DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL
PERSPECTIVAS E DESAFIOS
Brasília, 2007
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o aperfeiçoamento da Administração Pública.
Seminário Desenvolvimento de Infra-estrutura de Transportes no Brasil: perspectivas e desafios
(2006 : Brasília, DF).
Desenvolvimento de infra-estrutura de transportes no Brasil: perspectivas e desafios. -Brasília : TCU, 2007.
180 p.
1. Agência reguladora. 2. Política de transporte 3. Transporte.I. Brasil. Tribunal de Contas
da União. II. Título.
Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa
desde que citada a fonte e sem fins comerciais.
PREFÁCIO
O tema relacionado à infra-estrutura de transportes no Brasil, bem como à atuação dos gestores públicos tem sido objeto de deliberações recorrentes por parte da Corte Maior de Contas, em razão de sua missão constitucional de proceder à fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial nas unidades dos poderes da União e de zelar pela boa e regular aplicação dos recursos públicos.
A iniciativa de realização do Seminário, tendo como enfoque a infra-estrutura de transportes, é de grande importância, na medida em
que tal evento não se restringe à divulgação das ações do Tribunal e demais entidades no que respeita ao tema transportes, mas tem por
objetivo precípuo servir de instrumento capaz de apresentar um diagnóstico dos problemas enfrentados pelo setor. Trata-se de uma iniciativa
inovadora e propositiva por parte do TCU: rediscutir o país, repensar os caminhos do seu desenvolvimento, diagnosticar problemas e oferecer
soluções, tudo com a necessária contribuição de uma ampla diversidade de representantes da sociedade civil, de políticos e de agentes governamentais, notadamente os ilustres Ministros de Estado que dignificam o evento com suas presenças.
Tenho a firme convicção de que a experiência e a expertise de todos os participantes tornará o encontro extremamente profícuo, contribuindo para o aprofundamento dos debates necessários à formulação de estratégias de atuação que contribuam efetivamente para a solução
dos problemas por que passa a infra-estrutura de transportes no país, seja por meio dos mecanismos já existentes para a sua viabilização, que
passam necessariamente pelo aumento no nível de investimentos, pelo estímulo à implementação das Parcerias Público Privadas, pelo fortalecimento institucional das agências reguladores, ou, sobretudo, pelo fomento de novas práticas de fiscalização, avaliação e atuação da gestão
pública no setor de transportes.
As freqüentes auditorias realizadas pelo Tribunal têm demonstrado o precário estado de conservação da infra-estrutura deste setor, em
especial o rodoviário, o baixo nível de investimentos nos diversos modais, e têm contribuído não apenas para identificar as deficiências estruturais e na gestão dos recursos orçamentários destinados ao setor de transportes, mas também para indicar possibilidades e oportunidades de
melhoria, sem olvidar a preocupação em oferecer respostas às demandas da sociedade, que exige e reclama eficiência no gasto público.
Os desafios relacionados à melhoria e aperfeiçoamento do setor são muito grandes e exigem uma atuação firme e resoluta, com planejamento e principalmente aumento do nível de investimentos por parte do poder público, de forma a permitir a recuperação, expansão e interligação dos diferentes modais de transportes, possibilitando uma integração capaz de favorecer a logística, contribuindo para solapar eventuais
gargalos e para permitir a correção de distorções históricas associadas tanto à precariedade da infra-estrutura em determinadas regiões quanto
ao predomínio do transporte rodoviário em prejuízo de outros modais mais eficientes, dados os fins específicos de utilização a que se destinam,
e que poderiam ser aproveitados em razão das condições peculiares de dimensão territorial do país, das disparidades econômicas regionais e
dos recursos naturais disponíveis.
O presente Seminário irá abordar, com a propriedade e a percuciência necessárias, os vários temas mencionados, auxiliando no diagnóstico dos problemas, e contribuindo na busca das soluções demandadas pela sociedade e no desenvolvimento do sistema de transportes
no Brasil a partir de uma discussão ampla, envolvendo a visão de instituições públicas e privadas, a questão do planejamento, os mecanismos
institucionais de viabilização de investimentos, as principais fontes de financiamento e os desafios institucionais para o desenvolvimento do
setor.
Ministro Augusto Nardes
Coordenador do Seminário
SUMÁRIO
Introdução, 7
INFRA-ESTRUTURA DOS TRANSPORTES
Desenvolvimento de Infra-Estrutura de Transportes no Brasil Perspectivas e Desafios, 11
Importância da Intermodalidade, 26
Visão do Tribunal de Contas da União - TCU, 38
PLANEJAMENTO DO SETOR DE TRANSPORTES
Contextualização do tema, 51
Planejamento Governamental, 55
Integração do Planejamento - visão dos Estados, 73
Integração do Planejamento - visão dos usuários, 88
Integração do Planejamento - visão dos usuários, 95
MECANISMO DE FINANCIAMENTO PARA O SETOR DE TRANSPORTES
Contextualização do tema, 109
Atuação do Ministério das Cidades, 113
Alternativas de Financiamento, 123
Alternativas de Financiamento, 126
Alternativas de Financiamento, 131
DESAFIOS INSTITUCIONAIS PARA O DESENVOLVIMENTO DO SETOR DE TRANSPORTES
Contextualização do Tema, 139
Questão Ambiental, 143
Missão do Orgão Executor Governamental Federal, 149
Desafios regulatórios: Visão dos investidores, 163
Desafios regulatórios: Visão dos reguladores/ANTT, 175
INTRODUÇÃO
É com grande satisfação e orgulho que o Tribunal de Contas passa a sediar, a partir de hoje, este Seminário sob o tema “Perspectivas e
Desafios ao Desenvolvimento da Infra-estrutura de Transportes no Brasil”.
Primeiramente, gostaria de parabenizar o Ministro Augusto Nardes pela iniciativa, que se mostra oportuna, por envolver tema de extrema relevância e que vem recebendo grande atenção da sociedade.
Não posso também deixar de agradecer ao Governo Federal pela parceria, prestigiando o evento com a participação de renomados
colaboradores, com destaque para a Ministra-Chefe da Casa Civil da Presidência da República, Dilma Rousseff, aqui presente, que atendeu
prontamente ao convite desta Corte para apresentação de palestra.
Esse manifesto interesse pela troca de idéias, demonstrado por vários atores da sociedade, vai permitir fomentar o debate sob diferentes
pontos de vista, contribuindo, em conseqüência, no sentido da busca dos melhores caminhos para solucionar os problemas existentes nesse
setor.
A dimensão da importância deste seminário pode ser aquilatada se tivermos em mente que o equacionamento das questões dos transportes no Brasil constitui-se em um dos pressupostos basilares para assegurar a retomada do crescimento sustentado da economia nacional.
Decerto, um bom planejamento para o setor, além de prever a ampliação da infra-estrutura, removendo uma série de gargalos hoje
existentes, deve vislumbrar mudanças estruturais significativas na matriz de transportes.
A implementação da estrutura rodoviária, priorizada desde meados do século passado, revela-se atualmente insuficiente e precária. O
Brasil, para ganhar competitividade, precisa consolidar e desenvolver uma malha de transportes que permita aos seus usuários disporem, em
seus planos de logística, da combinação de diferentes modais, atuando de forma integrada, a partir de um planejamento realizado sob uma
visão sistêmica.
Entre outras soluções, deve-se avaliar a ampliação da malha ferroviária, mais adequada para o transporte de cargas a longa distância,
e a modernização dos portos, essenciais para reduzir o custo Brasil e elevar a capacidade exportadora do País.
Para viabilizar o desenvolvimento do setor de transportes, conta o Governo Federal com diversos mecanismos, entre eles, as concessões
e as parcerias público privadas, ressaltando-se, nesse particular, que a atratividade dos empreendimentos ao capital privado deve ser assegurada por fontes de financiamento capazes de alavancar os novos investimentos.
Mais importante ainda é o estabelecimento de um cenário institucional de estabilidade. Há inúmeros desafios a serem enfrentados,
como a consolidação tanto de marcos regulatórios para o setor quanto de carreiras de Estado com especialistas de alto nível e em número
suficiente. Faz-se necessário reforçar ações no sentido de aumentar o aprimoramento técnico das agências reguladoras e a coordenação institucional, com vistas a dar soluções adequadas às diversas restrições ao desenvolvimento do setor, entre as quais cito, como exemplo, as
questões ambientais.
Assim, seja para planejar os investimentos no setor, seja para realizar obras, ou para ser capaz de induzir o investimento privado, o
Estado Brasileiro precisa se aperfeiçoar.
De igual forma, o Tribunal de Contas da União, atento a essa necessidade, tem envidado esforços no sentido de aprimorar seus
procedimentos.
Estas palavras, senhores, constituem-se no ponto de partida para o seminário que ora se inicia.
Espero que o resultado das discussões a serem estabelecidas neste fórum possa redundar em reais benefícios para a sociedade
brasileira.
Muito obrigado e bom proveito a todos!
Ministro Guilherme Palmeira
Presidente do TCU
(set/dez 2006)
Discurso de abertura do seminário do qual esta publicação é resultante.
INFRA-ESTRUTURA DOS TRANSPORTES
Ministra Dilma Roussef. Ministra-Chefe da Casa Civil
da Presidência da República.
to econômico é o investimento, tanto público quanto privado. E
no caso específico dos transportes, investimento é pré-condição
para prover a logística da produção de bens e serviços do país. O
compromisso do governo do presidente Lula se dá com um crescimento com estabilidade, porque essa questão da estabilidade
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE
TRANSPORTES NO BRASIL PERSPECTIVAS E DESAFIOS
foi uma conquista desses quatro anos de governo. Conseguimos
estabilizar a taxa de inflação, mais que cumprir as metas inflacionárias, assegurar ao país uma situação de robustez fiscal e
garantir que as fragilidades externas características do país nos
últimos anos anteriores aos quatro anos que nós estamos governando se tornasse uma distante situação. Hoje, a situação externa do Brasil permite que nós tenhamos não só saldado a dívida
com o Fundo Monetário e o Clube de Paris, mas tenhamos uma
situação de reservas extremamente confortável nos aproximando dos principais países emergentes. Temos oitenta bilhões de
Do ponto de vista do momento atual nada mais oportuno para nós
dólares de reservas, e asseguramos a estabilidade inflacionária
do governo do que discutir a questão da infra-estrutura de transportes.
e robustez fiscal, fazendo sistematicamente nos últimos quatro
Primeiro porque os próximos quatro anos apresentam-nos um desafio que
anos superávit primário de 4,25 %. Com isso superamos uma si-
é, de fato, resolver a questão do aumento do volume de investimento e da
tuação que também vinha de antes, ou de déficit ou de superávit
qualidade do gasto público. No que se refere ao setor de logística, é uma
insuficiente. E é isso que nos dá margem de manobra, hoje, para
questão estratégica que nós asseguremos que o investimento será uma
buscar um novo patamar de discussão, que é o patamar que ten-
realidade no País, pois sabemos que o fator determinante do crescimen-
ta agora equacionar a questão de assegurar investimentos com
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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distribuição de renda e, obviamente, com educação de qualidade,
Nos próximos quatro anos sairemos de uma situação de sufoco pois temos
assim como nossa necessidade de acelerarmos no que se refere
condições hoje de almejar a reconstituição da capacidade de planejamento
a ciência e tecnologia. Mas, voltando a questão de infra-estrutu-
do governo brasileiro no que se refere a logística de transporte, até por-
ra, o governo, nos últimos dias tem feito um balanço da sua expe-
que essa não é uma característica exclusiva desse setor, é uma questão
riência e, ao mesmo tempo, uma avaliação crítica dessa mesma
intersetorial, interministerial, transversal, na medida que ela viabiliza as
experiência no sentido de viabilizar novos patamares para os pró-
condições de crescimento para a indústria, para a agricultura, para a ex-
ximos anos. E, algumas questões, no caso do transporte, eu acho
portação, para o mercado interno e para toda circulação de bens, serviços
que devem ser ditas preliminarmente. Sem dúvida tem razão o
e pessoas. Esta é talvez, em termos estruturais, junto com todas as avalia-
senador Renan Calheiros quando diz que a peça orçamentária, no
ções de gestão no que se refere a portos, ao próprio DNIT e às estruturas
que se refere a investimento está um tanto quanto ultrapassada
ministeriais, uma das questões centrais na nossa, eu diria, avaliação mais
uma vez que ela pensa investimento num horizonte não compa-
interna, mais governamental da nossa própria ação. De outro lado, é bom
tível com o desenvolvimento das próprias obras. Nós temos de
situar as condições nas quais nós assumimos o governo. Tínhamos uma
transitar de uma situação de investimento totalmente anualizado
malha que estava em condições bastante precárias. Sobreposto a isso nós
para uma situação de orçamento de investimento plurianual, até
tínhamos exigências nítidas, gargalos absolutamente claros no que se re-
porque a duração do investimento, sobretudo nas grandes obras
fere a necessidades de adequações e de expansão. Quando assumimos
necessárias ao país, ultrapassa o horizonte do ano orçamentário.
o governo a inflação estava em quase dois dígitos, tínhamos uma situa-
É um importante conceito. É preciso definir com clareza quais são
ção fiscal extremamente apertada e ainda uma grande fragilidade exter-
aquelas obras que são compromisso do país, que têm horizonte
na. Essa situação nos obrigou a uma restritíssima margem de manobra no
de financiamento, que vão ser feitas, que definem características
que se refere a investimentos públicos, restritíssima, que foi se ampliando
também para as decisões de investimentos privados. Nós temos
ao longo do tempo. O problema é que a gente só lembra do último ano,
tido uma ponte no que se refere a isso que foi o chamado pro-
esquecendo que houve momentos em 2003 que a capacidade de investi-
grama piloto de investimentos que há muito deixou de ser piloto
mento público do estado brasileiro era absolutamente exígua. Por que hoje
e passou a ser programa prioritário de investimentos. Piloto foi
nós podemos falar diferente? Porque mudamos a realidade, porque foram
no primeiro ano e agora ele tem essa característica de sinalizar
quatro anos que permitem que nós hoje tenhamos a possibilidade de ter
quais são os investimentos que o governo considera estratégicos
uma nova visão dos próximos quatro. E é essa visão dos próximos quatro
nos próximos anos e não passíveis de nenhuma ação de contin-
anos que, em linhas muito gerais eu vou externar aos senhores no que se
genciamento. Eu acredito também que uma outra questão geral
refere à rodovias, ferrovias, hidrovias e portos. A questão dos aeroportos
antes de eu começar a minha apresentação deve ser sinalizada.
eu pediria para os senhores para ficar para outra oportunidade porque ela
Nós somos um dos poucos países que, infelizmente, destruiu sua
tem aí outras características, outra regulamentação e outro marco regula-
capacidade de planejamento na área de logística. Em outras áre-
tório. Vou começar a minha apresentação sobre a visão geral dos próximos
as também destruímos a capacidade de planejamento, mas ago-
quatro anos, ainda em fase de depuração e de avaliação e, necessaria-
ra estamos reconstruindo. O caso da energia elétrica é exemplar.
mente, o ministro Paulo Sérgio vai fazer uma apresentação mais detalhada
nosso objetivo estratégico é reduzir os custos logísticos para garantir a competitividade do
conceitos. E todas as obras que aparecerem
setor produtivo, tanto do segmento exportador quanto ao que se refere ao mercado inter-
são obras que nós contemplamos como fun-
no. O Tribunal de Contas tem um grande papel ao possibilitar a discussão dos custos logís-
damentais, mas não esgotam o planejamento
ticos do país. E por que essa discussão? Ora, estamos passando da fase da carência para a
do setor. Elas ilustram a minha apresentação,
fase do investimento, e o investimento é algo fundamental para definir o tamanho do Custo
que está dividida em duas partes: o programa
Brasil. As condições de competitividade do setor são garantidas por menores custos logís-
de intervenção e modelo de financiamento.
ticos. Isso implica cuidar de mercados oligopolistas, evitar a formação de cartéis, impedir
o conluio e garantir que os custos do país na área de logística sejam os menores possíveis.
E é preciso ter uma visão voltada não só para a logística no país, mas também para a modicidade tarifária. São dois vetores. Você garante a logística mas você tem de garantir também a
modicidade tarifária porque se trata, também, do custo país. O custo logística é um custo que
entra na competitividade dos nossos produtos e é uma das questões-chave. Bom, esse objetivo
vai ser alcançado através de algumas ações estratégicas. A primeira ação é a ação de recuperação e adequação da capacidade de infra-estrutura de transportes. Ou seja, o que fazer com
a malha existente. No que se refere aos diferentes modais nós temos a contratação de serviços
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
sobre isso. A minha são grandes traços, mais
de recuperação, adequação e manutenção da capacidade dos eixos rodoviários estruturantes.
Aqui temos estruturados e estruturantes pelo seguinte: nós temos de sair da fase em que não
se contrata porque você não tem planejamento nem projeto. Isso é uma verdade nesse país e
não se faz, não se desmonta planejamento impunemente. Quando se desmonta a capacidade
de um país de planejar, se desmonta também a capacidade do país ter portfólio de projeto. E
não se faz isso impunemente. Para você recuperar o desmonte de uma determinada máquina
de planejamento, que tem uma função de estado e não só de governo, são necessários mais
de cinco, seis anos. Por que? Porque hoje a legislação exige para cada projeto não só estudos
ambientais como também estudos de viabilidade técnico-econômica e, para se aproximar mais
da eficiência, projetos básicos. No caso da logística, estudo de tráfego. No caso da logística,
um conjunto de pré-requisitos para se fazer um investimento. E o que aconteceu ao longo dos
anos? O que aconteceu ao longo dos anos é que o planejamento foi sendo desmontado, desde
97. A gente tinha um GEIPOT, com todos seus erros, mas tinha um planejamento. Pergunte
se o Ministério dos Transportes do Estados Unidos alguma vez abriu mão do planejamento e
No que refere ao programa de in-
da intermodalidade. Não abriu. E é a maior economia de mercado do mundo, como não abriu
tervenção, que é na verdade uma tenta-
também no setor de energia elétrica. Entrem nos sites respectivos e vocês verão planejamento
tiva de consolidar o programa de obras, o
para 2030. Nós agora voltamos a planejar em longo prazo, principalmente no que se refere a
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
energia e estamos caminhando para fazer isso na área de transportes. Esse é o grande desafio desse segundo movimento do governo. Por que?
Porque bons projetos implicam necessariamente em bom planejamento, implicam em eficácia, eficiência e efetividade do gasto. Acho que seria
interessante nós avaliarmos as conseqüências de quase sete anos antes de nós, sem planejamento, sem estoque de projeto. E nós todos tendo
de correr atrás porque, caso contrário, teríamos situações extremamente catastróficas no país. Esta é a pura realidade do que aconteceu. Por
isso que para nós é central recuperar a capacidade de planejamento, de estoque de carteira de projetos e discussão de prioridades. Nós não
podemos, não iremos ficar a reboque de intervenções pontuais. A nossa visão tem de ser uma visão integrada e os investimentos para serem
maximizados têm de ter essa integração. Neste caso específico que é a recuperação, adequação e manutenção, isso representa intervenção
sobre a malha já existente. Então, significa como garantir que isso seja feito num determinado horizonte de tempo e não através de obras pequenas, mas com contratos de maior tempo que sejam mais econômicos para o país.
Basicamente, esse mapa mostra toda
a rede que tem de ser mantida, conservada,
recuperada e adequada. A linha azul é concedida e os eixos estruturantes são todos os
eixos , incluindo as linhas verdes, que dão
um retrato do que ocorreu nos últimos tempos. Nós fizemos dois movimentos aí: um que
apresentarei depois, que foram as duplicações que fizemos; em outros, nós fizemos terceira via, mas o grosso do nosso esforço foi
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também a manutenção que vinha, há muito,
da capacidade de ferrovia nós estamos basicamente enfatizan-
ximativo que chamamos de valor índice, um valor de referência, sem uma
do algumas questões. Ali na variante Ipiranga-Guarapuava, por
avaliação profunda nem estudo de viabilidade pronto e acabado, muito
exemplo, no Paraná, nós estamos estudando o reequilíbrio eco-
menos projetos básicos. Mas nós calculamos que nisso, nesses próximos
nômico-financeiro do contrato, posto que faz parte de um trecho
quatro anos, em média, aproximadamente – pode ser um pouco mais, um
que já foi concedido e que no contrato de concessão não contava
pouco menos – nós iremos gastar doze bilhões de reais.
essa variante. Portanto, para fazer a variante terá necessariamente de ser estudado o reequilíbrio econômico-financeiro do
contrato - isso nós calculamos, também é aproximativo, ninguém
pode achar que é esse o contrato, não há estudo de viabilidade
- aproximadamente quinhentos milhões de reais, só para cálculo
de referência. Em seguida, o acesso ali ao Porto de São Francisco
do Sul, em torno de cento e cinqüenta milhões. O acesso já está
no PPI. Mais cima, o Ferroanel, o trecho norte de São Paulo, que
está acertado com o governo do estado e também está sendo
objeto de estudo do BNDES e possivelmente também haverá ree-
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parada. Nós estamos calculamos um gasto para essa área, um valor apro-
quilíbrio econômico-financeiro do contrato porque é muito parecido; a situação legal institucional é muito parecida com a variante
Ipiranga-Guarapuava. Mais em cima nós temos ali, ligando o Triângulo Mineiro à região metropolitana de Belo Horizonte, também
com reequilíbrio econômico-financeiro do contrato, esse trecho
em amarelo. E, acima, o Recôncavo Baiano, também no PPI, que
são vários trechos que também ligam a ferrovia a portos, no caso
ao Porto de Aratu. Essa questão da manutenção, adequação das
ferrovias, monta a dois bilhões de reais.
Vamos voltar ali para outra ação estratégica que é a construção de
variantes rodoviárias de contorno a segmentos críticos nos corredores ferroviários. No setor ferroviário, corresponde à mesma questão de assegurar,
melhorar e manter os eixos existentes. Em termos de ferrovia, o Brasil não
tem a malha que deveria ter. Nesse contexto da recuperação e adequação
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
A próxima ação estratégica é a ação
para expansão da infra-estrutura de transpor-
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Trata-se da contratação de serviços estruturados de recuperação, manutenção, adequa-
tes. Nesta área nós temos vários problemas.
ção da capacidade dos portos. Diz respeito fundamentalmente a dragagem. Nós temos portos
Como em qualquer investimento, há proble-
delegados e portos federais, mas a obrigação do governo é, mesmo nos portos delegados, fazer
mas de projeto, de licenças ambientais, mas
a dragagem. Nós estamos, portanto, trabalhando em todos esses portos com uma avaliação
aí eu acho que com menos gargalo que qual-
referência, em torno de um bilhão e meio de reais para dragagem. Incluindo também acessos
quer outro setor. Muitas vezes a licença am-
rodoviários, ferroviários, ampliação da capacidade, teríamos em torno de dois e meio bilhões
biental independe do estudo de viabilidade,
de reais. Esse é o nosso cálculo para o orçamento de logística para a área de manutenção.
do projeto básico. Acho que aqui teve um
país. Eu dou um outro exemplo, em outra área, ocorrido recentemente. O
judicialização de licitações. A licitação é ganha por um, há um
gasoduto no norte do país. Manaus que tinha quase três mil trabalhadores
processo na Justiça. Nesse ponto eu gostaria de fazer um agra-
no campo, é uma obra complicada porque não pode ser feita em época de
decimento de público ao Exército porque sem eles, por exemplo,
chuva e nós tivemos uma suspensão também através de uma liminar que,
a 101 Nordeste ainda estaria no papel se nós fossemos esperar
graças a Deus, foi cassada pela justiça. Então, há situações em isso ocorre
a solução do processo judicial. Caso o Exército brasileiro não ti-
e de fato causa um problema bastante desagradável.
vesse atuado, se capacitado e com muita competência realizado
os investimentos na 101 Nordeste – eu estou dando a 101 como
exemplo, houve outras intervenções do Exército no caso da logística no Brasil, mas essa eu acho que é exemplar – nós não teríamos dado solução ao problema. Nós tivemos um período de quase
um ano, um ano e meio em que houve essa pendência judicial.
Então, nós temos de ter clareza que todos esses elementos criam
uma descontinuidade de investimento muito grave no Brasil e
nós teremos de discutir essa questão se quisermos ter também
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
problema sério, que nós vamos ter de enfrentar que chama-se
estabilidade regulatória. Porque estabilidade regulatória também
implica em, eu não digo coibir o direito de defesa, eu acho que o
direito de defesa é uma questão intrínseca, uma cláusula pétrea
da democracia, mas também significa uma presença muito grande das autoridades judiciárias no sentido de equacionar certos
problemas ou de se propor uma ação mais ágil no que se refere ao julgamento de certas questões. Porque a judicialização de
uma obra pode interrompê-la por mais de um, dois, três anos. Os
investidores privados também têm de ter um certo consenso no
sentido de que não se pode simplesmente paralisar judicialmente
um empreendimento por discordar de algumas regras que supostamente lhes prejudicam ou que atrapalhem seu fluxo ou suas
expectativas de investimento. Nessa questão todos nós somos
responsáveis, não só o executivo, porque caso contrário nós não
conseguiremos também cumprir cronogramas de obras em nosso
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
que a duplicação ainda está em andamento como eu me referi anteriormente; o contorno de
Vitória; o arco rodoviário do Rio de Janeiro; a BR 101 ali no Rio de Janeiro; aquela ligação em
Goiás e em Minas Gerais e mais abaixo a BR 116. Essa parte está concedida mas é a Serra
do Cafezal a que estamos nos referindo, e a BR 101 Sul, bem assim a 392 lá embaixo. Seriam
essas as principais obras estruturantes. Elas montam também um total estimado por quatro
anos de doze bilhões de reais.
O nosso mapa sobre a construção de
novos trechos rodoviários de contornos e variantes é este aí e nós temos os velhos eixos
estruturantes que estão em preto, bem como
as rodovias concedidas que entram dentro
destes eixos estruturantes. As principais novas intervenções, vamos dizer, as grandes e
principais intervenções - podem entrar outras
- mas das que nós hoje estamos considerando, posso citar a 163 como um todo, um eixo
de escoamento de produção. Paralelamente
a ela a 158 que trata de outra região produtiva, a 319 e a 364. Eu diria o seguinte: na
região Norte – Centro-sul temos grandes eixos
de estruturação, tanto da produção da agroindústria brasileira, como será da agroenergia
brasileira, como também, em alguns casos,
da produção de minerais ou alternativa a escoamento de produtos minerais. A BR 101,
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considerada por nós nas obras prioritárias. Estaria esse total de empreendimentos incluído na previsão de doze bilhões de reais. Como os senhores
vêem esse exercício é um exercício muito mais de montante, de estimativa de volume e prioridade de investimento. O que os senhores verão na
exposição do Ministério dos Transportes, em outro painel, será mais circunstanciado do que isso. A presente exposição trata do ponto de vista do
planejamento estratégico do governo, porque o governo está pretendendo
ter uma lista de obras prioritárias. Esta lista de obras prioritárias terá um
tratamento institucional completamente diferenciado e é isso que nós estamos tentando fazer, um exercício, tentativamente elaborado no horizonte
de quatro anos acerca do que o que país precisa ter pronto e feito.
Na seqüência, o mesmo para ferrovia, os novos trechos
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
te. A Bahia Oeste é ainda a menos clara nessa história, mas ela está sendo
ferroviários especialmente na zona de expansão da fronteira
agrícola. Esses novos trechos basicamente dão conta da fronteira
agrícola, como os senhores podem ver os pontos que estão sob
Mato Grosso, alcançando Goiás e Tocantins. Então, esses prolongamentos seriam principalmente penetrações na fronteira agrícola, expansões para viabilizar de forma mais produtiva e eficiente
o escoamento da produção. E aí eu acho importante destacar a
Ferronorte Cuiabá, esse trecho da ferrovia Norte-Sul , esse outro
que é o trecho que nós estamos atuando e esse que é um trecho que seria importante para o escoamento graneleiro do Mato
Grosso. Esse trecho que tem por finalidade aumentar a competitividade nessa área que é aquele trecho entre Açailândia-Belém,
em cima, basicamente um trecho fundamental pra assegurar a
competitividade e o livre acesso no Brasil e a Transnordestina, de
Elizeu Resende e ligando portos como Suape, Pecém e Itaqui. E
há também a ferrovia litorânea de Santa Catarina e a Bahia Oes19
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Trata-se da construção de novos terminais portuários. Basicamente são os em vermelho, dos quais posso citar o terminal de Santarém, que é a saída da 163, lá em cima; o Espadarte, que é uma saída para o mar; o terminal de Barra do Riacho, em Vitória, que equivaleria
a um outro terminal em Vitória; a duplicação do Porto de Santos ali em Barnabé Bagres. Então,
creio ter falado os quatro que nós consideramos essenciais nesse período (4 anos), totalizando
cinco bilhões de reais.
No que se refere agora a ações para
ampliação, modernização e adequação das
estruturas operacionais também nesta área
de transportes, eu vou fazer um passeio para
dar mais elementos de planejamento estratégico do que de execução operacional. Bom,
modernização das estruturas operacionais.
Qual é o nosso objetivo estratégico nessa
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Bom, vamos para a expansão da infra-estrutura de marinha mercante. Sobre o tema,
questão, qual é o nosso foco? É criar uma
posso exemplificar a ampliação do nosso longo curso de cabotagem com apoio marítimo à
estrutura de serviços competitiva e com pa-
navegação fluvial e construção e modernização de estaleiros. Investimentos: as prioridades
drões de desempenho adequado, ou seja, nós
concedidas a partir de 2003 foram para construirmos embarcações e seis estaleiros, além de
não podemos aceitar práticas de gestão na
modernizar um estaleiro. 46 embarcações estão em andamento, a construção de um estaleiro
área de logística que não sejam modernizan-
também e a referida modernização estão contratadas e com prazo de entrega em até três
tes, competitivas ou sem gestão corporativa.
anos. Cento e oitenta e cinco estaleiros estão com pedido de financiamento em análise no
Então, há uma série de modificações que se-
BNDES para fins de enquadramento e foi aprovado um programa de R$ 8,7 bilhões para os
rão tratadas à parte, que são outras questões.
próximos quatro anos nesta área.
Neste caso aqui nós estamos falando de algu-
Bom, eu vou falar em linhas gerais so-
de uma concessionária ferroviária na malha da outra e permitir a operadores independentes
bre os modelos de financiamento. Hoje, nós
acesso à malha ferroviária. Aí nós estamos falando eminentemente de igualdade de competi-
temos o PPI, que é um programa essencial
ção e de diminuição de custos logísticos porque é custo logístico também o bloqueio ao livre
porque é inadmissível que a gente faça certos
acesso; é um imenso custo logístico para o país o bloqueio de livre acesso. Segundo, um grande
projetos, por exemplo, o governo estudou a
desafio operacional é ampliar a oferta de transporte marítimo de cabotagem, pela eliminação
PPP da 163, só que a PPP da 163 implicava,
de barreiras na entrada e por estímulos criados pelo fundo de Marinha Mercante. Hoje, há uma
para ser viável, tarifa de R$ 900. Para o produ-
queixa generalizada a respeito também da questão da cabotagem. Tanto o setor da cabotagem
tor de soja que hoje desce até o Paraná para
tem as suas razões e a sua fundamentação técnica e tem de ser ouvido quanto também há
escoar seu produto isso era vantajoso. Agora,
outras intervenções que podem ampliar a capacidade e isso vai ser perseguido pelo governo.
não se faz uma PPP de uma estrada para um
Nós detectamos nisso uma grande questão de entrave operacional. A questão do sistema de
segmento econômico, se faz para o conjunto
fiscalização dos veículos nas rodovias é fundamental também porque uma parte da deteriora-
da sociedade. E, portanto, para o conjunto da
ção das rodovias é devido ao transporte de grandes cargas e, sem um sistema de fiscalização
sociedade uma PPP com tarifa de R$ 800 não
da circulação de veículos e de pesagem da Polícia Rodoviária Federal, por exemplo, fica muito
é competitiva, não é viável. Por que isso acon-
difícil se tratar dessa questão. Então também na questão operacional esta foi considerada uma
tece? Como a 163 ainda não existe, o merca-
lacuna. Também é importante criar terminais de uso público para grupos não proprietários de
do potencial dela é uma incógnita, pode ser
terminais portuários privados, democratizando o acesso à logística de portos no país.
imediato para a área de cereais, de grãos.
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
mas modernizações mais institucionais e regulatórias. Exemplo: garantir o direito de passagem
Os demais mercados podem inclusive ter um
incremento na hora em que ela passa a ser
ofertada. Então, ela é um caso típico de obra
pública. Por que ela é obra pública? Por que a
PPP nesse caso não é adequada. Porque é um
caso de oferta na frente da demanda, é típica
de obra pública. Onde já tem mercado e a obra
pode se pagar aí você pode considerar PPP
ou concessão. Mas esse caso da 163 eu digo
que é exemplar porque também nós aprendemos, é fundamental que se tenha capacidade
de fazer essas distinções. Uma estrada que
21
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
22
é estruturante de um mercado não existente
sinergias em busca da integração e interação
nem nós podemos fingir que transferimos
mas potencial tem mais cara de obra públi-
entre os projetos e projetos com forte poten-
nem é possível que o estado finja que rece-
ca do que de PPP ou de concessão. Então, do
cial para gerar retorno macroeconômico. É
be, porque fica uma situação que são aqueles
ponto de vista do investimento público, nós
isso que é o foco do PPI, que é um programa
chamados buracos negros que o país tem por
tratamos programa-piloto de investimento e
prioritário e é para isso que ele foi feito.
iniciativas feitas de forma incompleta. Trata-
programa de descentralização da infra-estru-
se da recuperação, conservação e melhoria
tura e parcerias com a iniciativa privada que,
de rodovias que não tenham funções estru-
é modelo de parceria PPP ou concessão para
turantes do ponto de vista nacional e regional
o sistema rodoviário, ferroviário e portuário.
porque você não vai transferir para o estado
Eu não citei aí as situações de desequilíbrio
uma rodovia regional que abarca mais de um
econômico-financeiro do contrato porque ela
estado e que tem caráter estruturante para
é mais do sistema ferroviário do que de todos
a economia nacional independente da ação
os outros, mas entra na questão da conces-
do estado. O estado é mais condizente com
são. São esses os modelos de financiamento.
as ferrovias mais estaduais, até pelos pesos
Na verdade é a PPP, falando assim em lingua-
diferenciados de um e de outro. E pela ma-
gem mais simples, são a PPP e a concessão o
nutenção, recuperação e desenvolvimento
segundo item (Programa de Descentralização
da estrutura portuária voltada para o atendi-
da Infra-estrutura). Então o investimento pú-
Trata-se do programa de descentralização
mento local também. É assim que se transfe-
blico é isso, e a parceria com o setor priva-
de infra-estrutura. Houve no passado transfe-
re. Não se vai transferir portos estruturantes
do refere-se aos três itens que nós estamos
rências de estradas do governo federal para
porque o custo dele é muito maior. É neces-
formatando no sentido de precisar para cada
os governos estaduais, mas feita de uma for-
sário elaborar planos de sustentabilidade da
uma das obras a sua adequação. O PPI, todos
ma que não era muito sustentável. Então, nós
infra-estrutura transferida de forma a reduzir
sabem, qual é o critério de enquadramento, é
colocamos alguns critérios para se ter um
gradualmente as transferências financeiras
para os principais gargalos de infra-estrutura
programa de descentralização, ou para recu-
federais respectivas. Foi o que nós fizemos,
e de logística, ações que viabilizam a com-
perar esse programa existente ou para até
por exemplo, com uma infra-estrutura que
petitividade do país e conclusão de projetos
ampliá-lo. Se vai transferir infra-estrutura,
não está aí, que é a dos metrôs. Nós não acei-
em andamento. O PPI tem esse compromis-
não é para transferir de mentira, é transferir
tamos transferir, concluir metrô sem que a
so de manter a plurianualidade, ou seja, obra
em caráter irretratável e irrevogável e asse-
companhia do metrô assumisse a operação e
que ainda não foi concluída, manutenção e
gurar que, quando se transfere, se transfere
a manutenção. Porque senão fica uma relação
recuperação da infra-estrutura existente, as
com condições de sustentabilidade. Porque
de muita desigualdade, muito desequilíbrio.
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
As PPPs são um grande instrumento porque viabilizam ou podem viabilizar tanto rodovias existentes (e a gente aí diminui, minimiza o preço tarifário, uma parte a União cobre, outra
parte o estado ou o usuário paga e isso evita ônus adicionais para os usuários, reduz preço das
obras pela ampliação do leque de fornecedores) quanto reduzir a exposição do Poder Público
a risco de investimento, garantindo, também agilidade na implementação empreendimentos.
Agora, esses projetos têm de ser bem escolhidos porque a gente não pode tentar vestir a
roupa de PPP num projeto, por exemplo, como a 163. É incorreto, desperdício. O instrumento, ao invés de ganhar força, perde força. Então, é muito melhor fazer um projeto muito bem
Nos portos uma das questões essen-
adequado à PPP do que forçar, até por falta de recursos para se fazer projetos não adequados.
ciais é a subconcessão de serviço de draga-
Então, essa diferenciação entre PPP e concessão é muito importante. No que se refere às PPPs
gem. Você tem um porto público, mas você
para ferrovias, há alguns modelos. Temos também a questão do reequilíbrio do contrato de
pode dentro do porto público, que é uma con-
concessão porque as rodovias estão concedidas, tem a questão da concessão, isso tanto para
cessão pública, fazer uma subconcessão e fa-
a malha ferroviária como também para a malha rodoviária. Nós não colocamos aí para a malha
zer um contrato de longo prazo para serviço
rodoviária porque ela é mais óbvia. A malha ferroviária é a que está começando. E os meca-
de dragagem. Pode fazer também até para
nismos tradicionais de financiamento que nós temos usado são as linhas do BNDES, os fundos
operação do porto como em outros momen-
constitucionais e a renúncia fiscal.
tos se fez. E a exploração dos ativos não ope-
23
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
24
racionais, ficar atento a projetos do tipo da
Vou citar também as questões das
não surgem gargalos, o país perde competiti-
revitalização do Porto Madeira, em Nova York,
ações estruturais de gestão, que são, eu diria,
vidade. Agora, ela é um grande acelerador do
e venda de ativos que não tenham nada a ver
estratégicas, como a retomada do planeja-
crescimento econômico, como elemento de
com o porto e que estão lá atravancando, que
mento integrado dos transportes, a moderni-
investimento público e privado, pelos volumes
não servem para nada em termos da operação
zação e a capacitação profissional do DNIT, e
que ela representa, tanto no que se refere à
portuária. Há alguns casos em que isso existe.
o novo modelo de gestão de todos os portos
área de energia (a Petrobrás vai investir qua-
Eu queria destacar uma grande contribuição
no Brasil. Está bem resumido aí porque é algo
renta e quatro bilhões de reais o ano que vem;
da lei de concessão, que foi uma alteração:
a ser muito mais aprofundado. Eu dei as man-
todas as hidrelétricas que implicarão também
são os chamados stepping rights, isto é, o di-
chetes. Eu queria concluir dizendo que obvia-
em investimentos volumosíssimos), como
reito do financiador de assumir o controle do
mente isso não esgota a questão na área de
também na área de logística como nós vimos
parceiro privado no caso do inadimplemento
infra-estrutura. Eu falei de um pedaço dela e
aqui, além de aeroportos. Existem áreas que
ou queda dos níveis de retorno a patamares
ainda falei de maneira geral. Nós temos tido
também têm de ser consideradas quando se
que comprometam o cumprimento de obriga-
no governo, nos últimos dias, uma discussão
fala de infra-estrutura, como a rede de teleco-
ções futuras. Na verdade, isso é o direito de
bastante forte a respeito de como que nós va-
municações do país ou a rede de informática,
entrar na concessão. Foi aprovado na lei de
mos tratar esta questão da infra-estrutura em
a rede de internet, a nossa capacidade de in-
concessão e inserido pela MP do Bem. Ele au-
geral, que tem problemas os mais variados.
clusão digital, que não é uma banalidade pois
menta a garantia do investidor, dando uma
Nenhum deles, vamos dizer o seguinte, cria-
implica numa modificação das práticas da pro-
garantia suplementar.
dos pela legislação vigente. Há alguns que
dutividade do país, da produtividade do setor
podem ser mudados sem mudar a legisla-
público, sobretudo da capacidade das nossas
ção. Podem ser alterados alterando a gestão.
crianças e jovens de ter acesso a uma edu-
Mas é inequívoco que o Brasil precisa fazer
cação de qualidade, ter acesso a banda larga
um grande esforço na área de infra-estrutura,
etc.. Então, esta questão das telecomunica-
principalmente porque a questão da infra-es-
ções também é outro elemento crucial desse
trutura é tanto pré-condição do crescimento
projeto do governo. Eu falei energia, transpor-
como um grande fator do crescimento. Ou
te, logística, aeroportos, telecomunicações e
seja, ela é pré-condição quando ela viabiliza
a questão da integração regional. Importante
a infra-estrutura para os outros segmentos,
na integração regional é a questão do acesso
para a indústria, para a exportação, aí ela é
à água, a questão das infra-estruturas sociais
pré-condição. Ela é pré-requisito porque se-
de saneamento e, por último, a questão das
cíficas do desequilíbrio regional do nosso país, como foi a questão
levantada pelo Ministério da Integração Nacional, da interligação
de bacias lá no Nordeste como o São Francisco. Então, esses basicamente são os segmentos que nós hoje estamos tratando como
sendo cruciais, para que haja um conjunto de obras prioritárias.
Nós não colocaremos nas obras prioritárias só obras do Governo.
Nós colocaremos obras do governo ou obras que só a iniciativa
privada neste modelo irá realizar. Elas todas serão consideradas
obras prioritárias. E nós estudamos um tratamento absolutamente diferenciado para elas na medida que elas terão um nível
de aprovação mais amplo, que serão enviadas separadamente
para o Congresso. Nós estamos avaliando instrumentos que vão
permitir acelerar o seu desengargalamento e a solução dos seus
principais problemas, isto contemplando desde o financiamento
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
obras interregionais de estruturação de algumas situações espe-
até questões ambientais. Com isso eu concluo dizendo para os
senhores que é muito importante o papel do Tribunal de Contas
neste processo, tanto no que refere a fiscalização da adequação
do gasto público, da fiscalização pós-realização, quanto também
da participação conosco na formatação de algumas questões. E
também, no caso dessas obras prioritárias, nós viremos oportunamente apresentar para os senhores e pedir também a consideração especial dos senhores e a prioridade de tratamento se
de fato essas obras foram consideradas obras prioritárias pelo
governo federal. Nós viremos apresentar, nos colocar à disposição, explicar quais são os problemas de cada uma. Enfim, nós
acreditamos que a questão dessas obras é algo que o governo
há de compartilhar com a sociedade e com todas as instituições.
Muito obrigada.
25
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
IMPORTÂNCIA DA INTERMODALIDADE
Wando Borges. Consultor em Transportes.
O tema que me foi proposto foi vantagens da intermodalidade. Seria interessante começarmos a apresentação revendo
um quadro que é por demais conhecido e que se repete pelo menos nos últimos 40 anos nesse país. Trata da distribuição modal
dos transportes no Brasil.
Pelo quadro abaixo vemos que, atualmente, no transporte
não urbano, cerca de 60% da tonelagem transportada utiliza a
modalidade rodoviária. É interessante observar que não há uma
data nesse quadro e esses valores mudam um pouco de período
para período mas, nos últimos 60 anos as modificações são sempre muito pequenas e num futuro próximo também não assistiremos grandes modificações nos números deste quadro.
26
ponde ao transporte ferroviário, 13% ao
principalmente, por limitações de clima, ain-
em 62% e 13% do aqüaviário. Seria interes-
da consegue uma participação de 11%.
sante ainda a comparação com outros paí-
aqüaviário e 4% ao dutoviário. No transporte
ses de menor dimensão geográfica, como no
de passageiros a estimativa é de 94%, talvez
O Canadá mantém sua matriz bastante
hoje um pouco menos, transportados pela
equilibrada entre o ferroviário, o rodoviário e
modalidade rodoviária; menos que 1% no fer-
o aqüaviário: 46%, 43%, e 11%.
exemplo indicado no quadro abaixo.
roviário e no aqüaviário e, acredito, hoje pouco mais do que 5% no transporte aéreo. Uma
A Austrália tem uma participação pou-
observação: se desses números excluíssemos
co maior do rodoviário e, também por razões
o transporte de minério de ferro a responsa-
geográficas, uma participação menor do
bilidade do transporte rodoviário de cargas
aqüaviário.
ultrapassaria 70%.
Os Estados Unidos, também com sua
Vejamos o que ocorre em alguns países de grande extensão territorial:
matriz mais ou menos equilibrada entre ferroviário, rodoviário e uma participação mui-
No quadro acima são apresentados da-
to expressiva do aqüaviário, o que se explica
dos de países europeus. São dados do ano de
pela geografia, principalmente pela intensa
2003, portanto bastante recentes. Pelos nú-
utilização dos grandes lagos e do sistema do
meros se pode ver que, em países de dimen-
Mississipi-Missouri.
são relativamente pequena, como na Europa,
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
Vejamos a distribuição: 23% corres-
o transporte rodoviário tem uma participação
A China teve uma participação bem
muito expressiva e as razões são óbvias: é o
maior do ferroviário e, nos últimos anos, cres-
transporte mais econômico para pequenas
ceu de maneira notável a participação do ro-
distâncias.
doviário, que hoje alcança 50%. O aqüaviário
ainda é bastante expressivo com 13%.
A Rússia é um país que utiliza basica-
Quando as distâncias são pequenas, a
intermodalidade não é praticada por razões
mente a modalidade ferroviária com 81% de
Vejamos novamente o caso do Brasil:
econômicas e a utilização de modais, em prin-
participação no transporte de cargas e ape-
como não foram incluídos neste quadro os
cípio mais econômicos como é a ferrovia e a
nas 8% no rodoviário, não obstante este ve-
transportes por dutos, a participação do fer-
hidrovia fica reduzida. Observa-se que a mé-
nha crescendo gradualmente. O aqüaviário,
roviário está estimada em 25%, do rodoviário
dia da União Européia é de 73% das cargas
27
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
movimentadas por rodovia, 15% por ferrrovia,
9% por hidrovia e 3% por dutos.
Está aí a origem dos grandes problemas
Outra vantagem que se busca, além de
da infraestrutura de transportes de nosso país.
reduzir os custos logísticos, é reduzir o tempo dedicado ao transporte e, naturalmente, o
No quadro abaixo apresentamos, de
seu custo, que é parte do custo logístico. Isso
modo muito simplificado, o que podemos con-
é válido tanto para carga quanto para passageiros.
Quando alguém se utiliza do automóvel ou do ônibus para ir até o aeroporto tomar
um avião temos um exemplo de quem está
utilizando a vantagem de tempo proporcionada pelo transporte aéreo.
Convém observar que, em países mais
desenvolvidos, geralmente se investe cerca de
Cargas transportadas por rodovia ou
2% do PIB em transportes. Assim, nos últimos
ferrovia até um porto estão a partir daí, utili-
anos o nosso investimento ficou, se compara-
zando a vantagem econômica de menor tarifa
do a países mais desenvolvidos, em apenas
do transporte aqüaviário.
1/10 do que deveria ter ocorrido. Nossa tarefa,
siderar como a origem dos grandes problemas
portanto, é muito grande.
é a utilização sempre e onde possível da mo-
brasileiros na área dos transportes
28
Portanto, o objetivo da intermodalidade
Quais as principais vantagens da inter-
dalidade de menor custo ou de menor tempo
O quadro acima não deixa dúvidas
modalidade? O objetivo último do transporte
de percurso. Geralmente, a maior velocidade
quanto à origem dos problemas brasileiros na
intermodal é reduzir custos logísticos que,
implica em maior custo e vice-versa. É atra-
área de transportes. Os investimentos, que na
no Brasil são muito elevados. Não temos es-
vés da intermodalidade que um país como o
década de 70 eram da ordem de 3% do Produ-
tatísticas muito confiáveis mas há boas esti-
Brasil pode realizar operações essenciais de
to Interno Bruto, foram reduzidos para cerca
mativas que indicam que os custos logísticos
comércio exterior. Não fosse a existência da
de 2% na década de 80; para 1% na década
no Brasil ultrapassam 20% do PIB. Em países
multimodalidade com a utilização do trans-
de 90 e apenas 0,2% entre 2001 e 2004.
mais desenvolvidos esses custos geralmente
porte marítimo não teríamos como exportar
se situam na faixa de 10 a 12% e, só excep-
grande parte de nossos produtos ou realizar-
cionalmente, um pouco mais.
mos nossas importações.
A utilização da intermodalidade permite
Modernizando equipamentos. Essa é
mente, na existência de interfaces entre dis-
o aproveitamento das vantagens específicas
a primeira coisa. Não seria necessário repe-
tintos modos de transporte. São os terminais.
de cada modalidade. Convém pois aumentar,
tir que os portos brasileiros ainda carecem de
tanto quanto possível, a sua utilização.
grande ampliação em sua capacidade de movimentação de cargas com o objetivo de reduzir tempo e custos. Observemos que, após
as privatizações, a operação portuária já melhorou substancialmente.
Melhorando acessos. Gostei de ouvir a
Ministra Dilma Roussef referir-se aqui ao programa de dragagem de acesso aos portos, porque temos situações hoje em que o obstáculo
à maior utilização dos terminais portuários
está exatamente na não-realização de draga-
Estamos aqui repetindo alguma coisa
gem de manutenção ou de aprofundamento.
mais que conhecida e óbvia para o público
presente. Citamos apenas para relembrar.
Com relação aos portos devemos observar que os portos de transbordo também são
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
A intermodalidade implica, necessaria-
Uma indagação natural que se faz é
como aumentar a intermodalidade num país
Melhorando e barateando a armaze-
como o Brasil, uma vez que ela permite redu-
nagem. Quem opera comércio exterior neste
zir custos e tempos de percurso.
país sabe bem dos custos que muitas vezes
podem ser considerados absolutamente abu-
interfaces da modalidade e tais portos são algo
que, no Brasil, quase inexiste. Devemos criar
Seria muito interessante que tirásse-
sivos na cobrança de taxas de armazenagem.
os hub ports ou portos distribuidores de car-
mos o maior proveito possível das vantagens
E por que o são? Primeiro, pelas condições
ga, principalmente de contêineres. Da mesma
de cada modalidade de transporte.
legais na operação dos armazéns, segundo,
geralmente pela limitação da capacidade de
forma os aeroportos, distribuidores de tráfego,
os hub airports; os terminais rodoferroviários
Diríamos, resumidamente, que aumen-
e os terminais multimodais. São multimodais
ta-se a intermodalidade melhorando a eficiên-
os terminais onde mais que duas modalidades
cia e reduzindo custos das interfaces. De que
estão envolvidas nas operações logísticas.
modo?
armazenagem.
Voltemos um pouco ao problema de
acessos aos terminais. Mencionei os acessos
29
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
aos portos, o acesso marítimo, o problema de dragagem, mas o problema
entre países já se adota o conhecimento único, o bem conhecido
dos acessos terrestres também tem muitos casos absolutamente dramá-
carnê TIR – Transport International Routier. No Brasil, isso ainda
ticos. Quem opera no Porto de Santos, ou no Porto de São Francisco ou no
não é usual.
Porto de Itajaí, conhece o terrível problema que é chegar até o porto. Falta
muita coisa e, inclusive, medidas que poderiam atenuar essa situação de
Atualizando legislação e normas referentes ao trabalho nos
acesso que não são adotadas. Por exemplo, o controle dos caminhões em
terminais. Quem lida com o comércio exterior sabe bem dos pro-
áreas externas aos portos, a criação de pátios de espera e controle e de
blemas, ainda muito complicados, decorrentes da legislação tra-
disciplina na entrada da área portuária. Enquanto não tivermos melhores
balhista, normas de trabalho nos portos e condições de operação.
condições de vias de acesso, esse é um tipo de medida, digamos meio pa-
A própria quantidade de mão-de-obra envolvida nas operações
liativa, que poderia atenuar em muito os graves problemas atuais.
portuárias em muitos casos decorre de normas absolutamente
superadas e até um tanto arcaicas. Ainda ocorre a presença, por
Funcionamento ininterrupto. Ora, se se considera o custo de espera
de um navio, e o seu custo no porto ou o custo de um avião em terra, e aqui
exemplo, do consertador de carga em operações onde essa atividade é impraticável.
não estamos tratando de transporte aéreo, mas vale também a mesma
observação se levado em conta esse custo, é inadmissível que existam ho-
Ainda no tópico atualização de normas, a adoção de notas
rários de funcionamento para diversos serviços nos terminais. Tais serviços,
fiscais eletrônicas é um exemplo de medida que pode simplificar,
em princípio, deveriam ser contínuos, 24 horas por dia, 365 dias ao ano.
de maneira notável, a operação nos terminais. Aliás, não só nos
Mas não unicamente os serviços operacionais. Alguns serviços públicos pre-
terminais. Quando um caminhão transportando mercadorias é
sentes nos portos também, como os serviços da Receita Federal, das adua-
obrigado a parar num posto fiscal da fronteira de um Estado, mui-
nas, da inspeção sanitária e outros, deveriam ter horário de funcionamento
tas vezes ele fica ali parado por duas, quatro, seis horas, às vezes
mais condizentes com a maior eficiência na operação dos terminais.
um dia inteiro, aguardando que um funcionário público, que trabalha em horários definidos, vá conferir as notas fiscais das mer-
30
Simplificação de procedimentos burocráticos. É mais um aspecto
cadorias que transporta. Se tivéssemos a nota fiscal eletrônica,
interessante a observar. A utilização do conhecimento único de frete, por
o posto receberia de pronto a informação das mercadorias trans-
exemplo, poderia simplificar muito a operação. Vamos lembrar que em paí-
portadas e o tempo perdido que representa custo nesses postos
ses europeus há muito tempo, no transporte intermodal ou até no transporte
de fronteira, poderia ser simplesmente reduzido a poucos minu-
representa uma parcela expressiva do custo
O que tem sido feito no Brasil com vistas ao futuro?
investimentos em infra-estrutura no Brasil
cresceram numa época em que o petróleo
do transporte rodoviário.
custava cerca de 3 dólares. Na década de 70
A experiência do GEIPOT – Empresa
com a primeira crise do petróleo os preços su-
Por fim, um tópico que não está ano-
Brasileira de Planejamento de Transportes, que
biram, da média 3 para mais de 10 dólares
tado nesta lista: o treinamento de pessoal. O
começou em 1966, foi muito significativa e con-
por barril. Observamos, a partir daí, a redu-
treinamento de pessoal é algo que tem que
tribuiu muito para a melhoria dos transportes
ção dos investimentos na infra-estrutura de
ser feito de maneira constante e sistemática,
em nosso país. Entretanto, a partir da segunda
transportes.
com o objetivo de melhorar a eficiência em
metade da década de 90 e com a extinção da
todos os níveis de terminais
empresa em 2001, o país ficou praticamente
sem qualquer planejamento do setor.
do petróleo? Especialistas que analisam a
Os custos logísticos, muito elevados no
Brasil, sugerem a grande importância e necessidade de planejamento adequado.
Qual é a tendência hoje dos preços
questão são unânimes em afirmar que a
Tivemos alguns planos elaborados, a
perspectiva de redução pode ocorrer momen-
exemplo do Estudo dos Eixos de Integração e
taneamente mas, a médio e longo prazo, a
da Revisão daqueles estudos. Só recentemen-
tendência é sistematicamente de alta de pre-
te, em 2006, tivemos a iniciativa muito opor-
ços e há os que acreditam que, em menos de
tuna do Ministro dos Transportes Paulo Sérgio
4 ou 5 anos, os preços do petróleo já estarão
Passos que, em convênio com o Ministério da
no patamar dos 100 dólares por barril.
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
tos. Isso simplificaria muito a operação, que
Defesa, contratou a realização de um Plano
Nacional de Logística de Transportes que vem
O preço elevado e a escassez de petró-
sendo elaborado sob coordenação do CEN-
leo no mundo devem ser tratados como condi-
TRAN, do Ministério da Defesa.
cionantes dos investimentos em transportes,
como definidores da matriz mais adequada. O
Registro
como
preocupação,
neste
mundo, e não só o Brasil, mas o mundo todo,
planejamento do futuro, um tópico para me-
precisa economizar petróleo, até que outras
ditação: o problema dos combustíveis. Os
fontes de energia estejam suficientemente
31
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
desenvolvidas. Existe hoje grande esperança
conservação e restauração de rodovias deve
fertilizantes? A misturadora de fertilizantes. Ela
no hidrogênio, mas a expectativa da indústria
ser encarada como prioridade absoluta pois,
deveria ser responsabilizada por esse crime
é de que,provavelmente, em menos de 15 a
dificilmente, pode se encontrar investimento
enorme, que é o transporte de uma carga que
20 anos, o hidrogênio não terá seu uso lar-
que
a
vai representar mais do dobro da carga legal
gamente difundido. Então, por este motivo,
conservação adequada de uma rodovia. Tenho
admitida. É bom lembramos que o efeito do
consideremos que a tarefa de reduzir consu-
alguns números, a título de exemplo, que
excesso de cargas por eixo sobre o pavimento
mo e desperdício de petróleo é uma primeira
ilustram bastante o que representa o custo da
pode ser representado por uma exponencial,
obrigação de nossas autoridades e que deve
conservação ou o beneficio do investimento
e é uma exponencial que tende ao infinito
orientar o planejamento do setor.
na conservação adequada.
quando os excessos são muitos grandes.
ofereça
rentabilidade
maior
que
Ou seja, um veículo com grande excesso de
A matriz de transportes e a disponibilidade
Como
prioridade,
anotamos
ainda
o
cargas, numa só viagem, pode causar um
de recursos sugerem algumas prioridades na
controle de carga por eixo. A Ministra Dilma
dano que é praticamente a destruição do
ação do governo.
citou o Programa de Pesagem e Controle
pavimento. Ainda que essa destruição não
Rodoviário de Cargas. Louvável o programa
ocorra, nem apareça num primeiro momento,
que, até onde temos notícia, contempla a
ela virá em curto prazo. E é por este motivo
instalação de balanças e equipamentos para a
que os pavimentos no Brasil tem, geralmente,
Polícia Rodoviária. Considero que são medidas
uma vida útil que não alcança metade da
essenciais, mas não suficientes. Em minha
vida útil do projeto. O excesso de carga que
opinião, o controle de cargas por eixo não será
é um crime contra o patrimônio público,
efetivo enquanto não se puder responsabilizar
dependendo da dimensão, deveria ser punido
o despachante e o destinatário da carga.
até com pena de morte.
Isso porque existem muitas maneiras, e eu
32
poderia listar uma dezena delas, para se
Outra prioridade inquestionável: eliminação
contornar o problema da limitação de carga
de pontos críticos. A Ministra Dilma fez menção
por eixo. E os abusos que observamos em
a vários pontos, e eu não precisaria repetir,
nosso país são enormes. Cito um exemplo
pois sua opinião é muito correta. Poderíamos
ocorrido na semana passada. Encontrei-
enfatizar
No quadro acima listamos prioridades
me com um caminhoneiro que me disse ter
Rodoanel de São Paulo. Quando concluído
inquestionáveis. Não se pode esperar, no
transportado uma carga de 40 toneladas de
no trecho até a Rodovia dos Imigrantes, ele
Brasil, para os próximos anos, modificação
fertilizantes. Outro caminhoneiro seu amigo
vai desviar um tráfego enorme de caminhões
substancial na dependência do transporte
transportou, em seu veiculo, igual ao do
que têm imensa dificuldade em atravessar a
rodoviário de cargas. Por esse motivo, a
primeiro, 80 toneladas. Quem embarcou esses
área urbana de São Paulo, reduzindo muito o
dois
exemplos:
o
primeiro,
o
diminuindo custos logísticos. No segundo exemplo, da mesma
Os números acima são muito sugestivos. Alguns são hipotéticos, porém
próximos da realidade brasileira.
forma, o Ferroanel de São Paulo vai permitir que trens de cargas
com destino a Santos não tenham que atravessar a área urbana de
Consideramos um trecho rodoviário com 3 mil veículos/dia, sendo 40%
São Paulo conflitando com o transporte de passageiros. Creio que
de veículos pesados e 60% leves. Essa é uma composição média do tráfego
dificilmente encontraríamos nos setores rodoviário e ferroviário
em rodovias brasileiras. Se admitirmos um acréscimo de custo de 40
dois projetos de maior prioridade do que esses lá em São Paulo.
centavos por quilômetro para veículos pesados e apenas 10 centavos para
veículos leves, em decorrência da má conservação da rodovia, chegamos
Como grande prioridade, ainda, destacamos o último item
anotado acima: o aumento da participação do transporte
ao resultado acima. Esses números foram tomados de um estudo do GEIPOT
de alguns anos atrás e é um número hoje muito conservador.
aqüaviário e ferroviário na matriz de transportes. Sobre esse
tópico falaremos um pouco mais adiante.
Qualquer dos presentes aqui também consideram esse número muito
pequeno, muito baixo. Mas foram dados de quase 10 anos atrás.
Referimo-nos, anteriormente, ao problema da conservação
e restauração de rodovias. A prioridade dos gastos com a
Com o tráfego citado no exemplo teríamos, então, 1200 veículos pesados e
conservação e restauração pode ser observada num exemplo
40 centavos por quilômetro. Em 365 dias no ano teríamos um acréscimo de custo
pequeno e simples.
de 175.200 reais. Com o mesmo cálculo para os veículos leves chegaríamos
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
tempo de transporte até o porto de Santos e, conseqüentemente,
a 65 mil reais. Total: 240 mil reais de acréscimo de custo decorrentes da má
conservação. Ora, 240 mil reais é mais que o custo de restaurar o pavimento
dessa rodovia se a restauração for feita no momento oportuno. Ou seja, o
investimento da restauração se paga em menos de um ano.
Na verdade, temos casos em que, se fizermos cálculo semelhante,
chegamos à conclusão de que os custos da restauração se pagam até em
três meses. São casos de trechos com tráfego muito elevado e grande
deterioração do pavimento.
Outro exemplo muito expressivo dos custos decorrentes da má
conservação é o acréscimo do consumo de combustíveis.
33
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Outra consideração interessante: se não tivéssemos esse desperdício
decorrente das más condições das vias e dos congestionamentos urbanos,
o país já teria atingido a auto-suficiência na produção de petróleo há alguns
anos atrás.
Há custos evitáveis melhorando a matriz de transportes. Cito aqui um
número, uma estimativa feita pelo Banco Mundial, que estimou que tais
custos alcançam, pelo menos, 2,5 bilhões de dólares/ano no Brasil.
No caso aqui nada a ver com as condições de manutenção da malha
viária. Apenas pela melhoria da matriz de transporte, com maior uso da
ferrovia e da aqüavia.
Aqui também estou me valendo de estudos elaborados pelo
GEIPOT há bastante tempo atrás, quando foram avaliados os
acréscimos de consumo de combustíveis em diversos tipos e
estágios de deterioração de rodovias. Os estudos do GEIPOT na
época concluíram que, em alguns casos, o consumo chegava
a duplicar. Se admitirmos, entretanto, que em razão da má
conservação da malha rodoviária, dos congestionamentos tanto
em rodovias e, principalmente, congestionamentos urbanos,
tivermos um acréscimo de consumo de combustível de apenas 10%
e, admitindo que o consumo de petróleo, hoje, nos transportes, é
de cerca de 1 milhão e 800 mil barris/dia, teríamos um acréscimo
que representa um desperdício da ordem de 180 mil barris/dia.
Se tomarmos um preço de 60 dólares, que é um pouco menos que
o preço de hoje, chegaríamos a um custo desse desperdício muito
próximo de 4 bilhões de dólares por ano. É mais que o necessário
para a conservação adequada de nossas rodovias federais.
34
Melhorando a conservação das rodovias obtemos mais benefícios,
não só referentes ao consumo de petróleo e ao desgaste de veículos, o que
O primeiro ponto listado: melhorando e
pouco conhecido. O tempo de percurso e os
criando aqüavias. Exemplos: criando aqüavias
acidentes, que têm um custo altíssimo, com
no Rio Tapajós, no Rio Tocantins, no Araguaia
perdas de vidas e mercadorias que, também,
e, eventualmente, no Rio Madeira.
de modo geral, são pouco avaliadas.
rio sobre as possibilidades do Rio Tapajós.
tiva de 30 mil mortes por ano. Quanto custam
essas mortes para o país, para a economia?
As péssimas condições de conservação
das rodovias favorecem também o roubo de
pode ser tornado inteiramente navegável.
Se isso acontecer, ao invés do produtor
de soja pagar o que paga hoje, talvez 100 dó-
Vou deter-me um pouco num comentáDos acidentes, convém lembrar a estima-
Com algumas eclusas de pequena altura, o rio
lares/tonelada para transportar sua soja até os
portos de Santos ou Paranaguá, ele passaria
a pagar provavelmente menos de 1/5 deste
Há algum tempo, vi um estudo, patro-
custo para transportar seu produto até San-
cinado por produtores americanos de soja,
tarém. O Rio Tapajós teria, nesse caso, uma
cujo objetivo foi avaliar o potencial de produ-
função muito semelhante aos rios Mississipi e
ção nos estados de Mato Grosso e Rondônia.
Missouri, nos Estados Unidos.
cargas. O crescimento de furtos e roubos, nos
últimos anos, foi absolutamente preocupante,
A conclusão que conheci daqueles es-
Vamos lembrar que a soja americana é
assim como os assaltos a ônibus. Os trechos
tudos é de que apenas na bacia dos formado-
quase integralmente transportada via fluvial.
muito ruins facilitam a ação dos criminosos.
res do Tapajós, aproveitando áreas de campo
A soja exportada pelos Estados Unidos é toda
e cerrado, portanto, sem entrar na floresta, o
embarcada nos portos do Golfo do México e
Alguns dos problemas mencionados
potencial de produção com aproveitamento in-
chega até lá através do Rio Mississipi. A mes-
anteriormente nos levam a indagar de que
tegral da área é da ordem de 70 milhões de
ma coisa poderia acontecer aqui com enorme
forma poderíamos melhorar a matriz de trans-
toneladas/ano, ou seja, quase equivalente à
vantagem e, lembrando que os grandes mer-
portes no Brasil.
produção americana de soja. Hoje a produção
cados estrangeiros estão no hemisfério Nor-
do Mato Grosso, maior produtor brasileiro, deve
te, o embarque quando feito em Santarém,
estar entre 10 ou 11 milhões de toneladas/ano,
no Pará, ao invés de Paranaguá ou Santos, le-
transportada quase integralmente por rodovia.
varia uma vantagem muito grande em termos
Ora, a grande produção de soja no Mato Gros-
de percurso marítimo.
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
representa um custo muito elevado porém
so está exatamente na Chapada dos Parecis,
na região dos rios que formam o Juruena e da
Bacia do Teles Pires, formadores do Tapajós.
Lembro mais: a recente decisão do Panamá de ampliar seu canal, permitindo que,
ao invés dos navios tipo Panamax, que trans-
O Rio Tapajós apresenta um perfil mui-
portam 60 mil toneladas de carga, num futu-
to favorável à criação de uma via navegável.
ro próximo possam operar navios de mais de
35
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
100 mil toneladas. A importância dos portos
tando a referir-me ao estudo que vi há uns
tos previstos de Carolina e Imperatriz, no Rio
brasileiros do Norte do país crescerá de ma-
anos atrás, sua conclusão, quanto aos produ-
Tocantins, teremos um trecho navegável que
neira notável e a utilização daqueles portos
tores de soja de Mato Grosso e Rondônia, é
vai desde a Barragem de Peixe-Angical, próxi-
deverá aliviar os portos do Sudeste do país,
que eles não têm transporte.
mo à cidade de Peixe, em Tocantins, até a foz
particularmente os Itaguaí, Santos e Parana-
do rio. Será uma hidrovia muito expressiva.
guá, que são portos que deveriam ficar mais
Ainda falando em hidrovias, gostaria
reservados para operações de cargas ditas
de fazer uma breve menção aos rios Araguaia
mais nobres, como produtos industrializados.
e Tocantins.
No Norte do país temos condições muito boas.
mentário fora da área transportes: penso que,
antes de novos aproveitamentos hidrelétricos
Itaqui, no Maranhão, por exemplo, é um por-
No Rio Araguaia, a realização de um
como Santo Antônio, no Rio Madeira, talvez
to excepcional. E o porto de Santarém pode
projeto hidrelétrico, associado a eclusas nas
devêssemos avaliar o aproveitamento de um
receber navios de porte apreciável. Ademais,
corredeiras de Santa Isabel, permitirá a cria-
rio que já tenha vazão regularizada, como é
podemos admitir a operação de grandes na-
ção de uma via navegável que, no Rio Ara-
o Tocantins, com as barragens de Serra da
vios com carga parcial em Santarém e com-
guaia alcançará, pelo menos, a cidade de
Mesa, Canabrava, Peixe e Lajeado. O aprovei-
plementação de carga nos portos marítimos
Aruanã, em Goiás, e um trecho apreciável do
tamento de um rio já com vazão regularizada
como em Itaqui.
Rio das Mortes, no Estado do Mato Grosso.
apresenta vantagens enormes, em relação
Seriam quase 2000 quilômetros de vias na-
a outros aproveitamentos. Ademais, temos
vegáveis, viabilizadas com uma só barragem
na região o chamado ‘linhão’ interligando os
com eclusas.
sistemas do norte do país, ao sudeste e sul.
Ora, consideramos essa condição da
importância da navegação fluvial como absolutamente inquestionável. Problemas que te-
36
Aliás, se me permitem fazer outro co-
No Rio Madeira, até onde temos notícia, os
ríamos a enfrentar para a construção de uma
Evidente que é essencial e urgente a
projetos que estão sendo desenvolvidos para
hidrovia no Tapajós certamente incluiriam ob-
conclusão das eclusas de Tucuruí. Uma obra
as hidrelétricas de Santo Antônio e Jirau, ain-
jeções muito grandes dos indígenistas, dos
que foi parcialmente construída e que está
da não contemplam a construção de eclusas.
ambientalistas e talvez, muito especificamen-
atualmente em obras para conclusão. Mais
É certo que o trecho navegável é pequeno,
te, de ONG’s bem financiadas por produtores
ainda, para falar de Araguaia e Tocantins, es-
da ordem de uns 430 quilômetros, de Santo
estrangeiros que não têm interesse no cres-
tão hoje em construção as eclusas de Lajeado.
Antônio ate Guajará-Mirim mas, ainda assim,
cimento da produção brasileira de grãos. Vol-
Quando forem construídos os aproveitamen-
considero que pelo menos algo como foi feito
Observemos que a CIDE arrecadou, até
ragens do Rio Madeira, ou seja, a construção
hoje, cerca de 30 bilhões de reais. O quanto
da cabeça de montante de eclusas para que,
daquele montante foi aplicado em transportes
no futuro, a navegação seja viabilizada, al-
- uma vinculação constitucional - não tenho
cançando trechos extensos dos rios Guaporé,
os números, mas é certamente um percentual
Mamoré e Madre de Dios, em território brasi-
muito pequeno.
leiro e boliviano.
Recursos de concessões são outros
que devem ser lembrados e ainda os financiamentos de instituições, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID, o Banco
Mundial – BIRD e o BNDES. São fontes de financiamento que não podem ser deixadas de
lado. Tivemos períodos de grandes financiamentos de infra-estrutura, com a participação
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
em Tucuruí deveria ser feito também nas bar-
desses órgãos oficiais de financiamento, principalmente BID e BIRD. Foi muito expressiva
no passado e nada impede que volte a ter um
Fizemos referência, até agora, a pro-
papel semelhante àquele que tiveram, prin-
blemas e projetos. Outro grande problema
cipalmente levando-se em conta que a situ-
são os recursos.
ação da economia brasileira hoje permite de
maneira muito mais fácil, muito mais viável a
Com quais recursos podemos contar no
contratação de financiamentos externos.
setor de transportes? Relembro aqui a CIDE e
creio que, posteriormente, neste seminário,
Esse era, mais ou menos, o recado que
irão mencionar o assunto e discutir fontes de
poderia dar, com a limitação do tempo e na
financiamento.
impossibilidade de uma apresentação mais
elaborada. Tentei apenas colocar idéias para
meditação e debate.
37
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
VISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - TCU
Augusto Nardes. Ministro do TCU
38
relação ao que nós poderíamos ter investido
preciso ter uma sólida base de sustentação
para o aumento da capacidade e melhoria na
em infra-estrutura . O que nós sentimos e te-
infra-estrutura de transporte.
mos dito é que realmente isso não tem sido
feito. Não se está aqui acusando esse governo ou um governo especificamente; a questão
não tem sido enfrentada e resolvida nesses
últimos vinte e poucos anos. Eu chego a comparar, depois que andei viajando pelo Brasil,
que as nossas estradas estão como camisas
velhas; você conserta de um lado, mas logo
A exposição prolongada da Ministra
rasga-se outro pedaço. São estradas muito
Dilma Rousseff mostra a importância que o
antigas, muito deterioradas e não estão sendo
governo deu para essa questão. E foi comple-
recuperadas da forma adequada. O Seminário
mentada de forma brilhante pelo Consultor
visa fazer também esse debate e a colabora-
Wando Borges. Eu gostaria de agradecê-los,
ção do governo é muito importante. O país
pois suas colocações coincidem com o enten-
precisa evoluir em termos de infra-estrutura e
dimento do Tribunal e com o que as nossas
o investimento hoje, no setor de transportes,
equipes de auditoria têm constatado. O obje-
é pequeno. Vocês estão vendo alguns núme-
tivo desse seminário é exatamente fazer uma
ros, já apresentados pelos outros palestrantes,
provocação ao país, uma provocação no bom
que mostram um quadro com grande volume
sentido, positiva, de que é necessário estabe-
de investimentos no modal rodoviário, desde
lecer uma discussão sobre a questão da infra-
os anos 50 até os anos 80, e depois uma dimi-
estrutura, da logística, da intermodalidade. Na
nuição considerável. O próximo quadro mostra
programação desse evento foram colocados
um volume de investimentos de apenas 0,5%
vários temas e desafios para que o país pos-
do PIB a partir da década de 80. O que vem
sa pensar grande, ter um planejamento, uma
sendo aplicado desde então é muito pouco em
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
estratégia de desenvolvimento e para isso é
39
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Temos também o quadro seguinte mostrando um diagnóstico do que o país perde com a questão da pesagem nas estradas, por falta de balanças, ou seja, em torno de R$ 1,5 bilhão por
ano. Quer dizer, gasta-se com a recuperação e ao mesmo tempo
há perda, porque não existe controle de pesagem dos veículos, o
que é extremamente lamentável. A seguir, apresento o resultado
de um estudo do IPEA sobre as conseqüências do mau estado de
conservação das rodovias. Eu andei visitando as estradas entre
as cidades de Campos e do Rio de Janeiro e constatei que lá morrem por ano 600 pessoas. Nos últimos três anos, quando a estrada ficou praticamente intransitável, morreram 1.800 pessoas. O
Dr. Wando já apresentou um número que o Brasil conhece: são
aproximadamente 30 mil pessoas por ano que perdem a vida nas
estradas e boa parte disso decorre da falta de manutenção nas
rodovias. Além disso, há também a perda de cargas, principalmente grãos. Já foram feitos estudos sinalizando que 20 a 25% da
perda dos grãos decorre da falta de condições de trafegabilidade
nas estradas do nosso país.
O slide a seguir apresenta algumas inovações na atuação do Tribunal. Como exemplo, maior freqüência das visitas in loco do Ministro-Relator. Eu comecei a fazer visitas assim que assumi como Ministro ano passado
(2005) e percorri cerca de 20 mil km pelo país. Alguns me disseram: mas
você percorreu de avião ! Não, foram de estradas. Eu estava acostumado,
como parlamentar, a percorrer estradas do meu Rio Grande do Sul e então
eu conheço a realidade das péssimas condições das rodovias brasileiras,
causadas pela absoluta falta de investimentos nos últimos anos, principalmente dos recursos originários da CIDE. Nas fiscalizações, eu fiquei impressionado com a situação de Minas Gerais, Rio de Janeiro, Mato Grosso do Sul
e Mato Grosso. São estradas com 15 a 20 anos de uso. Estão totalmente
superadas. Eu andei percorrendo mil quilômetros no sentido norte, a partir
de Cuiabá e mil quilômetros para o sul e fiquei impressionado com o trânsito de veículos bi-articulados, um atrás do outro. Não há como um caminhão
ultrapassar. Também vi buracos e mais buracos, muitos caminhões tomba-
40
dos, carretas tombadas, nesse trecho do Mato Grosso. Nós resolvemos co-
sagem para evitar o desperdício do dinheiro
mais rigorosa, mais incisiva e conseguimos aprovar uma medida cautelar no Tribunal, de forma
público com a obra rodoviária de restauração
unânime, tendo em vista a situação caótica das estradas. Essa medida cautelar foi no sentido
e manutenção. Nós sabemos que o governo
de proteger o patrimônio público. Duzentos bilhões de reais é o cálculo que nós temos para o
já está fazendo uma licitação, que está sen-
valor aproximado da malha rodoviária federal. Isso é um patrimônio construído com os impos-
do acompanhada aqui pelo TCU, referente a
tos pagos por cada cidadão. Estradas não conservadas significam dilapidação do patrimônio
investimentos para mais 220 postos de pesa-
público. Por isso nós aprovamos uma medida determinando a suspensão da transferência de
gem em todo o Brasil. Outra tema de extrema
domínio, para alguns estados, das rodovias federais, objeto da Medida Provisória nº 82/2002.
importância é o relativo às concessões. O TCU
Foi também recomendado ao Ministério dos Transportes, em conjunto com o DNIT e com o
liberou, há poucos dias, processo referente a
MPOG, que adotassem medidas urgentes, reexaminando prioridades orçamentárias e possi-
sete trechos, englobando 2 mil e 600km, para
bilidades de descontingenciamento de créditos orçamentários, com vistas a executar obras
que a iniciativa privada possa investir, dando
emergenciais nos trechos rodoviários. O TCU recomendou ainda que o governo fizesse as obras
condições de trafegabilidade. Eu sinto que o
de recuperação necessárias. O governo acatou, no primeiro momento com alguma resistência,
usuário se dispõe a pagar pedágio para ter
mas posteriormente, depois de uma longa negociação, de diversas fiscalizações, o Ministério
uma estrada em boas condições, apesar do
dos Transportes começou a dar cumprimento à recomendação.
que ele já paga com relação à CIDE. O usuá-
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
nhecer de perto para ter uma visão melhor da situação. Começamos a fazer uma fiscalização
rio deseja ter estradas decentes. Portanto, o
TCU vem cumprindo seu papel e os projetos
de concessões estão sendo liberados, pois o
país necessita de mais investimentos na área,
mais parcerias.
Outra questão importante e que gostaria de mencionar novamente é a pesagem nos
trechos rodoviários. Nas fiscalizações no início do ano nós constatamos que havia apenas
dois ou três postos funcionando no país, dos noventa e poucos que deveriam estar operando.
Agora me parece que há vinte e dois, o que já é um avanço. É necessário um controle da pe-
41
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
pelo TCU até meados do ano, 57 já tiveram o pronunciamento do Plenário, com 21 audiências
e aplicação de 3 multas a gestores. Ainda estamos avaliando processo por processo, com toda
a equipe de engenheiros e auditores do TCU em todo o país.
Em relação ao Programa Emergencial
de Trafegabilidade e Segurança nas Estradas
- PETSE, que ainda é bastante controverso,
nós sabemos que foi implementado também
em decorrência daquela decisão do governo
42
anterior de se passar as estradas para os es-
Prosseguindo, eu gostaria de chamar a atenção para a questão da CIDE. Muitos minis-
tados por meio de uma medida provisória. De-
tros do Tribunal já discutiram a questão, iniciando pelo Ministro Vilaça e depois os Ministros
pois do Veto do Presidente à Lei de Conversão
Valmir Campelo e Benjamim Zymler. Todos alertaram sobre a necessidade de aplicação dos
da MP, as estradas ficaram sem dono, sem
recursos da CIDE. Inicialmente, quero alertar que mais de 20 bilhões de reais deixaram de
proprietário. Os governos dos estados não ti-
ser aplicados nas estradas. Nós constatamos que em 2005 o governo tinha disponíveis R$ 7
nham condições de assumir, não receberam
bilhões para aplicação e em 2006 foi iniciada a operação tapa-buracos. Se o governo tivesse
complemento de recursos, e o usuário ficou
investido nas estradas R$ 1,5 bilhão por ano, elas teriam sido conservadas de forma adequada
sem o amparo da adequada manutenção des-
e isto infelizmente não aconteceu. O que ocorreu foi o desvio de finalidade na aplicação de
sas estradas. Então o TCU decidiu por meio da
tais recursos. Isso foi denunciado pelo Ministro Vilaça, em um brilhante trabalho de auditoria.
cautelar que eu já mencionei que a União te-
Temos aí os números de 2002, 2003, 2004 e parte de 2005. Segundo o próprio Dnit, as estra-
ria de recuperar as estradas. Passamos então
das necessitariam de recursos da ordem de R$ 1,5 bilhão anuais para sua correta conservação
a acompanhar o PETSE, que começou com R$
e manutenção. É bem menos do que foi arrecadado e, principalmente, não aplicado, relativo
300 milhões, depois R$ 400 milhões, atingin-
à CIDE. Durante quatro anos seriam seis bilhões para manter conservada a malha rodoviária
do, ao final, mais de R$ 500 milhões aplicados
nacional. Quer dizer, recursos existem, a questão é priorizar a aplicação. Por isso eu considero
na chamada operação “tapa-buracos”. Para se
de grande importância a vinda da Ministra Dilma Rousseff, que nos trouxe números e a inten-
ter uma idéia, de 101 fiscalizações realizadas
ção do governo de investir cerca de 12 bilhões nessa área. É um bom começo, porque dinheiro
tra que é necessário ter uma planificação e
uma grande vitória, que é a apresentação da Ministra Dilma, informando que o governo vai
uma priorização. Não é possível aceitar que
retomar os investimentos na área.
um país que quer ser uma nação emergente
deixe um particular se aproveitar de área de
domínio da união, onerando indevidamente o
usuário da rodovia. Pouco tempo depois da intervenção estadual o Dnit finalizou a obras de
recuperação da ponte definitiva e a situação
se normalizou.
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
existe, o cidadão paga e os recursos devem ser aplicados. Eu sinto que esse Seminário teve
Vamos agora mostrar um pouco do que foi a fiscalização da operação “tapa-buracos”.
Nós visitamos vários trechos, alguns antes outros após a intervenção. Podemos ver o resultado
dos trabalhos após as chuvas, a situação em que se encontravam, com panelas, buracos de
toda ordem. Percorremos Minas Gerais, que apresentava a situação mais grave dentre todos
os estados brasileiros. Está aí o slide para mostrar a situação das estradas, do que passa o
cidadão brasileiro, com danos aos automóveis, acidentes e perdas de vidas por conta da má
qualidade das rodovias. A próxima foto mostra mais um exemplo do descaso, da falta de planificação. Vejam só, a construção de um desvio particular, com uma ponte sobre o Córrego do
Leitão, em MG, com cobrança ilegal de pedágio em trecho sob domínio da União. Tudo feito
por um fazendeiro explorando irregularmente um bem público. O TCU fiscalizou o trecho e o
Plenário aprovou uma medida cautelar determinando ao Dnit que retomasse e interditasse o
trecho. Infelizmente essa determinação não foi plenamente cumprida; o problema persistiu
e o Governo de MG entrou em contado com o Tribunal, se dispondo a assumir a responsabilidade pela ponte e a zelar pela integridade dos usuários. Vejam só, o que o poder público não
conseguiu assegurar, não teve capacidade de investir, foi feito por um particular, que instalou
um ponte provisória e cobrou, por algumas semanas, a passagem sobre o local. Isso demons-
43
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
44
Vou dar outro exemplo da má atuação
de outras pontes. Diante desse quadro, nós
do poder público Vejam o que ocorreu nes-
determinamos às equipes de auditoria do
se trecho rodoviário no Paraná. Eu estive lá,
Tribunal que fizessem, dentro do possível,
fiscalizando, após a queda da ponte sobre a
uma fiscalização nas pontes de todo o país,
Represa Capivari, na BR 101, entre SP e PR,
para tentar evitar outros desastres. A seguir
ocorrida por falta de manutenção no aterro.
vamos sinalizar quais os principais desafios
Quem salvou dezenas de vidas foi um pes-
para o setor rodoviário. De certa forma, já fo-
cador. Um caminhão despencou à noite e o
ram citados pela Min. Dilma e pelo Consultor
cidadão, que pescava próximo ao local, me
Wando. É preciso um planejamento integrado,
disse que achou que o caminhão havia caído
maior investimento público, aplicação efetiva
da ponte, não que a ponte tivesse caído. De-
das receitas vinculadas, programas perma-
pois ele viu outro carro caindo e se deu conta
nentes de expansão, recuperação e conser-
Agora eu gostaria de falar brevemente
da gravidade da situação. Correu então para
vação da malha rodoviária, implementação
sobre a questão das hidrovias, que têm como
avisar os outros motoristas e conseguiu que
de PPP’s, aceleração do programa de conces-
principal problema para o seu baixo aprovei-
uma carreta parasse atravessada próximo à
sões, desenvolvimento de um amplo sistema
tamento o escasso investimento por parte
cabeceira, interditando a passagem e impe-
intermodal e também fortalecimento da fun-
do governo. Em 2001 nós verificamos que o
dindo uma catástrofe maior, pois o trânsito de
ção pública de regulação.
país movimentou apenas cerca de 2 a 3 % de
ônibus e caminhões no trecho é bastante in-
cargas por esse modal. Só para exemplificar
tenso, principalmente no sentido Curitiba-São
os benefícios e como seria desejável investir
Paulo. Aquele singelo pescador foi um herói
mais nesse setor, eu apresento o resultado
anônimo que salvou muitas vidas. O proble-
de um estudo realizado por equipe técnica do
ma todo se deu por causa da falta de con-
Tribunal acerca da viabilidade econômica do
trole na manutenção do aterro, fazendo ruir
transporte de cargas de grande volume e bai-
a cabeceira da ponte, causando prejuízos de
xo valor agregado, a grandes distâncias, por
toda ordem, inclusive com a perda de uma
meio hidroviário: uma barcaça com capacida-
vida. Logo depois, um dos engenheiros res-
de de transporte de 500 toneladas equivale a
ponsáveis pela recuperação relatou que mui-
15 vagões ferroviários e a 60 caminhões, tudo
tos outros trechos apresentavam o mesmo
a um custo substancialmente menor do que o
problema, podendo vir a ocasionar a queda
do transporte rodoviário.
do modal na matriz de transporte, maior articulação entre os setores do governo responsáveis
pela área, definição clara das atribuições das administrações hidroviárias, e aperfeiçoamento
do licenciamento ambiental. Eu entendo que deve haver também uma colaboração maior do
Ibama para evitar entraves quanto à utilização das hidrovias.
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
tor, vislumbramos a necessidade de maior investimento de modo a garantir maior participação
Vou falar agora sobre a questão dos portos. No primeiro semestre de 2006 nós focalizamos mais a questão das estradas nas auditorias do TCU. No segundo semestre eu resolvi visitar
os portos. Ao todo estive em seis e pude constatar como estão funcionando de forma deficiente.
Só como exemplo da burocracia que impera no setor, o tempo médio para exportar uma mercadoria é de 39 dias no Brasil, enquanto em outros como França, Bélgica e Espanha é de 12 dias.
Eu estive em Porto Velho verificando
No Brasil são necessários 7 documentos e 8 assinaturas diferentes para se consumar uma ex-
as condições de trafegabilidade hidroviária e
portação, enquanto que nos países mencionados exige-se, em média, apenas 5 documentos e
os empreendimentos por lá e tem razão o Dr.
3 assinaturas. É necessário diminuir a burocracia de forma a garantir maior competitividade do
Wando quando salienta sobre a importância
país no mundo globalizado. É um ponto que merece maior discussão e eu já propus a constitui-
do modal, pois o país poderia realizar boa par-
ção de grupos de trabalho aqui no Tribunal para aprofundar as fiscalizações no setor e discutir
te do transporte de grãos por esse meio, com
possibilidades para a diminuição, por parte do governo, da questão da burocracia, que é um dos
menor custo. Quanto aos desafios para o se-
gargalos presentes na economia brasileira.
45
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
investimentos, mais planejamento com vistas
à intermodalidade, modernização das vias
de acesso e viabilização de alternativas de
financiamento para as Companhias Docas.
No próximo ponto eu gostaria de citar mais problemas por que passa o setor, principalmente
após o advento da Lei dos Portos. É preciso mais investimentos em dragagem, que é um problema
sério em quase todos os canais portuários. Também é importante citar a falta de recursos
das Companhias Docas, que têm muitas responsabilidades, mas pouco suporte financeiro.
É necessário dar condições para que elas possam investir em modernização. Outro aspecto
importante que eu gostaria de destacar é que o Tribunal tenciona iniciar uma fiscalização
mais rigorosa nessa área, assim como já foi feito na questão das rodovias, principalmente por
conta da proposta de investimentos do governo, da ordem de R$ 1,5 bilhão, como destacou a
Ministra Dilma. Eu sinto que se não forem feitos os investimentos necessários na área o país
não terá capacidade de crescer mais do que algo em torno de 3% anuais, por absoluta falta de
capacidade de escoamento da produção, tanto com relação às estradas quanto com relação aos
portos. Eu fui ao Porto de Santos e constatei o transporte, na maioria, de grãos. Ora, a produção
maior de grãos é no Centro-Oeste e o quadro é preocupante porque sabemos das dificuldades
de acesso àquele porto pelas vias que o interligam aos demais estados. Isso também ocorre
no Rio de Janeiro, onde há dificuldades de acesso ferroviário ao porto em razão de uma favela
no meio do trajeto. Há casos até de crianças mutiladas nessa localidade. É muito importante
avaliar a questão da adequada trafegabilidade das vias de acesso aos portos. Também
verificamos que o Porto de Vitória apresenta as mesmas dificuldades quanto ao acesso das
46
cargas, diversamente ao que ocorre com o Porto de Itaqui, um exemplo de porto, com grande
Passaremos agora, de forma rápida, para
potencial, melhores condições de acesso e maior calado, superando os demais na capacidade
o setor ferroviário. Eu vou citar apenas dois
de operação com grandes navios. Quais são os desafios para o Setor? Basicamente, maiores
itens para termos uma visão melhor sobre o
destacar, como já o fez a Ministra Dilma em sua
há também necessidade de aumentar a participação do modal não só quanto ao transporte de
apresentação, que o poder público cometeu
cargas, mas também de passageiros, principalmente trens urbanos e metrôs, o que deve ser
um grave erro com a desativação do GEIPOT,
feito por meio do aumento de investimentos por parte do poder público, principalmente. Ainda
pois o país deixou de ter um planejamento
com relação ao setor e ao tema concessões e parcerias, é oportuno destacar que o TCU está
efetivo para o setor de transportes.
analisando preliminarmente o projeto de construção de um trem bala que ligaria as cidades
de São Paulo e Rio de Janeiro, a cargo da VALEC. A proposta é que o empreendimento seja
liberado rapidamente, com construção prevista para sete anos, com custo em torno de US$ 13
bilhões e exploração por 42 anos. Seriam 105 km de viadutos e linha de metrô. Um dos apelos
que nós fizemos é que o projeto contemple também a questão da intermodalidade. Conforme
a proposta apresentada, o percurso demandaria 80 minutos, da estação no centro da cidade
de São Paulo ao centro da cidade do Rio de Janeiro. Seria um grande avanço se esse trem bala
pudesse ser concretizado no Brasil.
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
tema: 1) representa 24% da matriz de transportes. Nesse ponto eu gostaria de ressaltar que
Eu gostaria de destacar também que o TCU tem fiscalizado ativamente a implementação
da ferrovia Norte-Sul. É um assunto de extrema importância. No processo que tramita no
Tribunal foram identificados alguns problemas relacionados com inconsistências nos estudos
de viabilidade econômica e imperfeições na modelagem do empreendimento, relativamente à
VALEC, empresa controlada pela União e que detém a concessão para a construção e operação
Em seguida, passo ao último assunto que
da Ferrovia Norte-Sul. Agora falando sobre a questão dos transportes como um todo, gostaria de
é o setor aéreo. Eu fui designado relator
47
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
para o tema e estamos com uma auditoria
operação “tapa-buracos”, para que não se
preliminar em curso, referente à chamada
repitam mais desperdícios de recursos. O que
crise do “apagão aéreo”, tentando identificar
a sociedade almeja é estrada permanente, de
os problemas e apontar soluções. O Relatório
boa qualidade, com planificação e contratos
deve ser apresentado em breve. Estamos
de conservação e manutenção estabelecidos,
avaliando
evitando que aconteça no país o que ocorreu
a
possibilidades
48
questão
de
dos
equipamentos,
implantação
de
novos
recentemente. Isso também vale para os
sistemas, com orientação de vôo via satélite,
outros setores. É preciso haver planejamento
como pude constatar em recente apresentação
com relação às hidrovias, às ferrovias, aos
nos EUA, de forma a tornar mais seguro o
aeroportos. Se queremos ser de fato uma
transporte aéreo. Desde 1996 o Tribunal já
nação emergente não podemos improvisar,
vinha alertando que eram necessários mais
temos que pensar no futuro, a longo prazo.
recursos para o setor. Os investimentos
Para concluir, saliento que há muitos
Não podemos enxergar somente uma árvore,
estiveram aquém do necessário e acabou
desafios para o país na questão da infra-
nós temos que ter uma visão da floresta,
acontecendo esse caos. A proposta para
estrutura de transportes. O objetivo do TCU
temos que planejar o país como um todo.
fazer esta auditoria partiu do Ministro Vilaça
nesse evento é abrir possibilidades para o
Se não há planificação na infra-estrutura
e o Tribunal está avaliando questões como a
debate. O maior desafio do planeta e do Brasil
de
gestão dos recursos dentro do Ministério da
é gerar empregos. O desafio do governante,
crescimento. O Presidente da República disse
Defesa, da Infraero, da Aeronáutica, como
do administrador, é dar condições para
que os próximos anos serão de crescimento,
também a remuneração e qualificação dos
que sejam gerados empregos. Quem tem
mas isso não é possível sem a base, sem a
profissionais do setor. Ficamos sabendo que
capacidade de gerar emprego com mais
infra-estrutura. O país precisa pensar sobre
os controladores de vôo ganham muito aquém
facilidade, com menor custo, é o setor
essa questão. O Seminário tem esse objetivo,
do compatível para as suas responsabilidades.
produtivo. O que o poder executivo tem que
fazer uma provocação positiva, vislumbrar
E como são, em sua maioria, do quadro da
fazer, e nós do Tribunal e da sociedade como
possibilidades de parceria, de planejamento,
Aeronáutica, há outras limitações que devem
todo, é facilitar a vida do empreendedor, dar
tentar pensar aquilo que é o maior desafio
ser discutidas e debatidas para melhorar o
condições, fazer a fiscalização, mas acima de
da
salário. É uma questão muito delicada, pois
tudo o país deve ter uma proposta de médio
dando dignidade ao cidadão. Bolsa-família
cabe ao Executivo tratar do problema e o
e longo prazo. O país precisa pensar a médio
é importante, mas o mais importante é ter
TCU vai apresentar, por meio da auditoria,
e longo prazo e não somente a curto prazo.
a dignidade de um trabalho e receber um
sugestões para a melhoria da atuação do
Por isso eu fui muito incisivo, junto com toda
salário para se viver. Muito obrigado.
poder público.
a nossa equipe, na questão de fiscalizar a
transporte,
humanidade
não
há
hoje:
possibilidade
gerar
de
empregos,
PLANEJAMENTO DO
SETOR DE TRANSPORTES
Cláudio Sarian. Secretário de de Fiscalização de Obras
e Patrimônio da União.
Exmo. Sr. Ministro Valmir Campelo, presidente da mesa, Exmo Sr.
Nada mais oportuno, isso foi colocado pela manhã por to-
Ministro dos Transportes Paulo Sérgio Passos, Exmo. Sr. Ministro Augusto
dos os palestrantes, do que se discutir planejamento em um se-
Nardes, Dr. Fayet, Demais autoridades presentes, Senhoras e Senhores,
tor que pode ser limitador do crescimento econômico do país.
meu objetivo aqui é apresentar uma breve contextualização do painel que
Existem limitações físicas ao escoamento da produção e limita-
vai ser realizado nesta tarde. Começo pela importância do tema Planeja-
ções econômicas por problemas desse gerenciamento da área de
mento na Área de Infra-estrutura de Transportes.
infra-estrutura de transportes.
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
CONTEXTUALIZAÇÃO DO TEMA
51
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
52
Quando falamos em infra-estrutura de transportes, é sempre bom
O primeiro, de uma forma mais direta, por meio de fiscali-
pensarmos em 4 áreas principais: rodoviária, hidroviária, que engloba hi-
zações que tem como foco ou o edital ou os contratos ou um foco
drovias e portos, ferroviária e aeroviária. Essa última área vai ser apresen-
operacional. O Tribunal tem duas preocupações quando realiza o
tada amanhã pela manhã, quando teremos um painel do presidente da
seu trabalho de controle. A primeira é o controle objetivo, ligada
Infraero, no qual haverá um aprofundamento, um debate mais detalhado
a determinações pra correções de contratos ou de editais. E a se-
dessa área. Para todas essas áreas, é importante a discussão a respeito de
gunda o controle subjetivo, na qual avalia-se a responsabilidade
três momentos dentro do gerenciamento. Primeiro a Implantação, na qual
dos gestores por falhas na aplicação dos dispositivos legais. As
devem ser discutidas linhas ligadas a planejamento, integração de mo-
contas anuais também são instrumentos para o acompanhamen-
dais e projeto de cada empreendimento, custos e qualidades envolvidos.
to dos recursos públicos investidos na área. E as contas especiais
A questão da Operação também é importante, tivemos a oportunidade de
como medida de exceção quando se apura débito, e aí são cha-
ver diversas discussões hoje na parte da manhã. E outra questão de funda-
mados os responsáveis a apresentarem a sua defesa e, caso isso
mental relevância para a conservação e manutenção é a questão ligada às
não seja acolhido, há imputação de débito, mas são medidas de
Intervenções desta área. Eu vou fazer uma breve apresentação da forma
exceção. Dentro daqueles três momentos, o que o Tribunal tem
como atuamos. O TCU trabalha de diversas formas para o acompanhamen-
encontrado na fase de Implantação são algumas oportunidades
to e verificação da regularidade desses processos.
de melhoria.
Por fim, na questão da Intervenção, o
pela manhã, é a questão do planejamento.
que a gente percebe é a ausência de um pla-
Ela foi muito enfática no sentido de que care-
no sistêmico para fazer face à deterioração
ce de um melhor planejamento esse setor e
desse sistema. É natural que haja um des-
que o Ministério dos Transportes, em seguida
gaste, o que não é natural é a ausência do
o Ministro dos Transportes vai apresentar, tem
controle preventivo por meio destas interven-
envidado todos os esforços para implementar
ções. A qualidade do projeto nesse sistema
uma política mais efetiva no setor. A segun-
de intervenção também é muito importante
da, também comum a todos os palestrantes,
e volta-se à importância da manutenção do
é a integração entre modais, a melhoria da
Na segunda questão, ligada à Ope-
fluxo dos recursos aprovados no orçamento,
qualidade dos projetos, e eu acho que essa é
ração, um problema sério relacionado à im-
porque não adianta ter um bom planejamento
uma questão fulcral, sem planejamento fica
plantação de balanças rodoviárias, e a gente
se a execução é prejudicada por meio de con-
difícil ter um estoque de projetos suficientes
percebe do Ministério dos Transportes uma
tingenciamento.
para gerenciar todo esse setor. Além disso, a
preocupação de implementar um plano sistê-
definição de custos de sistemas referenciais;
mico para poder fazer o controle de peso nas
a estruturação do sistema de fiscalização, o
rodovias; o controle de velocidade; o controle
DNIT contratou recentemente 500 servidores,
do cumprimentos dos contratos de concessão.
eu acho que isso deve reforçar sua estrutura
A Ministra Dilma também colocou que alguns
de fiscalização; a definição de prioridades de
contratos estão com o reestudo de reequilí-
implantação. Não é possível se fazer tudo de
brio econômico em face da alteração de suas
tudo, em algum momento deve-se priorizar e
peculiaridades e a maior integração de todo o
dizer “Vamos começar e acabar o empreendi-
sistema de fiscalização.
O que o Tribunal procurou fazer nesse
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
O primeiro, a Ministra Dilma colocou
painel da tarde?
mento A, o B, o C, ao invés de começar todos
e termos esse cenário que tem sido avaliado
pelo Congresso Nacional, que é um cenário
crítico, das obras paralisadas ou inacabadas”.
E, por fim, a necessidade de um cumprimento dos contratos pactuados, questão ligada à
manutenção do fluxo orçamentário previsto,
Envolver nessa discussão os diversos
a questão de contingenciamento tem causa-
agentes responsáveis direta ou indiretamente
do alguns impactos significativos no setor.
pelo gerenciamento da área. Eu divido nesse
53
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
mapa: União, Estados e Municípios, Usuários e a Iniciativa Privada
por meio das empreiteiras e concessionárias.
Devem apresentar o trabalho, a seguir, o Ministro dos
Transportes; posteriormente, para mostrar a visão dos Estados, o
Secretário de Transportes do Estado de Minas Gerais; e para a visão dos usuários, a Confederação Nacional da Indústria e a Confederação Nacional da Agricultura. Estão aí relacionados os nomes
dos palestrantes Dr. Paulo Sérgio, Ministro dos Transportes, Dr.
Paulo Paiva, Secretário dos Transportes de Minas Gerais, Dr. José
de Freitas Mascarenhas, Presidente do Conselho da CNI, Dr. Luiz
Antônio Fayet, Consultor para Logística de Transportes da CNA.
54
Paulo Sérgio Passos. Ministro dos Transportes.
sobre a área que está sob minha responsabilidade e pretendo,
nessa exposição, traçar um panorama e evidenciar a situação do
setor, como também as iniciativas tomadas para a retomada do
planejamento na área de transportes.
Para que possamos ter uma idéia muito clara do que ocorreu com esse setor, nada mais importante do que verificar o que
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL
aconteceu com os investimentos em transportes no país, como
proporção do PIB.
Bem, eu quero cumprimentar o Luiz Antônio Fayet; o Cláudio Sarian; o General do Exército Enzo Martins Peri, Chefe do Departamento de
Engenharia e Construção do Exército Brasileiro; o General de Divisão Paulo
Komatsu; o Diretor de Obras e Cooperação do Exército aqui presente, o General Brochado; o General Tarcísio; o Paulo Paiva, Secretário de Transportes
do Estado de Minas Gerais; o Mauro Barbosa, Diretor Geral do DNIT; demais
diretores do DNIT aqui presentes, outras autoridades, minhas senhoras e
meus senhores, dirigentes, servidores do TCU. Inicialmente, gostaria de
dizer da enorme satisfação de estar aqui presente para falar um pouco
55
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Vemos uma curva acentuadamente descendente e, evidentemente, que um comportamento dessa natureza traz inevitáveis reflexos no desempenho geral do sistema de transportes.
Esse tipo de dificuldade, que deriva do estreitamento da capacidade do Estado em responder e investir em transportes, também se refletiu
sobre o modo ferroviário. E nesse modo, muito particularmente, caracteri-
56
Eu começaria já destacando aqueles que afetaram e ainda
za-se pela grande quantidade de faixas de domínio invadidas; pela quan-
afetam a área de transporte rodoviário como, por exemplo, as
tidade excessiva de passagens de nível, quando já deveríamos ter outros
dificuldades em relação a níveis de conservação. Além disso, os
tipos de solução de engenharia para essas áreas de cruzamento; pela falta
aspectos que se relacionam ao déficit de capacidade em regiões
de contornos nas áreas urbanas; pela integração ainda deficiente do ponto
desenvolvidas do país, como também aquelas situações onde
de vista operacional entre as concessionárias ferroviárias; e também pela
não se conseguiu ainda prover, em termos de cobertura e de
deficiência de cobertura em termos de extensão da malha ferroviária bra-
extensão, uma infra-estrutura de transportes que seja capaz de
sileira. Nós sabemos que a rede ferroviária do Brasil se concentra de forma
atender as regiões que estão em fase de desenvolvimento, as no-
relativamente bem distribuída no sul do país e, na medida em que avan-
vas fronteiras de produção. Independentemente disso, também,
çamos na direção norte, ela fica mais concentrada nas faixas litorâneas.
o que se verifica com muita freqüência são situações de conflito,
Evidentemente, ao longo das décadas, a geoeconomia do país vai dinami-
muito presentes na transposição de cidades, o conflito entre o
camente se transformando e, hoje, nós temos deficiências de extensão na
tráfego urbano e o tráfego de média e de longa distância.
malha ferroviária.
rizada por uma frota mercante nacional insuficiente para atender
à navegação de longo curso e cabotagem e, por conta disso, um
quadro onde se verifica um déficit elevado no balanço de fretes
marítimos internacionais do Brasil.
Todo esse contexto de dificuldades se coloca ainda de forma mais grave quando nós observamos que a matriz de cargas do
Brasil se caracteriza por uma predominância do modo rodoviário.
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
Na área de marinha mercante, a situação atual é caracte-
No âmbito aquaviário, como pontos fundamentais, nós temos que
destacar as dificuldades relacionadas ao acesso marítimo, com as exigências que hoje são presentes em termos de dragagem, tanto de manutenção
quanto de aprofundamento, e as deficiências de infra-estrutura, inclusive
de berços de atracação. Nas hidrovias, as questões estão relacionadas a
restrições de calado; deficiências de sinalização e balizamento, e também à
inexistência de sistemas de eclusagem capazes de dar pronta condição de
navegabilidade para rios que têm condição e potencial de aproveitamento
do ponto de vista econômico.
57
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Nos últimos anos, já temos alguns sinais de alteração na
matriz de transportes, indicando que o modo ferroviário começa a
transporte ferroviário alcance pelo menos algo na faixa de 40%. Portanto,
temos aí uma longa trajetória a percorrer.
ganhar espaço, mas temos ainda uma matriz bastante distorcida,
como se pode verificar nessa lâmina que aqui está apresentada.
Vemos que países como o Canadá, a Austrália, os EUA e
58
até mesmo a Rússia têm no modo ferroviário de transporte uma
Eu gostaria de, nesse momento, caracterizar a convicção, a cons-
participação percentual na matriz de cargas muito expressiva.
ciência do Governo em relação à importância dos transportes para o de-
Ainda que não levássemos em consideração a situação da Rús-
senvolvimento do país. Os transportes têm uma relação umbilical com o
sia, onde 81% das cargas são transportadas por via ferroviária,
desenvolvimento, porque crescer significa acentuar, acelerar, intensificar
nós, no mínimo, deveremos supor que o Brasil tem espaço para
volumes de transações, circulação de bens de insumos e, evidentemente,
crescer do ponto de vista da repartição modal de cargas, onde o
o Brasil, para crescer de forma sustentada nos próximos anos, em taxas
que ainda caberá ao Poder Público um grande papel, uma grande
nas últimas décadas, terá, necessariamente, que avançar em relação à
responsabilidade na condução e na liderança desse processo no
área de infra-estrutura, reconhecendo esta vinculação. Daí decorre uma
que diz respeito aos investimentos. Resumidamente, nós nos da-
primeira avaliação nossa, que é a preocupação em assegurar uma boa
ríamos como muito bem satisfeitos se conseguíssemos atender
condição de utilização, de operacionalidade para o patrimônio, para a in-
de maneira satisfatória a esses pressupostos, a esses princípios,
fra-estrutura de transporte existente; Impõe-se, em paralelo, uma preo-
a essa relação de itens que aí está colocada.
cupação tanto com a identificação dos pontos de restrição, dos pontos de
estrangulamento, como também com aquilo que venha a ser requerido
para a expansão, para a qualificação da malha. E aqui podemos citar, por
exemplo, as áreas de fronteira agrícola, que são bastante ilustrativas. Temos o Estado do Mato Grosso, um Estado que cresce de maneira bastante
vigorosa nos últimos anos, que tem contribuído de maneira tão relevante
para o balanço de pagamentos do país e que, no entanto, não tem ainda
uma infra-estrutura de transportes capaz de fazer um escoamento eficiente da maciça produção que é gerada naquele Estado. Este é um exemplo
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
superiores àquelas que caracterizaram as médias de crescimento do Brasil
bastante claro de situações onde se impõe uma ação pública para qualificar e para expandir a infra-estrutura de transportes do país. Então, disso
tudo, resulta uma convicção muito clara, a de que nós vamos precisar,
para estarmos de mãos dadas com as expectativas de desenvolvimento
e de acordo com os cenários, com as expectativas que sejam traçadas do
ponto de vista econômico; temos que trabalhar em paralelo com respostas
do ponto de vista da infra-estrutura para que ela sirva efetivamente de
suporte aos nossos sonhos, aos nossos desejos de crescimento. É óbvio
que, quando falamos em crescimento dos investimentos em transportes,
Em primeiro lugar, atender com eficiência à demanda de-
levamos em consideração o fato de que, necessariamente, teremos que
corrente do crescimento interno do país como também do comércio
buscar parceiros na iniciativa privada que possam se interessar em relação
exterior. Em segundo lugar, reduzir os níveis de ineficiência que te-
aos investimentos em infra-estrutura, mas eu não tenho a menor dúvida
mos hoje, traduzidos em custos maiores do que os que deveríamos
59
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ter, em tempos de viagem que ainda são maiores do que aqueles que gosta-
Um apoio ao desenvolvimento da indústria do turismo, evi-
ríamos que essas viagens tivessem, e também em relação à diminuição do
dentemente, levando em consideração as vocações das diversas
quantitativo de acidentes ao ser utilizado o sistema de transporte de país.
áreas, o turismo cultural, o turismo ecológico e o turismo histórico, nas suas diversas formas de expressão e de capacidade de
O outro aspecto é o de efetiva estruturação de corredores estratégi-
atração. É óbvio que, para o turista se deslocar, é necessária uma
cos de transporte para escoar adequadamente a produção, seja a produção
infra-estrutura capaz de lhe atender de maneira satisfatória. E,
de grãos, seja a produção de minérios, seja de quando falamos de carga
por último, a ligação do Brasil com países limítrofes, fortalecendo
conteinerizada, enfim, todas as vertentes do transporte que precisam efe-
a integração sul-americana, que é uma prioridade do Brasil, que
tivamente ter corredores bem estruturados e corredores capazes de propi-
é uma prioridade do Governo Brasileiro.
ciar com racionalidade, com economicidade o escoamento da produção.
Nós vivemos hoje um momento que eu poderia dizer de muUm outro item importante, e isso, de certa forma, está relacionado
dança no quadro ou numa tendência verificada na área de trans-
com o que falei há pouco, é o de fazer com que o modo hidroviário e o modo
portes. A curva que eu mostrei para os senhores no começo dessa
ferroviário de transporte ocupem mais espaço na matriz de cargas do país.
exposição é acachapante, é contundente. E hoje nós conseguimos
Inevitavelmente, nós vamos evoluir nessa direção e não por um simples
visualizar um crescimento nos níveis de comprometimento de re-
ato de vontade mas porque esses modos são mais eficientes, economica-
cursos voltados para a infra-estrutura de transportes.
mente mais baratos e o país não poderá dispensá-los, tendo a rede hidroviária que tem, ainda que não totalmente utilizada, tendo a possibilidade
de utilizar a malha rodoviária que dispõe, acrescida das novas linhas ferroviárias construídas ou mesmo ramais que venham a ser construídos. Esses
modos seguramente ocuparão um espaço de maior relevância, de maior
participação na nossa matriz. Um outro aspecto é o de estimular também
a intermodalidade. A nossa visão é de que quando falamos, por exemplo,
no crescimento da cabotagem, que já se verifica, e nela articulada com o
transporte rodoviário em uma ou em outra ponta, nós estamos falando de
transporte intermodal, e esse é o transporte moderno. Evidentemente esse
tipo de transporte se torna muito mais viável a partir da utilização da carga
conteinerizada. O Brasil não será diferente dos outros países do mundo e
crescerá, muito fortemente, no transporte intermodal, usando cada vez
mais os contêineres como opção para a movimentação de cargas nas mais
diversas regiões do país.
60
mos trabalhando já com patamares superiores
apresentados identificam o que recuperamos
o crescimento da destinação de recursos da
a 2 bilhões de reais. O Brasil vai precisar fazer
entre 2003 e 2006, cerca de 13,8 mil km de
CIDE para a área de transportes. Mas tam-
um grande esforço nesse setor para a recupe-
recuperação, a conserva em cerca de 38 mil
bém, e sobretudo, a partir do Projeto Piloto
ração de sua malha rodoviária e, embora uma
Km da malha e a sinalização, através de um
de Investimentos, que permitiu a utilização
parte da rede já possa ser considerada como
programa que iniciamos esse ano, de cerca de
de cerca de 0,5% do PIB do Brasil numa con-
recuperada e com boas condições de trafe-
40,1 mil Km até 24 de novembro de 2006. Nós
tagem diferenciada para efeito de cálculo fis-
gabilidade, já se notando alguns resultados
estamos, esse ano, intensificando as ações
cal e possibilitou o crescimento da locação de
positivos, sobretudo na priorização que te-
voltadas para a sinalização de rodovias e es-
dotações para os diversos projetos no setor,
mos feito, voltada para as rotas de produção
peramos chegar ao exercício de 2007 com as
fazendo com que, efetivamente, se alargasse
agrícola, ainda teremos de, continuadamen-
rodovias brasileiras em um padrão de sinali-
gradualmente a capacidade de resposta tam-
te, trabalhar com patamares muito elevados
zação muito melhor, muito superior àquele
bém em relação às inúmeras demandas e aos
de investimento. As estradas brasileiras não
verificado nas últimas duas décadas.
desafios até então acumulados.
receberam, por anos seguidos, o tratamento
que mereciam. Se voltarmos para os números
É importante assinalar que, graças à
antes do ano 2000, vamos verificar que são
ampliação dos recursos para investimento no
baixos os patamares de recursos destinados à
setor, tem sido possível retomar uma agenda
recuperação e manutenção, e nós precisamos
de investimentos na pavimentação de rodo-
reverter o quadro geral das rodovias. Isso não
vias em áreas de produção agrícola.
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
Isso, de certa forma, se relaciona com
se faz da noite para o dia, mas com um trabalho continuado, seqüenciado, ano a ano e, em
primeiro lugar, evidenciando a dimensão de
recursos voltados para esse tipo de finalidade.
É por isso que hoje já temos a percepção de
melhoria em boa parte dos segmentos, mas
ainda assim somos obrigados a fazer prograIsso se faz de maneira muito positiva
mas, como o Programa Emergencial, que teve
na área de transportes e eu diria que, como
por objetivo atender pontualmente alguns
registro importante, inicialmente, das médias
trechos das rodovias brasileiras. O nosso de-
anuais de comprometimento de empenho de
sejo é fazer com que, através de intervenções
recursos para a manutenção de rodovias no
continuadas, intervenções mais qualificadas,
período de 2000 e 2004, onde essa média es-
possamos efetivamente ter a malha mui-
Aqui relacionamos aquelas que já são
teve na faixa de 0,7 bilhão de reais, nós esta-
to melhor conservada. Esses números aqui
objeto de obras, que estão em curso, como
61
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
a BR 070, de Aparecida do Rio Claro a Aragarças; a BR 135 no oeste da Bahia, seguindo na
Da mesma forma, estamos tocando
direção dos limites da Bahia com o Piauí; a BR 153 no Paraná, na região dos Campos Gerais,
um conjunto arrojado de obras de ampliação
ligando Ventania a Alto do Amparo; a BR 156 no Amapá entre Ferreira Gomes e Oiapoque; a
de capacidade e, entre elas, nós temos aqui
BR 158 entre Três Lagoas e Selvíria no Mato Grosso do Sul; a BR 158 no Mato Groso indo da
a Sete Lagoas até o trevo de Curvelo na BR
divisa Pará – Mato Grosso até Ribeirão Cascalheira; temos conversado muito com o Governo do
040, em Minas Gerais; a BR 060 no Distrito Fe-
Estado do Mato Grosso e queremos, no segundo Governo do presidente Lula, pavimentar essa
deral e em Goiás, ligando Brasília a Anápolis,
estrada no Mato Grosso em toda a sua extensão; a BR 158 no Rio Grande do Sul; a BR 163 no
que deverá estar concluída no próximo ano;
Mato Grosso e Pará, de Guarantã do Norte até a divisa Mato Grosso – Pará e de lá para Santa-
a BR 050 em Minas Gerais entre Uberaba e
rém; essa é uma estrada fundamental, para que se tenha uma idéia, com a sua pavimentação
Uberlândia, que praticamente estamos con-
vamos reduzir em cerca de mais de 1.000 Km o tramo rodoviário até o porto, diferentemente
cluindo; a Fortaleza – Pacajus na BR-116 no
do que hoje acontece quando as cargas demandam Paranaguá ou mesmo São Paulo; a BR 282
Ceará; a BR 153 em Goiás, entre Aparecida
em Santa Catarina, de Lages a Campos Novos; a BR 364 no Acre e também no Mato Grosso.
de Goiânia e Itumbiara; a BR 153 em Minas
Gerais, da divisa Goiás – Minas Gerais até o
trevão da BR 365; a adequação de capacidade da BR 381 em Minas Gerais no trecho Belo
Horizonte – Governador Valadares; a BR-101
entre Santa Cruz e Itacuruçá, no Rio de Janeiro; a BR 101 Nordeste e a BR 101 Sul. A BR
101 Nordeste, onde tínhamos apenas três lotes executados pelo Exército Brasileiro, agora
já está inteiramente contratada. São oito lotes
de duplicação desta rodovia e os cinco lotes
que faltavam, eu, no mês de outubro, tive a
oportunidade de dar a ordem de serviço para
que efetivamente pudéssemos tocar.
Bem, esse conjunto de investimentos
está e deve estar correlacionado com um
tema que nunca mereceu uma atenção cuidadosa de parte do Governo Federal, que é o
de instalação de um sistema de pesagem de
62
balanças.
pactos trazidos com o próprio aproveitamento
do Projeto Piloto de Investimentos, como um
fator de alavancagem dos investimentos no
Ministério dos Transportes, trouxe para um
aspecto extremamente importante que é o de
fazer com que pudéssemos estabelecer uma
boa relação com a iniciativa privada.
Independentemente dessa ação direta
Nós, que tínhamos cerca de 6 a 7 ba-
dos investimentos do Governo, estamos tra-
lanças fixas instaladas até o começo do ano,
balhando também na Segunda Etapa do Pro-
já atingimos 13 balanças e vamos estar ins-
grama de Concessão de Rodovias Federais.
talando mais 20 balanças até o final do ano.
Nós, que estávamos no aguardo de um po-
Além disso, 36 balanças móveis estão em ins-
sicionamento do TCU, que se manifestou de
talação e estamos, a partir da orientação do
maneira clara, a partir daí temos que avan-
Plano Diretor Nacional Estratégico de Pesa-
çar para desencadear o processo licitatório.
gem, prevendo a instalação de novas balan-
Da mesma forma, estamos trabalhando no
ças fixas, instalação de novas bases móveis
projeto de Parceria Público-privada da BR 116
e prevendo uma implantação em 5 anos, evi-
na Bahia; foram realizadas audiências públi-
E aquilo que se verificava há muitos
dentemente tomando por base uma licitação
cas e diversas contribuições foram recebidas
anos, quando o Ministério devia muito, tinha
que deverá ocorrer ao início de 2007. Nas
e estão sendo analisadas e providenciadas
pouca capacidade de pagar e rolava a sua
rodovias concedidas, temos hoje 11 balan-
as respostas; tudo isso será encaminhado ao
dívida por conta de medições de serviços
ças fixas e móveis, estando previstas mais 2
Comitê de Parcerias e ao próprio Tribunal de
executados, hoje não se verifica mais. Atual-
balanças que deverão estar instaladas até o
Contas com os esclarecimentos acerca daqui-
mente, nós temos uma relação onde eu pos-
final de 2006.
lo que já foi solicitado.
so assegurar que aumentou a credibilidade
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
Esse quadro que vivemos hoje e os im-
63
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
do Governo em relação à iniciativa privada,
ta de profissionais na área da engenharia ro-
fletindo por conta disso confiança no futuro,
e isso é extremamente importante por vários
doviária, sejam engenheiros, sejam técnicos
confiança nas perspectivas de crescimento
aspectos. Em primeiro lugar, porque quando
rodoviários. Essa é uma constatação que nos
do país; a introdução de novas práticas de
ampliamos os níveis de investimento e paga-
preocupa, mas é uma constatação positiva,
relacionamento
mos de forma correta, numa relação temporal
porque caracteriza claramente o fato de que
com arrendamento, leasing de equipamen-
aceitável, em primeiro lugar, isso possibilita
o setor está crescendo, de que o setor está se
tos; o crescimento de 30% da produção de
ao Governo tratar de uma agenda de inves-
desenvolvendo a partir das encomendas, dos
transporte verificado de 2002 a 2005. É um
timentos que tenha uma dimensão muito
serviços de manutenção e pavimentação de
percentual elevado, e, o que é mais impor-
maior do que aquela que se verificava há al-
rodovias, e mesmo de duplicação encomen-
tante, o caminho de revitalização da indústria
guns anos, atuando na pavimentação de no-
dados pelo Governo.
de material ferroviário, com novos negócios,
inclusive
vas rodovias e na adequação de capacidade
novos fabricantes e, eu citaria aqui, a expan-
de rodovias. E isso foi capaz de atrair para
são de 2 fábricas e a implantação de 4 novas
o país grandes empresas de construção que
plantas voltadas para a produção de vagões.
saíram do Brasil, foram compelidas a buscar
Isso é significativo. Possivelmente, quando o
mercado lá fora, o que em si é bom, é posi-
Diretor Geral da ANTT vier aqui para fazer a
tivo que as empresas brasileiras conquistem
sua exposição, ele detalhará melhor esses as-
espaço lá fora. Mas elas foram compelidas
pectos relacionados à produção, investimento
pelo estreitamento do mercado interno e hoje
e crescimento da atividade industrial relacio-
essas mesmas empresas, que têm posições
nada ao setor ferroviário.
consolidadas no exterior, voltam-se para o
Brasil disputando licitações e já habilitadas
para a execução de obras importantes. Esse é
um aspecto importante, um aspecto relevan-
64
operador-cliente,
te que merece ser registrado aqui. Um outro
No âmbito das ferrovias, nós também
aspecto também é que, na medida em que
podemos hoje caracterizar fatos importan-
se ampliam os investimentos e a carteira de
tes, fatos positivos e esses fatos estão rela-
contratos feitos em relação aos nosso parcei-
cionados à reversão de um quadro que não
ros construtores, a indústria de construção
era bom. Hoje, nós verificamos uma evolução
começa a voltar a encomendar equipamen-
no que diz respeito ao exercício do papel da
tos à indústria. Esse também é um fato digno
agência reguladora, trabalhando no aprimo-
de registro e de comemoração. E um terceiro
ramento do marco regulatório; investimentos
aspecto é que o setor começa a sentir a fal-
crescentes por parte dos concessionários, re-
Independentemente da ampliação de capacidade, esta-
no partiu para o desenvolvimento de uma agenda de investimentos na
mos trabalhando também na expansão da malha ferroviária. Aqui
ampliação de capacidade dos corredores de transportes, com obras nos
nós temos hoje, já na nossa agenda de trabalho, a construção
Contornos Ferroviários de São Félix, de São Francisco, de Campo Belo; o de
da Ferrovia Norte – Sul; devemos estar chegando em Araguaína
Campo Grande já está concluído; e programando, já para o próximo ano,
este ano; a Ferrovia Transnordestina; a PPP do Ferroanel de São
com recursos alocados no PPI, a adequação da linha férrea no perímetro
Paulo, cuja modelagem já está sendo estudada pelo BNDES e nós
urbano de Barra Mansa, a Variante Camaçari – Aratu, o Contorno de Arara-
esperamos ter, no curto prazo, uma definição relativamente a
quara, o Contorno de Joinville, o Contorno de Curitiba e, já estamos pensan-
esse projeto; e também a Variante Guarapuava – Ipiranga no sul
do, embora este último ainda não consignado em orçamento, em trabalhar
do país, na região do estado do Paraná, que uma vez concluída
no Contorno de Ourinhos.
seguramente vai trazer grande benefício do ponto de vista da
operação, tendo em conta as características geométricas da via
Todos esses investimentos fazem com que a mesma malha ferrovi-
onde ela passa atualmente.
ária, a partir dessas intervenções, passe a propiciar velocidades operacionais maiores e, portanto, maior eficiência no sistema de transporte, a partir
da malha instalada.
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
Da mesma forma, naquilo que se refere a investimentos, o Gover-
Na área portuária, os nossos esforços se concentraram na
Agenda Portos, que analisou 11 portos brasileiros que estão aqui
relacionados: Itaqui, Suape, Salvador, Aratu, Vitória, Rio de Janeiro,
Sepetiba, São Francisco do Sul, Santos, Itajaí e Rio Grande. As priori-
65
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
dades dadas foram exatamente para a melhoria das condições dos
Ainda, no que diz respeito a portos, citamos aqui o ISPS CODE, uma
acessos aquaviários e terrestres. No aquaviário, evidentemente,
importante ação do Governo voltada para a certificação de portos brasileiros,
tratando aqui da dragagem de manutenção e do aprofundamento
obedecendo a requisitos de segurança quanto à entrada, saída e circulação
onde ela se faz necessária. Na infra-estrutura e nos acessos, é
de pessoas e de veículos na dependência dos portos. Hoje temos um percen-
aquilo que nós chamamos de vias expressas, que permitem a che-
tual muito elevado e praticamente concluído em relação a essa agenda.
gada das cargas aos portos sem os constrangimentos e o tumulto
que normalmente ocorre hoje em boa parte das cidades brasileiras. É exatamente por isso que estamos trabalhando no Contorno
de São Francisco do Sul,no Pátio de Arará, no Porto do Rio de Janeiro, e também com investimentos em infra-estrutura voltados para
as vias internas, pátios, recuperação, ampliação ou mesmo construção de berços. Esses investimentos também alcançam aquilo
que nós chamamos da melhoria da relação Porto – Cidade, seja
através da implantação de pátios logísticos, pátios de estacionamento rotativos, seja através das chamadas avenidas portuárias e
do disciplinamento da circulação dos veículos no porto.
E no transporte hidroviário, a nossa preocupação se foca na construção de terminais fluviais, principalmente na região amazônica, na manutenção das condições de navegabilidade dos rios que hoje têm aproveitamento
econômico, com destaque para a dragagem, para o balizamento e sinalização desses rios. Aqui nós podemos citar a Hidrovia do Madeira, o Rio São
Francisco, o Tietê – Paraná e o Rio Paraguai, assim como a retomada das
66
obras das eclusas de Tucuruí.
os anseios de crescimento e desenvolvimento,
embarcações de apoio marítimo, e estamos
com a vocação que o país tem na sua rela-
avançando para conquistarmos uma posi-
ção com o resto do mundo, de intensificar, de
ção moderna no que diz respeito à produção
avançar nos fluxos comerciais com o resto do
de embarcações de maior porte. Isso, tendo
mundo, fluxos comerciais não só no sentido da
já como um grande ponto de partida, a en-
exportação, mas também da importação, esse
comenda de cerca de 26 embarcações pela
país teria que ter na sua área de infra-estrutura
Transpetro, dentro de um total de 42 embar-
uma boa base sedimentada de planejamento,
cações que serão encomendadas já em um
para conhecer suas necessidades, para orde-
curto prazo.
nar os seus objetivos e evidentemente ter clareza em relação às ações que são necessárias
e compatíveis com os cenários de crescimento
Na área naval, fazendo um contrapon-
e desenvolvimento econômico desejados. Por
to com aquela constatação que fizemos há
isso mesmo, eu gostaria de, apenas fazendo
pouco, a nossa preocupação é com o finan-
uma retrospectiva, após 20 anos, o Ministé-
ciamento da construção de embarcações de
rio dos Transportes resgata de fato, na minha
longo curso, cabotagem e apoio marítimo,
avaliação, a função de planejamento contida
de modo que o país possa restabelecer a sua
entres as suas responsabilidades.
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
refere à produção de embarcações, sobretudo
frota de embarcações e isso assegure uma
participação maior na repartição dos fretes
decorrentes do comércio exterior brasileiro.
E também uma preocupação no sentido de
que o Brasil, que tem legislação específica,
Posto um quadro onde eu busquei carac-
que tem um fundo constituído, voltado para
terizar o que ocorreu com o setor, o esforço que
financiar o desenvolvimento da armação bra-
nós desenvolvemos, acho que agora é o mo-
sileira, possa efetivamente ter seus recursos
mento de caracterizarmos toda a nossa ação
utilizados. Hoje, o que nós podemos dizer, é
voltada para o planejamento de transportes.
que, já a partir das encomendas em carteira
realizadas pelos diversos estaleiros brasilei-
É óbvio que um país com a dimensão do
ros, nós temos um bom nível de desenvolvi-
Brasil, com a complexidade que tem esse país
mento de capacidade técnica naquilo que se
do ponto de vista da sua infra-estrutura, com
67
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
A última vez que o Ministério fez um
dentro de um enquadramento e de uma par-
energéticos e em termos econômicos. Esse
plano de transporte articulado e integrado foi
ticipação que, ao meu ver, está longe daqui-
plano está sendo trabalhado incorporando
em 1986, portanto nós estamos falando de
lo o que seria o razoável, longe daquilo que
de maneira muito forte o conceito de territo-
20 anos. Depois desse plano, o GEIPOT, ain-
seria o compatível para realmente organizar
rialidade, a partir da visão de que a área de
da quando existente, passou a se dedicar ao
e estruturar o setor do ponto de vista do seu
transportes tem um papel crucial na organiza-
planejamento não em âmbito nacional, mas
planejamento.
ção econômica do território. E está sendo tra-
um planejamento focado por corredores, por
balhado envolvendo diversos segmentos que
questões pontuais que eram colocadas para
têm direto interesse no setor e, entre eles, eu
que, efetivamente, a empresa desenvolves-
citaria, os setores produtivos, os usuários, os
se, subsidiando as decisões de Governo, seja
transportadores, as federações, as confedera-
na área de siderurgia, seja na área de grãos,
ções, os governos de estado. Temos interagido
por exemplo.
e promovido seminários, como ao final dessa
apresentação terei a possibilidade de mostrar,
com as áreas de planejamento de transporte
dos estados, buscando também uma articulação entre os Ministérios do Planejamento, Integração, Cidades, Desenvolvimento, Indústria
e Comércio Exterior, Defesa, Minas e Energia,
Agricultura e Turismo, de forma que efetivaPor conta disso é que estamos agora
trabalhando no desenvolvimento do que nós
chamamos de Plano Nacional de Logística
de Transportes. É um plano que pretende ser
desenvolvido em bases participativas, pres-
68
Dentro desse contexto de evolução,
supõe a recuperação de uma base de dados
no período de 96 a 98, o GEIPOT participou
referenciadas para o setor; um levantamento
de programas de Governo como o Brasil em
de aspectos logísticos ligados ao fluxo de car-
ação, que organizou cerca de 42 projetos
gas, tanto com relação a custo como a tempo,
prioritários; em seguida, do estudo dos eixos
levando em conta aspectos como estoques,
nacionais de integração e desenvolvimento, e
armazenagem e distribuição; e, efetivamen-
foi responsável pela modelagem de transpor-
te, uma preocupação com a racionalização
te de carga de longa distância. Mas tudo isso
da matriz de transportes do Brasil, em termos
mente possamos organizar um plano que em
10 pontos poderia ser sintetizado.
muita clareza os fatores logísticos. Que tam-
liação da capacidade da infra-estrutura de
to que tem caráter educativo, e segundo, não
bém leve em conta aquilo que nós chamamos
transporte do país.
é um plano para Governo, é um plano para
de ações, de iniciativas, que estão articula-
o Estado Brasileiro. Em terceiro lugar, é um
das com o nexo político. Eu cito, por exemplo,
plano que, como instrumento, prevê um pro-
como iniciativa articulada com nexo político
cesso de planejamento continuado, é recu-
a construção de uma ponte entre uma área
peração de um processo de planejamento do
de fronteira do Brasil. Ela pode não estar jus-
Ministério dos Transportes. Ele está rigorosa-
tificada do ponto de vista estritamente eco-
mente articulado com a visão de desenvolvi-
nômico, mas seguramente ela se justificará a
mento econômico. Nós vamos ver o que nós
partir de uma necessidade de integração. Um
esperamos que ocorra com o Brasil e vamos
aspecto importante é o da gestão institucional
dizer o que é preciso fazer para que se res-
porque, a partir do que venha a ser desenvol-
ponda, de maneira efetiva, aos desafios que
vido, serão apontadas necessidades e aspec-
o desenvolvimento vai trazer para a área de
tos importantes a serem trabalhados no que
infra-estrutura e que vai impor ações que são
diz respeito à readequação das estruturas de
concomitantes com o crescimento nacional.
planejamento do setor federal de transportes,
Nós temos um trabalho que envolve
e um compromisso com a segurança nacional
uma análise prospectiva de 42 setores produ-
e com o meio ambiente.
tivos e 80 produtos, são produtos que efetiva-
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
Em primeiro lugar, é um planejamen-
mente têm peso de fato na matriz de carga do
O PNLT, para o seu desenvolvimento,
Brasil; uma análise prospectiva das 5 regiões
utiliza técnicas para projeções macroeconô-
do país. Os profissionais que atuaram desen-
micas. São técnicas avançadas, sofisticadas
volvendo isso aqui, de certa forma, levam em
de projeção, e essas técnicas prevêem uma
conta o fato que o Brasil já teve 2 ciclos con-
análise do Brasil, mas não o Brasil visto inter-
tínuos e sustentados de desenvolvimento. O
namente. Hoje não se pode pensar do ponto
primeiro deles foi no período Vargas – JK, e
de vista de atividade produtiva olhando para
o segundo período poderia ser caracterizado
o interior do Brasil; o espaço é o mundo. Nós
como o do segundo PND. O Vargas – JK muito
temos que enxergar o Brasil em suas múlti-
focado na indústria de base; o segundo PND
Nossa preocupação é com o desenvol-
plas e complexas relações com o restante do
muito voltado para as questões de infra-es-
vimento de um sistema federal de transportes
mundo, compreender essas relações e fazer
trutura e seguramente, agora, a nossa expec-
de caráter nacional e federativo, orientado
com que elas se refletiram nas projeções de
tativa é a de que o Brasil entre num novo ciclo
para a multimodalidade, que enfoque com
demanda que vão ser utilizadas para a ava-
que estará muito fortemente influenciado pe-
69
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
las questões relacionadas ao conhecimento e
com a rede multimodal já estabelecida, com
ao desenvolvimento tecnológico. E, portanto,
todos os seus atributos, com a calibração des-
até mesmo as questões de espaço têm que
sa rede para a simulação dos fluxos, para a
ser pensadas de forma diferente daquela que
identificação das prioridades seja do ponto
foi utilizada ou que se levava em conta há
de vista de equacionamento de pontos de es-
muitos anos atrás. O desenvolvimento do pla-
trangulamento, de pontos de restrição, seja
no leva em consideração exatamente o mo-
do ponto de vista dos elos faltantes e dos no-
delo de equilíbrio geral computável; faz um
vos investimentos para a expansão.
rebatimento espacial e caracterização de um
novo ciclo de desenvolvimento previsto para
a economia, e as projeções dos fluxos entre
as 558 microrregiões homogêneas do país,
que coincidem com o zoneamento do tráfego
Do ponto de vista do que ele vai trazer,
que é objeto desse plano.
resumidamente, seria um elenco de recomendações de natureza institucional, visando à
gestão e à articulação do setor, como a reorganização do Ministério dos Transportes e dos
órgãos vinculados; as propostas de aprimoramento de gestão; os modelos indicativos de
Ele emprega também, a partir dessa
O PNLT também tem um aspecto que o
parceria; um portfólio de investimentos que
destaca, que é o fato de levar em consideração
contemplará os investimentos de nexo econô-
os projetos e nexos políticos, que são aqueles
mico e de nexo político; e os mecanismos que
que contribuem para a redução de desigual-
seriam indispensáveis para a perenização do
dades regionais, para o desenvolvimento se-
processo de planejamento do Ministério. Aqui
torial e regional, portanto, que têm caráter de
nós temos em conta a atualização da base
segurança nacional e têm uma importância no
de dados macro-econômicos a cada 4 anos.
contexto das políticas de integração do país.
Achamos que não é razoável se trabalhar com
primeira etapa que mencionei, envolvendo o
70
nada mais estreito que esse prazo; a atuali-
desenvolvimento das projeções de demanda,
O Plano vai resultar em produtos de
zação da base de dados físicos e de tráfego
na seqüência, a utilização dos modelos de si-
natureza institucional, além de um portfólio
a cada 2 anos; e a revisão periódica do por-
mulação modal de transportes. Vai trabalhar
de investimentos.
tfólio de projetos, na medida em que se faça
expectativa é de que, depois de 9 reuniões
manho esforço governamental pela dimensão
xei nenhum prazo, mas entendo que isso terá
regionais realizadas de 3 julho até 8 de agos-
e pelo vulto dos recursos que ele exige para
caráter periódico, o que fará com que o plano
to, e elas estão aí discriminadas, seja possível
preparar o país para os seus desafios.
possa estar sendo a cada momento atualiza-
apresentar um relatório final do plano agora
do, incorporando novas iniciativas que even-
no dia 19 de dezembro de 2006. Nós estamos
Para finalizar, eu gostaria apenas de
tualmente venham a se colocar na ordem do
absolutamente convencidos de que com a
registrar, no momento em que nós estamos
dia e nas prioridades do Estado Brasileiro.
produção de um instrumento que é apoiado
discutindo com tão motivado interesse as
numa base sólida, numa metodologia, e em
questões relacionadas a transportes, e aqui,
critérios e conceituação bastante qualifica-
Ministro Augusto Nardes, eu coloco aqui sinte-
dos, estaremos com um primeiro documento
ticamente a nossa visão em relação às ques-
que dará as indicações com relação às ne-
tões que dizem respeito à nossa relação de
cessidades de infra-estrutura no país, e essas
colaboração com o Tribunal de Contas.
indicações irão do horizonte 2007 até 2023,
sendo bastante detalhada naquilo que se refira aos subsídios para os próximos PPAs, ou
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
necessária a sua atualização. Eu aqui não fi-
seja, os PPAs 2007, 2011 e o 2015 e mais geral, menos aprofundada, no que diz respeito
ao período 2015 e 2023. Esperamos que tanto
o plano como instrumento, quanto como proO plano tem sido realizado com a sua
cesso de planejamento que se restabelece, e
sede no CENTRAN, que é o Centro de Excelên-
o que derivará dessas 2 iniciativas, nos pos-
cia em Engenharia de Transportes do Minis-
sibilitará caminhar para organizar de maneira
tério do Exército lá no Rio de Janeiro. Ele tem
mais estruturada os investimentos que preci-
sido desenvolvido por uma parceria entre o
samos fazer. Vamos ter clareza dos desafios
Ministério dos Transportes e do Ministério da
que o Brasil precisa vencer e, evidentemente,
Em primeiro lugar, nós temos um desa-
Defesa. Os estudos e as análises sócio-eco-
o nosso dever, a nossa expectativa é de que
fio gerencial, qual seja o de conciliar a gestão
nômicas que o lastreiam foram desenvolvidas
esse plano possa servir como importante refe-
e a fiscalização no interesse de desenvolvi-
pela USP, FIA e FIPE da USP. Contamos ainda
rencial para que, daqui para frente, possamos
mento do país. Eu acho que todos nós, cada
com uma equipe multidisciplinar de consulto-
não só ter um bom instrumento, mas ter um
um no seu campo de atividade, temos uma
res. Foram realizados 4 workshop nacionais
bom processo que alimente as necessidades
motivação muito legítima em relação a isso.
em março, maio, agosto e novembro. A nossa
de planejamento num setor que demanda ta-
Do ponto de vista da execução, nós não te71
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
mos dúvidas de que vamos precisar adequar,
Uma delas que eu menciono aqui, e eu
com diversos atores. O Ministro Nardes já teve
capacitar recursos humanos e logísticos em
não coloco isso como regra, é o envolvimento
a oportunidade de fazer isso; cito como exem-
termos qualitativos para implementar os pla-
prévio do TCU em algumas situações especiais,
plo a Perimetral do Porto de Santos. O senhor
nos de transportes, as iniciativas de transpor-
envolvendo ações específicas do Ministério.
acionou a Unidade Regional do Tribunal, que
tes com maior eficiência, com maior eficácia,
Porque se nós tratamos, se nós discutimos as
promoveu, fez as diligências para a coleta de
buscando otimizar a aplicação dos recursos
coisas, conseguindo aplainar bem a visão em
todas as informações; esteve presente lá no
públicos. Do ponto de vista da fiscalização,
relação a determinadas iniciativas, esse é um
Porto de Santos, viu do que se tratava, e eu
penso que é importante a busca da concilia-
excelente ponto de partida para que a gente
tenho a impressão de que isso contribui de
ção das atividades de controle, com a manu-
consiga chegar da melhor forma no final. O
forma muito positiva para que, efetivamen-
tenção da fluidez na prestação do serviço ao
segundo ponto é a possibilidade de soluções
te, se possa dar uma maior celeridade e, evi-
público, ao cidadão. O nosso desejo coincide,
negociadas por acordo entre as partes com
dentemente, eu estou falando em casos mais
converge com o desejo de quem exerce o pa-
vistas a dar maior agilidade a determinadas
relevantes, casos mais importantes. Isso sem
pel fiscalizador, mas nem sempre. Ora por de-
decisões e encurtar a tramitação normal.
dúvida contribuiria para que nós pudéssemos
ficiência de nossa parte, ora por velocidade do
andar melhor. E é óbvio que quando eu falei,
ponto de vista do controle, nós perseguimos
O senhor, na posse do Ministro Palmei-
nesse segundo item, em soluções negociadas;
esse intuito com a mesma correspondência
ra, sinalizou algo nessa direção, e isso é extre-
às vezes essas soluções vão implicar em fazer
do desejo que temos de que as coisas andem,
mamente importante. Quando falo isso, não é
ajustes em termos de alguma solução, alguma
de que as coisas caminhem. E eu diria que al-
a promoção de uma reunião para resolver as
norma, algum disciplinamento, mas se isso for
gumas iniciativas importantes nesse sentido
coisas na informalidade não; é formalmente
feito sem que se perca o foco e o objetivo de
já foram e podem ser retomadas.
pactuar compromissos que possam dar uma
quem executa, o objetivo de quem controla,
conotação de maior agilidade para que, efe-
de quem fiscaliza, eu acho que o país sai ga-
tivamente, se consiga resolver os assuntos e
nhando e nós conseguiremos efetivamente
sair do papel e chegar ao objetivo que nós to-
apresentar mais resultados.
dos perseguimos. E um terceiro aspecto é o de
72
maior envolvimento dos responsáveis pela to-
Eu concluo aqui me colocando à dispo-
mada de decisão em instância superior, e aqui
sição dos senhores. Tenho a impressão de que
eu coloco os próprios Ministros, objetivando
oportunamente isso vai acontecer, e agrade-
um maior conhecimento sobre os fatos rela-
cendo aqui por ter a oportunidade de falar um
cionados aos temas que estão na sua esfera
pouco do quadro atual do Ministério e do que
de decisão e julgamento, com a realização de
nós pensamos e fazemos hoje em termos de
inspeções aos locais de obra e contato direto
planejamento. Muito obrigado.
Paulo Paiva. Secretário dos Transportes de
Minas Gerais.
em nome de todos os Secretários. Embora fale sobre a minha experiência
em Minas Gerais entendo que o fundamental do que estou trazendo aqui
pode ser coincidente com a visão da maioria dos Secretários dos Transportes do Brasil. E concluo então minha apresentação.
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
INTEGRAÇÃO DO PLANEJAMENTO - VISÃO DOS ESTADOS
Eu creio que hoje, e é desnecessário chamar atenção para isso, lendo os jornais, conversando, ouvindo as discussões, sabemos que o grande
desafio que o Brasil tem é de como retomar uma trajetória de crescimento
sustentado, com níveis compatíveis com as aspirações do povo brasileiro e, certamente, equiparáveis com o crescimento da maioria dos países
emergentes.
Na minha apresentação vou fazer uma pequena introdução, depois quero falar um pouco sobre alguns desafios da inte-
Nós estamos tendo um ambiente internacional propício ao cresci-
gração no ponto de vista do planejamento. E sobre o papel dos
mento econômico e a nossa economia tem uma taxa de crescimento bem
estados, quero trazer aqui algumas sugestões oriundas da minha
mais baixa do que grande parte das economias emergentes. E nesse con-
experiência pessoal na área rodoviária que, acredito, possam con-
texto um dos grandes temas é o seguinte: em que medida se nós tornar-
tribuir para melhorar os investimentos neste campo. Digo que é
mos o crescimento mais rápido, a infra-estrutura será um obstáculo a isso?
do ponto de vista pessoal, embora falando da visão dos estados,
Por outro lado, o que devemos fazer para permitir que investimentos em
porque não submeti essa minha visão aos meus colegas, Secretá-
infra-estrutura possam contribuir para acelerar ou elevar a taxa de cresci-
rios de Transportes de outros estados, para que eu pudesse falar
mento da economia brasileira?
73
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
O que nos chama a atenção da impor-
para o escoamento da produção agrícola do
tância deste evento, desta discussão que fa-
Brasil na região do oeste do nosso país até os
zemos aqui hoje: de criarmos e enfrentarmos
portos. Isso tem um impacto para melhorar a
os desafios para promover os investimentos
competitividade da economia em geral e de
em transportes para, de um lado, eliminar-
alguns setores em particular. Todavia, infeliz-
mos os gargalos que impedem o crescimento
mente nós temos algumas restrições para o
e, de outro lado, efetivamente contribuir para
crescimento econômico do Brasil e algumas
o crescimento da nossa economia.
restrições para os investimentos em transportes que, eu creio, são os desafios que estão
Sabemos - e aqui falando a uma platéia
na mesa para nós enfrentarmos.
de especialistas não ha necessidade de aproEstudos têm mostrado que a elastici-
fundar sobre isso - que a melhoria da rede de
dade de renda da infra-estrutura no país é
transporte no nosso país permite o aumento da
considerável, entre 0,55 e 0,61 o que signifi-
eficiência da economia e a redução de seus cus-
ca que se nós investirmos em infra-estrutura
tos; a melhoria do grau de competitividade na
teremos impacto sobre o crescimento da eco-
economia pode ser determinada pela melhoria
nomia e no conjunto dos setores da infra-es-
das condições de transportes, tanto da econo-
trutura, principalmente energia e transporte,
mia em geral, quanto a do setor de transporte,
que têm uma elasticidade ainda mais elevada
quanto ainda a competitividade de alguns seto-
do que a média dos seus setores.
res específicos que utilizam os transportes.
De um lado, os investimentos da União
têm caído e eu estou repetindo aqui o que o
Ministro Paulo Sérgio nos falou, que tem havido tendência de queda dos investimentos da
União. A rede de transportes rodoviários tem
se deteriorado ao longo dos anos, o que im-
74
Nosso Ministro dos Transportes fez refe-
plica em restrições ao crescimento econômico
rência em vários momentos sobre a importân-
porque reduz a eficiência, aumenta os custos.
cia da melhoria de transporte, por exemplo,
Certamente os usuários da rede de transpor-
Esse gráfico reproduz o gráfico que o Ministro Paulo Sérgio
que significa rodovias que não permitem uma velocidade média acima de
nos mostrou, eu queria, apenas chamar a atenção para o fato de
50 Km/h. O que significa no ponto de vista dos seus custos, o aumento do
que os investimentos em transportes em 2005 são apenas 10%
custo de combustível, de desgastes dos seus veículos e certamente do au-
do que eram em 1975.
mento do tempo da viagem.
Exatamente essa é a tendência, essa é a magnitude da queda ao longo desses anos. O resultado dessa informação sobre o estado das rodovias brasileiras, sob gestão estatal, é que as rodovias
que tem estados bom e ótimo não chegam a 20% do total das nossas rodovias. Cerca de quase 50% têm estado péssimo e ruim. Este
é o nosso quadro. Eu não quero e não vou fazer aqui um diagnóstico sobre a questão, porque o Ministro Paulo Sérgio o fez de maneira muito brilhante, muito clara, tocando todos os pontos de um
diagnóstico da situação de transportes no País. Eu queria chamar
a atenção para este ponto, porque na parte das minhas sugestões
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
tes do Brasil conhecem muito melhor do que eu, porque sentem na pele, o
eu quero voltar a falar sobre a questão do setor rodoviário.
Diante desse quadro de grande desafio que nós temos vêm
a pergunta qual o papel que os estados têm nesse campo? E eu
ouvi atentamente a exposição do Ministro Paulo Sérgio. Eu não vi
75
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
em nenhum momento, ele chamar a atenção
çar nesse campo e contribuir para melhorar
para a importância do papel que os estados da
as condições do transporte no nosso país.
timentos que nós temos desafios. Há o que
Federação têm para a área de transportes. O
chamo de maneira geral de ambientes de ne-
que caberia aos estados fazerem. Isso reflete
gócios. Mas nós temos alguns aspectos que
exatamente esta situação. O governo federal
devemos prestar atenção que são obstácu-
não considera a atuação dos estados no pla-
los, dificuldades, aos investimentos na área
nejamento e na gestão das rodovias brasilei-
de transportes. Um deles tem a ver com os
ras. Eu diria ainda que os Estados Federados,
impactos ambientais. A complexidade no tra-
não têm capacidade própria de investimento
tamento dessa questão no Brasil. A avaliação
em função das restrições decorrentes da con-
ambiental, o tempo que se leva para ter um li-
solidação do acordo das suas dívidas. A capa-
cença ambiental, os custos associados a com-
cidade de investimento dos estados tem sido
Primeiramente, quero dizer que, embo-
pensação ambiental, são fatores que podem
através da sua receita corrente e também do
ra haja disponibilidade de poupança privada
inibir os investimentos nesta área. Hoje eu
acréscimo do uso da CIDE. E eu quero mostrar
no nosso país, quer dizer que não haja falta
vi pela imprensa que o Governo Federal está
qual é a parcela da receita da CIDE que o con-
de disponibilidade de investimento privado
preocupado com isso, sugerindo o encaminha-
junto dos estados brasileiros têm acesso hoje.
no país, há, contudo, escassez de poupança
mento de uma proposta de lei complementar
E ademais eu pretendo mostrar, com a experi-
pública disponível para os investimentos em
que possa ajudar a melhorar esse aspecto,
ência de Minas Gerais, a falta de competência
transportes. E o resultado nós vimos no gráfi-
mas esse é o aspecto fundamental. E eu não
jurisdicional dos estados sobre os principais
co da queda desses investimentos. Quer seja
falo aqui como alguém que não tem preocu-
eixos de transportes. Então eu vim aqui para
pela mudança na estrutura dos gastos públi-
pação com a questão ambiental, eu creio que
falar aos senhores, vejam como é paradoxal,
cos ao longo dos últimos 30 anos, quer seja
nós temos que ter uma visão de equilíbrio
de uma experiência de quem tem autoridade
pelos esforços de ajuste da economia brasilei-
dessas questões e isso é um elemento inibi-
sobre transporte no estado mas não tem capa-
ra, houve redução dos investimentos.
dor, pelo menos um elemento que dificulta,
cidade de investimento e nem tão pouco tem
competência jurisdicional sobre a maior parte do fluxo de transporte no seu estado, que
não é um estado pequeno, é um dos maiores
estados da Federação. E é essa angustia que
eu quero compartilhar com os senhores. Não
só a angustia, eu quero apresentar também
propostas concretas de como podemos avan76
Mas não é apenas na questão de inves-
que aumenta os custos nesse campo.
E aqui mais duas limitações que com-
projetos. Na experiência do meu estado, eu
também no campo das licitações públicas e
pletam na minha visão essas dificuldades:
tenho ouvido isso dos empresários, que hoje
principalmente das novas modalidades de
uma delas é a fragilidade das instituições
não temos mais engenheiros projetistas.
operação. Nós falamos muito em PPP, no meu
públicas e a segunda é a limitação das em-
Porque o país ficou muito tempo sem inves-
estado nós estamos num processo de licita-
presas privadas em atender adequadamente
timentos, muitas vezes temos que recorrer
ção para uma PPP de uma rodovia, que é um
a demanda nesse momento. O Ministro Paulo
a engenheiro que já se aposentou. Não têm
eixo importante de Minas Gerais e o único im-
Sérgio tocou muito bem nesses aspectos prin-
novos engenheiros sendo preparados. Certa-
portante que está sobre a jurisdição do estado
cipalmente no segundo. Não vou entrar em
mente a demanda e um período mais lon-
de Minas Gerais, mas nós não temos, que eu
detalhes sobre elas.
go de crescimento dos investimentos irão
tenha conhecimento, ainda consolidada uma
propiciar com que as empresas melhorem
jurisprudência nesse campo. Nós ainda não
Por quase 30 anos foram deteriorando
o seu quadro, melhorem a sua capacidade.
colocamos em execução um PPP na área de
os nossos investimentos na área de trans-
São elementos que eu gostaria de chamar a
transportes que tenha sido concluída. Esta é
portes e isso afetou as instituições públicas
atenção junto com a questão ambiental, jun-
uma alternativa importante e eu quero cha-
que operam nesse campo. Nós precisamos
to com as dificuldades nos processos de lici-
mar a atenção porque faz parte da minha pro-
ter mecanismos pra renovar os técnicos des-
tações de concessões e PPPs. São elementos
posta, mas é uma questão que eu coloco entre
se campo, tanto no Governo Federal como
que além da disponibilidade de poupança,
esses desafios que temos que enfrentar.
nos Governos Estaduais, mudar um pouco
podem, devem e estão afetando os investi-
a própria cultura do setor. Eu acho que nós
mento nesse campo.
Em geral tem sido muito longo o tempo
nos consolidamos num modelo apenas de
médio dos processos de licitação, da conclusão
investimento público, do processo de lici-
Essa é uma parte introdutória que eu
desse mecanismo e também muito freqüentes
tação pública. Temos pouco conhecimento,
gostaria de apresentar, chamando a atenção
os recursos ao judiciário, que também retar-
pouca experiência na relação com o setor
da importância dos investimentos em infra-
dam esses processos. Esse é um outro aspec-
privado no campo de concessões, particu-
estrutura e particularmente em transportes
to que eu gostaria de chamar a atenção.
larmente, quase nula no campo das PPPs, e
para o crescimento da economia, de que
esse é um aspecto necessário para melho-
questão de investimento não é falta de pou-
rar a eficiência, melhorar a competência das
pança privada, nós temos sim restrições de
instituições públicas. E o mesmo se aplica
investimentos públicos e temos outras ques-
para o setor privado.
tões de restrições que vão além da disponibi-
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
A complexidade do arcabouço legal,
lidade de investimentos. Não é simplesmente
Aqui eu quero chamar a atenção, principalmente, para a área de consultoria, de
a falta de poupança, temos outras questões
que devemos olhar.
77
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Mas o desafio à integração tem três aspectos: A multimodalidade, que foi bastante
transportes em seu conjunto e da economia
como conseqüência.
discutida anteriormente, é um fator importante para a integração dos modais; a multiplicidade de atores e a integração de planos,
programas e orçamentos. São as três dimensões que eu gostaria de abordar.
Eu quero falar agora sobre os desafios
à Integração. Nós estamos falando de planejamento, falando de crescimento, nós estamos
78
falando em horizonte de mais longo prazo,
Nos casos dos dutos, no meu estado,
não estamos discutindo horizonte de curto
as pessoas da minha geração devem se lem-
prazo, não estamos colocando em discussão
brar da dificuldade que era o transporte e os
questões relativas ao que podemos fazer de
riscos que tinham nas rodovias com o trans-
hoje até amanhã. Vou mencionar um horizon-
Gostaria de deixar registrada a ques-
porte de gás, de combustível que se fazia em
te mais longo com uma perspectiva de planos
tão que foi discutida pela manhã, que é a dos
Minas Gerais. Com a introdução dos dutos da
plurianuais para os próximos períodos.
modais. Nós temos os modais ferroviários,
Petrobrás, retiramos esses caminhões que
rodoviários, aeroviários, aquaviários, dutovi-
transportavam gasolina nos principais eixos
ários e temos a integração desses modais na
rodoviários do estado. A mesma coisa, em
concepção de logística com estoque, armaze-
certa medida, com o minério de ferro. Na ro-
nagem e informação. É um sistema extrema-
dovia de Belo Horizonte ao Rio de Janeiro en-
mente complexo. Isto exige do planejamento,
contravam-se filas e filas de caminhões que
na área de transporte, uma visão que vai além
foram se retirando, na medida em que dutos
de um setor específico. Que requer uma visão
e o transporte ferroviário foram substituindo
mais complexa e que permita a sua integra-
o transporte rodoviário. Mas nós temos uma
ção. Qualquer visão, estritamente, de um se-
outra integração que é a integração entre os
tor seria incapaz de melhorar a eficiência dos
atores. Entre as diferentes esferas do setor
está permitindo a participação dos diferentes
Quais são as prioridades? Como nós
os setores público e privado - concessionárias
setores na sua elaboração. O que nós temos
conciliamos essas prioridades? Então vamos
e usuários. Eu, de novo, quero chamar a aten-
de verificar agora é em que medida isso pode
defini-las. E aqui há um papel importante dos
ção, fazer referência aqui, não como crítica,
resultar em decisões de prioridades e escolhas
fóruns dos secretários de transportes. Essa
mas como mostra da importância relativa dos
de opções de investimento. Mas é importante
integração só acontecerá se nós tivermos a
atores para o governo federal. Na apresenta-
e é importante a experiência de uma tentati-
possibilidade de coordenarmos um fórum
ção em que o Ministro fez ele referiu-se ao
va de uma articulação entre o PNLT e os pla-
conjunto entre Secretários de Transportes
setor privado, mas não mencionou estados
nos estaduais, os PELTs, que alguns estados já
e Secretários de Planejamento. Discussões
e municípios como atores nesse campo. E o
fizeram e outros ainda estão fazendo como o
apenas em assembléias, em audiências uni-
que eu estou reivindicando é que os estados
meu está neste momento desenvolvendo.
laterais, não permitirão essa integração. A in-
sejam atores e eu reivindico que essa posição
tegração está espelhada e concretizada nos
é fundamental e pode contribuir para melho-
planos plurianuais da União e do estados. A
rar a eficiência do sistema de transporte no
União leva em consideração as prioridades
nosso país.
dos estados e os estados levam em consideração as prioridades da União e isso se conso-
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
público (federal, estadual, municipal), entre
lida nesta integração.
Uma outra importante integração para
melhorar a eficiência do sistema e melhorar o
planejamento é a integração dos planos pluE há uma integração de plano, e há ne-
rianuais da União e dos estados. A União e
cessidade de interlocução entre os diferentes
os estados estão preparando os seus planos
atores e a coordenação dos planos dos seto-
para o período 2008 a 2011 e é fundamental
O passo seguinte é a integração dos
res públicos e privados. E aqui é importante a
a integração entre o plano Plurianual da União
orçamentos anuais aos planos de plurianuais.
experiência hoje do Governo Federal, o PNLT
e os planos Pluriannual dos estados.
Uma vez definido o plano, definidas as metas,
79
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
definidas as suas prioridades, elas precisam
referem mais à gestão na execução. E aqui
cia de que um projeto executivo anteceda o
estar refletidas nos orçamentos anuais. E aqui
é menos uma relação entre estados e União,
início de uma obra. A imprevisibilidade e a in-
eu estou chamando a atenção para o fato de
mas é um pouco a experiência que eu creio
certeza são alguns dos problemas, que temos
que nesse campo trabalhando com essa per-
que é importante para cada estado individu-
na execução de uma obra. Inicia-se uma obra
cepção nós temos que evitar a inclusão de
almente e eventualmente para a União. A pri-
sem um projeto executivo muito bem feito e
obras no orçamento, as chamadas janelas,
meira é a adequação do ciclo das obras às
ao longo da obra se tem algumas dificuldades,
que se abrem para no futuro conseguir ne-
condições climáticas, eu não sou engenheiro,
aí são necessários aditivos. Quando eu che-
gociar recursos. Isso é uma maneira indireta
não sou especialista nessa área de transpor-
guei na Secretaria de Transportes de Minas,
para gerar déficit no orçamento porque, em-
te, estou aprendendo isso um pouco na Se-
me diziam que a lei permite que se aumente
bora nominalmente esteja o orçamento equi-
cretaria de Transportes de Minas Gerais, e
até 25% do contrato e eu respondia que o que
librado, os recursos são insuficientes para a
uma coisa que me pareceu muito clara é que
ocorre é que não há possibilidade do orça-
execução daquela obra ou de parte daquela
não é adequado disponibilizar o orçamento
mento do estado crescer 25% durante o ano,
obra naquele ano e ela será objeto de nego-
para o início de uma obra exatamente agora
porque isso ocorria em um ambiente de infla-
ciação na frente. Aí nós estamos fugindo da
a partir de outubro, novembro e dezembro. Eu
ção muito alta, em termos nominais, a receita
visão da nossa bússola ou da nossa carta de
vou permitir que se dê uma ordem de serviço
crescia com a inflação. Então é necessário re-
navegação que é o plano plurianual. Estas são
para uma obra que não vai ser executar ago-
duzir esse hiato entre o preço que se inicia a
questões que me parecem importantes.
ra, que só vai ser executada daqui a três me-
obra e o dispêndio em sua execução. A forma
ses. Então a Secretaria de Planejamento, que
de fazer isso é investir mais em projetos. Um
controla a execução orçamentária, cobra da
bom projeto executivo tem um valor maior em
Secretaria de Transportes porque a obra não
termos relativos no total da obra do que tem
está andando. Isto simplesmente ocorreu por-
um simples projeto básico ou um projeto exe-
que não houve coordenação entre a liberação
cutivo mal feito. Mas no total a obra em geral
orçamento e o ciclo da obra. Isso parece uma
ficará mais barata se executada a partir de
questão primária, mas é uma questão impor-
um projeto executivo. É fundamental para o
tante do ponto de vista do planejamento e do
planejamento e para reduzir as incerteza que
ponto de vista da execução orçamentária.
haja um projeto executivo concluído, pronto e
aprovado, para o início de uma obra. E, o ideal
80
O segundo e o terceiro, provavelmen-
seria incluir no orçamento, uma obra somente
Agora, existem algumas questões tam-
te, são observações que muitas pessoas não
quando o projeto já estiver aprovado, porque
bém, no campo do planejamento, e que se
terão muita simpatia por elas, que é a exigên-
se teria segurança de que o recurso necessá-
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
rio está previsto no orçamento e se poderia
executar essa obra com segurança.
Esses são elementos que me parecem
importantes, do ponto de vista da integração
do planejamento e alguns elementos da gestão na execução que eu gostaria de colocar à
mesa para a nossa discussão.
A outra parte que eu gostaria de trazer
como sugestão, é uma proposta a partir da
experiência de Minas Gerais e que toca um
pouco no que eu chamei a atenção no início
que é a incapacidade que o estado tem em
fazer investimento, com as restrições finan-
Este aqui é o mapa de Minas em que nós temos os principais eixos: os pretos são os eixos
ceiras de um lado e de outro lado pela sua
ferroviários e os amarelos são os eixos rodoviários. Apenas uma rodovia saindo de Belo Hori-
incapacidade em atuar no planejamento por
zonte, seguindo no sentido sudoeste, que é a MG 050 (hoje está num processo de concessão no
falta de competência sobre a malha de trans-
modelo PPP) é que é uma rodovia sobre jurisdição do estado de Minas Gerais. No mais, os eixos
portes. Eu creio que a experiência de Minas
rodoviários são de jurisdição Federal e as ferrovias são todas hoje de concessão privada. Esse é
Gerais é válida para vários outros estados.
um tópico que eu gostaria de tratar um pouco mais na frente.
81
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
A malha pavimentada em Minas Gerais,
excluídas as municipais, é cerca de quase 24
mil Km. Essa malha cresce, e somente com um
programa do Governo de Minas Gerais, o chamado Pró-acesso, a malha pavimentada será
acrescida de mais 5.700 Km. Na verdade de
um pouco mais de 4.000 Km, porque 1200 Km
já foram acrescentados este ano, mas o total
desse programa são 5.700 Km. É importante
chamarmos a atenção para o fato de que a
cada km de rodovia que pavimentamos, não é
Minas Gerais têm hoje um malha rodo-
apenas o recurso que conseguimos para fazer
Agora olhando essa malha nós vamos
viária extensa, uma malha ferroviária também
a sua pavimentação que é importante, ou a
verificar que a intensidade maior do fluxo de
bastante grande e da malha pavimentada to-
inauguração que é feita normalmente nos mu-
transporte se dá em ferrovias, rodovias e ae-
tal do país, encontra-se em Minas Gerais 13%,
nicípios, uma festa muito grande do Prefeito e
roportos fora, da jurisprudência estadual. Isso
e da malha rodoviária Federal 18% . Então nós
da comunidade, muitas vezes a conquista de
limita a ação de planejamento do estado. Nós
temos uma participação bastante elevada na
uma expectativa de décadas, é que essa rodo-
temos uma malha rodoviária grande, mas nós
malha. Isso aqui é apenas para transformar
via pavimentada vai requerer investimentos
temos os fluxos com mais intensidade na ma-
minha observação em números.
futuros para a sua manutenção. A ausência
lha rodoviária Federal.
desses investimentos coloca no nosso dicionário a palavra restauração. A restauração é
nada mais nada menos a falta de manutenção e de conservação no passado. Então, esta
malha certamente irá crescer ao longo desse
tempo, principalmente pela parcela da rede
estadual e ainda temos da malha Federal,
pouco mais de 1000 Km não pavimentados
dentro do estado de MG, mas nós devemos
chegar no final de 2010, provavelmente, com
cerca de 26 a 28 mil Km de rodovias pavimentadas no estado de Minas Gerais.
82
Aqui as fontes de financiamento,seriam
extensão de malha pavimentada de quase
transitórias e permanentes. As transitórias
23.000 Km dos quais 8.000 são Federais. Para
seriam uma parcela de superávit primário e
cada 2 Km de rodovias pavimentadas esta-
as permanentes seriam a CIDE, recursos or-
duais, nós temos cerca de 1 Km de rodovias
dinários do tesouro, e as concessões comuns,
Federais, mas quando olhamos o fluxo, 70%
como as PPPs. Há de se olhar o planejamento,
desse fluxo se dá nas rodovias Federais, não
de um lado o que fazer e de outro lado como
nas rodovias estaduais. Por isso a nossa preo-
financiá-lo. E a minha contribuição era trazer
cupação com a malha rodoviária Federal, por
uma sugestão de um programa de como fi-
isso a nossa ansiedade com as condições da
E a adequação em cerca de 8.000 km
nanciá-lo levando em consideração que nós
malha Federal no nosso estado, porque a nos-
das rodovias Federais no estado requer, em
devemos caminhar o máximo que nós puder-
sa economia passa pelas rodovias Federais.
estimativas superficiais, em torno de 4 a 5 bi-
mos para aumentar a participação do setor
Nas rodovias estaduais o fluxo é cerca de 30%
lhões de reais. E há necessidade de se iden-
privado na operação da malha rodoviária.
do total embora elas tenham uma extensão
tificar fontes para esses investimentos que
Porque não temos condições de mantê-las
muito maior. No caso das ferrovias o fluxo é
sejam compatíveis com o equilíbrio fiscal e a
com recursos públicos ao longo do tempo,
100% em trilhos de concessão privada. No
estabilidade da economia. É exatamente isso,
porque na medida que ampliamos essa ma-
caso do transporte aquaviário, basicamen-
que nesses 10 minutos que me faltam, que eu
lha, nós estamos competindo com a necessi-
te do rio São Francisco é todo de jurisdição
gostaria de trazer aqui como uma sugestão e
dade de recursos públicos para outras áreas,
Federal. Dos dutos também, 90% não estão
tomando o exemplo de MG. Eventualmente,
principalmente para as áreas sociais, onde a
sobre a jurisdição do estado e dos aeroportos
quem sabe, essa proposta poderia ser aplicá-
possibilidade de encontrar alternativas de in-
também só temos 5% do fluxo sobre a jurisdi-
vel a outros estados.
vestimentos do setor privado são muito mais
ção do estado. Então esse é um ponto que eu
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
Aqui são estimativas. Nós temos uma
restritas que nesse campo.
gostaria de chamar a atenção, que além das
restrições de investimento nós temos também enormes restrições do ponto de vista da
nossa ação com o planejamento, com a administração do transporte no estado e conseqüentemente nós sofremos os impactos e não
temos os instrumentos para atuar.
83
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Eu queria chamar a atenção para al-
de adequação dessas condições ao longo do
guns pressupostos que tenho aqui. Primeiro
tempo, não só no Governo Federal, mas tam-
que eu creio que existem condições macro-
bém nos estaduais.
econômicas para pequena redução do superávit primário. Nós estamos trabalhando
no Brasil com o superávit primário cerca de
4,25% do PIB, que é compatível para manter uma tendência do declínio da relação
dívida Pública/PIB para chegar em 2010 em
40%. Hoje ele está em aproximadamente
50%. Nos últimos 4 anos, no Governo Lula,
ele reduziu de 57% para 50%, um avanço
Uma alternativa, do ponto de vista do
extraordinário e a manutenção deste nível
estados, seria utilizar parcela da transferên-
de superávit primário, significa reduzir 10
cia que o estado faz a União, decorrente do
pontos percentuais em 4 anos. As condições
Aqui eu estou utilizando a idéia de PPI
acordo da dívida estadual da lei 9496 que
da economia brasileira permitem alterar um
- Projeto Piloto de Investimento na área de
é, no caso de Minas Gerais, 13% da receita.
pouco a inclinação dessa curva e caminhar
transportes rodoviários que eu estou definin-
Varia de 11% a 15% dependendo do estado.
um pouco mais lentamente. Eu acho que as
do como a intervenção na malha Federal com
Essa parcela seria transferida não em termos
condições da disponibilidade de recursos, as
garantia de retorno econômico ao longo de
monetários, mas seria transferida à União em
condições da economia internacional, e co-
um período pré-determinado.
restauração e adequação de rodovia Federal
mum programa bem feito, ajustado de um
84
naquelas condições prévias que eu mencionei
lado com a garantia de concessão, e de outro
A prioridade e escolha do trecho serão
lado com a garantia de redução de gastos de
determinadas pelo retorno econômico e pela
custeio, poderia se utilizar transitoriamen-
viabilidade à sua imediata concessão após
te parte do superávit primário mantendo-se
intervenção. Talvez eu esteja divergindo bas-
inalterados os regimes de responsabilidade
tante das idéias mais gerais que são utilizar
fiscal e a tendência de redução da relação dí-
1% do PIB, ou 0,5% do PIB, ou seja, o que for
vida líquida/PIB ao longo do tempo. Deve-se
para investimento de uma maneira geral. Nós
elaborar junto, um programa factível de re-
temos que ter a clarividência para identificar
dução de gastos corrente ao longo do tempo
quais são as prioridades a investir primeiro.
e principalmente com reforma da Previdên-
Que são aquelas que têm retorno econômico
cia Social. Nós temos que ter um programa
e que permitem a sua imediata concessão.
e condicionada ao seguinte:
A rodovia seria transferida para o estado na medida que entrasse no programa e seria
o BNDES, por exemplo, ou no caso de Minas
feita a sua concessão tão logo fosse concluída a sua recuperação ou adequação. E a manuten-
Gerais, o BDMG, seria o agente responsável
ção das rodovias não passíveis de concessão ficaria sobre responsabilidade do Estado.
para a avaliação econômica do projeto. Não
é uma escolha qualquer, mas com a garantia
do seu retorno econômico e após a recuperação seria imediatamente feita a concessão
comum a PPP dependendo das condições do
tráfego da rodovia. Esse investimento voltaria para a União nos anos subseqüentes em
forma de novos impostos ou pelo pagamento
pela outorga quando isso é aplicado.
O que eu estou propondo não é simplesmente utilizar parte do superávit primário
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
Aqui, um banco em desenvolvimento,
para gastos ou para investimento em geral, é
distribuir no tempo: utilizá-lo agora para ele
voltar no tempo. E garantir, quem sabe se
com 1% do PIB utilizado dessa forma, de redução do superávit primário, se aumente 1%
do PIB no seu crescimento e retorna imediatamente sem prejuízo dos fundamentos macroeconômicos da nossa economia.
Aqui estou proponho de uma maneira muito clara a estadualização das rodovias Federais neste modelo, neste programa. Como conseqüência, os recursos da CIDE, também não
estão sendo aplicados adequadamente pela União na sua finalidade de transporte. O volume
da parcela da CIDE que está sendo aplicada pela União em transportes tem sido pequeno. 20%
estão sujeitos à DRU. A parcela da União tem sido aplicada em valor menor.
85
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Então a minha sugestão seria excluir a
CIDE da DRU e transferi-la integralmente para
os estados, para o programa de recuperação
e manutenção da malha.
86
Este gráfico mostra a queda dos inves-
E aqui eu dou uma distribuição da CIDE,
timentos na área de transporte e depois, com
mostrando que uma parcela muito pequena
o surgimento da CIDE (em azul está a partici-
vai para os estados. Da receita da CIDE, 20%
pação dela) percebe-se que o impacto sobre
vai pra DRU, dos estados e municípios são
os investimentos Federais, até agora, foi mui-
29% de 80% que significa 23,2%. Como 1/4
to insignificante.
vai para os municípios, de fato, para os estados vão 17,4% da receita, que é um valor
E a terceira peça dessa sugestão se-
muito pequeno e, esse valor o que está indo,
ria desenvolver um programa de concessão
está sendo efetivamente aplicado. Até porque
de rodovias, determinando os trechos para
o Ministério dos Transportes controla e super-
concessão comum e os trechos para PPP com
visiona a liberação e o uso desses recursos.
seus respectivos cronogramas.
Aqui eu tenho um quadro com a expe-
essencial para o crescimento econômico, que os recursos públicos são escassos para fazer face
riência de MG, fazendo essa sugestão. Essa
às necessidades de adequação, restauração e manutenção da rede e isto faz-se necessário
é uma primeira tentativa de identificar que
combinar a ação pública com concessão, e as propostas para investimentos públicos devem
quilometragem da malha Federal em MG e
estar consistentes com as prioridades efetivas da economia do país e com os fundamentos da
da malha estadual nós precisaríamos incluir
política macroeconômica, em particular com o equilíbrio fiscal.
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
Apenas para concluir, eu gostaria de dizer que a melhoria da rede de transporte é fator
no PPA 2008/2011 e depois, a partir de 2012,
para preparar essas rodovias. E eu gostaria
de chamar atenção para a parte de baixo do
quadro. A sugestão é que se use este pedaço
do superávit que é transferido do estado para
a União em 2007 e no quadriênio 2007/2011.
Depois ele termina e nós vamos aumentando
a participação das concessões de 18% para
28%, para chegar a partir de 2012 a mais de
50% das rodovias no estado sobre operação
privada, quer seja em concessão, quer seja
em PPP. Os recursos da CIDE ficariam responsáveis inicialmente por 82% dos investimentos e chegariam a aproximadamente 49%,
isto é a metade dos gastos no futuro ficaria
sob responsabilidade do Tesouro e CIDE e a
metade sob concessão privada.
87
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
INTEGRAÇÃO DO PLANEJAMENTO - VISÃO DOS USUÁRIOS
José Freitas de Mascarenhas. Presidente do Conselho
Temático de Infra-estrutura da Confederação Nacional
da Indústria - CNI.
Eu gostaria inicialmente de felicitar o TCU por patrocinar este Seminário, que trata de um assunto que merece a atenção de todos nós, porque
o país está chegando a uma situação crítica no que diz respeito à qualidade
da sua infra-estrutura e nós precisamos mais do que boa vontade, neste
instante, para resolver este problema, chegar a um consenso sobre o que
deve ser feito e tomar medidas efetivas para implementar as soluções. A
nós da CNI, preocupa não só os problemas relativos aos transportes, mas
também outros relacionados à infra-estrutura e à logística do País. Focaremos mais nossa apresentação sobre a questão dos transportes. Adianto que
a CNI está preparando um estudo mais formal sobre o setor com sugestões
de medidas necessárias à sua modernização, principalmente no campo da
gestão, que vamos oferecer ao governo como uma contribuição.
88
Gostaria de informar que hoje houve reunião de diretoria da CNI e
Em primeiro lugar, eu entendo que nós temos um proble-
eu tive que estar presente, e, assim, só pude chegar aqui na metade da pa-
ma sério no país, que afeta toda a economia, que é o seu baixo
lestra anterior. Então, não tive a oportunidade de ouvir as outras palestras.
crescimento. Estamos com um padrão de baixo desempenho, há
Provavelmente, serei redundante em alguns pontos, e por isso lhes solicito
cerca de 25 anos crescendo à média de 2,3% a.a e isso traz con-
um pouco de paciência, porque interessa a nós, usuários, informar o que
seqüências para todas as áreas. Nos últimos 10 anos, por exem-
nos parece mais importante sobre o tema.
plo, a expansão do PIB foi de 22,4% no Brasil, mas a economia
cia do problema é a crise fiscal que o Estado vem atravessando há muito
tempo, ainda sem solução à vista. E o que faz o Governo, no sentido de
manter a estabilidade da economia? Projeta as despesas correntes que lhe
parecem essenciais e faz o ajuste nos investimentos. A conseqüência é
que esse procedimento gera uma redução contínua dos investimentos contemplados no Orçamento da União. É claro que isso traz sérias implicações
para a área dos transportes.
Não cabe estabelecer polêmica sobre o fato, mas há uma
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
mundial cresceu 45,6%. Claro que um dos fatores principais para a existên-
constatação de que a partir desse marco – Constituição de 1988 houve uma redução substancial nos investimentos do Orçamento
da União. Então o setor de transportes vem recebendo recursos
insuficientes para enfrentar as suas demandas. O Brasil é um dos
maiores países do mundo em área territorial e todos os seus Estados precisam simultaneamente de investimentos para melhorar
sua infra-estrutura. Há, pois, comprovada incapacidade de fazer
esse atendimento na quantidade e na qualidade requeridas. Temos um grande problema a resolver.
Essa queda de investimento na infra-estrutura tem acarreNós podemos notar, no gráfico, que o ano de 88 foi o último ano que
tado crescente deterioração da oferta e da qualidade dos servi-
apresentou um índice maior para o investimento na infra-estrutura. Coinci-
ços, gerando conseqüências para todos os setores da economia,
dentemente, nesse ano foi aprovada a nova Constituição.
aumentando o risco, reduzindo as taxas de retorno dos investi-
89
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
mentos. O mundo é competitivo. O que o Brasil tem a fazer é sempre buscar se apropriar de
As ferrovias privatizadas precisam me-
uma parte cada vez maior da renda internacional. O que não se dá de maneira singela, pois
lhorar seu desempenho com o aumento da
exige competência, determinação, aumento de qualidade e sobretudo redução de custos. As
velocidade dos trens, mas enfrentam proble-
estimativas apontam para a necessidade de investimentos mínimos de cerca de 10 milhões
mas com as vias permanentes que ficaram
anuais, exclusivamente nas rodovias federais, em ferrovias e nos portos. Conforme a CNT di-
com soluções, em parte, a cargo do Governo
vulgou recentemente, 75% da malha rodoviária sob supervisão estatal estava com algum tipo
Federal. Tal é o caso das passagens de nível
de deficiência, sendo 36,6% em péssimo estado.
em grande número e das invasões das faixas
de domínio pelas populações que ali se instalaram sem nenhum tipo de reação, e hoje
determinam o uso de velocidades baixas para
não ocorrer atropelos.
Os portos, para atingir padrões internacionais, precisam de modernização e aumento
da eficiência. Os padrões que nós já alcançamos são insuficientes para nos equiparar aos
índices de produtividade dos portos internacionais, trazendo custos maiores para a colocação dos produtos brasileiros no exterior.
90
Por ser emblemático, cito o caso do presidente de uma empresa industrial, que procu-
A navegação fluvial não tem programa
rou o Governador local e relatou-lhe que quando instalou sua fábrica há cerca de 5 ou 6 anos,
relevante de expansão. Além da crise fiscal
fez um planejamento para colocar a sua produção no Porto mais próximo, gastando em torno
que pode ser medida pelo déficit nominal nas
de 2 horas e meia de transporte. Hoje, a empresa estava tendo que despender cerca de 5 ho-
contas oficiais, que em 2005 foi de 73 bilhões (-
ras para fazer o mesmo percurso dado o surgimento de distúrbios no trânsito da sua produção,
3,8% do PIB), há a registrar que o Governo está
de duas naturezas: a estrada estava agora bastante esburacada e ainda tinha de absorver o
utilizando uma estrutura antiquada no Ministé-
tráfego de nova produção agrícola regional que não havia sido prevista. Isso é um exemplo do
rio de Transporte, e um sistema de gestão ob-
que nossas indústrias têm enfrentado para transportar sua produção com eficiência.
soleto para administrar os seus investimentos.
cícios de 2004 a 2006, que são os anos que
a CNI acompanhou, mostra que, enquanto os
valores empenhados chegaram até a média
de 68%, foram pagos apenas 25,5% do pre-
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
Na execução dos orçamentos dos exer-
visto para o ano todo. Então há problemas de
gestão que precisam ser resolvidos para permitir maior execução do orçamento dentro do
próprio exercício.
Outro problema relevante refere-se ao
fato que o Estado não acumula recursos financeiros suficientes para as obras necessárias,
A curva de realização dos investimentos do Ministério, contemplados no OGU, verifica-
nem vai buscá-los onde eles estão. O setor
da nos últimos três anos, obedece a um padrão que é mais ou menos o seguinte: os primeiros
privado tem esses recursos. Quando falamos
meses são utilizados apenas para pagamento dos “restos a pagar” dos exercícios anteriores.
de setor privado, estamos nos referindo à ca-
Os novos investimentos são realizados em baixo montante até por volta de julho e aí começam
pacidade gerencial e financeira detidas pelas
lentamente a crescer até atingir um ponto máximo em dezembro, quando são constituídos
empresas e que podem ser disponibilizadas
novos “restos a pagar” para o ano seguinte.
para implementar os projetos selecionados
91
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
pelo Governo. O fato é que, até aqui, apesar da insuficiência de recursos para as obras, o Governo não tem conseguido atrair investidores privados para a realização dos projetos importantes para o País. E por quê?
Vejamos, por exemplo, o caso das PPPs,
solução inovadora e importante para viabilizar a participação dos recursos privados, mas
Inicialmente porque não tem convocado essas empresas e, depois, pela ausência de
extremamente complexa do ponto de vista
um ambiente favorável aos investimentos, com marcos regulatórios que possam assegurar o
de sua implementação. As PPPs exigem, dos
retorno dos capitais.
dois lados, uma atividade intensa de planejamento e de modelagem para cada obra. O
Também pelo fato de que a Lei 10.233/01, que criou as agências reguladoras e o próprio
Estado brasileiro não estava preparado para
DNIT, não ter sido implementado, naquilo que se destina a permitir a maior participação no
elas: não tinha contabilidade adequada, não
setor privado, na construção, manutenção, e na prestação de serviços de transporte.
tinha arcabouço legal disponível, ou seja, ainda não contava com os instrumentos formais
92
Mas, é preciso deixar claro que, mesmo com a participação expressiva do setor privado,
para sua execução. Creio que somente ago-
não se pode reduzir o esforço direto do setor publico não só porque a infra-estrutura é, por sua
ra, depois de várias iniciativas inclusive com
natureza, uma responsabilidade primordial do Estado mas também porque, em certos casos,
a aprovação de legislação específica, está o
o retorno dos investimentos é basicamente de cunho social para abertura de oportunidades e
Governo mais preparado para, realisticamen-
não permite remuneração adequada às empresas. O modelo atual requer a modernização do
te, desenvolver os projetos. É um exemplo de
aparato estatal responsável pela área de Transportes.
como o Estado deve se modernizar para aten-
alizado basicamente com recursos públicos,
do que no passado.
normalmente essas agências poderiam ser
dispensáveis. Mas, quando se trata de inves-
O modelo novo deve, portanto, incen-
timento privado, se há uma concessão do go-
tivar a participação do capital privado para,
verno à iniciativa privada para a prestação de
junto com o público, realizar as obras neces-
serviços à população, então é preciso que haja
sárias, com três tipos de possibilidades: em-
um ente regulador para moderar os conflitos
prego de capital público em parceria com o
de interesse entre o governo, o investidor e os
capital privado com riscos divididos, que são
usuários. Para assegurar a isenção necessá-
as PPPs; a participação privada isolada com
ria às decisões, ao longo dos anos, é preciso
risco total, que são as concessões, e a ter-
dispor de agências reguladoras permanentes,
ceira, a tradicional, através da execução de
independentes, geridas profissionalmente e
obras sob a responsabilidade do Estado.
assentadas em marcos legais duradouros.
Por exemplo, devíamos estudar a forma
de assegurar que a soja produzida no interior
do País seja colocada nos mercados mundiais
a preços competitivos com os nossos concor-
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
der a funções que são muito mais complexas
rentes, como eles sabem fazer muito bem,
conforme mostra a tela, com números do US
Department of Agriculture.
Outro item que ainda temos de con-
Precisamos aumentar, conforme já
siderar de muita importância para a atração
vimos, a eficiência da gestão do estado e
dos capitais privados é a legislação sobre as
estabelecer uma cultura de planejamento in-
agências reguladoras. Se o investimento é re-
tegrado para o setor dos transportes no País.
93
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Dentro desse propósito, para garan-
responsável pela formulação da política e do
tir a competitividade da produção brasileira
planejamento e uma Secretaria de Gestão dos
naquilo que depende dos transportes, temos
Programas de Transportes, responsável pela
sugerido que o Ministério dos Transportes se
supervisão e avaliação das ações.
transforme em um Ministério da Logística dos
Transportes, descaracterizando sua função
No que concerne à execução das obras
de mero executor de obras. Para isso, terá de
a cargo do Estado, o DNIT continuaria com
ampliar, substancialmente, a sua área de pla-
sua responsabilidade, após sua moderniza-
nejamento, antes da execução das obras.
ção, com mais e melhores recursos humanos. A função de regulação continuaria com a
ANTT e a ANTAQ.
Quanto à seleção dos investimentos,
a sugestão é dar prioridade aos corredores
nacionais de transportes de cargas, principalmente os voltados às exportações e abastecimento interno. Penso que nós não deveríamos
fazer nenhum investimento de expansão, enquanto não recuperarmos a malha atual.
Em resumo, não há mais tempo a perder. O diagnóstico está feito e os instrumen-
94
Esse estudo, que me referi estar a CNI
tos para a modernização estão disponíveis.
realizando, propõe que o CONIT seja redese-
Estamos diante de um desafio que, conve-
nhado para ser o órgão superior das decisões
Quanto aos portos, o que nos parece
políticas para a área de transportes, com a
mais adequado é transferir a sua administra-
participação de vários Ministros, e também
ção ao setor privado, para assegurar a gestão
de representantes dos usuários, que pode-
profissional, neste elo tão importante da ca-
riam aportar boas contribuições. O Ministério
deia logística e que necessita urgentemente
contaria com uma Secretaria de Transportes,
de modernização e melhoria de eficiência.
nhamos, não tem muita dificuldade de ser
vencido. Obrigado.
Luiz Antônio Fayet. Consultor para Logística e Infraestrutura de Transportes da Confederação Nacional da
Agricultura e Pecuária do Brasil - CNA.
Inicialmente, cumprimento os senhores Ministros do Tribunal de
Pretendo registrar aqui, rapidamente, alguns aspectos,
Contas, particularmente o Ministro Augusto Nardes, e felicito a todos pela
porque temos que fazer uma redução no nosso tempo de tra-
feliz oportunidade de realizar este evento. Todas as pessoas que não têm
balho. Vou dar um tratamento transversal das questões que já
compromisso com o erro têm a coragem de abrir o seu coração para uma
foram colocadas aqui. Vamos passar rapidamente para as oportu-
análise critica do que estão fazendo. E esta reunião de hoje é uma demons-
nidades do agronegócio e os problemas de implantação e gestão
tração clara da preocupação do Tribunal de Contas com o processo de evo-
dentro dos setores de transporte de cargas no Brasil.
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
INTEGRAÇÃO DO PLANEJAMENTO - VISÃO DOS USUÁRIOS
lução da sua missão institucional.
95
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Eu começaria dizendo que a CNA tra-
Brasil, uma ferramenta fundamental para o
Vejamos rapidamente a representativi-
balha há alguns anos analisando os mercados
seu desenvolvimento. Esse gráfico que apre-
dade do agronegócio para que vocês tenham
– porque sem mercado não se tem economia –,
sentei agora há pouco reflete os efeitos de
idéia do que ele representa para o contexto
que potencialmente nós podemos atingir, a ap-
emprego, que conseqüentemente reflete as
nacional, e faremos também um registro para
tidão e competitividade da produção brasileira
cadeias produtivas internas que são geradas
que as pessoas que estão aqui tenham uma
– aquele conceito da porteira para dentro – e
em função desse efeito renda dos setores en-
idéia da importância relativa dos segmentos
a competitividade comercial – em que entram
volvidos. Essa alavanca exportadora tem uma
dentro do agronegócio.
todos os outros fatores que definem a nossa
visão fundamental no sentido de propiciar o
capacidade real de ocupar as fatias crescentes
desenvolvimento econômico, porque este é
de mercados. Esta é a visão fundamental.
o instrumento que nós temos para modificar
a sociedade brasileira. Se não for assim, nós
vamos ficar condenados às esmolas. E eu dou
um exemplo fantástico: entre 2002 e 2003
faltou bóia-fria no Brasil. Por quê? A competitividade no setor rural foi tão grande que nós
tínhamos toda a população rural empregada
aumentando seus salários, e com isso não foi
preciso dar comida de graça para eles, não foi
preciso fazer a construção das casas deles.
Eles tiveram capacidade de adquirir com suas
chances a dignidade da sua subsistência.
Chamo a atenção do que é a pecuária
em relação àqueles carros-chefe da produção
agrícola brasileira. A pecuária tem um potencial fantástico de ocupação de mercados in-
96
O nosso objetivo é, com uma visão
ternacionais crescentes. Aqui vale fazer uma
estratégica, provocar mudanças no país. Es-
observação: no Brasil temos um preconceito
sas mudanças estratégicas nós temos a par-
muito grande - o mito do valor agregado. A
tir de uma visão que, a cada 15 milhões de
minha visão como empresário privado e como
reais de exportações do agronegócio, a pre-
gestor de áreas governamentais sempre foi
ços de 2003, nós geramos 1.100 empregos
uma: nós temos que ocupar todas as oportu-
permanentes na economia brasileira. Então
nidades de mercado. Não é o de computador
a alavanca exportadora passou a ser para
ou o de grãos. Nós temos que ocupar todas
o agronegócio, e conseqüentemente para o
as oportunidades de mercado, isto é que faz a
série curta de oito anos. Vejam que evolução
as cadeias produtivas. Aquele gráfico inicial
fantástica esse processo de ocupação de mer-
do estudo do BNDES demonstra claramente
cados nós tivemos. Setor papeleiro.
Segmento de carnes - observem o crescimento dos volumes de exportações.
esses reflexos. Observem também um outro
dado significativo: a população do mundo, estima-se, poderá quase dobrar nos próximos 50
anos. Se isto acontecer, nós vamos ter fatalmente uma demanda de comida dobrada. E
comida, minha gente, é diferente de automóvel, de computador. Esses dois tipos de bens,
renovam-se em três, quatro anos. Comida é
todos os dias. Ou então o indivíduo morre. E
para alimentar o mundo só tem um país capaz.
Este país chama-se Brasil. Vejam agora o verdadeiro milagre que conseguimos fazer nesses
últimos anos, no mercado internacional.
Por último a soja. Esses números mosSetor sucro-alcooleiro. Evidentemente
tram o potencial fantástico que temos. E eu
esse setor é muito promissor em curtíssimo
gostaria de fazer alguns registros rápidos.
prazo e em longo prazo também terá susten-
Enquanto a China e a Índia, que devem ter
tabilidade. Mas registro que o setor florestal
uns 40% da população do mundo, têm, so-
nos próximos dois séculos não terá como se
mados ambos os países, um pouco mais de
abastecer sem a participação do Brasil.
4 milhões de quilômetros quadrados de áreas
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
grandeza do país. Porque o que interessa são
utilizáveis, o Brasil sozinho tem perto de 6 milhões de quilômetros quadrados. O Mao Tsétung atravessava a nado o rio Amarelo, mas
se estivesse vivo hoje poderia atravessá-lo a
pé, porque já está ficando sem água. Esta é a
grande realidade.
Rapidamente, quatro slides demonstrando o aumento das exportações de quatro
grupos de produtos. Observem que é uma
97
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ra-Amazonas, ou então, pelos portos de São
Luís-MA no Norte do país. Para nós, a visão
dessa transformação é fundamental porque
ela determina, em termos estratégicos, como
é que teremos de pensar com relação à questão dos transportes no Brasil. E eu, lastimavelmente, tenho visto que inclusive centros
de estudos e pesquisas têm a mania recorrente de trabalhar com extrapolação de tendências sem prestar atenção nas mudanças.
O planejamento estratégico exige muito mais
que a extrapolação de tendências. Temos que
identificar quais são os recursos que os demais concorrentes têm para saber exatamente como temos de nos posicionar.
Mas existe uma outra realidade à qual nós precisamos nos ater: a evolução do agronegócio brasileiro representou uma transformação do país. A maioria dos brasileiros não tem
a mínima noção de que nós estamos conseguindo fazer nessa transformação. Nós estamos
98
criando um novo Brasil, ocupando áreas que inclusive estiveram sob ameaça de ocupação
Mostrarei para vocês aqui a maneira
externas, mas que ainda estão. Esses fluxos para o norte demonstram as rotas de expansão
como nós temos visto essa questão. As vanta-
do agronegócio brasileiro. Então, no momento em que tivemos a expansão da produção do
gens que nós temos são: uma natureza muito
agronegócio, tivemos uma mudança da sua geografia econômica. E essa geografia econômica
pródiga; desfrutamos do melhor padrão tec-
determinou que a Região Sul-Sudeste se especializasse em cargas mais nobres e conteineri-
nológico do mundo nos principais produtos do
zadas, enquanto as cargas a granel estão passando a sair pelo sistema hidroviário do Madei-
nosso agronegócio – o Brasil é o maior exporta-
Chamo isso aqui de relação da maldade, e eu
do comercializadas no mercado internacional
a coloquei por maldade, para que as pessoas
–, e temos os brasileiros que construíram esse
tenham uma noção do cipoal em que estão
processo e que muitos imaginam que sejam
envolvidas as pessoas que querem trabalhar
seres inferiores. Na verdade, há um grupo de
neste país. Este é um problema fantástico,
brasileiros que sabe gerir e que fez essa trans-
são mais de 50 temas.
formação. Mas nós temos obstáculos, e obstáculos graves, como as questões hoje exauridas
aqui: a instabilidade institucional, a falta de infra-estrutura, a gestão patrimonial e a impunidade. Eu costumo dizer aos meus amigos que
Trouxe aqui, para exemplificar, alguns
pelo menos poderíamos aumentar em 20% a
casos concretos: aplicação da CIDE – que já foi
capacidade de transporte do Brasil já, usando
exaurida, é uma questão de instabilidade insti-
um só instrumento, este aqui: caneta. É um
tucional. Afinal de contas, se há uma contribui-
problema de gestão, é um problema de ges-
ção estabelecida pela Constituição, como pode
tão. Esta é a visão que nós temos.
uma medida administrativa contingenciar es-
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
dor de oito das principais comodities do mun-
ses recursos? Essa é uma questão realmente
Quero mostrar a vocês, dentro dessa vi-
dramática. E somente cerca de um terço des-
são rápida, primeiramente a dita instabilidade
ses recursos, segundo a ANEOR, foi aplicado.
institucional e como dividimos essa questão.
Aos demais foram dadas outras finalidades, ou
Temos duas vertentes: uma é a garantia de in-
contigenciados. E eu vejo, de repente, autori-
vestimentos públicos e privados – que também
dades dizerem: “precisamos usar dinheiro do
foi abordada – e outra – uma questão que foi
fundo de garantia dos trabalhadores para fi-
muito pouco abordada – a qualidade da gestão
nanciar infra-estrutura”. Nós precisamos usar
do patrimônio público, que na minha opinião
para financiar infra-estrutura o dinheiro da in-
é um dos pontos fulcrais deste evento e da
fra-estrutura; para financiar a saúde, o dinhei-
missão institucional do Tribunal de Contas da
ro da saúde; para financiar o não-sei-o-quê, o
União. Aí tem uma parceria muito forte com
não-sei-o-quê. Nós temos que ter essa estabi-
outras instituições, mas a qualidade da gestão
lidade institucional, regras claras e cumpridas,
Mostro para vocês, agora, que a Con-
do patrimônio público é o ponto fundamental.
pois se não houver regras que estejam valen-
federação, trabalhando nesta questão, com
Por essas questões nós temos um resultado já
do, realmente fica difícil para nós da área da
quantas coisas temos que nos preocupar.
plenamente conhecido dessas perdas.
produção sabermos como nos comportar.
99
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
100
Outra questão: uso múltiplo dos rios
sistema de manutenção com compensação
de hoje. Costumo responder aos jornalistas:
– questão que também foi abordada aqui. Da
de pedágio. Ora, a isso eu chamo de politribu-
“de que Brasil você quer conversar?” Porque
forma como a coisa vai, nós estaremos travan-
tação, porque nós já somos supertributados
o Brasil, na verdade, são vários brasis: o Bra-
do o desenvolvimento futuro do país de uma
no Brasil – inclusive é o caso da CIDE – para
sil de Santos, o Brasil de Paranaguá, o Brasil
maneira criminosa. Se nós continuarmos com
fazer a manutenção. Mas, conhecendo-se a
de Rio Grande, o de Vitória ou o Brasil de São
essas disputas que não se resolvem entre Mi-
situação brasileira, vamos admitir que nós te-
Luis ou de Porto Velho são brasis diferentes,
nas e Energia e Transportes, e enquanto isso
mos que pagar pedágio de manutenção. Mui-
para cada um deles vamos ter que dar um
vão sendo construídas barragens hidroelétri-
to bem, ainda vamos ter que pagar um ágio;
tratamento. Para quem quiser ir para aque-
cas em vias navegáveis, que vão comprome-
alguém vai ter que pagar um ágio que vai en-
le Brasil novo, quem quiser desbravar, correr
ter o futuro do nosso sistema de transportes e
trar nas planilhas e cair sobre as costas dos
riscos muitas vezes maiores do que quem
nós não vamos mudar a matriz de transportes
usuários? Isso é uma maneira de encarecer
está aqui na faixa da sobremesa, nós temos
no Brasil de maneira nenhuma. Não adianta
pedágios, minha gente; isso é uma maneira
que dar condições privilegiadas. Nós temos
mostrarmos os quadros e dizermos: “ah, por-
de aumentar o custo-Brasil. Nós não podemos
realmente que dar estímulos. Como foi dado
que têm tantos por cento de rodovias”. Ora,
admitir que as licitações dessas concessões
no passado para a ocupação agrícola dessas
bloqueamos o Rio Paraná e a Bacia Araguaia-
cobrem ágios. Nós temos que estabelecer que
regiões, com juros subsidiados pelas aplica-
Tocantins por absoluta incompetência na ges-
elas sejam pela menor tarifa para o usuário.
ções do Banco do Brasil, e que resultou nesta
tão do problema. Porque senão esses sistemas
Isto é que interessa à redução do custo-Brasil.
performance fantástica que o Brasil tem hoje
estariam funcionando, e a contento.
Porque senão nós estaremos gravando mais
no agronegócio. Então, esses são os casos em
ainda. É um Estado espoliador, e eu acre-
que cito a necessidade de fazermos uma revi-
Outra questão que eu não vi aqui colo-
dito que esta não seja a finalidade. E quero
são e darmos estabilidade institucional.
cada, e que gostaria de chamar atenção dos
chamar a atenção porque esta questão está
senhores do Tribunal de Contas da União, é
neste momento na praça e terá repercussões
uma preocupação muito séria que nós temos:
muito fortes. Não esquecendo também, que
são as chamadas concessões gravosas – as
das tarifas de pedágio cerca de 20%, pelo me-
concessões rodoviárias. Vamos pegar este
nos, são tributos. Há uma última questão, que
exemplo, e eu me comprometi de enviar umas
é o arrendamento portuário – sobre o qual nós
súmulas que temos na Confederação da Agri-
já estivemos conversando ligeiramente com a
cultura. Nós vamos ter agora licitações para
ANTAQ. Sobre esses arrendamentos em por-
estabelecimento de pedágio. Muito bem, nós
tos, eu gostaria de fazer uma observação.
estivemos verificando, vai ser cobrado um
Periodicamente nós somos provocados pela
ágio para quem se habilitar a implantar um
imprensa sobre a questão dos fretes no Brasil
por muito tempo tentando desqualificar o CAP
trouxe isso aqui porque exige realmente uma
- Conselho de Autoridade Portuária, até que a
reflexão profunda. É o caso do porto de Para-
Advocacia Geral da União emitiu um parecer
naguá – gestão portuária. Eu gostaria de regis-
precioso balizando realmente o que significa
trar para vocês que essa lista de questões que
o CAP e que vou mostrar logo a seguir. Não
estão colocadas aí: denúncias do Conselho de
responsabilização dos gestores, risco de pres-
Autoridade Portuária, dezenas de irregulari-
crição dos crimes cometidos, impunidade. Re-
dades, desvio de finalidade nos recursos apli-
sultado: a lei não pegou.
cados, ameaças a funcionários da ANTAQ, 7
relatórios da ANTAQ constatando irregularidades, dois pedidos da ANTAQ ao Ministério dos
Transportes para cancelar a delegação, um
Agora vamos ao próximo: análise dos
acórdão do TCU condenando a administração
fatos. O Ministério Público Federal até o pri-
e determinando providências, descumprimen-
meiro semestre desse ano só recebeu denún-
to de decisões judiciais, inclusive do despacho
cias do Conselho de Autoridade Portuária e
da presidência do Supremo Tribunal Federal,
das entidades privadas. Qualidade das fiscali-
novo acórdão do Tribunal de Contas da União,
zações insuficiente, tanto da ANTAQ como do
agora há poucos dias, tudo isso desde 2003.
Tribunal de Contas. Velocidade das decisões
Prejuízos. Faço questão de registrar isto para
absolutamente incompatíveis, porque as de-
poder quantificar um pouquinho. Só em 2004
cisões não modificaram o curso da história.
e só o agronegócio da soja no Brasil amargou
Ações de responsabilização contra o erário.
um prejuízo de mais de 1 bilhão de dólares
As empresas que estão sofrendo prejuízos es-
Como talvez nem todos saibam bem o
jogados pelo ralo em função desses desman-
tão se armando juridicamente para cobrar do
que é um CAP, vamos observar. Cada porto
dos em Paranaguá. Um bilhão de dólares em
governo, para cobrar de nós, para cobrar do
organizado no Brasil tem uma estrutura as-
2004 foi mais do que o dinheiro aplicado em
agronegócio também. É uma forma inadmis-
sim: o Ministério dos Transportes, com suas
investimentos pelo Ministério dos Transportes
sível, a desarticulação das entidades fiscali-
políticas, a ANTAQ, com a fiscalização. Dentro
no mesmo ano. Faço o registro para que nós
zadoras. Ministro Nardes, o senhor me pediu
do porto organizado e baseado na Lei 8.630,
tenhamos uma idéia da lesão que se está apli-
que contasse tudo, eu estou contando. Desar-
que foi uma lei de modernização fantástica,
cando à sociedade brasileira na gestão de um
ticulação, não é? Pior, o Ministério dos Trans-
precursora das PPPs – uma lei moderníssima
patrimônio público federal, plenamente de-
portes e a ANTAQ se posicionaram contra o
– há um Conselho de Autoridade Portuária e
nunciado, investigado e condenado.
Conselho de Autoridade Portuária. Ficaram
uma administradora, que pode ser federal,
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
Agora vem uma questão clássica. Eu
101
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
estadual, municipal ou até um administra-
de gestão. A questão de gestão, por exemplo
incompetência ou até propositais para depois
dor privado. Então, o que é o tal do Conse-
ali, o primeiro deles é a dragagem. A maioria
determinar uma condição emergencial. Isto é
lho? O Conselho é um órgão público federal
dos portos brasileiros tem problemas gravíssi-
para nós uma instabilidade institucional.
que tem aquelas funções que vocês estão
mos de dragagem, que geram perdas brutais
vendo ali, sendo a última que está lá: “con-
aos usuários. Muitas pessoas podem pergun-
Licenciamentos ambientais. Eu tomei
trole externo”, controle do governo federal. O
tar “por que Paranaguá gerou aqueles preju-
um exemplo: a BR-116 – Curitiba/São Paulo.
CAP é composto por quatro blocos: bloco de
ízos todos, por que a dragagem gera esses
Esse trecho aí tem uns 35km que há mais de
operadores, bloco de trabalhadores, bloco de
prejuízos todos?”. Observem, as deficiências
20 anos não é finalizado. Nesta mesma rodo-
usuários e do poder público. Todo o contexto
operacionais dos portos são monitoradas por
via lembro a fotografia que Vossa Excelência
do interesse num porto, o interesse imediato,
organizações internacionais em tempo real.
apresentou com uma ponte caída. Mas vamos
pontual, o interesse lá fora, o interesse lá no
São organizações do tipo de SERASA ou Seproc
ao licenciamento ambiental. A BR-116 está
setentrião, está aí dentro do CAP. O CAP é um
internacionais. Os comandantes de navio vão
na principal rota do Mercosul, que liga Rio de
modelo sensacional de controle externo que
reportando: “ah, aqui tive que esperar maré,
Janeiro/São Paulo a Buenos Aires. E nesta via
não está sendo utilizado pelo governo fede-
ali o cais está caindo, não me deixam atracar,
nós temos um trecho que não se conclui há
ral como instrumento auxiliar, complementar,
propina para atracar”. Tudo isso em tempo
mais de 20 anos, fato que começou por um
parceiro, na gestão do sistema portuário, em-
real. Isso vai formando uma ficha cadastral de
problema ambiental. Não sei se já foi resolvi-
bora seja de sua estrutura.
cada porto, que vai ter impacto no custo dos
do o ambiental, mas daí caiu no orçamentá-
fretes, nas tarifas de seguros, nas multas e
rio. Este fato já criou prejuízos incalculáveis
em outros fatores, ou até na não aceitação de
para nossa economia. É inadmissível que nós
fretes. Esta é uma realidade séria. Mas o que
estejamos nesta situação. Enquanto isso, nós
acontece na questão de dragagem? Falta di-
sabemos de outros processos, que não vou
nheiro nos principais portos brasileiros, Minis-
entrar no mérito, têm tido uma velocidade in-
tro Nardes? Não, eles têm dinheiro suficiente
crível na liberação ambiental.
para garantir a dragagem. O Brasil é um país
102
muito feliz porque a demanda de dragagem
Permitam-me, também, apontar aos
para manutenção é da ordem de 20 milhões
senhores, embora não seja tema da nossa pa-
de metros cúbicos por ano. Só o porto de Rot-
lestra de hoje, mas cada vez que tenho uma
terdam demanda uns 18 milhões de metros
oportunidade faço essa denúncia, que hoje
cúbicos por ano. Então nós temos dinheiro. O
este processo de licenciamento ambiental e a
Vejamos mais. Ainda na instabilidade
que nós não temos nos portos é gestão. São
ação de organizações financiadas pelos nos-
institucional. Outras questões, que eu reputo
procedimentos imperfeitos, contestações ju-
sos concorrentes estrangeiros trabalham ce-
não à falta de investimentos, mas à questão
diciais. Procedimentos imperfeitos feitos por
leremente para que o futuro não chegue na
aqui também não pegou. Enquanto os com-
PNLT, porque é fundamental a adequação da
eclusas, aí estão os projetos de energia elétri-
bustíveis para navios de bandeira estrangeira
infra-estrutura nos novos corredores, exata-
ca e aí estão os projetos de vias de transporte.
não têm tributação, para os navios de ban-
mente para aliviar os velhos corredores. Faço
Para que se tenha idéia, ainda no começo des-
deira nacional têm tributação, embora exista
mais um registro, no ano passado consegui-
te ano nós tivemos um movimento contra o
uma legislação que diga que não são tribu-
mos que o Ministro da Agricultura criasse uma
frango brasileiro promovido pelo Greenpeace
tados. Assim, se nós não resolvermos estes
câmara temática para trabalhar essas ques-
em Londres, dizendo que eram frangos cria-
problemas da tributação, com relação à cabo-
tões dentro do seu ministério. Esta câmara
dos com soja produzida à custa da derrubada
tagem, nós não teremos cabotagem, nós não
temática de logística já permitiu fazermos
do bioma amazônico, o que é uma inverdade.
mudaremos a matriz de transportes no Brasil.
grandes avanços e muito interessantes. Pri-
Posso dar uma idéia de grandeza para vocês,
meiro com essa visão dos novos corredores
Mais uma questão a ser avaliada: a
se por um milagre nós pudéssemos hoje fa-
de exportação. Porque temos um problema
cabotagem. Sobre ela quero fazer uma ob-
zer funcionar a cabotagem no Brasil a preços
adicional, que tenho uma grande esperança
servação: a cabotagem brasileira não conse-
competitivos internacionais, teríamos mais de
de ver resolvido, o Ministro Paulo Passos falou
gue oferecer fretes competitivos. Tomemos
5 milhões de toneladas do agronegócio do ex-
hoje aqui para nós, e eu tenho acompanhado
o exemplo: no trecho de Rosário, que está lá
tremo sul para o resto do Brasil. Seriam 5 mi-
esse trabalho, da retomada do planejamen-
dentro do Rio Paraná e vai até Recife. O frete
lhões de toneladas que sairiam das rodovias.
to no Brasil. Mas tenho uma preocupação: se
lá é longo curso, pois são países diferentes. Ele
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
economia brasileira. Aí estão os projetos de
nós não o retomarmos por corredores, vamos
é menos da metade do que o frete Paranaguá-
Quando nós falamos sobre essas mu-
continuar tendo uma fragmentação de obras,
Recife, que tem 60% da distância equivalente
danças todas que estão aí, inclusive manu-
que é uma coisa tão ruim quanto jogar dinhei-
até Rosário. Isso significa que nossos fretes de
tenção rodoviária – que eu não vou falar para
ro fora. Exemplificando: temos um corredor,
cabotagem são duas, três vezes mais caros.
o senhor, que é um professor nessa questão
mas daí um prefeito quer uma obrinha aqui,
O que está acontecendo? A navegação foi o
–, gostaria de fazer um outro registro. Se nós
um governo de estado quer outra ali, uma
primeiro setor globalizado do mundo, só que
pudéssemos também por um milagre, nesse
outra autoridade federal quer outro negócio
a globalização não chegou ao Brasil. As em-
instante, adequar os corredores de transpor-
ali, só que essas questões não se encaixam.
presas de cabotagem no Brasil são obrigadas
tes do Norte e do Centro-Oeste, de maneira
Precisamos fazer um planejamento sistêmico
a comprar navios no Brasil. Quando vi hoje o
que eles pudessem operar toda a carga de-
no caso da expansão das exportações, que é
anúncio de que a Petrobrás vai comprar tan-
mandada para eles, tiraríamos dos portos do
o grande futuro do Brasil, a grande alavanca-
tos navios, pensei: “coitadinha vai pagar mais
Sul e do Sudeste cerca de 15 a 20 milhões
gem, vindo do mar para dentro. Vindo do mar,
que o dobro”. Não tem prazo de entrega e há
de toneladas de granéis. Seria um alívio da
resolvendo os problemas do mar, do cais, dos
uma série de deficiências dos estaleiros na-
infra-estrutura. E isto eu ainda não vi ser con-
sistemas de embarque, da retro-área e das
cionais. Mas nossa cabotagem está vincula-
siderado nos planejamentos que estão por aí.
vias de alimentação. É a visão funcional. Se
da à construção naval. Outros aspectos: a lei
Tenho levado esta questão ao CENTRAN, ao
não racionalizarmos a maneira de trabalhar
103
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
104
desta forma, dificilmente nós vamos con-
posição registrada pela CNI. Com relação aos
lidade nas fiscalizações. Precisamos mudar
seguir a eficácia que se faz necessária para
investimentos, cumprir a legislação da CIDE
o processo.operacional. Esse último acórdão
quem tem recursos escassos.
e acelerar as PPPs. É claro que precisaremos
do Tribunal de Contas sobre Paranaguá foi um
desse dinheiro público, mas precisa muito
tratado. Foi um documento espetacular, mas
Essa é a visão fundamental que eu
menos do que se imagina. Se racionalizarmos
ele chegou algum tempo depois. Ele chegou
gostaria de registrar. Posso dizer aos senho-
a aplicação do dinheiro de governo, ele pode-
mas muitos efeitos positivos não conseguiu
res que o apagão logístico para o agronegócio
rá ter uma produtividade 30% maior. Se nós
gerar, enquanto isso os efeitos negativos fo-
brasileiro já chegou. Essa crise que nós esta-
racionalizarmos as ações da iniciativa priva-
ram gerados. Nós precisávamos ter, Ministro,
mos vendo no transporte aéreo é a ponta da
da com o poder público, poderemos polarizar,
na visão da nossa experiência, modelos um
ponta da ponta do iceberg. No setor de logís-
capturar recursos privados suficientes para
pouco mais expeditos, por exemplo: agora es-
tica para o agronegócio, já estamos sofrendo
resolver nossos problemas. Com a CIDE bem
tão lançando lá uma licitação de dragagem
um apagão que está comprometendo a capa-
trabalhada, algumas PPPs e o que se pode
emergencial toda furada. Evidentemente que
cidade de aumentar a produção, a renda dos
amealhar no setor privado, estaremos com a
é uma fraude. Então nós precisaríamos ter
produtores, a solução dos problemas do de-
solução. Contudo, na gestão, que é uma ques-
um mecanismo de comunicação rápido para
senvolvimento e da melhoria das condições
tão de decisão política e é resultante de uma
que houvesse uma intervenção dos órgãos
sociais da nossa população.
ação forte dos órgãos de fiscalização, teremos
fiscalizadores e coibissem isso. Também pre-
ainda uma grande parcela a ganhar. Nós pre-
cisaremos da responsabilização pessoal dos
cisamos, Ministro Nardes, de uma articulação
gestores. Porque eu tenho visto muitos rela-
forte das instituições de controle social. Por
tórios em que é punida a instituição e não é
isso fico muito feliz com esta oportunidade,
punido o gestor. E também tenho visto uma
e fico muito feliz também com o convívio que
outra coisa, principalmente nos relatórios da
tenho tido com diretoria da ANTAQ, pela revo-
ANTAQ, observação que tenho transmitido
lução que está procedendo nos seus métodos
para ela. Esta lá: “não fez isso”. Passados uns
de trabalho. Mas nós precisávamos realmen-
seis meses, volta lá e constata: agora já fez.
te buscar uma junção de esforços. Contando
Quer dizer, devolveu o refém, isso elide o cri-
com agências reguladoras, os ministérios, o
me? Não. Se houve o seqüestro, tem que se
Tribunal de Contas da União, o Ministério Pú-
punir o crime. Há a necessidade de aumen-
blico, Polícia Federal, e, por exemplo, no caso
tarmos a agilidade e chegarmos fundo para
Para finalizar, trago algumas propos-
portuário, os Conselhos de Autoridade Portuá-
punir os maus gestores. Valorização dos bons
tas. Propostas de trabalharmos duramente na
ria, estaremos com toda uma cadeia de infor-
gestores, que são muitos, e passam desper-
garantia da segurança jurídico-constitucional
mações em tempo real para permitir que se
cebidos nesse cipoal burocrático que temos
para os investidores, coincidentemente com a
evitem os desvios. É primordial também agi-
no Brasil.
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
Quero renovar os meus cumprimentos ao Tribunal de Contas, fazer minhas referências também à retomada do planejamento estratégico por parte do Ministério dos Transportes, dizer que
nós estamos irmanados nesse esforço para fazermos as transformações que o Brasil precisa. Podem contar conosco, a CNA estará
presente Ministro. Obrigado.
105
MECANISMO DE FINANCIAMENTO
PARA O SETOR DE TRANSPORTES
Maria do Perpétuo Socorro Teixeira Rosa. Analista
de Controle Externo do TCU.
A seguir, farei uma breve contextualização do tema desta manhã e
Os planos plurianuais para os anos de 2000/2003
da atuação do Tribunal na área do Desenvolvimento de Infra-estrutura de
e2004/2007 definiram a infra-estrutura e a melhoria dos servi-
Transportes no Brasil.
ços de transportes como prioridade, ressaltando a importância
econômica dos investimentos na área. Como se observa na tabela Despesa Total da União x Aplicação e Transportes, os dados referentes à execução orçamentária anual demonstram que
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
CONTEXTUALIZAÇÃO DO TEMA
tal destaque não se configurou na prática. Nas décadas de 60 e
70, cerca de 2 a 3% do PIB, respectivamente, eram destinados à
construção e à manutenção rodoviárias, além dos investimentos
nos outros modais. Nos últimos sete anos, esse percentual no
total, incluindo não só investimentos, variou entre 0,35 e 0, 76%.
Não se espera que se atinja o percentual daquele período específico, todavia dada a sua importância para o desenvolvimento
socioeconômico do País, juntamente com os setores de telecomunicações e energia, são necessários maiores aporte de recursos, seja diretamente pelo estado englobando todas as esferas,
seja pelo setor privado, ou mesmo em parcerias. Além disso, é
imprescindível que se busque tornar ainda mais eficiente a utilização desses recursos.
109
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
A seguir, apresentarei os principais pro-
recursos nas atividades finalísticas tanto em
blemas verificados pelo Tribunal na sua arre-
2005 quanto em 2006. Este último não está
cadação e utilização: substituição de fontes
demonstrado na tabela. Todavia, está ainda
orçamentárias ordinárias pelas provisões da
aquém do devido.
CIDE, ou seja, em vez de suplementação de
recursos, obtivemos apenas troca de fontes;
e falta de aplicação de montantes expressivos
dos recursos arrecadados previstos, seja por
contingenciamento, seja por absoluta impossibilidade operacional dos órgãos responsáveis.
No âmbito desta Corte de Contas, foram realizados inúmeros trabalhos na área de
É recorrente esse distanciamento entre execução orçamentária e as dotações da CIDE.
financiamento para o setor de transportes.
Apresentarei e ressaltarei apenas a fonte de
recursos mais significativa atualmente, a CIDE
– a Contribuição de Intervenção do Domínio
Quanto ao aproveitamento das disponi-
Econômico dos Combustíveis. O acompanha-
bilidades financeiras para a formação de supe-
mento realizado pelo Tribunal tem contribuído
rávit primário, destaco que 28% dos recursos
para agilizar as modificações expressivas na
da CIDE arrecadados desde a sua criação per-
forma de utilização dos recursos pelo estado.
manecem no caixa do Tesouro Nacional, ou
seja, cerca de oito bilhões de reais em dezembro de 2005. De acordo com cálculos apresentados pela Ministra Dilma Rousseff, estima-se
um gasto total de cerca de 34 bilhões na área
110
A aplicação total dos recursos desde
de transportes para os próximos quatro anos.
a criação da contribuição variou de 23,5 a
Outros problemas identificados pelo TCU in-
74,4%, enquanto que a execução no âmbito
cluem o pagamento de despesas alheias às
do DNIT, principal responsável pelos investi-
destinações determinadas de maneira restri-
mentos, variou de 12 a 45%. Devo registrar
tivas no texto constitucional, tais como: pro-
que houve uma elevação da aplicação dos
ventos de servidores inativos, encargos da
sistenciais aos servidores.
O TCU ainda recomendou à SOF que
Os recursos da CIDE, desde a sua cria-
não programasse a locação de recursos da
ção, foram utilizados em ações estranhas
CIDE para reserva de contingência por ser in-
às previstas constitucional e legalmente. Os
O TCU, nos últimos três anos, alertou
compatível com as finalidades postas na Lei de
encargos da dívida previstos no exercício de
o Congresso Nacional, o Ministério dos Trans-
Responsabilidade Fiscal. O TCU recomendou a
2002 e 2003 foram retirados da proposta
portes e o Ministério do Planejamento acerca
formulação de uma política setorial que con-
orçamentária após intervenção deste Tribu-
dos desvios de finalidade na destinação dos
temple a aplicação dos recursos arrecadados
nal em 2003, o mesmo acontecendo com a
recursos da CIDE. Ainda determinou à Se-
em atividades finalísticas, com uma progra-
elevada reserva de contingência zerada em
cretaria de Orçamento e Finanças - SOF, por
mação de gastos intertemporal que permita
2005. A utilização para pagamento de encar-
ocasião da elaboração dos projetos de leis
a utilização dos recursos em sua finalidade
gos sociais permaneceu, todavia o TCU já efe-
orçamentárias anuais, enquanto não exista
original. Da mesma forma, recomendou a ex-
tivou recomendação corretiva em 2005. Em
norma legal que estabeleça os critérios de
clusão da limitação de empenho e movimen-
conseqüência, foi verificado um significativo
distribuição dos gastos administrativos por
tação financeira nas futuras Leis de Diretrizes
aumento dos recursos que passaram a ser
ações de caráter finalísticos, que não aloque
Orçamentárias - LDOs dos programas e ações
direcionados para investimentos em 2005.
recursos da CIDE Combustíveis para ações
financiados pela CIDE Combustíveis.
Destaco uma questão relevante que é a não-
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
dívida externa, e concessão de benefícios as-
que não apresentem relação direta com programas finalísticos de transporte e meio ambiente, abstendo-se de destinar recursos para
cobrir despesas de administração.
111
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
evolução no volume de recursos arrecadados anualmente com a CIDE. Isso
Finalmente, o TCU propôs ainda ao Congresso Nacional
porque a CIDE não envolve uma alíquota sobre o preço dos combustíveis,
as seguintes alterações legislativas: sugestão para que a lei
mas apenas um valor nominal sobre o volume de combustível comerciali-
10.636/2002 passe a fixar metas percentuais mínimas a serem
zado. É função da demanda e não do preço. Assim, a médio e a longo pra-
cumpridas em cada uma das áreas contempladas com recursos
zos, a CIDE pode representar bem pouco em relação ao orçamento. Desta
da CIDE, e por ocasião da aprovação das LDOs, seja efetivada a
forma, entendo que a CIDE deve ser repensada ou ainda outra fonte deve
inclusão de dispositivos estabelecendo que o Poder Executivo, à
ser estudada para o financiamento do setor de transportes.
época do envio de sua proposta orçamentária, faça constar, em
anexo, para cada novo trecho rodoviário a ser implantado, os recursos suficientes e necessários à sua conservação.
112
Ministro Márcio Fortes de Almeida.
Ministro das Cidades.
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO DAS CIDADES
A Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana tem como finalidade implementar uma política sustentável em sua área.
A priorização é para o transporte coletivo e não motorizado e esse é o objetivo básico da Secretaria. O Ministério das Cidades foi criado na
administração do Presidente Lula, mas os temas vinculados estavam esparsos em várias áreas, anteriormente, no Ministério do Interior, em
que havia obras do saneamento, e havia o BNH, e foi em atendimento às reivindicações de movimentos sociais para que houvesse um Fórum
concentrando esses termos que foi criado o Ministério das Cidades, assim como a SEMOB.
113
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
do bilhete, às vezes também pela distância.
Então temos que ter cuidado com a integração da política do desenvolvimento urbano,
que é todo um conjunto, nada é em separado. Não é habitação por habitação, transporte
pelo transporte, tudo está incluído, inclusive,
a questão do respeito ao meio ambiente.
Quanto ao tema financiamento, o problema básico é o de gerar receitas para cobrir
custos de operação e custo de investimento.
Existem três eixos estratégicos na Se-
Repetidamente se fala na necessidade de re-
No caso de trilhos, que é a questão
cretaria: promover a cidadania e a inclusão
curso para ampliar sistemas de transporte
do nosso metrô, agrava-se mais a situação,
social de maneira que haja acesso universal
urbano de ônibus, de metrôs, de transpor-
por causa dos elevados investimentos neces-
ao serviço público de transporte coletivo e
te ferroviário. Peca-se sempre pela falta de
sários nessa área. Poucos metrôs do mundo
aumento na mobilidade urbana; promover o
definição exata de recursos disponíveis ou,
conseguem, se não mudou o quadro, equilí-
aperfeiçoamento institucional regulatório e
quando há recursos disponíveis, pelas limita-
brio e superávit, talvez Santiago, Hong Kong,
de gestão de setor, que é muito importante e
ções que têm muitas vezes as prefeituras e
Londres e Tóquio sejam alguns exemplos de
está muito esparso; e coordenar ações para a
os governos estaduais de tomar recursos fi-
metrôs que conseguiram em algum momento
integração das políticas de mobilidade e des-
nanciados, por sua limitação de capacidade
equilibrar as suas contas. É um transporte for-
sas com as demais políticas de desenvolvi-
de endividamento.
temente subsidiado em função da dificulda-
mento urbano e proteção de meio ambiente.
de de passar os custos para a tarifa, por uma
questão social.
Então, quando eu penso em fazer um
114
programa habitacional, percebo que não
O que se discute no momento, inclu-
adianta construir um conjunto a 40 km de dis-
sive dentro do governo, é a tarifa social dos
tância do centro sem pensar no transporte.
ônibus. A última proposta que chegou ao gru-
Isso porque depois vamos ter um problema
po que está estudando a matéria é fazer uma
que é muito comum nas cidades: o chefe de
subvenção, para a qual é necessário avaliar
família tem emprego, tem casa e mora debai-
a forma de implementação, que pode ser via
xo do viaduto porque não compensa ir ao tra-
preço do diesel ou via redução de impostos, e
balho e voltar todo dia, às vezes pelo custo
também proteções contra fraudes
buição de linhas de ônibus de maneira racional e encontrando, dentro da modernização dos equipamentos,uma forma de prestação de serviço
mais barata. Por exemplo, no caso dos nossos metrôs, eu citaria o Rio Grande do Sul, onde estamos investindo fortemente em peças e sinalização, estamos mudando o sistema de freios, para ver se conseguimos um transporte mais rápido, mais seguro. Isso dá mais confiabilidade, vai
dar serenidade, e é uma maneira de procurar racionalizar a prestação de serviços e transportar mais passageiros e tendo intervalos menores,
de modo que a gente tenha capacidade de esvaziar estações em menor espaço de tempo.
O sistema de transporte gera economia para outros interessados e contribui para a efi-
no Vidigal, distante 15 minutos do trabalho.
ciência do sistema econômico da cidade como um todo, além de tratar da questão de qualida-
Ele não quer se deslocar, ele quer ir a pé. Tem
de de vida, a questão de acesso mais fácil ao mercado de trabalho, conforto no deslocamento,
seu fator de concentração de população de
aumento do tempo para lazer e descanso. Isso contribui para aumentar a produtividade dos
favelização, o que todo mundo quer é estar
trabalhadores e viabilizar a expansão habitacional com a possibilidade de ter conjuntos habi-
perto. Talvez ele aceitasse, se pudesse morar
tacionais mais longe dos locais de trabalho, com isso, possibilita-se a desconcentração.
em Irajá , em um conjunto habitacional com
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
Vemos a questão também pelo outro lado, no sentido de racionalizar a prestação de serviço, procurando ter serviços eficientes, distri-
transporte rápido e chegasse rápido ao LeEmbora não tenha havido planos diretores em número suficiente, em qualidade necessária, nós tivemos uma concentração muito rápida da população nos centros urbanos, muitas
blon, mas isso hoje não seria possível, devido
à deficiência nos transportes.
vezes próximas ao local de trabalho. Como não havia terras disponíveis, as pessoas foram
para os morros, foram para as áreas de risco, e as favelas se plantaram. Eu tenho um exemplo
Também temos que analisar a políti-
concreto: eu moro no Rio de Janeiro, no Leblon, perguntei ao porteiro do meu prédio se ele
ca tarifária dentro das políticas econômicas.
queria que eu conseguisse uma casa em tal lugar para ele. Ele me disse que não, pois morava
O nível de inflação é afetado, entre outros
115
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
fatores, pelas tarifas de transporte e, ao se
é federal. Todas as legislações baixadas são
repassarem para elas os custos reais, temos
totalmente irregulares e inconstitucionais.
o problema econômico, além do problema
social causado pela redução da renda do trabalhador disponível para outros gastos, inclusive lazer.
As possibilidades de obtenção de recursos para os transportes urbanos passam
pelos recursos orçamentários do Governo
e pelas contribuições justificadas, inclusive
116
pela existência de outros beneficiários indire-
Por outro lado, não podemos cortar
tos, que a nosso ver, devem pagar também
totalmente a possibilidade de estimular, em
pelo custo de implantação e manutenção do
certas áreas, o transporte individual, porque
serviço. Afinal de contas, numa intervenção, a
estaríamos afetando a liberdade de ir e vir do
população ganha, os usuários de automóveis
cidadão. Para se ter uma idéia do modal no
se beneficiam com o descongestionamento
Brasil, 35% das pessoas andam a pé, 32% vão
produzido pelo transporte público, há ganho
no coletivo - destes, 90% vão de ônibus e 10%
de tempo de viagem, há redução do custo de
utilizam o metrô ou outros canais ferroviários,
manutenção dos veículos,etc. As empresas se
28%, de automóvel, um índice alto. Também já
beneficiam de intervenções no sistema com
procuramos aumentar um pouco a questão da
facilidade de transporte para os empregados
bicicleta e temos agora a motocicleta. É preci-
e consumidores, assim como os proprietários
so acertar a questão do moto táxi. Há um pro-
imobiliários se beneficiam e incrementam
jeto de lei que está no Congresso para regular
o valor dos imóveis. Uma via expressa pro-
essa questão do moto frete e do moto táxi.
porciona maior acessibilidade ao sistema de
Há a necessidade da definição da profissão de
transporte coletivo e a coletividade em geral
motoqueiro. Em várias cidades brasileiras já
se beneficia com a melhoria geral da eficiên-
existe o sistema de moto táxi, muitas vezes
Na abordagem da infra-estrutura, os
cia urbana e com os efeitos positivos da me-
autorizado por legislações locais. Vale lembrar
vários modos de transporte devem ser com-
lhor utilização do transporte público.
que a decisão do Supremo é de que a matéria
plementares formando uma rede única. É ne-
rodoviário, seja metro ferroviário, deve ser mais acessível, ou seja, oferecer a possibilidade para todos. Para isso nós temos mecanismos de
financiamento existentes, temos o PPA, um programa de mobilidade urbana com recurso do Orçamento Geral da União, já tivemos 199 contratos celebrados no valor de 296 milhões atendendo a 129 municípios. Os repasses têm o objetivo de apoiar projetos de corredores estruturais de
transporte coletivo urbano, de ação de apoio à elaboração de projetos. Temos os recursos, temos a experiência, porém nos faltam os projetos,
que são raros, e quando os temos são carentes de qualidade. Temos, inclusive que orientar os que apresentam propostas e projetos para que
a qualidade deles seja melhorada. Caso contrário, nós temos recursos aprovados, discutidos e muitas vezes não contratados.
Acho que é um tema primordial, não só na área de mobilidade, como também nas áreas de habitação, saneamento e transporte. Temos
valores iniciais para apoiar projetos de circulação não motorizados no valor de R$ 5.8 milhões para 33 projetos em 30 municípios. É uma ação
pioneira que está se desenvolvendo. Para as cidades com mais de 20 mil habitantes e área metropolitana ou área de especial interesse turístico,
nós estamos agora avaliando a qualidade dos projetos, dos planos diretores que foram aprovados, inclusive até para sugerir aperfeiçoamento,
se necessário, e demos muita capacitação aos gestores locais para uma ação fundamental que é definir a situação do espaço urbano, e tudo
reflete em habitação e saneamento, reflete aqui na nossa questão de circulação e transporte.
Bem, sobre mecanismos de financiamentos existentes temos apoio a projetos de cir-
te Lula. Nós trabalhamos com um piloto em
culação não motorizados, estamos procurando uma bicicleta Brasil, temos valores iniciais
municípios com mais de 100 mil habitantes,
agora de 5.8 milhões de 33 projetos, em 30 municípios uma ação pioneira que está se de-
destinando 300 milhões de reais para esse
senvolvendo, temos projeto de acessibilidade para pessoas com restrição de mobilidade e
programa, operacionalizado pelo BNDES, com
deficiência. Nós temos um programa que é o PROMOB, pioneiro, cujo inspirador foi o presiden-
recurso do FAT e uma taxa de juros baixa, tem
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
cessário integrar os automóveis, os veículos não motorizados, os passeios e ciclovias, as motos. O sistema público de transporte coletivo, seja
117
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
quatro anos de carência, TJLP mais 4%, com
rávit primário. Mas nós temos o valor de 450
nós estamos entrando com 250 milhões. Não
os objetivos de regularizar ou revitalizar áre-
milhões aprovados para 2006, que se repete
há nenhum entrave político aqui na relação
as degradadas; pavimentar sistemas viários
também para 2007, no âmbito de Fundo de
governo federal com São Paulo. Eu vou pes-
prioritários, isto é, os itinerários do transporte
Garantia, que poderia até disponibilizar mais
soalmente inaugurar vários terminais após
coletivo; recuperar sistema viário degradado;
recursos. Outro problema refere-se à capaci-
ter visitado o andamento das obras, em uma
implantar terminais, estações de embarque /
dade de endividamento, não basta ter recur-
relação direta entre a prefeitura de São Paulo
desembarque; abrigos para pontes; pavimen-
so e projeto, tem que ter adimplência, como
com o Governo Federal.
tação e recuperação de estradas municipais,
é obvio, como ocorre em todos os programas
incluindo as estradinhas que ligam a área ru-
com utilização de convênios.
ral à área urbana dos municípios. Já aprovamos 101 projetos com 120.4 milhões de reais
aprovados. São 300 milhões ao todo e eu estou atrás de projetos.
Outra fórmula alternativa que nós temos de financiamento é o PPI, Projeto Piloto de Investimento. Começamos a atuar em
2004 nessa modalidade. Não está sujeito à
contingencionamento porque não influi no
118
O pró-transporte é outro programa, po-
primário e no nosso Ministério nós temos PPI’s
rém, peca pela excepcionalidade. Eu preciso
na área dos metrôs e temos um corredor ex-
de autorização do conselho monetário para
presso Tiradentes, em São Paulo. O valor total
atuação, porque as despesas afetam o supe-
do projeto é cerca de 400 milhões de reais, e
do cronograma para regularização da operação
e extinção da operação informal, se houver;
atenção à questão do moto táxi; regularização
das vans; atenção ao caso das bicicletas; e suporte para o deslocamento dos deficientes físicos e visuais - programa Brasil Acessível.
Temos um outro projeto, o PLAMOB, em seqüência à exigência dos planos diretores. Nós
temos também a exigência de planos diretores do transporte e da mobilidade, para municípios
com mais de 500 mil habitantes. O Estatuto das Cidades previu o plano diretor, como plano di-
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
cessões e eventualmente de PPP’s; observação
retor participativo, e previu também o plano diretor de mobilidade. Nós temos que dar, através
de capacitação, a possibilidade de os municípios fazerem projetos melhores, seja via recursos
orçamentários, via capacitação através de funcionários nossos ou através de convênios com entidades que podem ajudar as cidades e municípios a terem esses projetos também completados,
ou seja, alcançados os objetivos do nosso investimento que são: valorizar os direitos da circulação dos cidadãos, reduzir os efeitos negativos dessa circulação, atentar para a poluição, para o
congestionamento e para os acidentes. Esses são os objetivos básicos de melhorar a circulação,
melhorando assim a qualidade de vida dos cidadãos. A concessão e o financiamento baseiam-se
nos seguintes objetivos: planejamento de transporte coletivo para os municípios; elaboração de
planos diretores; desenvolvimento de meios não motorizados; estímulo à integração dos serviços
de transportes; promoção da capacitação de gestão pública para novas fontes de financiamento;
desenvolvimento continuado; promoção de estrutura de gestão específica para mobilidade urbana; procura pela eficiência e racionalidade na prestação do serviço de transporte coletivo; promoção de estrutura de gestão adequadas; identificação de fontes de financiamentos; promoção da
participação da iniciativa privada; complementação dos esforços do governo aos regimes de con119
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
A proposta orçamentária do Ministério
é pequena É um Ministério novo, nós estamos
ainda com recursos novos. Está é a proposta
que consta para 2007. Ainda são valores modestos, mas nós atuamos na área de financiamentos com valores bem maiores, como
vimos na parte do PROMOB, na parte para
transportes, incluindo os metrôs.
Então, o que nós financiamos: corredor de transportes, terminais de transportes coletivos, pontes de conexão de linhas de transporte coletivo, abrigos, obras de acessibilidade de
pedestres às vias, acesso para ciclistas, vias, estações, terminais, pontes de conexão e abrigos, calçadas e ruas de pedestres, estudos e projetos. Na área metropolitana, nós atacamos
todos os modos de transporte nas cidades com mais de 100 mil habitantes. Atuamos na área
de transporte coletivo, mesmo os não motorizados e obras de grande impacto local. Temos os
níveis em que atuamos: 13 cidades do Brasil com mais de um milhão de habitantes; 18 cidades
na faixa de 500 mil a um milhão; 33 cidades de 300 mil a 500 mil habitantes; e 160 cidades de
100 mil a 300 mil habitantes.
120
financiamento, sabe-se que existe uma discussão no governo sobre eventual ampliação
do PPI, e a expectativa de que a gente poderia colocar, se assim for, valores adicionais
para metrôs, que são nossa ação específica,
e discutir também a situação de projetos que
não estão incluídos ainda no momento PPI.
Por exemplo, os senhores tem ouvido falar
muito sobre discussão sobre a linha 3 do Rio
de Janeiro, que, eventualmente e se houver
espaço, poderia ser incluída no plano.
Para os consórcios públicos, nós dependemos ainda de uma regulamentação para a
parte de ônibus E o pedágio urbano, que é um tema que sempre aparece nas discussões e que
simplesmente vai sendo adiada a sua discussão enquanto a situação não se torna caótica nos
centros urbanos.
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
Bem, quanto à ampliação de fontes de
O FUNSET também possui recursos da
ordem de 800 milhões de reais, mas não está
liberado. Mesmo assim, é importante uma discussão sobre segurança e educação e eu estou
fazendo uma proposta para se colocar também
sinalização como objeto desse fundo.
121
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Quanto às medidas geradoras de benefícios diretos, liberamos o SINEAVE, Sistema de Identificação Automática de Veículos. É o sistema de leitura de placas eletrônicas que serão
colocadas nos veículos com antenas, com sensor de aproximação
e com câmeras, objetivando verificar a situação de automóveis
que circulam. De 25% a 30% da frota não pagam IPVA. O sistema
ajuda ainda na elucidação do caso de clonagem, roubo, seqüestro, rapto. Isso vai ser colocado nas grandes vias, nos centros de
grande circulação, nas saídas das grandes cidades, nas saídas
dos estados, e sobretudo podemos colocar também próximo às
fronteiras, para evitar que carros saíam do Brasil. O custo dessa
operação deve ser zero, inclusive pelo retorno que vai propiciar.
A prefeitura de São Paulo já lançou o produto. No Rio de Janeiro
já estão com o projeto piloto na rua. A fonte adicional de recurso
para trazer todo mundo para a legalidade é a isonomia jurídica.
122
Eliseu Rezende. Deputado Federal.
Excelentíssimo Senhor Ministro Augusto Nardes, coordenador deste
evento, autoridades presentes, senhoras e senhores.
De uma alíquota única de 7% do ICMS recolhido pelos Estados sobre os derivados de petróleo alcançamos alíquotas que
chegam a 30%, nada mais indo agora para os transportes e para
Eu falei com o Ministro Augusto que não teria muito tempo devido a
a infra-estrutura viária. O que está faltando, e aí eu quero louvar
um conflito de agenda para fazer uma palestra aqui, honrado com o con-
a iniciativa do Tribunal de Contas da União que está interferin-
vite que ele me formulou e ele me disse que eu teria 15 minutos só. Então
do e deve interferir neste processo de controle da eficiência dos
eu vou poder dar uma contribuição dando minhas opiniões sobre o setor,
gastos. Nós realmente vivemos num período de ineficiência nos
particularmente sobre alternativas para financiamento.
gastos dos transportes. A nossa principal prioridade deve estar
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
ALTERNATIVAS DE FINANCIAMENTO
voltada para a manutenção do sistema e a reposição dos ativos.
Eu tenho experiência antiga, pois já fui diretor do DNER. Naquela
época havia o Fundo Rodoviário Nacional. Lembro-me do nosso velho tem-
Falar sobre obras A, B e C não é solução do problema de
po no DNER, quando as refinarias depositavam a arrecadação do Imposto
transporte do País. Aquilo é um problema e a solução efetiva está
Unico sobre Combustíveis e Lubrificantes, diretamente na conta do DNER
na perenização do sistema de infra-estrutura viária do País, de
sem passar pelo Tesouro. Isso não existe mais.
forma a fazer com que o custo do transporte seja mínimo. O custo
total do transporte é aquele que envolve os investimentos iniciais
Refiro-me assim porque o que o setor dos transportes precisa, e teremos que encontrar uma solução para isso, é planejamento, fiscalização e
mais os custos operacionais durante o tempo de vida útil do projeto. Infelizmente, nós não temos recursos suficientes.
controle eficientes e da projeção dos recursos disponíveis com segurança.
Caso contrário, nós vamos continuar vivendo a situação que estamos vi-
Criamos a CIDE. Eu fui o relator da emenda constitucional
vendo já há alguns anos, alguns governos, algumas décadas, desde quan-
que a criou. Criamos um tributo novo que foi aprovado pelo Con-
do a Constituição de 1988 extinguiu o Fundo Rodoviário Nacional; a Taxa
gresso Nacional por unanimidade na Câmara e no Senado. Vejam,
Rodoviária Única – TRU foi transformada em IPVA, recolhido pelos Estados.
um imposto aprovado por unanimidade no Congresso Nacional e
123
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
nós que sabemos que temos uma carga tribu-
aplicar um tributo no consumo de combustí-
nitidamente dar uma contribuição importante
tária tão exorbitante, a maior do mundo. Mas
veis automotivos gerando recursos para que
para termos o sistema viário aperfeiçoado.
por quê? Porque os Congressistas entende-
esses recursos sejam alocados ao sistema de
ram que o setor dos transportes deveria ter
transporte para redução do custo operacional
uma solução, e essa solução vem de encontro
dos veículos.
aos elementos a que me referi no início e que
Fala-se em PPI, fala-se em Transnordestina, e seria ótimo se o Brasil pudesse construir a Transnordestina. Fala-se em Ferrovia
são necessários., que são um planejamento
Há dados técnicos, e nós temos vários
Norte/Sul. Seria formidável se pudéssemos
adequado, um controle e uma fiscalização efi-
técnicos aqui, inclusive do antigo DNER do
construí-la, mas desde que os recursos neces-
ciente e a definição de recursos orçamentá-
Ministério dos Transportes, que sabem que
sários à reposição dos ativos e à manutenção
rios para um planejamento sustentado.
quando uma estrada está cheia de buracos o
do sistema sejam prioritariamente aplicados.
consumo de combustível numa viagem pode
Finalmente, criada a CIDE, o governo
chegar a ser 25% maior do que o consumo
Não se pode deixar a manutenção do
a introduziu numa parte da reforma tributária
observado quando a estrada está lisa, está
sistema viário sujeito ou exposto às condi-
com a inserção da CIDE na DRU – Desvincula-
perfeita, sem resistência ao deslocamento do
ções metereológicas, sem conservação, nem
ção dos Recursos da União. O conceito tribu-
veículo.
deixar uma estrada esburacar para depois
tário da CIDE - Contribuição de Intervenção no
consertar com investimentos enormes, fazen-
Domínio Econômico - não se ajusta à não-vin-
Eu chegaria a dizer que nós estamos
do licitação sem planejamento, sem projeto
culação dos recursos a um mercado chama-
tão próximos da auto-suficiência em petróleo
numa operação precária de tapa buraco cuja
do de combustíveis automotivos. Intervêm-se
que se nós fizéssemos uma aplicação racio-
taxa de retorno é 100% negativa.
nesse mercado tributando, mas aplica-se o
nal dos tributos aplicados sobre os combustí-
resultado da contribuição ou arrecadação do
veis no aperfeiçoamento do sistema viário, a
É difícil aceitar que nós estejamos ad-
tributo na diminuição do volume de combustí-
economia que o País faria seria tão grande na
ministrando o setor dos transportes de uma
veis consumidos no País através da aplicação
indústria do petróleo que nós poderíamos até
forma racional no Brasil. E não é de hoje, esse
dos recursos no aperfeiçoamento do sistema
participar da OPEP. Seríamos exportadores lí-
problema vem de algum tempo.
viário. Por quê? Porque a gasolina automotiva
quidos da indústria do petróleo.
tem como único cliente o automóvel, não é
124
Não há crítica aqui a qualquer governo.
consumida por nenhum outro veículo. O óleo
Agora, o que está acontecendo é o con-
Eu escrevi um artigo no Globo e no Estado de
diesel, à exceção de tratores agrícolas e gera-
tingenciamento, é a insegurança dos recur-
São Paulo em 1996, dizendo que era preciso
ção de energia, é consumido nos transportes:
sos, o que implica na falta do planejamento e
salvar as estradas do Brasil. É necessário um
nos motores dos caminhões, ônibus, navios,
na falta também de uma estruturação técnica
plano de reconstrução nacional pois não serão
locomotivas e, com isso, há condição de se
adequada para o setor, para que ele possa
obras faraônicas, pontualmente localizadas,
O transporte metroviário, cujo investimento é enorme por quilômetro, pode ter soluções
Governo Federal precisa ter, num determinado
cabíveis com a adoção do critério de recursos orçamentários a fundo perdido para o investi-
momento, uma decisão corajosa e intrépida de
mento e para a instalação dos sistemas e a concessão da exploração operacional.
consertar as estradas do Brasil com um trabalho simples, projetos simples. Os recursos por
Para o caso das estradas, é importante que reformulássemos a CIDE dentro das colo-
unidade por quilômetro a serem investidos são
cações que foram feitas aqui, não permitindo a desvinculação e o contingenciamento. Com
mais reduzidos e o impacto de benefício eco-
relação ao controle e à fiscalização, é necessário estruturar os órgãos do setor de transportes,
nômico e social e de integração regional e na-
particularmente o DNIT, que tem uma equipe de recursos humanos muito pequena, muito ra-
cional são extremamente relevantes.
refeita, espalhados numa dimensão territorial como a nossa. Como é que o DNIT, com sede em
Brasília, sem engenheiros, sem estrutura técnica, vai planejar, projetar e fiscalizar os empre-
O que nós precisamos é perseguir três
endimentos rodoviários na Amazônia, no Centro-Oeste, no Nordeste, no Sudeste e no Sul do
pontos importantes na área de transportes:
País? Daí as distorções encontradas. Nós chegamos até a ficar tentados a aceitar as sugestões
termos recursos definidos, termos planeja-
que nos vêm já de algum tempo, de transferir as estradas federais para os Estados, seguindo
mento e termos controle e fiscalização ade-
o modelo americano e de vários países do mundo. Os recursos são federais,mas as obras, as
quados. A nossa Constituição é muito sábia:
estradas em cada Estado, são administradas por ele.
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
que vão marcar uma administração pública. O
no seu artigo 21 ela diz que a União poderá
explorar direta ou indiretamente através de
Nos Estados Unidos, as US, que correspondem às nossas BRs em cada Estado do sistema
concessão, permissão e autorização o siste-
federativo americano, são administradas pelo respectivo Estado. Com isso há descentralização,
ma ferroviário nacional, o portuário, o aero-
o controle é mais efetivo, a fiscalização é mais adequada. Desde que os estados tenham os
portuário, o rodoviário federal e o hidroviário
recursos assegurados também, e aí nós acabaríamos com aquela superposição que existe dos
nacional. O planejamento do setor é impor-
DER’s com as residências do DNIT, ou do ex-DNER. Às vezes, numa cidade só, como em Santa
tante e deve evidenciar uma exploração ren-
Maria, no Rio Grande do Sul, Juiz de Fora, em Minas Gerais, Cuiabá, Campo Grande e tantas ou-
tável, para que o governo tenha condições de
tras, nós temos uma residência, uma instalação do DNER e temos também uma unidade do DER
dar preferência à concessão ao setor privado,
fazendo o mesmo. O engenheiro do DNER percorre a BR para fiscalizar, o engenheiro do DER
para que o setor privado invista, na ausência
percorre uma estrada esburacada para inspecionar uma estrada estadual; ele não liga para os
de recursos públicos, através de concessão
buracos da federal porque aquilo não é da conta dele. É uma ineficiência, uma duplicidade níti-
para viabilizar a exploração daqueles segmen-
da que nós temos no País. É claro que isso vai precisar de muito desprendimento, mas isso pode
tos de transportes. Destaca-se o segmento de
surgir de uma idéia, de um pacto federativo, quando recursos que são concentrados na União
ferrovias e este pode ser feito da seguinte for-
se transfiram para os Estados através de transferência também da obrigação de prestação de
ma: as ferrovias podem ser concedidas, cons-
serviços que os estados e municípios podem realizar com mais eficiência, com mais controle e
truídas e operadas com recursos privados.
com mais fiscalização.
125
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ALTERNATIVAS DE FINANCIAMENTO
Luz Antonio Pagot. Representante do Governo do Estado de Mato Grosso.
Nós tivemos desde ontem ilustres palestrantes com o mais
O mesmo ocorre com a Norte-Sul que hoje tem um pedaço que chega
profundo conhecimento sobre os temas nacionais na área
até Estreito, e o cálculo para tirar uma carga dali e levar à Ponta da Madeira
de estratégica, logística, transporte e correlatos. Tivemos
se baseia no quanto cobra o caminhão. Se o caminhão cobrar “x”, eu faço
aqui diagnosticadas situações sobre a questão orçamentária,
“x” menos dois por tonelada transportada, e é o preço que se cobra. É
planejamento, o atual momento que vive sociedade brasileira,
mais barato, mas não está havendo o significado e a importância que é
especialmente dos investimentos, dos empreendimentos e das
preciso ter no processo de desenvolvimento e principalmente no processo
mazelas. E cada palestrante que se apresentou, demonstrou
de crescimento da nação brasileira.
um conhecimento absoluto dentro das situações e apontaou
um mote de soluções, que evidentemente precisam seguir em
Um outro problema diz respeito à atuação de juízes e promotores no Brasil.
frente, que são exigidas pela sociedade e a que nós precisamos
Uma hidrovia importantíssima para a nação brasileira como a Paraguai-
dar, então, ênfase.
Paraná, um modal internacional de transporte de carga que envolve vários
países podendo transportar milhões de toneladas de carga por ano, fica por
126
Eu vejo que este evento pode ser um marco, desde que, nós
birra jurídica de um ano para outro, impedida de ser utilizada para fazer o
possamos continuar a nos reunirmos em fóruns privilegiados e
transporte, de se ter as melhorias necessárias garantindo o desenvolvido
em grupos de trabalhos específicos, por que temos superações a
e importante para a nação brasileira. Ela é estratégica para o Brasil,
encontrar. Por exemplo, na questão ferroviária, nós privatizamos
em segurança nacional e em segurança alimentar. Mas então entra em
a nossa malha ferroviária nacional e acabamos, praticamente,
ação a vaidade de algumas pessoas, e principalmente a mobilização das
criando monopólios, e monopólios de ineficiência. A Ferro-Norte
organizações não governamentais, que não estão interessadas no verde,
que chega a Mato Grosso, no município de Alto Araguaia e cobra
nem na preservação da natureza. Estão interessadas nos empregos do
no tramo ferroviário de dois a três reais de diferença do custo do
hemisfério norte. Porque quanto mais inviabilizarem e impedirem a nossa
frete do caminhão, o que era para ser um alento para o estado,
competitividade, mais vão garantir o bem-estar daqueles países. E nós
que precisava dessa ferrovia, hoje não é significativo para a
trabalhamos com competência, nós somos extremamente competitivos. É
redução dos custos de transportes.
um absurdo não se deixar dragar as hidrovias e portos. É tão importante
colocam a mão no bolso e fazem a dragagem de que é preciso. Eles não podem constituir uma parceria para fazer a dragagem se têm imensos
impeditivos que começam nas próprias companhias de docas, que têm interesses escusos em não permitir que dragagem aconteça. As
organizações não governamentais ficam discutindo o caramujo africano, ficam discutindo determinadas questões e vão impedindo, através de
uma série de ações na justiça, o desenvolvimento fundamental na nossa sociedade, que começa exatamente pelos portos brasileiros.
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
a dragagem, e as companhias sabem disso se a nação não tiver dinheiro para a dragagem dos portos, os usuários dos portos, os armadores,
sindicato da construção pesada, dizendo que
nas estradas o valor de implantação tinha que
ser reduzido se quisessem fazer as estradas
em Mato Grosso. E a partir daí montamos
um laboratório formidável de estudos solos.
E com aqueles solos que “não serviam”, que
o General Enzo fez e implantou a BR-163 e
após 18 anos, 20 anos, continua com TSD,
Tratamento Superficial Duplo, com baixo custo
de manutenção. Aquele mesmo solo que se
aproveitou e que nós estamos aproveitando
A nossa metodologia mato-grossense de compartilhar tarefas proporcionou uma solução e
estava descartado na grande maioria dos
nós conseguimos implantar 2.000 km de rodovias pavimentadas em 3,5 anos sem um centavo de
projetos mato-grossenses. Porque o que
financiamento, apenas pelo Fundo Estadual de Transporte e Habitação. Uma nova metodologia
interessava anteriormente era a distância
de construção de estradas que começou com uma conversa na Federação das Indústrias, no
média de transporte e não a efetividade e o
127
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
resultado técnico a implantação das rodovias.
cascalho para fazer a manutenção dela, pois
Ministério dos Transportes, Tribunal de Contas
Obras de qualidade por preços competitivos.
ela não foi pavimentada. A partir do momento
da União, as agências. Eu vejo, eu transito
em que isso ocorrer a pavimentação nós
muito
vamos ter uma rodovia que vai significar
enorme vaidade de funcionários que muitas
integração nacional. Mais uma rodovia que vai
vezes impedem que as soluções obtidas nos
significar que nós não vamos precisar investir
níveis resolutivos.
nesse
meio
governamental
uma
todo ano em rodovias não pavimentadas,
em pontes de madeira etc, e que nós vamos
Portanto, é fundamental que se trabalhe
ter a competitividade de toda uma região, e
com marcos regulatórios. É fundamental
principalmente a redução do custo de vida.
que
nós
busquemos
principalmente
os
alternativas,
estados
podem
Quando nos retiram a possibilidade de
fazer melhor. É importante delegar aos
Especialmente nas rodovias brasileiras, é
navegar nas velhas e boas calhas dos rios,
estados a conservação e manutenção das
necessária uma série de revisões de normas
quando nos impedem de fazer a dragagem
suas rodovias, pois eles já têm os grupos de
e
de
de
trabalho, têm empresas contratadas, sabem
fazer sinalização e balizamento, quando nos
dos problemas das estradas, sabem onde
pelo
impedem, nos impedem, nos impedem, estão
está oxidado, sabem onde precisam fazer
destrancar,
necessariamente aumentando o custo de
com concreto betuminoso usinado a quente,
desburocratizar. Não é possível que uma
vida da nação brasileira e, principalmente, o
com PMF, enfim, estão lá vivendo o drama
rodovia que está no Plano Nacional de 1950,
custo de vida dos que vivem no interior. Nós
no dia-a-dia. Mas, há os que não permitem
denominada
posteriormente
precisamos, a partir de agora criar um grupo
que
teve uma terra indígena implantada no seu
de trabalho, fóruns de debate etc. Temos
as estradas que tinham poucos buracos
entorno e acabou envolvendo a BR-158, hoje,
uma vontade indomável de fazer, de produzir
acabam ficando com crateras. E, não se tem
seja impedida de ser pavimentada por causa
um novo Brasil, um Brasil atuante, um Brasil
dinheiro nem para o tapa-buraco nem para
da criação dessa terra indígena, por causa de
eficiente, um Brasil de custos competitivos,
a cratera. Nós estamos vendo o custo de
organismos não governamentais e por causa
de realizar obras de qualidade por preços
transporte cada vez mais alvitante, inclusive,
de meia dúzia de índios que se assentam ao
competitivos. Temos que aproveitar esse
retirando
longo dessa rodovia. Essa rodovia do jeito
momento e fazer uma reestruturação, uma
setores importantes na nossa economia.
que ela está hoje é um crime ambiental. Hoje
reconversão produtiva da sociedade, das
Diagnósticos foram feitos, soluções foram
ela significa assoreamento dos córregos e
metodologias,
apontadas. O que nós precisamos é avançar
dos rios. Significa a retirada permanente de
reduzir, baixar as vaidades para nos unir:
procedimentos,
inclusive
regulatórios
definidos,
segundo
termo
o
Presidente
128
onde
as
Lula:
e
que
brilhante
destravar,
BR-158,
que
de
marcos
possamos,
usado
regularização
das
do
canal
principal,
instituições.
E
vamos
isso
aconteça,
a
conseqüentemente,
competitividade
com essas soluções.
de
muitos
fazendo estradinhas. Eles não sabem a realidade, vivem só no tapetão e no ar condicionado.
Mato Grosso demonstrou inequivocamente
eficiência. Porque dos 2.000 km de rodovias,
Precisamos avançar. Há pessoas muito capacitadas e competentes para realizar o que deve
nós fizemos 1.154km até agora com os
ser feito em todos os estados brasileiros. Sugiro que se faça um compêndio deste Seminário
produtores rurais. Eles, que já pagam todos
que seja enviado para análise de todos os participantes e que se estabeleça uma série de
os impostos contribuíram voluntariamente
grupos de trabalho, uma série de fóruns subseqüentes para discutir ponto por ponto. Assim,
com os outros 50%. No Mato Grosso já tem o
estaremos contribuindo para a nação brasileira e contribuindo para resolver antigos problemas
FETHAB, que é o Fundo Estadual de Transporte
não resolvidos.
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
O compartilhar tarefas na experiência de
e Habitação, que é cobrado no transporte da
soja, da madeira, do óleo diesel, do algodão e
Nós temos que dar desdobramentos a este Seminário e fazer com que esses desdobramentos
do gado que se usa nas máquinas agrícolas.
sejam a resolução dos problemas que nós temos. Vamos resolver o problema da hidrovia
Desse fundo, 30% vai para a habitação
Paraguai-Paraná. Não é muita coisa, mas estaremos reduzindo em 30 dólares o custo para
popular e 70% para as rodovias. Dos 70%
levar uma tonelada de soja em navio Panamax. Vamos procurar, na questão das rodovias,
para rodovias mais o dinheiro voluntário dos
priorizar os eixos estruturantes que são prioritários para o Brasil. Colocam a BR-163 como
produtores rurais, nós construímos 1.154km
prioridade e colocam a prioridade do agronegócio. A questão é que ela é prioridade para o
de rodovias pavimentadas que não devem
agronegócio, mas não é fundamental para ele. Ela é fundamental para o pólo industrial de
nada a qualquer rodovia federal do Brasil.
Manaus, porque ela dá mais competitividade, um pólo industrial que fatura 15 bilhões de
dólares por ano, e que vai economizar quatro dias por ciclo de transporte de carga de insumos.
Muitas vezes eu ouço as pessoas do DNIT
O produto quando chegar ao mercado significará muito, por mês, em redução de custo, de
fazerem críticas que em Mato Grosso estamos
estoque de mercadoria. Ao invés de passar hoje pelo tramo Manaus-Belém, Belém-Brasília
129
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
para chegar a São Paulo, viria até Miritituba no estado do Pará, colocaria em caminhão pela
BR-163 no trem Alto Araguaia, chegaria com reduzido custo de frete e quatro dias a menos.
Então, ela é fundamental para o Pólo industrial de Manaus e é fundamental para o modo rodofluvial amazônico. Haverá mais empresas transportando não só através das frotas fluviais, mas
principalmente, pela cabotagem a partir do porto de Santarém, do porto de Macapá, fazendo
o Norte-Nordeste e podendo servir e substituir. No Norte-Nordeste, por exemplo, se importa
todo ano três milhões de toneladas de milho que vem dos Estados Unidos, dois milhões de
toneladas de arroz e de outros produtos que vêm da Ásia. Nós podemos fornecer com produtos
do Centro-Oeste brasileiro, levando os insumos do Nordeste para o Centro-Oeste usando esse
multi modal, usando o navio, a cabotagem, a hidrovia e a rodovia para chegar aos estados
produtores e para chegar onde está a produção competitiva e qualificada.
Temos que aproveitar esse novo governo, essa maturidade adquirida por muitos dos agentes
que estão hoje nas áreas governamentais, na área econômica, e aproveitar essa vontade que
as pessoas do Brasil têm de compartilhar tarefa, de assumir responsabilidades, de ajudar
ao governo. PPP sim, mas a que custo? Se for a três vezes mais o valor da obra, não vale a
pena ter PPP, porque o povo brasileiro não agüenta mais pagar um pedágio tão caro. Se a
obra for de qualidade por preço competitivo vamos fazer PPP, se tem embutido um exagero
financeiro dentro, não vamos fazer PPP. O mesmo na implantação dessas grandes obras,
desses grandes eixos, vamos repensar os valores, os números, vamos qualificar as pessoas,
vamos discutir para saber que valores o Brasil pode pagar para as suas obras e que qualidade
são exigidas nas suas obras. Porque, nós temos orçamento, nós temos recurso e nós temos
que maximizar e aproveitar bem esse orçamento e esse recursos. No modelo mato-grossense
nós, inclusive, passamos a admitir a administração de cada trecho de estrada por produtores
rurais. O conselho executivo das associações dos produtores rurais é quem administrou as
rodovias como se fosse uma estrada deles, não uma estrada estadual. E tem mais: uma dessas
estradas vai ser pedagiada, e o pedágio não é para ressarcimento do investimento. O pedágio
é para armazenar dinheiro para a conservação e manutenção da estrada. Daqui a 15, 20 anos
a estrada estará com nova e o pedágio cobrado servirá para conservar e manter a estrada ao
longo do tempo. Está sendo dada uma solução para o presente e serve para o futuro.
130
Brigadeiro do Ar José Carlos Pereira. Presidente
da Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária
– Infraero.
Meu propósito é transmitir uma visão fundamental do que é a INFRA-
A INFRAERO dispõe, atualmente, de 67 aeroportos, admi-
ERO, suas principais questões atuais e as alternativas que estamos pesqui-
nistrados diretamente, dos quais apenas 22 ou 23 são superavi-
sando para os próximos quatro anos. Serão abordados os grandes números
tários. Todos os demais apresentam prejuízos, são deficitários.
da INFRAERO, as estruturas de financiamento, os investimentos realizados
Esse é o lado social da empresa. Trabalhamos como uma espécie
nos últimos quatro anos, a relação entre investimento e arrecadação, as
de subsídio cruzado, em que os aeroportos superavitários patro-
necessidades do quadriênio e as fontes adicionais para investimento.
cinam ou mantêm os aeroportos deficitários. Se, por exemplo,
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
ALTERNATIVAS DE FINANCIAMENTO
esses aeroportos deficitários fossem fechados, o país inteiro, por
esse motivo, seria atendido apenas em pouco mais de 30 cidades. São 67 aeroportos e 81 unidades de navegação aérea. Além
de aeroportos, a INFRAERO ainda opera instalações específicas
para apoio à navegação aérea, embora, no país, a responsabilidade total pela navegação aérea seja do Comando da Aeronáutica.
Essas 81 estações são um complemento da INFRAERO ao Comando da Aeronáutica. São 32 terminais de carga pelo país inteiro.
Neste ano, esperamos terminar 2007 com 1.930.000 operações
de aeronaves nos nossos aeroportos. Apenas nos 67 aeroportos.
Estimavam-se 100 milhões de passageiros. Chegaremos em 31
de dezembro de 2006 com 103 milhões de passageiros circulando em nossos aeroportos. Quanto à carga aérea, estimam-se em
quase 570 mil toneladas. Os resultados financeiros, de 2003 até
este ano, são os apresentados na tabela. Para 2006, os números
previstos são os seguintes: a receita operacional é de um bilhão e
131
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
novecentos milhões de reais; o custo dos serviços prestados está
em torno de um bilhão e quatrocentos milhões de reais; as despesas operacionais, bastante reduzidas neste ano em relação ao
ano passado, chegarão a 202 milhões; e o resultado operacional,
como conseqüência, terá um aumento substancial, chegando a
340 milhões de reais.
O quadro a seguir representa os investimentos realizados, também
no último quadriênio de 2003 até 2006 em aquisição de equipamentos. A
INFRAERO é uma empresa que não possui ativos. Nós temos pouquíssimos
ativos, um prédio próprio onde funciona a sede da empresa e algumas
pequenas instalações. Todos os aeroportos, todos os equipamentos são de
132
Na tabela a seguir, correspondente à pizza da estrutura de
propriedade da União. Se esses aeroportos, esses equipamentos fossem
financiamento, os recursos próprios da empresa respondem por
propriedade da INFRAERO o balanço da empresa seria muito melhor. No
36%. O aporte de capital representa 12%. O adicional tarifário re-
entanto, eu acho ótimo que permaneça tudo sob propriedade da União. Se
presenta 36% e o restante 16% resulta de convênios. A empresa
alguém um dia resolver vender esses aeroportos, privatizar nossa empre-
só pode receber recursos gerados por ela própria, por aumento
sa, seria muito fácil vender ativo de uma empresa, mas seria muito mais
de capital ou por meio de convênio.
difícil vender bens da União.
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
A melhoria de desempenho com ampliação de receita e reQuanto à relação entre investimento e arrecadação ao longo do qua-
dução de custo seria a melhor das fontes de investimento. Outra
driênio, considerando as receitas operacionais com o adicional tarifário e os
excelente perspectiva seria fazer com que nossos mais de 40 ae-
investimentos totais, essa relação situa-se entre 33 e 32%, o que represen-
roportos deficitários se tornassem pelo menos sustentáveis. Esse
ta um valor considerado bastante razoável. O nosso planejamento estra-
é o desafio. A magnífica fonte adicional de receita, e instrumento
tégico quanto às necessidades de investimentos, de 2007 a 2010, aponta
de apoio ao investimento na estrutura do governo federal, seria
para uma carência total de cinco bilhões e oitocentos milhões. Estimam-se
a receita do PPI e das PPP. Estamos trabalhando seriamente em
em dois bilhões e seiscentos milhões a obtenção de recursos próprios da
projetos para PPI e, no momento, temos apenas um vislumbre
empresa em conjunto com o adicional tarifário. Resulta, portanto, uma di-
de uma PPP ou processo de concessão referente ao novo grande
ferença de dois bilhões e oitocentos milhões. A questão está exatamente
aeroporto em construção no município de São Gonçalo do Ama-
aqui: obter este recurso para o plano de investimento até 2010.
rante, bem próximo a Natal. Sobre a participação de recursos
133
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
privados, por meio de abertura de capital, trata-se de assunto
extremamente controverso. Eu, particularmente, temo um pouco
pela sorte dos nossos pequenos aeroportos deficitários. Qualquer
um de nós compra ações do aeroporto de Congonhas, Guarulhos,
Brasília ou Porto Alegre, mas quem comprará ações do aeroporto
de Forquilhinha, Altamira ou Marabá? Há de se pensar um pouco nisso. Quanto à disponibilização de recursos, hoje destinados
ao Tesouro, relativa a tarifas de embarque internacional, estamos
trabalhando com a hipótese de reduzir essa parte de entrega. O
pessoal do Tesouro Nacional não concorda, mas é uma fonte adicional possível. O que também poderia ser feito para complementação de fonte de recursos da empresa seria a disponibilização de
recursos do orçamento fiscal; é óbvio que isto poderá ser feito.
Essas são as possibilidades adicionais que vemos. Continuamos
investindo na infra-estrutura. Agora o grande desafio é com o PIB
crescendo a 3%, a demanda de passageiros crescendo a 20%, a
demanda de carga internacional a 11%, e a carga nacional a 5%.
E ainda toda sorte de pressões políticas: 26 governadores querem
novos ou modernizados aeroportos nos seus estados; o que também ocorre com a grande maioria dos prefeitos em todo o país.
Há uma enorme demanda, não só de natureza política, como de
natureza operacional, ao longo da infra-estrutura aeronáutica.
Em termos de custeio, estamos trabalhando, no momento, em torno de 34% de arrecadação e investimento direto só na infra-estrutura. Em
relação às carências de 2,8 bilhões, já referidas, a empresa sobreviverá
e o sistema não entrará em colapso caso tais recursos não se tornem
disponíveis, no entanto ocorrerá severa degradação ao longo de todo o
sistema. Fazendo uma comparação com o tráfego terrestre, eu gostaria
apenas de chamar a atenção para o fato de que, diante de um buraco na
estrada, é possível o motorista frear o caminhão e parar no acostamento.
A deficiência aumenta o prejuízo nas estradas, causa até algumas mortes.
No caso do sistema aeroviário, não é possível reduzir a velocidade, menos
pessoas morrem, porque o sistema ainda é extremamente seguro, porém
134
nós podemos ter problemas muito sérios em relação a isso. Há uma dife-
um aeroporto é administrar e coordenar inte-
de um estado pobre e aquelas que envolvem pessoas que morrem em acidente de avião,
resses, missões e objetivos diversos, porém
mesmo uma pequena aeronave. Este se transforma em drama nacional. Muito mais pessoas
convergentes, com a Polícia Federal, subordi-
morrem por semana neste país e nós nem temos notícias que morreram por causa de um bu-
nada ao Ministério da Justiça, a Receita Fede-
raco ou de uma curva mal estruturada de uma estrada. Mas, um único avião que caia, ou um
ral, subordinada ao Ministério da Fazenda, a
único avião que derrape numa pista de pouso, por uma falha eventual de um piloto e temos
ANVISA, subordinada ao Ministério da Saúde,
manchete nacional, um motivo para acordar todos nós do sistema às 3hs da manhã e explicar
a Policia Militar, subordinada ao Governador
o porquê de uma derrapagem. O governo federal vem apoiando a INFRAERO. Ela é subordi-
do Estado, a INFRAERO, subordinada ao Mi-
nada ao Ministro da Defesa, assim como todo o sistema aéreo, incluindo a Agência Regula-
nistério da Defesa. Trabalhar este conjunto,
dora, a ANAC e o Comando da Aeronáutica, como Força-Armada. Estamos todos centrados
fazer este conjunto ser harmonioso e sinér-
no mesmo Ministério. Recebemos todo o apoio necessário, não há o que reclamar e estamos
gico é um dos desafios que nós enfrentamos
no momento trabalhando na idéia do PPI e PPP. Foram destinados setecentos milhões, entre
hoje e é um desafio que custa caro. Só em
2005 e 2006, para aplicação em investimento de aeroporto e mais trezentos e cinqüenta mi-
equipamento de segurança visando aos jo-
lhões estão na Lei Orçamentária de 2007. Estamos tentando otimizar resultados, aumentan-
gos pan-americanos no Rio de Janeiro haverá
do a arrecadação, reduzindo custos e assim por diante. O setor aéreo está e sempre estará
um grande investimento, será um desafio em
bastante exposto. Estará sempre na mídia. Gostaria de ressaltar que o setor aéreo, particu-
2007. Tais investimentos estão chegando a
larmente os aeroportos, precisa ser visto de uma forma um pouco diferente. O mundo ficou
cem milhões. E no que tange aos aeroportos
muito pequeno com a chegada do avião, pequeno e veloz, inclusive, o transporte de drogas,
é um pesadelo. Nós pretendemos até mar-
bandidos, terroristas, cocaína, heroína, arma e munições ilegais. É no aeroporto onde tudo
ço estar com todo o sistema de segurança
acontece: a cocaína embarca, o avião que caiu não chegará, onde começa o drama de milha-
pronto e testado, em trabalho conjunto com
res de pessoas. Quando um ônibus capota, ninguém corre para a rodoviária. Porém quando
a Secretaria Nacional de Segurança e com a
ocorre um problema nos aviões é para o aeroporto que as pessoas correm. É no aeroporto
Polícia Federal para chegarmos a um mínimo
que a Polícia Federal trabalha, que a Vigilância Sanitária tenta impedir a entrada da gripe
de segurança. Isso é recurso, dinheiro. Espe-
aviária, que a Receita Federal atua nos recolhimentos devidos. Não é problema dos contro-
ramos que as fontes de financiamento nos
ladores de vôo a chegada da gripe. Então nós temos problemas seríssimos na administração
ajudem a resolver isso. A empresa vai pre-
dos nossos aeroportos que precisam ser vistos como um organismo especial, multidisciplinar,
cisar de dois bilhões, oitocentos e cinqüenta
extremamente complexo e com riscos específicos a suas próprias atividades. Administrar
milhões nos próximos quatro anos.
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
rença grande entre ocorrências que envolvem pessoas que morrem na estrada ou no interior
135
DESAFIOS INSTITUCIONAIS
PARA O DESENVOLVIMENTO DO
SETOR DE TRANSPORTES
Maurício de Albuquerque Vanderley. Secretário da
Secretaria de Fiscalização de Desestatização do Tribunal
de Contas da União.
Nesse painel vamos tratar de questões extremamente relevantes,
isto é, os desafios institucionais que estão associados a esse esforço de
expansão de estrutura de transportes aqui no Brasil. Grande parte dos problemas que foram citados nos painéis que abordaram assuntos relacionados à infra-estrutura, ao planejamento e aos mecanismos de financiamento
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
CONTEXTUALIZAÇÃO DO TEMA
do setor de transporte podem ser associados com as práticas e condições
de operação das instituições que devem apoiar com esse setor. O objetivo
deste painel é discutir os desafios das diversas instituições governamentais, quer seja do poder executivo, do judiciário, do legislativo, responsáveis pelo setor de transportes no Brasil.
As fiscalizações do TCU na área de transporte vem detectando que
grande parte das deficiências encontradas nos trabalhos, nos editais ou
nos projetos estão associadas à falta de estrutura das instituições, quer
seja o órgão executor, as agências reguladoras ou o ministério setorial. Nós
temos a convicção de que se as questões institucionais forem bem equacionadas, estaremos dando um importante passo para viabilizar as obras e
os empreendimentos que o país tanto necessita.
139
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
140
O primeiro ponto que desejo destacar
ram em suas respectivas palestras a impor-
iniciativa privada quanto o setor público re-
é a necessidade de coordenação institucio-
tância da intermodalidade para que propiciar
conhece a importância da consistência e da
nal entre os órgão se instituições que atuam
custos módicos na prestação de serviços de
estabilidade da atividade regulatória. Para
no setor de transporte. Esse ponto já foi ob-
transportes e do planejamento integrado das
que isso aconteça, é necessário que as agên-
jeto de comentários e palestras anteriores e
diversas esferas de atuação. A lei prevê que
cias sejam dotadas de um quadro de pessoal
nós verificamos que há uma insuficiência de
o Conselho Nacional de Integração de Políti-
com quantidade suficiente, formação adequa-
políticas e de diretrizes macro setoriais. O
cas de Transportes deve propor políticas em
da e com a remuneração compatível com a
Exmº Ministro Paulo Sérgio Bastos na pales-
consonância com diretrizes para a integra-
complexidade dessas tarefas. É importante
tra de ontem, comentou que há 20 anos que
ção física e de objetos dos sistemas viários
que haja estabilidade no corpo funcional das
o Brasil não tem um documento de governo
e de operações de transporte sob jurisdição
agencias reguladoras, para que minimizar o
com planejamento a longo prazo para o se-
da União, dos estados, do Distrito Federal. Ou
rodízio dos funcionários. Foram anos a fio,
tor de transporte, a exemplo do que deverá
seja, fala em integração não só entre modais,
com funcionários que tinham contratos de
ser apresentado até o dia 19 de dezembro.
mas entre as diversas esferas de governo:
trabalhos temporários, e só agora, é que co-
Isso demonstra a necessidade de termos po-
estado, União e município. Da mesma forma
meçaram os concursos. Isso é muito impor-
líticas macro setoriais explicitas e de termos
a lei explicita que o CONIT deve incentivar a
tante para dar estabilidade nessa atividade
um estudo de planejamento para o setor de
competitividade com o intuito de redução de
regulatória. Quanto à disponibilidade de orça-
transportes. Em realção a isso, eu gostaria de
custos, tarifas, fretes e a descentralização.
mento, verificamos que o contingenciamento
destacar a necessidade de operacionalização
prejudica a elaboração de estudos de viabili-
do Conselho Nacional de Integração de Políti-
dade e demais atividades. Dr Lucas, Procura-
cas de Transporte – o CONIT, que já foi obje-
dor-Geral do TCU, já destacou a importância
to de recomendação do TCU . Esse conselho
de termos bons editais, bons estudos de via-
foi criado pela lei 10.233, de 5 de julho de
bilidade, projetos básicos detalhados para dar
2001, a partir de seu artigo 5º. No entanto,
suporte a todo esforço de ampliação da infra-
após 5 anos de criação, esse Conselho não
estrutura. O mesmo ocorre com a ampliação
foi operacionalizado. Nós entendemos que a
da capaCIDEade de fiscalização também e a
operacionalização desse Conselho é muito im-
possibilidade de descentralização da fiscali-
portante para criar um local de discussão das
zação exerCIDEa pelas agências reguladoras.
questões de políticas de integração dos mo-
Isso é, somente a partir do momento que a
dais de transportes, pois o objetivo do CONIT
agência tem disponibilidade orçamentária,
é propor ao Presidente da República, políticas
A necessidade de fortalecimento ins-
torna-se possível a celebração de convênios
de integração nos modais de transportes. Os
titucional das agencias reguladoras é outra
com estados ou com outras instituições, para
Dr Vando Borges e Dr Paulo Paiva destaca-
questão relevante a ser discutida. Tanto a
que se possa dar maior capilaridade para a
ca, órgão responsável pelo planejamento, é
bém, que tem sido objeto de recomenda-
fundamental para o gerenciamento de polí-
ções do Tribunal e que também, traz algumas
ticas para o setor. Torna-se mandatório que
preocupações é a ausência de diretores das
esse órgão trabalhe com pessoal capacitado,
agencias reguladoras. A Agência Nacional de
pessoal concursado, estável, de forma a evi-
Transportes Aquaviários – Antaq, por exem-
tar soluções de continuidade no processo de
plo, operou sem nenhum diretor nomeado
planejamento e no processo de formulação
por alguns meses em 2006. No caso, isso já
de políticas. Nota-se a ausência de um órgão
foi sanado, mas acarreta uma instabilidade e
responsável pelo planejamento do setor de
uma ausência de decisões nesse setor o que
transportes, como era o GEIPOT. Além disso,
é bastante gravoso para as áreas que são re-
destaco a necessidade do ministério contar
guladas pela agencias. Da mesma forma até
com um orçamento compatível com suas res-
Por fim, gostaria de comentar aspec-
hoje a Agência Nacional de Transportes Ter-
ponsabilidades, com despesas de custeio que
tos relacionados à questão ambiental, muitas
restres - ANTT, opera com um quadro de di-
sejam suficientes, para que se possa também
vezes citada como um dos problemas para o
retores incompleto. Considero relevante que
patrocinar os estudos necessários para dar
desenvolvimento do setor dos transportes e
o Congresso Nacional e o poder executivo
suporte à ampliação da nossa infra-estrutura.
que, de fato, necessita de um tratamento mui-
desse prioridade ao preenchimento do corpo
E por último a questão que nos parece impor-
to especial pela sua importância para o país.
diretor de todas as agencias.
tante de salientar é dificuldade proporcionada
Para que os projetos saiam de acordo com
pela ausência de estatísticas e de informa-
aquilo que a população e a sociedade espera,
ções sistematizadas pelo setor de transporte.
é muito importante ampliar a capacitação do
Às vezes, não dispomos de informações bá-
IBAMA na realização de avaliações ambientais
sicas sobre o setor de transporte. Para rea-
estratégicas – AAE. Isso é, nas análises am-
lizarmos a análise das contas do governo de
bientais macro, não aquela análise pontual,
2005, necessitamos de dados sobre os inves-
de um projeto, mas a análise de regiões, de
timentos privados em realizados nos portos,
temas de forma a nortear todo o processo de
nas rodovias concedidas, por exemplo. Essas
planejamento de expansão, de planejamento
informações não estavam disponíveis nem
de corredores de transporte.
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
atividade de fiscalização. Outro ponto, tam-
no ministério, nem nas agencias reguladoras.
O fortalecimento institucional do ministério setorial, órgão formulador de políti-
Isso demonstra quais são as dificuldades que
A questão da definição dos passivos
nós teremos que suplantar na estruturação
ambientais previamente a outorga da con-
desses órgãos.
cessão de empreendimentos existentes, tam141
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
bém é outra questão relevante. Toda vez que
a iniciativa privada for realizar investimentos
é importante que seja dada a máxima transparência em relação aos passivos ambientais
existentes. Essa questão foi suscitada pelo
Tribunal e tem sido discutida com o Ministério
dos Transportes e com a ANTT, no que tange
o processo de concessão de rodovias. Nesse
processo, é importante que o gestor privado que vai assumir o empreendimento saiba
com clareza quais os passivos ambientas que
já existiam e de quem é a responsabilidade
pela mitigação desses passivos.
Por fim, nota-se a necessidade de um
aperfeiçoamento do processo de licenciamento ambiental e de termos bons estudos
ambientais. É notória a necessidade do IBAMA ampliar sua capaCIDEade de análise das
questões ambientais, sempre muito complexas. Esses estudos, não são estudos baratos,
não são estudos simples e é fundamental que
sejam bem feitos. Essas questões abordam
142
necessariamente aspectos relacionados a am-
A partir das considerações feitas com base nos trabalhos realizados pelo Tribunal de
pliação da capaCIDEade de atuação, disponi-
Contas da União nos órgãos e instituições que trabalham com o setor de transporte no Brasil, a
bilidade de orçamento e adequação do quadro
organização deste seminário considerou relevante a participação de representantes do IBAMA,
de pessoal do IBAMA, para que o órgão tenha
do DNIT, do Sinicom , da Antaq e da Antt, para as discutir questões levantadas sob a ótica dos
serenidade e capaCIDEade de atuação.
agentes que atuam no setor.
Marcos Barros. Presidente do Instituto Brasileiro de
Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis.
Boa tarde, senhores e senhoras, todas as autoridades aqui presen-
as pernas estavam extremamente bambas, sem forças. E nós co-
tes. Eu agradeço a honra de estar aqui. E quando o convite chegou, foi
meçamos um processo então de busca, e de racionalização para
fácil inferir a importância desse encontro e por via de conseqüência minha
exercer essa tarefa e começar a responder a demanda de respon-
responsabilidade como parte desse grande painel. E me fez lembrar. E me
sabilidades que recebíamos. Ontem a ministra Dilma mostrou, eu
fez lembrar, o momento, a cerca de 4 anos atrás quando eu chegava com
vi isso na imprensa hoje, e alguns dos que me antecederam já
a tarefa de presidir o instituto, o IBAMA.
mostraram uma demanda de obras planejadas. Quer dizer, é
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
QUESTÃO AMBIENTAL
muito significativo o tamanho, o montante das obras marcando
E o primeiro diagnostico que eu fiz do aparelho de estado me fez
as prioritárias que aqui já se disse no que diz respeito tanto, aos
lembrar também uma poesia popular conhecida de todos que retratava a
3 grandes itens aqui levantados, as rodovias, as ferrovias, os por-
partida de um amante que não queria partir, mas ali estava havendo a se-
tos. No que diz respeito a manutenção e a expansão. Todo, ou
paração e o amante dizia para a companheira, se nas travessuras das noi-
quase todo esse processo de licenciamento cairia nesse aparelho
tes eternas já confundimos tanto as nossas pernas, diz com que pernas eu
de cerca de 72 técnicos (..). A coisa mais fácil, quando se acom-
hei de partir. A solidão do armário embutido, meu paletó abraça teu vesti-
panha pra imprensa, e aqui também já se mencionou, é buscar o
do, e o meu sapato ainda pisa no teu. Com que pernas eu hei de partir? Foi
bode expiatório. E como o IBAMA tem como principio não dialogar
a primeira sensação que eu tive. Com que pernas eu hei de partir? Porque
com qualquer autoridade ou aparelho de estado pela imprensa,
naquele momento de chegada no IBAMA, o aparelho licenciador, situado
pela mídia. Me desculpem a mídia presente. Mas não entende-
numa diretoria, a DILIC, ele era um aparelho licenciador extremamente
mos que esse é o fórum, os fóruns são esses aqui e os outros têt-
denso. Ele licenciava petróleo e gás. Ele licenciava agrotóxico e ele licen-
a-têt com os empresários, com os interessados, nossa vertente
ciava grandes empreendimentos. Muito bem, essa era uma dificuldade de
ética caminha nessa direção, é difícil debater. Nós vamos (...),
caminhar. Agora quem licenciava fazendo o diagnostico do aparelho. 72
nós vamos às grandes empresas e tal explicitá-los, mas a facili-
técnicos. Quem era de carreira do IBAMA? Um inúmeros globais, de carreira
dade é chegar no bode expiatório. E o bode expiatório, como ou-
7, o restante eram consultores (...) a licenciar os empreendimentos que os
tros bodes, mas o nosso tem um chifre imenso. O bode expiatório
senhores demandam, e conhecem e analisam em profundidade. Quer dizer
IBAMA, ele é muito expressivo. E é fundamental que dentro do
143
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
144
princípio de transparência façamos essa auto-
vou ser, eu vou nominar, nós licenciamos
chamo de distanciamento Brarteano entre
críticas, é o que fazer que, mas façamos justi-
Urucu- Porto Velho, há um anos atrás. Mas
quem licencia e quem demanda esse licencia-
ças também para determinados procedimentos.
não há obra. E foi um sacrifício danado. Com-
mento. A empresa, por mais boa vontade e
Eu vou exemplificar o que eu quero dizer.
plicado. Só na relação nossa, de passagem do
ética que tenha, não pode contratar servido-
Existe na legislação, e todos conhecem muito
gasoduto Urucú-Porto Velho para suprir as ne-
res do IBAMA. E existia isso. Não especifica-
mais que eu, prazos determinados por lei. Se
cessidades de Porto Velho e do oeste da Ama-
mente
eu trouxer isso, o IBAMA não é um cartório. O
zônia, nós tínhamos que sacrificar uma
infra-estrutura, mas do IBAMA como um todo,
licenciamento não é um cartório. Quando eu
importante, uma importante floresta nacional
nós tiramos uma linha, que os Senhores de-
cheguei ao IBAMA, os técnicos da área me
nossa, parte dela, em Abufari. Quer dizer, tem
vem ter acompanhado pela impressa, uma li-
mostraram um empreendimento de porte sig-
esse outro lado da questão que eu quero colo-
nha de busca de racionalização ética da
nificativo, onde a demanda inicial do projeto,
car na balança, também para ser analisado.
instituição. Eu estava dando uma entrevista
e observemos o bode expiatório projeto, ela
Da nossa parte hoje, quando nos vemos esta
um pouco antes de vir para cá, e a jornalista
vinha numa folha de papel. Numa folha de pa-
demanda, e com todo o caminho de legisla-
disse assim: qual é a coisa mais difícil que o
pel. Só tinha uma lauda o projeto. Este tipo de
ção que temos que seguir, nós mudamos mui-
Senhor, o que lhe marcou mais no IBAMA? Eu
projeto é difícil de analisar. É muito complica-
to o quadro para isso. Significativamente. E
disse: prender os próprios servidores do IBA-
do. Quando nós fomos, ainda fazendo um
que mudanças foram essas? Uma estrutura,
MA. Mas de tudo isso, dos cem que nós pren-
diagnóstico inicial. Nos arquivos do IBAMA,
por exemplo, de pessoal que, num primeiro
demos, junto com Polícia Federal, o que me
havia algumas pendências para aquele apa-
momento, substituiu aqueles consultores (...)
marcou mais foi quando nós chegamos para
relho que analisava àquela questão. Havia
por pessoal de carreira e de nível concursado
prender um que se deu tiro no peito. Eu sou
pendência sim. Tinha coisas que não tinham
nacionalmente. Com uma capacidade técnica
médico, eu sou professor de medicina. E isso
decolado, e fomos ver por quê não tinham de-
muito expressiva. Nós dividimos, por exem-
me toca muito, pela minha sensibilidade hu-
colado. Mas se assustem, havia uma deman-
plo, entendemos pela importância de petróleo
mana e profissional. Então nós fizemos um
da muito expressiva de pedidos abandonados.
e gás, nós dividimos uma coordenação só
esforço ético muito significativo nessa limpe-
As pessoas deram entrada e não voltaram
para petróleo e gás aonde se dá a maior de-
za. Uma parte pouco significativa, mas pelas,
mais, nunca mais. E agora, por último, sabe
manda de petróleo e gás, que é Rio de Janei-
pelas distorções éticas, não nos deixava dia-
de outra coisa que acontece no bode expira-
ro, do sul da Bahia, principalmente e até
logar no tête-à-tête com a sociedade. Por que
tório? É que nós licenciamos um número sig-
Santos, e a sede fica então racionalizada com
tínhamos uma porção que, por exemplo, tra-
nificativo de projetos. Grandes projetos. Que
grupos específicos. Sabe qual era esse grupo
balhava numa parte do processo de licencia-
não teve nenhuma conseqüência isso. Ou
de petróleo e gás que fazia isso? Servidores
mento na área de madeira, por exemplo,
seja, nós licenciamos gasodutos, que não cor-
pagos pela MP, uma parte do processo. Quer
chamada PPF, uma guia de transporte que
ria gás, porque não tinha gás para correr. Mas
dizer, o nível de contaminação nisso é muito
era uma fonte de corrupção. Nós acabamos
o duto está licenciado. Nós licenciamos, e eu
complicado, por que tem que haver o que eu
com essa guia de transporte de maneira ou-
na
área
de
rodovias,
dessa
nistrativa. Mas são esses, nós e eles, que es-
mento de origem florestal, que marca a origem florestal e eu acompanho com PalmTop com
tamos sujeitos a isso. Por isso também, em
todos os métodos e meios eletrônicos, eliminando todos esses atravessadores que faziam es-
defesa da nação, dos empreendimentos, do
ses fraudadores de riquezas do país. Parte deles, ou parte era falsos empresários, contadores,
desenvolvimento e da própria pele, não pode-
mas uma parte servidores do IBAMA. Então essas pernas eram bambas também. E nós fizemos
mos ser cartoriais. Não podemos romper pra-
um esforço para começar a nos preparar pro momento extremamente difícil, que é dar vazão
zos aquém. Às vezes vamos um pouco além.
a esse nível de licenciamento, pela extensão das obras e o peso do montante que aí está. Um
Cada vez mais diminuído esse prazo dentro
outro fato que eu considero também muito importante é que aqui já se disse: o licenciamento,
dos princípios legais. Mas o aparelho melhora
ele é multi-fatorial. Não há um sábio do licenciamento pela complexidade dos empreendimen-
nessa direção, e como o aparelho melhorou
tos. Não há. Cada setor é um setor. E um mecanismo de superar estas dificuldades é um me-
nessa direção? Ele melhorou assim: em nível
canismo ultra institucional. Eu vou licenciar carsinicultura, os nossos servidores de
de pessoal, nós estamos agora, por exemplo,
licenciamento, os nossos técnicos, uma parte aqui me acompanha, mas uma carsinicultura
o artigo 23 da constituição, aquele que des-
tenho que buscar dentro da instituição alternativas técnicas para o licenciamento na nossa
centraliza e que precisa ser regulamentado, a
diretoria que trata de fauna e recursos pesqueiros. E quando eu vou liberar blocos para MP,
Casa Civil já está encaminhando para o Con-
para o leilão da 8ª rodada com hoje, ele é multi-fatorial. Porque eu tenho que ter uma análise
gresso Nacional, a regulamentação desse ar-
das unidades de conservação que são, atingidas ou não, com a perspectiva de serem atingidas
tigo. Para nós extremamente importante. Por
ou não pela aqueles procedimentos exploratório de petróleo. E a variável técnica daquela área
quê? É um mecanismo racionalizador onde,
da nossa diretoria de ecossistemas tem que opinar. Mas há outras, e essa existe uma certa, na
vou repetir um ex-diretor nosso, ele diz: o IBA-
autocrítica, uma certa demora dentro desses vários pareceres, dentro da instituição. Mas há
MA não pode licenciar barraca do Pepê no Rio
pareceres fora das instituições. Um parecer que mais demora neste processo chama-se FUNAI.
de Janeiro. O IBAMA não pode licenciar lenha
A FUNAI tem uma estrutura muito delicada, do ponto de vista do aparelho do estado. A FUNAI
de padaria. Está exagerando para ser peda-
tem um orçamento de R$ 200.000,00, um orçamento global, e tem 2.000 servidores. O IBAMA
gógico. Esse processo de licenciamento com-
tem um orçamento de R$200.000.000,00 só para outros custeios e capital em torno disso, mas
plexo das diferentes atividades empresariais
tem um orçamento global de R$ 800.000.000,00. Aí o presidente da FUNAI vira-se para o pre-
em diferentes níveis tem que ser distribuído e
sidente do IBAMA, num momento informal, Dr. Mércio, e disse: vocês que cuidam de tatu tem
descentralizado. Se não, também, nós nos in-
esse orçamento, nós que cuidamos do homem, temos esse tão pequenininho. O pejorativo
ter-chocamos de cabeça na ponta do proces-
também do bode expiatório é que não cuidamos do tatu, só. Nós cuidamos do Brasil, do desen-
so. E o resultado que é o empreendimento
volvimento do Brasil. Porque são os técnicos do IBAMA e o presidente do IBAMA que, do ponto
atrasa. Então, nessa reorganização, nós esta-
de vista legal, respondem perante a lei. Quando o presidente do IBAMA licenciou a obra do São
mos fazendo o quê? Essa redistribuição legal,
Francisco, o que aconteceu? Quer dizer, o Ministério Público disse: olha, vou lhe processar por
nos dá tarefa ou nos retomamos tarefas bem
improbidade administrativa. Fez análise técnica, e começou o processo. E um juiz, que me
específicas. O que o IBAMA licencia? Qual o
perdoe aqui, sábio, leu devidamente o processo e disse: não, aqui não há improbidade admi-
papel do IBAMA no licenciamento? Não a bar-
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
sada e criamos um sistema on-line que acabou com o atravessador, chamado DORF. Um docu-
145
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
146
raca do Pepê, mas uma hidroelétrica no Xingu de 11.000Megas
do que nós chamamos de agenda marrom. Dos metais pesados, dos agro-
não pode ser o Estado do Pará que vai licenciar porque na geo-
tóxicos. Nós dissociamos porque isso é uma coisa que tem uma complexi-
grafia que eu aprendi, na escola primaria no interior do Amazo-
dade muito significativa. Inclusive principalmente do ponto de vista
nas, o Xingu não nascia no Pará. Ele deságua no Pará. E pela
biológico, mas inclusive principalmente do ponto de vista econômico do
legislação, se ele ultrapassa mais de um estado, se ele caminha
país. Isto é um país ainda agrícola. Então essa demanda é muito expressi-
por mais de um estado, o licenciamento é Federal. E, vou citar
va, nós separamos. E nós começamos a separar petróleo e gás no Rio, pela
esse mesmo diretor, que diz assim: o maior, o que mais emperra
demanda e pelo crescimento quando o país, ninguém fala que o IBAMA que
no licenciamento é o by-pass que algumas forças querem fazer
ajudou o país a ser auto-suficiente em petróleo. Ninguém fala, nunca vi. Em
para facilitar o licenciamento. A esperteza do licenciamento sem
nenhum lugar. O país se tornou auto-suficiente e essas licenças foram to-
que se cumpra a lei nos prazos. Vai um conselho aqui, quase mais
das nossa. É claro que brigamos muito com a Petrobrás. Brigamos muito
velho de todos. É a pior atrasar o processo de licenciamento. Por-
sim. Brigamos porque, para que a Petrobrás viesse para a legislação. Não
que não é só o IBAMA. Por exemplo, o Tribunal de Contas da União
nos emociona. Não nos emociona a querida Petrobrás chegar e dizer assim:
está aí a nos olhar, na sua missão, o Ministério Público está aí a
mas a P54 gera auto-suficiência. Eu sou brasileiro, eu tenho um amor pelo
nos olhar na sua missão, e cada momento vem para cima e diz:
meu país como todos. Mas tem a legislação, Petrobrás. Não tem jeito. Mas
refaça, no mínimo, que isso está errado, não dá. Embarga, por-
vai ser inaugurado dia tal. Não me emociona. Se não tiver prazo não vai ser
que não é possível. É o papel de cada um nessa atividade multi-
inaugurado dia tal. Não vai ser inaugurado dia tal. Então, mas se der, por-
fatorial. Auto-fiscalizatório. Mas quando chega no processo final
que existe a condicionante. Se os senhores cumprirem estas condicionan-
para o empreendedor, o IBAMA, aí o que nós fizemos? O que nós
tes vai ser inaugurado. O Brasil vai ser auto-suficiente. Mas sem as
fizemos? Um princípio aqui já mencionado na abertura. Busque-
condicionantes não adianta gastar dinheiro com propaganda, porque não
mos a transparência, busquemos a transparência. Pelo meio ele-
vai sair no dia tal. Qual é outra condicionante? Chega uma autoridade im-
trônico que aqui mencionei, no sistema DORF por exemplo,
portante, eu aproveito esse momento para desabafar, se não eu engordo
busquemos essa transparência para o licenciamento. O empresá-
mais, não é. Porque eu engordo quando aumenta a tensão, eu fico geladei-
rio tem o direito em, dando entrada, no aparelho do estado, num
ra-dependente. Nota-se que nesses últimos 4 anos foi muito dura a tensão.
processo que se quer o mais rápido possível, ele tem direito de
Mas chega uma grande autoridade e diz assim: olha, nós traçamos, do pon-
acompanhar esse processo sem necessariamente vir discutir com
to de vista de política ambiental ou de licenciamento, que as estradas, as
os técnicos. E nós criamos o SISVIC, um processo onde isso se dá
grandes estradas, principalmente aquelas de penetração, e escolhemos
da uma maneira mais transparente, e o empresário alcança esse
uma, uma de penetração significativa par escoar a produção. Escolhemos
processo, tirando então esse entrave. E nós prepusemos uma re-
uma, uma estrada fundamental, abandonada há muito tempo, praticamen-
estruturação no IBAMA ao todo, mais na nossa diretoria de licen-
te abandonada, a BR163, Cuiabá/Santarém. Aí, Ministra Marina, discutindo
ciamento, olhando para essa questão central. Nós concentramos
com toda equipe disse assim: olha, vamos fazer do licenciamento dessa
na diretoria de licenciamento os grandes licenciamentos. Nós dis-
estrada um licenciamento paradigmático, para as outras estradas brasilei-
sociamos e criamos uma outra diretoria que trata, por exemplo,
ras. O que é o tal licenciamento paradigmático? Eu disse: olha, vão chegar
Isso é terra pública. Isso é terra pública. Ia co-
do licenciamento, chegou uma autoridade e
mente legal, qual será esse licenciamento.
meçar pela briga. 46% das terras na Amazô-
disse sabe o quê? É o seguinte: aquela ou-
Qual era a angústia maior? Via de penetração
nia são terras públicas, esquecidas por outros
tra estrada, nosso diretor está aqui e ele sabe
de grilagem. Quando se disse assim: as PPPs
poderes. Mas do ponto de vista estratégico é
de tudo que estou falando. Ele disse: aquela
vão asfaltar a BR163 na perspectiva de esco-
deste país. São terras públicas. E tem toda
outra estrada paralela, nós vamos fazer ra-
ar a produção, principalmente do Mato Gros-
uma legislação que leva para mostrar que
pidamente. Nós vamos fazer até outubro. Eu
so, ao invés de Paranaguá, por Santarém e aí
aquelas terras são públicas.
disse: mas o Senhor, eu nasci lá, perto dessa
vai. De Santarém vai chegar no Atlântico. Isso
estrada. Eu fui para a inauguração dela, há 30
vai encurtar muito. Isso é muito expressivo
Chegou outro, antes, e disse assim:
anos atrás. Eu estava na inauguração dela, e
em termos de racionalização de custos. Va-
nós vamos começar o processo de manejo flo-
o Senhor que fazer ela agora? Eu disse: não,
mos fazer então a BR163. Quais são os cami-
restal através de um termo precário do INCRA
a legislação não permite. Isso é uma estrada
nhos, do ponto de vista ambiental? Porque
chamado DP – Declaração de Posse. Então
Federal. O Senhor só pode fazer com uma lei
cada um tem seu papel. As vezes eu gosto de
para fazer manejo eu não preciso ter título, eu
Arrima. Ele disse: não, mas tem uma portaria
falar das coisas extremamente óbvias. Mas
não preciso ter nada. Só pego uma declara-
que me dá essa autorização. Eu disse: essa
nós, dizia um de nós um dia destes: não nos
ção e posse e vou fazer o tal manejo. Então, a
portaria, ela é só para acelerar, para tapar bu-
venham acusar que nós cuidamos do meio
questão fundiária na Amazônia se tornou um
raco. Mas para refazer estrada, negativo. En-
ambiente. Porque o nosso papel é esse mes-
caos. Um caos. Há edifícios de propriedades
quanto eu estiver aqui o Senhor não vai fazer
mo. Nós temos é que cuidar do meio ambien-
com títulos todos falsos. Edifícios. Isso aqui é
isso. Porque nós estamos pegando a BR163 e
te. E os senhores cuidam do patrimônio da
de fulano, isso aqui é de beltrano, todos um
vamos extrapolar a 163 de maneira paradig-
união e nós cuidamos desse lado que é o meio
em cima do outro. E como é que a gente vai
mática para as outras estradas. O Senhor vai
ambiente. Então eu disse assim: olha é o se-
fazer? Nós caçamos 60.000 DP, Declaração de
fazer, quando, segundo a Constituição diz, a
guinte. Essa estrada vai se construir. Vai se
Posse. E vamos dar o que nós chamamos de
população opinar sobre Lei Arrima. Isso está
construir? Vai. Se tomou a decisão política.
ordenamento territorial. É ordem e progresso
na lei. Se o Senhor passar por cima o Senhor
Agora, junto com a construção tem que haver
da Bandeira. A Amazônia tem que ser ocu-
pode ter todo o sucesso, o Senhor pode fazer
a racionalização do espaço. Quando ela se
pada por empreendimentos? Tem, mas den-
isso, eu não posso. Bom, então, a gente con-
construiu há algum tempo atrás, por exem-
tro do princípio de ordem, do ponto de vista
seguiu que essa estrada vá se construir como
plo, o empreiteiro que avançou na estrada, eu
ambiental. Aí, vamos fazer a BR163. Estamos
a 163. Então, esses encaminhamentos des-
também vou exagerar para se pedagógico,
fazendo BR163. Isso aqui vai ser um parque,
se processo, nós começamos a nos preparar
disse assim: esses 4.000.000ha são meus.
isso aqui vai ser uma ocupação, parquinho de
como um aparelho de estado, para cumprir a
Não vou dar o nome do empreiteiro porque
reforma agrária. Isso aqui vai ser a minera-
nossa tarefa de casa num espaço de tempo
estou entre empresários e a maioria sabe. (...)
ção. Isso vai ser. Esse é o ordenamento que se
mais curto possível, dentro de todos os pra-
na 163 disse: estes 4.000.000ha são meus.
foi fazendo. Quando nós chegamos no meio
zos legais. Quando eu digo assim, as vezes eu
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
as PPPs, e vamos mostrar, com base estrita-
147
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
tenho medo porque eu falei para a pessoa muito, muito poderosa. Aí me disse uma coisa, que
me tremeu, assim. Eu disse assim: nós vamos faremos dentro de todos os prazos legais. Ele
disse: então vamos mudar a lei. Eu disse: bom, tudo bem. Há um a instância para mudar a lei.
O lugar de onde veio a lei, que é o Congresso Nacional. Quando Vossa Excelência mudar a lei,
este velho e humilde servidor público cumprirá a lei que o Senhor mudou, porque ela tem legitimidade. Ma não queira oSenhor, e alguém já disse aqui, mudar a lei através desse humilde
servidor, porque o Senhor está colocando este servidor na cadeia. E não é por aí. Nessa eu não
vou. Bem, os esforços são nessa direção. Eu tinha selecionado 30 slides, e não vou passar nenhum. Porque eram os slides, viu, você tem todos aí, eu estou encerrando. Eram slides onde eu
mostrava o funcionamento do IBAMA, do ponto de vista de licenciamento ambiental. Quando
eu olhei a excelência da plenária, eu disse: todos conhecem tudo do licenciamento, lá dentro.
Então eu não preciso explicitar, o que nós embasamos para licenciar. Quais as preocupações
que nós levamos em consideração. Não vou lhes mostrar isso porque apenas lhes cansaria.
Mas quis lhes mostrar, em se colocando os desafios, não quero ter a pretensão de dizer que
estamos prontos para respondê-los. Porque não sou nem pretensioso nem autoritário. Mas
há todo um processo tentando responder a essas demandas, e que não estão estritamente
no IBAMA. A Ministra diz uma frase, que eu vou encerrar, com esta frase que eu gosto muito.
Porque expressa muito o que se diz do licenciamento. É multi-fatorial. São todos que vão alimentar a assinatura final do presidente do IBAMA. Ela diz: Somos todos anjos de uma asa só,
se nós não nos abraçarmos, nós não voaremos. Muito Obrigado.
148
Mauro Barbosa da Silva. Diretor Geral do Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes DNIT.
Boa tarde Sras., Srs., colegas, amigos aqui do Tribunal e da
Controladoria-Geral da União, também presentes. Todos sabem
que é uma honra para mim estar na corte de contas. Sou originário da auditoria , auditor de carreira e engenheiro civil. Tenho
militado na área de controle interno, auditorias, diretorias, Con-
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MISSÃO DO ORGÃO EXECUTOR GOVERNAMENTAL FEDERAL
troladoria-Geral da União, ao longo da minha carreira. Então, o
convite recebido do Tribunal de Contas para proferir esta palestra
é uma honra. Muito obrigado. Quando o meu nome foi encaminhado ao Congresso Nacional para ser sabatinado, eu estive no
Tribunal conversando com alguns colegas, sem mencionar o convite, pois sabemos que 70% dos processos que tramitam no Tribunal tem origem no DNIT. Então nós temos um relacionamento
diário, cotidiano, bastante salutar e proveitoso. E eu tenho muita
facilidade de conviver nesse ambiente. Porque é a minha origem.
E eu queria falar um pouco hoje. Preparei umas transparências,
dentro do contexto do seminário.
149
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Então, eu quero primeiro dizer, dentro
do contexto do nosso painel, que a missão do
DNIT é executar todas as políticas ou diretrizes
que estão sendo aqui debatidas e apresentadas por diversas entidades.Tenho três modais
para falar sob o ponto de vista político, política publica e gestão de empreendimentos.
Falarei sobre a gestão organizacional do DNIT,
dos desafios, da administração orçamentária
e financeira.
Estamos investindo nos três segmentos modais, sobre os quais também temos a
responsabilidade de operação e manutenção.
Somos ao mesmo tempo administradores da
carteira e projetos e obras, constantes do orçamento da União e operadores do sistema.
Opero 54 mil km de rodovias. O que significa
quando digo operação: que tenho de manter,
O DNIT é hoje o maior promotor ou
construtor de empreendimentos do país. Te-
viário e aquaviário: portos interiores, portos
de cuidar de educação de trânsito, da segu-
marítimos e as hidrovias do país.
rança viária, pesagem. Gostaria de dividir a
mos hoje a maior a carteira de obras da cons-
apresentação para falar um pouco dos desa-
trução pesada, uma carteira de 14 bilhões de
fios e da missão institucional do DNIT, da visão
contratos em atividade, mais de 4.500 obras
política e organizacional, do modelo organiza-
administradas ao mesmo tempo, 50 mil pes-
cional e dos sistemas coorporativos hoje, exis-
soas trabalhando.
tentes na autarquia. Estamos nos dedicando
aos mecanismos de controle interno, que nós
150
Dentro da estrutura do Ministério dos
discutimos muito aqui no Tribunal e as provi-
Transportes, ou da estrutura do modelo que
dências a adotar ou a aperfeiçoar para me-
foi introduzido pela legislação de 2001, o DNIT
lhorar o processo organizacional do órgão, em
é o sucessor patrimonial do DNER, mas incor-
termos de recursos humanos, gestão de con-
porou a função de gestão dos modais ferro-
tratos, patrimônio e desburocratização, que é
ções de novos projetos de eclusas, de dragagem, balizamento e sinalização. É preciso compre-
sor patrimonial do DNER, herdou também to-
ender a magnitude da instituição e da vocação nacionalista que nós temos que ter para tratar
dos os sistemas e mecanismos de controles
das questões frente a essa organização. O modal aquaviário compreende cerca de 8 bacias
internos existentes naquela extinta autarquia.
principais hidrográficas.
Não assumimos somente a sucessão patrimonial: partimos de um ponto existente. Então,
existe um modelo de contrato, um modelo de
descentralização de poder e autonomia.
O
DNIT,
de
vocação
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
a simplificação, porque o DNIT, como suces-
nacionalista,
abrange uma área de atuação de 54 mil km de
rodovia e 28 mil km de ferrovias, que são operados pelo setor privado, mas nós vamos ver
as partes dos gargalos ferroviários. Porquê o
que nós fizemos com o setor ferroviário? Nós
alugamos, nós arrendamos o patrimônio da
União. A parte de gerir os gargalos, da melhoria operacional em pontos críticos e urbanos
O mapa que estão vendo coloquei para dizer que lá no DNIT você olha o Brasil, verifica
existentes, está com a autarquia. Temos 28
o que se produz, quais são os fluxos de serviços ou transporte de carga de bens e serviços,
mil km de hidrovias no país, a manutenção e
a produção industrial e a produção agrícola, e plotamos desse mapa aí, que é um ponto de
operação das eclusas existentes, a constru-
partida para discussão da reorganização do novo modelo organizacional do DNIT. Sempre está
151
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
latente essa discussão. Eu inseri esse quadro, igual ao do nosso
este ano foi um ano de exceção no DNIT. Hoje já estamos discutindo fazer a
presidente do IBAMA, para dizer que estamos terminando o plano
manutenção de toda a malha. Identificamos grandes metas de construção,
nacional de logística de transportes. Dia 19 de dezembro, o Mi-
de adequação em todo o país.
nistério dos Transportes deverá apresentá-lo à sociedade, numa
visão estratégica para os próximos anos. E a dimensão que se
vê, que se enxerga, ou que se debateu com a sociedade, ela está
com projetos já identificados. Na área de rodovias nós deveríamos e temos a obrigação de recuperar 32 mil km de rodovias,
manter os 54 mil km de rodovias em todo o país. É importante,
colegas aqui do Tribunal, colocar essa manutenção de 54 mil km
porque este ano nós resgatamos a autoridade do DNIT na operação da malha rodoviária federal. Como? Existiam 14 mil km que
foram descentralizados para os estados, todos aqui que são dos
setores de infra-estrutura sabem disso. A partir do momento que
houve a MP 82, no final de 2002, ficou sem autoridade a autarquia para fazer qualquer serviço nessa pistas, o que gerou um
estado de deterioração muito grande em todo o país. 14 mil km,
dos 54 mil. Só em Minas Gerais, que é o estado de maior malha
rodoviária federal, 6 mil km. Então, em 2006, com a instituição
do Programa Emergencial de Trafegabilidade e Segurança nas Estradas – PETSE, tivemos a oportunidade de resgatar a autoridade
do DNIT como operador da malha rodoviária nacional. Resgata-
152
mos 14 mil km das rodovias que estão em discussão de processo
O quadro ora exibido permite que a gente veja e enxergue o que
de estadualização e resgatar a autoridade do DNIT nas rodovias
precisa ser feito. Isso aqui são números índices, não é a definição do que
que estão inseridas no programa de concessões, pois ficamos
vou fazer. O planejamento indica o que nós precisamos fazer. Isso aí geraria
alguns anos afastados da pista. A minha obrigação é maquina na
uma carteira de obras de serviços e projetos dentro do DNIT. Provavelmen-
pista, a minha obrigação é operação, é manutenção. Mais de 17
te. Agora, vem a discussão do grande desafio que constitui o programa de
mil km ficaram alguns anos praticamente sem serviços. E com o
intervenções. Vou falar primeiro sobre a gestão rodoviária, depois sobre a
Programa Emergencial nós tivemos a atitude de assumir a nos-
gestão ferroviária e a gestão aqüaviária. A CIDE foi introduzida no finalzi-
sa responsabilidade. Criamos um regime de exceção no ano de
nho do ano de 2001 e começou a operar a partir do ano de 2002. A malha
2006. Onde não tinha contrato, dispensamos licitação para iniciar
rodoviária brasileira, hoje, que nós estamos administrando, é de 54 mil km,
a ação e o dever de manter e garantir a trafegabilidade. Então
sobre a qual enxergamos um grande desafio, qual seja o de manter uma
no que for. Eu sou o agente operador, o DNIT
meiro pegar o tributo que o cidadão paga e alocar nos empreendimentos. E regularizar essa lo-
é o agente operador. Então, dispensamos li-
cação. Quando iniciamos isso? Observa-se que a partir do ano de 2005, efetivamente, se inicia
citação, fizemos o serviço de 40 milhões por
um processo de responsabilidade fiscal e compromisso político com a sociedade brasileira de
dispensa. Foi o serviço mais discutido nos jor-
colocar os recursos arrecadados na gestão ou na carteira de projetos e obras. Vamos ver esses
nais. Vamos lá hoje ver a situação da pista? Fi-
números. Se mantidos os investimentos que vinham sendo feitos para a manutenção e conser-
zemos a nossa obrigação com transparência,
vação, em torno de 600, 700, 800, uma média de 700 milhões ano, a malha rodoviária brasilei-
com a participação do Tribunal, da Controla-
ra entraria num estado de colapso. O planejamento, o indicativo existente no setor, coloca que
doria, do Exército Brasileiro. É a questão da
se deve manter algo em torno de 2 bilhões ano. 1 bilhão e 800 para os serviços de recuperação
administração de recursos públicos. Estamos
e 600 milhões de reais para serviços de conserva. Então, algo em torno de 2 bilhões e 400 são
trabalhando, junto com o Ministério dos Trans-
necessários para a manutenção da malha rodoviária brasileira. E se isso não acontecer? Se
portes, com planejamento de gestão, com a
isso não acontecer, perde-se a autoridade. O DNIT está num processo de recuperação. Para ter
política de manter uma locação de 1 bilhão e
autoridade de ser o agente operador da malha na situação que ela está hoje, precisamos ga-
800 milhões de reais/ ano em programas de
rantir e ter a responsabilidade, que nós estamos observando aí, de alocar algo em torno disso.
recuperação da malha e 600 milhões de re-
Você vê, nesse gráfico, a condição da malha rodoviária brasileira. Ontem, o professor, ex-mi-
ais ano entre um verão e outro em programas
nistro e Secretario de Estado de Transportes de Minas Gerais, Paulo Paiva, apresentou um qua-
de conservação. Aí, pode indagar-se: “bom,
dro semelhante ao que a gente monitora. Se compararem ao do professor Veloso verão que é
...mas e agora?”. Antes, alocava-se quanto?
muito similar. Ai estão as condições da malha rodoviária brasileira. Olhando-se historicamente,
Em manutenção, para os contratos de em-
verifica-se que nós estamos no inicio de um vetor crescente de investimento no setor. A res-
presas de conserva colocava-se 150 milhões
ponsabilidade fiscal de pegar primeiro o que nós recebemos da sociedade e colocar na gestão
ano. Para fazer a gestão operacional de 54 mil
da malha. E isso vai se transformando ao longo dos anos. Uma coisa importante eu quero colo-
km de rodovias. Então, a nível de diagnóstico,
car. Muito se discutiu este ano e até hoje está se discutindo: “ estão começando as chuvas – o
é bom a gente ter transparência para se ter
programa emergencial jogou o dinheiro fora”. Não é isso o que está registrado nos institutos
a clareza da responsabilidade com que esta-
de pesquisas. Houve uma melhoria significativa na gestão da malha rodoviária e como gestor
mos administrando. Nós estamos elevando
da malha estou podendo atuar em todo país. Por exemplo, qual é a maior rodovia de trafego
os dispêndios, é determinação do presidente
federal sob a administração do DNIT? É a rodovia BR 101, da ponte Rio/Niterói até a divisa com
Lula, para 600 milhões de reais ano. E 1 bi-
Campos/RJ. Tive que dispensar a licitação lá, em torno de 40 milhões de reais.Tudo por que?
lhão e 800 em manutenção, em programas de
Porque está inserido no programa de concessões e o DNIT, o DNER, foram afastados, perderam
restauração de rodovia. Mantendo esse fluxo
a autoridade. E os problemas foram se agravando, agravando. Qual é o histórico de passagem
nós vamos alterar o cenário que está aí e já
de veículo lá? O menor é de 60 mil veículos/dia, lá em São Gonçalo. Sai da ponte Rio/Niterói e
iniciamos essa curva de melhoria com res-
entra no anel rodoviário de São Gonçalo/RJ. Há dias que ali passam 180 mil veículos por dia.
ponsabilidade, com transparência, com fisca-
Eu não posso ficar afastado da pista, independente se está inserida em concessões, PPP ou
lização. Exigindo desconto dos empreiteiros,
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
locação de recursos e ter a responsabilidade fiscal que nós estamos praticando agora de pri-
153
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
desenvolvendo um programa de licitações. Com controles internos confiáveis. Com sistemas
está pagando regularmente o que manda fa-
corporativos. A configuração lógica de planejamento e atuação na malha rodoviária brasileira.
zer. Somente no mês de outubro paguei 750
Fiz essas colocações para mostrar que nós estamos atuando na parte de gestão da malha com
milhões de fatura de serviços feitos. E isso é o
serviços, calçados em cima de programas de manutenção, recuperação e conservação. Foi o
que? Não é só resgatar a credibilidade como
PETSE quem rompeu isso. Ele foi o fura bolo de fazer a conservação em toda a malha brasileira,
operador e gestor de obra, não. É resgatar a
que, para ser feita, necessita de contrato. Estamos desenvolvendo um grande programa de
credibilidade do governo. E ter a credibilida-
licitações de conservação no DNIT. É um programa de 1 bilhão e 200 milhões, demandando
de no setor empresarial, ou na industria, para
licitações só de conserva que concluiremos até o primeiro trimestre do ano de 2007. Já temos
poder proporcionar e discutir o que? Redução
500 milhões de reais de licitações conclusos nessa área. Em Minas Gerais, que é o maior esta-
de preço, programas de qualidade. Eu tenho
do, a licitação abre agora, dias 4 e 5 de dezembro, dentro dessa determinação de manter toda
que ter autoridade para discutir isso. E isso
a malha rodoviária em serviço de conservação. Resgatando a autoridade federal. Isso não é
está vindo agora. Porque? Porque eu tenho
conversa não, nós estamos com maquinas na pista. Utilizando os contratos de CREMA, que são
capacidade de fazer ou pagar o que a gente
o ideal para a engenharia rodoviária.
discute. Crio um atrativo no setor. E o projeto piloto criou algo em torno de 1 bilhão de
154
O mapa adiante projetado mostra a dimensão da carteira de obras, serviços e projetos
reais. Foi instituído operacionalmente a partir
que estamos executando no DNIT. São mais de 4.500 obras gerenciadas ao mesmo tempo. É
de abril de 2005. 1 bilhão em 2006. Em 2007,
muito importante, um grande desafio, e eu me coloco na condição de servidor publico, con-
só no DNIT, passou para 2 bilhões. Para 2007,
cursado do Ministério da Fazenda, a gente elogiar uma ação publica, de finanças publicas. Há
enviei minha proposta orçamentária para 4
de se reconhecer que a criação do Projeto Piloto de Investimento foi fundamental para esse
bilhões, ou seja, de um ano para o outro ele
processo de recuperação da autoridade e de retomar uma carteira de projetos e obras no
dobrou, do outro ano paro o outro ele dobrou
país. Em 2003, o DNIT devia na praça 1 bilhão e 300 milhões de reais, em razão de serviços
de novo. Isso é responsabilidade de gestão,
executados há mais de 6, 8,12 meses, sem pagar. Primeiro foi feito o saneamento financeiro.
de pegar o imposto, a CIDE e falar –”olha, eu
Foi pago o setor, que aqui está presente. Então, saneou-se financeiramente o DNIT, retoman-
vou fazer a carteira de obras e vou pagar em
do-se a capacidade de produzir e implantar projetos. O projeto piloto, olhando-se a carteira
dia também”. Não é só fazer. É fazer e pagar.
de obras, projetos e serviços da Autarquia, deve ser elogiado, porque há vários anos não se
E a gestão tem que ser melhorada. Esse é o
via algo assim, alguma coisa que pudesse assegurar a responsabilidade que todos nós temos.
meu, o nosso desafio. Este foi um ano para
Não se pode desconhecer que tributo arrecadado do contribuinte tem que ser colocado nos
o DNIT. Qual foi o grande desafio nessa área
empreendimentos. E o projeto piloto criou um mecanismo dentro da estrutura fazendária bra-
rodoviária? Colocar no mercado a contratação
sileira que está permitindo ao DNIT, ou ao governo federal organizar um planejamento setorial,
de projetos, fazer a gestão ambiental desses
principalmente no Ministério dos Transportes. Por que? Nós temos a segurança da aplicação
projetos, colocar esses projetos em consulta
do recurso, a segurança de que ele vai vir. Depois de saneadas as contas do DNIT, não era só
publica para licitação ou contratação publica,
sanear e fazer obra. Tem que pagar. E o projeto piloto veio com isso. Eu estou pagando, o DNIT
após discussão com nosso Instituto, para exe-
grande de certames licitatórios que voltaram a ser executados pela autarquia. Esse é um dos grandes desafios, conseguir fazer licitações com
serenidade, ir ao mercado buscar empresas de capacidade técnica operacional, desenvolver uma carteira de projetos ou um estoque de projetos para que quando for ao mercado, esses projetos estejam atualizados para se buscar a decisão de construí-los. Porque 70% que estão aqui
no Tribunal, Senhor Ministro, são do DNIT. É porque tem uma carteira de projetos, velha, e nós temos que eliminar isso. Eu tenho que substituir
minha carteira de contratos. Então, neste ano, nós fizemos isto no DNIT, o que constituiu um dos grandes desafios, que vai continuar nesse
próximo período, qual seja o de conseguir contratar e gerenciar esses contratos. Fizemos 600 licitações neste ano. Aí, o presidente da comissão de licitação chega para mim e fala assim : “Mauro, nos últimos 12 anos, foi o ano que nós fizemos mais licitações. “ Ele vangloriando e eu
pensando: “no ano que vem eu preciso fazer 1.200.” Porque o vetor é ascendente. Então não tenho que estar comemorando.
Quanto às licitações de obras, vê-se no quadro a carteira de contratação na área rodoviária brasileira. Neste ano, a maior licitação até o
momento concluída foi a licitação da BR-101/Nordeste. 1 bilhão de reais. A
obra custa aí 1 bilhão e 60, sendo que 500 milhões estão á a cargo do nosso
Exército Brasileiro, e conforme a ministra Dilma colocou, está sendo funda-
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
cução. Aí está uma carteira de projetos que estão sendo desenvolvidos a partir de licitações. E, na área de licitações, temos uma carteira muito
mental para o processo. Quanto à expansão da malha, muita gente me pergunta: “mas, ... e o Exército?” Nós temos 10, 11 Batalhões de Construção.
São 10 mil homens nesses 11 Batalhões de Construção. Eu aprendi com o
General que a engenharia brasileira é chamada de civil – sou engenheiro
civil e não sabia – porque quando ela foi introduzida no Brasil a engenharia
era a militar. E para ajudar a alavancar esse período de grandes desafios
e dificuldades convocamos, sim, o Exército Brasileiro para nos ajudar. Isso
é uma decisão de Estado e também uma decisão calçada no pensamento
de política de defesa nacional. Os países contemporâneos aplicam algo em
torno de 3 a 6% do orçamento com as forças armadas para manter uma
política de adestramento da tropa, atualização tecnológica. Pode indagarse: “Mauro, mas você passou as obras todas para o Exército?”. Todo mundo fica me perguntando sobre isso. Eu passei uma carteira avaliada em
600 milhões de reais, do conjunto todo. Que está sendo fundamental para
o processo. Nós temos também que administrar dentro da visão política,
155
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
dentro do programa de recuperação da malha rodoviária brasileira, que
decisão do Presidente da República, também. São grandes desa-
não é só fazer pista. É preciso segurança. Porque eu sou agente operador.
fios. São 33 empresas e 5 mil empregos. E estamos trabalhando.
E segurança e educação para o trânsito estão calçados em pesagem, sinalização, controle de velocidade, ações nas escolas de educação para o
trânsito. Eu sou agente de transito, pelo código brasileiro.
Relativamente a Plano de Pesagem, é assunto discutido há
anos, pelo próprio Tribunal. Quando eu estava na Controladoria,
também “apertava” o DNIT para colocar o plano de pesagem.
Essa área operacional passou por uma insuficiência de recursos.
Então, a sinalização rodoviária, o sistema de pesagem também,
foram se esvaindo. Então nós estamos com um programa, ad-
156
Então, neste ano nós implantamos o regime de exceção, assumimos
ministrando um programa, dentro da determinação do governo
a responsabilidade como operadores do sistema, licitamos 48 mil km de si-
federal de restabelecer o sistema de pesagem. E seguindo a
nalização, 33 empresas foram contratadas por 275 milhões, dividimos isso
orientação da corte de contas. Nós tínhamos 6 balanças funcio-
em duas etapas. Estamos fazendo a primeira etapa esse ano e 84% do servi-
nando no Brasil, fixas. Assumimos a Autarquia com este quadro.
ço foram feitos para revitalizar ou refazer a sinalização nas rodovias federais.
Colocamos 15 em operação, estamos com 18 sob atualização
Nós estamos fazendo metade esse ano, metade o ano que vem, essa foi uma
tecnológica e estou com 36 móveis hoje, em operação. Fizemos
DNIT. A balança de Formosa, aqui. Está aí operando, na saída de
tráfego em todo o país no ano passado.
Brasília. Então, nós estamos fazendo. É lógico que temos grandes
desafios para poder cumprir, neste setor.
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
um Plano Diretor com o Exército Brasileiro. Realizamos uma contagem de
O plano de pesagem ficou pronto. Ele deve elevar as baFizemos ajustes nessa contagem de tráfego esse ano, para exami-
lanças para o nível constante do painel. É muito simples olhar e
narmos onde é que passa a safra. O mapa, no painel, indica onde as balan-
falar assim: “saí de 2, 3, 6 para 220”. Tem que trabalhar muito,
ças serão colocadas, sendo que serão aproveitadas as balanças que estão
ter responsabilidade de gestão. Tem que ter parcerias. Precisa
paralisadas e colocadas outras em todo o país. O plano terminou esse ano
ter a compreensão do Tribunal dos atos e atitudes que estamos
e já realizamos a audiência pública, estando em condições de ser licitado.
praticando. Porque esse é nosso desafio. A questão da gestão
Eu peguei as balanças que existiam e estavam paralisadas e as estou pon-
da malha também é importante. Ontem, eu vi o Secretario co-
do para funcionar. Há poucos dias atrás o Senador Valdir Raupp me falou:
locando um desafio aqui. A gente colocar a CIDE, aumentar a
“Mas, nossa, eu fui governador lá e agora estou vendo uma balança em
transferência para os Estados, discutir a estadualização. E passei
Rondônia funcionando.” Então, para nós, isso é resgatar a autoridade do
a noite pensando: “gente, espera aí um pouquinho. E o IPVA? E a
157
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
discussão da reforma tributária, que quando
MP-82, independente se era concessão, estava no programa de concessão. Para estabelecer a
nós mexemos na Constituição e criamos o im-
normalidade e a segurança do tráfego.E estou firme nesse propósito. Mas se fala:”Mauro, você
posto sobre energia, e energia combustíveis,
vai restabelecer isso só num ano? “Não. Viu-se o cenário de investimentos de que a autarquia
cadê? Estamos isolando muito a discussão em
necessita para restabelecer integralmente a trafegabilidade. Nós estamos trabalhando. Estes
torno cima da CIDE.” Então eu como agente
são os grandes desafios do setor rodoviário.
operador, DNIT, queria colocar isso aqui para
reflexão. A sociedade brasileira já está onerada com ICMS sobre combustíveis no setor de
transportes. Pelo menos foi a intenção de se
instituir. O IPVA, Imposto sobre Veículos e a
CIDE. Nós fizemos esse repasse para os estados no mês de dezembro de 2002, a primeira parcela, e fizemos em duas parcelas esse
pagamento. E em janeiro de 2003. E houve
a medida provisória, descentralizou. Hoje eu
resgatei a autoridade no seguinte sentido: eu
estou operando. Onde não tinha, estou viabilizando projeto para fazer uma licitação e
contratar empresa para por máquina na pista
lá, nos 14.000km que estão aí sobre projeção.
Esse é um assunto que nós temos que trata,
para resolver. Ele está mal resolvido. Só que
enquanto ele está nessa situação, eu não posso perder autoridade. Então com o Programa
Emergencial, até por orientação do Tribunal.
Em razão de medidas cautelares decidimos
entrar em todo o país, em todas as rodovias
de jurisdição do DNIT. Independente se era
158
fazer. E o que estou fazendo. Hoje, está em andamento o projeto São Félix
é o meu grande desafio no modal ferroviário. Olha só, nós temos
Cachoeira na Bahia. É uma obra do projeto piloto, 128 milhões. São Francis-
aí a MPT, Rede Ferroviária Federal, a VALEC e a gestão DNIT lá.
co do Sul: acabei de contratar, está pronto para a expedição da ordem de
Tem as concessionárias do setor, para as quais nós arrendamos a
serviço. Fizemos o projeto no ano passado, terminei esse ano. Campo Belo,
malha. Os arrendamentos estão gerando os valores expressos no
Araraquara, Santo Amaro, ai está a situação. A Transnordestina. Tínhamos
quadro, por ano. O grande desafio nosso, nesse papel, após o ar-
feito o projeto de 100km. Foi dada a ordem de serviço nessa primeira fase
rendamento da malha ferroviária federal, é fazermos programas
do projeto de 100km que está pronto. Eu sou fiscal, e eu tenho que cuidar
de segurança e programas de modernização.
da desapropriação. A concessionária está fazendo a obra. Eu sou fiscal, cuido de desapropriação e fiz 100km de projeto. Travessias ferroviárias: estão
aí os projetos estão em andamento.
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
Alguns colegas já colocaram o que eu estou fazendo, qual
Foi identificado que nós temos 927 pontos críticos em todo
o país, necessitando de atuação. Ou você atua fazendo isso pelo
programa da concessionária, ou você atua colocando o DNIT para
159
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
A estrutura de que disponho é a que
Verifica-se no quadro a carteira de obras e serviços em andamento. Sou o órgão exe-
está exposta. Após a extinção da Portobrás e
cutor, por isso estou fazendo isso aí. Aí estão os convênios, os contratos. Gestão. Nós aborda-
a remodelagem do setor, as 8 administrações
mos um pouco a visão política, os desafios, do ponto de vista de projetos e obras que estão
hidroviárias no país passaram à responsabili-
em andamento.
dade do DNIT. Neste momento, do ponto de
vista organizacional, o grande desafio, é que
eu preciso transferir essas 8 superintendências para o DNIT e trazer essa gestão hidroviária para uma execução direta. É o que está
previsto na lei, como desafio. Na área aquaviária, tenho esta carteira de obras e serviços
em andamento. Obras de execução direta,
eu tenho 500 milhões de obras em execução
direta em portos, delegado 2 bilhões e 100.
Por exemplo, o porto de Itaqui, a expansão
do porto de Itaqui compete ao DNIT. Fiz um
convênio com a companhia DOCAS, no valor
de R$ 280 milhões. Estamos implantando um
plano de trabalho de ampliação do porto. A
parte hidroviária.
Do ponto de vista estratégico, organizacional, estou com esse modelo lá no DNIT, uma
autarquia recém-criada, como todos sabem, e este ano nós já fizemos algumas correções. Não
existia Diretoria Ferroviária, foi introduzida por Medida Provisória, alterando-se a lei. Criamos
160
Do ponto de vista do modelo organiza-
criação da Diretoria Executiva. Transformamos em todos os estados, em 24 estados, as Su-
cional para tocar a carteira de obras e servi-
perintendências. Então, passamos a ter um superintendente em cada estado, exceto Distrito
ços, da decisão pública e de investimentos,
Federal, Acre e Roraima, mas estamos discutindo a criação das superintendências nestes esta-
eu tenho as 23 superintendências, 8 adminis-
dos também. Mais 3 superintendentes para ficar uma vice-superintendência em cada estado.
trações hidroviárias e 118 unidades locais.
O modelo organizacional do DNIT é um modelo que funciona através de um colegiado. Eu sou o
presidente do colegiado, e nós temos os diretores finalísticos, nas áreas: rodoviária, aquaviária
e ferroviária e um Diretor de Planejamento e o Executivo.
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
a Diretoria Ferroviária para tocar as obras e a carteira de projetos. Outra reformulação, foi a
Esses são os grandes desafios, e por
quê? Há 20 anos atrás nós tínhamos 16.000
funcionários na autarquia. Hoje eu tenho
2900, por que eu acabei de fazer um concurso, sendo admitidos 600 aprovados.. E vou
chamar mais 50% e vou fazer um novo concurso no final do ano que vem. Porque nós estamos com o quadro aprovado de mais 2.400
funcionários novos no DNIT. Neste ano, dobramos o número de engenheiros do DNIT. Foi
dobrado. Então, os grandes desafios são os
desafios de gerir, executar a política de transportes, mas garantir e assegurar o modelo de
161
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
gestão organizacional, capaz de ter segurança no mecanismo de controle interno, segurança
até agora aquele montante lá, e emitiu ordem
de contratos, eficiência na gestão de contratos, sistemas de custos, sistemas informatizados
bancária de 3 bilhões e 700. Está baixo.” Ain-
capazes de transferir informações de medição, pagamento, em todo o país. Porque ao mesmo
da está baixo, mas, historicamente é o maior
tempo, neste momento, estou fazendo uma medição lá no Chuí e estou fazendo outra lá no
dos últimos 20 anos. Veja-se o histórico aí de
Amazonas. Esses são os grandes desafios da nossa organização.
emissão de pagamento de serviços realizados. Já pagamos 3 bilhões e 700. Já liquidei
4. Estou com a diferença na tesouraria prontinha para pagar. Eu só pago serviço medido,
serviço feito. De onde vêm estes recursos? Da
CIDE. Minha fonte é a CIDE. Então está havendo um vetor crescente. É uma decisão política de responsabilidade fiscal. E é o grande
desafio. Primeiro, o grande desafio: ter a responsabilidade fiscal de pegar o imposto arrecadado que é a CIDE e colocar na carteira de
obras e serviços. O processo de regularização
está acontecendo. Eu sou dirigente e ai estão
as informações, com transparência, para que
todos vejam. É o suficiente? Não. Temos que
introduzir outros mecanismos para ampliar
essa carteira de projetos e obras. Eu estou
administrando 14 bilhões de contratos. E precisamos atingir 50, pelos números de planejamento. Está aí o desafio montado. Posto à
mesa. Muito simples, mas exige o compromisso primeiro de introduzir o planejamento do
Ministério dos Transportes, que nós estamos
resgatando com o plano nacional de logística
de transporte, buscando-se mecanismos de
A dimensão, a visão orçamentária financeira, é importante. Estamos administrando 10
bilhões de créditos orçamentários neste ano. Pode indagar-se: “Mauro, mas você empenhou
162
gestão capazes de suportar e de dar respostas a esses grandes desafios.
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
DESAFIOS REGULATÓRIOS: VISÃO DOS INVESTIDORES
Luiz Fernando Santos Reis. Presidente do Sindicato
Nacional da Indústria de Construção. Pesada –
SINICON
Eu queria dizer que, em nome do SINICON, Sindicato Nacional da
Indústria de Construção Pesada, é uma imensa honra estar aqui, saudar ao
TCU, na figura do Ministro Augusto Nardes e a todos os membros do TCU,
pelo prazer que nos dá estar aqui, aqui por entender a importância desse
evento, pela casa que é, pela instituição que o TCU representa, isso pode
ser um marco para antes e depois na infra-estrutura do transporte brasileiro. Eu acho que o governo tem que entender que infra-estrutura não é
discurso nem brincadeira, é uma realidade. E eu vim aqui falar de um desafio regulatório na visão dos investidores. Não vim falar que se empenhou 6
bilhões, autorizou 5, empenhou 4, mas executou 25%, que não é culpa das
estruturas que estão executando, é culpa de todo um contexto e de todo
um conjunto. Não é culpa do DNIT, de ministro, que são os mais bem intencionados. É culpa de uma estrutura de contingenciamento de fantasia,
de brincadeira, de discurso. Nós temos que sair disso para uma realidade
que vem sendo dita aqui hoje. E dentro dessa realidade, a minha palestra
é buscando a visão de uma país moderno, de um país que tem marcos institucionais, agências reguladoras.
O Governo Brasileiro, como todos sabemos, perdeu a capacidade de investir em projetos de grande porte. Indústria pe-
163
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
sada, indústria de base, na mineração e siderurgia, energia, saneamento, telecomunicações
e transportes estão órfãos de recursos por maiores que sejam os números que tenham sido
apresentados até hoje.
Segundo dados do Banco Mundial e do
BID, os investimentos em infra-estrutura devem corresponder a anualmente a um e meio
do PIB para a manutenção da infra-estrutura.
Um e meio do PIB. Nós vimos que todo o investimento foi 0,5. Mais 1,5 do PIB para aumento de demanda. Nós falamos de 0,5 nos
últimos tempos ou 0,8. Os países da América
Latina, e no qual o Brasil está inserido, necessitam de um investimento entre 4 e 6%
do PIB, nos próximos 20 anos, para atingir níveis de produtividade dos Tigres Asiáticos. Se
o governo tentar investir, ao ano, 7% do PIB,
vai levar o Brasil a atingir, no ano 2011, uma
Até o final dos anos setenta, as grandes obras eram realizadas essencialmente pelo poder
público. Nas décadas de oitenta e noventa a situação foi se modificando com a presença cada
vez menor do governo. Em 2000 se investia doze bilhões, em 2004, nove ponto três, e, em noventa e cinco, o que governo investiu em obras representava 0,8 do PIB e, em 2004, 0,5 do PIB.
164
relação dívida-PIB superior a 75%.
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
A iniciativa privada brasileira, os empresários brasileiros, a iniciativa privada tem
condição de interesse de atender a essa demanda com qualidade, eficiência, complementando, complementando as ações do
governo e não assumindo. Complementando.
Nas áreas de mineração, um exemplo: Vale do
Rio Doce, saneamento: Águas do Brasil, siderurgia: Companhia Siderúrgica Nacional, rodovias: CCR, nós pegamos alguns exemplos,
ferrovias: MRS, portos: a Santos Brasil. As em-
O caso da Vale do Rio Doce: 2006 foi o melhor anos na história da Vale: recorde de lucro,
presas só investem no que é rentável e libe-
faturamento e geração de caixa. É a segunda maior empresa de mineração do mundo, após
ram o governo para focar no que não é viável
a sua compra, em outubro, ela comprou a canadense Inco por 18 bilhões. Empresa que mais
economicamente para seguimento privado.
contribuiu para o superávit da balança brasileira. Em 1997, investia 0,4. Em 2006, investiu
4.6. Mágica (...) ou administração? Ou gestão? O valor de mercado era de 8, em 2006 é de 60.
Tinha 11 mil empregados, tem 44 mil diretos e 93 mil indiretos.
165
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
A CSN, que apresentava prejuízo e pro-
lhões investidos de dezembro de 2005, e um
blema na época de sua privatização em 93,
bilhão previstos para 2006 a 2010. Ele melho-
hoje é a maior produtora brasileira de aço e
rou a qualidade de atendimento da população
estanho. A empresa exporta seus produtos
sem aumentar a tarifa, cobrando a mesma ta-
para Ásia, Europa e América do Norte. Inves-
rifa que as empresas estatais. Investimentos
tia 65 milhões em 97 e investiu, em 2005, um
de 43 quando as demais empresas investiram
bilhão. Resultado: tinha um prejuízo de um bi-
menos de 18. Água tratada a 91%, enquanto
lhão, deu lucro de dois bilhões.
as empresas públicas tratam 82%. Esgoto coletado, 77%, enquanto as empresas estatais,
49%. Perdas de faturamento de 28%, contra
33%. Consumo energético de 0,54, contra
Siderurgia: 15 anos depois, as oito em-
1,72. Inadimplência, menos de 10%, quando
presas vendidas os investimentos cresceram
nas empresas estatais é acima de 10%.
458% e a produção de aço cresceu 39% e o
faturamento, 146%. O prejuízo consolidado
das empresas siderúrgicas em 92 foi de 260
milhões, enquanto saiu um consolidado em
2005 foi de quatro bilhões. Em 1992, as siderúrgicas estatais pagavam apenas 42 milhões
de dólares de imposto de renda. No ano passado recolheram 1.7 bilhões à Receita.
Concessionárias privadas de água e
esgoto, saneamento, que é o segmento mais
atrasado da infra-estrutura brasileira. O nosso
saneamento é de quinto mundo, não é nem
de terceiro, não. Presentes em, dos cinco mil
166
municípios brasileiros, o saneamento privado,
Ferrovias. As privatizações da opera-
explorado por empresas da iniciativa privada
ção ferroviária aconteceram entre 96 e 98.
ou concessionados, atendem 72 municípios.
Foram concentradas em 97. Elas provocaram
Atendem mais ou menos sete milhões de habi-
a desoneração dos cofres públicos, que dei-
tantes com investimentos (comprometidos...)
xou de alocar cerca de 350 milhões e passou
de 4 bilhões nesses municípios, sendo dois bi-
a arrecadar 400 milhões por ano em valores
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
atualizados. O quadro, eu não vou perder tempo em lê-lo para
vocês. (Índices...) de aCIDEentes caiu. Na área de transportes,
rodovias, foram concessionadas 36, existem 36 concessionárias
que administram 10 mil quilômetros, entre estaduais e federais.
84.2 dos usuários consideram as estradas privatizadas boas ou
excelentes, contra 19 das rodovias sob gestão estatal.
Desde 96, início do programa de concessões rodoviárias,
foram investidos 10.5 bilhões, recapeados 17855 quilômetros,
construídos dois mil quilômetros de novas pistas. Destaque de
2005, um bilhão na ampliação e recuperação de sistema viário,
241 milhões repassados às prefeituras decorrentes da cobrança de pedágio, 225634 metros quadrados de pontes e viadutos,
437823 metros lineares de sistema drenagem e 480 quilômetros
de acostamento novos.
No caso, nós achamos por bem destacar, na área rodoviária, o caso da
CCR, Companhia de Concessões Rodoviárias, maior referência no segmento
de concessões de rodovias na América Latina. Administra 1452km, que representam 15% em extensão e 41,85% da receita das rodovias sob gestão
de empresas privadas. Já investiu mais de três bilhões na recuperação de
rodovias, administra a Ponte Rio-Niterói, a Via Lagos, a Rio-São Paulo, a Via
Oeste e uma rodovia no Paraná. É pioneira em ingressar com o novo mercado da Bovespa desde 2005, posiciona entre as 50 empresas com ações
mais negociadas na Bolsa. Desde a concessão, o número de acidentes nas
rodovias foi reduzido em cerca de 10%, sendo que o número de fatalidades
teve queda de 42%. Deve apresentar proposta para os próximos lotes de rodovias federais. O importante é a gente pensar e imaginar o seguinte: quando alguém ia imaginar que uma empresa que possuísse rodovias brasileiras
tivesse ações disputadas e compradas na bolsa de valores?
167
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
O caso da Santos Brasil, a área portuária que era outro caos do sistema de transportes brasileiro e continua sendo um dos maiores gargalos para
a nossa exportação. Nós dizemos que o Brasil é competente até a porta da
fábrica. Da porta da fábrica até o porto, ele perde toda a competência e toda
a produtividade. No caso da Santos Brasil, antes da privatização, em 1995, e
depois da privatização, em 2003, a Santos Brasil é a empresa que ganhou a
concessão e explora o terminal de contêiner no Porto de Santos, na margem
esquerda. Longas esperas para atracar, de até 24 a 48 horas; máximo de
16 horas de operação; sistema de colapso com movimento de 1.3 milhões
de contêineres; baixos produtividades, entre 8 e 15 contêineres; exportação
de manufaturados, na ordem de 26.7 bilhões; e quantidade de guindastes,
mais ou menos dez. A atracação é imediata, opera 24 horas, sistema com
risco de colapso acima de 3.3 milhões, a produtividade, que ainda é baixa
para níveis mundiais, é de 35-40 contêineres, exporta manufaturados da ordem de 40 bilhões de dólares e tem mais de 42 de guindastes, (entre contêineres...) e equipamentos de movimentação, e investiu mais de 750 milhões
de dólares, até 2004, tendo aumentado toda a extensão de cais.
168
ciativa privada entrou, ela entrou e o fez bem, complementando o governo e liberando-o de
uma série de coisas que o oneravam. No nosso estudo, feito pelo SINICON, a necessidade é da
ordem de 44 bilhões de reais por ano em infra-estrutura. Em energia, 20 bilhões, e energia nós
vamos falar um pouquinho mais adiante, rapidamente, que não é nosso caso, mas só para citar
como “case”. Energia, nós estamos em vias de colapso em 2007-2008 se medidas enérgicas e
imediatas não forem tomadas e, ao longo alcance, o fato é pior ainda. Saneamento precisa de
9 bilhões por ano e transportes, 14.7, com essa distribuição, o que coincide um pouco ou mais
ou menos com o que a ministra apresentou, ontem, mas nós estamos falando em necessidades reais com aportes reais.
Telecomunicações, que não entra na
nossa área, mas, antigamente, a gente declarava, no imposto de renda, telefone como
bem. Telefone era uma propriedade que você
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
Caminhos para o desenvolvimento. O que nós procuramos mostrar é que, aonde a ini-
tinha. Depois da privatização, os serviços são
prestados a 141 milhões de brasileiros, a base
de clientes é de mais de um milhão, cresceu
mais de 1300%. Em 1998, apenas 32% tinham
acesso a telefones em suas residências. Em
2005, 72 já desfrutam desse bem.
169
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
O caminho para o desenvolvimento
empregos e ao governo, utilizar como uma mo-
o Senado, na época o Deputado Júlio Lopes
como relação público-privada, projetos so-
dalidade de contratação para, em alguns pro-
e pelo Senado, o Senador César Borges, que
cialmente rentáveis, obra pública. O secretá-
jetos específicos, suprir a carência de recursos
acordaram no projeto comum e aí parou de
rio, o diretor do DNIT apresentou uma série
para investimento em infra-estrutura. Do quê
novo. Isto é fundamental. Não precisa dizer
de obras que são públicas, investimento pelo
nós precisamos para que o Brasil tenha uma
que, pra cada um real investido em sanea-
governo em obras que não são viáveis eco-
agenda positiva no setor de infra-estrutura?
mento nós estamos economizando cinco em
nomicamente. Obras viáveis que a iniciativa
saúde. Racionalizar a atuação no que tange a
privada, concessão.
meio ambiente, me desculpe presidente, mas
nos vamos ter que abordar esse tema.
O SINICON acredita que algumas medidas são necessárias para garantir o aumento
170
Entre a obra pública e a concessão nós
de investimento pela iniciativa privada: defi-
temos ali as PPPs, que podem ser subsídio à
nir claramente o papel do Estado; fortalecer
As agências reguladoras são uma das
construção, pagamento deferido, garantia de
as agências reguladoras; aperfeiçoar os mar-
necessidades de criação, por parte do Esta-
ingresso mínimo, subsídio à concessão e sub-
cos regulatórios; aprovar a lei federal sobre
do, do marco jurídico e regulatório que garan-
sídios operacionais. Isso não é invenção nos-
saneamento básico. É fundamental. O proje-
ta condições competitivas e regras estáveis
sa, a fonte do gráfico é o Banco Mundial.
to, a decisão dos mais, do ponto mais polê-
para a produção de investimentos privados.
mico que é quem é o poder concedente está
O governo: o planejamento e formulação das
É através das concessões, das parcerias
na mão da ministra Ellen Gracie, já tiveram
políticas. A iniciativa privada: prestação dos
público-privadas, seria permitida a retomada
quatro votos definitivos e só se aguarda esse
serviços e estabelecimento de parcerias com
do investimento em uma série de segmentos
despacho. A CNI, em recente seminário que
o setor público. Agências reguladoras: fiscali-
da infra-estrutura do País, a criação de novos
lá realizou, teve a junção entre a Câmara e
zação, regulação dessa atividade.
dade. Incluir administradores do setor privado
muitas vezes, seis, oito meses. Uma licitação,
competentes e representantes de grupos de
entre sua homologação, leva mais seis, oito
consumidores. Não há porque o usuário não
meses e não tem, às vezes, recurso jurídico. É
ter participação e poder participar sobre o
a burocracia que é uma máquina que come o
que ele vai viver. Temos o exemplo do CONIT
tempo e come a infra-estrutura.
que não sai do papel e que não tem um representante dos usuários. Tornar a estrutura de
governança capaz de garantir a sistemática
da prestação de contas do seu desempenho.
Estabelecer índices de avaliação dos objetivos
e do desempenho. Rever o método de indica-
Agências reguladoras, o que é neces-
ção e substituição dos membros da estrutura
sário? Definição clara de sua jurisdição e in-
de governança das agências, estabelecendo
dependência, transparência no processo de
mandatos para os dirigentes, que não coinci-
atuação, seus princípios e abordagens, otimi-
dam com as eleições do Poder Executivo.
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
infra-estrutura. Um aditivo de contrato leva,
zação do modelo regulatório, da capacidade e
dos recursos limitados para a realização das
atividades de regulação, como já foi dito, tem
agência que ficou sem diretor, tem agência
Os principais obstáculos que inibem o
que não tem orçamento. Então, isto não é
investimento e dificultam o crescimento são:
agência. Formação de uma estrutura compe-
falta de regras definidoras de competências;
tente, equilibrada, independente e orientada
a ausência de coordenação, não há coorde-
para a formulação de políticas. Nossos quadros
nação; morosidade dos processos decisórios;
estão, com raríssimas exceções, e essa casa é
e inexperiência do Poder Judiciário numa ma-
uma exceção, nossos quadros que atuam na
téria que é nova, que todo é esse contexto
área pública estão destruídos. O nosso diretor
novo de agência reguladora, poder conce-
do DNIT, Mauro, com muita verdade, ele está
dente e concessão.
O que é necessário para marcos regula-
fazendo um esforço enorme, falou que acabou
de fazer um concurso e vai fazer outro, não
Como fortalecer as agências? Limitar a
tórios funcionarem? Funcionamento eficiente
tem gente. A burocracia, hoje, é um dos fato-
nomeação de funcionários por critérios políti-
do setor privado pressupõe se ter de normas
res que mais entrava o desenvolvimento da
cos. Vamos nomear por competência e capaci-
claras e estáveis que garantam a segurança
171
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
do investidor. Se não houver segurança, não há investidor. Mas o processo
comece o nosso Tribunal a ter que entrar nas brigas jurídicas e
de regulação deve ser elaborado com a preocupação de não criar barreiras
as celeumas que não acabam mais. Garantia de remuneração
à competição e incertezas sobre o direito de propriedade. O desenho da
adequada, existência de recebíveis ou de fundos garantidores,
regulamentação deve ter como referência os efeitos sobre os custos das
isso é importantíssimo. A necessária garantia de que as regras
empresas e sua capaciddde de adaptação no tempo. A consulta às partes
não serão alteradas e que o investimento será ressarcido de
envolvidas, os respeitos, o respeito às normas e aos acordos internacionais.
acordo com o contrato estabelecido e mecanismos eficientes de
desapropriação. Isso evita questionamentos por parte dos governantes, o que causa interrupção de contratos, com prejuízos
para o País e as empresas. Não podemos e não temos vivido,
na história mais recente, é dois, três, anos, porque a nossa experiência não vai a dez anos, que mudou o prefeito, mudou o
governador, ele diz que aquela tarifa tá alta, intervém na tarifa.
Quem perde? Quem perde é o Estado. Porque a empresa vai à
justiça, ganha, entra com cobrança de paralisação, mobilização,
remobilização, juros e diabo a quatro. Então, quem perde é o Estado sempre que tentar mudar a regra do jogo. Que, aí, a justiça
vai dar ganho de causa a quem tem razão.
O marco regulatório aperfeiçoado estabelece os agentes de mercado, definirão o lucro do setor privado em função do retorno adequado
aos riscos assumidos. É óbvio. Se tem um objetivo, se tá definido qual é
o objetivo, se tão definidas as regras do jogo, não tem que dizer que vai
ganhar A, B ou C, ou que o valor é aquele. Quem tem que definir é o mercado. Agora, tem que ter uma lei de licitação, que seja uma lei correta e
que permita que a participação seja de empresas competentes e capazes
172
e não que permita que quem não tem experiência se aventure e que, aí,
Meio ambiente, a nova barreira. O im-
tezas, elevação do risco empresarial e bloqueio
analisa, atualmente, 120 projetos de infra-es-
pacto das exigências ambientais nas ativida-
das decisões de investimento. A proliferação
trutura que enfrentam problemas judiciais, a
des produtivas tem aumentado nas últimas
de leis e regulamentos ambientais em todas as
maioria por razões ambientais. Das 120 obras
décadas em função de acordos internacionais,
esferas, em níveis de competência, tem cau-
analisadas, 100 são do setor de energia, in-
de legislação locais e da crescente preocupa-
sado efeitos imediatos sobre a qualidade da
cluindo 37 refinarias e os grandes projetos hi-
ção da sociedade em assegurar a qualidade de
política ambiental, gerando incerteza, custos e
drelétricos do Rio Madeira, Rondônia, e Belo
vida das gerações futuras, o que é mais que
dificuldade de implementação. Por que ele vai
Monte, Pará, além da usina nuclear de Angra
justo, o que é mais que uma ambição de toda a
correr um risco de autorizar se ele está sen-
3, com prazo de maturação até 2010. Das 35
população. A indústria brasileira tem o compro-
do julgado pessoalmente, isso é outro absurdo
usinas hidrelétricas licitadas pela ANEEL, 21
misso com os princípios do desenvolvimento
que não tem nada a ver com a estória? Nós es-
estão paralisadas ou nem sequer foram ini-
sustentável e tem realizado iniciativas voltadas
tamos falando de uma entidade e não de uma
ciadas, de acordo com o Ministério de Minas e
para a eco-eficiência de processos e produtos e
pessoa física que está ocupando aquela posi-
Energia. Elas gerariam um total de 4055 me-
o desenvolvimento de tecnologias limpas.
ção por uma questão conjuntural. Então, isto é
gawatts, o que deveria entrar em operação
outro fator que tem que ser eliminado.
entre 2006 e 2010. Com a crise do gás e com
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
Licença ambiental e energia. O governo
a não-entrada de financiamento dessas hidrelétricas, se o País crescer ao número que está
sendo falado de 5% ao ano, a chance de vivermos um novo apagão é bastante grande.
O principal desafio para os políticos de
hoje no Brasil, é o da garantia, é de garantir si-
A qualidade da relação das empresas
multaneamente, indíces crescentes de qualida-
com esses órgãos também é afetada pelo fato
de e de conservação ambiental e um sistema
de que essas entidades ainda não possuem
eficiente de regulação, que não implique incer-
uma estrutura de quadros competentes e em
173
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
número suficiente para atender às demandas da atividade produtiva. O relacionamento das
empresas com os órgãos ambientais do governo se estabelece principalmente nos momentos
de fiscalização e licenciamento ambiental. Não há uma relação constante, permanente, que
forme uma cultura. Baseado em paradigmas clássicos de políticas de comando e controle,
proteção ambiental não pode ser um obstáculo ao desenvolvimento, ele tem que ser um coadjuvante do desenvolvimento. A ausência de regras pode se constituir em um obstáculo ao
pleno aproveitamento do potencial produtivo do País. Então, ao terminar, eu queria agradecer
imensamente ao TCU essa oportunidade, ressaltar a importância que esse seminário tem para
o País e que, se o Executivo souber tirar o proveito das matérias que foram aqui discutidas, nós
podemos falar sobre infra-estrutura do Brasil antes e depois dessa reunião.
174
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
DESAFIOS REGULATÓRIOS: VISÃO DOS REGULADORES/ANTT
José Alexandre Nogueira de Resende. Diretor-Geral
da Agência Nacional de Transportes Terrestres.
A ANTT regula e fiscaliza 12 concessões ferroviárias, 21
trens de passageiros, incluindo 3 regulares, e os demais trens tu-
175
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
rísticos e 6 concessionárias rodoviárias. A ANTT administra cerca de 1.500 quilômetros de rodo-
report de banco estrangeiro analisando os
via. O transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros hoje é realizado por 265
efeitos em algumas concessionárias, princi-
empresas. No transporte sob fretamento há 4.408 empresas atuando no setor de passageiros.
palmente aquelas que têm ações listadas em
O transporte rodoviário nacional de carga, atualmente envolve cerca de 820 mil agentes, entre
bolsas, de algumas decisões que são toma-
transportadoras e autônomos. O transporte rodoviário internacional de carga opera com cerca
das. Por exemplo, quando você toma uma
de 1.850 empresas brasileiras e dos países da América do Sul. Quanto ao transporte multimodal,
ação, às vezes, como aconteceu há um tempo
temos atualmente 203 operadores autorizados pela agência.
atrás, no Paraná, isso afeta a milhares, milhões de investidores. A concessionária, hoje,
é meramente uma operadora. Quando você
fala desse ambiente, fala, principalmente, dos
investidores, pois são eles que dão a vida e
que irrigam a concessão, eles proporcionam a
fluidez do caixa de uma concessionária, que
tem que investir e reaver os recursos ao longo
de 25 anos. Então, é muito importante dentro
desse ambiente, que na verdade não pode
ser focado como um contratado, como era antigamente, entre uma empreiteira, o poder
público e o usuário. Não. O mais importante
daquele operador são seus investidores, são
176
Abordando essa questão do desafio da regulação, destaco a do risco regulatório. É im-
seus financiadores. No último ano, a maior
portante verificar que a figura do concessionário, hoje, é bem diferente daquela do início do
parte das pessoas que recebi foram investido-
processo de concessões do setor de infra-estrutura. Hoje, praticamente todas as concessões
res. São fundos, são bancos, são administra-
atuam com uma estrutura de capital envolvendo terceiros. Praticamente não existe mais a fi-
dores de fundos, principalmente. Aconteceu
gura do empreiteiro bancando a própria obra sob concessão. Todas as nossas concessionárias
um fato interessante na semana passada, nós
têm um grau de alavancagem. Foi citada aqui a questão, por exemplo, da CCR. Ela trabalha
fechamos um termo de compromisso entre a
com grau de alavancagem de 80%, ou seja, a cada real que a CCR coloca numa obra, só 20
Companhia Vale do Rio Doce e a Agência. Na
centavos são de seus controladores. Isso é importante porque aí está, talvez, um dos grandes
verdade era um termo de compromisso no
problemas que temos hoje. Não é só uma insegurança jurídica, que às vezes alguns governos
qual a Vale se compromete a adotar uma cer-
acabam institucionalizando sobre essas concessões, mas também sobre como é que as infor-
ta linha de ação entre o que faz para si e o
mações são repassadas. É impressionante a volatilidade dessas ações, dessas empresas, em
que faz para terceiros. É um termo de com-
função das notícias, e isso afeta um número enorme de investidores. Hoje de manhã recebi um
promisso por meio do qual, para toda a produ-
entre a Agência e a Vale do Rio Doce. Mesmo
te uma comparação tarifária entre as rodo-
terceiros, ela tem que cobrar o mesmo preço
assim, no finalzinho da tarde saiu no site de
vias, por exemplo, do Rio Grande do Sul e
que o dela. E ela só tem ganho de escala
notícias do Globo. No dia seguinte, o mercado
Paraná com as Federais. Apesar de todos os
quando toda a produção de transporte de mi-
abre, afetando as ações da Vale. E vem uma
problemas, a gestão das rodovias federais
nério já tiver sido atendida. Tem uma série de
série de indagações de investidores, Merril-
sempre teve uma certa estabilidade. No Para-
outras questões, inclusive, como vai ser feita
Lynch, UBS Group e outros. O que está acon-
ná e no Rio Grande do Sul, as tarifas eram in-
a segregação contábil da atuação das Ferro-
tecendo? Então, acho que é muito importante
feriores às tarifas federais, hoje elas são
vias de Carajás e da Vitória-Minas e dos meios
nesse aspecto verificar a postura do regula-
superiores e a qualidade piorou. Num deter-
que nós vamos usar para disponibilizar isso à
dor, a postura do ambiente em que vivemos.
minado momento, retiraram recursos de in-
sociedade, inclusive através do site da Agên-
Há uns três anos, e olha como as coisas são
vestimento para ter uma tarifa mais baixa,
cia, mensalmente. Quando acabamos o en-
desvirtuadas, havia um relatório do próprio
recursos esses que estavam diluídos no prazo
tendimento, a Vale do Rio Doce se mostrou
TCU, isso foi no segundo ano da Agência, pe-
de 25 anos, e sete anos depois querem retor-
preocupada em como é que isso iria ser anun-
gamos esse relatório e começamos a ajustar
ná-los, só que o saldo de contrato é menor, ou
ciado. Informei que iria ter uma reunião com a
os contratos de concessão rodoviária. Isso foi
seja, você tem, hoje, os mesmos níveis de in-
Dra. Elizabeth Farina, do CADE, dentro do am-
ao plenário do Tribunal e, na véspera do rea-
vestimento previstos originalmente, no Para-
biente de trabalho e mostraria o que foi feito
juste da CRT, sai uma reportagem no Globo:
ná e no Rio Grande do Sul, com uma tarifa
e pronto. A diretoria da Vale solicitou-me que
“Superfaturado o pedágio da Rio-Teresópolis”.
mais cara. Então, quando o investidor que vai
fizesse uma declaração pública como regula-
Houve também outra, na véspera de uma
financiar, ele vê: isso aí é problemático. Uma
dor, para que, se isso viesse a ser menciona-
captação que eles estavam fazendo. Não ti-
das principais questões desse aspecto é a da
do ou a ser detectado pelo mercado, não
nha superfaturamento nenhum, tudo tinha
previsibilidade das ações. Recentemente, re-
levantasse, para seus investidores, a idéia de
sido levantado pelo Tribunal e já havia sido
cebi o presidente da MRS, que aqui foi citado,
que a Vale estaria assinando um termo de
ajustado entre a Agência, o Tribunal e o Con-
para discutir uma decisão e ele falou: “já sei o
ajuste de conduta. Isso teria reflexo direto na
cessionário. Mas olha como é colocado para a
que você vai fazer, a Agência vai fazer isso,
cotação da Vale e nos seus investidores. Veja,
sociedade. E volto a dizer: o “player” principal
isso, isso”. “É... é isso mesmo.” Há três sema-
estou falando da Companhia Vale do Rio Doce.
é o investidor. Tudo que foi colocado, até na
nas, eu falava com um diretor da Vale: “preci-
Não no seu “business” principal, no seu se-
exposição anterior, só será viável se o privado
samos discutir esse problema da Usiminas, a
cundário, correlato. Tive, então, que fazer
conseguir se financiar, conseguir captar. É
entrada do controle societário da Usiminas”.
uma declaração. Deixei claro que a Vale, em
esse ambiente que queria passar aos senho-
“Eu já sei o que você vai fazer, Alexandre.”
momento algum, tinha descumprido qualquer
res, é nesse ambiente que temos que traba-
É... É bom que ele saiba o que eu vou fazer. É
compromisso contratual, que aquilo não era
lhar. Porque não adianta mera vontade
isso que é o desejável. Então, é muito impor-
um termo de ajuste de conduta. Era, na ver-
política: “vou conceder”. Eu viabilizo o edital,
tante, também, nesse aspecto, que exista,
dade, preventivamente, um entendimento
talvez não viabilize a concessão. É interessan-
por parte do Poder Executivo, clareza nos seus
DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL – PERSPECTIVAS E DESAFIO
ção de transporte de minério de ferro para
177
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
178
objetivos. Logo depois que foram liberados
esses recursos, acabou não saindo o edital e
pelo Tribunal os editais das novas concessões,
agora está usando os recursos de investido-
recebi um investidor que me indagou: “José
res brasileiros, captados no mercado brasilei-
Alexandre, é para valer dessa vez? Porque
ro através de debêntures e está participando
desde 98 eu coloquei 14 milhões de reais nes-
de uma licitação de concessão rodoviária no
ses estudos.” Catorze milhões de reais, gen-
Colorado. Os Estados Unidos decidiram abrir
te! Jogados fora ou não. Se ele for o vencedor,
um programa extremamente agressivo de
será aproveitado, senão... Mas isso foi um in-
privatização rodoviária. O Brasil vai ter dificul-
vestidor. Então, dentro dessa linha que estou
dades, muitas dificuldades, se ele quiser
tentando passar da nossa atuação, um dos
avançar em um programa desse, porque o ní-
aspectos mais importantes é a Agência não
vel de risco, o nível de percepção de um go-
impor a sua decisão. Nós evitamos, e falo isso
verno como o americano é muito menor. Essa
muitas vezes: “Olha, não é o que eu gostaria
decisão não é só dos Estados Unidos, também
Hoje, estão sendo analisados pela
de fazer, eu, como técnico de transportes,
o governo alemão decidiu fazer um programa
Agência, três processos de arbitragem entre
mas é a solução que atende o mercado, que
de privatização rodoviária pesado e tem obti-
a Agência e o concessionário, por interpreta-
atende todos os lados do mercado”. Acho que
do até subsídios com a experiência brasileira.
ção de contrato. Esse problema de interpre-
foi muito sábia a Lei 10233 quando focou o
Nós temos um problema na nossa forma de
tação de contrato afeta diretamente o nível
quesito da harmonização do ambiente do con-
estruturar contratos e preços. Nos estudos
de investimentos. Nós temos outro problema
flito e acho que é essa harmonização que se
que se fez sobre concessão rodoviária, nem
que é a questão da expectativa dos usuários,
não conseguirmos passar para os investido-
todos os custos estão ali colocados e vou fa-
quer dizer, você tem que dar um determinado
res, nós não vamos ter uma infra-estrutura
zer uma inversão para não entrar neles. Os
nível de qualidade. É muito fácil medir essa
sendo respondida por parte da iniciativa pri-
Estados Unidos estão colocando nessa licita-
expectativa no caso do transporte ferroviário
vada. Com certeza não vamos ter essa res-
ção do Colorado uma taxa interna de retorno
de cargas, por exemplo. Agora, é muito difícil
posta. Há muito capital disponível. A liquidez
de 12% em dólar. Eles têm, dentro dos pre-
no caso de passageiros, no caso de rodovias.
de mercado hoje é muito grande. É interes-
ços, uma reserva de contingência para despe-
Para esclarecer um pouco essa dispersão de
sante como estamos competindo num merca-
sas jurídicas. Nós não apropriamos esse tipo
expectativas, quando fizemos a audiência pú-
do que é global atualmente. Cito o caso de
de despesa. Então, é muito importante nessa
blica da segunda etapa de concessões rodo-
uma concessionária rodoviária como exem-
questão também a redação dos contratos e
viárias em São Paulo, houve a indagação de
plo, a CCR. Ela captou dinheiro no mercado
dos editais. Da mesma forma que temos cla-
um participante para mim relativamente às
brasileiro, com investidor brasileiro e está
reza no que está escrito no setor ferroviário, e
tarifas. Dei uma explicação para ele e disse
usando esses recursos para disputar uma
vou citar esse exemplo, nós temos problemas
que no processo de atuação, claro, estava de-
concessão no Colorado. Ela tinha levantado
sérios no setor rodoviário.
fendendo o nosso ponto de vista, até no pro-
com tarifas de pedágio 25 a 30% abaixo do que seriam se não tivéssemos
feito os ajustes de 2003 e 2005. De repente, levantou um senhor e disse:
“Doutor Resende, eu não estou muito preocupado com esse negócio da
tarifa, não. Eu não vejo nenhum mérito nisso que o senhor está falando,
não. Eu quero saber se eu vou ter qualidade. Eu quero saber se eu vou ter
aquela passarela. Se vai ter aquele trevo. A tarifa é decorrente”. Na mesma
audiência, uma pergunta seguida à outra. Então, é muito difícil, do ponto
de vista do órgão regulador ter uma clareza 100% da expectativa do usuário. Olha que hoje tentamos fazer pesquisa, fazer levantamento, e no setor
de passageiro é feito todo ano, nas rodovias também é feito, mas há uma
dispersão em relação à expectativa dos usuários e esse é um grande foco
e um grande cuidado que uma agência reguladora deve ter.
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cesso interno da Agência com as suas concessões, nós estávamos hoje
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