proprietários do solo, salvas as limitações que
forem estabelecidas por lei a bem da exploração deste ramo de indústria.
(Grifo nosso) (BRASIL, 1891, p. 101)
11
As emendas de 1926 alteraram parcialmente o texto da Constituição de 1891.
O artigo nº 72 foi um dos que sofreram alterações, como, por exemplo, em seu
inciso 17, item b, segundo o qual fica limitado o direito de propriedade aos
estrangeiros em nome da ideia de segurança nacional:
Art. 72 - A Constituição assegura a brasileiros e estrangeiros residentes no
país a inviolabilidade dos direitos concernentes à liberdade, à segurança
individual e à propriedade, nos termos seguintes:
10 - Em tempos de paz, qualquer pessoa pode entrar no território nacional
ou dele sair com a sua fortuna e seus bens.
17 - O direito de propriedade mantém-se em toda sua plenitude, salvo a
desapropriação por necessidade, ou utilidade pública, mediante a
indenização prévia:
a) as minas pertencem aos proprietários do solo, salvo as limitações que
forem estabelecidas por lei a bem da exploração das mesmas;
b) as minas e jazidas necessárias à segurança e defesa nacionais e as
terras onde existirem não podem ser transferidas a estrangeiros.
(Grifo nosso) (BRASIL, 1926, p. 128)
12
Segundo Leite (2007, p. 53), embora não tivesse ocorrido uma maior
regulamentação, esses textos constitucionais, em especial a Carta Magna de 1891,
serviram de base legal para a utilização econômica das jazidas e dos recursos
energéticos.
4
BRASIL. Emenda Constitucional de 3 de setembro de 1926. In: ALENCAR, Ana Valderez A. N. de Rangel.
Constituições do Brasil: 1824, 1891, 1934, 1937, 1946 e 1967 e suas alterações. Brasília: Senado Federal,
Subsecretaria de Edições Técnicas, 1986.
23
Os Presidentes Rodrigues Alves (1902-1906) e Afonso Pena (1906-1909)
chegaram a enviar ao Congresso Nacional propostas de regulamentação do uso da
água. No entanto, tais propostas não avançaram nas comissões parlamentares
(DIAS, 1988, p. 73).
Nas primeiras décadas do século XX a eletricidade tornou-se uma mercadoria
valiosa, devido ao grande incremento no consumo de energia elétrica, em razão dos
processos de urbanização e de industrialização vivenciados pelo país nesse
momento. A produção e a distribuição continuavam nas mãos das empresas
privadas, principalmente as multinacionais.
Em 1933, empresários proeminentes como Eduardo Guinle e outras parcelas
da opinião pública iniciaram uma campanha pela intervenção estatal no setor de
energia elétrica, em virtude dos altos custos das tarifas e dos péssimos serviços
prestados pelas multinacionais, especialmente a Light (MEDEIROS, 1996, p. 30-31).
Esse quadro se alterou quando Getúlio Vargas ascendeu ao poder (19301945), com seu projeto de centralização e modernização do Estado brasileiro e de
industrialização do país. Iniciou-se um processo de mudança das feições do Brasil,
com a reorganização do setor elétrico com vistas a aumentar o papel da União, o
que fica claro ao se observar o Código de Águas (1934), a Constituição de 1934 e,
ainda, a criação do Conselho Nacional de Águas e Energia Elétrica (CNAEE), em
1939.
I. 2 O Código de Águas (1934): o divisor de águas
O Código de Águas, criado pelo decreto nº 24.643 de 10 de julho de 1934, foi
fruto do trabalho conjunto de juristas e engenheiros, sob a coordenação do ministro
Juarez Távora. O Código regulamentou a propriedade e os múltiplos usos da água.
O livro III tratou exclusivamente das forças hidráulicas e da indústria hidroelétrica:
Art. 139 - O aproveitamento industrial das quedas de água e outras fontes
de energia hidráulica, quer do domínio público, quer do domínio particular
far-se-á pelo regime de autorização e de concessão instruídos nesse
Código.
1º - Independente da concessão ou autorização, o aproveitamento das
quedas d’água já utilizadas industrialmente na data da publicação deste
Código, desde que sejam manifestadas na forma e nos prazos prescritos no
art. 149 e enquanto não cesse a exploração, cessada cairão no regime
deste Código [...]
24
(BRASIL, 1934, p. 31)
13
Outra inovação do Código de 1934 foi a mudança na propriedade das quedas
d’água e de outras fontes de energia hidráulica, as quais passaram a ser distintas da
propriedade da terra e a fazer parte do “patrimônio da Nação”, ou seja, a posse e o
usufruto deixam de ser exclusividade do dono da terra. Assim, passou a ser
necessária uma concessão federal para explorar comercialmente o potencial
hidroelétrico.
Art. 145 - As quedas d’água e outras fontes de energia hidráulica são bens
imóveis e tidas como coisas distintas e não integrantes das terras em que
se encontrem [...]
Art. 147 - As quedas d’água e outras fontes de energia hidráulica existentes
em águas públicas de uso comum ou dominicais são incorporadas ao
patrimônio da Nação, como propriedade inalienável e imprescritível.
(BRASIL, 1934, p. 32-33)
14
O artigo nº 144 atribuiu ao Ministério da Agricultura, por meio dos Serviços de
Águas do Departamento Nacional de Produção Mineral, a responsabilidade pela
fiscalização e pelos estudos e avaliação da energia hidráulica no Brasil (BRASIL,
1934, p. 32)15.
Além do mais, o Presidente da República, auxiliado pelo ministro da
Agricultura, tornou-se responsável pelas outorgas das concessões, feitas somente a
brasileiros e às empresas constituídas no país, com prazo normal de 30 anos
(BRASIL, 1934, p. 34)16. O Código de 1934 alterou as regras tarifárias dos serviços
de energia, acabou com a “Cláusula Ouro” e estipulou um novo prazo para revisão
dos valores.
Art. 163 - As tarifas de fornecimento da energia serão estabelecidas,
exclusivamente, em moeda corrente no país e serão revistas de três em três
anos.
13
BRASIL. Diário Oficial da União (D. O. U.). Decreto Nº 24.643, de 10 de julho de 1934. Código de Águas. In:
VIEIRA, Jair Lott. Código de Águas - Decreto Nº 24.643 de 10.7.1932 / Agência Nacional de Águas - Lei nº
9.984. Bauru, SP: EDIPRO, 3ª Ed., 2002.
14
BRASIL. Diário Oficial da União (D. O. U.). Decreto Nº 24.643, de 10 de julho de 1934. Código de Águas. In:
VIEIRA, Jair Lott. Código de Águas - Decreto Nº 24.643 de 10.7.1932 / Agência Nacional de Águas - Lei nº
9.984. Bauru, SP: EDIPRO, 3ª Ed., 2002.
15
BRASIL. Diário Oficial da União (D. O. U.). Decreto Nº 24.643, de 10 de julho de 1934. Código de Águas. In:
VIEIRA, Jair Lott. Código de Águas - Decreto Nº 24.643 de 10.7.1932 / Agência Nacional de Águas - Lei nº
9.984. Bauru, SP: EDIPRO, 3ª Ed,. 2002.
16
BRASIL. Diário Oficial da União (D. O. U.). Decreto Nº 24.643, de 10 de julho de 1934. Código de Águas. In:
VIEIRA, Jair Lott. Código de Águas - Decreto Nº 24.643 de 10.7.1932 / Agência Nacional de Águas - Lei nº
9.984. Bauru, SP: EDIPRO, 3ª Ed., 2002.
25
(BRASIL, 1934, p. 36)
17
No artigo nº 165 previu-se que, ao findar a concessão, todas as obras,
maquinário, linhas, entre outros itens, reverteriam aos órgãos federativos, com ou
sem indenização, conforme o contrato estabelecido (BRASIL, 1934, p. 37) 18.
Esse aumento do papel do Estado está explícito no artigo nº 199:
Art. 199 - Em lei especial será regulada a nacionalização progressiva das
quedas d’água ou outras fontes de energia hidráulicas julgadas básicas
ou essenciais à defesa econômica ou militar da nação [...]
(Grifo nosso) (BRASIL, 1934, p. 44)
19
A tendência de ampliação do Estado no segmento elétrico foi reforçada pelo
texto da Constituição de 16 de julho de 1934. Aliás, muitas das disposições do
Código de Águas, como mostram os artigos nº 118 e nº 119, foram incorporadas à
Carta Magna de 1934:
Título IV - Da Ordem Econômica e Social
Art. 118 - As minas e demais riquezas do subsolo, bem como as
quedas d’água, constituem propriedade distinta da do solo para efeito
de exploração ou aproveitamento industrial.
Art. 119 - O aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais bem
como das águas e da energia hidráulica, ainda que na propriedade privada,
depende de autorização ou concessão federal, na forma da lei.
1. As autorizações ou concessões serão conferidas exclusivamente a
brasileiros ou a empresas organizadas no Brasil, ressalvada ao proprietário
preferência na exploração ou na coparticipação nos lucros.
2. O aproveitamento da energia hidráulica, de potência reduzida, será de
uso exclusivo do proprietário, independentemente de autorização ou
concessão.
3. Satisfeitas as condições estabelecidas em lei, entre as quais a de
possuírem os necessários serviços técnicos e administrativos, os Estados
passarão a exercer, dentro dos respectivos territórios, a atribuição constante
deste artigo.
17
BRASIL. Diário Oficial da União (D. O. U.). Decreto Nº 24.643, de 10 de julho de 1934. Código de Águas. In:
VIEIRA, Jair Lott. Código de Águas - Decreto Nº 24.643 de 10.7.1932 / Agência Nacional de Águas - Lei nº
9.984. Bauru, SP: EDIPRO, 3ª Ed., 2002.
18
BRASIL. Diário Oficial da União (D. O. U.). Decreto Nº 24.643, de 10 de julho de 1934. Código de Águas. In:
VIEIRA, Jair Lott. Código de Águas - Decreto Nº 24.643 de 10.7.1932 / Agência Nacional de Águas - Lei nº
9.984. Bauru, SP: EDIPRO, 3ª Ed., 2002.
19
BRASIL. Diário Oficial da União (D. O. U.). Decreto Nº 24.643, de 10 de julho de 1934. Código de Águas. In:
VIEIRA, Jair Lott. Código de Águas - Decreto Nº 24.643 de 10.7.1932 / Agência Nacional de Águas - Lei nº
9.984. Bauru, SP: EDIPRO, 3ª Ed., 2002.
26
4. A lei regulará a nacionalização progressiva das minas, jazidas minerais e
quedas d’água ou outras fontes de energia hidráulica, julgadas básicas ou
essenciais à defesa econômica ou militar do País.
5. A União, nos casos prescritos em lei e tendo em vista o interesse da
coletividade, auxiliará os Estados no estudo e aparelhamento das estâncias
mineromedicinais ou termomedicinais.
6. Não depende de concessão ou autorização o aproveitamento das quedas
d’água já utilizadas industrialmente na data dessa Constituição, e, sob esta
mesma ressalva, a exploração das minas em lavra, ainda que
transitoriamente suspensa.
20
(Grifo nosso) (BRASIL, 1934, p. 172)
Os artigos 147, 150 e 195 são outros exemplos de normas do Código de
Águas incorporadas pela Constituição de 1934:
Art. 147 - As quedas d’água e outras fontes de energia hidráulica,
existentes em águas públicas de uso comum ou dominicais, são
incorporadas ao patrimônio da Nação, como propriedade inalienável e
imprescritível.
[...]
Art. 150 - As concessões serão outorgadas por decreto do Presidente da
República, referendado pelo ministro da Agricultura.
[...]
Art. 195 - As autorizações ou concessões serão conferidas exclusivamente
a brasileiros ou a empresas organizadas no Brasil.
1º - As empresas a que se refere este artigo deverão constituir suas
administrações com maioria de diretores brasileiros, residentes no Brasil, ou
delegar poderes de gerência exclusivamente a brasileiros.
(Grifo nosso) (BRASIL, 1934, p. 46-47, 58)
21
A Constituição de 10 de novembro de 1937 manteve a presença do Estado no
setor hidroelétrico. Por exemplo, o artigo 16º, no inciso XIV, estabeleceu que era
competência da União legislar sobre “bens de domínio federal, minas, metalurgia,
energia hidroelétrica, águas” [...] (BRASIL, 1937, p. 198)22. A Carta Magna de 1937,
no seu artigo 18º, autoriza os Estados a “adaptarem” a legislação federal às
circunstâncias e necessidades locais:
20
BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil: promulgada em 16 de julho de 1934. In:
ALENCAR, Ana Valderez A. N. de Rangel. Constituições do Brasil: 1824, 1891, 1934, 1937, 1946 e 1967 e suas
alterações. Brasília: Senado Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas, 1986.
21
BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil: promulgada em 16 de julho de 1934. In:
ALENCAR, Ana Valderez A. N. de Rangel. Constituições do Brasil: 1824, 1891, 1934, 1937, 1946 e 1967 e suas
alterações. Brasília: Senado Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas, 1986.
22
BRASIL. Constituição dos Estados Unidos do Brasil: promulgada em 10 de novembro de 1937. In: ALENCAR,
Ana Valderez A. N. de Rangel. Constituições do Brasil: 1824, 1891, 1934, 1937, 1946 e 1967 e suas alterações.
Brasília: Senado Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas, 1986.
27
Art. 18 - Independentemente de autorização, os Estados podem legislar, no
caso de haver lei federal sobre a matéria, para suprir-lhes as deficiências ou
atender às peculiaridades locais, desde que não dispensem ou diminuam as
exigências da lei federal ou, em não havendo lei federal e até que esta os
regule, sobre os seguintes assuntos:
a) riquezas do subsolo, mineração, metalurgia, águas, energia hidroelétrica,
florestas, caça e pesca e sua exploração;
b) radiocomunicação; regime de eletricidade, salvo o disposto no nº XV, art.
16.
(BRASIL, 1937, p. 198)
23
Outro exemplo da manutenção do papel da União na vida econômica nacional
foi o artigo 143, que tratou da exploração de recursos naturais:
Art. 143 - As minas e demais riquezas do subsolo, bem como as quedas
d’água constituem propriedade distinta da propriedade do solo para o efeito
de exploração ou aproveitamento industrial. O aproveitamento industrial das
minas e das jazidas minerais, das águas e da energia hidráulica, ainda que
de propriedade privada, depende de autorização federal.
1º - A autorização só poderá ser concedida a brasileiros, ou a empresas
constituídas por acionistas brasileiros, reservado ao proprietário preferência
na exploração, ou na participação dos lucros.
2º - O aproveitamento de energia hidráulica de potência reduzida e para uso
exclusivo do proprietário independe de autorização.
3º - Satisfeitas as condições estabelecidas em lei, entre elas a de possuírem
os necessários serviços técnicos e administrativos, os Estados passarão a
exercer dentro dos respectivos territórios, a atribuição constante desse
artigo.
4º - Independe de autorização o aproveitamento das quedas d’água já
utilizadas industrialmente na data desta Constituição, assim como, nas
mesmas condições, a exploração das minas em lavra, ainda que
transitoriamente suspensa.
Art. 144 - A lei regulará a nacionalização progressiva das minas, jazidas
minerais e quedas d’água ou outras fontes de energia assim como das
indústrias consideradas básicas ou essenciais à defesa econômica ou
militar da Nação.
(BRASIL, 1937, p. 218)
24
A União, pelo decreto-lei 852 de 1938, fez uma série de adaptações na
legislação vigente sobre o setor de eletricidade em geral. Entretanto, as linhas gerais
23
BRASIL. Constituição dos Estados Unidos do Brasil: promulgada em 10 de novembro de 1937. In: ALENCAR,
Ana Valderez A. N. de Rangel. Constituições do Brasil: 1824, 1891, 1934, 1937, 1946 e 1967 e suas alterações.
Brasília: Senado Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas, 1986.
24
BRASIL. Constituição dos Estados Unidos do Brasil: promulgada em 10 de novembro de 1937. In: ALENCAR,
Ana Valderez A. N. de Rangel. Constituições do Brasil: 1824, 1891, 1934, 1937, 1946 e 1967 e suas alterações.
Brasília: Senado Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas, 1986.
28
do Código de Águas se mantiveram intactas. O decreto-lei, no segundo artigo,
reafirmou que todos os cursos d’água, lagos, entre outros recursos, são
pertencentes à União. Ademais, nos seus artigos quinto, sexto e sétimo, o decreto
reforçou que a exploração hidroelétrica só poderia ser feita mediante autorização da
União e por empresas brasileiras. Estipulou ainda multas e outras penalidades para
quem descumprisse a lei, algo que até então não havia sido devidamente
regulamentado.
Outro marco da presença do Estado no setor elétrico ocorreu em 24 de
outubro de 1939, quando a administração Vargas criou, pelo decreto-lei no. 1.699, o
Conselho Nacional de Águas e Energia Elétrica (CNAEE), subordinado diretamente
à Presidência da República, como órgão competente para cuidar de toda a temática
do setor elétrico, inclusive regulamentação e fiscalização.
Art. 2º - Ao Conselho compete:
I - Estudar:
a) as questões relativas à utilização dos recursos hidráulicos do país no
sentido do seu melhor aproveitamento para a produção de energia elétrica;
b) os assuntos pertinentes à produção, exploração e utilização de energia
elétrica.
[...]
II - Opinar, por ordem do Presidente da República, sobre:
a) a criação de qualquer tributo federal, estadual ou municipal que incida
direta ou indiretamente sobre a geração, a transmissão, a distribuição ou o
fornecimento de energia elétrica;
b) qualquer assunto relativo a águas e energia elétrica;
c) qualquer compromisso internacional a ser assumido pelo governo que
interesse à indústria da energia elétrica.
III – Propor ao Governo Federal e aos Estados providências para o
desenvolvimento da produção e do uso da energia elétrica e para a
realização das conclusões a que houver chegado nos seus estudos.
IV - Manter estatísticas.
[...]
VI - Elaborar e submeter ao Presidente da República a regulamentação do
o.
Código de Águas (Decreto n 24.643, de 10 de julho de 1934) e das demais
leis que venham a reger utilização dos recursos hidráulicos e da energia
elétrica.
[...]
(BRASIL, 1939, p.1 -2)
25
25
BRASIL. Diário Oficial da União (D.O.U.). Decreto Nº 1699, de 24 de outubro de 1939. Disponível em:
http://www.domtotal.com/direito//detalhe/21232/decreto-lei-n-1699-de-24-de-out... Acesso em 01 de março de
2010.
18
O empreendedor Delmiro Gouveia foi um dos primeiros a vislumbrar o aproveitamento da força hidráulica das
cachoeiras de Paulo Afonso para geração de energia para as indústrias na região do Nordeste. Além de um
grande empresário, foi um visionário para a sua época, pois defendeu a modernização das instituições no Brasil.
29
Segundo Leite (2007, p. 77-79), a mudança do quadro institucional,
anteriormente descrito, somada à impossibilidade de importação de máquinas e
equipamentos em razão da eclosão da Segunda Guerra Mundial (1939-1945), e ao
aumento da inflação, que corroía os valores das tarifas (que não eram mais
corrigidas pela “Cláusula Ouro”), redundaram na redução dos investimentos privados
e na crescente deterioração dos serviços de eletricidade, que encontravam
dificuldades para fazer frente a um consumo crescente. Além disso, algumas
iniciativas estaduais, como a da Companhia Estadual de Energia Elétrica (CEEE) do
governo rio-grandense-do-sul, de atuar na geração de energia, acabaram por não
atingir os objetivos esperados.
Diante desse panorama, o governo Vargas mudou a forma de atuação estatal
no setor elétrico com a divulgação do Plano Nacional de Eletrificação de 1943, o
qual alterou a forma de cálculo das tarifas e pôs em vigor uma nova
regulamentação, que permitia a exploração de quedas d’água por companhias
estrangeiras. Também priorizou os investimentos na interligação das diversas redes
de distribuição de energia.
Ademais, a União criou a Companhia Hidroelétrica do São Francisco (Chesf),
pela lei nº 8.031 de 03 de outubro de 1945, para explorar o potencial energético das
cachoeiras de Paulo Afonso26, situadas no Rio São Francisco. As usinas de Paulo
Afonso visavam atender à demanda da região Nordeste e impulsionar o
desenvolvimento da economia local (FERRAZ, 1993, p. 95). Paulo Afonso iniciou a
geração de energia somente em 1948. O Estado brasileiro inaugurava assim a sua
participação direta na geração e na distribuição de energia no Brasil (LIMA, 1995;
LEITE, 1997).
A criação da Chesf representou, sem dúvida, o marco inaugural de um novo
estágio no desenvolvimento do setor elétrico brasileiro. Além do
envolvimento do Estado no campo da geração de eletricidade, o projeto da
Chesf indicava a tendência à construção de usinas de grande porte e à
dissociação entre a geração e a distribuição de energia elétrica. Com efeito,
a expansão do parque elétrico brasileiro na década de 1950 obedeceria em
larga medida ao modelo proposto pela Chesf; concentrar a produção em
grandes usinas (Paulo Afonso foi dimensionada em 600 MW) e suprir de
energia os sistemas distribuidores regionais a cargo dos governos
estaduais.
(DIAS, 1988, p. 96-97)
30
O governo Vargas propôs medidas, como isenções fiscais, para constituir um
parque industrial de material elétrico pesado, capaz de atender às obras de
expansão do setor elétrico no país, como as usinas de Paulo Alfonso.
I. 3 De Dutra a Juscelino Kubitschek: O progressivo aumento do papel do
Estado no setor de energia
A administração Dutra (1946-1951) manteve, em linhas gerais, o norte da
política energética estabelecida por Vargas. No entanto, a ênfase era criar as
condições para o investimento privado e, em alguns casos, aplicar o capital público
em projetos específicos, como Paulo Afonso.
No âmbito legal, a Carta Magna de 18 de setembro de 1946 fixou, no seu
artigo nº 15 e inciso 3º, a competência exclusiva da União de legislar sobre a
tributação de matérias-primas energéticas, como combustíveis, estendendo esse
regime à energia elétrica (BRASIL, 1946, p. 264)27.
A União, pelo artigo nº 34, é proprietária das águas correntes, ou paradas,
que banhem mais de um Estado, ou sirvam de limites com outro país. No entanto, o
artigo 35º considerou como bens dos Estados “os lagos e rios em terrenos do seu
domínio e os que têm nascente e foz no território estadual” (BRASIL, 1946, p. 267)28.
Já o artigo nº 153 estabelece a necessidade de autorização e concessão
federal para o aproveitamento dos recursos minerais e de energia elétrica, salvo nas
exceções estabelecidas em lei.
Na esfera econômica, a administração federal lançou, em 10 de maio de
1948, o plano “SALTE”, que contemplava uma série de ações governamentais em
27
BRASIL. Constituição dos Estados Unidos do Brasil: promulgada em 18 de setembro de 1946. In: ALENCAR,
Ana Valderez A. N. de Rangel. Constituições do Brasil: 1824, 1891, 1934, 1937, 1946 e 1967 e suas alterações.
Brasília: Senado Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas, 1986.
20
BRASIL. Constituição dos Estados Unidos do Brasil: promulgada em 18 de setembro de 1946. In: ALENCAR,
Ana Valderez A. N. de Rangel. Constituições do Brasil: 1824, 1891, 1934, 1937, 1946 e 1967 e suas alterações.
Brasília: Senado Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas, 1986.
21
o
BRASIL. Departamento Administrativo do Serviço Público. O plano SALTE: Mensagem n 196, de 10 de maio
o
o
de 1948, e anexo – Lei n 1102, de 18 de maio de 1950, que o aprova – e Decreto n 28255, de 12 de junho de
1950, que o regulamenta. Rio de Janeiro. Departamento de Imprensa Nacional, 1950.
22
o
BRASIL. Departamento Administrativo do Serviço Público. O plano SALTE: Mensagem n 196, de 10 de maio
o
o
de 1948, e anexo – Lei n 1102, de 18 de maio de 1950, que o aprova – e Decreto n 28255, de 12 de junho de
1950, que o regulamenta. Rio de Janeiro. Departamento de Imprensa Nacional, 1950.
31
quatro grandes setores: saúde, alimentação, transporte e energia: as letras iniciais
destas quatro palavras formam a denominação do plano (BRASIL, 1950, p. 5) 29.
Na área de energia, o objetivo principal do “SALTE” era a substituição da
importação de energia por outras de fonte nacional, com ênfase na hidroeletricidade.
Com isso, esperava-se uma melhora na balança de pagamentos e um aumento da
autonomia internacional do Brasil:
Com essas considerações, chega-se à conclusão de que é necessário
corrigir a balança energética nacional [...] com objetivo básico de utilizar
melhor e racionalmente as fontes nacionais de energia, para tornar a
economia e a defesa do país menos dependentes do exterior; e aliviar
nossa balança de pagamentos.
(BRASIL, 1950, p. 23)
30
Destaca-se, entre as diversas medidas e ações propostas pelo plano Salte, a
ênfase dada à pesquisa, lavra e industrialização do petróleo e do gás natural; à
substituição da lenha por outras fontes de energia; à exploração intensiva dos
recursos hidráulicos, entre outras ações (BRASIL, 1950, p. 23)31.
De acordo com os planos governamentais, os principais investimentos seriam
realizados pela iniciativa privada. À União caberia fornecer o amparo e os incentivos
necessários para as inversões privadas e aplicar o capital em ações específicas,
como as obras no Vale do Rio São Francisco (BRASIL, 1950, p. 24)32.
Em 1948, os governos do Brasil e dos Estados Unidos formaram a Comissão
Brasileiro-Americana de Estudos Econômicos, também conhecida como Missão
Abbink, para diagnosticar e apontar soluções para os problemas econômicos do
país.
Os técnicos da Missão Abbink identificaram as deficiências do setor elétrico
como um dos entraves ao crescimento econômico brasileiro. Recomendaram o
aumento do papel da iniciativa privada nos projetos de expansão hidroelétrico e a
consequente redução da participação direta do Estado nesse setor. Propuseram
uma série de projetos para ampliar a geração de energia do Brasil. A realização
23
o
BRASIL. Departamento Administrativo do Serviço Público. O plano SALTE: Mensagem n 196, de 10 de maio
o
o
de 1948, e anexo – Lei n 1102, de 18 de maio de 1950, que o aprova – e Decreto n 28255, de 12 de junho de
1950, que o regulamenta. Rio de Janeiro. Departamento de Imprensa Nacional. 1950.
32
dessas propostas, no entanto, somente seria possível com profundas mudanças na
legislação brasileira da época (GOMES; ABARCA; FARIA & FERNANDES, 2002, p.
6).
Os resultados concretos das sugestões apresentadas pela Missão Abbink
foram praticamente nulos. Nenhum projeto proposto foi realizado e nenhum
empréstimo ou financiamento liberado para execução, de acordo com as
33
suas recomendações. Na verdade, a exemplo da Missão Cooke , o maior
mérito da Missão Abbink foi ter realizado um amplo diagnóstico dos
problemas estruturais da economia brasileira.
(DIAS, 1988, p. 122-123)
Nesse período, os debates sobre a presença de empresas estrangeiras e
sobre o melhor regime econômico para as companhias no setor elétrico se
intensificaram em toda a sociedade. De um lado, os chamados “estatistas”
defendiam a ativa presença do Estado na economia e na sociedade, capitaneando o
processo de desenvolvimento nacional. Defendiam a manutenção do Código de
Águas, a encampação das empresas elétricas estrangeiras pela União e a
constituição do monopólio estatal no setor elétrico. De outro lado, os ditos
“privatistas” advogavam um papel preponderante do setor privado na geração e
distribuição de energia elétrica. Solicitavam profundas mudanças na legislação do
setor e propugnavam mudanças nos cálculos das tarifas de eletricidade (DIAS,
1988, p. 115-116). As discussões se intensificaram e tomaram um maior vulto no
segundo governo Vargas.
Em 1948, o início das operações da hidroelétrica de Paulo Afonso, sob o
comando da Chesf, é considerado um marco para o setor elétrico, pois foi a primeira
vez que uma empresa estatal atuou diretamente no processo de geração e
distribuição de energia. Outros Estados da Federação, como Minas Gerais e Rio
Grande do Sul, seguiram essa tendência e constituíram empresas estaduais, que
também atuavam na geração e distribuição de eletricidade. Esses investimentos do
setor público objetivavam combater o risco de interrupção no fornecimento de
24
o
BRASIL. Departamento Administrativo do Serviço Público. O plano SALTE: Mensagem n 196, de 10 de maio
o
o
de 1948, e anexo – Lei n 1102, de 18 de maio de 1950, que o aprova – e Decreto n 28255, de 12 de junho de
1950, que o regulamenta. Rio de Janeiro. Departamento de Imprensa Nacional. 1950.
25
De acordo com Oliveira (2010, p. 1), a Missão Cooke teve como objetivos aumentar a produção de produtos
essenciais com vistas a auxiliar no esforço de guerra, acompanhar a instalação da CSN e fazer uma radiografia
dos principais problemas econômicos brasileiros, tais como falha no sistema de transporte e a falta de
qualificação da mão de obra.
33
energia elétrica, devido ao aumento de consumo e à ausência de investimentos
privados no setor.
Durante o segundo período do Presidente Getúlio Vargas (1951-1954), os
debates sobre os rumos do setor elétrico nacional e qual deveria ser o papel do
Estado nesse processo se ampliaram. Houve uma polarização da questão, e grupos
opostos digladiavam-se na arena política.
De um lado, os defensores de uma maior participação da iniciativa privada
nos investimentos da expansão da geração, transmissão e distribuição elétrica; ao
Estado caberia a regulação, a outorga de concessões e a fiscalização das
concessionárias de energia elétrica. Os membros dessa corrente receberam dos
seus opositores a alcunha de “entreguistas” ou “privatistas”.
De outro lado, aqueles que advogavam a ampliação do papel do Estado no
segmento elétrico. De acordo com essa perspectiva, somente a autoridade estatal
poderia planejar e coordenar esforços e investimentos capazes de garantir o
suprimento de eletricidade no longo prazo. Os participantes desse grupo se
autodenominavam “nacionalistas” e “estatistas”.
Durante o segundo governo Vargas duas iniciativas se sobressaíram no setor
elétrico:
os
debates
na
Comissão
Mista
Brasil-Estados
Unidos
para
o
Desenvolvimento Econômico (CMBEU) e a proposta de reestruturação do mercado
elétrico feita pela Assessoria Econômica do Gabinete Civil da Presidência da
República.
A CMBEU, formada por representantes brasileiros e estadunidenses em
1951, realizou diversos estudos sobre os problemas estruturais da economia
brasileira, como os do setor elétrico. Além do diagnóstico, a Comissão Mista BrasilEstados Unidos preparou, com a cooperação técnico-financeira do Banco Mundial e
do Eximbank, uma série de projetos para o desenvolvimento econômico brasileiro.
Ambos os bancos financiaram as importações de bens de capital e duráveis
necessários para alguns dos projetos escolhidos pela CMBEU. A contrapartida
financeira do governo brasileiro saiu do Fundo de Reaparelhamento Econômico
(FRE), criado pela lei nº 1.474 de 1951. Os recursos do FRE eram oriundos dos
tributos brasileiros e de financiamentos estrangeiros administrados pelo Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) (GOMES, ABARCA, FARIA &
FERNANDES, 2002, p. 6-7). Por fim, a Comissão Mista sugeriu, em seu relatório
final, uma profunda revisão na relação entre o Estado e as concessionárias, em
34
especial na legislação específica (Código de Águas) e na questão tarifária (DIAS,
1988, p. 134). Muitas das sugestões da CMBEU foram adotadas somente na
administração Kubitschek.
Paralelamente à CMBEU, a Assessoria Econômica do Gabinete Civil da
Presidência da República propôs uma nova reestruturação do mercado nacional de
eletricidade, que previa a ampliação da intervenção estatal no setor de energia
(GOMES; ABARCA, FARIA & FERNANDES, 2002, p. 6-7).
Destacam-se os quatro projetos de lei enviados pelo Executivo ao Congresso,
que previam as seguintes medidas: O primeiro, a criação de dois impostos, o IUEE
(Imposto Único sobre a Energia Elétrica) e o FFE (Fundo Federal de Eletrificação),
para financiar as obras de expansão e manutenção no setor elétrico; o segundo
instituía critérios para divisão do imposto pelos entes federativos; o terceiro, a
elaboração de um novo Plano Nacional de Eletrificação (PNE), que coordenaria os
esforços de empresas privadas e públicas desse setor; por fim, o quarto projeto de
lei propunha a criação das Centrais Elétricas Brasileiras (Eletrobrás), um holding de
empresas cujo objetivo seria planejar e coordenar os investimentos de todas as
outras empresas públicas do setor elétrico (CACHAPUZ, 2002, p. 18-19; LEITE,
2007, p. 100-101).
No entanto, essas propostas, em especial a da criação da Eletrobrás,
enfrentaram uma forte oposição dentro e fora do Congresso, oposição esta
organizada
pelas
empresas
privadas,
especialmente
as
concessionárias
internacionais, e pelos chamados “privatistas”, autoridades e intelectuais favoráveis
a uma política pública receptiva aos investimentos privados nas áreas de
infraestrutura (DIAS, 1988. p. 132).
A oposição acusava os partidários do governo de estarem com “CEMIGuite”,
que os impediria de ver a complexidade real da temática elétrica (MEDEIROS, 1996,
p. 44-45).
Hostilizado pelas concessionárias privadas brasileiras e estrangeiras e por
outros segmentos do empresariado, o projeto da Eletrobrás recebeu, em
contrapartida, o apoio de políticos, técnicos, engenheiros, jornalistas,
militares, trabalhadores e estudantes, que endossavam as propostas da
corrente nacionalista. Embora não tenha chegado a constituir um
movimento organizado das dimensões daquele que defendeu, no início da
década, o monopólio estatal do petróleo, essa parcela da opinião pública
brasileira atuou como grupo de pressão sobre o governo, conseguindo, de
certa maneira, contrabalançar as iniciativas dos adversários.
35
(DIAS, 1988, p. 145)
Esses projetos, embora prioritários para o país, não foram votados pelo
Legislativo brasileiro, em razão da disputa política entre “privatistas” e “estatistas”. O
impasse político se resolveu com o suicídio de Getúlio Vargas em 24 de agosto de
1954. A morte de Vargas provocou uma grande onda de comoção popular, que foi
determinante para que algumas dessas propostas, apresentadas como o legado de
Getúlio aos brasileiros, fossem votadas e transformadas em lei, como, por exemplo,
a lei nº 2.308, de 31 de agosto de 1954, que criou o IUEE (Imposto Único sobre a
Energia Elétrica) e o FFE (Fundo Federal de Eletrificação). Na prática, essa lei
aumentou os impostos sobre a população e vinculou essas receitas aos
investimentos no setor de energia elétrica.
Art. 1º - É instituído o Fundo Federal de Eletrificação, destinado a prover e
financiar instalações de produção, transmissão e distribuição de energia
elétrica, assim como o desenvolvimento da indústria de material elétrico.
[...]
Art. 3º - A energia elétrica entregue ao consumo é sujeita ao imposto único,
cobrado pela União sob a forma de imposto de consumo, pago por quem a
utilizar.
Parágrafo único - O imposto único de que trata esta lei não isenta nem aos
seus contribuintes, nem as entidades produtoras, transmissoras,
comerciantes e distribuidoras de energia elétrica, do pagamento dos
impostos de renda e do selo, incidentes e processados nos termos das leis
e regulamentos específicos, ficando, porém, mantidas, em sua plenitude, as
isenções de impostos outorgadas pela legislação em vigor às referidas
entidades.
Art. 4º - O imposto único de que trata o art. 3º desta lei será arrecadado sob
as seguintes bases:
I - Cr$ 0,20 (vinte centavos) por kWh (quilowatt-hora) de luz;
II - 0,10 (dez centavos) por kWh (quilowatt-hora) de força.
[...]
(BRASIL, 1954, p. 1)
34
Apesar do IUEE ser um imposto federal, o artigo nº 5 da lei nº 2.308 previu a
divisão das receitas entre a União e as outras unidades da federação:
34
BRASIL. Diário Oficial da União (D. O. U.). Lei 2308/54 | Lei no 2.308, de 31 de agosto de 1954. Disponível
em:
http://www2.camara.gov.br/legin/fed/lei/1950-1959/lei-2308-31-agosto-1954-355125-publicacaooriginal-1pl.html. Acesso em 01 de novembro de 2010, às 13 horas.
27
BRASIL. Diário Oficial da União (D. O. U.). Lei 2308/54 | Lei no 2.308, de 31 de agosto de 1954. Disponível
em:
http://www2.camara.gov.br/legin/fed/lei/1950-1959/lei-2308-31-agosto-1954-355125-publicacaooriginal-1pl.html. Acesso em 01 de novembro de 2010, às 13 horas.
36
Art. 5º - Do total da arrecadação do imposto único, 40% (quarenta por
cento) pertencerão à União, 60% (sessenta por cento) aos Estados, Distrito
Federal e Municípios, para serem aplicados na produção, transmissão e
distribuição de energia elétrica.
Parágrafo único - A parcela do imposto único pertencente aos Estados,
Distrito Federal e Municípios será rateada entre eles, tendo em vista o
seguinte critério de proporcionalidade: produção de 1% (um por cento),
superfície 4% (quatro por cento), consumo 45% (quarenta e cinco por cento)
e população 50% (cinquenta por cento).
(BRASIL, 1954, p.3)
35
A ideia inicial era que os recursos do IUEE e do FFE fossem administrados
pela Eletrobrás. No entanto, como o projeto da Eletrobrás não fora votado, o BNDE
passou a gerenciar os fundos do IUEE e do FFE e, assim, de maneira indireta,
passou também a coordenar a política energética nacional, pois os representantes
do BNDE escolhiam entre diversos projetos quais receberiam os seus recursos,
determinantes para a construção das novas barragens.
O Plano de Eletrificação de 1954 atribuiu um papel secundário às empresas
privadas do setor elétrico, que deveriam se responsabilizar pela distribuição da
eletricidade, enquanto as empresas públicas, estatais e estaduais ficariam com o
encargo da ampliação da geração de energia (MEDEIROS, 1996, p.46).
O segmento da geração de energia elétrica, no qual estava localizado o
epicentro da crise e onde os investimentos eram mais elevados, exigiria a
intervenção direta do Estado; já o segmento da distribuição, no qual o
capital fixo necessário era muito menor e de giro mais rápido, ficaria a
cuidado das empresas privadas. Não se excluía, contudo, a participação do
poder público na esfera de distribuição quando isso se mostrasse
imperativo, da mesma forma que a iniciativa privada poderia intervir na
geração de eletricidade sempre que essa tarefa fosse compatível com os
seus recursos.
(DIAS, 1988, p. 129)
O Presidente Juscelino Kubitschek (1956-1961) estabeleceu uma nova fase
na economia nacional com o seu Programa de Metas36. A União fixou objetivos de
curto, médio e longo prazo em 30 setores estratégicos para o desenvolvimento do
país (BRASIL, 1958, p. 13).
36
Também conhecido como Plano de Metas.
37
A expansão da geração, das redes de transmissão e distribuição de energia
elétrica, entre outras medidas, foram contempladas na 1ª meta do Programa de
Juscelino. Imaginava-se, por exemplo, a construção da primeira central atômica no
Brasil, além do aumento exponencial da produção e do refino dos barris de petróleo
em território nacional (BRASIL, 1958, p. 17)37.
Esse plano prenunciava uma nova fase no setor elétrico brasileiro. Esperavase elevar a potência instalada de 3.000.000 kW para 5.000.000 kW em apenas 5
anos. Em dez anos (1965), esperava-se atingir 8.000.000 kW. O Programa listou 13
projetos principais em execução em todo o território nacional, como a ampliação de
Paulo Afonso e a finalização das barragens de Furnas e de Três Marias, que
permitiriam ao país atingir a meta proposta (BRASIL, 1958, p. 23) 38. Sobressaem
nos textos as obras feitas pelas empresas estaduais, como a Cemig, e federais,
como as Centrais Elétricas de Furnas S. A. (BRASIL, 1958, p. 26-27)39.
Dentre as diversas propostas, destacava-se a ampliação da produção de
energia elétrica ao menor custo possível. O governo federal pretendia ampliar a sua
participação e o seu apoio financeiro, via BNDE, aos projetos das empresas estatais,
como a Chesf, e estaduais, como a CEMIG.
A opção da União pelos investimentos nas empresas estatais e estaduais
tinha como finalidade assegurar o controle do setor elétrico pelo Estado, garantir o
cumprimento do Plano de Metas e, por fim, fortalecer a posição política do
Presidente no Congresso e nos Estados, com a negociação de obras em troca de
apoio político em votações importantes.
A participação dos governos dos estados mais desenvolvidos, como São
Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul, na expansão das atividades
elétricas antecedeu, de certo modo, a estratégia traçada no segundo
governo Vargas de ampliar o peso das empresas federais no setor. O
processo de constituição de companhias estaduais de energia elétrica em
outras unidades da federação foi acelerado na segunda metade da década
de 1950, provavelmente como resultado da pré-condição imposta pelo
governo Kubitschek de que as cotas estaduais do Imposto Único de Energia
Elétrica só seriam liberadas se o CNAEE aprovasse os programas regionais
de energia elétrica. Essa exigência forçou, de uma forma ou de outra, os
governos estaduais a montarem departamentos, autarquias ou sociedades
de economia mista voltadas para o planejamento setorial.
(DIAS, 1988, p. 156)
37
BRASIL. Presidência da República. Programa de Metas do Presidente Juscelino Kubitschek. Brasília. Serviço
de Documentação. 1958.
38
BRASIL. Presidência da República. Programa de Metas do Presidente Juscelino Kubitschek. Brasília. Serviço
de Documentação. 1958.
39
BRASIL. Presidência da República. Programa de Metas do Presidente Juscelino Kubitschek. Brasília. Serviço
de Documentação. 1958.
38
Juscelino foi responsável por outras iniciativas importantes para o setor
elétrico. Por exemplo: a promulgação, por decreto presidencial, da nova
regulamentação dos serviços de eletricidade, que atualizou o Código de Águas40; a
constituição da CIBPU (Comissão Interestadual da Bacia do Paraná-Uruguai), cujo
objetivo era discutir e organizar esforços coordenados para o desenvolvimento
integrado dos projetos hidroelétricos no Centro-Sul41; a criação da Central Elétrica
Furnas (FURNAS)42, pelo decreto nº 41.066 de 28 de fevereiro em 1957, com vistas
a explorar o potencial hidroelétrico do Rio Grande, interligar os diversos sistemas na
região Sudeste, e iniciar um processo de coordenação federal do mercado elétrico
nacional (LEITE, 2007, p. 110-124).
[...] O governo Juscelino Kubitschek criou, em fevereiro de 1957, a Central
Elétrica Furnas com o objetivo precípuo de promover o aproveitamento do
potencial hidroelétrico do rio Grande, no trecho de corredeiras de Furnas,
próximo à divisa de Minas Gerais com São Paulo. A Usina de Furnas
despontou como a primeira central geradora com capacidade superior a
1.000 MW. Situado em ponto quase equidistante das três maiores capitais
do Sudeste, o empreendimento foi concebido como peça-chave da
interligação de sistemas elétricos até então isolados e da regularização
do Rio Grande, tendo em vista a otimização de seus recursos energéticos.
(Grifo nosso) (CACHAPUZ, 2002, p. 18)
A administração federal, com a construção das grandes obras das
hidroelétricas federais e estaduais, incentivou a instalação de empresas nacionais e
estrangeiras de material elétrico pesado, como geradores e transformadores;
consolidou as grandes firmas brasileiras da área de construção, como Camargo
Correia, Mendes Junior, entre outras; e fomentou o desenvolvimento das
companhias de engenharia de projetos.
Em 1960, a União instituiu o Ministério de Minas e Energia (MME) pela lei nº
3.782, de 22 de julho de 1960, com o objetivo de centralizar a administração dos
diversos órgãos e repartições da administração federal, como o CNAEE (Conselho
40
Segundo Leite (2007, p. 120-121), a atualização se deu nas formas da ação órgão regulador, na
desburocratização na outorga de novas concessões e na forma de cálculo da tarifa energética, em virtude da
inflação.
41
De acordo com Gardin (2009, p. 19-21), a CIBPU, inspirada no modelo planejamento do vale do rio
Tennessee, coordenou os esforços dos diversos entes federativos, por meio de um programa comum de obras
na bacia hidrográfica dos rios Paraná e Uruguai, o qual vislumbrava articular o desenvolvimento da região e
potencializar os múltiplos usos da água, em especial pela produção de energia e pelo transporte fluvial.
42
Leite (2007, p. 122) afirma que Furnas foi criada de forma emergencial e sem solicitar a autorização do
Congresso.
39
Nacional de Energia Elétrica), o Conselho Nacional de Petróleo, a Companhia
Hidrelétrica do São Francisco, a Petróleo Brasileiro S. A., entre outras. Assim, esse
ministério teria o papel de articulador de todo segmento energético (BRASIL, 1960).
Art. 5º - É criado o Ministério de Minas e Energia, que terá a seu cargo o
estudo e o despacho de todos os assuntos relativos à produção mineral e
energia.
(BRASIL, 1960, p. 2)
43
Alguns administradores e engenheiros de renome saíram das maiores
empresas do setor elétrico para trabalhar no MME, o que permitiu a criação de um
corpo burocrático especializado e competente nesse segmento.
Apesar dos esforços de Juscelino, o projeto de criação da Eletrobrás não
avançou no Congresso Nacional. A oposição, dentro e fora do governo, questionava
a “falta de clareza” das finalidades da Eletrobrás e como esta se articularia com o
MME e as demais empresas.
Não obstante a centralização da administração e o aumento da participação
estatal no setor elétrico, alguns problemas estruturais persistiam, como a falta de
padronização da ciclagem em território nacional, a ausência de interligações entre
as redes de distribuição e a questão tarifária. A solução de alguns desses problemas
se deu somente nas décadas de 60 e 70, com a criação e o ápice do sistema
Eletrobrás.
I. 4 A primazia da União no setor de eletricidade: da Criação da Eletrobrás
(1961) ao choque do Petróleo (1973)
A organização estatal do setor elétrico teve um salto qualitativo com a criação
das Centrais Elétricas Brasileiras (Eletrobrás) e da Canambra em 1961. A União
passava a ter mecanismos diretos para o planejamento de mercado, e para os
estudos de viabilidade de projetos, inventários e intervenção direta no setor, o que
acabou por aumentar a importância do governo federal na geração e distribuição de
eletricidade em território nacional (LIMA, 1995, p. 89).
43
BRASIL. Diário Oficial da União (D.O.U.). Lei nº 3782, de 22 de julho de 1960. Disponível em:
http://www2.camara.gov.br/legin/fed/lei/1960-1969/lei-3782-22-julho-1960-354459-publicacaooriginal-1-pl.html.
Acesso em 01 de novembro de 2010, às 15 horas.
40
I.4.1. Centrais Elétricas Brasileiras (Eletrobrás)
Assinada pelo Presidente Jânio Quadros em abril de 1961, a lei 3.890-A criou
a Eletrobrás, cujo projeto fora esboçado e enviado ao Congresso pelo Presidente
Getúlio Vargas em 1954, como um banco e um holding das concessionárias
federais. O projeto ficou em discussão nas mais diversas comissões do legislativo
brasileiro por aproximadamente sete anos.
Na data da sua criação, as Centrais Elétricas Brasileiras assumiram o controle
da CHESF, de FURNAS, da CHEVAP e da TERMOCHAR.
Art. 2º - A ELETROBRÁS terá por objeto a realização de estudos, projetos,
construção e operação de usinas produtoras e linhas e distribuição de
energia elétrica, bem como a celebração dos atos de comércio decorrentes
dessas atividades.
[...]
Art. 15º - A ELETROBRÁS operará, diretamente ou por intermédio de
subsidiárias ou empresas a que se associar, para cumprimento de seu
objeto social.
(BRASIL, 1961, p.17-21)
44
No entanto, a nova estatal viu-se obrigada, desde o seu início, a enfrentar
dois problemas cruciais: viabilizar-se economicamente, e interligar e padronizar os
diferentes sistemas elétricos que então vigoravam no Brasil. No Rio de Janeiro, Rio
Grande do Sul e Espírito Santo, a ciclagem era de 50 Hz; no restante do país, a
corrente elétrica era de 60 Hz (LEITE, 2007, p. 123-124).
O equacionamento da primeira questão se deu por meio da transferência para
a Eletrobrás da competência de administrar os recursos do FFE e do IUEE, com a
obrigação de utilizá-los para a realização de investimentos no setor energético,
retirando esses fundos do poder do BNDE.
O reforço das finanças da Eletrobrás ocorreu com a promulgação da lei nº
4.156 de 1962, que, em seu artigo segundo, transformou a base de cálculo do IUEE,
de uma tarifa de valor nominal fixo, para ad valorem, e instituiu, pelo artigo quarto, o
“empréstimo compulsório”; isto é, o governo confisca uma parte das receitas das
44
BRASIL. Agência Nacional de Energia Elétrica. LEI No. 3.890-A, de 25 de abril de 1961 (Constituição das
Centrais Elétricas Brasileiras S. A.). Legislação básica do setor elétrico brasileiro. Brasília: ANEEL, 2000.
41
empresas do setor elétrico e devolve um ano depois com juros de 12% ao ano, valor
muito inferior à inflação e aos juros praticados pelo mercado da época. Além disso, o
artigo quinto condicionou o repasse de verbas aos Estados e aos municípios que
tivessem um plano de eletrificação elaborados pela Eletrobrás (BRASIL, 1962)45.
Art. 2º - A tarifa fiscal a que se refere o artigo anterior será periodicamente
declarada pelo Conselho Nacional de Águas e Energia Elétrica e seu valor
será o quociente do valor em cruzeiros da energia vendida a medidor no
País, em determinado mês, pelo correspondente volume físico (número de
quilowatts-hora) de energia consumida durante o mês.
[...]
Art. 4º - Durante 5 (cinco) exercícios a partir de 1964, o consumidor de
energia elétrica tomará obrigações da ELETROBRÁS, resgatáveis em 10
(dez) anos, a juros de 12 % (doze por cento) ao ano, correspondente a 15
% (quinze por cento) no primeiro exercício e 20 % (vinte por cento) nos
demais, sobre o valor de suas contas.
§ 1º - O distribuidor de energia fará cobrar ao consumidor, conjuntamente
com as suas contas, o empréstimo de que trata este artigo e o recolherá
com o imposto único.
§ 2º - O consumidor apresentará as suas contas à ELETROBRÁS e
receberá os títulos correspondentes ao valor das obrigações, acumulandose as frações até totalizarem o valor de um título.
[...]
Art. 5º - Do total da arrecadação do imposto único, 40% (quarenta por
cento) pertencerão à União, 50 (cinquenta por cento) aos Estados, Distrito
Federal e Territórios e 10% (dez por cento) aos municípios, para ser
aplicado segundo planos plurianuais de investimentos, elaborados com a
colaboração da Eletrobrás na produção, transmissão e distribuição de
energia elétrica.
(BRASIL, 1962, s/p)
O
segundo
grande
problema,
a
ausência
da
interconexão
e
46
da
estandardização dos sistemas regionais, começou a ser enfrentado em 1961, com a
criação da Comissão para Unificação de Frequência (CUF), sob a responsabilidade
inicial do CNAAE e, posteriormente, da Eletrobrás. A CUF decidiu pela ciclagem de
60Hz, que vigorava na maior parte do Brasil, mas era diferente de outros países da
América do Sul, como Paraguai e Argentina, que adotam o padrão de 50Hz.
Ulteriormente, isso se tornaria um assunto controverso nas discussões técnicas
sobre Itaipu. Mas quais foram os motivos da escolha do padrão de 60 Hz?
45
BRASIL. Diário Oficial da União (D. O. U.). Lei nº 4.156/1962 (Lei Ordinária) de 28 de novembro de 1962.
Disponível em:
http://www2.camara.gov.br/legin/fed/lei/1960-1969/lei-4156-28-novembro-1962-353951-publicacaooriginal-1-pl.html.
Acesso em 8 de novembro de 2010, às 11 horas.
46
BRASIL. Diário Oficial da União (D. O. U.). Lei nº 4.156/1962 (Lei Ordinária) de 28 de novembro de 1962.
http://www2.camara.gov.br/legin/fed/lei/1960-1969/lei-4156-28-novembro-1962-353951-publicacaooriginal-1-pl.html.
Acesso em 8 de novembro de 2010, às 11 horas.
42
A opção pela ciclagem de 60 Hertz se deveu aos seguintes motivos: o
sistema de 60 Hz possui uma menor perda de eletricidade na cintilação e na
distribuição; o custo da unificação da frequência era menor, pois a maior parte das
turbinas e dos equipamentos elétricos instalados no Brasil eram importados dos
Estados Unidos, já com o padrão de 60 Hz; por fim, os bancos norte-americanos, em
especial o Eximbank, foram os maiores financiadores das barragens no país; aliás,
muitos desses empréstimos possuíam como exigência contratual a compra de
maquinário e equipamentos de empresas norte-americanas.
I.4.2. O consórcio Canambra
No início da década de 1960 crescia a percepção, entre as autoridades, de
que uma grave crise energética se avizinhava do país. Equacionar o incremento da
oferta com o expressivo aumento do consumo de energia elétrica, causado pelos
processos de industrialização e de urbanização, aparentava ser um trabalho
hercúleo, em razão da falta de planejamento integrado e de coordenação dos
esforços entre as empresas estatais, estaduais e privadas.
O consórcio Canambra foi criado em 1961, fruto de uma parceria entre as
empresas estatais e estaduais brasileiras, as multinacionais Montreal Engineering e
Cripem Engineering Co., do Canadá, a Gibbs and Hill dos Estados Unidos e o Fundo
Especial das Nações Unidas, que financiava a iniciativa e passou a ser responsável
por todo o planejamento integrado do sistema elétrico brasileiro, pois seus estudos e
relatórios passaram a fundamentar tecnicamente as políticas públicas e a opção do
planejamento integrado de obras, com vistas a otimizar os investimentos, em
detrimento de obras isoladas e preferências pessoais. Além do mais, os dados
projetavam o crescimento do mercado de eletricidade em bases críveis, facilitando,
entre outras coisas, o financiamento internacional das barragens e as encomendas
aos fornecedores. Segundo Cotrim:
Antes da Canambra, as decisões sobre projetos e prioridades de projetos
aconteciam na base do grito. Foi o que aconteceu com Furnas. Furnas foi
feita no grito, porque não houve planejamento que a definisse.
(COTRIM, 1995, p.115)
43
A Canambra foi também responsável pela formação de quadros para os
setores de planejamento e engenharia elétrica, áreas até então carentes de mão de
obra qualificada; pelas mãos dos seus engenheiros foram feitos alguns dos
principais
inventários
das
bacias
hidrográficas
brasileiras.
Esse
consórcio
estabeleceu ainda os parâmetros metodológicos para a realização de estudos e
projetos relativos ao sistema elétrico brasileiro. Os projetos que não se adequassem
ao “método Canambra” não conseguiam financiamento e não superavam os
entraves burocráticos, como as licenças ambientais. Geralmente, uma grande
parcela do sucesso do setor elétrico brasileiro é atribuída aos trabalhos da
Canambra (LIMA, 1995, p.93; LEITE, 2007, p. 124-5; CACHAPUZ, 2002;
MEDEIROS, 1996).
Em 1963, o Ministério de Minas e Energia e os Estados da Guanabara, Minas
Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo organizaram o Comitê Coordenador de Estudos
Energéticos da Região do Centro-Sul, para que as autoridades dos governos e das
estatais dos diversos entes federativos discutissem as soluções para as dificuldades
de abastecimento, a coordenação de obras e as possibilidades de integração do
sistema elétrico no Centro-Sul. O Comitê Coordenador contratou a Canambra para
realizar uma série de estudos com o intuito de indicar as melhores soluções para
assegurar o fornecimento de energia elétrica (CACHAPUZ, 2000, p. 32-33).
Os técnicos da Canambra fizeram um minucioso inventário dos rios do
Centro-Sul brasileiro, uma projeção do mercado elétrico nacional e uma relação de
projetos necessários para evitar a crise energética. Posteriormente, no governo
Médici, os colaboradores da Canambra fizeram também o inventário das bacias
hidrográficas do Norte e do Centro-Oeste brasileiro.
Até então, as autoridades brasileiras não haviam feito um inventário completo
das bacias hidrográficas do Centro-Sul do Brasil. Os trabalhos eram feitos de forma
não coordenada e pontual, isto é, cada empresa elétrica estabelecia as suas
prioridades e suas projeções de mercado. Outro problema é que até então os
estudos seguiam metodologias diversas.
No entanto, alguns debates políticos permaneciam, como, por exemplo, as
discussões entre as autoridades do setor elétrico em torno de duas opções: investir
todos os recursos do setor na expansão de longo prazo em poucos, mas grandes,
complexos e promissores projetos, como Sete Quedas e Tucuruí, os quais estavam
em fase inicial de estudos técnicos; ou empregar todos os esforços na conclusão de
44
um grande número de obras de menor porte, portanto menos complexas, e na
interligação do sistema para evitar o risco de racionamento de energia.
A Canambra, então, começou a empregar a técnica de passar o pente-fino,
rio por rio, e qual não foi a nossa surpresa ao descobrirmos que só na
região central tínhamos 50 milhões de quilowats! Estávamos pensando em
fazer Sete Quedas, lá longe, quando havia uma porção de projetos debaixo
do nosso nariz. A Canambra desenvolveu também um trabalho educativo
extraordinário, introduzindo no Brasil a tecnologia da sistemática de
investigação de rios. De ponta a ponta, das cabeceiras à foz [...]
(COTRIM, 1995, p. 116)
No início do regime militar, sob forte influência dos trabalhos da Canambra e
do problema brasileiro-paraguaio sobre a soberania de Sete Quedas, o governo
optou pelos investimentos nas obras das bacias hidrográficas do Centro-Sul, em
razão da urgência, da necessidade de realizar um planejamento integrado e da
menor distância entre os centros produtores e consumidores:
Tais estudos energéticos, tanto na esfera federal como na dos estados,
prosseguiam e, à medida que avançavam, continuavam a registrar novas
descobertas, aumentando cada vez mais a avaliação do potencial hidráulico
existente na Região Sul-Sudeste brasileira, deixando claro que qualquer
empreendimento do tipo de Sete Quedas poderia ser muito adiado, pois
haveria formas de atender à demanda com aproveitamentos mais factíveis
por longo período.
Desse modo, quando caiu o governo Goulart, em março de 1964, a febre
por Sete Quedas declinou de vez, a ponto do próprio autor do polêmico
projeto, o engenheiro Marcondes Ferraz, ao assumir, no governo Castello
Branco, a direção da Eletrobrás, relegou-o a plano secundário, em face de
outras prioridades do setor de energia elétrica brasileiro.
(COLTRIM, 1999, p. 49-50)
Entre fins dos anos 60 e o início da década de 70, a ideia da construção das
grandes barragens ganhou força no bojo do governo federal. Isso se deveu aos
seguintes fatores: o choque do petróleo de 1973, a necessidade de atender à
demanda crescente de energia barata, a decisão governamental de incentivar o
crescimento de companhias de engenharia de alta complexidade e criar uma
indústria de materiais para grandes barragens, entre outros motivos políticos e
econômicos. O dilema entre grandes e poucas obras ou diversas e pequenas
barragens foi resolvido somente com o Tratado de Itaipu de 1973 e a Lei de Itaipu,
do mesmo ano. Essa temática será retomada e aprofundada mais adiante (item 1.6).
45
I.4.3.O problema da nacionalização das empresas de energia elétrica
Entre fins dos anos 50 e início dos 60 o debate sobre a situação e a
necessidade (ou não) de nacionalização das concessionárias estrangeiras de
energia elétrica entrou em voga na política nacional.
O estopim dessas discussões foi a encampação da subsidiária da AMFORP
no Rio Grande do Sul pela Companhia de Energia Elétrica Riograndense em maio
de 1959. O então governador do Rio Grande do Sul, Leonel Brizola, ordenou o
pagamento de um valor simbólico em cruzeiros pelos ativos da empresa. A
AMFORP não aceitou a proposta e iniciou uma contenda jurídico-política nos
âmbitos interno e externo, com a participação direta de autoridades brasileiras e
norte-americanas (DIAS, 1988, p. 198).
O Presidente João Goulart (1961-1964), influenciado por Leonel Brizola, criou
a Comissão de Nacionalização das Empresas Concessionárias de Serviços Públicos
(Conesp) em 30 de maio de 1962, com o objetivo de fixar normas e valores para a
transição do controle das concessionárias estrangeiras de energia elétrica para as
mãos do Estado brasileiro.
O grupo norte-americano e o governo brasileiro entraram em acordo em 1963,
depois que mais duas subsidiárias da AMFORP foram encampadas por governos
estaduais. A AMFORP venderia seus bens ao Estado brasileiro pelo valor de 135
milhões de dólares. No entanto, um mês depois de celebrado o acordo, o Presidente
João Goulart ordenou a suspensão dos pagamentos e a abertura de novas
negociações sobre os termos do acordo (DIAS, 1988, p. 198-199).
A resolução do “problema da AMFORP” aconteceria em 1964, após o golpe
militar, quando a Eletrobrás acertou sua compra pelos mesmos 135 milhões de
dólares.
A administração João Goulart também estabeleceu uma série de contatos
com a Light em 1963, com vistas à nacionalização da empresa. No entanto, as
tratativas se encerraram com o golpe de 1964. O grupo Light vendeu seus bens à
União pelo preço de 380 milhões de dólares em janeiro de 1979 (LEITE, 2007, p.
217-218).
46
I. 5 O realismo tarifário e a reorganização do setor elétrico
Na administração Castello Branco (1964 -1967), o setor de energia passou
por uma nova mudança no arcabouço institucional, dentro das reformas CamposBulhões, cujas metas principais eram o combate ao processo inflacionário e a
redução do déficit da balança de pagamentos47.
A principal transformação no setor elétrico foi a adoção da política do
“realismo tarifário”, também conhecida como “verdade tarifária”, através dos decretos
nº 54.936 e nº 54.937, de 4 de novembro de 1964, que instituíram a correção
monetária e o aumento real das tarifas elétricas, com o objetivo de reduzir os
subsídios do governo federal ao setor e “restabelecer as condições legais de
remuneração do investimento no setor de energia elétrica” (BRASIL, 1965, p 163)48.
Além das ações acima descritas, houve também a instituição de novas regras
pela União, como se pode ver na lei nº 4.13149, e de estímulos, como mostra a
Resolução 6350 do Banco Central, com vistas a facilitar a captação de recursos do
mercado financeiro para os projetos no segmento elétrico. Essas medidas deram um
“novo fôlego” para o setor.
Inicia-se, então, uma política dita de realidade tarifária. As tarifas elevam-se
rapidamente: entre 1964 e 1967 subiram, em média, cerca de 60% acima
da inflação do período.
[...]
[...] O novo padrão de financiamento da expansão dos serviços públicos de
energia elétrica foi centralizado na ELETROBRÁS, que passa a exercer
então um papel preponderante na administração da maior parcela dos
recursos setoriais não tarifários. Desta forma o Estado pôde mobilizar e
canalizar para o setor elétrico nacional durante um longo período, amplas
fontes de recursos INTERNOS - quer pela via tarifária, quer pela criação de
recursos específicos - e EXTERNOS - facilitados pelas condições de
financiamento
extremamente
favoráveis
do
mercado
financeiro
internacional.
47
As reformas Campos-Bulhões visavam os seguintes objetivos: acelerar o desenvolvimento econômico; conter
o processo inflacionário; reduzir os desníveis econômicos; assegurar, pela política de investimentos,
oportunidades de emprego produtivo; atenuar os déficits da balança de pagamentos (BRASIL, 1965, p. 15).
48
BRASIL. Câmara dos Deputados. Decreto nº 54936, de 4 de novembro de 1964. Disponível em:
http://www2.camara.gov.br/legin/fed/decret/1960-1969/decreto-54936-4-de-novembro-1964-395248-publicacao-1-pe.html.
Acesso em 08 de dezembro de 2010, às 12 horas.
BRASIL. Câmara dos Deputados. Decreto nº 54937, de 4 de novembro de 1964. Disponível em:
http://www2.camara.gov.br/legin/fed/decret/1960-1969/decreto-54937-4-de-novembro-1964-395248-publicacao-1pe.html. Acesso em 08 de dezembro de 2010, às 12 horas.
49
Lei que permite a captação direta de recursos externos por empresas brasileiras (MENDES, 1993, p. 4).
43
Resolução que permite a captação de recursos externos, por meio de intermediação de um banco brasileiro
(MENDES, 1993, p. 4).
47
(MEDEIROS, 1996, p. 48-49)
Com a ajuda dos estudos da Canambra, o Executivo Federal redesenhou a
estrutura organizacional do Ministério de Minas e Energia (MME), eliminando o
CNAEE e, com isso, extinguindo a sobreposição de tarefas e cargos. Em
contrapartida, esse processo fortaleceu a Eletrobrás e o DNAEE (LEITE, 2007, 143144).
A Eletrobrás teve sua autonomia, as suas competências, a sua capacidade de
investimento e de coordenação do setor elétrico ampliados pelo governo federal.
De acordo com o Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG) de
1964-1966, a União priorizaria os seguintes aspectos da política elétrica brasileira:
a) criação de um clima favorável às empresas concessionárias,
reconhecendo-se-lhes o direito a uma justa remuneração do investimento;
b) orientação dos planos globais com vistas ao atendimento das
necessidades nacionais de forma equitativa e econômica, objetivando
a maior produtividade dos investimentos;
c) ampliação dos sistemas geradores com base em usinas
tradicionais;
d) não consideração da energia nuclear como fonte geradora de
energia elétrica em larga escala, no presente estágio;
e) Aproveitamento das reservas de carvão do sul do país como fonte
suplementar de energia primária para produção de energia elétrica;
f) Redução da utilização dos produtos de petróleo para produção de energia
elétrica;
g) Estímulo à padronização de instalação dos equipamentos usados
nos serviços de eletricidade;
h) Estímulo à formação de pessoal técnico.
(Grifo nosso) (BRASIL, 1965, p. 164)
51
As diretrizes “c” e “d” do programa elétrico do PAEG se destacam, pois
explicitam a ênfase nos projetos tradicionais de produção de energia elétrica, em
detrimento dos planos de maior complexidade e de maior custo, como o programa
nuclear brasileiro e o projeto Sete Quedas. Percebe-se nos itens “b”, “g” e “h” a
continuidade dos programas governamentais, iniciados pelo governo anterior.
51
BRASIL. Ministério do Planejamento e Coordenação Econômica. Programa de Ação Econômica do Governo
1964-1966 (Síntese). Documentos EPEA- nº 1 de maio de 1965.
45
BRASIL. Diário Oficial da União (D.O.U.). Lei nº 4454, de 6 de novembro de 1964.
http://www2.camara.gov.br/legin/fed/lei/1960-1969/lei-4454-6-novembro-1964-376693-publicacaooriginal-1pl.html. Acesso em 02 de novembro de 2010, às 13 horas.
48
Ainda no governo Castello Branco, a lei nº 4.454 de 1964 padronizou a
ciclagem da distribuição em 60 Hz para todo o território nacional, diferentemente dos
demais países da América do Sul, onde o padrão do sistema elétrico em vigor é de
50 Hz.
Art. 1º - É adotada a frequência de 60 Hertz para distribuição de energia
elétrica no território nacional.
Parágrafo único - A unificação da frequência far-se-á, progressivamente,
dentro dos prazos e programas aprovados pelo Conselho Nacional de
Águas e Energia Elétrica do Ministério das Minas e Energia.
Art. 2º - Nenhuma nova instalação de geração e distribuição de energia
elétrica, para serviços públicos ou de utilidade pública, será autorizada
sem que opere ou possa operar em 60 Hertz, salvo quando
circunstâncias excepcionais, devidamente comprovadas a juízo do
Conselho Nacional de Águas e Energia Elétrica, contraindicarem a
exigência.
(Grifo nosso) (BRASIL, 1964, s/p)
52
Por fim, a Eletrobrás finalizou as negociações da compra da AMFORP, pelo
valor de vinte bilhões de cruzeiros (ou 135 milhões de dólares, conforme citado
anteriormente). A operação foi autorizada pela lei nº 4.428/1964. O Poder Executivo
brasileiro deu todas as garantias financeiras para a transação (BRASIL, 1964) 53.
Essa medida encerrava o litígio da nacionalização da AMFORP, que se arrastava
desde o governo João Goulart.
A Constituição de 24 de janeiro de 1967, no seu artigo 8º, mantém a
exclusividade da União em legislar sobre: “XVII - (i) águas, energia elétrica e
telecomunicações” (BRASIL, 1967, p. 355)54. Já no artigo 161, reafirma a distinção
entre a propriedade do solo e das riquezas naturais:
Art. 161 - As jazidas minerais e demais recursos minerais e os potenciais de
energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo para o efeito
de exploração ou aproveitamento industrial.
1º - A exploração e o aproveitamento das jazidas, minas e demais recursos
minerais e dos potenciais hidráulicos dependem de autorização ou
46
BRASIL. Diário Oficial da União (D.O.U.). Lei nº 4428, de 14 de outubro de 1964. Disponível em:
http://www2.camara.gov.br/legin/fed/lei/1960-1969/lei-4428-14-outubro-1964-37666-publicação-1-pl.html. Acesso em
01 de novembro de 2010, às 13 horas.
54
BRASIL. Constituição do Brasil: promulgada em 24 de janeiro de 1967. In: ALENCAR, Ana Valderez A. N. de
Rangel. Constituições do Brasil: 1824, 1891, 1934, 1937, 1946 e 1967 e suas alterações. Brasília: Senado
Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas, 1986.
48
BRASIL. Constituição do Brasil: promulgada em 24 de janeiro de 1967. In: ALENCAR, Ana Valderez A. N. de
Rangel. Constituições do Brasil: 1824, 1891, 1934, 1937, 1946 e 1967 e suas alterações. Brasília: Senado
Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas, 1986.
49
concessão federal na forma da lei, dada exclusivamente a brasileiros ou a
sociedades organizadas no País [...]
(BRASIL, 1967, p. 397)
55
Já na gestão Costa e Silva (1967-1969), o poder executivo continuou com o
processo de centralização através do decreto 60.820/67, que aumentou os poderes
da Eletrobrás, do CNAEE e do DNAE, e incentivou o processo de fusão e
concentração das empresas de energia elétrica, pois limitava o número de
concessionárias autorizadas a atuar no mercado elétrico; consequentemente,
estimulou o fortalecimento das empresas estaduais (BRASIL, 1968, p. II-2) 56.
A forma de calcular os valores das tarifas elétricas foi objeto de uma intensa
discussão interministerial, em especial entre Delfim Neto, ministro da Fazenda, e
Antônio Dias Leite, ministro de Minas e Energia. De um lado, Delfim defendia
subsídio direto para controlar a inflação; de outro, Dias Leite manifestava-se a favor
da manutenção do “realismo tarifário” (DIAS LEITE, 2007, p. 147). Essa dualidade
está expressa no documento “Programa Estratégico de Desenvolvimento: 19681970”:
A tarifa elétrica é, a um tempo, instrumento de política econômica, fonte de
recursos destinada à expansão do setor elétrico e meio de captação de
capitais fora do Setor. Seu cálculo deverá objetivar a prestação do serviço
pelo custo, em condições de eficiência, atendendo às despesas de
exploração e contemplando adequadas provisões financeiras. Considerará,
outrossim, todos os princípios que conduzam a uma otimização do conjunto
“produtor-consumidor”. A tarifa deverá ser estruturada de maneira a
proporcionar melhor aproveitamento da capacidade instalada,
servindo ao mesmo tempo à política de redução de custos industriais
básicos [...]
(Grifo nosso) (BRASIL, 1968, p. II-7)
57
Em setembro de 1969, a responsabilidade das tarifas foi transferida do
Ministério de Minas e Energia para o Conselho Interministerial de Preços (CIP),
ligado ao Ministério da Fazenda (LEITE, 2007, p. 147).
Mesmo com os debates sobre as tarifas, o governo federal previu um
programa de expansão de mais de 40% da potência instalada no país entre 1968 e
56
BRASIL. Ministério do Planejamento e Coordenação Geral. Programa Estratégico de Desenvolvimento (19681970): Versão Preliminar. In: Estratégia de Desenvolvimento e Estrutura Geral. Volume II.1968.
57
BRASIL. Ministério do Planejamento e Coordenação Geral. Programa Estratégico de Desenvolvimento (19681970): Versão Preliminar. In: Estratégia de Desenvolvimento e Estrutura Geral. Volume II.1968.
50
1970. Estimava-se um crescimento no consumo de 38% no mesmo período, e os
recursos para o programa de investimento seriam captados junto ao mercado
financeiro internacional (BRASIL, 1968, p. II-8, II-10 e II-16)58.
Na administração Médici (1969-1973), a União realizou um amplo programa
de investimentos no setor elétrico, cujos destaques foram: os projetos de criação da
Eletrosul e da Eletronorte, sob responsabilidade da Eletrobrás; o processo de
levantamento da potência hidráulica das regiões Norte e Centro-Oeste para abertura
de “novas” fronteiras energéticas59; o início dos estudos para a integração das
diversas redes de transmissão no território nacional; a construção de uma usina
nuclear para geração de eletricidade; a construção e conclusão de uma série de
hidroelétricas e termoelétricas, como as barragens de Ilha Solteira e Jupiá (BRASIL,
197060; LEITE, 2007).
No documento “Metas e Bases para a Ação de Governo”, de setembro de
1970, a administração federal apontou a necessidade do planejamento integrado
dos diversos setores energéticos, com vistas a atender à crescente demanda de
eletricidade, causada pelo crescimento econômico e pelo processo de urbanização
da cidade.
Segundo esse documento, o poder executivo estabeleceu como meta um
aumento de 54% na capacidade instalada, que passaria de pouco mais de 10 mil
quilowatts, em 1969, para algo próximo a 16 mil quilowatts, em 1973. Previu, ainda,
o “ingresso efetivo do país na era da energia nuclear” (BRASIL, 1970, p. 130)61. O
texto sugere discretamente a necessidade de se pensar estrategicamente a energia
como elemento importante ao desenvolvimento e à segurança nacional (Op. Cit, p.
148)62.
Em 1973, o primeiro Choque do Petróleo colocou em risco o acelerado
processo de desenvolvimento econômico brasileiro, devido à dependência da
economia nacional desse insumo. As autoridades, obrigadas a repensar os
caminhos do país, chegaram à conclusão de que a melhor forma de enfrentamento
da crise mundial seria a aceleração dos investimentos nacionais.
58
BRASIL. Ministério do Planejamento e Coordenação Geral. Programa Estratégico de Desenvolvimento (19681970): Versão Preliminar. In: Estratégia de Desenvolvimento e Estrutura Geral. Volume II.1968.
59
A Canambra, em um primeiro momento, fez o levantamento do potencial dos rios do Centro-Sul do Brasil.
Após esse trabalho, a Canambra iniciou o trabalho de levantamento do Centro-Oeste e Norte do território
brasileiro.
60
BRASIL. Presidência da República. Metas e Bases para a Ação de Governo. Brasília, setembro de1970 .
61
BRASIL. Presidência da República. Metas e bases para a ação de Governo. Brasília, setembro-1970.
62
BRASIL. Presidência da República. Metas e bases para a ação de Governo. Brasília, setembro-1970.
51
I. 6 O II PND: a reposta ao choque do petróleo e o ápice do modelo centrado
no Estado
O primeiro Choque do Petróleo (1973), o 2º Plano Nacional de
Desenvolvimento (1975-1979), o Tratado de Itaipu em 26 de abril de 1973, e a
aprovação da lei no. 5.899 de 5 de julho de 1973 levaram o setor elétrico brasileiro a
uma nova reestruturação.
Os países membros da Organização dos Produtores e Exportadores de
Petróleo (OPEP) decidiram subitamente aumentar os preços internacionais do
petróleo em 1973, passando a utilizá-lo como instrumento de pressão política
internacional na defesa de seus interesses.
Essa decisão repercutiu em todas as economias. Os Estados dependentes de
fontes externas de energia passaram a enfrentar uma grave crise energética e uma
deterioração nas balanças de pagamentos, ocasionada pelo aumento nos valores
gastos na importação de insumos energéticos:
De repente, o mundo industrializado acordou, não apenas para a realidade
dos preços quadruplicados do petróleo e da dependência em relação a
fontes externas de energia, mas também para o fato de que o petróleo, que
responde por mais de 45% da energia produzida nos Estados Unidos, 63%
na Europa e 75% no Japão, pode ter suas reservas mundiais
substancialmente reduzidas em 10 a 15 anos.
É nesse sentido que a crise de energia afeta os fundamentos da
sociedade industrial moderna. O novo estágio é qualitativamente, e
não apenas quantitativamente, diferente do que foi o mundo das
últimas décadas.
(Grifo nosso) (BRASIL, 1974, p.18)
63
O Brasil importava uma grande parcela do petróleo consumido no país, sendo
os setores de química, de plásticos e de transportes altamente dependentes desse
insumo. Dessa forma, o primeiro Choque do Petróleo (1973) transformou a questão
energética em pauta prioritária da agenda de segurança nacional, pois poderia ter
um impacto devastador na economia brasileira, como demonstra o Projeto do II
Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) (1975-1979):
63
BRASIL. Assessoria de Imprensa e Relações Públicas da Presidência da República. Discurso perante a
Convenção Nacional da Arena. Brasília, 15 de Setembro de 1973. In: Discursos 1974. Brasília. Departamento de
Imprensa Nacional. Vol. I. 1975.
52
III - A Política de Energia, num país que importa mais de dois terços do
petróleo consumido (respondendo este por 48% da energia utilizada),
passa a ser peça decisiva da estratégia nacional.
O Brasil deve, no longo prazo, atender internamente ao essencial de suas
necessidades de energia.
Na etapa dos próximos cinco anos, o País realizará um grande esforço de
reduzir a sua dependência em relação a fontes externas de energia.
(Grifo no original) (BRASIL, 1974, p. 09)
64
Em suas memórias, Lampreia (2010, p. 64) recorda que o primeiro Choque do
Petróleo demonstrou a fragilidade e a vulnerabilidade brasileira, em meio à euforia
do “milagre econômico”. Afirma ainda que Ernesto Geisel, recém-saído da
presidência da Petrobrás para tornar-se Presidente do Brasil, era um dos mais
conscientes da fragilidade do país e da gravidade da crise, por isso decidiu enviar
uma missão para o Oriente Médio (Op. Cit., p.67-68). Lampreia chega a rememorar
alguns dos momentos de tensão dessa missão:
Sentamos na cafeteria já tarde da noite para comparar informações.
Concluímos que, embora o preço benchmark fosse de seis dólares por
barril, aquele contrato robusto não sairia por menos de doze dólares o barril,
na melhor das hipóteses. Em guardanapos de papel fizemos as contas e
verificamos que toda a nossa receita de exportação não daria para pagar o
petróleo a aquele preço. O Brasil estava quebrado, o milagre dos últimos
anos se desvanecera. Passava de meia-noite, estávamos cansados do dia
pesado e ficamos muito abatidos. Foi um dos momentos mais angustiantes
da minha carreira.
(LAMPREIA, 2010, p. 69-70)
O Choque do Petróleo colocava em risco os dois principais pilares do
programa dos governos militares, o Desenvolvimento e a Segurança, conforme
discurso do Presidente Geisel perante a Convenção Nacional da Arena em 15 de
setembro de 1973:
A fórmula “Desenvolvimento e Segurança”, ampliando, afinal, e atualizando,
ao estilo semântico dos novos tempos, o expressivo lema de nossa
bandeira, constitui a essência doutrinária da Revolução de 1964 [...]
(BRASIL, 1974, p.10)
65
64
BRASIL. Assessoria de Imprensa e Relações Públicas da Presidência da República. Discurso perante a
Convenção Nacional da Arena. Brasília, 15 de Setembro de 1973. In: Discursos 1974. Brasília. Departamento de
Imprensa Nacional. Vol. I. 1975.
65
BRASIL. Assessoria de Imprensa e Relações Públicas da Presidência da República. Discurso perante a
Convenção Nacional da Arena. Brasília, 15 de Setembro de 1973. In: Discursos 1974. Brasília. Departamento de
Imprensa Nacional. Vol. I. 1975.
53
Eis por que a segurança é e será, talvez em escala maior, condição
essencial ao desenvolvimento da Nação, fundamentando ambos - o
desenvolvimento e a segurança - uma política externa responsável.
(BRASIL, 1974, p.16)
66
Afinal, o sucesso da economia brasileira era uma das pedras angulares de
sustentação do regime militar. Em entrevista ao CPDOC-FGV, Geisel afirmou:
No final do governo Médici, houve o primeiro choque do petróleo, e os
preços do óleo cru quadruplicaram. Mas quem foi sentir as consequências
foi o meu governo. Para enfrentar a situação criada havia duas soluções:
uma era moderar a atividade nacional, colocando a nação em recessão,
seguindo o exemplo do que fizeram outros países, inclusive os mais
desenvolvidos; outra, ao contrário, era ativar a economia, desenvolver o
país e, assim, enfrentar esse quadro difícil, evitando paralelamente o
agravamento do nosso problema social do desemprego [...] Por isso,
sempre fui contrário à recessão. Eu tinha vivido a recessão no governo
Castello e estava disposto a fazer tudo para evitá-la. Sair da recessão
para voltar a uma situação normal, a uma situação de desenvolvimento é
muito difícil [...]
(Grifo nosso) (GEISEL, 1997, p. 289)
Diante desse cenário, Geisel decidiu ousar, com a execução do Segundo
Plano Nacional de Desenvolvimento (1975 a 1979), que foi aprovado em 1975. Esse
plano buscou reduzir a dependência de fontes externas de energia, ao mesmo
tempo em que previa a continuação da forte expansão econômica e se baseava em
projetos “eletrointensivos”, como os polos petroquímicos e de alumínio.
É interessante observar que, em 1973, quando o choque do petróleo
anunciava uma crise energética mundial, a opção brasileira dirigiu-se
exatamente para setores industriais eletrointensivos, grandes consumidores
de energia, em detrimento de processos de racionalização e conservação.
O II PND desenhava mundiais substancialmente reduzidas em 10 a 15
anos.um cenário que ignorava a grande transformação da economia
mundial, anunciando uma taxa de crescimento da indústria de 12% ao ano.
(LIMA, 1995, p. 169)
O II PND previa que os investimentos nos segmentos de energia eram parte
importante da estratégia de desenvolvimento diante de uma crise energética
internacional, para a redução da dependência das importações de petróleo.
66
BRASIL. Assessoria de Imprensa e Relações Públicas da Presidência da República. Discurso perante a
Convenção Nacional da Arena. Brasília, 15 de Setembro de 1973. In: Discursos 1974. Brasília. Departamento de
Imprensa Nacional. Vol. I. 1975.
54
Para o Brasil, a colocação correta é como enfrentar a crise de energia sem
sacrificar o crescimento econômico.
Seria inviável crescer rapidamente sem acelerada expansão da oferta de
energia. Por isso, será necessário reduzir, dentro do setor de energia, a
dependência em relação ao petróleo (substituindo-o pela eletricidade, na
medida do possível, e também por carvão, embora importado em parte);
economizar petróleo, principalmente para utilização em transporte; e
reduzir, no total do consumo de petróleo, a parcela importada.
No longo prazo, deve o Brasil prover internamente suas fontes básicas de
energia. Uma estratégia que levará pelo menos uma década [...]
Cada vez mais, tornar-se-á importante desenvolver uma política unificada
e bem definida de energia, com objetivo enunciado.
(Grifo nosso) (BRASIL, 1974, p. 74)
Para tanto, a Canambra, a Eletrobrás e o MME traçaram uma grande
estratégia integrada de política energética para o país, que se cristalizou no Plano
199067, também conhecido como Plano 90, que projetava um crescimento de 8,7% a
11,7% ao ano no consumo de energia para atender ao incremento médio de 10% do
PIB, previsto pelo II PND (CACHAPUZ, 2002, p. 121). Para atingir tal meta, o
programa governamental previa um grande aporte de capital na prospecção e na
produção de petróleo, incremento no programa de xisto e no desenvolvimento de
álcool combustível, desenvolvimento do programa nuclear brasileiro e investimento
maciço na construção de usinas hidroelétricas (BRASIL, 1974).
[...] Deste modo, o II PND propugnava a redução da dependência externa
do petróleo por meio da sua substituição por alternativas energéticas como
a biomassa, a eletricidade, e, eventualmente, o carvão mineral nacional.
(LIMA, 1995, p. 114)
As autoridades federais, em especial o Presidente Geisel, apostaram, ainda,
na energia nuclear e nos grandes projetos elétricos, como Itaipu e Tucuruí, a
despeito dos custos econômicos e políticos e da sua complexidade (GEISEL, 1997,
p. 304).
Formulado à luz de nova análise do mercado, o programa de obras
recomendado no Plano 90 foi fortemente condicionado pelo projeto de Itaipu
e pela preocupação pelo desenvolvimento do programa nuclear brasileiro.
(CACHAPUZ, 2002, p. 124)
67
Elaborado após o primeiro Choque do Petróleo, o Plano 1990, ou simplesmente Plano 90, traçou a estratégia
de atuação do governo federal para atender à demanda brasileira de eletricidade até os anos 90. Fez, ainda,
uma lista de ações e de obras, atribuiu responsabilidades a todas as empresas estatais e estaduais. Esse plano
se baseou largamente nos estudos já feitos pelos técnicos da Canambra.
55
O governo federal optou pelo caminho do endividamento externo, com taxas
de juros variáveis, para financiar os investimentos públicos em infraestruturas, como
as do segmento hidroelétrico, e manter acelerado o crescimento da economia e o
desenvolvimento de setores importantes do parque industrial brasileiro.
Em consequência do II PND, da falta de recursos para todas as obras e do
desequilíbrio do balanço de pagamentos, foram as empresas do setor
elétrico, entre outras, por ordem do governo, lançadas como instrumento na
busca de financiamento externo privado a juros mais flexíveis, e a prazos
mais curtos que aqueles para os quais o sistema havia-se estruturado. O
mercado financeiro internacional ficou ansioso por canalizá-los para
investimentos carentes e o fez, por meio da oferta insistente e de forma
extremamente imprudente. Países como o Brasil aceitavam as ofertas, a
taxa de juros era flexível, dispositivo também imprudente para os
devedores, numa época de profundas alterações em escala mundial, cujos
desdobramentos eram imprevisíveis.
(LEITE, 2007, p. 216)
No curto prazo, essa estratégia assegurou o ritmo da expansão do PIB e o
desenvolvimento nacional. A dívida externa se transformaria em um dos principais
problemas do país no médio e longo prazo:
No período de 1973/81 a dívida do Brasil com os credores estrangeiros
passou de 12,6 bilhões de dólares para 61,4 bilhões de dólares, enquanto, a
partir de 1975, a captação de recursos externos pelo setor público tornou-se
superior e crescente, em relação ao setor privado.
(LIMA, 1995, p. 120)
Segundo Lima (1995, p. 126), a dívida externa do setor de energia elétrica era
de 15 bilhões de dólares em 1982, ano da moratória mexicana e do início das
restrições de crédito aos países latino-americanos. A opção pelo endividamento se
deu pela ausência de poupança interna, conforme revela Geisel (1997):
A ideia do endividamento, aproveitando essas condições, vinha desde o
tempo do Médici. Delfim fazia uma observação que, realmente, era muito
interessante. Ele dizia que o Brasil não tem poupança. A poupança popular
que temos é muito pequena e não pode ser usada, na escala devida, para o
desenvolvimento do país - obviamente, o desenvolvimento se faz com
poupança [...] Mas, enquanto o Brasil não tem poupança, o estrangeiro tem,
e de sobra. Portanto, parece lógico, racional é que, se nós não temos a
nossa, usemos a deles! Vamos trazer a poupança do estrangeiro para o
Brasil e aplicá-la criteriosamente, para que ela tenha um efeito reprodutor.
Depois, poderemos pagá-la de volta [...]
(GEISEL, 1997, p. 293)
56
Dessa forma, o II PND pôs em prática uma política contraditória no setor
elétrico. Por um lado, o governo federal subsidiou, de forma direta e indireta, a
ampliação do consumo de energia elétrica, em especial através da consolidação de
indústrias “eletrointensivas”, como a petroquímica e a de transformação, e pelo
incremento dos vultosos investimentos federais em grandes barragens, como
Tucuruí e Itaipu. Por outro lado, a União reduziu a rentabilidade das empresas
elétricas brasileiras, por meio do reajuste abaixo da inflação das tarifas elétricas e a
redução dos repasses financeiros ao segmento elétrico. Em suma, as receitas das
companhias geradoras e distribuidoras estatais declinavam, enquanto as despesas
sofriam forte alta, o que ameaçava o equilíbrio financeiro das companhias.
A contração de empréstimos internacionais foi a solução encontrada no curto
prazo, o que aumentou a vulnerabilidade das empresas energéticas às mudanças
nos mercados internacionais de capitais. Assim, alterou-se o padrão de
financiamento do setor elétrico brasileiro, com o aumento do peso dos empréstimos
externos e a redução do peso das fontes internas, fiscais e compulsórias, como o
valor das tarifas de energia elétrica, IUEE, RGR e Empréstimo Compulsório.
O setor de energia elétrica encontrava-se no meio dessas orientações
contraditórias e era encarado simultaneamente como um setor prioritário ao
“salto industrial” e à reestruturação energética, de um lado, e como
instrumento da política econômica, de outro.
(CABRAL & LEVY, 2007, p. 40)
Por fim, em 26 de abril de 1973, a assinatura do Tratado de Itaipu, pelo
Presidente Médici, é considerada um marco no setor elétrico, em razão de inaugurar
a “era” dos grandes projetos e iniciar um ambicioso plano de integração energética
com o Paraguai:
Artigo III
As Altas Partes Contratantes criam, em igualdade de direitos e obrigações,
uma entidade binacional denominada de ITAIPU, com a finalidade de
realizar o aproveitamento hidroelétrico a que se refere o artigo I.
(BRASIL, 1973, p. 2)
68
Artigo XIII
68
BRASIL. Itaipu Binacional, O Tratado de Itaipu (1973). Disponível em: www.itaipu.gov.br. Acesso em 01 de
novembro de 2011, às 18 horas.
57
A energia produzida pelo aproveitamento hidroelétrico a que se refere o
Artigo I será dividida em partes iguais entre os dois países, sendo
reconhecido a cada um deles o direito de aquisição, na forma estabelecida
no Artigo XIV, da energia que não seja utilizada pelo outro país para seu
próprio consumo.
Parágrafo Único: as Altas Partes se comprometem a adquirir, conjunta ou
separadamente na forma que acordarem, o total de potência instalada.
(BRASIL, 1973, p.5)
69
Na realidade, somente o Brasil, dentre os parceiros, possuía mercado, capital,
recursos humanos, crédito, entre outros aspectos, para erigir Itaipu, tanto que o
artigo XIII obriga a Eletrobrás a comprar toda a energia produzida em Sete Quedas.
O próprio Presidente Geisel destacou:
Encontrei o Tratado de Itaipu com o Paraguai concluído em todas suas
formalidades, à espera de execução. Resolvi dar andamento ao grande
projeto e assim, finalmente, iniciar as obras de Itaipu. Foi uma grande fonte
de despesas. Como o Paraguai não tinha recursos financeiros, o capital
com que entrou na empresa, 100 milhões de dólares, foi financiado pelo
Brasil. O empreendimento foi realizado com financiamentos obtidos no
exterior.
(GEISEL, 1997, p. 302)
Assim, as autoridades de Brasília foram compelidas a endividar o país, para
reorganizar e reelaborar o cronograma dos projetos do setor elétrico.
A lei no. 5.899, de 5 de julho de 1973, conhecida também como “Lei de Itaipu”,
aumentou o poder da União e reorganizou o mercado de eletricidade no Brasil.
Através do artigo 1º, a Eletrobrás tornou-se responsável pela construção e pela
coordenação das operações de transmissão de energia elétrica. Em seu artigo 7º,
essa lei obriga as empresas estaduais a comprar toda a potência de Itaipu
contratada pelo Brasil:
Art. 7º - As seguintes empresas concessionárias: Centrais Elétricas de São
Paulo S. A. - CESP, Companhia Paulista de Força e Luz - CPFL, Centrais
Elétricas de Minas Gerais S. A. - CEMIG, LIGHT - Serviços de Eletricidade
S. A., Espírito Santo Centrais Elétricas S. A. - ESCELSA, Companhia
Brasileira de Energia Elétrica - CBEE, Centrais Elétricas Fluminenses S. A. CELF, Companhia de Eletricidade de Brasília - CEB, Centrais Elétricas de
Goiás S. A. - CELG e Centrais Elétricas Matogrossenses S. A. - CEMAT,
terão o prazo de 30 (trinta) dias contados a partir da assinatura dos
69
BRASIL. Itaipu Binacional, O Tratado de Itaipu (1973). Disponível em: www.itaipu.gov.br. Acesso em 01 de
novembro de 2011, às 18 horas.
58
contratos aludidos no artigo 5º, para celebrar contratos com FURNAS, de 20
(vinte) anos de prazo, para utilização em conjunto da totalidade da
potência contratada por FURNAS, com ITAIPU e da totalidade da
energia vinculada a essa potência contratada dentro do mesmo
espírito do Tratado firmado entre a República Federativa do Brasil e a
República do Paraguai, em 26 de abril de 1973, anexo C [...]
(Grifo nosso) (BRASIL, 1973, p. 2)
70
Através dos artigos 12 e 13, a lei constituiu o Grupo Coordenador de
Planejamento dos Sistemas Elétricos (GCPS), com participação de representantes
das entidades interessadas, com o objetivo de dar continuidade ao processo de
centralização de poder nas mãos do governo federal, por meio da escolha das
barragens e das linhas de transmissão que seriam construídas (LEITE, 2007, p. 21516). Em outras palavras, os técnicos do Ministério de Minas e Energia
determinariam, pelo GCPS, quais obras poderiam ser feitas e quais deveriam
aguardar um momento mais propício. Retirou-se a autonomia das empresas
estaduais. Procurava-se, com isso, evitar a sobreposição de projetos, o excesso de
energia em determinadas regiões, a carência em outras, e, principalmente, garantir o
mercado à energia produzida por Itaipu. Em suma, caso uma empresa estadual,
como a CESP, quisesse construir uma barragem, como Porto Primavera, somente
poderia fazê-lo se toda a energia de Itaipu já tivesse sido adquirida pelo mercado
brasileiro e se o GCPS autorizasse a obra.
Art. 13 - A coordenação operacional, a que se refere o artigo anterior, terá
por objetivo principal o uso racional das instalações geradoras e de
transmissão existentes e que vierem a existir nos sistemas interligados das
Regiões Sudeste e Sul, assegurando ainda:
I - que se dê utilização prioritária à potência e energia produzidas na
central elétrica de ITAIPU;
II - que os ônus e vantagens decorrentes das variações de condições
hidrológicas em relação ao período hidrológico crítico sejam rateados entre
todas as empresas concessionárias daqueles sistemas, de acordo com
critérios que serão estabelecidos pelo Poder Executivo.
(Grifo nosso) (BRASIL, 1973, s/p)
71
70
BRASIL. Casa Civil. Lei nº 5.899 de 5 de julho de 1973.
Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5899.html. Acesso em 10 de novembro de 2011, às 08 horas.
71
BRASIL. Casa Civil. Lei nº 5.899 de 5 de julho de 1973.
Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5899.html. Acesso em 10 de novembro de 2011, às 08 horas.
59
Por fim, o Ministério de Minas e Energia concluiu as tratativas da compra, por
389 milhões de dólares, dos ativos da Light no Brasil. O contrato de venda foi
assinado em janeiro de 1979, e isso pôs fim ao longo imbróglio político-legal sobre a
nacionalização das empresas multinacionais de eletricidade no Brasil, processo
iniciado no governo João Goulart (DIAS LEITE, 2007, p. 217).
No início do mandato do Presidente João Baptista Figueiredo (1979-1985), a
administração federal procurou manter as principais linhas da gestão Geisel para o
setor, com a publicação do Plano 95, em 1979. Basicamente, tratava-se de uma
revisão do Plano 90 feita pelos técnicos da Canambra e autoridades elétricas
brasileiras.
O III Plano Nacional de Desenvolvimento, divulgado em maio de 1980,
contemplava uma série de obras no setor elétrico previstas no Plano 95. No entanto,
a conjuntura econômica internacional nos anos 80 mudaria drasticamente os
projetos governamentais (ver I. 7).
Esses fatores estruturais e a demissão do presidente da Eletrobrás, Maurício
Schulman - devido a divergências políticas com o ministro de Minas e Energia,
César Cals, e o ministro da Fazenda, Delfim Neto - concorreram para o abandono do
Plano 95 e a formulação do Plano 200072, em dezembro de 1980 (CACHAPUZ,
2002, p. 178).
O Plano 2000 previa uma forte expansão de 8% ao ano do mercado elétrico
nacional. Todavia, esse programa fracassou devido à crise econômica, aos cortes
orçamentários, ao crescente endividamento do setor e ao congelamento de tarifas,
entre outros problemas (ver I. 7) (Op. Cit.).
Ao longo desse período, observa-se uma continuidade da centralização de
poder e do planejamento nas mãos do governo federal, cuja face mais clara foi o
estabelecimento e fortalecimento da Eletrobrás (ver tabela 1). O ápice desse modelo
pode ser observado no governo Geisel, quando, em virtude do primeiro Choque do
Petróleo (1973), a temática da segurança energética passou a ser privilegiada na
agenda nacional.
Essencial para o sucesso do II PND e para o apoio político ao regime militar,
a execução do Plano 90 exigiu um grande esforço e altos custos para a sociedade
brasileira, com acentuado endividamento da economia. Isso explica, em parte, a
72
A partir do Plano 2000, não se encontra nenhuma referência direta aos trabalhos e aos estudos da Canambra.
Aparentemente, a Canambra não mais determinava as prioridades no setor elétrico.
60
obstinada vontade brasileira de levantar as barragens de Sete Quedas e de Tucuruí,
em detrimento de outros projetos menores, e também o esforço predominantemente
estatal na realização das obras (como se pode observar na tabela abaixo).
Tabela 1
Evolução da Participação na Potência Instalada em Geração - %
Ano
Privado
Público
Autoprodução
Total
1940
88
4
8
100
1950
82
7
11
100
1950
66
23
11
100
1965
55
33
12
100
1970
21
69
10
100
1975
12
79
9
100
1980
1
90
9
100
Fonte: DNAEE - In MEDEIROS (1996, p. 53).
A presença estatal no setor de eletricidade entrou em uma profunda crise nos
anos 80, devido a vários fatores: deterioração dos valores reais das tarifas elétricas,
corroídas pela inflação; problemas de gestão; a crise financeira internacional,
ocasionada pelo súbito incremento das taxas de juros norte-americanos e da
moratória mexicana em 1982, entre outros.
I. 7 A crise dos anos 80 e o início do processo de desestatização
Em 1984, as primeiras turbinas da usina de Itaipu entraram em atividade em
uma realidade muito diversa e piorada em relação ao panorama vislumbrado pelo
Plano 90. A economia brasileira entrou em um período de profunda crise, com
graves reflexos em toda sociedade nacional, no cenário que viria a ser conhecido
posteriormente como a “década perdida”73.
O sistema elétrico nacional foi um dos setores mais atingidos pela conjuntura
econômica dos anos 80. Diversos foram os problemas vivenciados pelas empresas
de eletricidade.
Em primeiro lugar, as empresas elétricas brasileiras utilizavam os recursos
captados no mercado financeiro internacional para realizar investimentos, os novos
73
Os anos 80 são conhecidos como a “década perdida”, devido à grave crise econômica, com baixo crescimento
e altíssimas taxas de inflação, vivenciada pelo Brasil no período.
61
e os em andamento, bem como para capital de giro. As obras das represas de
Tucuruí e de Itaipu, por exemplo, somente foram viabilizadas através do
financiamento de capitais privados, obtidos nas principais praças financeiras
mundiais.
[...] Durante a década de 70, ou mesmo antes, os recursos investidos em
qualquer projeto de grande porte eram provenientes de três fontes: 1/3 da
empresa, quer estadual quer federal, 1/3 da Eletrobrás, e o restante obtido
no mercado internacional. Na segunda metade da década de 1970, os
recursos se concentraram em três grandes projetos – Itaipu, Angra-I e
Tucuruí -, o que acabou afetando a proporção do 1/3, 1/3 e 1/3. A parcela
relativa à Eletrobrás ficou comprometida com a construção dessas três
obras, não sendo mais possível canalizar um terço de recursos para as
obras das empresas estaduais [...] Com a queda das tarifas e a carência
dos recursos o endividamento cresceu. Além disso, os juros internacionais
subiram devido às duas crises do petróleo, provocando drástica redução
nos recursos disponíveis em cada empresa.
[...]
O mercado internacional não representava uma alternativa, porque a crise
da balança de pagamentos levou-o, aos poucos, a se fechar para os
pedidos de empréstimos do país.
(CAMOZZATO, 1995, p. 248-249)
As companhias de eletricidade brasileiras pagavam, em contrapartida, uma
taxa de juros variável, como remuneração do dinheiro investido pelos agentes
financeiros internacionais.
A crise financeira das concessionárias de energia elétrica deveu-se ao
vertiginoso aumento dos juros norte-americanos no começo da década de 80, que
balizaram os empréstimos internacionais, e às moratórias de diversos países latinoamericanos, iniciadas pela moratória do México em 1982.
Ademais, convém ressaltar que, ao longo do período de 1974-1984, as
obrigações financeiras contraídas pelo setor de energia elétrica alteraramse de forma significativa, passando a prevalecer os empréstimos
contratados com taxas de juros flexíveis (de acordo com a flutuação da
LIBOR e da Prime Rate) e com prazos de carência e amortização cada vez
menores.
Deste modo, quando as taxas de juros internacionais saltaram do patamar
de 7-8% a.a., prevalecentes na década de 1970, para 16-18% a.a. em
1979-1980 [...] o que significou elevação real do serviço da dívida de quase
117% entre 1978 e 1980.
(LIMA, 1995, p. 125)
62
Esses fatores alteraram de forma substancial as condições dos contratos de
empréstimos. Os prazos dos financiamentos se tornaram cada vez menores e as
taxas de remuneração do capital investido cada vez maiores, em virtude da
escassez e do risco envolvido nas operações. Ocorreu, consequentemente, um forte
incremento na dívida externa no período, em boa parte de curto prazo, que
ultrapassou o patamar dos 20 bilhões (LIMA, 1995, p. 224).
Em segundo lugar, as receitas das companhias elétricas também entraram
em declínio em virtude do congelamento da tarifa, da alta inflação e das
desvalorizações cambiais feitas pelo governo federal.
O congelamento das tarifas elétricas funcionava como um instrumento de
combate à inflação e de subsídio de exportação aos setores eletrointensivos de
manufaturados e de transformação. A alta inflação corroía o valor real das tarifas
congeladas, o que reduzia as receitas das concessionárias.
Ademais, as empresas elétricas possuíam um grande endividamento em
dólar, e os contratos de compra e venda de energia, em especial os de Itaipu, eram
feitos em moeda norte-americana. Assim, a cada desvalorização cambial tinha-se
um círculo vicioso, pois as receitas das empresas, quando medidas em dólar,
diminuíam, e o passivo aumentava, o que criava novos empecilhos para a obtenção
dos créditos no mercado financeiro.
A situação financeira das empresas elétricas piorou quando as autoridades
econômicas passaram a utilizar as estatais para captar recursos e diminuir o déficit
da balança de pagamentos, por meio da antecipação dos financiamentos de projetos
e de obras nem sempre prioritárias. Esse dinheiro, quando entrava nas contas do
Banco Central Brasileiro, serviu para ajudar a reduzir o déficit da balança de
pagamentos.
A tabela 2 demonstra que, mesmo sem contabilizar os financiamentos
externos destinados à Itaipu Binacional, as empresas do setor elétrico foram
responsáveis por uma grande parte da captação dos recursos.
63
Tabela 2
Economia Brasileira e Setor Elétrico: Captação Bruta de Recursos Externos,
1974 – 1984 (US$ milhões)
Ano
Brasil (*) (A)
Setor Elétrico (**) (B)
B/A (%)
1974
6.891
470
6,8
1975
6.148
699
11,4
1976
8.054
683
8,5
1977
8.568
1.373
16,0
1978
14.228
1.805
12,7
1979
11.992
1.896
15,8
1980
12.318
2.282
18,5
1981
17.750
2.910
16,4
1982
14.880
3.117
20,9
1983
15.125
1.880
12,4
1984
16.932
4.839
28,6
Obs:
(*) Inclusive rolagem.
(**) Exclusive Itaipu Binacional; os valores correspondentes a 1983-1984 incluem as operações
relativas aos avisos GB-588, MF-09 e MF-30.
Fonte: Eletrobrás, fontes e usos de recursos: retrospectiva 1974-84, p.8 (In LIMA, 1996, p.125).
No entanto, essas medidas não foram capazes de deter o processo
inflacionário, e causaram um grave desequilíbrio econômico-financeiro nas
companhias elétricas.
Em terceiro lugar, esse quadro se agravou quando as empresas estaduais
iniciaram a recusa sistemática de pagar os contratos de compra de energia com as
estatais federais. O caso mais conhecido é o de São Paulo, em que a CESP, por
ordem do governador Quércia (1987-1991), se negou a pagar pela energia de
Furnas e de Itaipu, conforme relata Camilo Pena (1995, p. 240), então presidente de
Furnas.
[...] Um belo dia o governador de São Paulo parou de pagar as contas de
Furnas: recebia na rua e não pagava. Depois de lutar muito durante meses,
fui parar no governador Quércia, que me disse que não iria pagar [...]
[...]
“Governador, o senhor tem dinheiro porque recebeu...” “O dinheiro não è
carimbado, quem disse para o senhor que é? Eu recebo, mas tenho outras
prioridades - a educação e a saúde no estado. Além do mais, o Sarney não
me paga. E ele tem contas comigo.” “Mas governador, como ficamos?”
Resumidamente, ele me respondeu o seguinte: “Não sei se o senhor é
imprudente, corajoso ou louco, mas se tiver coragem, dê uma de louco, ou
imprudente, e corte São Paulo.”
64
Àquela altura, Furnas fornecia 60% da energia de São Paulo, com a sua
parcela de Itaipu. Fui com Aureliano até o presidente Sarney, que me disse:
“O que o senhor quer que eu faça? Não posso fazer uma revolução. Não
posso invadir São Paulo com tropas federais. O senhor tem de negociar
isso.” A única solução que tive foi entrar na justiça [...]
(PENA, 1995, p. 240)
As autoridades paulistas rebatiam as acusações, afirmando que era
impossível para a CESP quitar a dívida, em virtude do congelamento das tarifas, que
havia corroído a receita. Além disso, os valores relativos à energia comprada pela
CESP de Itaipu eram em dólares, o que piorava as coisas. Consideravam, ainda,
uma injustiça que a CESP fosse obrigada a comprar energia de Itaipu pela lei n o.
5.899, em detrimento da energia gerada pela própria empresa.
O governador Fleury (1991-1995) continuou com a política da “inadimplência
deliberada”, e o litígio só foi resolvido após muita negociação. Organizou–se um
encontro de acerto de contas entre o governo paulista e a União e fez-se um acerto
da diferença com aportes do Tesouro Nacional. Tudo parecia caminhar para um
entendimento, até que: “O acerto foi feito. Ocorreu, porém, que o governo de São
Paulo, novamente como cabeça da fila, continuou a não pagar as contas de Furnas
e Itaipu” (LEITE, 2007, p. 252).
A mudança no arcabouço institucional, pela Constituição de 1988, agravou a
crise no setor elétrico, por eliminar, nas disposições dos artigos nº 153 e nº 155, os
impostos e taxas, que eram as principais fontes de recurso para o financiamento das
obras do setor elétrico (Op. Cit. 2007, p. 250).
A União, pelo artigo nº 176, manteve seu monopólio sobre a propriedade e a
exploração econômica dos recursos minerais e hidráulicos existentes no país.
Ademais, esse dispositivo legal estabelecia que a exploração dos recursos só
poderia ser efetuada por brasileiros ou empresas brasileiras de capital nacional.
Art. 176 - As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os
potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo,
para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União,
garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.
1º - A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos
potenciais a que se refere o caput deste artigo somente poderão ser
efetuados mediante autorização ou concessão da União, no interesse
nacional, por brasileiros ou empresa brasileira de capital nacional, na forma
da lei, que estabelecerá condições específicas quando essas atividades se
desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indígenas.
65
(BRASIL, 1988, p. 86)
74
A Carta Magna de 1988, através do seu artigo nº 175, gerou uma insegurança
jurídica, pois, segundo Leite (2007, p. 250), as autoridades do setor elétrico
passaram a defender a obrigatoriedade de se refazer todo o sistema de concessões
para adequá-lo à nova legislação:
Art. 175 - Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob
regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a
prestação de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua
prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e
rescisão da concessão ou permissão.
Parágrafo único. A lei disporá sobre:
I – o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços
públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem
como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou
permissão.
(BRASIL, 1988, p. 86)
75
Essa disposição, e a demora na sua regulamentação - feita somente em julho
de 1995 - motivaram a revisão, e o cancelamento, de um grande número de
concessões para o aproveitamento hidroelétrico (LEITE, 2007, p. 250).
Na década de 80, as temáticas envolvendo o meio ambiente e as populações
atingidas por barragens ganharam força na política nacional, o que acabou por gerar
novas exigências e demandas, que encareceram e dificultaram a construção de
novas hidroelétricas. Por outro lado, o governo federal criou o Programa Nacional de
Conservação de Energia Elétrica (Procel):
[...] O objetivo era combater o desperdício na produção e no consumo,
mediante esforço coordenado de governos, empresas concessionárias,
consumidores, fabricantes de equipamentos e instituições de pesquisas
tecnológicas. A secretaria executiva ficou a cargo da Eletrobrás [...]
(LEITE, 2007, p. 262)
De acordo com Leite (2007, p. 278-280), existiu uma redução sensível na
qualidade do quadro técnico do Ministério de Minas e Energia no governo Collor
(1990-1992), em virtude da reestruturação da máquina administrativa, que tornou
74
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. In: OLIVEIRA,
Juarez de. (org.) 9. ed. São Paulo: ed. Saraiva, 1994.
75
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. In: OLIVEIRA,
Juarez de. (org.) 9. ed. São Paulo: ed. Saraiva, 1994.
66
menos atraente a carreira no serviço público, seja pelas mudanças na forma de
remuneração, seja pela “destruição” do plano de formação e aperfeiçoamento do
pessoal de nível superior, o que acabou por reduzir a qualidade do material humano
no setor de eletricidade e afetou a qualidade e a confiança no serviço público.
Os fatores supracitados consumaram a erosão financeira do setor elétrico nos
anos 80 e início dos anos 90. Mais ainda, fortaleceram a ideia da necessidade de
uma profunda mudança nas estruturas do segmento de eletricidade, como o
aumento do papel do “mercado” e a redução da participação estatal. Essa
percepção legitimou o processo de “desestatização” das companhias elétricas
estatais e estaduais.
O primeiro passo para a privatização do setor energético foi dado pelo
Presidente Fernando Collor de Mello, que sancionou a lei nº 8.031, de 12 de abril de
1990, que estabeleceu o Programa Nacional de Desestatização (PND), cujo objetivo
principal era reduzir e reorientar o papel do Estado na economia brasileira:
Art. 1° É instituído o Programa Nacional de Desestatização, com os
seguintes objetivos fundamentais:
I - reordenar a posição estratégica do Estado na economia, transferindo à
iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor público;
II - contribuir para a redução da dívida pública, concorrendo para o
saneamento das finanças do setor público;
III - permitir a retomada de investimentos nas empresas e atividades que
vierem a ser transferidas à iniciativa privada;
IV - contribuir para a modernização do parque industrial do País, ampliando
sua competitividade e reforçando a capacidade empresarial nos diversos
setores da economia;
V - permitir que a administração pública concentre seus esforços nas
atividades em que a presença do Estado seja fundamental para a
consecução das prioridades nacionais;
VI - contribuir para o fortalecimento do mercado de capitais, através do
acréscimo da oferta de valores mobiliários e da democratização da
propriedade do capital das empresas que integrarem o Programa.
(BRASIL, 1990, p.1)
76
Em 1993 a lei nº 8.631 entrou em vigor, estabelecendo uma nova política de
tarifas elétricas, com o fim do nivelamento das tarifas e do retorno mínimo sobre
76
BRASIL. Senado Federal. Lei nº 8031 de 12 de abril de 1990.
Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8031.html. Acesso em 02 de janeiro de 2012, às 10 horas.
69
BRASIL. Casa Civil. Lei nº 8.987 de 13 de fevereiro de 1995.
Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8031.html. Acesso em 02 de março de 2012, às 10 horas.
70
BRASIL. Casa Civil. Lei nº 9.074 de 07 de julho de 1995.
Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9074.html. Acesso em 05 de março de 2012, às 12 horas.
67
ativos. Talvez a iniciativa mais importante tenha sido a de iniciar o processo de
divisão das empresas do setor elétrico em dois grandes blocos: o primeiro,
composto pelas companhias de geração e de transmissão; o segundo, formado
pelos distribuidores (FERREIRA, 2003, p. 195).
O objetivo era a criação de um mercado atacadista de eletricidade, em que as
“leis do mercado” regulassem as relações entre os dois blocos. Para tanto, criou-se
duas tarifas básicas para o setor elétrico: a tarifa de suprimento, que remuneraria as
empresas geradoras e de transmissão; e a tarifa de fornecimento, que garantiria os
rendimentos das distribuidoras (FERREIRA, 2003, p. 195-6).
O processo de privatização das empresas federais do setor elétrico foi
impulsionado na administração de Fernando Henrique Cardoso (1994-2002), quando
foi aprovada a lei nº 8.987 de 13 de fevereiro de 1995, também conhecida como Lei
Geral de Concessões, que instituiu o marco legal das concessões nos setores de
infraestrutura, entre eles o segmento elétrico. A Lei Geral de Concessões trata, por
exemplo, da política tarifária e das regras gerais de concessão (BRASIL, 1995, p.13)77.
Já a lei nº 9.074 de 07 de julho de 1995 regulamenta os termos de renovação
das concessões públicas, bem como o tempo de concessão, condições de
exploração, direitos e deveres (BRASIL, 1995)78. Mesmo com uma série de
indefinições sobre o “novo” modelo, os leilões de privatização se iniciaram em 1995,
com a venda da ESCELSA (Espírito Santo Centrais Elétricas S. A.) e o início dos
preparativos para a privatização de outras empresas, como a Light Serviços de
Eletricidade S. A.
Em 1996 a empresa norte-americana Coopers & Lybrand foi contratada pela
Eletrobrás para desenhar um novo modelo para o setor elétrico do Brasil. A Coopers
& Lybrand entregou seu relatório em 1997. Suas principais recomendações eram a
criação de um Mercado Atacadista de Eletricidade (MAE), o estabelecimento de um
Operador Independente do Sistema (OIS) para coordenar a atuação das diversas
empresas no setor e a preparação de arranjos políticos, financeiros e legais para a
transição de um modelo baseado no Estado para outro, cujo foco seria o Mercado
(FERREIRA, 2003, p. 197-8).
68
Em meados dos anos 90 o governo federal impôs, como pré-condição para as
renegociações das dívidas estaduais com a União, a adoção de programas de
desestatização e de privatização das companhias estaduais de eletricidade, o que
abriu as portas para que grandes empresas, como a Eletropaulo, a CPFL, a Enersul,
entre outras, fossem privatizadas.
A implementação do modelo Coopers & Lybrand e o processo de privatização
sofreram oposição dos técnicos do setor de eletricidade, principalmente na
Eletrobrás. As críticas centravam-se no aumento tarifário e na falta de planejamento
e coordenação dos esforços no setor elétrico. A consequência foi que os opositores
do processo de desestatização foram aposentados ou transferidos para posições de
menor importância (GOLDENBERG & PRADO, 2003, p. 226-227).
Como uma “crônica de uma morte anunciada”, os investimentos públicos e
privados no setor de eletricidade escassearam, devido à falta de incentivos e de
planejamento, e isso justamente enquanto ocorria um progressivo aumento da
demanda. Em 2001 o Brasil estava à beira de uma grave crise elétrica. O governo
federal instituiu um racionamento de energia para evitar um iminente “apagão”, além
de adotar medidas emergenciais para a crise, como a “recomposição” tarifária e o
adiantamento de recursos do BNDES para novas obras de geração de energia,
entre outras medidas.
Para o setor elétrico, o governo federal legou uma situação
comprometedora e caótica, com a grande maioria das empresas bastante
endividadas e dependentes do dinheiro público para não irem à bancarrota.
O insucesso da política do governo FHC para o setor elétrico deve-se não
apenas à falta de recursos externos ou às resistências políticas encontradas
no próprio governo, mas, e principalmente, às falhas de gerenciamento
estratégico, coordenação e planejamento do sistema elétrico,
induzidas pela adoção de uma reforma calcada em experiências de
outros países e inadequadas às características brasileiras e ao nosso
sistema hidrelétrico.
(Grifo nosso) (GOLDENBERG & PRADO, 2003, p. 232)
As consequências dos erros gerenciais do final do século passado e início do
século atual reverberam até os dias atuais.
Nos últimos anos, o governo federal procurou incrementar a presença estatal
no setor elétrico. As principais iniciativas foram o aumento dos investimentos das
estatais e o estabelecimento de linhas especiais de financiamento para o setor, entre
outras. Apesar disso, o setor de eletricidade continua a ser um “calcanhar de
69
Aquiles” da economia brasileira, seja pelo alto valor da tarifa de eletricidade, seja
pela dependência de fontes externas, ou, ainda, pela demora na realização de
grandes e necessários investimentos.
70
Capítulo II. Os debates sobre a demarcação da fronteira brasileiro-paraguaia:
um breve histórico
A disputa brasileiro-paraguaia sobre a soberania da região de Sete Quedas
no início da década de 1960 é apontada como uma das origens do litígio em torno
de Itaipu.
O objetivo do capítulo II é apresentar os principais momentos da demarcação
da fronteira entre Brasil e Paraguai, que antecederam a emergência do litígio de
Sete Quedas. Aqui fica claro que a temática sobre a soberania de Sete Quedas
ocorreu apenas após a divulgação do Projeto Sete Quedas em 1962. Este capítulo
divide-se em três partes:
A primeira parte examina o legado português nas discussões da demarcação
das fronteiras brasileiras até o processo de Independência do Brasil; a segunda
analisa os debates em torno da questão de limites antes da Guerra do Paraguai; a
terceira e última parte aborda o Tratado de Limites de 1872 e o Tratado de Limites
Complementar de 1929, que delinearam as fronteiras entre Brasil e Paraguai.
II. 1 O legado português nas discussões sobre as fronteiras brasileiras: o utis
possidetis e as “fronteiras naturais”
A bacia fluvial do Rio da Prata era muito importante para os cálculos
estratégicos das autoridades portuguesas e, posteriormente, brasileiras, pois era a
principal via de comunicação e comércio entre a capital, Rio de Janeiro, e o CentroOeste brasileiro, em especial a província do Mato Grosso. Assim, a interrupção do
fluxo de embarcações ameaçaria não apenas o comércio com a região, mas
também uma área significativa do território nacional, que não era muito povoada.
Por essa razão, a diplomacia platina brasileira seguiu as linhas da política
externa do Império português, ou seja, primou por manter a livre-navegação no Rio
da Prata e impedir a consolidação de uma potência capaz de ameaçar a segurança
e os interesses do país na região. Aliás, no século XIX travaram-se ali algumas das
maiores guerras da América do Sul, como a Guerra da Cisplatina (1826-1828), a
Guerra contra Rosas (1850-1852) e a Guerra do Paraguai (1864-1870).
71
La independencia del Paraguay conto con el apoyo y la simpatia del Brasil,
interesado como estaba este país en oponerse a la reconstrución del
virreinato del Rio de la Plata, política iniciada por Portugal y prosseguida
con éxito por los estadistas del Imperio.
(RAMOS, 1976, p. 227)
As autoridades imperiais percebiam o Paraguai como uma importante peça no
tabuleiro político da região, em especial para a manutenção do tênue “equilíbrio de
forças”, sendo capaz de contrabalançar as forças de Buenos Aires. Segundo Cervo
& Bueno (2002, p. 45), os estadistas, desde a época de D. João VI, se dispuseram a
auxiliar na sustentação da autonomia política paraguaia, com o intuito de impedir a
preponderância de Buenos Aires sobre a região platina.
No entanto, isso não significa que as relações brasileiro-paraguaias foram
sempre harmônicas e pacíficas; muito pelo contrário, foram cercadas de
desconfianças, tensões e incidentes. Diversos dos debates em torno da delimitação
das fronteiras de ambos os países remontam às discussões do Tratado de Madri
(1750) e Ildefonso (1777).
Portugal e Espanha aboliram, pelo Tratado de Madri, a demarcação territorial
anterior, acordada em Tordesilhas (1494). Acertou-se o abandono do princípio do
meridiano, que foi substituído pelo uti possidetis79, e utilizou-se ainda balizas
naturais como limites entre os dois Estados. Realizaram, para tanto, trocas de
territórios, tendo como base o controverso “Mapa das Cortes”80. Estabeleceu-se, no
artigo XVIII, a livre-navegação fluvial dos rios internacionais da região (VIANNA,
1948, p. 66; RODRIGUES; SEITENFUS, 1995, p. 86; FERREIRA, 2007, p. 52).
O Tratado de 1750 tinha dois objetivos principais: estabelecer o uti
possidetis, respeitando os territórios no momento efetivamente ocupados
pelas duas Potências contratantes, e delimitar seus respectivos Estados,
tomando como base, não linhas astronômicas, mas cursos de água e
relevos conhecidos que se prestassem à demarcação sem provocar
discussões. Desaparecia definitivamente o fantasma do Meridiano e
consolidavam-se juridicamente as conquistas dos bandeirantes no interior
do nosso continente.
(CARVALHO, 1998, p. 12)
79
Princípio jurídico que estabelece que a posse da terra estabelece a soberania.
O “Mapa das Cortes” é a carta cartográfica, elaborada a pedido do diplomata luso-brasileiro Alexandre de
Gusmão, que serviu de base das negociações do Tratado de Madrid (1750) (FERREIRA, 2007).
80
72
Por fim, ressalta-se o papel do representante português Alexandre de
Gusmão nas negociações do Tratado de Madrid. Os feitos de Gusmão lhe
asseguraram um lugar de relevo na história diplomática brasileira. A ele é atribuída a
ideia da utilização dos princípios do uti possidetis e das fronteiras naturais, que
nortearam a posição brasileira e o acordo final (GOES FILHO, 1999, p. 167-8).
A temática referente aos limites entre Portugal e Espanha foi reaberta pelo
Tratado de El Pardo (1761), que tornou sem efeito o Tratado de Madrid. Após uma
guerra de dez anos (1767-1777) entre forças portuguesas e espanholas, que
redundou na conquista da ilha de Santa Catarina e da cidade de Colônia de
Sacramento pela Coroa Espanhola, o Tratado de Santo Ildefonso (1777) pôs um
término nas hostilidades e redesenhou as fronteiras entre os dois Estados
(CARVALHO, 1998, p. 14).
Em virtude desse tratado, passava a Lagoa Mirim a ser fronteira meridional do
Brasil, ficando, porém, o Rio Jaguarão em território espanhol; perdemos as Sete
Missões, isto é, o Ibicuí, o Piratinim e o Ijuí, alcançando o Rio Uruguai na foz do
Pepiri Guaçú. Devolvendo-nos Santa Catarina, a Espanha ficava com a Colônia de
Sacramento, dominando assim as duas margens do Prata (CARVALHO, 1998, p.
14).
O Tratado de Santo Ildefonso durou 24 anos, até 1801, quando novos
conflitos entre forças portuguesas e espanholas ocorreram na Europa e no
continente americano.
Após a vitória das forças de Lisboa no continente americano, foi assinado o
Tratado de Badajós, em 6 de junho de 1801. Esse acordo não revalidou Santo
Ildefonso, e traçou novas linhas da fronteira nacional (CARVALHO, 1998, p. 15).
De acordo com Goes Filho (1999, p.197), a comissão luso-espanhola de
demarcação de fronteiras não concluiu seus trabalhos. A questão de limites
continuaria em aberto e causaria ainda muitos problemas para a diplomacia lusitana
e, depois de 1822, para a brasileira. Os países hispânicos defenderiam o retorno dos
limites do Tratado de 1777. Já o Brasil defenderia a manutenção dos princípios do
utis possidetis e da “fronteira natural”81, estabelecidos no Tratado de Madrid e de
Badajós.
81
O princípio da “fronteira natural” estabelece que os “acidentes” geográficos, como cadeias de montanhas,
cachoeiras, leito de rios, entre outros, sejam utilizados como marcos fronteiriços entre dois países.
73
As desavenças sobre os limites fronteiriços entre o Brasil e os seus vizinhos
voltariam à tona anos mais tarde, com os processos de independência das colônias
espanholas (1810-1824) e da América portuguesa (1822), e a formação dos Estados
na América do Sul.
A descolonização do continente sul-americano esteve muito imbricada com os
acontecimentos europeus, especialmente as “Guerras Napoleônicas”. Os estopins
da “Revolução de Maio de 1810” foram a invasão da Espanha por forças
napoleônicas (1807) e a nomeação de José Bonaparte como soberano do território
espanhol (1808). O movimento de 1810, aliás, nasceu como uma forma de apoio ao
rei deposto pelas forças napoleônicas, Fernando VII. Somente em 1814 Fernando
VII foi reconduzido à Coroa Espanhola.
A Independência do Vice-Reinado do Prata foi proclamada em 1816, no
Congresso de Tucumã. Os revoltosos mudaram o nome de Vice-Reinado do Prata
para Províncias Unidas do Rio da Prata. Os combates pela independência duraram
até 1824, quando as forças espanholas foram vencidas no Peru.
No entanto, Buenos Aires, antiga capital do Vice-Reinado do Prata e, então,
capital das Províncias Unidas do Rio da Prata, foi incapaz de manter a integridade
do seu território. Movimentos e lutas separatistas surgiram no território das
Províncias Unidas.
Durante os longos anos de batalhas externas e divergências internas (de
1810 a 1824), Buenos Aires tentou manter a integridade do Vice-Reinado.
Não teve sucesso, entretanto, menos por razões militares, mais por motivos
sociológicos: o Uruguai e, mais ainda, o Paraguai já tinham a essa altura,
depois de quase trezentos anos de vida colonial diferenciada, as raízes de
uma nacionalidade própria, como veremos a seguir, primeiro no caso
paraguaio, depois no uruguaio. A política do Brasil, contrária ao
estabelecimento de um grande império ao sul, também contribuiu para que
a unidade das Províncias Unidas não se consolidasse.
(GOES FILHO, 1999, p, 232)
Segundo Goes Filho (1999, p. 174), a ideia da construção de um “Gran
Paraguay” tem sua origem nos séculos XVI e XVII. Seu território abarcaria parte do
território do sul do Brasil, nordeste da Argentina e o Uruguai. No entanto, esse
conceito esboroou-se, conforme cresceu a influência das cidades de Buenos Aires e
de Santa Cruz, bem como a penetração bandeirante no coração do continente sulamericano.
74
Ainda no período colonial, a sociedade paraguaia iniciou um processo
paulatino de isolamento dos contatos do exterior, cujas raízes podem ser
encontradas no legado da presença jesuíta no século XVIII (LYNCH, 2009, p. 2627). Esse processo se agravou com a escolha de Buenos Aires como capital do
Vice-Reinado do Prata em 1776.
Em 14 de maio de 1811, algumas das principais lideranças políticas e
econômicas criollas do Paraguai iniciaram uma revolta, e rapidamente controlaram
os principais pontos estratégicos do país. À noite, um grupo de revoltosos foi à casa
do representante espanhol e negociou reformas políticas. Na madrugada do dia 15
de maio de 181 decretou-se o triunvirato composto por Bernardo de Velasco, então
representante da Coroa espanhola, Juan Zeballos e José Gaspar Rodríguez
Francia, os dois últimos membros eminentes da sociedade paraguaia (ALCALÁ,
2005, p. 24; RAMOS, 1976, p. 48-49).
Francia afastou Zeballos e Velascos do governo em 17 de junho de 1811 e
montou uma Junta de Governo, integrada por ele mesmo e mais quatro membros da
elite paraguaia. Em outubro de 1813 o Congresso Geral nomeou José Francia e
Fulgencio Yegros como cônsules. Após uma série de intrigas políticas, o Congresso
de 1814 declarou Francia ditador por cinco anos. Pouco tempo depois, o próprio
Francia fechou o Congresso, que foi reaberto somente em 1816, para sua
nomeação como “Ditador Perpétuo” (ALCALÁ, 2005, p. 25). A elite paraguaia
aceitou Francia “[...] porque na época parecia ser o único líder capaz de defender a
identidade independente do Paraguai [...]” (LYNCH, 2009, p. 681).
Em sua riquíssima descrição dos principais momentos da independência do
Paraguai, Ramos (1976, p. 55) afirmou que já nos primeiros dias estabeleceu-se a
figura do Dr. Francia e a repulsa paraguaia às autoridades argentinas,
especialmente as buenairenses. Ramos, igualmente, descreve os desejos de
algumas autoridades brasileiras, como a Rainha Carlota Joaquina, de estender os
domínios imperiais sobre as terras do antigo Vice-Reinado do Prata.
Tanto el Paraguay como Buenos Aires continuarán invocando el peligro
portugués en sus relaciones, que no favorecerá la unión sino la división.
(RAMOS, 1976, p. 68)
75
José Francia, também conhecido como “El Supremo”, até a sua morte em
1840, instaurou o “governo pátrio reformado”, ou seja, um processo de centralização
política em torno de sua figura, um regime de terror, com a brutal perseguição de
qualquer voz dissonante, e um processo de isolamento do país através da restrição
dos contatos dos estrangeiros com os paraguaios, o que gerou profundo
estranhamento e desconfiança dos vizinhos em relação a Francia.
[...] como já foi dito, Francia, ao morrer, não deixou nenhum princípio de
organização: ele era executivo, legislativo e judiciário; chefe da Igreja, chefe
de polícia, instrutor militar, escrevente e verdugo [...]
(ACALÁ, 2005, p 52)
Segundo Lynch (2009, p. 680-681), Francia ampliou o isolamento paraguaio
para diminuir a influência da Argentina e do Brasil na vida política do Paraguai. O
“Ditador Perpétuo” acreditava que somente assim poderia manter a independência
paraguaia e o seu controle político sobre toda a sociedade.
Entre os anos de 1841 a 1844, a República do Paraguai foi governada por um
consulado, sob o comando de dois cônsules, Carlos Antônio López e Mariano Roque
Alonso.
A partir de 1844 até 1862, Carlos López foi o “Ditador Perpétuo” do
Paraguai. Nesse período, o Estado paraguaio iniciou um processo de modernização
das forças armadas e de parte da infraestrutura com a finalidade de obter mais
meios para assegurar a sua independência: “A modernização esteve na
dependência da segurança regional” [...] (LYNCH, 2009, p. 684).
Os cônsules convocaram um Congresso extraordinário, em 25 de novembro
de 1842, para reafirmar pela “Ata da Declaração de Independência do Paraguai” a
autonomia do Paraguai frente às outras potências, em especial a Argentina.
Considerando que nuestra emancipación e independencia es un hecho
solemne e incontestable en el espacio de más de trinta años. Que durante
este largo tiempo y desde que la República del Paraguay se segregó con
sus esfuerzos de la metrópoli española para siempre, también y del mismo
modo se separó de hecho de todo poder extranjero, queriendo desde
entonces con voto unifore pertenecer a sí mismo y formar como ha formado
una nación libre e independiente bajo el sistema republicano, sin que
aparezca dato alguno que contradiga esta explícita declaración. Que este
derecho de todo Estado libre se ha reconocido a otras provincias de
Sudamérica por la República Argentina y no parece justo pensar que aquel
se le desconozca a la República del Paraguay [...] confinados en la Divina
Providencia declaramos solemnemente:
76
Primero: la República del Paraguay en el Rio de la Plata es para siempre de
hecho y de derecho una nación libre e independiente de todo poder extraño.
Segundo: nunca jamás será el patrimonio de una persona o de una familia.
[...]
Sexto: el Supremo Gobierno comunicará oficialmente esta solemne
declaración a los gobiernos circunvecinos y de la Confederación Argentina,
dando cuenta al Soberano Congresso de su resultado.
[...]
(PARAGUAI, 1842, p. 1-2)
82
O consulado paraguaio, na nota de 28 de dezembro de 1842, divulgou que
manteria estrita neutralidade nos assuntos internos de outros Estados, mais
especificamente na luta entre os federais e os unitários na Argentina (PARAGUAI,
1842, p. 3)83. Entretanto, persistia entre as autoridades argentinas, fossem elas
federais ou unitárias, o não reconhecimento da independência paraguaia.
Em 13 de março de 1844 Carlos López centralizou o poder em torno de sua
figura pela “Lei de 1844”. Segundo Acalá (2005, p. 49), López nunca convocou uma
Assembleia Constituinte, muito menos estabeleceu direitos e deveres dos cidadãos,
e tampouco dividiu os poderes do Estado. Por isso, seria incorreto chamá-lo de
“Primeiro Presidente Constitucional do Paraguai”.
“Don López”, porém, iniciou a construção de fato do Estado paraguaio, com a
criação de escolas, de uma imprensa oficial, de prédios públicos, e iniciou a
formação de uma burocracia organizada. Foi nesse período (1844-1862) que, sob a
tutela do Estado, a economia paraguaia floresceu, com o aumento do comércio
internacional de mate, entre outros produtos (DORATIOTO, 2002, p. 29).
Francisco López, após a morte de Carlos López em 1862, assumiu o cargo de
Chefe de Estado do Paraguai, até a sua morte em Cerro Corá em 1870, durante a
Guerra do Paraguai (1864 -1870).
82
PARAGUAI. Acta de la Declaración de Independencia del Paraguay. Assunción, 25/XI/1842. In: RODRÍGUEZ
ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción,
Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
75
PARAGUAI. De los cónsules Carlos Antonio López y Mariano Roque Alonso al Gobernador de Buenos Aires,
Juan Manuel de Rosas; exigen el reconocimiento de la independencia paraguaya, 28/XII/1842. In: RODRÍGUEZ
ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción,
Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
77
II. 2 Os debates sobre a demarcação da fronteira brasileiro-paraguaia: da
independência brasileira até a Guerra do Paraguai (1864 – 1870)
Após o Sete de Setembro de 1822, Dom Pedro I enviou o emissário Antônio
Manuel Correia da Câmara aos Estados na região do Prata, entre eles o Paraguai,
com a incumbência de obter o reconhecimento da independência brasileira. Sobre o
sucesso e a receptividade da Missão Correia da Câmara em Assunção, existe uma
discordância na bibliografia consultada.
De acordo com Carvalho (1998, p. 57), José Francia, então Chefe de Estado
do Paraguai, não recebeu Correia da Câmara na primeira viagem. O encontro das
autoridades aconteceu em um outro momento, quando o representante brasileiro foi
recebido com frieza e desconfiança pelo ditador.
[...] Em relação ao Brasil, as suas relações se limitaram aos maus tratos que
o governo do Dr. Francia infligiu, em 1827, ao conselheiro Correia da
Câmara, agente político, cônsul e depois encarregado de negócios que, por
simples cortesia, havia o Governo Imperial enviado a Assunção. Só mesmo
depois da morte de Francia (1840), foi possível manter as relações
diplomáticas com o Paraguai.
(CARVALHO, 1998, p. 84-85)
Já Cervo e Bueno (2002, p 45-46) afirmam que Correia da Câmara obteve um
êxito parcial na sua missão. O emissário brasileiro é considerado o primeiro
representante estrangeiro recebido, ainda que com certa reserva, por Francia, em
1825. No entanto, em missão posterior, o mandatário brasileiro não foi recebido, e
as relações oficiais entre os dois países foram suspensas em 1829, mantendo-se
apenas os contatos “oficiosos”.
Francia não desprezava o apoio brasileiro à independência paraguaia, mas
estava descontente com atritos de fronteira, pelos quais responsabilizava o
governo brasileiro. Não endossava o intervencionismo no Prata, porque sua
política externa defendia com firmeza o princípio da autodeterminação dos
Estados. Como a independência do Paraguai não era seriamente
ameaçada, tinha por desnecessárias as alianças externas [...]
(CERVO & BUENO, 2002, p. 46)
Essa também é a opinião de Antônio Ramos (1976, p. 227), pois, dentro do
contexto da ditadura Francia, Antônio Manuel Correia da Câmara foi:
78
[...] el único representante diplomático que tuvo el privilegio de ser recebido
por el Dr. Francia, em 1825, fue posteriormente despedido de Itapua, em
1829. Desde entoces quedaron interrumpida las relaciones oficiales del
Paraguay con el Brasil.
(RAMOS, 1976, p. 227)
Hélio Vianna (1959, p. 105) sustenta que as relações brasileiro-paraguaias
eram satisfatórias, mas os problemas fronteiriços, entre outros, ocasionaram a
interrupção do relacionamento em 1830 (VIANA, 1959, p. 127). Esse ponto de vista
é compartilhado por Francisco Doratioto:
[...] De 1824 a 1829, porém, o Brasil manteve um cônsul em Assunção,
Manuel Correia da Câmara, a quem Francia pleiteou um tratado definindo
os limites entre os dois países, baseado no Tratado de Ildefonso, de 1777, e
recusou o critério de limites desejado pelo Rio de Janeiro, do utis possidetis.
Por este caberia a cada país o território que efetivamente estivesse
ocupando por ocasião da independência, e assim [as terras] seriam
brasileiras, decorrentes do expansionismo colonial português. As relações
brasileiro-paraguaias deterioraram rapidamente, a ponto de Francia
expulsar o cônsul brasileiro em 1829.
(DORATIOTO, 2002, p. 24)
Os autores consultados, apesar de suas divergências, afirmam que a
demarcação das fronteiras e a liberdade de navegação nos rios da região foram as
principais questões enfrentadas pela Missão Correia da Câmara. Esses problemas
ficaram em aberto até a normalização das relações, com a morte de Francia (1840)
e o reconhecimento da Independência do Paraguai pelo Brasil (1844).
Entre 1824 e 1843 o Império tentou retomar os contatos políticos com o
Paraguai através do envio de alguns emissários, como o capitão de fragata Augusto
Leverger e o bacharel Antônio José Lisboa. As autoridades guaranis, porém,
desconfiadas dos reais interesses do Estado Brasileiro e fiéis à política isolacionista
de Francia, impediriam a retomada dos contatos oficiais entre os dois países
(GUIMARÃES, 2001, p. 22).
Com a morte de Francia (1840) e a ascensão dos cônsules López e Alonso
(1841) à chefia do Estado paraguaio, Assunção buscou estabelecer relações com os
Estados vizinhos e, consequentemente, garantir o reconhecimento da independência
paraguaia (RAMOS, 1976, p. 228).
Em 1843 Dom Pedro II nomeou o ministro Pimenta Bueno como
representante oficial do governo imperial brasileiro em Assunção, para negociar o
reconhecimento paraguaio e estreitar as relações entre os dois países (PARAGUAI,
79
1843, p.13)84. Segundo Ramos (1976, p. 235), a missão Pimenta Bueno era
considerada de suma importância para o Estado brasileiro, pois:
La independencia del Paraguay era cuestión fundamental para la estabilidad
del Imperio. Pontes Ribeiro, conocedor profundo de las relaciones del Brasil
con sus vecinos de la cuenca del Rio de la Plata, así había expresado en un
memorial reservado y la Corte de San Cristóbal compartía ese criterio.
Decia el versado diplomático: “De la existencia del Paraguay como
Estado Independente de la Confederación Argentina depende, si no
esencialmente, por lo menos, la conservación del Império Brasileño. La
República del Paraguay es el único baluarte capaz de contener a las
Provincias de Matto Grosso, Rio Grande, u hasta San Pablo como
partes integrantes del Imperio”.
(Grifo no original) (RAMOS, 1976, p. 235)
O governo paraguaio recebeu com toda a pompa o representante brasileiro
(RAMOS, 1976, p. 249). Pouco tempo após a chegada de Pimenta Bueno a
Assunção, o Império do Brasil reconheceu a independência do Paraguai, em 14 de
setembro de 1844 (PARAGUAI, 1844, p. 14-15)85.
Pimenta Bueno, conselheiro brasileiro, e Andrés Gill, secretário do governo
paraguaio, firmaram um tratado de amizade, comércio e limites em 7 de outubro de
1844. Nos artigos 2º e 3º, o Império do Brasil se comprometeu a manter por todas as
formas a soberania paraguaia e fazer todos os esforços para que os outros Estados
reconhecessem
sua
independência.
Em
troca,
no
artigo
4º,
as
partes
comprometeram-se a “[...] habrá recíproca libertad de comercio y navegación entre
los subditos de las Altas Partes Contratantes em todos los puertos, lugares y
territórios que se halla actualmente abierto [...]” (PARAGUAI, 1844, p, 17)86. A
liberdade de navegação é tratada mais explicitamente no artigo 12º:
84
PARAGUAI. Del Emperador brasileño Pedro II al Gobierno del Paraguai; comunica la designación de José
Antonio Pimenta Bueno como Encargado de Negocios del Brasil en el Paraguay. Rio de Janeiro. 20/XI/1843. In:
RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864.
Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
85
PARAGUAI. Reconocimiento de la independencia y soberania del Paraguay por parte del Imperio del Brasil.
Assunción, 14/IX/1844. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones
binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007; PARAGUAI. Decreto del Presidente
López; ordena proclamar por bando el reconocimiento de la independencia del Paraguay por parte del Brasil.
Assunción, 14/IX/1844. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones
binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
78
PARAGUAI. Tratado de alianza, comercio, navegación, extradición y limites entre Paraguay y Brasil.
Assunción, 7/X/1844. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones
binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
79
PARAGUAI. Tratado de alianza, comercio, navegación, extradición y limites entre Paraguay y Brasil.
Assunción, 7/X/1844. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones
binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
80
Queda garantida para las dos potencias y sus súbditos la navegación de
los rios Paraná y Paraguay en toda la estensión de los Estados y dominios.
(PARAGUAI, 1844, p. 18)
87
Já no artigo nº 35, os pactuantes reconheciam como base das discussões
sobre a delimitação de fronteira o texto dos tratados de Santo Ildefonso de 1777:
Las Altas Partes Contratantes se comprometen también a nombrar
comisarios que examinen y reconozcan los límites indicados por el
tratado de San Ildefonso de 1º de octubre de 1777 para que se
estabelzcan los límites definitivos de ambos Estados.
(Grifo nosso) (PARAGUAI, 1844, p. 23)
88
Em 23 de junho de 1845 o Tratado de Amizade, Comércio, Navegação e
Limites, entre Brasil e Paraguai, firmado por Pimenta Bueno em 1844, foi apreciado
pelo Conselho de Estado.
As autoridades do Rio de Janeiro não ratificaram o tratado de 1844 devido ao
artigo 35º, já que não concordavam com a utilização dos limites indicados por Santo
Ildefonso, pois isso seria contrário aos interesses e à integridade do território
brasileiro:
[...] Em iguais circunstâncias, porém, não está o art. 35, porque, se a sua
estipulação é inútil para o fim a que é destinada, ameaça ao Império de
gravíssimos prejuízos. É inútil a disposição deste artigo para fixar fronteiras
dos dois Estados; porque, longe de as definir, limita-se a ressurgir as
contestações, que tanto azedaram os ânimos dos governos português e
espanhol, sem se descobrir meio de lhes pôr termos, a não ser o da guerra
[...]
É perigoso conservar no tratado tal artigo, porque se reconhece que os
limites do Tratado de 1777 nos prejudicam em muitos outros pontos do
Império de maneira que, a admiti-los, força será renunciar à Fortaleza de
Tabatinga, Forte de São José sobre o Rio Issa, todo o território austral,
desde Tabatinga até o canal Avateparaná, Vila Bela, Casalvasco, Salinas
do Jauru, Povoação, Missão de Albuquerque, Nova Coimbra, todos os
povos de Missões, Vilas de Alegrete, Bagé, Jaguarão; todos os
estabelecimentos que temos além do Piratini e da Coxilha Grande, entre
outros.
(BRASIL, 1845, p. 349)
89
80
PARAGUAI. Tratado de alianza, comercio, navegación, extradición y limites entre Paraguay y Brasil.
Assunción, 7/X/1844. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones
binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
81
Em seu lugar, as autoridades brasileiras preferiam o princípio utis possidetis,
estabelecido no Tratado de Madrid (1750), que era condizente com a tradição
diplomática luso-brasileira.
Após novas negociações, os representantes de ambos os países chegaram a
um acordo sobre o texto final do Tratado de Amizade, Comércio e Limites. Alguns
aspectos se destacam, como os artigos 2º e 3º, em que as autoridades brasileiras se
comprometeram a manter a independência paraguaia. A liberdade de comércio e
navegação entre os súditos dos dois Estados é garantida pelo artigo nº 4. Contudo,
a delimitação das fronteiras foi postergada, como se pode ver na nova redação do
artigo nº 35:
Artigo 35
As altas partes contratantes se obrigam a nomear, quanto antes,
comissários que procedam a marcar os limites entre os dois Estados.
(BRASIL, 1845, p. 349)
O
reconhecimento
brasileiro
da
independência
paraguaia
90
repercutiu
negativamente na Confederação Argentina. Tomás Guido, ministro plenipotenciário
argentino no Rio de Janeiro, entregou uma nota de protesto às autoridades
brasileiras em 21 de fevereiro de 1845:
El Gobierno argentino, por las razones deducidas y otras de no menor
importancia, considerando inoportuno el reconocimiento de la soberanía e
independencia del Paraguay por parte de Su Majestad Imperial, mandó al
infrascrito delarar que la Confederación Argentina no le da fuerza ni valor
alguno, y en ninguna circunstancia tendrá por válidos y subsistente
cualesqueiera actos que en alquella razón se practicase, ni prestará
atención a las pretensiones y reclamaciones que sobre el se promoviesen
[...]
(PARAGUAI, 1845, p 31)
91
89
BRASIL. Conselho de Estado. Brasil- Paraguai. Tratado de Amizade, Comércio, Navegação e Limites,
Consulta de 23 de junho de 1845. In: REZEK, José Francisco. Consulta da Seção dos Negócios Estrangeiros.
Brasília, Câmara dos Deputados. V.1. 1978.
90
BRASIL. Conselho de Estado. Brasil- Paraguai. Tratado de Amizade, Comércio, Navegação e Limites,
Consulta de 23 de junho de 1845. In: REZEK, José Francisco. Consulta da Seção dos Negócios Estrangeiros.
Brasília, Câmara dos Deputados. V.1. 1978.
91
PARAGUAI. Protesta del representante argentino en Brasil, Tomás Guido, por el reconocimiento de la
independencia paraguaya, Rio de Janeiro 21/II/1845. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil:
Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
82
O Conselho de Estado do Império do Brasil tratou dessa questão em 11 de
junho de 1845, quando sugeriu ao Imperador uma nota de resposta dura ao governo
argentino, com a refutação de suas principais alegações e uma aproximação em
relação às autoridades paraguaias:
Cumpre, igualmente, mostrar que a política do Brasil a respeito do Paraguai
não é nova [...] o Brasil tratou sempre o Paraguai como nação
independente, o que se provará pelas nomeações de diferentes
encarregados de negócios para representarem o Governo Imperial perante
o Paraguai, e, especialmente, pela nomeação do Conselheiro Antônio
Manuel Correia da Câmara, que foi recebido em Itapua, e se comunicou
com o ditador Francia.
[...]
A comunicação desta nota ao governo do Paraguai poderá servir para pô-lo
em guarda contra o da Confederação, e servindo-se disto o Encarregado de
Negócios do Brasil habilmente pôde estreitar as relações do Governo
Imperial com o do Paraguai, obtendo um vantajoso tratado.
(BRASIL, 1845, p.343)
Em resposta à nota argentina, as autoridades do Rio de Janeiro, após a
deliberação do Conselho de Estado, enviaram uma mensagem ríspida aos
representantes de Buenos Aires, na qual fizeram um longo arrazoado sobre a
posição brasileira em relação à independência do Paraguai:
De todo cuanto el abajo firmado ha expuesto resulta el firme propósito en
que está el Gobierno imperial de sustentar, como sustenta con todas as sus
consecuencias, el acto de reconocimiento de la independencia del Paraguay
contra el cual protestó, en nombre de su Gobierno, el Señor Don Tomás
Guido, Enviado Extraordinario y ministro plenipotenciario de la
Confederación Argentina, en su nota de 21 de febrero del corriente año,
dirigida al antecesor del abajo firmado, considerando el Gobierno imperial,
como considera, el dicho protesto de ningún efecto para con el Gobierno del
Brasil.
(PARAGUAI, 1845, p. 40)
92
Seguiu-se então uma troca de notas ásperas entre os governos do Brasil e da
Confederação Argentina. Em 25 de junho de 1845, diante da crescente ameaça de
uma guerra contra a Argentina, o Conselho de Estado sugeriu ao Imperador a
necessidade de iniciar as tratativas de um arranjo político-militar defensivo entre
Brasil e Paraguai, que só foi assinado em 1850:
92
PARAGUAI. Protesta del representante argentino en Brasil, Tomás Guido, por el reconocimiento de la
independencia paraguaya, Rio de Janeiro 21/II/1845. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil:
Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
83
O que, porém, reputam de vital interesse para o Império é um tratado de
aliança defensiva e parcial, pelo qual os dois Estados se obriguem a
auxiliar-se em qualquer guerra externa entre as repúblicas do Prata e o
Paraguai, e nas províncias de Mato Grosso e Rio Grande do Sul,
pertencentes ao Império. Três são as razões por que resolveram apresentar
a Vossa Majestade Imperial este parecer: primeira, procurar auxílios ao
Império em uma guerra provável entre este e a Confederação Argentina;
segunda, impedir o extraordinário engrandecimento da Confederação
Argentina; terceira, prover para que o Paraguai como Província da
Confederação não nos exclua do mercado do Rio da Prata.
(BRASIL, 1845, p. 367)
93
A diplomacia imperial brasileira se incumbiu de uma série de gestões junto a
outros países para que esses reconhecessem a independência do Paraguai. Essas
ações tiveram resultados finais positivos, pois Estados como a Venezuela e o
Império austro-húngaro, entre outros, reconheceram a soberania paraguaia, graças
aos pedidos feitos pelas legações brasileiras no exterior (PARAGUAI, 1847, p. 7383)94.
[...] El Gabinete del Brasil há promovido em todas las Cortes el
reconocimiento de la independência de la República com uma eficácia
extraña, lo que hace presumir que há obrado, no tanto por afcción a la
República cuanto por prepararse, para todo evento, em ese reconocimiento
um apoyo moral y de influencia de esos gabinetes, especialmente de los de
las grandes potencias continentales; es natural que el Paraguay queira, por
su parte, facilite esse reconocimiento de las demás potencias [...]
(PARAGUAI, s/d, p. 127)
95
O governo paraguaio enviou D. Juan Andrés Gelly ao Rio de Janeiro em
1846, com a missão de fortalecer os laços entre Brasil e Paraguai, por meio da
assinatura de tratados: um de amizade, comércio e navegação; outro de limites, e,
por fim, outro de aliança contra Rosas. Esperava-se, assim:
93
BRASIL. Conselho de Estado. Brasil- Paraguai. Tratado de Aliança Defensiva, Consulta de 25 de junho de
1845. In: REZEK, José Francisco. Consulta da Seção dos Negócios Estrangeiros. Brasília, Câmara dos
Deputados. V.1. 1978.
94
PARAGUAI. Del Presidente venezolano José Tadeo Monaguas al Presidente López; comunica el
reconocimiento de la independencia paraguaya. Caracas 11/V/1847. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay
y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia,
2007.
95
PARAGUAI. Memorándum con caligrafia de Juan Andrés Gelly, enviado paraguayo a Rio de Janeiro, sobre los
objetivos de su misión. Sin fechar. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las
relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
84
[...] traerlo al caso de comprometerse a um garantia efectiva de la
independencia perfecta y absoluta de la Republica y de la libre navegación
de los rios, cosas ambas de sumo y vital interes para el Brasil como para
Paraguay.
(PARAGUAI, s/d, p. 125)
96
Pode-se dividir o trabalho do representante paraguaio em três grandes partes.
Na primeira, Gelly fez diversas solicitações de compra de novas armas e de
treinamento das tropas paraguaias por oficiais brasileiros. Ambos os pedidos foram
atendidos pelas autoridades imperiais brasileiras (GUIMARÃES, 2001, p. 44-49;
PARAGUAI, 1846, p. 148)97.
Outro exemplo pode ser observado nas instruções de Carlos López para o
ministro Juan Andrés Gelly em 3 de fevereiro de 1847, quando solicitou a compra
de: “6º - Dos mil fusiles de primeira calidad y com mismo calibre, sea de 16 o de 18
adarmes; 7º - Dos mil sables de latones Buenos e de los mejores” (PARAGUAI,
1847, p. 151)98.
Na segunda parte de seu trabalho, o representante “Don Gelly” apresentou,
em 22 de dezembro de 1846, uma proposta de aliança militar entre a República do
Paraguai e o Império do Brasil contra a ameaça representada por Rosas aos dois
países:
En este estado de cosas, la buena política aconseja prepararse con
previsión y en tiempo poniéndose de acuerdo y concertándose con
antecipación los que teneiendo unos mismos derechos e intereses que
defender, se hallan amenazados de un peligro comun. La República del
Paraguay necesita del concurso benévolo y efectivo del Imperio del Brasil,
como este necesita de la independencia y asistencia del Paraguay. Esta
unión y asistencia recíproca es la que, en la crisis actual, hará la fuerza y
respeitabilidad de ambos Estados. El interés verdadero y sólido de los
países es asegurar la paz en el exterior y su tranquilidad en el interior y un
comercio expedito y franco con todo el mundo.
[...]
El interes bien entendido de ambos gobiernos aconseja, por consiguiente,
llegar a una intimidad más especial en un caso como el presente –
igualmente especial – ajustando y concluyendo untratado de alianza que
garanta los respectivos derechos de ambos Estados, por el tiempo y en los
términos que se juzgue conveniente [...] convendría también, para
96
PARAGUAI. Memorándum con caligrafia de Juan Andrés Gelly, enviado paraguayo a Rio de Janeiro, sobre los
objetivos de su misión. Sin fechar. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las
relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
97
PARAGUAI. De Juan Andrés Gelly al Presidente López sobre sus actividades como Encargado de Negocios
en Brasil. Rio de Janeiro. 29/XII/1846. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre
las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
98
PARAGUAI. Del Presidente López al Encargado de Negocios Juan Andrés Gelly, sobre compras y
contrataciones en Brasil. Assunción. 3/II/1847. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos
sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
85
esclarecer dudas y remover toda futura dificuldad, un tratado de límites en
qu, de mutuo acuerdo y de convención, se fijen los [limites] que deben
separar ambos Estados por el Alto Paraguay.
(PARAGUAI, 1846, p. 135 -136)
99
O Conselho de Estado Imperial apreciou uma proposta de aliança defensiva
entre Brasil e Paraguai, reencaminhada pelo emissário paraguaio Andrés Gelly, em
11 de março de 1847. Essa sugestão voltou a ser analisada pelo mesmo Conselho
em 15 de maio de 1847, e propunha ao Imperador aproximar-se do Estado
paraguaio, em virtude da crescente ameaça à estabilidade na região, representada
por Rosas.
A situação em que se acham as relações entre Brasil e a Confederação
Argentina induz a crer que dificilmente se poderá evitar a guerra entre os
dois Estados [...]
A República do Paraguai não vê no ditador senão uma decidida
perseverança em forçá-la a fazer parte da Confederação Argentina,
arrancando-lhe assim a independência e os direitos de Estado soberano em
que se constituiu desde que se separou da Espanha.
[...]
[...] convinha ao Brasil a aliança do Paraguai, hoje, mais do que nunca, ele
deve não só aproveitá-la celebrando o tratado proposto pelo Encarregado
de Negócios daquela República, mas também chamar ao seu serviço, no
caso de entrar em guerra com a Confederação Argentina, todos os orientais
descontentes pela dominação de Rosas.
100
(BRASIL, 1847, p. 349-351)
Em 17 de junho de 1847, os membros do Conselho de Estado voltaram a
discutir os termos do tratado, assim como os custos e benefícios (políticos,
financeiros e militares) do comprometimento do Brasil com a independência
paraguaia frente às ameaças perpetradas por Rosas.
Os documentos da época apontam uma intensa cooperação militar, técnica e
econômica entre Assunção e Rio de Janeiro, como, por exemplo: a abertura do
crédito de 40 mil pesos do Tesouro brasileiro ao governo paraguaio (PARAGUAI,
99
PARAGUAI. Memoria dirigida al Barón de Cayru, ministro de Negocios Extranjeiros del Brasil, por el
Encargado de Negocios paraguayo Juan Andrés Gelly. Rio de Janeiro. 22/XII/1846. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ,
Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay:
Tiempo de Historia, 2007.
100
BRASIL. Conselho de Estado. Brasil- Paraguai. Projeto de Tratado de Aliança, Consulta de 15 de maio de
1847. In: REZEK, José Francisco. Consulta da Seção dos Negócios Estrangeiros. Brasília, Câmara dos
Deputados. V.2. 1978.
86
1848, p. 154-155)101, o envio pelo Brasil de vacinas contra varíola (PARAGUAI,
1849, p. 156)102, o fornecimento de um grande número de armas (PARAGUAI, 1849,
p. 157)103, e o envio de oficiais para treinamento das forças armadas paraguaias
(PARAGUAI, 1852, p. 159)104, entre outras ações.
Finalizando sua participação, o representante paraguaio apresentou um
projeto de tratado de limites, em 1847. No artigo 1º, esse acordo desconsiderava
todas as negociações de limites feitas até então, pelas autoridades luso-brasileiras e
hispânico-paraguaias.
1º - S. M. el Emperador del Brasil y S. E. El Señor Presidente de la
República del Paraguay, declaran que consideran como no existentes ni
avenido todos y cualesquieres tratados, conveciones o estipulaciones
que se hubiesen ajustado y celebrado entre las antiguas metrópolis
del Brasil y Paraguay sobre líneas y demarcaciones de límites en esa
parte del mundo; desconocen por consiguinte todo derecho y acción que
pudiera deducirse de los citados tratados, convenciones o estipulaciones,
obligándose y prometiendo tener el presente tratado y en se estipula como
única base y ponto de partida para la decisión de cualquier dificuldad, que
sobrevenga sobre los límites de ambos Estados [...]
(Grifo nosso) (PARAGUAI, 1847, p. 149)
105
Nos artigos 3º, 4º e 5º, esse projeto de tratado estipulava as novas bases das
discussões dos limites. Com referência às cataratas de Sete Quedas:
5º - Desde la barra del Iguazú en el Paraná, el cauce o canal de este río
será la línea divisioria entre el Imperio del Brasil y la República del
Paraguay, hasta el Salto Grande del mismo Rio Paraná. Desde Salto
Grandese tirará la línea divisioria hasta encontrar la cumbre de la Sierra de
Amambay, que halla a la parte derecha del Rio Paraná, y desde la cumbre
de esta sierra, dicha línea continuará, como también por la cumbre de la
Sierra Mbaracayú, que sigue hasta la vertiente del río Blanco, y continuará
el curso de este rio hasta su confluencia en el Rio Paraguay, que se
encuentra sobre izquierda del Rio Paraguay, por la latitud de 2º 2º y
101
PARAGUAI. Autorización del Presidente López para que el Encargado de Negocios Juan Andrés Gelly
gestione crédito en Brasil. Villa del Pilar. 15/VIII/1848. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil:
Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
102
PARAGUAI. Del Encargado de Negocios paraguayo Manuel Moreira de Casto al Presidente López, sobre
vacunas contra la varíola. Rio de Janeiro. 28/VI/1849. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil:
Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
103
PARAGUAI. Del Encargado de Negocios paraguayo Manuel Moreira de Casto al Presidente López, sobre
compra de armas en Brasil. Rio de Janeiro. 6/XI/1849. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil:
Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
104
PARAGUAI. Del Presidente López al Encargado de Negocios paraguayo Manuel Moreira de Casto, sobre los
estudios de Benigno López. Assunción. 20/V/1852. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil:
Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
105
PARAGUAI. Proyecto de tratado de límites entre Paraguay y Brasil. 15/I/1847. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ,
Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay:
Tiempo de Historia, 2007.
87
minutos, un poco má abajo del fuerte paraguayo Olimpo, antiguamente
Borbón.
(PARAGUAI, 1847, p. 150)
106
Os membros do Império acharam tão descabidas as pretensões da República
vizinha que não se deram o trabalho de responder sobre tais projetos (BRASIL,
1858, p. 4). As tratativas sobre a questão de limites foram relegadas a segundo
plano (BRASIL, 1847, p. 359-361)107.
Apesar da cooperação bilateral, as relações brasileiro-paraguaias enfrentaram
inúmeros obstáculos, como o incidente Morgenstern (1849) e o caso de “Fecho dos
Morros”, também denominado de “Pão de Açúcar” (1850), além da recorrente
questão de limites, entre outros. Esses problemas retardaram as negociações do
Tratado de Aliança Defensiva entre Brasil e Paraguai, que foi proposto em 1845 e
reapresentado por Gelly em 1846, mas que só foi firmado no dia de Natal de 1850, e
ratificado pouco tempo depois.
O incidente Morgenstern iniciou-se em junho de 1849, quando uma força
expedicionária paraguaia, liderada pelo coronel Wisner de Morgenstern, invadiu as
províncias de Corrientes e de Missiones, proclamando-as parte do território do
Paraguai.
Na correspondência entregue ao representante brasileiro, López afirmou que
as províncias de Corrientes e Missiones eram parte integrante do território
paraguaio, e acusou as autoridades de Buenos Aires de terem usurpado esse
território na época da guerra de independência contra a Espanha:
Pero no ha citado el Gobernador de Buenos Aires esos tratados exisitentes,
que nadie conoce, si no el 12 de octubre de 1811, en que el Gobierno de las
Provincias Unidas del Río de la Plata, al raticar el reconocimiento de la
independencia del Paraguay, le ha reconocido la posesión del territorio que
le pertence en la izquierda del Paraná desde el régimen colonial.
[...]
Este territorio jamás ha sido de la provincia de Corrientes para pudeiera
cederlo a la República en ningún tratado [...] además limitado a una
confesión correntina del derecho paraguayo al antiguo departamento de
106
PARAGUAI. Proyecto de tratado de límites entre Paraguay y Brasil. 15/I/1847. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ,
Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay:
Tiempo de Historia, 2007.
107
BRASIL. Conselho de Estado. Brasil- Paraguai. Projeto de Tratado de Aliança Ofensiva e Defensiva,
Consulta de 17 de julho de 1847. In: REZEK, José Francisco. Consulta da Seção dos Negócios Estrangeiros.
Brasília, Câmara dos Deputados. V.2. 1978.
88
Candelaria, como que este territorio ha pertenecido al Paraguay en el
régimen colonial.
[...]
Queda comprobado perentoriamente el hecho de que el Paraguay ha
poseído el territorio de Missiones desde el tiempo de la monarquia española
y, por conseguiente, tiene el mismo título y perfecto derecho que el
Gobernador de Buenos Aires invoca y quiere hacer valer contra la
República de Chile sobre el territorio en que ella ha estabelecido la
enunciada colonia [...]
[...]
Es incontestable el derecho de la República del Paraguay al territorio entre
el Paraná y Uruguay compreendidoen la jurisdición del Paraguay al tiempo
de su emancipación política del régimen español, como que ha acreditado
perentoriamente, y comprobado por los documentos vertidos en el
manifesto que el 13 de febrero de 1848 ha expedido el Governo de la
República.
(PARAGUAI, 1849, p. 108-113)
108
López pediu auxílio às autoridades brasileiras, como parte das tratativas das
negociações do Tratado de Aliança entre Brasil e Paraguai. No entanto, o governo
do Rio de Janeiro recusou-se a apoiar as pretensões do governo paraguaio, pois:
O Governo Imperial reconhece as vantagens que para o Império resultam
de pertencer ao Paraguai o território que acaba de ocupar [...]
Mas a questão, ao menos agora, apresenta-se como uma questão de
limites com a província Argentina de Corrientes. O interesse que tem o
Brasil que o território contestado pertença ao Paraguai, não é o bastante
para fazê-lo sair da neutralidade, muito principalmente não lhe tendo o
Presidente Lopes comunicado coisa alguma antes da invasão, pelo que,
ainda que o Governo Imperial entende-se dever apoiá-lo, não estaria
preparado. Acresce que o Presidente Lopes foi que sem nô-lo
comunicar tomou a ofensiva; ninguém deve ser arrastado a uma
109
guerra sem ao menos ser prevenido .
(Grifo nosso) (BRASIL, 1849, p. 20)
Diante da iminência de guerra contra a Argentina e sem o apoio do Brasil,
Carlos López ordenou o recuo das forças paraguaias para seu território e buscou
agradar os governantes argentinos, com a prisão de Morgenstern, entre outras
concessões.
108
PARAGUAI. Manifiesto del Presidente López; anuncia que Paraguay ocupará el território de las Missiones
situado entre el Paraná y el Uruguay. Assunción. 10/VI/1849. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y
Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia,
2007.
109
BRASIL. 1849. Ofício do Ministério das Relações Exteriores ao ministro brasileiro Bellegarde, em Assunção,
RESERVADO, nº 17, 17 de Outubro de 1849, in SOUZA, José Antônio Soares. A Missão Bellegarde no Paraguai
(1849 -1852): Documentos. Ed. Ministério das Relações Exteriores do Brasil. Divisão de Documentos. Rio de
Janeiro, 1970.
89
Já o incidente de “Fecho dos Morros”, ou “Pão de Açúcar” (1850) começou
quando o presidente de Mato Grosso, sem o consentimento das autoridades do Rio
de Janeiro, mandou construir uma fortificação em zona não claramente demarcada
da fronteira brasileiro-paraguaia em junho de 1850 para combater o livre fluxo de
“índios bravios”, criminosos e desertores (FRAGOSO, 1956 p. 95-99; GUIMARÃES,
2001, p. 53; PARAGUAI, 1850, p. 193)110.
Ao receber as primeiras informações, as autoridades de Assunção
protestaram com veemência contra o que chamaram de violação à soberania
paraguaia. Ameaçou-se, inclusive, o uso da força para repelir a ocupação ilegal de
território paraguaio (PARAGUAI, 1850, p. 187)111.
Em 12 de outubro de 1850 o governo imperial ordenou ao presidente da
província do Mato Grosso que desocupasse a posição militar de Pão de Açúcar até
a resolução da questão de limites com o Paraguai. Esperava-se, com isso, reduzir
as tensões nas relações brasileiro-paraguaias (PARAGUAI, 1850, p. 195)112.
Apesar dos apelos das autoridades imperiais, um contingente de 600 homens
do exército paraguaio atacou a fortificação de Pão de Açúcar e expulsou os 30
brasileiros da região em 14 de outubro de 1850 (FRAGOSO, 1956, p. 95-99;
GUIMARÃES, 2001, p. 53), o que causou uma profunda deterioração das relações
brasileiro-paraguaias.
Os diplomatas brasileiros observavam com muita suspeição o recorrente uso
da força e as constantes guinadas da política externa paraguaia. Causaram também
apreensão os constantes contatos de representantes de López e de Rosas em
Assunção, em Buenos Aires, e mesmo no Rio de Janeiro.
É por isso que, mesmo cercado de desconfianças, o Tratado de Aliança entre
Brasil e Paraguai de 1850 foi um marco importante na relação bilateral, pois selava
compromissos recíprocos em caso de guerra contra Buenos Aires. No artigo nº 2
desse tratado, os dois países obrigavam-se a prestar mútua assistência em caso de
110
PARAGUAI. Del ministro Benito Varela al Encargado de Negocios Pedro de Alcantra Bellegarde, sobre el
desalojo del fuerte de Fecho de Morros. Assunción. 2/X/ 1850. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y
Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia,
2007.
111
PARAGUAI. Respuesta del ministro Benito Varela al Encargado de Negocios Pedro de Alcantra Bellegarde,
sobre límites entre Brasil y Paraguay. Assunción. 27/VII/1850. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y
Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia,
2007
112
PARAGUAI. De Manuel de Sousa e Mello, ministro de Guerra el Brasil, al Presidente de Mato Grosso: ordena
desocupar la posición militar de Pan de Azúcar. Rio de Janeiro. 12/X/1850. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido.
Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de
Historia, 2007.
90
guerra contra a Confederação Argentina; já no artigo nº 3, o acordo garantia a livrenavegação do Rio Paraná até o Rio da Prata. Por fim, as tratativas sobre os limites
dos dois países foram postergadas:
Art. 15 - Sua Majestade o Imperador do Brasil e o Presidente da República
do Paraguai se obrigam a nomear dentro de três meses contados da troca
das ratificações deste tratado, os seus plenipotenciários a fim de regularem
por outro tratado, o comércio, navegação, e limites entre ambos os
113
países .
(BRASIL, 1850, p. 59)
Apesar do Tratado de Aliança de 1850 e dos diversos pedidos formulados
pelas autoridades de Entre Rios e Corrientes, do Uruguai e do Brasil, o Paraguai
manteve-se neutro na guerra entre as tropas de Rosas e as forças do Brasil, do
Uruguai, de Entre Rios e Corrientes (1851-1852). Aos aliados, o governo de
Assunção justificou a sua posição, alegando considerar a aliança ofensiva aos
interesses nacionais, pois não dava garantias do reconhecimento da independência
do Paraguai (PARAGUAI, 1851. p. 225-239)114.
Depois da vitória das forças aliadas contra Rosas, o ministro brasileiro Paulino
José Soares de Sousa enviou uma nota ao governo paraguaio, afirmando que não
era possível ficar esperando respostas de Assunção sobre a aliança enquanto se
desenrolavam os acontecimentos do conflito. No entanto, o Brasil mantinha as
históricas “disposições amigáveis” para com a República do Paraguai (PARAGUAI,
1852, p. 252)115.
113
Ofício do Ministério das Relações Exteriores ao ministro brasileiro Bellegarde, em Assunção, RESERVADO,
nº 17, 20 de Julho de 1850, in SOUZA, José Antônio Soares. A Missão Bellegarde no Paraguai (1849 -1852):
Documentos. Ed. Ministério das Relações Exteriores do Brasil. Divisão de Documentos. Rio de Janeiro, 1970.
114
PARAGUAI. Del Presidente López al general Justo José de Urquizas; comunica que Paraguay no entrará en
la Alianza contra Juan Manuel de Rosas. Assunción. 04/VI/1851. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y
Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia,
2007.; PARAGUAI. Del Presidente López al Gobierno de Corrientes; comunica que Paraguay no entrará en la
Alianza contra Juan Manuel de Rosas. Assunción. 04/VI/1851. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y
Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia,
2007.
115
PARAGUAI. Del Presidente López al general Justo José de Urquizas; comunica que Paraguay no entrará en
la Alianza contra Juan Manuel de Rosas. Assunción. 04/VI/1851. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y
Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia,
2007.
91
A administração López solicitou ao Gabinete Imperial a formulação de uma
aliança militar contra as “potenciais” ameaças de Urquiza à soberania paraguaia e à
livre-navegação dos rios da região (PARAGUAI, 1852, p. 162)116.
Em maio de 1852 o diplomata Manoel Moreira de Castro foi nomeado ministro
plenipotenciário junto ao governo brasileiro. Sua missão principal era entregar ao
Paraguai, naquele mesmo ano, uma nova proposta de limites, tendo como base a
proposta de Gelly de 1847 (PARAGUAI, 1852, p. 164)117, para substituir e ampliar o
escopo do Tratado de Aliança de 1850 (ACCIOLY, 1938, p. 63).
Foi consultado um documento do Conselho de Estado de 1858 que faz
menção à reação das autoridades imperiais à proposta de limites feita pelo
diplomata paraguaio Manoel Moreira Castro em 1852, e nele fica patente a irritação
dos negociadores brasileiros: “Em cada proposta que faz, aumenta o Presidente do
Paraguai as suas pretensões e é muito para desejar que as não faça novas, porque
há de vir, por fim, a pedir toda a província de Mato Grosso!” (BRASIL, 1858, p.5).
Uma das consequências da proposta Moreira Castro de limites foi o esfriamento das
relações bilaterais.
Entrementes, o Paraguai e a Confederação Argentina assinaram um tratado
de limites, amizade, comércio e navegação, em 15 de julho de 1852. A partir de
então, a independência paraguaia passava a ser reconhecida pelas autoridades de
Buenos Aires. Contudo, o tratado de limites argentino-paraguaio, no seu artigo 1º,
reconhecia a soberania paraguaia em possessões bolivianas e outras áreas não
demarcadas, como a zona fronteiriça entre Brasil e Paraguai (PARAGUAI, 1852, p.
254)118. Pouco tempo depois, a administração brasileira entregou aos governos
argentino e paraguaio uma nota de protesto, em 26 de agosto de 1852 (PARAGUAI,
1852, p. 260)119.
116
PARAGUAI. Ortogamiento de plenos poderes al Manuel Moreira de Castro para firmar um tratado de alianza
con el Brasil. Assunción. 20/V/1852. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las
relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
117
PARAGUAI. Instruciones del Gobierno paraguayo a su ministro plenipotenciario Manuel Moreira de Castro.
Assunción. 20/V/1852. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones
binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
118
PARAGUAI. Respuesta del ministro brasileño Paulino José Soares de Sousa a la Carta del Presidente López;
Considera que la adhesión del Paraguay a la alianza conra Rosas hubiera fortalecido la posición internacional del
país, hacia el cual el Brasil tiene disposiciones amigables. Rio de Janeiro. 07/V/1852. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ,
Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay:
Tiempo de Historia, 2007.
119
PARAGUAI. Protesta de Rodrigo de Sousa da Silva Pontes, ministro plenipotenciario del Brasil ante al
Gobierno argentino, por el artículo 1º del tratado entre la Confederación y el Paraguay. Buenos Aires.
26/VIII/1852. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales
1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
92
Após o estabelecimento de relações diplomáticas entre Assunção e Buenos
Aires, o governo imperial tentou retomar as conversações sobre a livre-navegação e
a questão de limites com as autoridades paraguaias. Os estadistas brasileiros
sugeriram dividir as negociações sobre a navegação na bacia platina e a questão de
limites. Contudo, a administração paraguaia recusou a proposta brasileira, até que
se iniciassem as negociações sobre os limites de ambos os países, como fica
explícito na nota de 7 de março de 1853:
[...] un tratado de comercio y navegación sobre bases recíprocas
conveniencia y añadio que, aunque por el presente no fuere realizable el
ajuste y conclusión sine qua non la designaciónde limites por el Alto
Paraguai, estaba pronto y dispuesto, como siempre, a entar en el ajuste y
conclusión de aquel tratado [...]
[...]
[...] El Gobierno de la República pide que un tratado de límites preceda al de
comercio y navegación, porque considera eso como medio eficaz de
consultar su seguridad y evitar conflictos [...]
(Grifo nosso) (PARAGUAI, 1853, p. 216-219)
120
O representante brasileiro entregou a resposta oficial em 10 de junho de
1853. O Brasil explicou, novamente, as razões de se separar as questões, e fez
algumas insinuações sobre as “verdadeiras” intenções paraguaias (PARAGUAI,
1853, p. 222)121.
Carlos López, como represália às negativas brasileiras de negociar nos
termos propostos pelo Paraguai e irritado com a resposta de 7 de março, expulsou,
em 29 de novembro de 1854, o representante brasileiro, Pereira Leal, de Assunção.
Além disso, criou uma série de obstáculos à navegação fluvial no Rio Paraná para
embarcações brasileiras (ACCIOLY, 1938, p. 67-68).
El Señor envió com su nota al abajo firmado las copias legalizadas de las
notas del 10, 11y 12 del mencionado mês de agosto. Estas notas contienen
la correspondencia que hubo entre el Senõr D. Benito Varela y el
Encarregado de de Negocios del Brasil, Felipe José Pereira Leal,
correspondencia que terminó con el acto de enviar el Gobierno del
Paraguay los pasaportes al Encargado de Negocios del Brasil [...]
120
PARAGUAI. Del ministro Benito Varela al Encargado de Negocios Felipe José Prereira Leal, sobre el rechazo
del tratado propuesto por Brasil. Assunción. 7/III/1853. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil:
Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
121
PARAGUAI. Nota del ministro Benito Varela al Encargado de Negocios Felipe José Prereira Leal, sobre el
rechazo del tratado propuesto por Brasil. Assunción. 10/VI/1853. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y
Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia,
2007.
93
(PARAGUAI, 1854, p. 265)
122
Nessa nota, o ministro paraguaio, Dom Benito Varela, fez um longo arrazoado
sobre as causas e as circunstâncias que redundaram no "[...] acto violento de enviar
los pasaportes al Encargado de Negócios del Brasil, Felipe José Pereira Leal”
(PARAGUAI, 1854, p. 266)123. O ministro assegurou ainda que o Paraguai mantinha
as mais respeitosas e leais considerações e sentimentos em relação ao Brasil; no
entanto, afirmava ser necessário que os dois países resolvessem a pendência
territorial (PARAGUAI, 1854, p. 265-269)124.
Na mesma data, Dom Pedro II, ofendido com a afronta paraguaia à honra
brasileira, nomeou o almirante Pedro Ferreira como novo representante brasileiro no
Paraguai, e colocou sob seu comando uma esquadra, com o objetivo de protestar
contra as ofensas cometidas ao Brasil e garantir a franquia e a navegação fluvial
para cidadãos brasileiros, conforme estipulado no tratado de 1850.
Debo comunicar a V. E. que el encarregado de la Escuadra Almirante Pedro
Ferreira de Oliveira, es el encargado com el carácter de los assuntos
diplomáticos; no le acompaña como le habia dicho Pimenta y Leal.
Trae la Escuadra com dos mil hombres de desembarco com lanchas listas
para desembarcar em cualquier costa; dichas lanchas tienen uma pieza de
doce. Traen cinco dias de viaje desde Martín Garcia hasta este punto.
Vienen carneando las costas en San Nicolás, San Pedro y Rosario, y el
principal pensamiento es proveerse de víveres y carne en Corrientes.
(PARAGUAI, 1855, p. 271-272)
125
122
PARAGUAI. De Antonio Paulino Limpo de Abreu, ministro de Negocios Estranjeros del Brasil, al ministro
paraguayo Benito Varela, sobre el trato dado al Encargado de Negocios Felipe José Prereira Leal. Rio de
Janeiro. 29/XI/1854. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones
binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
123
PARAGUAI. De Antonio Paulino Limpo de Abreu, ministro de Negocios Estranjeros del Brasil, al ministro
paraguayo Benito Varela, sobre el trato dado al Encargado de Negocios Felipe José Prereira Leal. Rio de
Janeiro. 29/XI/1854. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones
binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
124
PARAGUAI. De Antonio Paulino Limpo de Abreu, ministro de Negocios Estranjeros del Brasil, al ministro
paraguayo Benito Varela, sobre el trato dado al Encargado de Negocios Felipe José Prereira Leal. Rio de
Janeiro. 29/XI/1854. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones
binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007; PARAGUAI. Del Emperador Pedro II al
Presidente López; comunica el nombramineto del comandante Pedro Ferreira de Oliveira como ministro
plenipotenciário del Brasil em el Paraguay. Rio de Janeiro. 29/XI/1854. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido.
Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de
Historia, 2007.
125
PARAGUAI. De Pedro Nolasco Decoud, Cónsul paraguayo en la Confederación Argentina, al ministro de
Relaciones Exteriores; informa de la llegada a Paraná de una flota de guerra brasileña destinada al Paraguay.
Paraná. 05/II/1855. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones
binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
118
PARAGUAI. Proclama del Presidente López al Ejército. Assunción. 21/II/1855. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ,
Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay:
Tiempo de Historia, 2007.
94
Ao saber das últimas notícias da frota brasileira, López ordenou, em 21 de
fevereiro de 1855, a mobilização total das forças paraguaias contra a “premente”
invasão brasileira: “[...] Soldados, vamos pelear porque nos obriga a ello um
Gobierno que, hablando de paz y amistad, nos trae la guerra y sus males”
(PARAGUAI, 1855, p. 273)126.
José Falcon, ministro das Relações Exteriores do Paraguai, entrou em
contato direto com o almirante Pedro Ferreira em 23 de fevereiro de 1855.
Conclamou os dois países a retomarem o diálogo sobre questões pendentes para a
manutenção das boas relações, e, para tanto, a esquadra brasileira deveria fundearse fora das águas territoriais paraguaias, caso contrário:
Si por desgracia para ambos Estados, V. E. no quisiese prestarse a este
paso conciliatorio, e insiste en remontar el río Paraguay con su fuerza naval,
V. E. habrá iniciado las hostilidades a la República; cargará con la
responsabilidad de agresor gratuito y no provocado, y habrá puesto a
la República en la indeclinable necessidad de defenderse sin reparar en
el resultado de la lucha, ni detenerse en la superioridad de poder y fuerza
de V. E.. Este terrible y penoso, pero indeclinable deber, le imponen su
honor y su dignidad, como la ha dicho el infra escrito.
(Grifo nosso) (PARAGUAI, 1855, p. 278)
127
O almirante Pedro Ferreira de Oliveira aceitou, como ato de boa fé, ancorar
os navios da esquadra fora das águas territoriais paraguaias. As autoridades de
ambos os Estados iniciaram os entendimentos sobre as questões pendentes entre
eles.
A missão brasileira assinou duas convenções com as autoridades paraguaias
em Assunção, em 27 de abril de 1855 (ACCIOLY, 1938, p. 69-72). A primeira referese ao tratado de amizade, comércio e navegação entre Brasil e Paraguai. A
liberdade de navegação foi garantida pelos artigos 2º, 4º e 5º, e os artigos 7º e 8º
criaram um arcabouço legal para o comércio e os investimentos entre os súditos de
119
PARAGUAI. Del ministro José Falcon, ministro de Relaciones Exteriores paraguayo, a Pedro Ferreira,
comandante de la escuadra brasileña en aguas del Paraguay. Assunción. 23/II/1855. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ,
Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay:
Tiempo de Historia, 2007; PARAGUAI. Respuesta del comandante Ferreira de Oliveira al ministro José Falcon;
acepta retirar su flota de las aguas territoriales paraguayas. Sin local. 26/II/1855. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ,
Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay:
Tiempo de Historia, 2007.
95
ambos os países. No entanto, o artigo 20º estabeleceu o prazo de seis anos de
vigência das estipulações desse tratado.
Artículo 20º
El presente tratado será permanente, en cuanto al principio de libre
navegación de los ríos, pero en sus diferentes estipulaciones sólo será
vigente por seis años, contados del día del canje de las ratificaciones, en
que el presente tratado empezerá a tener pleno e cabal efecto.
(Grifo nosso) (PARAGUAI, 1855, p. 286-287)
128
Já a segunda convenção adia as negociações dos limites entre os dois países
pelo período de um ano. O artigo 1º é explícito a respeito da postergação dessas
tratativas:
Artículo 1º
La cuestión de la demarcación de límites entre la República del Paraguay y
el Imperio del Brasil queda aplazada por el término de un año a contar
deste esta fecha, dentro del cual, o antes si fuere posible, se ajustará y
concluirá el mencionado tratado de límites.
(PARAGUAI, 1855, p. 287-288)
129
Os artigos 3º e 4º dessa segunda convenção criaram restrições à fixação de
cidadãos na região em disputa por um ano e limitaram a movimentação de naus
brasileiras de guerra em águas territoriais paraguaias (PARAGUAI 1855, p. 288) 130.
Apesar dos importantes avanços nas questões sensíveis aos dois países, o
Estado brasileiro não ratificou as duas convenções, o que adiou as tratativas e irritou
as autoridades paraguaias. As razões apresentadas pelo Conselho de Estado foram:
Por outro lado, o Marquês do Paraná (presidente do Conselho), em discurso
pronunciado na Câmara dos Deputados a 16 de Junho de 1855, também
explicou a razão por que o governo imperial não ratificara o tratado de
navegação e comércio, assignado por Pedro Ferreira: “Esse tratado poderia
ser aceito e ratificado, se não contivesse uma cláusula em virtude da qual a
ratificação ficava dependente do ajuste de limites. Assim, o direito perfeito,
128
PARAGUAI. Tratado de amistad, comercio y navegación entre Paraguay y Brasil. Assunción. 27/IV/1855. In:
RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864.
Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
129
PARAGUAI. Convencion adicional al tratado de 27 de abril de 1855 entre Paraguay y Brasil. Assunción.
27/IV/1855. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales
1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
130
PARAGUAI. Convencion adicional al tratado de 27 de abril de 1855 entre Paraguay y Brasil. Assunción.
27/IV/1855. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales
1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
96
que a convenção de 1850 nos deu, á navegação, tornava-se eventual e
condicional. A condição era o ajuste de limites, e neste ajuste o Paraguai
pretende conquistar uma parte do nosso território”.
(ACCIOLY, 1938, p. 74)
Irritado com a não ratificação brasileira, o governo de López avançou na
estratégia de criar empecilhos à navegação de navios brasileiros nos rios da região,
sob o pretexto de “combater o contrabando”. O objetivo dessa estratégia era forçar
os representantes brasileiros a retomarem, à mesa de negociações, a questão dos
limites.
O governo paraguaio ligava [essa questão] à de limites, sobre a qual não
queria chegar a nenhum acordo razoável, e, dess’arte, continuava a
procrastinar o reconhecimento do direito do Brasil á livre-navegação dos
rios Paraguay e Paraná.
(ACCIOLY, 1938, p. 75)
No dia 6 de dezembro de 1855 Carlos López enviou o ministro
plenipotenciário paraguaio, D. José Berges, ao Brasil, com o objetivo de negociar os
assuntos pendentes entre os dois países, em especial as tratativas da demarcação
das fronteiras. Vislumbrava-se o cenário de um eventual arbitramento, ou mesmo de
um conflito entre os dois Estados.
[...] El objetivo primordial y de suma importancia de la misión es evitar que el
Brasil estabelezca su línea divisoria sobre la derecha del Apa hasta el río
Paraguay y la línea correspondiente hasta el Paraná [...]
[...].
Sí el Gobierno del Brasil no aceptase los medios propuestos de mediación o
arbitramento de alguna o algunas potencias amigas e imparciales, el
enviado passará una nota al ministro de Negocios Extranjeros del Brasil,
pidiéndole una declaración de si la ruptura de la negociación, después de
haberse agotado por parte de la República las últimas concessiones
posibles y los últimos medios de arribar a un acuerdo de conciliación, sin
desdero de la dignidad de ambos países, importará un rompimiento de
hostilidad a la República por parte del Imperio.
(Grifo nosso) (PARAGUAI, 1855, p. 294)
131
No ano seguinte, reuniram-se no Rio de Janeiro o ministro brasileiro de
Negócios Estrangeiros, José Maria da Silva Paranhos (Visconde do Rio Branco) e o
131
PARAGUAI. Intrucciones reservadas a José Berges, enviado plenipotenciario del Paraguay ante al Gobierno
de Brasil. Assunción. 24/XII/1855. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las
relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
97
ministro plenipotenciário paraguaio, D. José Berges, para solucionar a questão de
fronteiras e da livre-navegação.
Segundo o Barão do Rio Branco, José Maria da Silva Paranhos Júnior (1902,
p. 88), as negociações tomaram como base o acordo firmado por Pedro Ferreira em
27 de abril de 1855, que serviu de base para o acordo de 6 de abril de 1856.
Entretanto, o Visconde do Rio Branco conseguiu uma vitória importante: separou a
questão da navegação das tratativas sobre os limites.
[...] Duas questões foram objecto de discussões diplomáticas entre o
Império e o Paraguay: a da navegação fluvial para o Matto Grosso e a de
Limites. Desde 1852, o Brazil se esforçava por chegar a accordo com o
Paraguay sobre a questão da navegação fluvial, que tanto interessava
áquella nossa provincia. O governo paraguayo não queria separar essa
questão da de limites, e como sobre este ponto não nos podíamos nos
entender, estavamos privados do direito ao trânsito fluvial, implícita e
virtualmente estipulado no art. 3º. Do tratado de 25 de Dezembro de 1850.
Carlos López enviou em 1856 ao Rio de Janeiro o ministro Berges. O Sr.
Visconde de Rio-Branco, então ministro dos negócios estrangeiros, foi o
negociador brazileiro, e conseguio separar as duas questões, ficando
adiada a de limites e assignando-se o tratado de amizade, navegação e
commercio de 6 de abril [...]
(PARANHOS, 1902, p. 88)
A Convenção de 6 de abril de 1856 tratou, no seu artigo 2º, de manter abertas
as comunicações fluviais entre o Império e a província do Mato Grosso, além de
estabelecer um prazo de alguns anos para delimitar a linha fronteiriça entre os dois
países (Brasil e Paraguai), conforme o artigo 1º da convenção adicional (ACCIOLY,
1938, p. 81; PARAGUAI, 1856, p. 305)132.
Artículo Primeiro
S. E. el Señor Presidente de la República del Paraguay y S. M. El
Emperador del Brasil se obligan a nombrar tan luego como las
circunstancias lo permitan y dentro del plazo de seis años contados desde
la data de esta Convención, sus plenipotenciarios, a fin de que examinen de
nuevo y ajusten definitivamente la línea divisoria de los dos países.
Artículo Segundo
Queda entendido que en cuanto no se celebre el acuerdo definitivo do que
trata el artículo antecedente, las dos Altas Partes Contratantes respetarán y
harán respetar recíprocamente su uti possidetis actual.
132
PARAGUAI. Tratado de amistad, comercio y navegación entre Paraguay y Brasil. Rio de Janeiro. 06/VI/1856.
In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864.
Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
98
(PARAGUAI, 1856, p. 306)
133
No entanto, as relações brasileiro-paraguaias voltaram a sofrer abalos em fins
de 1856 a meados de 1857, quando a República do Paraguai anulou o tratado de
1856, criando novos obstáculos à livre-navegação dos navios brasileiros pelos rios
internacionais da região, sob alegação de controle da febre amarela e cólera,
procedentes de embarcações brasileiras (PARAGUAI, 1856, p. 309)134.
Com isso Assunção ameaçou as comunicações entre a província do Mato
Grosso e o restante do Império (BRASIL, 1857, p. 491-92; ACCIOLY, 1938, p. 83)135.
Novamente, o governo paraguaio exigia um desfecho das tratativas sobre os limites
para solucionar o conflito da livre-navegação (BRASIL, 1857, p. 491-492) 136.
O Conselho de Estado se pronunciou sobre esse tema em 5 de fevereiro de
1857, quando defendeu um enrijecimento da posição brasileira, pois o ato paraguaio
“era um insulto, uma ameaça à navegação, à segurança e aos interesses brasileiros
na região” (BRASIL, 1857, p. 508-510)137. Aliás, as tensões aumentaram com o
apresamento de embarcações brasileiras, como o vapor “Paraguassu”, sob o
pretexto de contrabando de armas (PARAGUAI, 1857, p.312)138.
Foi nesse contexto que o governo imperial enviou, em março de 1857, o
conselheiro Joaquim do Amaral (futuro Visconde do Cabo Frio) em missão especial
ao Paraguai para tratar das questões pendentes.
Não se chegou a nenhum acordo. Ademais, o representante brasileiro José
do Amaral e o ministro paraguaio Nicolas Vázquez trocaram inúmeras farpas
publicamente. Assim, Brasil e Paraguai pareciam caminhar a passos largos para
uma guerra iminente.
133
PARAGUAI. Tratado de amistad, comercio y navegación entre Paraguay y Brasil. Rio de Janeiro. 06/VI/1856.
In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864.
Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
134
PARAGUAI. Reglamentación de la navegación para embarcaciones brasileñas o procedente del Brasil.
Assunción. 10/VIII/1856. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones
binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
135
BRASIL. Conselho de Estado. Brasil- Paraguai. Regulamentos promulgados pelo governo paraguaio sobre a
navegação do rio Paraguai, Consulta de 05 de fevereiro de 1857. In: REZEK, José Francisco. Consulta da Seção
dos Negócios Estrangeiros. Brasília, Câmara dos Deputados. V.4. 1978.
136
BRASIL. Conselho de Estado. Brasil- Paraguai. Regulamentos promulgados pelo governo paraguaio sobre a
navegação do rio Paraguai, Consulta de 05 de fevereiro de 1857. In: REZEK, José Francisco. Consulta da Seção
dos Negócios Estrangeiros. Brasília, Câmara dos Deputados. V.4. 1978.
137
BRASIL. Conselho de Estado. Brasil- Paraguai. Regulamentos promulgados pelo governo paraguaio sobre a
navegação do rio Paraguai, Consulta de 05 de fevereiro de 1857. In: REZEK, José Francisco. Consulta da Seção
dos Negócios Estrangeiros. Brasília, Câmara dos Deputados. V.4. 1978.
138
PARAGUAI. Del ministro Nicolás Vázquez al enviado brasileño José Maria do Amaral, sobre el armamento del
vapor brasileño Paraguassu. Assunción. 07/IV/1857. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil:
Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
99
Carlos Lopez annulou de fato o tratado de 6 de abril submettendo a
navegação commum a regulamentos, que eram a negação do que havia
estipulado e tornavam impossível o commercio interno com a provincia de
Matto-Grosso. A guerra parecia imminente: o Paraguay e o Brazil se
preparavam para ella. O Visconde de Rio-Branco foi à Assumpção em
missão especial [...] O plenipotenciário da República foi o general Solano
Lopez. Com elle assignou o Visconde do Rio-Branco a convenção de 12 de
Fevereiro de 1858 [...] Da questão de limites não se tratou mais, porque o
prazo fixado no acordo de 1856 expirou pouco antes de sobrevirem os
acontecimentos que trouxeram a guerra [...]
(PARANHOS, 1902, p. 88)
Em janeiro de 1858, o governo imperial enviou à Assunção, em missão
especial, o Visconde do Rio Branco, que sugeriu que as negociações sobre a
navegação da bacia fluvial platina prosseguissem, com base na convenção entre o
Brasil e a Confederação Argentina de 20 de novembro de 1857. A proposta
brasileira foi prontamente recusada por Francisco Solano López, pois:
El Gobierno paraguayo entiende que podría verse una ofensa a la dignidad
nacional, y algún menoscabo de sus derechos de soberania, si subscribiese
una Convención en que se legisla respecto de al territorio fluvial de la
República, sin que esta fuese llamada a tomar parte en tales estipulaciones
y ni ao menos consultada a ese respecto.
Además de esta razón capital, otras de naturaleza menos grave, pero
también indeclinables, impeden la adhesión que se solicita de la República.
(PARAGUAI, 1858, p. 343-344)
139
Paranhos convenceu as autoridades paraguaias a revogar os regulamentos
que impediam a navegação na bacia fluvial da região. As autoridades brasileiras e
paraguaias assinaram, em 12 de fevereiro de 1858, uma convenção adicional ao
tratado de 1856, que garantia a livre-navegação nos rios Paraná e Paraguai
(PARAGUAI, 1858, p. 348)140 .
Esse acordo ficou conhecido como “Acordo López-Paranhos”. Nele não se
acertou o ajuste definitivo de limites; entretanto, o texto estabeleceu a área em litígio
e reconheceu uma parte do território de Bahia Negra como propriedade do Paraguai.
139
PARAGUAI. Protocolo de las navegaciones fluviales entre los diplomáticos del Paraguay y del Brasil,
Franscisco Solano López y José Maria Paranhos. Assunción. 12/II/1858. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido.
Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de
Historia, 2007.
140
PARAGUAI. Convención adicional al tratado del 6 de abril de 1856 entre Paraguay y del Brasil. Assunción.
12/II/1858. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales
1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
100
Que la razón de esse artículo, que convenía dejar bien explicita, era que
siendo el territorio de la margem isquierda desde el Apa hasta el río
Blanco objeto de la cuéstion de límites entre la República y el Império y
estando desierta esa costa, así como la que le es fronteiriza, no habia
necessidad de policiar parte del río por medio de embarcaciones y de
guardas, quedándole sin embargo libre perseguir allí cualquier invasión de
los salvajes contra su territorio.
El Señor plenipotenciario del Brasil respondió que concordaba
perfectamente con la declaración que acababa de oír. Que nunca hubo
contestación entre el Imperio y la República sobre el território de la
margen derecha del río Paraguay, reconociendo ambos gobiernos la
Bahia Negra como límite de los dos países por ese lado.
(Grifo nosso) (PARAGUAI, 1858, p. 357-358)
141
O prazo estipulado pela convenção de 1856 para o acerto definitivo dos
limites continuava em vigor (PARANHOS, 1902, p. 100; DORATIOTO, 2002, p. 33;
ACCIOLY, 1938, p. 84-85).
Segundo Doratioto (2002, p. 35), Carlos López cedeu na temática do livre
trânsito fluvial com vistas a ganhar tempo e preparar a República para uma possível
guerra contra Brasil ou Argentina.
A suspensão das tratativas sobre a temática de limites venceu em abril de
1862. As partes voltaram à mesa de negociações. No entanto, ambos os litigantes
se mantiveram irredutíveis e a troca de farpas, provocações e mesmo incidentes nas
fronteiras acabaram por envenenar as relações bilaterais (DORATIOTO, 2002, p. 3637; GUIMARÃES, 2001, p. 105-107). Como destaca Doratioto:
Carvalho Borges foi instruído a não insistir em negociações, caso visse que
a postura paraguaia seria de não atender à reivindicação brasileira sobre
limites. Nesse caso, continuaria a viger a Convenção de 1856, que garantia
a livre navegação, que era “da maior importância para o Império”, e o Brasil
se manteria no território até o Apa, respaldado por títulos de posse
“inquestionáveis”. O chanceler brasileiro não acreditava que o governo
paraguaio cometesse a “imprudência” de atacar o Império, e ele estava
convencido de que a controvérsia se resolveria de “forma pacífica” - o
Paraguai cederia - pois aos dois países interessava evitar o rompimento.
(DORATIOTO, 2002, p. 37-38)
Ao assumir a presidência do Paraguai em 1862, Francisco Solano López, filho
de Carlos López, pôs em prática uma política externa mais agressiva, com o objetivo
141
PARAGUAI. Aclaración de la convención adicional al tratado del 6 de abril de 1856 entre Paraguay y del
Brasil. Assunción. 12/II/1858. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las
relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
101
de ter uma participação ativa nos destinos da região do Prata. Essa medida alterou o
perfil das relações entre o país guarani e os seus vizinhos, e colocou em rota de
colisão os interesses de Assunção com os do Rio de Janeiro, cuja face mais visível
era a questão das fronteiras (DORATIOTO, 2002, p. 44).
Solano López, inclusive, autorizou a incursão de uma expedição militar bem
sucedida, liderada pelo tenente Pereira, por territórios da zona em litígio e pela
província do Mato Grosso para identificar as posições das forças brasileiras e
mapear as rotas da região (GUIMARÃES, 2001, p. 108-109). Prontamente, a
diplomacia brasileira protestou:
En el mes de febrero próximo pasado, una fuerza de 60 a 70 paraguayos
comandada por el Teniente Pedro Pereira y procedente de la Villa de
Concepción, habiendo atravesado la sierra, avanzó por las cabeceras del
río Dorados hasta la colonia brasilera del mismo nombre y después de
haber hecho intimidaciones al comandante de la colonia para que
desocupase ese territorio, se dirigió la fuerza paraguaya para el lado del Rio
de Miranda y penetró hasta otra pequeña colonia denominada de Miranda y
situada sobre el mismo río de ese nombre. A esas intimidaciones y avance
se decía Teniente Pereira autorizado por órdenes emanadas del Gobierno
de la República, así como a la declaración de que esos territorios pretencen
al Paraguay [...]
La simple exposición del hecho basta para hacer la irregularidad del
procedimiento del Teniente Pereira que, además de haber podido producir
un conflicto, pondría tener deplorables consecuencias [...]
(PARAGUAI, 1862, p. 373-374)
142
Em sua resposta datada de 10 de abril de 1862, o governo paraguaio afirmou
que a missão do tenente Pereira era de “observar“ acampamentos ilegais brasileiros
em área não demarcada. Conclamou, também, o governo imperial a voltar à mesa
de negociações para solucionar a questão de limites (PARAGUAI, 1862, p. 376378)143 .
A situação se complicou em 1863, quando o Uruguai entrou em plena
convulsão política com a disputa entre as forças do Partido Colorado, lideradas por
Venâncio Flores, e os adeptos do Partido Nacional (Branco), comandados pelo
Presidente Bernardo Berro, aliado de Solano López.
142
PARAGUAI. Del diplomático brasileño Antonio Pedro de Carvalho Borges al ministro de Relaciones Exteriores
paraguayo Francisco Sánchez, sobre um incidente en la región fronteriza de Miranda y Dorados. Assunción.
07/IV/1862. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales
1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
143
PARAGUAI. Respuesta del ministro de Relaciones Exteriores paraguayo Francisco Sánchez al diplomático
brasileño Antonio Pedro de Carvalho Borges sobre assentamientos clandestinos en la región fronteriza de
Miranda y Dorados. Assunción. 07/IV/1862. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos
sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
102
Diante da ameaça de uma intervenção internacional no Uruguai, capitaneada
pelo Brasil ou pela Argentina, Solano López endureceu o tom das notas:
[...] el peligro que hoy amenaza a la República del Uruguay debe ser un
motivo de alarma para la República del Paraguay; que la independencia de
la República Oriental es una condición de equilibrio, de seguridad y de paz
para la República del Paraguay y que sus gobiernos, sin desconocer los
intereses más vitales de ambos pueblos, no podrían mirar con indiferencia
los ataques dirigidos a la independencia de cualquiera de ellos.
(PARAGUAI, 1863, p. 383)
144
De acordo com Barrio (2010), conforme chegavam ao Império as notícias de
barbaridades cometidas pelas autoridades uruguaias contra brasileiros no Uruguai
em 1864, crescia na opinião pública brasileira a pressão para o governo imperial
abandonar a sua política de neutralidade em prol de outra mais ativa na defesa dos
brasileiros e de suas propriedades.
[...] Afirmando que “degolam-se brasileiros nos campos orientais”,
Pimenta Bueno reclamou ao governo que abandonasse sua posição de
neutralidade e se preparasse para tomar “medidas ativas, prontas” para
proteger a vida e a fortuna dos “trinta a quarenta mil” brasileiros
residentes no Estado Oriental.
[...]
Foi nesse período que o general Sousa Neto chegou à Corte com uma
representação formal dos estancieiros rio-grandenses reclamando alguma
ação efetiva do Governo Imperial: “Somos ou não súditos do Imperador?
Temos direito à vossa proteção, ou devemos contar somente
conosco?” [...]
(Grifo nosso) (BARRIO, 2010, p. 52-53)
Conforme as pressões internas cresciam, exigindo uma mudança na política
internacional brasileira, a intervenção ganhou força entre as autoridades imperiais,
quando o representante argentino José Mármol, em missão oficial no Rio de Janeiro,
entregou uma nota em que o governo argentino, embora neutro no conflito uruguaio,
declarava que não criaria maiores problemas em caso de uma intervenção brasileira
na República Oriental do Uruguai (BARRIO, 2010, p. 54).
144
PARAGUAI. Del diplomático uruguayo Octavio Lapido al ministro José Berges, sobre el apoyo argentino a la
revolución en Uruguay. Assunción. 02/IX/1863. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil:
Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
103
O Império enviou o ministro Saraiva em missão especial a Montevidéu em
1864. Saraiva encontrou-se com o Presidente Atanásio Aguirre, sucessor de Berro,
em 12 de maio de 1864. Em seus contatos com as diversas autoridades uruguaias,
Saraiva procurou defender os interesses e os direitos de seus concidadãos
domiciliados no Uruguai (BARRIO, 2010, p. 57).
As autoridades uruguaias respondiam de forma árida aos apelos de Saraiva,
e lançavam ainda acusações sobre possíveis “ajudas” de brasileiros e argentinos às
tropas de Flores.
O Uruguai solicitou a López que mediasse as disputas com o Brasil, em 17 de
junho de 1864 (PARAGUAI, 1864, p. 403)145. Por sua vez, os diplomatas brasileiros
recusaram a mediação paraguaia (PARAGUAI, 1864, p. 404-405)146.
Esgotadas as vias diplomáticas, sob intensa pressão da opinião pública
brasileira e diante de um quadro internacional complicado com as ameaças de
intervenção do Paraguai, Saraiva obedeceu às ordens explícitas de seus superiores
e entregou um ultimato ao governo oriental em 4 de agosto, também conhecido
como “O ultimato Saraiva” (BARRIO, 2010, p. 66-68).
Saraiva retornou a Montevidéu no dia 4 de agosto e, sem perder tempo,
entregou seu ultimato ao governo oriental. Se, dentro do prazo
improrrogável de seis dias, os reclamos feitos em sua nota de 18 de maio
não fossem atendidos, seriam adotadas providências com o fim de garantir
a vida e a segurança dos brasileiros no Uruguai [...]
(BARRIO, 2010, p. 80)
Em 25 de agosto, o representante uruguaio em Assunção entregou nova
solicitação de mediação para evitar o conflito iminente entre Uruguai e Brasil.
Las amenazas que con el nombre de represalias hace al Gobierno oriental
el Sr. Consejero Saraiva y que pueden tener ejecución en cualquier omento
producirán, si se realizan un inevitable casus belli y, derramada la primera
gota de sangre una lucha abierta con el Brasil, V. E. comprende que se de
ambas partes será difícil si no imposibel un avenimento justo y amistoso.
145
PARAGUAI. Del ministro José Berges al Cosejero brasileño Saraiva; ofrece una mediación paraguaya en el
conflicto con Uruguay. Assunción. 17/VI/1864. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos
sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
146
PARAGUAI. De José Pedro Dias Vieira, ministro de Negocios Extranjeros del Brasil, al ministro José Berges;
confirma el rechazo de la oferta de mediación. Rio de Janeiro. 25/VIII/1864. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido.
Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de
Historia, 2007.
104
Para evitar esta estrimidad, mi Gobierno cree que será eficaz se hiciera
sentir ya, antes que se produjera el primer conflicto, la benéfica influencia
del Gobierno del Paraguay [...]
(PARAGUAI, 1864, p. 406)
147
O ministro do Exterior do Paraguai, Sr. José Berges, entregou uma dura nota
de protesto contra o ultimato Saraiva ao representante brasileiro em Assunção,
César S. Vianna de Lima, em 30 de agosto de 1864. A nota afirmava que uma
intervenção brasileira no Uruguai ameaçaria o “equilíbrio” dos Estados no Prata, o
que afetaria interesses vitais paraguaios. Por fim, o Paraguai ameaçou utilizar a
força contra o Brasil, caso ocorresse a intervenção em território oriental (PARAGUAI,
1864, p. 425) 148.
A Casa Imperial entregou às autoridades paraguaias, em 1 de setembro de
1864, uma nota com explicações sobre a posição do país (PARAGUAI, 1864, p.
426)149. Mesmo diante das justificativas brasileiras, Assunção continuou irredutível na
sua posição, conforme nota de 3 de setembro de 1864 (PARAGUAI, 1864, p. 428)
150
.
Vencido o prazo do ultimato Saraiva, o almirante Tamandaré iniciou as
operações de guerra para o bloqueio dos portos de Salto e Paissandu. As tropas
brasileiras, sob o comando do general Mena Barreto, invadiram o território uruguaio
em 12 de outubro. Em 20 de outubro, Tamandaré ultrapassou as suas instruções
oficiais ao acordar uma aliança com o general Flores, comandante das forças
revolucionárias da República oriental (BARRIO, 2010, p. 73).
Em 12 de novembro de 1864 o Paraguai comunicou o rompimento de suas
relações diplomáticas com o Brasil e a proibição da navegação de embarcações
brasileiras em águas territoriais paraguaias. A nota deu como justificativa a
147
PARAGUAI. Del enviado uruguayo José Vázquez Sagastume al ministro José Berges. Pide que Paraguay
medie para una guerra entre Uruguay y Brasil. sin local. 25/VIII/1864. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido.
Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de
Historia, 2007.
148
PARAGUAI. Del ministro José Berges al diplomático brasileño César Sauvan Vianna de Lima. Assunción.
03/IX/1864. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales
1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
149
PARAGUAI. Del representante César Sauvan Vianna de Lima al ministro José Berges. Brasil sólo busca
obtener repaaciones por los atropellos sufridos por algunos de sus súditos, y no pretende atentar contra la
independencia uruguaya. Assunción. 01/IX/1864. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil:
Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
150
PARAGUAI. Del ministro José Berges a César Sauvan Vianna de Lima, representante brasileño en Assución.
Protesta por el ultimátum del Consejero José Antonio Saraiva al Gobierno uruguayo. Assunción. 30/VIII/1864. In:
RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864.
Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
105
intervenção brasileira no Uruguai, que ameaçava o equilíbrio dos Estados no
estuário do Prata.
En consecuencia de una provocación tan directa, debo declarar a V. E. que
quedan rotas las relaciones entre este Gobierno y el de S. M. el
Emperador, privada la navegación de las aguas de la República para la
bandera de guerra y mercante del Brasil bajo cualquier pretexto y
denominación que sea [...]
(PARAGUAI, 1864, p. 432)
151
Em 13 de novembro do mesmo ano, forças paraguaias detiveram o vapor
Marquês de Olinda, que transportava o presidente da província de Mato Grosso. A
tripulação e os passageiros brasileiros foram encarcerados. Após uma troca de
duras notas, iniciava-se a Guerra do Paraguai (1864-1870), o maior conflito da
história da América do Sul.
Foi nesse contexto internacional conturbado que o Império enviou, em
novembro de 1864, a Missão Paranhos para a Argentina e o Uruguai, com os
seguintes objetivos:
Paranhos deveria buscar, portanto, o concurso da Argentina e de Flores
para o fim de promover uma intervenção que estabilizasse o Estado Oriental
e trouxesse garantias com relação às reclamações do Governo Imperial e
proteção aos seus súditos. Na condição de Estado fundador e protetor da
independência e da integridade uruguaias ao lado do Brasil, o apoio
argentino conferiria grande força moral ao empenho brasileiro, afastando
suspeitas estrangeiras de intenções expansionistas do Império. Além do
concurso moral, a cooperação argentina também no campo militar seria de
extrema valia para enfrentar os blancos e prevenir uma possível
contramedida do Paraguai ou das Províncias de Entre-Rios e Corrientes.
(BARRIO, 2010, p. 78)
O Estado brasileiro buscou um desfecho rápido da “questão oriental”, para
poder então responder às hostilidades perpetradas pelo Paraguai. A diplomacia
brasileira não conseguiu demover a Argentina de sua posição de neutralidade.
Com o triunfo das forças floristas e imperiais na questão oriental, o Uruguai se
transformou em “aliado e amigo” do Brasil na guerra contra o Paraguai: “O Uruguai,
antes inimigo, era agora aliado do Brasil, e proporcionava-lhe, além de apoio militar,
uma base vital para suas operações no Prata” (BARRIO, 2010, p. 113).
151
PARAGUAI. Del representante brasileño César Sauvan Vianna de Lima al ministro Jose Berges, sobre el
conflicto con Uruguay. Assunción. 1/IX/1864. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos
sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
106
Diante das notícias do avanço de uma força expedicionária paraguaia e de
uma possível aliança entre López e Urquiza, importante líder político das províncias
argentinas de Entre Rios e Corrientes, o Império iniciou uma operação para deter o
avanço paraguaio.
Para tentar minar a disposição revolucionária de Urquiza e reduzir seus
meios de ação, Paranhos coordenou, com auxílio do general Osório, a
compra de 30.000 cavalos do caudilho entrerriano pelo “generosísimo
precio” de 13 patacões cada. Urquiza aceitou o negócio, o que restringiu
suas possibilidades de apoiar um levante federalista em Entre Rios e
Corrientes [...]
(BARRIO, 2010, p. 93)
Mesmo após a “compra da lealdade” de Urquiza, Mitre manteve inalterada a
posição de neutralidade diante do conflito brasileiro-paraguaio. Continuou a negar
autorização de passagem de quaisquer exércitos pelo território argentino. Mais
ainda, assegurou que seria casus belli a invasão do território por qualquer dos
litigantes (Op. Cit. p. 93). Diante do impasse na fronteira argentina, López ordenou a
invasão do território de Corrientes em 13 de abril de 1865. Mitre abandonou sua
política de neutralidade e tornou-se aliado do Brasil e do Uruguai contra o Paraguai
(Op. Cit. p. 114).
O Tratado da Tríplice Aliança, firmado por representantes da Argentina, do
Brasil e do Uruguai em 1º de maio de 1865, cristalizou uma aliança defensivoofensiva contra o Paraguai. Ademais, nos artigos 6º e 10º desse tratado, os
pactuantes se comprometem a não negociar ou celebrar, separadamente e sem a
anuência dos outros aliados, qualquer forma de acordo com as autoridades
paraguaias (BRASIL, 1865, p. 268 e 269)152. Aliás, nos artigos 13º, 14º e 15º são
estipuladas as diretrizes para a negociação de termos de paz com Assunção, bem
como o pagamento de indenização por despesas e danos causados pelo esforço de
guerra. Os signatários se comprometiam, pelo artigo 11º, a assegurar a livre
navegação na bacia do Rio da Prata (BRASIL, 1865, p. 269-270)153.
A despeito do compromisso assumido pelos aliados no artigo 8º, “de se
obrigarem a respeitar a independência, soberania e integridade da República do
152
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Guerra do Paraguai: Tratado da Tríplice Aliança, de 1 de maio
de 1865. In: GARCIA, Eugênio Vargas (org.). Diplomacia e Política Externa: Documentos Históricos 1493 - 2008.
Rio de Janeiro: Contraponto, 2008.
153
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Guerra do Paraguai: Tratado da Tríplice Aliança, de 1 de maio
de 1865. In: GARCIA, Eugênio Vargas (org.). Diplomacia e Política Externa: Documentos Históricos 1493 - 2008.
Rio de Janeiro: Contraponto: 2008.
107
Paraguai [...]” (BRASIL, 1865, p. 269)154, no artigo 16º do mesmo acordo as
potências aliadas lançaram as bases dos novos tratados de limites territoriais com o
Paraguai, já prevendo uma vitória no conflito:
Artigo 16º - Para evitar dissensões e guerra que trazem consigo as
questões de limites, fica estabelecido que os aliados exigirão do governo do
Paraguai que celebre com os respectivos governos tratados definitivos de
limites, sob as seguintes bases:
O Império do Brasil se dividirá da República do Paraguai:
Do lado do Paraná pelo primeiro rio abaixo do Salto de Sete Quedas, que
segundo a recente carta de Mouchez é o Iguaçu, e da foz do Igurey e por
acima a procurar suas nascentes.
Do lado da margem esquerda do Paraguai pelo Rio Apa desde a foz até as
suas nascentes.
No Interior, pelos cumes da Serra de Maracaju, sendo as vertentes de leste
do Brasil e as oestes do Paraguai e tirando-se da mesma serra as linhas
retas em direção às nascentes do Rio Apa e do Igurey.
A República Argentina será dividida da República do Paraguai pelos rios
Paraná e Paraguai a encontrar limites com o Império do Brasil, sendo estas
do lado da margem direita do Rio Paraguai a Baía Negra.
[...]
(BRASIL, 1865, p. 270)
155
Apesar de Brasil e Argentina fazerem parte da Tríplice Aliança, persistiam
algumas divergências e diferenças entre os dois Estados, como, por exemplo, a
respeito da proposta argentina de paz entre o Paraguai e a Tríplice Aliança,
analisada pelo Conselho de Estado em 30 de novembro de 1865. José Pimenta
Bueno, em seu parecer, manifestou algumas preocupações e contrariedades em
relação ao Tratado da Tríplice Aliança, principalmente com referência às seguintes
questões: a condução da guerra, sob a responsabilidade do general Mitre; a garantia
da independência paraguaia; as possíveis concessões territoriais do Paraguai à
Argentina e suas consequências para a região, após o término das hostilidades.
A Confederação, qualquer que fosse o seu governo, nunca desistiu da ideia
de incorporar a si o Paraguai, ou por federação, ou aliança, ou por qualquer
outro modo.
154
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Guerra do Paraguai: Tratado da Tríplice Aliança, de 1 de maio
de 1865. In: GARCIA, Eugênio Vargas (org.). Diplomacia e Política Externa: Documentos Históricos 1493 - 2008.
Rio de Janeiro: Contraponto: 2008.
155
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Guerra do Paraguai: Tratado da Tríplice Aliança, de 1 de maio
de 1865. In: GARCIA, Eugênio Vargas (org.). Diplomacia e Política Externa: Documentos Históricos 1493 - 2008.
Rio de Janeiro: Contraponto: 2008.
108
O pensamento tradicional, constante, previdente, valioso do Brasil foi
sempre de evitar isso, de manter não só a independência do Paraguai, mas
o território deste, necessário para separar nossa fronteira ocidental do
imediato contato argentino; foi sempre de evitar a preponderância decidida
que a Confederação, aliás, exerceria, dominando as relações dessa parte
da América do Sul, ameaçando de absorção o Paraguai e as fronteiras de
Coimbra e Miranda.
Na verdade, o que causa mágoa é a estipulação do art. 16. A Confederação
Argentina fica senhora de toda a margem esquerda do Paraná até o Iguaçu
e, o que ainda mais, de toda a margem direita do Paraguai até a baía Negra
vizinha de Coimbra.
[...]
Desde que assim se estipulou, é impossível manter mais, por muito tempo,
a independência real do Paraguai. Ainda quando ela seja garantida por mais
de cinco anos, ficará dependendo da vontade e do arbítrio argentino.
(BRASIL, 1865, p. 180-181)
156
Pimenta Bueno recomendou ao governo imperial que se encontrasse uma
forma de impugnar, ou pelo menos reduzir, os prejuízos que o artigo 16 do Tratado
da Tríplice Aliança acarretariam ao país. Se a Casa Imperial não conseguisse
demover a confederação argentina de seus “excessivos” ganhos, o parecerista
aconselhou que, em última instância, o Brasil deveria ampliar suas exigências
territoriais em relação ao Paraguai e deixar uma “presa mais limitada à futura
absorção argentina” (BRASIL, 1865, p. 184-185)157.
Em 1869, cidadãos paraguaios, opositores de López, instalaram um governo
provisório em Assunção. Em 1870, esse governo provisório convocou eleições para
escolher os representantes da Assembleia Nacional Constituinte. O projeto da
Constituição foi aprovado em 18 de novembro de 1870. Todo o processo eleitoral e
os trabalhos da Assembleia Constituinte foram acompanhados de perto pelos
representantes dos países da Tríplice Aliança, cujas forças armadas ainda
ocupavam grandes áreas do Paraguai (SALUM-FLECHA, 2006, p. 37-39).
Os aliados visavam com essa medida garantir a independência formal da
República do Paraguai e iniciar as negociações de paz, conforme as determinações
do artigo 8º da Tríplice Aliança (BRASIL, 1870, p. 279). Os entendimentos sobre as
156
BRASIL. Conselho de Estado. Brasil- Paraguai. Brasil-Argentina-Uruguai-Paraguai: proposta argentina de
Tratado de paz entre os países da tríplice aliança e o Paraguai, parecer de 30 de novembro de 1865. In:
CENTRO DE HISTÓRIA E DOCUMENTAÇÃO DIPLOMÁTICA. Consulta da Seção dos Negócios Estrangeiros.
Rio de Janeiro: CHDD; Brasília, FUNAG, 2007.
157
BRASIL. Conselho de Estado. Brasil- Paraguai. Brasil-Argentina-Uruguai-Paraguai: proposta argentina de
Tratado de paz entre os países da tríplice aliança e o Paraguai, parecer de 30 de novembro de 1865. In:
CENTRO DE HISTÓRIA E DOCUMENTAÇÃO DIPLOMÁTICA. Consulta da Seção dos Negócios Estrangeiros.
Rio de Janeiro: CHDD; Brasília, FUNAG, 2007.
109
questões das fronteiras e os outros termos para o estabelecimento da paz
aconteceriam cerca de dois anos mais tarde.
II. 3 O Tratado de Limites de 1872 e o Tratado Complementar de 1929
Celebrado em 9 de janeiro de 1872, o Tratado de Paz e Amizade Perpétua
entre o Império do Brasil e a República do Paraguai, também conhecido como
Tratado Cotegipe-Lozada, restaurou a normalidade das relações diplomáticas entre
Assunção e Rio de Janeiro; instituiu o pagamento de indenização dos gastos de
guerra do governo imperial e dos danos às propriedades públicas e privadas, a ser
realizado pelo Estado paraguaio; reafirmou a liberdade de navegação nos rios da
Bacia Platina; e por fim, o Império do Brasil, pelo artigo 17, comprometeu-se a
garantir a independência da República do Paraguai (BRASIL, 1872, p. 283-287)158.
Logo após a assinatura do Tratado Cotegipe-Lozada, as autoridades do Rio
de Janeiro e de Assunção iniciaram as negociações em torno das fronteiras. A
posição inicial brasileira era baseada no artigo 16 do Tratado da Tríplice Aliança. As
autoridades paraguaias refutaram essa posição e propuseram as negociações em
torno do tratado de 1844, cuja base era Ildefonso, e das outras tratativas, como as
de 1847, 1852 e 1856, que ditavam que a linha divisória terminaria em Salto Grande
(Sete Quedas), no Rio Paraná (ACCIOLY, 1938, p.123). Ambas as partes cederam,
e de modo conciliatório resolveu-se a questão, com o Tratado de Limites
Complementar de 1872, cujo artigo 1º define e caracteriza as fronteiras dos
respectivos Estados:
Artigo 1º - O território do Império do Brazil divide-se com o da República do
Paraguai pelo álveo do Rio Paraná, desde onde começarão as possessões
brasileiras na foz do Iguassú até o Salto Grande das Sete Quedas do
mesmo Rio Paraná;
Do Salto Grande das Sete Quedas continua a linha divisória pelo mais
alto da Serra de Maracajú até onde ella finda;
D’ahi segue em linha recta, ou que mais se lhe aproxime, pelos terrenos
mais elevados a encontrar a Serra de Amambahy;
Prossegue pelo mais alto desta Serra até à nascente do Rio Apa, e baixa
pelo álveo deste até a sua foz na margem oriental do Rio Paraguay;
158
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Tratado de Paz com o Paraguai (1872). In: GARCIA, Eugênio
Vargas. (Org.). Diplomacia e Política Externa: Documentos Históricos 1493 - 2008. Rio de Janeiro: Contraponto,
2008.
110
Todas as vertentes que correm para o Norte e para o Léste pertencem
ao Brazil e as que correm para o Sul e Oeste pertencem ao Paraguay.
A ilha do Fecho dos Morros é domínio do Brazil.
[...]
(Grifo nosso) (BRASIL, 1872, s/p)
159
Nos artigos 2º e 4º desse acordo estabeleceu-se a formação de uma
comissão mista para construir os marcos de fronteiras entre os dois Estados, fazer o
levantamento topográfico da região e submeter aos respectivos governos eventuais
necessidades de esclarecimentos (BRASIL, 1872)160.
Artigo 4º - Si no prosseguimento da demarcação da fronteira os comissários
acharem pontos ou balizas naturais, que em nenhum tempo se confundirão
por onde mais convenientemente se possa assignalar a linha, fóra, mas em
curta distância da que ficou acima indicada, levantarão a planta com os
esclarecimentos indispensáveis e as sugeitarão ao conhecimento de seus
respectivos governos, sem prejuízo ou interrupção dos trabalhos encetados.
As duas altas partes contractantes á vista das informações assentarão no
que mais conveniente fôr aos seus mutuos interesses.
[...]
(BRASIL, 1872, s/p)
161
De acordo com Accioly (1938, p. 128), os estadistas brasileiros não exigiram
do Paraguai “um palmo de terra que este tivesse ocupado antes da guerra”. O país
agiu com boa fé e aceitou menos do que o Tratado da Tríplice Aliança assegurava
ao Brasil.
Depois da guerra sangrenta a que fomos levados pela insânia de um
dictador paraguayo, guerra na qual tantos e tão dolorosos sacrifícios
fizemos, não nos aproveitamos da nossa situação de vencedores e, por
acordo mútuo e amistoso, traçávamos a nossa fronteira com o país vencido,
aceitando menos do que, com legítimos títulos, poderíamos exigir e do que,
antes da guerra, reclamávamos.
(ACCIOLY, 1938, p. 149)
159
o
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Decreto N . 4911 de 27 de março de
entre o Império do Brazil e a República do Paraguai. Disponível em: www.mre.gov.br.
2010.
160
o
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Decreto N . 4911 de 27 de março de
entre o Império do Brazil e a República do Paraguai. Disponível em: www.mre.gov.br.
2010.
161
o
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Decreto N . 4911 de 27 de março de
entre o Império do Brazil e a República do Paraguai. Disponível em: www.mre.gov.br.
2010.
1872: Tratado de Limites
Acesso em 4 de abril de
1872: Tratado de Limites
Acesso em 4 de abril de
1872: Tratado de Limites
Acesso em 4 de abril de
111
Ressalta-se que os acordos brasileiro-paraguaios de Paz e de Limites de
1872 não contaram com a anuência das autoridades argentinas e uruguaias, o que
contrariou o artigo 6º da Tríplice Aliança, que rezava:
Artigo 6º - Os aliados comprometem-se solenemente a não deporem as
armas senão de comum acordo, e somente depois da derrubada da
autoridade do atual governo do Paraguai; bem como a não negociarem
separadamente com o inimigo comum, nem celebrarem tratados de paz,
trégua ou armistício, nem convenção alguma para suspender ou findar
a guerra, senão de perfeito acordo entre todos.
(BRASIL, 1865, p. 269)
162
O Tratado de Paz e de Limites entre Brasil e Paraguai, assinado em
separado, repercutiu negativamente na Argentina, e abriu uma crise diplomática
entre os governos brasileiro e argentino. Nessa época, as preocupações das
autoridades brasileiras eram com o possível aumento da influência da Argentina na
região e com os custos econômicos e políticos da mobilização das tropas nacionais
além de suas fronteiras (CARVALHO, 1998, p. 95).
A comissão mista realizou seus trabalhos entre 1872 e 1874, ergueu marcos
e fez um levantamento topográfico da fronteira. Nas instruções de 31 de maio de
1872 ao seu representante na comissão brasileiro-paraguaia de limites, o governo
imperial indica os locais de construção dos marcos provisórios de fronteiras, sobre a
região de Sete Quedas:
[...] A Comissão Mixta seguirá pelo ramal Norte até o Rio Paraná, que o
atravessa, produzindo o grande Salto das Sete Quedas. Pela crista do
mesmo ramal corre a linha, que divide para o Norte o território do Brasil e
para o Sul o do Paraguay. Nesta parte da fronteira não é precizo pôr
balizas, porque está ella assignalada naturalmente pelo Salto, o qual se
indica o ponto da margem oriental do Paraná, em que principia a linha
divizoria Norte-Sul do Império com a República, pelo álveo daquelle rio até
defronte da foz do Iguassú. Depois da Commissão mixta lavrar o
competente termo, em que ali termina a fronteira Oeste-Leste do Brazil com
o Paraguay, e bem assim os motivos por que ela não foi balizada, descerá
pela margem occidental do Rio Paraná até o Rio Santa Thereza [...]
(BRASIL, 1872, p. 2)
163
162
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. O Tratado da Tríplice Aliança. In: GARCIA, Eugênio Vargas.
(Org.). Diplomacia e Política Externa: Documentos Históricos 1493 - 2008. Rio de Janeiro: Contraponto, 2008.
163
BRASIL. Instrucções do Governo Imperial ao Seu Comissário, 31 de maio de 1872. Pasta JM pi Magalhães, J.
1966.06.21 (Pasta II) CPDOC – FGV-RJ.
112
As instruções do governo paraguaio ao seu representante na comissão
demarcadora sobre Sete Quedas são um pouco diferentes, e suscitam uma outra
interpretação:
Prosseguirá por lo mas alto de esta Serra á buscar su termino, y encontrar
la Sierra de Mbaracayú, que del mismo modo continuará demarcandose por
lo mas alto de ella, hasta llegar en el Salto Grande de las Siete Cahidas:
priviniendose que todo este trayecto no se omitirá levantar los marcos que
señalen la línea divisoria con todas las circunstancias de los
esclarecimentos necesario para formar un juicio ó ideia cierta, en vista de
las actas y planos que formaren, con designación de todas las vertentes de
agua que corren para el Norte y Leste y las del Oeste y Sul.
[...]
La comisíon tendrá especial cuidado de observar cúando vayan
alcansado á la frontera de la Villa de Sn. Izidro (Curuguahy) donde la
Sierra de Maracayu se abre en dos ramales paralelamente buscando el
Paraná al Este, siendo el Norte el que debran siguir para ir a buscar el
Salto Grande, porque el otro ramal del Sud se dirige mucho mas abajo
de dicho Salto.
(Grifo nosso) (PARAGUAI, 1872, p. 1-2)
164
De um lado, ao se observar atentamente o mapa da fronteira, caso sejam
tomadas em conta apenas as instruções do governo brasileiro, as Sete Quedas
pertencem quase que exclusivamente ao território brasileiro, tendo a República
guarani uma pequena extensão de terra na porção mais ao sul e a oeste das
cataratas. Por outro lado, ao se atentar às determinações da administração
paraguaia ao seu comissário, seria plausível admitir que Sete Quedas fosse um
patrimônio comum de ambos os países.
Segundo Eugênio Vargas Garcia (2005, p. 98-99), o Tratado Cotegipe-Lozada
foi denunciado pelo Paraguai em 5 de março de 1881, e substituído por outro, de 7
de junho de 1883. No decorrer da pesquisa desta tese de doutoramento, o autor não
encontrou qualquer indício dessa denúncia, muito menos de um novo tratado.
Francisco Doratioto, em sua obra “Una Relación Compleja: Paraguay y Brasil
de 1889-1954” (2011, p. 184), relata uma série de incidentes na fronteira brasileiroparaguaia, nas proximidades de Porto Murtinho, em 1909. O Barão do Rio Branco,
então chanceler brasileiro, instruiu a legação brasileira em Assunção a verificar a
veracidade dos fatos e obter do Palácio López uma retratação:
164
BRASIL. Instrucções do Governo Paraguayo ao seu Comissário, Don Domingo Antonio Ortis, 31 de maio de
1872. Assinado por José Falcón. Pasta JM pi Magalhães, J. 1966.06.21 (Pasta II) CPDOC - FGV-RJ.
113
[...] el gobierno paraguayo deveria dar satisfacción por la ofensa a la
soberania brasileña. “Mostremos calma, moderación, pero firmeza”, sintetizo
Rio Branco.
No bromeaba el cancieller brasileño en cuanto su disposición a la “firmeza”
[...]
(DORATIOTO, 2011, p. 184)
Após o endurecimento da posição brasileira, as relações brasileiro-paraguaias
se deterioraram bastante. Em 1911, o quadro foi alterado, com a ascensão de Jara
ao poder, no Paraguai (Op. Cit. p. 193).
De acordo com Garcia (2006, p. 434-435), após a malfadada experiência
brasileira na Liga das Nações a diplomacia brasileira voltou suas atenções para o
continente sul-americano, em especial para os Estados da Bacia do Rio da Prata.
Em 1927, iniciaram-se os contatos entre o primeiro escalão dos governos brasileiro
e paraguaio:
Na política de reaproximação que seria implementada nos anos a seguir,
atenção especial seria dada ao tema das fronteiras, pedra basilar da
estratégia brasileira de retorno ao continente. Com o Paraguai, havia uma
indefinição a respeito de uma importante área faixa de fronteira ao longo do
rio Paraguai, cuja finalidade residia na existência de reivindicação boliviana
sobre a região do Chaco, abarcando terras na área a ser delimitada.
(GARCIA, 2006, p. 435)
Os ministros das Relações Exteriores do Brasil e do Paraguai se reuniram e
firmaram, em 1927, um Tratado de Limites Complementar ao de 1872, mas este só
entrou em vigor em 3 de dezembro de 1929. A demora de dois anos para passar
pelos trâmites usuais nos Executivos e Legislativos de ambos os países se deveu a
um incidente fronteiriço em uma ilha nas proximidades de Porto Murtinho, quando
tropas brasileiras desalojaram um grupo de paraguaios, que estava colonizando uma
região “não demarcada” pelo Paraguai.
.
[...] A ação brasileira levantou a opinião pública guarani. O Itamaraty reagiu
com imediata calma ao episódio e diminuiu o peso do incidente para que
não houvesse maior fricção ou prejuízo às relações bilaterais justamente no
momento em que o Brasil buscava reconstruir sua imagem entre os países
vizinhos. A prioridade devia ser a ratificação do tratado de 1927 e o governo
brasileiro estava disposto a fazer concessões para atingir essa meta [...]
(GARCIA, 2006, p. 436)
114
Após algumas concessões brasileiras, o tratado de 1927 foi ratificado, em
1929. Com esse acordo, ambos pactuantes expressaram seu consentimento em
completar a delimitação, iniciada em 1872, dos seus respectivos territórios, desde
entre a foz do Rio Apa, Rio Paraguay, até o desaguadouro de Bahia Negra.
Solucionou-se um trecho fronteiriço pendente e encontrou-se meio de resolver a
“posse das ilhotas no leito do rio; ficou estabelecido que o canal principal ou de
maior profundidade separa-as para um e outro lado” (BRASIL, 1929, p. 2 e
ACCIOLY, 1938, p. 146).
Uma das funções da comissão mista era realizar os levantamentos técnicos
(topografia, geodésias, entre outros) necessários para se efetuar o trabalho de
demarcação (BRASIL, 1929)165. Por fim, organizou-se uma nova comissão mista
para realizar a manutenção dos marcos existentes e erigir novos pontos, onde
eventualmente fosse necessário, conforme os limites estipulados pelo tratado de
1872.
Artigo 10º - A Commissão mixta procederá à reparação ou substituição dos
marcos da fronteira comum, demarcada de 1872 a 1874 que estiverem
danificados ou destruídos, mantendo suas respectivas situações. Além
disto, observadas as prescripções do tratado de limites de 9 de Janeiro de
1872 e o que se contém na acta da 18ª Conferência da Comissão mixta
executora do dito tratado de 1872, assignada em Assumpção a 24 de
outubro de 1874, construirá novos marcos entre os já existentes, naquelas
altas da referida fronteira [...]
[...]
Artigo 13º - Quaisquer dúvidas ou discordâncias entre os primeiros
commisários, que não possam ser afastadas depois da primeira
contestação e réplica, serão submettidas à discussão final dos dois
Governos.
[...]
Artigo 16º - A Commissão mixta lavrará uma acta final de encerramento de
todas as operações, com a descripção minuciosa de toda a fronteira,
situação dos marcos e signaes e outros pormenores dos dois Governos
quanto á dissolução da Comissão Mixta.
(BRASIL, 1930, p. 1-3)
166
As questões limítrofes, que foram objeto de atenção da comissão mista por
anos a fio, e que causaram inúmeros problemas nas relações bilaterais no século
165
Disponível em: www2.mre.gov.br/daí/b_parg_18_3218.htm. Acesso em 03 de abril de 2010.
BRASIL. Protocollo de Instrucções para a demarcação e caracterização da fronteira Brasil-Paraguay, de 9 de
maio de 1930, assinada por Octavio Mangabeira e Ful R. Moreno, extraída da “Coleção de Atos Internacionais”,
Número 44, de 1932. Pasta JM pi Magalhães, J. 1966.06.21 (Pasta II) CPDOC – FGV-RJ.
166
115
XIX,
estavam
aparentemente
solucionadas.
No
entanto,
esses
problemas
ressurgiriam na década de 60, com o projeto Sete Quedas.
116
Capítulo III. As relações Brasil - Paraguai: do litígio da fronteira brasileiroparaguaia (1962) à Ata das Cataratas (1966)
O projeto de Itaipu surgiu de um conflito brasileiro-paraguaio pela soberania
de um território nas proximidades da fronteira de ambos os países, mais
especificamente sobre a região de Sete Quedas, para os brasileiros, ou Salto de
Guairá, para os paraguaios.
O litígio entre Brasil e Paraguai se iniciou em 1962, quando o governo
brasileiro divulgou um estudo, feito pelo engenheiro Oscar Marcondes Ferraz, sobre
o potencial hidrelétrico da região. Prontamente, o Palácio López apresentou uma
comunicação, na qual reivindicava a soberania de Sete Quedas. A partir de então,
alguns incidentes na fronteiras entre os dois Estados deflagraram uma espiral de
tensões. Somente em 1966, os representantes do dois Estados firmaram a Ata das
Cataratas, também conhecida como a Ata de Iguaçu, que ajudou a distender as
relações bilaterais.
Este capítulo apresenta a evolução do litígio fronteiriço de Sete Quedas,
desde a divulgação do Projeto Sete Quedas à Ata das Cataratas. O texto está
dividido em quatro partes: a primeira examina o Projeto Sete Quedas e o início do
litígio brasileiro-paraguaio; a segunda apresenta a tentativa do Itamaraty em utilizar
Sete Quedas, como um instrumento de barganha para obter vantagens econômicas
e políticas na esfera internacional; a terceira aborda a evolução do litígio brasileiroparaguaio até à Ata das Cataratas; por fim, a quarta parte analisa as negociações
em torno da Ata das Cataratas (1966).
III. 1 O Projeto Sete Quedas e início do litígio brasileiro-paraguaio (1962)
O projeto brasileiro de 1962, para a construção de uma usina hidroelétrica nas
cataratas de Sete Quedas, ou Salto de Guairá, reacendeu as divergências sobre as
fronteiras entre Brasil e Paraguai; diferenças que, aparentemente, estavam
solucionadas desde 1872.
Segundo Cotrim (1999, p. 121), existem registros sobre o interesse das
autoridades brasileiras em explorar o potencial hidroelétrico de Sete Quedas desde
1908. No entanto, dos diversos projetos feitos, apenas a pequena Usina de Guairá,
117
conhecida como “capelinha”, foi concluída, e supria de energia a região (COTRIM,
1999, p. 25).
O plano de construir uma grande barragem ganhou força no início da década
de 1960, quando Jânio Quadros (1961) solicitou ao ministro de Minas e Energia da
época, João Agripino, uma obra de grande impacto no setor hidroelétrico. O projeto
eleito foi Sete Quedas, pelo seu potencial hidráulico, apesar de todas as ressalvas
técnicas, como a não equação entre produção e demanda da energia produzida e a
ausência de estudos técnicos mais detalhados sobre a região (Ibidem, p. 26-29).
Já o Presidente Jânio Quadros desejava marcar o seu governo com um
projeto hidroelétrico de impacto, de grande envergadura, que suplantasse
as usinas de Furnas e Três Marias iniciadas no governo do seu antecessor,
Juscelino Kubitschek, e que não pudesse ser superado por nenhum outro.
Informado de que o maior potencial hidroelétrico brasileiro era Sete Quedas,
anunciou a decisão de iniciar imediatamente seu aproveitamento. A notícia
criou grande alvoroço e perplexidade, tanto na opinião pública como dentro
do setor de energia, em particular, pois, sabidamente, não havia nenhum
estudo em profundidade e, além do mais, como exposto, o suprimento de
energia elétrica à região, a que se destinaria a energia de Sete Quedas, já
estava equacionado para muitos anos adiante.
(COTRIM, 1999, p. 26-27)
O ministro João Agripino e a sua assessoria técnica viajaram a Foz de Iguaçu
para coletar alguns dados preliminares sobre o potencial energético da região em
julho de 1961 (THIBAU, 2004, p.107). Contudo, a renúncia de Jânio Quadros (1961)
e as incertezas políticas acabaram atrasando os estudos por alguns meses.
Posteriormente, na administração João Goulart (1961-1964), Gabriel Passos,
nomeado para o Ministério de Minas e Energia e convicto da necessidade de se
aprofundar os estudos sobre Sete Quedas, contratou, em março de 1962, para a
realização de um estudo preliminar da utilização de Sete Quedas, o escritório O. M.
F., do famoso engenheiro Oscar Marcondes Ferraz.
Depois de 120 dias, Marcondes Ferraz apresentou o estudo e um anteprojeto
de construção de uma usina hidroelétrica, cujos resultados excediam as
expectativas dos mais otimistas, entusiasmando os membros da administração
federal (FERRAZ, 1993, p.165-6). De acordo com Cotrim:
Tratava-se de um projeto portentoso, já que sua potência representava
quase o dobro de toda potência já instalada em usinas hidroelétricas
118
no Brasil [...] De maneira que, tal como acontecera quando Jânio Quadros
deflagrou o processo em 1961, tão logo divulgado, causou grande
sensação, despertando inusitado interesse nos meios industriais,
empresariais, financeiros e políticos do Brasil.
(Grifo nosso) (COTRIM, 1999, p.36)
Esse anteprojeto previa desvio para o interior do território brasileiro do Rio
Paraná, que divide o Brasil do Paraguai, para o aproveitamento hidroelétrico. Depois
se efetuaria o retorno das águas do Paraná ao seu leito original, algumas dezenas
de quilômetros abaixo (FERRAZ, 1993; THIBAU, 2004). Partia-se do pressuposto,
como nos projetos anteriores, de que Sete Quedas situava-se exclusivamente em
terras brasileiras (COTRIM, 1999, p. 39).
Pouco tempo após a divulgação do estudo e do anteprojeto de Marcondes
Ferraz em 1962, as autoridades paraguaias interpelaram os representantes
brasileiros sobre esse estudo e reabriram as discussões sobre as fronteiras
brasileiro-paraguaias, com base em uma “reinterpretação” do tratado de 1872.
Marcondes Ferraz defendeu a construção da barragem de Sete Quedas em
território exclusivamente brasileiro por razões técnicas. No entanto, o engenheiro
defendia que o Paraguai deveria ter uma parcela da energia produzida, por ser o Rio
Paraná um rio internacional.
[...] O fato de a usina ter sido projetada exclusivamente em território
brasileiro deveu-se apenas a uma questão técnica; achei que seria a melhor
solução, porque assim a usina se livrava da inundação da cachoeira na
época das cheias, adquiria uma potência bastante grande e era de fácil
execução. Certa vez, em um congresso de engenharia, um representante
paraguaio perguntou-me se o projeto eliminava os direitos do seu país, ao
que respondi: “Sou um técnico, fui chamado para resolver um problema
técnico. A melhor solução, a meu ver, foi a que dei. Os direitos do
Paraguai são uma questão política a ser resolvida entre os dois
governos. Estou certo de que o governo brasileiro respeitará os
direitos do Paraguai, que é senhor da metade das águas do rio” [...]
(Grifo nosso) (FERRAZ, 1993, p. 166)
Não obstante, Marcondes Ferraz não defendia a divisão equânime da energia
elétrica do projeto Sete Quedas, pois: “nós tínhamos todos os trunfos: tínhamos o
know-how, o dinheiro, a capacidade de obter mais dinheiro para fazer a usina e, o
que era mais importante, o mercado” (FERRAZ, 1993, p. 168). As resistências ao
Projeto Marcondes Ferraz encontraram eco dentro do setor de energia, como
demonstram as críticas do engenheiro Paulo Richer:
119
[...] Engenheiro competente, o Dr. Marcondes Ferraz fez um trabalho de
qualidade, que no entanto acabou virando um problema. Em seu projeto,
propunha pura e simplesmente o seguinte: “Vamos esquecer o Paraguai e
fazer um dique - passar a água para o nosso lado. A usina é nossa e que se
dane o Paraguai”. Como iríamos resolver a questão sem brigar com o
Paraguai? Seria impossível!
(RICHER, 1995, p. 111)
No momento do endurecimento da posição paraguaia, a primazia política
sobre os destinos do projeto Sete Quedas passou das mãos do Ministério de Minas
e Energia para a responsabilidade do Ministério das Relações Exteriores, que deu
um novo encaminhamento à questão.
III. 2 O Itamaraty e a tentativa de “assuanização” de Sete Quedas
No governo Jânio Quadros, o início do problema Sete Quedas coincidiu com
uma alteração na forma de condução das relações exteriores brasileiras, que ficou
conhecida como Política Externa Independente (PEI).
Diplomatas como Afonso Arinos, San Tiago Dantas, Araújo Castro, entre
outros, foram responsáveis pela guinada na política internacional brasileira. O
Itamaraty procurou diversificar os contatos e aprofundar os relacionamentos com
outros Estados, em especial com países africanos e asiáticos, para aproveitar as
possibilidades comerciais e ampliar a margem de manobra do país no sistema
internacional.
A título de síntese, alinham-se como fundamentos da PEI: a mundialização
das relações internacionais do Brasil, isto é, não circunscrevê-las às
Américas e à Europa Ocidental; atuação isenta de compromissos
ideológicos, não obstante a afirmação de que o Brasil faz parte do Ocidente;
ênfase na bissegmentação do mundo entre Norte e Sul e não Leste-Oeste;
busca da ampliação das relações internacionais do Brasil com objetivos
comerciais, o que explica a procura da Europa Oriental; desejo de
participação nas decisões internacionais; luta pelo desenvolvimento; adoção
de posição claramente contrária à realização de experiências nucleares;
adoção dos princípios da autodeterminação dos povos e da não-intervenção
[...]
(CERVO & BUENO, 2002, p. 311-312)
120
O sucesso da ação egípcia na construção da represa de Assuan na década
de 60, quando as autoridades do Cairo utilizaram uma política pendular entre
Estados Unidos e União Soviética para viabilizar a obra e obter algumas vantagens
econômicas para o Egito, inspirou San Tiago Dantas a tentar adotar a mesma
estratégia para o Projeto de Sete Quedas, e, assim, ampliar a margem de manobra
internacional brasileira.
Dentro da linha de pensamento de mudar os rumos da política externa,
desvinculando-a de um alinhamento tradicional com a política externa norteamericana, num movimento na época batizado de política externa
independente, San Tiago Dantas via em Sete Quedas a possibilidade de
fazer uma jogada diplomática de grande impacto internacional, semelhante
ao que ocorrera em Assuan, no Egito. Para isso imaginava envolver, desde
logo, os russos nos estudos para o aproveitamento, de forma a marcar a
sua presença e com isso, eventualmente, criar as bases para uma
associação com a União Soviética para a realização do grande projeto em
perspectiva.
(COTRIM, 1999, p. 46-47)
O Itamaraty pretendia iniciar os contatos com os membros do governo
soviético durante a realização de congresso internacional sobre grandes barragens
em Moscou, em 1962. No entanto, essa iniciativa encontrava resistências dentro do
governo brasileiro (COTRIM, 1999, p. 47).
[...] Eu fiz uma viagem à Rússia. Fui ao Congresso sobre Barragens, do
qual resultou um livro que deu muito barulho na época. Quando estava de
partida, compareci a um jantar na casa do San Tiago Dantas, onde um
grupo de amigos se reunia quase todos os domingos. E o San Tiago Dantas
soube que eu estava indo para a Rússia, disse: “Vou te dar uma missão.
Quero iniciar negociações para trazer os russos para Sete Quedas”. Eu
gelei! [...] E ele continuou “Passa amanhã no ministério, que eu vou te dar
as credenciais, os elementos, vou entrar em contato com a nossa
embaixada lá, etc”. Fiquei tão apavorado que [...] arquitetar um plano com
meus colegas de viagens [...] acabei sendo salvo pelo gongo. O San Tiago,
pouco depois de ter falado comigo, recebeu um telefonema de Brasília
convocando-o para uma reunião urgente, na manhã seguinte, com o
presidente [...]
(COTRIM, 1995, p. 117)
Diante das negativas norte-americanas em financiar e participar do projeto, as
autoridades brasileiras chegaram a iniciar os contatos preliminares para uma
possível participação soviética no projeto Sete Quedas. Dentre estes destaca-se o
encontro do engenheiro Paulo Richer e do então ministro de Minas e Energia,
121
Oliveira Brito, com o embaixador Fomin, da União Soviética, em 1963. Essas
tratativas sofreram severas críticas por parte de alguns setores da sociedade
brasileira.
A minha fase foi de constituição, de superar as dificuldades. Por exemplo,
quando estávamos estudando Sete Quedas, os americanos disseram que
não tinham interesse em financiar o empreendimento. Como não estávamos
respeitando os interesses deles, em contrapartida, disseram não ter
interesse em investir no Brasil. Nessa conjuntura, fui chamado ao palácio,
onde me informaram que o embaixador Fomin, da União Soviética, havia
oferecido ajuda do seu país: estavam construindo a represa de Assuã, no
Egito, e tinham interesse em examinar o problema de Sete Quedas. Recebi
essa notícia como mais uma bomba. Nessa altura do campeonato trazer os
russos para o Brasil... os americanos iriam achar que os brasileiros ficaram
doidos [...] Assim, eu e o ministro Oliveira Brito fomos almoçar com o
embaixador Fomin [...] Em resumo: o embaixador escolheu os melhores
técnicos russos para virem ao Brasil e examinar o projeto e prestar um
depoimento sobre a experiência de Assuã e de outros projetos em que a
União Soviética havia participado [...]
(RICHER, 1995, p. 112-113)
Os esforços brasileiros de “assuanização” de Sete Quedas perderam força
com o golpe de 1964 e as mudanças nas prioridades políticas do setor energético no
pós-1964 (ver capítulo I). Não obstante, os questionamentos do Paraguai a respeito
da soberania brasileira sobre as Cataratas, iniciados em 1962, mantiveram o projeto
Sete Quedas no centro da política externa do Brasil, agora denominado de “O
Problema Paraguaio”.
III. 3 O “Problema Paraguaio”: do Projeto Sete Quedas (1962) à Ata das
Cataratas (1966)
Observa-se que o litígio brasileiro-paraguaio sobre Sete Quedas iniciou-se em
1962, pois, tão logo ocorreu a divulgação do projeto Marcondes Ferraz, a embaixada
paraguaia enviou para a chancelaria brasileira a nota nº 94, de 12 de março de
1962.
Nessa nota, o Estado paraguaio solicitou maiores informações sobre a notícia
veiculada pelo Jornal do Brasil de 13 de fevereiro de 1962, sobre os estudos
técnicos realizados por Marcondes Ferraz. Ainda nessa nota nº 94, o Paraguai
afirmava que o governo brasileiro não poderia realizar nenhum empreendimento na
122
região de Sete Quedas, pois esse local não estaria demarcado pela comissão mista
de fronteira:
4 - Mi gobierno considera que, antes de que dicha demarcación de límites y
caracterización de fronteras quede concluída, ninguno de los gobiernos, ni
el de los Estados Unidos del Brasil ni el de la República del Paraguay
pondría proponer-se unilateralmente el aprovechamiento integral de la
energia hidráulica del Salto del Guairá.
(PARAGUAI, 1962, s/p)
167
O Presidente do Paraguai, Alfreldo Stroessner, tocou no assunto durante os
encontros com o Chefe de Estado do Brasil, João Goulart, nos dias 9 e 10 de junho
de 1962. Na ocasião, a diplomacia brasileira postergou as tratativas para uma outra
oportunidade.
A resposta brasileira ocorreu com a nota nº 24, de 19 de setembro de 1962,
do Ministério das Relações Exteriores, assinada por Afonso Arinos de Melo Franco,
enviada à embaixada paraguaia no Rio de Janeiro. Essa nota reafirmava a
soberania brasileira sobre o conjunto do Salto das Sete Quedas, e declarava ainda
que a comissão mista de demarcação realizava trabalhos nos 20 quilômetros finais
de terras altas da Serra de Maracajú e que não havia dúvidas em relação à
soberania brasileira sobre as Sete Quedas. Por fim, tratava da questão hidroelétrica:
Quanto ao aproveitamento do Salto das Sete Quedas, situado integralmente
em território do Brasil, desejo informar Vossa Excelência de que o Governo
brasileiro estará disposto a examinar oportunamente a possibilidade de
participar a República do Paraguai na utilização dos recursos energéticos e
de quaisquer outros a explorarem-se no referido Salto, se em tal sentido for
solicitado pelas autoridades paraguaias.
De todo o exposto, verificará Vossa Excelência que o estudo técnico, agora
preliminarmente encomendado pelo Ministério de Minas e Energia, não
pode nem deve ser tomado como lesivo à República do Paraguai e, menos
ainda, pôr em perigo as fraternais e cordialíssimas relações, tão felizmente
existentes entre os nossos povos e Governos.
(BRASIL, 1962, s/p)
168
Em 14 de junho de 1963 o assunto voltou à baila, com a nota M.R.B. nº 115,
na qual o governo paraguaio ressaltava que o Brasil não possuía a soberania
167
PARAGUAI. Nota M. R. B. nº 94, de 12 de março de 1962, da Embaixada do Paraguai no Rio de Janeiro
direcionada para o doutor Francisco Clementino de San Tiago Dantas, ministro das Relações Exteriores
brasileiro. Pasta JM pi Magalhães, J. 1966.06.21 (Pasta II) CPDOC – FGV-RJ.
168
BRASIL. Nota nº 24, de 19 de setembro de 1962, do Ministério das Relações Exteriores do Brasil, assinada
por Afonso Arinos de Melo Franco, para o senhor doutor Raul Peña, embaixador da República do Paraguai.
Pasta JM pi Magalhães, J. 1966.06.21 (Pasta II) CPDOC - FGV-RJ.
123
exclusiva sobre Sete Quedas, uma vez que, na visão paraguaia, essa área não fora
demarcada. E o documento vai além:
3. [...].la República Del Paraguay tiene derechos de soberania territorial
sobre su ribera occidental, y en consecuencia derechos de soberania fluvial,
y derechos de condominio sobre las aguas, en cuanto puedan ser utilizadas
cualquiera de sus recursos [...]
4. Por estas razones, el Gobierno de la República Del Paraguay tiene la
mejor disposición para estudiar conjuntamente con el Gobierno de los
Estados Unidos del Brasil las bases de un acuerdo para la utilización
integral de la energia hidráulica y cualquier otro recurso de las aguas
del Salto del Guairá o Salto Grande de las Siete Caídas, y a la vez
reitera que la mera ennuciación de cualcquer Proyecto de utilización
exclusiva por parte del Brasil, al lesionar derechos del Paraguay,
perjudica considerablemente las relaciones entre nuestros Pueblos y
Gobiernos.
(Grifo nosso) (PARAGUAI, 1963, p.1-2)
169
Segundo Debernardi (1996, p. 52), Stroessner, pelo decreto nº 1516 de 30 de
agosto de 1963, formou o “Consejo Nacional de Limites”, composto pelas principais
autoridades do país para mobilizar, coordenar e prestar todo o auxílio político,
econômico e técnico à diplomacia paraguaia sobre a questão de Sete Quedas.
Muitos dos membros dessa congregação tinham estado presentes na assinatura das
Atas das Cataratas em 1966.
O governo brasileiro iniciou alguns contatos para reduzir as tensões bilaterais,
como a viagem da comissão técnica, encabeçada pelo ministro de Minas e Energia,
Oliveira Brito, para o Paraguai, em 2 de setembro de 1963, com o objetivo de
acalmar os ânimos paraguaios e expor algumas explicações técnicas sobre o projeto
de Sete Quedas.
Em seu livro, Debernardi (1996) relata esse encontro: o ministro brasileiro
garantiu que não existia nenhum projeto concreto de construção de uma barragem,
mas sim umas sete sugestões de anteprojetos. Brito destacou que havia ouvido do
Presidente João Goulart que, caso o Brasil construísse uma barragem, os interesses
paraguaios seriam contemplados, pois as águas eram comuns a ambos os Estados.
Na prática isso representou um recuo na posição original brasileira e um indicativo
da possível participação paraguaia no projeto.
169
PARAGUAI. Nota M.R. B. nº 115, de 14 de junho de 1963, da Embaixada do Paraguai, assinada pelo
embaixador Raul Peña, para o Professor Hermes Lima, ministro das Relações Exteriores. Pasta JM pi
Magalhães, J. 1966.06.21 (Pasta II) CPDOC – FGV-RJ.
124
No encontro entre os dois Chefes de Estado, Alfredo Stroessner e João
Goulart, em Três Marias, em 19 de janeiro de 1964, a questão limítrofe e o
aproveitamento hidroelétrico foram tratados novamente. Segundo Debernardi (1996,
p. 52-53), acertou-se verbalmente a criação de uma comissão mista paraguaiobrasileira para estudar formas de utilização e exploração conjunta das águas de
Sete Quedas. As autoridades paraguaias chegaram a divulgar uma nota sobre a
criação da comissão mista, a ser negociada pelas chancelarias. O governo brasileiro
emitiu uma nota oficial à imprensa brasileira em 20 de janeiro de 1964. Partes dessa
nota foram publicadas no dia posterior pelos principais veículos de comunicação:
Na visita particular que o general Kruel fez ao presidente Stroessner, em
Assunção, ficou acertado um encontro informal entre os dois presidentes, a
fim de trocar ideias, de modo geral, sobre a construção da usina de Sete
Quedas.
[...]
Dia 19, reuniram-se os presidentes Goulart e Stroessner, na fazenda Três
Marias, em Mato Grosso, cujo entendimento foi o mais fraterno, tendo
ambos chegado à maior sintonia de pensamentos, com integral respeito à
soberania das duas nações, reafirmando mais uma vez a sincera amizade
entre os dois povos.
[...]
Nos próximos dias, o presidente Goulart enviará a Assunção representantes
do governo brasileiro, a fim de assentarem as normas que orientarão as
bases definitivas para a construção da maior usina de energia elétrica do
mundo [...]
(FOLHA DE SÂO PAULO, 21de janeiro de 1964, s/p)
No dia 20 de janeiro de 1964 João Goulart concedeu uma entrevista coletiva
sobre o tema. O presidente brasileiro descreveu sucintamente o encontro de mais de
6 horas com Stroessner, e ressaltou que as obras se iniciariam ainda no seu
mandato. No entanto, se esquivou das perguntas sobre detalhes das negociações e
do acordo. Sua preocupação principal foi diminuir as tensões brasileiro-paraguaias:
“Disse claramente que nada temos de imperialistas, mas de irmãos - afirmou Goulart
[...]” (FOLHA DE SÂO PAULO, 21de janeiro de 1964, s/p).
Segundo Cotrim (1999, p. 74-75), os membros do Itamaraty e da Eletrobrás
iniciaram conversações sobre a comissão mista, porém, com a queda do governo
Goulart e o início do regime militar, os contatos sobre a formação do grupo de
trabalho não evoluíram.
125
Um dos principais motivos da perda do interesse imediato pela barragem de
Sete Quedas foi a nomeação de Marcondes Ferraz, autor do polêmico estudo de
1962, para a direção da Eletrobrás. Ferraz preferiu atender outras prioridades, como
descreve em suas memórias:
[...] Em seguida, fui nomeado para a Eletrobrás, e as decisões estiveram
nas minhas mãos. Mas havia tanta coisa para acertar no setor energético,
revisão de tarifas, etc., que achei que era muito para um homem cuidar de
tudo e ainda iniciar uma obra como Sete Quedas. Seria melhor consertar
primeiro o que estava errado para depois fazer a energia [...]
(FERRAZ, 1993, p. 167)
A divulgação dos resultados dos estudos da Canambra sobre o imenso
potencial energético inexplorado dos rios do Centro-Sul brasileiro, nas proximidades
dos principais centros de consumo, fez com que a administração federal e as
empresas estatais e estaduais priorizassem obras nessa região, como Ilha Solteira e
Jupiá, em detrimento de Sete Quedas (COTRIM, 1995, p. 116; CACHAPUZ, 2002).
(ver capítulo I)
Apesar de o projeto Sete Quedas ter sido relegado a um segundo plano pelas
autoridades elétricas brasileiras, o governo do Paraguai não estava disposto a
perder a oportunidade de ser sócio de um gigantesco empreendimento hidroelétrico,
e muito menos havia recuado na resolução de afirmar sua soberania sobre Sete
Quedas. Aparentemente, existia o temor, por parte das autoridades paraguaias, de
que Oscar Marcondes Ferraz, então Presidente da Eletrobrás, desistisse da
realização de um projeto binacional em favor de outro, totalmente brasileiro.
Assim, o Palácio López decidiu aumentar a pressão sobre o Palácio do
Planalto, o que quase levou Brasil e Paraguai à guerra. A estratégia paraguaia
consistiu basicamente em criar “fatos novos” na região e aproveitar a repercussão
internacional para forçar as autoridades brasileiras a sentarem-se à mesa de
negociações.
No início de 1965, ocorreram alguns incidentes fronteiriços nas imediações de
Sete Quedas, com violentos protestos de cidadãos paraguaios contra a “usurpação”
da região pelo Brasil. As autoridades brasileiras ficaram indignadas com a afronta à
soberania e à honra do país.
Na visão de Assunção, esses atos eram demonstrações espontâneas do
patriotismo dos cidadãos paraguaios; já na perspectiva brasileira, eram ações
126
estimuladas e patrocinadas pelas autoridades guaranis, como relatou Juracy
Magalhães na exposição à Câmara dos Deputados sobre o “Caso Paraguai”, em 18
de maio de 1966:
[...] Lamentamos muito, assim, que, em março do ano passado, sem o
conhecimento de nossas autoridades, cerca de 100 paraguaios, entre civis
e militares, bem como soldados armados, se tenham deslocado para um
ponto aproximadamente a 2 km da linha de fronteira – em território
brasileiro, portanto - onde em ostensiva cerimônia cívica, hastearam a
bandeira paraguaia, cantaram o hino paraguaio e declararam, em discursos
inflamados, ser paraguaio tal território brasileiro. Também lamentamos que,
em abril de 1965, tropas do Exército e da Polícia do Paraguai se
apoderaram de uma viatura, que estava em território brasileiro, na região de
Antônio João, e guardada por três soldados do Exército brasileiro [...]
(MAGALHÃES, 1966, p. 119)
170
Segundo Viana Filho (1976, p. 446), o “Problema Paraguaio” foi discutido pelo
Conselho de Segurança Nacional em 11 de março de 1965. A partir daí, o Estado
brasileiro decidiu endurecer a sua posição.
O governo brasileiro enviou um pequeno destacamento de soldados para o
local em junho de 1965, com a missão de marcar uma presença simbólica e evitar a
repetição da violação do território e dos insultos aos símbolos nacionais. A
diplomacia paraguaia manifestou-se com reclamações verbais contra a presença de
tropas brasileiras na região, mas as autoridades do Brasil não cederam aos apelos
paraguaios171. Entrementes, a questão de Sete Quedas ganhava força na agenda
política brasileiro-paraguaia.
Mapa 1 - Território em litígio e a ocupação militar brasileira
170
MAGALHÃES, Juracy. Exposição à Câmara dos Deputados sobre o “CASO PARAGUAI”. (Brasília, 18 de
maio de 1966). In: MAGALHÃES, Juracy. Minha Experiência Diplomática. Rio de Janeiro; Livraria José Olympio
Editora, 1971.
171
Pasta JM pi MAGALHÂES, J-66-06-21 (Pasta III), CPDOC-FGV-RJ.
127
Fonte: Caubet, 1991, p. 43.
Em 25 de setembro de 1965 o Ministério das Relações Exteriores paraguaio
subiu o tom com a entrega da Nota DPI nº 527 à embaixada brasileira em Assunção.
Essa nota reafirmava que a demarcação da fronteira paraguaia com o Brasil não
havia sido concluída, pois, segundo o governo guarani, faltava delimitar o trecho de
vinte quilômetros entre o marco nº 341/ IV e o Salto de Guairá172.
De acordo com esse telegrama, os Chefes de Estado Alfredo Stroessner e
João Goulart haviam autorizado a constituição de uma comissão mista para
completar o trabalho de demarcação dos limites, no encontro de Três Marias, em 19
de janeiro de 1964. O Estado paraguaio exigia ainda a retirada do pequeno
contingente militar brasileiro da área entre o marco nº 341/ IV e o Salto de Guairá, ou
seja, em região não demarcada, e o reinício da execução das tarefas da comissão
mista173.
172
PARAGUAI. Nota D.P.I. nº 527, de 25 de setembro de 1965, do Ministério das Relações Exteriores do
Paraguai para a Embaixada do Brasil em Assunção, destinada ao embaixador brasileiro Jaime de Sousa Gomes.
PARAGUAI. Nota D.P.I. nº 527, de 25 de setembro de 1965, do Ministério das Relações Exteriores do Paraguai
para a Embaixada do Brasil em Assunção, destinada ao embaixador brasileiro Jaime de Sousa Gomes. Pasta
JM pi MAGALHÂES, J-66-06-21 (Pasta II), CPDOC-FGV-RJ.
173
Nota D.P.I. nº 527, de 25 de setembro de 1965, do Ministério das Relações Exteriores do Paraguai para a
Embaixada do Brasil em Assunção, destinada ao embaixador brasileiro Jaime de Sousa Gomes. Pasta JM pi
MAGALHÂES, J-66-06-21 (Pasta II), CPDOC-FGV-RJ.
128
10 - Sin embargo, el pequeño contigente militar brasileiro no está instalado
em Puerto Renato – como afirma Nota Verbal mencionada en el Párrafo
anterior - sino en la Zona donde la frontera deve ser caracterizada y los
límites fijados mediante los últimos hitos a ser colocados e inaugurados
sobre los cumbres del Mbaracayú. Esta circunstancia constituye,
indudablemente, un obstáculo para el trabajo regular y normal de la
“Comisión Mixta”, razón por la cual el Gobierno de la República del
Paraguay, por mi intermedio, solicita del Gobierno de los Estados Unidos
del Brasil el translado de dicho Destacamento, por considerar que él no
presta sercio alguno a las tan cordiales y buenas relaciones existente entre
los Estados Unidos del Brasil y la República del Paraguay.
(Nota D.P.I. nº 527, de 25 de setembro de 1965, do Ministério das Relações
Exteriores do Paraguai para a Embaixada do Brasil em Assunção, destinada
para o embaixador brasileiro Jaime de Sousa Gomes. Pasta JM pi
MAGALHÂES, J-66-06-21 [Pasta II], CPDOC-FGV-RJ., p. 3).
A partir dessa nota, quase todas as comunicações oficiais do Paraguai para o
Brasil traziam no cabeçalho a sentença “CENTENARIO DE LA EPOPEYA
NACIONAL (1864-1870)”, que, juntamente com outros artifícios no corpo do texto,
buscavam rememorar a Guerra do Paraguai e o seu simbolismo, com o argumento
do “massacre” e o “saque das riquezas” do “povo guarani” pelos países da Tríplice
Aliança, recurso muito sensível e capaz de mobilizar a sociedade paraguaia, mas
que irritava profundamente as autoridades brasileiras.
Em 21 de outubro de 1965, algumas das altas autoridades do Conselho
Nacional de Limites do Paraguai foram detidas, por um breve período de tempo, pelo
destacamento brasileiro nas proximidades de Sete Quedas, enquanto realizavam
alguns “trabalhos exploratórios” (DEBERNARDI, 1996, p. 55). Os representantes
paraguaios afirmaram terem sido tratados de forma “desairosa” pelos militares
brasileiros (MAGALHÃES, 1966, p.119).
O Ministério das Relações Exteriores do Paraguai protestou contra o ocorrido
através da nota D.P.I. nº 604, de 22 de outubro de 1965, entregue à embaixada do
Brasil em Assunção. Além de cobrar uma resposta brasileira à nota paraguaia
anterior, esse novo comunicado exigia a punição dos envolvidos e um pedido oficial
de desculpas das autoridades brasileiras. Insinuava, ainda, que os militares
brasileiros tentavam se apossar do local:
[...] los efectivos militares brasileños recientemente instalados em la
zona cuyos limites no han sido caracterizados aún iniciaron y están a
punto de terminar una construción permanente, de madera y techos
de telas, con instalación de equipos de radio y produción de energia
elétrica para el acampamento. Se constató, además, que en el lugar
do embarcadero donde existían letreros identificados como “Puerto
129
Phillips” e “Puerto Yporá” fueron arrancados los mencionados
letreros, pretendiendo-se ahora que sean el antiguo Puerto “Renato”
del Brasil que se halla situado a 500 metros aproximadamente de
dicho lugar.
(PARAGUAI, 1965, p.3)174
A resposta oficial brasileira às interpelações paraguaias aconteceu pela nota
nº 310, de 29 de outubro de 1965. A chancelaria brasileira rechaçou os principais
argumentos paraguaios sobre a não delimitação da fronteira comum, por meio da
apresentação de excertos retirados das atas das diversas reuniões da “comissão
mista demarcadora de limites dos dous países”. Essa nota garantia que o
destacamento militar brasileiro estava sediado na área de Porto Renato, em território
brasileiro, e, assim sendo, era prerrogativa do Estado brasileiro reforçar ou
estabelecê-lo em caráter permanente. Por fim, o governo do Brasil garantia sua
disposição de finalizar os trabalhos de demarcação de fronteiras, conforme critérios
estabelecidos na letra e forma dos tratados oficiais entre os dois Estados175.
9. [...] Posso assegurar a Vossa Excelência que o Governo do Brasil
também está animado pelos mesmos propósitos e lembro que os
comissários paraguaios não quiseram lavrar os termos de 19 marcos já
construídos, nem, tampouco, concordaram com a construção de outros 12
marcos já previstos.
[...]
11. Por conseguinte, já está definitivamente estabelecido que a
caracterização do limite que segue pelo alto da serra de Maracajú terá que
terminar obrigatoriamente num ponto que se situa diante da 5ª. E mais
importante das Sete Quedas, pois esse “ponto notável” da linha de fronteira
está perfeitamente definido:
(PARAGUAI, 1965, p. 10-11)176
Em caso da permanência da desavença com o Paraguai, o governo brasileiro,
como demonstração de boa fé, asseverou a sua disposição de submeter o
174
PARAGUAI. Nota D.P.I. nº 604, de 22 de outubro de 1965, do Ministério das Relações Exteriores do Paraguai
para a Embaixada do Brasil em Assunção, destinada ao embaixador brasileiro Jaime de Sousa Gomes. Pasta
JM pi MAGALHÂES, J-66-06-21 [Pasta II], CPDOC-FGV-RJ.
175
BRASIL. Nota nº 310, de 29 de outubro de 1965, da Embaixada do Brasil em Assunção para o Ministério das
Relações Exteriores do Paraguai, destinada ao ministro das Relações Exteriores do Paraguai, Raúl Sapena
Pastor. Pasta JM pi MAGALHÂES, J-66-06-21 (Pasta II), CPDOC-FGV-RJ.
176
PARAGUAI. Nota nº 310, de 29 de outubro de 1965, da Embaixada do Brasil em Assunção para o Ministério
das Relações Exteriores do Paraguai, destinada ao ministro das Relações Exteriores do Paraguai, Raúl Sapena
Pastor. Pasta JM pi MAGALHÂES, J-66-06-21 [Pasta II], CPDOC-FGV-RJ.
130
desentendimento “ao alto julgamento de uma arbitragem internacional” (BRASIL,
1965)177.
Poucos dias depois, a embaixada brasileira em Assunção entregou a
comunicação nº 322, de 8 de novembro de 1965, abordando o incidente da detenção
de uma delegação paraguaia nas proximidades de Porto Renato, conforme relatado
pela nota paraguaia D.P.I. nº 604.
Após verificações, o Itamaraty lamentou quaisquer descortesias por parte dos
militares brasileiros. No entanto, lembrou que não foi feita nenhuma notificação
oficial do envio ao território brasileiro de “ilustres” autoridades de Assunção. Mais
ainda, reiterou a impolidez por parte de membros armados da delegação paraguaia
em ameaçar, pelo uso extensivo da força, os militares brasileiros. Por fim,
mencionou outros eventos similares ocorridos ao longo da fronteira do país, os quais
tiveram a participação de altas personalidades paraguaias (BRASIL, 1965)178.
No dia 27 de novembro de 1965, o Presidente Humberto Castello Branco
enviou, em missão extraordinária, o general Golbery do Couto Silva, então chefe do
SNI (Serviço Nacional de Inteligência), para Assunção. O general Golbery reuniu-se
com o Presidente Stroessner, a quem conhecia dos tempos da Missão Militar
Brasileira no Paraguai. Discutiram as últimas ocorrências e as possíveis soluções
para o diferendo de Sete Quedas (DEBERNARDI, 1996, p. 56; VIANA FILHO, 1976,
p. 445; BOETTNER, 2004, p. 77).
A chancelaria paraguaia voltou a fazer uma ofensiva diplomática, com a nota
D.P.I. nº 712, de 14 de dezembro de 1965. Ao longo de 38 páginas, o Paraguai,
primeiramente, reiterou seus protestos contra a presença de tropas brasileiras em
Porto Renato, em área de fronteira não devidamente caracterizada, segundo a visão
paraguaia. Além do mais, ressaltou que a posição brasileira era equivocada, pois:
[...] Esta estraña pretención brasileña, no solamente carece de fundamentos
legales, sino contrata, contradice y niega todo valor a tratados y convenio
internacionales, y desconece el trabajo conjunto que por decenas de años
realizaron de común acuerdo el Paraguay y el Brasil para demarcar sus
fronteras.
177
BRASIL. Nota nº 310, de 29 de outubro de 1965, da Embaixada do Brasil em Assunção para o Ministério das
Relações Exteriores do Paraguai, destinada ao ministro das Relações Exteriores do Paraguai, Raúl Sapena
Pastor, p, 14. Pasta JM pi MAGALHÂES, J-66-06-21 (Pasta II), CPDOC-FGV-RJ.
178
BRASIL. Nota nº 322, de 8 de novembro de 1965, da Embaixada do Brasil em Assunção para o Ministério das
Relações Exteriores do Paraguai, destinada ao ministro das Relações Exteriores do Paraguai, Raúl Sapena
Pastor. Pasta JM pi MAGALHÂES, J-66-06-21 (Pasta II), CPDOC-FGV-RJ.
131
(PARAGUAI, 1965, p. 02)
179
A seguir, a nota D.P.I. nº 712 afirmava que o Tratado de Limites de 1872
havia sido assinado em circunstâncias excepcionais, no momento em que
Assunção, local da assinatura do tratado, era ocupada por tropas brasileiras:
[...] me hago el deber de recordar a Vuestra Excelencia que el Tratado de
Limites del 9 de Enero de 1872 fue suscrito y ratificado durante la ocupación
del territorio nacional por fuerzas brasileñas y que dicho Tratado forma parte
del Tratado de Paz que concluyó una guerra injusta en virtud de la cual se
despojó a la República del Paraguay de extensos territorios, después de
agotar sus riquezas nacionales y diezimar su población [...]
(PARAGUAI, 1965, p. 02)
180
Essa comunicação insinuava, ainda, que a ocupação brasileira e as
circunstâncias políticas paraguaias de 1872 a 1874 tinham afetado as condições de
trabalho da comissão mista, que havia executado “precarios e incompletos trabajos
de demarcación”, e citava como exemplo as campanhas de 1962-1963, quando
foram medidos mais de 10 mil pontos na Serra de Maracajú. Assim sendo, na visão
paraguaia, a região entre Sete Quedas e a Serra de Maracajú jamais fora delimitada.
O governo paraguaio afirmou que não cederia no litígio de Sete Quedas: “[...] El
Paraguay no desea um centímetro de território que no lê pertenezca, peró tampoco
está dispuesto a ceder um centímetro de suyo próprios [...]” (Paraguai, 1965, p. 4)181.
Ainda de acordo com a nota nº 712, a comissão mista deveria não apenas
construir, consertar e substituir os marcos que estivessem destruídos ou danificados,
mas também “[...] la realización de una demarcación que nunca existió [...]”, ou seja,
estabelecer a linha de fronteira entre os dois Estados. De forma ostensiva e
grosseira, essa nota sugere que os trabalhos da comissão mista não foram
finalizados em razão da falta de interesse dos representantes brasileiros. A seguir,
179
PARAGUAI. Nota nº 712, de 14 de dezembro de 1965, do Ministério das Relações Exteriores do Paraguai
para a Embaixada do Brasil em Assunção, destinada ao embaixador brasileiro Jaime de Souza-Gomes. Pasta
JM pi MAGALHÂES, J-66-06-21 [Pasta II], CPDOC-FGV-RJ.
180
PARAGUAI. Nota nº 712, de 14 de dezembro de 1965, do Ministério das Relações Exteriores do Paraguai
para a Embaixada do Brasil em Assunção, destinada ao embaixador brasileiro Jaime de Souza-Gomes. Pasta
JM pi MAGALHÂES, J-66-06-21 [Pasta II], CPDOC-FGV-RJ.
173
PARAGUAI. Nota nº 712, de 14 de dezembro de 1965, do Ministério das Relações Exteriores do Paraguai
para a Embaixada do Brasil em Assunção, destinada ao embaixador brasileiro Jaime de Souza-Gomes. Pasta
JM pi MAGALHÂES, J-66-06-21 [Pasta II], CPDOC-FGV-RJ.
132
apresenta uma série de trechos extraídos das atas das diversas reuniões das
conferências e das comissões mistas para respaldar a posição paraguaia.
A diplomacia paraguaia afirmou que não existiam documentos comprobatórios
indicando a 5ª queda como marco de fronteira entre Brasil e Paraguai. Acusou as
autoridades brasileiras de utilizar os mesmos artifícios do Mapa das Cortes de
Alexandre Gusmão, ou seja, a falsificação de documentos:
Sorprendida, confundida e intrigada, la Comisión paraguaya rechazó la
discusión imprevista y con toda urgencia regressó a Assunción para
informar a la Cancellería. Nuestra sorpresa subió de punto cuando luego de
larga y acusiosa búsqueda, encontramos traspapelado el mismo documento
cartográfico original – también firmado por todos los miembros paraguayos y
brasileños de ambas comisiones – cuya copia fotográfica, como queda
dicho, tuvimos ocasión de ver en Puerto Murtinho.
“Ese documento para nada figuraba n iel hito de la 5ª caída ni la imposible
unión de las líneas del thaweg y el divisor de aguas. Nuestra sospecha al
descubrir la falsificación cartográfica, fué plenamente confirmada: se
habia tratado de sorprendernos con un truco fotográfico”
[...]
Queremos dejar bien sentado que nuestra denuncia dice relación con la
carta parcial (planta como dicen en portugués) del Salto del Guairá, cuya
falcificación cartográfica por intermedio de una fotografía, es lo que
CONCRETAMENTE DENUNCIAMOS [...]
(Grifo nosso) (PARAGUAI, 1965, p. 21-22)
182
A nota nº 712 procurou desqualificar as atas das reuniões das comissões
bilaterais, ao inferir que estas seriam contraditórias e, portanto, inválidas. Ademais,
não representariam o “espírito” e as claras disposições do Tratado de Limites de
1872, cuja raiz foi a proposta da Missão Gelly de 1847183 (Ver capítulo II). Logo,
“seria nula y sin valor cualquier demarcación que se aparte de tratado de 1872, que
es la ley fudamental de las partes” (BRASIL, 1965, p. 30)
184
, por não ser dotada de
bona fide.
Apesar de reafirmar sua crença na solução pacífica à luz do direito
internacional, o governo paraguaio recusou a proposta de transferir o litígio para o
arbitramento internacional, pois:
182
PARAGUAI. Nota nº 712, de 14 de dezembro de 1965, do Ministério das Relações Exteriores do Paraguai
para a Embaixada do Brasil em Assunção, destinada ao embaixador brasileiro Jaime de Souza-Gomes. Pasta
JM pi MAGALHÂES, J-66-06-21 [Pasta II], CPDOC-FGV-RJ.
183
PARAGUAI. Nota nº 712, de 14 de dezembro de 1965, do Ministério das Relações Exteriores do Paraguai
para a Embaixada do Brasil em Assunção, destinada ao embaixador brasileiro Jaime de Souza-Gomes. Pasta
JM pi MAGALHÂES, J-66-06-21 (Pasta II), CPDOC-FGV-RJ., p. 22.
184
PARAGUAI. Nota nº 712, de 14 de dezembro de 1965, do Ministério das Relações Exteriores do Paraguai
para a Embaixada do Brasil em Assunção, destinada ao embaixador brasileiro Jaime de Souza-Gomes. Pasta
JM pi MAGALHÂES, J-66-06-21 (Pasta II), CPDOC-FGV-RJ,. p. 30.
133
Sin embargo, considera el Gobierno de la República Del Paraguay que el
arbitraje internacional es precisamente una de las últimas soluciones
jurídicas, junto com el procedimento judicial ante la corte Internacional de
Justicia, y que antes de recurri a tan extrema solución existen muchos
médios de solución pacífica de reconocida prioridad que deberian ser
intentados y agotados, tales como la negociación directa, los Buenos
ofícios, la mediación la investigación y la conciliación...
[...]
Sin rechazar la propuesta de solución arbitral hecha por el Ilustrado
Gobierno de los Estados Unidos del Brasil, no alcanzaríamos a comprender
que no fuera agotado los medios que estivamamos previos, para hallar una
feliz coincidencia de propósitos.
(Nota nº 712, de 14 de dezembro de 1965, do Ministério das Relações
Exteriores do Paraguai para a Embaixada do Brasil em Assunção, destinada
ao embaixador brasileiro Jaime de Souza-Gomes. Pasta JM pi
MAGALHÂES, J-66-06-21 [Pasta II], CPDOC-FGV-RJ., p. 36)
Por fim, Sapena Pastor afirmou que o objeto da discórdia não era a questão
da fronteira, mas a ocupação militar em área ainda não demarcada, na visão
paraguaia185.
O Ministério das Relações Exteriores do Paraguai, com a nota D.P.I. nº 75, de
9 de fevereiro de 1966, apresentou, novamente, os seus protestos contra a presença
dos militares brasileiros na área em litígio, os quais contavam, naquele momento,
com o reforço de um corpo de engenheiros e de um batalhão de 600 soldados
brasileiros, sob o comando do coronel Wilson186, o que representava um claro indício
do aumento nas tensões entre os dois países.
Em uma dura resposta às comunicações paraguaias, o Itamaraty enviou a
nota nº 92, em 25 de março de 1966. Inicialmente, refutou de forma assertiva as
ilações paraguaias sobre “a invalidade da demarcação de 1872/74, por insuficiente
ou contrária ao tratado de 9 de janeiro de 1872”187. Afinal, considerou que era
necessário acabar com a desinformação e a deturpação da história da demarcação
e caracterização da fronteira brasileiro-paraguaia.
185
PARAGUAI. Nota nº 712, de 14 de dezembro de 1965, do Ministério das Relações Exteriores do Paraguai
para a Embaixada do Brasil em Assunção, destinada ao embaixador brasileiro Jaime de Souza-Gomes. Pasta
JM pi MAGALHÂES, J-66-06-21 (Pasta II), CPDOC-FGV-RJ., p. 36.
186
PARAGUAI. Nota nº 75, de 09 de fevereiro de 1966, do Ministério das Relações Exteriores do Paraguai para
a Embaixada do Brasil em Assunção, destinada ao embaixador brasileiro Jaime de Souza-Gomes. Pasta JM pi
MAGALHÂES, J-66-06-21 (Pasta II), CPDOC-FGV-RJ., p. 2.
187
BRASIL. Nota nº 92, de 25 de março de 1966, da Embaixada do Brasil em Assunção ao Ministério das
Relações Exteriores do Paraguai destinada ao ministro Raul Sapena Pastor. Pasta JM pi MAGALHÂES, J-66-0621 (Pasta II), CPDOC-FGV-RJ., p. 01.
134
4 - Entretanto, Senhor Ministro, não obstante as muitas razões já
apresentadas pelo meu governo nas Notas anteriores, tentarei mais uma
vez repetir - não um ponto de vista brasileiro - mas a verdade seriada
dos fatos e dos válidos títulos, conforme basicamente configuram e
devem consubstanciar a inteligência do assunto, da parte tanto de
paraguaios quanto de brasileiros, uma vez que ambos os governos, de
pleno consentimento e em boa forma, subscrevem aqueles
documentos e terão sem esquivança de responder por seus atos.
(Grifo nosso) (BRASIL, 1966, p. 02)
188
Uma vez mais, a chancelaria brasileira rechaçou as declarações paraguaias
sobre eventuais “arbitrariedades” na demarcação das fronteiras de ambos os países,
demonstradas pela atitude brasileira de não ceder às suas pretensões territoriais
iniciais durante as negociações de 1872. Além disso:
11 - Nada, porém, opôs o Paraguai, nem pode alegar, contra a perfeição e a
validade do tratado de 1927 - feito depois de mais de 50 anos de paz, e em
plena paz entre os dois Estados. Nada também articulou nem poderia arguir
contra o Protocolo de 30. E estes dois atos internacionais, contemporâneos,
plenamente válidos para o Paraguai, destroem todas as imputações por ele
trazidos agora contra as Atas, Plantas e Carta Geral, da DEMARCAÇÃO de
1872/74, nos termos do tratado de 1872.
(BRASIL, 1966, p. 02)
189
A seguir, a nota reafirma a posição brasileira sobre a definição das fronteiras,
cujos fundamentos encontravam-se na documentação existente. Aliás, o corpo da
nota traz um histórico pormenorizado e longos excertos dos mais diversos
documentos sobre o assunto, além de apresentar alguns dos princípios do direito
internacional utilizados em casos similares.
Ao longo do texto, o Itamaraty buscou também diluir eventuais dúvidas e
evitar “que imprecisões de palavras ou aspectos semânticos pudessem criar
confusão, no tocante aos termos ‘demarcação’ e ‘demarcar’”190. Dessa forma, na
visão brasileira, o governo do Paraguai escondia-se atrás de um “jogo de palavras”
188
BRASIL. Nota nº 92, de 25 de março de 1966, da Embaixada do Brasil em Assunção ao Ministério das
Relações Exteriores do Paraguai destinada ao ministro Raul Sapena Pastor. Pasta JM pi MAGALHÂES, J-66-0621 [Pasta II], CPDOC-FGV-RJ.
189
BRASIL. Nota nº 92, de 25 de março de 1966, da Embaixada do Brasil em Assunção ao Ministério das
Relações Exteriores do Paraguai destinada ao ministro Raul Sapena Pastor. Pasta JM pi MAGALHÂES, J-66-0621 [Pasta II], CPDOC-FGV-RJ.
190
BRASIL. Nota nº 92, de 25 de março de 1966, da Embaixada do Brasil em Assunção ao Ministério das
Relações Exteriores do Paraguai destinada ao ministro Raul Sapena Pastor. Pasta JM pi MAGALHÂES, J-66-0621 (Pasta II), CPDOC-FGV-RJ., p. 20 -21.
135
para “negar o cumprimento” dos acordos ratificados e realizar uma “nova”
demarcação da fronteira em prol de sua causa191.
132. [...] Vossa Excelência apresenta, oficialmente, em nome do seu
governo, uma contra-proposta que consistiria, em síntese, no seguinte: que
o representante do nosso governo aprove o projeto de colocação de marcos
feitos clandestinamente - é o termo - no interior do território brasileiro, pelo
delegado demarcador paraguaio, e construa, juntamente com o
representante do seu Estado, os marcos que modificariam, em benefício
do Paraguai, os limites já estabelecidos desde 1874.
(Grifo nosso) (BRASIL, 1966, p. 36)
192
O governo brasileiro imputou eventuais retardos nos trabalhos da comissão
mista
demarcadora
aos
delegados
paraguaios,
que,
mediante
“diversas
esquivanças” e subterfúgios, não permitiram a conclusão das tarefas. Fez até uma
longa lista das tergiversações utilizadas, por mais de dois anos, pelos paraguaios,
para os repetidos adiamentos da 25ª Conferência193. Por fim, o Itamaraty ressaltou
que os brasileiros possuíam e utilizavam a terra em questão por quase um século:
Nestes quase 92 anos, toda a faixa norte do trecho da divisória esteve sob
legítimo e exclusivo domínio e posse do Estado brasileiro, não sendo
admissível que passe, agora, de um momento para o outro, a ser
considerada pelo Governo paraguaio, como “não demarcada”. Seria isso a
supressão, pela vontade unilateral de um Estado, de toda e qualquer
segurança na ordem jurídica internacional.
(BRASIL, 1966, p. 36)
194
No final dessa nota195, a diplomacia brasileira oferecia uma saída econômica
para pôr término aos “conflitos estéreis” em torno da divergência territorial e iniciar
191
BRASIL. Nota nº 92, de 25 de março de 1966, da Embaixada do Brasil em Assunção ao Ministério das
Relações Exteriores do Paraguai destinada ao ministro Raul Sapena Pastor. Pasta JM pi MAGALHÂES, J-66-0621 (Pasta II), CPDOC-FGV-RJ., p. 28-29.
192
BRASIL. Nota nº 92, de 25 de março de 1966, da Embaixada do Brasil em Assunção ao Ministério das
Relações Exteriores do Paraguai destinada ao ministro Raul Sapena Pastor. Pasta JM pi MAGALHÂES, J-66-0621 [Pasta II], CPDOC-FGV-RJ.
193
BRASIL. Nota nº 92, de 25 de março de 1966, da Embaixada do Brasil em Assunção ao Ministério das
Relações Exteriores do Paraguai destinada ao ministro Raul Sapena Pastor. Pasta JM pi MAGALHÂES, J-66-0621 (Pasta II), CPDOC-FGV-RJ., p. 37.
194
BRASIL. Nota nº 92, de 25 de março de 1966, da Embaixada do Brasil em Assunção ao Ministério das
Relações Exteriores do Paraguai destinada ao ministro Raul Sapena Pastor. Pasta JM pi MAGALHÂES, J-66-0621 [Pasta II], CPDOC-FGV-RJ.
195
Nota do autor: Na cópia do arquivo da Pasta JM pi MAGALHÂES, J-66-06-21 (Pasta II), CPDOC-FGV-RJ,
utilizada nesta tese, o autor não encontrou os últimos itens da nota nº 92. Por isso, foram utilizadas as cópias dos
Documentos encontradas na Biblioteca Nacional do Paraguay, em Assunção, no Paraguai.
136
uma nova etapa na relação entre os dois Estados com o “aproveitamento integral
dos recursos energéticos e hidráulicos do Rio da Prata”196.
154 - El Brasil está, como siempre estuvo, dispuesto a iniciar
conversaciones en torno de tan importante cuestión, y a promover,
juntamentente con el Paraguay, los planes necesarios para la utilización
práctica, no solamente del enorme potencial energético resultante del Salto
de las Siete Caidas, como todas las possibilidades que ofrecen, la
agricultura y la navegación, las aguas del Paraná; de tal suerte que ese
gran rio, en vez de ofrecer a los países razones de litigio o desaveniencia,
sea entre ellos un eslabon de unión, como siempre desearon los anteriores
Goviernos del Brasil, y firmemente desea el actual.
155. Queda abierta, así, una auspiciosa línea de negociaciones y fecundo
entendimientos, para el bién común de los dos pueblos, y el mejor interés
de la amistad que debe prevalecer entre el Paraguay y el Brasil.
(PARAGUAI, 1966, s/p)
197
As relações bilaterais continuavam a se deteriorar. Segundo Debernardi
(1996, p. 64-65), uma multidão iniciou uma onda de manifestações violentas contra
as autoridades, prédios públicos e símbolos brasileiros. O ministro Magalhães
considerou que o governo paraguaio não pôde ou não quis evitar a iníqua campanha
contra os brasileiros (GUEIROS, 1996 p. 347-348).
Em 18 de maio de 1966 o ministro Juracy Magalhães atendeu à convocação
do Congresso para explicar o “Caso Paraguai” (MAGALHÃES, 1966 e GUEIROS,
1996). O governo brasileiro buscou respaldar sua posição internamente antes de
iniciar o encaminhamento das negociações para a solução do conflito.
III. 4 As negociações em torno da Ata das Cataratas ou Ata de Iguaçu (1966)
Em maio de 1966, as autoridades brasileiras iniciaram gestões para um
encontro entre os ministros das Relações Exteriores de Brasil e Paraguai para tratar
do litígio de Sete Quedas.
O governo paraguaio condicionou a reunião à “retirada prévia do
destacamento militar estacionado em Porto Coronel Renato, e à garantia de obter
196
BRASIL. Nota nº 92, de 25 de março de 1966, da Embaixada do Brasil em Assunção ao Ministério das
Relações Exteriores do Paraguai destinada ao ministro Raul Sapena Pastor. In: Paraguay, Salto Del Guairá
demarcación de limites, Assunción, 1966. Biblioteca Nacional del Paraguay, Assunção, Paraguai.
197
BRASIL. Nota nº 92, de 25 de março de 1966, da Embaixada do Brasil em Assunção ao Ministério das
Relações Exteriores do Paraguai destinada ao ministro Raul Sapena Pastor. In: Paraguay, Salto Del Guairá
demarcación de limites, Assunción, 1966. Biblioteca Nacional del Paraguay, Assunção, Paraguai.
137
50% do potencial energético de Salto Grande das Sete Quedas” 198. O governo
brasileiro, inicialmente, manteve-se disposto a não ceder em sua posição, conforme
entrevista do ministro Juracy Magalhães a Gueiros (1996): “[...] O Brasil deveria ser
intransigente quanto à questão de limites, mas generoso quanto ao aproveitamento
das águas, pois dispúnhamos de cinco cachoeiras e o Paraguai de apenas duas”
(GUEIROS, 1996, p. 350).
Mesmo sem a retirada das tropas brasileiras e vencidas as relutâncias iniciais
do governo paraguaio, o encontro foi agendado para os dias 21 e 22 de junho de
1966, em Foz de Iguaçu e Porto Presidente Stroessner, atual Ciudad Del Leste.
As autoridades brasileiras iniciaram as reuniões preparatórias, a princípio com
membros do Itamaraty e do Conselho de Segurança Nacional. Posteriormente, o
exame e a elaboração final do anteprojeto envolveram os representantes de outros
ministérios:
10 - Este texto (anexo 7) foi novamente examinado na sexta-feira, 17 de
junho, na sede do EMFA, pelos Senhores Chefes do EMFA e pelos Chefes
dos Estados Maiores do Exército, Marinha e Aeronáutica, e o Chefe da
Casa Civil da Presidência da República, sendo então elaborado um
anteprojeto definitivo de Ata final [...]
[...]
13 - A 20 de junho a Delegação brasileira, presidida por mim (anexos 11 e
12), partiu para Foz do Iguaçu. Logo após a chegada ao Hotel das
Cataratas procedeu-se um derradeiro exame do projeto de Ata, tendo o
ministro de Minas e Energia, Senhor Mauro Thibau, sugerido modificações
nos itens 3 e 4 [...]
(BRASIL, 1966, p. 4-5)
199
Os ministros Sapena Pastor e Juracy Magalhães se reuniram, em 21 de junho
de 1966, em Foz do Iguaçu. Os representantes paraguaios estavam decididos a não
recuar de suas pretensões da “criação de uma faixa neutra de fronteira e da
concessão imediata de 50% da energia elétrica”200. Sapena Pastor reconheceu que
ambos os lados cometeram erros. Sugeriu o retorno da situação para o pré-1964,
com a retirada do destacamento brasileiro do território “não demarcado” e a
formação de uma comissão mista. Juracy Magalhães recordou um trecho da
198
BRASIL. Ofício do Ministério das Relações Exteriores à Presidência da República, de 28 de junho de 1966,
classificação secreto. Pasta JM cmre 1966-01-27/1 (A), CPDOC-FGV-RJ.
199
BRASIL. Ofício do Ministério das Relações Exteriores à Presidência da República, de 28 de junho de 1966,
classificação secreto. Pasta JM cmre 1966-01-27/1 [A], CPDOC-FGV-RJ., p. 4-5.
200
BRASIL. Ofício do Ministério das Relações Exteriores à Presidência da República, de 28 de junho de 1966,
classificação secreto. Pasta JM cmre 1966-01-27/1 (A), CPDOC-FGV-RJ., p. 5.
138
reunião, em entrevista a Silvio Ferraz, publicada pelo Jornal do Brasil de 15 de
outubro de 1978:
“Neste momento” – disse o embaixador Juracy Magalhães – interrompi-o
para disser que eu não viera à conferência discutir o problema de fronteiras,
tanto assim que não trouxera em minha assessoria um só representante de
fronteiras do Itamarati. Disse-lhe, ainda, que seria inútil tentar obter da
delegação brasileira qualquer anuência a uma declaração que implicasse
em reconhecer o território que considerávamos legitimamente nosso, como
suscetível de controvérsia [...]
Todavia, o Chanceler Sapena Pastor continuava a se mostrar sensível ao
problema de fronteiras, insistindo na retirada do destacamento militar
brasileiro, “o que causou um profundo mal-estar”, segundo o depoimento de
Juracy Magalhães, travando-se então um áspero diálogo:
- Ministro, para o Brasil suas fronteiras estão definitivamente marcadas
através de tratados, disse Magalhães: um tratado só poderia ser
alterado por um tratado ou por uma guerra na qual fôssemos
derrotados.
Sapena Pastor reagiu:
- Isso é uma ameaça?
- Não. Apenas uma constatação prática – respondeu-lhe Juracy.
(Grifo nosso) (FERRAZ, 1978, p.26)
201
Debernardi (1996, p. 71) e Boettner (2004, p. 79), com base em relatos de
participantes paraguaios da reunião, corroboram o relato de Magalhães. Ressaltam,
ainda, que a fala do ministro brasileiro causou um profundo mal-estar na delegação
do Paraguai, pois Magalhães aparentava fazer uma ameaça, de que os
desentendimentos em torno de Sete Quedas poderiam deflagrar um conflito armado.
Alguns representantes paraguaios tiveram a impressão de que os diplomatas
brasileiros não estavam dispostos a negociar.
Sapena Pastor decidiu mudar o foco da reunião e centrou as discussões na
temática da produção de energia hidroelétrica das águas do Rio Paraná
(BOETTNER, 2004, p. 79-80). A atitude agradou a Juracy Magalhães, que
ponderou: “Se acertássemos o aproveitamento hidroelétrico do Rio Paraná, essas
questões de limites seriam todas secundárias” (FERRAZ, 1978, p. 26)202.
Magalhães, em sua entrevista ao Jornal do Brasil203, e Boettner (2004, p. 89),
afirmaram que surgiu, nesse momento, a ideia de “submergir”. Porém, a paternidade
da ideia é incerta. Boettner atribui a iniciativa ao ministro Sapena Pastor; já
201
FERRAZ, Sílvio. Artífice do acordo lembra que obra coroa diplomacia. Jornal do Brasil de 15 de outubro de
1978. Economia, p. 26. Centro de Memória da Eletricidade. Pasta John Cotrim.
202
FERRAZ, Sílvio. Artífice do acordo lembra que obra coroa diplomacia. Jornal do Brasil de 15 de outubro de
1978. Economia, p. 26. Centro de Memória da Eletricidade. Pasta John Cotrim.
203
FERRAZ, Sílvio. Artífice do acordo lembra que obra coroa diplomacia. Jornal do Brasil de 15 de outubro de
1978. Economia, p. 26. Centro de Memória da Eletricidade. Pasta John Cotrim.
139
Magalhães se considera o autor da mesma. Ambos divergem da versão,
amplamente conhecida, de Gibson Barboza204.
As discussões técnicas foram muito difíceis, com uma intensa troca de
anteprojetos e notas de parte a parte205. O Itamaraty não estava disposto a ceder a
metade de um eventual projeto hidroelétrico na região. No entanto, essa posição
sofria restrições não só dos paraguaios, mas também de membros da comissão
negociadora, como o ministro de Minas e Energia, Mauro Thibau, que se vangloriava
de ser um estudioso sobre o tema (THIBAU, 2004, p. 110-11), e que também deu a
sua “contribuição”:
Creio que acabei dando uma contribuição decisiva à questão. Depois de
ouvir por várias horas um diálogo monótono e inconclusivo, aproveitei uma
oportunidade e disse, com toda a candura de engenheiro: “Se o problema
dos senhores é o aproveitamento de Sete Quedas, quero dizer que o Brasil
não precisa no momento desse potencial e, para o futuro, o que tem que ser
feito é o que se faz no mundo inteiro em caso semelhante: dividir ao meio o
potencial internacional”. Pigarros de desconforto do nosso chanceler, Juraci
Magalhães, e a expressão de surpresa agradável do chanceler paraguaio,
Sapena Pastor, deram-me a impressão de que eu havia acertado na
mosca.... Voltei então para a reunião, que se encerrou com a lavratura da
Ata das Cataratas, ficando solucionada a questão de fronteiras e
reconhecido o direito paraguaio à metade do potencial do trecho fronteiriço
do Rio Paraná.
(THIBAU, 1995, p. 144)
O documento gerado por esse encontro ficou conhecido como Ata das
Cataratas, ou Ata de Iguaçu, e através de seu artigo 3º foi acordado o condomínio
das águas entre Brasil e Paraguai, e o estudo e a exploração econômica dos
recursos hidráulicos do Salto de Sete Quedas. Estabeleceu-se no artigo 4º a divisão
equitativa da energia hidroelétrica “eventualmente” produzida na região. Aos dois
condôminos de Salto de Guairá é reconhecido o direito de preferência de compra da
energia. Os artigos 3º e 4º serviram de esteio para as futuras negociações sobre o
aproveitamento hidráulico da região.
204
Em suas memórias, Gibson Barboza assume a paternidade da ideia de submergir o litígio fronteiriço por meio
da construção de uma usina hidroelétrica, cujo lago cobriria a área em disputa. No entanto, Gibson Barboza
assume a embaixada brasileira em Assunção somente em novembro de 1966, pouco depois da assinatura das
Atas das Cataratas. Porém, Gibson Barboza, desde 1965, tomava contato com as causas e os acontecimentos
do “Problema Paraguaio”, conforme relatou Marcondez Ferraz (1993).
205
Ofício do Ministério das Relações Exteriores à Presidência da República, de 28 de junho de 1966,
classificação secreto. Pasta JM cmre 1966-01-27/1 (A), CPDOC-FGV-RJ., p. 6-7.
140
III - PROCLAMARAM a disposição de seus respectivos governos de
proceder, de comum acordo, ao estudo e levantamento das possibilidades
econômicas, em particular os recursos hidráulicos pertencentes em
condomínio aos dois países, do Salto Grande de Sete Quedas ou Salto de
Guairá;
IV - CONCORDARAM em estabelecer, desde já, que a energia elétrica
eventualmente produzida pelos desníveis do Rio Paraná, desde e inclusive
o Salto Grande de Sete Quedas ou Salto do Guairá até a foz do Rio Iguaçu,
será dividida em partes iguais entre os dois países, sendo reconhecido a
cada um deles o direito de preferência para a aquisição desta mesma
energia a justo preço, que será oportunamente fixado por especialistas dos
dois países, de qualquer quantidade que não venha a ser utilizada para o
suprimento das necessidades do consumo do outro país.
(BRASIL, 1966, p.1)
206
Não existe, no corpo do acordo, nenhuma referência à soberania de Sete
Quedas e à retirada das tropas militares brasileiras, instaladas na região de Porto
Coronel Renato, o que para Juracy Magalhães representou a aceitação da
soberania brasileira sobre o território em litígio, conforme seu relatório ao Presidente
da República, marechal Humberto de Alencar Castello Branco:
16 - Finalmente, o ponto-de-vista brasileiro venceu, sendo aceita sem
alterações a redação definitiva dos itens 3º e 4º, que reserva plenamente os
direitos adquiridos pelo Brasil no aproveitamento da energia elétrica
eventualmente produzida pelos desníveis do Rio Paraná, desde o Salto
Grande das Sete Quedas até a foz do Rio Iguaçu.
17 – [...] a ata final assinada na tarde de 22 de junho em Foz do Iguaçu por
mim e pelo Chanceler Sapena Pastor reproduz o projeto brasileiro de
declaração conjunta aprovado por Vossa Excelência, após a audiência das
autoridades competentes. (anexo 23)
18 - Da mesma forma, o memorando entregue ao governo paraguaio sobre
o deslocamento do destacamento brasileiro estacionado em Porto Coronel
Renato constitui um ato unilateral de soberania e reafirma os direitos
inalienáveis conferidos ao Brasil pelo tratado de 1872.
(BRASIL, 1966, p. 6-7)
207
.
No entanto, não se pode dizer que a Ata de Iguaçu foi uma derrota do
Paraguai, pois lhe garantiu a participação na exploração das riquezas do Rio
Paraná, como, por exemplo, o direito à metade da energia elétrica eventualmente
206
BRASIL. Itaipu Binacional. Ata do Iguaçu, de 22.06.1966. Disponível em:
http://www.itaipu.gov.br/sites/default/files/anexos_fckeditor/institucional/pt/ataiguacu.doc.
Acesso em 10 de novembro de 2010, às 20 horas.
199
BRASIL. Ofício do Ministério das Relações Exteriores à Presidência da República, de 28 de junho de 1966,
classificação secreto. Pasta JM cmre 1966-01-27/1 [A], CPDOC-FGV-RJ.
141
produzida na região, algo único nos tratados até então firmados pelas autoridades
de Assunção.
Y e más, ya en el punto cuatro concuerdarán los dos países que cualquier
energía eléctrica que eventualmente se pueda producir por el desnivel de
río Paraná en los tramos río Iguazú-Salto de Guairá, será dividida en partes
iguales entre los dois países. ¡Qué diferencia con el Tratado de 1927
entre Argentina y Paraguay para una posible hidroeléctrica en los
rápidos Apipé, que daba al Paraguay 5% o, en otros casos, hasta el 7%
solamente da energia producida! [...]
(Grifo nosso) (BOETTNER, 1996, p. 80)
O reconhecimento do condomínio das águas do Rio Paraná foi certamente
uma vitória paraguaia, pois a posição brasileira anterior reconhecia o Salto de Sete
Quedas integralmente em território brasileiro, e oferecia ao Paraguai um papel de
sócio menor na exploração das cataratas208.
O acordo não estabeleceu nenhuma obrigação de ambas as partes de
construir uma barragem, ou qualquer tipo de obra. Tampouco detalhou o arcabouço
jurídico-econômico sobre a constituição de instrumentos de utilização econômica da
região, pois definiu apenas o “direito à preferência para aquisição” a “justo preço”,
sem definir a metodologia de seu cálculo e seus fatores de composição
(DEBERNARDI, 1996, p. 74). O assunto foi postergado, para ser “oportunamente
fixado por especialistas dos dois países” (BRASIL, 1966, p.1).
No artigo nº 7, estabeleceu-se a continuidade da comissão mista, “em data
que ambos os governos julgarem conveniente” (BRASIL, 1966, p. 2). Não houve
referência à arbitragem e à retirada das tropas brasileiras da região, e muito menos
qualquer inferência sobre a soberania no local.
No dispositivo 5º da Ata das Cataratas, os dois chanceleres aceitam o convite
efetuado pelo governo de Buenos Aires e confirmam a presença na Reunião de
Ministros das Relações Exteriores dos Estados Ribeirinhos do Rio da Prata
(BRASIL, 1966). Era o início do processo de multilateralização dos problemas da
região.
208
Nota nº 24, de 19 de setembro de 1962, do Ministério das Relações Exteriores do Brasil, assinada por Afonso
Arinos de Melo Franco, para o senhor doutor Raul Peña, embaixador da República do Paraguai. Pasta JM pi
Magalhães, J. 1966.06.21 (Pasta II) CPDOC – FGV-RJ.
142
Capítulo IV. A evolução das negociações sobre Itaipu: Da constituição da
Comissão Mista (1967) ao Tratado de Itaipu (1973)
A nomeação de Gibson Barboza ao cargo de embaixador do Brasil em
Assunção em 1966 deu um novo impulso às negociações em torno do projeto de
Sete Quedas. Por sugestão do embaixador brasileiro, as autoridades de ambos os
Estados instituíram uma comissão mista para a realização dos estudos de
viabilidade da construção de uma usina binacional em Sete Quedas.
Em 1967, o início da disputa entre Argentina e Brasil sobre o marco legal do
aproveitamento
dos
recursos
hidráulicos
de
rios
internacionais
repercutiu
diretamente nas discussões brasileiro-paraguaias sobre Sete Quedas (ver capítulo
VI), que redundaram na assinatura do Tratado de Itaipu, em 1973.
Dividiu-se este capítulo em três partes. A primeira trata da atuação do
diplomata Mário Gibson Barboza no Paraguai, em especial na constituição da
comissão mista em 1967. A seguir, são apresentados os trabalhos da comissão
mista e as negociações em torno do Tratado de Itaipu, de 26 de abril de 1973. A
terceira parte analisa mais profundamente o Tratado de Itaipu, seus anexos e as
notas reversais de 26 de abril de 1973.
IV. 1 Gibson Barboza e a constituição da Comissão Mista (1967)
Em novembro de 1966, o diplomata Mário Gibson Barboza foi retirado de seu
cargo na Embaixada de Viena, sendo designado para chefiar a Embaixada de
Assunção, ou seja, trocou “o Rio Danúbio pelo Rio Paraguai” (BARBOZA, 2004, p.
65). O embaixador temia ser “alvo” de alguma “perseguição” ou “vingança”, pois fora
chefe de gabinete de San Tiago Dantas, um dos idealizadores da Política Externa
Independente, e profundamente identificado com o governo João Goulart
(BARBOZA, 1992, p. 85).
O posto de embaixador brasileiro no Paraguai era de alto risco, em virtude
dos problemas a serem enfrentados e do ambiente cheio de animosidade e de
hostilidade em relação aos brasileiros (BARBOZA, 2004, p. 69-70). Aliás, a
substituição de Jaime de Souza Gomes por Gibson Barboza atendeu a uma
143
solicitação das autoridades paraguaias, muito insatisfeitas com a atuação Souza
Gomes (BARBOZA, 2004, p. 69).
Gibson Barboza, antes de seguir para o “front paraguaio”, estudou as
múltiplas faces do problema de Sete Quedas. Reuniu-se, diversas vezes, com
Guimarães Rosa, chefe da Divisão de Fronteira do Itamaraty, e encontrou-se
também com Marcondes Ferraz, então presidente da Eletrobrás, entre fins de 1965
e meados de 1966209, quando tomou ciência dos detalhes do projeto hidroelétrico.
Gibson Barboza menciona ter percebido ali a possibilidade de “submergir” o território
em litígio, e, assim, pôr termo ao desacordo fronteiriço com o Paraguai.
A ideia de Itaipu, o aproveitamento do Rio Paraná, veio depois.
Primeiramente havia a necessidade urgente de resolver o litígio de fronteira.
A verdade é que eu fora convidado a chefiar nossa Embaixada no Paraguai
a fim de encontrar uma solução diplomática para o diferendo de fronteira.
Mas intuí, desde o princípio, que a solução tinha de passar pelo
aproveitamento conjunto, entre os dois países, do imenso potencial
hidroelétrico do Paraná.
(BARBOZA, 1992, p. 89)
Ao assumir seu posto no Paraguai, Gibson Barboza encontrou-se com
Sapena Pastor, que fez uma breve explanação sobre o problema e a posição
paraguaia e teceu, a seguir, uma longa lista de reclamações sobre a atitude da
diplomacia brasileira, de não cumprir as determinações da Ata das Cataratas e de
protelar a solução do problema de fronteiras, em detrimento dos interesses do
Paraguai (BARBOZA, 1992, p. 92).
Após escutar em silêncio, Gibson Barboza redarguiu às queixas paraguaias,
deixou claro que não trataria da questão das fronteiras e reafirmou a posição
brasileira sobre Sete Quedas, o que deixou Sapena Pastor irritadíssimo. No entanto,
sugeriu uma solução para o problema: a construção de uma usina hidroelétrica
binacional.
Sapena Pastor estava quase apoplético. Queria falar, interromper-me, mas
eu continuei dizendo que, por outro lado, compreendia que o Paraguai não
podia voltar atrás, não podia o seu governo vir a público e reconhecer que o
Brasil estava com a razão, que se enganara.
Visivelmente aliviado, perguntou-me então qual seria a solução que eu
sugeria para o impasse. Respondi-lhe que o problema só poderia ser
resolvido se criássemos, de comum acordo, uma forte e mutuamente
proveitosa teia de interesses entre os dois países. Bastava isso para que o
209
Existe uma divergência sobre a data do encontro. Gibson Barboza (2004, p. 69) afirma que a reunião ocorreu
em 1966. Já Marcondes Ferraz (1993, p. 301) relata que o encontro aconteceu em fins de 1965.
144
problema desaparecesse, se possível submergido nas águas do Rio
Paraná: “Por que não unimos nossas forças, em vez de levar uma disputa
estéril, e fazemos um grande empreendimento conjunto no Rio Paraná, com
enorme benefício para os dois países e que nós unirá para sempre?”
Sapena refletiu um pouco, em silêncio, e disse-me que iria pensar sobre o
assunto, dando por encerrada a conversa.
(BARBOZA, 1992, p. 92-94)
Gibson Barboza propôs também a criação de uma comissão mista brasileiroparaguaia para tratar desse projeto conjunto, além da contratação de um consórcio
internacional para realizar um estudo de viabilidade da obra (BARBOZA, 2004, p.
71).
No dia conseguinte, o embaixador brasileiro encontrou-se com o Presidente
Stroessner logo cedo, e expôs sua proposta de solução do litígio de Sete Quedas.
Barboza afirmou que o Estado guarani nada teria a perder, pois:
[...] E se por infelicidade nossas negociações sobre a construção dessa
gigantesca hidroelétrica não chegarem a bom termo, o Paraguai poderá
ressuscitar o problema de fronteira. Como vê, o senhor nada tem a perder.
(BARBOZA, 1992, p. 94)
Ao “rememorar” o fato, Gibson Barboza afirma que atuou de forma
“heterodoxa” e oficiosa e que correu um grande risco, pois extrapolou suas
instruções oficiais, ao sugerir tal comissão (BARBOZA, 1992, p. 94; BARBOZA,
2004, p. 68).
O mais arriscado para mim, em tudo isso, era que eu estava, na verdade,
agindo sem instruções, embora minha proposta não se afastasse do espírito
da Ata das Cataratas. Telefonei então ao ministro Juracy Magalhães, que se
surpreendeu com a minha iniciativa. Ponderei-lhe: “Mas o senhor não acha
que é uma boa ideia?” Ele pensou um pouco e disse: “É, a ideia é boa...”.
Acabou por concordar e recomendou-me que lhe enviasse a minuta da nota
para estudo. A partir desse momento, passei a pisar em terreno firme,
respaldado pelo ministro. Daí em diante, tratava-se de uma ortodoxa
negociação diplomática, com seus costumeiros vais e vens.
(BARBOZA, 1992. p. 94-95)
Após a anuência do ministro, a ideia da usina hidroelétrica ganhou força no
bojo da corporação diplomática. Não obstante, enfrentava forte oposição de
membros dos setores militares, como o general Silvio Frota, e de nomes do
segmento energético, como o engenheiro Marcondes Ferraz (BARBOZA, 2004,
145
p.75). Gibson Barboza ironizava essa situação de estar “sob fogo cruzado, entre
tupis do Brasil e os guaranis do Paraguai” (BARBOZA, 1992, p. 99).
A posição de Gibson Barboza saiu vencedora no debate político interno no
centro das decisões do Estado brasileiro, graças às intervenções de outras
autoridades brasileiras, como o general Lyra Tavares e o ministro dos Transportes,
Mário Andreazza, os quais fortaleceram a imagem do embaixador e ajudaram a
estreitar os laços brasileiro-paraguaios, com obras na rodovia Campo GrandeAssunção (BARBOZA, 1992, p. 102) e a construção da rodovia entre Assunção e
Puerto Stroessner (AMARAL e SILVA, 2006, p.77).
Wasmosy (2008, p. 59) aponta que a proposta brasileira, feita por Gibson
Barboza, seguia a mesma linha da oferta realizada pelo chanceler Juracy
Magalhães, durante as negociações da Ata das Cataratas (1966). Mais do que uma
simples coincidência, isso aparentava ser uma diretriz política do Ministério das
Relações Exteriores.
O embaixador Manuel Pio Corrêa, secretário geral do Itamaraty na época,
compartilha dessa perspectiva e contesta, em suas memórias, a versão apresentada
na biografia de Gibson Barboza:
Foi-me dito que um autor mal informado, ao traçar a biografia do
embaixador Gibson Barbosa, biografia aliás rica em eminentes serviços,
escreveu que foi dele a ideia do aproveitamento da prodigiosa força do
Paraná para transformar um pomo da discórdia em suculenta maçã; ideia
por ele concebida, espontaneamente sugerida ao governo paraguaio, e por
este pressurosamente acolhida. Se isso foi de fato assim escrito,
semelhante afirmação terá sido uma ofensa tanto à verdade histórica
quanto à alta capacidade profissional de Mário Gibson: pois só um
embaixador irresponsável faria semelhante proposta a outro governo sem
conhecer a intenção do seu próprio governo e sem estar autorizado e
coberto por instruções formais deste último.
(PIO CORRÊA, 1996, p. 90)
Ainda de acordo com Pio Corrêa (1996, p. 909), a atuação de Mário Gibson
foi muito relevante para a superação dos inúmeros empecilhos políticos; entretanto,
esse papel foi menor do que lhe é comumente atribuído.
Isto dito, o desempenho habilíssimo de Mário Gibson em Assunção foi
altamente instrumental na remoção de todos os obstáculos para o
congraçamento entre os dois países, nas etapas que levaram à assinatura
da Ata das Cataratas, e subsequentemente à realização da obra
monumental de Itaipu – que, ao mesmo tempo que criava a mais poderosa
146
fonte de energia hidroelétrica do mundo, afogaria as águas de sua represa,
as Sete Quedas do Paraná, e com elas o objeto do litígio.
(PIO CORRÊA, 1996, p. 910)
Cabe recordar que existe uma divergência na bibliografia sobre a origem da
“paternidade” da construção da usina hidroelétrica. Juracy Magalhães, em sua
entrevista ao Jornal do Brasil210, assume a autoria da sugestão de “submergir” o
litígio fronteiriço. Já Boettner (2004, p. 89) atribui a responsabilidade do projeto de
Itaipu ao chanceler paraguaio Sapena Pastor. Apesar dessas discussões sobre a
autoria da ideia de “submergir” o litígio fronteiriço, a mesma só ganhou força na
gestão de Gibson Barboza à frente da Embaixada do Brasil em Assunção, da
Secretaria Geral do Itamaraty, e, posteriormente, do Ministério das Relações
Exteriores, quando ocorreram as principais negociações em torno de Sete Quedas.
IV. 2 A Comissão Mista (1967) e as negociações em torno do Tratado de Itaipu
(1973)
Em 12 de fevereiro de 1967 os governos do Brasil e do Paraguai trocaram
notas reversais, cujo escopo era a criação da comissão mista técnica brasileiroparaguaia para “realizar el estudio y evalución de las posibilidades econômicas, en
particular del Rio Paraná, desde e inclusive el Salto Grande de las Siete Caídas o
Salto del Guairá hasta la boca del Rio Yguazú” (PARAGUAI, 1967, p. 14)211.
A comissão iniciou seus trabalhos no Rio de Janeiro em 8 de maio de 1967. A
delegação paraguaia era capitaneada pelo engenheiro Enzo Debernardi, então
presidente da estatal energética ANDE (Adiministración Nacional de Eletricidad). A
chefia da missão brasileira ficou a cargo do general Amyr Borges Fortes, que era
respeitado pelos técnicos do setor energético e mantinha uma boa relação com
Stroessner (WASMOSY, 2008, p. 61-62; DEBERNARDI, 1996, p. 90).
Em 7 de agosto de 1967, os delegados brasileiros e paraguaios aprovaram
um plano de ação detalhado para a definição e o levantamento de informações
técnicas, como estudos hidrológicos, topográficos, geológicos, entre outros,
210
FERRAZ, Sílvio. Artífice do acordo lembra que obra coroa diplomacia. Jornal do Brasil de 15 de outubro de
1978, Economia, p. 26. Centro de Memória da Eletricidade. Pasta John Cotrim.
211
PARAGUAI. Itaipu Binacional. Acuerdo entre la República del Paraguay y la República Federativa del Brasil,
por intercambio de notas diplomáticas, para la creación de la Comisión Mixta Técnica Paraguayo-Brasileña,
Assunción, 12 de febrero de 1967. In: Itaipu Binacional, Documentos Oficiales de Itaipu. Asunción, Paraguay,
1989.
147
necessários para subsidiar os respectivos governos na decisão da construção da
hidroelétrica. Delimitaram também as responsabilidades entre as partes.
A continuidade dos trabalhos foi viabilizada com a assinatura de um convênio
de cooperação em 10 de abril de 1970, entre a ANDE, a Eletrobrás e a comissão
mista. Por esse convênio, a ANDE e a Eletrobrás ficaram responsáveis pela
realização e financiamento dos estudos da barragem na região, ou seja, pela
concretização das decisões da Comissão Mista.
Clausula Primera – Objeto del Convenio
El objeto principal del Convenio, consiste en la obtención de datos y
elaboración de estudios técnicos y económicos del aprovechamiento de la
energía hidráulica de los desniveles del río Paraná, desde e inclusíce Siete
Caídas hasta la boca del río Yguazú, que permitan establecer, además de la
estimativa de los respectivos potenciales energéticos, un plan racional para
su aprovechamiento, incluyendo las alternativas de anteproyectos más
económicos y recomendables técnicamente, asi como de la energía por los
mismos producida. Esos estudios deberán incluir, además, una apreciación
general de los usos múltiples del agua, tales como consumo humano e
industrial, irrigación, navegación, y otros beneficios derivados.
(PARAGUAI, 1970, p. 21)
212
A Eletrobrás e a ANDE, pela cláusula quarta, eram responsáveis por prover
os recursos necessários para o bom prosseguimento dos estudos. Em caso de uma
das partes não poder honrar suas obrigações financeiras, o artigo 5º previu que a
outra parte quitaria as despesas. O acerto entre os sócios se daria da seguinte
forma:
Clausula Quinta – Financiamento de los Trabajos
5 - La deuda arriba mencionada, será liquidada por abastecimiento, de un
país al otro, de energía genereda en las fuentes que se instalaren como
consecuencia de los estudios objeto de este Convenio, en la cantidad y al
justo precio, que serán oportunamente fijados por especialistas de los dos
países.
(PARAGUAI, 1970, p. 26)
213
212
PARAGUAI. Convenio de Cooperación entre la la Comisión Mixta Técnica Paraguayo-Brasileña por una parte
y por la otra, la Administración Nacional de Eletricidad (ANDE) y Centrais Elétricas Brasileiras S. A,
(ELETROBRAS) del Brasil, para el estudio conjunto del trecho del río Paraná desde e inclusive el Salto del
Guairá o Salto Grande de Sete Quedas hasta la boca del río Yguazú, Assunción 10 de abril de 1970. In: Itaipu
Binacional, Documentos Oficiales de Itaipu. Asunción, Paraguay, 1989.
213
PARAGUAI. Convenio de Cooperación entre la la Comisión Mixta Técnica Paraguayo-Brasileña por una parte
y por la otra, la Administración Nacional de Eletricidad (ANDE) y Centrais Elétricas Brasileiras S. A,
(ELETROBRAS) del Brasil, para el estudio conjunto del trecho del río Paraná desde e inclusive el Salto del
Guairá o Salto Grande de Sete Quedas hasta la boca del río Yguazú, Assunción 10 de abril de 1970. In: Itaipu
Binacional, Documentos Oficiales de Itaipu. Asunción, Paraguay, 1989.
148
Nota-se que é anterior ao Tratado de Itaipu a proposta da Eletrobrás, de
emprestar os recursos necessários para o projeto Sete Quedas e receber,
posteriormente à conclusão das obras, o pagamento do financiamento pela ANDE
em energia.
A cláusula 6ª estipulou a necessidade da realização de estudos econômicos
minuciosos sobre os custos de geração e distribuição da energia produzida em Sete
Quedas até os mercados consumidores potenciais, bem como a análise da
competitividade de Sete Quedas em relação a outros projetos (PARAGUAI, 1970, p.
26) 214.
De acordo com Debernardi (1996, p.121-122), os dados obtidos a partir dessa
cláusula proporcionaram ao Paraguai um retrato fidedigno do mercado elétrico
brasileiro, com seus projetos, seus custos e suas projeções de demanda futura.
Assim, a diplomacia paraguaia teve à sua disposição um importante instrumental
para fundamentar suas posições, estabelecer os limites das suas demandas e
perceber sua real margem de manobra durante as negociações em torno do Tratado
de Itaipu.
Diante das especificidades do projeto e das exigências paraguaias, a
comissão mista decidiu realizar a contratação, via concorrência internacional, de um
consórcio de empresas de engenharia para executar os trabalhos previstos no
Convênio: “Sendo um trecho binacional, o projeto caberia naturalmente a empresas
neutras, isto é, de terceiros países. A escolha recaiu sobre um consórcio entre a
IECO e a Eletroconsult” (BHERING, 2004, p. 160). Essa opção demonstra a falta de
confiança entre os técnicos dos dois países.
Apesar das ostensivas demonstrações de interesse de Moscou em financiar e
participar da construção de Sete Quedas, e com isso estreitar os laços políticos com
os países da América do Sul (OESP, 21 de julho de 1971, s/p; Jornal do Brasil, 21
de julho de 1971, s/p; Folha de São Paulo, 02 de outubro de 1971, s/p), nenhuma
empresa do bloco soviético foi convidada a participar dessa licitação, aparentemente
devido ao veto de Alfredo Stroessner, o que implicou no fim do projeto de
214
PARAGUAI. Convenio de Cooperación entre la la Comisión Mixta Técnica Paraguayo-Brasileña por una parte
y por la otra, la Administración Nacional de Eletricidad (ANDE) y Centrais Elétricas Brasileiras S. A,
(ELETROBRAS) del Brasil, para el estudio conjunto del trecho del río Paraná desde e inclusive el Salto del
Guairá o Salto Grande de Sete Quedas hasta la boca del río Yguazú, Assunción 10 de abril de 1970. In: Itaipu
Binacional, Documentos Oficiales de Itaipu. Asunción, Paraguay, 1989.
149
“assuanização” de Sete Quedas: “[...] o Presidente Alfredo Stroessner é contrário ao
dialogo com Moscou. O Paraguai, tradicionalmente, não mantém relações
diplomáticas com nenhum país do bloco soviético” (Folha de São Paulo, 27 de julho
de 1971, s/p).
A divulgação do resultado da concorrência ocorreu em 1º de fevereiro de
1971. O consórcio vencedor era formado pela norte-americana IECO (International
Engineering Company Inc.) e pela italiana ELC (Eletroconsult Spa) (MONTEIRO,
2000, p. 46). O grupo IECO-ELC realizou um intenso trabalho durante 21 meses,
que se pode dividir em 4 grandes etapas:
Quadro 1: etapas dos trabalhos do consórcio IECO-ELC
1ª Etapa
Coleta, organização e análise das informações e dados existentes nos dois países,
inclusive estudos de aproveitamento do potencial hidráulico anteriormente realizados.
2ª Etapa
Estudo e inventário das possibilidades de aproveitamento do trecho já mencionado do
Rio Paraná, concluindo com uma recomendação sobre o programa mais conveniente, do
ponto de vista técnico-econômico, para integral aproveitamento daquele trecho do rio.
3ª Etapa
Apresentação do Relatório das 1ª e 2ª etapas aos governos de ambos os países, aos
quais caberá a decisão sobre as recomendações submetidas aos mesmos pela
Comissão Mista Técnica.
4ª Etapa
Estudos de viabilidade técnico-econômica dos anteprojetos que forem indicados pelos
dois Governos. Tal estudo será elaborado com a extensão e os detalhes normalmente
exigidos pelas instituições internacionais de crédito com relação a projetos de tal
natureza.
Fonte: Quadro elaborado pelo autor, com base nas informações do Relatório da Comissão Mista
215
Técnica Brasileiro-paraguaia (BRASIL, 1973, p. 2) .
Em 1972, o consórcio IECO - ELC apresentou oito projetos aos membros da
comissão mista, sendo que dois se destacavam: o primeiro considerava a
construção de uma imensa barragem única no local conhecido como Itaipu; o
segundo previa duas usinas, uma em Santa Maria, a montante de Sete Quedas, e
outra em Itaipu.
Optou-se pela construção de uma única barragem alta por ser a mais
econômica, possibilitar a menor tarifa final, concentrar em um só projeto todos os
esforços, minimizar o impacto da mudança de governo na condução das obras e
permitir aos sócios o domínio da tecnologia da construção de grandes barragens e o
desenvolvimento de uma indústria pesada de materiais e equipamentos elétricos.
215
BRASIL. Comissão Mista Técnica Brasileiro-Paraguaia. Telegrama do representante brasileiro da Comissão
Mista Técnico Brasileira, Amyr Fortes Borges, para o Ministério das Relações Exteriores, 12 de janeiro de 1973.
CM-DB-087/73. Rio de Janeiro, Centro de Memória da Eletricidade, Coleção Itaipu. Pasta John Cotrim. Caixa
0126.
150
(BHERING, 2004, p. 1965-66; MONTEIRO, 2000, p. 30-32; DEBERNADI, 1996,
p.103).
Segundo o relatório da comissão mista técnica brasileiro-paraguaia (BRASIL,
1973, p. 5)
216
, a construção de uma barragem alta em Itaipu teria um custo 20%
menor do que a opção de duas usinas. O orçamento total, com todas as obras e os
juros incluídos, era estimado em US$ 2,033 bilhões de dólares. Já o custo da
energia gerada era calculado em US$ 190 kW/hora (BRASIL, 1973, p. 5) 217. Por fim,
o relatório concluiu que:
Pelos motivos acima expostos esta Comissão Mista é de parecer que a
alternativa consistindo na barragem alta em Itaipu é a mais vantajosa tanto
do ponto de vista técnico como econômico.
A alternativa em duas barragens, uma em Santa Maria e outra baixa em
Itaipu, na opinião da Comissão Mista Técnica, somente deverá ser
reexaminada na fase dos estudos de viabilidade, no caso de se verificar [...]
a impossibilidade técnica da execução da barragem alta em Itaipu.
(BRASIL, 1973, p. 9-10)
218
Decidiu-se, também, alterar o nome do projeto de Sete Quedas para Itaipu,
cujo significado em guarani, muito similar ao tupi, é “a água que canta na pedra”.
Evitava-se assim melindrar os sentimentos nacionais de ambas as partes
(BARBOZA, 2002, p.107).
Itaipu, na perspectiva paraguaia, aparecia como a solução dos problemas do
país, pois seria, ao mesmo tempo, um gigantesco dínamo de desenvolvimento
econômico, induziria o investimento privado no seu território, garantiria o suprimento
de energia ao mercado interno por décadas a fio, projetaria a imagem paraguaia no
exterior pela magnitude da obra, diversificaria a pauta de exportações e reduziria a
influência argentina ao criar fortíssimos vínculos políticos, econômicos e sociais
entre brasileiros e paraguaios (WASMOSY, 2008; DEBERNARDI, 1996).
216
BRASIL. Comissão Mista Técnica Brasileiro-Paraguaia. Telegrama do representante brasileiro da Comissão
Mista Técnico Brasileira, Amyr Fortes Borges, para o Ministério das Relações Exteriores, 12 de janeiro de 1973.
CM-DB-087/73. Rio de Janeiro, Centro de Memória da Eletricidade, Coleção Itaipu. Pasta John Cotrim. Caixa
0126.
217
BRASIL. Comissão Mista Técnica Brasileiro-Paraguaia, Telegrama do representante brasileiro da Comissão
Mista Técnico Brasileira, Amyr Fortes Borges, para o Ministério das Relações Exteriores, 12 de janeiro de 1973.
CM-DB-087/73. Rio de Janeiro, Centro de Memória da Eletricidade, Coleção Itaipu. Pasta John Cotrim. Caixa
0126.
218
BRASIL. Comissão Mista Técnica Brasileiro-Paraguaia. Telegrama do representante brasileiro da Comissão
Mista Técnico Brasileira, Amyr Fortes Borges, para o Ministério das Relações Exteriores, 12 de janeiro de 1973.
CM-DB-087/73. Rio de Janeiro, Centro de Memória da Eletricidade, Coleção Itaipu. Pasta John Cotrim. Caixa
0126.
151
Já no Brasil, a ideia da construção de Itaipu não era consenso. Altas
autoridades governamentais, em especial do setor elétrico e militar, e parte da
opinião pública brasileira relutavam em ter o Paraguai, um país historicamente
instável e sem tradição na área de engenharia, como sócio de um projeto dessa
grandiosidade e complexidade (DEBERNARDI, 1996, p. 128-129; PEREIRA, 1974).
Ademais, o país possuía duas possibilidades para abastecer a crescente
demanda do mercado nacional de energia elétrica. A primeira seria a construção de
diversas barragens ao longo das bacias fluviais nacionais, principalmente no CentroSul brasileiro, em locais identificados pelos estudos da Canambra, que poderiam ser
viabilizadas por meio da parceria entre o grupo Eletrobrás e as empresas estaduais,
como a CESP e a CEMIG, o que permitiria ao Estado o controle total do programa
elétrico e atenderia aos interesses políticos regionais. A outra opção seria investir
todos os esforços federais no projeto binacional de Itaipu, que apresentava o maior
potencial hidroelétrico, era economicamente mais viável, com o menor custo de
produção final e, consequentemente, a menor tarifa (DEBERNARDI, 1996, p. 122127; WASMOSY, 2008, p. 63; BHERING, 2004, p.162).
A controvérsia energética interna era relativa ao suprimento de energia
elétrica às Regiões Sul e Sudeste, nos últimos vinte anos do século XX:
construir as últimas usinas correspondentes aos aproveitamentos
disponíveis nessas regiões, enquanto se discutia um acordo energético
internacional ou construir Itaipu antes de se esgotar o potencial interno do
Brasil. Venceu a tese de que era preferível negociar Itaipu, desde logo, de
modo que não se tornasse a única opção de energia hidroelétrica. Não se
falava ainda no potencial da Amazônia. Uma variante era a construção,
exclusivamente pelo Brasil, da usina de ilha Grande, no Rio Paraná, antes
da divisa com o Paraguai.
(LEITE, 2007, p.153)
Os estadistas brasileiros não tinham muito tempo para protelar a escolha, sob
o risco de o país ter de racionar energia no médio prazo. Mas por que o Brasil se
lançou na empreitada de negociar e construir Itaipu? Autores paraguaios, como
Wasmosy (2008) e Debernardi (1996), apontam para a preponderância do Itamaraty
e sua visão política na condução das questões externas, isto é, o prestígio e a
influência do Ministério das Relações Exteriores eram muito superiores aos atributos
das autoridades do Ministério de Minas e Energia, muitas das quais eram contrárias
ao projeto de Itaipu. Ademais, eram notórios os laços entre eminentes militares
152
paraguaios e brasileiros. Assim, os negociadores paraguaios adequaram a
estratégia a essa realidade:
Entre todas estas dificuldades, cabía el interrogante acerca de porqué el
Brasil prefíria Itaipu ante a otras soluciones aparentemente mas ventajosas
o menos riesgosas. Se confirmó entonces que la conducción del asunto
estaba en las manos de Itamaraty, y no del sector eléctrico que actuaría en
un plano exclusivamente técnico y que, sin lugar a dudas, prefería otras
soluciones. El sector diplomático, propulsor del proyecto, tenía como
finalidad principal solucionar definitivamente el grave problema de limites
con el Paraguay y, principalmente, alcanzar una fuerte presencia en esa
zona fronteriza trinacional llamada a un gran desarrollo económico, por ser
nudo de transporte y energía. El poder, el prestigio y la influencia interna de
Itamaraty eran superiores a las del sector eléctrico y estaban destinadas a
prevalecer. Por conseguinte, la estrategia paraguaya debía ser la adecuada
a esa realidad.
(DEBERNARDI, 1996, p. 135-136)
Em maio de 1972, Gibson Barboza e Antonio Dias Leite decidiram formar um
grupo de trabalho para estudar e negociar uma minuta de tratado entre Brasil e
Paraguai (BHERING, 2004, p.167-168). As reuniões bilaterais exploratórias para
tratar da construção de Itaipu entre Mário Gibson e Sapena Pastor se iniciaram entre
novembro de 1972 e janeiro de 1973.
Acertou-se a primeira quinzena de abril de 1973 como prazo final para se
chegar a um acordo sobre o tema, e, assim, minimizar os temores brasileiros de
risco de racionamento, em virtude de uma eventual estratégia protelatória paraguaia
durante as negociações (DEBERNARDI, 1996, p.136).
Para minimizar ese riesgo, el Brasil, valiendo-se de su larga y existosa
experiencia diplomática, planeó cuidadosamente el programa de acción. Por
um lado, requerió estabelecer una fecha limite para el tiempo que se
dedicaría a las negociaciones y dio a esa fecha una clara evidencia.
Por otro lado, restringió las tratativas exploratorias iniciales a
conversaciones entre los dos Cancilleres, hasta que se vislumbrase la
posibilidad de alcanzar un entendimiento sobre los aspectos básicos del
futuro tratado. Luego, se dejaria el trabajo de completamiento y detalhes a
cargo de un equipo de negociadores diplomáticos y técnicos.
(Grifo nosso) (DEBERNARDI, 1996, p. 127)
O problema fronteiriço se resolveu pela inundação da área em questão e pela
criação de uma área binacional de proteção ambiental. Estabeleceu-se a divisão
equitativa da energia elétrica produzida pela usina, e decidiu-se pela criação de uma
entidade binacional em que a Eletrobrás e a ANDE seriam sócios equânimes, na
153
empreitada e na administração da empresa. No entanto, outras questões, como a
remuneração e a forma de financiamento, permaneciam em aberto (DEBERNARDI,
1996, p.136).
A partir dos resultados das reuniões exploratórias, do estudo de casos
similares e com os dados obtidos sobre o mercado elétrico brasileiro pela comissão
mista, o governo paraguaio desenhou uma estratégia para as negociações do
tratado.
[...] Era claro que Itaipu debía necesariamente competir con ventaja contra
otras opciones, y que esa ventaja debía ser suficiente para inclinar la
balanza a favor de Itaipu. En caso contrario, su realización no sería posible.
Por conseguinte, era deber ineludible del Governo paraguayo y de sus
enviados el medir la aproximación posible el margen de maniobra existente
en esa situación para poder aproximarse al máximo de beneficios que ella
pudiese permitirle, sin llegar a malograr as negociaciones.
El Gobierno paraguayo debía guardarse de creer que el futuro
energético del Brasil dependía únicamente de Itaipu, lo que se hubiera
constituido en una ilusión equivocada y peligrosa. Sin duda, el Brasil
vendría a ser prisionero de Itaipu, pero después de haber optado por él
y no antes. Debían entonces crearse las condiciones para que el Brasil
optara favorablemente y su posición al respecto se volveria irreversible.
Posteriormente, el Paraguay podía aspirar a mejorar su posición si tuviese
argumentos válidos para ellos, dentro de límites razonables.
(Grifo nosso) (DEBERNARDI, 1996, p. 136)
O principal objetivo paraguaio era obter a paridade absoluta nos direitos e nos
resultados do empreendimento, mas não nas contrapartidas e nos investimentos, em
virtude da assimetria financeira entre os dois Estados. O Paraguai não possuía os
recursos, nem o mercado e, muito menos, o crédito, imprescindível para a execução
do projeto. As garantias, os recursos e os financiamentos deveriam ficar a cargo
exclusivo do Brasil.
Entre los objetivos a los que apuntava Paraguay figuraba preservar los
limites del país, sin que sufrissen alteraciones como consecuencia de la
obra, mantener la paridad absoluta de derechos, además, de equidad y
equilibrio en lo que daba y lo que recebia; asi como contar con una fuente
de energia eléctrica adecuada para aumentar los niveles de desarollo del
país y bienestar de la población. No escapaba al análisis el efecto
dinamizador que ejerceria sobre la economia una obra de la magnitud de
este empreendimento, con la gran movilización de servicios que se
concretarían. Pero existía una condición absolutamente innegociable: el
Paraguai no aportaria financiamentos ni garantias al emprendimento.
Ya que la posibilidades de creditos internacionales debian reservase para
las urgentes necessidades de infraestructura en general, salud y educación.
154
(Grifo no original) (WASMOSY, 2008, p. 63)
Promover sua imagem no exterior, garantir os investimentos nos setores
produtivos e assegurar o futuro do abastecimento de energia elétrica ao país
também eram propósitos paraguaios. Na última reunião preparatória, Stroessner
teceu algumas considerações sobre: as especificidades do mercado de energia
elétrica - uma commodity que não é possível armazenar -, os possíveis impactos
econômicos positivos do empreendimento, o insucesso do projeto argentinoparaguaio do Tratado de Yaciretá (1946), e as dificuldades do Paraguai em obter
outras fontes seguras de energia (DEBERNARDI, 1996, p.136-144).
Por sua vez, o Brasil se via diante da necessidade de atender à crescente
demanda de energia, com baixo custo, para manter o intenso processo de
crescimento econômico e de industrialização. Caso se mantivesse o mesmo ritmo de
desenvolvimento da economia, existia o risco de racionamento de energia já na
década de 1980.
O Brasil dera um salto em seu desenvolvimento econômico, e aquela
hidroelétrica passava a ser absolutamente vital para nós. Calculava-se,
naquela ocasião, quando nos foram entregues os estudos de viabilidade,
que tínhamos, no Brasil, cerca de 18 milhões de quilowattz de energia
instalada. No ritmo em que crescia a nossa economia, se até 1980 não
entrasse em nosso sistema de eletricidade a energia a ser produzida por
Itaipu, nos veríamos diante de uma grave crise, que ameaçaria o
funcionamento do parque industrial de São Paulo.
(BARBOZA, 1992, p. 107)
O entendimento brasileiro-paraguaio permitiria ao Brasil solucionar alguns
problemas de uma vez: resolveria o litígio fronteiriço sobre Sete Quedas, que ainda
permanecia latente; fortaleceria a posição brasileira no âmbito regional, pois
ampliaria a projeção do Brasil no Paraguai, já que poderia criar uma obra capaz de
selar os destinos dos dois países (e isso reforçaria os argumentos brasileiros nas
negociações sobre a exploração da água na bacia platina); e, consequentemente,
enfraqueceria a influência da Argentina no Paraguai, uma vez que Buenos Aires
dificilmente teria condições de fazer uma oferta política capaz de contrabalançar a
proposta brasileira. (ver cap VI).
155
Em 19 de fevereiro de 1973 ocorreu o primeiro encontro oficial entre os
representantes brasileiros e paraguaios, na cidade de Brasília. A delegação
brasileira, capitaneada pelo chanceler Mário Gibson Barboza, apresentou a primeira
proposta de divisão equitativa de todos os investimentos, riscos, financiamentos,
seguros de mercado, entre outros fatores. De acordo com essa proposição, cada
sócio teria a completa liberdade de utilização da sua cota de energia produzida, o
que permitiria ao Paraguai vender a sua parte a terceiros. Sapena Pastor, chefe da
delegação paraguaia, recusou a oferta. A situação política, econômica e social do
Paraguai impedia o país de aceitar o modelo proposto (DEBERNARDI, 1996, p. 147148).
Então, a diplomacia brasileira sugeriu outro esquema, no qual o Brasil
controlaria e se responsabilizaria por todo o projeto, e o Paraguai, em troca,
receberia certa quantidade de energia a preço de custo. A chancelaria paraguaia
recusou a proposta por não atender aos seus interesses nacionais, ao excluir o país
do controle de uma parte de seus recursos naturais, do processo de construção da
hidroelétrica, do total das receitas geradas pela usina e não permitir a projeção da
imagem paraguaia no exterior (DEBERNARDI, 1996, p. 148-149).
Ao longo das discussões, surgiu outro projeto. Previa-se que uma das partes
compensaria a outra pelos investimentos e aportes realizados na edificação do
empreendimento. Esperava-se, assim, criar um equilíbrio aceitável entre as partes
(DEBERNARDI, 1996, p. 148-9). Essa iniciativa foi inspirada no artigo 5º do acordo
de 10 de abril de 1970 entre a ANDE, a Eletrobrás e a comissão mista, documento
que viabilizou os estudos sobre o potencial hidroelétrico da região.
As tratativas foram divididas em três grandes níveis. O primeiro é o Tratado,
cujo corpo do texto expressa os princípios gerais do entendimento. O segundo plano
é composto por três anexos: o Anexo A refere-se ao estatuto da Itaipu nacional; o
Anexo B descreve as obras da usina; o Anexo C trata das bases financeiras e
econômicas da hidroelétrica. Por fim, as notas reversais compunham o terceiro nível.
Os objetos das notas eram temas pontuais e transitórios, e de natureza flexível
(DEBERNARDI, 1996, p. 149-150).
Debernardi (1996) faz um relato minucioso dessas discussões em sua obra
sobre Itaipu, detalhando as principais divergências e os pontos dos impasses entre
os negociadores brasileiros e paraguaios. Esses detalhes demonstram quão árdua
foi a tarefa de construção do texto final, pois ambos os lados tentavam atrelar outros
156
temas às discussões sobre o aproveitamento dos recursos hídricos: a questão da
soberania de Sete Quedas; a contratação do total da potência instalada; a
necessidade de realizar profundas mudanças no planejamento da política energética
brasileira para permitir o consumo da energia produzida por Itaipu; financiamento e
garantias da obra; pagamento das desapropriações, entre outros aspectos.
As negociações avançaram lentamente. Superou-se grande parte dos
impasses pela utilização dos preceitos da Ata das Cataratas de 1966, que foi o
documento-base do Pacto. A delegação paraguaia defendia com obstinação a
igualdade de direitos, mas exigia uma diferença nas obrigações em virtude das suas
condições socioeconômicas. Os representantes brasileiros cederam em muitos
pontos, com vistas ao avanço das negociações, em especial no tocante às questões
da comercialização da energia elétrica e financiamento da obra.
Enquanto isso, o Paraguai defendia seus interesses de forma
compreensivelmente acirrada, sem nos dar trégua. Os negociadores
paraguaios foram todos competentes e patriotas. Mas não posso deixar de
destacar entre eles o engenheiro Enzo Debernardi, experimentado
presidente da ANDE (Administración Nacional de Eletricidad), que,
inflexivelmente e com grande eficiência, procurou obter, a nível técnico, o
máximo de vantagens para o seu país [...].
[...] o Paraguai era suficientemente altivo para não se deixar levar a reboque
do Brasil, qualquer que fosse a situação.
Na verdade, fazia-se mais difícil concluir a negociação com o Paraguai do
que discutir com a Argentina [...]
(BARBOZA, 1992, p. 112)
Após o desgaste natural da primeira rodada de discussões, realizou-se uma
pausa de uma semana nos trabalhos conjuntos, para uma avaliação e consulta junto
aos dois governos e para a preparação de novas propostas para transpor os
obstáculos restantes. Entretanto, as autoridades brasileiras enfatizavam a
necessidade de concluir as negociações o quanto antes.
As partes retornaram à mesa de discussão em março de 1973. As
conversações entravam em um momento muito delicado, pois novamente se
discutiria a arquitetura econômica do empreendimento.
A proposta paraguaia era que os empréstimos feitos pelo governo brasileiro
deveriam ser realizados a uma taxa de juros fixa de 6% ao ano, em termos similares
aos da AID (Agência Interamericana de Desenvolvimento), com um período de
157
amortização fixo, e o pagamento seria realizado em energia, após o início das
operações da usina. A repercussão dessa proposta foi muito negativa entre as
autoridades brasileiras, pois os termos sugeridos eram sui generis para projetos
similares. Depois de longos colóquios, a delegação brasileira foi demovida de suas
pretensões iniciais e acabou aceitando os termos paraguaios:
Luego de prolongadas conversaciones y de haverse superados no pocas
dificultades, finalmente el Brasil se avino a concordar con ese requerimento,
aún a sabiendas de que el lapso de amortización del préstamo la mayor
parte de la energía sería consumida por el Brasil y por conseguinte, en la
misma proporción, éste pagaria esa utilidad y el capital terminaría ser
páticamente sin costo para el Paraguay.
(DEBERNARDI, 1996, p. 171)
Incentivado pelos sucessos anteriores, o governo do Paraguai exigiu que, em
suas cláusulas, o tratado previsse formas de ganhos econômicos substanciais na
exportação da energia paraguaia de Itaipu para o mercado brasileiro.
As autoridades do Brasil, especialmente do setor elétrico, se irritaram
muitíssimo com essa proposta. Submeteram as intenções paraguaias a duras
considerações. Lembraram as dificuldades econômicas do projeto para o Estado
brasileiro, uma vez que as organizações internacionais, como o Banco Mundial e o
Banco Interamericano de Desenvolvimento, não estariam presentes, devido à firme
oposição argentina. Dessa maneira, a União deveria realizar todos os desembolsos,
seja de forma direta, via orçamento, seja de forma indireta, via tomada de
empréstimos em fontes privadas no mercado internacional, com juros e condições
desfavoráveis. Alegavam ainda que, em determinadas zonas do Brasil, persistiam
condições de subdesenvolvimento muito maiores do que no Paraguai, como no
“triângulo da seca”, no sertão nordestino, e ameaçavam, inclusive, abandonar as
negociações (DEBERNARDI, 1996, p. 171-173).
As discussões pareciam ter entrado num impasse, quando os representantes
paraguaios apresentaram um estudo econômico detalhado sobre o cálculo do custo
de produção do quilowatt/hora em Itaipu e das outras opções brasileiras.
Argumentou-se que existia uma margem de 13% para a remuneração de royalties
aos sócios. Novamente, a delegação brasileira aceitou a proposta paraguaia, e
concordou em pagar uma compensação pelo uso dos recursos hídricos
(DEBERNARDI, 1996, p. 171-173).
158
Os representantes de ambos os Estados iniciaram estudos sobre a forma de
calcular a tarifa energética. Optou-se pelo modelo de cálculo pelo passivo, ou seja, a
energia de Itaipu seria vendida pelo seu preço de custo.
[...] O cálculo da energia pelo passivo significa que o custo da energia
resulta dos encargos da dívida, da administração, remuneração do capital,
royalties, etc. Algumas entidades brasileiras, acostumadas a cálculos
tarifários baseados na remuneração do investimento, quer dizer, pelo ativo,
que inclui taxas de depreciação, e outras reservas, estranharam essa forma
de calcular [...]
(BHERING, 2004, p. 169)
Os debates se centraram na forma da participação das partes na construção
da hidroelétrica. Os estadistas brasileiros estavam apreensivos em relação à
capacidade paraguaia de atender às exigências técnicas e contratuais de uma obra
de grande porte. Buscou-se criar mecanismos legais para as licitações e para que as
contratações de serviços ocorressem em condições e preços comparáveis. Buscavase, assim, evitar possíveis distorções nos preços entre os trabalhos realizados em
território paraguaio e brasileiro. Negociou-se um regime fiscal, previdenciário e
trabalhista especial para a obra, com vistas a não encarecê-la, pois isso refletiria no
preço final da energia a ser pago pelos consumidores, em sua maioria, brasileiros.
La delegación brasileña, que poseía muy buena información sobre el
Paraguay y por tanto conocía las limitaciones a las cuales el país estaría
sujeto, no opuso grandes resistencias al concepto de la posible participación
paraguaya, pero mostró una gran preocupación respecto las condiciones en
que se concretaría. En efecto, visto que el Paraguay no participaria
financeiramente en el empreendimento, todo pago a ser realizado es su
territorio, tanto a la mano de obra como a los abastecimientos y a las
empresas, debía ser precedido por envíos de fondos desde el Brasil. El
temor brasileño, se fundamentaba en la possibilidad de que el
Paraguay exigiera que esas transferencias de fondos se hicieran en
divisas duras y para dicho efectos fijara un tipo de cambio irreal
desfavorable al Brasil. Ese temor se mostró mas tarde como
plenamente justificado.
(Grifo nosso) (DEBERNARDI, 1996, p. 176)
Os diplomatas brasileiros e paraguaios finalizaram os detalhes do corpo do
texto do tratado em 15 de março de 1973. Os principais negociadores paraguaios
acreditavam ter terminado o seu trabalho, e retornaram a Assunção para fazer um
relato minucioso dos acontecimentos, acertar os detalhes da visita presidencial para
assinar o acordo e aguardar novas instruções.
159
As altas autoridades paraguaias reuniram-se diversas vezes para discutir as
implicações do Tratado para o “país guarani”. Em uma dessas ocasiões, em 11 de
abril de 1973, o Presidente Stroessner determinou que os negociadores paraguaios
fizessem uma nova ofensiva diplomática para conseguir uma maior remuneração na
exportação da energia paraguaia de Itaipu para o Brasil. No mesmo dia, o
embaixador brasileiro em Assunção, Fernando Ramos de Alencar, foi notificado
sobre as intenções paraguaias de reabrir as discussões (DEBERNARDI, 1996,
p.180-181).
Surpreendidos, os membros do governo brasileiro, entre eles o Presidente
Médici, ficaram profundamente irritados com a atitude paraguaia, que foi taxada de
desonesta, conforme relata Gibson Barboza (BARBOZA, 2004, p. 93; BARBOZA,
2006, p.164).
[...] às vésperas da programada, com publicidade, assinatura do Tratado de
Itaipu. Nesta ocasião, surgiu um grave empecilho, faltando apenas uma
semana para a assinatura do acordo, em consequência da proposta
apresentada pelo engenheiro Debernardi, pela qual o Paraguai pretendia
aumentar o preço quilowatt, a ser pago pelo Brasil, da energia, que nos
caberia nos termos do Tratado.
Fomos obrigados, Bhering e eu, a levar o problema ao presidente Médici,
que já havia aprovado o preço previamente acordado. O presidente reagiu
energicamente contra essa mudança de última hora e chegou a declararnos que, nessas condições, não concordava com a assinatura do Tratado.
Era o impasse, um gravíssimo impasse, que comprometia e punha em risco
todo o penoso e longo trabalho até então realizado [...]
(BARBOZA, 2006, p. 164)
Nessa reunião entre o Presidente Médici com Mário Gibson e Mário Bhering
procurou-se decidir qual encaminhamento dar à questão (BHERING, 2004, p. 171).
Mais uma vez, tudo indicava o fim das negociações, quando Bhering teve um
momento de inspiração e prometeu uma solução técnica que atenderia às novas
demandas paraguaias e permitiria ao Brasil “o quilowatt mais barato do mundo”
(BARBOZA, 2004, p. 93; BARBOZA, 2006, p. 164).
[...] Houve quilowatt no norte do Brasil a US$ 1.500, numa época em que o
quilowatt de Itaipu era calculado a US$ 250. Hoje está calculado a US$ 400,
mas é um quilowatt barato [...]
(SILVEIRA, 2010, p. 71)
160
Gibson Barboza e Bhering se retiraram para uma sala privativa no Palácio do
Planalto. Bhering construiu uma fórmula matemática, que foi apreciada e aprovada
pelo Presidente da República. Essa fórmula foi a base da proposta final feita pelo
Brasil ao Paraguai (BARBOZA, 2004, p. 93; BARBOZA, 2006, p. 164).
Quando o tratado já estava praticamente pronto, o Paraguai argumentou:
”Já acertamos os royalties bilateralmente, em partes iguais, uma parte para
o Brasil, outra parte para o Paraguai, mas queríamos também uma
compensação pela energia cedida”. Introduzir esse pedido no momento em
que o tratado estava praticamente acertado foi muito difícil. O governo
brasileiro ficou muito contrariado, principalmente o Presidente Médici e o
ministro das Relações Exteriores. Houve uma reunião com a minha
presença e a do Mário Gibson para decidir essa divergência. Acrescentouse ao Anexo C um item de energia cedida, não como eles queriam, mas
uma energia cedida decrescente na proporção que isso fosse ocorrendo
com o decorrer do tempo [...]
(BHERING, 2004, p. 171)
Os representantes de ambos os países se reuniram em Assunção no dia 16
de abril de 1973. Antes de entregar a proposta, os delegados brasileiros fizeram
uma síntese de modelos de cooperação similares, como o empreendimento
canadense/norte-americano do aproveitamento das cataratas de Niágara e o projeto
argentino-uruguaio de Salto Grande. Com isso, os representantes brasileiros
buscaram demonstrar que o modelo de Itaipu não encontrava paralelo em nenhum
dos esquemas conhecidos, pois um dos sócios, o Paraguai, não aportaria recursos
diretamente, também não daria garantias aos financiamentos, receberia royalties
pelo uso das águas, participaria em termos muito similares das obras de construção
da usina e partilharia da direção do empreendimento. Os representantes paraguaios
utilizavam inúmeros subterfúgios para defender sua posição (DEBERNARDI, 1996,
p. 181-185).
Após negociações difíceis, os representantes lograram um acordo final, em 19
de abril de 1973. A base do entendimento foi a proposta brasileira, que aceitava
pagar 50 dólares a mais por quilowatt/hora como “ressarcimento” da energia cedida
pelo Paraguai ao Brasil.
El Gobierno paraguayo aceptó así cerrar las negociaciones en un monto de
beneficios netos que, en esa época, alcanzaban alrededor de cuarenta
millones de dólares anuales. Esa cifra representaba entonces alrededor de
un tercio del valor de las exportaciones del país. Sí se calculara en
aproximadamente el 80 % el custo de los insumos gastados para producir
esas exportaciones, esos cuarenta millones de dólares equivaldrían a cerca
161
del doble de los beneficios netos del total de las exportaciones paraguayas
de la época.
(DEBERNARDI, 1996, p. 185)
Assim, vencidas todas essas divergências, Mário Gibson Barboza, ministro
das Relações Exteriores do Brasil, e Raúl Sapena Pastor, chanceler paraguaio,
firmaram, em Brasília, o Tratado de Itaipu em 26 de abril de 1973. Além desse pacto,
foram também firmados os três anexos (A, B e C): o Anexo A estabelece o estatuto
da entidade binacional; o Anexo B faz uma descrição geral do projeto hidroelétrico;
finalmente, o Anexo C institui as bases financeiras e de prestação de serviços de
eletricidade de Itaipu (BRASIL, 1973)219.
Por fim, foram assinadas oito notas reversais, que, diferentemente dos
tratados, não necessitam da ratificação do Congresso Nacional. Essas notas
detalharam temas relevantes, diretamente relacionados ao Acordo de Itaipu, como
abertura e garantia de empréstimos, entre outros.
É curioso observar que, diante de uma obra dessa magnitude, não foram os
Chefes de Estado, Emílio Médici e Alfredo Stroessner, que assinaram o Tratado de
1973, mas sim seus ministros.
IV. 3 O Tratado de Itaipu, seus anexos e as notas reversais de 26 de abril de
1973
Concluídos os comentários sobre as negociações, faz-se necessária uma
análise do Tratado, dos seus Anexos e das notas reversais de 26 de abril de 1973.
Definido pelo primeiro artigo, o objetivo principal do Tratado de Itaipu era
reger o “aproveitamento hidroelétrico dos recursos hídricos do Rio Paraná,
pertencentes em condomínio aos dois países, desde e inclusive o salto Grande de
Sete Quedas ou Salto de Guairá até a foz do Rio Iguaçu” (BRASIL, 1973, p.1)220.
Nos itens dois e três do pacto, as partes, por meio da ANDE e da
ELETROBRAS, criaram a Itaipu Binacional. O empreendimento tinha duas sedes
219
BRASIL. Itaipu Binacional. Tratado de Itaipu e seus anexos, de 22.04.1973. Disponível em:
http://www.itaipu.gov.br/sites/default/files/anexos_fckeditor/institucional/pt/tratadoitaipu.doc. Acesso em 10 de
novembro de 2010, às 20 horas.
220
BRASIL. Itaipu Binacional. Tratado de Itaipu, de 22.04.1973. Disponível em:
http://www.itaipu.gov.br/sites/default/files/anexos_fckeditor/institucional/pt/tratadoitaipu.doc. Acesso em 10 de
novembro de 2010, às 20 horas.
162
principais - uma localizada em Brasília e a outra em Assunção. Ambos os
contratantes possuíam igualdade de direitos e obrigações, e a entidade binacional
era regida pelas normas do seu estatuto e dos demais anexos (BRASIL, 1973, p. 2)
221
.
Reiterando, estabeleceu-se duas sedes para Itaipu, uma em Brasília e outra
em Assunção (cláusula quatro). Esse mesmo artigo definia as regras administrativas
da entidade binacional: É de responsabilidade do Conselho de Administração e de
uma Diretoria Executiva, e sua regulação é definida pelo Anexo A, que definiu
também outros detalhes administrativos, como a composição do Conselho de
Administração: são 12 membros no total, sendo 6 (seis) indicados pelo Brasil e 6
(seis) pelo Paraguai, cujas atribuições são traçar as diretivas, planos e regulamentos
fundamentais para a administração da Itaipu Binacional, como, por exemplo, as
bases da prestação de serviço de eletricidade, além de fiscalizar as ações da
Diretoria Executiva (PARAGUAI, 1973, p. 75)222.
A Diretoria Executiva é composta pelos diretores, titulares e adjuntos, dos
seguintes
departamentos:
geral,
técnico,
administrativo,
financeiro
e
de
coordenação, indicados pelos respectivos governos do Brasil e do Paraguai. Quando
o governo brasileiro indicar um diretor titular, a administração paraguaia deverá
nomear o diretor adjunto, e vice-versa. A função desse órgão executivo, segundo o
artigo décimo terceiro do Anexo A, é dar cumprimento ao Tratado e seus anexos e
às decisões do Conselho de Administração, entre outras atividades puramente
“técnico-administrativas”.
Os
membros
da
Diretoria
Executiva
reúnem-se
quinzenalmente, salvo em caso de reuniões extraordinárias. Cada diretor tem direito
a um voto. As resoluções são tomadas por maioria simples, e em caso de empate o
diretor geral detém o direito do voto de desempate (PARAGUAI, 1973, p. 76-79) 223.
A nota reversal nº 7 garantiu ao Brasil a prerrogativa de indicar os diretores
geral, técnico e financeiro nos primeiros cinco anos. Já ao Paraguai coube indicar os
diretores jurídico e administrativo e o coordenador da direção executiva (PARAGUAI
221
BRASIL. Itaipu Binacional. Tratado de Itaipu, de 22.04.1973. Disponível em:
http://www.itaipu.gov.br/sites/default/files/anexos_fckeditor/institucional/pt/tratadoitaipu.doc. Acesso em 10 de
novembro de 2010, às 20 horas.
222
PARAGUAI. Itaipu. Anexo-Estatuto de Itaipu de 26 de abril de 1973. In: PARAGUAI. Documentos Oficiales de
Itaipu. Assunción. Paraguai. Itaipu Binacional. 1989.
223
PARAGUAI. Itaipu. Anexo-Estatuto de Itaipu de 26 de abril de 1973. In: PARAGUAI. Documentos Oficiales de
Itaipu. Assunción. Paraguai. Itaipu Binacional. 1989.
163
1973, p. 100) 224. Em caso de divergência entre os executivos da Itaipu Binacional, o
vigésimo segundo artigo do Tratado de Itaipu afirma que “[...] as altas Partes
Contratantes a resolverão pelos meios diplomáticos usuais, o que não retardará ou
interromperá a construção e/ou a operação do aproveitamento hidroelétrico e de
suas obras e instalações auxiliares” (BRASIL, 1973, p. 1)225.
Conforme o artigo nº 7 da supracitada nota, a construção da usina e das
demais obras não altera o status da soberania da região (BRASIL, 1973, p. 3)226, e
assim submergiram os debates a respeito da soberania sobre a região de Sete
Quedas.
Artigo VII - As instalações destinadas à produção de energia elétrica e obras
auxiliares não produzirão variação alguma nos limites entre os dois países
estabelecidos nos Tratados vigentes.
1º - As instalações e obras realizadas em cumprimento ao presente Tratado
não conferirão, a nenhuma das Altas Partes Contratantes, direito de
propriedade ou jurisdição sobre qualquer parte do território da outra [...]
(BRASIL, 1973 p. 3)
227
De acordo com o artigo oitavo, a integralização do capital inicial da entidade
binacional é de responsabilidade dos Tesouros brasileiro e paraguaio, ou dos
organismos financiadores indicados por ambos os governos:
PARÁGRAFO ÚNICO - Qualquer das altas partes Contratantes poderá, com
o consentimento da outra, adiantar-lhe os recursos para a integralização do
capital, nas condições estabelecidas em comum acordo.
(BRASIL, 1973, p. 3)
228
A cláusula sexta do Anexo A do Tratado definiu o montante de cem milhões
de dólares norte-americanos como capital inicial de Itaipu, pertencente à Eletrobrás
224
PARAGUAI. Itaipu. Nota Reversal NR nº 7, de Itaipu de 26 de abril de 1973. In: PARAGUAI.
Oficiales de Itaipu. Assunción. Paraguai. Itaipu Binacional. 1989.
225
BRASIL. Itaipu Binacional. Tratado de Itaipu, de 22.04.1973. Disponível em:
http://www.itaipu.gov.br/sites/default/files/anexos_fckeditor/institucional/pt/tratadoitaipu.doc. Acesso
novembro de 2010, às 20 horas.
226
BRASIL. Itaipu Binacional. Tratado de Itaipu, de 22.04.1973. Disponível em:
http://www.itaipu.gov.br/sites/default/files/anexos_fckeditor/institucional/pt/tratadoitaipu.doc. Acesso
novembro de 2010, às 20 horas.
227
BRASIL. Itaipu Binacional. Tratado de Itaipu, de 22.04.1973. Disponível em:
http://www.itaipu.gov.br/sites/default/files/anexos_fckeditor/institucional/pt/tratadoitaipu.doc. Acesso
novembro de 2010, às 20 horas.
228
BRASIL. Itaipu Binacional. Tratado de Itaipu, de 22.04.1973. Disponível em:
http://www.itaipu.gov.br/sites/default/files/anexos_fckeditor/institucional/pt/tratadoitaipu.doc. Acesso
novembro de 2010, às 20 horas.
Documentos
em 10 de
em 10 de
em 10 de
em 10 de
164
e à ANDE (PARAGUAI, 1973, p. 73)229. Conforme o acordo das autoridades
brasileiro-paraguaias, o governo brasileiro, pela nota reversal nº 3, de 26 de abril de
1973, emprestaria os cinquenta milhões de dólares relativos à parte da ANDE no
empreendimento, com juros de 6% ao ano e condições especiais de pagamento
(PARAGUAI, 1973, p. 93)230. Porém, a integralização de fato ocorreu somente em 10
de setembro de 1974, na gestão do presidente brasileiro Ernesto Geisel (BRASIL,
1974, s/p).
Tenho a honra de levar ao conhecimento de Vossa Excelência que o
governo brasileiro, através de um de seus organismos financeiros, abrirá um
crédito, a favor da Administración Nacional de Eletricidad – ANDE, do
Paraguai, no valor equivalente a cinquenta milhões de dólares (USD 50,
000,000.00). Tal crédito é destinado à integralização do capital da ITAIPU,
previsto no Artigo VI do Anexo ao Tratado celebrado nesta data entre a
República Federativa do Brasil e a República do Paraguai.
[...]
4 - A taxa de juros cobrada ao empréstimo será de 6% a.a.
5 - Os juros devidos serão capitalizados anualmente e incorporados ao valor
principal até se cumprirem oito anos depois do desembolso inicial. Esse
prazo, todavia, não terminará antes do pagamento, pela ITAIPU, do primeiro
rendimento anual sobre o capital, estabelecido na Parte III do Anexo C.
6 - O período de amortização estender-se-á por cinquenta anos após
terminado o prazo mencionado no parágrafo anterior.
7 - O empréstimo será pago pela ANDE em parcelas anuais e iguais,
incluindo amortização do principal e juros, durante seu prazo de
amortização.
8 - As anuidades serão pagas em moeda nacional do Brasil.
(BRASIL, 1974, s/p)
231
As garantias para os créditos e o seguro de cobertura cambial, necessários
para o pagamento das obrigações assumidas, são afiançados pelos signatários no
artigo décimo. No entanto, como o Paraguai não possuía os meios necessários para
cumprir essas responsabilidades, na escrita desse artigo criou-se a possibilidade do
229
PARAGUAI. Itaipu. Anexo A - Estatuto de Itaipu de 26 de abril de 1973. In: PARAGUAI. Documentos Oficiales
de Itaipu. Assunción. Paraguai. Itaipu Binacional. 1989.
222
PARAGUAI. Itaipu. Nota Reversal NR nº3, de 26 de abril de 1973. In: PARAGUAI. Documentos Oficiales de
Itaipu. Assunción. Paraguai. Itaipu Binacional. 1989.
223
BRASIL. Itaipu Binacional. Tratado de Itaipu, de 22.04.1973. Disponível em:
http://www.itaipu.gov.br/sites/default/files/anexos_fckeditor/institucional/pt/tratadoitaipu.doc. Acesso em 10 de
novembro de 2010, às 20 horas.
165
Brasil assumir sozinho esses encargos: “conjunta ou separadamente, direta ou
indiretamente, na forma que acordarem [...]” (BRASIL, 1973, p. 3-4)232.
Na cláusula décima primeira, os signatários procuraram assegurar a
contratação da mão de obra e a compra de equipamentos para os trabalhos em
“condições comparáveis” (BRASIL, 1973, p. 4)233. Já o artigo décimo segundo
isentou a Itaipu Binacional de quaisquer tributos, taxas ou empréstimos
compulsórios, seja na compra ou na venda de mercadorias e serviços. Eliminou,
ainda, demais entraves burocráticos ao trânsito e depósito de equipamentos e
materiais essenciais ao funcionamento de Itaipu (BRASIL, 1973, p.4)234. Esses dois
artigos atenderam aos anseios das autoridades brasileiras, que, conforme foi
anteriormente observado, se preocupavam com a ausência de garantias formais
paraguaias da realização dos trabalhos a um “preço razoável”.
Os itens décimo terceiro e décimo quarto do Acordo tratam especificamente
da compra e venda de energia. Os pactuantes se comprometem a dividir a energia
produzida “em partes iguais entre os dois países, sendo reconhecido a cada um
deles direito de aquisição, na forma estabelecida no artigo XIV, da energia que não
seja utilizada pelo outro país para seu próprio consumo” (BRASIL, 1973, p. 5)
235
,
bem como da compra total dessa energia. Contudo, os contratos de compra e venda
seriam feitos exclusivamente pela ELETROBRAS e pela ANDE, ou por empresas
indicadas, com a anuência de ambas as partes (BRASIL, 1973, p. 5-6) 236.
O artigo décimo quinto e o Anexo C são as bases financeiras e de prestação
de serviço de eletricidade de Itaipu, e seus pontos principais são: o pagamento de
royalties pela utilização das forças hidráulicas, a remuneração pela cessão da
224
BRASIL. Itaipu Binacional. Tratado de Itaipu, de 22.04.1973. Disponível em:
http://www.itaipu.gov.br/sites/default/files/anexos_fckeditor/institucional/pt/tratadoitaipu.doc.
novembro de 2010, às 20 horas.
225
BRASIL. Itaipu Binacional. Tratado de Itaipu, de 22.04.1973. Disponível em:
http://www.itaipu.gov.br/sites/default/files/anexos_fckeditor/institucional/pt/tratadoitaipu.doc.
novembro de 2010, às 20 horas.
226
BRASIL. Itaipu Binacional. Tratado de Itaipu, de 22.04.1973. Disponível em:
http://www.itaipu.gov.br/sites/default/files/anexos_fckeditor/institucional/pt/tratadoitaipu.doc.
novembro de 2010, às 20 horas.
227
BRASIL. Itaipu Binacional. Tratado de Itaipu, de 22.04.1973. Disponível em:
http://www.itaipu.gov.br/sites/default/files/anexos_fckeditor/institucional/pt/tratadoitaipu.doc.
novembro de 2010, às 20 horas.
228
BRASIL. Itaipu Binacional. Tratado de Itaipu, de 22.04.1973. Disponível em:
http://www.itaipu.gov.br/sites/default/files/anexos_fckeditor/institucional/pt/tratadoitaipu.doc.
novembro de 2010, às 20 horas.
Acesso em 10 de
Acesso em 10 de
Acesso em 10 de
Acesso em 10 de
Acesso em 10 de
166
energia de uma parte contratante a outra, a obrigação das partes de adquirirem toda
a energia produzida, e o pagamento em dólar norte-americano pelos serviços de
eletricidade. (BRASIL, 1973, p.5)237. As condições enumeradas acima eram
inexistentes em qualquer empreendimento similar até então (DEBERNARDI, 1996).
O acordo final sobre a fórmula para calcular o montante do pagamento dos
royalties foi fixado somente em 28 de janeiro de 1986, pela nota reversal DM/T/N.R.
nº 3:
2 - O valor real da quantidade de dólares dos Estados Unidos da América
estabelecido no Anexo C do citado Tratado e modificado pelo item 1 acima,
será mantido constante mediante a seguinte fórmula:
FA = 1 + 0,5VIG + 0,5 VCP
FA = Fator de ajuste;
VIG = Variação percentual sobre cem (100) do Índice Médio Anual de
“Industrial Goods”, nos Estados Unidos da América, correspondente ao ano
a ser ajustado, publicado na “International Financial Statistics”, do Fundo
Monetário Internacional, relativa ao mesmo índice médio de 1986.
VCP = Variação percentual sobre cem (100) do Índice Médio Anual de
“Consumer Price”, nos Estados Unidos da América, correspondente ao ano
a ser ajustado, publicado no mencionado documento do Fundo Monetário
Internacional, relativa ao mesmo índice médio de 1986.
(BRASIL, 1986, s/p)
238
Pelos parágrafos 4º e 5º dessa cláusula, o Tratado restabeleceu, na prática, a
“cláusula ouro” nos contratos do serviço de energia elétrica no Brasil, pois os
signatários comprometem-se a remunerar os serviços de Itaipu em dólares norteamericanos, considerando também suas flutuações frente ao ouro:
PARÁGRAFO 4º - O Valor real da quantidade de dólares dos Estados
Unidos da América, destinada ao pagamento de royalties, dos
rendimentos sobre o capital e da remuneração, estabelecidas no
Anexo C, será mantido constante para o que a dita quantidade
acompanhará as flutuações do dólar dos Estados Unidos da América,
referido ao seu padrão de peso e em título, em ouro, vigente na data da
troca dos instrumentos de ratificação do presente Tratado.
PARÁGRAFO 5º - Este valor com relação ao peso e título em ouro do dólar
dos Estados Unidos da América poderá ser substituído, no caso em que a
mencionada moeda deixe de ter sua referida paridade oficial em relação ao
ouro.
237
BRASIL. Itaipu Binacional. Tratado de Itaipu, de 22.04.1973. Disponível em:
http://www.itaipu.gov.br/sites/default/files/anexos_fckeditor/institucional/pt/tratadoitaipu.doc. Acesso em 10 de
novembro de 2010, às 20 horas.
238
BRASIL. Itaipu Binacional, Nota Reversal nº 3, sobre o pagamento dos “royalties” às partes contratantes, de
28 de janeiro de 1986. In: BRASIL. ITAIPU, Atos Oficiais. Sem data, sem editora.
167
(BRASIL, 1973, p. 5-6)
Esse
dispositivo
era
essencial
para
a
obtenção
de
239
financiamento
internacional, pois eliminava o risco de flutuações cambiais prejudiciais ao credor.
Porém, a Lei de Itaipu de 1973 acabou atrelando todo o setor de eletricidade
brasileiro às flutuações do volátil mercado cambial. Isso significou, na prática, um
retrocesso no segmento elétrico, que retornava ao modelo pré-Código das Águas
(1934).
No décimo sétimo artigo do Tratado, a Itaipu Binacional passa a se
responsabilizar pelo pagamento das desapropriações das áreas e por suas
benfeitorias, necessárias para o empreendimento e indicadas pelas partes (BRASIL,
1973, p. 6) 240. Na realidade, todos esses encargos couberam ao Tesouro brasileiro,
pois o Estado paraguaio não possuía esses recursos disponíveis em caixa. Esses
valores seriam pagos, com juros subsidiados, em energia, mas somente quando
Itaipu iniciasse suas operações.
Em suma, a venda da energia contratada deveria suprir os custos diretos e
indiretos da hidroelétrica (custo de construção, serviço da dívida, entre outros), e
esse valor seria ainda acrescido de uma remuneração de 12% do capital total
integrado, ou seja, o pagamento de 650 dólares norte-americanos por gigawatt/hora
gerado, referentes ao valor dos royalties da água utilizada para a geração de
energia. Os desembolsos de Itaipu ao Estado paraguaio não poderiam ser inferiores
a 18 milhões de dólares norte-americanos por ano. Previa-se ainda o pagamento de
uma taxa de administração e supervisão de 50 dólares por gigawatt/hora gerado e
uma taxa de compensação da venda da energia de uma parte para outra de 300
dólares por gigawatt/hora cedido (PARAGUAI, 1973, p. 88-90)241.
Assim, o Paraguai se tornou dono da metade de um dos maiores
empreendimentos elétricos do mundo. A sua parte foi toda financiada pelo outro
sócio, o Brasil, a juros subsidiados. O pagamento das parcelas dessa dívida seria
feito em energia gerada pela usina. Ademais, o Paraguai receberia ainda uma
239
BRASIL. Itaipu Binacional. Tratado de Itaipu, de 22.04.1973. Disponível em:
http://www.itaipu.gov.br/sites/default/files/anexos_fckeditor/institucional/pt/tratadoitaipu.doc. Acesso em 10 de
novembro de 2010, às 20 horas.
240
BRASIL. Itaipu Binacional. Tratado de Itaipu, de 22.04.1973. Disponível em:
http://www.itaipu.gov.br/sites/default/files/anexos_fckeditor/institucional/pt/tratadoitaipu.doc. Acesso em 10 de
novembro de 2010, às 20 horas.
241
PARAGUAI. Itaipu. Anexo C - Bases financeiras y de prestación de los servicios de eletricidad de la Itaipu, de
26 de abril de 1973. In: PARAGUAI. Documentos Oficiales de Itaipu. Assunción. Paraguai. Itaipu Binacional.
1989.
168
vultosa remuneração pela exploração e cessão da energia. Portanto, pode-se
afirmar que Itaipu foi um excelente negócio para o Estado paraguaio.
O Tratado de Itaipu garantiu ao Brasil o acesso a uma imensa fonte de
energia limpa e renovável, essencial ao seu desenvolvimento, a um custo baixo
quando comparado a outras fontes energéticas, como a energia nuclear ou a queima
de materiais fósseis (gás natural, entre outros hidrocarbonetos); permitiu o
desenvolvimento de um setor produtivo (engenharia, indústria de máquinas e
equipamentos elétricos pesados, construção de alta complexidade, entre outros)
especializado em grandes barragens; estreitou os laços políticos e econômicos entre
Brasil e Paraguai; fez crescer exponencialmente uma região pouco vivificada da
fronteira brasileira; reforçou os argumentos brasileiros nas negociações sobre a
regulação da exploração das águas na bacia platina; e, consequentemente,
enfraqueceu a influência da Argentina no Paraguai, uma vez que Buenos Aires
dificilmente teria condições de fazer uma oferta política capaz de contrabalançar o
projeto de Itaipu.
Em caso de uma controvérsia judicial entre Itaipu e um terceiro (empresa,
trabalhador, por exemplo), as cláusulas décima nona e vigésima do Tratado de
Itaipu estabelecem que seja aplicada a legislação e as normas do domicílio da
pessoa física ou jurídica do litigante, ou da venda e da prestação de serviços. O
mesmo serve para os casos de responsabilidade civil e/ou penal de empregados da
Itaipu Binacional (BRASIL, 1973, p. 6-7)242. Contudo, o Tratado não harmonizou as
legislações sobre a contratação de bens e serviços, nem estabeleceu normas de
contabilidade comuns, o que impediria a atuação dos órgãos fiscalizadores dos dois
países.
O Anexo B traz uma descrição geral do projeto principal e das obras auxiliares
à barragem em Sete Quedas. Esse projeto, que foi alterado no decorrer da
construção, previa 14 turbinas de 765 megawatts cada e uma cota de 139 metros
entre a tomada da lâmina d’água no reservatório e a sua saída abaixo da represa
(PARAGUAI, 1973, p. 84-85)243.
242
BRASIL. Itaipu Binacional. Tratado de Itaipu, de 22.04.1973. Disponível em:
http://www.itaipu.gov.br/sites/default/files/anexos_fckeditor/institucional/pt/tratadoitaipu.doc. Acesso em 10 de
novembro de 2010, às 20 horas.
243
PARAGUAI. Itaipu. Anexo B - Descrición General de las Instalaciones destinadas a la produción de energía
eléctrica y de las obras auxiliares, de 26 de abril de 1973. In: PARAGUAI. Documentos Oficiales de Itaipu.
Assunción. Paraguai. Itaipu Binacional. 1989.
169
Capítulo V. A construção de Itaipu e os seus desdobramentos nas
relações Brasil - Paraguai: do Tratado de 1973 ao Acordo Tripartite (1979)
Fruto de intensas negociações entre os representantes brasileiros e
paraguaios, o Tratado de Itaipu, firmado em 26 de abril de 1973, criou o arcabouço
político e jurídico para o aproveitamento hidroelétrico da região de Sete Quedas.
Claramente, o Presidente Médici postergou a decisão da constituição da empresa
binacional e o início das obras, transferindo o problema à próxima administração.
A decisão final de construir Itaipu recaiu sobre os ombros do Presidente
Ernesto Geisel (1974-1979). De um lado, a favor da decisão de erguer Itaipu
existiam diversos argumentos, sendo que os principais eram: os impactos do
primeiro Choque do Petróleo de 1973; a transformação da temática de energia em
questão primordial de segurança nacional; o risco de um desabastecimento
energético; a integração nacional e regional que a obra proporcionaria; o risco de
descrédito brasileiro por não cumprir o que fora acordado; a projeção do país no
exterior; os benefícios econômicos da obra de Itaipu, tais como baixo custo da
energia gerada; o desenvolvimento de setores importantes da economia, como a
engenharia e a construção civil de alta complexidade e a indústria eletromecânica,
entre outros (MONTEIRO, 2000).
De outro lado, existiam fatores contrários à edificação da obra: a falta de
meios e de experiência do Paraguai na construção de obras do porte de Itaipu; o
problema estratégico de deixar uma quantidade significativa da produção de energia
nas mãos de um país estrangeiro, com um longo histórico de instabilidade política; a
distância da obra em relação aos grandes centros consumidores; a existência de
outros projetos hidroelétricos capazes de suprir a demanda; a complexidade e o
custo da obra; a obstinada oposição da Argentina; entre outros. De acordo com
Azeredo da Silveira (2010, p. 69), nem ele e nem o Presidente Geisel eram muito
favoráveis ao Tratado de Itaipu:
Quando se realizavam as negociações para a construção de Itaipu, minha
opinião era muito contra o tratado. Digo isso com toda a franqueza porque,
para minha surpresa, encontrei depois uma pessoa que pensava
exatamente igual a mim, que era precisamente o presidente Geisel [...]
(SILVEIRA, 2010, p. 69)
170
Azeredo da Silveira não esclareceu por que se decidiu pela construção de
Itaipu, já que parte das autoridades do setor de eletricidade, do Itamaraty e até
mesmo o Presidente Geisel eram contrários à obra. Sabe-se apenas que Geisel
bateu o martelo após muito considerar244:
Encontrei o Tratado de Itaipu com o Paraguai concluído em todas as suas
formalidades, à espera de execução. Resolvi dar andamento ao projeto e
assim, finalmente, iniciar as obras de Itaipu. Foi uma grande fonte de
despesas. Como o Paraguai não tinha recursos financeiros, o capital com
que entrou na empresa, 100 milhões de dólares, foi financiado pelo Brasil. O
empreendimento foi realizado com financiamentos obtidos no exterior.
(GEISEL, 1997. p. 302)
O presente capítulo tem como objetivo analisar a construção de Itaipu e os
seus desdobramentos nas relações brasileiro-paraguaias: do Tratado de 1973 ao
Acordo Tripartite (1979). Para tanto, está dividido em cinco partes: a primeira
apresenta a constituição da Itaipu Binacional e outros aspectos legais; a segunda
examina a construção de Itaipu; a terceira expõe as alterações no Anexo B do
Tratado de 1973 e a importância da obra de Itaipu para a economia paraguaia; a
quarta aduz a importância de Itaipu nas relações brasileiro-paraguaias; a quinta e
última parte analisa as divergências entre Brasil e Paraguai sobre a construção de
Itaipu e a redefinição das relações bilaterais.
V. 1 A constituição da Itaipu Binacional
O primeiro passo para a execução do Tratado de 1973, ou seja, a
integralização de cem milhões de dólares norte-americanos do capital de Itaipu
Binacional, ocorreu apenas em setembro de 1974. A Eletrobrás investiu cinquenta
milhões de dólares, cuja origem foi o Fundo de Eletrificação Federal; já a ANDE
tomou emprestados cinquenta milhões de dólares do Banco do Brasil. O montante e
os termos do empréstimo já estavam acertados pela nota reversal nº 3, de 26 de
abril de 1974. No entanto, esses recursos somente foram disponibilizados em 10 de
setembro de 1974 pela nota reversal nº 12, após nova troca de notas (BRASIL,
1974).
244
Nota-se que se passou aproximadamente um ano entre o período da assinatura do Tratado de Itaipu (1973) e
a constituição de Itaipu Binacional (1974).
171
Antes da constituição da Itaipu Binacional, a política externa brasileira
procurou aparar todas as arestas e solucionar os possíveis impasses com o
Paraguai:
Bem, nós [o governo Geisel] já pegamos o compromisso assinado. Então, o
que tentamos fazer, e conseguimos, foi cobrir todos os buracos que o
tratado tinha deixado descobertos, como a cota de rejeites de Itaipu, sem o
que ficaríamos para sempre nas mãos dos paraguaios (inclusive nas
negociações com a Argentina porque Corpus está a jusante de Itaipu e
Corpus também é paraguaia).
O [Enzo] Debernardi, o grande técnico ítalo-paraguaio, me disse que se isso
tivesse sido imposto no momento da assinatura do tratado, eles não teriam
assinado. Mas, comigo, eles tiveram que aceitar.
(SILVEIRA, 2010, p. 73)
Segundo Silveira (2010, p. 73), isso não significou um “imperialismo”
brasileiro, mas apenas uma correção de rota e uma mudança no estilo de se
conduzir as negociações.
A partir da integralização do capital, Itaipu contratou diversas empresas para
acertar os últimos detalhes técnicos da obra, enquanto seus colaboradores
montavam o edital de licitação da construção da barragem (obra principal) e de
diversas obras secundárias, tais como bairros residenciais em diversas cidades
próximas ao canteiro de obras, hospitais, estradas, rotas de acesso, entre outras
benfeitorias (WASMOSY, 2008, p. 117).
172
Quadro 2 – A Itaipu Binacional e sua projeção no tempo
Fonte: CAUBET, 1991 p. 251.
A formação do Conselho de Administração e a escolha dos nomes para os
cargos foram os primeiros grandes problemas entre brasileiros e paraguaios. O
Anexo A, no seu terceiro capítulo, define o Conselho de Administração e a Diretoria
Executiva como órgãos da administração de Itaipu Binacional (BRASIL, 1973)245.
O Conselho de Administração, composto por doze membros - seis indicados
pelo Brasil e seis pelo Paraguai -, é o órgão mais importante da Itaipu Binacional. O
diretor geral e o diretor geral adjunto também compõem o Conselho de
Administração, mas não têm direito a voto (BRASIL, 1973, p. 2)246. O Conselho tem
como atribuições principais: decidir sobre
“as diretrizes fundamentais da
administração de Itaipu; o regimento Interno; o plano de organização dos serviços
básicos, entre outros atributos (BRASIL, 1973, p. 2) 247.
Por sua vez, a Diretoria Executiva é constituída de um número igual de
nacionais dos dois países, distribuídos nos seguintes cargos: diretor geral, diretor
geral adjunto, diretor técnico, diretor técnico adjunto, diretor jurídico, diretor jurídico
245
BRASIL. Tratado de Itaipu, Anexo A. Disponível em: http://www.itaipu.gov.br/sites/default/files/u13/anexoa.pdf
BRASIL. Tratado de Itaipu, Anexo A. Disponível em: http://www.itaipu.gov.br/sites/default/files/u13/anexoa.pdf
247
BRASIL. Tratado de Itaipu, Anexo A. Disponível em: http://www.itaipu.gov.br/sites/default/files/u13/anexoa.pdf
246
173
adjunto, diretor administrativo, diretor administrativo adjunto, diretor financeiro e de
coordenação, diretor financeiro e de coordenação adjunto. A paridade era garantida
no primeiro parágrafo do décimo segundo artigo do Anexo A:
PARÁGRAFO 1º - A cada Director corresponderá un Director Adjunto de
nacionalidad paraguaia o brasileña, diferente de la do titular.
248
(PARAGUAI, 1973, p. 76)
Cabe à Diretoria Executiva, entre outras funções, “dar cumprimento ao
Tratado e seus Anexos e às decisões do Conselho de Administração”.
(BRASIL, 1973, s/p)
249
Anteriormente, a distribuição e as indicações para os cargos haviam causado
um impasse nas relações brasileiro-paraguaias: “[...] como ya ha explicado
anteriormente, el Gobierno paraguayo no le dio a este asunto una importancia, en
vista
también
de
la
realidad
imperante”
(DEBERNARDI,
1996,
p.
250).
Aparentemente, o Estado paraguaio optou por um recuo técnico para superar o
impasse. Aceitou a proposta do governo brasileiro para depois iniciar as pressões
por mudanças.
A divisão dos cargos entre os dois países deu-se na assinatura do Tratado
pela nota reversal nº 7. O Brasil nomeou o diretor geral, o diretor técnico e o diretor
financeiro. Já o Paraguai designou o diretor jurídico, o diretor administrativo e o
diretor executivo (PARAGUAI, 1973, p.100)250.
248
PARAGUAI. Itaipu. Anexo A - Estatuto de la ITAIPU, de 26 de abril de 1973. In: PARAGUAI. Documentos
Oficiales de Itaipu. Assunción. Paraguai. Itaipu Binacional. 1989.
249
BRASIL. Tratado de Itaipu, Anexo A. Disponível em: http://www.itaipu.gov.br/sites/default/files/u13/anexoa.pdf
250
PARAGUAI. Itaipu. N.R. 7. de 26 de abril de 1973. In: PARAGUAI. Documentos Oficiales de Itaipu.
Assunción. Paraguai. Itaipu Binacional. 1989.
174
Tabela 3: Membros da Diretoria Executiva da Itaipu Binacional de 1974 a 1984 (dois mandatos)
Brasil
Diretor Geral
Paraguai
José Costa Cavalcanti
Diretor Geral Adjunto
Enzo Debernardi
Diretor Técnico
John Reginald Cotrim
Diretor Técnico Adjunto
Hans Wilhelm Krauch
Diretor Financeiro
Moacir Teixeira
Diretor Financeiro Adjunto
Fridencio Juam Tardivo
Diretor Administrativo
Victorino Bega Gimenez
Diretor Administrativo Adjunto
Aluísio Guimarães Mendes
Diretor Jurídico
Antonio Colmán Rodríguez
Diretor Jurídico Adjunto
Paulo José Nogueira da Cunha
Diretor de Coordenação
Carlos Alberto Facetti
Diretor de Coordenação Adjunto
Cássio de Paulo Freitas
Fonte: Biblioteca da Itaipu Binacional. Brasil, 2003 (LIMA, 2006. p. 205).
Segundo Caubet (1991, p. 245), o Brasil detinha as principais diretorias da
entidade binacional, e o Paraguai, por conseguinte, ficou com as demais. Isso
provocou críticas por parte de congressistas e opositores paraguaios.
Após o
início
das obras,
o
Palácio López começou a
pressionar
constantemente para obter maior participação na Itaipu Binacional. Utilizou, como
base das suas reivindicações, o 2º parágrafo do 3º artigo do Tratado, que previa
que: “O Estatuto e os demais Anexos poderão ser modificados de comum acordo
pelos dois Governos” (Grifo nosso) (BRASIL, 1973). Na visão paraguaia, quaisquer
alterações no Tratado e seus Anexos não precisariam passar pelo Congresso, em
virtude da sua singular natureza jurídica.
Foi somente em 1978 que o consultor-geral da República, Luiz Rafael Mayer,
em seu parecer L-208 de 22 de agosto de 1978, definiu a perspectiva brasileira:
[...] Itaipu somente está sujeita aos procedimentos de tutela representados
em controles administrativos ou financeiros, de ordem externa ou interna,
constantes das disposições pertinentes dos atos internacionais que a
regem, não se lhe aplicando as normas de direito interno, constitucionais ou
administrativas, incidentes sobre agentes, entidades ou responsabilidades
estritamente compreendidas no âmbito da jurisdição nacional.
[...]
Por isso, sob o regime correspondente à sua origem e constituição, a
entidade binacional, como empresa juridicamente internacional delimitada
por sua natureza e âmbito de atuação não é redutível, lógica ou
175
juridicamente, a qualquer tipo de entidade, estatal ou paraestatal, de
administração direta ou indireta, pertinente ao direito interno.
Itaipu não está sujeita, de conseguinte, às normas aplicáveis a agentes
públicos e entidades públicas nacionais, sob formas de inspeção
administrativa ou supervisão hierárquica, e de controle interno ou externo,
constantes do direito constitucional e administrativo brasileiro, mesmo que
seus agentes não possam, de modo algum, ser considerados funcionários
internacionais.
Aliás, as previsões do texto constitucional e das leis administrativas, com
relação a entes, responsabilidades e processos sujeitos aos mecanismos de
controle, não compadecem com realidades e conceitos do ordenamento
binacional [...]
(MAYER, 1978, p. 11-27)
Ainda nos dias atuais, os debates sobre a natureza jurídica de Itaipu 251
continuam sendo um tema controverso e em aberto. O Tratado de 1973, por
exemplo, não é claro a respeito do regime jurídico de licitações e dos mecanismos
de controle e combate à corrupção252.
Após muitos anos de insistência, o governo paraguaio conseguiu reduzir as
assimetrias no regulamento interno de Itaipu, como se pode observar, por exemplo,
no artigo nº 53, que afirma ser necessária a assinatura de pelo menos dois diretores
de nacionalidades diferentes para validar uma decisão (DEBERNARDI, 1996, p.
353).
Outro marco importante para a construção de Itaipu foi o protocolo sobre
relações de trabalho e seguridade social, assinado pelos representantes do Brasil e
Paraguai em 1974, que criou um regime legal trabalhista para os funcionários de
Itaipu, independentemente de sua nacionalidade. Para tanto, ambos os Estados
tiveram de negociar para chegar à harmonia em suas regras (PARAGUAI, 1974, p.
109) 253.
Estabeleceu-se ainda um “Reglamento del Personal”, que previa a criação de
comissões paritárias entre os representantes dos trabalhadores e da Itaipu
Binacional, para dirimir eventuais contendas entre colaboradores e a administração
251
Para um maior aprofundamento sobre as discussões sobre a natureza jurídica de Itaipu, sugere-se as obras
de Laércio F. Betiol (1983) e Itaipu (2004). Ressalta-se que os debates sobre a natureza jurídica de Itaipu
emergem de tempos em tempos, quando aparece uma divergência entre os sócios sobre algum assunto, como o
reajuste do preço da energia em 2008-9.
252
As discussões sobre os mecanismos de controle estatal sobre Itaipu vêm à tona em tempos em tempos,
quando a imprensa denuncia supostas irregularidades administrativas, como a denúncia sobre o caso do
“Mensalão”.
253
PARAGUAI. Itaipu. Protocolo sobre Relaciones de Trabajo e Seguridad Social que establece normas jurídicas
aplicables, em matérias del Derecho del Trabajo y Seguridad Social a los Trabajadores Contratados por la
ITAIPU, independente de su nacionalidad, Asunción de 11 de febrero de 1974. In: PARAGUAI. Documentos
Oficiales de Itaipu. Assunción. Paraguai. Itaipu Binacional. 1989.
176
central (PARAGUAI, 1974, p. 113)254. O artigo décimo desse protocolo determinou
que Itaipu, por sua binacionalidade, não poderia integrar nenhum sindicato ou
associação patronal (PARAGUAI, 1974, p. 113) 255.
Ainda em 1974, os representantes brasileiros e paraguaios firmaram um
protocolo adicional de relações de trabalho e seguridade social, relativo aos
trabalhadores terceirizados e “subcontratados” por Itaipu (PARAGUAI, 1974, p.
119)256.
V. 2 A construção da barragem de Itaipu
Constituída a entidade binacional e o regime de trabalho, os administradores
brasileiros e paraguaios avançaram no planejamento e na execução das obras.
A constituição dos consórcios das construtoras foi um aspecto inusitado da
obra de Itaipu, pois, desde a divulgação do Tratado, grandes conglomerados
internacionais voltaram suas atenções para o projeto. Já em 18 de outubro de 1974,
três grandes consórcios estavam em formação; um deles, inclusive, contava com a
participação de empresas estatais soviéticas (BRASIL, 1974)257, e chegou a oferecer
uma “ampla” transferência de tecnologia ao país (BRASIL, 1974; BRASIL, 1976)258.
Como foi citado anteriormente neste trabalho, os representantes soviéticos
explicitaram por algumas vezes o desejo de participar da construção de Itaipu, e as
autoridades brasileiras consideraram a oferta; porém, os mandatários paraguaios
vetaram essa possibilidade (ver capítulo IV).
A partir das objeções paraguaias, Brasília procurou atrair o interesse da União
Soviética para outros projetos da Eletrobrás, como Tucuruí, para obter a
254
PARAGUAI. Itaipu. Protocolo sobre Relaciones de Trabajo e Seguridad Social que establece normas jurídicas
aplicables, en materias del Derecho del Trabajo y Seguridad Social a los Trabajadores Contratados por la
ITAIPU, independiente de su nacionalidad. Asunción de 11 de febrero de 1974. In: PARAGUAI. Documentos
Oficiales de Itaipu. Asunción. Paraguai. Itaipu Binacional. 1989.
255
PARAGUAI. Itaipu. Protocolo sobre Relaciones de Trabajo e Seguridad Social que establece normas jurídicas
aplicables, en materias del Derecho del Trabajo y Seguridad Social a los Trabajadores Contratados por la
ITAIPU, independiente de su nacionalidad. Asunción de 11 de febrero de 1974. In: PARAGUAI. Documentos
Oficiales de Itaipu. Asunción. Paraguai. Itaipu Binacional. 1989.
256
PARAGUAI. Itaipu. Protocolo Adicional sobre Relaciones de Trabajo e Seguridad Social relativo a los
contratos de trabajo de los trabajadores de los contratistas y sub-contratista de obras y locadores y sublocadores de servicios. Asunción, 10 de setiembre de 1974. In: PARAGUAI. Documentos Oficiales de Itaipu.
Asunción. Paraguai. Itaipu Binacional. 1989.
257
BRASIL. Presidência da República. Despacho nº 21, de 18 de outubro de 1974. Documento II-6, na pasta EG
pr 1974.03.26/2.
258
BRASIL. Presidência da República. Despacho nº 50, de 12 de fevereiro de 1976. Documento V-6, na pasta
EG pr 1974.03.26/2.
177
transferência da tecnologia das estatais soviéticas para empresas brasileiras, muitas
das quais, inclusive, participaram da construção de Itaipu.
Dentre os onze consórcios inscritos, apenas cinco se qualificaram para a
última etapa da concorrência. Esses cinco qualificados eram constituídos somente
por empresas brasileiras e paraguaias, muitas delas com notórios vínculos com
partidos e autoridades políticas da região. Os consórcios pré-qualificados foram:
ü
Empresa Constructora Mineira Paraguaya S. A., Ecomimpa y
Empresa Camperchioli y Asociados S. A., Ecca (paraguayas) con la
brasileña Construções e Comércio Camargo Corrêa S. A.;
ü
Jiménez Gaona & Lima Ingenieros Civiles y Barrail Hnos. S. A. de
Construcciones (paraguayas) con la brasileña Construtora Mendes Junior S.
A.;
ü
Ing. Civil Hermann Baumann y Alberto Barrail e Hijos S. A.
(paraguayas) con la brasileña Centenco Engenharia S. A.;
ü
Mallén, Modesto y Morínigo (paraguaya) con la Companhia Brasileira
de Projetos e Obras, CBPO.;
ü
Compañia General de Construcciones S. R. L. y Nova Arquitectura S.
A. (paraguayas) con la brasileña Construtora Andrade Gutierrez S. A.
(WASMOSY, 2008, p. 117)
Segundo Wasmosy (2008, p. 118), nenhum dos consórcios pré-qualificados
atendeu aos pré-requisitos técnicos da obra, tais como equipamento adequado,
garantias financeiras, entre outros. Assim, em 10 de julho de 1975, a Itaipu
Binacional convidou os cinco proponentes a formarem um “super-consórcio”:
[...] a Diretoria Executiva concluiu que nenhuma delas, isoladamente,
atendeu de forma satisfatória ao conjunto de fatores considerados
essenciais para atender aos interesses da ITAIPU.
Em consequência, o Conselho de Administração da ITAIPU aprovou a
Resolução da Diretoria Executiva que decidiu convidar os cinco
proponentes a formarem um consórcio adequado para executar as
obras previstas nessa licitação, mediante as seguintes condições [...]
(Grifo nosso) (ITAIPU, 1975, p. 1)
259
Em 18 de julho de 1975 os representantes dos cinco consórcios entregaram
uma carta à Itaipu Binacional, na qual explicitavam a necessidade de “sua
concordância em juntar seus esforços a fim de viabilizar a constituição de um
consórcio que tenha capacidade técnica, econômica e financeira para realizar a
grande tarefa proposta por essa Empresa” (ITAIPU, 1975, p.1)260.
259
260
A cópia fac-símile do documento encontra-se no livro de Wasmosy (2008), às páginas 119-120.
A cópia fac-símile do documento encontra-se no livro de Wasmosy (2008) à página 121.
178
Assim, formou-se o “super-consórcio” CONEMPA/UNICON. A CONEMPA
(Consórcio de Empresas Constructoras Paraguayas), reunia todas as empresas
paraguaias dos cinco consórcios “pré-qualificados”, enquanto a UNICON (União de
Construtoras Ltda.) englobava as construtoras brasileiras. A Itaipu Binacional e a
CONEPA/UNICON assinaram o contrato de construção em 6 de outubro de 1975261.
Tabela 4: Empresas participantes do consórcio CONEPA/UNICON
UNICON
Construções e Comércio Camargo Corrêa S. A.
Construtora Mendes Junior S. A.
Centenco Engenharia S. A.
Companhia Brasileira de Projetos e Obras,
CBPO
Construtora Andrade Gutierrez S. A.
CONEMPA
Mineira Paraguaya S. A.
Ecomimpa y Empresa Camperchioli y
Asociados S. A.
Ecca S. A.
Jiménez Gaona & Lima Ingenieros Civiles;
Barrail Hermanos. S. A. de Construcciones
Ing. Civil Hermann Baumann y Alberto Barrail e
Hijos S. A.
Mallén, Modesto y Morínigo
Compañia General de Construcciones S. R. L.
Nova Arquitectura S. A.
Fonte: Tabela elaborada pelo autor a partir dos dados divulgados por Wasmosy (2008, p. 117).
A organização e a contratação de um “super-consórcio” sem uma licitação
internacional foi um aspecto muito controverso da construção de Itaipu, pois permitiu
insinuações de corrupção e “sobrepreço” nas obras e nas compras de máquinas e
equipamentos, como aconteceu nos casos Canese (1985) e Laino (1979).
Autoridades brasileiras, como John R. Cotrim, denunciaram aos seus
superiores a corrupção e o nepotismo de algumas das autoridades paraguaias,
como, por exemplo, no caso da especulação imobiliária, que provocou um súbito
aumento nos preços pagos pela Itaipu Binacional aos proprietários de terras no
Paraguai262.
6. Relatório de Atividades de Itaipu 15/2/1975
[...] As desapropriações em andamento. Os valores fixados para os terrenos
na margem direita (lado paraguaio) são exageradamente altos. Solicitamos
re-estudo.
263
(BRASIL, 1975, s/p)
261
Wasmosy (2008, p.125-145) reproduz uma cópia fac-símile do contrato da obra.
BRASIL. Relatório de Atividades ao Presidente da República, de 15 de fevereiro de 1975. Pasta EG pr 1974.
03.26/2. Doc III-8. Disponível em: http://docvirt.com/docreader.net/docreader.aspx?bib=PREG&PagFis=1629. Acesso
em 14 de setembro de 2011.
263
BRASIL. Relatório de Atividades ao Presidente da República, de 15 de fevereiro de 1975. Rio de Janeiro.
CPDOC-FGV-RJ. Pasta EG pr 1974.03.26/2. Doc III-8. Disponível em:
http://docvirt.com/docreader.net/docreader.aspx?bib=PREG&PagFis=1629. Acessado em 14 de setembro de 2011.
262
179
Por mais de uma vez, Cotrim externou sua insatisfação com as autoridades
paraguaias, que algumas vezes ostentavam atitudes inconvenientes, como
aconteceu em um encontro entre autoridades brasileiras e norte-americanas, de
acordo com o documento de 24 de março de 1976:
Em contato informal no Itamaraty, o Professor Richard Gardner em passant
[...] haver o Senhor John Cotrim lhe dito que o governo brasileiro estava
enfrentando grandes dificuldades na obra de Itaipu, devido à estrutura
paritária da administração da construtora.
Segundo Gardner, Cotrim teria observado que essas dificuldades se deviam
a disparidades de recursos e de população entre Brasil e Paraguai e à
incompetência, irresponsabilidade e nepotismo que prevaleceriam no lado
paraguaio.
264
(BRASIL, 1976, p. 1)
Os
representantes
paraguaios,
por
sua
vez,
expressaram
seu
descontentamento com as críticas do engenheiro Cotrim. Em 12 de março de 1976,
em Presidente Prudente, durante um encontro entre os chanceleres brasileiro e
paraguaio, Sapena Pastor destacou que:
[...] é indispensável para o Paraguai que se mantenha um clima de perfeito
entendimento entre brasileiros e paraguaios na construção de Itaipu. Só ai,
mencionou ele, sem qualquer outra menção mais incisiva, a possíveis
dificuldades de relacionamento com entre o engenheiro John Cotrim e seus
colegas paraguaios.
265
(BRASIL, 1976, p. 3)
Azeredo da Silveira afirmou que Cotrim gozava de toda confiança do
Presidente Geisel e de todo o governo brasileiro, e comunicou o incidente à
Presidência da República.
Outros, como o coronel Edgar Maranhão, também denunciaram graves e
recorrentes problemas nas obras complementares, como tráfico de influência,
contratação de serviços desnecessários, duplicação de serviço, descumprimento de
contratos, entre outras irregularidades. Aliás, o coronel Maranhão culpa altas
autoridades paraguaias por graves problemas na gestão da Comissão Mista
Paraguai-Brasil (C.M.P.B.):
264
BRASIL. Documento Lembrete comentário do Professor Richard Gardner sobre Itaipu, de 24 de março de
1976, Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ. Pasta. AAS mre d 1974.04.23, p. 1.
265
BRASIL. Registro das conversações entre os chanceleres Silveira e Nogués, no dia 12 de março de 1976, em
Presidente Prudente. Pasta EG pr 1974.03.00/2. CPDOC-FGV-RJ. Pasta EG pr 1974.03.26/2.
180
O estudo crítico que faz o Coronel Maranhão do desempenho da C.M.P.B.,
através do tempo, e de sua situação atual, se bem exato, não chega a
constituir um depoimento inédito. Com efeito, tudo o que este Relatório
aponta como erros, omissões, desídias ou irregularidades, intencionais ou
não, de parte das autoridades paraguaias, já era antes de conhecimento
dos seus antecessores. Ademais, esses fatores negativos são uma
constante em todos os níveis da administração pública paraguaia,
intimamente vinculados que estão com o baixo grau de cultura da eficiência
e da moralidade que, por sua vez, constituem subprodutos do atraso do
país e de sua história muito sofrida [...]
(BRASIL, 1976, p, 1-2)
266
O embaixador brasileiro em Assunção, Fernando de Alencar, relatou o
ocorrido aos seus superiores. No mesmo telegrama, narrou também uma conversa
longa, franca e privada entre ele e o Coronel Maranhão. Alencar sustentou que:
Não creio, entretanto, que este é o momento para polemizar com este
governo, formulando-lhe reclamações em nível diplomático. Na presente
conjuntura, dificilmente a C.M.B.P. poderá ser reestruturada [...]
[...]
Em síntese - essa foi a minha palavra final ao Coronel Maranhão - acredito
que o problema se resume em ter paciência e ser perseverante na
busca dos melhores resultados que as circunstâncias permitirem [...]
(Grifo nosso) (BRASIL, 1976, p. 3)
267
O Coronel Maranhão continuou a registrar seus protestos e suas denúncias
nas esferas competentes:
Tudo o que acima foi exposto, Exmo. Sr. embaixador, vem corroborar o que
expus em meu Relatório Especial nº 1, de 29 de outubro de 1976, sobre a
funesta influência do fator político sobre nossa Comissão. Está
provado à saciedade, que existe um grupo do alto escalão do MOPC,
trabalhando, ativa e continuamente, para o crescente desprestígio e mesmo
desmoralização deste órgão bi-nacional, que a despeito de tudo, tem
assinalado serviços prestados ao PARAGUAI e à política de aproximação
do seu povo com o nosso país.
[...]
Outrossim, como ocorreu das vezes anteriores, solicito autorização a V.
Exa. para dar conhecimento do teor deste Ofício ao Exmo. Sr. Chefe do
Gabinete do Ministério do Exército, dadas as naturais vinculações que
tenho com a Instituição a que pertenço, devendo manter os escalões
superiores informados a respeito das minhas
atividades e
peculiaridades da função que desempenho.
(Grifo nosso) (BRASIL, 1977, p. 2-3)
268
266
BRASIL. Telegrama confidencial, nº 323, da Comissão Mista Brasileiro-Paraguaia para a Embaixada
Brasileira em Assunção para o Ministério das Relações Exteriores, de 20 de dezembro de 1976. Brasília, Arquivo
do Itamaraty.
267
BRASIL. Telegrama confidencial, sem número, da Embaixada Brasileira em Assunção para o Ministério das
Relações Exteriores, de 20 de dezembro de 1976. Brasília, Arquivo do Itamaraty.
181
Percebe-se,
assim,
que
as
altas
autoridades
brasileiras
tomaram
conhecimento das graves denúncias. No entanto, não foram encontrados indícios
documentais de que as investigações tenham sido levadas a cabo, nem de troca de
notas diplomáticas entre os representantes brasileiros e paraguaios a respeito das
acusações. Aparentemente, poderia se dizer que alguns membros do governo
brasileiro foram omissos e coniventes com as irregularidades perpetradas por
autoridades paraguaias.
V. 3 As revisões do Anexo B e a importância de Itaipu para a economia
paraguaia
As revisões técnicas e as alterações no projeto de Itaipu, especialmente em
relação ao número de turbinas instaladas, foram outro aspecto inusitado e
controverso dessa barragem.
O anexo B do Tratado de 1973 faz uma descrição técnica geral do projeto civil
da Usina de Itaipu, e prevê, no quinto item do terceiro capítulo: “14 unidades
geradoras de 765 megawatts cada uma”, cujo total aproximado seria de 10,710 mil
megawatts (BRASIL, 1973). Na data da assinatura do documento, essa potência
equivalia a quase o total da energia gerada pelas outras barragens no Brasil.
Logo após o início das obras da usina, os engenheiros perceberam a
necessidade de “ajustar” o projeto às características geológicas, topográficas e
hidrológicas da região. As autoridades do setor elétrico dos dois países sugeriram
algumas mudanças no projeto, sendo que a principal delas seria a ampliação do
número de turbinas, de 14 para 18. Após negociações entre as partes, os países
selaram o acordo por meio de troca de notas reversais, em 22 de abril de 1975:
[...]
e) PARÁGRAFO 5 - “Casa de máquinas”, donde se lee: “ com longitudde
900m y contendrá 14 unidades generadoras de 765 megawatts cada uma”,
debe leerse: “com longitud de 943,5 m. y contendrá 18 unidades
generadoras de 765 megawatts cada uma.”
(PARAGUAI, 1975, p. 146)
268
BRASIL. Telegrama confidencial, sem número, da Embaixada Brasileira em Assunção para o Ministério das
Relações Exteriores, de 20 de dezembro de 1976. Brasília, Arquivo do Itamaraty.
182
A usina de Itaipu poderia produzir 12,600 megawatts com as mudanças
técnicas acordadas, e isso implicou em um aumento de aproximadamente 1,890
megawatts, o que equivale a uma usina de grande porte, como Porto Primavera 269.
Em virtude dessas mudanças, foram aumentados também os gastos com a
construção (DEBARNARDI, 1996, p. 350).
O número de turbinas previstas pelo Anexo B sofreu mais duas alterações até
o Acordo Tripartite (1979). A primeira ocorreu em 30 de outubro de 1978, quando as
autoridades brasileiras e paraguaias decidiram ampliar novamente o número de
turbinas, de 18 para 20 (PARAGUAI, 1978), incrementando, em consequência,
1,400 megawatts na produção. A capacidade total da barragem passava a ser de 14
mil megawatts.
[...] En la misma será instalado um conjunto generador compuesto de 18
unidades de 700 megawatts cada una. Nueve de estas seran de 50 Hz y
nueve 60 Hz. Además de eso, la central pondrá contar, utilizando el
espacio disponible en la casa de máquinas, con hasta dos unidades
270
generadoras de reserva, que serán una de 50 Hz y la otra de 60 Hz [...]
(PARAGUAI, 1979, p. 151)
Em 19 de outubro de 1979, os representantes brasileiros e paraguaios
acertaram a terceira grande modificação nos números de turbinas, que foram
reduzidas de 20 para 18. Entretanto, foi preservado o espaço para a instalação de
mais duas turbinas. A capacidade da usina retornou aos 12,600 megawatts.
c) La totalidad de la potencia a que se hace mención precedentemente será,
cuando el cumplimiento de los parámetros relacionados con la navegación
citados lo permita, la que resulte de la operación, en Itaipú, de las 18
unidades turbo-generadoras instaladas, de una potencia nominal de 700
megawatts cada una, con un caudal erogado máximo del orden de 12600
metros cúbicos por segundo.
271
(PARAGUAI, 1979, p. 156)
Os motivos das alterações do Anexo B não se encontram apenas no campo
técnico-econômico, mas também na arena política, principalmente nas relações com
a Argentina, como se pode observar no caso do litígio Itaipu-Corpus (ver capítulo
VI), e com o Paraguai, que levantou o problema da ciclagem e da “cláusula ouro”.
269
Considerada uma das maiores do Sudeste, esta usina hidroelétrica, localizada no rio Paraná, é capaz de
gerar até 1854 Mw.
270
PARAGUAI. N. R. nº 4/79 de Assunção ao Ministério das Relações Exteriores Brasileiro, de 12 de março de
1979.
271
PARAGUAI. N. R. nº 16 do chanceler Alberto Nogués de Ciudad Presidente Stroessner, Paraguai, ao ministro
Ramiro Saraiva Guerreiro, Ministério das Relações Exteriores do Brasil, Brasília, Brasil, de 12 de março de 1979.
183
Essas questões foram responsáveis pelo redimensionamento das relações
brasileiro-paraguaias (ver item 5 deste capítulo).
Além das obras principais, ambos os governos realizaram um conjunto de
obras complementares, como a construção de estradas, alojamentos, hospitais,
entre outras, para viabilizar a construção de Itaipu (WASMOSY, 2008, p. 117;
MONTEIRO, 2000, p. 68; LIMA, 2006, p. 305). Essas obras complementares
transformaram profundamente as regiões próximas a Sete Quedas; por exemplo, a
Itaipu Binacional construiu mais de nove mil casas, com toda a infraestrutura, para
seus funcionários, entre 1975 e 1978 (MONTEIRO, 2000, p. 50).
Em 1974, Foz do Iguaçu, no Oeste do Paraná, era uma cidade quente e
poeirenta, com apenas duas ruas asfaltadas e cerca de 20 mil pessoas [...]
O impacto pode ser mesurado pelo crescimento vertiginoso da população
urbana no município: em 1970, Foz do Iguaçu tinha 20.147 habitantes, dez
anos depois, a população havia quintuplicado: 101.447 pessoas [...]
(MONTEIRO, 2000, p. 58)
Lima (2006, p. 309) afirma que nem todos os impactos profundos do rápido
crescimento da região foram positivos na vida socioeconômica da população local:
Como resultado do “inchamento” da cidade, Foz do Iguaçu, que não
possuía infraestrutura para tal, passou a sofrer as consequências de seu
crescimento desordenado e desorganizado. A pobreza se alastrou e em
consequência, a violência, a criminalidade, os pedintes-de-rua e a
insegurança. De cidade pacata e tranquila, se transformou em centro
urbano problemático, repleto de divergências sociais.
(LIMA, 2006, p. 309)
O intenso crescimento econômico, seus benefícios e suas mazelas, já eram
fatores esperados pelas autoridades, pois, desde o início, os membros de ambos os
Estados expressaram seu intuito de transformar Itaipu em um propulsor de
crescimento e de investimentos em ambos os países, como demonstra a nota da
Assessoria de Imprensa do Itamaraty, divulgada em 4 de dezembro de 1975: “A
parcela maior dos recursos de Itaipu será aplicada em materiais, equipamentos e
serviços fornecidos por empresas dos dois países” (BRASIL, 1975, p.19)272.
A nota reversal nº 4, de 17 de maio de 1974, inicia as tratativas para a
formação de empresas binacionais e trinacionais para atender à demanda dos
272
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Contrato Eletrobrás-Itaipu é recorde a uma obra só: Nota da
Assessoria de Imprensa do Itamaraty, divulgada em 4 de dezembro de 1975. In: BRASIL. Resenha de Política
Exterior Brasileira nº 7. Brasília. MRE. 1975.
184
materiais e equipamentos necessários para a construção de Itaipu, e para a
realização de estudos dirigidos à criação de uma empresa de cimento brasileiroparaguaia273.
2. Al respecto, y com el propósito de alcanzar uma utilización “equitativa” de
los “equipos y materiales disponibles en los dos países”, mi Governo,
através de conversaciones previas, ha tomado conocimiento de que el
Paraguay se propone estimular, desde ya, la formación de empresas
nacionales, binacionales e trinacionales en el Paraguay, con participación
brasileña en esos dos últimos casos y con capacidad de suplir las
necesidades de cemento, madera, cal, piedra y arena. Esos productos
tendrán su adquisición recomendada por ambos Gobiernos a la entidad
binacional, simpre que las ofertas se encuentren dentro de márgenses
razonables de competencia, correspondan a las necesidades de la entidad
binacional y a las de seguridad de la obra.
[...]
4. En el caso de empresas trinacionales, com participación paraguaya y
brasileña, el tercer país tendría que ofrecer iguales facilidades de su
ministro a obras semejantes y de reserva de mercado.
(PARAGUAI, 1974, p.118)
Como visto no capítulo I, o governo brasileiro, com o Segundo Plano Nacional
de Desenvolvimento, previa estimular importantes setores de transformação
(alumínio, celulose e papel, entre outros), que consomem muita energia. As
hidroelétricas de Itaipu e Tucuruí eram vistas como essenciais para abastecer o
incremento da demanda de energia, além de capazes de fomentar setores da
economia como os de eletromecânica (turbinas, geradores e transformadores de
energia elétrica), engenharia e construção civil de alta complexidade.
Ambos os governos organizaram o Consórcio Itaipu Eletromecânico (CIEM),
responsável pelo fornecimento das turbinas, geradores e outros materiais elétricos
pesados (ver tabela 4). As autoridades brasileiras e paraguaias também
estruturaram o Consórcio Itamon, para a montagem de equipamentos permanentes
(ver tabela 5).
Tabela 4 – Consórcio Itaipu Eletromecânico (CIEM)
AG Brown Boveri & Cie
Alstom Atlantique
Bardella S. A. Indústria Mecânicas S. A.
BSI Indústrias Mecânicas S. A.
273
BRASIL. Nota Reversal nº 4: acordo sobre fornecimento de material a Itaipu. In: BRASIL. Resenha de Política
Exterior Brasileira, nº 1. Brasília. 1974, p. 56.
185
Brown Boveri & Cie. AG
Indústria Elétrica Brown Boveri S. A.
J. M. Voith GmbH
Mecânica Pesada S. A.
Neyrpic
Siemens Aktiengesells-chaft
Siemens S. A.
Voith S. A. Máquinas e Equipamentos
Consórcio de Ingeniería Electromecánica S. A. CIE
Fonte: Monteiro, 2000, p. 33.
Tabela 5 – Consórcio Itamon
A Araújo S. A. Engenharia e Montagem
EBE – Empresa Brasileira de Engenharia S. A.
Montreal Engenharia S. A.
Sertep S. A. Engenharia e Montagens
Techint – Companhia Técnica Internacional
Sade – Sul-Americana de Engenharia S. A.
Tenenge – Técnica Nacional de Engenharia S. A.
Ultratec Engenharia S. A.
Consórcio de Ingeniería Electromecánica S. A. CIE
Fonte: Monteiro, 2000, p. 33.
Segundo a documentação consultada, o governo brasileiro utilizou o
consórcio CIEM, composto por empresas brasileiras e europeias, para promover
uma política de compras governamentais que privilegiassem as indústrias brasileiras
e paraguaias, sem a necessidade de concorrências internacionais, como se percebe
na nota de 11 de agosto de 1977, sem número, anexada ao Despacho com o
Presidente nº 60, do ministro de Minas e Energia para a Presidência da República:
Promovemos uma longa reunião com os conselheiros brasileiros da Itaipu
Binacional, a fim de discutir a política a seguir na segunda etapa das
negociações para a compra de equipamentos.
Lembramos que devemos otimizar os seguintes aspectos:
1.
2.
3.
4.
Maior índice de nacionalização brasileira.
Maior absorção e desenvolvimento da tecnologia brasileira.
Garantia de qualidade e cumprimento de prazos.
Melhores preços.
186
5.
Melhores condições de financiamento.
(BRASIL, 1977, s/p)
274
Wasmosy (2008, p. 151) estima que foram gastos mais de 23 bilhões de
dólares na construção da Itaipu Binacional, valor que não confere com os dados
oficiais, que estimam cerca de 20 bilhões de dólares em valores atualizados. Deste
montante, Wasmosy destaca o peso dos juros e dos empréstimos, responsáveis por
quase 59% do valor da obra.
Tabela 6: Custo total estimado do empreendimento de Itaipu
Descrição
US$
%
Projeto
1.537.228.043
6,52%
Obras de infraestrutura
940.374.557
3,99%
Equipamentos e montagem
1.754.560.583
7,44%
Outros
477.091.417
2,02%
Gastos pré-operacionais
73.470.232
0,31%
Administração da entidade binacional
903.069.497
3,83%
Juros
13.732.611.288
58,26%
Obras civis principais
4.151.540.922
17,61%
Total
23.569.946.537
100,00%
Fonte: Itaipu Binacional (1991) - dados citados por Wasmosy (2008, p. 151).
Os financiamentos que permitiram a construção de Itaipu foram realizados
principalmente por bancos privados. Isso se deveu à questão de Itaipu-Corpus (ver
capítulo 6), pois a Argentina pressionou, com sucesso, os órgãos financeiros
multilaterais, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), para que não
financiassem o projeto Itaipu enquanto não se solucionasse o impasse argentinobrasileiro-paraguaio
de
Itaipu-Corpus
e
se
definisse
um
arcabouço
legal
internacional para o aproveitamento dos rios internacionais.
O Presidente Geisel, descrente da “boa fé” e desconfiado das intenções das
autoridades argentinas, decidiu iniciar a construção de Itaipu, com o intuito de obter
meios de negociar a partir de uma posição de força ou, em último caso, impor uma
solução à contenda de Itaipu-Corpus. Isso fica patente no aval do Presidente ao
empréstimo de 3,5 bilhões de dólares da Eletrobrás para a Itaipu Binacional: “Trata-
274
BRASIL. Nota do Ministério de Minas e Energia à Presidência da República, de 11 de agosto de 1977,
anexada ao 60º Despacho com o Presidente da República. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ. Pasta. EG pr
1974.03.26/2, p. 1.531.
187
se do maior empréstimo jamais efetuado na história a uma só empresa ou a um só
projeto” (BRASIL, 1975, p. 6)275.
Através deste empréstimo se está, de fato, tornando irreversível a
construção de Itaipu, visto que fica equacionado, em definitivo, e para
o futuro, o problema dos recursos necessários à sua execução. Graças
a este contrato, a direção de Itaipu poderá, doravante, programar com
segurança e tranquilidade a execução da obra até o final.
(BRASIL, 1975, p. 6)
276
Portanto, sem crédito dos órgãos multilaterais e sem recursos próprios para
tocar as obras, o governo brasileiro voltou-se para os bancos privados
internacionais, que forneciam empréstimos de menor prazo e com taxas de juros
variáveis. No decorrer das obras de Itaipu, o acesso e as condições para tomada do
crédito necessário para financiar os trabalhos tornaram-se quase proibitivos, com a
diminuição dos prazos e taxas de juros cada vez maiores, em virtude de alguns
acontecimentos externos na segunda metade da década de 70 e início dos anos 80,
tais como: o segundo Choque do Petróleo (1979), o aumento da taxa de juros
americana (1981-1982), a crise da dívida (1982), entre outros. Alguns economistas
apontam essa piora no cenário internacional como um dos fatores responsáveis pela
crise econômica brasileira e pela chamada ”década perdida”.
O financiamento da obra se deu, basicamente, através de crédito de curto
prazo de instituições financeiras privadas e de bancos estatais e
estrangeiros. Prioritariamente, a fonte de recursos foi o próprio Brasil,
através de financiamento ou endividamento interno. Em 1996, os
investimentos de Itaipu somavam US$ 11,7 bilhões e, com os encargos
financeiros, alcançavam os US$ 20 bilhões.
(MONTEIRO, 2000, p. 32)
Conforme visto no capítulo I, o governo brasileiro não poderia desacelerar o
ritmo das obras de Itaipu, pois colocaria em risco o abastecimento de energia
elétrica no país. Em 1973, as autoridades brasileiras, ao optar pela construção de
grandes obras hidroelétricas, como Tucuruí e Itaipu, deixaram de lado outros
projetos, como a edificação de pequenas e médias barragens. Logo, não existiam
275
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Geisel: acordo com o Paraguai tem raro precedente. In: BRASIL.
Resenha de Política Exterior Brasileira nº 7. Brasília. 1975.
276
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Geisel: acordo com o Paraguai tem raro precedente. In: BRASIL.
Resenha de Política Exterior Brasileira nº 7. Brasília. 1975.
188
alternativas viáveis, no curto e médio prazo, a Itaipu, cujas obras, em 1983, já
representavam 15% da dívida externa brasileira (WEBER, 2008, p. 34).
Ao contrário do Brasil, o Paraguai não foi atingido diretamente por essa
conjuntura internacional desfavorável, pois a taxa de juros da dívida externa
paraguaia era fixa e com longo período de carência. “Deste montante (valor da
dívida de Itaipu), nenhum centavo era devido pelo Estado paraguaio, nem como
avalista do empreendimento” (Grifo nosso) (WEBER, 2008, p. 34).
Como se pode perceber na tabela 7, a construção de Itaipu teve um impacto
econômico positivo para o Paraguai. A economia paraguaia cresceu bem acima da
média da América Latina.
Tabela 7: Crescimento do PIB
Crescimento 1973-1984
América Latina
Paraguai
Equador
Brasil
Colômbia
Chile
Uruguai
Venezuela
Peru
Bolívia
Argentina
7,50%
4,80%
4,40%
3,70%
2,70%
2,00%
1,90%
1,50%
0,80%
0.40%
Mundo
Botsuana
Jordânia
Hong Kong
Egito
Cingapura
Iêmen
Paraguai
Malásia
Coréia do Sul
Indonésia
10,70%
9,60%
9,10%
8,50%
8,20%
8,10%
7,50%
7,30%
7,20%
6,80%
Fonte: Banco Mundial, relatório anual de 1986 e 1990. In Weber (2008, p. 39).
Em um estudo publicado pelo Banco Central do Paraguai, Bernardo Dario
Rojas Páez apontou os efeitos positivos das obras de Itaipu para a economia
paraguaia (ver gráfico 1), tanto em termos de investimentos, quanto em ganho de
competitividade. No entanto, o autor faz uma ressalva: a economia paraguaia
desacelerou com o término das obras civis (PÁEZ, 2001, p. 36).
Es de conocimiento que durante la construcción de la obra de Itaipú, el país
alcanzó la tasa de crecimiento más alta de su historia económica, tampoco
se puede ignorar que una vez terminada la obra, el país pasó a
experimentar una profunda depresión de cuyos efectos no se ha podido
hasta ahora recuperar [...]
(PÁEZ, 2001, p. 3)
189
Gráfico 1
Fonte: Páez (2001, p. 6).
Aparentemente, as principais causas da crise no Paraguai após as obras de
Itaipu foram: os problemas econômicos enfrentados pelos seus dois principais
parceiros de mercado na década de 80, a Argentina e o Brasil; a corrupção na
administração pública; a falta de segurança jurídica no país; o corte da ajuda externa
e dos financiamentos oficiais norte-americanos; a ausência de um grande mercado
interno, entre outros fatores.
V. 4 Itaipu e as relações brasileiro-paraguaias
Exceto pelo período de disputa da soberania da região de Sete Quedas, as
relações brasileiro-paraguaias contemporâneas podem ser consideradas muito
boas. O Presidente Vargas iniciou um movimento de estreitamento de laços com o
Paraguai (MORAES, 2003), e esse movimento foi definitivamente impulsionado
durante o governo Kubitschek no Brasil e a ditadura de Stroessner (1954-1989), no
Paraguai (MENEZES, 1987; SILVA, 2006).
Alfredo Stroessner, com apoio do Partido Colorado e das Forças Armadas,
governou o Paraguai com “mão de ferro”. Os trinta e cinco anos de Strossnato
destoam da história política paraguaia pós-1870, cuja característica principal é a
instabilidade política. Quarenta e quatro pessoas, entre elas nove militares,
ocuparam a presidência do Paraguai de 1870 a 1954. Vinte e cinco golpes de
Estado foram bem sucedidos nesse período. Através de uma média aritmética
190
simples, percebe-se que cada mandato presidencial durou aproximadamente dois
anos (GOIRIS, 2000, p. 21).
A longevidade do Strossnato é explicada pela ampla utilização dos aparatos
de cooptação e repressão do Estado paraguaio, e pela capacidade de Stroessner de
compreender o cenário político paraguaio e de agir sobre ele.
[...] En pocas palabras, Stroessner domina la política del Paraguay porque
trabaja mucho más, hace sus tareas políticas mucho mejor y es estratego
de primera clase. Esta lenta pero sostenida competencia le ha permitido
sobrepasar a mucho de sus oponentes más brillantes pero al mismo tiempo
menos cautos.
(LEWIS, 1986, p127)
Stroessner soube também montar uma equipe trabalho fiel e competente. A
maior parte de seus assessores não era oriunda das tradicionais famílias políticas
paraguaias, e sim da corporação militar e das classes médias letradas (LEWIS,
1986, p. 224). Os membros das “antigas” elites políticas ocupavam posições
importantes, mas já não eram preponderantes no interior da burocracia paraguaia.
“Don Alfredo”, como profundo conhecedor da realidade paraguaia, criou os
meios de sustentação econômica do seu regime por meio de uma estratégia
articulada entre política interna, internacional, regional e global, também conhecida
como “política externa pendular” (MENEZES, 1987; FARINA, 2003). Os dois
principais eixos da política internacional do Paraguai eram a aproximação com os
Estados Unidos e com o Brasil, com o objetivo de obter recursos, tecnologia e
mercado, fatores capazes de se contrapor à influência da Argentina na vida política
paraguaia (MORAES, 2000). Alguns autores, como Doratioto (2010, p. 545) e
Moraes (2000), apontam que o Brasil e os Estados Unidos tiveram um papel
importante na ascensão e na consolidação da ditadura de Stroessner.
No recorte temporal desta tese, destacam-se nitidamente dois momentos
distintos nas relações brasileiro-paraguaias. No primeiro, observa-se um claro
estreitamento nas relações bilaterais, a partir da assinatura do Tratado de Itaipu em
1973; alguns anos depois, ocorre um distanciamento entre os dois países, a partir
dos debates do litígio de Itaipu-Corpus na Conferência de Mar del Plata (1977) e da
questão da ciclagem (1977-1978). Esses eventos desgastaram os laços bilaterais, e
assim, as relações entre Brasília e Assunção foram redimensionadas. Então, o
segundo momento se inicia com a questão da ciclagem e segue até a derrocada de
191
Stroessner em 1989. Percebe-se a perda de importância do Paraguai para a
diplomacia brasileira.
Logo após o Tratado de 1973 houve uma nítida aproximação, com um
expressivo aumento no número de visitas oficiais, na troca de notas e acordos de
cooperação firmados entre os dois países.
Os documentos da embaixada brasileira em Assunção revelam um grande
esforço das autoridades brasileiras e paraguaias no sentido de criar uma rede de
cooperação técnica e econômica, como mostram as seguintes ações: o projeto de
construção das usinas hidroelétricas nos rios Acaray e Monday, que ajudariam na
regularização da vazão do rio Paraná e forneceriam energia para Puerto
Stroessner277; a pavimentação e a conservação das estradas paraguaias, como a
estrada Encarnación-Puerto Presidente Stroessner278; a interconexão das redes
ferroviárias do Brasil e do Paraguai279; ou, ainda, a doação de barcaças para
transporte fluvial280. Após muitas negociações com participação direta de
diplomatas281, a empresa brasileira TRANSPAVI-CODRASA foi contratada para
fazer a dragagem do rio Paraguai282, ampliando assim o calado do rio.
O ápice da aproximação brasileiro-paraguaia ocorreu em 4 de dezembro de
1975, quando os representantes dos dois Estados firmaram um acordo de
cooperação bilateral, o Tratado de Amizade e Cooperação de 1975, que versa sobre
os mais diversos assuntos. Dentre eles, se destacam os seguintes: Criação de uma
Comissão Geral de Cooperação e Coordenação Brasileiro-Paraguaia para fortalecer
os esforços de cooperação nas mais diversas áreas: protocolo de expansão
comercial com a desgravação progressiva de impostos e tarifas de importação;
linhas de crédito específicas para importação de bens de capital brasileiros para
empresas paraguaias;incentivos fiscais paraguaios às importações e investimentos
brasileiros; abertura comercial do setor agropecuário; transferência de tecnologia
nos setores agroindustriais; formulação de um plano diretor de integração dos
277
Atual Ciudad del Leste.
BRASIL. Telegrama confidencial da Embaixada Brasileira em Assunção para o Ministério
Exteriores, de 28 de agosto de 1973. Brasília, Arquivo do Itamaraty.
279
BRASIL. Telegrama confidencial, nº 289, da Embaixada Brasileira em Assunção para o
Relações Exteriores, de 11 de julho de 1974. Brasília, Arquivo do Itamaraty.
280
BRASIL. Telegrama confidencial, nº 525, da Embaixada Brasileira em Assunção para o
Relações Exteriores, de 6 de dezembro de 1974. Brasília, Arquivo do Itamaraty.
281
BRASIL. Telegrama confidencial nº 460, da Embaixada Brasileira em Assunção para o
Relações Exteriores, de 20 de setembro de 1973. Brasília, Arquivo do Itamaraty.
282
BRASIL. Telegrama confidencial-urgente da Embaixada Brasileira em Assunção para o
Relações Exteriores, de 18 de maio de 1973. Brasília, Arquivo do Itamaraty.
278
das Relações
Ministério das
Ministério das
Ministério das
Ministério das
192
sistemas de transporte do Brasil e do Paraguai, com a interconexão entre os dois
Estados através dos sistemas ferroviário e rodoviário; protocolo de entendimento
para questões fluviais; concessão de direitos de pesca a navios paraguaios na costa
marítima brasileira; harmonização da legislação trabalhista e previdenciária dos dois
países; aprofundamento da cooperação educacional e cultural; elaboração de um
plano conjunto de desenvolvimento econômico integrado para a região do Alto
Paraná; realização de estudos sobre o potencial hidroelétrico dos rios Acaray,
Monday e Nacunday; interligação dos sistemas elétricos e de comunicação entre os
dois países; criação de um sistema de solução pacífica de controvérsias (BRASIL,
1975) 283.
A representação diplomática brasileira em Assunção, por meio do setor de
Promoção de Exportação, incentivou o empresariado nacional a investir em uma
joint venture e a aproveitar as oportunidades abertas na economia paraguaia, em
especial aquelas oriundas da construção de Itaipu (BRASIL, 1976)
284
, como a
participação de companhias brasileiras, como a Camargo Correia (BRASIL, 1975)
285
, na construção e na ampliação de fábricas de cimento286 e a possível construção
de uma siderúrgica (BRASIL, 1974; BRASIL; 1974) 287.
A legação brasileira promoveu a “Exposição Industrial do Brasil” em
Assunção, com vistas a incentivar as exportações de manufaturados brasileiros
(BRASIL, 1976)
288
. A embaixada do Brasil em Assunção chegou inclusive a fazer
um catálogo das empresas brasileiras no Paraguai para auxiliá-las nos contatos com
autoridades e empresários locais (BRASIL, 1974) 289.
283
BRASIL. Tratado de Amizade e Cooperação entre Brasil e Paraguai, assinado em Assunção, em 4 de
dezembro de 1975, pelos chanceleres Azeredo da Silveira, do Brasil, e Raúl Sapena Pastor, do Paraguai,
durante a visita do Presidente Ernesto Geisel ao Paraguai. In: BRASIL. Resenha de política exterior brasileira nº
7. Brasília. 1975.
284
BRASIL. Telegrama confidencial nº 634, da Embaixada Brasileira em Assunção para o Ministério das
Relações Exteriores, de 18 de novembro de 1976. Brasília, Arquivo do Itamaraty.
285
BRASIL. Telegrama confidencial nº 237, da Embaixada Brasileira em Assunção para o Ministério das
Relações Exteriores, de 06 de junho de 1975. Brasília, Arquivo do Itamaraty.
286
BRASIL. Telegrama confidencial nº 361, da Embaixada Brasileira em Assunção para o Ministério das
Relações Exteriores, de 30 de agosto de 1974. Brasília, Arquivo do Itamaraty.
287
BRASIL. Telegrama confidencial sem número, da Embaixada Brasileira em Assunção para o Ministério das
Relações Exteriores, de 01 de junho de 1974. Brasília, Arquivo do Itamaraty: BRASIL. Telegrama confidencial nº
399, da Embaixada Brasileira em Assunção para o Ministério das Relações Exteriores, de 20 de setembro de
1974. Brasília, Arquivo do Itamaraty.
288
BRASIL. Telegrama confidencial nº 156, da Embaixada Brasileira em Assunção para o Ministério das
Relações Exteriores, de 22 de março de 1976. Brasília, Arquivo do Itamaraty.
289
BRASIL. Telegrama confidencial nº 267, da Embaixada Brasileira em Assunção para o Ministério das
Relações Exteriores, de 20 de setembro de 1974. Brasília, Arquivo do Itamaraty.
193
Por outro lado, como bem sabe Vossa Excelência [Silveira], é cada vez
maior o número de empresas brasileiras que, atraídas pelas perspectivas
industriais e comerciais que o Paraguai passou a oferecer, a partir,
sobretudo de Itaipu, tem procurado realizar negócios no país. E não são
poucas as que procuram, para esse fim, o apoio ostensivo da Embaixada,
apoio este que, em princípio não deve ser negado, mas que, por natural
sentido de cautela deverá ser oferecido mediante a certeza de que são
essas empresas técnicas e financeiramente idôneas [...]
(BRASIL, 1974, p. 2)
290
As exportações brasileiras para o mercado paraguaio cresceram de forma
vertiginosa. Em 1977, o Paraguai, um dos países mais pobres do continente
americano, era um dos principais mercados de produtos brasileiros (ver tabela 8).
Azeredo da Silveira destacou esse feito em um de seus últimos discursos, em 17 de
janeiro de 1979, durante um encontro com empresários no Fórum das Américas:
Em 1977, o Brasil passou a ser o primeiro fornecedor mundial do
Paraguai e do Uruguai, o segundo da Bolívia, o terceiro da Argentina, o
sexto do Chile e da Colômbia, o sétimo da Venezuela. No mesmo ano,
foi o maior mercado mundial para o Chile e o Uruguai, o segundo
comprador da Argentina e do México, o sexto do Paraguai e do Peru, o
sétimo da Bolívia e da Venezuela.
(BRASIL, 1979, p. 48)
Tabela 8: Intercâmbio comercial entre Brasil e Paraguai
Part. % sobre total Brasil
EXP
IMP
31.907,80
6.234,00
25.673,80
1973
60.649,50
23.010,90
37.638,60
83.660,40
0,98
0,37
90,08
1974
98.008,60
35.494,10
62.514,50
133.502,70
1,23
0,28
61,60
54,25
1975
118.343,60
27.342,50
91.001,10
145.686,10
1,36
0,22
20,75
-22,97
1976
132.129,40
1978
224.279,00
1979
324.394,00
27.415,00
104.714,40
Corrente (*)
IMP
ANO
1972
1977 sem dados
Saldo (*)
Var.% de ano para ano
sem dados
sem dados
sem dados
sem dados
sem dados
253.403,00
0,80
159.544,40
sem dados
70.991,00
EXP
38.141,80
1,30
sem dados
1,77
395.385,00
EXP
IMP
0,15 sem dados
0,22
sem dados
269,12
11,65
0,27
sem dados
sem dados
sem dados
sem dados
sem dados
0,39 sem dados
sem dados
2,13
sem dados
Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior - MDIC; Secretaria de Comércio
Exterior - SECEX; Departamento de Planejamento e Desenvolvimento do Comércio Exterior - DEPLA.
Adaptação feita pelo autor.
A cooperação bilateral também se estendeu para o setor agropecuário. O
governo
brasileiro,
com
financiamento
do
Banco
Interamericano
de
Desenvolvimento, prestou serviços de assistência técnica para o desenvolvimento
290
BRASIL. Telegrama confidencial nº 361, da Embaixada Brasileira em Assunção para o Ministério das
Relações Exteriores, de 30 de agosto de 1974. Brasília, Arquivo do Itamaraty.
194
do setor agropecuário paraguaio, e ofereceu algumas bolsas de estudos para
agricultores e universitários daquele país (BRASIL, 1973)
291
.
As autoridades
brasileiras e paraguaias assinaram ainda uma série de acordos de cooperação
técnica, os quais totalizaram 10 milhões de dólares, para o levantamento de terras
agrícolas (BRASIL, 1973) 292.
O Estado brasileiro também auxiliou na organização do mercado de
abastecimento de gêneros alimentícios no Paraguai, em especial na região de
Puerto Stroessner, com a construção e financiamento de centros de distribuição e
venda de equipamentos, entre outros incentivos (BRASIL, 1973; BRASIL, 1975) 293.
Afora isso, o Brasil prestou auxílio em outras áreas, como saúde e
saneamento básico. O Tesouro brasileiro emprestou três milhões de dólares para a
“Corporación de Obras Sanitárias” (CORPASANA) para obras de saneamento
básico no Paraguai (BRASIL, 1974)
294
, e o Ministério da Saúde doou uma grande
quantidade de vacinas ao governo paraguaio295. Foi também negociada uma
ampliação no transporte de passageiros e de cargas entre os dois países (BRASIL,
1975) 296.
A escassez de mão de obra qualificada paraguaia era um obstáculo para a
construção e o funcionamento de Itaipu e dos demais projetos. Com o objetivo de
suprir essa deficiência, Brasil e Paraguai assinaram um acordo básico de
cooperação educacional, científica e cultural em 17 de outubro de 1974, que
atualizou o acordo de 24 de maio de 1957, conforme descrito no seu preâmbulo:
O Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da República do
Paraguai, animados do desejo de alcançar uma aproximação maior entre
seus povos e de contribuir para uma efetiva integração entre os dois países,
no intuito de atualizar os instrumentos jurídicos bilaterais que regulam as
suas relações culturais,a fim de adaptá-los as necessidades surgidas do
crescente desenvolvimento dessas relações e da expansão das instituições
291
BRASIL. Telegrama confidencial-urgente da Embaixada Brasileira em Assunção para o Ministério das
Relações Exteriores, de 10 de janeiro de 1973. Brasília, Arquivo do Itamaraty.
292
BRASIL. Telegrama confidencial-urgente da Embaixada Brasileira para o Ministério das Relações Exteriores.
13 de maio de 1973. Arquivo do Itamaraty. Brasília.
293
BRASIL. Telegrama confidencial nº 477, da Embaixada Brasileira em Assunção para o Ministério das
Relações Exteriores, de 18 de novembro de 1973. Brasília, Arquivo do Itamaraty; BRASIL. Telegrama
confidencial, sem número, do Ministério das Relações Exteriores para Embaixada Brasileira em Assunção, de 29
de outubro de 1975. Brasília, Arquivo do Itamaraty.
294
BRASIL. Telegrama confidencial, nº 142, da Embaixada Brasileira em Assunção para o Ministério das
Relações Exteriores, de 19 de março de 1974. Brasília, Arquivo do Itamaraty.
295
BRASIL. Telegrama confidencial, nº 403, da Embaixada Brasileira em Assunção para o Ministério das
Relações Exteriores, de 18 de agosto de 1975. Brasília, Arquivo do Itamaraty.
296
BRASIL. Telegrama confidencial nº 1252, da Embaixada Brasileira em Assunção para o Ministério das
Relações Exteriores, de 25 de setembro de 1975. Brasília, Arquivo do Itamaraty.
195
que a elas se dedicam, resolveram celebrar um Acordo Básico de
Cooperação Educacional, Científica e Cultural.
(BRASIL, 1974, p. 61)
297
O acordo de 17 de outubro de 1974 estimulou o intercâmbio de professores,
acadêmicos, pesquisadores e técnicos entre os dois países. O artigo 3º previa a
concessão de bolsas de estudos, entre outras facilidades, para estudantes
brasileiros e paraguaios, e estipulava que os certificados obtidos no programa eram
válidos nos dois países. Por fim, o tratado incentivou ainda a troca de livros, filmes,
entre outros itens culturais (BRASIL, 1974, p, 61-63)298.
O artigo 21º do Tratado de Amizade e Cooperação entre Brasil e Paraguai,
assinado em 4 de dezembro de 1975, ampliou a abrangência do Acordo Básico de
Cooperação Educacional, Científica e Cultural, por meio de:
a) intensificação do programa de estudantes-convênio;
b) aumento do número de bolsas de estudo em nível de pós-graduação e
ampliação de cursos de treinamento profissional;
c) dinamização dos contatos entre universidades, institutos e entidades
culturais e científicas;
d) ampliação do intercâmbio de professores entre os dois paises e incentivo
a projetos conjuntos de natureza científica, com vistas a facilitar a troca de
experiência e de conhecimentos;
e) organização de programas de difusão cultural, em rádio e televisão.
(BRASIL, 1975, p.162)
299
Capitaneado pelo Itamaraty, o governo brasileiro patrocinou uma série de
acordos de cooperação educacional entre instituições paraguaias e organizações
brasileiras, como o Senai e as universidades. Esses convênios ofereceram bolsas
de estudo a universitários paraguaios, além de cursos tecnológicos, ministrados por
brasileiros, no Paraguai. Nas palavras do embaixador do Brasil na época, Fernando
de Alencar: “Dentro da política de cooperação intelectual que o Brasil vem
desenvolvendo no Paraguai, um dos principais instrumentos de ação tem sido as
bolsas de estudo oferecidas pelo Governo brasileiro [...]”300.
297
BRASIL. Acordo Básico de Cooperação Educacional, Científica e Cultural. In: Resenha de Política Exterior
Brasileira nº 3. Brasília. 1974.
298
BRASIL. Acordo Básico de Cooperação Educacional, Científica e Cultural. In: Resenha de Política Exterior
Brasileira nº 3. Brasília. 1974.
299
BRASIL. Tratado de Amizade e Cooperação entre Brasil e Paraguai, assinado em Assunção, em 4 de
dezembro de 1975, pelos chanceleres Azeredo da Silveira, do Brasil, e Raúl Sapena Pastor, do Paraguai,
durante a visita do Presidente Ernesto Geisel ao Paraguai. In: BRASIL. Resenha de política exterior brasileira, nº
7. Brasília. 1975.
300
BRASIL. Telegrama confidencial, nº 525, da Embaixada Brasileira em Assunção para o Ministério das
Relações Exteriores, de 6 de dezembro de 1974. Brasília, Arquivo do Itamaraty.
196
Sediados em Assunção, a Missão Cultural Brasileira e o Colégio Experimental
Paraguai-Brasil, em funcionamento desde 1957, também tiveram um papel
importante no estreitamento dos laços de cooperação cultural e educacional entre os
dois países. (SILVA, 2006, p. 67). Inclusive, ao longo das obras de Itaipu, o Estado
brasileiro comprou a sede da Missão Cultural Brasileira301 e efetuou melhorias
físicas na estrutura do Colégio Experimental302. Em um trabalho rico em fontes
primárias, Daniele Reiter Chedid (2010) fez um histórico das atividades da Missão
Cultural Brasileira no Paraguai e da consequente projeção de uma imagem brasileira
positiva naquele país:
Vários são os exemplos do bom funcionamento da Missão e de seu
aproveitamento por parte dos paraguaios. Na educação infantil da Escola
Estados Unidos do Brasil a procura por vagas se dava de maneira intensa
devido ao fato de existirem pouquíssimas instituições desse ramo na cidade
de Assunção. Isso explica a frequente lotação das turmas. O mesmo se
aplicava à Escolinha de Artes: a produção artística e cultural voltada para o
público infantil era praticamente inexistente até a década de 1970. No caso
do Centro de Estudos Brasileiros, este era o único lugar que ministrava
aulas de português no Paraguai na década de 1950. Isso fazia com que
aqueles que desejassem aprender a língua tivessem que procurar essa
instituição. Com o alargamento das relações com o vizinho Brasil, falar essa
língua ia tornando-se uma necessidade. Os eventos promovidos pelo
Instituto Cultural Brasileiro, como recitais e peças teatrais, não ocorriam com
frequência no Paraguai. Assim, se compreende o sucesso de público e de
aprovação quando a capital paraguaia recebia esse tipo de programação.
Os cursos e palestras proferidas via Missão também representavam uma
novidade em terras guaranis. Os conhecimentos especializados eram
aguardados pelos profissionais que careciam de tal bagagem intelectual,
principalmente nas áreas da saúde e educação que, segundo o Itamaraty,
significava uma “penetração nos círculos científicos, até então tão alheios
ao progresso de nossa técnica e experiência”. Os programas de bolsas e os
intercâmbios estudantis eram disputados por dezenas de paraguaios que
viam a oportunidade de aprofundarem seus conhecimentos científicos e
retornarem com um currículo de excelência. Isso garantia um sucesso
profissional no Paraguai. Na Faculdade de Filosofia da Universidade
Nacional de Assunção, os investimentos do Estado eram insuficientes.
Havia falta de professores e de materiais. A presença dos funcionários da
Missão frente às diversas disciplinas era motivo de comemoração por parte
dos alunos.
O diálogo de interesses entre Brasil e Paraguai fazia com que os trabalhos
da Missão fossem raramente criticados. A forma dos trabalhos por ela
realizados dificilmente sofria questionamentos ou objeções por parte dos
paraguaios. Eles abraçavam as oportunidades criadas na jornada dessa
instituição brasileira.
(CHEDID, 2010, p. 86-87)
301
BRASIL. Telegrama confidencial da Embaixada Brasileira em Assunção para o Ministério das Relações
Exteriores, de 23 de fevereiro de 1973. Brasília, Arquivo do Itamaraty.
BRASIL. Telegrama confidencial. Embaixada do Brasil em Assunção para o Ministério das Relações Exteriores,
de 14 de dezembro de 1973. Brasília. Arquivo do Itamaraty.
302
BRASIL. Telegrama confidencial, nº 326, da Embaixada Brasileira em Assunção para o Ministério das
Relações Exteriores, de 2 de agosto de 1974. Brasília, Arquivo do Itamaraty.
197
Nos primeiros anos da construção de Itaipu, percebe-se um aumento dos
acordos de cooperação e das visitas técnicas nos mais diversos setores303.
Como parte dos esforços brasileiros para promover uma imagem positiva do
país no Paraguai, os governantes de Brasília também entregaram alguns dos
“troféus” da Guerra do Paraguai, como o Livro de Ouro de Solano López, em 4 de
dezembro 1975, em uma cerimônia repleta de emoção e de significado para os
líderes paraguaios. O Presidente Geisel pronunciou de improviso as seguintes
palavras:
304
Bem podem avaliar Vossas Excelências
com que emoção fazemos
entrega, neste momento, ao governo e ao povo paraguaios, do Livro de
Ouro que, oferecido pelas Senhoras paraguaias ao Marechal Francisco
Solano Lopez, em 1867, momento especialmente penoso para nossas
Pátrias, retorna, agora, após um século, à terra guarani.
Estou certo de que Vossas Excelências verão, nesse gesto do governo
brasileiro, mais uma demonstração inequívoca e altamente significativa da
fraterna amizade e do carinho que dedicamos ao povo paraguaio.
(BRASIL, 1975, p. 10)
305
Nesse período, observa-se um adensamento na cooperação bilateral também
na área de segurança, principalmente nos setores de troca de informações, combate
aos “movimentos subversivos” e treinamento de forças de segurança. Os militares
brasileiros e paraguaios, por intermédio de seus adidos militares, dos órgãos de
inteligência e de segurança e da Missão Militar Brasileira em Assunção, criaram uma
rede de contatos e de informação paralela aos meios oficiais.
Segundo Jussaramar da Silva (2010, p. 121-122), Brasil e Paraguai criaram
uma agência de segurança e inteligência comum, a Agência Especial de Segurança
e Informação (AESI), da hidroelétrica de Itaipu. Seus objetivos principais eram o
“combate” a possíveis “agentes subversivos” e a prevenção de atos de sabotagem.
Para tanto, os diversos escritórios da AESI no Brasil e no Paraguai trocavam
informações entre si e as com outras agências de informação dos dois países.
Não só os preocupava a infiltração comunista no canteiro de obras, mas
também os preocupava a possibilidade de esquerdistas em diversos
escalões da empresa, além da continuidade do temor de sabotagem. Afinal,
Itaipu era um símbolo [...]
303
BRASIL. Telegrama confidencial nº 452, da Embaixada Brasileira em Assunção para o Ministério das
Relações Exteriores, de 10 de outubro de 1973. Brasília, Arquivo do Itamaraty.
304
Estavam presentes na cerimônia o Presidente Alfredo Stroessner, a alta cúpula militar, diversos ministros, os
membros mais eminentes do Partido Colorado, autoridades civis, militares e eclesiásticas.
305
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Livro de ouro é entregue aos paraguaios. In: BRASIL. Resenha
de Política Exterior Brasileira nº 7, p. 10.
198
(SILVA, 2010, p. 137)
As forças armadas brasileiras empreenderam uma série de ações de
informação e contrainformação no Paraguai. Por exemplo, ajudaram o aparato de
segurança paraguaio a desarticular algumas células do Movimento Popular Colorado
(MOPOCO), cujo comando se encontrava na Argentina306, e auxiliaram na
desarticulação de uma ameaça terrorista contra Itaipu Binacional307, evento que,
suspeita-se, estaria também sendo patrocinado pela Argentina308. Os militares
brasileiros e paraguaios descobriram ainda um plano para matar o Presidente
Stroessner e altas autoridades paraguaias. No dia 8 de janeiro de 1975, Sapena
Pastor entregou uma carta de agradecimentos do Presidente Stroessner ao
Presidente Geisel:
1. O Chanceler Pastor, ao entregar a carta do Presidente Stroessner, de
que era portador, transmitiu os agradecimentos mais profundos do
mandatário paraguaio pela pronta e eficaz colaboração recebida do governo
do Brasil, por ocasião da descoberta da conspiração terrorista que visava a
eliminação física do Presidente Stroessener. O Chanceler Sapena Pastor
informou que, em consequência das investigações levadas a cabo por seu
governo, foram efetuadas mais de 100(cem) prisões [...] Revelou o ministro
Sapena Pastor que ficou igualmente comprovado que as autoridades
argentinas, embora não possam ser acusadas de colaborar com o
plano subversivo, dele tinham conhecimento.
(Grifo nosso) (BRASIL, 1975, p.1-2)
309
Em 10 de abril de 1974, a embaixada brasileira em Assunção renovou junto
ao governo paraguaio a licença de funcionamento da rádio da FAB, que prestava
serviços de intercomunicação “[...] às tripulações das aeronaves estatais não
comerciais de ambos os países [...]”310.
Ao se analisar a documentação confidencial, percebe-se que altas
autoridades militares brasileiras, entre elas o general Figueiredo - chefe do Serviço
306
BRASIL. Telegrama confidencial nº 521, da Embaixada Brasileira em Assunção para o Ministério das
Relações Exteriores, de 6 de dezembro de 1974. Brasília, Arquivo do Itamaraty.
307
BRASIL. Telegrama confidencial sem número , da Embaixada Brasileira em Assunção para o Ministério das
Relações Exteriores, de 4 de dezembro de 1974. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ. Pasta AAS mre d 1974.04.23.
308
BRASIL. Telegrama confidencial sem número, da Embaixada Brasileira em Assunção para o Ministério das
Relações Exteriores, de 4 de dezembro de 1974. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ. Pasta AAS mre d 1974.04.23.
309
BRASIL. Notas sobre a audiência concedida pelo Presidente da República ao doutor Raul Sapena Pastor,
ministro das Relações Exteriores do Paraguai, em sua visita a Brasília, em 8 de janeiro de 1975.Ultra-secreto.
Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ. Pasta. EG pr 1974.03.00/2.
310
BRASIL. Telegrama confidencial nº 167, da Embaixada Brasileira em Assunção para o Ministério das
Relações Exteriores, de 10 de abril de 1974. Brasília, Arquivo do Itamaraty: BRASIL. Telegrama confidencial nº
399, da Embaixada Brasileira em Assunção para o Ministério das Relações Exteriores, de 23 de maio de 1974.
Brasília, Arquivo do Itamaraty.
199
Nacional de Inteligência no governo Geisel -, faziam “viagens de turismo” ao
Paraguai com certa regularidade311. Curiosamente, durante alguns desses
momentos de “descanso”, as autoridades de ambos os países mantinham
conversações sobre assuntos de Estado312, como a questão da ciclagem e
problemas nas relações bilaterais. Também eram frequentes as viagens de militares
paraguaios ao Brasil e os contatos destes com autoridades brasileiras, como mostra
o relato a seguir:
O Coronel Benito Guanes, Chefe da Seção de Informações do Estado Maior
das Forças Armadas do Paraguai, normalmente porta-voz privado do
Presidente Stroessner e amigo pessoal do general Figueiredo, chefe do
SNI, partiu anteontem, 23, para Brasília em missão que deverá durar de
dois a três dias, e cuja natureza não pude precisar. Acredito, no entanto,
que pode estar levando opiniões e sugestões do Presidente a respeito do
problema ACEPAR, de cuja diretoria é membro.
(BRASIL, 1977, p.1)
313
A Missão Militar Brasileira, sediada em Assunção, teve presença ativa no
Paraguai desde o período Vargas, tanto pela cooperação técnica quanto pelo
reaparelhamento das forças armadas paraguaias, ou, ainda, pelo treinamento das
forças de segurança.
O Brasil expandiu a rede consular e as outras agências governamentais no
Paraguai para atender às novas demandas dos brasileiros, principalmente em
relação às questões agrárias, como a regularização das propriedades e o
relacionamento da classe laboriosa com autoridades paraguaias locais314.
[...] essa uma oportunidade única para o estabelecimento de uma rede de
consulados capazes, sem prejuízo de suas tarefas específicas, dar o efetivo
apoio ao trabalho de aproximação e cooperação que o Itamaraty vem
desenvolvendo nesse país.
311
BRASIL. Telegrama confidencial, sem número , de 29 de junho de 1976 , do Ministério das Relações
Exteriores para a Embaixada Brasileira em Assunção. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ. Pasta: AAS mre bp
1974.06.04,
312
BRASIL. Telegrama confidencial, sem número, de 29 de junho de 1976 , do Ministério das Relações
Exteriores para a Embaixada Brasileira em Assunção. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ. Pasta: AAS mre bp
1974.06.04,.
313
BRASIL. Telegrama secreto, sem número, de 25 de agosto de 1977, do Ministério das Relações Exteriores
para a Embaixada Brasileira em Assunção. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ. Pasta: AAS mre bp 1974.06.04,.
314
BRASIL. Telegrama confidencial, nº 528, da Embaixada Brasileira em Assunção para o Ministério das
Relações Exteriores, de 8 de outubro de 1975. Brasília, Arquivo do Itamaraty.
200
(BRASIL, 1975, p. 6)
315
Em 05 de abril de 1976, o Brasil, pelo decreto n.º 77.398, criou
representações diplomáticas brasileiras nas cidades de Concepción, Encarnación,
Pedro Juan Caballero e Salto de Guairá, no Paraguai (BRASIL, 1976, p. 111)316.
A legação brasileira acompanhava atentamente as ações internacionais do
Paraguai, em especial as relações entre Assunção e Buenos Aires. Relatórios
periódicos, como o intitulado “Comissão de Coordenação e Complementação
Paraguai-Argentina. Comércio”317, eram enviados a Brasília.
A construção de Itaipu provocou profundas mudanças na distribuição
populacional da sociedade paraguaia, seja pela migração interna de milhares de
paraguaios para trabalhar nas obras da hidroelétrica, seja pela chegada de milhares
de imigrantes, que foram “fazer” a vida no Paraguai (ver gráfico 2).
Gráfico 2: Fluxo Migratório no Paraguai
Fonte: Páez (2001, p. 27).
Um grande contingente de brasileiros migrou das redondezas de Sete
Quedas para reiniciar sua vida e seus negócios em terras paraguaias. Esses
brasileiros ficaram conhecidos como “brasiguaios” e, ainda hoje, correspondem a
uma importante parcela da população do Paraguai. No departamento de Canendiyú,
315
BRASIL. Telegrama confidencial, nº 528, da Embaixada Brasileira em Assunção para o Ministério das
Relações Exteriores, de 8 de outubro de 1975. Brasília, Arquivo do Itamaraty.
316
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Criação e extinção de consulados. In: BRASIL. Resenha de
Política Externa Brasileira nº 9, Brasília. 1976.
317
BRASIL. Telegrama confidencial, nº 132, da Embaixada Brasileira em Assunção para o Ministério das
Relações Exteriores, de 12 de março de 1974. Brasília, Arquivo do Itamaraty.
201
segundo dados oficiais, a população é composta por 43% de brasileiros (LAINO
1979, p. 67).
Existem diversos estudos a respeito dos impactos ambientais e do
“deslocamento forçado” de um grande número de pessoas em razão da construção
de Itaipu e das obras complementares (LAINO, 1979; LIMA; 2006). Esses trabalhos
denunciam os “baixos” valores de indenização pagos aos proprietários de terras que
foram alagadas pela construção da barragem, enfatizam as transformações
vivenciadas pelas populações ribeirinhas e próximas à barragem, e relatam a
formação de movimentos de “resistência”, como o Movimento dos Atingidos por
Barragens.
Alguns fatores contribuíram para essa “onda” imigratória brasileira. São eles:
o baixo custo das propriedades, a disponibilidade de vastas quantidades de terras
férteis na região e os esforços das autoridades do Palácio López no sentido de
povoar a fronteira leste paraguaia, por meio do Instituto do Bem-Estar Rural. No
entanto, essa “onda” migratória não era bem vista. Os órgãos de comunicação de
quase todas as filiações partidárias denunciavam o “expansionismo” brasileiro”
(BRASIL, 1975) 318, como mostra a fala do opositor ao Stronatto Domingo Laino:
O fenômeno que aqui é analisado é totalmente diferente da imigração
tradicional. Os brasileiros provêm de um país limítrofe, cujos governos,
desde a época colonial, não ocultaram sua vontade homogênica e de
conquista. A maioria dos brasileiros se instala precisamente ao longo da
fronteira do Paraguai com o Brasil. Desnacionalizam maciçamente o
território paraguaio, compram em propriedade a riqueza natural, instalam
suas unidades produtivas e todos os recursos e as atividades das fronteiras
se afastam dos interesses paraguaios, para integrar-se no mercado e
sistema econômico brasileiro [...]
(LAINO, 1979, p. 245-246)
As autoridades de Assunção passaram a acompanhar de perto a
comunidade brasileira no Paraguai, ameaçando retirar suas propriedades e tomando
medidas para contrabalançar a influência brasileira, como a instalação de colônias
agrícolas compostas principalmente por ex-recrutas e militares paraguaios, em
318
BRASIL. Telegrama confidencial nº 184, da Embaixada Brasileira em Assunção para o Ministério das
Relações Exteriores, de 09 de maio de 1975. Brasília, Arquivo do Itamaraty; BRASIL. Telegrama confidencial nº
153, da Embaixada Brasileira em Assunção para o Ministério das Relações Exteriores, de 18 de abril de 1974.
Brasília, Arquivo do Itamaraty; BRASIL. Telegrama confidencial nº 288 da Embaixada Brasileira em Assunção
para o Ministério das Relações Exteriores, de 27 de junho de 1975. Brasília, Arquivo do Itamaraty.
202
“áreas fronteiriças com o Brasil, onde predominam agricultores emigrados de nosso
país” (BRASIL, 1978)319.
A questão dos “brasiguaios” era recorrente na imprensa paraguaia e nas
comunicações diplomáticas brasileiras. A embaixada brasileira em Assunção
procurou atuar com discrição na defesa dos interesses e dos bens dos cidadãos
brasileiros (BRASIL, 1974) 320.
A partir de 1977, o quadro das relações brasileiro-paraguaias se alterou.
Percebe-se uma sensível diminuição na troca de comunicações entre o Ministério
das Relações Exteriores e a embaixada brasileira em Assunção, bem como uma
redução das discussões sobre novos acordos de cooperação e de obras. Os indícios
apontam que isso foi reflexo dos desentendimentos nas negociações sobre a
ciclagem da energia gerada por Itaipu e também das dificuldades na harmonização
de Itaipu-Corpus.
V. 5 As desavenças brasileiro-paraguaias em torno da ciclagem de Itaipu
A questão da ciclagem da energia gerada por Itaipu enfraqueceu os laços
brasileiro-paraguaios, e uma das suas consequências foi o redimensionamento das
relações entre os dois países a partir de 1977.
Grande parte dos países sul-americanos, entre eles o Paraguai e a Argentina,
adotam o padrão de 50 Hz. Já o padrão brasileiro é de 60 Hz. Por razões técnicas, o
maquinário elétrico não consegue trabalhar com os diferentes padrões de ciclagem
ao mesmo tempo:
Por razones técnicas, un sistema elétrico a 50 Hertz no puede
interconectarse directamente com outro sistema de 60 Hertz y por
consiguiente no pueden funcionar juntos – operación ésta llamada
técnicamente “en paralelo” – ni tampoco pueden intercambiar energía.
Por esta razón, varios países que originalmente tenían regiones servidas
con frecuencias diferentes, han enfrentado problemas de su unificación [...]
(Grifo nosso) (DEBERNARDI, 1996, p. 393)
319
BRASIL. Telegrama confidencial nº 363, da Embaixada Brasileira em Assunção para o Ministério das
Relações Exteriores, de 08 de novembro de 1978.
320
BRASIL. Telegrama confidencial da Embaixada Brasileira em Assunção para o Ministério das Relações
Exteriores, de 10 de dezembro de 1974. Brasília, Arquivo do Itamaraty.
203
A questão da ciclagem foi analisada no Estudo de Viabilidade do Projeto de
Itaipu, que teceu uma série de comentários e sugeriu algumas soluções para
contornar o problema321.
Ao longo das negociações do Tratado de Itaipu, a temática da ciclagem veio à
tona. Os negociadores paraguaios solicitaram aos representantes brasileiros que as
discussões fossem postergadas para evitar maiores desgastes internos, tais como
críticas mais incisivas de setores mais nacionalistas, e para preparar a opinião
pública para uma eventual mudança de frequência.
3. No decorrer das negociações do Tratado de Itaipu, os negociadores
paraguaios tomaram a iniciativa de levantar o tema, assinalando, a
propósito, que não lhes parecia possível, naquela oportunidade,
encaminhar o assunto com a rapidez necessária, uma vez que seria
imprescindível preparar e esclarecer a opinião pública guarani para
uma eventual mudança de frequência.
(Grifo nosso) (BRASIL, 1977, p. 1)
322
O Anexo B do Tratado de 1973, portanto, não especificou qual seria a
ciclagem da energia gerada por Itaipu. Tampouco, nas trocas das notas reversais,
esclareceu-se o tema de 1973. Segundo Debernardi (1996, p. 395), ambos os
governos tinham plena ciência do problema da ciclagem antes da assinatura do
Tratado de Itaipu, mas decidiram postergar a solução para quando o projeto
estivesse mais avançado.
La existencia de esse problema, con todas sus implicacias, era conocida por
el Paraguay e el Brasil antes de la firma del Tratado de Itaipú, pero como
su solución óptima requeria informaciones que estarian disponibles
solamente en un estado mucho más avanzado del proyecto ejecutico de
obras, no pareció oportuno a ninguno de los Gobiernos dilatar por algunos
años la firma de ese Tratado, en espera de la otpimización de esa solución
[...]
(DEBERNARDI, 1996, p. 395)
Segundo Debernardi (1996, p. 397), consultorias independentes, como a
International Engineering e a Elc-Electroconsult, foram contratadas por ambos os
governos em 1973. No mesmo ano, essas empresas produziram uma publicação
321
BRASIL. Documento do MRE para a Presidência da República. Informação para o Senhor Presidente da
República nº 281, de 29 de novembro de 1977, EG pr 1974.03.00/2. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ.
322
BRASIL. Documento do MRE para a Presidência da República. Informação para o Senhor Presidente da
República nº 281, de 29 de novembro de 1977, EG pr 1974.03.00/2. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ.
204
com análises e recomendações sobre a questão da diferença de frequências. Esses
estudos foram atualizados em 1974, pelas mesmas consultorias.
Na época, existiam duas soluções possíveis. A primeira seria a compra de
turbinas capazes de produzir energia nas duas ciclagens, o que encareceria
sobremaneira a obra. A outra seria mudar o padrão do sistema paraguaio para 60
Hz, o que implicaria na troca de grande parte dos eletroeletrônicos do Paraguai
(MENEZES, 1987).
Os engenheiros Enzo Debernardi, presidente da Ande, e Mário Penna
Behring, presidente da Eletrobrás, mantiveram conversações informais sobre o
problema da frequência em 1974, logo após a criação de Itaipu Binacional.
[...] Enzo Debernardi, que, pela primeira vez, aventou a possibilidade de vir
a “Eletrobrás S. A.” a conceder ao Paraguai, no contexto da mudança da
frequência, um empréstimo da ordem de 80 milhões de dólares, com um
desembolso previsto em um período de cinco anos, para atender, através
da compra de bens serviços brasileiros, ao desenvolvimento da
infraestrutura do setor elétrico paraguaio.
(BRASIL, 1977, p.1-2)
323
As autoridades brasileiras haviam subentendido que as turbinas de Itaipu
produziriam energia na ciclagem de 60 Hz, pois o país entrara com o capital e as
garantias, entre outros recursos necessários para erigir a barragem. Ademais, o
mercado brasileiro de eletricidade seria o principal mercado atendido pela usina
binacional. Sob a perspectiva brasileira, o Paraguai faria voluntariamente um
“pequeno” sacrifício com a mudança da frequência em favor de um projeto maior de
cooperação e integração bilateral. Afinal, o Paraguai havia adquirido equipamentos
para gerar energia nas duas frequências para a barragem Acaray II e para uma
termoelétrica de 30 mil kW324.
6. Do que precede, pode-se inferir que, desde as negociações anteriores ao
Tratado de Itaipu, já existia o pressuposto implícito do que as autoridades
paraguaias pelo setor elétrico eram favoráveis à modificação da frequência
do país, tema a respeito do qual não coube, entretanto, qualquer iniciativa
ao Brasil [...]
323
BRASIL. Documento do MRE para a Presidência da República. Informação para o Senhor Presidente da
República nº 281, de 29 de novembro de 1977, EG pr 1974.03.00/2. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ.
324
BRASIL. Documento do MRE para a Presidência da República. Informação para o Senhor Presidente da
República nº 281, de 29 de novembro de 1977, EG pr 1974.03.00/2. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ.
205
(BRASIL, 1977, p. 2)
325
Durante as negociações do Tratado de Amizade e Cooperação BrasilParaguai de 1975, as autoridades do setor elétrico paraguaio sinalizaram a alteração
da frequência:
[...] Esse pressuposto (mudança voluntária da frequência paraguaia) foi
significativamente reforçado pela interpretação que o engenheiro Enzo
Debernardi deu ao artigo 19, relativo à integração energética, do Tratado de
Amizade e Cooperação Brasil-Paraguai, concluído em dezembro de 1975.
Naquela oportunidade, Debernardi assinalou a várias autoridades e técnicos
brasileiros que o referido artigo 19 era um primeiro passo efetivo para a
mudança da frequência em seu país.
(BRASIL, 1977, p. 2-3)
326
As conversações sobre a ciclagem continuaram no âmbito da Itaipu
Binacional. Os principais interlocutores eram o engenheiro Debernardi, pelo
Paraguai, e o general Costa Cavalcanti pelo Brasil, sendo que este último manteve
contato frequente e direto com as autoridades do Ministério das Relações Exteriores,
Ministério das Minas e Energia e Presidência da República, entre outras, conforme a
documentação analisada.
Em 1 de outubro de 1976, o representante paraguaio estimou os custos da
mudança da frequência, que ficariam entre 100 e 150 milhões de dólares, e fez a
seguinte proposta: como “compensações” pelos inconvenientes da alteração da
ciclagem, o governo paraguaio exigia o financiamento brasileiro para os seguintes
itens: a) bens e serviços para a Ande e seu Plano de Eletrificação; b) bens e
serviços para a industrialização paraguaia; c) equipamentos para as forças armadas
paraguaias (BRASIL, 1977, p. 3)327.
Em 19 de janeiro de 1977, Enzo Debernardi comunicou ao general Costa
Cavalcanti que não era mais o responsável pelas negociações em torno da
ciclagem. Debernardi confidenciou que essa matéria o havia desgastado junto a
outras esferas do governo paraguaio: “Aduziu Debernardi que a referida tarefa se lhe
revelava difícil e desgastante, acrescentando, porém, que acataria a decisão de seu
governo ‘como um soldado’” (BRASIL, 1977, p. 3).
325
BRASIL. Documento do MRE para a Presidência da República. Informação para o Senhor Presidente da
República nº 281, de 29 de novembro de 1977, EG pr 1974.03.00/2. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ.
326
BRASIL. Documento do MRE para a Presidência da República Informação para o Senhor Presidente da
República nº 281, de 29 de novembro de 1977, EG pr 1974.03.00/2. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ..
327
BRASIL. Documento do MRE para a Presidência da República Informação para o Senhor Presidente da
República nº 281, de 29 de novembro de 1977, EG pr 1974.03.00/2. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ.
206
A questão da frequência seria tratada por outras áreas do governo paraguaio.
No entanto, Debernardi e Costa Cavalcanti acertaram um “esquema operativo”, que
previa: enviar aos consórcios as especificações das turbinas tanto em 60 Hz quanto
em 50 Hz; agendar uma reunião entre Itaipu Binacional e a Eletrobrás para discutir o
problema da frequência e as suas possíveis soluções; solicitar que os
representantes de ambos os Estados chegassem a um entendimento direto
(BRASIL, 1977, p. 3-4)328.
Desde então, ficou clara a estratégia de negociação de ambas as partes. O
principal objetivo brasileiro era manter o ritmo das obras, essencial para atender à
crescente demanda interna de energia. De acordo com os documentos da Itaipu
Binacional, o cronograma de trabalho era o seguinte:
Em fins de novembro de 1977, Itaipu deveria enviar as especificações
técnicas aos potenciais fornecedores; os técnicos da binacional receberiam e
analisariam os orçamentos, entre outros detalhes técnicos entre janeiro e fevereiro
de 1978; Itaipu colocaria os pedidos em março de 1978; a montagem e o
funcionamento das primeiras turbinas ocorreriam no início da década de 80329, pois
“III – À vista do exposto, urge que a definição da frequência seja tomada em outubro,
sob pena de termos de atrasar irremediavelmente a operação das primeiras
unidades da usina”. (BRASIL, 1977, p. 4-5)330.
O Brasil se dispôs a fazer algumas concessões para a troca da frequência
paraguaia, pois essa solução era a de menor custo: o país desembolsaria cerca de
40 milhões de dólares331. No entanto, essa opção acarretaria um grande custo
político, já que reacenderia as discussões sobre o “imperialismo brasileiro” 332.
A segunda alternativa era a compra de geradores capazes de operar nas
duas frequências. Apesar do custo político quase zero, essa opção encareceria o
328
BRASIL. Documento do MRE para a Presidência da República Informação para o Senhor Presidente
República nº 281,de 29 de novembro de 1977, EG pr 1974.03.00/2. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ.
329
BRASIL. Cronograma dos pedidos, preparado pelo general Costa Cavalcanti para a Presidência
República, sem data. Pasta AAS mre d 1974.04.23. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ., p. 3.
323
BRASIL. Síntese da posição paraguaia do Ministério das Relações Exteriores para a Presidência
República, 05 de novembro de 1977. Pasta AAS mre d 1974.04.23. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ., p. 4.
324
BRASIL. Síntese da posição paraguaia do Ministério das Relações Exteriores para a Presidência
República, 05 de novembro de 1977. Pasta AAS mre d 1974.04.23. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ. p. 4.
325
BRASIL. Documento do MRE para a Presidência da República. Informação para o Senhor Presidente
República nº 281, de 29 de novembro de 1977, EG pr 1974.03.00/2. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ.
326
BRASIL. Síntese da posição paraguaia do Ministério das Relações Exteriores para a Presidência
República, 05 de novembro de 1977. Pasta AAS mre d 1974.04.23. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ. p. 4.
da
da
da
da
da
da
207
projeto em 200 milhões de dólares (150 milhões na compra das turbinas e 50
milhões na duplicação de equipamentos auxiliares, como transformadores)333.
Por sua vez, o Palácio López desejava negociar a escolha da ciclagem em
troca de um pacote de obras e investimentos, entre outras vantagens econômicas.
Afora isso, Assunção vislumbrava vender a energia de Itaipu para outros países.
Existiam ainda as pressões argentinas, que condicionavam as obras de Yaciretá e
Corpus à decisão paraguaia de manter a ciclagem em 50 hertz.
Tal diversidad de actitudes estaba dictada por razones muy diferentes.
Mientras que el Brasil consideraba este asunto esencialmente desde punto
de vista técnico y económico, muy importante pero limitados a esos
campos, el Paraguay se veía obligado a tomar en cuenta muchos otros
factores, de solución más complejas y de consecuencias, para él, muy
graves. La elección de permanecer en 50 Hertz significaría, inderecta pero
muy claramente, el ortogamiento de una ventaja a la Argentina, tanto bajo la
forma de facilidades para sus productos industriales cuanto para la
construcción de Yaciretá y luego de Corpus, así como para la interconexión,
casi alianza, hacia la Argentina y una derrota diplomática para el Brasil [...]
(DEBERNARDI, 1996, p. 398)
O Palácio López decidiu adotar a estratégia do sigilo em relação ao tema da
ciclagem e adiar a decisão, sob o pretexto da necessidade de “estudos técnicos”, até
a data limite, fins de 1977, para ampliar seu poder de barganha e extrair o máximo
de benefícios do Brasil e da Argentina. Para tanto, os mandatários de Assunção se
valeram das mais diversas justificativas, que iam da necessidade de estudos
técnicos mais profundos até a realização de “eleições” no Paraguai.
Os representantes paraguaios definiram uma longa lista de exigências para
efetuar a mudança da ciclagem: a construção de represas nos rios paraguaios; a
instalação de uma siderúrgica em território paraguaio; o financiamento de obras de
infraestrutura, e até a renegociação de partes do Anexo A e C do Tratado de Itaipu,
como, por exemplo, o aumento real dos valores pagos pelo Brasil ao Paraguai pela
energia cedida (CAUBET, 1989, p. 277; MENEZES, 1987, p. 127).
La delegación paraguaya aprovechó la oportunidad para traer a colación los
temas relacionados con Anexos del Tratado, que el Paraguay consideraba,
hasta este momento, pendientes de solución, tales como la “cláusula oro” y
el voto de desempate del Director General [...]
(DEBERNARDI, 1996, p. 412)
208
Em 2 de março de 1977 o embaixador brasileiro em Assunção se reuniu com
o Presidente Stroessner. Reafirmou a posição oficial do governo brasileiro de que
aceitaria qualquer decisão sobre a questão da frequência, por considerá-la de
exclusiva competência do governo paraguaio. No entanto, ressaltou a urgência da
decisão paraguaia para não afetar o cronograma de obras (BRASIL, 1977, p. 5)334.
O mandatário brasileiro declarou também que, para o Brasil, existiam duas
soluções possíveis: a mudança da frequência paraguaia ou a instalação de
geradores de dupla frequência, que poderiam produzir energia a 60 Hz e a 50 Hz.
Caso Assunção optasse pela primeira opção, o governo brasileiro estava disposto a
oferecer financiamentos de longo prazo para a aquisição de bens e serviços
brasileiros para o Plano de Eletrificação, a cargo da Ande, e para o Plano de
Desenvolvimento Industrial do Paraguai (BRASIL, 1977, p. 5)335.
O Presidente Stroessner ouviu atentamente a exposição do representante
brasileiro, afirmou que compreendia sua preocupação e prometeu tomar a decisão
sobre a ciclagem no momento mais adequado.
Em 11 de abril de 1977, o Presidente Geisel e o Presidente Stroessner
reuniram-se na base aérea de Santa Cruz do Sul. O governo brasileiro entregou um
aide-mémoire sobre o tema, comprometendo-se a respeitar a decisão soberana do
Paraguai. Solicitou-se urgência na determinação da ciclagem, e o Presidente
Stroessner afirmou que anunciaria a decisão paraguaia até 31 de julho de 1977
(BRASIL, 1977, p. 6)336. Por fim, as autoridades brasileiras aumentaram a oferta feita
em 2 de março de 1977, e declararam-se dispostas a atender ao pedido paraguaio
de compra de equipamentos bélicos, novos e usados, em condições especiais
(BRASIL, 1977, p. 7)337.
No dia 8 de junho de 1977 as negociações foram retomadas, no Hotel
Méridien, no Rio de Janeiro. Após um breve arrazoado sobre a questão da ciclagem,
o chefe da delegação paraguaia, Enzo Debernardi, afirmou que a decisão de seu
país estaria condicionada ao acordo bilateral em relação aos seguintes temas: 1)
custos relativos à operação de mudança da frequência; 2) compensações pelo custo
334
BRASIL. Documento do MRE para a Presidência da República. Informação para o Senhor Presidente
República nº 281, de 29 de novembro de 1977, EG pr 1974.03.00/2. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ., p. 5.
335
BRASIL. Documento do MRE para a Presidência da República Informação para o Senhor Presidente
República nº 281, de 29 de novembro de 1977, EG pr 1974.03.00/2. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ.
336
BRASIL. Documento do MRE para a Presidência da República. Informação para o Senhor Presidente
República nº 281, de 29 de novembro de 1977, EG pr 1974.03.00/2. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ.
337
BRASIL. Documento do MRE para a Presidência da República. Informação para o Senhor Presidente
República nº 281, de 29 de novembro de 1977, EG pr 1974.03.00/2. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ.
da
da
da
da
209
da mudança; 3) uma nova interpretação e o reexame de certos dispositivos do
Tratado de Itaipu e de alguns de seus documentos anexos (BRASIL, 1977, p.
1.761)338.
O chefe da legação brasileira, embaixador João Hermes Pereira de Araújo,
afirmou que estava autorizado a discutir os dois primeiros pontos. Já o terceiro era
algo novo, que alterava o contexto das negociações, portanto, ele tomaria nota e
encaminharia a proposta aos seus superiores (BRASIL, 1977, p. 7)339.
Debernardi expôs então a posição paraguaia: em primeiro lugar, a mudança
de frequência deveria correr por conta do Estado brasileiro; o Paraguai não aceitaria
nenhum ônus, nem mesmo indiretamente via Itaipu Binacional. Ademais, o país
desejava uma conexão permanente com a Copel para cobrir os seus déficits
energéticos.
Em segundo lugar, o governo paraguaio exigia a quantia de 150 milhões de
dólares para Assunção, como compensação pela mudança de frequência, sendo
que esse valor deveria ser contabilizado como doação, e não como empréstimo.
Esses US$150 milhões corresponderiam à instalação de uma siderúrgica no
Paraguai, a Acepar.
O terceiro ponto era a renegociação dos valores pagos pelos royalties, em
razão da quebra do padrão ouro-dólar, além do incremento do “capital integralizado”
pela Ande e do aumento de poder paraguaio sobre as decisões da Itaipu Binacional.
Por fim, Debernardi afirmou que o governo paraguaio não aceitaria a opção
da compra das turbinas de dupla frequência, por encarecer o projeto, e propôs que a
Eletrobrás convertesse a energia em território brasileiro, o que elevaria seu preço.
O representante brasileiro redarguiu que as propostas paraguaias eram
irreais; por exemplo, as bases das negociações eram de US$ 72 milhões em
compensações, e não US$ 150 milhões, como pretendia o Paraguai. Além disso, o
acordo prévio estabelecia empréstimos, e não doações. Quanto aos custos da
mudança da frequência, deveriam ser divididos pelos dois países.
As
demandas
paraguaias
irritaram
profundamente
os
negociadores
brasileiros, que passaram a desconfiar da “boa fé” dos representantes de Assunção.
338
BRASIL. Documento do MRE para a Presidência da República. Informação para o Senhor Presidente da
República nº 281, de 29 de novembro de 1977, EG pr 1974.03.00/2. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ.
339
BRASIL. Documento do MRE para a Presidência da República. Informação para o Senhor Presidente da
República nº 281, de 29 de novembro de 1977, EG pr 1974.03.00/2. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ.
210
Na VII Assembleia Geral da OEA, ocorrida em 15 de junho de 1977, Azeredo
e Nogués se reuniram, e discutiram o tema da ciclagem. Azeredo expôs de forma
categórica a posição brasileira:
a) O governo brasileiro era contrário a qualquer pressão sobre o Paraguai
no sentido da mudança;
b) qualquer decisão seria feita a partir do reconhecimento paraguaio que a
decisão seria para o melhor funcionamento de Itaipu;
c) no caso de aceita a mudança, o Brasil estaria disposto a oferecer um
empréstimo de 150 milhões, [com prazo de] 10 a 12 anos, à
implementação da ACEPAR;
d) tais financiamentos estariam em paralelo e não vinculados à decisão
paraguaia;
e) os custos da conversão seriam cobertos pela Itaipu Binacional;
f) não se cogitava que os custos da instalação dos conversores
ocorressem por conta do Brasil;
g) não se discutiria as alterações no Tratado e seus anexos;
h) o Brasil não queria a “responsabilidade” da mudança da ciclagem.
(BRASIL, 1977, s/p)
O governo paraguaio solicitou mais tempo para analisar a contraproposta
brasileira. Afinal, o prazo para a decisão paraguaia, estabelecido na reunião de
Stroessner e Geisel, expiraria em 31 de julho de 1977. Entrementes, Debernardi
defendeu, em 1 de julho de 1977, a mudança do padrão de frequência paraguaia em
uma palestra na Faculdade de Engenharia da Universidade Nacional de Assunção
(UNAM). O evento teve ampla cobertura da imprensa, e a fala de Debernardi foi
amplamente criticada pela União Industrial Paraguaia e pelos opositores de
Stroessner, como os membros do Partido Liberal, entre outros.
Faltando poucos dias para a data estipulada por Stroessner, o governo
paraguaio solicitou uma dilação do prazo de decisão, sob o pretexto da proximidade
das “eleições” presidenciais no Paraguai.
Nesse período, Paraguai e Argentina começaram a pressionar o Brasil para o
início das negociações trilaterais sobre o problema de Itaipu-Corpus, algo que
contrariava os interesses brasileiros (ver capítulo VI).
Diante desse contexto, o embaixador brasileiro entregou ao governo
paraguaio um aide-mémoire sobre a questão e condicionou o financiamento de uma
série de obras complementares a uma decisão paraguaia sobre a ciclagem. O
chanceler paraguaio disse que compreendia a posição brasileira e sugeriu uma nova
rodada de negociações em Assunção. O embaixador brasileiro declinou a proposta.
211
[...] o embaixador do Brasil em Assunção comunicava à chancelaria
paraguaia que, no entender do Brasil, não havia razão para uma reunião,
em Assunção, no moldes assinalados, mas que o governo brasileiro estaria
pronto a receber, em Brasília, uma missão do governo paraguaio para
conversar sobre o assunto e dar uma resposta a decisão paraguaia [...]
(BRASIL, 1977, p. 7)
340
Enquanto se realizavam os preparativos para o encontro, a chancelaria
paraguaia deixou vazar para a imprensa trechos da nota, como “forma de protesto”,
e denunciou a “falta de vontade” de negociar dos mandatários brasileiros. Um novo
encontro aconteceu no Palácio do Itamaraty em Brasília, em 5 de novembro de
1977. Os representantes do Palácio López aumentaram as exigências, solicitando
mais contrapartidas (financiamentos para novas obras de infraestrutura, compra de
equipamentos militares, entres outros incentivos) para trocar o seu padrão de
ciclagem (BRASIL, 1977, p. 13-15) 341.
Apesar de Debernardi (1996, p. 421) afirmar que Alberto Nogués, ministro das
Relações Exteriores paraguaio, notificou a decisão final paraguaia de não trocar a
ciclagem em 7 de dezembro de 1977, os documentos brasileiros contam uma outra
história.
Em meados de 1977, o ministro de Minas e Energia, Shigeaki Ueki, fez uma
viagem à Escandinávia, com o propósito de conhecer o processo de transmissão
contínua de longa distância, que viabilizaria a construção de usinas hidroelétricas
em locais distantes dos centros consumidores, como nos rios amazônicos. No
entanto, uma parte considerável da energia, cerca de 10%, se perderia nesse
processo de transmissão, e, além do mais, os custos de instalação e de manutenção
desse sistema eram mais altos.
As autoridades do setor elétrico estudaram cuidadosamente o sistema da
transmissão contínua, não apenas como uma opção para atender à crescente
demanda do Centro-Sul brasileiro, mas também porque poderia resolver o problema
da ciclagem de Itaipu, pois a energia gerada, independentemente da frequência, é
elevada a uma potência altíssima, o que permite seu transporte, por um sistema de
alta tensão, a longas distâncias. Já no caso da usina estar situada em local próximo
340
BRASIL. Documento do MRE para a Presidência da República. Informação para o Senhor Presidente da
República nº 281, de 29 de novembro de 1977, EG pr 1974.03.00/2. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ.
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BRASIL. Documento do MRE para a Presidência da República. Informação para o Senhor Presidente da
República nº 281, de 29 de novembro de 1977, EG pr 1974.03.00/2. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ.
212
ao seu destino, essa energia precisa ser reduzida e convertida à frequência normal,
para possibilitar seu uso residencial e comercial.
Aparentemente, Shigeaki Ueki apresentou essa solução técnica em uma
reunião privada com o Presidente Geisel. Sugeriu ainda a instalação de mais duas
turbinas em Itaipu, como forma de compensar a perda de energia no processo de
transmissão e facilitar o trabalho de manutenção das turbinas.
No dia 9 de novembro de 1977 o Presidente Geisel convocou uma reunião no
Palácio da Alvorada com as principais autoridades do setor elétrico, diplomático e
militar para discutir a posição paraguaia e as medida a serem tomadas.
Após considerar as propostas, o governo brasileiro decidiu endurecer a
posição do Brasil em relação ao Paraguai. Toda a energia seria transportada por
linhas de alta tensão para as subestações de Tijuco Preto e São Roque, onde a
tensão seria reduzida e distribuída para os consumidores (ver quadro Y).
29. A posição paraguaia foi analisada nos níveis político e técnico, tendo
Vossa Excelência convocado, para discutir o assunto, uma reunião no
Palácio da Alvorada, na noite de 9 de novembro último, da qual participaram
os Senhores ministros das Minas e Energia, Chefe do Gabinete Militar da
Presidência da República e eu (ministro das Relações Exteriores), além do
Chefe do Departamento das Américas do Itamaraty, do Presidente da
Eletrobrás, do Diretor-geral da Itaipu e um restrito número de altos
funcionários. Durante essa reunião, sem discrepâncias de qualquer
natureza, houve unanimidade de opiniões em favor da alternativa da
instalação de metade em 60 Hz e a outra metade em 50 Hz, tendo sido
assinalada a importância, para o Brasil, da adoção de uma decisão que
teria, como consequência, a aplicação do sistema de transmissão em
corrente contínua. Naquela oportunidade, houve por bem Vossa Excelência
(Presidente Geisel) dar-nos as diretrizes que julgava pertinentes com o fim
de informar ao governo paraguaio e à opinião pública brasileira da decisão
que adotara.
(BRASIL, 1977, p. 15)
342
Apesar do telegrama acima afirmar que “houve unanimidade de opiniões”,
Azeredo (2010), em suas memórias, relata outra versão: a reunião foi tensa. Os
debates se polarizaram entre duas opiniões, a de Ueki e a de Silveira. Ueki defendia
o processo de transmissão contínua, já Silveira advogava a necessidade de se
aprofundar as negociações com o Paraguai. O Presidente Geisel acabou por tomar
o partido de Ueki, o que causou um claro ressentimento em Silveira:
342
BRASIL. Documento do MRE para a Presidência da República. Informação para o Senhor Presidente da
República nº 281, de 29 de novembro de 1977, EG pr 1974.03.00/2. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ.
213
O Sr. Ueki foi tão idiota com o negócio da corrente contínua que conseguiu
caracterizar as turbinas do lado paraguaio como paraguaias [...]
[...]
Um dos erros históricos cometidos pelo Ministério de Minas e Energia foi
não ter havido a unificação da ciclagem. O próprio presidente Stroessner
disse a mim que se o Brasil tivesse pedido, ele teria feito. A negociação está
andando muito bem. Mas aí, o ministro de Minas e Energia considerou uma
chantagem quando o Paraguai colocou como condição para fazer a
ciclagem (considerei normal em um país mais pobre e mais fraco) que a
gente construísse a hidrelétrica de Mondai.
[...]
Quando os paraguaios vieram aqui e, aparentemente, botaram a faca no
peito da gente, o que disseram “ou vocês aceitam essas condições ou então
aceitamos que vocês não façam nada conosco, mas queremos que metade
das turbinas do lado paraguaio esteja a 50 ciclos”. Caímos no engodo
através do problema da corrente contínua, que o Ueki levou ao presidente,
dizendo que custaria menos de US$ 500 milhões do que duas outras de
corrente alternada.
Não é verdade. Hoje está provado que vai custar 2,5 bilhões [...] Esse foi, a
meu juízo, o pior erro histórico que cometemos.
(SILVEIRA, 2010, p. 250-251)
Quadro 3
Fonte: (MELLO, 1996, p. 135).
A partir de então, o governo brasileiro decidiu redimensionar as relações
brasileiro-paraguaias. Isso significava alterar as bases dos acordos de cooperação
entre os dois países, como o “Convênio de Integração Elétrica” e o financiamento à
214
instalação de uma siderúrgica em território paraguaio, entre outras obras de
infraestrutura e projetos de cooperação mútua (BRASIL-1977, p. 16-17) 343.
O embaixador brasileiro em Assunção entregou dois aide-mémoires ao
governo paraguaio em 10 de novembro de 1977. O primeiro notificava a decisão
brasileira de encomendar metade das turbinas em 50 hertz e a outra metade em 60
hertz e a opção da transmissão em corrente contínua.
Esclarece, outrossim, o texto brasileiro que, uma vez que a proposta de
negociação de um “Convênio de Integração Elétrica” havia sido apresentada
pelo Paraguai como condição para outra alternativa, o assunto havia
perdido oportunidade, aduzindo, entretanto, que o governo brasileiro estaria
disposto a discutir, no futuro, a matéria com o governo paraguaio.
(BRASIL, 1977, p.16)
344
O segundo aide-mémoire informava que o governo brasileiro havia concluído
os estudos técnicos sobre o projeto siderúrgico “Aceros del Paraguay” (ACEPAR), e
estava pronto para iniciar as negociações com as autoridades sobre os termos de
um possível financiamento.
No mesmo dia, 10 de novembro de 1977, o Ministério de Minas e Energia
divulgou amplamente a nota sobre a escolha da frequência das turbinas de Itaipu:
“[...] sobre o tema da frequência das unidades geradoras de Itaipu, optou o governo
brasileiro pela solução, dentre as alternativas consideradas viáveis pelos dois
países, que melhor atende aos interesses nacionais” (BRASIL, 1977, p.16) 345.
A nota do Ministério de Minas e Energia ressaltou ainda a importância do
processo de transmissão contínua para o sistema elétrico brasileiro:
A transmissão em corrente contínua, que já havia sendo amplamente
estudada pelo setor elétrico brasileiro, além de atender às condições do
empreendimento de Itaipu, representa importante passo na implementação,
no Brasil, de uma tecnologia avançada, adequada às necessidades
nacionais atuais e futuras, levando-se em conta as dimensões continentais
do país e, sobretudo, o transporte, a longa distância, da energia a ser
produzida pelos potenciais hidráulicos da Bacia Amazônica.
(BRASIL, 1977, p.16-17)
346
BRASIL. Documento do MRE para a Presidência da República. Informação para o Senhor Presidente
República nº 281, de 29 de novembro de 1977, EG pr 1974.03.00/2. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ.
344
BRASIL. Documento do MRE para a Presidência da República. Informação para o Senhor Presidente
República nº 281, de 29 de novembro de 1977, EG pr 1974.03.00/2. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ.
345
BRASIL. Documento do MRE para a Presidência da República. Informação para o Senhor Presidente
República nº 281, de 29 de novembro de 1977, EG pr 1974.03.00/2. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ.
346
BRASIL. Documento do MRE para a Presidência da República. Informação para o Senhor Presidente
República nº 281, de 29 de novembro de 1977, EG pr 1974.03.00/2. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ.
da
343
da
da
da
215
A decisão brasileira surpreendeu a cúpula política paraguaia, pois foram
alteradas e/ou retiradas todas as ofertas de novas obras e investimentos brasileiros
no Paraguai, entre elas a barragem de Monday e a instalação da siderúrgica. Em
meados de 1977, Assunção tentou reabrir as negociações e conseguir alguma
concessão. No entanto, os mandatários paraguaios receberam frias negativas, como
demonstra o comentário feito pelo embaixador brasileiro em Assunção para o
Itamaraty, em 17 de novembro de 1977:
A intenção de Stroessner é a de amaciar-nos, uma vez que a satisfação de
grandes interesses em torno da barragem no Monday, da navegação no rio
Paraná e das águas excedentes depende muito da nossa boa vontade.
(BRASIL, 1977, p.1)
347
Em outra oportunidade, um enviado de Stroessner, senador Saldivar, e o
embaixador brasileiro em Assunção, Fernando Alencar, se reuniram. O emissário
paraguaio ressaltou a importância dos dois países discutirem a construção das
barragens, em território paraguaio, nos rios Monday e Acaray, para facilitar a
formação do reservatório de Itaipu. Alencar, seguindo as instruções de Azeredo,
recusou-se a discutir a questão, pois o governo brasileiro estudava outras opções
(BRASIL, 1977, p.1) 348.
Outro ponto de fricção entre Brasil e Paraguai foram as posições dúbias
adotadas pelo Palácio López durante o litígio de Itaipu-Corpus, que se iniciou em
1973, quando as autoridades argentinas e paraguaias firmaram um convênio para
viabilizar os estudos e a construção de uma grande barragem a poucos quilômetros
a jusante de onde seria construída a usina brasileiro-paraguaia de Itaipu (ver
capítulo VI). Alguns autores, como Mello (1996), percebem uma disputa argentinobrasileira pela preponderância no Cone Sul.
A rivalidade aflorada entre Brasil e Argentina e as características técnicas dos
projetos permitiram ao Palácio López fazer uma “política pendular”, ou de
“neutralidade pragmática” (MENEZES, 1987, p. 112).
347
BRASIL. Telegrama secreto-urgente-exclusivo da Embaixada do Brasil em Assunção para o Ministério das
Relações Exteriores do Brasil, sem número, de 17 de novembro de 1977. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ.
348
BRASIL. Telegrama secreto-urgente-exclusivo da Embaixada do Brasil em Assunção para o Ministério das
Relações Exteriores do Brasil, sem número, de 02 de dezembro de 1977. Pasta AAS mre bp 1974.06.04. Rio de
Janeiro. CPDOC-FGV-RJ.
216
[...] Na verdade, quem se encontrava em uma boa posição era o país
Guarany, pois o que ele perdesse em Itaipu com o rebaixamento da cota,
recuperaria das usinas de Corpus e Yacirita. Assim o desacordo era mais
entre Brasil e Argentina, com o Paraguai em uma excelente posição,
principalmente porque um daqueles projetos já estava em construção e
desse modo seu poder de barganha aumentava.
(MENEZES, 1987, p. 112)
O Paraguai iniciou um movimento pendular entre Brasil e Argentina. Em todas
as oportunidades possíveis, o Palácio López negociou seu apoio em troca de
vantagens, tais como obras de infraestrutura e financiamento.
As autoridades brasileiras se irritaram profundamente com esta postura
paraguaia durante a Conferência das Organizações das Nações Unidas sobre as
Águas em Mar del Plata, em março de 1977.
Nessa oportunidade, a Argentina ameaçou reabrir os debates sobre a
consulta prévia, o que ia de encontro aos interesses brasileiros na região. Para
evitar colocar esse assunto em pauta na conferência, Buenos Aires exigiu a abertura
de negociações trilaterais (Brasil, Paraguai e Argentina) para solucionar o litígio de
Itaipu-Corpus (ver capítulo VI).
Até então, a posição brasileira, com apoio paraguaio, era de não negociar o
litígio de Itaipu-Corpus, pois Itaipu era um empreendimento brasileiro-paraguaio e
Corpus era uma obra argentino-paraguaia. Após a sessão de abertura da
Conferência das Águas, o chanceler paraguaio, Nogués, demonstrou simpatia pela
proposta argentina de se abrir negociações trilaterais. Na visão paraguaia: “a ideia
poderá talvez ser útil, mas exigiria ao seu ver, da parte do Paraguai e do Brasil,
cuidados especiais” (BRASIL, 1977, p.1)349. Ainda no mesmo encontro, Nogués
afirmou que discutiria a questão com Guzzetti, chanceler argentino (BRASIL, 1977,
p.1).
Azeredo encarregou o embaixador Pereira de Araújo de ser o portador de
uma resposta dura ao Chanceler Nogués:
A Vossa Excelência, entretanto, não escapou – e isto dirá da minha parte ao
Chanceler Nogués que, como princípio, o Brasil não admite, nem pode
admitir, discutir Itaipu com a Argentina, como não aceita, nem pode admitir
349
BRASIL. Telegrama secreto-urgente-exclusivo da representação brasileira na Confa ao Ministério das
Relações Exteriores do Brasil, sem número, de 14 de março de 1977, AAS mre bp 1974.06.04. Rio de Janeiro.
CPDOC-FGV-RJ., p. 1.761.
217
discutir Corpus com a mesma Argentina: Itaipu diz respeito ao Brasil e ao
Paraguai; Corpus ao Paraguai e à Argentina. Em consequência, somente a
Brasil e ao Paraguai compete discutir Itaipu, enquanto que somente ao
Paraguai e à Argentina compete discutir Corpus.
[...]
Esta é, pois, a posição de princípio do Brasil, que o Chanceler Nogués bem
sabe se tem mantido inalterada e não vejo razão para alterar agora.
[...] estou persuadido de que a intenção do Presidente Stroessner de se
encontrar com o Presidente Geisel antes do encontro de 20 de abril com o
Presidente Videla, há de estar muito ligada com a recente iniciativa
argentina [negociações tripartites].
(BRASIL. 1977, p.1-2)
350
No mesmo dia, Nogués reforçou a propensão do governo paraguaio a aceitar
a proposta argentina das negociações trilaterais, mas acrescentou que a decisão
final estava nas mãos de Stroessner: “[...] ponderou Nogués, que dada a própria
natureza do assunto, todas as conversações, desde o seu início, deveriam ser
tripartites [...]” (BRASIL, 1977, p. 2-3)351.
Em novo telegrama, Azeredo insistiu para que o embaixador Pereira de
Araújo voltasse a contatar Nogués e tentasse alterar a posição paraguaia, e
assentiu, inclusive, em receber, em Brasília, um emissário paraguaio, em data e
horário marcado por Nogués, para discutir o assunto (BRASIL, 1977, p. 1)352.
Por fim, diante do risco real do ressurgimento dos debates sobre a “consulta
prévia” nos fóruns internacionais, os representantes brasileiros aceitaram participar
de negociações trilaterais sobre Itaipu-Corpus, e para tanto, colocaram algumas
condições (ver capítulo VI).
Aparentemente, as autoridades de Assunção previram que os mandatários
brasileiros cederiam e negociariam diante dos riscos que corriam na questão da
consulta prévia na Conferência de Mar del Plata. O Palácio López vislumbrou que as
negociações trilaterais ampliariam o poder paraguaio de barganha, como sugere o
350
BRASIL. Telegrama secreto-urgente-exclusivo do Ministério das Relações Exteriores do Brasil à
representação diplomática na Confa, sem número, de 15 de março de 1977, AAS mre bp 1974.06.04. Rio de
Janeiro. CPDOC-FGV-RJ.
351
BRASIL. Telegrama secreto-urgente-exclusivo da representação brasileira na Confa ao Ministério das
Relações Exteriores do Brasil, sem número, de 15 de março de 1977, AAS mre bp 1974.06.04. Rio de Janeiro.
CPDOC-FGV-RJ.
352
BRASIL. Telegrama secreto-urgente-exclusivo do Ministério das Relações Exteriores do Brasil à
representação diplomática na Confa, nº 7, de 15 de março de 1977, AAS mre bp 1974.06.04. Rio de Janeiro.
CPDOC-FGV-RJ.
218
telegrama de 30 de agosto de 1978, que propõe a troca de apoio nas negociações
pelo financiamento de obras no Paraguai e o pagamento de “águas excedentes”353.
Irritado com a postura paraguaia na questão da ciclagem e no litígio de ItaipuCorpus, o governo brasileiro passou a reexaminar os laços entre Brasil e Paraguai a
partir de 1978. A documentação registra uma queda na troca de comunicações
oficiais, de visitas de autoridades e de projetos de cooperação. Embora a imprensa
da época afirmasse: “as relações brasileiro-paraguaias ‘Azeredaram’ de vez”, a
cooperação em torno de Itaipu continuava, se bem que em ritmo menos intenso e
profundo, como demonstram os documentos do Arquivo do Itamaraty, em Brasília.
Ao perceber o esfriamento das relações bilaterais, o Palácio López tentou,
sem muito sucesso, reverter a situação. Debernardi, por exemplo, culpava as “forças
negativas” pela deterioração das relações bilaterais, e conclamava a união dos
povos354.
No começo, forças - que eu chamaria de negativas - quiseram atemorizarnos, insinuando a incapacidade dos dois povos de levar adiante uma obra
dessa magnitude [...]
[...]
Parece-me que, derrotadas no primeiro aspecto, essas forças negativas
quiseram ressurgir agora, tirando de suas derrotas insinuações, mentiras e
coisas que tenderiam a pôr obstáculos entre os dois países [...]
(BRASIL, 1978, p. 40-41)
355
O impacto desse redimensionamento das relações brasileiro-paraguaias
somente foi sentido no início da década de 80, quando a economia do Paraguai
começou a desacelerar em virtude do final das obras civis e complementares de
Itaipu e a ausência de grandes projetos de infraestrutura de grande envergadura em
território paraguaio. Os tempos de bonança, para o Paraguai, haviam se encerrado.
353
O termo “águas excedentes”, foi cunhado pelo governo paraguaio em fins de 1977, para se referir às águas
represadas no reservatório ou liberadas pelo vertedouro de Itaipu. Assunção pleiteou que o Brasil pagasse uma
“indenização” por essa água “não utilizada”.
354
BRASIL. Itaipu, obra exemplar para o continente. In: BRASIL. Resenha de Política Exterior Brasileira. Nº 18,
p. 40-41.
355
BRASIL. Itaipu, obra exemplar para o continente. In: BRASIL. Resenha de Política Exterior Brasileira nº 18, p.
40-41.
219
Capítulo VI. Itaipu e as tensões entre Argentina, Brasil e Paraguai
Diversos autores, como Mello (1996) e Menezes (1987), afirmam que os
entendimentos em torno de Itaipu e as relações brasileiro-paraguaias de 1966 a
1979 estiveram subordinadas à dinâmica da disputa contemporânea entre Argentina
e Brasil pela supremacia no Cone Sul.
Este capítulo tem como objetivo expor a evolução das tensões entre Brasil e
Argentina em torno de Itaipu. O texto está dividido em seis partes: A primeira
trabalha com o embate entre o princípio da “consulta prévia”, defendido pela Casa
Rosada, e as proposições da “informação prévia” e do “dano sensível”, advogadas
pelo Palácio do Planalto e pelo Palácio López, da véspera da Primeira Conferência
dos Chanceleres da Bacia do Prata de 1967 ao Acordo de Nova Iorque (1972); a
segunda parte apresenta a evolução da disputa argentino-brasileira no âmbito do
Comitê Intergovernamental Coordenador (CIC); a terceira discute o embate de
princípios na esfera global, em especial os debates realizados na Conferência de
Estocolmo (1972) e o “Acordo de Nova Iorque” (1972); a quarta parte expõe as
causas da denúncia do “Acordo de Nova Iorque” (1973) e o reinício dos debates
sobre a hidroelétrica de Itaipu; a quinta discorre sobre as origens e a evolução do
litígio de Itaipu-Corpus, desde o incidente em Ilha Solteira (1973) ao golpe militar na
Argentina (1976); a sexta e última parte apresenta as negociações trilaterais até o
Acordo Tripartite (1979).
VI. 1 “Consulta prévia” ou “informação prévia” e “dano sensível”: as bases do
embate argentino-brasileiro
Conforme relatou a imprensa argentina da época, as autoridades da Casa
Rosada acompanharam com muito interesse o litígio fronteiriço brasileiro-paraguaio,
pois acreditavam na possibilidade de fortalecer as relações argentino-paraguaias,
em detrimento da influência brasileira no país guarani: “[...] facilitadas pelas
questões existentes entre os Governos de Brasília e Assunção: A imprudente ação
220
brasileira de ocupar território paraguaio, em Guairá, inesperadamente, deixou aberta
uma porta à reconciliação argentino-paraguaia” (BRASIL, 1966, p. 2-3)356.
Desde a assinatura da Ata das Cataratas em 1966, a Argentina passou a
observar com reservas o estreitamento dos laços entre Brasil e Paraguai. As elites
políticas argentinas, sob influência do pensamento geopolítico do general Juan
Enrique Gugliamelli e do almirante Isaac Rojas, temiam a ruptura do equilíbrio de
poder no subsistema do Prata em favor do Brasil e em detrimento da Argentina, com
a consequente “satelitização” do Paraguai (GUGLIAMELLI, 2007). De acordo com
essa perspectiva, a construção de Itaipu tornaria a preponderância brasileira
incontestável no “heartland” da América do Sul. Por isso, Buenos Aires se opôs
vigorosamente a essa obra.
A propósito, a imprensa argentina fez que esse pensamento ecoasse em
amplas camadas da opinião pública, como demonstra o longo relatório de 16 de
março de 1967 da embaixada brasileira de Buenos Aires para o Ministério das
Relações Exteriores:
[...] alguns pontos merecem especial atenção por serem altamente
sintomáticos da mentalidade argentina em relação aos problemas da Bacia
do Prata.
O primeiro é o da obsessão contra a presença do Brasil em tudo o que
possa dizer respeito ao Prata [...]
O segundo, não menos sintomático, é a ideia fixa da participação da
Argentina nos projetos de Sete Quedas, com a dupla argumentação de que
os trabalhos podem ter interferência no regime do rio e de que o próprio
governo brasileiro se valeu do espírito senão da letra da Declaração de
Montevidéu, de 1933, para ser consultado quando dos estudos dos planos
da represa de Salto Grande. A propósito, avultam críticas à Chancelaria
argentina acusada de passividade diante assunto de tão grande importância
[...]
O problema do desenvolvimento do país é outro ponto de interesse que
emerge dos comentários a que estou me referindo. O temor de que, com a
divisão internacional do trabalho, venha a caber ao Brasil um “destino
industrial”, relegando-se a Argentina a uma posição de abastecedora de
alimentos e matérias primas, é uma constante de todos os comentários [...]
Com todas as suas deficiências, inclusive de informações, os comentários
da imprensa portenha [...] me parecem importantes para orientação da
política brasileira, por testemunharem, de maneira muito viva, as ideias, os
temores, os preconceitos e as esperanças dos argentinos em relação aos
problemas do Prata, que refletem, em última análise, questões mais
prementes das relações dos países do “Cono Sur”.
(BRASIL, 1967, p. 10-12)
357
356
BRASIL. Documento confidencial da embaixada brasileira em Buenos Aires para o Ministério das Relações
Exteriores nº 324, de 26 de abril de 1966. Argentina-Paraguai. Posição argentina. Brasília. Arquivo do Itamaraty.
221
Assim, a fim de limitar a influência brasileira na região, a estratégia argentina
era impedir a construção da imensa barragem em Sete Quedas por meio da
introdução do princípio da “consulta prévia” no direito fluvial internacional. Em suma,
o princípio da consulta prévia é a obrigatoriedade, em caso de obras em um rio
internacional, dos países a montante obterem a anuência dos países a jusante, o
que daria a estes o direito à voz e veto sobre as eventuais obras.
De acordo com esse princípio, a Argentina, por estar na foz do Rio da Prata,
poderia opinar e vetar quaisquer obras a montante na bacia hidrográfica platina, que
inclui uma grande quantidade de rios, como o Rio Paraná, o Rio Paraguai e mesmo
o Tietê. Ora, a Casa Rosada poderia criar inúmeras objeções ao programa
hidroelétrico brasileiro e obstaculizar o desenvolvimento econômico do Brasil.
Com a intenção de sustentar o preceito da “consulta prévia”, as autoridades
argentinas afirmavam que o programa hidroelétrico brasileiro, em especial as
barragens de Itaipu, Ilha Solteira e Jupiá, teria as seguintes consequências: alteraria
os regimes d’águas da bacia hidrográfica do Prata, o que poderia obstruir a
navegação e a construção de outras barragens a jusante; poluiria os rios, impediria a
pesca e o consumo da água; e alastraria doenças como a esquistossomose
(BARBOZA, 1992, p. 119-120; GEISEL, 1998, p. 346).
Afora isso, a Argentina tampouco ofereceu, num primeiro momento, ao Brasil
e ao Paraguai, alternativas factíveis para suprir a necessidade brasileira de energia
e as demandas paraguaias de desenvolvimento. A Casa Rosada, portanto,
enfrentou uma forte oposição do Palácio López e do Palácio do Planalto, que não só
passaram a coordenar a ação na arena internacional, como também aceleraram as
negociações em torno de Itaipu.
Brasília considerava o princípio da “consulta prévia compulsória” uma afronta
à soberania nacional, pois poderia ameaçar não apenas o programa hidroelétrico
brasileiro, mas todo o desenvolvimento econômico nacional.
O ponto de vista brasileiro, coincidente com a visão paraguaia, se baseou nos
princípios da soberania, da “informação prévia” e de “danos sensíveis”, como
expressou o embaixador brasileiro em Buenos Aires, Antônio Azeredo da Silveira,
em diversas oportunidades.
357
BRASIL. Documento confidencial da embaixada brasileira em Buenos Aires para o Ministério das Relações
Exteriores nº 206, de 16 de março de 1967. I Reunião dos Chanceleres da Bacia do Prata. Comentários da
Imprensa portenha. Brasília. Arquivo do Itamaraty.
222
[...] não pode a tese da “consulta prévia compulsória” atentar contra o
exercício de sua soberania. Assim sendo, em primeiro lugar o princípio da
soberania deve orientar qualquer debate sobre o aproveitamento dos rios
sucessivos. Esse princípio básico, entretanto, não é contrário aos justos
interesses dos demais Estados ribeirinhos, uma vez que, paralelamente,
reconhece o governo brasileiro, como não poderia deixar de fazê-lo, o da
responsabilidade jurídica que prescreve a obrigação de não causar danos a
terceiros. Ficou, outrossim, perfeitamente claro, que, em decorrência do
princípio da soberania, o Brasil não poderia aceitar a consagração de um
Estatuto jurídico global que procurasse estabelecer normas compulsórias
sobre o uso dos rios sucessivos, inclusive porque tal instrumento
dificilmente deixaria de consagrar teses inaceitáveis como a da consulta
prévia obrigatória. Ainda aí, a posição brasileira não é negativa, pois não
deixa de reconhecer a possibilidade de chegar-se a estudar opções
jurídicas para as áreas específicas de preocupações [...]
(BRASIL, 1970, p. 5)
358
Segundo a posição brasileiro-paraguaia, os Estados poderiam realizar obras
em rios internacionais que cruzassem seus territórios. No entanto, os responsáveis
pela construção deveriam informar aos países sobre os detalhes técnicos da obra.
Se essa edificação, porventura, pudesse causar algum “dano sensível”, os Estados
poderiam negociar compensações econômicas, correspondentes aos danos
sofridos.
Basicamente, a principal diferença entre “consulta prévia” e “informação
prévia” se refere à obrigatoriedade da anuência dos países a jusante. O caso de
Itaipu é emblemático para entender essa diferença
Caso o princípio da “consulta prévia” fosse incorporado ao marco legal
internacional, as autoridades brasileiras e paraguaias deveriam informar todos os
aspectos da obra aos representantes argentinos, os quais deveriam dar o seu
consentimento para o início dos trabalhos de construção. Mesmo com a anuência,
os homens de Estado de Buenos Aires poderiam a qualquer momento solicitar a
paralisação da obra para maiores esclarecimentos sobre detalhes técnicos. Em
outras palavras, o princípio da “consulta prévia” permitiria à Casa Rosada impedir a
construção de Itaipu, através de inúmeros pedidos de “esclarecimentos” técnicos
(impacto ambiental, navegação, volume d’água, entre outros), os quais poderiam
ocultar objeções políticas.
358
BRASIL. Documento confidencial da embaixada brasileira em Buenos Aires para o Ministério das Relações
Exteriores nº 1895, de 25 de março de 1970. II Reunião de Peritos da Bacia do Prata. Bacia do Prata. Recurso
Água. Brasília. Arquivo do Itamaraty.
223
Por outro lado, caso o preceito da “informação prévia” fosse adotado, os
delegados brasileiros e paraguaios divulgariam os detalhes técnicos e se
comprometeriam a não causar um “dano sensível” aos países a jusante. A
autolimitação do direito interno, a uniformização da legislação e das normas técnicas
dos países ribeirinhos, entre outras medidas, que reduziriam a possibilidade de
ocorrer algum “prejuízo sensível”. Por fim, caso ocorresse algum “grave dano” aos
Estados a jusante, a responsabilização e a eventual reparação ocorreriam a
posteriori (BRASIL, 1970, s/p)359.
Ressalta-se que a instabilidade política interna na Argentina repercutiu
diretamente na condução dos seus negócios exteriores, pois acarretava constantes
mudanças de rumo, um processo de descontinuidade política e troca de ministros de
Relações Exteriores. Muitas vezes, as negociações tinham que se iniciar do zero.
Apenas na sua gestão, Silveira “[...] teria como interlocutor nada menos do que sete
ministros de exterior argentinos” (BARRETO, 2006, p. 247).
O embate entre as posições argentinas, de um lado, e brasileiro-paraguaias,
de outro, ocorreu nos âmbitos multilateral regional e multilateral global. As partes,
debateram o marco legal de forma bilateral. A presente obra enfatiza, a dinâmica
multilateral do desentendimento.
VI. 2 O Comitê Intergovernamental Coordenador (CIC) dos países da Bacia do
Prata: o “front” multilateral regional
Em março de 1966, pouco antes da assinatura da Ata das Cataratas (1966)
pelos representantes brasileiros e paraguaios, o Governo argentino propuseram um
encontro entre os Estados da Bacia do Prata naquela capital. O principal objetivo era
analisar formas de promover o desenvolvimento comum e integral da região, tendo
como principal vetor os múltiplos estudos da água (VIDIGAL, 2007, p. 103).
Já nas reuniões preparatórias do encontro, Argentina e Brasil se enfrentavam
em torno do texto final da declaração conjunta dos chanceleres. O tema da “consulta
prévia” era o centro da discórdia.
359
BRASIL. Documento preparatório para a II Reunião de Juristas da Bacia do Prata da embaixada brasileira
em Buenos Aires para a das Relações Exteriores nº 581, de 5 de março de 1970. Grupo de Peritos do Recurso
Água. Classificação confidencial. Pasta AAS eba 1969.01.15. Rio de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ, pasta IV, p. 17.
224
Em 27 de fevereiro de 1967 os ministros das Relações Exteriores da
Argentina, da Bolívia, do Brasil, do Paraguai e do Uruguai se reuniram em Buenos
Aires para discutir o fortalecimento da cooperação política e econômica da Bacia do
Prata.
Apesar da disputa argentino-brasileira, os Estados da região concordaram a
criação de um Comitê Intergovernamental Coordenador (CIC), cuja função principal
era “levar a cabo o estudo conjunto e integral da Bacia do Prata, com o fito de
realizar um programa de obras multilaterais, bilaterais e nacionais úteis ao progresso
da Região” (BRASIL, 1967, p. 63)360.
A capital da Argentina foi definida como sede do CIC no segundo item da
Declaração Conjunta. Na época, Buenos Aires era o cenário ideal para
demonstrações antibrasileiras. No entanto, o mesmo item introduziu o princípio da
unanimidade para a tomada de decisões, o que foi uma vitória brasileira, pois
permitiria ao Brasil obstruir decisões contrárias aos seus interesses. Ademais, a
palavra “consulta” foi suprimida da Declaração Conjunta. Em seu lugar, se colocou o
termo “troca de informação”, o que representou outra vitória do Itamaraty (VIDIGAL,
2007, p. 105).
O embaixador brasileiro em Buenos Aires, Manoel Pio-Corrêa, relatou que,
entre os representantes dos países hispânicos, existia um sentimento crescente de
“frustração” e mesmo de “hostilidade” em relação ao programa de obras
hidroelétricas brasileiras. Por isso, seus esforços eram no sentido de “reservar por
todos os meios a liberdade do manejo de água no território brasileiro, o qual já vem
sendo insidiosamente atacado” (BRASIL, 1967, p. 2-5) 361.
As negociações preparatórias para a II Conferência de Chanceleres em Santa
Cruz de la Sierra, ocorrida em maio de 1968, tentaram harmonizar as posições da
Argentina e do Brasil. Durante o encontro em Santa Cruz, os Estados aprovaram o
Estatuto do CIC e o compromisso de estudar uma série de projetos integrados de
desenvolvimento (VIDIGAL, 2007, p. 106-107).
360
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Declaração Conjunta dos Chanceleres dos Países da Bacia do
Prata, de 27 de fevereiro de 1967, In: BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. XIII Reunião de Chanceleres
dos Países da Bacia do Prata. 1982.
361
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Embaixada Brasileira em Buenos Aires para o
Ministério das Relações Exteriores, nº 896/581, de 05 de dezembro de 1967, classificação confidencial. Reunião
do Comitê Intergovernamental Coordenador da Bacia do Prata com os Representantes de Organismos
Internacionais. Brasília. Arquivo do Itamaraty.
225
Surgia, assim, o espírito de “Santa Cruz”, que pode ser conceituado como a
percepção da necessidade de promover a integração da Bacia do Prata, ou
seja, o “desenvolvimento multinacional integrado” [...]
(VIDIGAL, 2007, p. 107)
Apesar dos avanços, Argentina e Brasil continuavam a discordar sobre a
regulamentação dos múltiplos aproveitamentos do recurso água, conforme expressa
o documento da embaixada brasileira ao Itamaraty: [...] No que se refere à Bacia do
Prata propriamente dita, creio que é o fator água o que mais preocupa os argentinos,
tanto sob o aspecto de força elétrica, como de meio de comunicação, pairando nas
entrelinhas a questão de rios sucessivos (BRASIL, 1967, p.11-12)362. Diante do
impasse argentino-brasileiro, a Ata de Santa Cruz de la Sierra fez a seguinte
recomendação:
1. Que o Comitê Intergovernamental Coordenador estude e adote um
estatuto que propicie o uso e a administração do recurso água de maneira
adequada aos propósitos concretos de desenvolvimento integral e
econômico da Bacia do Prata expresso na I Reunião de Chanceleres da
Bacia do Prata.
(BRASIL, 1968, p.97)
363
Em outubro de 1968 as autoridades argentinas solicitaram esclarecimentos
sobre possíveis “problemas suscitados pelo processo de enchimento do reservatório
da represa de Jupiá” (BRASIL, 1968, p.1) 364. Em 29 de outubro de 1968, o governo
argentino entregou ao governo brasileiro a nota nº 536 “I”, na qual solicitava a
abertura de conversações sobre o regime jurídico para o aproveitamento de rios
internacionais (CAUBET, 1991, p. 357).
A embaixada da Argentina entregou uma nova nota ao Itamaraty em 21 de
janeiro de 1969, cujo texto destacava o “incomum” silêncio brasileiro sobre a nota
anterior e conclamava o governo brasileiro a sentar à mesa de negociações em
torno do marco legal para exploração econômica dos rios.
362
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Embaixada Brasileira em Buenos Aires para o
Ministério das Relações Exteriores, nº 896/581, de 06 de junho de 1968, classificação confidencial. Bacia do
Prata; Reunião de Santa Cruz de la Sierra. Brasília. Arquivo do Itamaraty.
363
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Ata de Santa Cruz de la Sierra. II Reunião Ordinária de
Chanceleres dos Países da Bacia do Prata, de 18 a 20 de maio de 1968, In: BRASIL. Ministério das Relações
Exteriores. XIII Reunião de Chanceleres dos Países da Bacia do Prata. 1982.
364
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Secretaria Geral para Assuntos Americanos do
Ministério das Relações Exteriores para a Embaixada Brasileira em Buenos Aires, nº 581/C1469, de 19 de
outubro de 1968, classificação confidencial. Bacia do Prata. Brasília. Arquivo do Itamaraty.
226
Ahora bien, el gobierno argentino no ha podido experimentar profunda
extrañeza por el hecho de que a la fecha, casi tres meses depués de
entregada la nota en cuestión, el Govierno del Brasil todavia no haya
respondido [...]
[...]
Cabe agregar que el tema que nos ocupa es de grandes proyecciones por
lo que concierne al futuro ya que como resultado de la regulación armónica
que propicia la Argentina, no solamente quedaría celosamente salvaguarda
la soberanía de nuestros países sino también eliminada la posibilidad de
situaciones controvertidas o conflictivas [...]
(ARGENTINA, 1969, p. 2-3)
365
A resposta foi entregue em 29 de janeiro de 1969, e nela o governo brasileiro
reafirmou sua posição de utilizar com sabedoria e com a máxima cautela os recursos
hídricos para não causar danos sensíveis a nenhum outro Estado:
[...] Compreende igualmente o governo brasileiro o cuidado, partilhado pelos
mesmos países, de em todos os momentos exercitar-se a máxima cautela
para que, do labor em domar as forças da natureza, colham-se apenas
benefícios, nunca prejuízos.
(BRASIL, 1969, p. 1-3)
366
O texto da nota destacou o esmero e os elevados padrões técnicos aplicados
aos grandes projetos de engenharia no território brasileiro, obras que geram
desenvolvimento não apenas para o Brasil, mas para todos os outros países da
região. Asseverou ainda que o Estado brasileiro sempre deu a devida publicidade às
informações sobre as obras em território nacional e nunca se eximiu de fornecer os
esclarecimentos técnicos solicitados, “já que o Brasil não reserva segredos às
Nações irmãs do Continente” (BRASIL, 1969, p. 3) 367.
O governo brasileiro, todavia, afirma também que existe uma grande
diferença entre informar e consultar os outros países da região. Para o Brasil, a ideia
da consulta prévia compulsória é uma intromissão inaceitável na sua soberania:
365
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Embaixada da República de Argentina para o
Ministério das Relações Exteriores, nº 38 letra “I”, 21 de janeiro de 1969, sem classificação. Rio de Janeiro,
CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta I.
366
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama do Ministério das Relações Exteriores para a
Embaixada da República de Argentina, nº 581(40ª.) 252, 29 de janeiro de 1969, sem classificação. Rio de
Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta I.
367
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama do Ministério das Relações Exteriores para a
Embaixada da República de Argentina, nº 581(40ª.) 252, 29 de janeiro de 1969, sem classificação. Rio de
Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta I.
227
[...] no campo específico do aproveitamento dos recursos hidráulicos, uma
política que fosse baseada menos na confiança mútua do que no desejo de
exercitar fiscalização que nossos conceitos de soberania rejeitam, por
inaceitável, e que nossa liberalidade de informações condena, por inútil e
desnecessária.
[...] Acreditei oportuno, não obstante, alongar-me nas considerações que
precedem para - ao comunicar com Vossa Excelência [Sr. Mário Amadeo,
embaixador da República Argentina] – a impossibilidade em que se
encontra o governo brasileiro de aceitar a discussão de fórmulas que estima
atentatórias a direitos soberanos, no que concerne ao aproveitamento de
recursos hidráulicos da Bacia do Prata [...]
(BRASIL, 1969, p. 3-4)
368
A nota faz referência direta ao incidente em torno da operação de enchimento
do reservatório da hidroelétrica de Jupiá369, concluída no início de 1969. Apesar de
o governo brasileiro ter dado ampla publicidade às informações técnicas sobre a
barragem de Jupiá, as autoridades argentinas tentaram impedir a sua entrada em
funcionamento, sob alegação de que o reservatório e a usina afetariam o regime de
águas a jusante (BRASIL, 1969, p. 4-5) 370.
O governo brasileiro se comprometeu a continuar fornecendo todos os dados
e esclarecimentos sobre as obras em andamento para a manutenção do mais
fraterno espírito de cooperação entre os dois Estados. Por fim, a nota faz um ácido
comentário sobre a nota argentina de 21 de janeiro de 1969:
Não posso deixar de assinalar, finalmente, à vista dos termos escolhidos
por Vossa Excelência, em sua nota de 21 do corrente mês, para urgir a
necessidade de uma resposta à nota mencionada, os graves e profundos
inconvenientes de fórmulas que procuram institucionalizar o que deve ser
fruto de uma cooperação natural e espontânea, pois, até mesmo nos prazos
que cada país estima oportuno reagir às sugestões que lhe são
apresentadas, se exerce a plenitude de sua soberania.
(BRASIL, 1969, p. 5)
371
Diante da resposta brasileira, a Argentina focou o “front” multilateral regional.
As reuniões preparatórias da III Conferência de Chanceleres da Bacia do Prata e do
368
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama do Ministério das Relações Exteriores para a
Embaixada da República de Argentina, nº 581(40ª.) 252, 29 de janeiro de 1969, sem classificação. Rio de
Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta I.
369
Terceira maior represa do Brasil, que está localizada no Rio Paraná, entre os Estados do Mato Grosso do Sul
e de São Paulo, ou seja, feita integralmente em território nacional, a mais de 500km da fronteira mais próxima.
370
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama do Ministério das Relações Exteriores para a
Embaixada da República de Argentina, nº 581(40ª.) 252, 29 de janeiro de 1969, sem classificação. Rio de
Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta I.
371
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama do Ministério das Relações Exteriores para a
Embaixada da República de Argentina, nº 581(40ª.) 252, 29 de janeiro de 1969, sem classificação. Rio de
Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta I.
228
grupo de peritos tornaram-se palco dos embates entre os representantes argentinos
e brasileiros. De acordo com Vidigal (2007, p. 109), após longas e laboriosas
negociações chegou-se a um texto aceitável para o estabelecimento de novas
rodadas de entendimento.
Em abril de 1969, a cidade de Brasília acolheu a I Reunião Extraordinária de
Chanceleres dos Países da Bacia do Prata (22 e 23 de abril de 1969) e a III Reunião
Ordinária de Chanceleres dos Países da Bacia do Prata (24 e 25 de abril de 1969).
As autoridades reunidas assinaram o Tratado da Bacia do Prata. No seu artigo
primeiro, item b), estabeleceu: “ [...] à utilização racional do recurso água,
especialmente através da regularização dos cursos d’água e seu aproveitamento
múltiplo equitativo” (BRASIL, 1969, p. 18)372.
Os pactuantes, pelo quinto artigo, se comprometeram a respeitar as práticas
do direito internacional e da “boa vizinhança” na realização de empreendimentos e
obras em respectivos territórios. Ademais, o artigo sexto estabeleceu que o Tratado
não poderia impedir os contratantes de concluir acordos de desenvolvimento da
Bacia (BRASIL, 1969, p. 20) 373.
Já a Ata da III Reunião Ordinária de Chanceleres dos Países da Bacia do
Prata, também conhecida como a “Ata de Brasília”, constituiu, através de seu artigo
IV, um grupo de peritos com o fim de: “considerar com amplitude os temas do
recurso água. O respectivo grupo de peritos deverá apresentar seu relatório no mais
breve prazo possível, levadas em conta a transcendência e a complexidade do
tema” (BRASIL, 1969, p. 113)374.
Os debates sobre o regime legal da exploração do recurso água,
principalmente em torno da questão de qual deveria ser o seu princípio ordenador,
dominaram as duas reuniões do Grupo de Peritos. Novamente, existiu a polarização
dos debates entre as delegações do Brasil, capitaneada pelo embaixador Antônio
Azeredo da Silveira, e da Argentina, sob o comando do doutor Guillermo Cano, que
contava com apoio explícito do governo do Uruguai. Já a Bolívia e o Paraguai
372
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Tratado da Bacia do Prata. III Reunião Ordinária de Chanceleres
dos Países da Bacia do Prata, de 22 e 23 de abril de 1969, In: BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. XIII
Reunião de Chanceleres dos Países da Bacia do Prata. 1982.
373
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Tratado da Bacia do Prata. III Reunião Ordinária de Chanceleres
dos Países da Bacia do Prata, de 22 e 23 de abril de 1969, In: BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. XIII
Reunião de Chanceleres dos Países da Bacia do Prata. 1982.
374
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. A Ata de Brasília . III Reunião Ordinária de Chanceleres dos
Países da Bacia do Prata, de 22 e 23 de abril de 1969, In: BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. XIII
Reunião de Chanceleres dos Países da Bacia do Prata. 1982.
229
tentaram harmonizar, na medida do possível, as posições antagônicas de brasileiros
e argentinos.
Na primeira reunião, realizada no Rio de Janeiro entre os dias 5 e 9 de agosto
de 1969, a delegação argentina, com apoio da representação uruguaia, colocou
como primeiro item da discussão a “regulamentação do uso e administração do
recurso água na Bacia do Prata” (BRASIL, 1970, p.3)375. Azeredo refutou a proposta
argentina com argumentos técnicos e políticos. Logo a seguir, procurou dividir o
tema e mudar a metodologia de análise das obras na Bacia do Prata, com o intuito
de isolar a Argentina. Por exemplo, o representante brasileiro advogou a
necessidade de se estabelecer a distinção entre rios sucessivos e contíguos, o que
fez os debates perdurarem por muito mais tempo do que o esperado, conforme
indica um relatório de 1970:
[...] Assinalou a representação brasileira, como base de qualquer estudo da
questão a distinção entre os rios contíguos e sucessivos. Enquanto para os
primeiros, o Brasil está disposto a estudá-los e aproveitá-los sempre de
acordo com o outro Estado ribeirinho negociação, para os segundos, isto é,
para os rios internacionais sucessivos, não pode admitir as teses da
“consulta prévia compulsória” por atentar contra o exercício de sua
soberania. Assim sendo, em primeiro lugar o princípio da soberania deveria
orientar o debate sobre o aproveitamento dos rios sucessivos. Esse
princípio básico, entretanto, não é contrário aos justos interesses dos
demais Estados ribeirinhos, uma vez que, paralelamente, o governo
brasileiro, como não poderia deixar de fazê-lo, o da responsabilidade
jurídica que prescreve a obrigação de não causar danos a terceiros [...] O
fundamental seria o estudo, por separado, dos diversos temas do recurso
água, estudo esse que abarcaria, em cada caso, os aspectos técnicos e
jurídicos [...]
(BRASIL, 1970, p. 5)
376
Já a segunda reunião foi realizada em Brasília entre os dias 18 e 22 de maio
de 1970. Novamente, as conversações preliminares foram tensas, como já
acontecera em um encontro entre as autoridades argentinas e brasileiras em 24 de
abril de 1970, quando Guillermo Cano sugeriu a mudança no processo decisório no
seio do CIC, como relata Silveira:
375
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Embaixada Brasileira em Buenos Aires para o
Ministério das Relações Exteriores, nº 2190, de 11 de maio de 1970, classificação confidencial. Bacia do Prata;
Antecedentes da II Reunião de Peritos. Brasília. Arquivo do Itamaraty.
376
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Embaixada Brasileira em Buenos Aires para o
Ministério das Relações Exteriores, nº 2190, de 11 de maio de 1970, classificação confidencial. Bacia do Prata;
Antecedentes da II Reunião de Peritos. Brasília. Arquivo do Itamaraty.
230
[...] o embaixador Cano declarou-me, então, que já pensara a respeito e
imaginara que as deliberações deveriam ser adotas pelo menos por três
votos favoráveis, devendo necessariamente entre esses três achar-se o do
Brasil ou o da Argentina. Lembrei a Cano que isso poderia conduzir, se não
fosse a entidade dirigida com extrema prudência e austeridade, a uma
competição entre nossos países ou, o que é mais grave ainda, ao
exacerbamento da pressão político-diplomática dos outros três Estados
junto ao Brasil ou à Argentina.
(BRASIL, 1970, p. 2)
377
Azeredo da Silveira acreditava na possibilidade de condicionar uma série de
acordos de cooperação brasileiro-argentina - como o aproveitamento hidroelétrico do
Rio Uruguai - ao fim das discussões sobre a “consulta prévia”. Na visão do
embaixador brasileiro, as divergências entre os dois países eram uma criação
artificial de alguns setores políticos e militares argentinos (BRASIL, 1970, p. 4).
Não quero, com isso, diminuir as dificuldades que teremos, no futuro, com
Guillermo e sua equipe. Mas começo a ter a impressão de que se vê
forçado a inclinar-se, já agora, a explorar as possibilidades de entendimento
do que as divergências tão artificialmente criadas, e de que ele, Cano, com
a formação que possui, se veio a fazer de instrumento, como a consulta
prévia, montada para entorpecer nossa política de desenvolvimento e não
para servir à cooperação entre dois países [...]
(BRASIL, 1970, p. 7)
378
Silveira, em conversas reservadas com os delegados dos outros países,
conseguiu apoios importantes para a posição brasileira, como das delegações
boliviana e uruguaia. (VIDIGAL, 2007, p. 114-115), que se cristalizou na ata da II
reunião do Grupo de Peritos.
Sugere ao Comitê Intergovernamental Coordenador que recomende aos
Estados da Bacia:
[...]
8. Que procurem, na medida do possível, manter nas melhores condições
de navegabilidade, os trechos de rios que estão sob sua soberania,
adotando para isso medidas necessárias a fim de que as obras que se
realizem não afetem de maneira prejudicial outros usos do sistema fluvial.
377
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama d a Embaixada brasileira em Buenos Aires para o
Ministério das Relações Exteriores, nº 581(40ª.) 252, 25 de abril de 1969, classificação confidencial. Jantar
oferecido pelo embaixador Cano ao embaixador do Brasil. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS
1969.01.15, pasta IV.
378
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama d a Embaixada brasileira em Buenos Aires para o
Ministério das Relações Exteriores, nº 581(40ª.) 252, 25 de abril de 1969, classificação confidencial. Jantar
oferecido pelo embaixador Cano ao embaixador do Brasil. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS
1969.01.15, pasta IV.
231
9. Que ao realizar obras destinada a qualquer fim nos rios da Bacia, adotem
medidas necessárias para não alterar de forma prejudicial as condições de
navegabilidade.
(BRASIL, 1970, p. 1-2)
379
Nos encontros preparatórios da IV Reunião Ordinária de Chanceleres dos
Países da Bacia do Prata, o Brasil costurou definitivamente uma rede de apoio em
torno das suas posições sobre a “informação prévia” e o “prejuízo sensível”, além de
introduzir a questão da diferenciação entre rios sucessivos e rios contíguos, o que
certamente foi mais uma vitória brasileira (VIDIGAL, 2007, p.115).
Paralelamente às negociações sobre o marco legal da exploração dos rios da
Bacia do Prata, caminharam os debates sobre a criação de uma instituição
financeira internacional que financiaria obras de infraestrutura na região. O governo
brasileiro era contrário ao estabelecimento de uma instituição internacional, mas
favorável à criação de um fundo fiduciário junto ao BID.
[...] o Brasil, após haver estudado a matéria com objetividade, não considera
nem conveniente nem viável a criação a curto prazo de um organismo
financeiro autônomo na Bacia do Prata. Julga o governo brasileiro preferível
adotar um mecanismo menos ambicioso e mais realista que utilize a
estrutura do BID [...] estaremos preparados para apresentar, em Assunção,
um esquema de fundo fiduciário junto ao BID [...]
(BRASIL, 1970, p. 1)
380
A Bolívia, o Paraguai e o Uruguai não aceitaram a proposta brasileira, e
pressionaram pela criação de um ente internacional. Pouco tempo depois, a
Argentina deu claros sinais de que apoiaria o pleito dos três países menores
(VIDIGAL, 2007, p. 116-117).
Em um telegrama ao Itamaraty, Azeredo da Silveira solicitou pressa na
decisão e fez uma longa ponderação sobre a urgência e a importância da questão
do “ente” financeiro para a política externa brasileira no Prata:
[...] julgo deva o governo brasileiro encarar a questão do ente financeiro
dentro do quadro maior de nossa política no Prata. Na II Reunião do Grupo
de Peritos Recurso Água, conseguiu o Itamaraty vitória das mais
significativas quanto ao aproveitamento das águas da Bacia. Não podemos
379
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama d a Embaixada brasileira em Buenos Aires para o
Ministério das Relações Exteriores, sem número, classificação confidencial. II Reunião do Grupo de Peritos;
Recurso Água. Anexo III. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta V. 10 A 1.
380
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama do Ministério das Relações Exteriores para a
Embaixada brasileira em Buenos Aires, sem data, nº 581(40A), classificação confidencial - urgente. II Bacia do
Prata; CIC; Ente Financeiro. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta VI. 9.
232
deixar de considerar, no entanto, que esse sucesso é parcial, e insere-se
num contexto geral em que se colocam também as reivindicações dos
países menores, agora traduzidas por suas tentativas de criação de um ente
financeiro. Nossa vitória relevante, mas episódica, no recurso água, deve
ser cercada de ações positivas, que alimentem de forma construtiva e em
nosso benéfico o desenrolar processo [...] Não podemos nos permitir um
retrocesso, risco de enorme desgaste político [...]
(BRASIL, 1970, p. 1)
381
Às vésperas da IV Reunião de Chanceleres, circularam notícias sobre a
ausência de Gibson Barboza ao encontro em razão do sequestro do cônsul Aloysio
Marés Dias Gomide, ocorrido em Montevidéu. Os sequestradores exigiam a
libertação de 150 presos em uma semana; caso contrário, o diplomata brasileiro
seria morto. Por sua vez, o governo uruguaio estava inflexível e se recusava a
negociar. Gibson Barboza envolveu-se diretamente no incidente.
Vimo-nos diante de uma situação de uma complexa série de dificuldades: a
necessidade prioritária, acima de tudo, de libertar o nosso cônsul
sequestrado; o encontro de um ponto ótimo entre nossa pressão sobre o
governo uruguaio e a preservação das relações com um país vizinho e
tradicionalmente amigo do Brasil; a dificuldade de explicar à opinião pública
brasileira a injusta contradição entre o nosso procedimento, quando se
tratava de um agente diplomático sequestrado no Brasil, tudo fazendo para
libertá-lo, sem nos recusarmos a negociar com os sequestradores; e a
posição oposta de um governo estrangeiro, quando o sequestrado era um
funcionário diplomático brasileiro.
(BARBOZA, 1992, p. 177)
Diante da real possibilidade da não participação de Gibson Barboza na
reunião de Assunção, Azeredo da Silveira enviou um telegrama particular e secreto,
em uma linguagem dura, para o ministro de Estado interino, Jorge de Carvalho e
Silva, alertando sobre os riscos do não comparecimento do chanceler brasileiro,
pois:
[...] sofreríamos desgaste de difícil recuperação, pois seria enorme a
decepção dos três países menores do sistema e é muito grande a massa de
manobra que poderá ser eventualmente utilizada contra nós pela Argentina.
Receio, inclusive, que tendenciosamente sua ausência possa vir a ser
ligada ao problema pendente do organismo financeiro [...]
(BRASIL, 1970, p. 1)
382
381
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Embaixada brasileira em Buenos Aires para o
Ministério das Relações Exteriores, 16 de julho de 1970, nº 581, classificação confidencial - urgente. II Bacia do
Prata; CIC; Ente Financeiro. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta VI. 50.
233
Azeredo expôs sua preocupação, de que debates sobre questões menores,
como o impasse sobre o “organismo financeiro”, atrapalhassem a defesa dos
verdadeiros interesses de Estado do Brasil na região, além de ameaçar todo o
trabalho feito pela diplomacia brasileira.
[...] creio ser indiscutível o fato de que para o Brasil o problema central da
Bacia do Prata diz respeito ao aproveitamento de suas águas. Apesar disso
e a despeito do progresso que pudermos fazer no tema recurso, estamos
praticamente paralisados em nossa capacidade negociadora em
consequência de uma questão menor – a do famoso “ente financeiro” – a
qual, no meu entender, poderia, ao contrário, representar um fator positivo
nesse complicado processo político-jurídico [...]
(BRASIL, 1970, p. 1)
383
No mesmo dia, o ministro de Estado interino, Jorge de Carvalho e Silva,
respondeu a Azeredo da Silveira. Afirmou que Gibson Barboza não poderia se fazer
presente à Reunião de Chanceleres, em virtude do “caso do cônsul Gomide”, e
acrescentou que o governo brasileiro pediria o adiamento da IV Conferência no dia
seguinte (BRASIL, 1970, p.1) 384.
Os debates prosseguiram em Buenos Aires. Azeredo da Silveira continuou a
instar junto a seus superiores uma mudança de posição em torno do “ente
internacional”, pois sentia que o Brasil já se encontrava em uma posição minoritária
de “um contra quatro”, o que colocava em risco as vitórias até então conseguidas, e
afetaria também as relações bilaterais (BRASIL, 1971, p. 1)385.
A documentação consultada insinua que o principal obstáculo à participação
do organismo internacional de financiamento foi uma “decisão do Sr. Presidente da
República em exposição de motivos secreta do Conselho de Segurança Nacional”
(BRASIL, 1971, p. 1)386. No entanto, o Itamaraty começou a buscar o apoio de
382
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Embaixada brasileira em Buenos Aires para o
Ministério das Relações Exteriores, 04 de agosto de 1970, nº 581, classificação particular secreta - urgentíssimo.
Sem título. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta VI. 69.
383
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Embaixada brasileira em Buenos Aires para o
Ministério das Relações Exteriores, 04 de agosto de 1970, nº 581, classificação particular secreta - urgentíssimo.
Sem título. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta VI. 69.
384
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama do Ministério das Relações Exteriores para a
Embaixada brasileira em Buenos Aires, 04 de agosto de 1970, sem número, classificação particular secreta urgentíssimo. Sem título. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta VI. 69.
385
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Embaixada brasileira em Buenos Aires para o
Ministério das Relações Exteriores, 26 de fevereiro de 1971, nº 581, classificação confidencial - urgente. Bacia
do Prata. CIC. Posição do Brasil. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta VII. 15.
386
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Embaixada brasileira em Buenos Aires para o
Ministério das Relações Exteriores, 02 de março de 1970, nº 581, classificação particular secreta - urgentíssimo.
Bacia do Prata. CIC. Ente financeiro. Memorando do Sr. ministro da Fazenda. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ,
pasta AAS 1969.01.15, pasta VII. 22.
234
autoridades de outros ministérios, inclusive do ministro Delfim Netto, para solucionar
o problema. A sugestão apresentada pelo embaixador em Buenos Aires, em uma
reunião com Delfim Netto, foi a criação de um fundo internacional.
[...] Já que se evita – sempre obedecendo às superiores diretrizes do
Conselho de Segurança – qualquer menção a um “ente” ou “corporação”,
noção que é substituída pela de “estabelecimento de uma linha de crédito”,
administrada por um “mecanismo flexível”, constituído pelos bancos centrais
dos cinco países.
(BRASIL, 1971, p. 3)
387
Poucos dias após essa conversa, o governo brasileiro autorizou a criação de
um “mecanismo financeiro” na área do Prata, cujo capital total seria de 30 milhões
de dólares. O Brasil contribuiria com um terço desse capital, e a Argentina entraria
com outro terço. A Bolívia, o Paraguai e o Uruguai colaborariam com o restante
(BRASIL, 1971, p. 1)388.
Entrementes, o Palácio de San Martin tentava convencer as outras
chancelarias da Bacia do Prata a mudar a sua posição. Além disso, incluiu novos
temas (questões sanitárias, ambientais e de “proteção à saúde”) na pauta do Grupo
de Peritos do Recurso Água (BRASIL, 1970, p.1) 389.
No início de junho de 1971, a cidade de Assunção acolheu a IV Reunião
Ordinária de Chanceleres da Bacia do Prata. Novamente, o marco legal do
aproveitamento dos recursos água e a criação do organismo financiador dominaram
a pauta de debates (VIDIGAL, 2007, p.115).
A surpresa veio com as negociações do primeiro ponto (aproveitamento dos
recursos água), quando a Argentina apresentou um documento de trabalho
que, em termos duros, desconsiderava as negociações dos dois anos
anteriores.
(VIDIGAL, 2007, p. 115)
387
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Embaixada brasileira em Buenos Aires para o
Ministério das Relações Exteriores, 02 de março de 1970, nº 581, classificação particular secreta - urgentíssimo.
Bacia do Prata. CIC. Ente financeiro. Memorando do Sr. ministro da Fazenda. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ,
pasta AAS 1969.01.15, pasta VI. 69.
388
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Embaixada brasileira em Buenos Aires para o
Ministério das Relações Exteriores, 4-5 de maio de 1971, nº 581, classificação confidencial - urgentíssimo. Bacia
do Prata. CIC. Ente financeiro. Memorando do Sr. ministro da Fazenda. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta
AAS 1969.01.15, pasta VI. 69.
389
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Embaixada brasileira em Buenos Aires para o
Ministério das Relações Exteriores, 18 de agosto de 1970, nº 581, classificação confidencial. Bacia do Prata.
CIC. Colaboração. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta VI. 69.
235
Após uma nova rodada de longos debates, a delegação brasileira conseguiu
aprovar um texto que consagrava seus principais pontos de vista sobre o
aproveitamento de rios internacionais. Nasceu a resolução nº 25, mais conhecida
como a “Declaração de Assunção”.
Ao longo do texto, percebe-se claramente a cristalização da posição brasileira
em detrimento do ponto de vista argentino, como se pode observar já nos dois
primeiros pontos da Declaração de Assunção, que fazem a distinção entre rios
contíguos e sucessivos:
1. Nos rios internacionais contíguos, sendo compartilhada a
soberania, qualquer aproveitamento de suas águas deverá ser
precedido por um acordo bilateral entre os ribeirinhos.
2. Nos rios internacionais de curso sucessivo, não sendo
compartilhada a soberania, cada Estado pode aproveitar as
águas conforme suas necessidades sempre que não causar
prejuízo sensível a outro Estado da Bacia.
(Grifo nosso) (BRASIL, 1971, p. 69)
390
Os países da Bacia do Prata garantem, nos demais pontos, o intercâmbio e a
publicação de informações sobre as obras e as condições de navegabilidade dos
rios que entrecortam a região (BRASIL, 1971, p. 69-70) 391.
Na reunião de Assunção, os Estados membros aprovaram outras 24
resoluções, que versam sobre os temas mais diversos, como: aprovação de estudos
para harmonização da legislação, regulamentação e normas portuárias (resolução nº
2), a realização de estudos para a criação de uma frota fluvial multinacional
(resolução nº 22), entre outros. Aliás, vale destacar a resolução nº 5, que criou o
Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (BRASIL, 1971, p.
124)392.
O Brasil obteve uma vitória capital sobre a Argentina com a Declaração de
Assunção, já que os principais pontos da resolução coincidiam com a posição
390
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Declaração de Assunção sobre aproveitamento de rios
internacionais. Resolução nº 25. IV Reunião de Chanceleres dos Países da Bacia do Prata, 22 e 23 de abril de
1969, In: BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. XIII Reunião de Chanceleres dos Países da Bacia do
Prata. 1982.
391
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Declaração de Assunção sobre aproveitamento de rios
internacionais. Resolução nº 25. IV Reunião de Chanceleres dos Países da Bacia do Prata, 22 e 23 de abril de
1969, In: BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. XIII Reunião de Chanceleres dos Países da Bacia do
Prata. 1982.
392
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Declaração de Assunção sobre aproveitamento de rios
internacionais. Resolução nº 25. A IV Reunião de Chanceleres dos Países da Bacia do Prata, de 22 e 23 de abril
de 1969, In: BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. XIII Reunião de Chanceleres dos Países da Bacia do
Prata. 1982.
236
brasileira. “Do lado argentino, os princípios estabelecidos pela Resolução 25 criam
um embaraço considerável, tanto no seio da doutrina como para os diplomatas [...]”
(CAUBET, 1991, p. 77).
Entre 29 de junho e 3 de julho de 1971 ocorreu a III Reunião do Grupo de
Peritos do Recurso Água. Os diplomatas argentinos tentaram trazer novamente à
baila a questão da “consulta prévia compulsória”. Os representantes brasileiros
rechaçaram com veemência a proposta da Argentina, com base na Resolução nº 25
da Declaração de Assunção (VIDIGAL, 2007, p. 117).
Ficou patente que a batalha no front regional estava ganha pelo Brasil, mas a
contenda argentino-brasileira estava longe de se encerrar, e as relações entre esses
dois países entraram em processo de deterioração a partir da Reunião de Assunção
(BRASIL 1971, p.1)393.
A Casa Rosada reformulou sua estratégia. A opção, agora, era conseguir a
introdução da consulta prévia no direito internacional através da assinatura de
tratados bilaterais com os países da região, e também nas resoluções de
organizações multilaterais globais, como a ONU.
No âmbito bilateral, a Argentina assinou, em pouquíssimo tempo, acordos
com Chile (a Ata de Santiago), Bolívia e Uruguai. Os pactuantes acordaram em
realizar uma “consulta prévia” com os outros Estados a jusante antes de efetuar
qualquer obra em rios internacionais.
Em 5 de agosto de 1971 a diplomacia brasileira entregou uma nota aos
representantes da Argentina, Bolívia e Uruguai. Na primeira parte, a nota apresenta
um breve histórico da discussão e da construção do regime internacional sobre o
uso das águas na Bacia do Prata. A seguir, passa a ilustrar as contradições entre a
lei e o espírito do regime regional e os acordos firmados pelos países:
VIII – Fue con justificada sorpresa que el gobierno no tomó conocimiento de
la firma, po parte de los Gobiernos argentino y uruguayo, el 9 de julio
corriente, y tres dias después por parte de los Gobiernos argentino y
boliviano, de actos esos que no se armonizan, ni con la letra, ni con el
espiritu de la Declaración de Assunción sobre aprovechamiento de rios
internacionales.
[...]
XI – En suma, a lo que asistió el Gobierno brasileño, con justificada
sorpresa y seria preocupación, fue el tratamiento en documentos bilaterales
393
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Embaixada brasileira em Buenos Aires para o
Ministério das Relações Exteriores, 10 de agosto de 1971, nº 581, classificação confidencial. Bacia do Prata.
CIC. Colaboração. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta IX-13.
237
de posiciones de princípio que, hasta el momento y desde el comienzo del
proceso vienen siendo negociadas en el seno de las reuniões de
cancilleres, del comite intergubernamental coordinador y e sus grupos
técnicos. Esa circunstancia de torna mas seria – y no está demas repetirlo –
por el hecho de que el tratamento dado bilateralmente no se armoniza con
las conclusiones a que ya se habia llegado en ambito multilateral.
XII – por todo lo expuesto, el Gobierno brasileño considera que los
documentos firmados entre Argentina y Uruguay y entre Argentina y Bolívia
no se ajustan al espiritu del tratado de la Cuenca del Plata y no se
compadecen con el artículo VI del referido tratado.
[...]
(BRASIL, 1971, p. 2-3)
394
Houve tentativas de retomar o diálogo entre os dois países; no entanto, as
autoridades argentinas colocaram como condição sine qua non, para uma
aproximação entre os dois Estados, a adoção do princípio da “consulta prévia” para
os aproveitamentos hidroelétricos no Prata. A “consulta prévia” encobria o temor
amplamente difundido da possível “preponderância” brasileira na região (VIDIGAL,
2007, p. 123-125).
[...] impressionou-me, aliás, na ocasião, a franqueza com o que ministro de
Plabo Pardo retribuiu minhas observações, como, por exemplo, quando me
confessou que o principal obstáculo a uma intimidade maior nas relações
argentino-brasileiras residia no sentimento de inveja e despeito com que
seu país via o Brasil agigantar-se na sua luta para o desenvolvimento.
(BRASIL, 1971, p.1)
395
Em outubro de 1971, a Argentina realizou uma nova ofensiva no Grupo de
Peritos do Recurso Água. O embate se deu em torno da interpretação dos itens 3 e
4 da Declaração de Assunção, que versam sobre o intercâmbio de informações
sobre obras no leito de rios internacionais.
Nessa reunião, os peritos aprovaram a “Resolução Jupiá”, que define que
quaisquer obras no leito de rios internacionais devem ser precedidas, com a devida
antecedência e publicidade, pelo intercâmbio de todas as informações técnicas
(CAUBET, 1991, p. 95).
394
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Embaixada brasileira em Buenos Aires para o
Ministério das Relações Exteriores da Argentina, 05 de agosto de 1971, nº 581, secreto - urgentíssimo. Tratado
da Bacia do Prata e instrumentos bilaterais. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta IX-3.
395
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Embaixada brasileira em Buenos Aires para o
Ministério das Relações Exteriores da Argentina, 10 de agosto de 1971, nº 581, secreto - urgentíssimo. Tratado
da Bacia do Prata e instrumentos bilaterais. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta IX-3.
238
Segundo a interpretação da Casa Rosada, os países a jusante, com base nas
informações prestadas de antemão pelos Estados a montante, se pronunciariam
sobre o risco de “dano sensível”. Somente com a anuência de todos os países os
trabalhos de construção poderiam se iniciar; em outras palavras, as discussões
sobre o “princípio da consulta prévia” retornaram à agenda internacional (CAUBET,
1991, p. 95).
[...] “práctica de Jupiá” que fue um acuerdo obtenido entre las dos
cancillerías sobre la cantidad de agua que la represa, que durante la
construción no cerraba totalmente el río, garantizaba aguas abajo. Era un
problema de principios: Brasil entendía que una obra realizada en su
territorio nacional, como era Jupiá, no era una obra binacional, y en
consecuencia, no tenía por qué tener ningún tipo de interferencia de un país
extranjero. La Argentina sostenía que en la medida en que se afectara el
cauce de su principal río, tenía derecho a opiniar.
(CAMILIÓN, 1999, p.158)
A perspectiva brasileira, por sua vez, não considerava a “Resolução Jupiá”
como uma derrota, desde que se adotassem medidas preventivas para
“interpretações menos exatas”:
[...] a respeito dos resultados da III reunião do grupo de peritos do recurso
água. Sua redação final, factual e objetiva, pareceu-me particularmente
feliz, principalmente na parte relativa à recomendação sobre o enchimento
da represa [...]
[...] uma ação preventiva, no caso de interpretações menos exatas por parte
de fontes argentinas.
(BRASIL, 1972, p.1)
396
Os desentendimentos sobre a questão de princípios ganharam força entre os
dias 12 e 15 de março de 1972, durante uma visita oficial do Presidente da
Argentina, tenente-general Alejandro Agustín Lanusse, ao Brasil, última etapa de
uma viagem pela América do Sul, em que buscou apoio para a tese da “consulta
prévia”.
Nessa viagem cuidadosamente planejada, os dois Chefes de Estado, Médici e
Lanusse, assinariam oficialmente um convênio sobre a interconexão rodoviária e o
396
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Embaixada brasileira em Buenos Aires para o
Ministério das Relações Exteriores da Argentina, 23 de abril de 1972, nº 581, confidencial - urgente. Bacia do
Prata. CIC. III Reunião do Grupo de Peritos do Recurso Água. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS
1969.01.15, pasta X-18.
239
estudo de um programa de obras comuns, como o aproveitamento hidroelétrico no
Rio Uruguai e seu afluente Pepiri-Guaçu, entre outras (BRASIL, 1972, p.1-2:
VIDIGAL, 2007, p.162)397. Em um segundo momento, os dois presidentes discutiriam
o problema da “consulta prévia” a portas fechadas.
No entanto, Lanusse quebrou o protocolo e fez um discurso de improviso
durante um jantar no Palácio do Itamaraty, em que denunciou a postura
“imperialista” da política externa brasileira, acusou o Brasil de enriquecer às custas
dos outros países da região e afirmou que “o Brasil não pode construir Sete Quedas
sem autorização argentina” (VEJA, 1972, p. 14)398.
As declarações do Chefe de Estado da Argentina geraram um profundo malestar entre as autoridades dos dois países, pois “[...] o discurso de Lanusse, como
um todo, era quase antagônico ao de Médici [...]”; “[...] enxertar frases em discurso é
uma violação de um dos princípios básicos da diplomacia internacional: a boa fé”
(VEJA, 1972, p. 14).
No dia seguinte, as autoridades brasileiras receberam de maneira gélida os
representantes argentinos para o encontro entre os Chefes de Estado. A reunião,
cuja duração esperada era de pelo menos 45 minutos, foi encerrada com menos de
15 minutos (VEJA, 1972, p. 19).
O debate sobre a “consulta prévia”, outrossim, ganhou uma maior
ressonância, quando a Argentina levou a questão para a Conferência de Estocolmo
sobre Meio Ambiente Humano de 1972. Abria-se um novo “front” de disputa
multilateral global.
VI. 3 A questão de princípios e as discussões na arena multilateral global
A diplomacia argentina colocou o princípio da consulta prévia em discussão
na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente, realizada em Estocolmo
entre os dias 5 e 16 de junho de 1972.
Após calorosos debates e na impossibilidade de se chegar a um consenso, os
participantes da conferência decidiram repassar a questão à XXVII Assembleia
397
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Embaixada brasileira em Buenos Aires para o
Ministério das Relações Exteriores da Argentina, 8 de março de 1972, nº 581, confidencial - urgente. AIDEMÉMOIRE. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta IX-7.
398
VEJA, Revista. ... e tudo acabou bem. Revista Veja de 22 de março de 1972.
240
Geral das Nações Unidas (CAUBET, 1989, p. 99). As perspectivas para a posição
brasileira eram sombrias e a derrota iminente, pois:
Na Conferência sobre Meio Ambiente, em Estocolmo, em junho de 1972, a
Argentina só não conseguiu seu intento porque, ali, todas as resoluções
teriam de ser aprovadas por consenso e não por votação. O ponto
específico introduzido pela Argentina sobre a necessidade de consulta
prévia para a utilização de recursos naturais compartilhados ficou, por não
haver obtido consenso, para ser discutido e votado na Assembleia Geral
das Nações Unidas, que se realizaria como de praxe em setembro daquele
mesmo ano. Se esse tema – o ponto nº 20 – houvesse sido votado em
Estocolmo, a Argentina teria obtido vitória por esmagadora maioria [...]
(BARBOZA, 1992, p. 116)
O texto final da Declaração da Conferência de Estocolmo indicava a
propensão dos países participantes a adotar a “consulta prévia” como uma das
diretrizes do direito internacional de recursos compartilhados, como fica claro nos
seguintes princípios:
PRINCÍPIO nº 21: Consoante a Carta das Nações Unidas e os princípios
do Direito Internacional, os Estados têm o direito soberano de explorar
os seus recursos de acordo com a sua política ambiental e têm a
obrigação de se assegurarem de que as atividades levadas a cabo dentro
de suas jurisdições ou sob o seu controle não prejudiquem o meio de
outros Estados ou o de zonas situadas fora das jurisdições nacionais.
PRINCÍPIO nº 22: Os Estados devem cooperar para o contínuo
desenvolvimento do Direito Internacional no que se refere à
responsabilidade e à indenização às vítimas de contaminação e de outros
danos ambientais por atividades realizadas dentro da jurisdição ou sob
controle de tais Estados, bem como zonas situadas fora de suas
jurisdições.
PRINCÍPIO nº 24: Todos os países, grandes ou pequenos, devem
empenhar-se com espírito de cooperação e em pé de igualdade na solução
das questões internacionais relativas à proteção e melhoria do meio. É
indispensável cooperar mediante acordos multilaterais e bilaterais e
por outros meios apropriados, a fim de evitar, eliminar ou reduzir, e
controlar eficazmente os efeitos prejudiciais que as atividades que se
realizem em qualquer esfera possam acarretar para o meio, levando na
devida conta a soberania e os interesses de todos os Estados.
(Grifo nosso) (ONU, 1972, p. 4-5)
A diplomacia brasileira lançou uma ofensiva política para conseguir reverter a
votação. No entanto, essa iniciativa esbarrava no exíguo espaço de tempo até a
abertura da Assembleia Geral, nos esforços argentinos e no “desconhecimento” dos
pormenores da questão hidroelétrica da Bacia do Prata por grande parte dos
241
Estados. (BARBOZA, 1992, p. 116-117). Então, o Brasil tentou entender-se
diretamente com a Argentina, a qual não demonstrava interesse num acordo, pois:
[...] A Argentina resistia, ganhava tempo, numa posição de quem está
negociando por cima. Em certa ocasião, o embaixador Silveira, em mais de
uma entrevista com o Subsecretário de Estado argentino, ouviu dele o
seguinte:
- Embaixador, o seu governo precisa convencer-se de que nós, argentinos,
estamos negociando de uma posição ganhadora. Nós já ganhamos. De
modo que não temos que fazer concessão de espécie alguma.
(BARBOZA, 1992, p.117)
Aparentemente, a derrota brasileira era inevitável. As delegações da
Argentina e do Brasil, lideradas pelos seus respectivos chanceleres, se reuniram em
Nova Iorque, às vésperas da abertura da Assembleia Geral. Os delegados se
reuniram durante quatro dias, e não se chegava a nenhum acordo. Então, Gibson
Barboza solicitou uma conversa particular com o brigadeiro MacLaughlin, como um
último esforço diplomático para se chegar a um entendimento (BARBOZA, 1992, p.
118).
Nessa conversa reservada, Gibson Barboza começou a demonstrar a
incongruência dos principais argumentos dos argentinos: o rompimento da
barragem; o problema de contaminação e de saúde pública, em especial o da
“esquistossomose”; e, principalmente, o “aproveitamento ótimo de Corpus”, que até
então era “uma simples aspiração” (BARBOZA, 1992, p. 119-121). O ministro
brasileiro acrescentou:
[...] não podemos desistir da construção de Itaipu porque isso significaria
uma calamidade para o Brasil. Não se trata, apenas, de retardar o
desenvolvimento do Brasil, mas sim provocar uma crise energética de tal
magnitude que suas consequências econômicas se tornariam insuportáveis
[...]
(BARBOZA, 1992, p. 121)
Após essas considerações, Barboza propôs uma minuta de acordo.
MacLaughlin considerou a proposta e sugeriu algumas alterações pontuais. Nascia o
Acordo de “Nova York”. Em seguida, Barboza foi ao encontro de Sapena Pastor,
ministro das Relações Exteriores do Paraguai, e apresentou-lhe a minuta, que foi
recebida sem objeções.
242
No dia seguinte, a delegação brasileira apresentou o projeto de resolução aos
países do bloco latino-americano, e estes decidiram subscrever a iniciativa conjunta.
Na mesma manhã, o projeto da Resolução nº 2995 foi submetido à Assembleia
Geral, sendo aprovado com 115 votos a favor, dez abstenções e nenhum voto
contrário (CAUBET, 1989, p. 100).
A resolução nº 2.995 contemplou todas as posições brasileiras. O preâmbulo
estabelece que os Estados devem procurar, por meio da cooperação bilateral e
multilateral regional, preservar e melhorar o meio ambiente. Já o item 1 enfatiza que
os Estados “must not produce significant harmful effects in zones situated outside
their national jurisdiction” (ONU, 1972, p. 1).
Para tanto, o segundo parágrafo pôs em vigor o princípio da informação
pública e prévia para evitar danos sensíveis nas áreas adjacentes à execução das
obras. Por fim, o terceiro parágrafo enterrou o princípio da consulta, pois não permite
a paralisação de projetos de exploração dos recursos naturais nos casos em que
tenha havido um intercâmbio de informações e dados anterior ao início das obras.
3. Further recognizes that the technical data referred to in paragraph 2
above will be given and received in the best spirit of co-operation and goodneighbourliness, without this being construed as enabling each State to
delay or impede the programs and projects of exploration, exploitation
and development of nature resources of the States in whose territories
such programs and projects are carried out.
(Grifo nosso) (ONU, 1972, p.1)
O Acordo de Nova Iorque foi pessimamente recebido por parcelas
significativas da opinião pública argentina. Os órgãos de comunicação e a oposição
peronista atacaram violentamente a atuação do brigadeiro MacLaughlin (PARDO &
FRENKEL, 2004, p. 231). A diplomacia brasileira não festejou publicamente a vitória.
Apesar de Caubet (1991, p. 358) afirmar que os representantes da Argentina
e do Brasil acordaram em “não evocar o problema de Itaipu” durante a V Reunião de
Chanceleres dos Países da Bacia do Prata, realizada em Punta del Este entre os
dias 4 e 7 de dezembro de 1972, o autor não encontrou nenhuma referência a esse
acordo; aliás, a resolução nº 42 da V Reunião prescreve: “encomendar ao Comitê
Intergovernamental Coordenador que tome em consideração as recomendações da
243
Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente” (BRASIL, 1972, p. 190)399.
Não existe referência ao Acordo de Nova Iorque, ou à resolução nº 2.995.
Infelizmente, o Acordo de Nova Iorque não durou muito tempo, sendo apenas
um breve interregno nos desentendimentos entre os dois países. Isso se deveu à
instabilidade política argentina, e em especial à ascensão do peronismo.
VI. 4 A ascensão do peronismo e a “denúncia” do Acordo de Nova Iorque
Em 17 de novembro de 1972, Perón retornou à Argentina após 17 anos de
exílio, como parte de um projeto de redemocratização encabeçado por Lanusse,
com o objetivo de reduzir a violência política interna e promover o retorno ao Estado
Democrático de Direito.
Em 11 de março de 1973, o candidato peronista Héctor J. Cámpora foi eleito
com 49,56% dos votos, com o slogan “Cámpora al gobierno, Perón al poder”. Após
uma grave crise política, Cámpora apresentou a sua renúncia em 13 de julho de
1973 (PARDO; FRENKEL, 2004, p. 131-132). Houve um breve período de governo
provisório, e Juan Domingo Perón foi eleito novamente Presidente da Argentina em
23 de setembro de 1973.
Uma das promessas de campanha do justicialismo era a mudança de rumo
da política externa argentina, com a instauração de uma política mais ativa e
combativa em relação ao Brasil.
A estratégia peronista tinha quatro eixos: o primeiro era reavivar a questão da
“consulta prévia” nos organismos internacionais; o segundo era suscitar, por meio do
projeto argentino-paraguaio de Corpus, uma série de questões técnicas para obstruir
a construção de Itaipu; o terceiro eixo era tentar contrabalançar a influência
brasileira na região com “a política de hacer obras”; o quarto, buscar o entendimento
direto entre os Chefes de Estado da Argentina e do Brasil na questão do marco legal
do aproveitamento hidroelétrico na Bacia do Prata.
O primeiro passo da Casa Rosada preparar o terreno política para denunciar
o Acordo de Nova Iorque para, em seguida, trazer a baila a problemática de Itaipu.
399
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Resolução nº 42. V Reunião de Chanceleres dos Países da
Bacia do Prata, de 04 e 07 de dezembro de 1972, In: BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. XIII Reunião
de Chanceleres dos Países da Bacia do Prata. 1982.
244
Em 18 de março de 1973 o diplomata brasileiro Expedito de Freitas Resende
comunicou, de maneira informal, ao embaixador argentino Alvarez de Toledo, o
início do enchimento do reservatório da hidroelétrica de Ilha Solteira, a montante de
Jupiá. No dia seguinte, Azeredo da Silveira transmitiu ao representante argentino
junto ao CIC, Julio Barberis, a notícia do início do represamento em Ilha Solteira. O
Diário Oficial da União publicou a matéria sobre Ilha Solteira e as medidas tomadas
para garantir a vazão de água a jusante da obra em 27 de março de 1973
(CAUBET,1991, p. 102).
Apesar dessas comunicações, as autoridades argentinas enviaram uma nota
ao Comitê Intergovernamental Coordenador (CIC), em 29 de março de 1973, acusa
o Brasil de não ter respeitado a “letra” e o “espírito” do Acordo de Nova Iorque, pois,
segundo a perspectiva argentina, o Brasil não teria transmitido a informação através
de um canal oficial adequado, nem teria dado ao fato a “devida publicidade” ou
respeitado a “devida antecedência”.
[...] à República Argentina não se lhe deu ainda conhecimento oficial e
público dos dados técnicos relativos ao modo como se levará a cabo a
operação de enchimento apesar de que a Chancelaria argentina venha
efetuado de há algum tempo as gestões para obtê-los na forma prescrita na
Resolução das Nações Unidas.
(BRASIL, 1973, p. 1-2)
400
Em nota nº 8/581, de 1 de abril de 1973, o governo brasileiro respondeu à
nota argentina. Após um breve histórico da questão de Ilha Solteira e dos principais
argumentos da nota argentina, o governo brasileiro afirmou que “obedeceu às
mesmas regras observadas no caso de Jupiá” (BRASIL, 1973, p. 2)
401
, e reiterou
que o enchimento de Ilha Solteira não apresentava possibilidade de provocar “dano
sensível” aos países a jusante. Expôs ainda as medidas que assegurariam a vazão
mínima de 2.600 metros cúbicos por segundo (muito superior à vazão mínima
400
ARGENTINA. Ministério das Relações Exteriores, Telegrama da representação da República Argentina para o
Comitê Intergovernamental Coordenador (CIC), 29 de março de 1973, In: BRASIL. Ministério das Relações
Exteriores. Telegrama da Embaixada brasileira em Buenos Aires para o Ministério das Relações Exteriores da
Argentina, 1 de abril de 1973, nº 8/581, sem classificação. Nota brasileira de resposta à nota argentina sobre o
enchimento de Ilha Solteira (Bacia do Prata – Aproveitamento dos rios internacionais) . Rio de Janeiro, CPDOCFGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta XII-3.
401
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Embaixada brasileira em Buenos Aires para o
Ministério das Relações Exteriores da Argentina, 1 de abril de 1973, nº 8/581, sem classificação. Nota brasileira
de resposta à nota argentina sobre o enchimento de Ilha Solteira (Bacia do Prata - Aproveitamento dos rios
internacionais) . Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta XII-3.
245
registrada nos últimos 42 anos) abaixo de Jupiá e garantiu que a operação duraria
no máximo setenta e cinco dias (BRASIL, 1973, p. 2) 402.
Na mesma nota, foram arroladas todas as ações brasileiras efetuadas no
sentido de dar a “devida publicidade” ao represamento em Ilha Solteira; ações estas
dirigidas não somente às autoridades argentinas, mas também aos representantes
paraguaios. Essa comunicação declara ainda que: “até o momento, o governo
brasileiro não recebeu, por parte do governo argentino, qualquer solicitação de
informações que lhe cumprisse fornecer a respeito de Ilha Solteira, sem que a
atendesse” (BRASIL, 1973, p. 3)403.
Em 10 de julho de 1973, o ministro de Relações Exteriores da Argentina, Juan
Carlos Puig, entregou ao embaixador Antônio Azeredo da Silveira uma nota na qual
a Argentina denuncia o Acordo de Nova Iorque:
En la medida en que esa diferente actitud interpretativa no es um problema
puramente teórico e de hermenéutica jurídica, sino que se ha manifestado
en hechos concretos que afectan sensiblemente el espíritu de cooperación y
entendimiento que debe regir nuestras relaciones, mi Gobierno abriga
serias dudas acerca de la verdadera utilidad y eficacia de un instrumento
básico como es el que aquí consideramos.
[...]
Por esta razón, y en aras de la más eficiente y activa cooperación entre
nuestros pueblos en materia de tan fundamental significación, mi Gobierno
ha resuelto denunciar las Notas Reversales suscritas en Nueva York, en 29
de setembro de 1972, entre el entonces Canciller de la República Argentina,
Brigadier (R.E.) Eduardo Mc Loughlin y el Cancieller de Vuestro país,
Embajador Mario Gibson Barboza.
404
(ARGENTINA, 1973, p. 2-3)
As autoridades brasileiras se irritaram muitíssimo com o governo argentino,
por diversos motivos: pelo ato de denunciar o acordo, pela justificativa pouco
consubstanciada para esse ato, e pela insistência da Casa Rosada em colocar o
tema da consulta prévia em discussão novamente (VEGAS, 1995).
402
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Embaixada brasileira em Buenos Aires para o
Ministério das Relações Exteriores da Argentina, 1 de abril de 1973, nº 8/581, sem classificação. Nota brasileira
de resposta à nota argentina sobre o enchimento de Ilha Solteira (Bacia do Prata - Aproveitamento dos rios
internacionais) . Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta XII-3.
403
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Embaixada brasileira em Buenos Aires para o
Ministério das Relações Exteriores da Argentina, 1 de abril de 1973, nº 8/581, sem classificação. Nota brasileira
de resposta à nota argentina sobre o enchimento de Ilha Solteira (Bacia do Prata - Aproveitamento dos rios
internacionais) . Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta XII-3.
404
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Embaixada brasileira em Buenos Aires para o
Ministério das Relações Exteriores da Argentina, 1 de abril de 1973, nº 8/581, sem classificação. Nota brasileira
de resposta à nota argentina sobre o enchimento de Ilha Solteira (Bacia do Prata - Aproveitamento dos rios
internacionais) . Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta XII-3.
246
No ano seguinte, recém-eleito Presidente da Argentina, Perón declarou
publicamente que denunciava “o acordo de Nova York”. Preferi não
responder tal tolice. Simplesmente, não havia “acordo” a denunciar. O
entendimento entre os dois países se consubstanciara numa resolução
esmagadoramente aprovada pela Assembleia-Geral da ONU, sem nenhum
voto contrário, e a resolução ligava juridicamente a Argentina, por sinal um
dos co-patrocinadores da mesma. Daí em diante, o Brasil era tanto parte da
matéria quanto a Argentina e os demais membros das Nações Unidas.
(BARBOZA, 1992, p. 123)
Após a denúncia do acordo de Nova Iorque, a Casa Rosada buscou inserir no
direito internacional o princípio da consulta prévia, com o objetivo de negociar a
partir de uma posição privilegiada.
Então, a preocupação era fazer face. E os argentinos promoveram uma
ofensiva em todas as frentes possíveis, em tudo quanto era organização: na
Olade [...] na OEA, na ONU e em todos os lugares que faziam parte,
procuravam criar situações que legitimassem a sua posição e
deslegitimassem a nossa, não é? E isso foi então uma coisa que foi
causando uma tensão crescente, não é?
(LAMPREIA, 2008, p. 86)
405
Na Conferência de Argel, realizada entre os dias 5 e 9 de setembro, a
Argentina conseguiu o apoio do Movimento dos Países Não Alinhados (CAUBET,
1991, p. 107). A despeito dos esforços brasileiros, a Assembleia Geral da
Organização das Nações Unidas, em 13 de dezembro de 1973, aprovou a resolução
nº 3.129, que introduziu a consulta prévia como um dos princípios do direito
internacional para a exploração de recursos naturais compartilhados.
2. Considers further that co-operation between coutries sharing such natural
resources and interested in their explotation must be developed on basis of
a system of information and prior consultation within the framework of
the normal relations existing between them.
(Grifo nosso) (ONU, 1973, p. 2)
O apoio dos integrantes do Movimento dos Países Não Alinhados foi
essencial para a vitória argentina. Segundo Saraiva Guerreiro (1985, p. 268), existia
uma animosidade dos integrantes do Movimento dos Não Alinhados, especialmente
dos Estados africanos, em relação ao Brasil.
Nessa ocasião, aliás, nós soubemos – eu estava nessa Assembleia de 1973
– que na reunião do grupo africano se tratou dessa proposta argentina, e o
405
LAMPREIA, Luiz Felipe. Luiz Felipe Lampreia (depoimento, 2008). Rio de Janeiro, CPDOC, 2010.
247
representante da Nigéria teria dito que era preciso dar uma lição ao Brasil,
por causa de nossa posição sobre as colônias portuguesas [...]
(GUERREIRO, 1985, p. 268)
Menos de um ano após o início da ofensiva peronista, o Brasil estava na
defensiva e em uma situação muito delicada. Brasília procurou ganhar tempo.
Solicitou o adiamento da VI Reunião de Chanceleres da Bacia do Prata, sob o
pretexto da transição de governo.
Paralelamente à reintrodução do princípio da consulta prévia, Perón iniciou
um processo de aproximação com os países do Cone Sul, especialmente com o
Paraguai, para contrabalançar a influência brasileira na região e recuperar o “tempo
perdido” (LANUS, 1989).
Em pouquíssimo tempo, as autoridades argentinas e paraguaias negociaram
e assinaram os pactos para a construção de Yaciretá, Salto Grande e Corpus. Os
termos desses acordos eram muito similares aos de Itaipu. Embora existisse a
vontade política dos dois Estados, a ausência de projetos detalhados e de estudos
técnicos fazia que a construção das usinas fosse apenas uma promessa, enquanto
Itaipu era uma realidade palpável.
Com a assinatura do acordo de Corpus, a Argentina solicitou a abertura de
tratativas com Brasil e Paraguai para “harmonizar” os projetos de Itaipu e Corpus. As
autoridades argentinas esperavam criar obstáculos técnicos para a construção da
hidroelétrica brasileiro-paraguaia, passando a questionar a altura das lâminas de
água das barragens de Itaipu e de Corpus, volume, pressão e força de saída d’água
da usina, área de remanso, o número de turbinas de Itaipu, entre outros detalhes
técnicos que definiam a viabilidade econômica e política dos projetos de Itaipu e
Corpus.
Outro argumento argentino era que a construção de Itaipu causaria um “dano
sensível” ao seu país, pois inviabilizaria a construção e o aproveitamento ótimo de
Corpus. A Casa Rosada pressionou o Palácio do Planalto e o Palácio López para
que as obras fossem paralisadas até que se chegasse a um acordo final sobre a
questão de Itaipu-Corpus.
Sem dúvida nenhuma o principal problema da “compatibilização” das
hidroelétricas de Itaipu e de Corpus era a altura da lâmina d’água do reservatório.
Esse é um ponto fundamental, pois define a estrutura da barragem, a potência
248
gerada, a área inundada, entre outros elementos essenciais para a definição da
viabilidade econômica do projeto.
Segundo um relatório da Eletrobrás de 4 de junho de 1974, caso o
reservatório de Corpus tivesse até 100 metros de altura da lâmina d’água, não teria
influência no projeto ou no funcionamento de Itaipu. Caso a cota do reservatório
fosse definida entre 100 m e 105 m em Corpus, Itaipu, apesar das perdas (ver
tabela), seria exequível, embora menos atraente do ponto de vista econômico. Por
fim, caso a cota estabelecida ficasse acima de 105 metros em Corpus, Itaipu estaria
inviabilizada e seria “necessário rever o projeto e possivelmente deslocá-lo pelo
menos 100 km a montante (região de Porto Mendes)” (BRASIL, 1974, sem
página)406. É taxativa a conclusão do relatório:
O limite do represamento de Corpus na cota de 105 m é, no julgamento da
ELETROBRÁS, o máximo admissível, porquanto uma cota mais elevada
acarretaria sensíveis prejuízos, tanto sob o ponto de vista energético,
quanto às suas interferências com o projeto estrutural e
eletromecânico de Itaipu, além de que, segundo informação da ANDE,
prejudicaria a Usina de Acaray.
(Grifo nosso) (BRASIL, 1974, p.2)
407
Tabela 9: ITAIPU - CORPUS (Perdas e Ganhos)
C O T A C O R P US
S E M C O R P US
97
100
105
110
115
120
125
130
P R O DUÇ ÃO
G Wh
--12.658
15.327
19.785
24.233
28.658
33.126
37.475
41.824
C O R P US
G ANHO
G Wh
%
--------2.669
21,6
4.458
35,2
11.525
91,4
16.000
126,4
20.468
161,7
24.817
196,0
29.166
230,4
Fonte: ELETROBRAS (1974, s/p)
P R O DUÇ ÃO
G Wh
71.933
70.101
69.318
67.698
65.481
63.001
60.066
56.799
53.531
IT AIP Ú
P E R DA
G Wh
%
----1.832
2,5
2.615
3,6
4.235
5,8
6.452
8,9
8.932
12,4
11.867
16,4
15.134
21,0
18.402
25,5
IT AIP Ú + C O R P US
P R O DUÇ ÃO C O NJ UNT A
G Wh
71.933
82.759
84.645
87.483
89.714
91.659
93.192
94.274
95.355
408
Obs: Dados conforme os projetos iniciais de Itaipu e Corpus.
406
BRASIL. Eletrobrás. Telegrama da Eletrobrás para o Ministério de Minas e Energia, com cópia para o
Ministério das Relações Exteriores, de 4 de junho de 1974, Dpe-74-74, sem classificação. Rio de Janeiro, Centro
de Memória da Eletricidade, Coleção Itaipu. Caixa 0126.
407
BRASIL. Eletrobrás. Telegrama da Eletrobrás para o Ministério de Minas e Energia, com cópia para o
Ministério das Relações Exteriores, de 4 de junho de 1974, Dpe-74-74, sem classificação. Rio de Janeiro, Centro
de Memória da Eletricidade, Coleção Itaipu. Caixa 0126.
408
BRASIL. Eletrobrás. Telegrama da Eletrobrás para o Ministério de Minas e Energia, com cópia para o
Ministério das Relações Exteriores, de 4 de junho de 1974, Dpe-74-74, sem classificação. Rio de Janeiro, Centro
de Memória da Eletricidade, Coleção Itaipu. Caixa 0126.
249
Quadro 4: Conflito Itaipu-Corpus
Fonte: PEREIRA (1978, p. 230).
Os estudos sobre a viabilidade do projeto de Corpus somente foram
finalizados em 1976. O documento “Proyecto de Corpus - Evaluación de Principio”,
feito pelo consórcio Lahmayer-Harza, aponta três possíveis locais para a instalação
da hidroelétrica de Corpus com diferentes cotas, variando entre 95 e 130 metros.
Corpus somente seria economicamente com cotas acima de 110 metros viável,
conforme explicita o projeto: “[...] se considera favorable y visible para cotas de
embase superiores a 110 [...]” (ARGENTINA, 1976, p. 7) 409.
O relatório da Eletrobrás sobre o projeto de Corpus de 1976 foi muito
detalhado. Apontou as contradições técnicas, como a questão do volume da vazão
de águas utilizada pela represa, definiu os parâmetros técnicos e os limites para
uma negociação com a Argentina, e, por fim, apontou as fragilidades da posição
brasileira, pois Itaipu criaria uma “perturbação no regime do rio a jusante da foz do
Rio Iguaçu que, conforme sua magnitude, poderá ser alegada sendo causadora de
prejuízos sensíveis” (BRASIL, 1976, p. 3) 410.
Os técnicos brasileiros, utilizando uma metodologia diversa daquela do estudo
e com algumas alterações no projeto argentino-paraguaio, concluíram que “a cota
409
BRASIL. Eletrobrás. Telegrama da Eletrobrás para o Ministério de Minas e Energia, com cópia para o
Ministério das Relações Exteriores, agosto de 1976, 4b, secreto. Rio de Janeiro, Centro de Memória da
Eletricidade, Coleção Itaipu. Pasta John Cotrim. Caixa 0126.
410
ARGENTINA. Proyecto de Corpus: evaluación de Princípios, sem data, sem classificação. Rio de Janeiro,
Centro de Memória da Eletricidade, Coleção Itaipu. Pasta John Cotrim. Caixa 0126. Cód. 10130.
250
compatível para o represamento de CORPUS será de 95,0m” (BRASIL, 1976, p.
7)411.
O litígio da “compatibilização” de Itaipu e de Corpus foi resolvido somente
com a Assinatura do Tratado Tripartite em 1979 (ver item X.Y). No entanto, uma das
fases mais difíceis das negociações ocorreu durante a gestão do Presidente Geisel
no Brasil.
VI. 5 A evolução do litígio Itaipu-Corpus: de Perón ao Processo de
Reorganização Nacional (1976)
No final da gestão do Presidente Médici, o Brasil tinha amargado derrotas no
âmbito multilateral, com a resolução nº 3.129 da Assembleia Geral, e bilateral, com o
aumento da presença da Argentina na região, através da assinatura dos acordos
argentino-paraguaios de Yaciretá e Corpus. Assim, os principais problemas de Itaipu
foram legados ao Presidente Geisel.
Pouco antes da sua posse como Presidente da República, Ernesto Geisel
encontrou-se com Gibson Barboza. Após conversarem sobre diversos temas, o
sucessor de Médici mencionou o problema de Itaipu com a Argentina. Barboza fez
um breve relato dos principais problemas nas negociações entre Brasília e Buenos
Aires, e Geisel afirmou que resolveria o impasse diretamente com o Presidente
Perón (BARBOZA, 1992, p. 123-124).
Em 1974, o Presidente Geisel nomeou Azeredo da Silveira como ministro das
Relações Exteriores do Brasil: “A política externa começa a atualizar-se a partir do
período Geisel, sobretudo. O Presidente sabia o que queria e tinha no Silveira um
ministro capaz” [...] (GUERREIRO, 1985, p. 155)412.
As ações de Silveira frente à embaixada brasileira em Buenos Aires, com sua
firme defesa dos interesses nacionais na questão do aproveitamento hidroelétrico,
renderam-lhe notoriedade nos círculos políticos e militares. Ademais, Azeredo da
Silveira cultivou uma extensa rede de contatos com diversas autoridades brasileiras.
Ele [Silveira] tinha sido, como embaixador em Buenos Aires, primeiro, um
grande advogado dos nossos interesses, e depois, um estudioso da
411
ARGENTINA. Proyecto de Corpus: evaluación de Princípios, sem data, sem classificação. Rio de Janeiro,
Centro de Memória da Eletricidade, Coleção Itaipu. Pasta John Cotrim. Caixa 0126. Cód. 10130.
412
GUERREIRO, Ramiro Saraiva. Ramiro Saraiva Guerreiro (depoimento, 1985). Rio de Janeiro, CPDOC, 2010.
251
questão de Itaipu. Ele tinha promovido também seminários, tinha
conversado com muita gente, o Mario Bhering e todos os peritos, e tinha se
enfronhado muito no assunto. Mas como havia a percepção de que ele tinha
sido escolhido por isso e para resolver o assunto em Itaipu, eu acho que ele
fazia uma análise objetiva e sabia que aquilo não era uma coisa que
pudesse ser resolvida assim. Não era questão de vontade ou de atos
voluntaristas por parte de um ministro ou de um embaixador, mas que
aquilo era um processo que demoraria tempo para se compor, porque Itaipu
era apenas, digamos, uma manifestação, era como um cume de uma
cordilheira de problemas, de rivalidades [...]
(LAMPREIA, 2008, p. 60-61)
413
A personalidade forte e principalmente a capacidade de antever os
fatos, duas características marcantes de Silveira, ajudaram a forjar sua fama. Em um
memorando secreto, de 6 de outubro de 1972, Silveira antecipou os principais
pontos da discórdia de Itaipu-Corpus e os principais argumentos argentinos, bem
como suas contradições (BRASIL, 1972, p. 1-6)414. O então embaixador brasileiro
em Buenos Aires defendeu um entendimento direto entre Brasil e Argentina, cujas
principais consequências seriam: “eliminação do ‘ponto crítico’ do Prata; diminuição
do sentimento de frustração da Argentina; redução da margem do ‘jogo pendular’ do
Paraguai” (BRASIL, 1972, p. 6) 415.
Em suas memórias, Antônio Azeredo da Silveira relata um encontro privado
com Perón, em que pôde constatar que o líder argentino tinha grande interesse em
acabar com o litígio Itaipu-Corpus:
Nessa reunião, o Perón fez questão de sair abraçado comigo, dizendo
assim: “Vamos terminar com essas mancanas”. A expressão era um pouco
vulgar, como ele gostava de falar, mas tenho a impressão de que, se
tivesse sobrevivido um pouco mais Perón teria autoridade para cortar o bolo
[...]
[...] Agora, ele teria tido autoridade de fazer um acordo com o Brasil [a
respeito de Itaipu].
(SILVEIRA, 2010, p. 226)
413
LAMPREIA, Luiz Felipe. Luiz Felipe Lampreia (depoimento, 2008). Rio de Janeiro, CPDOC, 2010.
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Embaixada brasileira em Buenos Aires para o
Ministério das Relações Exteriores da Argentina, 2 de outubro de 1972, sem número, secreto. Aproveitamento
hidroelétrico do rio Paraná. Notas sobre os projetos de aproveitamento hidrelétrico nos trechos contíguos entre o
Brasil e o Paraguai e entre a Argentina e o Paraguai. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS eba
1969.01.15, pasta XI 1 e XI-1A.
415
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Embaixada brasileira em Buenos Aires para o
Ministério das Relações Exteriores da Argentina, 2 de outubro de 1972, sem número, secreto. Aproveitamento
hidroelétrico do rio Paraná. Notas sobre os projetos de aproveitamento hidrelétrico nos trechos contíguos entre o
Brasil e o Paraguai e entre a Argentina e o Paraguai. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS eba
1969.01.15, pasta XI 1 e XI-1A.
414
252
Pouco tempo depois desse encontro, Juan Domingo Perón veio a falecer, em
1 de julho de 1974. A morte de Perón sepultou o projeto de “União Nacional” e criou
um vazio de poder na Argentina. Sua esposa e, até então, vice-presidente, Isabelita
Perón, assumiu a chefia do Estado argentino. No entanto, Isabelita Perón não
possuía uma base sólida de apoio político na sociedade argentina; em pouco tempo,
o país entrou em um novo período de crise política, cujo desfecho foi o Golpe de
Estado de 1976.
Nos dois anos subsequentes à morte de Perón, a complexidade e a
intensidade da crise argentina fizeram emergir a percepção, no governo brasileiro,
de que não existiam “interlocutores válidos” na Argentina para negociações
definitivas sobre Itaipu - Corpus (VIDIGAL, 2007, p. 185).
Las relaciones durante el ciclo de Isabel Perón habían sido muy malas. El
gobierno peronista no fue considerado interlocutor válido por el gobierno
brasileño desde la muerte de Perón [...]
(CAMILIÓN, 1999, p. 196)
O governo brasileiro mudou então sua estratégia. Decidiu avançar a
construção de Itaipu para posteriormente negociar a partir de uma posição de força.
Para tanto, Brasília, aparentemente, aproveitou a ausência de dados e estudos mais
aprofundados sobre Corpus (que ficaram prontos somente no início de 1976) para
negar a abertura de tratativas.
A Argentina, por sua vez, insistia na tentativa de introduzir o princípio da
consulta prévia na arena multilateral global, de acordo com o artigo terceiro da Carta
de Direitos e Deveres Econômicos dos Estados, aprovada pela resolução 3.281 da
XXIX Assembleia Geral das Nações Unidas.
In the exploitation of natural resources shared by two or more countries,
each State must co-operate on basis of system of information and prior
consultations in order to achieve optimum use of such resources without
causing damage to the legitimate interest of others.
(ONU, 1974, p. 3)
416
Na Conferência sobre Recursos Naturais de 1975, realizada em Tóquio, as
posições argentinas prevaleceram sobre as teses brasileiras. A delegação brasileira,
416
ONU, Resolução 3281 da XXIX Assembleia Geral de 1974. www.un.org.
253
inclusive, abandonou as discussões, como forma de protesto (VIDIGAL, 2007, p.
167-168).
Na arena multilateral regional, as resoluções da VI Reunião Ordinária de
Chanceleres dos Países da Bacia do Prata de 1974, realizada em Buenos Aires,
não fazem referências ao princípio da “consulta prévia”. Entretanto, o CIC, junto a
seus membros, se comprometeu a estudar mudanças na estrutura e no
funcionamento dos grupos de peritos (BRASIL, 1974, p. 74) 417.
No ano seguinte realizou-se, em Cochabamba, na Bolívia, a VII Reunião
Ordinária de Chanceleres dos Países da Bacia do Prata. Na documentação
consultada não há referência à ideia da “consulta prévia”. Entretanto, a
reestruturação do CIC, com a fusão de diversos grupos de peritos, criou, pela
resolução nº 60 (VII), um Grupo de Recursos Hídricos e outros recursos naturais
(BRASIL, 1975, p. 240)418.
Apesar das tensões argentino-brasileiras em torno da compatibilização de
Itaipu e Corpus, existiam autoridades, como o embaixador argentino no Brasil, José
María Álvarez de Toledo, que buscavam criar canais de diálogo e desfazer malentendidos.
Álvarez de Toledo procurou, durante esse largo período, minimizar os
efeitos deletérios do tema Itaipu e enfatizar a amizade entre os povos
argentino e brasileiro [...]
[...]
Em sua despedida de Brasília, após sua aposentadoria repentina decidida
pelo San Martin, Álvarez de Toledo foi homenageado pelo Itamaraty com
um almoço de 100 talheres, com a presença de quatro ministros de Estado
e todos os chefes de departamento do Itamaraty [...]
(VIDIGAL, 2007, p. 166)
VI. 6 Do Processo de Reorganização Nacional (1976) ao Acordo Tripartite
(1979): as negociações trilaterais
417
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Resolução nº 60 (VII). VII Reunião de Chanceleres dos Países
da Bacia do Prata, de 26 e 29 de maio de 1975. In: BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. XIII Reunião de
Chanceleres dos Países da Bacia do Prata. 1982.
418
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Resolução nº 60 (VII). VII Reunião de Chanceleres dos Países
da Bacia do Prata, de 26 e 29 de maio de 1975. In: BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. XIII Reunião de
Chanceleres dos Países da Bacia do Prata. 1982.
254
Em março de 1976, Isabelita Perón sofre um Golpe de Estado. Uma junta
militar assumiu o controle do Estado, com o propósito declarado de reorganizar os
setores econômico, político e social da Argentina (MONETA, 1986, p. 118). Toda
ação decisória era tomada por consenso entre os chefes das Três Armas, no
processo conhecido como “Veto Compartilhado” (TULCHIN, 1986, p. 118).
Apesar do “Veto Compartilhado”, eram patentes as divisões entre as forças
armadas e as tensões entre militares e o corpo burocrático civil: “Esse problema era
particularmente agudo no Ministério das Relações Exteriores, onde a equipe de
carreira frequentemente parecia estar em confronto com seus superiores militares
[...]” (TULCHIN, 1986, p. 181).
Segundo Tulchin (1986, p. 182), dentre as prioridades estabelecidas pelos
militares encontravam-se a eliminação da subversão interna, a solução dos
problemas fronteiriços do Estado, em especial o litígio argentino-chileno de Beagle e
a controvérsia anglo-argentina sobre as Malvinas, além da resolução do problema
de Itaipu-Corpus.
Em relação à questão de Itaipu-Corpus, o chanceler argentino, almirante
César Augusto Guzzetti, buscou negociar um acordo direto com o ministro das
Relações Exteriores brasileiro (SILVEIRA, 2010, p. 230). Mas o ajuste não frutificou,
pois:
Quase chegamos a um acordo [sobre Itaipu], naquela época. O acordo já
estava tão bem estruturado que o Brasil chegou a convocar uma reunião de
ministro dos três países [Argentina, Brasil e Paraguai] para o assinarem.
Porém, 10 dias antes da data da convocação dos ministros depois do
atentado do Guzzetti e já com o almirante [Oscar Antônio] Montes como
ministro, eles apresentaram um documento completamente diferente de
tudo aquilo que se tinha combinado e que voltava completamente às teses
teóricas argentinas da consulta prévia.
(SILVEIRA, 2010, p. 230)
A partir da tentativa argentina de reintroduzir o princípio da consulta prévia
nas discussões bilaterais, Brasília se recusou a discutir Itaipu-Corpus com Buenos
Aires.
Nesse ínterim, Oscar Camilión assumiu a embaixada da Argentina no Brasil.
Azeredo conhecia Camilión de longa data e nutria por ele uma imensa antipatia,
como relata o próprio Camilión (1999, p. 195): “La antipatía que Azeredo tenía a mi
respecto y que le resultaba difícil ocultar fue un inesperado obstáculo” [...] Por sua
255
vez, o embaixador argentino tampouco era um grande admirador de Silveira (Op.
Cit., p. 213).
Durante o período em que eu era embaixador, justamente, o Camilión
fartou-se de escrever violentos artigos contra o Brasil, no jornal El Clarín,
onde era redator [...] Como embaixador, tem se portado muito mal [...] ele se
porta mal, faz intriga, insinua coisas [...]
(SILVEIRA, 2010, p. 247)
Com as portas do Itamaraty fechadas, Camilión utilizou os meios de
comunicação brasileiros para atacar a chancelaria brasileira e defender a posição
argentina. Divulgou deliberadamente detalhes das negociações, colocando, por
vezes, o governo do Brasil em situações desconfortáveis. Além disso, procurou criar
uma rede de apoio com a oposição brasileira. Silveira percebia as ações de Camilión
como uma inaceitável interferência externa em assuntos internos. Por fim, a aversão
mútua entre Silveira e Camilión acabou por fechar um importante canal de diálogo e
afetou profundamente as relações bilaterais, como reconheceu Camilión: “[...] mi
problema es que tengo que negociar con um canciller como es Antonio, que no
escucha y com um negociador como es João Hermes, que no habla [...]”
(CAMILIÓN, 1999, p. 215).
Diante da recusa brasileira de negociar, a diplomacia argentina partiu para
uma nova ofensiva diplomática em 1977. Aumentou a pressão sobre o Paraguai:
aparentemente, condicionou a construção de Yaciretá e Corpus à manutenção do
padrão paraguaio de ciclagem em 50 Hz, e, em janeiro, ameaçou denunciar o
acordo de livre-navegação dos rios da Bacia do Prata e, por conseguinte, fechar a
navegação, o que causaria sérios problemas à economia paraguaia.
Em 7 de março de 1977, a Argentina sugeriu ao Brasil a constituição de uma
comissão mista para discutir a compatibilização Itaipu-Corpus (BRASIL, 1977, p. 12)419. O Brasil declinou o pedido argentino, com a seguinte justificativa:
419
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Embaixada Brasileira em Buenos Aires para o
Ministério das Relações Exteriores do Brasil, 09 de março de 1977, nº 03, secreto-urgentíssimo. Itaipu-Corpus.
Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS mre bp 1974.06.04. II-6A4.
412
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama do Ministério das Relações Exteriores do Brasil para
a Delegação Brasileira em Mar Del Plata, 15 de março de 1977, nº 03, secreto-exclusivo. Itaipu e Corpus.
Posição do Paraguai. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS mre bp 1974.06.04. II-6A4.
413
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da a Delegação Brasileira em Mar Del Plata para o
Ministério das Relações Exteriores do Brasil, 16 de março de 1977, nº 03, secreto-urgentíssimo. CONFAGUA;
Recursos Naturais Compartilhados; Discurso do representante Argentino. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ,
pasta AAS mre bp 1974.06.04. II-7A.
256
[...] como princípio, o Brasil não admite, nem pode admitir, discutir Itaipu,
como a Argentina, como não aceita e nem pode discutir Corpus com a
mesma Argentina: Itaipu diz respeito ao Brasil e ao Paraguai; Corpus ao
Paraguai e à Argentina. Em consequência, somente a Brasil e Paraguai
compete discutir Itaipu, enquanto somente ao Paraguai e à Argentina
compete discutir Corpus.
(BRASIL, 1977. p. 1)
420
Diante da recusa brasileira, a diplomacia argentina voltou a introduzir o
debate da “consulta prévia” na agenda internacional. O palco escolhido foi a
Conferência das Nações Unidas sobre a Água, realizada em Mar del Plata entre os
dias 14 e 25 de março de 1977. No seu discurso, o representante argentino
enfatizou a necessidade de se estabelecer: “[...] princípio de información y de
consulta, a fin de que cada Estado sepa, em tiempo oportuno, si los proyectos que
empreendan outro u otros paises de la cuenca se ajustan a las normas ya
mencionadas de no provocar prejuicio sensible [...]” (BRASIL, 1977, p. 1)421.
A delegação brasileira, encabeçada pelo embaixador João Hermes Pereira de
Araújo, manteve um contato direto e estreito com o Itamaraty. A documentação
consultada indica que Azeredo da Silveira centralizou as principais decisões da
conferência422. Apesar dos esforços da delegação brasileira, a resolução aprovada
foi contrária aos interesses nacionais (BARRETO, 2006, p. 249).
Em 25 de abril de 1977 a Argentina obteve o beneplácito do Paraguai para a
abertura de negociações trilaterais. “Por ocasião da visita do Presidente Videla a
Assunção, haviam indicado sua disposição de conversar com a Argentina e o Brasil
conjuntamente, se o Brasil, ‘seu sócio maior em Itaipu’, o aceitasse” (BRASIL, 1977,
p. 4)423. Novamente, o Palácio do Planalto recusou a oferta argentina e reafirmou a
necessidade de um tratamento bilateral. As autoridades brasileiras se irritaram com
a atitude paraguaia.
No início de maio, Buenos Aires deu um ultimato ao governo brasileiro para o
(re)início das negociações, o que estremeceu as relações bilaterais (BARRETO,
2006, p. 294).
414
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama do Ministério das Relações Exteriores do Brasil para
a Delegação Brasileira em Mar Del Plata para, 22 de março de 1977, nº 25, secreto - urgentíssimo. CONFAGUA;
Recursos Naturais Compartilhados; Discurso do representante argentino. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta
AAS mre bp 1974.06.04. II-9A.
423
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Embaixada Brasileira em Buenos Aires para o
Ministério das Relações Exteriores do Brasil, 20 de maio de 1977, nº 25, secreto - urgentíssimo. Proposta
argentina de conversações trilaterais. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS mre bp 1977.03.10. I-3.
257
Em suas memórias, Camillión (1999, p. 200-201) revelou a existência de um
plano de ataque à represa de Itaipu nesse período: “El Comodoro Hughes, agregado
aeronáutico de la embajada Argentina [...] me dijo lo siguinte: Embajador, ojalá que
tenga éxito, porque si no, vamos a tener que bombardear Itaipú [...]”. Ou seja,
ganhava força nos círculos militares argentinos a necessidade de uma saída armada
para a questão. Essa intenção hostil por parte das forças armadas argentinas não
passou despercebida pelas autoridades brasileiras, como demonstra o telegrama do
Ministério das Relações Exteriores para a Embaixada do Paraguai, datado de 20 de
julho de 1977, sobre a declaração do Almirante Massera, que definiu “a região do
Alto Paraná como ‘zona de conflito’” (BRASIL, 1977, p. 2)424. Em fins de julho, os
dois países enrijeceram em suas posições e a fronteira foi fechada.
Como as tensões foram reduzidas não está muito claro. Aparentemente, a
Argentina cedeu um pouco, pois temia uma “guerra” em duas frentes, já que
enfrentava sérios problemas com o Chile devido à disputa em torno da soberania de
Beagle.
O Brasil, por sua vez, também cedeu, com receio que a Argentina levasse o
tema para uma corte arbitral, pois, como as autoridades do setor elétrico tanto do
lado brasileiro quanto do lado paraguaio admitiam, o enchimento da barragem
poderia causar um dano sensível à navegação e ao regime de águas: “Durante o
período de enchimento do reservatório de ITAIPU, haverá uma redução sensível na
vazão do Rio Paraná a jusante da barragem” (BRASIL, 1977, p.1-2)425. Portanto, as
autoridades sugeriram algumas medidas para minimizar os “danos sensíveis”
durante o enchimento da barragem.
Em fins de julho os países aceitaram negociar de forma trilateral a
compatibilização dos projetos de Itaipu e de Corpus. As discussões trilaterais se
iniciaram entre os dias 22 e 23 de setembro de 1977. Por exigência brasileira, se
centraram nos aspectos técnicos.
Apesar das tratativas ainda estarem em andamento, as obras seguiam a todo
vapor. O Brasil procurava manter uma posição de força nas negociações, sob a
424
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama do Ministério das Relações Exteriores do Brasil para
a Embaixada Brasileira em Buenos Aires, 20 de julho de 1977, nº 540, secreto - urgentíssimo. Relações BrasilArgentina-Paraguai. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS mre bp 1977.03.10. I-3.
425
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Itaipu Binacional para o Ministério das Relações
Exteriores do Brasil, 27 de outubro de 1977, sem número, secreto - urgentíssimo. Relações Brasil-ArgentinaParaguai. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS mre bp 1974.06.04. II-23.
258
alegação de que qualquer atraso na construção de Itaipu poderia causar o colapso
do sistema elétrico brasileiro (BARRETO, 2006, p. 248-9).
8. Verifico, ainda aqui, que concordamos, dentro, aliás, da “flexibilidade e
franca disposição para um diálogo considerado indispensável”, no “objetivo
pragmático e orientado para a solução de um caso concreto” que deve
informar as conversações de caráter técnico que nos propomos manter a
respeito dos aproveitamentos de Itaipu e Corpus, e que realmente “não
perturbarão o ritmo desejável que devem ter nossas obras”.
(BRASIL, 1977, p. 3)
426
As rodadas de discussão trilaterais centraram-se em diversos temas técnicos,
como a utilização de águas excedentes, sedimentação, navegação, entre outros.
Entretanto, os debates sobre o número de turbinas e sobre a cota d’água se
destacaram (BRASIL, 1978, p.1-2)427.
Ressalta-se que o Paraguai não foi mero coadjuvante nas negociações.
Defendeu seus interesses e procurou barganhar seu apoio com o Brasil e a
Argentina em troca de benefícios, como obras complementares, financiamentos,
entre outros.
Irritadas com a atitude dos representantes paraguaios, as autoridades
brasileiras e argentinas iniciaram uma série de contatos bilaterais para a superação
das divergências: “As conversações bilaterais sugeridas pelo governo argentino se
realizaram no Itamaraty, na tarde do dia primeiro e na manhã de ontem em um clima
de grande cordialidade [...]” (BRASIL, 1978, p. 1-2)428.
Na visão da diplomacia brasileira, a Argentina tentava furtivamente introduzir
o “princípio da consulta prévia” nos documentos, o que criava uma série de
problemas para o entendimento, como ficou patente com a entrega do aide-mémoire
e de um “Anteprojeto de Acordo Tripartite” pela Argentina em 30 de maio de 1978.
As preocupações do governo brasileiro, entretanto, se confirmaram ao
analisar o “Anteprojeto de Acordo Tripartite”, cujas conotações principistas e
amplidão de objetivos são patentes. Esses dois aspectos, que constituem
426
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Lembrete nº 255, 25 de agosto de 1977, nº 255, secreto urgentíssimo. Sem assunto. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS mre d 1974.04.23.
427
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama do Ministério das Relações Exteriores do Brasil para
a Embaixada do Brasil em Assunção, 03 de março de 1978, nº 111. secreto-urgentíssimo. Itaipu-Corpus.
Conversações brasileiro-argentinas. Brasília. Arquivo Histórico do Itamaraty. Cópia gentilmente cedida pelo Prof.
Dr. Carlos Eduardo Vidigal.
428
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama do Ministério das Relações Exteriores do Brasil para
a Embaixada do Brasil em Assunção, 03 de março de 1978, nº 111, secreto-urgentíssimo. Itaipu-Corpus.
Conversações brasileiro-argentinas. Brasília. Arquivo Histórico do Itamaraty. Cópia gentilmente cedida pelo Prof.
Dr. Carlos Vidigal.
259
flagrante modificação do espírito com que foram feitos e realizados
entendimentos tripartites sobre o assunto [...]
(BRASIL, 1978, p. 2-3)
429
Esses “mal-entendidos” geravam um grande número de notas de réplicas e
tréplicas, o que acabava por “minar” a confiança mútua, paralisava as conversações
e adiava o desfecho do impasse. Por exemplo, no caso supracitado, as
conversações foram retomadas somente em 15 de agosto de 1978, quando o
embaixador Camilión visitou o Itamaraty e prestou alguns “esclarecimentos” sobre
“pontos polêmicos” do aide-mémoire e do “Anteprojeto de Acordo Tripartite”.
Camilión solicitou ainda a retomada dos entendimentos e o máximo sigilo durante as
negociações (BRASIL, 1978, p.1-3) 430.
Entre os dias 11 e 14 de setembro de 1978 as delegações dos três países se
encontraram no Rio de Janeiro. Nessa reunião sigilosa os representantes chegaram
próximos a um acordo definitivo. Produziram, inclusive, um anteprojeto, chamado de
“Documento do Rio de Janeiro”, que cristalizava o entendimento e poderia resolver
os principais temas: o número de turbinas e o enchimento da barragem.
a) o nível de água máximo normal de operação – salvo circunstâncias
naturais excepcionais – do reservatório do aproveitamento hidrelétrico que o
Paraguai e a Argentina projetam construir na zona de Corpus será
estabelecido na cota de 105 m do nível do mar, no local da barragem,
referido zero IGM argentino de Mar del Plata [...]
[...]
c) [...] o aproveitamento hidroelétrico de Itaipu, composto de 18 unidades de
700 megawatts cada uma [...]
[...]
d) à Itaipu e ao aproveitamento hidroelétrico que se projeta na zona de
Corpus serão garantidas facilidades durante a construção e o enchimento
dos respectivos reservatórios, cujos cronogramas serão divulgados com
antecipação suficiente, adotando uma prática análoga à que foi cumprida
para o enchimento da represa de Jupiá [...]
(BRASIL, 1978, p. 3-6)
431
429
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama do Ministério das Relações Exteriores do Brasil para
a Embaixada do Brasil em Buenos Aires, 30 de maio de 1978, nº 642, secreto-urgentíssimo. Itaipu-Corpus.
Conversações tripartites. Brasília. Arquivo Histórico do Itamaraty. Cópia gentilmente cedida pelo Prof. Dr. Carlos
E. Vidigal.
430
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama do Ministério das Relações Exteriores do Brasil para
a Embaixada do Brasil em Buenos Aires, 25 de agosto de 1978, nº 990, secreto - urgentíssimo. Questão de
Itaipu-Corpus. Política Externa. Brasília. Arquivo Histórico do Itamaraty. Cópia gentilmente cedida pelo Prof. Dr.
Carlos E. Vidigal.
431
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Cópia do Documento do Rio de Janeiro, 13 de setembro de
1978, sem classificação. Rio de Janeiro, Centro de Memória da Eletricidade, Coleção Itaipu. Pasta John Cotrim.
Caixa 0126. Cód. 10130.
260
Aparentemente, tinha-se encontrado uma solução definitiva para a questão
Itaipu-Corpus. Azeredo da Silveira colheria os louros dos seus longos anos de árduo
trabalho sobre o tema, seja como embaixador do Brasil em Buenos Aires, seja como
ministro das Relações Exteriores do Brasil. Contudo, a situação mudou subitamente.
Em outubro de 1978 o ministro de Minas e Energia, Shigeaki Ueki, reuniu-se
reservadamente com o Presidente Geisel. Ueki convenceu o Presidente a autorizar
a instalação de 20 turbinas, o que ia de encontro ao espírito e à letra do “Documento
do Rio de Janeiro”.
O Ueki tinha endossado, que era ministro das Minas e Energia, a ideia das
duas turbinas adicionais, e acho que convenceu o Geisel. A teoria era de
que os argentinos não poderiam reclamar nada, porque isso não ia causar
dano nenhum a eles. Apenas melhoraria a operação de Itaipu nos
momentos em que houvesse uma demanda de ponta de energia. Até pode
ser que isso fosse verdade tecnicamente (riso), mas politicamente e
psicologicamente era um horror [...]
(GUERREIRO, 1985, p. 263)
432
A decisão brasileira sobre o aumento do número de turbinas teve uma
péssima repercussão em setores importantes da Argentina. A imprensa, nacional e
estrangeira, reverberou as críticas feitas pelas autoridades argentinas, em especial
pelo embaixador Oscar Camilión, que denunciava a “má fé” dos estadistas
brasileiros.
Apesar da nota brasileira de 29 de outubro de 1978 justificar o aumento do
número de geradores através de critérios técnicos e afirmar que os países a jusante
não sofreriam nenhum “dano sensível”, em 1 de novembro de 1978 o Palácio de San
Martin respondeu com um comunicado. Afirmou que o quadro de entendimentos se
alterara profundamente, sendo necessário o reinício das tratativas.
3- A raiz de dicha decision, se há formalizado um hecho que altera
substancialmente el marco em que se desarrollaron las negociaciones en
torno a los aprovechamiento hidroeletricos de Corpus y Itaipu y los efectos
de tales obras en el redimen del rio Paraná, aguas abajo. Por tanto, deberan
modificarse también las premissas sobre las cuales se basó la posición
argentina durante el transcurso de las reuniones tripartitas.
(BRASIL, 1978, p. 1)
433
432
GUERREIRO, Ramiro Saraiva. Ramiro Saraiva Guerreiro (depoimento, 1985). Rio de Janeiro, CPDOC, 2010.
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da embaixada do Brasil em Buenos Aires para o
Ministério das Relações Exteriores do Brasil, 01 de novembro de 1978, nº 175078, ostensivo-urgentíssimo.
433
261
Em 10 de novembro de 1978 o capitão de Mar e Guerra Oscar Allara, o
subsecretário das Relações Exteriores da Argentina e o ministro Arturo Ossorio
Arana, chefe do grupo de trabalho da Bacia do Prata, estiveram na embaixada
brasileira em Buenos Aires. Fizeram uma longa exposição da evolução do litígio de
Itaipu-Corpus e entregaram um aide-mémoire, no qual explicitam o ponto da
discórdia e pedem a reabertura das tratativas trilaterais:
2 - Dicha decisión bilateral brasileño-paraguaya, que abre la posibilidad de
instalar “hasta dos unidades generadoras” adicionales en la represa de
Itaipu, introduce en las negociacionesun elemento nuevo y de caracter
esencial en el preciso momento en que ya estaban convenidos, en principio,
los terminos principales del acuerdo proyectado.
(BRASIL, 1974, p. 1)
434
No dia 30 de novembro de 1978 o governo brasileiro entregou uma nota e um
aide-mémoire ao governo argentino, em que rebatia as “ilações” argentinas sobre a
“má-fé” dos negociadores brasileiros e defendia o ponto de vista brasileiro. Por fim,
reafirmava que o governo brasileiro estava “disposto a prosseguir nas negociações
tripartites a partir dos entendimentos já alcançados na reunião realizada no Rio de
Janeiro” [...] (BRASIL, 1978, p. 10)435.
Os chanceleres da Argentina, Brasil e Paraguai se encontraram entre os dias
4 e 6 de dezembro de 1978, durante a X Reunião de Chanceleres da Bacia do Prata,
realizada em Punta Del Este.
Diante do impasse, a Argentina voltou a pressionar o Brasil e o Paraguai no
âmbito do Comitê Intergovernamental Coordenador (CIC). Os temas relacionados ao
recurso água e seus múltiplos usos, como navegação, poluição, entre outros,
voltaram a ser discutidos no Grupo de Peritos (BRASIL, 1978, p. 341-342)436.
Comunicado do San Martin; Aproveitamentos hidrelétricos. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS mre bp
1974.06.04.
434
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama do Ministério das Relações Exteriores do Brasil para
a Embaixada do Brasil em Assunção, 10 de novembro de 1978, nº 674, secreto-exclusivo. Questão de ItaipuCorpus. Política Externa. Brasília. Arquivo Histórico do Itamaraty. Cópia gentilmente cedida pelo Prof. Dr. Carlos
E. Vidigal.
435
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama do Ministério das Relações Exteriores do Brasil para
a Embaixada do Brasil em Buenos Aires, 30 de novembro de 1978, nº 698, secreto-exclusivo. Negociações
tripartites sobre Itaipu e Corpus. Brasília. Arquivo Histórico do Itamaraty. Cópia gentilmente cedida pelo Prof. Dr.
Carlos E. Vidigal.
436
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Ata Final da X Reunião de Chanceleres dos Países da Bacia do
Prata, de 4 e 6 de dezembro de 1978. In: BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. XIII Reunião de
Chanceleres dos Países da Bacia do Prata. 1982.
262
Nesse ínterim, as autoridades brasileiras e paraguaias iniciaram os
preparativos para o fechamento da barragem e o enchimento do reservatório, bem
como o estudo para a manutenção da vazão a jusante (BRASIL, 1978)437.
O ministro da Economia da Argentina, Jose Martinez Hoz, e o embaixador da
Argentina no Brasil, Oscar Camilión, se encontraram com o ministro de Minas e
Energia, Shigeaki Ueki, em dezembro de 1978. O tema de Itaipu-Corpus dominou as
conversações. Os representantes argentinos tentaram, sem sucesso, convencer
Ueki a rever a decisão sobre o número de turbinas de Itaipu. O ministro brasileiro
apresentou alguns dos argumentos técnicos, que balizavam a decisão das 20
turbinas, e tratou os enviados argentinos com uma “fria” cordialidade oficial (BRASIL,
1978, p. 1-5)438.
Em 18 de janeiro de 1979 o ministro Silveira conversou longamente com os
dois emissários argentinos, o ministro Carlos Pastor e o almirante Horácio Colombo,
sobre a compatibilização dos projetos de Itaipu e Corpus.
A Argentina entregou uma proposta de acordo em 30 de janeiro de 1979. O
conteúdo é muito parecido com o “Documento do Rio de Janeiro” de 13 de setembro
de 1978. Porém o texto apresenta algumas “armadilhas”, como no item 5.a), em que
aceita-se a cota de 105 metros; entretanto, no mesmo parágrafo: “[...] Los Gobiernos
de la Argentina y del Paraguay podrán prever uma reserva de hasta 5 metros por
sobre el nível máximo normal de operación indicado anteriormente” (Brasil, 1979, p.
3). Ora, qual seria a cota máxima? 105 metros ou 110 metros?
Azeredo deixou vazar trechos da proposta argentina nos meios de
comunicação, e pouco depois divulgou amplamente um aide-mémoire brasileiro.
Escrito em uma linguagem dura para os padrões da diplomacia brasileira, esse
documento faz um longo arrazoado sobre a evolução das negociações e aponta as
contradições da proposta argentina em relação aos entendimentos previamente
acertados. Assim, o governo brasileiro concluiu que:
34. As presentes considerações não abrangem todas as sugestões
apresentadas no substitutivo argentino. Centram-se nas mais
437
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Os preparativos para o fechamento da barragem, o enchimento
do reservatório e a manutenção da vazão a jusante, sem data, sem número, sem classificação. Rio de Janeiro,
CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS mre bp 1974.06.04. II-23.
438
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Ofício do Ministério de Minas e Energia do Brasil para o
Ministério das Relações Exteriores do Brasil, 26 de dezembro de 1978, número 489/78, confidencial. Rio de
Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS mre bp 1974.06.04. 44-G1.
263
importantes e que, por si, desvirtuam totalmente o documento do Rio
de Janeiro.
35. As modificações sugeridas, com efeito, transformariam o documento do
Rio de Janeiro, que representava um ponto de equilíbrio entre os interesses
de Itaipu e de Corpus e um consenso tripartite a que se chegou após
exaustivas negociações - simbolizado na sua rubrica por todos os que
participaram daquela redação - em um projeto unilateral que poderia
ter sido apresentado no início das conversações, como posição ideal
de uma das Partes, mas nunca na fase adiantada em que se encontram
as negociações.
[...]
40. O governo brasileiro, diante do exposto, julga de seu dever, inclusive
com o objetivo de possibilitar resultados mais equitativos no futuro, declarar
que retira sua concordância com a cota de 105m em Corpus.
(Grifo nosso) (BRASIL, 1979, p. 102-103)
439
Em uma das suas últimas ações como chanceler, Azeredo da Silveira desfez
a imagem de “vítima” que a Argentina ostentava perante a opinião pública.
Transformou-a em “corresponsável” pelo fracasso dos entendimentos de ItaipuCorpus, e para tanto, utilizou a “arma” predileta de Camilión: a imprensa.
Em 15 de março de 1979 o general João Baptista Figueiredo assumiu a
Presidência da República. O embaixador Ramiro Saraiva Guerreiro foi nomeado
ministro das Relações Exteriores do Brasil.
Antes da posse, Figueiredo e Guerreiro tiveram alguns encontros. Em um
deles, Figueiredo afirmou que a solução do impasse sobre a compatibilização de
Itaipu e Corpus era umas das diretrizes da política externa de seu governo
(GUERREIRO, 1992, p. 91).
Chamado, tive o primeiro encontro com o Presidente eleito a 14 de janeiro
de 1979. Foi um encontro de meia hora, ou pouco mais, em que ele me
explicou que em matéria de política externa, seguir a mesma linha geral do
governo anterior, porque achava que estava dando certo. De assuntos
específicos, é curioso, ele me mencionou justamente a compatibilização
entre Itaipu e Corpus. Disse-me que queria resolver isto. Se fosse
necessário iria a Buenos Aires. (Riso) Disse-lhe que esperava que ele
fosse, mas com o assunto já resolvido [...]
(GUERREIRO, 2010, p. 248)
440
A partir de então, Guerreiro se debruçou sobre o tema. Criou um pequeno
grupo de trabalho com assessores de sua total confiança, conhecido como o “Grupo
439
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Aide-mémoire, 19 de fevereiro de 1979. In: BRASIL Resenha de
Política Exterior Brasileira nº 20. Brasília. MRE. 1979.
440
GUERREIRO, Ramiro Saraiva. Ramiro Saraiva Guerreiro (depoimento, 1985). Rio de Janeiro, CPDOC, 2010.
264
dos 4”441. Apresentou seu plano de trabalho ao Presidente Figueiredo, que o
aprovou. A estratégia de Guerreiro consistia, basicamente, em consultar os outros
setores do Executivo, e costurar uma posição unívoca, que deveria ser aprovada
pelo Presidente. A partir daí, Guerreiro discutiria diretamente com o ministro das
Relações Exteriores da Argentina, brigadeiro Carlos Pastor, e trataria o assunto com
a maior discrição possível (GUERREIRO, 2010, p. 264) 442.
Nos dias conseguintes à posse de Figueiredo, Guerreiro reuniu-se
reservadamente com Pastor. Durante essa conversa franca e cordial, ambos os
ministros concordaram em negociar diretamente, sem intermediários e de maneira
sigilosa. Assim, estabeleceu-se um clima de confiança mútua entre os dois
chanceleres.
Estabeleceu-se uma espécie de confiança implícita entre nós, inclusive
pessoal, que se intensificou no curso do tempo. Inclusive em alguns
momentos, meses mais tarde, nos falávamos ao telefone sobre matéria de
substância, sem inibições. Começamos esse processo de conversar pelo
telefone para tratar de pontos difíceis da negociação. De modo que aquele
primeiro contato, na minha opinião, foi muito bom, porque eu tenho a
impressão, e ele depois me disse claramente, que se criara uma confiança
muito grande [...]
(GUERREIRO, 2010, p. 265)
443
Guerreiro procurou diretamente as autoridades do setor elétrico para obter
uma opinião técnica definitiva sobre o assunto. Em um desses encontros, o general
José Costa Calvalcanti, diretor-geral da Itaipu Binacional, trouxe consigo o
engenheiro Mário Behring, um dos idealizadores de Itaipu e desafeto de Ueki.
Behring afirmou que a questão do número de turbinas era um “falso problema”, pois
Itaipu seria viável até com 14 turbinas. As vinte turbinas só teriam “utilidade marginal
em certas condições de pique e rio cheio” (GUERREIRO, 1992, p. 95).
Posteriormente, o ministro de Minas e Energia, César Cals, referendou a
posição de Cavalcanti e Behring. Guerreiro, então, teve uma conversa com o
Presidente Figueiredo, o qual, após refletir sobre o tema, aceitou reduzir o número
de turbinas (GUERREIRO, 2010, p. 267) 444.
441
Faziam parte desse grupo os seguintes diplomatas: João Clemente Baena Soares, Orlando Soares Carbonar,
João Hermes Pereira de Araújo e o próprio Ramiro Saraiva Guerreiro.
442
GUERREIRO, Ramiro Saraiva. Ramiro Saraiva Guerreiro (depoimento, 1985). Rio de Janeiro, CPDOC, 2010.
443
GUERREIRO, Ramiro Saraiva. Ramiro Saraiva Guerreiro (depoimento, 1985). Rio de Janeiro, CPDOC, 2010.
444
GUERREIRO, Ramiro Saraiva. Ramiro Saraiva Guerreiro (depoimento, 1985). Rio de Janeiro, CPDOC, 2010.
265
As conversações tripartites prosseguiram de maneira discreta e informal. Em
outubro de 1979 os três chanceleres se reuniram em uma suíte do Waldorf Astoria,
em Nova Iorque. Aplainadas as diferenças finais, agendaram a assinatura do Acordo
Tripartite para o dia 17 de outubro de 1979 em Ciudad Stroessner (atual Ciudad del
Este). Estabelecido por uma troca de notas reversais, o Acordo Tripartite definiu a
cota em 105 metros e o número de 18 turbinas para Itaipu (PARAGUAI, 1979, p.
155-156)445.
Azeredo da Silveira, em mensagem particular, felicitou Guerreiro pelo sucesso
nas tratativas. Percebe-se, também, o quão discretas foram as negociações, pois
Silveira as desconhecia: “Honestamente, devo dizer a você, que me pareceu
inexplicável o seu silêncio em Nova Iorque sobre matéria que exigiu tanta dedicação
do Presidente Geisel e de mim” [...] (BRASIL, 1979, p. 1)446.
De acordo com Lampreia (2010, p. 75), Guerreiro, em sua resposta, ressaltou
a amizade dos dois e afirmou: “Isso que eu estou assinando é o que você deixou
sobre a mesa”.
Segundo Guerreiro (1992, p. 97), “terminava assim essa longa e estúpida
pendência. Abria-se o caminho para uma fase realmente nova entre os dois países”.
445
PARAGUAI. Ministro das Relações Exteriores. Nota Reversal nº 16, de 19 de outubro de 1979. In:
PARAGUAI. Itaipu Binacional: documentos Oficiales de Itaipu. Assunción. 1989.
446
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Embaixada do Brasil em Washington para o
Ministério das Relações Exteriores do Brasil, 17 de outubro de 1979, número 360, secreto-exclusivo
urgentíssimo. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS mre bp 1974.06.04. V-A6.
266
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Paraguai, ainda nos dias atuais, é um desconhecido para a maior parte da
elite política, econômica e intelectual brasileira. Poucos são os pesquisadores, como
Francisco Doratioto, que se empenharam na análise e compreensão da evolução e
das múltiplas faces das relações brasileiro-paraguaias, e isso a despeito do Estado
paraguaio ser um importante parceiro do Brasil na América do Sul, um dos membros
fundadores do Mercosul e sócio equânime do maior empreendimento hidroelétrico
do continente americano, a Itaipu binacional.
O presente estudo apresentou as tratativas brasileiro-paraguaias em torno da
hidroelétrica de Itaipu, entre 1962 e 1979. Ao longo do trabalho, buscou-se
compreender as razões que levaram Brasil e Paraguai a construir Itaipu com
paridade de direitos, apesar da patente assimetria de poder entre os sócios. Para
tanto, foi necessário entender a atuação da política externa do Estado brasileiro
nesse episódio, bem como as repercussões da obra nas relações interestatais
regionais.
A despeito da assimetria de poder entre Brasil e Paraguai, as negociações em
torno do Tratado de Itaipu (1973) foram duríssimas. Os representantes do Palácio
López não foram subservientes às autoridades brasileiras. Capitaneada pelo
engenheiro Enzo Debernardi, a delegação paraguaia utilizou todo um instrumental
técnico e político para defender os interesses de seu país e obter inúmeros
benefícios e concessões, tais como paridade na construção e no controle da
companhia, e enredar o Estado brasileiro em uma série de compromissos até então
inexistentes em projetos similares, como o pagamento de royalties e de um valor
substancial pela cessão da energia.
O Brasil, por sua vez, conseguiu acesso a uma fonte de energia barata e
abundante, ampliou sua influência sobre o Paraguai, reforçou sua presença - e,
consequentemente, reduziu a influência argentina na região -, vivificou o Oeste do
Paraná, incentivou o desenvolvimento de setores importantes da economia brasileira
e obteve a tecnologia necessária para a construção e operação de grandes
barragens.
267
Entre as múltiplas interpretações suscitadas pela construção de Itaipu e seu
reflexo nas relações brasileiro-paraguaias entre 1962 e 1979, a perspectiva marxista
do “subimperialismo”, ou do “expansionismo” brasileiro, é a mais difundida nos meios
acadêmicos e políticos na região, e seus principais expoentes são notórios militantes
de esquerda, como Domingo Laino, Ricardo Canese e Ruy Mauro Marini, entre
tantos outros.
Esses analistas culpam o Estado brasileiro pelas mazelas econômicas,
políticas e sociais do Paraguai. O Brasil seria apenas um sipai a serviço das
principais potências capitalistas, que estariam interessadas em impedir o
desenvolvimento econômico e social do Paraguai. Itaipu, de acordo com esses
autores, seria mais um capítulo da longa história de espoliação das riquezas do
Paraguai perpetrada pelo Brasil desde a Guerra do Paraguai, ou, como alguns
membros dessa corrente afirmam, o “Genocídio Americano”.
Ao longo deste trabalho, não foram identificados elementos que permitam
concluir que o Tratado de Itaipu foi obra do “subimperialismo” ou do “expansionismo”
brasileiro, pelas seguintes razões:
Não encontramos indícios de pressões de autoridades norte-americanas em
favor da construção de Itaipu. Washington tampouco ofereceu ajuda econômica ou
linhas especiais de financiamentos que favorecessem o projeto da barragem
brasileiro-paraguaia.
Outro dado importante: o Itamaraty, inicialmente, vislumbrava utilizar as obras
do Projeto Sete Quedas para barganhar e extrair concessões econômicas e políticas
de Estados Unidos e União Soviética, como Nasser havia feito quando da
construção da represa em Assuã. Acreditava-se inclusive que existiria uma
transferência de tecnologia para a construção de grandes barragens, da URSS para
o Brasil.
Muito embora Moscou tenha mostrado grande interesse em participar do
Projeto de Sete Quedas, essa participação foi vetada pelo ditador paraguaio Alfredo
Stroessner.
A despeito da clara assimetria de poder, o Brasil não conseguiu impor seus
desígnios sobre a posição do Paraguai. As autoridades paraguaias não foram
subservientes aos representantes brasileiros; pelo contrário, conseguiram, por meio
de uma estratégia diplomática, colocar a questão da soberania sobre Sete Quedas
268
em evidência. Em 1966 lograram, com a Ata das Cataratas, o reconhecimento da
participação igualitária em eventuais projetos hidrelétricos na região.
Na opinião do autor, o Paraguai conseguiu termos muito favoráveis na
negociação do Tratado de 1973 e de seus anexos, pelos seguintes motivos, entre
outros: obteve paridade na construção e na operação de Itaipu; os empréstimos
feitos pelo Brasil ao Paraguai foram a juros fixos com um longo período de carência,
cujo pagamento, ainda nos dias atuais, é realizado em energia; o Tesouro brasileiro
financiou a construção de uma série de obras auxiliares de infraestrutura que foram
essenciais para a construção de Itaipu; as instituições brasileiras de ensino
formaram um grande número de paraguaios, que trabalharam, e trabalham, em
Itaipu e em outras atividades produtivas no Estado paraguaio; o Brasil paga ao
Paraguai, em moeda forte, valores importantes pela cessão da energia de Itaipu e
por royalties do empreendimento, algo inexistente até então em obras com
características similares.
Nota-se, também, que o Paraguai, por diversas vezes, afrontou o interesse do
Brasil em temas vitais, como a ciclagem da energia gerada por metade das turbinas
e o apoio à posição argentina de abrir tratativas para a harmonização do projeto de
Itaipu e de Corpus, o que causou sérios inconvenientes para a diplomacia brasileira.
Destaca-se que o Brasil, a contragosto, acatou as decisões soberanas do Paraguai.
A partir de então, as relações entre Assunção e Brasília foram redimensionadas.
Pode-se afirmar que os destinos de Paraguai e Brasil foram unidos por Itaipu.
O Estado paraguaio, como no episódio da renegociação de certos termos do Anexo
C do Tratado de Itaipu em 2008-2009, passou a ter um importante instrumento de
pressão e de barganha sobre o Brasil, que, mesmo com um enorme diferencial de
poder, não consegue impor suas posições.
Pelas razões expostas acima, procurou-se demonstrar que Itaipu se
caracterizou muito mais por uma convergência de interesses entre os dois Estados
do que por uma imposição unilateral brasileira, inspirada por um pretenso
“subimperialismo” ou “expansionismo”.
O empreendimento da usina de Itaipu, construída no auge das relações
brasileiro-paraguaias, pode ser considerado um marco na política internacional
regional, pois uniu, concretamente e de forma simbiótica, o futuro de países muito
distintos.
269
A história de Itaipu é rica em lições sobre política internacional, em especial
no que diz respeito aos desafios, possibilidades e dificuldades da integração regional
da América do Sul. Cabe-nos repetir, ou não, seus acertos e seus erros, e decidir
qual o melhor caminho a trilhar.
270
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Documentos
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Doutor Raul Peña, Embaixador da República do Paraguai. Pasta JM pi Magalhães,
J. 1966.06.21 (Pasta II) CPDOC – FGV-RJ.
BRASIL. Nota M.R. B. nº 115, de 14 de junho de 1963, da Embaixada do Paraguai,
assinada pelo Embaixador Raul Peña, para o Professor Hermes Lima, Ministro das
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FGV-RJ.
BRASIL. Nota D.P.I. nº 527, de 25 de setembro de 1965, do Ministério das Relações
Exteriores do Paraguai para a Embaixada do Brasil em Assunção, destinada ao
Embaixador brasileiro Jaime de Sousa Gomes. Pasta JM pi MAGALHÂES, J-66-0621 (Pasta II), CPDOC-FGV-RJ.
BRASIL. Nota D.P.I. nº 604, de 22 de outubro de 1965, do Ministério das Relações
Exteriores do Paraguai para a Embaixada do Brasil em Assunção, destinada ao
Embaixador brasileiro Jaime de Sousa Gomes. Pasta JM pi MAGALHÂES, J-66-0621 [Pasta II], CPDOC-FGV-RJ.
BRASIL. Nota nº 310, de 29 de outubro de 1965, da Embaixada do Brasil em
Assunção para o Ministério das Relações Exteriores do Paraguai, destinada ao
Ministro das Relações Exteriores do Paraguai, Raúl Sapena Pastor. Pasta JM pi
MAGALHÂES, J-66-06-21 [Pasta II], CPDOC-FGV-RJ.
BRASIL. Nota nº 322, de 8 de novembro de 1965, da Embaixada do Brasil em
Assunção para o Ministério das Relações Exteriores do Paraguai, destinada ao
Ministro das Relações Exteriores do Paraguai, Raúl Sapena Pastor. Pasta JM pi
MAGALHÂES, J-66-06-21 (Pasta II), CPDOC-FGV-RJ.
BRASIL. Nota nº 712, de 14 de dezembro de 1965, do Ministério das Relações
Exteriores do Paraguai para a Embaixada do Brasil em Assunção, destinada ao
275
Embaixador brasileiro Jaime de Souza-Gomes. Pasta JM pi MAGALHÂES, J-66-0621 [Pasta II], CPDOC-FGV-RJ.
BRASIL. Nota nº 75, de 09 de fevereiro de 1966, do Ministério das Relações
Exteriores do Paraguai para a Embaixada do Brasil em Assunção, destinada ao
Embaixador brasileiro Jaime de Souza-Gomes. Pasta JM pi MAGALHÂES, J-66-0621 (Pasta II), CPDOC-FGV-RJ., p. 2.
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1966.06.21 (Pasta II) CPDOC – FGV-RJ.
BRASIL. Nota nº 24, de 19 de setembro de 1962, do Ministério das Relações
Exteriores do Brasil, assinada por Afonso Arinos de Melo Franco, para o Senhor
Doutor Raul Peña, Embaixador da República do Paraguai. Pasta JM pi Magalhães,
J. 1966.06.21 (Pasta II) CPDOC – FGV-RJ.
BRASIL. Nota nº 310, de 29 de outubro de 1965, da Embaixada do Brasil em
Assunção para o Ministério das Relações Exteriores do Paraguai, destinada ao
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Ministro das Relações Exteriores do Paraguai, Raúl Sapena Pastor. Pasta JM pi
MAGALHÂES, J-66-06-21 (Pasta II), CPDOC-FGV-RJ., p. 14.
BRASIL. Nota nº 92, de 25 de março de 1966, da Embaixada do Brasil em Assunção
ao Ministério das Relações Exteriores do Paraguai, destinada ao Ministro Raul
Sapena Pastor. Pasta JM pi MAGALHÂES, J-66-06-21 (Pasta II), CPDOC-FGV-RJ.
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Acesso em 10 de novembro de 2010, às 20 horas.
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Anexo
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de
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Acesso em 10 de novembro de 2010, às 20 horas.
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de Alcantra Bellegarde, sobre límites entre Brasil y Paraguay. Assunción,
27/VII/1850. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos
sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de
Historia, 2007.
PARAGUAI. De Manuel de Sousa e Mello, Ministro de Guerra el Brasil, al Presidente
de Mato Grosso: ordena desocupar la posición militar de Pan de Azúcar. Rio de
Janeiro, 12/X/1850. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil:
Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay:
Tiempo de Historia, 2007.
283
PARAGUAI. Del Ministro Benito Varela al Encargado de Negocios Pedro de Alcantra
Bellegarde, sobre el desalojo del fuerte de Fecho de Morros. Assunción, 2/X/ 1850.
In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las
relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
PARAGUAI. Del Presidente López al general Justo José de Urquizas; comunica que
Paraguay no entrará en la Alianza contra Juan Manuel de Rosas. Assunción,
04/V/1851. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre
las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia,
2007.
PARAGUAI. Del Presidente López al Gobierno de Corrientes; comunica que
Paraguay, o entrará en la Alianza contra Juan Manuel de Rosas. Assunción,
04/V/1851. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre
las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia,
2007.
PARAGUAI. Respuesta del ministro Benito Varela a la anterior; comunica que el
Presidente López acepta praticipar en el Tratado de alianza del 29/V/1851 bajo
ciertas condiciones. Assunción, 25/X/1851. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido.
Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864.
Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
PARAGUAI. Respuesta del Presidente López a al Ministro de Relaciones Exteriores
del Uruguay, y loe Encargados de Negocios de Brasil, Entre Rios y Corrientes;
comunica que Paraguay adhire a su alianza, con condiciones. Assunción, 25/X/1851.
In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las
relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
PARAGUAI. De Hermeto Carneiro Leão, enviado brasileño al Rio de la Plata, al
Encargado de Negocios Pedro Alcantra Bellegarde, sobre el plan de operaciones
militares contra Juan Manuel de Rosas. Guyaleguaychú, 30/XI/1851. In:
RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones
binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
PARAGUAI. Respuesta del Ministro brasileño Paulino José Soares de Sousa a la
carta del Presidente López, sobre la conveniencia de la adhesión del Paraguay a la
alianza contra Juan Manuel de Rosas. Rio de Janeiro, 7/V/1852. In: RODRÍGUEZ
ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales
1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
PARAGUAI. Ortogamiento de plenos poderes al Manuel Moreira de Castro para
firmar um tratado de alianza con el Brasil. Assunción, 20/V/1852. In: RODRÍGUEZ
ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales
1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
PARAGUAI. Instruciones del Gobierno paraguayo a su Ministro Plenipotenciario
Manuel Moreira de Castro. Assunción, 20/V/1852. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido.
Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864.
Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
284
PARAGUAI. Del Presidente López al Encargado de Negocios paraguayo Manuel
Moreira de Casto, sobre los estudios de Benigno López. Assunción, 20/V/1852. In:
RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones
binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
PARAGUAI. Tratado de límites, amistad, comercio y navegación entre Paraguay y la
Confederación Argentina. Assunción, 15/VII/1852. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido.
Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864.
Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
PARAGUAI. Protesta de Rodrigo de Sousa da Silva Pontes, Ministro
Plenipotenciario del Brasil ante al Gobierno argentino, por el artículo 1º del tratado
entre la Confederación y el Paraguay. Buenos Aires, 26/VIII/1852. In: RODRÍGUEZ
ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales
1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
PARAGUAI. Del Ministro Benito Varela al Encargado de Negocios Felipe José
Prereira Leal, sobre el rechazo del tratado propuesto por Brasil. Assunción,
7/III/1853. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre
las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia,
2007.
PARAGUAI. Nota del Ministro Benito Varela al Encargado de Negocios Felipe José
Prereira Leal, sobre el rechazo del tratado propuesto por Brasil. Assunción,
10/VI/1853. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos
sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de
Historia, 2007.
PARAGUAI. De Antonio Paulino Limpo de Abreu, Ministro de Negocios Estranjeros
del Brasil, al Ministro paraguayo Benito Varela, sobre el trato dado al Encargado de
Negocios Felipe José Prereira Leal. Rio de Janeiro, 29/XI/1854. In: RODRÍGUEZ
ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales
1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
PARAGUAI. Del Emperador Pedro II al Presidente López; comunica el
nombramineto del Comandante Pedro Ferreira de Oliveira como Ministro
Plenipotenciario del Brasil em el Paraguay. Rio de Janeiro, 29/XI/1854. In:
RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones
binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
PARAGUAI. De Pedro Nolasco Decoud, Cónsul paraguayo en la Confederación
Argentina, al Ministro de Relaciones Exteriores; informa de la llegada a Paraná de
una flota de guerra brasileña destinada al Paraguay. Paraná, 05/II/1855. In:
RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones
binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
PARAGUAI. Proclama del Presidente López al Ejército. Assunción, 21/II/1855. In:
RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones
binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
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PARAGUAI. Respuesta del Comandante Ferreira de Oliveira al Ministro José Falcon;
acepta retirar su flota de las aguas territoriales paraguayas. Sin local, 26/II/1855. In:
RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones
binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
PARAGUAI. Del Presidente López al Comandante Ferreira de Oliveira; lamenta el
malentendido que le impidió recibir su visita. Assunción, 05/II/1855. In: RODRÍGUEZ
ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales
1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
PARAGUAI. Tratado de amistad, comercio y navegación entre Paraguay y Brasil.
Assunción, 27/IV/1855. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil:
Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay:
Tiempo de Historia, 2007.
PARAGUAI. Del Presidente López a Pedro II; anuncia el envío de José Berges al
Rio de Janeiro como Representante Plenipotenciario del Paraguay. Assunción,
05/XII/1855. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos
sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de
Historia, 2007.
PARAGUAI. Intrucciones reservadas a José Berges, Enviado Plenipotenciario del
Paraguay ante al Gobierno de Brasil. Assunción, 24/XII/1855. In: RODRÍGUEZ
ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales
1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
PARAGUAI. Tratado de amistad, comercio y navegación entre Paraguay y Brasil.
Rio de Janeiro, 06/VI/1856. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil:
Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay:
Tiempo de Historia, 2007.
PARAGUAI. Ratificación por el Presidente López del Tratado de amistad, comercio y
navegación entre Paraguay y Brasil. Assunción, 09/VI/1856. In: RODRÍGUEZ
ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales
1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
PARAGUAI. Reglamentación de la navegación para embarcaciones brasileñas o
procedente del Brasil. Assunción, 10/VIII/1856. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido.
Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864.
Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
PARAGUAI. Del Ministro Nicolás Vázquez al enviado brasileño José Maria do
Amaral, sobre el armamento del vapor brasileño Paraguassu. Assunción,
07/IV/1857. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos
sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de
Historia, 2007.
PARAGUAI. Protocolo de las navegaciones fluviales entre los diplomáticos del
Paraguay y del Brasil, Franscisco Solano López y José Maria Paranhos. Assunción,
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12/II/1858. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre
las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia,
2007.
PARAGUAI. Convención adicional al tratado del 6 de abril de 1856 entre Paraguay y
del Brasil. Assunción, 12/II/1858. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y
Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción,
Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
PARAGUAI. Aclaración de la convención adicional al tratado del 6 de abril de 1856
entre Paraguay y del Brasil. Assunción, 12/II/1858. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido.
Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864.
Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
PARAGUAI. Del Diplomático brasileño Antonio Pedro de Carvalho Borges al Ministro
de Relaciones Exteriores paraguayo Francisco Sánchez, sobre un incidente en la
región fronteriza de Miranda y Dorados. Assunción, 07/IV/1862. In: RODRÍGUEZ
ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales
1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
PARAGUAI. Respuesta del Ministro de Relaciones Exteriores paraguayo Francisco
Sánchez al Diplomático brasileño Antonio Pedro de Carvalho Borges sobre
assentamientos clandestinos en la región fronteriza de Miranda y Dorados.
Assunción, 07/IV/1862. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil:
Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay:
Tiempo de Historia, 2007.
PARAGUAI. Del Diplomático uruguayo Octavio Lapido al Ministro José Berges,
sobre el apoyo argentino a la revolución en Uruguay. Assunción, 02/IX/1863. In:
RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones
binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
PARAGUAI. Del Ministro José Berges al Cosejero brasileño Saraiva; ofrece una
mediación paraguaya en el conflicto con Uruguay. Assunción, 17/VI/1864. In:
RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones
binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
PARAGUAI. De José Pedro Dias Vieira, Ministro de Negocios Extranjeros del Brasil,
al Ministro José Berges; confirma el rechazo de la oferta de mediación. Rio de
Janeiro, 25/VIII/1864. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil:
Documentos sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay:
Tiempo de Historia, 2007.
PARAGUAI. Del Enviado uruguayo José Vázquez Sagastume al Ministro José
Berges. Pide que Paraguay medie para una guerra entre Uruguay y Brasil. Sin local,
25/VIII/1864. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos
sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de
Historia, 2007.
287
PARAGUAI. Del Ministro Jose Berges al Representante brasileño César Sauvan
Vianna de Lima, protesta por el ultimátum al Gobierno uruguayo. Assunción,
30/VIII/1864. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos
sobre las relaciones binacionales 1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de
Historia, 2007.
PARAGUAI. Del Representante brasileño César Sauvan Vianna de Lima al Ministro
Jose Berges, sobre el conflicto con Uruguay. Assunción, 1/IX/1864. In: RODRÍGUEZ
ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las relaciones binacionales
1844-1864. Assunción, Paraguay: Tiempo de Historia, 2007.
PARAGUAI. Del Ministro Jose Berges al Representante brasileño César Sauvan
Vianna de Lima, respecto al conflicto entre Brasil y Uruguay. Assunción, 3/IX/1864.
In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y Brasil: Documentos sobre las
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Jose Berges, pide explicaciones por la detención del vapor brasileño Marqués de
Olinda. Assunción, 13/XI/1864. In: RODRÍGUEZ ALCALÁ, Guido. Paraguay y
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janeiro de 1969, sem classificação. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS
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Bacia do Prata, 1982.
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Buenos Aires para o Ministério das Relações Exteriores, nº 2190, de 11 de maio de
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Peritos. Brasília, Arquivo do Itamaraty.
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Buenos Aires para o Ministério das Relações Exteriores, nº 581(40ª.) 252, 25 de abril
de 1969, classificação confidencial. Jantar oferecido pelo Embaixador Cano ao
embaixador do Brasil. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15,
pasta IV.
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Buenos Aires para o Ministério das Relações Exteriores, sem número, classificação
confidencial. II Reunião do Grupo de Peritos do Recurso Água. Anexo III. Rio de
Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta V. 10 A 1.
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama do Ministério das Relações
Exteriores para a Embaixada brasileira em Buenos Aires, sem data, nº 581(40A),
classificação confidencial-urgente. II Bacia do Prata, CIC, Ente Financeiro. Rio de
Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta VI. 9.
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Embaixada brasileira em
Buenos Aires para o Ministério das Relações Exteriores, 16 de julho de 1970, nº 581,
classificação confidencial-urgente. II Bacia do Prata, CIC, Ente Financeiro. Rio de
Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta VI. 50.
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama do Ministério das Relações
Exteriores para a Embaixada brasileira em Buenos Aires, 04 de agosto de 1970,
sem número, classificação particular secreto-urgentíssimo. Sem título. Rio de
Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pata AAS 1969.01.15, pasta VI. 69.
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Embaixada brasileira em
Buenos Aires para o Ministério das Relações Exteriores, 26 de fevereiro de 1971, nº
581, classificação confidencial-urgente. Bacia do Prata, CIC, Posição do Brasil. Rio
de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta VII. 15.
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Embaixada brasileira em
Buenos Aires para o Ministério das Relações Exteriores, 02 de março de 1970, nº
581, classificação particular secreto-urgentíssimo. Bacia do Prata, CIC, Ente
financeiro. Memorando do Sr. Ministro da Fazenda. Rio de Janeiro, CPDOC-FGVRJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta VII. 22.
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Embaixada brasileira em
Buenos Aires para o Ministério das Relações Exteriores, 02 de março de 1970, nº
581, classificação particular secreto-urgentíssimo. Bacia do Prata, CIC, Ente
financeiro. Memorando do Sr. Ministro Fazenda. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ,
pasta AAS 1969.01.15, pasta VI. 69.
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Telegrama da Embaixada brasileira em
Buenos Aires para o Ministério das Relações Exteriores, 4-5 de maio de 1971, nº
581, classificação confidencial-urgentíssimo. Bacia do Prata, CIC, Ente financeiro.
Memorando do Sr. Ministro da Fazenda. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta
AAS 1969.01.15, pasta VI. 69.
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Buenos Aires para o Ministério das Relações Exteriores, 18 de agosto de 1970, nº
581, classificação confidencial. Bacia do Prata, CIC, Colaboração. Rio de Janeiro,
CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta VI. 69.
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Discurso do representante Argentino. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS
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BRASIL. Telegrama confidencial sem número, da Embaixada Brasileira em
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de Janeiro. CPDOC-FGV-RJ. Pasta AAS mre d 1974.04.23.
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das Relações Exteriores para a Embaixada Brasileira em Assunção. Rio de Janeiro.
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o Ministério das Relações Exteriores, de 09 de maio de 1975. Brasília, Arquivo do
Itamaraty; BRASIL. Telegrama confidencial nº 153, da Embaixada Brasileira em
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CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta VI. 69.
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Exteriores para a Embaixada brasileira em Buenos Aires, 04 de agosto de 1970,
sem número, classificação particular secreta - urgentíssimo. Sem título. Rio de
Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta VI. 69.
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Buenos Aires para o Ministério das Relações Exteriores da Argentina, 10 de agosto
de 1971, nº 581, secreto - urgentíssimo. Tratado da Bacia do Prata e instrumentos
bilaterais. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta IX-3.
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AAS 1969.01.15, pasta XII-3.
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Buenos Aires para o Ministério das Relações Exteriores da Argentina, 1 de abril de
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o enchimento de Ilha Solteira (Bacia do Prata - Aproveitamento dos rios
internacionais) . Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ, pasta AAS 1969.01.15, pasta XII3.
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com cópia para o Ministério das Relações Exteriores, de 4 de junho de 1974, Dpe-
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Coleção Itaipu. Caixa 0126.
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com cópia para o Ministério das Relações Exteriores, de 4 de junho de 1974, Dpe74-74, sem classificação. Rio de Janeiro, Centro de Memória da Eletricidade,
Coleção Itaipu. Caixa 0126.
BRASIL. Eletrobrás. Telegrama da Eletrobrás para o Ministério de Minas e Energia,
com cópia para o Ministério das Relações Exteriores, de 4 de junho de 1974, Dpe74-74, sem classificação. Rio de Janeiro, Centro de Memória da Eletricidade,
Coleção Itaipu. Caixa 0126.
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com cópia para o Ministério das Relações Exteriores, agosto de 1976, 4b, secreto.
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Pasta John Cotrim. Caixa 0126. Cód. 10130.
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e o Paraguai e entre a Argentina e o Paraguai. Rio de Janeiro, CPDOC-FGV-RJ,
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sobre os projetos de aproveitamento hidrelétrico nos trechos contíguos entre o Brasil
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319
ANEXO I
Potência Instalada: usinas de energia elétrica no Brasil (1900 – 1987)
320
ANEXO II
Produção e consumo de energia elétrica — (1952-87)
ENERGIA ELÉTRICA (GWh)
ANOS
Produção (1)
Total
1952 .
1953.
1954.
1955.
1956.
1957.
1958.
1959.
1960.
1961.
1962.
1963.
1964.
1965.
1966.
1967.
1968.
1969.
1970.
1971.
1972.
1973.
1974.
1975.
1976.
1977.
1978.
1979.
1980.
1981.
1982.
1983.
1984.
1985.
1986.
1987.
10 029
10 341
11 871
13 655
15 447
16 963
19 766
21 108
22 865
24 405
27 158
27 869
29 094
30 128
32 654
34 238
38 181
41 648
45 460
50 988
56 295
63 319
71 469
76 954
88 016
97 820
108 914
121 401
133 767
136 258
150 602
161 969
172 269
195 917
221 144
219 025
Hidráulica
6 659
6 858
8 037
10 759
12 497
13 520
15 950
16 485
18 384
18 946
20 662
20 728
22 097
25 515
27 906
29 189
30 550
32 692
39 863
43 274
50 777
57 497
65 595
72 093
82 809
92 748
101 595
115 262
129 011
129 225
142 372
151 475
161 969
181 170
202 465
202 538
Consumo (1)
Térmica
3 370
3 483
3 834
2 896
2 950
3 443
3 816
4 623
4 481
5 459
6 496
7 141
6 997
4 613
4 748
5 049
7 631
8 956
5 597
7 714
5 518
5 822
5 874
4 861
5 207
5 072
7 319
6 139
4 756
7 033
8 230
10 494
10 300
14 747
18 679
16 487
Total
8 513
8 588
9 759
11 289
12 634
14 083
16 077
17 162
18 346
19 630
21 857
22 618
23 521
24 268
26 494
27 988
31 399
34 201
37 673
42 487
47 374
52 842
58 741
66 013
75 267
83 989
93 699
104 825
115 874
119 710
132 115
141 415
157 128
173 073
186 373
192 127
Industrial
Não-industrial
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
9 174
9 941
11 269
11 555
11 958
12 108
13 596
13 861
16 116
17 266
19 345
22 094
25 024
28 532
31 674
35 616
41 748
46 526
52 438
58 791
64 287
64 303
72 914
77 150
89 068
98 603
106 696
107 391
9 172
9 689
10 588
11 063
11 563
12 160
12 898
14 127
15 283
16 935
18 328
20 393
22 350
24 310
27 067
30 397
33 519
37 463
41 261
46 034
51 587
55 407
59 201
64 265
68 060
74 470
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(1) Inclusive concessionários e autoprodutores.
321