AVALIAÇÃO DO SEGURO-DEFESO CONCEDIDO AOS PESCADORES NO ESTADO
DA PARAÍBA
Jocemar Tomasino Mendonça1 & Alineide Lucena Costa Pereira2
1
Instituto de Pesca – APTA/SAA, Núcleo do Litoral Sul, Av. Prof. Wladmir Besnard, s/n., Cananéia, SP,
Brasil, CEP 11990-000, e-mail: [email protected]
2
Fundação Florestal – SMA, APA Marinha do Litoral Sul de São Paulo, Av. Prof. Wladmir Besnard, s/n.,
Cananéia, SP, Brasil, CEP 11990-000, e-mail: [email protected]
INTRODUÇÃO
A pesca tem sido uma atividade secular, e que a cada ano torna-se menos
atrativa em virtude das dificuldades encontradas, principalmente, a diminuição dos
estoques pesqueiros e a falta de investimento racional nesta atividade. A forte seleção
sobre as espécies mais rentáveis comercialmente, leva à diminuição dos estoques
pesqueiros e contribui para a inserção destas na lista de “espécies em risco de extinção”.
Buscando evitar o risco de extinção, o governo regula e aplica instrumentos
que visam diminuir a pressão sobre os recursos pesqueiros e dar sustentabilidade às
atividades pesqueiras. Entre estes instrumentos estão as determinações de períodos de
defeso, que são proibições da captura das espécies nos momentos de reprodução e/ou
recrutamento. Estes períodos de defeso não se tratam de uma medida punitiva, mas sim
preventiva, pois a medida vai ao encontro da necessidade de renovação das espécies
aquáticas, além de ser uma tentativa de contribuir para a manutenção da sustentabilidade
da atividade pesqueira em tempos futuros (Ruffino, 2005).
A intervenção governamental no mercado de trabalho é feita prioritariamente na
forma de políticas ativas e políticas passivas. As primeiras visam aumentar o nível de
emprego e de salários das pessoas que possuem dificuldade em se inserir no mercado de
trabalho. As políticas passivas visam garantir um determinado nível de bem estar para
aqueles trabalhadores que não conseguiram se inserir na atividade econômica. O Seguro
Defeso (desemprego) é um exemplo desta última (Machado et al, 2010).
A partir da década de 1990 houve um incremento na política de apoio aos
pequenos empreendimentos econômicos, com o surgimento de alternativas para os
trabalhadores face ao desemprego existente. Institucionalizada desde 2003, a política de
seguro defeso (Lei nº 10.779, 25 de novembro de 2003), concede o benefício durante o
período de proibição da pesca de determinadas espécies ao pescador profissional que
exerce a atividade pesqueira de forma artesanal (Maia, 2009).
Esta política ficou popularmente conhecida como “seguro defeso” e os
1
pescadores, em sua maioria, são enquadrados como segurados especiais. Categoria
estabelecida para os trabalhadores que comprovem as seguintes condições: produtor,
parceiro, meeiro e arrendatário rural garimpeiro ou pescador artesanal, bem como
respectivos cônjuges, que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, sem
empregados permanentes. Para obter o benefício o segurado necessita preencher
algumas especificidades, tais como: ter a pesca como principal meio de renda, com
embarcação não ultrapassando o porte de 10 toneladas de arqueação bruta, não possuir
empregados para o desenvolvimento da atividade; e comprovar o exercício da atividade
através de declaração emitida pela colônia de pescadores registrada no IBAMA (Lourenço
et al, 2006).
Assim, a política de seguro defeso, reformulada em 2009, pela nova lei da
Pesca, visa garantir a reprodução e/ou recrutamento das espécies, através da
determinação dos períodos de defeso e estabelecer uma renda mínima ao pescador no
período.
A política de subsídios nos diversos setores de produção sempre foi
controversa, pois traz benefícios imediatos, mas, em muitos casos, podem causar
problemas de ordem sócio-ambiental de difícil solução. Na pesca este fato não é
diferente, embora seja legítimo, tem gerado diversos problemas no setor devido ao
elevado número de pessoas que estão envolvidas no processo. O presente trabalho
busca dar um panorama da pesca no estado da Paraíba e discutir a influência do segurodefeso sobre a vida do pescador em cada município do Estado.
METODOLOGIA
O presente trabalho analisa a influência do seguro-defeso sobre o setor
pesqueiro no Estado da Paraíba no ano de 2011. As informações de número de
pescadores foram obtidas através da lista de registros gerais de pescadores que consta
no Ministério da Pesca e Aquicultura (2012). Os dados dos beneficiados pelo seguro
defeso foram obtidas no Portal da Transparência da Presidência da República,
Controladoria Geral da União e as informações sobre os municípios foram obtidas junto
ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE (2010).
Estas informações foram consolidadas em planilha eletrônica visando organizálas para análise. Para se obter a renda média do pescador por município, utilizou-se a
renda per capta rural de cada município, evitando distorções com rendimentos diversos
que apresenta a área urbana e se aproximando mais da realidade dos pescadores.
Para a estimativa da contribuição do valor recebido através do seguro defeso
2
na renda familiar (em %), definiu-se a renda familiar anual do pescador como a renda
mensal domiciliar rural per capta, multiplicada pelo número de moradores em idade
produtiva de cada domicílio rural ao longo de um ano. Comparou-se esta renda com o
valor do seguro defeso concedido por família de pescador no município, considerando um
pescador em cada família.
Avaliou-se como contribuição significativa na renda familiar os valores
recebidos através do seguro defeso que foram iguais ou superiores a 15% da renda
familiar.
As informações foram distribuídas por município utilizando o programa livre
gvSIG 1.11.0.
A produção pesqueira desembarcada apresentada do trabalho foi obtida
através dos boletins estatísticos anuais emitidos pelo IBAMA no período de 2001 a 2007
(Ministério do Meio Ambiente 2003; 2004a; 2004b; 2005; 2007a; 2007b e 2008), e pelo
MPA no período de 2008 a 2010 (Ministério da Pesca e Aqüicultura 2010; 2012).
RESULTADOS
Em 2011, foram registrados 24.942 pescadores no Estado, em 185 municípios,
com as maiores concentrações nos municípios de Pitimbu, Coremas e Cabedelo (figura
1). Do total 65,4% dos pescadores são moradores de municípios do interior (174
municípios) e 34,6% do litoral do estado (11 municípios).
Foram beneficiados pelo programa de seguro-defeso 64,3% dos pescadores do
estado, em 161 municípios, envolvendo 16.044 pescadores (figura 2), sendo que 84,2%
pescadores de águas interiores e 15,8% pescadores da área marinha.
Na pesca interior, praticamente 100% dos pescadores recebem o seguro a
partir da legislação que institui o defeso das espécies de curimatã (Prochilodus spp), piau
(Schizodon sp), sardinha (Triportheus angulatus) e branquinha (Curimatidae); e na pesca
marinha 99,9% utilizaram a legislação do defeso das lagostas vermelha (Panulirus argus)
e verde (P. laevicauda).
No interior do estado foram registrados os maiores percentuais de pescadores
com benefícios do seguro defeso de acordo com o número de pescadores por município
(figura 3). O valor total pago aos pescadores do estado em 2011 foi de 29,9 milhões reais
em benefícios, correspondendo a 2,4% do montante de 1,2 bilhões reais pagos em
benefícios do seguro defeso em todo país.
Embora o maior montante do benefício tenha sido nos municípios do interior,
observa-se que os pescadores do litoral recebem uma maior contribuição do seguro
3
defeso na renda familiar (figura 4). Nos municípios beneficiados, o seguro defeso
contribui entre 15 a 30% na renda familiar de 85,5% dos pescadores, envolvendo 138
municípios e 13.993 pescadores. Ainda foi identificado que, no ano de 2011, para 6,8%
dos pescadores (1946 pessoas) os valores recebidos a partir do seguro defeso
representaram contribuição na renda familiar acima de 30%, sendo que vários destes
pescadores tiveram maior parcela devido a restituições de seguros defesos atrasados
(tabela 1).
Ao longo de 10 anos (2001 a 2010) a produção desembarcada no estado da
Paraíba ficou em torno de 10 mil toneladas anuais (figura 5), sendo que os
desembarques estuarino-marinhos, geralmente foram responsáveis por 70% do total.
Os principais produtos desembarcados no litoral são: Massurim (Tivela
mactroides), espadarte (Xiphias gladius), lagosta (Panulirus sp.), cação (diversas
espécies) e caranguejo (Ucides cordatus), compondo 70,2% de todas produção extrativa
marinha desembarcada em 2007. Sendo que o massurim, a lagosta e o caranguejo
provêm da pesca artesanal, e o espadarte e a maioria dos cações da pesca industrial. É
sabido que a pesca artesanal, devido a dificuldade de obtenção de dados, muitas vezes é
subestimada, interferindo nas estatísticas pesqueiras e dificultando o ordenamento da
pesca deste setor regional e nacionalmente. Em relação a estatística da pesca interior, se
conhece apenas algumas informações estatísticas isoladas, sendo os principais produtos
desembarcados: traíra (Hoplias sp.), tilápia (Oreochromis niloticus) e curimatã
(Prochilodus sp.).
DISCUSSÃO
Em todo o estado da Paraíba existe um número elevado de pescadores que
trabalham na pesca interior (65,4%) e pesca estuarino-marinha (34,6%). Embora o maior
número de pescadores encontram-se na pesca interior, pela estatística oficial nacional,
isto não traduz em maior quantidade de pescado desembarcado. Os desembarques totais
da pesca interior equivaleram 18,8% do total desembarcado no estado em 2010, sendo
que a pesca estuarino-marinha contribuiu com 81,2% do desembarcado, de um total de
10.264,9 toneladas desembarcadas no estado (MPA, 2012).
No período de 2001 a 2010 a produção total desembarcada se manteve
próxima das 10 mil toneladas. Em 2009, o estado da Paraíba apresentava 19.543
pescadores registrados junto ao Ministério da Pesca e Aquicultura (MPA, 2010) em 2011
houve um aumento de 27,6% no número de pescadores no estado.
Esta discrepância entre os valores de produção e número de pescadores
4
ocorre devido a contínua entrada de pescadores no Registro Geral da Pesca (RGP), e
pela falha do sistema de estatística pesqueira do estado. Esta última não apresenta ampla
coleta de informações no setor, tanto nas áreas interiores, como no litoral. A falta de
precisão e cobertura do sistema estatístico pesqueiro do Brasil possivelmente também,
acarreta discrepâncias em outros estados da federação, pois infelizmente poucos são os
estados que apresentam um sistema estatístico com ampla cobertura e precisão.
Com a possibilidade de ter acesso ao seguro defeso e outros benefícios como
segurado especial, várias pessoas acabam se cadastrando como pescadores. Um dos
fatores importantes para este cadastro são as condições mais favoráveis de contribuição
dos pescadores junto à previdência, fomentado pela falta de controle pelo governo sobre
a atividade, levando muitas pessoas a se inscreverem nas colônias, contribuindo durante
um determinado tempo e obtendo a aposentadoria como segurado especial, sem exercer
a atividade. Embora algumas colônias tentem criar critérios mais rígidos para aceitar
novos associados, ainda há uma grande pressão, inclusive política, para que novas
inscrições sejam aceitas (Marinho, 2009).
Do total de pescadores com RGP no estado da Paraíba, apenas 64,3%
conseguiram acesso ao seguro defeso em 2011, com grande predomínio dos pescadores
do interior (84,2%). A maior presença de pescadores do interior com acesso ao benefício
possivelmente tenha dois motivos: a melhor estruturação e desempenho das colônias de
pescadores nestas localidades, que pode estar ligado a própria história da entidade, no
que refere ao seu fortalecimento junto a categoria (Lourenço et al, 2006), ou ainda pela
diferença de exigências das Superintendências do Ministério do Trabalho e Emprego de
cada localidade, que é responsável por avaliar individualmente a possibilidade de
concessão do benefício.
Embora seja legítimo o benefício aos pescadores artesanais, e uma conquista
conseguida ao longo de muitos anos (Lourenço et al, op. cit.) muitas acusações de
fraudes surgem ao longo do processo. Uma das fraudes mais comuns está na emissão do
próprio RGP (Maia et al, 2009), que não garante, na prática o exercício na atividade
pesqueira como principal meio de vida do pescador. Assim, o maior problema encontrado
na concessão do benefício não é a própria concessão, mas a emissão do RGP para
pescadores que não conseguem comprovar o exercício na atividade.
Pela lei em vigor, esta comprovação do exercício da atividade pode ser
realizada através de declaração emitida pela colônia de pescadores registrada no IBAMA.
Quando não há colônia de pescadores, então a comprovação poderá ser realizada por
autoridades administrativas ou judiciárias. Esta incumbência de um órgão de classe
5
(colônias de pescadores) comprovar a atividade do pescador ajudou a fortalecer as
colônias no primeiro momento, fazendo com que, na prática os pescadores fossem
obrigados a filiarem-se à entidade, para possibilidade do encaminhamento dos processos
de concessão do seguro defeso. Atualmente, muitas entidades de classe dos pescadores
atuam em função do período do seguro defeso, o que gera fraudes devido a má utilização
da incumbência para benefícios próprios ou eleitoreiros (Maia, 2009; Maia e Pereira,
2010).
Uma das possíveis soluções para tal fato, seria a melhora do sistema de
monitoramento pesqueiro (estatística pesqueira), fazendo com que órgãos públicos
estaduais ou federais possam comprovar o exercício da atividade. Mas para isto, a
federação ou o estado precisariam assumir e desenvolver um sistema de monitoramento
pesqueiro que registrasse a produção de cada pescador, de forma censitária e
abrangente
(Mendonça
e
Cordeiro,
2010),
que
acarreta
custos
altos
para
desenvolvimento do sistema, não fazendo parte dos planos governamentais. Não seria
recomendado que órgãos públicos municipais assumissem o sistema de estatística
pesqueira, por possuírem menor capacidade operacional e também por serem estes mais
suscetíveis a pressões políticas, desencadeando processos similares aos que ocorrem
atualmente com algumas colônias.
Observa-se que no litoral paraibano a legislação mais utilizada para a
concessão do benefício é IN IBAMA nº 206 de 14 de novembro de 2008, que determina a
proibição da pesca de lagostas do dia 1º de dezembro a 31 de março. De acordo com a
estatística oficial o estado da Paraíba, a maioria de seus pescadores litorâneos
desenvolve a pesca no estuário, principalmente sobre os moluscos e crustáceos. De
acordo com Ministério do Meio Ambiente (2007b) o caranguejo-uçá (Ucides cordatus) é
um dos principais produtos desembarcados no estado, oriundo da pesca artesanal,
possivelmente envolvendo um número expressivo de pescadores. Mas, entre os
beneficiados pelo seguro defeso em 2011 não se observa processos que tenham a IN
MPA/MMA nº 1 de 13 de janeiro de 2011 (determina o período de defeso do caranguejouçá) como norteadora do defeso. Isto ocorre possivelmente devido a falta de
documentação dos pescadores de caranguejo, fato mais comum para a impossibilidade
da obtenção do benefício (Lourenço et al, 2006) ou devido a utilização de outra norma
que não a de caranguejo para dar entrada no processo de concessão do seguro defeso.
O seguro é concedido apenas para os pescadores de determinadas espécies, mas os
pescadores, em geral passam a afirmar que pescam a espécie que está em defeso
apenas com o intuito de receberem o benefício (Marinho, 2009).
6
Embora o montante de benefícios para os pescadores da Paraíba tenha
chegado a 29,9 milhões reais, este equivale apenas a 2,4% do destinado a todo o país
(1,2 bilhões reais). Só em termos de comparação, o valor gasto com a bolsa família (outra
política social) em 2011 em todo Brasil foi de 265 bilhões e na Paraíba foi 630,5 milhões.
A contribuição do valor do seguro defeso na renda familiar foi significativa para
mais de 85% dos pescadores beneficiados, principalmente os pescadores do litoral, que
tem o benefício fazendo parte de mais de 15% da renda anual. Este fato faz com que
vários pescadores e não pescadores procurem se regularizar visando obter o benefício,
gerando aumento no cadastrado de pescadores a cada ano. Isto já tem sido observado
desde 1999, quando mudaram as regras para a obtenção do seguro, diminuindo a rigidez
e facilitando o acesso (Teixeira e Abdallah, 2005).
A política pública empregada tem o objetivo de garantir o período de
reprodução e/ou recrutamento das espécies e garantir uma renda mínima ao pescador no
período de paralização da atividade (Maia e Pereira, 2010). Mas, são encontrados vários
problemas no sistema empregado que exigem uma reflexão aprofundada sobre a política,
podendo acarretar prejuízos tanto ao pescador ativo, como também não estar garantindo
o sucesso na recuperação e manutenção do pescado.
A política do defeso, apesar de recente, já pode ser avaliada como um divisor
de águas, sendo uma das mais expressivas e conhecidas ações públicas inerentes à
atividade de pesca no Brasil (Andrade et al, 2011). Ela tem um papel fundamental de
garantir uma renda de subsistência ao pescador no período de defeso e estimula a criar
uma consciência ambiental de preservação dos recursos, além de ser importante para
forçar os pescadores se documentarem, possuindo existência civil (Moreira et al, 2010).
Mas o benefício pode ter um efeito ambíguo, pois ao mesmo tempo em que
visa garantir a reprodução e/ou recrutamento das espécies e uma renda ao pescador,
pode estar causando um aumento no esforço pesqueiro. Pois em decorrência da garantia
de renda, o número de indivíduos que se cadastram no programa está aumentando,
acarretando inchaço nos recursos da União e uma possível elevação do número de
pescadores já existente (Teixeira e Abdallah, 2005; Maia e Pereira, 2010). Da maneira que
está sendo conduzida a política, pode agravar a qualidade de vida das famílias que
realmente vivem da atividade. Deveriam ser encontradas maneiras de tornar mais seletivo
o acesso e não ser um fator de incentivo à entrada de novos indivíduos na atividade
(Teixeira e Abdallah, 2005).
Cabe salientar, que embora o número de associados nas colônias de
pescadores não para de crescer em todo o Brasil, nem sempre quer dizer que esteja
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aumentando o número de pescadores, mas pode estar havendo em determinados locais o
aumento do nível de organização da categoria, refletido pelos muitos direitos
conquistados (Marinho, 2009).
Entende-se que se faz necessário uma reflexão crítica da racionalidade do
sistema capitalista, e buscar a mudança no paradigma de desenvolvimento, em que a
preocupação com a noção de sustentabilidade possa sobrepor a exploração econômica
do recurso de forma concreta na sociedade (Andrade et al, 2011). Onde a proteção dos
recursos pesqueiros, principal fonte de sustento dos pescadores e da manutenção de
suas atividades, possa realmente ter sucesso e não seja apenas um meio de obtenção de
subsídios para uma atividade que já se encontra ameaçada de extinção.
Embora existam muitas divergências sobre a validade do seguro defeso, bem
como sua eficiência na proteção dos recursos pesqueiros, atualmente, no estado da
Paraíba o valor recebido contribui significativamente na renda familiar, embora também
necessite de profundos ajustes na concessão do benefício.
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8
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Brasília
(DF).
9
AGRADECIMENTOS
Os autores agradecem aos funcionários do Instituto de Pesca – SAA/SP Paulo
Henrique Nepumuceno e Sérgio Cunha Xavier pelo auxílio na organização das
informações e a Especialista Ambiental da Secretaria do Meio Ambiente (SP) Isadora
Parada pela ajuda na confecção dos mapas.
10
ESTADO DA PARAÍBA
Número de pescadores por
município
LEGENDA
Figura 1. Número de pescadores por município, no Estado da Paraíba em 2011.
11
ESTADO DA PARAÍBA
Número de pescadores com segurodefeso por município
LEGENDA
Figura 2. Número de pescadores que foram beneficiados pelo seguro-defeso, no Estado da Paraíba em 2011.
12
ESTADO DA PARAÍBA
Percentagem de pescadores com
seguro-defeso por município
LEGENDA
Figura 3. Percentagem de pescadores por município que receberam o benefício no Estado da Paraíba, em 2011.
13
ESTADO DA PARAÍBA
Percentagem de contribuição do
seguro-defeso na renda familiar
LEGENDA
Figura 4. Percentagem de contribuição do seguro-defeso na renda familiar dos pescadores em cada município do Estado da Paraíba,
em 2011.
14
Figura 5. Produção desembarcada no Estado da Paraíba ao longo do período de 2001 a
2010.
Tabela 1. Percentagem de contribuição do seguro-defeso na renda familiar dos
pescadores do Estado da Paraíba.
Percentagem de contribuição
Menor que 15%
De 15 a 30%
Maior que 30%
Total
Nº de
pescadores
105
13.993
1.946
16.044
Nº de
municípios
11
138
12
161
%
6,8
85,7
7,5
100,0
15