Câmara dos Deputados
Reforma Política
Mesa Diretora da Câmara dos Deputados
53a Legislatura – 1a Sessão Legislativa
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2o Secretário
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3o Secretário
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4o Secretário
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1o Suplente de Secretário
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2o Suplente de Secretário
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3o Suplente de Secretário
Alexandre Silveira
4o Suplente de Secretário
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•
Secretário-Geral da Mesa
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Revista Plenarium
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Plenarium. - Ano IV, n. 4 (jun. 2007) - Brasília : Câmara dos
Deputados, Coordenação de Publicações, 2007.
271 p. : il. color.
ISSN 1981 - 0865
1. Reforma política, Brasil. 2. Política e governo, Brasil. 3.
Biossegurança, Brasil. 4. Meio ambiente, Brasil.
CDU 32.001.7(81)
Sumário
Apresentação.............................. 4
Olhar Externo
Brian Kerr.............................................................142
O artigo 2º da Convenção Européia de Direitos
Humanos e o dever de efetivamente investigar
Reforma Política
Alexandre Cardoso................................................... 10
Balanço da 52a Legislatura
Fátima Anastasia, Magna Inácio e Carlos Ranulfo Melo.. 154
Para um balanço da 52a legislatura
Reforma política: prioridade da democracia
Maurício Rands....................................................... 14
A inadiável reforma do sistema eleitoral
Idéias e Leis
Ronaldo Caiado....................................................... 24
José Cordeiro de Araujo e Rodrigo H. C. Dolabella........198
Com o atual sistema, não há salvação
Transgênicos, biossegurança e o Congresso Nacional
Sandra Starling....................................................... 30
A reforma política desejável
Fernando Henrique Cardoso e Eduardo Graeff............... 38
O próximo passo
Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi........... 50
Meio Ambiente
Fábio Feldmann.....................................................216
Mudanças climáticas: o grande desafio da Humanidade
Reforma política: notas de cautela sobre
os efeitos de escolhas institucionais
Fabiano Santos....................................................... 60
Agenda oculta da reforma política
Jairo Nicolau.......................................................... 70
Cinco opções, uma escolha: o debate sobre a reforma
do sistema eleitoral no Brasil
Palavras e História
Casimiro Neto........................................................226
Reforma eleitoral – Lei nº 842, de 1855
(Lei dos Círculos Eleitorais)
Bruno P. W. Reis...................................................... 80
O presidencialismo de coalizão sob pressão: da
formação de maiorias democráticas à formação
Leituras
democrática de maiorias
Antônio Octávio Cintra............................................250
Octavio Amorim Neto..............................................104
A origem é o sistema eleitoral
Valores e vetores da reforma política
Paulo Roberto de Almeida........................................253
José Antônio Giusti Tavares......................................112
Quatro questões pontuais da reforma política
O seu, o meu, o nosso dinheiro…
Fronteiras da sociedade global
Wilhelm Hofmeister.................................................128
Democracia, governabilidade, estabilidade:
os pilares do Direito Eleitoral alemão como
Perfil do Artista
referência para reflexões, visando a uma
Luis Humberto.......................................................264
reforma do sistema eleitoral brasileiro
Fotografia: a reinvenção do real
Apresentação
A reforma política, tema deste número de Plenarium, tem freqüentado o
debate público brasileiro de longa data, com acentuada presença, em particular,
nos anos recentes, após o começo da Nova República.
Seria idiossincrasia brasileira querer reformar os lineamentos da política do
país tão pouco tempo após uma Assembléia Nacional Constituinte? Não nos parece ser o caso. Em política, como em outras esferas de decisão, impõe-se uma
perspectiva experimental. De tempos em tempos, é preciso reexaminar a moldura
política do país e ver como está funcionando, se está ajudando ou não o país a
enfrentar com competência os desafios do tempo presente e capacitando-o para
um futuro melhor, num contexto global de muita competição entre as nações. A
democracia não é um regime estático, senão arranjo cuja possibilidade de aperfeiçoamento deve estar sempre presente.
Se o tema “reforma política” é recorrente entre nós, as propostas concretas
de reforma não têm, todavia, prosperado em sua tramitação legislativa. Em boa
parte, tal se deve à incerteza quanto a seus efeitos sobre as carreiras dos próprios
parlamentares. Novas regras trazem insegurança. Por essa razão, em várias das
propostas contempladas ao longo dos anos, com prudência se estipula, quase
sempre, uma data futura para as disposições entrarem em pleno vigor. Entretanto, essa estipulação não tem bastado para facilitar as coisas.
Um outro fator importante milita contra as tentativas de reformar a política,
ou seja, o problema que as propostas visam a enfrentar não é visto sob a mesma
ótica por todos. Raramente, quando se louva ou se critica nosso sistema político,
os valores contemplados são os mesmos. Em conseqüência, discrepam os diagnósticos e as propostas corretivas. Mais séria ainda, entre muitos dos que tratam do
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tema, seja em defesa de reformas, seja em oposição a elas, é a falta de explicitação
dos critérios usados. Quais merecem maior ponderação e por quê? Avaliar em função de apenas um critério, qualquer que ele seja – governabilidade, participação
e incorporação políticas, clareza das opções em jogo nas eleições, liberdade de
o eleitor escolher o candidato, e não apenas o partido, solidez das agremiações
partidárias, lisura dos pleitos, inteligibilidade dos resultados para o eleitor, entre
outros – é sem dúvida insuficiente, mas é o que quase sempre se faz.
Pode-se talvez alegar que muito do que se vê como “problema” em nossa
política seja na verdade peculiar ao funcionamento democrático. Não se pode, na
democracia, liminarmente excluir interesses da mesa de negociações, como fazem
as ditaduras. As decisões democráticas tendem a ser mais demoradas, a governação se torna bem mais árdua e é sempre vulnerável a críticas.
Entretanto, continua de pé a necessidade de avaliar o próprio funcionamento
democrático, não para condenar o regime, mas para aperfeiçoá-lo. A qualidade
da democracia não é um valor constante, senão uma variável. Há democracias
que funcionam bem, outras nem tanto. E a democracia brasileira, pela escolha
constitucional do presidencialismo, defronta-nos com desafios especiais. Para
operar bem, sem perder a essência democrática, esse sistema requer uma delicada
e complexa engenharia política. Já a teremos atingido? Ou é o chamado “presidencialismo de coalizão” um arranjo precário, demasiado dependente de extraordinárias virtudes de seus praticantes para funcionar, em vez de assegurado pela
boa operação de suas instituições? Eis aí, sem dúvida, um dos cernes do debate
que é preciso fazer nesta altura.
Em suma, a reforma política não tem receita pronta e consensual. Não se
justifica, porém, pôr de lado a discussão do regime que temos e adiar o esforço de
aprimorá-lo com medidas factíveis, mesmo quando falte certeza absoluta sobre
todos os efeitos que elas possam ter. Se o status quo é ruim, não há por que lhe
dar prioridade no confronto com propostas de mudança que, no cômputo geral,
ofereçam perspectivas melhores, com o argumento de já conhecermos como as
coisas operam nos arranjos presentes e desconhecermos o que nos reservam as
reformas. A assim proceder, o conformismo levará sempre a melhor, quando há
ainda muito a fazer para nosso regime lograr, de forma equilibrada, estabilidade,
eficácia e legitimidade.
O leitor encontrará, no núcleo temático de Plenarium, uma ampla discussão
da reforma política, vista tanto sob a ótica de líderes políticos quanto sob a de ex-
Revista Plenarium
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Apresentação
poentes da academia. Os prós e contras de algumas das propostas mais conhecidas
são tratados com rigor de argumentação e empenho persuasivo, e certamente irão
iluminar, sem simplificá-lo, o debate do assunto entre os cidadãos interessados e,
em particular, entre os que sobre ele vão decidir no Congresso. É o que almejamos
ao dedicar este número de Plenarium a matéria tão crucial e controversa.
Note-se que, ao lado dos textos atuais relativos à reforma política, Plenarium
publica também um valioso documento histórico, comentado e transcrito pelo
historiador Casimiro Neto. Trata-se da defesa do projeto de que resultou a Lei dos
Círculos Eleitorais (Lei nº 842, de 1855), feita pelo deputado Eduardo Ferreira
França, representante da Bahia, em sessão de 25 de agosto de 1855. A manifestação do parlamentar é um sólido arrazoado em prol do voto distrital e é subsídio
para o debate de hoje.
Assim como nos números anteriores, Plenarium traz, em sua seção Olhar
Externo, um texto relevante para o cotejo de nossa realidade com a de outras
sociedades democráticas contemporâneas. Trata-se de palestra de Sir Brian Kerr,
chefe do Judiciário na Irlanda do Norte, proferida na Conferência Inter-Regional
sobre Sistemas de Justiça e Direitos Humanos, realizada em Brasília, em 2006,
com patrocínio do Conselho Britânico. Kerr tratou do art. 2º da Convenção para
a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais. Por ser a
Convenção, essencialmente, um tratado entre Estados soberanos e não uma lei
devidamente promulgada no âmbito do Reino Unido, a jurisprudência lhe proibia
a aplicação no direito interno. Depois, no entanto, da entrada em vigor do Human Rights Act, em 2 de outubro de 2000, a Convenção tornou-se diretamente
aplicável nos tribunais britânicos. O artigo, além da importância substantiva do
tópico, chama-nos a atenção para o crucial problema de integração das normas
de convenções internacionais ao direito nacional.
A seção Idéias e Leis deste número trata de uma das proposições mais
significativas produzidas pela 52ª Legislatura – a Lei nº 11.105/2005 (Lei de
Biossegurança). O artigo dos consultores legislativos José Cordeiro de Araújo e
Rodrigo H. C. Dolabella, que assessoraram os relatores da matéria ao longo de sua
tramitação na Câmara mostra, com objetividade, como o Legislativo desincumbiu-se com elevado espírito democrático e proficiência da difícil missão de elaborar uma lei cujo objeto, crítico para o desenvolvimento nacional, é extremamente
complexo e conflituoso. Nele, os aspectos técnicos e científicos são indissociáveis
dos ideológicos e políticos, e a decisão exigiu muito debate, audiência da comu-
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nidade científica, consulta aos setores interessados e demorada negociação, para
que a deliberação, impossível de contentar a todos na inteireza de suas posições,
fosse entretanto considerada legítima, porque democraticamente feita.
Plenarium considerou oportuno, também, trazer um balanço da 52ª Legislatura. Três cientistas políticos, Fátima Anastasia, Magna Inácio e Carlos Ranulfo
Melo, examinam imensa gama de dados da atividade legislativa no quadriênio
passado, provendo um retrato bastante completo e isento de como operou a Câmara dos Deputados no período.
Uma nova seção integra também a matéria deste número, a dedicada ao
meio ambiente. O tema ganhou urgência neste começo de século. Uma revista
do Poder Legislativo tem de acolhê-lo e contribuir para que se torne um dos focos do debate público nos anos vindouros. Para inaugurar a seção, convidamos o
ex-deputado Fábio Feldmann, um dos mais ativos e constantes propugnadores da
causa ambiental entre nós.
Queremos expressar nosso agradecimento aos inúmeros colaboradores que
nos honraram com seus artigos neste número de Plenarium. Além dos anteriormente citados, agradecemos ao ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, ao
ex-ministro Eduardo Graeff, aos deputados federais Alexandre Cardoso, Maurício
Rands e Ronaldo Caiado, à ex-deputada federal Sandra Starling e aos professores Argelina Cheibub Figueiredo, Bruno Reis, Fabiano Santos, Fernando Limongi,
Jairo Nicolau, José Antônio Giusti Tavares, Octavio Amorim Neto, Paulo Roberto
Almeida e ao Diretor do Centro de Estudos da Fundação Konrad Adenauer no
Brasil, o cientista político Wilhelm Hofmeister.
Nada mais apropriado para ilustrar uma revista que trata da reforma política
do que as imagens feitas por um repórter fotográfico que conviveu durante anos
com o poder. Plenarium traz neste número uma pequena mostra do trabalho de
quarenta anos do fotógrafo Luis Humberto. Um dos maiores nomes do fotojornalismo brasileiro, além de professor universitário e pensador da Fotografia, Luis
Humberto trabalhou nos anos 60 e 70 em revistas semanais, retornou à Universidade nos anos 80 e nos últimos anos publicou diversos livros sobre o fazer
fotográfico. É mais uma participação que nos honra.
Jorge Henrique Cartaxo
Revista Plenarium
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Palácio do Planalto, 1979. Foto de Luis Humberto.
Reforma Política
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Alexandre Cardoso
Reforma política: prioridade da democracia
Maurício Rands
A inadiável reforma do sistema eleitoral
Ronaldo Caiado
Com o atual sistema, não há salvação
Sandra Starling
A reforma política desejável
Fernando Henrique Cardoso e Eduardo Graeff
O próximo passo
Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi
Reforma política: notas de cautela sobre
os efeitos de escolhas institucionais
Fabiano Santos
Agenda oculta da reforma política
Jairo Nicolau
Cinco opções, uma escolha: o debate sobre a
reforma do sistema eleitoral no Brasil
Bruno P. W. Reis
O presidencialismo de coalizão sob pressão: da formação
de maiorias democráticas à formação democrática de maiorias
Octavio Amorim Neto
Valores e vetores da reforma política
José Antônio Giusti Tavares
Quatro questões pontuais da reforma política
Wilhelm Hofmeister
Democracia, governabilidade, estabilidade:
os pilares do Direito Eleitoral alemão como referência
para reflexões, visando a uma reforma do sistema eleitoral brasileiro
Alexandre Cardoso*
Reforma política:
prioridade da democracia
A raiz da maioria dos problemas políticos brasileiros está na ineficiência histórica da
educação no país. Sem conhecimentos necessários para distinguir as funções e interdependências de cada poder constitutivo de nossa democracia, o cidadão confunde atribuições e
“compra gato por lebre”. Prova disso é que, três meses após a eleição, um terço dos eleitores
não lembra mais em quem votou para deputado. Por oportunismo ou ignorância, os candidatos a parlamentar reforçam o modelo “toma lá, dá cá”, prometendo benefícios que não
podem ou não deveriam cumprir. Recente levantamento sobre o perfil da nova composição
da Câmara dos Deputados aponta que dois terços dos parlamentares foram eleitos, direta
ou indiretamente, graças ao assistencialismo.
O atual e exaurido modelo
Centros sociais ou religiosos, apesar de necessários diante da omissão
político-eleitoral é o
do Estado, oferecem assistência médica, odontológica e alimentícia como
principal ingrediente do
instrumento de realização de projetos políticos individuais, desvirtuando o
desprestígio e da corrupção
objetivo filantrópico. Poucos se apresentam ao eleitor com idéias, ideais ou
do parlamento brasileiro
propostas de debate sobre, por exemplo, o papel do Mercosul, da reforma
em todas as esferas
tributária ou do marco regulatório do saneamento básico.
O atual e exaurido modelo político-eleitoral é o principal ingrediente
do desprestígio e da corrupção do parlamento brasileiro em todas as esferas. Um modelo em
que o voto no candidato “A” elege o candidato “B”. Somente seis por cento dos candidatos
atingem o quociente eleitoral, enquanto o restante se beneficia de votos alheios. Esse tipo
de política, aliado à manipulação da assistência social, é a responsável pela eleição de “simpatizantes” do narcotráfico, do roubo de cargas e do tráfico de armas.
Além do óbvio investimento em educação, acredito ser necessária a redivisão geográfica do país e, conseqüentemente, a revisão dos conceitos de município dentro do mapa
político-eleitoral do Brasil. O princípio de igualdade entre as unidades da Federação está
resguardado pela distribuição equânime de vagas no Senado Federal. No entanto, é preciso
rever os critérios das eleições proporcionais. Duque de Caxias, no Rio de Janeiro, concentra
mais eleitores que todo o Estado do Amapá. O ex-território e seus cerca de quinhentos mil
habitantes elegem tantos deputados federais quanto o Distrito Federal, que tem população
na casa dos dois milhões. Ou seja, um voto amapaense vale cinco vezes mais que o voto
brasiliense.
*Alexandre Cardoso, deputado federal, PSB/RJ, é atualmente secretário estadual de Ciência e Tecnologia do Rio de
Janeiro. Presidiu a Comissão Especial da Reforma Política na 52ª legislatura (2003-2007).
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Reforma Política
Revista Plenarium
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Alexandre Cardoso
A reforma possível
A Comissão Especial de Reforma Política, que tive a oportunidade de presidir, realizou
dezenas de reuniões, audiências públicas e seminários, com especialistas brasileiros e estrangeiros, para discutir as vantagens e desvantagens dos sistemas político, partidário e eleitoral
do Brasil. Nenhuma das proposições decorrentes desse debate, como a PEC 548-B e os
Projetos de Lei de nos 5.268, 1.712 e 2.679, obtiveram pleno consenso dos parlamentares.
Em dezembro de 2003, a comissão aprovou o anteprojeto de lei nº
No modelo atual, os
2.679, o mais completo entre todos, que dispõe sobre o voto de legenda em
recursos de campanha são
listas partidárias preordenadas, o financiamento de campanha, as coligações
provenientes de desvio de
partidárias, a instituição de federações partidárias, o funcionamento parlaverbas públicas, dinheiro
mentar, a propaganda e pesquisas eleitorais. A proposição seguiu para a Codo narcotráfico, do tráfico
missão de Constituição e Justiça e de Cidadania, recebeu análise do relator,
de armas, do roubo de
deputado Rubens Otoni, no final de 2004, e durante todo o ano de 2005
cargas e do abuso do poder
ficou estagnada por falta de vontade política. A última ação que consta do
econômico. A comissão
controle de tramitação da matéria é um requerimento de urgência de minha
chegou à conclusão de
autoria, assinado por todos os líderes da Câmara em agosto de 2006.
que somente vinte por
Entre as principais divergências ao PL nº 2.679/2003 estão a lista
cento do dinheiro de
fechada de candidatos, a fidelidade partidária e o financiamento de camcampanha é declarado
panha. No entanto, essas são as mudanças mais prementes e possíveis de
serem votadas diante da atual cultura política de nosso país.
No sistema de listas fechadas, os filiados de um partido votam e escolhem uma relação de
candidatos que concorrerão às eleições pela legenda. Esse mecanismo fortalece as siglas e, indiretamente, estimula aqueles que quiserem ser candidatos a manterem-se fiéis aos ideais e projetos do seu partido, sob pena de serem excluídos do processo eleitoral pelos correligionários.
Atualmente, apenas Brasil, Chile, Peru, Polônia e Finlândia adotam listas abertas.
A fidelidade partidária como obrigação legal não existe em democracia alguma do
planeta, mas as migrações entre legendas podem ser desencorajadas por medidas simples.
Recentemente, a Câmara alterou seu Regimento Interno estipulando que as comissões permanentes da Casa serão distribuídas entre os partidos, proporcionalmente, de acordo com o
resultado das eleições. Antes, o aumento ou redução do número de comissões de uma determinada legenda dependia do vaivém de parlamentares, instigados pelo balcão de negócios
promovido anualmente pelos partidos. Entre janeiro de 2003 e outubro de 2005, mais de
180 deputados federais trocaram de partido.
As listas fechadas, mistas ou não, são pressupostos para a implementação do financiamento público de campanha porque facilitam o controle contábil dos recursos. Depois de
definidos os critérios e pré-requisitos para a obtenção do financiamento, a Justiça Eleitoral
fiscalizaria as contas do partido, e não do candidato. Isso significa que o TSE e os TREs
focariam sua atenção nas contas das trinta agremiações políticas existentes hoje.
Aos que duvidam da eficácia do financiamento público, vale apresentar o resultado de
uma pesquisa que a Comissão Especial de Reforma Política realizou sobre o tema. No modelo atual, os recursos de campanha são provenientes de desvio de verbas públicas, dinheiro
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Reforma Política
do narcotráfico, do tráfico de armas, do roubo de cargas e do abuso do poder econômico. A
comissão chegou à conclusão de que somente vinte por cento do dinheiro de campanha é declarado. Todo o resto é “caixa dois”. Afinal, ninguém crê que nas eleições municipais de 2004
um vereador gastou, em média, apenas R$ 916,45 para se eleger, conforme dados do TSE.
Também foi possível determinar as origens lícitas: nas campanhas para prefeito, as
doações são de empresas de lixo, de ônibus, de iluminação e de serviços; para governador, o
dinheiro vem de empreiteiras e obras; para presidente, do Sistema Financeiro. Nesses casos,
cada centavo vem acompanhado de expectativa de retorno por parte do doador.
A reforma política já foi declarada prioridade pelo então presidente Fernando Henrique Cardoso, pelos ex-presidentes do PT José Dirceu e José Genoíno, pelo ex-presidente
da Câmara dos Deputados Aécio Neves, e pelo presidente Lula na campanha de 2002. A
importância da reforma foi novamente reforçada por Luiz Inácio Lula da Silva após a confirmação de sua reeleição. Desta vez, diante dos acontecimentos políticos recentes, creio
que a sociedade não permitirá que a Justiça, o Palácio do Planalto ou o Congresso Nacional
negligenciem a votação de uma proposta que pretenda disciplinar, racionalizar e modernizar
nosso sistema político-eleitoral.
A renovação de cerca de cinqüenta por cento da Câmara dos Deputados exigirá novos
debates sobre a reforma política. Porém, o tripé financiamento-fidelidade-listas foi amplamente discutido e está pronto para ser votado em 2007. De minha parte, acredito que essa
é a reforma possível, mas não a desejável. Esses três mecanismos pavimentarão o caminho
para uma outra reforma, mais ampla, mais profunda.
Ao longo do período em que presidi a comissão especial, tive a oportunidade de conhecer experiências bem-sucedidas de outros países, ouvir especialistas, realizar pesquisas e
debruçar-me sobre vasta bibliografia política, partidária e eleitoral. Influenciado por todas
essas informações, construí um modelo de reforma política que necessitaria de uma constituinte exclusiva para a implementação do voto distrital misto, os candidatos nacionais, das
câmaras municipais regionais e do fim do sistema bicameral no Congresso brasileiro. Mas
essa é uma outra história.
Maurício Rands*
A inadiável reforma
do sistema eleitoral
1) Breve diagnóstico do atual sistema
Concluídas as eleições gerais de 2006, algumas patologias do atual sistema eleitoral
brasileiro repetiram-se no país inteiro. Foi muito grande o abuso do poder econômico. Bairros e municípios inteiros transformados em “bocas de urnas” remuneradas, mero disfarce à
compra de votos declarada. Uma mesma pessoa integrando mais de uma
lista. Houve um recrudescimento das formas individualistas de solução de
A mercantilização
problemas: como a ação do Estado ainda é lenta e burocrática, as pessoas
do voto é maior nas
inclinam-se a se valer da eleição para obter favor imediato dos políticos.
eleições legislativas, mas
Nessa busca por extrair proveito imediato das eleições, vai se fortalecendo
também contamina o
o personalismo na política. A mercantilização do voto é maior nas eleições
voto para os executivos
legislativas, mas também contamina o voto para os executivos. No processo, os programas e princípios partidários empalidecem. Multiplicam-se as estratégias de
“chapinhas” aglutinando legendas de aluguel cuja capacidade de atingimento do quociente
eleitoral é inversamente proporcional à força do programa. Tudo somado, a conclusão é
fácil. Embora o problema tenha causas profundas em nossa distorcida cultura política e
no próprio processo de formação do Estado patrimonialista, fica difícil negar que as atuais
regras do sistema eleitoral facilitam o fenômeno.
No dizer de Giovanni Sartori (1994), os sistemas eleitorais classificam-se de dois modos. Primeiro, segundo o modo como os votos são transformados em vagas: sistemas majoritário ou proporcional. Depois, segundo o modo como se selecionam os candidatos e se
definem os eleitos. O mais importante, porém, é saber a quem cabe a definição da ordem
dos eleitos: se aos eleitores ou se aos partidos. Num extremo, a completa personalização
do voto proporcional verifica-se no caso do voto singular transferível, conhecido como
Sistema de Hare, onde o eleitor assinala o(s) nome(s) de seu(s) candidato(s) em ordem de
preferência, sem qualquer referência ao partido. Tal sistema prevaleceu no Japão até 1993.
No outro extremo, o voto de lista partidária fechada atribui ao partido a definição da ordem
dos nomes a serem eleitos, não podendo o eleitorado inverter essa ordem. Diversos arranjos
intermediários atribuem maior ou menor peso ao eleitor ou ao partido na fixação da ordem
dos eleitos. Nesta área está a lista aberta – não preordenada –, em que o partido apresenta a
sua “chapa”, mas os eleitores é que vão definir a ordem dos eleitos. O Brasil, como se sabe,
*Maurício Rands, Doutor pela Universidade de Oxford, é deputado federal pelo PT/PE e professor de Direito da UFPE.
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Reforma Política
adota para a escolha de deputados e vereadores esse sistema proporcional de lista partidária
aberta; para o Executivo e senadores, o sistema majoritário.
Na legislatura passada, a Câmara dos Deputados deu andamento à reforma política
através do Projeto de Lei nº 2.679/2003, que, depois de aprovado em Comissão Especial
e na Comissão de Constituição e Justiça, encontra-se pronto para ser votado em Plenário.
Ou, ao menos, para servir de ponto de partida de uma nova rodada de discussões que, espera-se, conduzam ao tão aguardado aperfeiçoamento do atual sistema.
2) Dois valores a perseguir: representatividade e governabilidade
A representação política do povo brasileiro tem defeitos e virtudes que refletem a sociedade. Esta Casa é espelho da diversidade e do pluralismo que é inerente às democracias contemporâneas. De um modo ou de outro, as reivindicações de diferentes segmentos sociais
encontram uma forma de manifestação nas comissões e no Plenário. O que nem sempre
ocorre é a inteira correspondência entre os interesses populares e as decisões do Legislativo,
pelo menos na proporção e intensidade sentida pelos setores sociais mais desfavorecidos e
com menos poder de representação. Se isso é verdade, uma das explicações
A representação política
para essa falta de correspondência pode residir nas regras do nosso sistema
do povo brasileiro tem
eleitoral. Elas favorecem ou dificultam uma melhor expressão dos reais
defeitos e virtudes que
interesses de cada setor e do conjunto da sociedade? Trata-se de um problerefletem a sociedade.
ma comum a todas as democracias: o da representatividade, autenticidade
Esta Casa é espelho
ou legitimidade da representação política. É anseio democrático básico a
da diversidade e do
busca da realização deste valor, o valor da representatividade.
pluralismo que é
Um outro valor perseguido pelas sociedades democráticas é o da cainerente às democracias
pacidade de governar. Quando os cidadãos delegam poderes às autoridades
contemporâneas
para que estas administrem o Estado, eles o fazem na expectativa de que
suas necessidades de segurança, justiça, educação, saúde e demais serviços
públicos sejam satisfeitas. Inúmeras pesquisas realizadas recentemente sobre cultura política
(cf., por exemplo, Os Brasileiros e a Democracia, de José Álvaro Moisés) mostram que a
adesão à democracia representativa tem forte correlação positiva com a capacidade do Estado de direito democrático de cumprir com efetividade suas atribuições. Como lembra o
Prof. Ronald Dworkin, em sua monumental obra sobre o Princípio da Igualdade (2000), a
própria legitimidade do Estado contemporâneo passa a depender da sua capacidade de tratar
igualmente todos os cidadãos. O que vale dizer, a legitimação do Estado depende de sua
capacidade de cumprimento de atribuições que assegurem um tratamento igualitário básico
para todos. Quanto mais eficazes as políticas públicas para satisfação das necessidades da
população, mais o Estado ganhará legitimidade. E, portanto, mais fortalecido será o regime
democrático. Daí se segue que o regime democrático, para sua própria sustentabilidade, deve
enfrentar o problema da governabilidade e da eficiência do funcionamento do Estado. Por
isso, a discussão sobre a nossa reforma política, à luz desta reflexão, precisa levar em conta o
importante elemento da capacidade de governo do Estado brasileiro. Precisa responder à indagação sobre os efeitos do atual sistema eleitoral na eficiência das nossas políticas públicas.
Revista Plenarium
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Maurício Rands
3) O sistema eleitoral brasileiro favorece o valor
representatividade ou autenticidade da representação política?
Quando se contrapõem os sistemas majoritário e proporcional, é comum o argumento
de que o último favorece uma melhor representatividade da sociedade na medida em que a
diversidade de interesses encontraria expressão nos diferentes partidos que expressam essas
posições. Os interesses minoritários ficariam mais bem protegidos porque não precisariam
da aprovação majoritária para obter representação no parlamento. Pois bem, o regime hoje
seguido no Brasil é o proporcional e não existem muitas proposições objetivando a introdução do sistema majoritário através do voto distrital. Penso que não estão presentes as
condições para uma alteração tão brusca quanto seria a adoção do sistema majoritário para
eleição dos membros da Câmara dos Deputados, das assembléias legislativas e das câmaras
municipais, visto que importantes correntes de opinião e interesses específicos poderiam
ficar ainda mais sub-representados do que já o são.
Mas será que o regime proporcional fundado no voto uninominal favorece a
representatividade? Como se sabe, o senso comum dominante é o de que, no Brasil, vota-se nas
pessoas e não nos partidos. Porque a nossa tradição partidária é débil, a melhor qualidade do
voto transcenderia os limites dos partidos. A pouca adesão aos partidos e aos seus programas
vem de mãos dadas com o troca-troca de agremiações. Se o eleitor votou
A pouca adesão aos
no candidato e não no partido, o eleito não tem maiores obrigações com a
partidos e aos seus
legenda. Sua fidelidade restringe-se ao eleitor. Ocorre que não é apenas a um
programas vem de mãos
único eleitor. Como ele é eleito com milhares de votos, o comum é que as
dadas com o troca-troca
opiniões desses eleitores sejam diversas. E que estejam em contradição direta
de agremiações. Se o
e frontal em muitas das questões sobre as quais o eleito se deve pronunciar. A
eleitor votou no candidato
solução para o conflito é a escolha pessoal do eleito. Sua opção nas matérias
e não no partido, o
em discussão passa a ser, no mais das vezes, uma opção pessoal. Ainda que,
eleito não tem maiores
a posteriori, ele possa buscar fundamentação em algumas das opiniões em
obrigações com a legenda
conflito entre os que o elegeram. Ao invés da representatividade, o que se
verifica é a preponderância da vontade individual do eleito. Se o partido,
mesmo assim, continuar a pressioná-lo com o fechamento de questão, ele simplesmente
pode mudar de partido. O que, aliás, ocorreu em demasia na legislatura passada, quando 125
parlamentares resolveram abandonar as legendas e os programas com base nos quais se elegeram.
A atual legislatura já começa com cerca de duas dezenas de trocas partidárias. Somente entre
1985 e 2001, nada menos que 846 parlamentares trocaram de partido no Congresso Nacional.
O parlamentar, uma vez eleito, comporta-se como se o seu mandato fosse seu apenas. Ele não
precisa pautar seus pronunciamentos e votos no programa da legenda, visto que a legenda é
algo institucionalmente muito frágil. A autenticidade e a legitimidade da representação passa
a ser algo que depende quase que tão-somente da consciência individual do parlamentar.
Tais regras são reproduzidas (ou decorrem) de uma cultura política individualista, infensa a
qualquer disciplina da ação coletiva. Como a democracia pode ser vista como um sistema
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Reforma Política
Como a democracia pode
ser vista como um sistema
organizador da ação
coletiva, fica evidenciado
o déficit democrático de
um regime que alimenta o
individualismo na política
organizador da ação coletiva, fica evidenciado o déficit democrático de um
regime que alimenta o individualismo na política.
Os mecanismos institucionais que favorecem o individualismo de nossa representação política, como visto, fragilizam a ação coletiva organizada
em torno de projetos e programas de governo. A adesão aos programas
pode facilmente resumir-se ao nível da retórica. Na prática, o parlamentar
pode votar ou deixar de votar em propostas que se contrapõem ao programa sob o qual se elegeu. A representatividade dos mandatos fica, desta
forma, gravemente prejudicada.
4) O sistema eleitoral brasileiro favorece a governabilidade?
Já vimos que o voto uninominal com fidelidade partidária frouxa ajuda a reproduzir a
cultura do excessivo individualismo na política. Uma outra característica que seguramente
atua no mesmo sentido é a influência do poder econômico. À parte o financiamento público
dos fundos partidários e da propaganda gratuita, cada candidato organiza e registra seu próprio comitê financeiro, mobilizando contribuições pessoais, de simpatizantes e de empresas.
Com tamanhos recursos muitas candidaturas encontram êxito nos currais onde o voto é
dado sem que o eleitor sequer conheça as propostas dos candidatos. São milhões os brasileiros
que sequer podem lembrar o nome do parlamentar que escolheram nas últimas eleições.
Alguns eleitos, nessas condições, devem muito maior fidelidade aos que providenciaram
os recursos da campanha do que aos próprios eleitores, aos partidos e aos programas que retoricamente adotaram. Sua ação no parlamento é, de conseqüência, guiada muito mais por interesses individuais. Essa
multiplicidade de interesses individuais desagregados e desarticulados, naturalmente, não gera campo propício para a
eficiência das políticas públicas concebidas em tal ambiente. A propósito, não são poucos os estudos que mostram
que a qualidade das ações do Estado está diretamente
relacionada
com a capa-
Revista Plenarium
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Maurício Rands
cidade de ação coletiva e cooperativa das respectivas sociedades. Com base em pesquisa feita
durante dez anos nas regiões administrativas da Itália e, portanto, munido de farto material
empírico, Robert Putnam (1990) demonstrou que, nas regiões onde as instituições tinham
melhor funcionamento (como em Bologna, p. ex.), as respectivas populações demonstravam
maior capacidade de ação coletiva.
A quase ilimitada liberdade de influência do poder econômico nas campanhas
atua, assim, como mais um fator para a fragmentação programática dos parlamentos. A
conseqüência é que, não obstante uma determinada plataforma governamental ter sido a
escolhida através do voto direto majoritário para o Executivo, nem sempre a maioria dos
eleitos para o parlamento atua em consonância com essa vontade da sociedade expressa nas
urnas. A capacidade da ação governamental, portanto, fica muito comprometida. Passa a
depender de esforços de arregimentação pontuais, feitos caso a caso em cada proposição
submetida ao Legislativo. A execução do programa escolhido pela sociedade no voto dado
ao Executivo passa a se defrontar com enormes obstáculos no Legislativo. A independência
e autonomia do Legislativo, em vez de servir de temperamento e aperfeiçoamento das
iniciativas do Executivo, em alguns casos leva-o a atuar com independência (e às vezes até
mesmo em contraposição) da vontade majoritária da população. A capacidade de atuação
do Estado para concretizar aquele programa votado pelo povo resulta, em seu conjunto,
muito debilitada. As conseqüências desta pouca capacidade de governabilidade, num
país com um déficit de desenvolvimento e cidadania como o nosso, é algo que deve ser
enfrentado com o maior senso de urgência possível. O aperfeiçoamento do nosso sistema
eleitoral pode ser um dos fatores para atenuar o problema, se conseguir forjar uma maior
capacidade de ação coletiva programática nos parlamentos. Se lograr reduzir a fragmentação
e o individualismo das bancadas parlamentares, agregando-as nos partidos ou coligações
com base nos programas com os quais os candidatos disputaram as eleições.
Essa dificuldade de atuação coletiva e programática das bancadas é agravada pelo fato
de que o sistema brasileiro conjuga o presidencialismo com um multipartidarismo excessivo. Gera-se instabilidade e baixa governabilidade porque a proliferação partidária dificulta a
formação de maiorias sólidas capazes de aplicar o programa do governo eleito. Parte-se para
a construção de coalizões frouxas às vezes à base de cooptação caso a caso, com evidente
fragilidade e diminuição da qualidade da política.
5) O PL 2.679 e as perspectivas para maior
representatividade e governabilidade
O PL 2.679/2003 propõe uma ruptura com a tradição cujas conseqüências para a representatividade e a governabilidade acabamos de analisar. Visa diminuir a atomização das
bancadas e a falta de compromisso programático que decorrem da proliferação de partidos,
do individualismo e da excessiva influência do poder econômico. Propõe fazer da disputa
eleitoral um momento de confronto coletivo de diferentes programas partidários. Naturalmente a tentativa de mudança da cultura política de um país através da reforma institucional encontra fortes limitações, como bem adverte o cientista político Fábio Wanderley Reis,
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Reforma Política
da UFMG (2003). Para ele, os adeptos da chamada “engenharia política” precisam temperar
a excessiva crença no potencial transformador das mudanças institucionais. Por isso, deve-se
prestar atenção no ceticismo das interpretações “burkeanas”, que não se entusiasmam com o
“artificialismo” das modificações meramente legislativas. Todavia, não se pode desconhecer
que as instituições exercem um efeito recíproco na cultura política e não podem limitar-se a
reproduzi-la. Mormente em seus aspectos menos conducentes ao desenvolvimento de uma
democracia moderna, participativa e de massas. Por isso, ainda que nos abstenhamos de
nutrir expectativas demasiadamente otimistas, podemos antever na reforma política atualmente em discussão na Câmara dos Deputados um passo a mais na criação de instituições
eleitorais que ajudem a corrigir alguns defeitos de nossa cultura política.
5.1) Sistemas de listas fechadas ou de listas flexíveis
No vigente sistema de lista aberta, o eleitor pode votar no candidato ou na legenda de
sua preferência. A maior parte das vezes vota num candidato e, assim, a definição da lista
dos eleitos vai sendo construída a partir da soma dos votos dados aos candidatos. A ordem
dos eleitos é fixada inteiramente pela manifestação dos eleitores.
Num sistema de lista fechada, no outro extremo, a ordem dos eleitos é estabelecida
pelos partidos através de suas instâncias de deliberação. A convenção partidária, ao escolher
os candidatos, preordena-os de modo a que os eleitores votem nos partidos e respectivos
programas. Os votos das legendas garantem um certo número de cadeiras e elas são atribuídas aos primeiros da lista partidária. Nesse desenho institucional, a ênfase é dada no aspecto
coletivo e programático da política, assumindo-se que os partidos representam idéias, projetos e programas.
Uma posição intermediária é o sistema de lista flexível. O partido preordena uma determinada lista de candidatos. O eleitor continua podendo votar na legenda ou no candidato. Os candidatos mais votados ganham as cadeiras em disputa. Mas o voto dado apenas
à legenda, em vez de ser distribuído entre os que recebem mais votos dos eleitores, passa a
ser distribuído para que os primeiros da lista partidária completem o quociente partidário.
Nesse sistema, a lista feita pelos partidos serve apenas para efeitos de atribuição dos votos de
legenda. O eleitor continua podendo definir uma ordem de eleitos diferente daquela decidida pela instância partidária. Porém, a adesão do eleitor ao partido através do voto apenas
na legenda pode fazer com que a ordem dos eleitos sofra influência da legenda. Se todos os
eleitores votarem na legenda, o resultado seria equivalente ao do sistema de lista fechada,
em que a ordem dos eleitos é aquela que foi definida pela instância partidária. Se, ao invés,
todos votarem em candidatos, o resultado seria equivalente ao sistema de lista aberta, em
que a ordem dos eleitos é construída tão-somente pelo voto do eleitor. O mais provável
é uma combinação intermediária, onde os partidos e respectivos programas teriam uma
determinada influência na ordem dos eleitos, mas a última palavra continuaria a ser dada
pelo eleitor. Cresceria a coesão das bancadas eleitas, visto que os partidos tendem a colocar
nos primeiros lugares das listas os candidatos mais identificados com a vida partidária e seu
programa. Esse sistema aproxima-se do atualmente vigente em países como a Bélgica, de
reconhecida estabilidade democrática.
Revista Plenarium
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Maurício Rands
Alguns argumentos brandidos contra os sistemas que aumentam a influência do partido
na seqüência dos eleitos, sejam as listas abertas, sejam as listas flexíveis, encontram muita acolhida no atual debate. Para uns, os partidos em sua maioria são controlados por burocracias
(“a lei de ferro das oligarquias”, tal como propunha Pareto ainda no século XIX). Haveria a
ditadura das cúpulas partidárias na confecção das listas. Isto significaria subtrair a liberdade
de escolha dos eleitores, que ficariam impedidos de sufragar o seu preferido. O poder econômico continuaria a correr solto, determinando a ordem de inscrição dos candidatos em
legendas de aluguel. Em primeiro lugar, responda-se que qualquer alteração neste sentido
deve vir acompanhada de regras que obriguem um conteúdo democrático mínimo nas regras
de funcionamento dos partidos. Mas o verdadeiro antídoto às manipulações partidárias pode
ser encontrado no próprio mercado político. Uma oligarquia partidária que elabore a lista
com base nos critérios de favorecimento ou mesmo de obtenção de vantagens econômicas
não fará tais escolhas sem se submeter aos seus resultados. Uma lista assim confeccionada
irá à disputa política com candidatos nem sempre qualificados e reconhecidos pela opinião
pública. A qualidade inferior de uma tal lista diminuirá a performance daquele partido e isto
diminuirá seu apelo nas eleições subseqüentes. Essa legenda ficará sujeita a uma forte pressão
para escolher a próxima lista com candidatos mais qualificados e
com mais serviços prestados à comunidade. O exemplo do Reino
Unido é eloqüente. A qualidade das bancadas, cujos candidatos
são escolhidos pelas instâncias partidárias para concorrer no sistema distrital, é aumentada pelo fato de que os membros do gabinete de ministros têm que ser escolhidos pelo chefe de governo
dentre os deputados eleitos para a Câmara dos Comuns. Além
disso, o fraco desempenho ou os casos de corrupção dos eleitos
nas listas passariam a sofrer controle dos próprios deputados
do partido, que seriam afetados na próxima eleição pela
má-conduta dos seus colegas.
A tendência de sistemas de lista flexível
ou fechada é o
incentivo à
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Reforma Política
formação de listas com pessoas experimentadas, dotadas de vocação política demonstrada
na vida partidária e nas organizações da sociedade civil. Haveria um incentivo à maior coesão das bancadas eleitas por um partido que disputou a eleição com base em projetos e programas. Seria eliminada a atual regra em que um candidato tem como principal adversário o
companheiro de partido, com conseqüências muito negativas para o dia-a-dia parlamentar.
Poderia haver uma diminuição do individualismo e um aumento das potencialidades para
a ação coletiva baseada em idéias e programas.
5.2) Federações partidárias e proibição de coligações proporcionais
Em relação ao valor
governabilidade, a
frouxidão das coligações
pouco programáticas
também traz conseqüências
negativas, pois aumenta
a falta de coesão das
bancadas eleitas e,
conseqüentemente,
o compromisso de
sustentação dos projetos
majoritariamente
apoiados pelo eleitorado
A prática das coligações partidárias nas eleições proporcionais tem
sido acusada de incentivar distorções representativas. Muitas vezes o eleitor
vota num candidato de um certo partido motivado pelos compromissos
daquela agremiação. Como as coligações nem sempre são feitas por afinidades programáticas, o resultado é que o voto daquele eleitor muito comumente beneficia candidatos cujas idéias com as dele não se coadunam.
Trata-se de uma distorção daquele valor representatividade/autenticidade,
sem o qual uma democracia dá sinais de evidente fragilidade. Em relação
ao valor governabilidade, a frouxidão das coligações pouco programáticas
também traz conseqüências negativas, pois aumenta a falta de coesão das
bancadas eleitas e, conseqüentemente, o compromisso de sustentação dos
projetos majoritariamente apoiados pelo eleitorado.
Visando enfrentar o problema, o projeto de reforma política em curso
cria o instituto da federação de partidos, com duração mínima de três anos.
É a seguinte a redação dos dispositivos que tratam da matéria, tal como dispõe o art. 3º do
PL 2.679/2003, ao acrescentar o art. 11-A à Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995 (Lei
Orgânica dos Partidos Políticos):
Art. 11-A Dois ou mais partidos políticos poderão reunir-se em federação, a qual,
após a sua constituição e respectivo registro perante o Tribunal Superior Eleitoral, atuará
como se fosse uma única agremiação partidária, inclusive no registro de candidatos e no
funcionamento parlamentar, com a garantia da preservação da identidade e da autonomia
dos partidos que a integrarem.
§ 1º A federação de partidos políticos deverá atender, no seu conjunto, às exigências do
art. 13, obedecidas as seguintes regras para a sua criação:
I – só poderão integrar a federação os partidos com registro definitivo no Tribunal
Superior Eleitoral;
II – os partidos reunidos em federação deverão permanecer a ela filiados, no mínimo,
por três anos;
III – nenhuma federação poderá ser constituída nos quatro meses anteriores às eleições.
§ 2º O descumprimento do disposto no § 1º deste artigo acarretará ao partido a perda
do funcionamento parlamentar.
Revista Plenarium
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Maurício Rands
§ 3º Na hipótese de desligamento de um ou mais partidos, a federação continuará em
funcionamento, até a eleição seguinte, desde que nela permaneçam dois ou mais partidos.
Ao mesmo tempo, o projeto de lei proíbe as coligações para as eleições proporcionais
dentro da mesma circunscrição, permitindo-as apenas para as majoritárias, segundo dispõe
o novo art. 6º proposto para a Lei Orgânica dos Partidos Políticos. Com a providência,
busca-se atribuir maior nitidez e representatividade ao nosso sistema eleitoral.
5.3) Financiamento público
A proposta de financiamento público das campanhas eleitorais talvez seja uma das que
mais despertam resistências. Como a reputação média dos políticos não é lá das melhores,
a sociedade resiste em destinar recursos para suas campanhas. Todavia, deve-se perguntar se
ela já não financia as eleições. Além do fundo partidário e da propaganda gratuita no rádio
e na televisão, não existem custos adicionais para a administração pública e para a sociedade
como um todo?
Quais são os custos impostos ao país pelas distorções que resultam da influência do
poder econômico no processo eleitoral?
Visando uniformizar e controlar os gastos com as eleições, o PL 2.679/2003 estabelece
que os recursos para as campanhas serão unicamente provenientes do Tesouro Nacional,
sendo as despesas realizadas exclusivamente através dos partidos, federações ou coligações.
Por força do art. 5º do PL, o art. 17 da Lei nº 9.504, de 1997 (Lei das Eleições), passa a
dispor que a dotação específica a ser incluída na Lei Orçamentária terá valor equivalente ao
número de eleitores multiplicado por R$ 7,00 (sete reais). Pelo número atual de eleitores,
de cerca de 116 milhões, o total desses recursos orçamentários chegaria a aproximadamente
R$ 812 milhões, para financiamento de toda a campanha eleitoral no país. Seguramente
as eleições de 2006, realizadas para presidente da República, senadores, deputados federais,
governadores e deputados estaduais, envolveram um total de recursos muito superior a esse
montante. E o que é mais grave, recursos nem sempre provenientes de fonte lícitas, pois
os valores apresentados à Justiça Eleitoral muitas vezes são subdimensionados. O financiamento privado, infelizmente, tem permitido a influência de atividades ilícitas, até mesmo
ligadas ao narcotráfico, nos legislativos e executivos do país. Essa influência deletéria nas
instituições seria drasticamente eliminada em virtude da proibição de qualquer financiamento privado das campanhas.
Ainda por força do art. 5º do PL 2.679/2003, o art. 19 da Lei nº 9.504, de 1997, passa
a dispor que os partidos, as federações ou coligações serão obrigados a constituir um único
comitê financeiro para toda a campanha na União, no estado ou no município. A primeira
prestação de contas será feita com antecedência de 45 dias da data das eleições. A prestação
de contas definitiva será feita até 10 dias após a data do pleito. O art. 24, a seu turno, estabelece pesadas multas às pessoas físicas e jurídicas que fizerem qualquer doação às campanhas,
ainda que em bens ou serviços meramente estimáveis em dinheiro, punindo os candidatos
e partidos com a cassação dos registros das candidaturas, cumulada com a imposição de
multas e demais penas por abuso de poder econômico.
22 |
Reforma Política
Um aspecto importante que nem sempre tem sido devidamente realçado é a ampliação
da capacidade de fiscalização da Justiça Eleitoral. Por força do art. 25-A da nova redação
proposta para a Lei nº 9.507/2003, a fiscalização do abuso de poder econômico será exercida por uma comissão instituída pela Justiça Eleitoral em cada circunscrição. Como o
financiamento público será destinado tão-somente aos partidos ou às federações, segue-se
que a capacidade fiscalizatória da Justiça será muito ampliada. Em vez das
Em vez das dezenas de
dezenas de milhares de comitês financeiros hoje constituídos pelos canmilhares de comitês
didatos individuais, majoritários ou proporcionais, a comissão da Justiça
financeiros hoje
Eleitoral fiscalizará no máximo algumas dezenas de comitês financeiros
constituídos pelos
dos partidos ou federações. Essa drástica redução das contas a serem acomcandidatos individuais,
panhadas, antes e depois do pleito, inclusive com a suspensão antecipada
majoritários ou
das campanhas com sinais exteriores de abuso econômico (art. 25-A, par.
proporcionais, a comissão
3º), pode significar uma redução sem precedentes na influência do poder
da Justiça Eleitoral
econômico nos resultados eleitorais. Cada um pode julgar por si o quanto
fiscalizará no máximo
isto pode melhorar a representatividade e governabilidade das nossas insalgumas dezenas de
tituições democráticas.
comitês financeiros dos
Certamente muitos outros aspectos do nosso sistema representativo
partidos ou federações
reclamam cuidadosa revisão. Embora não possamos alimentar expectativas
demasiadamente otimistas quanto à reforma política ora em discussão na
Câmara dos Deputados, não podemos deixar de considerar que alguns progressos estão
sendo propostos para avançar na democratização do nosso sistema. Deixar de experimentálos seria permanecer numa atitude resignada diante de mecanismos que reconhecidamente
distorcem a vontade popular e dificultam o processo de desenvolvimento democrático do
país. Mais que isto, a manutenção do atual sistema implica a perpetuação de distorções que
dificultam o próprio desenvolvimento econômico e social do Brasil.
Referências
Benevides, Vannuchi e Kerche (orgs.). 2003. Reforma Política e Cidadania. São Paulo: Fundação Perseu Abramo.
Dworkin, Ronald. 2000. Sovereign Virtue – The Theory and Practice of Equality. Cambridge-Massachusetts: Harvard
University Press.
Putnam, Robert. 1990. The Civic Culture – Making Democracy Work. Cambridge: Harvard University Press.
Reis, Fábio Wanderley. 2003. “Engenharia e Decantação” in: Reforma Política e Cidadania, p. 13-32.
Sartori, Giovanni. 1994. Ingegneria Costituzionale Comparata. Bologna: Il Mulino.
Revista Plenarium
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Ronaldo Caiado*
Com o atual sistema,
não há salvação
Se havia ainda alguma dúvida sobre a necessidade de ampla e radical reformulação do
sistema político-eleitoral brasileiro, esta se desfez nestas últimas eleições. O pleito de 2006,
de forma sintomática, restou caracterizado por autêntica esquizofrenia partidária, excessos
de gastos eleitorais, com “caixa dois” ou “recursos não contabilizados”, corrupção da máquina pública, posta a serviço de candidaturas preferenciais, e, por fim, pela comprovação
na prática daquilo que eu próprio já tive ocasião de denunciar por várias vezes: nem o TSE
nem os TREs, em face do modelo eleitoral adotado, dispõem de condições de fiscalização
dos gastos das campanhas eleitorais. A Justiça Eleitoral fixa regras que sabe que na prática
não serão respeitadas; partidos e candidatos as contornam e desobedecem, cientes de que
não serão apanhados. Tudo como na música de Nelson Sargento: “Nosso amor é tão bonito/ Ela finge que me ama / E eu finjo que acredito”.
A solução passa por se conseguir que os partidos políticos se tornem reais, comprometidos com programas e propostas; pelo banimento das legendas de aluguel; pelo financiamento público das campanhas eleitorais; pela adoção de regras que impeçam os governantes
(candidatos ou não a reeleição) de se valer seja de obras ou de recursos públicos como meio
*Ronaldo Caiado, deputado federal, DEM/GO, foi o relator da Comissão Especial da Reforma Política na 52ª legislatura
(2003-2007).
24 |
Reforma Política
de interferência nas eleições, seja das verbas desviadas do Orçamento da União ou provenientes do narcotráfico, do jogo do bicho, entre outros, que tanto têm financiado as eleições
no Brasil. Assim, haverá possibilidade de controle e fiscalização, pela Justiça Eleitoral, tanto
das eleições quanto do próprio cotidiano político.
Defendo, para isso, a adoção do sistema de listas fechadas nos pleitos proporcionais para
impedir o troca-troca partidário, que tanto vem desmoralizando o Legislativo brasileiro
(193 deputados federais em 3 anos e 10 meses trocaram de partido 337 vezes), permitir o
verdadeiro controle da Justiça Eleitoral sobre os gastos nas campanhas eleitorais e dar a condição de implantarmos o financiamento público e exclusivo de campanhas,
A Justiça Eleitoral fixa
conforme o Projeto de Lei nº 2.679/2003. Com essa inovação, fechar-se-á
regras que sabe que
o cerco aos pontos que tanto vêm desmoralizando a prática política em
na prática não serão
nosso país pela expulsão dos homens de bem do processo e estímulo ao
respeitadas; partidos e
avanço da “bandidagem” cada vez mais na vida política nacional. Com
candidatos as contornam
essas duas mudanças (financiamento público exclusivo e listas fechadas) a
e desobedecem, cientes de
Justiça Eleitoral passa a ter condições de promover uma efetiva fiscalização
que não serão apanhados
e punição dos ilícitos eleitorais.
A democracia representativa só funciona bem quando existem partidos, isto é, organizações intermediárias capazes de recrutar líderes e militantes, fazer campanhas em torno de plataformas e programas de governo, atuar disciplinadamente no Legislativo e, em conquistando o governo, executar as políticas mediante as quais conquistaram
a confiança do eleitor.
Um grave equívoco que cumpre esclarecer já de saída é o de que o voto por lista fechada
seja antidemocrático, ou ainda que impeça a livre manifestação do eleitor. Mundialmente,
ele é a regra sob o sistema proporcional. Sua adoção visa a preservar precisamente a unidade
partidária: o voto para os parlamentos é dado em lista partidária fechada, na ordem elaborada pela própria legenda, e não aberta, em candidatos individuais. As disputas se dão no
interior dos partidos, que com isso adquirem autonomia, legitimidade e unidade de ação.
Por outro lado, o voto em lista fechada não ofende o princípio do voto direto, cláusula
pétrea da Constituição. Voto direto não é sinônimo de voto em pessoas individuais. Significa que o voto conduz diretamente à apuração do resultado da eleição, sem decisão intermediária. Fica excluída, por exemplo, a eleição por meio de delegados num colégio eleitoral.
No pleito por lista fechada, o eleitor escolhe diretamente o partido, ou seja, um grupo de
candidatos organizados em lista, os quais, eleitos na ordem em que nela se apresentam, vão
desempenhar sua função no parlamento. E, eleitos dessa forma, podem ser cobrados tanto
pelo partido quanto pelos eleitores. Terão que atuar, sob pena de perda do mandato, de
acordo com o programa partidário em nome do qual foram incluídos na lista e eleitos, e não
como hoje, mercadejando seu voto individual.
Aos que argumentam que, com tal sistemática, o eleitorado seria privado de um direito,
o de votar no candidato, na pessoa, obrigando-o a votar numa coletividade, há que lembrar
que, mesmo sob a forma atual de voto em lista aberta, o eleitor não vota na pessoa que bem
entender dentro do universo de seus concidadãos. Vota em candidatos filiados a um partido, que são por este selecionados, colocados numa lista e assim apresentados ao eleitorado.
Revista Plenarium
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Ronaldo Caiado
O eleitor não votará em quem quiser, mas apenas em alguém que integre um partido e que
tenha sido por ele selecionado em convenção, e muitas vezes seu voto serve para eleger outro
candidato com o perfil oposto daquele em quem votou.
Votar em nomes, na escala de um estado, e não em partidos, tem um custo elevado e
inúmeras desvantagens. O parlamentar eleito em sistema de lista aberta não está compromissado por qualquer modo com o eleitor que o elegeu, e sua atividade não se sujeita a qualquer controle a não ser o seu próprio interesse pessoal. Ele não atua por força de princípios
ou programas, mas no âmbito de conveniências, pessoais ou grupais. Por outro lado, pela
inexistência de fidelidade partidária, acompanhada de sanções efetivas, a ação parlamentar
é marcada por aguda incoerência e total imprevisibilidade pela possibilidade de que vereadores e deputados migrem à vontade entre as legendas partidárias. Esse quadro predispõe
os parlamentos a “mensalões”, subornos e negociatas, tanto de governantes
Votar em nomes, na
quanto da iniciativa privada, e viola, na prática, a vontade do eleitor. Mais
escala de um estado, e
que isso, impede qualquer tipo de estabilidade institucional e compromete
não em partidos, tem
o prestígio e a legitimidade das instituições políticas perante a sociedade.
um custo elevado e
Com o voto em lista fechada, assegura-se, de imediato, a estabilidade
inúmeras desvantagens
do quadro partidário. Assim, o debate eleitoral se modifica, pois as legendas serão forçadas a discutir com o eleitorado as questões importantes em
jogo na sociedade e as propostas de cada grupo para lidar com elas. Vale lembrar que, diferentemente do que existe hoje, somente partidos organizados e estabilizados em torno de
plataformas são capazes de fazer compromissos e cumpri-los, de interagir responsavelmente
uns com os outros nas negociações políticas e na composição dos governos de coalizão, que
em nosso país são a forma habitual de exercício do Poder Executivo.
Mas não é suficiente legitimar e tornar reais os partidos políticos. É igualmente fundamental minimizar o custo das eleições e, simultaneamente, impedir a corrupção eleitoral,
seja por interferência direta do poder econômico no financiamento das campanhas, seja ela
por influência indireta de governantes, mediante obras e favores com recursos públicos. A
situação é ainda mais grave do que aparentava, pois, paradoxalmente, mesmo com a proibição de gastos em showmícios e distribuição de brindes, com o objetivo de reduzir os custos
e a prática de “caixa dois”, os candidatos gastaram muito mais com a campanha de 2006 do
que haviam feito com a de 2002.
Na raiz do problema está também o atual sistema eleitoral, que, tanto por força da mudança dos meios de comunicação e difusão quanto pela pulverização individual nas eleições
proporcionais, demanda recursos cada vez maiores, em especial nestas últimas. Como cada
candidato teve que cuidar individualmente de sua campanha, todas as campanhas, majoritárias ou proporcionais, se tornaram proibitivas, exigindo abundantes recursos financeiros,
em geral não disponíveis para partidos e candidatos.
A necessidade de recursos é suprida seja pelas contribuições privadas, de cidadãos e,
sobretudo, de grandes empresas, seja pelo uso da máquina administrativa. Em ambos os
casos, acabam maculadas e severamente comprometidas a normalidade e a legitimidade das
eleições. Na primeira situação, a força do dinheiro substitui a das idéias; além disso, gera-se
dependência da representação parlamentar com respeito aos seus financiadores, o que não é
26 |
Reforma Política
sadio para a vida democrática. Na segunda, configura-se uma deturpação ética do princípio
republicano, levando governantes a lançar mão indevidamente da coisa pública em benefício próprio ou de terceiros.
As democracias têm procurado apelar, modernamente, por essas razões, para esquemas
de financiamento público, fórmula que, entre outras virtudes, possibilita a partidos e candidatos sem acesso a fontes privadas competir em igualdade de condição com os demais.
Já foi dito, e nunca será demais repetir, que o sistema de financiamento público eleitoral não tem como ser adotado e muito menos funcionar com o atual sistema político-eleitoral, sem a adoção do sistema de lista fechada. O voto em candidato e não em partido não
inibe a ação do poder econômico, razão pela qual minha opção é no sentido de adotarmos
eleições com financiamento público exclusivo. E, para tanto, teremos que mudar o sistema
eleitoral, adotando o voto partidário, em lista fechada.
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Ronaldo Caiado
O financiamento público exclusivo, em torno do qual já se têm mobilizado as principais lideranças políticas do Congresso, insisto, é incompatível com a sistemática atual do
voto em lista aberta. A campanha em bases individuais, peculiar a essa modalidade, exige a
divisão da dotação partidária pelos candidatos. Com isso, os recursos se diluiriam e, inevitavelmente, teriam de ser complementados com recursos de outras fontes, corrompendo e
tornando ineficaz o próprio sistema.
Com financiamento a partidos que apresentam listas fechadas, a camCom financiamento a
panha eleitoral – tanto a proporcional quanto as majoritárias – será da
partidos que apresentam
agremiação como um todo. Os programas eleitorais, os comícios, a propalistas fechadas, a
ganda, enfim, serão empreendimentos partidários, devendo todos trabacampanha eleitoral – tanto
lhar pela causa comum. O custo da campanha diminuirá sensivelmente e
a proporcional quanto as
mais se reforçará a legitimidade do processo político.
majoritárias – será da
Também a fiscalização dos pleitos pela Justiça Eleitoral tornar-se-á
agremiação como um todo
muito mais simples. Em vez de deparar-se ela com milhares de prestações
de contas, produzidas por milhares de candidatos, o que leva à presente incapacidade de exame significativo das contas, examinará as contas dos partidos. Em
cada estado, mesmo quando haja muita fragmentação do quadro partidário, essas contas
vão constituir um número perfeitamente manejável pelos seus auditores. O confronto do
declarado com as evidências indiretas de gastos e o confronto com custos pesquisados pela
própria Justiça poderão ser feitos com autoridade. Mais que isso, a Justiça Eleitoral terá
maior clareza e maior legitimidade para, em sendo o caso, cassar e alijar da vida pública candidatos ou eleitos que, por corrupção no processo eleitoral ou no exercício de seus cargos,
desrespeitem a legislação eleitoral.
Com o voto partidário e o financiamento público integral e exclusivo das eleições, por
outro lado, a própria Justiça Eleitoral poderá vir efetivamente a existir, e não, como se queixou o presidente do TSE, Marco Aurélio Mello, entregar-se a um jogo de faz-de-conta.
Por fim, mas não menos importante e significativo em nossa vida política, cumpre
prestigiar a cláusula de barreira e eliminar os desvãos que favorecem uma absurda proliferação de legendas, em especial a existência de normas legais demasiado permissivas para a
criação de partidos, conduzindo a uma fragmentação do quadro partidário e a um progressivo enfraquecimento da vida política como um todo.
28 |
Pedro Simon, 1976. Foto de Luis Humberto.
Sandra Starling*
A reforma política desejável
É lugar comum a afirmativa de que não se logra a realização de uma reforma política –
sobretudo a reforma eleitoral – quando se tem um Congresso Nacional (e até uma Presidência da República) que tenha sido escolhido e que pretenda atuar segundo certas regras do
jogo. Esse, de fato, parece ser um problema. Mas será que permanece inarredável no Brasil
de hoje? Faço essa indagação porque a eleição de 2006, no entendimento de muitos analistas, revelou um amadurecimento político da sociedade brasileira impensável alguns anos
atrás. Segundo Marcos Coimbra, por exemplo, em artigo publicado na Carta Capital logo
após o segundo turno das eleições:
*Sandra Starling, advogada, é ex-deputada e ex-líder do PT na Câmara dos Deputados.
30 |
Reforma Política
A vitória de Lula mostra como se estrutura hoje a opinião pública brasileira e revela
quanto o nosso povo recusa a tutela daqueles que, até agora, gostavam de se considerar
formadores de opinião. Se tivessem que ouvi-los, os eleitores teriam, há muito tempo, batido
em retirada da candidatura Lula. Foi largamente majoritário, nos últimos meses, o discurso
contrário a ela, seja na chamada grande imprensa, seja nos círculos bem-pensantes.
Se for assim que se comporta, hoje, a opinião pública brasileira, o primeiro movimento
que deve ser feito pelo Governo Federal (que tem manifestado o desejo de fazer a reforma
política logo no início do novo mandato) deve ser o de popularizar o tema (ou, melhor, os
temas) em lugar de apenas buscar articular a vontade política dos que, tendo assento em
uma das Casas do Congresso Nacional, terão de votá-la. Seria, portanto, de bom alvitre
que se patrocinasse a difusão pública de cada item que se pretende mudar, indicando qual a
conseqüência de sua adoção, por meio de inserções em cadeia de rádio e televisão e nos sites
apropriados da estrutura da alta administração pública.
Mas penso que há, ainda, outro movimento, que a este se deve somar: o diálogo claro
com todas as forças políticas, que de fato exponha confluências e dissensos, ou, dito de outra
forma, não relegar a discussão da reforma política à arena competitiva das comissões, especiais ou não, das duas Casas do Congresso, porque isso seria, de antemão, definir que nada
de novo sairá. O ambiente das comissões cria emulações que, bem aproveitadas, ensejam
que esta ou aquela proposta seja rotulada de “conservadora”, ou de “antidemocrática” ou
outros epítetos quaisquer, antes que seja minimamente discutida, o que se torna obstáculo
para a realização de qualquer reforma. Um exemplo pode ser esclarecedor: a cláusula de
barreira é quase sempre qualificada como instrumento não-democrático,
De meu ponto de vista, o
porque impede que sejam efetiva e proporcionalmente representadas, no
principal deve ser ampliar
plano institucional, certas plataformas partidárias que espelham interesses
o controle popular sobre
minoritários no tecido social. Mas as mesmas forças que reivindicam a
a escolha dos governantes
não-existência da cláusula de barreira, baseando-se no respeito ao direito
ao mesmo tempo em que
de representação de interesses, ainda que minoritários, são as que defense amplia, também, o
dem, com mais ardor, a existência das coligações proporcionais, que enseacesso do maior número
jam, na realidade, a manipulação da vontade do eleitor, pois este, votando
de pessoas aos cargos de
em candidato de certo partido, ou numa legenda coligada a outra, pode
decisão, num ambiente
vir, na verdade, a eleger alguém que não queria ver eleito.
onde a transparência e
Por isso, entendo que, a se desejar efetivamente a reforma, deve o Goo conhecimento do que
verno Federal tomar a iniciativa de procurar uma a uma as diversas forças
esteja sendo feito se torne
políticas, cada uma de per se, para ouvi-las sobre os mais variados temas.
o mais público possível
E formular sua própria proposta, explicitando que objetivos tem com ela.
Porque em matéria de reforma política, muito mais que em matéria de
reforma sindical, se o próprio governo não tem uma proposta, só vai ficar indefinidamente
buscando consensos progressivos que jamais virão. Ademais, apresentar publicamente uma
proposta consistente (capaz também de deixar claro por que é desejável tal ou qual mudança) poderá levar o governo à obtenção de legitimidade na sociedade, para que esta também
se coloque ao lado das modificações pretendidas.
Revista Plenarium
| 31
Sandra Starling
Como mostra magistralmente Fábio Wanderley Reis, em matéria de reforma política
não há sistema perfeito: tudo depende do objetivo que se quer atingir. Trata-se de ampliar
a representatividade dos diversos interesses existentes na sociedade? O caminho para isso
pode vir a colidir com a necessidade de tornar mais fácil o relacionamento entre o Executivo
e o Legislativo, reduzindo-se o coeficiente de governança, quanto à adoção de certas medidas que se têm por necessárias. Em outras palavras, muitos podem estar falando da urgência
da reforma política, mas há reformas e reformas.
De meu ponto de vista, o principal deve ser ampliar o controle popular sobre a escolha
dos governantes ao mesmo tempo em que se amplia, também, o acesso do maior número
de pessoas aos cargos de decisão, num ambiente onde a transparência e o conhecimento do
que esteja sendo feito se torne o mais público possível.
Os trabalhos das últimas comissões parlamentares de inquérito, notadamente a dos
Correios e a dos Bingos – mesmo com todas as falhas resultantes do excesso de exposição
à mídia e da ausência de efetiva vontade de investigar – ofereceram elementos a mancheias
para que se constate a necessidade de se pensar em efetivos controles sociais sobre as ações (e
omissões) governamentais. À guisa de ilustração, aponto um, resultante do chamado “presidencialismo de coalizão”, que, se foi saudado por alguns analistas, não resiste ao exame acurado do que significa a entrega de um ministério “com porteiras fechadas” para que este ou
aquele partido venha a compor a base parlamentar de apoio ao governo. Dados coletados,
e às vezes não tornados públicos nessas comissões, mostraram práticas idênticas e reiteradas
de aparelhamento de órgãos administrativos em proveito de redes espúrias de financiamento dos partidos ou das burocracias partidárias com recursos públicos. Por exemplo, salta aos
olhos a semelhança entre o episódio denunciado em 1997, envolvendo dado partido, então
na direção da Datamec, e os noticiados repasses a parlamentares de prebendas ali obtidas, e
a narrativa de Maurício Marinho, funcionário dos Correios, também a serviço, segundo o
próprio, de dada sigla partidária, no recolhimento de propinas para parlamentares. Outra
revelação a confirmar os meandros da privatização do Estado brasileiro tem a ver com as
denúncias sobre o Fundo Visanet como fornecedor de recursos para o esquema do “valerioduto” e a auditoria interna determinada em 2005 pelo Banco do Brasil, cujos resultados levam à conclusão de que os mesmos expedientes de drenagem de dinheiro, no mesmo Fundo
Visanet, eram levados a efeito, entre 2001 e 2002, para empresas de publicidade, inclusive
a DNA, de que Marcos Valério era sócio, em montantes deveras semelhantes: naqueles dois
primeiros anos, o montante repassado foi de quase 50 milhões de reais; no atual governo,
até 2004, 54 milhões de reais! Isso está a reclamar, no mínimo, para combater a corrupção,
a integração de sistemas que hoje não se comunicam, a exemplo do Tribunal de Contas da
União, da Controladoria Geral da República, da Polícia Federal e do Ministério Público.
A mesma razão deveria levar à reintrodução do controle a priori sobre áreas sensíveis da
moderna administração pública com adequados sistemas de licitação para dar conta de vultosos
contratos que se mostram cruciais centros para o funcionamento de esquemas para sustentação
financeira de partidos e eleições, a partir dos gastos públicos, quando não alimentação desses
esquemas, com o direcionamento de atos de privatização de domínios econômicos estatais.
32 |
Reforma Política
Não por acaso, no mesmo instante em que aqui eram expostos os problemas da Empresa dos Correios e Telégrafos, assistia-se no Japão a verdadeira guerra de gigantes pelo
controle dessa área da administração. Para quem não tem podido seguir de perto os acontecimentos brasileiros, é bom frisar como passam ao largo do conhecimento público os
problemas de terceirização, como o processamento do seguro-desemprego ou o processamento das loterias, envolvendo poderosas multinacionais da área de informática, com suas
repercussões indescritíveis para a vida da sociedade brasileira. Foi-se o tempo em que apenas
os grandes empreiteiros detinham a batuta na condução dos negócios do Estado. Hoje, a
área de prestação de serviços, autorizados, permitidos, concedidos, sustentação logística de
atividades-meio, é palco de batalha de vida ou morte entre interesses conflitantes que disputam as dádivas do Estado. Para não falarmos da luta em torno das parcerias societárias com
as entidades de previdência complementar fechada, detentoras de grande parte da poupança
interna brasileira a esta altura dos acontecimentos.
Em outras palavras, o Estado brasileiro não tem instrumentos para controlar as áreas hoje
mais sensíveis da administração pública. A própria lei de licitações não está mais adequada a
dar conta de várias necessidades da máquina pública, como a da informática, por exemplo.
Em oportunas conversas com integrantes da atual e da anterior administração, pudemos notar a necessidade de se criar uma agência estratégica de comunicação intragovernamental: cada área é tratada isoladamente, não obstante o desiderato, cantado e decantado
no governo Lula de se praticar a “transversalidade”. Como fazê-lo, se nem ao menos se sabe
com que meios e instrumentos trabalham cada um dos ministérios?! E, apesar da constatação dessa necessidade, seria isso possível, quando vicejam vaidades e disputas, mesmo quando os titulares das pastas que demandam entrosamento pertencem a um mesmo partido?!
Outro problema a ser equacionado para democratizar as instituições brasileiras é o da
proibição de os altos escalões ministeriais serem preenchidos por parlamentares, vedação
adotada no constitucionalismo dos EUA. É óbvio que a permissão diminui a capacidade de
independência do Legislativo em relação ao Executivo, ensejando, inclusive, o expediente
de retornar o parlamentar à Casa apenas para determinada votação de interesse do chefe
do Poder Executivo (para não lembrar o quiproquó da definição de quebra, ou não, do
decoro parlamentar se o titular de uma pasta ministerial é acusado de prática intolerável
aos olhos de seus pares no Legislativo). Ao adotar a limitação aqui proposta, seria de bom
alvitre também exigir a sabatina de todo ministeriável pelo Senado Federal, novamente ao
estilo norte-americano. As vantagens, neste caso, são enormes: tanto porque esse mecanismo proporciona a co-responsabilidade do Legislativo na montagem do governo, como, ao
revés, torna os ministros mais acessíveis aos integrantes do Congresso Nacional, sem que
isso signifique o estabelecimento de laços de subserviência.
Embora o fato de alguém ser servidor efetivo não o tornar imune à improbidade (a
CPMI dos Correios mostrou isso), não custa fincar pé na exigência de formação de uma burocracia profissionalizada, multifuncional e, portanto, de trânsito em todas as funções da alta
administração, mediante a exigência de freqüência em escola de governo, durante o período
de estágio probatório. Certamente, nada disso fará diferença se não houver a drástica redução
do número de cargos comissionados. Na fase ascendente da crise que colheu o governo Lula,
Revista Plenarium
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Sandra Starling
em 2005, a revista Desafios
do Desenvolvimento, do Ipea,
lembrava que no Brasil havia quase vinte mil cargos de
confiança no Governo Federal, ante cinco mil nos EUA.
Essa necessária redução,
contudo, não pode servir de
argumento para ampliação
da terceirização, como vem
preconizando o economista
Yoshiaki Nakano. A recente
operação da Polícia Federal, denominada “Mão-deObra”, mostra-nos que o
caminho não é por aí.
No capítulo das reformas do processo eleitoral,
cumpre abordar e opinar
sobre quais seriam as principais alterações a serem introduzidas: financiamento
de campanha e seus limites,
listas partidárias, proibição
de coligações, cláusula de
barreira, fidelidade partidária, limitação do número de
mandatos, a questão dos suplentes de senadores, o papel da Justiça Eleitoral, crime de compra de voto ou promessa de favor que coaja o eleitor.
Comecemos pelo financiamento de campanha. Penso que a melhor forma combinaria
o financiamento público com o financiamento privado, proibidas as doações de empresas.
Vale aqui registrar que um dos maiores defensores dessa tese nos EUA, o deputado Martin
Meehan, democrata do Estado de Massachusetts, arrecadou, para as eleições do último dia
7 de novembro de 2006, cerca de US$ 5 milhões, amealhados apenas de cidadãos. Tão
popularizada ficou a sua luta, que o Partido Republicano sequer lançou um desafiante à
sua reeleição no seu distrito. Aliás, como nos EUA, as doações de eleitores deveriam ser
feitas em contas abertas antes mesmo do período eleitoral, sob monitoramento da Justiça
Eleitoral. Obviamente, deve ser fixado um teto legal para tais doações, e não arbitrado pelos
partidos, além do que deve ser coibido o mecanismo de triangulação de doadores anônimos
que entregam o dinheiro à agremiação para posterior repasse a candidatos preferenciais,
como se assistiu nas eleições de 2006.
34 |
Reforma Política
Faz-se a opção pela combinação dos sistemas para evitar que a proibição radical acabe
se tornando estímulo para a adoção do “caixa dois”, em benefício de alguns. Proibir a doação de empresas e estimular a dos cidadãos contribui para que o eleitor se conscientize de
que a democracia tem custos em dinheiro e que ele também é responsável por coletá-lo. Na
primeira vez em que for adotado o financiamento público, o critério de distribuição deve ser
igualitário, proporcional apenas ao número de vagas em disputa. E, evidentemente, há que
se fixar um limite de gastos e impedir que os partidos possam destinar doações a campanhas
de seus candidatos.
E por falar em vagas, por que não ousar quebrar a regra que se originou do “pacote de
abril” de 1977 e que superestimou a representação do Norte e do Centro-Oeste?1
No que diz respeito à lista partidária fechada, como alternativa ao nosso atual modelo
proporcional de lista aberta, tendo acompanhado a trajetória do Partido Socialista em Portugal, manifesto minha opinião contrária à sua adoção, pura e simplesmente. Naquele país
houve grave crise entre a direção partidária, encarregada da feitura da lista, e os candidatos,
com reflexos na insatisfação do próprio eleitorado. Penso que o modelo
Na primeira vez em que for
belga, adotado por nossos senadores no substitutivo ao Projeto de Lei do
adotado o financiamento
Senado nº 300, de 1999 (Projeto de Lei nº 3.428, de 2000, na Câmara dos
público, o critério de
Deputados), segundo o qual o eleitor dá dois votos – um para a legenda de
distribuição deve ser
sua preferência e outro para, na legenda escolhida, o candidato de sua preigualitário, proporcional
ferência – é a melhor fórmula para evitar tanto a dominação da burocracia
apenas ao número de
partidária quanto a violação da vontade do eleitor, sem que os eleitos se
vagas em disputa. E,
sintam “donos de seus mandatos”. As vagas obtidas são combinadamente
evidentemente, há que se
preenchidas: a primeira metade, com os mais votados na lista fechada, e a
fixar um limite de gastos
segunda, com as escolhas pessoais dos eleitores. É claro que, nessas circunse impedir que os partidos
tâncias, os candidatos, individualmente, não poderão fazer campanha, mas
possam destinar doações
tão-somente participar de reuniões, comícios e debates, sem a distribuição
a campanhas de seus
de material pessoal de propaganda.
candidatos
As coligações para as eleições proporcionais devem ser totalmente proibidas para evitar o fenômeno da eleição de quem o eleitor não escolheu.
Para auxiliar os pequenos partidos, é preferível permitir o bem sucedido modelo uruguaio
de “federação de partidos” (que se mantêm unidos por toda a legislatura) – que, aliás, também pode suprir os problemas oriundos da adoção da cláusula de barreira. E, quanto a esta,
para que não se constitua em obstáculo ao desempenho dos partidos, deve ser mitigadamente considerada, para as assembléias legislativas e câmaras municipais, de forma a combinar
estímulo à capilarização partidária com o necessário respeito às normas de preordenamento,
em matéria de engenharia institucional, que informam o federalismo brasileiro.
Não pode haver nenhum vacilo em relação à exigência de fidelidade partidária. Em
um país no qual a ninguém é dado concorrer a mandato eletivo se não estiver filiado a uma
agremiação partidária, clama aos céus aceitar que, uma vez eleito, essa pessoa possa pura e
simplesmente abandonar a sigla que usou e passar para outra sem que nada lhe aconteça.
Mesmo que, de início, a fidelidade partidária só sirva para a aplicação da proporcionalidade
para efeitos internos ao parlamento (montagem das comissões a partir do número de inte-
Revista Plenarium
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Sandra Starling
grantes das bancadas na data da diplomação), um curto prazo de tempo deve ser fixado para
que se adote o sistema segundo o qual quem abandone uma sigla por sua livre vontade não
possa vir a se candidatar ao final desse mandato. Quanto aos cargos executivos, desde o primeiro instante da reforma, deve ser expressamente proibida a troca de legenda, sob pena de
imediata perda do mandato. Aqui deve ser também colocado o problema dos suplentes de
senadores: tornou-se verdadeiro estelionato eleitoral a prática contumaz de
Não pode haver nenhum
colocar como suplente um parente ou o financiador da campanha. Temos,
vacilo em relação à
por isso, assistido, perplexos, a senadores tão biônicos quanto os do períoexigência de fidelidade
do militar, ilustres desconhecidos, jamais submetidos ao voto popular. Há
partidária. Em um país
que se estudar o problema e encontrar-lhe urgente solução.
no qual a ninguém é dado
Particularmente, sou partidária da limitação do número sucessivo de
concorrer a mandato
mandatos parlamentares: o desejável rodízio e a possibilidade igualitária
eletivo se não estiver
de que a maioria possa ter a oportunidade de ocupar um cargo público
filiado a uma agremiação
sugere que se estabeleça um teto: dois mandatos sucessivos para um dado
partidária, clama aos
nível e um mandato para nível diferente. Isso incluiria também mandatos
céus aceitar que, uma
executivos, totalizando sempre três, em ordem seqüencial.
vez eleito, essa pessoa
A recente iniciativa popular capitaneada pela Conferência Nacional
possa pura e simplesmente
dos Bispos do Brasil (CNBB) que levou à normatização da punição com a
abandonar a sigla que usou
perda do diploma e/ou do mandato quando o candidato houver se valido
e passar para outra sem
de meios escusos para obter o voto (compra ou promessa de emprego, por
que nada lhe aconteça
exemplo) – art. 41-A da Lei nº 9.504, de 1997 – deve ser acompanhada
de sanção que contribua para afastar tais práticas em definitivo da vida
política brasileira. Refiro-me a que o infrator da norma deva também ser impedido de
concorrer a outro mandato por oito anos – à semelhança de interdição prevista na Lei das
Inelegibilidades para quem violou o decoro parlamentar, a fim de evitar que, mal terminado
o trânsito em julgado da decisão sobre o abuso eleitoral, o punido venha a candidatar-se
a novo pleito. E quem sabe, valendo-se outra vez dos mesmos expedientes escusos. Sou
contrária a que se apene quem violou a norma com a privação da liberdade, tanto porque
ou o juiz não a aplicaria, por julgá-la desproporcional à falta cometida, ou ela seria inócua
porque mereceria as benesses que sempre acompanham penas muito leves. Ademais, com
o fracasso do sistema penitenciário brasileiro, estaríamos criando outros problemas para as
nossas já apinhadas prisões.
Questão complexa a exigir seu enfrentamento sem subterfúgios é o das condutas vedadas ao agente público, onde se inscreve a proibição de que o candidato, quando no exercício de mandato, possa valer-se do trabalho de servidor público, comissionado ou não. A
própria Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, estabelece a proibição, mas menciona
tão-somente os servidores do Poder Executivo. Ora, é evidente que os servidores do Judiciário também não podem trabalhar para candidatos. Mas e quanto aos servidores, efetivos ou
comissionados, do Poder Legislativo, mormente os que estejam lotados nos gabinetes dos
parlamentares candidatos a reeleição ou a outro cargo? A exceção, obviamente, feriria a isonomia de tratamento que se quer dar a todos os candidatos indistintamente. A lei estabelece
que só pode participar de campanha o funcionário em gozo de licença, e a jurisprudência e a
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Reforma Política
doutrina equiparam a licença às férias regulamentares. Além dessas hipóteses, apenas no horário pós-expediente. Isso não afasta de todo o problema porque, em verdade, em verdade,
ou os servidores passam o período eleitoral recebendo remuneração para nada fazerem, ou a
lei será de alguma maneira burlada, já que a tendência (e a necessidade) é a de que todos os
que trabalham em gabinetes venham a se engajar nos trabalhos da campanha. Não há rotina
específica de gabinete parlamentar sem a presença do titular.
Last, but not least é o problema dos poderes e da composição dos tribunais eleitorais:
o rodízio de seus componentes, se por um lado vem a obviar a possibilidade de que seus
integrantes tenham majoritariamente uma dada posição partidária, por outro lado torna o
Direito Eleitoral verdadeiro tormento para quem a ele se dedica ou dele depende, com a
possibilidade de interpretações muito distintas em pequenos intervalos de tempo. Por outro
lado, a impossibilidade de atuação ex officio em inúmeras situações tem impedido que a Justiça Eleitoral cumpra com rigor seu papel de igualar, tanto quanto possível, candidatos concorrentes. Em que pesem os prazos muito exíguos no decorrer do período eleitoral, ainda
impera a morosidade, devido à sujeição à jurisdição de elevado número de contenciosos que
tornam esse ramo do Direito – especialíssimo para a democracia – caricatura diante do que
decide, quando as decisões incidem sobre mandatos impugnados quando esses caminham
para seu termo final. Daí porque são ainda raros, em nosso país, os casos de reconhecimento
de abuso do poder econômico, político e administrativo, quando salta aos olhos de qualquer um a realidade da prática desses delitos.
Interpretações ao longo do processo eleitoral também podem impedir que a disputa
igual permaneça assim: o recente pleito de 2006 foi um exemplo disso. A estrita observância
do dispositivo que proibia camisetas, bottons e outros brindes, ao início da campanha, foi,
depois, substituída pela interpretação de que a utilização deles pelo eleitor não estaria abrangida pela lei, em virtude do primado constitucional da liberdade de expressão. Ora, como
essa decisão veio tarde demais, só os candidatos que tinham maiores recursos puderam pagar, para que fossem feitos a toque de caixa para serem usados no dia das eleições...
Nota
1 A sobre-representação acentuada das duas regiões começa durante a ditadura militar, com a criação dos Estados do
Mato Grosso do Sul e Rondônia, e se aprofunda a partir da nova Constituição, com a criação dos estados de Roraima,
Amapá e Tocantins (sem a diminuição correspondente da representação de Goiás). Vale registrar que a região Nordeste,
ao contrário do que comumente se pensa, não tem apresentado sobre-representação na Câmara desde a década de 60.
Mesmo no Senado, o número de representantes excede em pouco o que corresponderia por distribuição proporcional.
Revista Plenarium
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Fernando Henrique Cardoso* e Eduardo Graeff**
O próximo passo
A reforma política entra e sai da agenda nacional desde o ocaso do regime militar. Para
trazer alguma idéia nova ao debate, é bom parar para pensar por que ele avançou tão pouco
até hoje e por que sempre volta à ordem do dia.
Alguns questionam a razão de ser de uma discussão que não pára nem aparentemente
vai a lugar nenhum. “O político, quando não tem o que fazer, começa a falar de reforma política”, alfinetou Leôncio Martins Rodrigues recentemente, desconfiado de que a proposta
de tratar da reforma numa miniconstituinte seja “um factóide para desviar da questão central, que é a corrupção”.1 Wanderley Guilherme dos Santos, de outra perspectiva política,
também enxerga motivos ocultos na discussão. “Não existe relação sistemática entre tipos
de sistema político-eleitoral e nível de corrupção ou desempenho de desenvolvimento”,
argumenta, para concluir que as propostas de alteração do sistema de representação proporcional encobrem uma reação conservadora à invasão da política pelas massas de eleitores e
candidatos desvinculados das elites tradicionais.2
Qualquer proposta de mudança das regras do jogo político comporta a suspeita, senão
a certeza, de favorecer uns e prejudicar outros – candidatos, partidos, situações, setores da
sociedade. Feita a ressalva óbvia, sustentamos que, apesar disso ou por isso mesmo, o debate
não pode ser afastado como mera cortina de fumaça. Se há mais de vinte anos a reforma
política volta à pauta, embalada por interesses diferentes em circunstâncias diferentes, é porque nossas instituições têm de fato problemas graves de eficiência e transparência. Ocorre
que o foco dos problemas e sua percepção pelos atores envolvidos foram mudando com o
tempo, o que não ajuda a clarificar as alternativas em jogo. O retrospecto feito na primeira
parte deste artigo sugere que nesses vinte e poucos anos o eixo do debate se deslocou da
*Fernando Henrique Cardoso, sociólogo, foi presidente da República.
**Eduardo Graeff, sociólogo, é assessor do PSDB na Câmara dos Deputados e analista político do site e-agora (www.
e-agora.com.br). Foi secretário-geral da Presidência da República no governo Fernando Henrique Cardoso.
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Reforma Política
liberdade em face do autoritarismo para a governabilidade democrática, para a legitimidade
das instituições representativas.
A boa proposta não é a que aponta para um desenho institucional ótimo abstrato, mas
a que permite a convergência de opiniões e interesses concretos, necessariamente diversos,
“impuros” e variáveis, para dar um passo adiante no processo de democratização do país. É
para isso que tentamos apontar na conclusão, aprendendo com os avanços que ocorreram,
apesar de tudo, e com os tropeços das tentativas de reforma.
Casuísmos no caminho da transição
Comecemos pelo balanço histórico. A mudança da legislação eleitoral e partidária entrou na pauta da transição democrática brasileira sob o signo dos “casuísmos” destinados
a manter o processo político no trilho da “abertura lenta, gradual e segura” do presidente
Ernesto Geisel, firmando a jurisprudência histórica de que não há propostas inocentes nessa
matéria. A isso a oposição respondeu sustentando a bandeira das liberdades democráticas –
anistia, direitos humanos, livre organização partidária, eleições diretas em todos os níveis – e
mantendo o cerco ao regime – um cerco pacífico, mas que excluiu acordos explícitos sobre
as etapas e o ponto de chegada da transição.
O “pacote de abril” de 1977, baixado com o Congresso fechado temporariamente,
tentou frear o crescimento do MDB mantendo as eleições indiretas de governador, torcendo
a proporcionalidade da representação na Câmara a favor dos estados menos urbanizados,
introduzindo o senador “biônico” – eleito pelo mesmo colégio indireto do governador – e
alterando a composição do colégio eleitoral indireto para presidente. Isso não impediu a
oposição de crescer mais em 1978, sobretudo nas eleições para o Senado. Em agosto de
1979 o presidente João Figueiredo sancionou a Lei da Anistia. No fim do ano, mobilizou
sua maioria no Congresso para abolir o bipartidarismo compulsório e extinguir a Arena e
o MDB, esperando fragmentar os oposicionistas, inclusive os que voltavam do exílio, enquanto os governistas continuariam unidos no mesmo partido com outro nome.
A reformulação partidária induzida deu certo a medias para o governo. A Arena converteu-se em PDS quase sem perda de substância. O velho trabalhismo voltou à cena dividido
em duas legendas, PTB e PDT, por artes do general Golbery do Couto e Silva. O novo
sindicalismo aliado a setores de esquerda católicos e comunistas fundou o PT. Mas o PP,
criado por Tancredo Neves e Magalhães Pinto para ser uma “terceira via”, inviabilizou-se
depois que o governo recorreu a mais casuísmos – proibição de coligações e voto vinculado
para deputado e governador – para favorecer o PDS. Reincorporou-se ao PMDB, a bordo
do qual a maioria da oposição optara por continuar.
Em 1980 o governo propôs e o Congresso aprovou por unanimidade a volta das eleições diretas de governador e da totalidade dos senadores, acabando com o “biônico”. Em
1982 o PMDB elegeu nove governadores, entre eles Franco Montoro em São Paulo e Tancredo Neves em Minas Gerais; o PDT, somente Leonel Brizola no Rio de Janeiro; o PDS,
doze, dos quais nove no Nordeste.3 Estava pronto o cenário do cerco final ao regime, para
Revista Plenarium
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Fernando Henrique Cardoso e Eduardo Graeff
o qual convergiram as oposições unidas, com respaldo dos novos governadores, e a insatisfação difusa da sociedade com os sinais de crise econômica.
Em abril de 1984, vendo seu PDS vacilar às vésperas da votação da Emenda Dante de Oliveira, o governo apresentou uma alternativa de negociação. A Emenda FigueiA literatura política
redo, inspirada pelo chefe da Casa Civil, Leitão de Abreu, adiava as eleições
apelidou “doble minoria”
diretas de presidente para 1988 em troca de diretas para prefeito das capitais
a situação, recorrente
em 1986 e da devolução de prerrogativas do Congresso, entre vários pontos.
na América Latina, de
Em outras circunstâncias a proposta poderia atrair a oposição. Com o
presidentes em dificuldade
clamor das Diretas Já ecoando nas ruas, mesmo depois da derrota na Câpara governar sem respaldo
mara, não havia clima para negociar. Nem clima nem interlocutor do lado
da maioria absoluta
do governo, dividido entre as candidaturas de Mário Andreazza e Paulo
do eleitorado nem da
Maluf, ambos inaceitáveis para a oposição como fiadores de uma transição
maioria do Legislativo
pactuada. Acontece que o PMDB tinha o candidato alternativo capaz de
somar o respaldo das ruas, o apoio dos dissidentes do PDS e o nihil obstat
dos chefes militares. Os dissidentes deixaram o PDS e criaram o PFL. E a maioria, que não
alcançara quórum qualificado de dois terços para reintroduzir na Constituição as eleições
diretas de presidente, se recompôs na Aliança Democrática para eleger Tancredo pelo colégio indireto. A morte de Tancredo às vésperas da posse acrescentou o toque do acidente aos
caprichos da História, levando à Presidência não o candidato da oposição, mas o vice, José
Sarney, que representava em sua chapa a dissidência liberal do partido do governo.
A devolução do poder aos civis sem mudança da regra de eleição presidencial imposta
pelos militares foi, assim, o resultado imprevisto de um processo em que tanto as manobras
protelatórias do governo quanto o cerco da oposição tiveram por horizonte a restauração das
liberdades democráticas, mais do que a reforma das instituições.
O presidente em minoria
A literatura política apelidou “doble minoria” a situação, recorrente na América Latina,
de presidentes em dificuldade para governar sem respaldo da maioria absoluta do eleitorado
nem da maioria do Legislativo.4 A eleição em dois turnos introduzida pela Constituição de
1988 livrou os presidentes brasileiros do primeiro problema. A fragmentação do sistema
partidário os expôs intensamente ao segundo. Os riscos à governabilidade acarretados pelo
equilíbrio instável entre Executivo e Legislativo ocuparam o centro das discussões sobre
reforma política no Brasil daí em diante.
A Emenda Constitucional n° 25, de maio de 1985, saldou o compromisso da Aliança
Democrática com a liberalização partidária, permitindo o registro dos partidos de esquerda
e de toda uma safra de novas legendas. A Constituinte de 1987-88 completou o ciclo de
restauração das liberdades democráticas e assistiu àquilo que o autoritarismo em declínio
tentara em vão produzir: a implosão do PMDB, precipitada por divergências sobre temas
importantes da pauta constitucional e pela ambigüidade em relação ao governo Sarney.
Num primeiro momento o quadro partidário continuou concentrado, apesar da liberalização da legislação. De fato, mais concentrado. Em 1986, embalado pela popularidade
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Reforma Política
do Plano Cruzado, o PMDB elegeu 22 dos 23 governadores, mais de dois terços do Senado
e a maioria absoluta da Câmara dos Deputados. Triunfo retumbante, desperdiçado por falta
de clareza do que fazer com o país depois de virada a página do autoritarismo. O recrudescimento da inflação e os escândalos de corrupção, tendo por trás o revigoramento de velhas
práticas patrimonialistas e clientelistas, frustraram as esperanças na Nova República, nome
cunhado por Tancredo para o período de construção democrática que ele deveria presidir.
O governo Sarney e os partidos que o apoiavam ou deveriam apoiar colheram um voto
de repúdio acachapante na eleição presidencial de 1989. Collor de Mello, pelo quase inexistente PRN, liderou o primeiro turno com 30% dos votos válidos e ganhou o segundo turno.
Lula, pelo PT, com 17%, e Brizola, pelo PDT, com 16%, disputaram a outra vaga para o
segundo turno. Mário Covas, pelo recém-fundado PSDB, teve 11%; Ulysses Guimarães,
pelo PMDB, menos de 5%; e Aureliano Chaves, pelo PFL, menos de 1%.
As eleições gerais de 1990 trouxeram de volta um quadro partidário ainda mais fragmentado
que o de antes de 1964, com dezenove partidos representados na Câmara – o PMDB com 21%
dos assentos, o PFL com 16% e os demais, inclusive o PRN de Collor, com menos de 10%.
A condição de presidente em minoria no Congresso não atrapalhou Collor no primeiro
ano de governo, no auge da popularidade, diante de uma legislatura em fim de mandato.
No segundo ano, quando ele acordou para a necessidade de se compor com os partidos
numa legislatura recém-eleita, era tarde. Com a popularidade consumida pelo fracasso da
política antiinflacionária e pela exposição dos negócios obscuros de seu caixa de campanha,
a falta de uma base parlamentar consistente custou-lhe as condições de governar e, por fim,
em dezembro de 1991, o próprio mandato.
A forte participação popular e a obediência ao rito legal no processo de impeachment
pareceram sinais de vitalidade democrática. Mas o fracasso do primeiro presidente eleito
pelo voto popular depois da redemocratização acendeu o sinal amarelo sobre a questão da
Revista Plenarium
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Fernando Henrique Cardoso e Eduardo Graeff
governabilidade e catapultou a reforma política ao topo da lista de prioridades de cientistas
políticos, economistas e outros observadores e atores da cena política. A “mãe de todas as
reformas”, diz-se desde então. Mas qual reforma?
A forte participação
Àquela altura as propostas sobre a mesa apontavam em duas direções
popular e a obediência
não excludentes. De um lado o parlamentarismo, rejeitado na Constituinao rito legal no processo
te e que teria uma segunda chance no plebiscito marcado para 1993. Do
de impeachment
outro lado um conjunto de medidas destinadas a limitar a fragmentação
pareceram sinais de
dos partidos, torná-los mais coesos internamente e, assim, em tese, qualifivitalidade democrática
cá-los como interlocutores do presidente na busca de maioria congressual
para suas propostas.
A segunda chance do parlamentarismo foi perdida no plebiscito sem que se desfizesse
um equívoco básico: que ele viria deslocar o comando político do país do presidente para o
Congresso. Na verdade o parlamentarismo típico garante o alinhamento quase automático
da maioria do Legislativo com a chefia do Executivo, exercida pelo primeiro-ministro e seu
gabinete. A maioria dos políticos que defenderam o parlamentarismo na Constituinte e dos
eleitores que o rejeitaram no plebiscito parece ter acreditado no contrário. Na Constituinte,
a defesa do parlamentarismo o contrapôs freqüentemente ao “presidencialismo imperial”
moldado pelo regime militar. A discussão de suas regras específicas se deteve às hipóteses de
rejeição ou destituição de ministros, minimizando a possibilidade recíproca de dissolução
da Câmara, que é essencial na lógica do sistema parlamentar. No plebiscito, os defensores
do presidencialismo aproveitaram a deixa e venderam a idéia de que o parlamentarismo se
destinava a enfraquecer o presidente e trazer de volta a eleição indireta dos governantes, na
contramão das Diretas Já. A situação típica é outra, como se sabe: o primeiro-ministro não
sai do bolso do colete de uma maioria parlamentar ad hoc. Como candidato ao Parlamento
e líder de partido ou coligação, é ele que faz a maioria na medida em que “puxa” a eleição
de seus companheiros de chapa.
Com ou sem equívoco, o plebiscito arquivou pelo menos por um bom tempo a alternativa parlamentarista. A pauta da reforma política afunilou, por exclusão, para propostas
de mudança da legislação eleitoral e partidária. O ambiente em que essas propostas vêm à
discussão, no entanto, já não é marcado por uma preocupação tão aguda com a governabilidade. Sem que ninguém se desse conta naquela altura, o impeachment foi o divisor de
águas para um período de mudanças significativas, não tanto nas regras do jogo, mas no
andamento de fato das relações Executivo-Legislativo.
Governabilidade sem confiança
O fantasma da “falta de condições políticas” pairou sobre o Plano Real desde seu primeiro esboço apresentado por Fernando Henrique Cardoso pouco depois de assumir o
Ministério da Fazenda, em maio de 1993. O vice-presidente Itamar Franco, sucessor legal
de Collor, montara um governo de coalizão ampla mas que não parecia ter respaldo popular
nem tempo hábil, a pouco mais de um ano das eleições gerais, para levar a cabo um plano
de controle da inflação. O que o novo presidente, o Congresso e a maioria do povo queriam
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Reforma Política
era congelamento de preços ao estilo do Cruzado. Analistas e atores políticos e econômicos acostumados a projetar o futuro como repetição do passado previam que as medidas
de austeridade fiscal embutidas no Plano FHC, como foi chamado inicialmente, teriam o
mesmo fim de propostas semelhantes nos governos Sarney e Collor: as gavetas da própria
Presidência ou do Congresso.
As medidas foram aprovadas, embora com dificuldade, à custa de muita negociação
dentro do governo e com o Congresso. A queda da inflação a partir de julho de 1994 e a
subida do candidato presidencial que, como ministro, coordenara o plano afinal venceram
o ceticismo predominante.
O ciclo de reformas aberto pelo Real envolveu tanto o aumento das iniciativas legislativas do Executivo como uma melhora substancial de sua acolhida pelo Congresso. O
número de emendas feitas à Constituição de 1988 pode ser tomado como um indicador
aproximado dessa inflexão. Foram 2 no governo Collor, ambas de iniciativa do Congresso;
2 no governo Itamar, além das 6 emendas da revisão constitucional de março a junho de
1994, todas de iniciativa do Congresso; e 35 nos dois períodos de governo FHC, das quais
17 de iniciativa do Executivo.
Há fatores circunstanciais que ajudam a explicar a passagem pelo Congresso dos pontos menos palatáveis do Plano Real. A saturação com a crise inflacionária predispunha a
sociedade e os políticos a aceitar medidas heróicas, num efeito que Albert
O ciclo de reformas
Hirschman constatou em outros países da região.5 Isso ajudou a diminuir
aberto pelo Real envolveu
o apego ao velho Estado varguista e convencer setores influentes da societanto o aumento das
dade da necessidade de reformar o Estado para adequá-lo às exigências e
iniciativas legislativas
oportunidades da globalização, assim como à demanda interna por particido Executivo como uma
pação e justiça social. O apoio dos meios de comunicação contrabalançou
melhora substancial de sua
a relutância ou franca oposição dos próprios aliados do governo a esta
acolhida pelo Congresso
ou aquela proposta. O envolvimento de vários parlamentares – não só do
“baixo clero” – no escândalo dos “anões do orçamento”, em 1993, neutralizou tradicionais adversários do controle do gasto público. A presença de um ministro,
depois presidente, híbrido de universitário e parlamentar ajudou eventualmente a superar a
brecha entre o mundo dos técnicos e o dos políticos.
Há condições mais permanentes, por outro lado, que concorreram para melhorar as
relações Executivo-Legislativo e dar passagem às reformas no período subseqüente. Alguma
coisa a experiência ensina: a coligação PSDB-PFL-PTB na eleição presidencial de 1994 e
a adesão posterior do PMDB e PPR (depois PP) deram ao governo FHC a ampla maioria parlamentar que faltara a Collor. O PT, embora crítico ferrenho das alianças à direita,
seguiu o mesmo caminho em 2002: coligou-se ao PL na eleição presidencial e reproduziu
uma coalizão tão ampla quanto a anterior em torno do governo Lula, incluindo o PTB, PP
e parte do PMDB. Além disso, houve mudanças institucionais. A assincronia dos mandatos
do presidente e do Congresso é reconhecidamente uma condição que dificulta a coordenação das respectivas agendas.6 Com a redução do mandato presidencial para quatro anos
na revisão constitucional, as eleições para os dois Poderes tornaram-se concomitantes desde
Revista Plenarium
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Fernando Henrique Cardoso e Eduardo Graeff
1994. A possibilidade da reeleição desde 1998 também contribuiu para fortalecer o presidente diante dos partidos e do Congresso.
Apoio de uma ampla coalizão partidária, coincidência de mandatos e reeleição ajudaram a manter a estabilidade política e consolidar a estabilidade econômica através das
sucessivas crises financeiras externas que marcaram os oito anos do governo FHC.
Uma conjetura é inevitável: sem esses mesmos três fatores, o presidente
Apoio de uma ampla
Lula teria sobrevivido politicamente, como conseguiu até agora, a denúncias
coalizão partidária,
de corrupção tão ou mais graves do que as que levaram ao impeachment
coincidência de mandatos
de Collor?
e reeleição ajudaram a
Não se pode dizer que a acolhida do Congresso às iniciativas do Exemanter a estabilidade
cutivo piorou. Recorrendo ao mesmo indicador, de 2003 até hoje foram
política e consolidar a
aprovadas treze emendas constitucionais, das quais três originárias do Exeestabilidade econômica
cutivo. O ritmo das iniciativas, sim, diminuiu.
através das sucessivas
De fato, não foi a falta de apoio ao presidente no Congresso que troucrises financeiras externas
xe a reforma política de volta à ordem do dia. Foi a exposição dos meios
que marcaram os oito
ilícitos usados por colaboradores do presidente e dirigentes do seu partido
anos do governo FHC
para conseguir apoio e o grande número de parlamentares que se deixaram
cooptar por esses meios.
Aos indícios de corrupção sistêmica no governo, o presidente e seus escudeiros contrapuseram a tese da corrupção endêmica das instituições. Fazendo da crítica às mazelas
tradicionais do sistema eleitoral e partidário brasileiro a confirmação “sociológica” do senso
comum de que na penumbra da política todos os gatos são pardos, conseguiram descolar o
presidente dos escândalos. Ao preço, porém, de lançar ao descrédito o Congresso, os partidos e os políticos em geral.
A reforma política volta à ordem do dia, assim, num contexto em que, mais do que a governabilidade, a confiança nas instituições – sua legitimidade, portanto – é a questão fundamental.
Reforma política e reforma do Estado
“A César o que é de César”. Instituições representativas defeituosas podem explicar por
que tantos parlamentares aceitaram dinheiro ilegal dos emissários do governo ou de seu partido, como o presidente do PTB revelou em junho de 2005, uma CPI confirmou e o procurador-geral da República denunciou à Justiça. Para explicar por que e como o dinheiro chegou a
ser oferecido, é preciso olhar para outro lado: para dentro do governo e de seu partido.
Este não é o lugar para discutir os problemas internos do PT. Mas as brechas que permitiram ao partido usar o governo para “aparelhar” o Estado não podem ser ignoradas, sob
pena de se criar, aí sim, uma cortina de fumaça ou, pior, um jogo de espelhos para fazer
parecer que “a política” – entenda-se: as eleições, os partidos, o Congresso – é a fonte de
todos os males.
A fim de responder ao déficit de confiança em toda a sua extensão, a reforma política deve
convergir com a reforma do Estado para aumentar tanto a eficiência como a transparência das
estruturas do Executivo. Isso inclui medidas como o estabelecimento de critérios legais estritos
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Reforma Política
de profissionalismo e competência no preenchimento dos cargos de direção e assessoramento
superior da administração direta e das empresas estatais; a redução dos cargos de confiança
de livre provimento e o fortalecimento dos mecanismos de recrutamento, qualificação e promoção dos servidores de carreira; a regulamentação do uso dos meios de comunicação pelo
governo para garantir o acesso público à informação e coibir a manipulação política da propaganda oficial e de suas verbas; o reforço dos mecanismos de controle interno, externo (pelo
Congresso e TCU) e social da administração para impor obediência a todas essas regras.
Representação em xeque
Isto posto, as falhas das instituições representativas não podem ser subestimadas.
A ênfase na questão da legitimidade não significa que a da governabilidade esteja superada. As duas se conjugam, na verdade. Apesar dos avanços assinalados na prática e nas
regras do jogo, nosso sistema de governo ainda é um arremedo de “presidencialismo de coalizão”, no qual a presença de representantes dos partidos no ministério e em outros postos
do Executivo não garante seu apoio efetivo às propostas do governo no Congresso. A multiplicidade de partidos e sua falta de comando sobre as respectivas bancadas parlamentares
obrigam o presidente e seus articuladores políticos a um esforço de Sísifo para conseguir
maioria parlamentar, no limite negociando projeto a projeto, voto a voto. Missão, se não
impossível, terrivelmente árdua, sobretudo em matérias ao mesmo tempo complexas e controvertidas, como a reforma previdenciária – o que por certo não justifica o uso de meios
ilícitos de cooptação de parlamentares. A contrapartida disso do ponto de vista do eleitor
é a dificuldade de fazer escolhas significativas numa enorme multiplicidade de partidos e
candidatos, principalmente à Câmara dos Deputados. O resultado final é o esgarçamento
do vínculo entre representante e representados.
O multipartidarismo é um efeito típico dos sistemas de representação proporcional, ainda
mais numa federação grande e heterogênea como a brasileira. A frouxidão do
vínculo dos representantes eleitos com o partido é característica do sistema
O descolamento entre
proporcional com lista aberta adotado no Brasil para a Câmara dos Deputarepresentantes e
dos e os legislativos estaduais e municipais. O descolamento entre represenrepresentados pode soar
tantes e representados pode soar paradoxal num sistema como esse, em que
paradoxal num sistema
o voto é dado geralmente à pessoa do candidato mais do que ao partido. O
como esse, em que o
vínculo pessoal se dilui, porém, numa sociedade de massa, quando centenas
voto é dado geralmente
ou milhares de candidatos disputam o voto de milhões de eleitores no mesmo
à pessoa do candidato
colégio eleitoral. Nessas condições, a escolha de um candidato tende a ser basmais do que ao partido
tante aleatória. É difícil para a maioria lembrar em quem votou e mais difícil
ainda dizer quem é o “seu” deputado.
Faz tempo que esse sistema eleitoral dá sinais de fadiga. Do ponto de vista dos representantes, a taxa de reeleição para a Câmara dos Deputados é sempre muito baixa, de 50%
ou menos, sem que a alta rotatividade signifique renovação em qualquer sentido determinável, muito menos melhora de qualidade das legislaturas. As campanhas eleitorais custam
cada vez mais caro. As chances de reeleição de um deputado dependem cada vez menos do
Revista Plenarium
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Fernando Henrique Cardoso e Eduardo Graeff
bom desempenho de suas funções de legislador e fiscal do governo e cada vez mais do seu
atendimento a clientelas locais ou setoriais. Isso faz do deputado típico um representante
em busca de representados, isto é, de novas clientelas que tentará atender
Se o sistema eleitoral é
via emendas orçamentárias, favores do governo ou vantagens legais. Nesefetivamente tão ruim
sa busca permanente de possíveis apoios e moedas de troca – de chances
para representantes
de sobrevivência eleitoral, em última análise – a mudança de partido no
e representados, por
meio do mandato tem sido uma opção cada vez mais freqüente. Do ponto
que eles não se mexem
de vista dos representados, a percepção de um toma-lá-dá-cá generalizado
mais para mudá-lo?
entre parlamentares, governo, partidos e clientelas alimenta o sentimento
antipolítica e joga o Congresso para os últimos lugares nas pesquisas que
medem a confiança do público nas instituições. O uso da urna eletrônica nas eleições gerais
desde 1998 talvez explique por que esse sentimento não se traduziu mais recentemente
numa enxurrada de votos brancos e nulos para deputado, como aconteceu em 1990 e 1994,
quando passaram de 40%. Mas essa proporção voltou a subir nas eleições de 2006, para
10%, depois de baixar consistentemente em 1998 e 2002.
Voltamos à pergunta do início deste artigo, em termos mais específicos: se o sistema
eleitoral é efetivamente tão ruim para representantes e representados, por que eles não se
mexem mais para mudá-lo?
Por duas razões, possivelmente: tradição e falta de alternativa.
O mesmo sistema proporcional, com poucas modificações, está em uso no Brasil desde
1945 – tempo para sucessivas gerações de políticos aprenderem a operar dentro dele, com
todos os seus truques. O peso da tradição explica termos atravessado duas mudanças de
regime, três Constituições, dois plebiscitos sobre sistema de governo, sem que nenhuma
liderança, partido ou corrente política erguesse realmente a bandeira da reforma eleitoral.
O tema passou praticamente em branco na Constituinte de 1987-88, com todas as atenções
voltadas para o embate sobre o sistema de governo e a duração do mandato presidencial. Os
defensores do presidencialismo alegavam que o parlamentarismo precisaria de partidos mais
fortes para funcionar sem sobressaltos. Nem isso trouxe à baila os efeitos desagregadores do
sistema eleitoral sobre o sistema partidário.
Por falta de alternativa entenda-se: alternativa atraente ou pelo menos aceitável para
representantes e representados. As propostas de sistema misto proporcional-distrital e proporcional com lista preordenada apresentadas nos últimos anos esbarram numa grande dificuldade: a incerteza dos deputados sobre suas chances de reeleição. Estas são longe de brilhantes no atual sistema, mas não seriam piores em outro? Os distritos do sistema misto se
encaixariam nas bases dos atuais deputados? Qual seria a influência dos caciques regionais e
do poder econômico na colocação dos candidatos na lista preordenada? A isso se acrescenta
a dificuldade de os eleitores e boa parte dos próprios deputados entenderem as complexidades dos sistemas alternativos, principalmente do sistema misto.
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Reforma Política
A chance do voto distrital
O tema da reforma política volta à pauta, no entanto, trazido pelo mal-estar difuso
com o status quo e pela cobrança da mídia e dos setores mais informados da sociedade diante
da série sem fim de escândalos.
Mudanças pontuais da legislação eleitoral e partidária aprovadas pelo Senado e ora em
discussão na Câmara – financiamento público das campanhas eleitorais, regras mais estritas
de filiação e fidelidade partidária – não deixariam de representar avanços, como parecia um
avanço a “cláusula de desempenho” impugnada pelo STF antes de produzir efeitos. Mas,
sem mudança do sistema eleitoral, elas parecem paliativas, se é que não são contraditórias
com a manutenção do sistema vigente.
Nesse contexto o voto distrital puro entra pela primeira vez em discussão no Congresso, por proposta de emenda constitucional do deputado Arnaldo Madeira.
Pode-se antecipar objeções a essa alternativa, como às anteriores.
Os pequenos partidos temem por sua sobrevivência num sistema majoritário, teoricamente desfavorável à representação de minorias, tendente ao bipartidarismo, segundo alguns.
O temor parece exagerado quando se olha o número atual de partidos com prefeitos (23),
senadores (11) e governadores (8), cargos eleitos desde sempre pelo princípio majoritário.
Outra objeção é que deputados eleitos pelo sistema distrital seriam “vereadores federais”, voltados para os assuntos de interesse local de suas bases, deixando sem voz nem voto
no Congresso correntes de opinião sobre temas mais gerais. Não é o que se observa em câmaras eleitas pelo voto distrital pelo mundo afora; o fato de representar uma localidade não
impede o parlamentar de tomar posição sobre qualquer assunto. De resto, é de se perguntar
quantos são hoje os “representantes de opinião” na Câmara dos Deputados. O certo é que
a imensa maioria depende de clientelas locais e/ou setoriais, com a desvantagem de que sua
relação com elas nem sempre tem a transparência nem a previsibilidade
O certo é que a imensa
desejáveis. O melhor caso talvez seja o do grande número de deputados
maioria depende de
cuja votação já é distritalizada de fato.
clientelas locais e/
O sistema distrital enseja um tipo peculiar de casuísmo: a manipulação do
ou setoriais, com a
traçado dos distritos para favorecer um candidato, partido ou grupo de interesse.
desvantagem de que
A proposta do deputado Arnaldo Madeira previne o risco do gerrymandering –
sua relação com elas
como os americanos chamam essa arte tradicional na sua política – encarregando
nem sempre tem a
a justiça eleitoral de definir e redefinir os limites dos distritos (nos Estados
transparência nem a
Unidos isso costuma ser feito pelos legislativos estaduais).
previsibilidade desejáveis
E a influência dos caciques regionais ou/e do poder econômico na
escolha dos candidatos, quererão saber os deputados e aspirantes? Este é
um aspecto em que o sistema distrital provavelmente leva vantagem sobre o atual e sobre as
demais alternativas, tanto do ponto de vista dos representantes como dos representados.
No sistema atual, a composição das chapas para deputado federal, estadual ou vereador
não costuma ser pacífica. Há disputas ferozes por “espaço” em dada região ou setor da sociedade. O poder econômico influencia o resultado? Eventualmente. E os caciques regionais?
Com certeza. Acontece que essas e outras influências se dão nos bastidores, nas negociações
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Fernando Henrique Cardoso e Eduardo Graeff
febris que antecedem a convenção estadual ou municipal. À convenção mesmo chega, invariavelmente, uma chapa única. Excepcionalmente há disputa aberta pelas candidaturas
majoritárias. Sabe-se de um caso ao menos em que a composição das chapas proporcionais
foi a voto na convenção? Quem prevê que vai “sobrar” muda de partido no prazo de filiação.
A maioria dos aspirantes se acomoda na “cauda” de candidatos sem chance efetiva mas que
somam votos para o partido.
Num sistema misto ou proporcional com lista preordenada, a disputa tende a ser muito mais dura, porque não é só para entrar na chapa, mas por uma colocação que garanta
a eleição do candidato individual dentro do número de vagas que o partido vier a ganhar.
Isso torna crítico o risco de manipulação, em detrimento do eleitor –
Há outro risco, menos
privado de escolher pessoalmente seu candidato – e dos eleitos – sujeitos
óbvio mas não menos
a se tornarem reféns de oligarquias partidárias. As transgressões praticadas
grave: o de bancadas
pelas direções de vários partidos nos escândalos recentes recomendam cauparlamentares
tela em relação a essa possibilidade. Há outro risco, menos óbvio mas não
estritamente subordinadas
menos grave: o de bancadas parlamentares estritamente subordinadas às
às direções partidárias
direções partidárias travarem, em vez de facilitarem, as negociações Executravarem, em vez de
tivo-Legislativo. A lógica do parlamentarismo contém suas defesas contra
facilitarem, as negociações
esse risco – no limite, com a dissolução da Câmara e a convocação de novas
Executivo-Legislativo. A
eleições. O presidencialismo, não. Seu funcionamento com partidos muito
lógica do parlamentarismo
fragmentados e pouco coesos é difícil. Mas com partidos rígidos demais
contém suas defesas
pode ser impossível ou quase, como demonstram em alguma medida o
contra esse risco – no
Chile pré-Pinochet e a Argentina de Alfonsín e De La Rua.
limite, com a dissolução
O sistema distrital dá peso à ligação do representante com seu partido,
da Câmara e a convocação
na medida em que cada partido lança somente um candidato por distrito.
de novas eleições. O
Mas não tanto peso que faça do mandatário eleito um representante do
presidencialismo, não
partido mais que do eleitor. É o partido que lança o candidato, mas é o
candidato em pessoa que recebe os votos. Isso tende a moderar a influência
da direção partidária e deixa o representante exercer o mandato prestando contas ao mesmo
tempo ao partido e ao eleitorado de seu distrito, que inclui normalmente outras preferências
partidárias. Melhor para o eleitor, que pode escolher entre um número razoável de candidatos e saberá sempre quem é o “seu” deputado – o de seu distrito – mesmo que não tenha
votado nele. Bom para a governabilidade no presidencialismo, porque se reforça a capacidade dos partidos de mediar mas não de bloquear a formação de consensos.
A alternativa distrital tem outra vantagem, que nos parece decisiva no ponto em que se
encontra a discussão da reforma política: a sua simplicidade. A justiça eleitoral divide cada
estado em tantos distritos quantos forem os representantes do estado na Câmara dos Deputados; cada partido lança um candidato por distrito; o candidato mais votado no distrito é
eleito. Qualquer deputado ou candidato pode entender isso facilmente. Mais importante,
qualquer eleitor pode entender e gostar disso.
Reforma política é questão de oportunidade histórica mais do que de evidência lógica
ou científica. Quem entra nessa discussão querendo chegar a algum resultado, e não simplesmente demonstrar um ponto de vista, tem que estar pronto para negociar e transigir.
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Reforma Política
Entre sistemas proporcionais e majoritários “puros” há uma gama de possibilidades intermediárias que dá margem à negociação: o sistema misto alemão, que em última análise é um
sistema proporcional, embora com metade dos representantes eleitos por distritos uninominais; sistemas com mais de um representante por distrito (no Chile são dois), que podem ser
mais ou menos proporcionais, dependendo do número de representantes.
Uma coisa parece certa: dificilmente chegaremos a mudanças significaDaí a vantagem decisiva
tivas se a negociação ficar restrita aos políticos. O peso da tradição é muito
do sistema distrital.
grande. Para vencê-lo é preciso envolver mais amplamente a sociedade na
Porque é uma alternativa
discussão. Daí a vantagem decisiva do sistema distrital. Porque é uma alternafacilmente compreensível
tiva facilmente compreensível e atraente, é a que mais se presta para mobilizar
e atraente, é a que mais
apoio amplo da sociedade e vencer a inércia dos partidos e do Congresso.
se presta para mobilizar
Se for preciso concentrar energia para dar um passo à frente, ele podeapoio amplo da sociedade
ria ser: voto distrital para a eleição de vereadores a partir de 2008. Seria um
e vencer a inércia dos
avanço na linha de menor resistência, dando mais tempo aos deputados
partidos e do Congresso
para decidirem colocar os próprios mandatos em jogo na mudança. Não
caberia a objeção de criar “vereadores federais”, pois se trata dos vereadores
mesmo. Acima de tudo, seria um passo na direção certa – a direção do eleitor.
Este é o nosso ponto, para concluir: se toda essa discussão tem sentido – e acreditamos
que tem – dentro do processo de democratização do país, chegou o momento de colocar o
cidadão eleitor no centro das opções de reforma política.
Notas
1 Rodrigues, Leôncio Martins. “’Reforma é falta do que fazer’, diz Leôncio”. Entrevista à Folha de S.Paulo, 19/11/06.
http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc1911200612.htm
2 Santos, Wanderley Guilherme dos. “Fortalecimento da democracia não depende da Reforma Política”. Entrevista a Carta
Maior, 19/10/06. http://agenciacartamaior.uol.com.br/templates/materiaMostrar.cfm?materia_id=12580
3 Cf. Nicolau, Jairo (org.). Banco de Dados Eleitorais do Brasil. Rio de Janeiro: IUPERJ. http://jaironicolau.iuperj.br/
database/deb/port/index.htm. Visitado em 3/12/06. Os demais resultados eleitorais mencionados neste artigo foram
checados na mesma fonte.
4 Lins, Juan e Valenzuela, Arturo (eds.). The Failure of Presidential Democracy: The Case of Latin America, vol. 2.
Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1994.
5 Hirschman, Albert. La matriz social y Política da la Inflación: elaboración sobre la Experiencia Latinoamericana. In
Hirschman, Albert. De la Economía a la Política y más Allá. México: Fondo de Cultura Económica, 1984.
6 Ver Jones, Mark. Electoral Laws and the Survival of Presidential Democracies. South Bend, Ind.: University of Notre
Dame Press, 1995. Sobre o efeito dessa tendência no Chile, ver Siavelis, Peter M. The President and Congress in
Postauthoritarian Chile; Institutional Constraints to Democratic Consolidation. University Park, Pen.: The Pennsylvannia
State University Press. 2000. p. 178-183.
Revista Plenarium
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Argelina Cheibub Figueiredo* e Fernando Limongi**
Reforma
política: notas
de cautela
sobre os efeitos
de escolhas
institucionais
As propostas de reforma política no Brasil têm sido abrangentes e em geral enfatizam os
efeitos negativos da representação proporcional com lista aberta, do federalismo e da separação
de poderes no desempenho dos
governos. Visam, dessa forma, a
alterar as instituições no sentido
de favorecer o majoritarismo e
estreitar as relações entre Executivo e Legislativo. Os debates
para a elaboração da Constituição de 1988 e do Regimento Interno da Câmara dos Deputados em 1989 revelam a preocupação dos parlamentares com o que entendiam ser as “deficiências históricas” do Legislativo – a morosidade e a falta de especialização – e o temor de que,
com a restauração de seus poderes, o Legislativo se tornasse um obstáculo à ação do Executivo.
Por isso, muitos propunham a mudança para o sistema parlamentarista de governo, assim
como a manutenção de um extenso rol de medidas que haviam sido implementadas durante
o regime militar para aumentar o controle do Executivo sobre o processo legislativo, dentre
elas a medida provisória, um sucedâneo do decreto-lei. O sistema parlamentarista não foi
aprovado, mas as demais medidas foram incorporadas à Carta democrática.
*Argelina Cheibub Figueiredo, cientista política, Doutora em Ciência Política pela Universidade de Chicago, é
professora livre docente da Universidade Estadual de Campinas, professora associada do Iuperj e pesquisadora sênior do
Centro Brasileiro de Análise e Planejamento.
**Fernando Limongi, cientista político, Doutor em Ciência Política pela Universidade de Chicago, é professor
livre docente do Departamento de Ciência Política da USP e pesquisador sênior do Centro Brasileiro de Análise e
Planejamento.
50 |
Reforma Política
No debate que precedeu o plebiscito de 1993, que submeteria ao veredicto popular o
sistema de governo, o movimento reformista ganhou força, preconizando um extenso pacote de reformas políticas, sendo o sistema de representação um de seus principais alvos. Com
a ratificação do presidencialismo e o governo de oito anos do PSDB, partido mais doutrinariamente comprometido com a reforma política, o movimento reformista arrefeceu. Mas
não morreu. Ressurgiu no atual governo, menos abrangente e sem uma definição clara dos
objetivos pretendidos.
Entre as principais medidas da atual proposta de reforma política, já aprovada na Comissão Especial da Câmara dos Deputados, estão: 1) a adoção da lista partidária fechada nas
eleições para o Legislativo, ou seja, os eleitores passariam a votar em uma lista preestabelecida pelo partido, e não mais em candidaturas individuais, como ocorre hoje; 2) a proibição
das coligações eleitorais para as eleições proporcionais, porém com permissão de formação
de federações partidárias que devem se manter durante a legislatura; e 3) o financiamento
de campanhas eleitorais feito integralmente com fundos públicos, ou seja, seria abolido o
financiamento privado.
O principal argumento a favor da lista fechada, amparado também por estudos acadêmicos de política comparada, é que o aumento do controle do partido sobre os deputados
eleitos produz efeitos positivos no comportamento parlamentar, afetando, assim, sua relação
com o Executivo. Em artigo na recém-criada revista da Câmara dos Deputados, Plenarium,
David Fleischer, cientista político da Universidade de Brasília, resume os efeitos esperados
da adoção da lista partidária fechada:
No sistema de lista fechada, os mandatos dos deputados pertencem ao partido, e não
mais aos próprios deputados. Assim o partido teria mais controle sobre os seus eleitos, e a
migração [“troca-troca”] dos deputados de uma legenda para a outra não existiria mais. As
bancadas seriam mais coesas e o trabalho parlamentar se tornaria mais eficaz e eficiente. A
articulação com o Poder Executivo seria diretamente com os partidos, e não mais um a um
com cada parlamentar. Por este raciocínio, os partidos seriam fortalecidos, o que, em grande
parte, poderia aperfeiçoar a prática da democracia no Brasil. (p. 126)
As correntes analíticas em que se apóiam os defensores da reforma política desenvolvem a seguinte linha de raciocínio. O individualismo na política brasileira decorreria da
forma assumida pela “conexão eleitoral” no Brasil. O sistema proporcional de representação
com listas abertas geraria incentivos para que os parlamentares estruturassem suas carreiras
privilegiando laços pessoais, e não partidários, com seus eleitores. Os políticos procurariam,
portanto, atender suas clientelas promovendo políticas públicas distributivistas. Além disso,
a lista aberta subtrairia das lideranças partidárias os meios para punir o comportamento
individualista e antipartidário dos políticos. Por essas razões, o conflito institucional com
o Executivo, inerente ao sistema presidencialista de separação de poderes, se acirraria. No
sistema de listas fechadas, ao contrário, como o partido tem poder de determinar as chances
eleitorais dos parlamentares, estes se submetem às diretivas partidárias e de acordo com elas
Revista Plenarium
| 51
Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi
pautam suas relações com o eleitorado e com o governo. Não há, sob lista fechada, como
construir uma carreira política sem uma identidade completa com a liderança do partido.
As coligações nas eleições proporcionais, por sua vez, são vistas como uma deturpação
do sistema eleitoral brasileiro. Formadas independentemente de afinidades ideológicas, associando partidos de diferentes perfis políticos, constituir-se-iam em verdadeira anomalia que só se prestaria a garantir cadeiras para partidos sem
Essas propostas são
expressão. A proibição de coligações contribuiria, assim, para dar maior
baseadas em diagnósticos
racionalidade ao sistema partidário e reduzir o número de partidos. Com
parciais, pouco
isto, aumentariam as chances de controle majoritário do governo de um
sistemáticos e, muitas
lado e, de outro, diminuiriam os custos de transação na formação e funvezes, enviesados tanto
cionamento dos governos.
sobre a operação do
Finalmente, o financiamento público de campanhas visaria a dimisistema político brasileiro
nuir a dependência do financiamento das empresas, contribuindo para a
quanto sobre os efeitos
diminuição dos gastos de campanha e coibindo a utilização de formas iledas instituições vigentes
gais de financiamento.
Em suma, a implementação dessas medidas tornaria possível combater os grandes males que afetam o sistema político brasileiro: o individualismo, a corrupção e as crises de
governabilidade.
Os que duvidam da eficácia dessas medidas, entre os quais nos encontramos, contestam tanto os diagnósticos a respeito do funcionamento do atual sistema como também os
nexos estabelecidos entre as medidas propostas e os seus efeitos desejados. Essas propostas
são baseadas em diagnósticos parciais, pouco sistemáticos e, muitas vezes, enviesados tanto
sobre a operação do sistema político brasileiro quanto sobre os efeitos das instituições vigentes. Freqüentemente baseiam-se também em visões idealizadas e pouco informadas sobre o
que ocorre em outras democracias. Muitas propostas de reformas são também decorrentes
de premissas falsas sobre os reais efeitos das escolhas das instituições. Por vezes, o alvo está
errado: alguns dos objetivos perseguidos poderiam ser obtidos com pequenas modificações
de regras e regulamentos de menor abrangência, sem alteração das instituições políticas
fundamentais, como o sistema presidencialista de governo, o sistema proporcional de representação e a forma federativa de organização do Estado. As propostas reformistas parecem
desconsiderar inteiramente as inter-relações entre essas escolhas institucionais que tornam
imprevisíveis os resultados finais de muitas das propostas em discussão.
A sensação que se transmite à opinião pública é de que haveria um consenso e/ou um
conhecimento acadêmico solidamente estabelecido em favor das propostas reformistas. São
freqüentes as referências a possíveis singularidades da legislação eleitoral e partidária brasileira
e a certos axiomas da ciência política que estabeleceriam uma relação direta entre performance
democrática e determinadas escolhas institucionais. O fato é que não existem tais axiomas
e tampouco se sabe (ou seria possível saber) quais são as melhores instituições. Sequer existe
um consenso sobre os efeitos das escolhas institucionais que se pretende alterar.
Por exemplo, o suposto de que o sistema eleitoral brasileiro geraria incentivos para o
voto pessoal é discutível. Estudos recentes mostram que o sistema político brasileiro não
gera condições motivacionais, e nem mesmo institucionais, para que os políticos baseiem
52 |
Reforma Política
suas estratégias eleitorais exclusivamente em vínculos pessoais com seus eleitores ou que
tenham preferências homogêneas quanto ao tipo de política a ser implementada.1
No que diz respeito ao controle partidário, a lista partidária no seu formato atual não
é efetivamente aberta a todo e qualquer pré-candidato. As direções e lideranças dos partidos detêm de fato o controle sobre a elaboração das listas partidárias; só
não as ordenam, tarefa que cabe ao eleitor. Se os partidos não tivessem
A centralização do
controle, não haveria necessidade da “candidatura nata” garantindo aos
processo decisório
parlamentares acesso automático à lista partidária. A abolição recente desse
nas mãos dos líderes
mecanismo aumentou o controle partidário na elaboração da lista, pois os
partidários no Congresso
deputados passaram também a disputar vaga na lista.
afeta a capacidade dos
No sistema atual, os partidos controlam ainda a distribuição de tempo
parlamentares de aprovar
no Horário Gratuito de Propaganda Eleitoral (HGPE) e dos recursos do
políticas distributivas.
Fundo Partidário. Há estudos mostrando que o HGPE é controlado pelos
Isto é, mesmo que a
partidos e que nas eleições proporcionais o tempo dedicado aos diferentes
arena eleitoral gere
candidatos acaba por funcionar como uma forma de o partido ordenar a
incentivos para estratégias
lista.2 Cabe lembrar, ainda, que o controle das lideranças sobre os parlaindividualistas e
mentares não se restringe à arena eleitoral. Deve-se levar em conta tamclientelistas, a arena
bém o peso das regras que regulam o processo decisório. A centralização
legislativa lhes nega
do processo decisório nas mãos dos líderes partidários no Congresso afeta
esta possibilidade
a capacidade dos parlamentares de aprovar políticas distributivas. Isto é,
mesmo que a arena eleitoral gere incentivos para estratégias individualistas e clientelistas, a
arena legislativa lhes nega esta possibilidade.
Um dos argumentos a favor do sistema de listas fechadas, em contraposição ao atual
processo, em que os partidos apresentam uma lista a ser ordenada pelo próprio eleitor, como
apresentado por um jornalista político, é que “os partidos escolherão suas listas de candidatos de acordo com critérios próprios, e não precisarão se submeter completamente à ditadura
dos detentores de votos pessoais, pois a legenda terá mais importância” (Merval Pereira, O
Globo, 21/11/2004, grifos nossos).
Os que resistem em delegar mais poderes às lideranças partidárias, no entanto, alertam
para os riscos de “oligarquização” da vida
partidária e de “cartelização” da competição político-eleitoral. Esses riscos seriam
maiores ou menores dependendo dos
procedimentos adotados pelos partidos
na definição da lista partidária. Na proposta aprovada pela Comissão, as listas
partidárias devem ser elaboradas em cada
estado da Federação, mas fica a critério
do partido o método para a elaboração
da lista. Há três alternativas a considerar.
Na primeira, a comissão executiva ou o
diretório estadual elaboraria uma lista
Revista Plenarium
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Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi
com posições predefinidas dos candidatos; na segunda, a convenção estadual do partido
seria responsável pela elaboração da lista; a última forma seria por meio de uma votação
prévia de todos os filiados, sendo que o mecanismo para recebimento de
No entanto, ainda que a
candidaturas e sua inclusão na prévia seria determinado pelo partido.
coligação possa ser uma
Nas duas primeiras alternativas, além de outros critérios mais quesforma de driblar a cláusula
tionáveis, parece pouco provável que os partidos poderão de fato prescinde barreira, não segue
dir dos “puxadores” de voto. No entanto, ainda que venha a prevalecer o
que sua proibição leve
critério de maior democracia interna, ou seja, a ordenação da lista pelo
necessariamente à redução
voto do filiado, não se pode desprezar a possibilidade de manipulação nos
do número de partidos
processos de filiação e de organização das prévias partidárias. Como se trata
a obter representação
de uma questão partidária interna, não cabe controle por parte da justiça
eleitoral. Sendo assim, a maior ou menor probabilidade de lisura no processo de formação da lista partidária depende da capacidade de controle e de mobilização
dos próprios filiados e, em última instância, da sociedade. Comparando-se com o sistema
atual, cabe perguntar quais as vantagens de transferir para o próprio partido e seus filiados
funções que hoje cabem à Justiça Eleitoral e ao eleitorado. O eleitorado, com certeza, terá
seu poder de interferir na luta interna dos partidos diminuído e, assim, poderá perder controle sobre os representantes. Ou seja, o perdedor e o ganhador desta alteração são fáceis de
identificar: o eleitor e as lideranças partidárias.
Os efeitos esperados da proibição de coligações nas eleições proporcionais – imprimir
maior “racionalidade” ao sistema partidário e reduzir o número de partidos – são também
incertos. As inconsistências nas coligações são em geral atribuídas à inexistência de bases
ideológicas e sociais dos partidos brasileiros. A análise mais detalhada da sua composição
mostra que as coligações são os elos entre as eleições majoritárias, sobretudo para o Executivo estadual, e as proporcionais. Em geral, a lógica que rege a formação das coligações é dada
pelas eleições majoritárias, ou seja, as coligações fornecem a conexão possível entre os pleitos
majoritários e proporcionais em cada um dos estados. Sendo assim, não é de esperar que
as federações de partidos, que substituiriam as coligações, venham a adquirir a consistência
ideológica desejada por seus idealizadores. Por que as federações partidárias seriam formadas por uma lógica diversa? O artifício imaginado, obrigar a sua continuidade ao longo da
legislatura, apenas estenderia no tempo as supostas inconsistências ideológicas.
O efeito da proibição das coligações na redução do número de partidos também requer
uma compreensão mais acurada dos reais beneficiários do sistema atual e da análise das
possibilidades lógicas e empíricas de coligações. Os pequenos partidos são em geral vistos
como os principais beneficiários das coligações na medida em que recorreriam a elas para
driblar a cláusula de barreira atualmente em vigor, a saber, o quociente eleitoral (pelas regras
atuais, a coligação ou partido que não receber mais votos do que o quociente eleitoral do
estado não participa da distribuição das sobras). Isto é, as coligações seriam a via de acesso
dos pequenos e micropartidos ao Legislativo. Se for assim, com a proibição das coligações,
o número de partidos a obter representação no Legislativo cairia.
No entanto, ainda que a coligação possa ser uma forma de driblar a cláusula de barreira, não segue que sua proibição leve necessariamente à redução do número de partidos
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Reforma Política
a obter representação. Isto porque, em primeiro lugar, os partidos que se beneficiam desse
recurso em um estado não necessariamente precisam dele em um outro estado. Isto é, quando os partidos são classificados em grandes e pequenos, em possíveis beneficiários e desfavorecidos pelas coligações, tende-se a esquecer que o tamanho dos partidos não é o mesmo
em todas as unidades da federação. Nos últimos pleitos, o maior partido nacional sempre
ganhou cadeiras que não receberia se não houvesse se coligado em pelo menos um estado.
Tal fato aponta para uma característica positiva das coligações pouco notada pelos seus
críticos, qual seja a de que o recurso às coligações nas eleições proporcionais contribui para
a maior nacionalização dos partidos. Esse aspecto ganha ainda maior relevância quando se
tem em conta que, no Brasil, os distritos eleitorais coincidem com os estados, impondo,
assim, uma preponderância da competição estadual sobre a nacional. Dito de outra forma,
as coligações não apenas fornecem o elo entre as eleições majoritárias e proporcionais em
um mesmo distrito, como também permitem uma maior concatenação das disputas em
diferentes distritos.
Assume-se que as coligações favorecem os menores partidos, isto é, o maior partido no
interior de uma dada coligação acabaria por ceder cadeiras para os menores. Nesses termos
as coligações acabariam por falsear a vontade do eleitor ao transferir votos do partido mais
votado para o menos votado. Note-se, antes de mais nada, que a transferência de votos pode
se dar no sentido inverso, isto é, do menor para o maior partido. Pequenos partidos podem
ser prejudicados ao se coligar. Por exemplo, um partido que receberia cadeiras concorrendo
isoladamente pode, e isto de fato ocorreu, não receber cadeiras ao se coligar. Partidos que
participam de uma coligação e que não recebem cadeiras estão, necessariamente, transferindo votos para os que recebem. E é isto o que ocorre com a maioria dos pequenos partidos
que se coligam nas proporcionais. Os casos notórios de pequenos partidos que obtêm cadeiras com pequenas votações são generalizados como se esta fosse a única possibilidade.
Na realidade, o que parece ser condenável nas coligações é o fato de a distribuição
de cadeiras no seu interior não obedecer ao critério da proporcionalidade. As coligações
deixariam de ser um método eficiente para driblar a cláusula de barreira e não levariam à
transferência indevida de votos se a distribuição de cadeiras obtidas pela coligação se guiasse
pelo princípio proporcional, isto é, se cada partido recebesse cadeiras na
Os casos notórios de
proporção da sua contribuição para o total de votos obtidos pela coligapequenos partidos que
ção. O que os críticos das coligações não percebem é que, implicitamente,
obtêm cadeiras com
estão defendendo o método proporcional e condenando, tomando como
pequenas votações são
injusta, a distribuição baseada pura e simplesmente nas maiores votações
generalizados como se esta
pessoais dentro da lista, isto é, o princípio majoritário.
fosse a única possibilidade
Em resumo, as críticas às coligações perdem de vista o real papel que
desempenham na arena eleitoral ao fornecer uma forma de coordenar as
ações em pleitos regidos por lógicas distintas (eleições majoritárias e proporcionais) e em distritos autônomos. A eliminação das coligações nas eleições proporcionais, com a introdução
de uma cláusula de barreira, ainda que esta venha a ser menor do que aquela prevista pela
legislação em vigor, poderia ter o efeito contrário ao pretendido, levando à proliferação de
pequenos partidos estaduais que, dado o substituto encontrado para as coligações, se trans-
Revista Plenarium
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Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi
formariam em federações congressuais. Ademais, o principal problema identificado pelos
críticos das coligações em eleições proporcionais não seria sanado por sua substituição por federações de partidos. A transferência de votos no interior da federação partidária continuaria
a se dar pela concentração de votos pessoais, e não de acordo com o princípio proporcional.
É bom frisar que a eliminação das coligações não necessariamente contribuirá para a
diminuição do número de partidos representados ou mesmo contribuirá para a redução da
fragmentação partidária. O número relativamente elevado de partidos a obter cadeiras e
a fragmentação estão mais diretamente associados à diferente penetração
Vale notar que,
dos partidos pelos estados do que às coligações. Como dito anteriormenatualmente, o principal
te, partidos grandes em um estado podem ser pequenos em outros. Essa
gasto de campanha,
diversidade na nacionalização das forças partidárias também não depende
o acesso ao rádio e à
da adoção da representação proporcional. Isto é, mesmo que se adotasse
televisão, já é financiado
a representação majoritária pura e simples para as eleições da Câmara dos
publicamente. Isto é,
Deputados, não há garantias de que o efeito dessa transformação fosse a
partidos e candidatos já
redução do número de partidos a obter representação. A relação entre o
não precisam angariar
número de cadeiras em disputa e o número de partidos eleitorais, a conhefundos para financiar
cida Lei de Duverger, se aplica distrito a distrito. Logo, se as eleições para
a principal despesa
a Câmara dos Deputados forem disputadas em 513 distritos, espera-se que
de campanha
sejam reduzidas a 513 disputas bipartidárias, mas não necessariamente pelos mesmos partidos em todos os distritos.
O financiamento público integral das campanhas sem sombra de dúvidas contribuiria para reduzir o peso do poder econômico nas eleições e, provavelmente, sua influência
posterior sobre o governo e o Congresso. Porém, não elimina a possibilidade de “caixa
dois”. Sendo assim, seu efeito no custo das campanhas não é automático. O sistema atual,
que combina financiamentos público e privado, também permite “caixa dois”, mas, como
incentiva, ainda que de forma limitada, a notificação das doações em função da dedução
fiscal, dá à Justiça Eleitoral maior controle sobre os gastos privados. Nos sistemas mistos,
como o brasileiro, a redução dos custos de campanha depende do estabelecimento de um
teto. O cumprimento do teto depende da capacidade de fiscalização das doações privadas,
que por sua vez depende dos incentivos à notificação. Em suma, os resultados desejados,
portanto, dependem mais fundamentalmente dos incentivos para a realização de doações
legais, dos tetos de gastos e da capacidade de fiscalização da Justiça Eleitoral.
Vale notar que, atualmente, o principal gasto de campanha, o acesso ao rádio e à televisão,
já é financiado publicamente. Isto é, partidos e
candidatos já não precisam angariar fundos para
financiar a principal despesa de campanha. Ou
seja, parece duvidoso argumentar que as campanhas induzam à corrida a recursos escusos. O
custo calculado das campanhas tem variado de
forma acentuada, caindo significativamente após
escândalos que envolviam denúncias relativas a
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Reforma Política
desvio de dinheiro de campanha. Como dito acima, o principal problema não é o da escassez de recursos, mas sim de fiscalização. Não há porque esperar que os meios de fiscalização
se tornem mais eficientes com o financiamento público da campanha. Não é certamente o
que a experiência internacional nos ensina.
No atual debate, a viabilidade do financiamento público é apresentada como dependente da aprovação da lista partidária fechada. Portanto, pela proposta aprovada, as direções
partidárias centralizariam a prerrogativa de definir a lista, assim como os recursos para a
campanha, aumentando dessa forma as dificuldades de controle tanto da Justiça Eleitoral
como dos próprios eleitores.
O último problema que as reformas viriam ajudar a solucionar, a governabilidade, é em
geral medido pela capacidade do governo em implementar a sua agenda legislativa. Como
mostramos anteriormente, porém, nos governos recentes o Executivo tem obtido altas taxas
de sucesso na aprovação de seus projetos de lei. Verifica-se ainda que a predominância do
Executivo na produção legal atinge patamares comparáveis aos encontrados em países de regime parlamentarista. Por outro lado, a atuação do Congresso está longe de ser irrelevante. O
Legislativo brasileiro influi nas políticas de governo, impondo-lhes modificações, cumprindo o papel institucional que lhe cabe em qualquer democracia. Não pode porém ser visto
como um obstáculo ao Executivo na medida em que este mantém de fato
Nas atuais condições
a direção e a liderança da agenda legislativa no período recente. Por outro
institucionais –
lado, o Legislativo tem tido importante papel na formulação de políticas
concentração de poderes
sociais, aprovando uma importante legislação de garantia de direitos, em
legislativos no Executivo
que medidas distributivas e paroquialistas são exceções, e não a regra.
e um processo decisório
Nas atuais condições institucionais – concentração de poderes legisaltamente centralizado no
lativos no Executivo e um processo decisório altamente centralizado no
interior do Legislativo –
interior do Legislativo – a ação independente e individual dos parlamentaa ação independente
res tem poucas chances de sucesso. Torna-se racional, portanto, atuar por
e individual dos
meio dos partidos, a única forma mediante a qual os parlamentares serão
parlamentares tem poucas
capazes de exercer influência sobre a política pública e, dessa forma, pleitechances de sucesso
ar mandatos junto ao eleitorado.
Não se pode considerar que o Executivo seja o contendor mais fraco
nas negociações com o Legislativo. Os parlamentares não têm como colocar o Executivo em
xeque individualmente. Para que essa ameaça seja efetiva, têm que coordenar suas ações. Já
o Executivo deve levar a sério apenas as ameaças apresentadas coletivamente, uma vez que
somente estas podem afetar os resultados de uma votação qualquer e, desta forma, aumentar
o poder de barganha dos parlamentares em suas negociações com o Executivo. E, obviamente, o poder de barganha cresce com o tamanho da bancada, isto é, pequenos partidos
não podem ser considerados como causadores de problemas para a governabilidade. Por
definição, os pequenos partidos têm um poder de chantagem pequeno. Somente os grandes
partidos podem trocar consistentemente apoio por políticas.
Entende-se por que os parlamentares delegam poderes aos líderes partidários. Agindo
individualmente, terão pouca capacidade de extrair benefícios do Executivo. Nestes termos,
negociações individuais poderiam até favorecer o Executivo. No entanto, do ponto de vista
Revista Plenarium
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Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi
do Executivo, negociar com partidos é vantajoso porque, dessa forma, obtém apoio mais
estável e previsível no longo prazo, reduzindo os custos de transação ao não optar pela negociação caso a caso. Na verdade, dada a distribuição de direitos legislativos em favor dos líderes partidários, a possibilidade de os partidos serem desconsiderados quer
O que os partidários das
pelos parlamentares quer pelo Executivo é muito pequena. Ao resolverem
reformas não notam é que
o problema de coordenação com que os parlamentares se defrontam, os
a concentração de poderes
partidos passam a ser veículos das demandas coletivas.
legislativos nas mãos do
O papel dos partidos, porém, vai muito além da mera acomodação
Executivo e dos líderes
pragmática e não-programática dos pleitos dos parlamentares. Cabe aos
partidários produz alguns
líderes partidários a árdua tarefa de conciliar os interesses eleitorais indidos efeitos pretendidos
viduais dos parlamentares com o seu posicionamento – a favor ou contra
– em relação às medidas apresentadas pelo Executivo. A lógica da competição político-partidária na arena eleitoral não entra em conflito com a acomodação desses
pleitos individuais. A legislação eleitoral não gera uma oposição inequívoca entre o interesse
individual e o partidário. E os partidos desempenham papel fundamental em equilibrar as
demandas diversas de suas clientelas eleitorais por bens particularistas e coletivos.
O que os partidários das reformas não notam é que a concentração de poderes legislativos nas mãos do Executivo e dos líderes partidários produz alguns dos efeitos pretendidos.
Não há qualquer evidência que dê apoio à noção de que o governo se encontra paralisado
por falta de apoio partidário e parlamentar. Sendo assim, não há razões para diminuir o
número de partidos e aumentar o poder de seus líderes, seja na arena congressual ou na eleitoral. Obviamente, isto não significa que se deva rechaçar ou ver como negativa qualquer
reforma. Aperfeiçoamentos possíveis podem e devem ser buscados.
A questão central diz respeito às relações entre os objetivos pretendidos e as variáveis
institucionais manipuladas. Nem sempre há clareza quanto a quais os problemas a serem
atacados e, muito menos, sobre a real contribuição das instituições vigentes para a geração
do quadro negativo que se quer alterar. Deve-se ainda levar em conta as inter-relações entre
as inúmeras variáveis a compor o quadro institucional em que se movimentam eleitores e políticos. Deduzir comportamentos de variáveis institucionais não é uma tarefa
simples. A história está repleta de exemplos de reformas que produziram efeitos
inversos aos pretendidos.
Notas
1 Ver Nelson Rojas de Carvalho, E no início eram as bases – geografia política do voto e do
comportamento legislativo no Brasil, Rio de Janeiro, Editora Revan, 2003; Argelina Cheibub
Figueiredo e Fernando Limongi, “Incentivos Eleitorais, Partidos e Política Orçamentária”,
Dados – Revista de Ciências Sociais, vol. 45, nº 2, 2002.
2 Ver Schmitt, Carneiro e Kuschnir, “Estratégias de campanha no horário gratuito de
propaganda eleitoral em eleições proporcionais”. Dados [on line], vol. 42, nº 2, 1999.
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Senador Eurico de Rezende e deputado Ulysses Guimarães, 1977. Foto de Luis Humberto.
Fabiano Santos*
Agenda oculta da reforma política
*Fabiano Santos, Doutor em Ciência Política pelo Iuperj, é professor e pesquisador.
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Reforma Política
1) Introdução
Os estatísticos utilizam uma ótima expressão para caracterizar equívoco muito freqüente entre analistas que interpretam como relações de causalidade meras associações temporais
entre dois fenômenos: correlação espúria. Trata-se de lição básica em cursos de metodologia
– o fato de dois fenômenos ocorrerem ao mesmo tempo não permite a inferência de que um
seja causado pelo outro. Pois bem, o atual debate em torno da reforma política é marcado
por uma imensa correlação espúria. O fato de termos vivido crises políticas, oriundas da
descoberta de práticas ilícitas de membros do governo, no passado e no presente, comportamento também observado no Legislativo, tem levado à conclusão de que existe uma relação
de causalidade entre o sistema político em seu atual formato e a proliferação de corrupção.
Por conseguinte, basta alterar as regras, em particular as que regem a competição eleitoral
para a Câmara dos Deputados, que o sistema passará a produzir representantes éticos e de
alto padrão moral. A fragilidade do argumento é gritante.
O problema da corrupção e a proliferação de escândalos é fenômeno comum a todos os
sistemas políticos nos quais os seguintes ingredientes se encontram associados: capitalismo,
setor público ativo na economia, democracia com sufrágio universal, além de partidos em
busca de financiamento para campanha. Ou seja, a corrupção é um problema em todos
os lugares em que o capitalismo convive com democracia, independentemente do sistema
político adotado. Os países que conseguiram diminuir as taxas de corrupção foram aqueles
que aperfeiçoaram as instituições de controle, como Ouvidoria, Ministério
O sistema político
Público e Tribunais de Contas. É fato notório que no Brasil tais instituibrasileiro, apesar das
ções têm aumentado sua participação e importância no processo político.
aparências, funciona de
O mérito das principais propostas de reforma política atualmente em
maneira satisfatória
voga pode ser avaliado, todavia, quanto a sua capacidade de qualificar o sistema político brasileiro com relação a outros quesitos. Tome-se, como exemplo,
a estabilidade do quadro partidário e a proposta de implantação do chamado voto distritalmisto, o famoso modelo alemão. Não é objetivo deste artigo discutir as enormes dificuldades
advindas da tentativa de adotar tal sistema em nosso país. Contudo, vale lembrar, à guisa de
considerações introdutórias, que, de fato, alguns países adotaram o famoso modelo na esperança de conferir mais estabilidade e consistência, accountability, enfim, ao seu sistema de partidos.
Infelizmente, o resultado foi que grande parte deles longe estiveram de alcançar os objetivos
colimados. Casos como o da Venezuela, Bolívia, México e Itália, Rússia, nos quais alguma
forma de sistema misto é utilizada, raramente são lembrados pelos defensores deste tipo de
reforma, mas a verdade é que todas essas nações enfrentam quadros partidários fragmentados,
pulverizados e polarizados, o que significa que os efeitos benéficos do sistema sobre a qualidade
da democracia não estão sendo observados. Voltando ao início da argumentação, e se a linha da
correlação espúria é livre, pode-se argumentar contra o sistema e, evidentemente que de forma
anedótica, que o modelo alemão não funciona em países de língua latina e russa!
O sistema político brasileiro, apesar das aparências, funciona de maneira satisfatória.
Temos um sistema partidário estabilizado, com taxas de volatilidade cadentes, girando em
torno de quatro a cinco partidos em equilíbrio de condições, e que expressa a pluralidade so-
Revista Plenarium
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Fabiano Santos
cial radicada na sociedade. Temos uma disputa presidencial mais estabilizada ainda, baseada
em torno de dois blocos, um de centro-esquerda e outro de centro-direita, que se revezam e
continuarão a se revezar no poder, principalmente e à medida que a radicalização dê espaço
ao bom senso e à disputa em torno de uma agenda para o país. Mudanças são bem vindas,
desde que preservem o caráter radicalmente democrático de nossa arquitetura institucional,
calcadas no presidencialismo, grande símbolo da incorporação política em um país desigual;
no voto proporcional, garantia dos direitos de minoria em uma sociedade complexa e plural;
e na lista aberta, espaço vital de preservação da accountability nas eleições para o Legislativo.
Nas linhas que se seguem centrarei minhas observações sobre o debate em torno da reforma
política na questão do sistema de governo. Argumento que a principal linha de aperfeiçoamento
institucional passa pelo fortalecimento do Legislativo, especificamente na geração de incentivos
para que os partidos de oposição possam participar do processo decisório e alocativo de “dentro”
do Congresso, e não por meio de um movimento de cooptação por parte do Executivo.
2) Sistema de governo: onde reside a diferença?
Às vésperas das eleições de outubro, voltou às colunas dos jornais e discursos de políticos, principalmente de oposição, a questão do sistema de governo. Não basta a população
ter se pronunciado duas vezes e com ampla maioria a favor do atual modelo – colocam-se
os presidencialistas mais uma vez na defensiva. Ora, qual a grande diferença entre os dois
sistemas? De imediato, é importante assinalar aquilo que não os distingue: estudos recentes
e rigorosos sobre o assunto, bem como atenta observação da história recente dos países
democráticos, comprovam que não existem vantagens de um sistema sobre o outro nos quesitos transparência e honestidade. Ademais, é também verdade que a suposta superioridade
do parlamentarismo no que concerne à estabilidade do regime foi contestada de maneira
vigorosa pelas análises do cientista político José Antonio Cheibub, da Universidade de Illinois – a aparente instabilidade dos regimes presidenciais não passa de mais uma correlação
espúria, ilusão alimentada pelo fato de serem os países presidencialistas, em sua maioria,
membros do continente sul-americano e nações vítimas de ditaduras militares, estas, sim, as
nações herdeiras de ditaduras militares, parlamentaristas ou presidencialistas, mais propensas a enfrentar crises e retrocessos em sua trajetória de redemocratização.
Mas, então, a pergunta retorna: qual a diferença entre os sistemas de governo? Vale
a pena ainda explorar aquilo que, embora apareça como diferença, não distingue os dois
sistemas em sua essência. Diz-se que os sistemas parlamentares garantem a emergência de
governos majoritários, ao passo que os presidenciais permitiriam a formação de governos
minoritários. Nada mais longe da verdade – em torno de 40% dos governos formados nos
países parlamentaristas da Europa ocidental do pós-guerra não eram compostos por partidos que controlavam a maioria das cadeiras no Legislativo. Em uma palavra, a incidência de
governos de minoria é tão comum no parlamentarismo quanto no presidencialismo. Argumenta-se, além disso, que os sistemas presidenciais não geram incentivos para a formação
de governos de coalizão, o que, mais uma vez, longe está de corresponder aos fatos da vida.
Só para ficarmos em nosso continente, desde a última onda de redemocratização, o modelo
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Reforma Política
institucional por excelência na América do Sul é o presidencialismo de coalizão, experiência
rica, na qual se observam exemplos de sólida estabilidade como a Concertación no Chile,
convivendo com momentos fugazes e turbulentos, como foi o caso, inédito na Argentina,
de governo de coalizão com os radicais e a Frepaso.
Voltemos então ao tema das diferenças. Uma pergunta talvez elucide a dúvida fundamental. Como é possível a formação de governos de minoria em sistemas parlamentaristas
se a confiança da maioria do parlamento é necessária para a sustentação do governo? A explicação é simples: ter a confiança do parlamento significa basicamente existir uma maioria
partidária que pelo menos tolera o governo. Ora, tolerar um governo não é o mesmo que
dele participar. Portanto, freqüentemente, governos se formam sem que do gabinete façam
parte partidos cuja soma das bancadas alcance a maioria das cadeiras. É assim a prática mais
comum na Escandinávia, em algumas ocasiões na França, na Espanha e vários outros países
da Europa. Contudo, quando uma oposição não tolera o governo, aí, sim, um voto de desconfiança é aprovado, ou ocorre a derrota do governo em algum ponto importante de sua
agenda, equivalendo à perda de confiança no gabinete, o que força a convocação de novas
eleições – e é aqui que reside a diferença fundamental entre um e outro sistema.
Quando em um sistema parlamentar a maioria legislativa é formada por partidos que
fazem oposição, o parlamento pode votar uma moção de desconfiança e haver a convocação
de novas eleições, ao passo que essa possibilidade não existe no sistema presidencial, isto é,
o governo pode sobreviver mesmo enfrentando uma oposição majoritária no Legislativo –
outra não é a experiência predominante nos EUA do pós-guerra, os chamados governos
divididos, nos quais a maioria que controla o Congresso não é formada pelo partido ao qual
é filiado e pelo qual se elegeu o presidente. Vale lembrar a este respeito que as últimas eleições legislativas norte-americanas, consagrando os democratas como vitoriosos na Casa e no
Senado, forneceram pedagógica oportunidade aos reformistas brasileiros de verificar como a
possibilidade de um governo dividido não causou pânico em quem quer que seja. Do ponto
de vista da condução do processo político e de negociação da agenda, os governos de minoria são certamente marcados por idas e vindas, negociações e, às vezes, conflitos abertos;
todavia, isso em nada autoriza a conclusão segundo a qual as chances de estabilização do
processo democrático, de sucesso econômico dos governos, da capacidade maior ou menor
de aprovar agendas sejam maiores no parlamentarismo. De novo, todos os fenômenos que
tornam o processo governativo mais lento e negociado, como, por exemplo, governos de
minoria, de coalizão, ou os dois, ocorrem com a mesma freqüência num e noutro sistema.
O que os diferencia, sim, é a competência do Executivo em dissolver o parlamento quando
lhe parecer de conveniência política, na expectativa de aumentar seu poder de barganha no
Legislativo, ou a prerrogativa deste de derrubar os mandatários do Executivo nas ocasiões
em que a maioria parlamentar decide não tolerar a situação. No presidencialismo, a única
forma, guardados casos extremos de má conduta, de interrupção de mandatos parlamentares e do chefe do Executivo é o velho e bom voto popular.
É verdade também que o sistema presidencial brasileiro apresenta diferenças importantes
em relação ao norte-americano. Discutir as especificidades de nosso modelo e ao mesmo tempo apontar alguns pressupostos de seu bom funcionamento é o objetivo da seção a seguir.
Revista Plenarium
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Fabiano Santos
3) Presidencialismo de coalizão: como evitar erros do passado e
estabilizar o processo político institucional
Um governo normal tem ao final de
seu mandato sempre coisas boas e ruins
a mostrar. A reeleição do presidente
Lula revela que boa parte da população aprova dimensões importantes
de sua administração, mais especificamente pontos ligados ao desempenho
da economia e do combate aos
gravíssimos problemas sociais. Entre os aspectos
positivos, todavia, não se
pode incluir a estratégia
adotada para se relacionar
com o Congresso. Os problemas vividos pelo governo
com a base aliada no parlamento, assim como o
espaço conquistado pela
oposição na organização e condução das CPIs constituem excelente aprendizado sobre o
modo pelo qual não se deve dar a interação entre Executivo e Legislativo no Brasil.
A separação de poderes e o multipartidarismo formam a base de funcionamento de nossas instituições democráticas. Como efeito direto dessas características, surge a necessidade
de organizar coalizões de apoio ao presidente no Legislativo, uma vez que são remotíssimas
as chances de que o partido do presidente conquiste a maioria das cadeiras nas duas Casas
do Congresso. Esse contexto institucional define o presidencialismo de coalizão, modelo
de governança adotado no Brasil e em vários países da América do Sul, onde é freqüente
a conjugação de presidencialismo e fragmentação partidária. Quais são os pressupostos do
bom funcionamento do presidencialismo de coalizão? O exame dos últimos mandatos presidenciais revela que pelo menos quatro pontos são fundamentais:
1) a decisão de montar a coalizão e a disposição de distribuir poder entre os partidos que
demonstram o desejo de fazer parte do governo;
2) a redução tanto quanto possível do número de parceiros, assim como de sua
heterogeneidade, a fim de reduzir os custos de transação política no interior da
coalizão;
3) a distribuição proporcional de cargos no Executivo ao peso que os partidos têm na base
aliada;
4) a definição de uma agenda legislativa que seja consenso na coalizão e a conquista dos postoschave no Congresso tendo em vista fazer tramitar os pontos principais de tal agenda.
64 |
Reforma Política
A importância dos pontos enumerados acima pode ser medida através de uma rápida
comparação do primeiro mandato do presidente Lula com o que ocorreu ao longo dos dois
mandatos de Fernando Henrique Cardoso. A tabela abaixo contém as informações necessárias para uma análise mais cuidadosa do tópico.
Tabela 1 - Duração, composição partidária, apoio parlamentar,
proporcionalidade e percentagem de ministros apartidários dos
ministérios formados entre 1995 e 2006
Presidentes
e seus
ministérios
FHC I-1
FHC I-2
FHC II-1
FHC II-2
FHC II-3
FHC II-4
LULA 1
LULA 2
LULA 3
Período de
duração
Partidos representados no
ministério
Apoio na
Câmara
(nominal)
(01/95-04/96)
(04/96-12/98)
(01/99-03/99)
(03/99-10/01)
(10/01-03/02)
(03/02-12/02)
(01/03-01/04)
(01/04-06/05)
(06/05-08/05)
PSDB-PMDB-PFL-PTB
PSDB-PMDB-PFL-PTB-PPB-PPS
PSDB-PMDB-PFL-PTB-PPB-PPS
PSDB-PMDB-PFL-PPB-PPS
PSDB-PMDB-PFL-PPB
PSDB-PMDB-PPB
PT-PSB-PDT-PPS-PCdoB-PV-PL-PTB
PT-PSB-PPS-PCdoB-PV-PL-PTB-PMDB
PT-PSB-PCdoB-PV-PTB-PMDB-PL
56,3
76,6
74,3
68,2
62,0
45,1
49,3
62,0
59,8
Proporcionalidade
na distribuição das
pastas
0,57
0,60
0,70
0,59
0,68
0,37
0,64
0,51
0,56
69,0
0,55
69,0
0,52
58,4
0,52
LULA 4
(08/05-09/05)
LULA 5
(09/05-04/06)
LULA 6
(04/06- )
PT-PSB-PCdoB-PV-PTB-PMDB-PL
PT-PSB-PCdoB-PV-PTB-PMDB-PPPRB-PL
PT-PSB-PCdoB-PV-PTB-PMDB-PP
Dados cedidos por Amorim Neto.
As diferenças são significativas e podem ser sintetizadas em três dimensões, até certo
ponto relacionadas aos itens expostos inicialmente: a durabilidade; o número e a natureza
dos parceiros; a proporcionalidade entre cadeiras e pastas ministeriais e a magnitude de
ministérios técnicos, isto é, sem filiação partidária. Com relação à durabilidade, percebe-se
maior estabilidade durante os dois mandatos de FHC do que durante o governo Lula. De
1995 a 1998, apenas dois gabinetes foram compostos, número que se eleva um pouco no
quadriênio 1999-2002. Nada que se compare, contudo, aos seis gabinetes montados pelo
atual governo.
A explicação para tal instabilidade surge ao levarmos em consideração o número de partidos presentes em cada ministério – durante os dois mandatos de FHC, esse número oscilou
de três a seis, ao passo que com Lula variou de sete a nove partidos. Chamamos atenção acima
para o problema da heterogeneidade política, e isto fica ainda mais claro após o exame da tabela. Enquanto FHC trabalhou com partidos dispostos de forma contígua no espaço ideológico
(PPB, PFL, PSDB, PMDB, PPS), Lula negocia com parceiros tão diversos quanto PP, PTB,
PL, PMDB, PV, PCdoB, além do próprio PT.
Revista Plenarium
| 65
Fabiano Santos
Vale a pena mencionar também o fato de terem presença importante no ministério
Lula partidos que sobrevivem basicamente por conta do controle da patronagem e das
verbas sob controle do setor público. A coexistência de partidos orientados
Vale a pena mencionar
essencialmente para cargos (office seeking, na acepção de Strom, 1990) com
também o fato de terem
partidos orientados para políticas (policy seeking, Strom, 1990) é difícil em
presença importante
qualquer contexto. Todavia, durante o governo Lula o peso do primeiro
no ministério Lula
tipo de partidos acabou se intensificando por conta do gradual abandono
partidos que sobrevivem
de partidos como o PDT e o PPS, de tradição de esquerda, abandono
basicamente por conta do
ocorrido em nome da discordância em torno de policies. A conseqüência,
controle da patronagem
no que tange à convivência entre Executivo e Legislativo foi a de que o já
e das verbas sob controle
frágil equilíbrio alcançado inicialmente com a coalizão se tornou fonte de
do setor público
conflitos insolúveis ao redor de cargos, recursos do Estado para o benefício
de clientelas e partidos. Nesse contexto, o governo é sempre presa fácil de
escândalos, o que implica a necessidade permanente de reajustes na composição partidária
do ministério (ver Gallagher, Laver e Mair, 1992).
O princípio da proporcionalidade entre percentual de cadeiras no Legislativo controladas por um partido que compõe a coalizão, isto é, seu peso na base de apoio, e o percentual
de assentos no ministério é uma regra de ouro para a montagem de governos multipartidários – o desrespeito a esse princípio, quando feito de maneira extrema, pode causar desequilíbrios importantes no desempenho da base no parlamento.
O indicador fundamental neste particular, ou seja, que permite averiguar o grau de
correspondência entre pastas ministeriais e força parlamentar dos partidos é o sugerido por
Amorim Neto (2000), denominado de Taxa de Coalescência. Os valores referentes a cada
período presidencial em exame aparecem na quinta coluna. A taxa se baseia no índice de
desproporcionalidade de Rose (1984), cuja função é medir a distorção entre cadeiras e votos ocorrida em cada eleição. No estudo de Amorim Neto, ministérios substituem cadeiras
parlamentares e estas substituem os votos. Assim,
Taxa de Coalescência = 1-1/2 somatório |Si-Mi|
Onde,
Mi= % de ministérios recebidos pelo partido i quando o gabinete foi escolhido;
Si= % de cadeiras ocupadas pelo partido i no interior do conjunto de cadeiras sob controle
dos partidos integrantes do ministério no momento em que este foi indicado.
A necessidade de acomodar as várias facções internas do PT levou a que esse partido
tivesse uma representação superdimensionada ao longo de todo o período do governo Lula,
acarretando defecções e dificuldades de gestão da coalizão. O mesmo problema ocorreu de
maneira significativamente mais tênue durante os oito anos de governo FHC – tirante o
último ano deste e o primeiro do governo Lula, os demais sempre indicaram taxas de coalescência maiores de 1995 a 2002 do que de 2003 a 2006.
Em resumo, durante seu primeiro mandato, o presidente Lula, de fato, decidiu montar
uma coalizão e distribuiu poder aos partidos que revelaram disposição de participar de um
66 |
Reforma Política
governo sob liderança petista; portanto, a primeira condição foi atendida. Contudo, o mesmo não ocorreu com relação aos demais pontos destacados acima. O número de parceiros
foi extremamente alto, bem como a dispersão ideológica dos partidos integrantes da base.
A distribuição de pastas ministeriais longe esteve da proporcionalidade relativamente ao
peso dos partidos no Congresso – pode-se dizer que o PT controlou muito, pouco restando
aos demais parceiros. Finalmente, com exceção do primeiro ano de mandato, no qual uma
agenda de reformas constitucionais ficou bem estabelecida como prioritária pelo governo,
o restante do período ficou marcado por uma grande indefinição quanto ao que, essencialmente, o governo gostaria de ver aprovado no Legislativo. Ademais, em vários momentos a
oposição conseguiu emplacar nomes pouco palatáveis para o governo em postos-chaves da
Câmara e do Senado, sendo o episódio que levou a vitória de Severino Cavalcanti à presidência da Câmara Baixa apenas o mais ruidoso deles.
4) Uma inovação radical: apostar em governos de minoria
Os problemas enfrentados pelo atual governo apenas em parte decorreram de suas
próprias escolhas, ou seja, tiveram origem no puro e simples descuido em assunto que se
mostrou de primeira importância. Todavia, parte significativa dos dilemas vividos por Lula
e equipe derivou de restrições colocadas pelo ambiente político e institucional. Em primeiro
lugar, a estrutura do conflito político-partidário, isto é, o modo pelo qual a força parlamentar dos partidos dispostos a uma conduta mais ou menos cooperativa foi distribuída.
Em segundo e mais importante lugar para fins de reforma política, a pouca flexibilidade
conferida pelo sistema político, em particular, pelo conjunto de atribuições
Do jeito que as coisas
decisórias depositadas nos Poderes Executivo e Legislativo. Do jeito que as
funcionam na política
coisas funcionam na política brasileira atualmente, poucas possibilidades
brasileira atualmente,
restam ao presidente brasileiro a não ser governar com maiorias, freqüentepoucas possibilidades
mente com supermaiorias parlamentares. Utilizando-se de raciocínio conrestam ao presidente
trafactual, poder-se-ia argumentar que boa parte das disfuncionalidades
brasileiro a não ser
observadas recentemente não ocorreria se o governo optasse por montar no
governar com maiorias,
Legislativo uma base de apoio minoritária, porém mais enxuta e coesa, e
freqüentemente
partisse para a negociação de sua agenda com a oposição e independentes.
com supermaiorias
Uma outra lógica governamental adviria de uma decisão dessa naparlamentares
tureza, como se viu, experiência comum no presidencialismo norte-americano e em diversos países parlamentaristas da Europa. A história revela,
entretanto, que para o bom funcionamento desse tipo de governo é essencial que o governo
encontre no Congresso atores que estejam dispostos e capacitados a negociar uma agenda
para o país. Sob essa perspectiva, a atual estrutura institucional que rege as relações Executivo-Legislativo concentra muito poder no primeiro, principalmente no que tange o orçamento e o poder de iniciar legislação, através das MPs, e torna o segundo irresponsável, da
ótica das políticas públicas de alcance mais geral.
Em outras palavras, governos de minoria pressupõem a existência de algumas condições político-institucionais. No Brasil, os benefícios advindos da condição de ser governo
Revista Plenarium
| 67
Fabiano Santos
são muito altos, assim como os custos de estar na oposição, principalmente para pequenos
partidos e partidos intermediários. Uma plataforma interessante que visa ao aperfeiçoamento democrático no Brasil consiste, pois, em capacitar o Legislativo para participar de
maneira mais eficiente no processo decisório, na implantação de políticas públicas, através
de seu acompanhamento, e do processo de alocação de recursos orçamentários. Retomando
alguns pontos de artigo que publiquei em número anterior da Plenarium (Santos, 2004),
destacaria, pelo menos, duas dimensões: 1) aumentar o poder de alocação de recursos do
Congresso; 2) aumentar o poder decisório das comissões técnicas permanentes.
Quanto ao primeiro aspecto, trata-se de discutir a inserção do Congresso no processo
orçamentário brasileiro. Duas medidas são essenciais. A primeira é tornar o orçamento, que
é aprovado a cada ano pelo Legislativo, imperativo e não apenas autorizativo. Retirar o poder
de contingenciar o gasto da União é vital para conferir maior responsabilidade às decisões dos
congressistas, assim como para redistribuir o poder político da burocracia
No Brasil, os benefícios
do Ministério da Fazenda em favor da dimensão representativa do regime
advindos da condição de
democrático. A segunda medida essencial, no sentido de se aumentar o poser governo são muito
der de alocação do Congresso, diz respeito à própria forma pela qual a peça
altos assim como os custos
orçamentária é discutida e aprovada no Congresso. Atualmente o processo
de estar na oposição,
é concentrado em uma comissão mista, sendo de vital importância a figura
principalmente para
do relator do projeto, em geral escolhido entre os mais confiáveis membros
pequenos partidos e
da base aliada ao governo. Uma maneira de contornar essa situação é divipartidos intermediários
dir o projeto orçamentário por áreas e enviar os diversos subprojetos para
comissões pertinentes, fornecendo-lhes o poder de modificar as estimativas
de receitas e despesas ali contidas. Uma vez aprovada a proposta da comissão temática, esta a
envia para a comissão de orçamento e suas subcomissões, que tratariam de apreciar a proposta
de substitutivo daquela. Relevante ressaltar que tal divisão de tarefas implica modificar a forma
de tramitação do projeto de orçamento, que deixaria de ser unicameral, passando a tramitar
simultaneamente nas duas Casas do Congresso.
A segunda dimensão relevante consiste no problema do ritmo e locus de tramitação das
matérias enviadas às comissões permanentes. Duas questões básicas devem ser consideradas:
a) a questão da urgência; e b) a questão das comissões especiais.
Existem dois tipos de urgência: a constitucional, de prerrogativa unilateral do chefe do
Executivo, e a regimental, que pode ser solicitada por parlamentares segundo vários critérios, mas cuja aprovação depende da concordância do Plenário. Em comum nos dois casos,
o fato de uma matéria sob tramitação urgente ter necessariamente de estar em Plenário para
votação em 45 dias, tendo ou não sido apreciada pela comissão de mérito. O ponto central
é que os principais projetos de interesse do Executivo, excetuando-se projetos de emenda
constitucional, recebem o carimbo de urgentes, seja mediante pedido do próprio presidente, utilizando-se de sua prerrogativa constitucional, seja pela via de acordo entre líderes.
Não é difícil entender que o recurso sistemático do instrumento do pedido de urgência,
incidindo especialmente sobre matérias importantes, acaba por enfraquecer o trabalho das
comissões permanentes, diminuindo, por conseguinte, os incentivos para uma participação
mais ativa nesses órgãos.
68 |
Reforma Política
A questão das comissões especiais é mais um mecanismo de amesquinhamento das
atribuições das comissões permanentes. Projetos de emenda constitucional e projetos de
código não tramitam em comissões permanentes. Ademais, matérias complexas, apreciadas
por mais de três comissões permanentes, podem ser retiradas destas e enviadas para uma
comissão especial, encarregada unicamente de proferir parecer sobre tais matérias. Uma
comissão especial difere de uma permanente pelo fato de ser constituída apenas para dar
conta da tarefa especificada no momento de sua criação, isto é, trata-se de comissão ad hoc
cuja membership é escolhida caso a caso. O ponto central é que a composição das comissões
especiais pode ser manipulada pelos líderes, responsáveis pela indicação de seus membros,
independentemente de expertise no tema em apreciação, apenas para dar aquiescência às
finalidades do governo. As decisões de uma comissão permanente, contudo, para cuja montagem algum grau de dedicação e especialização nos temas pertinentes é pressuposto de seus
membros, não são de fácil manejo por parte das lideranças do bloco governista.
A facilidade de se pedir urgência para a tramitação dos projetos de interesse do governo
e a prática de montagem de comissões especiais diminuem dramaticamente os incentivos
para que os parlamentares, governistas ou de oposição, participem do processo decisório,
desprovidos que são de um locus a partir do qual sua contribuição possa ser levada em consideração. Impõe-se, portanto, por um lado, rediscutir os critérios tanto de indicação de
tramitação especial para projetos, restringindo, por exemplo, o número destes que podem
tramitar com urgência em um mesmo intervalo de tempo, ou o tamanho do apoio necessário para aprovar a urgência constitucional; e, por outro, permitir às comissões permanentes
a apreciação de projetos de emenda constitucional e de código, além de aumentar os requisitos de complexidade tendo em vista criar uma comissão especial.
5) Conclusão
A conclusão é que a grande discussão em torno da reforma política encontra-se deslocada em seu foco mais precípuo, pois não se trata de intervir nos mecanismos eleitorais, mas
sim de como tornar o Congresso definitivamente co-responsável, para o bem e para o mal,
pela agenda governamental no Brasil. Além de atingir um fim em si mesmo louvável – o fortalecimento da Casa por excelência da representação política –, esse enfoque sobre a reforma
institucional teria como conseqüência benéfica tornar o processo governativo mais flexível,
conferindo ao presidente e à oposição um leque maior de alternativas no que tange a suas
finalidades de tramitação e negociação da agenda e sobrevivência política respectivamente.
Referências
AMORIM NETO, Octavio (2000), “Gabinetes presidenciais, ciclos eleitorais e disciplina legislativa no Brasil”. Dados, vol.
43, nº 3, p. 479-519.
SANTOS, Fabiano (2004), “A reforma do Poder Legislativo”. Plenarium: Câmara dos Deputados, ano 1, nº 1, p. 26-40.
Revista Plenarium
| 69
Jairo Nicolau*
Cinco opções, uma escolha:
o debate sobre a reforma do
sistema eleitoral no Brasil
*Jairo Nicolau, Doutor em Ciência Política pelo Iuperj, onde é professor e pesquisador.
70 |
Reforma Política
O novo Congresso que toma posse em fevereiro de 2007 deve, enfim, debater e votar a
tão esperada reforma política. Entre os diversos tópicos que entrarão em pauta, um dos mais
importantes é a reforma do sistema eleitoral usado nas eleições para a Câmara dos Deputados. O propósito deste artigo é avaliar as cinco opções de sistema eleitoral que freqüentam
o debate sobre o tema no Brasil: as três versões de representação proporcional (lista aberta,
lista fechada e lista flexível); o sistema majoritário-distrital; e a combinação do sistema majoritário com proporcional, conhecido no Brasil pelo impreciso nome de distrital-misto.
Dois pontos devem ser salientados. O primeiro é que nada impede que, a exemplo de
outros países, diferentes sistemas eleitorais sejam adotados para as eleições para Câmara dos
Deputados, Assembléias Legislativas e Câmaras de Vereadores. Por exemplo, o voto majoritário-distrital pode funcionar nos municípios, mas dificilmente produziria bons resultados
na disputa para a Câmara dos Deputados.
O segundo ponto é que, ainda que tenha preferência pessoal por um determinado sistema (a lista flexível), o propósito aqui não é fazer uma defesa dessa opção, mas mostrar os
diversos aspectos (positivos e negativos) associados a cada proposta.
A lista aberta
O eleitor, em geral, vota
em um nome de sua
predileção, mas não
sabe que, no processo
de apuração, os votos
desse candidato serão
somados aos de outros.
Se o candidato tiver mais
votos do que o quociente
eleitoral, ele ajuda outros
nomes da lista a se
elegerem; se tiver menos,
será ajudado pelos votos
de outros candidatos
A lista aberta está em vigor no Brasil desde 1945. Dezesseis legislaturas da Câmara dos Deputados foram escolhidas por meio desse sistema. Já
nos anos 50, alguns políticos, tais como Carlos Lacerda e Milton Campos,
chamaram a atenção para o fato de a lista aberta incentivar a competição
entre os candidatos de uma mesma legenda, o que enfraqueceria os partidos. Esse foi o principal argumento apresentado pelos críticos da lista aberta até recentemente, quando outros pontos passaram a ser salientados.
O primeiro deles refere-se à transferência de votos entre candidatos
de um mesmo partido ou coligação. A eleição de Enéas Carneiro (2002) e
Clodovil Hernandez (2006), ambos como deputados federais por São Paulo, é apresentada como caso exemplar dessa tendência. Os dois concorreram por micropartidos, obtiveram mais votos do que o quociente eleitoral
e ajudaram os seus partidos a eleger deputados com reduzido número de
votos. Na realidade, o espanto com casos como esses deriva do desconhecimento de como é feita a conta para distribuir as cadeiras na disputa para
deputado federal. Ainda que as campanhas sejam concentradas nos candidatos, a distribuição das cadeiras é feita a partir dos votos totais obtidos por uma legenda (ou coligação). O
eleitor, em geral, vota em um nome de sua predileção, mas não sabe que, no processo de
apuração, os votos desse candidato serão somados aos de outros. Se o candidato tiver mais
votos do que o quociente eleitoral, ele ajuda outros nomes da lista a se elegerem; se tiver
menos, será ajudado pelos votos de outros candidatos.
Um segundo ponto refere-se à desigual distribuição geográfica dos deputados eleitos.
Hoje, há uma crescente tendência ao municipalismo nas eleições para a Câmara dos Deputados e, sobretudo, para as Assembléias Legislativas: muitos eleitores escolhem candidatos
Revista Plenarium
| 71
Jairo Nicolau
com fortes vínculos com a cidade onde residem. Mas o sistema de lista aberta não garante
que todas as áreas de um determinado estado (ou município, nas eleições para vereador)
tenham representantes com vínculos mais diretos com essas áreas (domicílio eleitoral, carreira política). Muitas vezes, grandes municípios não elegem representantes (pois dispersam
o voto entre muitos candidatos), enquanto pequenos municípios, por concentrarem o voto
em um número reduzido de candidatos, acabam elegendo deputados. Sem contar que os
padrões não são seguidos em duas eleições consecutivas. A aleatoriedade do sistema tem
sido vista como um ponto frágil da lista aberta, sobretudo pelos que defendem o vínculo
territorial como uma virtude a ser garantida em um sistema representativo.
Uma terceira crítica atribui à lista aberta um estímulo ao clientelismo e à corrupção.
Como os deputados são incentivados a criar vínculos territoriais ou de identidade (religioso, profissional, corporativo) com os eleitores durante a campanha, eles
Poderia o sistema
precisam cultivar, ao longo do mandato, algum tipo de prestação de coneleitoral estar associado
tas específico para essa “clientela”: emendas do orçamento; ação junto aos
à corrupção? É pouco
orgãos do Executivo federal ou estadual para implementar políticas que
razoável creditar
favoreçam as suas bases; apresentação de proposições legislativas.
escândalos políticos soO incentivo do sistema de lista aberta para que os deputados eleitos
mente ao procedimento
cultivem uma relação estreita com clientelas específicas não significa que
adotado para escolha dos
essa relação derivará necessariamente para a corrupção. Quanto às emenrepresentantes. A Itália e
das do orçamento, há casos de corrupção (por exemplo, o escândalo do suo Japão, dois países que
perfaturamento das ambulâncias), mas na grande maioria das situações, os
passaram por escândalos
deputados procuram garantir que verbas sejam liberadas para a realização
que envolveram boa
de obras em suas bases eleitorais.
parte da elite política
Poderia o sistema eleitoral estar associado à corrupção? É pouco razonos anos 90, trocaram os
ável creditar escândalos políticos somente ao procedimento adotado para
seus sistemas eleitorais
escolha dos representantes. A Itália e o Japão, dois países que passaram
por sistemas mistos
por escândalos que envolveram boa parte da elite política nos anos 90,
trocaram os seus sistemas eleitorais por sistemas mistos; a Itália abandonou
um sistema de lista aberta, e o Japão, uma variante de sistema majoritário em distritos que
elegiam poucos representantes. Denúncias de corrupção eleitoral atingiram a Democracia
Cristã alemã (sistema misto) e o PSOE espanhol (lista fechada).
Na realidade, existem muito poucos estudos consistentes comparando o grau de corrupção entre os países. Também sabemos pouco por que alguns países são mais corruptos do
que outros, e por que a corrupção é variável entre as diferentes regiões de um mesmo país.
A razão é simples: o fenômeno é difícil de ser mensurado e avaliado. As pesquisas comparativas, que geralmente lidam com percepções da elite sobre o grau de corrupção em um dado
país, são muito criticadas pela metodologia utilizada, que, em geral, padece de problemas
de confiabilidade e de validade.
Um estudo do cientista político finlandês Lauri Karvonem, que comparou o sistema
eleitoral de setenta países, chamou a atenção para um ponto vulnerável dos sistemas de
voto preferencial (lista aberta e flexível). Como o financiamento é obtido pelos candidatos
individualmente, e a prestação de contas é de responsabilidade dos candidatos, haveria um
72 |
Reforma Política
Combinamos grandes
distritos eleitorais,
um grande número
de candidatos e de
partidos. Na eleição para
deputado federal em
2002 concorreram 702
candidatos em São Paulo
e 560 no Rio de Janeiro.
Mesmo em um pequeno
estado como Alagoas,
75 nomes disputaram. É
quase impossível examinar
cuidadosamente as contas
de tantos candidatos
controle menor dos dirigentes e dos órgãos centrais do partido sobre os gastos de campanha. Acredito que a prática do sistema proporcional no Brasil
nos anos recentes mostra tais dificuldades. Combinamos grandes distritos
eleitorais, um grande número de candidatos e de partidos. Na eleição para
deputado federal em 2002 concorreram 702 candidatos em São Paulo e
560 no Rio de Janeiro. Mesmo em um pequeno estado como Alagoas, 75
nomes disputaram. É quase impossível examinar cuidadosamente as contas
de tantos candidatos.
Em resumo: não existe associação empírica ou lógica entre a lista aberta e a corrupção, mas o controle dos gastos de campanha é mais difícil
em sistemas de representação proporcional com voto preferencial. Tal tendência seria agravada no Brasil devido ao alto número de candidatos que
disputam as eleições.
O principal argumento em defesa do sistema de lista aberta é o grau de
escolha que ele oferece aos eleitores. Em geral, a possibilidade de escolher
um determinado candidato em uma lista de nomes é contrastada com o
sistema de lista fechada, no qual o eleitor pode apenas votar em um partido. Essa liberdade de escolha permitiria aos eleitores utilizarem o voto como instrumento de punição e
recompensa, enquanto no modelo de lista fechada candidatos impopulares e acusados de
corrupção poderiam ser colocados nas primeiras posições da lista.
A lista fechada
A Comissão Especial de Reforma Política – presidida pelo deputado Alexandre Cardoso (PSB-RJ), e tendo como relator o deputado Ronaldo Caiado (PFL-GO) – apresentou
seu relatório final em 2003, com a sugestão da lista fechada. Os eleitores deixariam de votar
em nomes, e passariam a votar exclusivamente na legenda; cada partido ordenaria a lista de
candidatos antes das eleições.
O principal argumento em defesa da lista fechada é que ela fortaleceria os partidos. Em
primeiro lugar, o processo de escolha dos candidatos ganharia enorme importância, o que
vitalizaria os partidos. Em segundo lugar, os partidos passariam a ter um papel predominante nas campanhas, já que os eleitores passariam a votar exclusivamente nas legendas. Além
disso, a lista fechada foi sugerida por ser a melhor opção no caso de adoção do financiamento de campanha feito exclusivamente com recursos públicos. Essa sugestão do Relatório
Caiado é correta: se a prioridade da reforma é introduzir o financiamento público integral,
a melhor escolha é a lista fechada.
O fortalecimento dos partidos, visto pelos defensores da lista fechada como virtude, é
considerado risco pelos seus críticos. O argumento é o de que a lista fechada produziria uma
“oligarquização” (essa é a palavra utilizada) dos partidos brasileiros. Os chefes, os dirigentes
de cada seção estadual controlariam a feitura da lista, colocando seus aliados nas primeiras
posições, e seus adversários entre os últimos nomes. A tese da oligarquização é acompanhada por exemplos hipotéticos: imagine fulano organizando a lista no estado x; beltrano,
Revista Plenarium
| 73
Jairo Nicolau
sanguessuga notório, mas chefe do partido no estado z, posicionando-se na cabeça da lista.
Restaria ao eleitor dos partidos x ou z a resignação, já que perderia a liberdade conferida
pelo sistema de lista aberta de votar em nomes.
Obviamente, as coisas poderiam se passar desse jeito. Mas há de se considerar dois
aspectos. Muitos países se valem dos sistemas de lista fechada com sucesso. Portugal e Espanha, por exemplo, adotaram-na ainda na fase de redemocratização e conseguiram organizar
um sistema partidário consistente. A África do Sul e Israel têm utilizado o sistema de lista
fechada para favorecer determinados grupos étnicos e religiosos; a ArgentiA principal vantagem da
na, para garantir a representação feminina no Legislativo. A Suécia utilizou
lista flexível é a de poder
com sucesso a lista fechada até 1994. Não há nenhuma evidência de que
combinar simultaneamente
os partidos nesses países sejam menos democráticos do que os de outras
a vontade do partido e a
democracias.
dos eleitores. Os partidos
Poderíamos esperar que a lista fechada estivesse associada a uma meapresentam uma lista
nor renovação parlamentar (uma evidência indireta de “oligarquização”).
ordenada de candidatos;
A pesquisa feita pelos cientistas políticos ingleses Richard Matland e David
caso o eleitor concorde
Studlar, que comparou 25 países diferentes, mostrou que não há nenhuma
com a lista, vota na
relação entre o sistema eleitoral e a taxa de renovação parlamentar.
legenda; caso queira
Outra premissa equivocada da crítica da “oligarquização” é imaginar
votar em um candidato
que o processo de seleção de candidatos não mudaria sob a vigência de um
específico pode fazê-lo
novo sistema eleitoral. Hoje os eleitores podem votar em um dos candidatos, mas a lista de nomes é selecionada pelos partidos de maneira fechada.
Em geral, os nomes são escolhidos pelos dirigentes partidários e aprovados nas convenções
pouco democráticas.
Com a maior importância conferida aos partidos no sistema de lista fechada, também
é plausível imaginar que poderíamos ter partidos menos “oligarquizados” (com primárias e
convenções mais disputadas, por exemplo) do que os que temos hoje. Além disso, é possível
introduzir na lei mecanismos “antioligárquicos”. O primeiro é garantir que os lugares na
lista serão distribuídos na proporção dos votos obtidos pelas diversas chapas que disputarão
a convenção. O segundo é assegurar que na convenção partidária, que escolherá os nomes
da lista, se adote o voto secreto.
Em vez da “oligarquização”, acredito que o maior problema do sistema de lista fechada é a ausência de um mecanismo de accountability personalizada, ou seja, uma forma de
estimular uma ligação mais direta dos representantes com os seus eleitores. Sabemos que o
sistema atual tem uma série de distorções, mas os deputados são movidos pela necessidade
de sempre estarem conectados às suas bases. No sistema de lista fechada, a principal motivação do deputado é cultivar o trabalho partidário (pois é este que garante a boa posição
na lista na eleição seguinte). Por isso, o parlamentar tem muito pouco interesse de prestar
contas de seu mandato à população em geral. Não esqueçamos de que o sistema também
poderia ser implementado nos estados e municípios, onde a relação entre representados e
representantes é ainda mais forte.
74 |
Reforma Política
A lista flexível
Alguns países europeus (Bélgica, Holanda, Suécia, Dinamarca, Noruega, Áustria) têm
empregado uma versão de representação proporcional, a lista flexível, sistema em que os
partidos ordenam a lista de candidatos, tal qual o sistema de lista fechada, mas o eleitor
pode votar em um candidato específico ou, em alguns casos, até reordenar a lista.
A principal vantagem da lista flexível é a de poder combinar simultaneamente a vontade do partido e a dos eleitores. Os partidos apresentam uma lista ordenada de candidatos;
caso o eleitor concorde com a lista, vota na legenda; caso queira votar em um candidato
específico, pode fazê-lo.
Que eu saiba, até hoje, nenhuma proposta de adoção da lista flexível foi apresentada
no Congresso Nacional. Como acredito que ela pode ser uma alternativa para o aperfeiçoamento da representação proporcional no Brasil, apresento uma proposta de como poderia
funcionar. Em linhas gerais, a principal mudança seria na contagem dos votos de legenda,
que seriam transferidos para os primeiros nomes da lista:
1. os partidos apresentam aos eleitores uma lista de candidatos em ordem de preferência;
2. os eleitores continuam votando em um nome da lista ou na legenda;
3. o total de votos obtidos por um partido (nominal mais legenda) é dividido pelo número
de cadeiras que o partido elegeu, obtendo-se uma quota;
4. os votos de legenda são transferidos para o primeiro nome da lista até que este atinja
a quota, e os votos em excesso são transferidos para o segundo candidato, e assim
sucessivamente;
5. caso um candidato obtenha uma votação nominal superior à quota, ele tem prioridade
na lista de eleitos.
O exemplo hipotético abaixo ilustra como quatro cadeiras eleitas por um partido seriam alocadas para os candidatos da lista. Os 15 candidatos do partido, somados, obtiveram
180 mil votos, e o partido obteve mais 20 mil votos de legenda, perfazendo um total de 200
mil votos. O total de votos (200 mil) é dividido por quatro (as cadeiras eleitas), encontrando-se a quota de 50 mil votos.
Os votos de legenda são transferidos para o primeiro nome da lista até que ele atinja a
quota. No exemplo, o candidato 1 recebe mais 10 mil votos. Os votos de legenda remanescentes são transferidos para o segundo da lista, que recebe 10 mil votos.
A primeira cadeira é alocada para o candidato 8, que obteve 55 mil votos nominais.
A segunda iria para o candidato 1, que obteve 50 mil votos (40 mil nominais + 10 mil de
legenda transferidos). A terceira iria para o candidato 5, com 32 mil votos nominais. A última cadeira é conquistada pelo candidato 2, com 22 mil votos (12 mil nominais + 10 mil
de legenda transferidos).
Revista Plenarium
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Jairo Nicolau
Distribuição de cadeiras em um sistema de lista flexível
Candidato
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
12
13
14
15
Legenda
Total
A principal vantagem
da lista flexível seria a
de fortalecer os partidos
sem privar os eleitores da
possibilidade de votar em
candidatos individuais.
Com a apresentação
da lista ordenada, os
partidos provavelmente
teriam forte incentivo
para paulatinamente
concentrar a campanha na
reputação do partido, num
esforço de diferenciação
com outras legendas
Votos
40.000
12.000
15.000
10.000
32.000
1.000
2.000
55.000
1.500
1.000
500
18.000
500
1.000
20.000
200.000
Transferências do
voto de legenda
10.000
10.000
Total
50.000
22.000
15.000
10.000
32.000
1.000
2.000
55.000
1.500
1.000
500
18.000
500
1.000
Situação
2° eleito
4° eleito
3° eleito
1° eleito
Na prática, quanto mais eleitores votam na legenda, mais o sistema
se aproxima de um sistema de lista fechada. Na situação oposta, com altos
contingentes de votos nominais, o sistema se aproximaria do modelo de
lista aberta vigente.
A principal vantagem da lista flexível seria a de fortalecer os partidos
sem privar os eleitores da possibilidade de votar em candidatos individuais.
Com a apresentação da lista ordenada, os partidos provavelmente teriam
forte incentivo para paulatinamente concentrar a campanha na reputação
do partido, num esforço de diferenciação com outras legendas.
À maneira da lista aberta, a lista flexível também não garantiria uma
representação territorial equânime. Essas distorções poderiam, no máximo,
ser minoradas, já que os partidos que julgarem relevantes podem levar em
conta o critério geográfico como fundamental para ordenar os candidatos.
O sistema majoritário (o voto distrital)
Durante os anos 60 e 70 o voto distrital apareceu no meio político
como a principal alternativa para a reforma eleitoral no Brasil. Mas desde a redemocratização
esta opção foi perdendo adeptos. Somente na campanha eleitoral de 2006, o voto distrital passou novamente a ser defendido por alguns políticos e intelectuais ligados ao PFL e ao PSDB.
O voto distrital é utilizado no Reino Unido e, sobretudo, nas ex-colônias britânicas
(Estados Unidos, Canadá, Índia e Bangladesh). O movimento das reformas eleitorais no
76 |
Reforma Política
mundo todo tem sido na direção de abandonar esse modelo. Na última década, treze países
que adotavam o sistema majoritário-distrital mudaram para a representação proporcional
ou para diferentes versões de sistemas mistos.
O Reino Unido, matriz do modelo majoritário, já usa a representação proporcional
com lista fechada nas eleições para o parlamento europeu, e variantes do sistema misto para
eleger representantes do parlamento da Escócia, do País de Gales e de Londres. A Assembléia da Irlanda do Norte é escolhida por um sistema de representação proporcional. Nos
últimos anos, duas comissões especiais propuseram o abandono do voto distrital no Reino
Unido. O diagnóstico é que o sistema distorce a representação partidária de maneira grave,
o que seria inadmissível nas modernas democracias. O voto distrital foi abandonado pela
Nova Zelândia em 1993, após duas eleições em que um partido com menos votos ficou com
mais cadeiras na Câmara.
Dois argumentos aparecem com mais freqüência entre os defensores do sistema distrital. O primeiro é que ele reduz a fragmentação partidária. De fato, as democracias com
sistemas eleitorais majoritários tendem a ter sistemas partidários menos
O diagnóstico é que
fragmentados. Mas estudos recentes mostram que em países nos quais o
o sistema distorce a
sistema partidário não é nacionalizado – casos da Índia e da parte majorirepresentação partidária de
tária do sistema eleitoral da Rússia – o voto distrital pode estar associado a
maneira grave, o que seria
alta fragmentação.
inadmissível nas modernas
O segundo argumento é que o voto distrital permitiria um maior
democracias. O voto
controle dos eleitores sobre os seus representantes. A eleição de um único
distrital foi abandonado
deputado por distrito facilitaria uma maior visibilidade da atividade parpela Nova Zelândia em
lamentar e uma relação mais freqüente entre eleitores e representantes. De
1993, após duas eleições
fato, na média, os cidadãos têm mais contato com os deputados nos países
em que um partido com
que utilizam os sistemas majoritários do que nos outros. Mas a variação
menos votos ficou com
dentro de cada família de sistemas eleitorais é enorme, o que revela que
mais cadeiras na Câmara
outros fatores também influenciam a freqüência com que os eleitores procuram (ou são procurados) pelos deputados.
Os sistemas mistos
Por conta das distorções produzidas na relação entre votos e cadeiras recebidos pelos
partidos, o sistema majoritário vem deixando de ser uma opção, seja nas reformas eleitorais
de antigas democracias, seja nas escolhas institucionais de novas. A garantia de uma relação
mais ou menos equilibrada entre votação e representação é hoje um valor fundamental das
modernas democracias. Isso explica o sucesso dos sistemas mistos, que procuram combinar
características das duas famílias de sistemas eleitorais (majoritário e proporcional).
No Brasil, desde os anos 60, diversas propostas de adoção de sistemas mistos, quase
sempre inspiradas no sistema eleitoral da Alemanha, vêm sendo apresentadas no Congresso.
Durante os anos 90, falar em reforma eleitoral foi quase sempre considerar a opção por
alguma variação de sistema misto. Hoje, diversos políticos e intelectuais, sobretudo ligados
ao PT e PSDB, defendem a introdução dos sistemas mistos no Brasil.
Revista Plenarium
| 77
Jairo Nicolau
O principal argumento em defesa dos sistemas mistos é que eles garantem simultaneamente a accountability territorial (deputados eleitos em distritos de um representante) e a
representação partidária (deputados eleitos em listas partidárias).
As confusões aparecem quando se começa a discutir para além dessa apresentação superficial. Existem muitas formas de combinar a representação proporcional e majoritária
nas eleições para o mesmo cargo. Mas qualquer opção exige que uma série de perguntas
sejam respondidas, alguma delas bastante técnicas. Quantos votos dará cada eleitor, um
ou dois? A parte proporcional será eleita independentemente da majoritária, ou haverá um
mecanismo de correção? Os candidatos podem concorrer simultaneamente na lista e no
distrito? As cadeiras de cada estado na Câmara dos Deputados serão definidas previamente
às eleições, ou variarão como na Alemanha? A contagem dos votos proporcionais será feita
no âmbito nacional ou no dos estados? Quem será responsável por desenhar os distritos de
um representante? O sistema será utilizado nas eleições para as Assembléias Legislativas e
Câmaras de Vereadores? Haverá cláusula de barreira?
Mais do que qualquer opção, o sistema misto exige a montagem de uma complexa engenharia institucional, sobretudo se ele também for adotado na disputa para as Assembléias
e Câmaras Municipais, com impacto sobre o comportamento dos partidos e dos eleitores.
Distritos terão que ser desenhados nos estados (que não serão os mesmos na disputa para
deputados estaduais). Os dirigentes partidários deverão ordenar a lista de candidatos e ainda
escolher os nomes dos que disputarão as eleições majoritárias nos distritos. Os eleitores terão que aprender a lidar com um sistema muito mais complexo, no qual ele poderá ter que
fazer duas escolhas para a Câmara dos Deputados e duas para a Assembléia Legislativa.
O maior obstáculo para a adoção de um sistema misto deve-se justamente à dificuldade
de criar um consenso mínimo para responder a todos esses desafios técnicos. Os legisladores
deverão examinar se a adoção de um sistema eleitoral complexo trará os benefícios desejados
para o sistema representativo brasileiro. Decisão difícil.
Esse “passeio” em torno dessas cinco opções deixa claro que todas elas têm pontos positivos e negativos. É quase impossível se convencer acerca da superioridade teórica de um
modelo sobre o outro. Escolhas reais são feitas também em função de cálculos, de desinformação e de tentativas de favorecimento. Além da premissa da imperfeição dos sistemas
eleitorais, nossos legisladores deverão não perder de vista a pergunta óbvia: que sistema
eleitoral pode ajudar a aperfeiçoar a representação política no Brasil?
78 |
Delfim Netto, na CPI do Salário, 1978. Foto de Luis Humberto.
Bruno P. W. Reis*
O presidencialismo de
coalizão sob pressão:
da formação de maiorias democráticas
à formação democrática de maiorias**
*Bruno P. W. Reis, Doutor em Ciência Política pelo Iuperj, é professor de Ciência Política do Departamento de Ciência Política da UFMG e
pesquisador do CNPq.
**Este artigo deve a sua existência à confiança generosa de Antônio Octávio Cintra, que perseverou no convite, mesmo quando eu pareci
fraquejar quanto à capacidade de escrevê-lo em tempo hábil. Ele tem sua origem no Seminário Nacional sobre Ética nas Eleições Municipais,
realizado na Câmara dos Deputados em maio de 2004, onde tive ocasião de tomar parte em um painel que discutia a reforma política
juntamente com o deputado Ronaldo Caiado e o senador Jefferson Peres, sob a coordenação do deputado Chico Alencar. Na última hora, o
texto chegou a beneficiar-se também de sugestões tópicas de Dawisson Belém Lopes, Fábio Wanderley Reis e Mário Brockmann Machado. Quero
agradecer a todos, e muito especialmente a meus alunos das disciplinas Política IV e Política Brasileira II do Curso de Graduação em Ciências
Sociais, da UFMG, que ao longo destes dois anos me auxiliaram pacientemente no esforço de amadurecer algumas idéias vagas sobre o
funcionamento da política no Brasil contemporâneo. É claro, porém, que todos os erros, lacunas e ingenuidades aqui presentes são de minha
exclusiva responsabilidade.
80 |
Reforma Política
O sistema político que hoje opera no Brasil, nascido da transição democrática de 1985
e formalmente estabelecido na Constituição Federal de 1988, reúne uma série de atributos
paradoxais e – duas décadas depois – continua a desafiar nossa capacidade de diagnóstico.
Num plano bastante imediato, o atual regime já é a mais longeva experiência propriamente
democrática de nossa história – o que deveria torná-lo objeto de justas homenagens, por
mais que parte desse sucesso possa ser atribuída também a circunstâncias externas. Porém,
quando olhamos à nossa volta, nas ruas, nos jornais, o que encontramos não é exatamente
uma atmosfera de júbilo e congratulações pela auspiciosa efeméride. Antes, um mal-estar
difuso, que se revela sobretudo em diagnósticos pessimistas da conjuntura, ceticismo quanto ao futuro, cinismo generalizado nas ruas quanto aos políticos. Essa situação torna-se
ainda mais intrigante se consideramos o crescente otimismo que predomina nos diagnósticos acadêmicos do regime, liderados pelas pesquisas conduzidas por Argelina Figueiredo e
Fernando Limongi. Mesmo concedendo o necessário desconto às inevitáveis oscilações de
humor da opinião pública – afinal tão volúvel – parece haver algo mais a se averiguar nas
relações entre a “estrutura” e a “conjuntura” em nosso caso.
1) A estrutura
Nos circuitos acadêmicos, essa ambivalência se manifesta num debate intenso quanto
aos méritos e vícios de nosso arranjo institucional. Preliminarmente, creio que não será de
todo injusto dizer que a literatura sobre a operação de nosso sistema político – especialmente
no que toca ao funcionamento da Câmara dos Deputados e sua relação com o Poder Executivo – terá sido despertada de seu “sono dogmático” pelos trabalhos de Argelina Figueiredo
e Fernando Limongi.1 Com saudável escrúpulo empírico, eles trataram de submeter a um
sistemático escrutínio uma série de teses decorrentes de um diagnóstico pessimista sobre o
sistema político brasileiro que – com variadas formulações ou ênfases – tinha ampla circulação antes deles: que nossos partidos eram arremedos de partidos, sem consistência organizacional ou disciplina em plenário; que a agenda de nossos governos era travada por uma rede
imanejável de interesses particularísticos que dominavam o Congresso Nacional. Mais fundamentalmente, alegava-se com freqüência que a mistura específica que caracterizava a nossa
experiência republicana – presidencialismo, federalismo, multipartidarismo, bicameralismo
e representação proporcional, que Sérgio Abranches (1988) batizara como “presidencialismo
de coalizão” – impunha pesados ônus ao governo, dificultando sua operação e tornando-o
particularmente propenso a crises pelas dificuldades em produzir maiorias sólidas e estabilidade política. Figueiredo e Limongi argumentaram persuasivamente que semelhantes temores não se justificavam: descendo à análise de dados sobre votações em plenário na Câmara
dos Deputados, eles mostraram que o governo brasileiro tem obtido, desde 1988, altíssimo
grau de aprovação de suas matérias no Congresso, com taxas de sucesso comparáveis às
de qualquer governo democrático; que os partidos brasileiros se comportam no plenário
de maneira disciplinada, quanto aos encaminhamentos dos líderes, e consistente com uma
classificação espacial de sua posição ideológica no eixo esquerda-direita; que o Plenário é,
portanto, previsível – e que o governo brasileiro tem, tanto quanto qualquer outro governo,
conseguido aprovar aquelas matérias pelas quais efetivamente se empenha.
Revista Plenarium
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Bruno P. W. Reis
O curioso, entretanto, é que os achados de Figueiredo e Limongi não chegam a desautorizar, pelo menos não em termos teóricos, o ceticismo do diagnóstico de Abranches, pois
a principal razão por eles apontada para a estabilidade e o sucesso dos governos brasileiros
em sua relação com o Congresso reside em dispositivos adicionais, específicos à ordem
jurídica posterior a 1988 – e obviamente ausentes, portanto, da caracterização feita por
Abranches em 1988, com o propósito de descrever a experiência democrática brasileira até
ali, entrecortada que fosse. Esses novos dispositivos incluem uma considerável centralização
de prerrogativas nas mãos tanto dos líderes partidários no Congresso quanto, sobretudo, do
próprio presidente da República, em parte resultantes do regime autoritário anterior. Além
da instituição do Colégio de Líderes, bem como de uma série de novas competências dos
mesmos líderes quanto à designação de membros de comissões, esses novos dispositivos incluem as prerrogativas presidenciais de editar medidas provisórias, iniciar matéria orçamentária e requerer urgência em matérias de seu interesse, assim como propor emendas constitucionais (Figueiredo & Limongi, 2006: 252-7). Na prática, a presença desses dispositivos
resulta em grande concentração do poder de agenda no Executivo, contrabalançando o
efeito paralisante diagnosticado por Abranches na conjunção de nossos traços institucionais
básicos. Mas se esses dispositivos excepcionais são de fato necessários para a produção de
maiorias em nosso sistema, então pode-se presumir que o diagnóstico básico se mantém, em
alguma medida. E que, na ausência deles, o Congresso Nacional, tal como é hoje constituído, de fato se enredaria numa trama confusa de interesses relativamente paroquiais, difícil
de deslindar rumo à produção de maiorias políticas minimamente estáveis e relativamente
previsíveis. Figueiredo e Limongi não se cansam mesmo de lembrar, a propósito, que boa
parte da literatura da época compartilhava preocupações análogas às de Abranches, com
prognósticos um tanto desesperançados sobre as perspectivas do caso brasileiro (Linz, 1990,
1991; Sartori, 1993, 1994; Lamounier, 1994).
Assim, permanece um problema – ainda que ele talvez soe muito “acadêmico” à primeira vista: se, para mantermos funcionando o sistema presidencialista, multipartidário, federativo, bicameral, proporcional caracterizado por Abranches (e com lista aberta), o preço
a ser pago é concentrar de maneira dramática o controle da agenda legislativa nas mãos de
uns poucos atores estratégicos (sobretudo nas do próprio presidente da República), qual é o
propósito de se manter tudo isso? Pra inglês ver? Com efeito, se se trata apenas de produzir
maiorias e decidir rotineiramente, evitando paralisias decisórias, Figueiredo e Limongi nos
mostram de maneira convincente que nosso sistema funciona – e que portanto é possível
que essas coisas todas coexistam estavelmente, contrariamente ao que sugeria a literatura.
Mas, como é óbvio, essa dimensão – embora incontornável – não é a única pela qual se pode
avaliar um sistema político. Particularmente um sistema que se queira democrático.
Para mantermos a parcimônia neste ponto e evitarmos listas um tanto arbitrárias de
atributos desejáveis de um regime democrático, cabe reportarmo-nos − como fizeram há
pouco Anastasia e Nunes (2006) ­− ao muito conhecido enquadramento que Arend Lijphart
(1984, 1999) proporciona à análise política comparada. Muito fundamentalmente,
Lijphart identifica dois imperativos a que podem servir as instituições políticas. De um
lado, um imperativo de natureza decisionística, voltado para a viabilização de decisões e
82 |
Reforma Política
do exercício do poder por uma autoridade constituída por alguma maioria que a legitime:
o princípio majoritarista. Do outro lado, um imperativo de natureza consociativa, voltado
para a desconcentração do poder e a proliferação de pontos de veto, que induzam persuasão
e barganha entre atores-chave do processo político, de modo a evitar decisões unilaterais
potencialmente tirânicas: chamêmo-lo o princípio consensualista. Mais abstratamente ainda,
pode-se apontar nesse enquadramento a postulação de uma dimensão subjacente a todas as
instituições políticas, cujos formuladores têm de decidir sobre a concentração ou dispersão
relativa de pontos de veto no sistema.2 Dispositivos de inspiração consensual dispersam
os pontos de veto; dispositivos de natureza majoritária os concentram.
Independentemente do
Como se pode intuitivamente inferir, todo sistema político, considerado
que costuma de fato se
amplamente, consiste numa combinação peculiar de dispositivos
passar no mundo real,
majoritários e consensuais em busca de um desejável equilíbrio que lhe
aqui as prerrogativas
confira ao mesmo tempo capacidade de ação e aceitação ampla. As simpatias
formais fazem diferença:
do próprio Lijphart, no entanto, dirigem-se inequivocamente na direção
conceder a um presidente
de dispositivos consociativos – em reação a uma atenção desproporcional
prerrogativas legislativas
à dimensão majoritarista, que ele acredita existir na ciência política e faz
comparáveis às de um
remontar até o século XIX, pelo menos no que toca a sistemas partidários
primeiro-ministro é montar
(Lijphart, 1999: 64).
um sistema com uma
É importante reconhecer que Figueiredo e Limongi não afirmam pesformidável concentração
soalmente um ponto de vista que se possa dizer “majoritarista” – e com
do poder político
freqüência os vemos a sublinhar positivamente as eventuais derrotas e embaraços que chega a sofrer o governo em sua relação com o Congresso. Mas
é inequívoco que o foco básico da controvérsia em que eles se vêem metidos já há uma década
consiste em afirmar que o nosso governo governa, sugerindo uma polêmica implícita contra
uma tese inicial de conteúdo fundamentalmente majoritarista: eles polemizam com autores
que afirmavam que o governo brasileiro (com seu presidencialismo multipartidário) não
conseguiria as maiorias necessárias para governar – ou que somente as conseguiria a um custo
impraticável. Figueiredo e Limongi mostraram que isto não necessariamente se dá e, recentemente, Limongi (2006: 256) tem-se inclinado mesmo por desqualificar a própria idéia de
um contraste nítido entre parlamentarismo e presidencialismo, comparando as prerrogativas
legislativas do presidente brasileiro às do chefe de governo em regimes parlamentaristas.
De um ponto de vista majoritarista, talvez caiba a analogia: sob o funcionamento rotineiro de ambos os casos, o chefe de governo enfeixa considerável poder de agenda e tornase o ator central do processo legislativo. Se contudo pensamos na questão sob uma ótica
“consensualista”, preocupados com a dispersão relativa de pontos de veto e, portanto, com
a existência de controles mútuos internos ao sistema decisório, a situação é dramaticamente
distinta. Por mais que primeiros-ministros com freqüência disponham de delegações do
parlamento para governarem com ampla liberdade de movimento, concentrando em larga
medida prerrogativas legislativas de facto, não é irrelevante o fato de que seu mandato devese exclusivamente à confiança do parlamento, e é sumariamente revogável por uma mudança de opinião de uma parcela dos parlamentares que seja suficiente para deslocar a maioria
prevalecente no Plenário. Em regimes presidencialistas, o presidente costuma ser ao mesmo
Revista Plenarium
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Bruno P. W. Reis
tempo chefe de governo e chefe de Estado, dono de um mandato fixado numa eleição majoritária direta de caráter marcadamente plebiscitário; já o primeiro-ministro parlamentarista
é, em princípio, um chefe partidário demissível ad nutum tanto pela maioria parlamentar
quanto por seus próprios liderados. Independentemente do que costuma de fato se passar
no mundo real, aqui as prerrogativas formais fazem diferença: conceder a um presidente
prerrogativas legislativas comparáveis às de um primeiro-ministro é montar um sistema com
uma formidável concentração do poder político.
Figueiredo e Limongi nos mostraram de maneira convincente que o governo brasileiro consegue de fato as maiorias necessárias para governar – e a um custo praticável, pelo
menos no curto prazo. Talvez, porém, esse custo ainda seja relativamente alto, ou – dito de
outra forma – talvez haja razões para crer que ele possa ser significativamente reduzido, pois
receio que o preço pago por nossa “governabilidade” nos moldes atuais seja a concentração
da competência legislativa na figura do presidente da República a um ponto que roça o aviltamento da atividade parlamentar e arrisca desmoralizar gravemente o Congresso Nacional
aos olhos da opinião pública, o que, patentemente, já está acontecendo.
Mesmo sem pretender descurar da dimensão “majoritarista” do problema (pois sistemas políticos, obviamente, devem ser capazes de produzir decisões), acredito que concordaremos todos quanto à importância de um enquadramento equilibrado de nossa apreciação
do sistema político, com igual atenção a ambas as dimensões, avaliando, sim, sua capacidade de governar, de tomar decisões tempestivas quanto à agenda pública, mas também a
capacidade de fazê-lo sem prejuízo grave para o exercício do veto por minorias relevantes
em pontos cruciais do processo – que force a eventual maioria a ouvi-las. Caso contrário,
correríamos o risco de endossar um sistema que, embora aparentemente operacional, aliena
apoio progressivamente, à medida que o tempo passa.
É difícil alegar que nosso sistema se saia bem nesse escrutínio: o equilíbrio que logramos alcançar nos joga rumo a extremos. De um lado, como Figueiredo e Limongi nos mostram, o Regimento da Câmara e a Constituição de 1988 contêm dispositivos que asseguram
extraordinário poder de agenda para o presidente da República, ele mesmo eleito por voto
direto de âmbito nacional em dois turnos. Do outro, dispomos de um sistema eleitoral extremamente descentralizador no preenchimento das cadeiras parlamentares: representação
proporcional, em 27 distritos estaduais, com listas abertas e competição intensa (e crescente), fortemente pulverizada entre muitíssimos candidatos disputando entre si as cadeiras de
deputados por cada estado. Mesmo as cadeiras dos senadores, majoritárias, são preenchidas
por maioria simples, em pleitos de turno único, com suplentes anônimos que não chegam
a disputar a eleição de maneira visível durante a campanha. Por que consagrar a exigência
de maioria absoluta para os cargos executivos e dispensá-la para o senado? Presumivelmente
porque os senadores não têm tanta importância...
Fabiano Santos, em linha análoga, tem insistido na relevância de se reverem, rumo a
uma desconcentração de prerrogativas, os instrumentos normativos que regulam a relação
entre os Poderes, a bem de uma redução da desorganização de nossa vida partidária. Num
tom um tanto genérico, ele sugere que se poderia distribuir “de maneira mais equânime o
poder alocativo entre o Executivo e comissões do Legislativo”, assim como onerar o acesso
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Reforma Política
a postos ministeriais, talvez pela perda do mandato parlamentar (Santos, 2006: 295). Pessoalmente, como está claro, compartilho sua preocupação. Receio, contudo,
Acredito que, até pela
que a conexão eleitoral constitua-se em variável incontornável na mudança
percepção externa das
da relação de forças entre Executivo e Legislativo vigente no Brasil.
justificações normativas
Não se pode imaginar que a melhor forma de equilibrar o sistema
do regime, alcançaríamos
político possa consistir na produção de uma compensação extremada entre
equilíbrio mais confiável se
um sistema eleitoral fortemente inclinado à dispersão de poder no prenos dispuséssemos a dotar
enchimento das cadeiras parlamentares, de um lado, e regras fortemente
as eleições parlamentares
concentradoras na regulação da operação do Congresso e de sua relação
de um nível mais alto de
com o Executivo, do outro. Carlos Pereira e Bernardo Mueller (2003) já
concentração de poder,
se referiram em linhas análogas àquilo que Lucio Rennó (2006a) descresobretudo intensificando
vera como “incentivos institucionais contraditórios” presentes no sistema
o protagonismo partidário
eleitoral brasileiro, que, não obstante, gerariam um regime político estánas campanhas eleitorais,
vel e equilibrado. Acredito que, até pela percepção externa das justificavisando a constituir
ções normativas do regime, alcançaríamos equilíbrio mais confiável se nos
um parlamento mais
dispuséssemos a dotar as eleições parlamentares de um nível mais alto de
estruturado, povoado
concentração de poder, sobretudo intensificando o protagonismo partide atores coletivos mais
dário nas campanhas eleitorais, visando a constituir um parlamento mais
poderosos que os de hoje
estruturado, povoado de atores coletivos mais poderosos que os de hoje
– em condições, talvez, de dispensar os extraordinários poderes de agenda
até aqui conferidos ao Executivo brasileiro. Em suma, estaríamos mais próximos de um
regime equilibrado de concentração/dispersão de pontos de veto se combinássemos um
sistema eleitoral que dispersasse menos o poder com formas de regulação interna da vida
parlamentar que não precisassem concentrar tantas prerrogativas nas mãos do presidente e
dos líderes.
2) A conjuntura
O sistema político hoje vigente no Brasil porta consigo, assim, uma profunda ambivalência em sua própria lógica constitutiva: em seus traços mais grossos, visíveis à distância,
trata-se de um sistema descentralizado e que dispersa poder; nas suas engrenagens mais
miúdas, discerníveis apenas por um exame mais detido, descobre-se um sistema fortemente
centralizado, que concentra extraordinárias prerrogativas no topo da hierarquia. Pior: esses
dispositivos microscópicos, reconhecíveis apenas para o especialista ou o insider, parecem
ter-se constituído até aqui em sua condição mesma de estabilidade.
Para espíritos mais realistas, essa ambivalência normativa poderia ser em princípio relegada a um segundo plano na análise – desde que o sistema continuasse indefinidamente
a produzir as maiorias e as decisões necessárias à continuidade de sua operação. Não fosse
a possibilidade de vir a converter-se ela mesma num fator de corrosão e, no devido tempo,
de risco para o sistema cuja operação a princípio favorece. Suspeito que já tenhamos testemunhado a operação desse efeito ao longo do tempo – com a erosão continuada da imagem
dos políticos, dos partidos e do Congresso junto à opinião pública, com tonalidades particularmente dramáticas ao longo dos últimos dois anos.
Revista Plenarium
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Bruno P. W. Reis
Sem dúvida, convém tomar com alguma cautela o clima que se depreende das conversas nas ruas, das leituras dos jornais e dos noticiários da tevê – sobretudo num país tão
marcadamente desigual como o Brasil, e que acaba de reeleger seu presidente com 60% dos
votos. De fato, certo desencantamento quanto à política pode mesmo ser
É possível mesmo alegar
lido como um sintoma saudável de amadurecimento da opinião pública,
que, em certa medida, essa
que ao longo do processo se torna, assim, mais desconfiada dos políticos,
sucessão de escândalos
menos maniqueísta em sua apreensão das disputas, mais propensa à viseja menos o sintoma de
gilância e – ao fim e ao cabo – menos manipulável, talvez. Talvez certa
uma degeneração recente
ressaca quanto à política seja o preço natural a ser pago após vinte anos tão
dos costumes do que – ao
repletos de escândalos políticos – ainda mais depois que a safra mais recencontrário – o reflexo da
te de denúncias engolfou aquele que era aos olhos de muitos a última vestal
operação de mecanismos
da cena política, o PT. É possível mesmo alegar que, em certa medida, essa
institucionais de controle
sucessão de escândalos seja menos o sintoma de uma degeneração recente
e de uma propensão
dos costumes do que – ao contrário – o reflexo da operação de mecanismos
crescente à vigilância
institucionais de controle e de uma propensão crescente à vigilância interinterna e externa dos
na e externa dos atos dos agentes do setor público, desdobramento natural
atos dos agentes do setor
do processo mesmo de democratização política.
público, desdobramento
Ainda assim, receio que os impactos potenciais da crise deflagrada
natural do processo mesmo
com a denúncia do dito “mensalão” pelo ex-deputado Roberto Jefferson
de democratização política
sejam fundos o bastante para dividir a história do debate recente sobre reforma política no Brasil em dois momentos: antes e depois da crise política
de 2005. Até o escândalo, a reforma política, independentemente do juízo que se faça sobre
sua real importância para o país, era antes de mais nada um esporte cultivado por alguns intelectuais e uns poucos políticos especialmente insatisfeitos com as regras vigentes. De fato,
é justo admitir que sua importância terá sido ocasionalmente exagerada por espíritos mais
inclinados a aderir com entusiasmo a fórmulas mágicas, verdadeiras panacéias que – por
encanto – resolveriam muitos de nossos males. As propostas variavam, mas freqüentemente
evocavam-se desenhos que, numa penada, reorganizavam o sistema político de alto a baixo,
sem atenção nem ao controle dos efeitos eventualmente contraditórios de tantas mudanças
simultâneas, nem à viabilidade política da aprovação das propostas que poderiam requerer
drásticas mudanças na própria Constituição.
Predominantemente, a comunidade de cientistas políticos reagiu com louvável ceticismo a essas especulações e tendeu a participar do debate com a devida sobriedade. Particularmente depois da aparição dos primeiros resultados de Figueiredo e Limongi, houve um
nítido reforço na atmosfera de ceticismo quanto às reformas – que talvez tenha tido o mérito de nos impedir de embarcar às cegas em experimentos institucionais de conseqüências
imprevisíveis. Somando-se a isso a desconfiança política com que um intelectual do porte
de Wanderley Guilherme dos Santos já vinha desde antes (1994) recebendo as sugestões de
mudanças na legislação eleitoral, produziu-se no país um clima intelectual muito peculiar
quanto a essa matéria. De um lado, uma deterioração progressiva da imagem dos políticos
e do sistema político junto à opinião pública; do outro, uma disseminação crescente, entre
os profissionais da ciência política, do referido ceticismo quanto às possibilidades de solu-
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Reforma Política
ção de nossos males por uma reforma
política. Em favor dos meus colegas, deve-se admitir que essa
reforma é freqüentemente
evocada por seus defensores
de uma forma, sim, meio
mágica: a política tem problemas; então, reforme-se
a política, e as coisas
vão melhorar.
Infelizmente,
isso nem sempre é verdade,
pois, por pior
que esteja a
situação, ela
sempre pode piorar.
A sensibilidade para essa
possibilidade é uma das facetas mais saudáveis do conservadorismo político – e é verdade que, particularmente no que
toca a redesenhos de regras eleitorais e partidárias, iniciativas legislativas normalmente se
ramificam numa caótica rede de conseqüências concatenadas em cascata, dificilmente previsíveis de antemão.
Muito se aprendeu sobre o funcionamento de nosso sistema político ao longo desses
anos, sob essa atmosfera cética. O problema é que o predomínio desse “conservadorismo
institucional”, para onde confluíram de fato perspectivas originariamente muito distintas
quanto ao funcionamento ideal do sistema (Wanderley Guilherme, basicamente olhando
para o que poderíamos chamar de sua representatividade democrática; textos de Argelina e
Limongi, mirando realisticamente a governabilidade), terminou – ao sabor das polêmicas
travadas – por induzir certa cristalização de posições no meio acadêmico que terá eventualmente prejudicado o debate arejado e a identificação de meios-termos possíveis que
encaixassem, num mesmo diagnóstico, tanto as funcionalidades do sistema quanto suas
mazelas (que, afinal, certamente também existem).3 Receio, portanto, que aquela atmosfera
sobriamente cética no meio profissional tenha em algum momento virado o fio rumo a um
conservadorismo institucional um tanto militante, que começa a se aproximar do extremo
de tratar com reservas a própria idéia de reformas políticas – tese que, tomada a sério, nos
condenaria ao clã e ao tacape por toda a eternidade, com a possível ressalva dos casos de
violência revolucionária.
A natureza da crise de 2005 propiciou novo enquadramento para a questão da reforma
política. Contudo, a comunidade da ciência política – talvez presa de seu, já àquela altura,
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Bruno P. W. Reis
instalado conservadorismo na matéria – reagiu à crise de maneira um tanto defensiva (foi
possível ouvir colegas de profissão na televisão a alegar que a crise era moral...) e falhou em dar
a importância necessária a esse deslocamento. Deixou-se pautar pela apropriação mais imediatamente jornalística da crise (quem sabia o quê... quem seria punido ou
Assim como devemos
não... os desdobramentos para 2006...) e não sublinhou com a devida ênfase
ter aprendido que o
a face institucional do escândalo.
combate à corrupção
Bem entendido, não se trata aqui de mais um esforço voltado para
não se resume à troca de
livrar a cara dos envolvidos no episódio, com a surrada alegação genérica
bandidos por mocinhos,
de “crise sistêmica”. Mas, muito simplesmente, de apontar que um aspecto
mas à implementação
relevante da crise de 2005, raramente mencionado, diz respeito ao fato de
penosa e gradual de
ela ter sido uma crise com importantes ramificações institucionais, mais do
políticas anticorrupção,
que, por exemplo, a crise que levou ao impeachment de Fernando Collor.
devemos ter em mente
E isso independentemente do juízo que façamos sobre o desempenho das
agora que problemas
instituições no episódio, ou mesmo da ausência de qualquer ameaça mais
graves em pontos tão
palpável à normalidade institucional, pois a crise de 1992 dizia respeito
sensíveis de nosso mapa
sobretudo a acusações de achaques, feitos por pessoas ligadas ao presidente,
institucional clamam por
sobre fornecedores do governo, com vistas a enriquecimento pessoal. Após
soluções institucionais
o dramático desfecho, o sistema político podia gabar-se de haver detectado
e neutralizado a atuação da quadrilha – mesmo ao preço do mandato do
presidente da República. As instituições pareciam robustas e sadias, portanto – cumprindo
devidamente o papel que delas se espera.
Desta vez, porém, embora os desdobramentos da crise não tenham chegado a ponto de
derrubar o presidente, as denúncias se referiam muito mais diretamente ao cerne do sistema
político – e não poderiam ser sanadas nem mesmo se Lula caísse, ou se todos os 513 deputados fossem cassados, pois a crise dizia respeito, afinal, ao relacionamento entre os poderes
Executivo e Legislativo e, dada a linha de defesa adotada por Delúbio Soares, ao financiamento das campanhas eleitorais no Brasil. Dificilmente poderia haver dois temas mais sensíveis para a operação das democracias modernas – e cometeremos uma grave ingenuidade
se imaginarmos que vícios graves de procedimento em temas institucionais tão centrais ao
sistema podem ser resolvidos com a mera troca dos fulanos encarregados. De fato, muitos
de nós embarcamos nesse mesmo gênero de ingenuidade maniqueísta em 2002, durante o
“oba-oba” que cercou a ascensão de Lula ao poder. Porém, assim como devemos ter aprendido que o combate à corrupção não se resume à troca de bandidos por mocinhos, mas à
implementação penosa e gradual de políticas anticorrupção, devemos ter em mente agora
que problemas graves em pontos tão sensíveis de nosso mapa institucional clamam por
soluções institucionais e que, portanto, a crise de 2005 nos defronta com o imperativo de
revermos as regras que emolduram as relações Executivo-Legislativo, assim como o controle
do financiamento das campanhas.
É difícil exagerar a gravidade do que está em jogo aqui. A admissão pública, oficial, de
que a democracia brasileira é incapaz de detectar o emprego em larga escala de recursos não
contabilizados nas campanhas eleitorais (e de que o governo brasileiro ocasionalmente pode
recorrer a esses mesmos recursos para irrigar sua influência junto a congressistas) implica
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Reforma Política
simplesmente admitir que não somos capazes de controlar o abuso do poder econômico
na política brasileira. E, portanto, compromete as perspectivas de isolamento democrático
do sistema político frente a influências espúrias provenientes das naturais (e, em nosso
caso, profundas) desigualdades econômicas vigentes, produzindo uma grave fissura na legitimidade do regime político junto à população. (Voltaremos a esse tema
O Congresso teria cumprido
adiante, quando discutirmos o financiamento público das campanhas. Remelhor seu papel na
servemo-lo por enquanto.)
crise se tivesse tratado
Poder-se-iam, em princípio, ignorar essas mazelas de natureza, talvez,
de legislar. Outras
um tanto filosófica. Se os governos governam, se maiorias se produzem, se
instituições da República
as votações se fazem e as decisões são tomadas, então, qual é o problema?
compartilham com ele a
O problema é que se nos habituamos à rotinização de práticas pouco juscompetência de investigar.
tificáveis perante a opinião pública, então tenderá a disseminar-se junto
Mas só o Congresso
ao público a opinião de que o modus operandi do sistema político é vil – e
Nacional poderia ter
com tanto mais força quanto mais a estabilidade do sistema vier a depender
legislado sobre a matéria
em alguma medida dessas práticas. Isso, para dizer o mínimo, não favorece
suas perspectivas de sobrevivência a longo prazo. E isso, espera-se, deveria
preocupar conservadores institucionais – afinal de contas, não faz sentido empenharmo-nos
contra modificações institucionais negociadas nas regras eleitorais se o preço desse empenho
for o risco de eventual colapso do sistema como um todo na próxima esquina.
Entendo que essa dimensão do problema ganha clara preeminência a partir de 2005. Pois
“o rei está nu”. Já estava antes, alegar-se-á: “todo o mundo” sempre soube que financiamento
de campanhas é um problema complicado em qualquer lugar do mundo, e de precário controle entre nós. Mas agora alguém já gritou, pra todo o mundo ouvir, que “o rei está nu”. Deu
no Jornal Nacional durante meses, o próprio presidente falou que todo o mundo faz, o ex-presidente falou de joio e trigo (Reis, 2005: 13). Ou seja, agora, além de todo o mundo saber que
“o rei está nu”, todo o mundo sabe que todo o mundo sabe − e ninguém pode mais, portanto,
fingir não ter percebido. Conforme a circunstância, isso pode fazer toda a diferença.4
Portanto, em vez de se refestelar no espetáculo televisivo das CPIs, o Congresso teria
cumprido melhor seu papel na crise se tivesse tratado de legislar. Outras instituições da
República compartilham com ele a competência de investigar. Mas só o Congresso Nacional poderia ter legislado sobre a matéria. Apesar de ser justo que se diga que, toda vez que
um político falava em reforma política durante a crise, havia sempre um jornalista no dia
seguinte a falar em “manobra diversionista”, “pizza”, que a hora era de punir os culpados
etc. Agora, acabamos de cometer a temeridade de preencher muitos dos principais cargos
da República numa eleição bastante desmoralizada e em um contexto com forte tendência
à polarização política em torno da figura do presidente. Isso não é uma combinação promissora, ainda mais se o presidente concentra tantas prerrogativas. Oxalá a economia internacional nos poupe de turbulências nos próximos anos. Se não, alguma conjuntura adversa
poderá nos apanhar com as portas escancaradas para os demagogos de plantão, candidatos
a caudilho. Não terá sido prudente esperar para ver.
Revista Plenarium
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Bruno P. W. Reis
3) A reforma
Entretanto esperamos. Pelo menos até aqui.
Não bastasse o fato de apoiarmos as condições de estabilidade do sistema numa concentração de prerrogativas legislativas presidenciais que expõe a imagem dos parlamentares
a permanente vilificação pelos editoriais dos jornais, agora, quando os vícios do sistema
político ricocheteiam rumo à face da própria Presidência, permitimo-nos ignorar riscos
tangíveis e preenchemos os mandatos em todo o sistema legislativo e executivo estadual e federal do país sem alteração significativa de procedimentos. Em caso de crise aguda, o apelo
ao respeito às autoridades democraticamente constituídas estará enfraquecido − e somente
na hora dramática saberemos quanto.
Desde que se instalou a crise, a reforma política começou a ser ocasionalmente brandida com mais força, tanto pelos seus defensores de sempre quanto pelo próprio governo,
como pronta resposta institucional ao escândalo. Imediatamente começaram a proliferar
propostas de modificações das mais diversas naturezas na legislação eleitoral, e o governo
encarregou o ministro da Justiça de coordenar um grupo formado também pelo Ministério da Coordenação Política e pela Secretaria-Geral da Presidência da República, além do
Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (Agência MJ de Notícias 2005), para
“analisar todas as propostas existentes sobre o tema” e entregar em 45 dias ao presidente “um
diagnóstico para iniciar a reforma política no país” (alguém viu?). Do outro lado, alegavam
os mais cautelosos que não seria muito adequado realizar uma reforma política num momento de crise como aquele, e que seria temerário improvisar uma reforma no afogadilho.
O curioso é que não havia necessidade de improvisação alguma. Enquanto se fazia esse
barulho todo, dormitava no Congresso, meio esquecido, o Projeto de Lei no 2.679/2003, de
autoria da Comissão Especial de Reforma Política, que apenas dois anos antes funcionara ao
longo de 10 meses no lugar devido: a Câmara dos Deputados. E ainda executara com vagar
(26 reuniões, 7 audiências públicas) a mesma tarefa que a comissão do Executivo se propunha fazer às pressas, em 45 dias: “estudar todos os projetos de reforma política apresentados
na Casa e elaborar uma proposta ampla e unificada do tema” (Soares & Rennó, 2006: 14).
Parece-me inequívoco que, se se trata de discutir a sério alguma reforma na legislação eleitoral e partidária brasileira, é esse o projeto que se reveste da legitimidade necessária para
balizar os termos da discussão. É a ele que devemos nos reportar.
No início dos anos 90, o debate que antecedeu a malograda reforma constitucional de
1993 foi marcado por um voluntarismo muito mais entusiasmado do que a atmosfera que
hoje cerca as discussões sobre o funcionamento do nosso sistema político. Até por anteceder
o plebiscito sobre sistema de governo, o leque das opções cogitadas era muito mais vasto e
abarcava literalmente qualquer modificação que se quisesse imaginar no desenho de nossas instituições políticas, como representação distrital uninominal, sistema distrital misto à
maneira alemã, e incluía a discussão de variadas formas de regimes parlamentaristas, presidencialistas etc. Embora contando com um leque um tanto residual de simpatizantes, até
mesmo o regime monárquico era considerado. Dada essa falta de enquadramentos mínimos
e a dispersão resultante, o debate tendeu a produzir pouco mais que dogmatismo em uns
poucos – e perplexidade na grande maioria. Naquele contexto, terminei por adotar como
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Reforma Política
minha a posição comparativamente sóbria e prudente então defendida por Jairo Nicolau
(1993). Sem recusar liminarmente a discussão de mudanças no sistema, Jairo preconizava cautela: antes de partirmos para uma reorganização drástica que ninguém pode saber
onde vai dar, seria bom nos dedicarmos a melhorias em nossa representação proporcional
já existente. E haveria dois pontos onde claramente caberiam melhorias: o problema das
coligações nas eleições proporcionais e, sobretudo, o das cadeiras alocadas não aos partidos,
mas aos deputados.
São dois pontos que violam a própria idéia de proporcionalidade que
Se o deputado pode
subjaz ao sistema. Sua premissa básica (idealizada que seja) é que os parmudar de legenda,
tidos representam, grosso modo, diferentes correntes de opinião existentes
carregando consigo o seu
dentro da comunidade política. É por isso que os deputados se elegem denlugar no parlamento,
tro de um quociente que porventura tenha sido alcançado por seu partido
então a distribuição das
(ou coligação). Seria fácil minimizar as pequenas distorções causadas pelas
cadeiras deixa de guardar
coligações com a observância de alguma forma de proporcionalidade interrelação necessária com
na à coligação, como aponta Maria do Socorro Braga (2006: 235-7). Mas
o resultado eleitoral – e
é simplesmente contrário ao mero princípio da representação proporcional
abre-se a possibilidade de
que o deputado, uma vez eleito, se torne o dono da cadeira por ele ocupase barganhar a maioria
da. Se o deputado pode mudar de legenda, carregando consigo o seu lugar
parlamentar para além
no parlamento, então a distribuição das cadeiras deixa de guardar relação
do momento eleitoral
necessária com o resultado eleitoral – e abre-se a possibilidade de se barganhar a maioria parlamentar para além do momento eleitoral. Ora, se é possível negociar
a maioria na forma de migrações partidárias, não podemos ter dúvidas: ela será negociada.
Se, ao contrário, a cadeira pertence ao partido, imediatamente cristaliza-se no resultado
eleitoral uma relação de forças partidárias parlamentares que perdurará até nova consulta ao
eleitorado, e os partidos tornam-se naturais protagonistas de qualquer composição de maiorias governamentais no plenário. Toda a discussão um tanto arrevesada acerca de exigências
de “fidelidade partidária”, prazos de filiação e mesmo cláusulas de barreira torna-se muito
menos importante.
O PL 2.679/2003 – que hoje tramita na Câmara dos Deputados – baseia-se em preocupações análogas, além de partilhar do mesmo ânimo relativamente parcimonioso. Claro,
ao propor certas mudanças, o projeto desdobra-se em modificações subseqüentes, destinadas a dar coerência ao corpus jurídico a ele relacionado, assim como mitigar eventuais efeitos
indesejáveis que toda modificação legal traz consigo. Mas atém-se de saída a propor apenas
legislação infraconstitucional, dispensando o quórum qualificado e a tramitação especial
das propostas de emenda constitucional, e claramente abraça as duas teses a que me referi
acima. Preliminarmente, pela restrição a coligações nas eleições proporcionais (substituídas
com vantagens do ponto de vista da inteligibilidade eleitoral pela criação da figura das federações partidárias, que pode também mitigar eventuais riscos quanto à sobrevivência política de legendas menores). Mas, acima de tudo, pela atribuição dos mandatos parlamentares
aos partidos mediante a instauração da lista partidária fechada nas eleições de deputados e
vereadores – esta sim, uma inovação mais relevante em relação ao status quo, embora mais
afim ao princípio proporcional da representação política por partidos e mais comumente
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Bruno P. W. Reis
adotada mundo afora que a nossa lista aberta. Esta última medida tenderia, em princípio,
a produzir um desejável fortalecimento organizacional dos partidos políticos, favorecendo
também, a médio prazo, a própria penetração social dos partidos, pelo simples protagonismo que eles passam a exercer nas campanhas eleitorais. E ainda substitui com vantagens,
nesse aspecto, as indesejáveis “cláusulas de barreira” draconianas, que fixam um percentual
arbitrário de votos para o acesso dos partidos à representação parlamentar – de forma independente da vontade dos eleitores.
Apesar de trazer inovações em muitos pontos da legislação eleitoral e partidária vigente
(Soares & Rennó, 2006: 14-5), não será exagero dizer que o projeto se apóia fundamentalmente em dois pilares: o primeiro (sua proposta mais ousada) é o financiamento exclusivamente público das campanhas eleitorais; o segundo (decorrente do primeiro) é a adoção das
listas fechadas, já referida. As demais proposições relevantes vinculam-se, de alguma forma,
à viabilização dessas duas iniciativas, ou à minimização de efeitos colaterais a elas associados.
E ambas são altamente polêmicas, expondo-se fortemente à difamação: o financiamento
público, por entregar dinheiro público na mão dos políticos para fazerem suas campanhas;
a lista fechada, por subtrair ao eleitorado uma prerrogativa que passa às convenções partidárias. Cabe, portanto, discuti-las com algum vagar.
3.1) A lista fechada
A controvérsia em torno do critério a ser adotado para a ordenação das candidaturas na
lista partidária que irá preencher as cadeiras parlamentares em eleições proporcionais costuma girar em torno de uma disputa de simples compreensão – mas difícil de resolver. Os
simpatizantes da lista fechada costumam alegar que ela fortalece os partidos ao favorecer seu
protagonismo na cena eleitoral, já que eles passam a apresentar-se ao eleitorado com uma
chapa de candidatos organizados numa ordenação pré-fixada para preencher as cadeiras
com que porventura forem contemplados pelo voto dos cidadãos. A campanha é coletiva,
liderada em cada partido pelo primeiro da lista. Já os defensores da lista aberta insistem em
que ela é mais democrática, já que atribui ao eleitorado em geral uma prerrogativa que no
caso da lista fechada fica restrita às convenções partidárias, ou – no jargão corrente, sempre
depreciativo dos políticos – às “oligarquias” partidárias: a ordenação da lista.
É inútil tentar dirimir a disputa nesses termos, já que ambos os lados estão corretos.
Como em tantas outras disputas em ciência política, trata-se também de escolher entre
valores e prioridades distintas, mas acima de tudo trata-se de obter o equilíbrio adequado
entre os eternos imperativos contraditórios da política, de divisão do poder e produção
de poder. Pois queremos conter o exercício do poder para que ele não seja arbitrariamente
tirânico, mas ao mesmo tempo queremos que ele seja efetivamente exercido, para permitir
à comunidade política que persiga com eficácia aqueles fins coletivos que venha a decidir
(democraticamente, espera-se) perseguir (Reis, 1984: 11-5). De fato, não é outro o dilema
subjacente aos critérios empregados por Lijphart, anteriormente referidos.
A julgar pela importância hoje atribuída às prerrogativas legislativas do Poder Executivo
brasileiro na viabilização estável de nossa rotina democrática, cabe perguntar se não teremos
ido longe demais na dispersão de poder envolvida na constituição eleitoral de nosso Poder
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Reforma Política
Legislativo. Se o preço da atual forma de composição da Câmara dos Deputados é dispersá-la e enfraquecer os partidos a ponto de forçar a atribuição ao presidente da República
do status de principal legislador do país, desconectando em larga medida a representação
legislativa de sua origem eleitoral, então dificilmente poderíamos imaginar algum procedimento a ser adotado em nossas eleições parlamentares que tivesse resultados mais autoritários que o nosso status quo vigente. Independentemente de suas boas intenções, ou de suas
credenciais intrinsecamente democráticas. Isto porque o sistema em vigor, ao individualizar
quase completamente a condução das campanhas parlamentares, compromete gravemente
a coesão organizacional, a identidade eleitoral e a força política dos partidos, que serão de
todo modo os intermediários mais importantes na organização das relações entre o governo
e o parlamento – frágeis demais para produzirem um jogo minimamente equilibrado ante
um governo determinado, como se tem visto.
É comum a alegação de que o brasileiro vota nas pessoas, e não nos partidos. E que seria necessário dispor de partidos mais fortes para podermos passar a listas fechadas. A questão, porém, é: como fortalecer os partidos com a atual competição com listas abertas? Não
está escrito no DNA dos brasileiros que eles têm que votar nas pessoas. É a regra eleitoral
que lhes diz isso. Talvez se possa alegar justamente o contrário: dado o alto protagonismo
reservado aos partidos nas campanhas com listas fechadas, e sua reduzida visibilidade sob
listas abertas, talvez precisássemos de partidos muito mais fortes para podermos nos dar ao
luxo de recorrermos a listas abertas sem desorganizar a vida partidária. Se presumimos que
os partidos significam algo (e o sistema proporcional presume), por que não determinar que
cada partido deve fixar e oferecer sua chapa, apresentar-se como organização política, e não
como coleção de indivíduos, e induzir o público a decidir entre essas organizações? Será
educativo a médio prazo, mesmo com todas as dores do parto que fatalmente suscitará.
Em seminário promovido pela Câmara dos Deputados em meados de 2004, tive a
oportunidade de ouvir o senador Jefferson Peres exprimir com franqueza o que de fato vai
pela cabeça de muita gente quando se fala em listas fechadas. Embora se dissesse favorável
à idéia, o senador não deixou de sublinhar sua reserva: “É mais fácil comprar quinhentos
convencionais do que quinhentos mil eleitores.”
Com todo o devido respeito ao senador Peres, tenho sérias dúvidas quanto a isso. Dada
a massificação necessária à comunicação numa campanha que tem de atingir milhares (ou
milhões) de pessoas, o dinheiro disponível se torna uma variável fundamental na avaliação
das perspectivas de um candidato. De fato, quanto maior o eleitorado em disputa, maior o
peso do orçamento da campanha. Nunca deixo de me espantar com a naturalidade desconcertante com que os americanos, por exemplo, avaliam as chances de diferentes candidatos
à presidência a partir do volume de dinheiro amealhado por cada um. Eleições hoje, e cada
vez mais, decidem-se pelo orçamento. Há fenômenos envolvidos na massificação de processos decisórios que tornam o dinheiro tanto mais decisivo quanto mais aumenta o tamanho
do eleitorado chamado a decidir.
E é preciso também não perder de vista que uma convenção partidária pelo menos é
uma instância intermediária em que uma decisão política é tomada por pessoas que vão
ter de se responsabilizar publicamente por ela. Ou seja, representa um foco de responsabi-
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lização, com possíveis sanções imediatas a serem produzidas já na eleição subseqüente. O
projeto de lei ainda especifica que a montagem da lista se dê em votação secreta, e com composição proporcional entre as diversas chapas apresentadas. Como lembrou recentemente
Jairo Nicolau (2006a: 135), se as convenções hoje são de fato espetáculos
A fórmula atual não
politicamente esvaziados, fortemente controladas por dirigentes partidásó condena os partidos
rios (as “oligarquias”), é preciso admitir que elas inevitavelmente mudarão
a relativa irrelevância
muito, caso passem a exercer maior protagonismo em decisões partidárias
no momento eleitoral,
realmente relevantes – como é patentemente o caso da confecção da lista.
mas também submete
Um momento crucial das disputas intrapartidárias passará a ter lugar nas
previamente todos os
convenções.
candidatos a eleições
Já na eleição propriamente dita, a menos que se disponha de controles
proporcionais ao ritual
rigorosos (e eficazes) contra abusos do poder econômico, a influência do
humilhante da aparição
dinheiro é magnificada, não diminuída. Para alcançar todo o eleitorado
com poucos segundos
é preciso muito dinheiro. Sem ele, não há mágica que se possa fazer. Daí
de exibição na TV
a sensação de que o processo eleitoral é cada vez menos idéia e cada vez
mais propaganda – objeto de tantas queixas hoje em dia. Em parte isso é
mesmo inevitável, já que o universo que uma campanha eleitoral busca alcançar pode chegar
a dezenas de milhões de pessoas, e quando se opera nessa escala recorre-se à técnica publicitária: opera-se à distância, por meio de slogans, truques mnemônicos, compra de segundos
na televisão etc. Mas é preciso reconhecer ainda que esse efeito é agravado se se multiplica
o número de candidaturas na disputa. É preciso ser muito eficaz no marketing para vender
o seu sabonete, com tanto sabonete parecido na praça. O jogo torna-se, em larga medida,
uma disputa privativa entre celebridades diversas (que conseguem ser top of mind no meio
daquela multidão de candidatos anônimos) e lideranças que querem representar clientelas
específicas (e que ocasionalmente conseguem um relativo fechamento de sua base frente a
outros candidatos).
E aqui tocamos num ponto extremamente importante. É preciso ter em mente o efeito
da lista fechada sobre a dinâmica das campanhas eleitorais – largamente negligenciado nas
controvérsias sobre a matéria. Recentemente começamos enfim a dar bem-vinda ênfase ao
problema da inteligibilidade do sistema político associada ao número de candidaturas e à
complexidade do sistema, sua partidarização ou personalização (Nicolau, 2006b), às perspectivas de accountability parlamentar (Rennó, 2006b), à memória quanto ao voto para
deputado (Almeida, 2006). Mas, para além de seus efeitos subseqüentes, deve-se notar a sua
causa comum, que é o fato de que a campanha com lista fechada é dramaticamente distinta
de uma campanha com lista aberta. Trata-se de uma competição entre partidos, protagonizada pelo primeiro nome de cada lista, e com dinâmica bastante semelhante à das campanhas majoritárias. As disputas internas de cada partido podem até se exprimir com força
nas convenções, que podem ser bastante turbulentas (o que não seria mau). Mas, depois de
montada a lista, nada mais resta ao candidato senão fazer campanha pelo seu partido, em
nome do partido, em favor da plataforma parlamentar do partido – mesmo a contragosto. Em contraste, hoje a convenção é um evento largamente ritual, fortemente controlado
pelos chefes partidários, e que transfere toda disputa interna para o “cada um por si” das
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campanhas parlamentares – nas quais é suicídio qualquer tentativa pelos candidatos de se
apresentar como um quadro do partido, que vai fazer o que a liderança determinar em Brasília. E, no entanto, mostra a literatura, é exatamente isso que ele vai fazer. Assim, a fórmula
atual não só condena os partidos a relativa irrelevância no momento eleitoral, mas também
submete previamente todos os candidatos a eleições proporcionais ao ritual humilhante da
aparição com poucos segundos de exibição na TV, expondo de antemão nossos futuros representantes ao ridículo do esforço desesperado em busca de um slogan feliz o bastante para,
com sorte, permitir-lhe ser lembrado por alguns eleitores a mais no meio daquele oceano. É
impossível falar a sério de política ali (mesmo se os candidatos quiserem, o que já é incerto),
sobretudo em termos minimamente universalistas. A maioria dos candidatos procura se
apresentar identificada a algum subconjunto específico do eleitorado, de preferência corporativo: médico vota em médico, professor vota em professor, policial vota em policial, fiéis
votam em pastores etc. Todos prometendo engajamento em causas que depois não poderão
perseguir – já que depois será fatalmente necessário concentrar prerrogativas nas mãos dos
líderes e do governo para poder dar um jeito de o Plenário funcionar. Porque da eleição não
sai bancada alguma.
Por muito tempo favoreci pessoalmente a tese da partidarização das cadeiras, porém
mantendo-se a lista aberta. Mas hoje me parece que, para partidarizar as cadeiras, talvez seja
preciso partidarizar minimamente a própria campanha, pois se a eleição é feita em lista aber-
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ta, observada a dinâmica usual das campanhas entre nós, então poderia haver dificuldades
de legitimação na remoção de um deputado eleito em campanha muito “pessoal”, direta,
pouco partidarizada, junto a uma clientela qualquer, e atribuir essa vaga ao partido. Com a
lista fechada, propõe-se – mal ou bem – uma bancada a ser eleita. Assim o candidato comparece perante o eleitor, e assim o eleitor terá de votar. Mesmo procurando evitar idealizações,
não é um exagero imaginar a produção de um Plenário menos disperso do que com a regra
atual. E não será um benefício desprezível se essa redução na dispersão de interesses puder
nos dispensar de cláusulas de barreira arbitrariamente elevadas (algo a ser evitado, a bem da
representação fiel da vontade do eleitor) e, sobretudo, nos livrar de regimentos que concentram tanto poder no topo da hierarquia durante a condução dos trabalhos.
Cabe também, sem dúvida, cogitar mais seriamente do meio-termo que consiste na idéia
de uma lista flexível: o partido elabora na convenção uma lista previamente ordenada, mas é
facultado ao eleitor que se manifeste a respeito dela, eventualmente alterando-a mediante o
voto pessoal em um dos nomes da lista ou, então, elaborando a sua própria ordenação. Não é
necessariamente má idéia. Permanece, assim, nas mãos do eleitorado a possibilidade, ao menos
formal, de se manifestar coletivamente a respeito do resultado de uma convenção que tenha
sido mal recebido pelos simpatizantes de determinado partido. Mas deve ser dito de antemão
que, nos países que adotam alguma forma de lista flexível (Áustria, Holanda, Bélgica, Suécia,
Dinamarca e Noruega, segundo Nicolau, 2006a), o resultado prático tem sido a prevalência esmagadora da lista partidária original. Certamente isto se deverá à adoção de requisitos
relativamente exigentes para a alteração da lista. À medida que estes requisitos se relaxarem,
porém, deve-se observar uma dinâmica eleitoral semelhante à da vigência da lista aberta, pois
aumentam os incentivos para que os candidatos peçam votos para si mesmos, e não para a sua
lista – o que seria em princípio indesejável, se se trata de abandonar a lista aberta.
Do ponto de vista da dinâmica pública do processo eleitoral, a instauração das listas
fechadas é a alteração mais visível, e portanto a que mais nitidamente modificaria a paisagem dos processos eleitorais no Brasil. Porém, pelo que se pode depreender da própria
“justificação” que acompanha o PL 2.679/2003 (Comissão Especial de Reforma Política
2003: 20-1), a opção da Comissão de Reforma Política por elas decorreu de opção anterior
da mesma comissão pelo financiamento exclusivamente público das campanhas eleitorais,
pois a redução das centenas de candidaturas individuais presentes em cada lista aberta à
idéia de umas poucas chapas concorrentes a serem financiadas é condição necessária à viabilização – e mesmo à legitimação – do financiamento público das campanhas. Assim, para
respeitarmos a própria lógica constitutiva do PL 2.679, e a história de sua concepção, cabe
debruçarmo-nos ainda sobre o outro pilar fundamental do projeto.
3.2) O financiamento público
De fato, é difícil imaginar tema mais relevante, mais árido, menos estudado e mais
central à nossa conjuntura política que o financiamento de campanhas eleitorais. Para além
das nossas próprias desventuras nessa área, escândalos com “caixa dois” de campanha têm
abalado governos em todo o mundo, embora, aparentemente, envolvendo um volume de
recursos ilegais muito inferior àquele que veio à tona nas contas movimentadas pelos bene-
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ficiários do nosso “valerioduto”. A nós, cientistas políticos, tipicamente intelectuais acadêmicos com pequena familiaridade com os tecnicismos contábeis envolvidos, cabe abordá-lo
com a devida humildade, e modestamente tratar pelo menos de mobilizar alguns aspectos
normativos implicados – mas com um olho nos efeitos práticos, é claro.
A primeira coisa a ser mencionada para um enquadramento fecundo do problema
geral do financiamento de campanhas eleitorais diz respeito a uma peculiaridade do sistema
democrático de governo, consistente também com o ideário liberal que modernamente o
conforma. Trata-se da ambição – talvez extravagante – de isolar a política das desigualdades que provêm da economia. É importante não perdermos de vista que, na história da
humanidade, a riqueza e o poder normalmente estão juntos: em muitas formações políticas, a ostentação de riqueza pessoal chega mesmo a ser requisito da autoridade política. O
liberalismo formula a ambição de separá-los na medida em que afirma serem todos iguais
perante a lei, e ao mesmo tempo admite e encoraja a busca do sucesso e da realização pessoal
na esfera econômica, o que fatalmente reproduzirá, neste âmbito, intensa desigualdade. O
desafio que disso resulta, portanto, consiste em impedir que as assimetrias de recursos assim
reproduzidas não resultem automaticamente em assimetrias sistemáticas no acesso ao poder
político, caso em que toda promessa de igualdade perante a lei redundaria numa grande
fraude. A ambição da separação total entre as fontes de poder econômico e de poder político
acaba sendo, assim, um dos traços definidores da democracia moderna.
Deve ser dito com clareza que o cumprimento desse ideal é uma tremenda exigência
posta sobre a máquina do Estado, pois exige que se evite qualquer tipo de corrupção (sintoma
mais corriqueiro de contaminação entre os dois sistemas) e que se evite todo abuso de poder
econômico em eleições. De forma crua, envolve a capacidade de impor aos
O problema fundamental
mais ricos o consentimento a decisões favorecidas por uma eventual maioque perdura é: como evitar
ria pobre. Em seus traços mais simples, a solução institucional formal para
que as desigualdades
o problema consiste em não se permitir a ninguém comprar cargos polítiprovenientes da
cos – nem as decisões deles decorrentes. Para o preenchimento dos cargos,
competição econômica
fazem-se eleições; para as decisões, segue-se – após debate – a vontade da
transbordem rumo
maioria. Contudo, mesmo fazendo caso omisso da possibilidade de compra
ao sistema político,
das decisões por simples atos de corrupção, ou de golpes de Estado que iminfluenciando
peçam pela força o cumprimento de resultados eleitorais – mesmo quando
sistematicamente os
tudo corre bem, quando eleições são feitas e seus resultados são acatados –,
resultados eleitorais e
o problema fundamental que perdura é: como evitar que as desigualdades
enviesando o sistema
provenientes da competição econômica transbordem rumo ao sistema polípolítico em favor das
tico, influenciando sistematicamente os resultados eleitorais e enviesando o
pessoas mais ricas?
sistema político em favor das pessoas mais ricas? Como evitar abuso de poder econômico nas campanhas eleitorais? Muito fundamentalmente, é a essa
meta que se dedica toda legislação sobre financiamento de campanhas em democracias.
Nenhum regime democrático, em tempo algum, em país algum, pode se gabar de haver
atingido essa meta. Acho que podemos, sem problemas, considerá-la de antemão inalcançável.
O poder econômico e o poder político são como sistemas de vasos comunicantes, contra os
quais se podem construir diques mais ou menos eficazes, mas nunca perfeitamente isolantes,
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pois esta vinculação opera simultaneamente em vários planos. Há um plano, que se poderia dizer estrutural, que envolve a dependência do próprio bom andamento da economia em relação
à remuneração adequada do investimento capitalista, de modo a produzir empregos, manter
a economia crescendo e induzir novos investimentos futuros. E também um plano mais operacional, que diz respeito – entre outras coisas – justamente ao financiamento de campanhas.
Quanto mais o plano estrutural parece mostrar-se inamovível, maior é a pressão por resultados
no plano operacional. Assim, a própria suspeição intuitiva que paira sobre o sistema eleitoral
em toda parte faz com que a existência de legislação contra abusos de poder econômico em
eleições seja parte integrante do kit institucional de qualquer democracia contemporânea, em
busca da minimização de seu viés econômico – admitidamente presente, de forma tácita. Em
tese, o maior ou menor sucesso nessa tarefa dependerá de uma combinação mais ou menos feliz da legislação sobre financiamento de campanhas, de um lado, com as características básicas
do sistema eleitoral adotado, do outro. Ao cabo, alguns regimes conseguem, mais que outros,
isolar as decisões políticas de influência econômica indevida. Mas o controle sobre o financiamento das campanhas, particularmente em suas conexões com o desenho do sistema eleitoral,
segue como uma das agendas mais importantes a serem ainda perseguidas satisfatoriamente
pela ciência política contemporânea: a despeito de valorosos esforços preliminares (como uma
série de trabalhos de David Samuels, voltada principalmente para o caso brasileiro),5 um campo conceitual que relacione possíveis efeitos recíprocos entre sistemas eleitorais e fórmulas de
financiamento de campanhas não se encontra sequer mapeado.
Deve-se admitir de antemão que, ao decidir-se pelo financiamento público exclusivo,
a Comissão de Reforma Política formulou a proposição mais ousada do PL 2.679/2003.
Até porque pouco se sabe sobre a matéria, em termos comparativos. Como aponta David
Samuels (2003: 365-6),
(...) são muito poucos os países que permitem aos candidatos arrecadar e despender
fundos. A maioria dos países emprega alguma forma de financiamento público eleitoral ou
proíbe os próprios candidatos de arrecadar e gastar, diretamente, as verbas de campanha. Neste
último caso, a atribuição de angariar e despender os fundos de campanha é da competência
das organizações partidárias nacionais, embora sejam poucos os países que as obriguem a
declarar suas receitas ou despesas.
O Brasil, juntamente com os Estados Unidos, é um dos poucos países que permitem
aos candidatos arrecadar fundos independentemente dos partidos, e também um dos poucos a obrigar a declaração de receitas e despesas. Seja como for, se se aceita o igualitarismo
político como um valor a ser perseguido, então a idéia de um financiamento exclusivamente
público para as campanhas eleitorais torna-se, por princípio, atraente. De fato, uma solução
quase impositiva ante o propósito de se isolar o sistema político das influências sistemáticas
provenientes das desigualdades econômicas, pois se se autoriza a livre captação de recursos privados, contarão com claras vantagens quanto às perspectivas de arrecadação aqueles
candidatos que atenderem aos interesses dos eleitores mais ricos – a começar pelas grandes
empresas. E não só estes, mas simplesmente quaisquer candidatos que forem, eles mesmos,
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mais ricos que os demais. Embora nos habituemos a tratar com naturalidade o fato de que
um bilionário tem maiores chances de se eleger que um bóia-fria, é preciso lembrar que
não há qualquer justificativa, em princípio, para que isto seja assim. Dadas as inevitáveis
desigualdades econômicas, a credibilidade da democracia política depenOs sete reais por eleitor
derá de um permanente empenho em minimizar assimetrias quanto ao
preconizados pelo PL 2.679
condicionamento econômico das chances eleitorais de seus cidadãos, o que
resultariam em um gasto
deveria nos conduzir não apenas à proibição da arrecadação de recursos
total de aproximadamente
privados pelos candidatos, mas mesmo à proibição da utilização de recurR$ 900 milhões. Quase
sos próprios em campanhas e, portanto, ao financiamento exclusivamente
um bilhão, mas ainda
público das campanhas eleitorais.
assim apenas cerca de
Se quisermos, porém, preservar um mínimo de realismo sociológico,
20% daquilo que se
devemos ter em conta que a proibição, por si só, não extinguirá o recurso
gasta hoje em campanhas
a fontes privadas. Se queremos reduzir o abuso de poder econômico nas
eleitorais no Brasil
eleições, a questão crucial é aumentar nossa capacidade de controle eficaz
sobre o financiamento das campanhas. Minimizar, portanto, o chamado
“caixa dois”. E ninguém pode se iludir com a crença de que alguma legislação sobre financiamento eleitoral tenha o condão de abolir o “caixa dois”. Até porque o “caixa dois”
eleitoral é proveniente do “caixa dois” de empresas – e existirá forçosamente enquanto este
existir. É preocupante, sob esse aspecto, o fato de que proibições análogas com freqüência
magnificam o problema, ao instituir um mercado negro poderoso: assim, a Lei Seca alavancou o poder da Máfia nos Estados Unidos, e a criminalização do consumo de drogas criou
a indústria do narcotráfico. Por outro lado, a mera alusão ao narcotráfico nesse contexto
nos deve sensibilizar ainda mais para a importância dramática de se restringir o fluxo de
recursos privados para o sistema político: trata-se, afinal, de coibir influências espúrias não
apenas de grandes empresas – mas do próprio crime organizado. Idealmente, portanto, o financiamento público exclusivo deveria ser adotado acompanhado de uma série de medidas
adicionais, destinadas a melhorar sensivelmente o controle sobre os recursos efetivamente
empregados nas campanhas. E isso inclui desde a adoção de medidas como a instituição
das listas fechadas (bem mais controláveis pelos tribunais eleitorais), um disciplinamento
cuidadoso dos gastos admissíveis, a prestação de contas na Internet durante a campanha
e a adoção de punições mais severas para os transgressores (efetivamente adotadas no PL
2.679/2003, a começar pela derrubada integral da lista), até a aprovação de uma reforma
bancária e tributária que induza à redução do volume de recursos ilegais em circulação no
sistema (o que claramente está fora do alcance da discussão de qualquer reforma política).
E há ainda a questão de uma estimativa realista do custo da campanha por eleitor, de modo
a se evitarem tanto eventuais extravagâncias quanto um possível garroteamento que viesse a desmoralizar a lei. Os sete reais por eleitor preconizados pelo PL 2.679 resultariam em um gasto
total de aproximadamente R$ 900 milhões. Quase um bilhão, mas ainda assim apenas cerca
de 20% daquilo que se gasta hoje em campanhas eleitorais no Brasil, segundo as estimativas
correntes (Samuels, 2003: 386). Isso é um mérito, mas também um ônus. O risco que se corre
é aumentar o incentivo ao “caixa dois” pelo fato de se introduzir um garrote importante sobre o
orçamento das campanhas. Pergunto-me: o que faria o TSE se efetivamente começasse a se dar
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certa desobediência generalizada? Talvez o TSE e os tribunais eleitorais se vissem obrigados a
coibir apenas os casos mais graves, e se encontrasse uma solução de compromisso que resultaria
numa relativa desmoralização do preceito do financiamento exclusivamente público.
É possível imaginar um sistema misto de natureza transicional, que comece o processo
de expansão do financiamento público por uma redução importante do valor máximo de
contribuições permitidas (em moldes análogos aos sugeridos por Samuels, 2006: 151-2) e
produza um processo que talvez possa ter como horizonte o financiamento exclusivamente
público no futuro. Em última análise, o crucial é avaliar o custo/benefício de cada valor estipulado e tentar identificar um ponto ótimo de implementação da lei, que minimize o nível
esperado de recursos não declarados. Acredito não termos resposta precisa, ainda, quanto à
melhor maneira de se fazer isso no Brasil.
Seja como for, é importante evitar farisaísmos ao apreciarmos essa matéria. A idéia corrente de que o financiamento público das campanhas é indevido porque o Estado tem de
gastar com educação, saúde, estradas é intoleravelmente simplória. Como se faltassem ralos
por onde escoar o dinheiro público a partir das relações de dependência que o sistema atual
estabelece entre políticos eleitos e seus principais financiadores. Lembro-me sempre – com
um misto de irritação e perplexidade – do ex-deputado Roberto Jefferson em sua aparição
no programa Roda Viva, da TV Cultura, no auge da crise do “valerioduto”, a brandir esse argumento contra o financiamento público poucos minutos depois de haver acuado seus entrevistadores chamando-os de “freirinhas” por exibirem indignação perante suas confissões
a respeito de métodos e técnicas de captação de recursos privados para campanhas eleitorais
a partir do exercício de cargos comissionados no governo. Pareceu-me inacreditável que nenhum dos circunstantes tivesse tido a presença de espírito de devolver-lhe o epíteto diante
do argumento mais “freirinha” que se ouviu ali aquela noite. Se agentes privados se dispõem
a irrigar os bolsos de ocupantes de cargos públicos com recursos que serão posteriormente
usados em campanhas eleitorais, e se o valor estimado dos recursos levantados para campanhas chega a quintuplicar o quase um bilhão de reais previstos num eventual financiamento
público, certamente é porque esses agentes esperam obter – na outra ponta, após as eleições
– esse dinheiro de volta, e aumentado. Os políticos levantam o dinheiro privado de que
precisam para ganhar seus votos; e os agentes privados ganham dinheiro público (maior que
o investido, é claro) com as decisões desses políticos.
Esse argumento é consistente com o achado do próprio Samuels (2002) de que não há
relação estatística entre o engajamento do deputado em projetos distributivistas de alcance
local (pork barrel) e os votos por ele obtidos numa tentativa de reeleição. Segundo os resultados de Samuels, a votação dos deputados guarda relação apenas indireta com as obras
que ele porventura consegue canalizar para suas bases. A principal variável explicativa do
seu desempenho eleitoral em tentativas de reeleição é o dinheiro, que ele obtém de agentes privados interessados em contratos governamentais para executar as obras inseridas no
orçamento da União pela atuação dos deputados. Dessa perspectiva, a ênfase predominantemente “clientelística” da atuação parlamentar no Brasil decorreria não de uma relação de
troca entre deputados e seus eleitores, mas antes de uma relação de troca entre deputados e
os financiadores de suas campanhas (Samuels, 2002: 861).
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4) Perspectivas
Se isso é assim, então torna-se flagrante a necessidade de mudarmos o enquadramento
institucional tanto do financiamento de campanhas quanto da própria forma de disputa por
cadeiras parlamentares. A “conexão eleitoral” entre mandato parlamentar e eleitor está preocupantemente enfraquecida no Brasil, e tem na falta de memória do eleitor quanto ao voto dado
apenas um de seus sintomas. Suas causas residem numa legislação permissiva quanto ao financiamento de campanhas e num sistema eleitoral despolitizador que dissolve a disputa num
cipoal de nomes do qual ninguém pode se aproximar de maneira razoavelmente informada – a
não ser por referências de natureza pessoal ou corporativa. O efeito combinado dos dois fatores é uma sensível diluição do protagonismo dos partidos na disputa pelo preenchimento de
cadeiras parlamentares, o que acaba por desarticular nossa representação em Brasília, criando
um vácuo político que – menos mal... – tem sido preenchido pelo protagonismo legislativo do
presidente da República e do Colégio de Líderes. (Ou alguém se atreveria a interpretar o fato
de o PMDB ter conseguido eleger o maior número de deputados em 2006 como reflexo de
uma migração do eleitorado rumo às teses defendidas pelo PMDB na campanha?...)
Pessoalmente, penso que o PL 2.679/2003 acena com um desenho institucional provavelmente superior ao status quo. E, concebido numa comissão especial da Câmara dos Deputados ao longo de dez meses, credencia-se legitimamente a pautar um debate sério sobre
a possível reforma política, que me parece hoje oportuna. Mas seria tolo ignorar os riscos
envolvidos. Paradoxalmente, na medida mesma em que melhorarmos a representatividade do Congresso, poderão produzir-se novas dificuldades de “governabilidade”, sobretudo
enquanto não adaptarmos nossas rotinas e prerrogativas regimentais às mudanças acarretadas pela nova legislação. Na medida em que se lograr reduzir o troca-troca partidário e se
cristalizarem as bancadas, aumentarão as dificuldades para um governo minoritário (cena
provável) obter maioria. Nesse cenário, haverá um parlamento com maior peso e representatividade partidária, maior organicidade representativa – o que é bom –, mas, por outro
lado, o regime permanecerá presidencialista, e não parlamentarista. O presidente eleito em
minoria terá de enfrentar uma negociação mais dura com o Congresso se quiser governar
com maioria. Talvez, porém, uma vez consumada, ela se mostre uma negociação mais facilmente administrável no tempo.
Tudo isso provavelmente será vivido em meio a dificuldades e crises mais ou menos
turbulentas. Como vimos, as mazelas de nosso regime têm sua razão de ser, nos ajudam a
acomodar conflitos e – bem ou mal – permitiram-lhe funcionar até aqui. Agora, a exposição
dos seus vícios ao escrutínio público, em plena luz do dia, à vista mesmo do mais desinteressado cidadão, deixa o sistema em xeque. Mesmo que se considere que os malfeitos estão sendo mais prontamente expostos e coibidos do que era nosso costume, existe a possibilidade
de que essa exposição desmoralize o regime, minando sua autoridade independentemente
do funcionamento de facto das instituições.
O nosso dito “presidencialismo de coalizão”, que não parecia talhado para funcionar,
no entanto funcionava – e nos trouxe até aqui, na mais duradoura experiência de normalidade democrática de nossa história. Agora ele se encontra sob pressão inédita para
reformar-se. Idealmente, na direção de um reforço relativo na posição do Poder Legislati-
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vo, com a subtração de algumas das prerrogativas excepcionais que o Executivo brasileiro
acumula. Mas, para que isso não seja feito ao preço de uma paralisia geral do sistema, será
prudente minimizar a dispersão de poder propiciada pelas regras eleitorais
O nosso dito
que conformam a disputa por cadeiras parlamentares. Buscar-se-ia, com
“presidencialismo de
isso, mover o país rumo ao aumento do controle sobre o financiamento
coalizão”, que não parecia
das campanhas, e à institucionalização relativa das barganhas em torno da
talhado para funcionar, no
construção de maiorias no parlamento.
entanto funcionava – e nos
Navegar é preciso. Se avançarmos com a devida cautela, cientes de
trouxe até aqui, na mais
que essas inovações contêm sempre um componente de tentativa e erro,
duradoura experiência de
mas ao mesmo tempo sensíveis à necessidade que a política nos impõe de
normalidade democrática
perseguir continuamente imperativos tantas vezes contraditórios de eficáde nossa história. Agora
cia e contenção, poderemos preservar a estabilidade de nossa democracia,
ele se encontra sob pressão
mesmo enquanto perseguimos os objetivos mais altos.
inédita para reformar-se
Belo Horizonte, novembro/dezembro de 2006.
Notas
1 Trata-se de uma série extensa de artigos publicados em co-autoria, desde meados dos anos 90, por variados veículos.
Uma amostra importante dos trabalhos mais relevantes encontra-se reunida em Figueiredo e Limongi (1999). Uma síntese
recente do ponto de vista dos autores, que resulta numa vigorosa manifestação de ceticismo quanto à necessidade ou
conveniência de uma reforma política, pode ser encontrada em Limongi (2006).
2 Uma tentativa recente de se enquadrar sistematicamente a análise política comparada a partir da dispersão de pontos
de veto no sistema pode-se encontrar em George Tsebelis (2002). Aqui, porém, não se fará uso do aparato técnico que
ele mobiliza. Apenas entendo que, embora vazada em nível mais baixo de abstração, a dimensão analítica subjacente
aos critérios de classificação de Lijphart é análoga àquela de que Tsebelis se ocupa com maior elaboração formal.
3 O uso da expressão “conservadorismo institucional” para descrever a postura dominante na ciência política brasileira
de hoje foi-me oferecida por Octavio Amorim Neto, em conversa telefônica já há vários meses. O que não quer dizer,
naturalmente, que posições contrárias, ou intermediárias, não existissem. Para ficar com apenas um exemplo bastante
familiar de trabalho que busca esse equilíbrio, ver Fábio W. Reis (2003).
4 Essa situação em que todos sabem que todos sabem algo − chamada common knowledge (conhecimento comum) pela
teoria dos jogos − tem efeito crucial nas possibilidades de ação coletiva espontaneamente coordenada e distingue-se
de maneira sutil, porém importante, da outra, em que todo o mundo sabe de algo, mas não sabe se os outros também
sabem. Ver Michael Chwe (2001) para um estudo saboroso que discute a lógica interna e os efeitos sociologicamente
esperados do “conhecimento comum” assim compreendido.
5 Uma sinopse recente de seus resultados e pontos de vista pode ser encontrada em Samuels (2006).
Referências
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31 (1): 5-34.
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Justiça, 9 de junho de 2005 (http://www.mj.gov.br/noticias/2005/Junho/rls090605ministro.htm, acesso em 17
de dezembro de 2006).
Almeida, Alberto (2006). “Amnésia eleitoral: em quem você votou para deputado em 2002? E em 1998?”, em Gláucio Ary
Dillon Soares e Lucio R. Rennó (orgs.), Reforma Política: Lições da História Recente, 34-46. Rio de Janeiro: Ed. FGV.
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Revista Plenarium
| 103
Octavio Amorim Neto*
Valores e vetores da reforma política
*Octavio Amorim Neto, Doutor em Ciência Política pela Universidade da Califórnia, San Diego, é professor de Ciência Política da Escola de
Pós-Graduação de Economia (EPGE) da Fundação Getúlio Vargas, Rio de Janeiro.
104 |
Reforma Política
Desde 1985 tem-se debatido incessantemente qual deve ser o perfil institucional do
país e, desde a promulgação da Carta de outubro de 1988, o tema da reforma política
sempre volta à tona. Porém, apesar dos inúmeros projetos de lei e de emenda à Constituição propondo mudanças nas regras do jogo e das centenas de conferências e publicações
acadêmicas discutindo tais projetos, continuamos com os dois pilares constitucionais que
adotamos em 1946: o presidencialismo e a representação proporcional com lista aberta.
O fato de sessenta anos já terem se passado e de já termos tido três regimes políticos ao
longo destes anos (o regime democrático de 1946-64, o regime autoritário de 1964-1985 e
o novo regime democrático de 1985 ao presente) constitui prova do profundo enraizamento
político dos nossos atuais sistemas de governo e eleitoral. Portanto, não à toa, temos advogados tão fervorosos do status quo institucional; portanto, tampouco é motivo de surpresa
ser tão difícil fazer reformas políticas.
Duas perguntas, então, se colocam imediatamente. Primeira, por que aqueles dois pilares
foram e continuam sendo adotados? Segunda, são eles a melhor solução institucional para o
país? Diversas respostas têm sido dadas. No que toca ao sistema de governo, alguns alegam que
o presidencialismo é uma “tradição republicana”. Outros sustentam que a
As posições relativas à
eleição direta do chefe de governo, inerente ao presidencialismo, é o método
reforma política estiveram,
mais democrático de escolha do mandatário supremo de uma nação. No que
até recentemente,
concerne ao sistema eleitoral, há argumentos semelhantes. Tratar-se-ia já de
associadas, em geral, a
uma tradição nacional. Além desta virtude burkeana, a representação propordeterminados diagnósticos,
cional com lista aberta traria a dupla vantagem democrática de formar uma
visões e ideários referentes
casa legislativa que espelha a pluralidade de opiniões e interesses dos eleitores
à economia nacional
e de permitir que estes determinem a identidade de seus representados.
Por último, um dos mais fortes argumentos a favor da manutenção do
status quo institucional tem como base um refinado cálculo utilitário: os custos de transição
para um novo conjunto de regras podem ser maiores do que os possíveis benefícios de uma
reforma política, razão pela qual a nossa classe política, intrinsecamente avessa a riscos, tem
sabiamente se recusado a aprová-la.
Uma vez identificadas as principais razões do conservadorismo institucional, tarefa que
não trouxe novidade alguma, uma terceira questão naturalmente se põe à mesa: quais são
os argumentos favoráveis à mudança do status quo institucional? E aqui, sim, chegamos a
um dos pontos centrais deste ensaio: as posições relativas à reforma política estiveram, até
recentemente, associadas, em geral, a determinados diagnósticos, visões e ideários referentes
à economia nacional.
Diria que, para aqueles que crêem que o país necessita de uma economia mais aberta
e de uma política econômica mais favorável ao setor privado, a reforma política deve ser
ampla e visar à criação de um arcabouço institucional que reduza a dispersão do poder,
permitindo a formação de governos mais fortes, capazes, acima de tudo, de fazer frente a
interesses estreitos, mas bem organizados, que se beneficiam da perversa estrutura do gasto
público do país e geram grandes distorções e ineficiências econômicas. Já para aqueles que
comungam de uma visão mais favorável ao papel do Estado na economia e se opõem às
chamadas políticas neoliberais, a reforma política deve ser tópica. Para eles, não haveria
Revista Plenarium
| 105
Octavio Amorim Neto
grandes problemas com o padrão disperso de distribuição de poder vigente no país, sendo
as instituições políticas estabelecidas pela Carta de 1988 adequadas às nossas necessidades.
Em suma, quanto mais liberal um analista, mais favorável a reformas políticas concentradoras do poder. Contudo, essa proposição começou a perder validade a partir da chegada
da esquerda à Presidência da República, em 2002. Até então, a esquerda estivera sempre na
oposição a governos, em sua maioria comprometidos com reformas liberalizantes, principalmente durante os dois mandatos de FHC. Era natural, então, que pelejasse contra as reformas políticas defendidas por seus adversários, ainda que, em passado não muito distante, tivessem empunhado as mesmas bandeiras destes. O caso exemplar é a decisão do PT de apoiar
o presidencialismo em 1993, apesar de, originalmente, o partido ter sido parlamentarista.
Tendo a esquerda agora conhecido a dor e a delícia de estar no poder,
Os governos unipartidários
creio estarmos mais perto do que nunca de um consenso entre as diversas
facilitam a vida do eleitor
tendências políticas em torno de uma reforma política. Mas exatamente
porque se sabe claramente
que reforma política deveria ser esta? Gostaria de iniciar essa discussão com
quem é o responsável
uma reflexão a respeito do que se pode esperar – empírica, não normativapelos atos do governo. Já
mente – de uma reforma política.
sob governos de coalizão,
Em primeiro lugar, não existe sistema de governo ou sistema eleitoral
o eleitor está sempre em
ideal. Qualquer que seja, gerará sempre o efeito de um cobertor curto, isto
dúvida a respeito de quem
é, se cobre a cabeça, descobre os pés.
realmente fez o quê
Tomemos o sistema eleitoral. De um lado, temos a representação proporcional; do outro, encontra-se a representação majoritária. A representação proporcional encoraja a existência de vários partidos. A representação majoritária tende
a promover dois grandes partidos, enquanto a regra proporcional, como já dito, permite ao
sistema partidário espelhar um amplo leque de interesses e ideologias, tornando a democracia mais representativa. A regra majoritária é, obviamente, restritiva neste aspecto, uma
vez que favorece apenas poucas tendências políticas. Entretanto, por essa mesma razão, os
sistemas majoritários facilitam a formação de maiorias parlamentares compostas por apenas
um partido. Nos sistemas proporcionais, as maiorias têm que ser integradas por coalizões
de partidos. Os governos unipartidários facilitam a vida do eleitor porque se sabe claramente quem é o responsável pelos atos do governo. Já sob governos de coalizão, o eleitor está
sempre em dúvida a respeito de quem realmente fez o quê. Ou seja, o primeiro efeito do
tipo “cobertor curto” gerado pelos sistemas eleitorais reside na disjuntiva representatividade
versus responsabilização (o que, em inglês, se chama accountability).
Há mais. Estudos recentes mostram que os países que se caracterizam por governos
unipartidários são mais capazes de afetar o rumo da economia do que países com governos
de coalizão (ver, entre vários outros, Alesina, Roubini e Cohen, 1997). Os governos unipartidários, justamente por terem maiorias coesas, dispõem de melhores condições políticas
de influenciar o desempenho da economia do que os complicados governos de coalizão.
Porém, é fato também que mudanças radicais são também sinônimo de instabilidade. Neste
sentido, justamente por serem avessos a mudanças bruscas, os países regidos por governos
de coalizão são mais capazes de manter um ambiente econômico menos incerto do que os
países com governos unipartidários. Segundo Cox e McCubbins (2001), temos, assim, o
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Reforma Política
segundo efeito do tipo “cobertor curto” criado pelos sistemas eleitorais: a disjuntiva entre a
capacidade de tomar decisões e a capacidade de sustentar decisões, sendo a regra majoritária
associada à primeira e a regra proporcional, à segunda.
Representatividade política, responsabilização governamental, capacidade de tomar decisões e capacidade de sustentar decisões são valores fundamentais. Contudo, não se pode
tê-los em iguais doses em um mesmo regime democrático. Eis quiçá a grande lição da
experiência mundial e dos estudos comparativos das últimas três décadas. Fazer escolhas
constitucionais significa, portanto, optar por alternativas que maximizem certos valores e
minimizem outros. A questão que se coloca, então, é saber que valores devem ser maximizados
na quadra histórica em que se encontra o país.
Não existe resposta única à pergunta acima. O que ofereço aqui é, pois, uma visão
dos valores que devem animar uma reforma política, visão embasada em uma determinada
interpretação do funcionamento da nossa ordem política.
É fundamental aumentar a responsabilização governamental. Nosso sistema eleitoral
favorece demasiadamente o quesito representatividade, a ponto de termos uma das legislaturas mais fragmentadas do mundo. Ainda que não seja o caso de se abandonar a representação proporcional, está na hora de facilitar a vida do eleitor, oferecendo-lhe um quadro
partidário mais compacto e nítido. Por isso, a proibição de coligações eleiAinda que não seja o
torais nos pleitos legislativos e o fim do troca-troca partidário seriam muito
caso de se abandonar a
benfazejos à nossa democracia.
representação proporcional,
Porém, para haver uma redução efetiva do número de partidos, prinestá na hora de facilitar a
cipalmente na Câmara dos Deputados e assembléias legislativas estaduais,
vida do eleitor, oferecendoexistem duas alternativas: a imposição rigorosa de uma cláusula de barreira
lhe um quadro partidário
e a redução da magnitude média das circunscrições eleitorais, entendenmais compacto e nítido
do-se por magnitude o tamanho da representação política que essa circunscrição vai eleger. Com relação à última, não advogo aqui, de maneira
nenhuma, a adoção exclusiva do sistema de distritos uninominais. Defendo a idéia de redesenhar as circunscrições eleitorais (os estados) do país. A legislação determinaria o tamanho
mínimo das circunscrições eleitorais para garantir alta proporcionalidade na relação entre
votos e cadeiras. A partir daí, os estados seriam “recortados” em uma ou mais circunscrições.
O difícil seria justamente estabelecer tal recorte, que poderia levar a práticas semelhantes ao
gerrymandering norte-americano, em que distritos são desenhados para atender a interesse
de um ou outro partido, em virtude da distribuição espacial de seu eleitorado. Dada essa
dificuldade, a solução de mais fácil adoção é, portanto, a aplicação rigorosa de uma cláusula
de barreira de 5%, entendendo-se por aplicação rigorosa não dar nenhuma representação
parlamentar aos partidos que não ultrapassem a barreira, tal qual vigora na Alemanha.
Quanto ao segundo efeito do tipo “cobertor curto”, a equação é mais complexa. Em
algumas áreas, precisamos de maior capacidade de tomar decisões (ex.: o ajuste fiscal e o seu
duplo, a reforma da previdência). Em outras, precisamos de maior capacidade de sustentar
decisões (ex.: a manutenção de uma baixa taxa de inflação). Aqui convém destacar que uma
das mais fortes razões pelas quais é tão difícil formar um consenso em torno de uma reforma
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Octavio Amorim Neto
política é justamente o fato de a eficiência de diferentes políticas de governo depender de
diferentes estilos decisórios e padrões de distribuição de poder institucional.
De qualquer modo, a alta fragmentação que caracteriza o nosso sistema partidário e a
tendência geral à dispersão do poder institucional criada pela Constituição de 1988 levaram
aqueles que desejavam a implementação, a um ritmo mais rápido, de reformas econômicas
ao pessimismo e até mesmo ao desespero com o nosso sistema político.
Independentemente da posição com respeito ao cobertor curto para cobrir tanto a
capacidade de tomar decisões quanto a capacidade de sustentá-las, parece-me que nada
ganhamos com o fato de termos uma das legislaturas mais fragmentadas do mundo (o número efetivo de partidos saído das eleições de 2006 para a Câmara é nada mais, nada menos
do que 9,3, o mais alto de nossa história). Isso não facilita a tomada de decisões e, como
veremos a seguir, também dificulta a formação de pactos para sustentar um programa econômico, mesmo um que já conte com o consenso das forças políticas.
Dito isso, é verdade também que, mesmo sob o nosso presidencialismo multipartidário, entre 1995 e 2002 tivemos uma maioria política que tomou uma série de decisões de
grande monta. Mas esse resultado deveu-se, em grande parte, a uma opção estratégica de
FHC de negociar seriamente com os partidos a formação e manutenção de um governo
de coalizão majoritário. A lição a ser daí extraída é que a estabilidade e eficácia dos nossos
governos dependem demasiadamente dos incentivos conjunturais que têm os presidentes de
organizar as suas administrações à maneira bem-sucedida de FHC1.
O ponto a ser feito, portanto, é que o nosso atual sistema de governo não garante a
consolidação do estável e eficaz padrão de governança vigente entre 1995 e 2002. Nada
impede que tenhamos novas presidências desastrosas, do ponto de visA mudança do sistema
ta das relações entre Executivo e Legislativo, como as de Collor e Lula2.
de governo deveria ser
No entanto, um sistema de governo semipresidencial, do tipo francês ou
precedida ou acompanhada
português, criaria grandes barreiras constitucionais à emergência de tais
da reforma eleitoralpresidências, ao gerar fortes incentivos para a formação e gestão eficaz de
partidária, pois governos
governos de coalizão, além de manter a tão reverenciada eleição direta para
de coalizão, para funcionar
o cargo de chefe de Estado. O estabelecimento do semipresidencialismo
bem, precisam de um
significaria a institucionalização das virtudes do chamado “presidencialisquadro compacto de
mo de coalizão” (Abranches, 1988)3.
interlocutores previsíveis
A reforma do sistema de governo, todavia, não é para agora. Dadas as
condições políticas vigentes no país, a reforma do presidencialismo só viria
no rastro da crise política terminal de uma presidência. A mudança do sistema de governo
deveria ser precedida ou acompanhada da reforma eleitoral-partidária, pois governos de coalizão, para funcionar bem, precisam de um quadro compacto de interlocutores previsíveis.
Daí o problema partidário. É preciso, pois, optar por partidos previsíveis, capazes de negociar e cumprir acordos. Neste sentido, o estabelecimento de listas fechadas, que fortalecem
a disciplina legislativa dos partidos, proposto no Projeto de Lei nº 2.679/2003, aponta para
o caminho correto.
Na impossibilidade de se reformar o presidencialismo, o foco da discussão acerca do
sistema de governo deve recair sobre as medidas provisórias, que enfraquecem o Legislativo
108 |
Reforma Política
(e também criam grande insegurança jurídica). Como enfraquecem o Legislativo? Reproduzo aqui a passagem de um artigo de Amorim Neto e Santos sobre o assunto (2003):
Nossa análise sobre quem consegue aprovar seus projetos mostra que o Congresso
brasileiro tem um papel de menor importância no processo legislativo não só por causa (...)
[da] ampla delegação ao Executivo da autoridade para tomar decisões sobre políticas públicas
de abrangência nacional [através de medidas provisórias] –, mas também em virtude dos
incentivos à construção das carreiras parlamentares. A essência desses incentivos é que o
Poder Executivo é o locus fundamental da influência política, o que dissuade os deputados de
tentarem construir uma carreira mais duradoura no Congresso. A falta de políticos dispostos
a permanecer muito tempo no Congresso enfraquece ainda mais o papel do Legislativo na
formulação de políticas nacionais. (p. 692)
Em suma, na minha visão, os vetores fundamentais a nortear uma
reforma política realista devem ser os seguintes: (1) a redução do número
de partidos representados no Congresso, (2) o fortalecimento das organizações partidárias e (3) a limitação dos poderes legislativos da Presidência.
Voltemos agora ao ponto inicial do ensaio: como tais mudanças nas regras políticas se associariam às reformas econômicas e, conseqüentemente, à
melhoria do desempenho econômico do país? De duas maneiras: ao permitir
a formação de governos mais fortes e ao suavizar os ciclos político-econômicos. O primeiro aspecto já foi explicado. Passo a seguir a elaborar sobre o segundo.
Comecemos com as motivações dos políticos em época de eleição. O desejo de permanecer no poder estimula o governo a tentar melhorar a situação econômica dos cidadãos.
São os chamados ciclos econômico-eleitorais, sob os quais, em anos de sucessão política, o
gasto público tende a aumentar, o desemprego a diminuir e o PIB a crescer. O ano seguinte
à eleição é a hora de ajustar as contas públicas e de debelar, por meio da elevação da taxa
de juros, a inflação gerada pelo crescimento acima do normal do ano anterior, o que leva à
queda da taxa de crescimento do PIB e ao aumento do desemprego4.
Se a oposição for vencedora, tentará reverter várias decisões tomadas pelo governo anterior a fim de executar o seu próprio programa. São os chamados ciclos partidário-econômicos, em função dos quais novos governos, formados por partidos que antes se encontravam
na oposição, implementam políticas distintas das da administração antecessora5.
Os ciclos político-econômicos são uma conseqüência natural da competição política
democrática. Isso não significa, contudo, que não haja meios de atenuá-los quando tal se faz
necessário, como é o caso no Brasil, país que já sofreu demais com a instabilidade econômica. Existem quatro maneiras de suavizar os ciclos.
Uma primeira alternativa seria o estabelecimento de pactos entre os grandes partidos, pactos pelos quais estes se comprometem publicamente com uma agenda comum de política econômica. Um bom exemplo foram os pactos celebrados na Espanha entre 1977 e 1981.
Em segundo lugar, há a possibilidade de proibir por lei certos comportamentos oportunistas. A Lei de Responsabilidade Fiscal visa justamente a coibir práticas predatórias em anos
A falta de políticos
dispostos a permanecer
muito tempo no Congresso
enfraquece ainda mais
o papel do Legislativo
na formulação de
políticas nacionais
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Octavio Amorim Neto
de sucessão política. Além disso, poderia também se submeter a uma lei específica um mínimo
de desempenho fiscal, como, por exemplo, metas explícitas e obrigatórias para o resultado
nominal ou primário das contas públicas. Porém, critérios legais de disciplina fiscal só conseguiriam impedir a manipulação de outros instrumentos de política econômica, como os juros
nominais, caso se erguessem barreiras institucionais a outras esferas de decisão econômica.
Isso nos leva à terceira alternativa de suavização dos ciclos: a despolitização de agências
governamentais. É o que se tem em mente quando se dá autonomia operacional ao Banco
Central referendada por lei.
A última alternativa se funda na convergência programática entre os principais partidos, permitindo que a alternância no poder não cause grandes guinadas na política macroeconômica. É o que ocorreu no Brasil recentemente, com a marcha, ainda que tímida e não
plenamente assumida, do PT para o centro em 2002. Ou seja, ainda falta muito para que alcancemos uma sólida convergência como a que houve entre trabalhistas e conservadores na
Inglaterra pós-Thatcher ou entre socialistas e democrata-cristãos no Chile pós-Pinochet.
Entre as quatro alternativas definidas acima, a mais factível para o
A Lei de Responsabilidade
Brasil, do ponto de vista político, seria uma combinação da primeira (os
Fiscal visa justamente
pactos interpartidários) e da última (a convergência programática entre os
a coibir práticas
partidos), pois dispensaria qualquer ação legislativa. Tratar-se-ia da mobipredatórias em anos
lização ativa do consenso em torno da política macroeconômica, mobilide sucessão política
zação que poderia levar a um amplo pacto, tal como se deseja há muito
tempo no Brasil e que agora também é ambicionado pelo governo Lula.
Se considerarmos que a economia brasileira ainda não é invulnerável a crises como a de
2002, pode-se dizer que uma das grandes oportunidades perdidas nos últimos quatro anos
foi justamente a de se mobilizar esse consenso, dado que Lula tem executado uma política
idêntica, em seus fundamentos, à do segundo mandato de Fernando Henrique. Uma reforma política tal como a defendida aqui, ao reduzir o número de partidos e fortalecer as
organizações partidárias, facilitaria a consecução dessa alternativa.
Para concluir, estou ciente de estarem as reformas políticas sujeitas à lei das conseqüências não-antecipadas. A engenharia constitucional, para usar a feliz expressão de Sartori
(1997), é, portanto, um exercício impreciso. Porém, o atual status quo institucional do
país é ruim, justificando uma reforma política na linha da proposta pelo Projeto de Lei nº
2.679/2003, sem medo de que seus custos sejam maiores do que seus benefícios. Podem-se
discutir detalhes operacionais do projeto, mas não há espaço aqui para tanto. O fundamental é ser ele animado, a meu ver, por valores e vetores corretos.
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Reforma Política
Notas
1 Discuto essa questão em profundidade em Amorim Neto (2006a, cap. 5).
2 Avalio todas as presidências brasileiras, de Sarney a Lula, em Amorim Neto (2006b).
3 Examino pormenorizadamente o semipresidencialismo e a sua aplicabilidade ao Brasil em Amorim Neto (2006c).
4 O texto clássico sobre os ciclos econômico-eleitorais é o artigo de Nordhaus (1975).
5 Ver o trabalho pioneiro de Hibbs (1977) sobre o assunto.
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Revista Plenarium
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José Antônio Giusti Tavares*
Quatro questões pontuais
da reforma política
Como sempre, a pauta da reforma política, no Congresso e fora dele, é extensa e hiperanalítica, e os projetos de lei que pretendem estatuí-la derramam-se em prolixidades e
minudências sem preocupar-se aparentemente com a coerência entre as diferentes regras
e mecanismos que introduzem e com os efeitos compósitos que produzem. Um exemplo brilhante de convivência entre superabundância e inocuidade reguladoras é a redação
dada pelo Projeto de Lei 2.679/2003 ao art. 33, IV, da Lei 9.504/1997, que busca regular
exaustivamente as pesquisas eleitorais. O exibicionismo fútil de alguns reformistas sequer
considera se o momento atual é oportuno ou não para as reformas.
Há, entretanto, algumas questões pontuais de natureza político-institucional que certamente devem ser objeto de decisão tão cedo quanto possível. O texto a seguir ocupa-se de
quatro delas: três concernentes ao sistema eleitoral em sentido estrito – coligações interpartidárias, lista partidária e cláusula de exclusão em eleições proporcionais – e uma ao papel e ao espaço
de poder dos partidos sobre o mandato representativo, a questão da fidelidade partidária.
1) Coligações partidárias em eleições proporcionais
O sistema de representação proporcional, consagrado pela tradição republicana brasileira, não é apenas um método de eleger representantes legislativos.
Operando sobre circunscrições de magnitude elevada – isto é, circunscrições que elegem um número elevado de representantes, pelo menos igual ou superior a dez – os sistemas
proporcionais viabilizam a representação política, segundo o volume relativo dos sufrágios de
cada um, para todos os partidos minimamente relevantes. Ao assegurarem a cada partido, no
corpo de representantes, uma presença individuada, nítida e proporcional à grandeza de que
desfruta no conjunto de preferências do eleitorado, os sistemas proporcionais agem como
métodos capazes de estruturar e solver o dissenso sócio-político, provendo-lhe a negociação e a arbitragem e produzindo a integração política e o consenso público por meio da
diferenciação, da identidade, da independência e da especificidade de cada partido.
Esses efeitos da representação proporcional sobre os partidos, sobre a representação política e sobre o governo derivam, como propriedades, do quociente
eleitoral e, logo, do quociente partidário – ou do equivalente funcional
*José Antônio Giusti Tavares, Doutor em Ciência Política pelo Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro
(Iuperj), é professor do Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
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Reforma Política
de ambos, uma série de divisores –, que materializam a decisão de um colégio eleitoral nãoterritorial, essencialmente voluntário e unânime, embora anônimo, constituído por eleitores associados, sem qualquer equívoco ou ambigüidade, pelo apoio comum a um programa
e a uma lista partidária.
Mas coligações partidárias
Contudo, a prática de alianças eleitorais interpartidárias em eleições
não são apenas
legislativas proporcionais compromete a identidade e a integridade do
inconsistentes com
quociente partidário e, por via de conseqüência, compromete igualmente
eleições proporcionais;
a correspondência, para cada um dos diferentes partidos, entre a densidade
são, também, nelas,
relativa de votos e a densidade relativa de cadeiras legislativas, que consdesnecessárias. O método
titui o objetivo essencial da representação proporcional. Mas, sobretudo,
proporcional não só
obscurece e, no limite, faz desaparecer a identidade e o alinhamento dos
desestimula e em alguns
partidos no parlamento.
casos inibe a formação de
Compreende-se, assim, que alianças eleitorais entre partidos são inalianças eleitorais entre
consistentes com a natureza, com os propósitos e com o método da reprepartidos, mas torna-as
sentação proporcional porque, enquanto esta última busca a integração e
desnecessárias porque
o consenso políticos precisamente por meio da diferenciação, da especimaximiza a probabilidade
ficidade e da nitidez na expressão parlamentar de cada um dos partidos,
de que cada partido,
aquelas produzem o sincretismo, a ambigüidade, a equivocidade, a volatiliincluídos os pequenos,
dade e a confusão não só no comportamento dos partidos, fora e dentro do
conquiste, sozinho e
parlamento, mas na própria composição partidária do parlamento.
independentemente, a
Mas coligações partidárias não são apenas inconsistentes com eleições
representação parlamentar
proporcionais; são, também, nelas, desnecessárias. O método proporcional
não só desestimula e em alguns casos inibe a formação de alianças eleitorais entre partidos, mas torna-as desnecessárias porque maximiza a probabilidade de que cada partido,
incluídos os pequenos, conquiste, sozinho e independentemente, a representação parlamentar.
Contudo, ainda que neles se admita coligação eleitoral interpartidária, sistemas proporcionais que adotam listas partidárias fechadas ou flexíveis e quociente eleitoral, ou algum método de divisores, provêm quocientes partidários e, por este meio, viabilizam e consolidam
identidades partidárias, sob a condição de que as cadeiras obtidas em um primeiro procedimento distributivo pela coligação sejam repartidas, em um segundo procedimento, por via
de quocientes partidários ou de seu equivalente, entre os partidos que a compõem e segundo
a participação relativa dos votos de cada um na totalidade dos sufrágios da coligação. Assim
procede a maioria dos regimes proporcionalistas que admitem aliança partidária eleitoral.
A esse respeito, o elemento disnômico e grave do preceito e da prática legais brasileiros
das eleições proporcionais não consiste propriamente na existência de coligações interpartidárias, mas em que, estabelecida, a coligação partidária substitui literalmente o partido, e
o quociente da coligação simplesmente elimina e substitui o quociente partidário, de modo
que as cadeiras que aquela obtém não são distribuídas, em um procedimento ulterior, entre os
partidos que a constituem e segundo a magnitude relativa da contribuição dos votos de cada
um à votação daquela, isto é, segundo o quociente de cada partido no interior da coligação –
como se faz na maioria dos regimes proporcionalistas que admitem alianças partidárias
eleitorais –, mas simplesmente entre os diferentes candidatos que a compõem, na ordem
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José Antônio Giusti Tavares
decrescente da votação pessoal de cada um, fazendo-se completa abstração dos partidos e
dissolvendo-se inteiramente a identidade partidária.
Sem a previsão do mecanismo de distribuição das cadeiras entre os partidos que a
compõem, a coligação interpartidária em eleições proporcionais por voto uninominal termina gerando aleatoriamente inúmeras distorções, entre as quais a super-representação de
partidos minúsculos, ao prover-lhes mesmo um único assento parlamentar, em prejuízo de
partido maior na coligação.
Sob a lógica perversa que disciplina as eleições legislativas proporcioSob a lógica perversa
nais com coligações interpartidárias no Brasil, as cadeiras legislativas nem
que disciplina as eleições
sequer, rigorosamente, pertencem aos partidos, mas à coligação e aos seus
legislativas proporcionais
candidatos, podendo eleger-se o candidato de um partido com os votos de
com coligações
candidatos de outro. Conseqüentemente, instalada a legislatura, o suplente
interpartidárias no Brasil,
de um parlamentar eleito pela coligação não é necessariamente o candidato
as cadeiras legislativas
imediatamente mais votado de seu partido mas o candidato imediatamennem sequer, rigorosamente,
te mais votado da coligação. A ocupação do mandato vago por suplente
pertencem aos partidos,
que pertence a partido diferente daquele do titular altera arbitrariamente a
mas à coligação e aos
composição partidária do Legislativo, que deixa de corresponder à decisão
seus candidatos, podendo
periódica do eleitorado.
eleger-se o candidato
Em tais condições, cada partido, objetivando maximizar o ganho eleide um partido com os
toral, encontra-se diante da necessidade de recomendar ao eleitor não o
votos de candidatos de
voto na legenda, que, integrando um fundo comum de votos, pode aprooutro. Conseqüentemente,
veitar a outro partido, mas o voto em candidato pessoal do partido, cuja proinstalada a legislatura,
babilidade de ser transferido para candidato de partido coligado é menor.
o suplente de um
Contudo, a importância das coligações na definição da representação
parlamentar eleito
na Câmara dos Deputados cresceu persistentemente ao longo do regime de
pela coligação não
1946 e da Nova República.
é necessariamente o
Sabe-se a esse respeito que, no Brasil, como em vários outros países,
candidato imediatamente
a permissão de coligações é um mecanismo que tangencia a cláusula de exmais votado de seu
clusão com o propósito de preservar partidos menores. Contudo, se é este
partido mas o candidato
o objetivo, é preferível, em princípio, do ponto de vista da natureza, dos
imediatamente mais
objetivos e do adequado funcionamento da representação proporcional,
votado da coligação
reduzir ou mesmo eliminar a cláusula de exclusão, ou ainda adotar uma
fórmula menos concentradora de conversão de votos em cadeiras legislativas para os diferentes partidos, do que introduzir coligações eleitorais interpartidárias. Esse
foi o exemplo da Suécia, que em 1952 substituiu funcionalmente a possibilidade de alianças
eleitorais interpartidárias pela adoção da fórmula Sainte Lagüe modificada.
Literalmente, o projeto de reforma política (Projeto de Lei nº 2.679/2003) não elimina
as coligações partidárias em eleições proporcionais, como aparentemente pretende em sua
justificação; simplesmente as substitui por federações de partidos, observado o preceito de
que “os partidos reunidos em federação deverão permanecer a ela filiados, no mínimo, por
três anos” (art. 3º, art. 11-A, § 1º, II).
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Reforma Política
Mas, na distribuição e ocupação das cadeiras da Câmara dos Deputados, a federação, precisamente como a coligação eleitoral, elimina e substitui os partidos que a compõem, e o quociente
da federação elimina e substitui os quocientes daqueles partidos. Permanecem intactos a esse
respeito os artigos 107, 108 e 109 do Código Eleitoral, em sua redação de 1985. O enunciado pelo art. 11-A, caput, da “garantia da preservação da identidade e da autonomia dos
partidos” que integrarem a federação, é pura retórica legal.
Ora, substituir, em eleições proporcionais, coligações partidárias por federações partidárias, que exercem as mesmas funções e produzem os mesmos efeitos – ou seja, substituir
um nome por outro para perpetuar o que pretensamente se quer eliminar – é um desrespeito à inteligência.
2) Listas partidárias fechadas ou flexíveis
Do ponto de vista da interação entre partidos, candidatos e eleitores, importa distinguir dois tipos de sistemas eleitorais: de um lado, (1) aqueles nos quais os partidos ocupam o
centro de gravidade da competição pelo voto e são decisivos quanto à estruturação, à distribuição e à agregação das preferências do eleitorado, assegurando não só a responsabilização
dos eleitos mas predictibilidade no comportamento legislativo e na formação do governo;
de outro, (2) aqueles nos quais a interação fundamental no mercado de votos se realiza
entre candidatos e eleitores, reduzindo a relevância dos partidos na competição eleitoral, no
legislativo e no governo.
A variável estratégica da qual depende a opção por um ou outro desses dois tipos – e,
em suma, o vigor ou o desvanecimento da identidade partidária no processo eleitoral e na
representação política – é a concepção de um elemento aparentemente inocente, o boletim
de voto. Por meio da definição institucional da estrutura do boletim de voto cada um dos
diferentes sistemas eleitorais decide primariamente acerca da distribuição, entre o partido
e seus eleitores, do poder de hierarquizar, por antecipação, as probabilidades de eleição dos
candidatos do próprio partido.
Existem, a esse respeito, quatro variedades fundamentais de sistemas proporcionais.
Nas eleições proporcionais por listas partidárias hierarquizadas, fechadas e bloqueadas
pertence inteira e exclusivamente ao partido o poder de ordenar, por antecipação e com
exclusividade, as probabilidades de eleição de seus próprios candidatos.
Nas eleições por listas partidárias flexíveis os eleitores podem compartilhar secundariamente daquele poder, que, entretanto, continua a pertencer, no fundamental, ao partido.
Nelas, permite-se ao eleitor definir a ordem de preferência ou, em regra, redefinir aquela
estabelecida pelo partido, atribuir votos preferenciais e votar em um número menor de candidatos ou em um único candidato, entre os da mesma lista partidária.
Essas duas variedades de sistemas alimentam e consolidam a coesão partidária ao mesmo
tempo em que asseguram a mediação responsabilizadora exercida sobre os eleitos, quanto aos
compromissos com o eleitorado, pela direção colegiada regional ou nacional do partido.
Contudo, na eleição por listas abertas, os eleitores participam mais decisivamente, e em
prejuízo do partido, do poder de determinar por antecipação a distribuição final das cadei-
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ras legislativas entre os candidatos, podendo não só reordenar a lista partidária e votar em
um número menor de candidatos ou em um único, concentrar mais de um voto ou todos
em um mesmo candidato (o voto cumulativo) ou simplesmente dar votos preferenciais, mas
nela introduzir candidatos novos ou candidatos de outro partido (o panachage).
Entretanto, de um modo geral, nos países que adotam uma ou outra dessas duas últimas variedades de lista eleitoral tem sido muito pouco relevante ou quase irrelevante a
freqüência com que os eleitores empregam o espaço de poder que lhes é facultado, o que
diminui consideravelmente os efeitos erosivos que a lista aberta ou mesmo a flexível poderiam causar sobre a identidade e o papel dos partidos.
Mas há, enfim, a variedade extrema dos sistemas de eleição proporcional sem listas partidárias, da qual existem três casos particulares: o single transferable vote irlandês, em que o
eleitor organiza e hierarquiza a lista de seus candidatos, na qual pode incluir candidatos de
partidos diferentes, e os sistemas finlandês e brasileiro de eleições proporcionais pelo voto
pessoal em um único candidato, o voto uninominal, admitindo-se apenas alternativamente, no
caso brasileiro, o voto na legenda partidária.1
Nesses três últimos casos, o partido é inteiramente privado do poder de hierarquizar as
probabilidades de eleição de seus próprios candidatos, as quais passam a depender diretamente das relações entre aqueles e os eleitores.
Especialmente nos dois últimos, o voto em candidato individual que, contabilizado
para a legenda, transfere-se aleatoriamente a outros candidatos do mesmo partido e, admitida a coligação interpartidária em eleições proporcionais, a candidatos de outros partidos,
equivale ao voto em uma lista partidária virtual que constitui, entretanto, com sua ordenação, o resultado aleatório das escolhas de todos os eleitores do partido ou da coligação.
Assim, ao fim e ao cabo, nem o eleitor nem o partido tem qualquer controle sobre o
destino do voto e sobre a ordem de precedência dos candidatos nessa lista virtual, porque
constituem efeitos compósitos e aleatórios.
Há, contudo, uma diferença fundamental. Nos países que adotam alguma forma de
votação que amplia o escopo da decisão individual dos eleitores, em detrimento dos partidos, na determinação final dos candidatos eleitos – como a Irlanda com o voto único transferível, a Finlândia com o voto pessoal preferencial e a Austrália com o voto alternativo –, a
existência de partidos sólidos e coesos, com identidade enraizada histórica e culturalmente,
precedeu a instituição desse mecanismo eleitoral. No Brasil, ao contrário, a adoção do voto
uninominal, nos anos 30, precedeu em pouco mais de uma década a emergência, problemática, de partidos organizados e modernos de massas.
Nas eleições proporcionais brasileiras, o voto uninominal converte o quociente partidário − calculado com base nos votos em candidatos e nos votos, em menor número, na
legenda − no agregado bizarro das preferências dos eleitores por candidatos individuais. E
a distribuição final das cadeiras do partido entre seus candidatos faz-se conforme a ordem
decrescente dos votos uninominais de cada um.
Não obstante a faculdade de votar na legenda, que nem sempre a legislação lhe facultou, o eleitor brasileiro vota em regra em um único candidato; e esse voto, computado para
o partido do ponto de vista da escolha interpartidária, é contabilizado, do ponto de vista da
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decisão intrapartidária, que o sistema confere ao eleitor, apenas para o candidato, podendo
aproveitar aos demais candidatos do mesmo partido apenas quando a votação daquele excede o quociente ou dele permanece aquém.
Entre 1945 e 1964, na ausência da cédula oficial, não era em regra sequer permitido
aos eleitores votar na legenda. A referência à legenda não constava na cédula eleitoral que,
elaborada pelos candidatos, consagrava, não raro, dois nomes de partidos diferentes concorrendo, “em dobradinha”, um para deputado federal e o outro para deputado estadual. Em
1986 e em 1990 a cédula continha, além do espaço reservado para registrar o nome ou o
código do candidato, uma lista de siglas partidárias, de modo que o eleitor podia votar ou
no candidato ou na legenda.
Entretanto, nas eleições de 1994, embora fosse permitido, em princípio, ao eleitor
votar no candidato ou no partido, a cédula não continha as siglas partidárias para assinalar,
induzindo ainda mais poderosamente a grande massa do eleitorado ao voto no candidato.
O resultado foi conseqüente: enquanto de 1986 a 1990 a magnitude relativa do voto de
legenda crescera de 14,3% para 18,9%, com a cédula de 1994 – que não continha referência
à sigla –, decresceu radicalmente para 8,3%.
Nas eleições proporcionais brasileiras, constituída a coligação interpartidária, os votos
na legenda pertencem não ao partido mas ao fundo comum da coalizão, beneficiando-se
cada partido em particular apenas com os votos em seus candidatos: esse mecanismo tem a
propriedade perversa de estimular, senão constranger, os eleitores a votarem − persuadidos
com freqüência pelos seus próprios partidos, por considerações de cálculo estratégico − não
na legenda, mas apenas no nome de seus candidatos e, no caso de partido muito pequeno, a
concentrarem os votos nos candidatos ou no candidato com maior probabilidade eleitoral.
A combinação, em eleições proporcionais, entre voto uninominal e coligação interpartidária habitualiza e legitima o livre fluxo das migrações partidárias dos representantes
legislativos e, com ele, alimenta a existência e o funcionamento de um mercado paralelo
de mandatos que, com muita propriedade, Edson Nunes, André Nogueira e Paulo Tafner
identificaram como “o mercado secundário dos votos” adquiridos pelo representante no
mercado “primário” das eleições (Nunes, Nogueira e Tafner, p. 43-53).
Mas já no mercado primário das
eleições, o voto uninominal viabiliza
o financiamento seletivo e corruptor,
pelo capital organizado e pelas corporações de todo tipo, inclusive sindicais,
de candidatos de diferentes partidos, e
com a abstração destes últimos: mecanismo mais atrativo porque ao mesmo
tempo mais eficiente e mais discreto.
A adoção da lista partidária fechada ou
mesmo flexível reduziria severamente o
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O voto uninominal
viabiliza o financiamento
seletivo e corruptor,
pelo capital organizado
e pelas corporações
de todo tipo, inclusive
sindicais, de candidatos
de diferentes partidos, e
com a abstração destes
últimos: mecanismo mais
atrativo porque ao mesmo
tempo mais eficiente e
mais discreto. A adoção
da lista partidária
fechada ou mesmo flexível
reduziria severamente
o estímulo à compra de
votos e ao financiamento
clandestino de candidatos
de partidos diferentes
estímulo à compra de votos e ao financiamento clandestino de candidatos
de partidos diferentes.
É também o voto uninominal que viabiliza a introdução nas eleições
dos mecanismos de patronagem e clientela e da corrupção patrimonialista,
com os recursos do Estado, por parte das elites políticas, que decidem pela
indicação de candidato que, favorecido na competição intrapartidária, será
ainda mais facilmente favorecido no processo eleitoral, em prejuízo dos
demais candidatos do mesmo ou de outro partido.
Em eleições proporcionais, atuando independentemente, quer o voto
uninominal, quer a coligação interpartidária – sem um mecanismo que
distribua, em um segundo momento, entre os partidos, proporcionalmente à contribuição em votos de cada um, as cadeiras obtidas pela coligação
– faz desaparecer a especificidade dos quocientes partidários e, por via de
conseqüência, não apenas a diferenciação entre os partidos mas a individualidade, a coerência e a coesão internas de cada um. Operando associados,
em um país que carece de estrutura partidária previamente consolidada,
como o Brasil, esses dois mecanismos atomizam a representação política,
nela introduzindo o sincretismo partidário; erodem a identidade e o alinhamento partidários nos processos eleitoral, legislativo e governamental;
e desvanecem a mediação responsabilizadora dos partidos nas relações entre o eleitorado e os representantes.
3) Cláusula de exclusão
Um considerável número de sistemas proporcionais – incluídos aqueles nos quais a
conversão dos votos partidários em cadeiras legislativas partidárias se faz por meio de fórmulas de maior precisão e em escala nacional, como o da República Federal da Alemanha,
ou em distritos que elegem números elevados de representantes – estatue o requisito legal
de um percentual mínimo de votos que cada partido deve obter para participar do cálculo de
distribuição das cadeiras legislativas e ser admitido à representação política. Trata-se da cláusula de exclusão, denominada, na República Federal da
Alemanha, sperrklausel (cláusula de barreira ), que fixa
um patamar mínimo de votos – em regra 5% ou menos
dos votos partidários válidos, em escala nacional ou em
distritos eleitorais que elegem números elevados de representantes –, aquém do qual o partido é considerado
não apenas eleitoral mas sociologicamente irrelevante,
excluído da distribuição das cadeiras legislativas e eliminado da representação parlamentar.
A tabela seguinte é ilustrativa.
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Tabela I - Exclusão em 26 sistemas eleitorais proporcionais
Sistemas sem cláusula de exclusão
Suíça, Noruega, Finlândia, Portugal, Chile, Uruguai, Colômbia, Peru, África do Sul,
Madagascar
Sistemas com cláusula de exclusão
Holanda: 0,67% dos votos válidos nacionais
Israel: 1,5% dos votos válidos nacionais
Grécia: 3% dos votos válidos nacionais para concorrer em qualquer nível
Áustria: 4% dos votos válidos nacionais ou uma cadeira distrital
Suécia: no país, 4% do votos válidos nacionais; no distrito, 4% dos votos válidos nacionais
ou 12% do voto distrital válido
Bulgária: 4% dos votos válidos nacionais
Moçambique: 5% dos votos válidos nacionais
República Federal da Alemanha: 5% dos votos partidários válidos nacionais ou conquista,
pelo partido, de três distritos uninominais
Dinamarca: 2% dos votos válidos nacionais ou uma cadeira distrital ou certo número de
votos válidos em duas entre as três regiões em que se divide o país
República Tcheca: 5% dos votos válidos nacionais para o partido, elevando-se com
coligações e segundo o tamanho destas
Bélgica: 33% do quociente em pelo menos um distrito
Polônia: 7% dos votos válidos nacionais e, no distrito, 5% para partido e 8% para coligação
Espanha: 3% dos votos válidos em cada distrito
Argentina: 3% dos votos válidos em cada distrito
Costa Rica: 50% do quociente em cada distrito
Turquia: 10% dos votos válidos nacionais e o quociente no distrito
NOTA. Os dados referem-se aos anos 90 e encontram-se em Jairo Marconi Nicolau. Sistemas eleitorais: uma
introdução. Rio de Janeiro, Fundação Getúlio Vargas Editora, 1999, Quadro 1, p. 38-39.
Na Tabela I, entre 10 sistemas proporcionais, dez não empregam cláusula de exclusão;
10 empregam cláusula de exclusão inferior ou igual a 5% dos votos válidos nacionais; 3
estatuem cláusulas de exclusão modestas para a competição nos distritos. Apenas a Polônia
e a Turquia adotam cláusulas de exclusão que se afastam radicalmente do consenso das democracias constitucionais.
Há um consenso na literatura técnica sobre os sistemas eleitorais de que cláusulas de
exclusão de valor igual ou menor do que 5% dos votos partidários válidos, especialmente
quando em escala nacional ou em distritos eleitorais que elegem números suficientemente
elevados de representantes, são perfeitamente consistentes com a natureza e o bom funcionamento dos sistemas de representação proporcional.
Este tem sido também o entendimento das decisões do Tribunal Constitucional Federal da Alemanha.
Mas, quer a literatura científica, quer a decisão da Corte Constitucional Alemã, ambas
concordam também que cláusulas de exclusão superiores a 5%, e/ou aplicadas em distritos
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que elegem números reduzidos de representantes, produzem efeitos majoritários e violam,
portanto, o princípio e a prática da representação proporcional.
Especificamente, o Tribunal Constitucional Alemão declarou que “uma cláusula de
barreira superior a 5% é incompatível com a igualdade de oportunidades dos partidos constitucionalmente assegurada e, portanto, é inconstitucional” (Nohlen, p. 306).
Este é, sem qualquer dúvida, o caso de 19 entre as 27 unidades federativas do Brasil.
A tradição constitucional brasileira define os estados e o Distrito Federal como colégios
eleitorais. Cada um dos quais, de acordo com a Constituição de 1988, elege determinado
número de representantes à Câmara dos Deputados, em princípio proporcionalmente à
magnitude relativa de sua população. Entretanto, a proporcionalidade deste apportionment
é prejudicada como resultado do constrangimento, estatuído pelo próprio texto constitucional, de que “nenhuma daquelas unidades da Federação tenha menos de oito ou mais de
setenta deputados”(art. 45, § 1º).
Portanto, o sistema brasileiro de representação proporcional para eleição da Câmara
dos Deputados compreende 27 circunscrições – 26 estados e o Distrito Federal – que elegem números diferentes de deputados, segundo quocientes de magnitudes desiguais.
Por outro lado, afastando-se estranhamente da prática clássica e contemporânea das
democracias proporcionalistas, o Brasil adota, desde o Código Eleitoral de 1935, o quociente como cláusula de exclusão, de modo que funcionam, no sistema eleitoral brasileiro, 27
cláusulas de exclusão de tamanhos desiguais.
Contudo, a leitura da Tabela II revela, no conjunto do país continental, um claro dualismo.
Tabela II - Os estados brasileiros e o Distrito Federal
segundo o número de cadeiras na Câmara dos Deputados e
o valor relativo do quociente e cláusula de exclusão
São Paulo 70 - 1,4%
Pará 17 - 5,9%
Rio Grande do Norte 8 - 12,5%
Minas Gerais 53 - 1,9%
Goiás 17 - 5,9%
Tocantins 8 - 12,5%
Rio de Janeiro 46 - 2,2%
Santa Catarina 16 - 6,2%
Amazonas 8 - 12,5%
Bahia 39 - 2,6%
Paraíba 12 – 8,3%
Mato Grosso do Sul 8 - 12,5%
Rio Grande do Sul 31- 3,2%
Espírito Santo 10 - 10,0%
Amapá 8 - 12,5%
Paraná 30 - 3,3%
Piauí 10 – 10,0%
Rondônia 8 - 12,5%
Pernambuco 25 - 4,0%
Alagoas 9 - 11,1%
Roraima 8 - 12,5%
Ceará 22 - 4,5%
Distrito Federal 8 - 12,5%
Sergipe 8 - 12,5%
Maranhão 18 - 5,9%
Mato Grosso 8 - 12,5%
Acre 8 - 12,5%
De um lado, apenas oito colégios eleitorais estaduais, que elegem entre 22 e 70 representantes, possuem cláusulas de exclusão inferiores ao parâmetro de 5%; e, entre eles, os
dois maiores têm cláusulas de exclusão diminutas, ineficazes e irrelevantes.
De outro, em onze estados, que elegem o mínimo constitucional de oito representantes, a cláusula de exclusão passa a ser de 12,5%, duas vezes e meia maior do que o limite
superior de 5%, consensualmente reconhecido como compatível com democracias propor-
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cionalistas. Em três estados, a cláusula eliminatória é duas vezes maior do que aquele limite.
E, em cinco outros estados, situa-se entre 5,9% e 8,3%.
Enfim, na lógica que resulta da combinação entre o sistema eleitoral brasileiro e o critério de
apportionment das cadeiras da Câmara dos Deputados, prescrito pela Constituição, à medida
que diminui a magnitude da circunscrição, eleva-se rapidamente a cláusula de exclusão e, com
ela, os efeitos de concentração do sistema partidário e de exclusão de partidos menores.
Nos catorze estados que elegem dez representantes ou menos, a combinação entre a
(1) magnitude distrital reduzida, (2) o valor extremamente elevado do quociente e (3) a
conversão deste em cláusula de barreira praticamente inviabiliza a concorrência eleitoral de
partidos que, embora possuam certa expressão nacional, contam com menor, ainda que não
negligenciável, representatividade local ou regional. A política nesses estados fica confinada
a dois ou três “grandes” partidos, qualquer que seja a sua legenda nacional, satelitizados por
oligarquias dominantes.
Ao contrário, nos quatro maiores colégios eleitorais, a cláusula de exclusão é simplesmente ineficiente e despicienda, o que estimula a criação de micropartidos esdrúxulos e o
funcionamento de legendas de aluguel.
A cláusula de exclusão vigente, contida no § 2º do art. 109 do Código Eleitoral de
1965, simplesmente elimina da distribuição das cadeiras, em cada unidade da federação, os
partidos que não lograram o quociente eleitoral, esterilizando-lhes e desprezando-lhes os votos. Rigorosamente, não transfere esses votos para os partidos que lograram os quocientes.
Simplesmente os faz desaparecer; mas, ao fazê-lo, assegura aos candidatos dos partidos que
atingiram o quociente partidário um número maior de cadeiras do que aquele que teriam
obtido com o simples valor do quociente. Ou seja, cada partido que não obtém o quociente eleva, ao custo da esterilização de seus próprios votos, o valor do voto dos partidos que
atingiram o quociente.
Esse artifício gera acentuada desproporção, por partidos, entre votos e cadeiras legislativas, em benefício da redução radical do número de partidos na representação do colégio eleitoral estadual na Câmara dos Deputados e ao custo do princípio da igualdade quanto ao valor
do voto, essencial à representação proporcional e consagrado pelo art. 14 da Constituição.
Mas não é eficiente se o seu objetivo é reduzir o número de partidos com representação
na Câmara dos Deputados em relação ao número de partidos que competem no conjunto
do sistema eleitoral brasileiro, simplesmente porque partidos que são eliminados em uma
unidade federativa – sobretudo naquelas em que a cláusula de exclusão é superior a 10%
dos votos válidos – podem ser e efetivamente são eleitos em outra. Rigorosamente, o único
mecanismo capaz de responder a esse problema é aquele adotado pela República Federal da
Alemanha para a eleição do Bundestag: os partidos competem em colégios eleitorais estaduais, mas o número de cadeiras que cabem a cada partido calcula-se em marco nacional, pela
soma de seus votos estaduais; e, apenas em um segundo procedimento, as cadeiras nacionais
do partido distribuem-se entre suas listas estaduais.
Dieter Nohlen afirma com propriedade que proporcionalidade e maioria são dois princípios antitéticos e irreconciliáveis de representação política.
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A máxima da representação proporcional é a de one man, one vote, a cada eleitor um
voto com igual valor. Pertence à natureza dos sistemas proporcionais contabilizar e valorizar
igualmente todos, ou tendencialmente todos, os votos, com o propósito de assegurar voz e
voto efetivos, no parlamento, à maior diversidade possível de tendências e projetos em que
se divide a sociedade.
A máxima da representação majoritária é first-past-the-post, o primeiro
No mandato representativo
pretere os demais, ou ainda, the winner takes all, o partido vencedor arrebamoderno, não é o
ta todas as cadeiras disputadas. O sistema majoritário considera apenas os
representante e,
votos do partido vencedor e despreza todos os demais, ainda que, se houver
com ele, o corpo de
mais de dois partidos, os votos esterilizados sejam a maioria. E, a não ser
representantes que se
em sociedades com tradição e cultura bipartidárias, sistemas majoritários
obrigam ao eleitorado,
exercem graves efeitos de exclusão política.
mas, ao contrário, são
Conclui-se desta comparação que o preceito do artigo 14 da Constios eleitores que, ao
tuição, voto direto e secreto, com valor igual para todos, só pode ser assegudesigná-los, obrigam-se
rado pela representação proporcional, pois o patamar mínimo e crucial da
por antecipação a acolher
igualdade do valor do voto consiste, precisamente, em que todos os votos
como efetivamente suas
sejam considerados e contabilizados.
todas as decisões que eles
Em suma, os princípios da proporcionalidade na relação entre votos
vierem a tomar em seu
e cadeiras legislativas por partidos e da igualdade quanto ao valor do voto
nome na esfera pública
encontram-se íntima e indissoluvelmente correlacionados entre si e ambos
constituem valores fundamentais consagrados pela Constituição de 1988.
O argumento demonstra a necessidade de suprimir o § 2º do art. 109 do Código
Eleitoral, que, gerando efeitos de maioria e subvertendo a representação proporcional dos
partidos, é claramente inconstitucional. A medida encontra-se incorporada ao Projeto de
Lei nº 2.679, de 2003, da reforma política.
Contudo, com o propósito de assegurar a efetividade do sistema partidário-parlamentar, afastando organizações irrelevantes, o preceito suprimido deve ser substituído por outro
requisito de ingresso para o partido: 5% dos votos válidos em escala nacional, distribuídos em
certa proporção mínima por certo número de estados.
Existe, a esse respeito, uma confusão letal, não apenas de linguagem, mas de essência,
quanto à teoria e à instituição da representação política.
O artigo 13 da Lei nº 9.096/95, a Lei dos Partidos Políticos, e, com ele, o artigo 4º do
Projeto de Lei nº 2.679/2003 – que lhe pretende dar nova redação – não instituem cláusula de exclusão, que é inerente ao regime proporcional, nem podem substituí-la. Apenas
introduzem restrições e limitações ao desempenho parlamentar dos partidos que não cumpriram certos requisitos eleitorais, a respeito das quais há um excelente estudo, de Kátia de
Carvalho, cujos dados e argumentos não podem, lamentavelmente, ser reproduzidos neste
limitado espaço (Carvalho, 2003).
Essas restrições e limitações não violam apenas preceitos da Constituição brasileira mas
princípios da representação política consagrados pela tradição das democracias ocidentais.
Entre eles, o fundamental é o de que o mandato representativo só admite uma classificação
dicotômica: ou o representante foi eleito e desfruta dos mesmos direitos, prerrogativas e po-
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Reforma Política
deres universalmente reconhecidos de que desfrutam os demais; ou não cumpriu os requisitos necessários para qualquer candidato ser eleito – entre os quais, se adotada, a cláusula de
exclusão, ou de barreira – e, portanto, não foi eleito, não deve ser diplomado e empossado,
porque não é representante. Conquistado, o mandato representativo não admite classificações ordinais: não existem, na teoria e na prática da representação política democrática,
representantes com mais faculdades, competências, recursos ou poderes de representação do
que outros; representantes de primeira e de segunda classe.
Contudo, recentemente, o Supremo Tribunal Federal, rompendo com suas decisões
unânimes precedentes, acordou, também por unanimidade, em que o preceito do artigo 13
da Lei nº 9.096/95 carece de eficácia jurídica porque é inconstitucional. Embora construída sobre alguns fundamentos equivocados, a última decisão não deve ser considerada um
retrocesso. Ao contrário, a eliminação dos preceitos do art. 13 da Lei nº 9.096/1995 e do §
2º do art. 109 do Código Eleitoral deve preceder a instituição da cláusula de exclusão, que
a própria lógica do regime proporcional exige.
4) Fidelidade partidária
Impressionados com o desregramento crescente dos corpos legislativos do país, os observadores
mais sensatos buscam socorro na
instituição da fidelidade partidária. Entretanto, o instituto legal
da fidelidade partidária e a noção
da qual deriva não são intuitivos.
Não há, mesmo, um entendimento unívoco sobre a sua natureza,
os seus fundamentos, o âmbito de
sua ação e seus efeitos. Que clareza e precisão poder-se-iam esperar de preceitos legislativos
erguidos sobre categorias de significado tão movediço?
Nos terrenos do parlamento e do governo, o recurso à fidelidade partidária supõe que
o partido dispõe de poder de controle sobre o mandato representativo.
Contudo, na teoria moderna da representação política e do governo representativo, o
representante e o governo são detentores de um mandato livre e virtual, o que significa que,
como observou Giovanni Sartori com extrema acuidade, com a emergência das democracias
modernas, os representantes “não apenas foram declarados agentes livres, aos quais não poderiam ser dadas instruções, mas foram designados para representar uma vontade que não
existia antes de sua própria vontade” (Sartori, 1968, p. 466).
No mandato representativo moderno, não é o representante e, com ele, o corpo de
representantes que se obrigam ao eleitorado mas, ao contrário, são os eleitores que, ao designá-los, obrigam-se por antecipação a acolher como efetivamente suas todas as decisões que
eles vierem a tomar em seu nome na esfera pública.
Revista Plenarium
| 123
José Antônio Giusti Tavares
A exigência constitucional do mandato livre resulta de dois fundamentos, para os quais
Burke já apontara.
A democracia é essencialmente dialógica e deliberativa e, nela, toda decisão importante
deve ser precedida pelo debate, isto é, pelo confronto entre diferentes argumentos. Deliberar significa pesar diferentes argumentos para chegar a uma convicção; portanto, não tem
qualquer sentido a deliberação legislativa se o voto do representante foi previamente decidido, por seus constituintes, por seu partido ou mesmo por ele próprio. O requisito ético
fundamental da democracia representativa dialógica e deliberativa consiste na disposição, por
parte de cada representante, de persuadir e de ser persuadido. Em segundo lugar, as condições políticas encontram-se em permanente mutação; portanto, do fato de
Como resultado, a
que o representante esteja obrigado a princípios e diretrizes gerais não se
ambigüidade da teoria
deve concluir que deva vincular-se, ao longo de todo o mandato, a decisões
ocidental da representação
específicas tomadas antes de assumi-lo.
política se desfez, no
Ademais, Montesquieu, antecipando Schumpeter e Sartori, já afirmara
Brasil, em prejuízo dos
que eleições competitivas são um método por meio do qual o corpo eleitoral,
partidos e em benefício
sem condições de decidir sobre temas complexos, especializados e acima de seu
do individualismo
alcance, seleciona os seus dirigentes – segundo critérios que combinam a comanárquico dos políticos.
petência dos candidatos com o consenso genérico, entre eleitores e eleitos,
O voto uninominal e a
acerca de preferências por políticas públicas −, incumbindo-os da função de
substituição do quociente
deliberar sobre assuntos públicos (Montesquieu, livro II, cap. II, p. 533 e
partidário pelo quociente
livro XI, cap. VI, p. 587; Schumpeter, livro IV; Sartori, 1965, p. 123).
da coligação em eleições
Assim, efetivamente, nas democracias constitucionais e representatiproporcionais, consagrados
vas modernas só há dois recursos para prover a responsabilização política
pelo direito eleitoral
dos representantes ou do governo pelo eleitorado: (1) a sanção retrospectibrasileiro, tornam
va provida por eleições competitivas regulares periódicas, nas quais o eleijuridicamente problemática
torado pode reeleger ou não o portador de um mandato e, no intervalo
qualquer pretensão do
entre duas eleições consecutivas, (2) a transitividade e a responsabilidade
partido de responsabilizar
recíprocas entre eleitores e eleitos, realizada por partidos políticos sólidos,
o representante pelo
estáveis, coesos e disciplinados.
desempenho do mandato
Sabe-se que o segundo recurso é problemático, especialmente no sistema
eleitoral brasileiro.
Nas democracias ocidentais há uma profunda ambigüidade acerca da titularidade e da
responsabilidade sobre o mandato representativo, articulada pela noção de que a democracia representativa moderna é essencialmente mediatizada pela competição entre os partidos
e de que, portanto, a responsabilidade e o poder sobre o mandato, embora pertençam imediatamente ao representante, titular iminente da representação, incumbem mediatamente ao
partido, que detém a titularidade eminente da representação.
Entretanto, na cultura política brasileira, o rationale e o conteúdo normativo subjacentes
à instituição e à prática do voto uninominal na representação proporcional consistem na noção de que, adquirido pela via de uma obrigação pública entre o eleito e os eleitores – mas,
por este motivo, direta, anônima, atomizada e não sancionável –, o mandato representativo
pertence privada, exclusiva e discricionariamente ao representante. Como resultado, a am-
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Reforma Política
bigüidade da teoria ocidental da representação política se desfez, no Brasil, em prejuízo dos
partidos e em benefício do individualismo anárquico dos políticos. O voto uninominal e a
substituição do quociente partidário pelo quociente da coligação em eleições proporcionais,
consagrados pelo direito eleitoral brasileiro, tornam juridicamente problemática qualquer
pretensão do partido de responsabilizar o representante pelo desempenho do mandato.
Ademais, por duas décadas, intermitentemente, o partido não podia ou muito dificilmente podia sequer recusar-se a propor a reeleição de seu representante legislativo infiel,
porque a legislação brasileira o definia como candidato nato ao mandato subseqüente: introduzido pelo art. 4º da Lei nº 6.978, de 1982, o preceito da candidatura nata foi sucessivamente reiterado pela Lei nº 6.055/1974, art. 4º, pela Lei nº 8.713/1993, art. 8º, § 2º, e
pela Lei nº 9.504/1997, art. 8º, § 1º, até que sua eficácia jurídica fosse suspensa, em 2002,
por acórdão do Supremo Tribunal Federal. O que significa que, ao longo daquele período, o
partido foi privado de sua função primária, que consiste em dirigir e controlar a nominação
de seus próprios candidatos aos diversos mandatos eletivos.
Movendo-se em direção oposta, alguns cientistas políticos, entre os quais Gerhardt
Leibholz, afirmam que o vazio de responsabilização introduzido pelo mandato livre deveria
e tenderia a ser ocupado pelo mandato imperativo partidário.
Contudo, importa reconhecer que o mandato imperativo partidário
O mandato imperativo
simplesmente faz desaparecer o mandato representativo livre, instituição
partidário é, portanto,
fundamental para assegurar a separação e a autonomia recíprocas entre a
inconsistente com a
esfera pública e a esfera privada, societária.
democracia representativa
Se o partido, ou alguma parcela do eleitorado, tivesse o poder per se
e constitucional.
de revogar, imediata e independentemente de decisão judicial, o mandato
Mas essa assertiva não
do representante, por infidelidade ou indisciplina partidária, o corpo legissignifica que o parlamentar
lativo reproduziria, em sua composição, a interação societária em estado
seja absolutamente imune
brutal, cindida por seus conflitos e desestatizada: a sociedade reverteria
à responsabilização
precisamente ao estado de natureza, que a representação política se propunha ultrapassar.
O corolário do mandato imperativo partidário, como demonstrou amargamente Marcel Waline, consistiria em “suprimir o parlamento e atribuir a cada partido um coeficiente
correspondente à percentagem de seus votos no país. Se, num país, por exemplo, existem,
segundo a última consulta eleitoral, quatro partidos, reunindo cada qual, respectivamente,
40%, 30%, 20% e 10% dos votos, bastaria um diretório de quatro pessoas deliberando,
uma com quatro votos, a outra com três, a terceira com dois e a última com um só. Far-se-ia
economia de um parlamento e o resultado seria o mesmo” (Waline, p. 65-66).
O mandato imperativo partidário é, portanto, inconsistente com a democracia representativa e constitucional. Mas essa assertiva não significa que o parlamentar seja absolutamente imune à responsabilização. Kelsen sustenta que, no sistema de eleições proporcionais
por lista partidária fechada e hierarquizada, em que o eleitor vota apenas no partido, a perda
do mandato torna-se uma dedução lógica da infidelidade partidária ou do abandono do
Revista Plenarium
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José Antônio Giusti Tavares
partido pelo deputado. Entretanto, observa que, proposta pelo partido, a decisão pertinente
deve resultar do julgamento de um tribunal independente (Kelsen, p. 56-57).
As conclusões de Kelsen são consistentes e coerentes com os preceitos do art. 17 da Constituição brasileira e do Estatuto dos Partidos Políticos (Lei nº 9.096/1995 ), de acordo com
os quais os partidos são pessoas jurídicas de direito privado com autonomia para definir a sua
estrutura, organização e funcionamento e estatuir normas e sanções de fidelidade e disciplina,
mas as decisões partidárias devem observar a Constituição e as leis, estando sujeitas, neste
caso, à apreciação judicial. Mas evidenciam que, no Brasil, o estatuto da fidelidade partidária
só poderá ser viabilizado com a adoção de eleições proporcionais por listas fechadas.
Nota
1 Tenho insistido há longo tempo, e ainda em dois textos recentes, que a representação proporcional brasileira,
convencionalmente – e equivocadamente – identificada entre os sistemas de lista aberta, constitui, a rigor, um caso
especial e excêntrico, muito semelhante ao da Finlândia, de representação proporcional sem listas partidárias e com base
no voto pessoal, uninominal, no candidato (Tavares, J.A.G., 1999 e 2003).
Referências
KELSEN, Hans. (1993). A Democracia. São Paulo, Martins Fontes.
MONTESQUIEU, Charles de Secondat. (1964), L’Esprit des Lois. In Oeuvres Complètes. Paris, Éditions du Seuil.
NOHLEN, Dieter. (1981). Sistemas Electorales del Mundo. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales.
NUNES, Edson; NOGUEIRA, André e TAFNER, Paulo. (1995). “Poder Político e Competição Eleitoral”. Monitor Público, nº 6.
SARTORI, Giovanni.(1965), Teoria Democrática. São Paulo, Ed. Fundo de Cultura.
SARTORI, Giovanni. (1968) “Representational Systems”. In D. Sills (ed.), International Encyclopedia of Social Sciences.
Macmillan & Free Press, v. XIII.
SCHUMPETER, Joseph A. (1961), Capitalismo, Socialismo e Democracia, Rio de Janeiro, Editora Fundo de Cultura.
TAVARES, J. A. Giusti. (1999). “O Problema do Cociente Partidário na Teoria e na Prática Brasileiras do Mandato
Representativo”. Dados, v. 42, nº 1.
TAVARES, J. A. Giusti. (2003). “A Mediação dos Partidos na Democracia Representativa Brasileira”. In TAVARES, J. A.
Giusti (org.). O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira. Instituto Teotônio Vilela, BrasíliaPorto Alegre.
WALINE, Marcel. (1948). Les Partis Contre La République, Paris, Rousseau.
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Simonsen, ministro da Fazenda, 1976. Foto de Luis Humberto.
Wilhelm Hofmeister*
Democracia,
governabilidade,
estabilidade:
os pilares do Direito Eleitoral alemão como referência para
reflexões visando a uma reforma do sistema eleitoral brasileiro
Ao se falar sobre Direito Eleitoral e reformas da legislação eleitoral, normalmente se dá
uma atenção especial ao Direito Eleitoral alemão, pois seus princípios fundamentais e sua
aplicação prática contribuíram de forma decisiva para que se estabelecesse na Alemanha,
após a catástrofe ocorrida na Segunda Guerra Mundial, uma democracia representativa
estável. As experiências alemãs, obviamente, não podem ser transferidas diretamente para
outros países, que têm suas próprias realidades políticas, históricas, sociais e culturais. Em
todo caso, podem servir como marco de orientação e referência para reformas a serem realizadas em outras nações. Desse modo, os defensores de uma reforma política no Brasil, que
também implique uma reforma do Direito Eleitoral, poderiam levar em consideração as
experiências alemãs. Antes de mais nada, isso diz respeito aos princípios básicos do Direito
Eleitoral, às expectativas centrais e às exigências de desempenho que devem ser direcionadas
a um sistema eleitoral.
*Wilhelm Hofmeister é diretor do Centro de Estudos da Fundação Konrad Adenauer no Rio de Janeiro, Brasil.
Tradutor: Tito Lívio Cruz Romão.
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Reforma Política
Exigências de desempenho direcionadas a um sistema eleitoral
Antes de mais nada, e a partir de uma visão amplamente compartilhada na Alemanha
e em outros países, os sistemas eleitorais precisam desempenhar cinco funções:1
•
•
•
•
•
Representação: todos os segmentos relevantes da sociedade deverão ser representados
pelos detentores dos cargos representativos obtidos através de pleito eleitoral. Os
mandatos de deputados deverão ser um reflexo dos votos depositados pelos eleitores
nas urnas.
Concentração: dever-se-á reduzir o número de partidos no parlamento e fomentar a
formação de maiorias parlamentares estáveis.
Participação: os eleitores deverão ter grandes chances de participação, podendo fazer
sobretudo uma escolha personalizada, além da opção por um partido.
Clareza: os eleitores deverão entender o funcionamento do sistema eleitoral, ou seja, o
procedimento eleitoral deverá ser transparente.
Legitimidade: o sistema eleitoral e seus resultados deverão ser aceitos por todos.
Cada uma dessas exigências, por si só, pode ser realizada da melhor maneira possível.
Por conseguinte, o grau de realização das diferentes exigências pode ser comparado em
diversos sistemas eleitorais. Não obstante, em nenhum sistema eleitoral é
possível realizar todas estas exigências simultaneamente e em sua plenitude.
Na verdade, entre a função
Na verdade, entre a função de representação e a função de concentração de
de representação e a
sistemas eleitorais, existe um trade-off: ou os votos depositados nas urnas
função de concentração
pelos eleitores são representados proporcionalmente ou são convertidos em
de sistemas eleitorais,
mandatos de forma desproporcionada, visando à concentração partidária.
existe um trade-off: ou
Coisa semelhante também pode ser dita, por um lado, no tocante à relaos votos depositados
ção entre exigências de representação, concentração e participação, bem
nas urnas pelos eleitores
como, por outro lado, no tocante à clareza e/ou ao grau de exeqüibilidade
são representados
das exigências: normalmente, quanto mais diferenciada e complexa for a
proporcionalmente ou
regulamentação das competências eleitorais, maior será o grau de complesão convertidos em
xidade de um sistema eleitoral.
mandatos de forma
Aqui já podemos registrar um aspecto decisivo que diz respeito ao sisdesproporcionada, visando
tema eleitoral brasileiro e à sua diferença em relação ao sistema eleitoral aleà concentração partidária
mão: na Alemanha existe uma exigência explícita a favor da formação de
maiorias parlamentares, que é, por sua vez, um fator imprescindível para a condução estável de
um governo. Já o sistema eleitoral brasileiro não apresenta essa exigência de desempenho.
Elementos do Direito Eleitoral alemão
Na Alemanha, os parlamentares da Câmara dos Deputados (Bundestag) são eleitos através de uma eleição proporcional que está vinculada ao voto personalizado (sistema eleitoral
proporcional personalizado).2 Todo eleitor dispõe de dois votos. O voto personalizado signi-
Revista Plenarium
| 129
Wilhelm Hofmeister
fica a escolha de candidatos distritais em distritos eleitorais, nos quais sempre haverá espaço
para apenas um mandato, através da maioria relativa dos votos depositados pelos eleitores.
O detentor do mandato será decidido pelos eleitores através de seu “primeiro voto” na cédula de votação. O voto proporcional representa o sufrágio a partir de listas partidárias fechadas, ressaltando-se que os votos depositados na legenda pelos eleitores são convertidos em
cadeiras no Bundestag.3 A escolha das legendas partidárias corresponde ao “segundo voto”
na cédula de votação. Através deste procedimento eleitoral, o voto personalizado e o voto
proporcional unem-se segundo diferentes princípios:
•
•
•
•
Princípio da distribuição equânime: uma primeira metade de todos os deputados do
Bundestag é determinada nos distritos eleitorais através de voto majoritário personalizado,
enquanto a outra metade é decidida através da votação nas legendas partidárias.
Princípio da compensação: o número de mandatos distritais obtido por cada partido
através da votação personalizada é deduzido do número de seus mandatos por lista
de legendas partidárias. Isso faz com que sejam formadas as relações de forças entre os
partidos no Bundestag através do voto proporcional.
Princípio dos mandatos excedentes: se o número de mandatos diretos (ou seja, conquistados
nos distritos) obtidos por um partido em um estado federado da República Federal da
Alemanha for superior ao número de mandatos obtidos através do voto na legenda, tais
mandatos excedentes serão conferidos a outros partidos, sem que haja a obtenção de
mandatos compensatórios.
Princípio da cláusula de barreira: os votos depositados nas urnas pelos eleitores somente
serão convertidos em mandatos de deputados do Bundestag em benefício daqueles
partidos que tenham obtido pelo menos cinco por cento dos segundos votos ou pelo
menos três mandatos distritais diretos no território federal alemão.
Com base nesses princípios, obtém-se um sistema combinado de
eleição proporcional e eleição majoritária, com competência personalizada parcial por parte do eleitor, um sistema que, nos
países de língua alemã, foi designado como eleição proporcional personalizada e que é conhecido, nos países de expressão
anglo-americana, como mixed-member proportional system.
Balanço do sistema eleitoral alemão
Concentração: o sistema eleitoral alemão
fomenta maiorias governamentais estáveis?
O sistema eleitoral alemão precisa ser visto como
uma reação às experiências feitas com a chamada República de Weimar no período compreendido entre os anos de 1919 a 1933, uma
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Reforma Política
fase caracterizada pela instabilidade política, que acabou preparando o caminho para a tomada do poder pelos nacional-socialistas.4 O sistema eleitoral da República de Weimar apoiava-se em um procedimento eleitoral puramente proporcional e sem cláusula de barreira,
através do qual sessenta mil votos significavam um mandato de deputado federal. O sistema
pluripartidário daí resultante tinha como características profundas rupturas
Após o término da Segunda
ideológicas e uma conduta hostil ao sistema vigente por parte dos partidos
Guerra Mundial, um dos
de extrema esquerda e extrema direita, o que dificultava muito a formação
objetivos do debate
de maiorias governamentais estáveis. Após o término da Segunda Guerra
constitucional ocorrido
Mundial, um dos objetivos do debate constitucional ocorrido nos anos de
nos anos de 1948 e 1949
1948 e 1949 era alcançar a formação de governos estáveis e democraticaera alcançar a formação
mente legitimados através da Constituição, promulgada no ano de 1949.
de governos estáveis
Por meio do Direito Eleitoral, dever-se-ia tentar evitar o esfacelamento pare democraticamente
tidário e fomentar a formação de maiorias governamentais estáveis.
legitimados através da
Apoiando-se nessa meta, duas concepções desempenharam um papel
Constituição, promulgada
central durante os debates constitucionais realizados entre os anos de 1947
no ano de 1949
e 1949: a concepção da eleição majoritária em distritos uninominais e a
concepção da cláusula de barreira.
No sistema eleitoral que então passou a ser posto em prática, esses dois elementos foram considerados de forma diferenciada. Devido à resistência imposta sobremaneira pelos
pequenos partidos, a introdução de eleições majoritárias somente foi possível com restrições. Em compensação, a concepção da cláusula de barreira passou a ser aplicada visando ao
ajuste de votos obtidos entre os partidos. Já no ano de 1949, havia uma cláusula de barreira
de 5% que valia apenas para cada estado federado, e não para toda a federação alemã. Não
obstante, a cláusula de barreira não exercia um efeito de concentração, pois no Bundestag
havia doze partidos representados, dos quais oito haviam conseguido menos de 5% dos
votos em todo o território federal.
Na eleição seguinte, realizada no ano de 1953, foi introduzida uma cláusula de barreira
da ordem de 5% e com validade em todo o território nacional. Isso significa que um partido precisava obter no mínimo 5% dos votos totais para poder ganhar um mandato através
do segundo voto na cédula de votação. A partir daí, o efeito de concentração almejado
passou a funcionar: após as eleições de 1961, apenas três partidos tinham representação no
Bundestag. Desde então e até as eleições de 2002, não mais que cinco partidos conseguiram
mandatos simultâneos no Bundestag. Somente nas eleições de 2006, pela primeira vez, seis
partidos romperiam essa barreira.
Na República Federal da Alemanha, pode-se considerar que o objetivo da função de
concentração, ou seja, o fomento de maiorias governamentais estáveis, encontra-se amplamente realizado. Ao longo de quase sessenta anos, houve apenas cinco composições governamentais diferentes com um número total de oito primeiros-ministros.5 Decerto essa grande estabilidade também foi motivada pela prosperidade econômica de longo fôlego, pelo
desenvolvimento de um sistema partidário com partidos abertos a coalizões, bem como por
outras condicionantes favoráveis, tais como a pouca força de grupos de extrema esquerda e
extrema direita na Alemanha, que tiveram de manter-se à margem.6 Mas a estabilidade cer-
Revista Plenarium
| 131
Wilhelm Hofmeister
tamente também deve ser atribuída a condições institucionais, principalmente à cláusula de
barreira de 5%. Por meio dela, o sistema eleitoral alemão conseguiu um bom desempenho
de sua função de concentração.
Embora na Alemanha se teçam fortes críticas à cláusula de barreira, de maneira geral,
ela acabou obtendo bons resultados. Graças a essa cláusula de exclusão,
facilita-se a formação do governo. Ela não é tão elevada a ponto de imEmbora na Alemanha se
possibilitar o êxito do estabelecimento de um novo partido, como bem
teçam fortes críticas à
mostram os exemplos dos partidos Bündnis 90/Die Grünen (Aliança 90/Os
cláusula de barreira, de
Verdes) ou Linkspartei (Partido da Esquerda). Ao mesmo tempo, porém, a
maneira geral, ela acabou
cláusula de barreira é suficientemente elevada de modo a impedir que peobtendo bons resultados.
quenos partidos tenham acesso ao Bundestag. Seja como for, para partidos
Graças a essa cláusula
de pequeno porte, ela é visivelmente menos restritiva que, por exemplo, a
de exclusão, facilita-se a
introdução da votação majoritária relativa, a qual também é, sem sombra
formação do governo
de dúvidas, um procedimento absolutamente democrático.
Sobretudo, a aplicação da cláusula de barreira em todo o território eleitoral alemão, da
forma como foi introduzida em 1953, faz bastante sentido no tocante aos aspectos de eficiência e transparência, embora menos no que diz respeito ao aspecto da participação (uma
parte dos eleitores perde sua participação nas decisões ao longo do processo de formação da
vontade política). Afinal de contas, um parlamento federal é escolhido para todo o território nacional, no qual cláusulas de barreira regionalizadas não devem desempenhar nenhum
papel importante. Nesse sentido, a eficiência se mostra em sua totalidade, e não se corre o
risco de violação do sentido da cláusula de barreira (que é a exclusão de pequenos partidos
da representação parlamentar). Além disso, uma regulamentação dessa natureza, que pode
ser bem compreendida por qualquer indivíduo, permite que partidos com mais de 5% dos
votos tenham uma representação equivalente a tal grandeza no Bundestag.
Representação: a população é representada
proporcionalmente no sistema eleitoral alemão?
Discute-se a representação proporcional dos votos depositados pelos eleitores através
da igualdade de valor numérico e da igualdade de valor quanto ao resultado.7 Igualdade de
valor numérico significa que, ao se fazer a apuração dos votos, cada voto tem o mesmo peso.
Por outro lado, igualdade de valor quanto ao resultado significa que, ao se fazer a distribuição dos mandatos parlamentares, cada voto deve ser contemplado com eqüidade.
Quando da apuração dos votos, a igualdade de valor numérico é um elemento óbvio
nas democracias desenvolvidas, o que também ocorre na Alemanha. As chances formais
de que os eleitores dispõem para a obtenção de resultados satisfatórios também são fundamentalmente iguais, tanto em função do tamanho dos distritos eleitorais, comparáveis no
tocante ao número de habitantes das respectivas áreas, quanto da estrutura uniforme dos
distritos uninominais para a eleição direta. Ressalte-se, porém, que a dimensão dos distritos
eleitorais com um número visivelmente maior ou menor de habitantes poderá representar
um desvio de até 15% para cima ou para baixo, em função do número médio de habitantes.
132 |
Reforma Política
Todavia, somente se fará mister a criação de novos distritos eleitorais se houver um desvio
de 25%. Isso gera uma variação do valor numérico que é considerada muito reduzida em
escala internacional. No Brasil, essa variação entre o número de habitantes e eleitores por
mandato parlamentar é considerável e chegou em 2006 a tal extremo que no Estado de
Roraima houve 8 mandatos para 232.814 eleitores, ou seja, uma média de 29.102 eleitores
para cada mandato; já no Estado de São Paulo, com os seus 28.032.061 eleitores, foram 70
mandatos, ou uma média de 400.458 eleitores por mandato!
No que tange à igualdade de valor quanto ao resultado, existem, em primeira linha,
condições favoráveis no sistema eleitoral proporcional, no qual são apurados os números de
deputados dos partidos representados no Bundestag. Para tanto, concorrem principalmente
a soma de votos dos partidos em nível federal e a distribuição dos mandatos, diretamente
ligada à soma de votos dos partidos, segundo a fórmula eleitoral de Hare/Niemeyer. Como
na Alemanha não existem distritos eleitorais com diferentes números de deputados eleitos,
deixam de existir, entre os distritos eleitorais, as típicas disparidades de valor quanto aos
resultados, ao se proceder à apuração dos votos.
Observe-se, porém, que o sistema eleitoral alemão, no tocante aos votos depositados
pelos eleitores, nem sempre apresenta uma igualdade inabalável de valores quanto ao resultado. Na apuração dos votos, a cláusula de barreira de 5% gera uma desigualdade de valor
quanto ao resultado. Por meio dela, são vencidos os votos obtidos por partidos que não
atinjam um número mínimo de votos equivalente a 5% do total ou no mínimo três mandatos diretos em todo o território federal. Além disso, ao verem que determinados partidos de
pequeno porte representam um risco em virtude da cláusula de exclusão,
Por diversas vezes, o
os eleitores facilmente deixam de depositar seu voto em tais partidos. No
Tribunal Constitucional
sistema eleitoral alemão, esta posição desprivilegiada que os partidos de
Federal Alemão já
pequeno porte podem vir a ocupar de forma direta ou indireta é um elereiterou que a cláusula
mento importante em favor da concentração partidária.
de barreira de 5%
Deve-se, portanto, confrontar essas desvantagens da cláusula de barestá em conformidade
reira com as vantagens representadas pela estabilidade de governo. Não
com a Constituição
apenas no campo do debate especializado, mas também, e sobretudo, na
Federal Alemã, ou seja,
jurisdição do Tribunal Constitucional Federal Alemão, este é um aspecto
é compatível com os
muito valorizado. Por diversas vezes, o Tribunal Constitucional Federal
princípios da democracia
Alemão já reiterou que a cláusula de barreira de 5% está em conformidade
representativa
com a Constituição Federal Alemã, ou seja, é compatível com os princípios
da democracia representativa.
Participação: sobre o que o eleitor pode
decidir no sistema eleitoral alemão?
Via de regra, de acordo com os critérios de concentração partidária e de governabilidade, o balanço que se faz do sistema eleitoral alemão é positivo. Também se entende que, em
relação ao critério da representatividade, esse balanço é aceitável. Por outro lado, tecem-se
críticas aos critérios de eficiência, transparência e participação.
Revista Plenarium
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Wilhelm Hofmeister
Critica-se, por exemplo, o fato de os eleitores na Alemanha, de modo geral, somente
poderem optar por candidatos predeterminados pelos partidos. Isso concerne tanto aos candidatos distritais indicados pelos partidos quanto aos candidatos fixos das
Sob essa ótica, as eleições
legendas partidárias, que somente podem ser eleitos naquela composição e
ao Bundestag não têm um
naquela seqüência preestabelecidas. Essa restrição à participação do eleitor
caráter competitivo, mas
fica mais forte em relação aos grandes partidos: os candidatos ao Bundestag
sim um caráter legitimador
dos partidos CDU/CSU (União Democrata-Cristã/União Social-Cristã) e
de decisões tomadas em
SPD (Partido Social-Democrata) que sejam ocupantes das chamadas “pooutra instância
sições garantidas na legenda” certamente entrarão no Bundestag, independentemente do resultado da eleição. Sob essa ótica, as eleições ao Bundestag
não têm um caráter competitivo, mas sim um caráter legitimador de decisões tomadas em
outra instância. Esse poder partidário torna-se bastante claro no caso de candidatos à eleição
direta que não tenham obtido êxito nas urnas, mas que, apesar de derrotados em seu distrito
eleitoral, obtêm um assento no parlamento através de uma posição “garantida” na legenda.
Essa preponderância dos partidos sofre uma certa relativização apenas pelo fato de
os eleitores poderem dar seu primeiro e seu segundo votos a diferentes partidos, o que na
Alemanha é chamado de splitting. Se o fizerem objetivando uma distribuição estratégica de
votos, isto acaba representando uma variante de participação estratégica bem específica.
Clareza: o sistema eleitoral alemão é compreensível e transparente?
Em especial devido às diversas relações entabuladas entre eleição proporcional voltada
para as legendas e eleição majoritária personalizada, o
sistema eleitoral vigente na Alemanha apresenta uma
estrutura complexa e difícil de ser compreendida pelos eleitores, mesmo no que concerne aos aspectos
básicos de sua organização. Por essa razão, antes de
cada eleição, faz-se necessário lembrar aos eleitores o
sentido da cédula com duas vias de votos e explicarlhes por que o segundo voto é considerado decisivo.
Uma pessoa leiga não consegue entender facilmente
as relações – passíveis de mudanças recíprocas – existentes entre a eleição majoritária em distritos uninominais e a eleição por legenda, como é o caso do
eventual surgimento de mandatos excedentes. Nesse contexto, os resultados das urnas precisam ser
aceitos pelos eleitores sem verificações ou precisam então ser explicados em seus pormenores por especialistas no assunto. Como
um todo, pode-se afirmar que o sistema
eleitoral alemão é complicado, pouco transparente
e de difícil compreensão.
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Reforma Política
Legitimidade: o sistema eleitoral alemão é aceito?
Antes de cada eleição,
faz-se necessário lembrar
aos eleitores o sentido
da cédula com duas vias
de votos e explicar-lhes
por que o segundo voto é
considerado decisivo
Não raro, são apresentados à opinião pública dados sobre a participação
dos eleitores nos pleitos, como indicadores da opinião vigente acerca do
sistema eleitoral. Contudo, em virtude dos inúmeros e diversos fatores que
exercem influência sobre a participação dos eleitores nos pleitos eleitorais,
não fica claro até que ponto esses dados exprimem as mudanças de opinião
em relação ao sistema eleitoral. Seja como for, pode-se supor que se dá um
amplo apoio ao sistema político vigente e, conseqüentemente, ao sistema
eleitoral praticado, quando há uma alta taxa de participação voluntária dos
eleitores nos pleitos. Deste modo, o grau de participação dos eleitores nos pleitos para o
Bundestag depõe em favor da aceitação do sistema político e, por conseguinte, do sistema
eleitoral em vigência atualmente na República Federal da Alemanha. É surpreendente,
porém, que pareça não haver pesquisas de opinião pública sobre o sistema eleitoral alemão.
Se tomarmos como critério de legitimação do sistema eleitoral alemão as opiniões de
especialistas da área, pode-se constatar que, no mainstream da pesquisa sobre o sistema eleitoral realizada por cientistas políticos e da Formação Política8, a eleição majoritária personalizada é realmente considerada o modelo de combinação razoável de elementos de sistemas
eleitorais.9
Propostas de reforma do Direito Eleitoral
A despeito do êxito geral obtido pelo sistema eleitoral alemão, há muitos anos vêm
sendo debatidas propostas de mudanças do Direito Eleitoral alemão. Por um lado, tais debates vêm sendo realizados de forma bastante intensa e, por outro, também se restringem a
sutilezas acadêmicas ou à defesa de dogmas do Direito Eleitoral.10
Desde sua introdução no ano de 1949, o Direito Eleitoral alemão não sofreu alterações
em seus pontos fulcrais, embora tenha passado por várias modificações. Foram, muito mais,
modificações de ordem técnica, como a renúncia à exposição dos catálogos de eleitores ou à
utilização do envelope para cédulas eleitorais, no caso de o voto ser depositado no próprio
local de votação. Outrossim, também houve modificações mais substanciais, tais como a
ampliação da cláusula de barreira para todo o território federal e a abolição de eleições
suplementares (1953), a introdução do voto pelo correio (1965) ou a mudança, ocorrida
diversas vezes, do número de deputados do Bundestag11.
Uma importante reforma foi a redução da idade eleitoral ativa de 21 para 18 anos no
ano de 1970. Essa reforma foi antecedida por um intenso debate político e acadêmico, que
também foi influenciado pelas agitações estudantis ocorridas na segunda metade dos anos
60. No aspecto da participação, a redução da idade eleitoral foi uma decisão positiva. No
entanto, os efeitos dessa medida se mantiveram restritos, já que a população com idade entre 18 e 20 anos representa apenas uma pequena fração dos eleitores. Nas eleições de 2005
para o Bundestag, foi apenas 3% de todos os eleitores.
Revista Plenarium
| 135
Wilhelm Hofmeister
Em 1985, deu-se a substituição do método de apuração matemática dos votos, que era
feita de acordo com a fórmula eleitoral de d’Hondt, pelo método de Hare/Niemeyer, bem
como a introdução do direito de voto para alemães residentes no estrangeiro12. Além disso,
introduziu-se uma regulamentação segundo a qual o número de habitantes de um distrito
eleitoral não pode apresentar um desvio maior que 15% em relação à média (valor anterior:
25%). Desde as eleições de 2002 para o Bundestag, havendo um desvio superior a 25% (até
então: 33,3%), uma redistribuição dos distritos eleitorais faz-se obrigatória.
O sistema de dois votos
A introdução do sistema de dois votos em 1953 foi uma das mudanças mais bem sucedidas do Direito Eleitoral alemão. Enquanto o único voto depositado pelo eleitor valia,
na primeira eleição para o Bundestag, tanto para o candidato de seu distrito eleitoral quanto
para o partido, o motivo da introdução do sistema de dois votos consistia essencialmente
em possibilitar ajustes nos distritos eleitorais.
Entretanto, o primeiro voto nunca desempenhou sua função de “voto personalizado”;
afinal de contas, até os nossos dias, poucos são os eleitores que conhecem o nome do candidato de seu distrito eleitoral. Apesar disso, muitos eleitores recorrem ao método de splitting.
Isto está diretamente ligado ao fato de os eleitores dos pequenos partidos, cujos candidatos
não têm nenhuma chance de obter um mandato distrital, darem seu segundo voto ao candidato de um partido maior, com o qual “seu” partido quer fazer uma coalizão.
Por este motivo, o juízo a ser feito sobre o sistema de dois votos, nos aspectos de eficiência, transparência e participação, é que este apresenta discrepâncias e mostraOs pequenos partidos
se sujeito a críticas. Sua eficiência é restrita, pois, através da eleição de um
fazem uma propaganda
candidato distrital, o candidato do outro grande partido normalmente acaba
específica voltada para
conseguindo entrar por meio da legenda. O sistema de dois votos produz
a obtenção dos segundos
principalmente um efeito cosmético. Conseqüentemente, trata-se de uma
votos, a fim de não serem
participação aparente. Ademais, esse sistema não permite transparência para
excluídos através da
um eleitor sobrecarregado. Alguns eleitores acham que fizeram um acordo,
cláusula de barreira
ao darem seu primeiro voto ao candidato do partido A e o segundo voto ao
candidato do partido B.
Os efeitos decorrentes do sistema de dois votos são controversos, sobretudo se levarmos
em consideração que as discrepâncias entre o primeiro e o segundo voto não são de fácil
interpretação. Por exemplo: no pleito de 2002, o Partido Verde (Die Grünen) obteve 8,6%
dos segundos votos e 5,6% dos primeiros votos. Será que os “eleitores do segundo voto” do
Partido Verde, que deram seu primeiro voto a um outro partido (59,7% ao SPD, conforme
a estatística eleitoral representativa), seriam “eleitores de aluguel” de outros partidos (principalmente do SPD) ou seriam eleitores convictos do Partido Verde que simplesmente não
queriam “jogar fora” seu primeiro voto? Do ponto de vista empírico, não é possível dar uma
resposta bem fundamentada a essa pergunta. Os pequenos partidos fazem uma propaganda
específica voltada para a obtenção dos segundos votos, a fim de não serem excluídos através
da cláusula de barreira.
136 |
Reforma Política
Propostas para reformas do Direito Eleitoral
É óbvio que sempre existem propostas para reformas do Direito Eleitoral. A título de exemplo, em 2003
houve uma proposta de projeto de lei, sem grandes perspectivas de êxito, mas que assim mesmo contou com o
apoio de 46 deputados do Bundestag, visando à introdução
do direito de voto a partir do nascimento. Os pais deveriam
então poder exercer por seus filhos, fiduciariamente, o direito de voto, até que estes atingissem a maioridade.
Por outro lado, realizou-se um debate mais sério em
torno do rebaixamento da idade eleitoral para dezesseis
anos. É verdade que alguns Estados federados rebaixaram
a idade eleitoral para dezesseis anos no caso de eleições
municipais. Partidos menores defendem a introdução
desta medida também para as eleições em nível federal, mas são apresentados argumentos fortes
que impedem tal mudança.
Deixando-se de lado o fato de jovens de
dezesseis anos possuírem ou não suficiente
maturidade política e capacidade de discernir, o
principal argumento contra o direito de voto já aos dezesseis anos é que, através desta medida, far-se-ia uma cisão entre idade eleitoral e maioridade em geral. Afinal
de contas, entre ambos os limites etários, existe uma forte dependência. Direitos e deveres
andam de mãos dadas. Quase ninguém deseja – com justeza – reduzir o limite de maioridade
para dezesseis anos. Desta maneira, o debate acerca do rebaixamento da idade eleitoral mostra-se apenas acadêmico. Quem concede o direito de voto a jovens de dezesseis anos, mas lhes
nega a maioridade, desvaloriza o direito de voto concedido. Embora o rebaixamento da idade
eleitoral para dezesseis anos fomentasse a participação, a desvinculação entre a idade eleitoral
e a maioridade geraria um alto grau de intransparência que acabaria confundindo as mentes.
Além do mais, diante da provável baixa quota de participação eleitoral desta faixa etária, este
mecanismo mostraria pouca eficácia.
Por diversas vezes, especialmente por parte dos pequenos partidos, ouvem-se vozes reivindicando a abolição da cláusula de barreira – seja por conjecturas baseadas em princípios, seja
porque a República Federal da Alemanha desenvolveu-se como um país estável. Em todo caso,
o efeito positivo da cláusula de barreira, a qual impede o esfacelamento partidário e motiva
as maiorias parlamentares governamentais estáveis, acaba sendo alçado pelos políticos, pelos
acadêmicos e também pelo Tribunal Constitucional Federal Alemão a um patamar mais elevado que as suas desvantagens, oriundas da perda daqueles votos depositados nas urnas pelos
eleitores que optaram por aquele partido que não conseguiu entrada no parlamento.
Por vezes, também se reivindica a supressão do sistema de dois votos, por contribuir para
causar confusão na cabeça dos eleitores e por não desempenhar a função de personalização
Revista Plenarium
| 137
Wilhelm Hofmeister
almejada. Todavia, até o momento não foram apresentadas alternativas convincentes que eliminem as desvantagens do sistema atualmente vigente sem incitar o surgimento de desvantagens ou de elementos problemáticos de outra natureza. Por esse motivo, não se deve contar,
em primeira instância, com uma mudança do sistema de dois votos vigente na Alemanha.
Considerações finais
O sistema eleitoral alemão não é perfeito, e possivelmente também não é possível criar
um sistema eleitoral que consiga fazer jus, por igual, a todas as exigências de desempenho
apresentadas neste texto. Não obstante, por meio deste sistema que foi introduzido, em suas
feições básicas, em 1949, foi possível viabilizar e garantir democracia, governabilidade e
estabilidade. Trata-se de um resultado digno de consideração. Last but not least, os desempenhos obtidos pelo sistema eleitoral alemão também poderão ser importantes para o debate
em torno da reforma eleitoral brasileira.
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Reforma Política
Notas
1 Cf. Dieter Nohlen, Wahlrecht und Parteiensystem [Direito Eleitoral e Sistema Partidário], Opladen 2000, S. 157–159.
2 Lei Eleitoral Federal (BWG), em sua versão de 23 de julho de 1993, última emenda em 11 de março de 2005: http://
www.bundeswahlleiter.de/bundestagswahl2005/downloads/bwg_standmaerz05.pdf. Cf. também: Karl-Rudolf Korte:
Wahlen in der Bundesrepublik Deutschland. Bonn 2005.
3 Procedimento matemático segundo a fórmula eleitoral de Hare/Niemeyer, introduzida na República Federal da
Alemanha através do art. 1°, n° 1, da 7ª Proposta de Emenda à Lei Eleitoral Federal no ano de 1985. De acordo com esta
fórmula, as cadeiras do Bundestag são distribuídas conforme a proporção dos votos partidários em relação ao número
total de votos válidos depositados nas urnas e ao número de votos a serem considerados. Cf. Wolfgang Schreiber,
Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, Köln 1998, p. 186–189.
4 Cf. Ferdinand A. Hermens, Demokratie oder Anarchie? Untersuchung über die Verhältniswahl, Köln–Opladen 1968, p.
161–239. Cf. também Wolfgang Hartenstein, Fünf Jahrzehnte Wahlen in der Bundesrepublik: Stabilität und Wandel, in:
Aus Politik und Zeitgeschichte, B 21/2002, p. 39–46.
5 Cf. Wolfgang Hartenstein, Fünf Jahrzehnte Wahlen in der Bundesrepublik: Stabilität und Wandel, in: Aus Politik und
Zeitgeschichte, B 21/2002, p. 39–46.
6 Explicações claras sobre o processo de concentração dos partidos, principalmente o ocorrido nos anos 50, podem
ser encontradas, p. ex., na seguinte fonte: Bundeszentrale für politische Bildung (ed.), Informationen zur politischen
Bildung 207: Parteiendemokratie, Bonn 1990, p. 19s.
7 A respeito desse tema, cf. também Volker von Prittwitz: Vollständig personalisierte Verhältniswahl. Reformüberlegungen
auf der Grundlage eines Leistungsvergleichs der Wahlsysteme Deutschlands und Finnlands, in Aus Politik und
Zeitgeschichte B 52/2003, p. 12–20.
8 Formação Política se refere à densa estrutura de educação política e cívica que existe na Alemanha, formada, entre
outras, pela Central Federal de Formação Política, que publica livros e revistas sobre o tema e organiza seminários e
outros eventos (www.bpb.de), pelas Centrais Estaduais de Formação Política, que em nível estadual oferecem atividades
parecidas; pelas fundações políticas ligadas aos partidos políticos, pelas organizações da sociedade civil que organizam
seminários e cursos para a sua clientela sobre uma grande variedade de temas (muitas dessas organizações recebem
recursos federais, estatuais ou locais); e, não em último lugar, pelas escolas da Alemanha, públicas e privadas, que,
a partir do 6° básico (alunos da idade de 12 anos) incluem aulas de “ciências sociais”, nas quais se discorre sobre
uma grande variedade de temas e instituições políticas e sociais e, especificamente antes das eleições, também
sobre os partidos políticos e o sistema eleitoral. Toda essa estrutura emprega pessoas que não necessariamente são
pesquisadores, mas docentes e professores, muitos com formação em ciência política. Dentro desse grupo, que tem uma
influência considerável na socialização dos alemães, o sistema eleitoral do país é bem avaliado.
9 Cf. Nohlen, op. cit.; Wolfgang Rudzio, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 2000; HansDieter Klingemann/Bernhard Wessels, Political Consequences of Germany’s Mixed-Member System: Personalization at
the Grass-Roots?, WZB FS III 99–205, Berlim 1999.
10 Cf. Eckhard Jesse: Reformvorschläge zur Änderung des Wahlrechts, in: Aus Politik und Zeitgeschichte B 52/2003,
p. 3–11.
11 No ano de 1949, primeiramente eram 400 deputados; a partir de 1953 passaram para 484; a partir de 1957 (através
da incorporação do Estado do Sarre), para 494; a partir de 1965, alcançou-se o número de 496 e, após a Unificação
Alemã, o número de 656 deputados, que acabou sendo reduzido, em 1996, para 598, com vigência a partir das eleições
realizadas em 2002.
12 Todos os alemães residentes no estrangeiro somente têm direito ativo de voto se tiverem passado pelo menos três
meses ininterruptos no território da República Federal da Alemanha.
Revista Plenarium
| 139
Itamaraty, 1979. Foto de Luis Humberto.
Olhar Externo
• Brian Kerr
O artigo 2º da Convenção Européia de Direitos Humanos
e o dever de efetivamente investigar
Brian Kerr*
O artigo 2o da Convenção Européia
de Direitos Humanos e o dever
de efetivamente investigar
Introdução
Encontra-se abaixo o texto de um ensaio que apresentei por ocasião da Conferência
Inter-Regional sobre Sistemas de Justiça e Direitos Humanos do Conselho Britânico em
Brasília, no mês de setembro de 2006. Esta introdução destina-se aos leitores da Revista
Plenarium. Como se verá, a monografia concentra-se num aspecto particular do direito à
vida previsto na Convenção para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais. Esse diploma, elaborado em 1950, foi concebido por um conjunto de Estados
como uma reação à Segunda Guerra Mundial e teve como principal ambição o estabelecimento de certos direitos e liberdades fundamentais, os quais, esperava-se, constituiriam um
baluarte contra o totalitarismo no futuro.
Os Estados envolvidos na promulgação da Convenção associaram-se num órgão conhecido como Conselho da Europa. Vários outros países juntaram-se ao Conselho desde
sua criação, particularmente muitas das nações da Europa Oriental, em seguida ao desmantelamento do império soviético. Atualmente, a instituição conta com 45 países membros.
O Conselho da Europa é distinto da União Européia, embora muitos comentadores os
confundam. A União Européia, fundada pelo Tratado de Roma de 1956, tinha o propósito
primordial de estabelecer a liberdade de movimento tanto de bens como de trabalhadores
entre seus Estados-membros. Sua composição é hoje de 25 países.
Embora o governo do Reino Unido tenha sido um dos principais arquitetos da Convenção Européia, os cidadãos britânicos não foram granjeados com acesso direto às suas
disposições até recentemente. Já que o texto era, essencialmente, antes um tratado entre
Estados soberanos que uma lei devidamente promulgada no âmbito do Reino Unido, jurisprudência pacífica proibia sua aplicação no direito interno. Tudo isso mudou em 1988 com
a promulgação do Human Rights Act, que tornou a Convenção diretamente aplicável nos
tribunais do Reino Unido depois de sua entrada em vigor, em 2 de outubro de 2000.
*Sir Brian Kerr é Lorde Presidente do Tribunal de Justiça da Irlanda do Norte. Palestra proferida na Conferência InterRegional sobre Sistemas de Justiça e Direitos Humanos, Conselho Britânico, Brasília, 18 a 20 de setembro de 2006.
Publicação autorizada pelo autor. Tradução de Newton Tavares Filho, consultor legislativo da Câmara dos Deputados,
LLM, Georgetown University.
142 |
Olhar Externo
Revista Plenarium
| 143
Brian Kerr
A incorporação da Convenção ao direito interno – chamada também sua “nacionalização” – trouxe uma mudança significativa à ordem constitucional. Como é sabido, o Reino
Unido não possuía uma Constituição escrita em nenhum sentido convencional. O parlamento era soberano e a validade da legislação promulgada era imune a qualquer questionamento legal. Hoje, qualquer lei editada pelo parlamento deve ser compatíNão importa a forma
vel com os direitos fundamentais inscritos na Convenção. O Human Rights
que assuma, a violência
Act busca atingir esse objetivo por dois meios principais. Primeiramente,
pode ser, como sugerem
ordena-se aos tribunais interpretar e dar eficácia à legislação primária e
alguns cientistas, um
subordinada de modo compatível com os direitos assegurados na Convenperpétuo atributo da
ção, no maior grau possível. Em segundo lugar, onde não é possível intercondição humana
pretar desse modo a legislação, os tribunais superiores podem declarar que
uma particular disposição legal submetida ao seu escrutínio é incompatível
com a Convenção. Nesse caso, o governo deverá promover a mudança da lei.
A Convenção compreende uma série de direitos, alguns dos quais (como o direito à
vida e a proibição de tortura) são formulados em termos absolutos. Outros, como o direito
ao respeito à vida privada e à liberdade de expressão, são qualificados. A interferência com
estes últimos somente será aceitável quando necessária numa sociedade democrática, na forma prescrita em lei e de modo não mais que o indispensável para atingir o fim pretendido.
A Corte Européia dos Direitos Humanos desenvolveu jurisprudência sobre a Convenção que reconhece certas salvaguardas procedimentais subjacentes, por vezes chamados de
direitos adjetivos. Assim, por exemplo, o direito à vida é garantido e salvaguardado pela
obrigação positiva imposta aos Estados de investigar mortes controversas. É esse dever que
será o objeto do meu ensaio.
O art. 2º da Convenção Européia de Direitos
Humanos e o dever de investigar
É verdadeiramente um prazer para mim estar em Brasília por ocasião desta importante
conferência. Eu ouvi com grande interesse e admiração as palestras feitas ontem à noite e
esta manhã. Como juiz que busca aplicar os princípios e a legislação dos direitos humanos
virtualmente a cada dia, encantou-me e gratificou-me que muitos palestrantes se concentraram em exemplos práticos, em várias jurisdições, da abordagem jurídica de problemas de
direitos humanos em todo o mundo. Fui particularmente impressionado e instruído pelos
exemplos trazidos pelos oradores da África do Sul e da Índia nas sessões plenárias desta
manhã. A discussão acadêmica é evidentemente essencial, sendo com freqüência o motor
de mudanças práticas e avanços na legislação, mas não percamos de vista o nosso objetivo maior – ou ao menos o que eu creio deva ser nosso fim último –, o de fazer propostas
práticas e realistas que trarão mudanças para as vidas das pessoas e melhoras no estado dos
direitos humanos nas sociedades que representamos. Minha apresentação aos senhores hoje
tratará marcadamente – mas não com aridez, espero – do prático. Pretendo discutir uma
área estrita, mesmo limitada, do Direito. Faço-o não apenas porque essa área me é familiar,
nem apenas porque, a despeito de suas limitações, essa tem tido considerável importância
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Olhar Externo
na sociedade à qual pertenço, mas principalmente porque, de meu ponto de vista, ela fornece um exemplo prático e concreto de como a aplicação das normas e princípios de direitos
humanos pode produzir uma mudança real e tangível na vida das pessoas.
Antes de começar, permitam-me dizer algo sobre o tema da conferência Protegendo
Direitos e Prestando Justiça. Esse é para mim um assunto de perene interesse, graças precisamente à sua grande importância em nosso mundo contemporâneo. O tema em discussão
nesta tarde, violência e direitos humanos, é não menos relevante e significativo. Violência,
em qualquer de suas manifestações – seja ela impessoal, inspirada no terrorismo ou patrocinada pelo Estado, quer ocorra dentro das famílias ou seja infligida aleatoriamente em
nossas ruas –, não importa a forma que assuma, a violência pode ser, como sugerem alguns
cientistas, um perpétuo atributo da condição humana. Mas, se assim é, ela deveria servir
meramente para nos fortalecer em nossa determinação de apoiar os direitos humanos, que
buscam combatê-la, e de defender a dignidade do indivíduo e sua liberdade contra agressões, não importa de onde provenham.
O tema que escolhi para falar nesta tarde é, como já disse, algo restrito mas, por razões que vou abordar no momento, tem sido de uma importância substancial na história
política e jurídica recente da Irlanda do Norte. O assunto é o art. 2º da Convenção para
Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais. De fato, pretendo falar
principalmente sobre apenas um aspecto desse dispositivo, o dever de investigar mortes
controversas.
O sistema constitucional da Irlanda do Norte
Antes de iniciar, contudo, um pouco de contexto. Muitos dos senhores já conhecem a
ordem constitucional dos vários componentes do Reino Unido, mas, para aqueles que com
ela têm menos familiaridade, deixe-me começar dizendo algo sobre a experiência constitucional de meu país. A Irlanda do Norte é uma das três jurisdições que compõem o Reino Unido
– Inglaterra e País de Gales (que têm um único sistema legal) são uma, Escócia é outra, e
Irlanda do Norte, a terceira. Embora possuamos um sistema de governo centralizado, com
limitada atribuição de competências legislativas a cada região, esses três sistemas são completamente separados. Recursos contra decisões judiciais em cada uma dessas jurisdições são dirigidos ao comitê recursal na Câmara dos Lordes em Londres – que deverá ser transformada
em Suprema Corte para todo o Reino Unido. Esse tribunal aplicará a legislação da Irlanda do
Norte, Escócia, Inglaterra e Gales, dependendo da origem da causa a ele submetida.
Como Lady Ministra Hallett nos lembrou esta manhã, o Reino Unido é um dos poucos
países sem uma Constituição escrita em um único documento. Na última década, o país tem
atravessado uma pequena reordenação constitucional. No âmbito legislativo, o parlamento
britânico em Westminster, Londres, devolveu o que já descrevi como limitado, mas não
obstante significativo, poder aos parlamentos e assembléias na Escócia, em Gales e na Irlanda
do Norte. Nesta última, essa devolução está vinculada ao que chamamos de processo de pacificação. Buscamos emergir de trinta anos de conflitos internos e, é desnecessário dizer, isso
apresenta desafios à nossa sociedade e particularmente aos nossos políticos e juízes.
Revista Plenarium
| 145
Brian Kerr
A ausência de uma Constituição escrita tem sido defendida por muitos comentadores.
Na opinião de gerações precedentes de constitucionalistas britânicos, a mais eficaz salvaguarda dos direitos humanos não é uma garantia de papel, mas o exercício benevolente da
discricionariedade administrativa, o senso de justiça dos servidores públicos e ministros e a
supervisão vigilante do parlamento.1 O Human Rights Act, que entrou em vigor em 2000
e sobre o qual os senhores ouviram Lady Ministra Hallett discorrer esta manhã, marcou
uma mudança em direção ao pensamento centrado nos direitos (rights-based thinking), dando às nossas cortes novos poderes para responsabilizar o Estado por violações de direitos
humanos. Esse diploma impõe novos deveres aos tribunais para observar a jurisprudência
da Corte Européia de Direitos Humanos, enquanto esta decide causas e desenvolve nosso
direito local,2 e para interpretar a legislação de acordo com seu texto.3 À luz da avaliação
abrangente – para não dizer magistral – de Lady Ministra Hallett do impacto dessa legislação fundamental, é desnecessário que eu fale mais sobre o assunto.
Pode-se dizer que a falta de uma Constituição escrita forneceu aos juízes pouca experiência com o raciocínio indutivo e finalístico usado nos instrumentos internacionais de
direitos humanos. Não estou certo de que esta assertiva seja inteiramente correta, visto que,
é claro, já tomamos em conta tais normas antes do ano 2000. Não há dúvida, entretanto, de
que o Human Rights Act tornou ainda mais urgente considerarmos essa legislação ao fazer
dos direitos expressos na Convenção parte de nosso direito interno, e essa nova configuração
apresentou desafios e oportunidades estimulantes aos juízes desde a promulgação daquele
ato. Agora, a discussão de uma causa perante a Corte de Apelação terá questões de direitos
humanos entrelaçadas aos argumentos pelo advogado. Estas são parte integrante do caso,
não apenas algo incidental ou reflexão posterior.
“Trazendo os direitos para casa”
Ao falar da Convenção Européia de Direitos Humanos, é preciso ter em mente ser esta
uma norma regional e serem técnicas muitas das mudanças por ela promovidas em nosso
direito interno e, como tal, não diretamente relevantes para muitos dos senhores. Mas, é
claro, a jurisprudência gerada por diferentes tratados de direitos humanos retira seu apoio do
desenvolvimento de outros instrumentos internacionais, e espero que, por essa razão, o que
tenho a dizer seja de interesse.
Para além de sua importância na ordem política e jurídica da Irlanda do Norte, penso
que o dever de investigar previsto no art. 2º da Convenção provê um exemplo marcante de
como as palavras desse instrumento vivo foram interpretadas e expandidas pela Corte que
o aplica (a Corte Européia de Direitos Humanos), e de como essa interpretação por sua vez
tem sido considerada e aplicada por tribunais nacionais (assim como pelo governo do Reino
Unido) em situações muito práticas e concretas.
146 |
Olhar Externo
O texto da Convenção
O art. 2º da Convenção Européia é o primeiro direito substantivo expresso. Dispõe ele que:
1. O direito de qualquer pessoa à vida é protegido pela lei. Ninguém poderá ser intencionalmente privado da vida, salvo em execução de uma sentença capital pronunciada por um
tribunal, no caso de o crime ser punido com esta pena pela lei.
2. Não haverá violação do presente artigo quando a morte resulte de recurso à força, tornado
absolutamente necessário:
a) para assegurar a defesa de qualquer pessoa contra uma violência ilegal;
b) para efetuar uma detenção legal ou para impedir a evasão de uma pessoa detida
legalmente;
c) para reprimir, em conformidade com a lei, uma revolta ou uma insurreição.
Essa foi, de modo direto, uma determinação ao Estado para que se abstenha de tirar
a vida de pessoas dentro de suas fronteiras, e isso certamente deve ter sido o valor capital
na mente dos idealizadores da Convenção no final da Segunda Guerra Mundial, com seu
horrível genocídio e perda de vidas. Mas a Corte Européia tem uma
abordagem dinâmica e evolutiva da Convenção, a qual descreve como
um instrumento vivo.4 Isso a levou a desenvolver o direito à vida em
dois novos e importantes modos.
A interpretação do art. 2º pela Corte Européia
A primeira expansão da obrigação do art. 2º foi a interpretação
segundo a qual os Estados têm o dever positivo de proteger o direito à
vida. No caso Osman v. UK 5, um professor com distúrbios mentais tornou-se obcecado por um aluno, molestando-o durante um certo tempo. O molestamento culminou na morte a tiros do pai pelo professor,
que também feriu o garoto. A Corte decidiu que o Estado tem o dever
de proteger um indivíduo identificado quando tem conhecimento de
um risco real e imediato à vida dessa pessoa, causado por atos criminosos de um terceiro. No
caso em questão, decidiu-se que, embora a polícia soubesse da situação, não podia ter antecipado o nível de violência usado finalmente – esta não estava a par de uma ameaça “real e
imediata” e, desse modo, não agiu em violação dos deveres impostos pelo art. 2º.
A segunda expansão é a imposição de uma obrigação adjetiva, procedimental, de investigar mortes onde possivelmente tenha havido uma violação da obrigação substantiva.
Essa obrigação adjetiva foi articulada pela primeira vez pela Corte Européia de Direitos
Humanos numa causa da Irlanda do Norte, McCann v. United Kingdom.6 Ali, alegou-se que
agentes do Estado tinham deliberadamente matado suspeitos de serem membros do IRA
no curso do que foi descrito como uma operação antiterrorismo. A Corte interpretou o art.
Revista Plenarium
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Brian Kerr
2º em conjunto com o dever geral do Estado, imposto pelo art. 1º, de garantir “a qualquer
pessoa dependente da sua jurisdição os direitos e liberdades definidos no título I da presente
Convenção”. Concluiu que, por conseguinte, deveria existir alguma forma efetiva de investigação oficial quando indivíduos tenham sido mortos em conseqüência do uso da força,
entre outros, por agentes estatais.7 Essas obrigações procedimentais subjazem ao direito à
vida e são necessárias para assegurar-lhe a defesa integral.
Seguindo McCann, os elementos procedimentais do dever estatal decorrentes do art. 2º
foram desenvolvidos pela Corte Européia de Direitos Humanos durante a década passada
em uma série de casos, alguns dos quais também provieram da Irlanda do Norte. Gostaria
de concentrar-me no mais significativo, Jordan v. United Kingdom8, também relacionado a
um suspeito de integrar o IRA morto por membros das forças de segurança.
Jordan e o conteúdo do dever de investigar
A Corte usou Jordan para determinar qual deveria ser o conteúdo da investigação,
dizendo, primeiramente, que esta deveria ser efetiva (jurisprudência subseqüente, européia
e doméstica, perscrutou diferentes aspectos do significado de efetividade, em diferentes
situações). Segundo, o propósito da investigação seria a efetiva implementação das leis domésticas que protegem a vida. Em outras palavras, essas salvaguardas procedimentais deveriam existir para que o direito substantivo, principal, não fosse diluído ou comprometido.
Finalmente, um inquérito não é necessariamente o único meio pelo qual uma investigação
das circunstâncias de uma morte poderia ser conduzida. Esses foram os principais elementos
do conteúdo do dever de investigar mortes sob o art. 2º. A Corte então delineou detalhes
adicionais do referido inquérito, que podem assim ser resumidos:
A investigação deve ser conduzida por um investigador independente e ser capaz de
determinar se o uso da força foi ou não justificado, assim como levar à identificação e punição dos responsáveis. Deve também ser pronta e razoavelmente expedita, como também
conduzida sob suficiente escrutínio público para assegurar a prestação de contas e a responsabilidade dos envolvidos. Deve por fim integrar suficientemente um parente próximo, de
modo a proteger seus interesses legítimos.
A investigação examinada em Jordan foi um inquérito judicial. Não houve nenhuma ação
penal ligada à morte. Na Irlanda do Norte, a Coroner’s Court é o órgão que permite o registro
das mortes a ela declaradas. Um inquérito judicial é o processo de investigação que permite ao
magistrado dessa corte e ao júri determinar a identidade do morto e a causa da morte, quando
necessário, sem no entanto constituir um método de atribuição de culpa. Por ocasião do caso
Jordan, o Coroner não pôde estender o inquérito para investigar as circunstâncias mais amplas
da morte. A Corte Européia de Direitos Humanos considerou então que o inquérito judicial na
Irlanda do Norte não cumpria os requisitos de uma “investigação efetiva” de vários modos:
•
•
148 |
faltou independência na investigação inicial da polícia;
o policial que atirou na vítima não pôde ser conduzido como testemunha – ele não
podia ser chamado para prestar depoimento;
Olhar Externo
•
•
•
•
o Coroner não pôde investigar, tampouco o júri dar um veredito que assegurasse uma
persecução criminal efetiva em juízo – eles podiam apenas relatar os meios pelos quais
ocorreu a morte, não as circunstâncias mais abrangentes;
por uma série de razões, o inquérito não foi iniciado de imediato;
a falta de assistência jurídica e de divulgação de certos documentos significou que os
parentes da vítima não puderam participar adequadamente do inquérito;
não houve ligação entre o inquérito e qualquer dever do Director of Public Prosecutions9
de reconsiderar sua decisão de não processar qualquer pessoa pela morte. O DPP não
tinha o dever de fundamentar essa decisão.10
A Corte criticou em particular três elementos do inquérito: a impossibilidade de conduzir coativamente testemunhas, o fato de que o Coroner teve de restringir sua investigação
às causas diretas da morte, sem poder estendê-la às circunstâncias mais gerais, e o tipo de
veredito que o júri num caso semelhante pode dar. Nesse caso, a Corte entendeu que o
inquérito judicial “não pôde ser efetivo na identificação ou persecução de quaisquer crimes
que pudessem ter ocorrido e, nesse particular, deixa de cumprir os requisitos do art. 2º”.11
Jordan e os tribunais da Irlanda do Norte
Após a decisão da Corte Européia, a família Jordan intentou numerosas ações que nos
deram, aos tribunais da Irlanda do Norte, a oportunidade de considerar diferentes aspectos
do que seria uma investigação conforme os termos do art. 2º. Eu decidi alguns desses feitos
como então juiz de primeiro grau competente. O caso Jordan levantou uma série de questões legais complexas que são importantes para os advogados da Irlanda do Norte e do Reino Unido. Por exemplo, decidiu-se sobre se o Human Rights Act é retroativo, embora essa
questão ainda esteja sendo discutida. Mas não gostaria de me concentrar nesses aspectos.
A coisa realmente importante nesse caso é o impacto da Convenção – no sentido de que a
Corte estava examinando, na verdade questionando, nossas práticas locais de investigação
de mortes e assegurando-se de que essas tornavam o art. 2º real em nosso contexto.
Algumas das questões levantadas foram abordadas de forma proativa pelo governo. Por
exemplo, a disposição legislativa que não permitia a condução coercitiva dos responsáveis
pela morte foi alterada, e o Director of Public Prosecutions voluntariamente reconsiderou sua
decisão de não processar após o inquérito, passando também a dar as razões de seu convencimento caso pretenda iniciar ou não uma ação penal. Entretanto, a questão-chave sobre se o
Coroner e seu júri poderiam – e deveriam – investigar as circunstâncias mais abrangentes da
morte, ou meramente sua causa, foi decidida tanto na primeira como na segunda instância.
O Tribunal de Apelação confirmou minha decisão de que, para tornar a investigação
efetiva, o júri não tinha poderes específicos para dar o veredito de homicídio, pretendido
pela família Jordan. Os poderes já existentes da Coroner´s Court poderiam ser interpretados
em consonância com os direitos da Convenção lendo-se a frase de maneira mais ampla para
incluir as circunstâncias do crime bem como a causa da morte. Para ser efetiva, a investiga-
Revista Plenarium
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Brian Kerr
ção deveria poder determinar fatos capazes de conduzir a uma ação penal. Não era crítico,
entretanto, que esse procedimento tivesse de tomar uma forma determinada.
O propósito das ações domésticas em Jordan foi o de estabelecer, por meio dos tribunais,
a natureza e o fim dos direitos adjetivos delineados pela Corte Européia de Direitos Humanos
em McCann e Jordan. Ficou claro ser importante, num inquérito para investigar uma morte
causada por agentes estatais (e, na Irlanda do Norte, essa investigação deve ser conduzida
também pelo ombudsman da polícia, por um inquérito público ou no curso de uma ação
penal), que este deve ser um mecanismo efetivo à disposição para avaliar a legalidade da força
empregada, e, se necessário, para garantir a persecução criminal que viria a determinar a culpa
de qualquer indivíduo responsável pela morte. Jordan, com efeito, conduziu às mudanças reais
que tornaram nosso sistema legal mais capaz de realizar esse objetivo. Em conseqüência das
decisões da Corte e de suas repercussões em nossos tribunais domésticos, não seria exagero
dizer que o modo pelo qual mortes sujeitas ao art. 2º serão investigadas foi revolucionado.
A jurisprudência após Jordan
A amplitude da aplicação das garantias procedimentais do art. 2º conforme a Corte já
foi explorada em muitos casos nos tribunais domésticos. Não tenho tempo de abordá-los
em detalhe, mas gostaria de mencionar brevemente dois casos perante a Câmara dos Lordes
da Inglaterra que envolveram mortes em prisões. O primeiro, Amin,12 versava sobre a falha
de uma prisão em proteger um detento contra um colega de cela violento e racista. O segundo, Middleton,13 foi o suicídio de um preso. Em ambos os casos, em que o Estado não
protegeu os direitos das vítimas à vida contra uma ameaça externa, a Câmara dos Lordes
decidiu que os requisitos de Jordan eram aplicáveis.
A Câmara dos Lordes enfatizou também que, enquanto a natureza do inquérito pode
variar de caso a caso, pode ser tão importante ter um inquérito efetivo se a morte resulta de
negligência sistemática da autoridade no que toca ao cuidado da vítima (o serviço prisional,
na hipótese), quanto quando a morte é causada por um agente estatal.
Tratados de direitos humanos como instrumentos vivos
No tempo disponível, fui capaz apenas de tocar a superfície dos desenvolvimentos no
direito irlandês trazidos pela evolução interpretativa do direito à vida previsto na Convenção
Européia. No início, afirmei que esperava demonstrar como um instrumento internacional
de direitos humanos, tratado como um texto vivo, pode ser interpretado por um tribunal
internacional e aplicado (de modo criativo e na prática) pelos tribunais domésticos para tornar esses direitos aplicáveis em uma realidade concreta, para indivíduos que habitam aquela
jurisdição. Espero que esse breve olhar sobre o modo pelo qual as cortes irlandesas, e em todo
o Reino Unido, tentaram aplicar os direitos adjetivos do art. 2º, de modo ao mesmo tempo
realista e embasado na Convenção, demonstre uma maneira de os tribunais “trazerem os
direitos para casa” – nacionalizá-los de forma a fazê-los parte integral do nosso direito.
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Olhar Externo
A afirmação, freqüentemente repetida nesta e em virtualmente todas as conferências
a que compareci, de que o intercâmbio de idéias e a fertilização recíproca gerada pelos
relatos de nossas experiências pode somente enriquecer a aplicação de princípios legais em
discussão dispensa endosso ou ênfase suplementar. Não tenho dúvidas de que deixarei esta
conferência com novas perspectivas sobre a aplicação da legislação e dos princípios de direitos humanos para o exercício de minha função judicial. Espero que este breve resumo
de um pequeno tópico dos desenvolvimentos legais provocados pelo art. 2º da Convenção
Européia dos Direitos Humanos tenha modesta ressonância em suas reflexões nessa área
fundamentalmente importante.
Notas
1 Lester and Pannick, Human Rights Law and Practice (Butterworths, 2004), par. 1.06.
2 Human Rights Act 1998, s. 2.
3 Human Rights Act 1998, s. 3.
4 Tyrer v. UK (1978) 2 EHRR 1.
5 Osman v. United Kingdom [1998] 29 EHRR 245.
6 (1996) 21 EGRR 97 § 161.
7 Resumi essa afirmação a partir de uma passagem em R (Middleton) v. HM Coroner for West Sommerset; R (Amin) v.
Secretary of State for the Home Department [2002] EWCA Civ 390.
8 (2003) 37 EHRR 52.
9 Responsável pela persecução criminal em juízo, promotor da ação penal (n. do t.).
10 Resumido a partir de Girvan J, In the matter of an application by Hugh Jordan for judicial review [2004] NICA 29(2), § 2º.
11 Jordan, § 130.
12 [2003] UKHL 51.
13 [2004] UKHL 10.
Revista Plenarium
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Balcão do cafezinho, Itamaraty, 1976. Foto de Luis Humberto.
Balanço da 52a Legislatura
• Fátima Anastasia, Magna Inácio e Carlos Ranulfo Melo
Para um balanço da 52a legislatura
Fátima Anastasia*, Magna Inácio** e Carlos Ranulfo Melo***
Para um balanço da 52a legislatura1
I) Introdução
No segundo turno do pleito de 2002, Luis Inácio Lula da Silva foi eleito presidente
do Brasil, com 52.793.364 votos. Seu partido, o PT, saiu das urnas de 2002 como a maior
agremiação da Câmara dos Deputados, tendo conquistado 91 das 513 cadeiras (17,7%).
No Senado Federal, o PT ocupou, a partir de 2003, 14 das 81 cadeiras (17,3%), posicionando-se como a terceira maior bancada da Câmara Alta, precedida apenas pelo PMDB e
pelo PFL, com 19 cadeiras cada um.
A vitória de Lula e do PT, na disputa de 2002, significou, sem sombra de dúvidas, a
estruturação de um novo contexto político para a (re)discussão das questões relacionadas à
*Fátima Anastasia, Doutora em Ciência Política pelo IUPERJ, professora adjunta do Departamento de Ciência Política da
UFMG e diretora do Centro de Estudos Legislativo (UFMG).
**Carlos Ranulfo Félix de Melo, Doutor em Ciências Humanas pela UFMG, professor adjunto do Departamento de Ciência
Política da UFMG e vice-diretor do Centro de Estudos Legislativos (UFMG).
***Magna Inácio, Doutora em Ciências Humanas pela UFMG, professora adjunta do Departamento de Ciência Política da
UFMG e pesquisadora do Centro de Estudos Legislativos (UFMG).
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Balanço da 52 a Legislatura
governabilidade, à accountability e à representatividade e sinalizou na direção da reorientação das políticas públicas no país.
Ademais2, tal vitória atestou que a política brasileira transitou com sucesso para o universo de um sistema representativo poliárquico3 (Santos, 1998), tendo realizado cabalmente o princípio de igualdade política em todos os quesitos, inclusive naquele referido à elegibilidade.
Por outro lado, a eleição de Lula e do PT, em 2002, expressou o desejo de reorientação
do uso do princípio de autoridade: ficou patente que a sociedade brasileira compareceu às
urnas e nelas depositou seu voto a favor de uma alocação diferente dos recursos que o Estado arrecada dos contribuintes (Przeworski, 1995). Vale, ainda, ressaltar que foi a institucionalização dos procedimentos democráticos que permitiu alterar a composição da coalizão
governante e sinalizar na direção de mudanças na substância da política pública.
Transcorridos quatro anos, e depois de realizadas as eleições de 2006, que conferiram
novo mandato presidencial a Lula, cabe investigar se a nova correlação de forças que se organizou no Congresso e fora dele, na 52ª legislatura, constituiu-se, efetivamente, em uma
coalizão dotada de preferências e de recursos suficientes para o cumprimento das agendas
procedimental e substantiva sinalizadas durante a campanha eleitoral de 2002.
O objetivo deste artigo é realizar uma avaliação da 52ª legislatura (2003/2007) da
Câmara dos Deputados. A legislatura chama a atenção: a) por ser a primeira, no período
pós-88, a transcorrer sob um governo de esquerda; b) por registrar, no seu segundo biênio,
uma forte crise no interior da coalizão governista; e c) pela sucessão de escândalos de ampla
repercussão, envolvendo membros dos poderes Executivo e Legislativo.
À luz da definição procedimental de democracia, propõe-se examinar as ações, as omissões e os padrões de interação desenvolvidos entre os principais atores políticos da democracia – cidadãos, líderes de coalizão e legisladores (Arnold, 1990) – e seus impactos no que se
refere aos três atributos centrais da ordem democrática, a saber: estabilidade, accountability
e representatividade.
O texto está organizado da seguinte forma: em primeiro lugar será descrito e analisado
o contexto político mais amplo no qual se insere a legislatura sob exame. Após, serão examinadas a formação e a dinâmica das coalizões governista e oposicionista, com ênfase na análise das estratégias desenvolvidas por ambos os lados, inclusive no que se refere à disputa pela
Presidência da Casa e ao comportamento dos partidos e dos deputados individualmente. O
processo e a produção legislativa serão objetos da próxima seção, onde se discutem a dinâmica do processo decisório e seus impactos sobre a produção legal durante a 52ª legislatura.
A seção seguinte abordará os temas da fiscalização e do controle do Poder Executivo, bem
como o do controle interno. Finalmente, será apresentado um rápido balanço da legislatura
no que se refere aos três atributos desejáveis da democracia – estabilidade, representatividade e accountability – e apresentadas algumas sugestões de reforma. Sempre que possível, a
análise da legislatura 2003-2007 será feita tendo como pano de fundo as demais legislaturas
do período compreendido entre 1990 e 2006 com vistas a apontar semelhanças e diferenças
entre as diversas legislaturas pós-Constituição de 1988.
Revista Plenarium
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Fátima Anastasia, Magna Inácio e Carlos Ranulfo Melo
II) A legislatura e seu contexto
Além da alternância no poder para a Presidência da República, as eleições de 2002 trouxeram outras novidades ao cenário político brasileiro. Os quatro maiores partidos da coalizão
de Fernando Henrique (PSDB, PFL, PMDB e PP) perderam 69 cadeiras, o que equivale
a 13,5% da Câmara. Para os peemedebistas foi apenas mais do mesmo – o partido vinha
perdendo cadeiras desde 1990 – mas para os tucanos o resultado significou uma reversão da
curva de crescimento observada para o mesmo período. PFL e PP mantiveram sua trajetória
oscilante. Quase metade dos assentos perdidos pela antiga coalizão governista foi conquistada pelo PT, que, confirmando sua trajetória eleitoral ascendente, tornou-se o partido mais
votado e senhor da maior bancada na Casa, com 17,7% das cadeiras. Conseqüência direta deste resultado, a Câmara seria, pela primeira vez na história
Além da alternância no
democrática brasileira, dirigida por um deputado eleito por um partido de
poder para a presidência
esquerda. Entre os partidos menores, o PDT e o PTB recuaram, enquanto
da República, as eleições
PSB, PPS, PL e PCdoB cresceram. O resultado geral foi uma Câmara mais
de 2002 trouxeram outras
fragmentada. O número efetivo de partidos (Ne), que havia chegado a 8,7
novidades ao cenário
em 1990 e retornado a 7,1 em 1998, voltou a subir, alcançando 8,5. Os sete
político brasileiro. Os
maiores partidos (PSDB, PFL, PMDB e PP, PT, PDT e PTB), que até 1998
quatro maiores partidos
controlavam 89,9% da Casa, passaram a deter 81,1%4.
da coalizão de Fernando
No entanto, a modificação de maior impacto seria aquela decorrente do
Henrique (PSDB, PFL,
desfecho da disputa presidencial. Como ressaltam Melo e Anastasia (2005),
PMDB e PP) perderam 69
ao gerar uma troca de lugares entre situação e oposição e promover uma nova
cadeiras, o que equivale a
correlação de forças políticas no âmbito dos poderes Executivo e Legislativo,
13,5% da Câmara
a eleição de 2002 afetou as preferências, o estoque de recursos e de estratégias
disponíveis, bem como o comportamento dos principais atores na Câmara dos Deputados.
De uma legislatura para outra, antigas preferências partidárias tornaram-se contraditórias com
as posições ocupadas nas arenas parlamentar e governamental. Da mesma maneira, estratégias
que se mostravam disponíveis em períodos anteriores passaram a ser politicamente inviáveis
na legislatura em questão. O comportamento coeso e disciplinado da esquerda, e em especial
do PT, forjado na oposição, seria colocado em xeque. Analisadas as coisas pelo outro lado, a
questão era saber como se comportariam os partidos da antiga coalizão governista, agora sem
os recursos provenientes do exercício do governo federal, mas tendo a seu dispor os instrumentos que a organização do Poder Legislativo brasileiro faculta à(s) minoria(s).
Ao contrário do ocorrido em 1998, com a coalizão que deu sustentação política ao governo
FHC, a coalizão eleitoral de Lula não logrou tornar-se majoritária na esfera parlamentar. Em
2002, no primeiro turno, a coalizão de apoio a Lula (PT/PCdoB/PL) elegeu 25,1% dos deputados. Com a adesão, no segundo turno, de PSB, PDT, PV, PPS e PTB, a coalizão eleitoral expandiu-se, chegando a 218 cadeiras (42,5%) (Melo e Anastasia, 2005), e acentuou o seu caráter não
contíguo, característica, de resto, já presente desde a inclusão do PL na coligação eleitoral.
De toda forma, tratava-se de escolher entre governar em minoria, buscando os apoios
necessários para obter maiorias legislativas pontuais, ou garantir a formação de uma coalizão
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Balanço da 52 a Legislatura
majoritária. A diferença estava em que, pela primeira vez, a coalizão a ser montada tinha
como “partido central” uma organização situada à esquerda do espectro partidário – como
elemento adicional, cabe lembrar que os partidos de centro e direita detinham 68% das
cadeiras da Câmara. Uma vez feitas as escolhas, a coalizão governativa revelaria maior grau
de instabilidade do que as que a precederam, por motivos que serão analisados adiante, o
que durante determinado período afetaria negativamente a capacidade do Executivo de
conduzir sua agenda.
Ainda como parte do contexto sob o qual transcorreu a legislatura, três episódios fizeram com que a Câmara, através de seus membros, estivesse envolvida em denúncias de corrupção e uso indevido de recursos públicos. Em junho de 2005, um número indeterminado
de membros da base governista foi acusado pelo deputado Roberto Jefferson (PTB-RJ) de
receber uma espécie de mesada, o “mensalão”, por parte do governo. O escândalo se desdobrou em três CPIs – Correios, Mensalão e Bingos – e terminou gerando quatro renúncias
e três cassações em um total de dezenove deputados para os quais o Conselho de Ética da
Câmara havia recomendado a perda de mandato. Doze parlamentares foram inocentados
pelo Plenário. O último, José Janene (PP-PR), em dezembro de 2006, no apagar das luzes
da 52ª legislatura. Em 21 de setembro de 2005, o deputado Severino Cavalcanti (PP-PE),
oito meses depois de ser eleito para a Presidência da Casa, renunciou ao mandato sob a
acusação de cobrar propina de um dono de restaurante na Câmara. Finalmente, em maio
de 2006, a Câmara recebeu da Controladoria-Geral da União (CGU) documentos que
apontavam fraudes em licitação e superfaturamento na compra de ambulâncias, por parte
dos municípios, que desencadearam a “Operação Sanguessuga” da Polícia Federal. Uma vez
que a compra era viabilizada por meio de emendas ao Orçamento da União, os líderes partidários decidiram instalar a CPMI das Ambulâncias, que aprovou relatório, recomendando
a cassação de 72 deputados.
Sob o impacto desse conjunto de fatores, a legislatura transcorreu em meio a uma intensa disputa entre situação e oposição e a um acentuado desgaste junto à opinião pública.
Representou, em função disso, um bom teste para o sistema político brasileiro. De um
lado, uma crise sem precedentes, instalada no interior de um inédito governo formado a
partir da esquerda, desafiaria a robustez das instituições e levaria alguns analistas a falar em
‘crise institucional’5 . De outro, o grande número de parlamentares acusados colocaria a
Câmara perante o desafio da transparência e da prestação de contas à sociedade. No que se
refere ao primeiro desafio, o governo (agora reeleito) concluiu seu mandato e alcançou um
bom percentual de aprovação em sua agenda legislativa, em que pese a sensível diminuição
da produção legislativa observada no ano de 2005. No que se refere ao segundo, ainda que
o percentual de votos nulos e brancos na eleição de outubro não tenha sido tão elevado e
que a taxa de renovação tenha se mantido na média para o período, o Congresso chegou
ao final do período com uma avaliação muito inferior à que possuía no início de 20036.
Mesmo considerando que historicamente o Congresso Nacional nunca alcançou elevados
índices de aprovação popular, o desgaste da instituição é algo digno de nota, tendo sido a
52ª legislatura avaliada, por vários analistas, como a pior de todo o período republicano.
Revista Plenarium
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Fátima Anastasia, Magna Inácio e Carlos Ranulfo Melo
III) A dinâmica das interações
III.1) Governo versus oposição
A coalizão governativa que se organizou a partir de 2003 distinguiu-se, no que se refere
a aspectos relevantes, da que emergiu das urnas em 1998, que garantiu ao presidente FHC
uma ampla bancada parlamentar de sustentação às suas políticas7.
No primeiro mandato de FHC8, a coalizão política de apoio ao presidente, de centrodireita, foi composta pelos seguintes partidos: PSDB, PMDB, PFL, PPR e PTB. Ao longo
da legislatura, essa coalizão foi recebendo adesões de parlamentares, resultantes das migrações
partidárias, chegando a abrigar 390 deputados (MELO, 2002). No segundo mandato, a
bancada governista foi formada pelo PSDB, PMDB, PFL e PPB, totalizando, em 1999, 347
deputados. Em que pesem os baixos índices de popularidade de Fernando Henrique Cardoso
no período (MELO, 2002:36)9, o presidente conseguiu manter uma coalizão de apoio superior aos 308 deputados necessários para a aprovação de reformas à Constituição.
No que se refere à composição do ministério, em ambos os governos FHC verificouse a presença de um gabinete de coalizão, baseado no critério partidário para a seleção de
seus membros (MELO, 2002). No primeiro mandato, compunham o ministério o PSDB,
o PMDB, o PFL, o PTB e o PPB, tendo sido este último incluído apenas a partir de 1996.
No período compreendido entre 1999 e 2001, participaram do gabinete o PSDB, o PFL, o
PMDB e o PPB (MELO, 2002: 23). Em 2002, o PFL abandonou a coalizão e, conseqüentemente, os cargos que ocupava no governo.
Percebe-se, portanto, que durante a maior parte de seus dois mandatos, o presidente
Fernando Henrique Cardoso contou com uma ampla base partidária, que lhe permitiu
aprovar quase que integralmente a sua agenda. Decorre daí que, durante esse longo período, se não foram verificadas mudanças significativas conducentes à obtenção de graus mais
substantivos de accountability e representatividade, não foi por falta de recursos políticos,
restando por averiguar a hipótese da ausência de vontade política orientada para estes objetivos.
O afastamento do PFL da coalizão governista, no entanto, teve conseqüências importantes sobre os rumos que foram impressos à política brasileira daí em diante. A decisão do
PFL de lançar candidatura própria à presidência da República – projeto que afundou nas
águas de denúncias de corrupção, as quais foram pronta e rigorosamente averiguadas pelo
governo federal – gerou um fosso ainda maior entre os antigos aliados, e seu malogro colaborou para aumentar os graus de competitividade das candidaturas oposicionistas.
A bancada governista, sob o governo Lula, saiu das eleições bem menos robusta do que
aquela que deu sustentação política a FHC nos seus dois mandatos. Diante disso, ao organizar a sua coalizão governativa, o governo Lula realizou três movimentos distintos. No primeiro, optou por manter uma base formal circunscrita aos partidos que o haviam apoiado
no segundo turno. Em momentos subseqüentes incorporou o PMDB (2004) e o PP (2005)
ao ministério. Foram registradas, por outro lado, três deserções ao longo da legislatura: o
PDT se retirou no segundo ano de governo, e PPS e PV, no terceiro.
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Balanço da 52 a Legislatura
Qualquer que seja o período analisado, mantiveram-se como traços da coalizão governista: a) a presença de partidos situados à esquerda e à direita do espectro ideológico;
e b) a sobre-representação do PT no ministério, inviabilizando uma distribuição de pastas
proporcional ao peso das bancadas partidárias.
Qualquer que seja o
A primeira coalizão se manteve ao longo de 2003. Além da amplitude
período analisado,
ideológica e da baixa coalescência10, a base governista se mostrava desconmantiveram-se como traços
tínua e controlava apenas 48,5% das cadeiras na Câmara dos Deputados11.
da coalizão governista:
As três primeiras características distinguem-na das coalizões firmadas nos
a) a presença de partidos
governos anteriores: a de Collor, restrita a partidos de direita; a de Itasituados à esquerda e
mar, que se estendia continuamente da direita até o PSB; e a de Fernando
à direita do espectro
Henrique, formada por partidos de centro-direita. Em nenhuma destas, o
ideológico; e b) a sobrepartido do presidente se encontrava sobre-representado. A escolha de Lula
representação do PT no
foi a de concentrar nas mãos de pessoas próximas e/ou do PT o núcleo das
ministério, inviabilizando
decisões sobre as políticas econômica e social, deixando aos demais partiuma distribuição de pastas
dos uma participação apenas complementar. Tal decisão ajuda a explicar a
proporcional ao peso das
ausência do PMDB no ministério e terminou por configurar uma coalizão
bancadas partidárias
que “pulava” o centro do espectro partidário, potencializando, como aponta Inácio (2006), o problema da heterogeneidade de posições e preferências políticas, decorrente da amplitude ideológica, dificultando, dessa forma, a adesão dos
diferentes partidos às iniciativas do Executivo. A não-inclusão do PMDB teve ainda, por
óbvio, impacto sobre o tamanho da coalizão – e Lula fora eleito, como também Fernando
Henrique, com uma imperiosa agenda de reformas constitucionais.
Não obstante, a coalizão inicial se manteve e apresentou taxas de disciplina ainda
maiores do que aquelas computadas no governo anterior (INÁCIO, 2006; FIGUEIREDO,
2006), o que possibilitou ao governo aprovar 66,7% de suas iniciativas, incluídas neste rol
aquelas mais importantes – para efeito de comparação, vale registrar que em seu primeiro
ano de mandato, Fernando Henrique aprovou 64,7% de seus projetos (FIGUEIREDO,
2006). O “segredo” de se obter maiorias legislativas sem ter que bancar o custo de dividir,
ainda mais, os postos ministeriais pode ser explicado a partir de uma série de fatores, entre
os quais o conteúdo da agenda proposta pelo governo merece destaque. A agenda de Lula,
como claramente anunciado durante a campanha eleitoral, não era a do PT oposicionista e,
ademais, o próprio partido havia mudado – o que facilitou o deslocamento das preferências
do Executivo para uma posição próxima à do legislador mediano. Ainda que tal deslocamento tenha provocado tensões, e posteriormente cisões, à esquerda, o saldo foi altamente
positivo. Facilitou a aproximação com o PMDB, possibilitou a conquista dos votos de boa
parte da bancada do PP e neutralizou a oposição.
Com dificuldade para reter seus deputados – até o final do ano o seu contingente caiu
de 144 para 120 membros – os partidos de oposição se viram obrigados a escolher entre
apoiar as iniciativas com as quais haviam se comprometido no governo anterior, dificultando o delineamento de um perfil oposicionista, ou partir para o confronto sistemático,
arriscando-se a pecar por incoerência. O resultado foi uma divisão de forças, com o PSDB
inclinando-se para a primeira postura e o PFL adotando a segunda. Foi nesta condição que
Revista Plenarium
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Fátima Anastasia, Magna Inácio e Carlos Ranulfo Melo
este partido inaugurou a utilização mais sistemática da obstrução como estratégia de luta
parlamentar, posição adotada em 40,9% das votações nominais realizadas no ano. Mais
moderado, o PSDB manteve-se em obstrução em 28% das vezes. Na legislatura anterior o
PT não chegara a tentar obstruir mais do que 10% das votações12.
Para além da agenda proposta pelo governo, outros três fatores têm que ser levados em
consideração no desempenho positivo da coalizão em 2003: a) o controle daquele que é o
mais importante ativo institucional na Câmara, qual seja, a presidência da Mesa Diretora,
cargo para o qual o petista João Paulo Cunha foi eleito sem enfrentar concorrência, após um
amplo acordo entre os líderes13; b) a negociação, realizada pelo governo, com o conjunto
dos governadores, comprometendo-os com o encaminhamento articulado das reformas da
Previdência e tributária e dando às suas propostas a cobertura de um amplo entendimento
nacional (MELO e ANASTASIA, 2005); e c) os altos índices de popularidade do presidente
e seu governo. Juntos, esse conjunto de fatores fez com que o chamado “período de lua de
mel” se estendesse por mais do que os primeiros meses de praxe.
No início de 2004 o governo, diante de tensões à esquerda no interior da coalizão,
decidiu incorporar o PMDB ao ministério. Tal movimento apenas parcialmente preencheu
o vazio ao centro da coalizão, uma vez que o partido se apresentou dividido e com uma de
suas alas se negando a votar com o governo. A manutenção de uma ampla hegemonia petista no interior da coalizão, em detrimento de uma participação mais destacada do PMDB,
certamente contribuiu no sentido de manter a fragmentação deste último. Não obstante, a
incorporação compensou com folga a expulsão de três deputados do PT e a saída do PDT
– ambos os movimentos gerados por divergências com a agenda conduzida pelo governo,
em especial na questão da reforma da Previdência. Ao longo de 2004, a coalizão governista
manteve um contingente de cerca de 62,0% das cadeiras e, embora a taxa de disciplina
fosse um pouco menor do que a registrada no ano anterior, o percentual de aprovação dos
projetos do Executivo cresceu para 77% (FIGUEIREDO, 2006).
A inclusão do PMDB na coalizão, ainda que de forma sub-representada no ministério,
a possibilidade de contar com votos do PP e do PDT – o primeiro, mantendo-se como partido alinhado, e o segundo, ainda em trânsito para o lado da oposição – somados ao fato de
que na agenda governamental as reformas constitucionais já não possuíam destaque, foram
cruciais para o bom desempenho do governo. Porém, os problemas da coalizão governativa
– que foram inaugurados com o episódio Waldomiro Diniz e alimentados com as dissensões
à esquerda – tornaram-se ainda maiores com a introdução de questões de ordem distributiva que provocaram uma “rebelião” da bancada governista, ao final do segundo semestre,
acarretando o trancamento da pauta dos trabalhos por 25 medidas provisórias (Folha de
S.Paulo, 02/12/2004).
A oposição, por sua vez, já sem os constrangimentos impostos pelas reformas constitucionais, atuou de forma mais unificada. E lançou mão da obstrução em uma escala ainda
maior. Enquanto o PSDB adotou esta postura em 53,8% das votações nominais, o PFL se
utilizou do recurso em 61,5% delas14. Mesmo sem apresentar crescimento numérico – pelo
contrário, o contingente oposicionista encerrou o ano de 2004 formalmente reduzido a 110
deputados contra os 120 do início do ano – os partidos de oposição obrigaram a liderança
160 |
Balanço da 52 a Legislatura
do governo na Câmara a se posicionar contrariamente às questões em apreciação na grande
maioria das votações procedimentais realizadas: em 72,5% das ocasiões em que se pronunciou, o líder do governo orientou o voto não. Como assinala Inácio (2006), tais dados
sugerem uma maior capacidade da oposição em competir pela agenda legislativa, além de
sinalizar para problemas no interior da base governista.
De fato, a partir de 2005, aumentaram significativamente as dificuldades interpostas
ao governo e à sua base para aprovar alguma iniciativa de importância na Câmara dos Deputados. Em fevereiro de 2005, a eleição de Severino Cavalcanti (PP-PE) para a Presidência
da Câmara, derrotando a Luiz Eduardo Greenhalg (PT-SP), marcaria o fim de um período
de relativa tranqüilidade para o Executivo na Câmara dos Deputados.
Uma combinação de fatores contribuiu para a vitória de Severino: a) o descontentamento existente na base do governo no que se refere à participação dos partidos aliados
e à liberação de emendas individuais de deputados; b) as mal-conduzidas gestões para a
reeleição da Presidência das duas casas do Congresso; c) o lançamento de um candidato
dissidente pelo PT; e d) o comportamento da oposição que, no segundo turno da eleição,
votou majoritariamente na candidatura Severino. Como se não bastasse a perda da Mesa
Diretora, a coalizão governista diminuiria com as saídas do PPS e do PV e se veria atropelada pela eclosão, em maio, da crise do “mensalão”. Em meio ao vendaval que assolava o
Planalto, colocando sob suspeição bancadas inteiras, o controle de 58,3% das cadeiras da
Câmara teria pequena valia: a capacidade do governo de aprovar sua agenda legislativa diminuiria ao ponto de nem mesmo o orçamento da União ser votado, obrigando o Executivo
a iniciar 2006 em difícil situação no que se refere ao gasto público. Durante esse período,
o percentual de deputados da base dispostos a acompanhar o líder do governo cairia a seu
menor nível (FIGUEIREDO, 2006).
Em uma tentativa de retomar a iniciativa, em julho o governo incorporou o PP ao
ministério, aumentando o peso relativo dos setores conservadores na coalizão. Os governistas passaram a controlar, pelo menos formalmente, 69,2% das cadeiras, percentual que,
no entanto, se reduziria devido à diminuição das bancadas do PT, PL, PP e PMDB15 nos
meses seguintes. Com a saída do PP da condição de “partido alinhado” para a de integrante
da base formal da coalizão governista e, por outro lado, com o distanciamento definitivo
do PDT face ao governo, a Câmara passou a apresentar um cenário mais claramente polarizado, com blocos pró e antigoverno16.
À perda de deputados do governo correspondeu o crescimento da oposição, que terminaria a legislatura com
33,5% das cadeiras na Câmara. No que se refere à capacidade operativa do governo, o quadro só apresenta alguma melhora em
2006, quando iniciativas importantes
– como a criação da SuperReceita, as
cotas nas universidades e a Lei Geral das
Micro e Pequenas Empresas – voltaram
a ser aprovadas.
Revista Plenarium
| 161
Fátima Anastasia, Magna Inácio e Carlos Ranulfo Melo
III.2) Partidos e deputados
No que diz respeito às interações entre os partidos e entre estes e seus membros, a 52ª legislatura mostra elementos de continuidade e de ruptura relativamente às anteriores. O mais
evidente traço de continuidade refere-se ao fenômeno da migração partidária. Neste ponto,
dados apresentados por Melo e Miranda (2006) mostram que tivemos mais do mesmo:
levando-se em conta membros titulares, efetivados e suplentes em exercício, foram
192 os congressistas que, por uma razão ou outra, trocaram de legenda ao longo de seu
mandato. Se considerarmos apenas os deputados eleitos em 2002, foram 174 os migrantes.
No cômputo geral foram registradas 278 trocas de partido, um número ainda maior do que
aquele registrado na legislatura 1991/1995, período, como se sabe, de elevada instabilidade
política (pp.6)17.
Tal como nas duas últimas legislaturas, as migrações concentraram-se em determinados
períodos. Foram 137 mudanças de partido no ano de 2003, 18 em 2004 e 115 em 2005.
Em 2006 ainda foram registradas 08 trocas de legenda. Novamente, nos dois anos em que a
migração ocorreu em escala significativa foram preferidos os meses que antecederam o início
dos trabalhos legislativos (janeiro e fevereiro) e o período imediatamente anterior à definição
da filiação partidária, seja para as eleições municipais, seja para a renovação da própria Câmara. Nestes momentos uma parcela dos deputados procurou se reposicionar no jogo político,
tendo em vista o quadro de forças na arena parlamentar e/ou eleitoral.
Tal como nos anos anteriores, a incidência de migrações no sentido do governo mereceu destaque. Afinal, se é público e notório que partidos aderem ao governo e planejam
ganhar com isso, não há porque supor que os deputados não adotarão o mesmo raciocínio.
Do total das migrações realizadas, 37,4% o foram no sentido dos partidos do governo ou
alinhados; em 31,1% dos casos os deputados se reposicionam no interior do governo ou
entre governo e alinhados; 20,5% dos migrantes se dirigiram aos partidos de oposição e
11% entre estes últimos. Entre 2003 e 2005 as mudanças no sentido do governo diminuíram de 44,4% para 31% do total. O afastamento do governo, por outro lado, passou de
12% para 29,9%. Quando comparadas as migrações realizadas nos dois primeiros meses
de 2003 e aquelas efetuadas de julho a setembro de 2005, em meio à crise do governo Lula
e às vésperas da definição do quadro de filiações para o ano de 2006, o contraste torna-se
mais evidente. No primeiro período, 44,7% dos migrantes saíram da oposição para a base
do governo ou partidos alinhados, e apenas 6,4% dirigiram-se à oposição. No segundo, a
adesão aos partidos da oposição cresceu para 39,7% e o movimento no sentido do governo
caiu para 22,2%. A base governista perdera parte de sua capacidade de atração e retenção de
apoio na Câmara dos Deputados.
De todo modo, estar no governo ou na oposição continuou fazendo diferença, no
que se refere à capacidade dos partidos de atrair novos membros e/ou reter os eleitos. No
primeiro mandato de Fernando Henrique, PSDB e PFL viram suas bancadas crescer em
47,6% e 24,7% (Melo, 2004); na oposição, suas bancadas diminuíram mais de 20%. A
grande maioria dos migrantes transferiu domicílio para o lado do governo – 67,0% no caso
do PSDB e 81,2% no do PFL. Já o PL, estreando na condição de membro de uma coalizão
governista, viu sua bancada crescer em mais de 40% no período 2003/2007.
162 |
Balanço da 52 a Legislatura
O trânsito entre as bancadas continuou convivendo com razoáveis graus de disciplina
no interior de cada uma delas. Mas, como já mencionado, a troca de lugares entre situação
e oposição, em função das eleições de 2002, afetou as preferências, o estoque de recursos e o
comportamento dos atores na Câmara. Estratégias disponíveis em um momento deixaram
de sê-lo no outro. As tensões se manifestaram de forma clara nos partidos que constituíam
o núcleo duro das distintas coalizões em ação no período passado.
No que se refere à esquerda, apenas a bancada do PSB se apresentou mais disciplinada
do que nos dois governos de Fernando Henrique. No PT, a mudança experimentada com
a chegada ao governo não foi digerida da mesma forma pelo conjunto dos deputados, provocando expulsões, cisões e queda nas taxas de disciplina. No crucial processo de votação
da reforma da Previdência, 88,9% dos deputados acompanharam as posições encaminhadas
pelo líder (Melo e Anastasia, 2005), algo bem distinto dos 98% que, em média, o faziam
nos períodos anteriores. O mesmo aconteceu com o PCdoB e o PDT18.
Nos casos do PFL e do PSDB, pelo menos nos dois primeiros anos, a mudança foi mais
dramática, e nenhum dos dois partidos conseguiu manter em plenário o comportamento
das legislaturas passadas. Preocupado com seu “público atento”, a liderança do PSDB tratou
de apoiar as iniciativas do governo que fossem compatíveis com seu próprio programa e
com as bandeiras com as quais havia se comprometido. Para o PFL, como sustentam Melo
e Anastasia (2005), a forte identificação como partido de direita tornou possível “colocarse, de forma mais confortável e sem maiores custos políticos junto à sua própria base, do
lado oposto ao do PT, onde, aliás, sempre esteve” (p. 323). Ainda que ambos os partidos
tenham se alinhado na oposição, a diferença de postura terminou por refletir-se no processo
legislativo em 2003: enquanto as posições das lideranças do PFL e do PT convergiram em
apenas 9,6% das votações, no caso do PSDB a convergência chegou a 26,9% (ANASTASIA, MELO e SANTOS, 2004)19. Em 2004, os dois partidos estavam mais próximos e
nenhum dos dois convergiu com as posições do PT em mais de 9% das votações nominais
(INÁCIO, 2006). Seja como for, em sua estréia na oposição e, portanto, dotados de menos recursos institucionais, os partidos experimentaram uma queda na proporção de votos
convergentes. O PFL caiu de 91,4 – média para os oitos anos de Fernando Henrique – para
53,9 nos dois primeiros anos de Lula. Levando em conta os mesmos períodos, o PSDB
passou de 89,4 para 69,320.
Uma última observação pode ser feita recorrendo-se aos encaminhamentos definidos
pelos líderes partidários nas votações nominais. Como a esta altura já está claro, nesse ponto temos uma clara descontinuidade entre a atual legislatura e as demais, contrariando a
afirmativa (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999) de que o comportamento legislativo possibilitaria o ordenamento coerente do sistema partidário parlamentar ao longo do contínuo
esquerda - direita. Nos dois mandatos presidenciais de Fernando Henrique, as lideranças do
PMDB, PTB e PPB encaminharam a grande maioria das votações ao lado de seus colegas
do PFL e do PSDB, contrapondo-se ao PT e ao PDT21. Por conseqüência de sua migração
para a base governista, no governo Lula, os três primeiros partidos passaram a convergir,
em seus encaminhamentos, com o PT, enquanto o PDT iniciou, em 2004, um afastamento relativamente a seus parceiros na esquerda para, de 2005 em diante, alinhar-se com o
Revista Plenarium
| 163
Fátima Anastasia, Magna Inácio e Carlos Ranulfo Melo
“núcleo duro” do governo anterior. O que importa destacar neste momento, concordando
com Melo e Miranda (2006), é que das fronteiras mais salientes no interior da Câmara dos
Deputados – as que separam os partidos, os campos ideológicos e os blocos da situação e da
oposição – a última parece ser a mais robusta. A prevalência das fronteiras ideológicas sobre
as partidárias pode ser afirmada, por exemplo, com base nas migrações
A prevalência das
partidárias, já que a movimentação continua a ser feita, de forma majoritáfronteiras ideológicas sobre
ria, no interior do mesmo campo ou entre campos contíguos22. Já o realias partidárias pode ser
nhamento verificado sob o governo Lula parece permitir dizer que a única
afirmada, por exemplo,
clivagem que efetivamente se sustenta no sistema partidário parlamentar
com base nas migrações
brasileiro é aquela que remete à divisão entre oposição e situação.
partidárias, já que a
movimentação continua
IV) Processo e produção legislativa
a ser feita, de forma
majoritária, no interior
IV.1) Processo
do mesmo campo ou entre
O objetivo desta seção é colocar em tela a dinâmica do processo decampos contíguos. Já o
cisório no interior da Câmara dos Deputados, com foco nos movimentos
realinhamento verificado
dos partidos em plenário. A apreensão desta dinâmica é, em boa medisob o governo Lula parece
da, uma função da visibilidade das decisões legislativas que variam conpermitir dizer que a única
sideravelmente entre os Parlamentos (CAREY, 2006). A centralização do
clivagem que efetivamente
processo decisório observada na Câmara dos Deputados23 impacta, interse sustenta no sistema
namente, a capacidade de identificação dos agentes legislativos e, externapartidário parlamentar
mente, a capacidade de responsabilização política destes agentes por parte
brasileiro é aquela que
dos cidadãos. De fato, parte da invisibilidade das decisões legislativas pode
remete à divisão entre
ser referida ao controle de agenda por parte da Mesa Diretora e dos líderes
oposição e situação
– particularmente sob a forma de acordos de liderança – e aos procedimentos para as decisões de voto em plenário24.
As regras de organização interna da Câmara dos Deputados introduzem, no entanto, certos matizes a esta invisibilidade. Primeiro, a
composição plural do Colégio de Líderes, partidária e com presença institucional da liderança da minoria, faculta a expressão do dissenso e de conflitos interpartidários
no interior dessa arena decisória. Tal configuração
pode ampliar, portanto, a capacidade dos partidos
e das oposições para monitorarem reciprocamente
os acordos conduzidos nessa arena. Segundo, os legisladores contam com recursos procedimentais
importantes para tornar os votos visíveis25. Com se verá adiante, as oposições mobilizam de forma importante tais recursos com vistas a alterar
o contexto decisório e impactar os custos
das decisões legislativas. Ou seja, embora
164 |
Balanço da 52 a Legislatura
o uso iterativo de acordos de liderança, particularmente aqueles voltados para a tomada de
decisões legislativas pelo método simbólico, sinalize para um grau importante de invisibilidade do comportamento legislativo, as regras de organização interna propiciam oportunidades
significativas para a expressão de conflitos interpartidários e a realização de checks internos.
Entre outras, as oportunidades relativas à configuração do contexto decisório – em especial, sobre a modalidade e o processo de votação – decorrem de cálculos estratégicos com
impactos não desprezíveis sobre a dinâmica decisória.
Segundo os dados disponíveis, foram realizadas 378 votações nominais na Câmara dos
deputados, sendo que 34 delas foram invalidadas por não atingirem quorum suficiente26.
Deste total, 72% ocorreram nos dois primeiros anos de governo, sendo que em 2005 apenas
67 votações nominais foram realizadas.
O volume de votações nominais e o fato de que parte expressiva deste conjunto se
refere às votações sobre questões procedimentais sinalizam para a importância do Plenário
enquanto arena decisória na Câmara dos Deputados, particularmente em relação a questões
salientes do ponto de vista do conflito interpartidário e da relação entre governo e oposições. Das 344 votações nominais no período, 182 tiveram por objeto questões procedimentais, como adiamento da discussão ou da votação, retirada de pauta, entre outras. Em 2004,
ano em que os parlamentares mais se mobilizaram por votações relacionadas a questões
procedimentais, tais movimentos foram voltados principalmente para bloquear a agenda do
governo na Casa: das 75 votações desse tipo, 41 foram para retirada de matéria da pauta,
sendo que destas, 39 tratavam de decisões sobre medidas provisórias.
TABELA 1 - Votações nominais realizadas na 52ª
legislatura segundo o tipo de decisão e sessão
legislativa.
TIPO DE DECISÃO
SESSÃO LEGISLATIVA Substantiva Procedimental
1a
76
69
a
2
29
75
a
3
36
31
a
4
22
6
163
182
Total
145
104
67
28
344
Fonte: Votações Nominais na Câmara dos Deputados – 1989-2006; Fernando
Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
Elaboração própria.
O alinhamento dos partidos no eixo governo-oposição mostrou-se uma matriz de incentivos importante para a mobilização dos partidos com vistas a modificar, adiar ou bloquear as decisões legislativas e alterar o contexto decisório – de votação simbólica para
nominal (INÁCIO, 2006). Desconsideradas as votações nominais realizadas por exigência
constitucional ou sem informação, 215 decisões por voto nominal resultaram de pedidos
para verificação de votação, após a sua realização pelo método simbólico. Ou seja, conhecido
Revista Plenarium
| 165
Fátima Anastasia, Magna Inácio e Carlos Ranulfo Melo
o resultado da votação simbólica, os parlamentares buscaram elevar os custos da decisão, com
a manifestação pública e individual dos deputados, e com isto modificar as decisões tomadas
com base em votos invisíveis. Os partidos situados fora do governo foram os que mais utilizaram deste recurso regimental: 193 votações nominais foram provocadas por pedidos dos partidos independentes ou na oposição ao governo. Deste total, 136 votações nominais foram
antecedidas por votações simbólicas que resultaram na rejeição da matéria em apreciação.
Esta mobilização das oposições no uso de estratégias procedimentais torna-se clara
quando confrontada com o encaminhamento da votação pelo líder do governo. Conforme
demonstrado na tabela abaixo, os dois principais partidos de oposição no atual governo
– PFL e o PSDB – são os autores de 166 pedidos de verificação de quórum que resultaram
em votações nominais, com destaque para o PFL, que obteve apoio para 140 deles27. Nesses
casos, o posicionamento do governo é, majoritariamente, pela rejeição da matéria em apreciação, evidenciando os movimentos de seus líderes para conter as investidas da oposição.
TABELA 2 - Votações nominais na Câmara dos Deputados
segundo o encaminhamento de votação pelo governo
RAZÃO DA VN
ENCAMINHAMENTO DE VOTAÇÃO PELO
LÍDER DO GOVERNO
SIM
NÃO
OUTROS(1)
Total
PEDIDO DE VERIFICAÇÃO
DE QUÓRUM - AUTOR
PFL
PSDB
PT
PDT
PTB
PP
PPS
PCDOB
PMDB
PPB
PSB
GOV
MESA
MINORIA
Subtotal
42
11
3
1
2
2
1
1
98
14
5
3
2
1
1
1
1
1
1
75
1
1
127
1
140
26
8
4
4
2
2
1
1
1
1
1
1
1
193
REGIMENTAL
REGIMENTAL
REQ. VOTAÇÃO NOMINAL DIRETA
Subtotal
Total
66
66
132
25
4
29
155
3
3
4
94
4
98
291
Fonte: Votações Nominais na Câmara dos Deputados – 1989-2006; Fernando Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo,
Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaboração dos autores.
(1)
Abstenção, obstrução ou liberação de bancada
166 |
Balanço da 52 a Legislatura
As regras regimentais da Casa facultam aos partidos movimentos estratégicos que vão
além das estratégias procedimentais voltadas para a modificação ou retirada das matérias.
Uma alternativa aberta é a possibilidade de o partido se manifestar em obstrução parlamentar28, com o objetivo de retardar ou bloquear a decisão parlamentar, de forma a provocar
novos rounds de negociação e barganhas legislativas. Como a capacidade de impedir as votações devido à ausência de quórum depende do tamanho dos partidos que se manifestam
em obstrução, nota-se que o recurso mais intenso desta prática pode ser associado ao peso
numérico das oposições sob a atual legislatura (INÁCIO, 2006).
De fato, a obstrução parlamentar ocorreu em 176 votações nominais, sendo que 2004
foi o ano em que o seu uso foi mais intenso, ou seja, em 66% das votações realizadas verificou-se que pelo menos um partido escolheu essa direção.
TABELA 3 - Obstrução parlamentar por sessão legislativa da
52ª legislatura (% em parênteses)
Partidos em
obstrução(1)
Nenhum
1
2
3
4
5 ou mais
N
%
Sessão Legislativa
1a
2a
3a
4a
Total
94
(62,7)
22
(14,7)
28
(18,7)
6
(4,0)
150
(100)
40
(33,9)
7
(5,9)
41
(34,7)
14
(11,9)
5
(4,2)
11
(9,3)
118
(100)
42
(51,2)
4
(4,9)
1
(1,2)
3
(3,7)
17
(20,7)
15
(18,3)
82
(100)
26
(92,9)
1
(3,6)
1
(3,6)
28
(100)
202
(53,4)
34
(9,0)
71
(18,8)
17
(4,5)
22
(5,8)
32
(8,5)
378
(100)
Fonte: Fonte: Votações Nominais na Câmara dos Deputados – 1989-2006; Fernando Limongi e
Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaboração própria
(1) Considerados 10 partidos: PP, PFL, PTB, PL, PMDB, PSDB, PPS, PDT, PT, PCdoB
Do ponto de vista das alianças em plenário, cabe ressaltar o impacto da posição dos
partidos no eixo governo-oposições como principal clivagem no interior da Câmara dos
Deputados, o que pode ser indicado pelo encaminhamento da votação pelos líderes partidários (INÁCIO, 2006). Diferentemente do padrão de alianças legislativas mantidas no
governo anterior – com um alinhamento ideologicamente consistente dos campos da situação e das oposições –, o padrão na atual legislatura mostra que a convergência dos partidos recorta os blocos ideológicos, repercutindo a configuração abrangente e não-contígua
da coalizão de governo.
Revista Plenarium
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Fátima Anastasia, Magna Inácio e Carlos Ranulfo Melo
A tabela abaixo apresenta o percentual de encaminhamentos de votação nominal similares entre 10 partidos representados na Câmara dos Deputados. Os partidos que integram
a coalizão de governo instruíram o voto da bancada de forma convergente em mais de 80%
das 378 votações analisadas, mesmo os partidos mais distantes do PT, o partido do presidente, como PP, PL e PTB, sendo que no caso dos dois últimos, o alinhamento convergente
atinge 90% das votações. Cabe ressaltar os altos patamares de convergência entre ex-membros da coalizão, como o PPS e o PDT, o que reflete, no caso deste último, a posição de
independência em relação ao governo.
No que tange às oposições, o PFL apresenta a menor taxa de convergência em relação
ao partido do presidente (27%), seguido do PSDB (34,4%). A similaridade de posições em
plenário entre estes dois partidos atinge 79,6% das votações nominais analisadas, reiterando
a centralidade de ambos no campo das oposições durante a atual legislatura. Os níveis de
convergência entre estes partidos e os ex-membros da coalizão, PPS e PDT, evidenciam as
dificuldades em presença para a atuação de uma oposição coligada, o que tem resultado
em um padrão de alinhamento do tipo governo+independentes+oposições (ANASTASIA,
MELO & SANTOS, 2004).
TABELA 4 - Percentual de encaminhamentos
de votação similares dos líderes partidários
Partidos
PP
PFL
PL
PTB
PMDB
PSDB
PPS
PDT
PT
PFL
PL
PTB
PMDB
PSDB
PPS
PDT
PT
PCdoB
34,9
86,2
32,0
88,6
32,0
92,6
84,9
33,9
87,0
89,9
40,2
79,6
38,1
36,5
39,9
74,3
40,2
78,6
80,2
81,2
45,0
71,4
41,5
76,7
77,2
77,0
45,8
86,0
84,9
27,0
90,2
90,5
88,6
34,4
82,3
78,0
80,7
28,0
86,0
87,6
86,2
34,4
82,3
79,1
93,1
Fonte: Votações Nominais na Câmara dos Deputados – 1989-2006; Fernando Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo,
Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaboração dos autores.
Esse padrão se mantém quando se verifica a convergência dos líderes partidários em
relação ao governo. Considerados os encaminhamentos de votação pelo líder do governo
na Casa, num total de 337 votações nominais, a maior taxa é atingida pelo partido do
presidente (95%), seguido do PCdoB (90%). Os demais partidos da coalizão – PL, PTB,
PMDB, PP – apresentam altos patamares de convergência, ou seja, entre 82% e 87% de
encaminhamentos similares ao indicado pelo governo.
168 |
Balanço da 52 a Legislatura
GRÁFICO 1
Examinada a dinâmica do processo decisório, cabe agora considerar os seus impactos
sobre a produção legal, objeto da próxima seção.
IV.2) Produção legislativa
Esta seção analisa a 52ª legislatura, com vistas a identificar se houve variações importantes em relação ao padrão de produção legislativa dos períodos legislativos anteriores.
Inicialmente, chama a atenção ter-se mantido o volume da produção legal em patamar
ligeiramente inferior ao de legislaturas anteriores, apesar dos efeitos sobre essa produção da
crise política que atingiu o Poder Legislativo nos dois últimos anos do período. Até outubro
de 2006, 713 leis ordinárias foram aprovadas, em contraste com as três últimas legislaturas,
quando a média foi de 811 leis29. Certo diferencial pode ser apontado em relação à aprovação, em menor volume, de emendas constitucionais, as quais requerem maioria qualificada
para aprovação: treze emendas em contra dezenove emendas aprovadas na legislatura anterior. Estes resultados podem ser associados à queda da produção legislativa, notadamente
em 2005, quando a crise política e os escândalos acirram os conflitos interpartidários e os
ânimos das oposições em relação ao governo, conferindo centralidade às atividades e arenas
de investigação parlamentar.
Revista Plenarium
| 169
Fátima Anastasia, Magna Inácio e Carlos Ranulfo Melo
TABELA 5 - Produção Legislativa da 52ª Legislatura(1)
Sessão Legislativa
LEI SANCIONADA
Emenda Constitucional
Lei Complementar
Lei Ordinária
Decreto Legislativo - CD
Decreto Legislativo - CN
Resoluções - CN
1a
2a
3a
4a
Total
3
1
197
976
23
3
3
1
252
1094
12
3
3
3
176
1131
23
1
4
1
88
1131
23
1
13
6
713
4332
81
8
Fonte: Câmara dos Deputados, 2006.
(1)
Dados atualizados até 11/10/2006
Quando se analisam as iniciativas que deram origem às leis, observa-se persistir a dominância do Executivo sobre a produção legal. Para esse resultado concorrem fortemente as
prerrogativas presidenciais relativas à exclusividade de iniciativa de determinadas matérias
e ao uso de instrumentos legais específicos – como a edição de medidas provisórias. Este
quadro não foi diferente na atual legislatura: as medidas provisórias e leis orçamentárias
representaram 63,6% (423) das leis sancionadas no período30.
TABELA 6 - Número de leis por tipo de iniciativa legal e ano de sanção
Iniciativa originária
MP/PLV
LEIS ORÇAMENTÁRIAS
PLL, PLS, MSC, MSG, OFI
PEC
PLC
ANO DE SANÇÃO
2003
56
61
80
3
1
201
2004
77
124
52
3
1
257
2005
35
63
78
3
3
180
2006(1)
9
13
4
1
27
Total
177
248
223
13
6
665
Fonte: Votações Nominais na Câmara dos Deputados – 1989-2006; Fernando Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo,
Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaboração dos autores
(1)
Dados atualizados até 02/2006.
A despeito dos amplos poderes de que dispõe, a participação do Executivo na produção
legal depende da capacidade operativa da coalizão no interior do Legislativo. A dinâmica
assumida pela coalizão de governo, com acirramento dos conflitos internos a partir da metade do mandato presidencial, redefiniu o tamanho da agenda legislativa do presidente e as
condições estratégicas para o uso dos poderes presidenciais com vistas a implementá-la.
Em 2005, ano de ápice da crise política, o governo editou e converteu em leis um
número menor de MPs. O recurso às medidas provisórias foi mais intenso durante os dois
primeiros anos, sendo que a partir deste momento o Legislativo infligiu derrotas ao Executivo por meio da rejeição e da perda de eficácia de MPs31. Embora a conversão de MPs
em projetos de lei (PLV) tenha sido pouco utilizada – 23 no total de 177 medidas editadas
170 |
Balanço da 52 a Legislatura
no período analisado –, foi em 2005 que os parlamentares se mostraram mais dispostos a
modificar tais iniciativas. Um alvo importante das PLVs foram as propostas do Executivo
com centralidade na agenda presidencial, como a introdução de novos programas sociais e
a regulação de setores econômicos32.
TABELA 7 - Medidas provisórias editadas durante da 52ª legislatura
MEDIDAS PROVISÓRIAS
MP
Editadas
Convertida
Em tramitação
Revogada
Sem eficácia
Prejudicada
Rejeitada
2003
57
56
0
1
0
0
0
2004
73
77
0
0
3
0
4
2005
42
35
0
1
2
2
3
2006(1)
55
48(1)
17
0
3
0
2
Fonte: Base da Legislação Federal do Brasil - Brasil; Presidência da República, Casa Civil - Subchefia para Assuntos
Jurídicos.
(1) Atualizado até 24/11/2006
As proposições com iniciativa não-exclusiva representaram 36,4% (242) do total de
leis sancionadas. É em relação a este grupo que a participação dos Poderes Executivo e Legislativo se distribui de forma mais equilibrada no que tange à autoria das leis. Enquanto
101 leis tiveram origem no Executivo, 108 foram propostas pelo Poder Legislativo. Maior
destaque pode ser dado, no entanto, aos outros tipos de iniciativas. São de autoria do Poder
Legislativo 10 emendas constitucionais, no total de 13 aprovadas, sendo 5 com origem na
Câmara dos Deputados e 5 no Senado Federal. No caso da legislação complementar, todas
as leis sancionadas no período tiveram origem no Poder Legislativo.
TABELA 8 - Produção legislativa da 52ª legislatura
segundo a autoria da iniciativa legal
2003
2004
2005
2006(1)
Total
7
2
154
23
246
9
423
8
101
3
Leis de iniciativa exclusiva do Executivo
Medida Provisória (sem modificação)
Medida Provisória (PLV)
Leis Orçamentárias
56
77
61
124
14
21
61
Subtotal
117
201
96
Leis de iniciativa não-exclusiva
Leis de iniciativa do Executivo
Leis ordinárias
Emenda constitucional
33
2
27
1
33
Leis de iniciativa do Legislativo
Revista Plenarium
| 171
Fátima Anastasia, Magna Inácio e Carlos Ranulfo Melo
TABELA 8 - Produção Legislativa da 52ª. Legislatura
segundo a autoria da iniciativa legal
Leis ordinárias
Emenda constitucional
Lei complementar
42
1
1
18
2
1
43
3
3
5
4
1
108
10
6
5
7
2
Subtotal
84
56
84
18
242
Total Geral
201
257
180
27
665
Leis de iniciativa do Judiciário
Leis ordinárias
14
Fonte: Votações Nominais na Câmara dos Deputados – 1989-2006; Fernando Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo,
Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaboração dos autores
Esse resultado, no entanto, deve ser visto com reservas. O volume de propostas apresentadas pelos deputados é consideravelmente maior do que aquelas iniciadas pelo Executivo. A agenda legislativa do Executivo é seletiva, pois a proposição das leis
envolve negociações e acordos prévios. No caso do Legislativo, o volume
O volume de propostas
de proposta é significativamente maior na medida em que é o resultado de
apresentadas
estratégias descentralizadas, em boa parte individuais, reduzindo a eficiênpelos deputados é
cia deste Poder no processamento e seleção das suas iniciativas (FIGUEIconsideravelmente
REDO & LIMONGI, 1999: 54). Durante a 52ª legislatura, os deputados
maior do que aquelas
apresentaram 6.944 projetos de lei ordinária, contra 174 iniciados pelo
iniciadas pelo Executivo.
Executivo. Este protagonismo não se restringiu às leis ordinárias: 359 leis
A agenda legislativa
complementares e 550 PECs foram propostas pelos deputados, enquanto
do Executivo é seletiva,
o Executivo restringiu a sua iniciativa a 8 projetos de leis complementares
pois a proposição das
e 8 PECs33. Ou seja, mesmo em relação às proposições de iniciativa nãoleis envolve negociações
exclusiva, a relação entre o número de leis propostas e o total de leis aproe acordos prévios. No
vadas reitera o sucesso legislativo do Executivo.
caso do Legislativo, o
Merece também destaque, no período pós-constitucional, ser o convolume de proposta é
trole de agenda pelo Executivo um determinante importante da sua casignificativamente maior
pacidade de ditar o ritmo do processo legislativo (FIGUEIREDO & LIna medida em que é o
MONGI, 1999). A 52ª legislatura não se diferenciou quanto a isto. O
resultado de estratégias
tempo médio de tramitação das proposições de iniciativa exclusiva do Podescentralizadas, em
der Executivo – MPs e leis orçamentárias – foi bastante inferior ao das de
boa parte individuais,
iniciativa concorrente. Em média, o das MPs durou cerca de 110 dias, ou
reduzindo a eficiência
135, quando modificadas pelos parlamentares. O trâmite mais rápido é o
deste Poder no
das leis orçamentárias, cujo processo legislativo, em média, dura cerca de
processamento e seleção
80 dias. Também as leis ordinárias com origem no Poder Executivo tivedas suas iniciativas
ram uma tramitação mais rápida: em média, 495 dias. As leis de autoria do
Poder Legislativo exibem trajetória bastante distinta. Em média, as leis ordinárias propostas
requerem 1.199 dias para aprovação.
172 |
Balanço da 52 a Legislatura
TABELA 9 - Tempo médio de tramitação das
leis ordinárias sancionadas - 52ª legislatura
Média
(dias)
Desviopadrão
Mínimo
Máximo
N
Leis ordinárias de iniciativa exclusiva do Executivo
Medida provisória (sem modificação)
Medida provisória (PLV)
Leis orçamentárias1
110
135
80
37
26
49
0
90
0
372
197
350
154
23
246
5845
4067
3947
108
101
14
Leis ordinárias de iniciativa não-exclusiva
Legislativo
Executivo
Judiciário
1199
495
785
855
688
986
126
16
91
Fonte: Votações Nominais na Câmara dos Deputados – 1989-2006; Fernando Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo,
Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaboração dos autores.
1
A classificação utilizada nesta tabela segue a de Figueiredo e Limongi (2006), segundo a qual leis orçamentárias,
de iniciativa exclusiva do presidente, englobam as peças orçamentárias (LDO, LOA, PPA) e proposições relacionadas
à abertura de crédito suplementar e especial. Não se incluem em tal conjunto, portanto, as leis complementares e
ordinárias, ainda que relacionadas a matérias orçamentárias. (Cintra, 2007).
É em relação à natureza da agenda legislativa e à atenção alocada aos diferentes temas
que a 52ª legislatura aponta questões importantes. No que tange às áreas de incidência das
leis ordinárias sancionadas, de autoria dos parlamentares, persiste o padrão observado no
período pós-constitucional. As leis “sociais” (43,5%) e as homenagens (36,1%) revelam-se
como focos principais da deliberação parlamentar.
TABELA 10 - Área temática das leis ordinárias
sancionadas segundo a origem da iniciativa legal
ÁREAS
Legislativo
N
Executivo
%
N
Total
%
N
%
37,7
32,4
29,9
100,0
134,0
98
4
6
156
398
33,7
24,6
1,0
1,5
39,2
100,0
30,1
35,4
1,7
0,9
31,9
107
101
45
7
140
26,8
25,3
11,3
1,8
35,0
50ª LEG
ADM
ECO
HOM
POL
SOC
26
19
4
6
83
138
18,8
13,8
2,9
4,3
60,1
100
92
79
73
244
51ª LEG
ADM
ECO
HOM
POL
SOC
27
19
41
5
67
17,0
11,9
25,8
3,1
42,1
69
81
4
2
73
Revista Plenarium
| 173
Fátima Anastasia, Magna Inácio e Carlos Ranulfo Melo
TABELA 10 - Área temática das leis ordinárias
sancionadas segundo a origem da iniciativa legal
ÁREAS
Legislativo
Executivo
Total
N
%
N
%
N
%
159
100
229
100,0
400
100,0
52ª LEG
ADM
ECO
HOM
POL
SOC
14
6
39
2
47
13,0
5,6
36,1
1,9
43,5
70
76
2
3
85
29,7
32,2
0,8
1,3
36,0
98
82
41
5
132
27,4
22,9
11,5
1,4
36,9
108
100
236
100,0
358
100,0
Fonte: Votações Nominais na Câmara dos Deputados – 1989-2006; Fernando Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo,
Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaboração dos autores.
Em comparação com as legislaturas anteriores, no entanto, constata-se uma tendência
de queda na proporção de leis ordinárias de natureza social iniciadas pelos parlamentares,
havendo um crescimento das leis relativas a homenagens. A agenda social representou 60%
das leis ordinárias de autoria dos parlamentares que foram sancionadas durante a 50ª legislatura. Nos períodos legislativos subseqüentes, 51ª e 52ª legislaturas, esta proporção caiu
para 42% e 43%, respectivamente.
Como não se observa um “encolhimento” da agenda social no volume total da produção legislativa, este resultado parece sinalizar para uma participação maior do Executivo na
aprovação dessas matérias. De fato, verificou-se um peso maior das leis sociais no total de
leis ordinárias oriundas do Executivo. Nas legislaturas anteriores, as leis relativas às matérias
econômicas e administrativas predominavam entre aquelas iniciadas pelo Executivo. Este
quadro reverteu-se na atual legislatura, quando as matérias de cunho social se tornam a área
de maior incidência das leis propostas pelo Executivo (36%), numa proporção ligeiramente
superior às leis de natureza econômica (29,7%) e administrativa (32%). Este resultado, no
entanto, deve ser ponderado, tendo em vista que, entre as leis iniciadas por medida provisória, predominam as matérias econômicas e administrativas.
A menor participação do Legislativo em relação à agenda social encobre, no entanto,
um movimento importante de competição pelas iniciativas substantivas neste campo. Uma
ilustração do protagonismo do Poder Legislativo na produção de políticas públicas foi a
proposição, pelos legisladores, de um conjunto de medidas denominadas “choque social
para proteção da população de baixa renda”, com o intuito de influenciar a definição de
prioridades da Lei de Diretrizes Orçamentárias para o ano de 2005. Aprovado o substitutivo
do relator da CMPOPF[1], o artigo relativo às ações do choque social sofreu o veto presidencial, com a seguinte justificativa:
174 |
Balanço da 52 a Legislatura
Os dispositivos contrariam frontalmente a independência dos Poderes da União, ao permitir
que o Poder Legislativo determine ao Poder Executivo o desenvolvimento de ações de sua
competência e a elaboração e o encaminhamento ao Congresso Nacional de atos de sua iniciativa.
As ações programadas no âmbito do proposto ‘choque social para proteção da população de baixa
renda’ são de extrema relevância e já estão sendo objeto de prioridade e das respectivas iniciativas
do Governo, como é o caso da criação dos programas Bolsa Família, Farmácia Popular, Brasil
Alfabetizado e Microcrédito, do expressivo aumento dos investimentos em saneamento e habitação,
da ampliação do programa Saúde Família e do combate ao trabalho e prostituição infantis, bem
assim dos respectivos estudos para implantação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento
da Educação Básica e da valorização dos profissionais da Educação – FUNDEB. No entanto,
na forma proposta, os dispositivos, se aprovados, ensejarão a violação do art. 2º da Constituição,
que garante a independência e harmonia entre os Poderes da União, devendo ser vetados por
inconstitucionalidade. (Mensagem Presidencial no 482, 11 de agosto de 2004).
No total de 108 leis de autoria do Poder Legislativo, 75 foram iniciadas por deputados. A
distribuição destas leis de acordo com a filiação partidária do autor mostra o impacto exercido
pelo controle de ativos institucionais, mas ao mesmo tempo chama a atenção para possíveis
efeitos do posicionamento dos partidos no eixo governo – oposição. Conforme demonstrado
na tabela abaixo, os partidos que controlaram um maior número de cadeiras legislativas durante a 52ª legislatura, notadamente PT, PMDB e PFL, conseguiram aprovação de um número maior de leis iniciadas por seus membros. Mas esta não é uma relação inequívoca.
O alinhamento dos partidos no eixo governo – oposição parece impactar as chances de
sucesso dos partidos ou de seus membros no que diz respeito à aprovação de suas propostas.
Do total de 74 leis iniciadas por deputados, os membros dos partidos que integraram a base
parlamentar do governo respondem pela autoria de 68% delas. Dado ter a maior parte das
propostas sido iniciada em legislaturas anteriores, é possível indagar se o alinhamento com
o governo afeta o processo de seleção interna das propostas, ampliando a competitividade
das iniciativas de autoria destes parlamentares na nova legislatura. Uma estratégia disponível
ao governo é introduzir as suas preferências por meio da modificação de propostas de seu
interesse com tramitação já iniciada – ou seja, o governo se utiliza do sponsorship de outros
agentes para implementar sua agenda34. Tal estratégia torna-se importante principalmente
na presença de conflitos intracoalizão, quando as barganhas e negociações na arena legislativa são importantes para aumentar a adesão em relação a determinadas iniciativas.
Revista Plenarium
| 175
Fátima Anastasia, Magna Inácio e Carlos Ranulfo Melo
TABELA 11 - Distribuição das leis ordinárias
sancionadas por partido do deputado autor
52ª legislatura
Partido do autor
Legislatura em que a proposta de lei foi apresentada
Coalizão de Governo
Anterior
PT
PcdoB
PL
PMDB
PDS/PPB
PSB
PTB
9
3
Subtotal
30
Oposição
Anterior
7
4
4
3
Atual
Total
6
1
3
5
2
4
15
4
3
12
6
8
3
21
51
Atual
Total
PSDB
PFL
PPS(1)
PRONA
6
8
2
5
1
1
8
13
1
1
Subtotal
14
9
23
Total
44
30
74
Fonte: Votações Nominais na Câmara dos Deputados – 1989-2006; Fernando Limongi e Argelina
Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaboração dos autores.
(1)
A aprovação desta lei ocorreu em 2005, quando o partido já se posicionava como oposição ao
governo.
É em relação à atuação do Poder Legislativo como mecanismo de checks and balance
durante a 52ª legislatura que questões relevantes sobre o seu desempenho podem ser levantadas. O sistema de freios e contrapesos institucionais supõe o compartilhamento de funções
entre poderes, incluindo a iniciativa legislativa, como uma condição necessária para que os
Poderes possam se controlar mutuamente, evitando a operação de um unchecked power (PRZEWORSKI, 1998). Como parte disto, a apreciação dos vetos presidenciais consiste em
um recurso decisivo do Poder Legislativo para contrabalancear os extensos poderes presidenciais que abrangem toda a cadeia decisória envolvida na produção de leis no país, incluindo
a prerrogativa final de vetar, total ou parcialmente, as leis aprovadas pelo Parlamento.
Do total de 652 leis analisadas até fevereiro de 2006, 92 (14%) sofreram algum tipo
de veto presidencial, sendo que apenas 29 vetos foram apreciados e 26 mantidos. Chama a
atenção que, além de o Executivo vetar mais as leis de sua autoria (Lamounier, 2005), esses
vetos não têm sido apreciados na mesma proporção que os vetos às leis de autoria do Legislativo. Do total de 92 leis vetadas analisadas, 63 não tinham sido ainda apreciadas até o
momento de levantamento dos dados (fevereiro/2006). Cabe destacar o volume expressivo
de leis vetadas que tiveram origem no Executivo, ou seja, 43.
176 |
Balanço da 52 a Legislatura
TABELA 12 - Situação dos vetos presidenciais
segundo a autoria das leis sancionadas
VETO(1)
AUTORIA DA INICIATIVA LEGAL
LEGISLATIVO
EXECUTIVO
JUDICIÁRIO
Total
19
83
14
1
2
43
464
1
13
26
1
2
63
560
114
524
14
652
Veto parcial mantido
Veto parcial rejeitado
Veto total rejeitado
Veto não-apreciado
Sem vetos
12
Total
Fonte: Votações Nominais na Câmara dos Deputados – 1989-2006; Fernando Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo,
Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaboração dos autores
(1)
Dados atualizados até fevereiro de 2006.
O balanço da produção legislativa mostrou persistir a dominância do Executivo sobre
a produção em decorrência dos amplos poderes de iniciativa legislativa de que o presidente
dispõe. No entanto, o uso de tais poderes teve os seus custos elevados sob a atual legislatura,
dada a dinâmica assumida pela coalizão de governo e sua capacidade operativa na arena
congressual. Embora a produtividade da Casa não se tenha reduzido de forma significativa,
o volume de trabalhos legislativos e o grau de decisiveness35 no período devem ser analisados
vis-à-vis o fortalecimento de outras agendas na arena legislativa, em particular as relacionadas às atividades de fiscalização e controle36.
V) Fiscalização e controle do Poder Executivo e o controle interno.
O comportamento da Casa nos casos do mensalão e sanguessugas.
As Casas Legislativas são corpos coletivos representativos e deliberativos37. São, também, importantes instrumentos de accountability horizontal, encarregados de monitorar,
controlar e fiscalizar os atos e omissões do Poder Executivo e, idealmente, loci privilegiados
da expressão do melhor interesse dos cidadãos.
Ademais, as Casas Legislativas são organizações complexas que contêm três importantes fóruns decisórios: o Plenário, as Comissões e o Colégio de Líderes. Nesta seção se
examina a atuação desses fóruns, tomando como parâmetro um dos atributos desejáveis da
democracia: o da accountability.
Para o exercício adequado de suas funções de legislar e de fiscalizar, as Casas Legislativas
devem abrigar instrumentos institucionalizados e permanentes que permitam aos cidadãos
vocalizarem suas demandas perante seus representantes e reconstituírem a cadeia causal que
liga suas demandas às políticas e estas aos resultados produzidos (ARNOLD, 1990)38.
Dadas as limitações de tempo e de espaço, que lhes impossibilitam uma análise mais
aprofundada do tema em pauta, optaram os autores por destacar, no que se refere aos três
principais fóruns decisórios da Câmara dos Deputados, alguns mecanismos que afetam a
produção da accountability horizontal e vertical, a saber: 1) a existência e a operação de me-
Revista Plenarium
| 177
Fátima Anastasia, Magna Inácio e Carlos Ranulfo Melo
canismos institucionalizados de interlocução com os cidadãos; 2) a organização do sistema
de comissões e o grau de correspondência entre a jurisdição das comissões permanentes e
a das pastas ministeriais; 3) as regras e o funcionamento efetivo do Colégio de Líderes; e
4) a instalação e a operação de Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) no período
analisado, com ênfase nas organizadas para o esclarecimento dos escândalos de corrupção
que irromperam no ano de 2005.
V.1) Demandas, políticas e resultados
A participação institucionalizada dos cidadãos no processo legislativo está prevista na
Constituição de 1988 através de três instrumentos que constituem contextos decisórios
descontínuos (Sartori, 1994), a saber: iniciativa popular, referendo e plebiscito. No entanto, é a partir de 2001, com a criação da Comissão de Legislação Participativa39 (CLP) e da
Ouvidoria Parlamentar40, que são instituídos mecanismos permanentes de interlocução da
Casa com os cidadãos.
No período compreendido entre 2001 e 2006, a CLP recebeu um total de 451 sugestões de legislação, como pode ser observado através da leitura do Quadro 1, abaixo. Vale
ressaltar o maior protagonismo dos cidadãos nos dois últimos anos (2005 e 2006), especialmente no que se refere à proposição de projetos de lei e de requerimentos de audiência pública. Uma hipótese plausível para explicar tal padrão relaciona-se com a ocorrência da crise
política em 2005 e com as tentativas dos grupos organizados de ativarem os mecanismos
de produção legislativa – que, como se observou na seção anterior, sofreram os impactos da
crise – e de responsabilização dos representantes eleitos. Tal hipótese, no entanto, não tem
como ser submetida a teste empírico no momento, ficando como proposta de agenda para
investigações futuras.
QUADRO 1- Sugestões recebidas na CLP no período de 2001 a 2006
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Total
24
59
57
28
107
68
343
11
21
16
12
21
14
95
Sugestões (projetos de lei,
requerimento de audiência
pública, etc.)
Sugestões de emendas à Lei
Orçamentária Anual
Sugestões de emendas ao
Plano Plurianual
Sugestões de emendas à Lei
de Diretrizes Orçamentárias
Total
01
01
05
35
80
74
40
133
07
89
12
451
Fonte: www.camara.gov.br (Atualizada em 13/11/06)
Deste conjunto de 451 sugestões legislativas, 138 foram transformadas em proposições
e encaminhadas à tramitação legislativa, com destaque para projetos de lei (75), emendas à
LOA(25), emendas à LDO (12) e 9 requerimentos de audiências públicas e seminários41 .
178 |
Balanço da 52 a Legislatura
Vale observar, ainda, que 50 das 138 sugestões transformadas em proposições foram encaminhadas à CLP em 2005(25) e 2006(25), atestando que a ampliação da participação da
sociedade, nesses dois anos, repercutiu para além dos muros da CLP.
A Ouvidoria Parlamentar, criada através da Resolução nº 19, de 14 de março de
2001(Ato da Mesa nº 56 de 2001), integra a estrura administrativa da Casa e tem por
atribuições receber, examinar e encaminhar aos órgãos competentes as reclamações e/ou
representações de pessoas físicas ou jurídicas42.
O Relatório de Atividades referente ao ano de 2004, último disponível no Portal da
Câmara dos Deputados, registra um total de 2.219 contatos recebidos pela Ouvidoria, dos
quais 2.201 foram resolvidos e 18 continuam pendentes. Entre 2003 e 2004 verificou-se
o aumento de 52% no número de contatos recebidos e resolvidos pela Ouvidoria, o que
atesta, segundo o relatório citado, o crescimento do alcance do trabalho desenvolvido pela Ouvidoria Parlamentar. A inexistência de informações relativas aos anos de 2005 e 2006, no
Portal da Câmara, impossibilita a análise do desempenho da Ouvidoria nestes anos.
V.2) Comissões permanentes e pastas ministeriais
Sabe-se que as Casas Legislativas são organizadas em partidos e comissões, daí a centralidade de dois dos três fóruns decisórios mencionados no início desta seção: o Colégio
de Líderes e o Sistema de Comissões. Nas democracias, espera-se que as comissões sejam
os principais fóruns decisórios do Poder Legislativo, considerando-se que elas constituem
comitês (SARTORI, 1994)43 e que, sob condições adequadas, facultam o desenvolvimento da expertise
de seus membros, aumentando suas capacidades de exercerem suas funções de
legislar e de fiscalizar os atos e as
omissões do Poder Executivo.
O exame das alterações efetuadas no Sistema de Comissões
da Câmara dos Deputados no
período compreendido entre
2000 e 2006 – respectivamente,
5ª e 7ª edições do Regimento Interno da CD – permite afirmar que tal
sistema vem se modificando no sentido de responder a duas ordens
de questões: primeiro, adequar-se aos novos temas que
emergem da dinâmica social
e que pressionam por se
fazerem representar na dinâmica política; segundo,
Revista Plenarium
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Fátima Anastasia, Magna Inácio e Carlos Ranulfo Melo
capacitar melhor o Poder Legislativo para exercer suas atribuições de fiscalização e controle
do Poder Executivo.
No que se refere à primeira ordem de questões, vale assinalar a criação de novas comissões permanentes como, por exemplo, a Comissão de Segurança Pública e de Combate
ao Crime Organizado, a Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável e
a própria Comissão de Legislação Participativa, anteriormente mencionada. Ademais, comissões que tratavam de assuntos variados foram desmembradas e/ou reorganizadas, como
ocorreu com a Comissão de Constituição e Justiça e de Redação, transformada em Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, ou com a Comissão de Educação, Cultura e
Desporto e com a Comissão de Economia, Indústria, Comércio e Turismo, que geraram a
Comissão de Educação e Cultura, a Comissão de Desenvolvimento Econômico, Indústria e
Comércio e a Comissão de Turismo e Desporto. O quadro 2, abaixo, permite visualizar as
alterações efetuadas no Sistema de Comissões da CD entre 2000 e 2006. Portanto, pode-se
constatar, através do exame da evolução do sistema de comissões, o aperfeiçoamento institucional da CD e sua maior capacitação para expressar e representar a complexidade e a
heterogeneidade da sociedade brasileira.
No que se refere à segunda ordem de questões, a literatura que trata das relações entre
os Poderes Executivo e Legislativo no Brasil tem dado grande atenção às taxas de coalescência (AMORIM NETO, 2000) observadas entre a composição partidária da Câmara dos
Deputados e a sua tradução na composição dos gabinetes ministeriais. Menos estudada, no
entanto, tem sido a correspondência entre a jurisdição das comissões permanentes e das pastas ministeriais, que constitui, de acordo com Strom (1990), um dos indicadores da variável
‘influência das oposições’44.
Além de sinalizar o grau de influência das oposições, acredita-se que esse indicador permite analisar o grau de assimetria informacional entre os Poderes Executivo e Legislativo:
O suposto aqui é de que a maior correspondência entre pastas e comissões e entre
comissões das duas câmaras, onde for o caso, aumenta as chances de as oposições influenciarem
o processo e as decisões legislativas e diminui a assimetria informacional entre os dois Poderes,
o que contribui para a ocorrência de um Legislativo mais pró-ativo, relativamente ao Executivo
(ANASTASIA, MELO & SANTOS, 2004: 106).
A assimetria informacional entre os Poderes Executivo e Legislativo é um dos principais
óbices ao exercício efetivo das atribuições, pelas Casas Legislativas, de accountability horizontal. Com vistas a analisar os graus de correspondência entre a jurisdição das comissões
permanentes da CD e aquela das pastas ministeriais, na 52ª legislatura, o Quadro 2 (abaixo)
apresenta na sua última coluna a relação dos ministérios vinculados a temas substantivos em
operação no período 2003–3007.
180 |
Balanço da 52 a Legislatura
QUADRO 2 - Comissões Permanentes1 (2000, 2003 e 2006) da Câmara
dos Deputados e Pastas Ministeriais (2003-2007)
Comissões
permanentes (2000)
Comissões
permanentes (2003)
Comissões
permanentes (2006)
Pastas ministeriais
2003-2007
Comissão de
Agricultura e Política
Rural
Comissão de
Agricultura e Política
Rural
Comissão de
Agricultura, Pecuária,
Abastecimento e
Desenvolvimento
Rural
Ministério da
Agricultura, Pecuária
e Abastecimento
Ministério do
Desenvolvimento
Agrário
Secretaria Especial
da Agricultura e
Pesca
Comissão de Ciência
e Tecnologia,
Comunicação e
Informática
Comissão de Ciência
e Tecnologia,
Comunicação e
Informática
Comissão de Ciência
e Tecnologia,
Comunicação e
Informática
Ministério de Ciência
e Tecnologia
Ministério das
Comunicações
Comissão de
Constituição e
Justiça e de Redação
Comissão de
Constituição e
Justiça e de Redação
Comissão de
Constituição
e Justiça e de
Cidadania
Ministério da Justiça
Comissão de Defesa
do Consumidor, Meio
Ambiente e Minorias
Comissão de Defesa
do Consumidor, Meio
Ambiente e Minorias
Comissão de Defesa
do Consumidor
Ministério da
Justiça2
Comissão da
Amazônia e de
Desenvolvimento
Regional
Comissão da
Amazônia e de
Desenvolvimento
Regional
Comissão da
Amazônia,
Integração
Nacional e de
Desenvolvimento
Regional
Ministério da
Integração Nacional
Comissão de
Economia, Indústria
e Comércio
Comissão de
Economia, Indústria,
Comércio e Turismo
Comissão de
Desenvolvimento
Econômico, Indústria
e Comércio
Ministério do
Desenvolvimento,
Indústria e Comércio
Exterior
Secretaria Especial
do Conselho de
Desenvolvimento
Econômico e Social
Comissão de
Educação, Cultura e
Desporto
Comissão de
Educação, Cultura e
Desporto
Comissão de
Educação e Cultura
Ministério da
Educação
Ministério da Cultura
Revista Plenarium
| 181
Fátima Anastasia, Magna Inácio e Carlos Ranulfo Melo
QUADRO 2 - Comissões permanentes1 (2000, 2003 e 2006) da Câmara
dos Deputados e pastas ministeriais (2003-2007)
Comissões
permanentes (2000)
Comissões
permanentes (2003)
Comissões
permanentes (2006)
Pastas ministeriais
2003-2007
Comissão de
Fiscalização
Financeira e Controle
Comissão de
Fiscalização
Financeira e Controle
Comissão de
Fiscalização
Financeira e
Controle3
Ministério do
Planejamento,
Orçamento e Gestão
Comissão de
Finanças e
Tributação
Comissão de
Finanças e
Tributação
Comissão de
Finanças e
Tributação
Ministério da
Fazenda
Comissão de Minas e
Energia
Comissão de Minas e
Energia
Comissão de Minas e
Energia
Ministério de Minas e
Energia
Comissão de
Relações Exteriores e
de Defesa Nacional
Comissão de
Relações Exteriores e
de Defesa Nacional
Comissão de
Relações Exteriores e
de Defesa Nacional
Ministério da Defesa
Ministério das
Relações Exteriores
Comissão de
Seguridade Social e
Família
Comissão de
Seguridade Social e
Família
Comissão de
Seguridade Social e
Família
Ministério da
Previdência Social
Ministério da Saúde
Ministério do
Desenvolvimento
Social e Combate à
Fome4
Comissão de
Trabalho, de
Administração e de
Serviço Público
Comissão de
Trabalho, de
Administração e de
Serviço Público
Comissão de
Trabalho, de
Administração e de
Serviço Público
Ministério do
Trabalho e Emprego
Comissão de Viação e
Transportes
Comissão de Viação e
Transportes
Comissão de Viação e
Transportes
Ministério dos
Transportes
Comissão de
Desenvolvimento
Urbano e Interior
Comissão de
Desenvolvimento
Urbano e Interior
Comissão de
Desenvolvimento
Urbano
Ministério das
Cidades
Comissão de Direitos
Humanos e Minorias
Secretaria Especial
dos Direitos
Humanos
Secretaria Especial
de Política para
Mulheres
Secretaria Especial
de Políticas de
Promoção da
Igualdade Racial5
Comissão de Direitos
Humanos
182 |
Comissão de Direitos
Humanos
Balanço da 52 a Legislatura
QUADRO 2 - Comissões permanentes1 (2000, 2003 e 2006) da Câmara
dos Deputados e pastas ministeriais (2003-2007)
Comissões
permanentes (2000)
Comissões
permanentes (2003)
Comissões
permanentes (2006)
-
Comissão de
Legislação
Participativa
Comissão de
Legislação
Participativa
-
Comissão de
Segurança Pública
e Combate ao
Crime Organizado,
Violência e
Narcotráfico
Comissão de
Segurança Pública e
de Combate ao Crime
Organizado
Ministério da
Justiça6
-
Comissão de
Meio Ambiente e
Desenvolvimento
Sustentável
Ministério do Meio
Ambiente
-
-
Comissão de Turismo
e Desporto
Comissão Mista do
Orçamento
Comissão Mista do
Orçamento
Comissão Mista do
Orçamento7
-
Pastas ministeriais
2003-2007
Ministério do Esporte
Ministério do
Turismo
Ministério do
Planejamento,
Orçamento e Gestão
Além das Comissões abaixo relacionadas, vale mencionar a Comissão Mista do Mercosul, cujas peculiaridades
informaram a decisão de não incluí-la neste quadro. Maiores informações sobre tal comissão podem ser encontradas
em: http://www2.camara.gov.br/comissoes/cpcms/apresentacao.html.
1
Integram o Ministério da Justiça a Secretaria de Direito Econômico, incluindo o Departamento de Proteção e Defesa
do Consumidor, e o Conselho Federal Gestor do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos – CFDD.
2
O artigo 32, inciso VIII, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados apresenta as atribuições da Comissão de
Fiscalização Financeira e Controle.
3
O MDS iniciou suas atividades em fevereiro de 2004 e substituiu o Ministério da Assistência Social. A MP 163/04
criou o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome e a Secretaria de Coordenação Política e Assuntos
Institucionais.
4
A Medida Provisória 111/03, que cria a Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial na
estrutura da Presidência da República, foi aprovada pela Câmara dos Deputados em 13/5/2003, dia em que se
comemora a abolição da escravatura. (Agência Câmara, Consolidada, 13/5/2003).
5
A Secretaria Nacional de Segurança Pública, o Departamento Penitenciário Nacional e o Departamento da Polícia
Federal fazem parte da estrutura do Ministério da Justiça, além dos seguintes órgãos colegiados: Conselho Nacional
de Segurança Pública (CONASP) e o Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária (CNPCP).
6
7
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMO Fiscalize o Orçamento. A Câmara dos Deputados
disponibiliza aos cidadãos e entidades da sociedade civil um novo sistema de consultas à execução orçamentária
e financeira, construído a partir de dados do SIAFI, denominado FISCALIZE. Fonte: http://www2.camara.gov.br/
orcamentobrasil/fiscalize
Revista Plenarium
| 183
Fátima Anastasia, Magna Inácio e Carlos Ranulfo Melo
Malgrado as comissões permanentes poderem, segundo o Regimento Interno da CD45,
organizar subcomissões ou turmas, tais subcomissões ou turmas não possuem poder decisório e estão restritas ao exame de parte das matérias de seu campo temático ou área de atuação. Portanto, tal estrutura não produz impactos significativos na capacidade das comissões
permanentes de fiscalizarem os atos e omissões do Poder Executivo. A exceção a esta regra é
a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO)46, cujos comitês e
subcomissões desempenham papel central nas decisões relacionadas à matéria orçamentária
e na fiscalização da execução do Orçamento Público nas áreas temáticas a eles relacionadas.
Portanto, para fins de análise desta seção, não serão consideradas as subcomissões presentes
no interior das comissões permanentes da CD.
A observação das duas últimas colunas do quadro 2 permite verificar que, não obstante
o avanço observado na estruturação do sistema de comissões da CD, persiste significativa
incongruência entre as jurisdições das comissões permanentes e das pastas ministeriais. O
número de pastas ministeriais supera, em muito, o número de comissões permanentes.
Ademais, temas que estão reunidos em uma única comissão ensejam a organização de dois
ou três diferentes ministérios, o que, obviamente, permite supor maior expertise no âmbito
das pastas ministeriais do que das comissões legislativas47. Apenas em dois casos – Comissão
de Defesa do Consumidor e Comissão de Segurança Pública e de Combate ao Crime Organizado – verificou-se a existência de comissões que tratam de temas substantivos que não
encontram pastas ministeriais específicas com jurisdições correspondentes48. Os assuntos
relacionados à Comissão de Defesa do Consumidor estão na alçada do Ministério da Justiça,
que, além da jurisprudência correspondente à da Comissão de Constituição e Justiça e de
Cidadania, abarca também as questões relativas à segurança pública, temas abordados na
CD pela Comissão de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado.
V.3) O Colégio de Líderes
Reza o Regimento Interno da Câmara dos Deputados, em seu capítulo II, artigo 20:
Os Líderes da Maioria, da Minoria, dos Partidos, dos Blocos Parlamentares e do Governo
constituem o Colégio de Líderes.
§ 1o Os Líderes de Partidos que participem de Bloco Parlamentar e o Líder do Governo
terão direito a voz, no Colégio de Líderes, mas não a voto.
§ 2o Sempre que possível, as deliberações do Colégio de Líderes serão tomadas mediante
consenso entre seus integrantes; quando isto não for possível, prevalecerá o critério da
maioria absoluta, ponderados os votos dos Líderes em função da expressão numérica de
cada bancada.
Tal dispositivo regimental deixa claros os procedimentos decisórios a serem observados
no Colégio de Líderes, especificando-lhe a composição, os atores com direito a voz, aqueles
com direito a voz e a voto e a regra de maioria a ser mobilizada quando não for possível
produzir o consenso entre os membros de tal órgão.
184 |
Balanço da 52 a Legislatura
A explicitação de tais regras reveste-se da maior importância, especialmente quando se
constata que grande parte das decisões tomadas no plenário da Câmara, inclusive algumas
relacionadas a matérias bastante relevantes, o são através de votações simbólicas, precedidas
de acordo de lideranças produzido no âmbito do Colégio de Líderes.
Seria de esperar, portanto, que as decisões do Colégio de Líderes, bem como o processo
de deliberação política que as produziu, estivessem cuidadosamente registradas em atas e
que tais documentos fossem públicos e de fácil acesso aos cidadãos.
No entanto, a busca de tais informações pelos autores deste artigo mostrou-se infrutífera. Foram localizados parcos e esparsos registros de reuniões, a maioria dos quais tratava
apenas da definição da pauta dos trabalhos do Plenário da Casa para os dias subseqüentes.
A inexistência ou inacessibilidade de tais registros suscita um sério problema de accountability, ao impedir a reconstituição do processo decisório relativo àqueles temas que foram
objetos de votação simbólica no plenário da Casa e impossibilitar a responsabilização, pelos
cidadãos, de seus agentes. Desta forma, se é fato, como aventado anteriormente, que a composição plural do Colégio de Líderes pode favorecer a expressão de conflitos interpartidários no
interior dessa arena decisória e ampliar a capacidade dos partidos e das oposições para monitorarem reciprocamente os acordos conduzidos nesta arena, a não-disponibilidade de registros
sobre tais negociações contribui para a invisibilidade das decisões que afetam os cidadãos.
Embora se ressalte a importância do Colégio de Líderes para a coordenação das ações
no âmbito legislativo, de forma a contribuir para a redução dos custos decisórios, a atuação
dessa instância decisória não deveria provocar restrições à deliberação parlamentar. No entanto, na prática, tais restrições têm ocorrido, impactando negativamente a representatividade das decisões legislativas assim conduzidas e mitigando a capacidade dos parlamentares
de reduzir as incertezas em relação às decisões tomadas e de antecipar os seus custos.
Um dos últimos episódios protagonizados pela 52ª legislatura ilustra bem o ponto:
a tentativa de elevação dos salários do parlamentares em dezembro de 2006. A decisão de
aumentar em mais de 90% os vencimentos mensais, equiparando-os aos dos ministros do
STF, foi acordada pelas lideranças do Congresso Nacional – direção das duas Casas Legislativas e lideranças partidárias49. Com vistas à redução dos custos decisórios, incluindo a sua
aprovação em um curtíssimo prazo50, as lideranças sinalizaram com uma estratégia procedimental de regulamentação do aumento por meio de um ato conjunto das Mesas Diretoras
das duas Casas Legislativas, sem a apreciação da decisão em plenário.
O preço da restrição da deliberação parlamentar – reduzindo as oportunidades para se
estimar os custos da decisão e seus impactos sobre os cidadãos – mostrou-se bastante elevado,
na medida em que o desfecho do processo inviabilizou qualquer decisão pela atual legislatura. A decisão substantiva sofreu fortes reações por parte dos cidadãos, com a mobilização extraparlamentar contra a iniciativa do Legislativo, e a estratégia procedimental foi inviabilizada mediante o recurso ao Poder Judiciário por parte de parlamentares opositores à decisão51.
Neste contexto, os custos decisórios elevaram-se sobremaneira, inviabilizando estratégias
alternativas de reajuste salarial para os parlamentares. A tentativa de apreciar outras propostas legislativas – incluindo a proposta derrotada por decisão das lideranças partidárias –
Revista Plenarium
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Fátima Anastasia, Magna Inácio e Carlos Ranulfo Melo
mostrou-se excessivamente custosa, tendo os parlamentares deliberado pela retirada das matérias da pauta de votação e a transferência da decisão para a próxima legislatura.
V.4) As comissões parlamentares de inquérito
A crise política que se abateu sobre a Câmara dos Deputados a partir de 2005 impactou
negativamente a produção legal da Casa, como afirmado anteriormente, e mobilizou grande
parte de seus membros para o ativismo das comissões parlamentares de inquérito, seja enquanto integrantes das mesmas, seja enquanto investigados por elas.
O fato de a corrupção
Nos anos de 2003 e 2004, entre as CPIs instauradas, vale mencionar:
ter-se transformado em
a do INSS; a da Biopirataria; a do Banestado; a dos Grupos de Extermíescândalo evidencia
nio; a do Tráfico de Órgãos Humanos; a do Roubo de Veículos (CPMI
o funcionamento
do Desmanche); a da Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes e a da
adequado das instituições
Adulteração dos Combustíveis, entre outras.
democráticas. Por
Em 2005 e 2006, no entanto, é que foi conferida maior centralidade
outro lado, o fato de os
e maior atenção pública às comissões parlamentares de inquérito, especialescândalos, após apuradas
mente as que ficaram conhecidas como CPI dos Correios, CPI do Mensaas responsabilidades,
lão e CPI das Sanguessugas.
não terem produzido as
Não cabe, neste artigo, relatar os acontecimentos que deram origem a
punições – especialmente
tais comissões. Cabe, no entanto, chamar a atenção para que, não obstanas cassações de mandatos
te as investigações conduzidas por elas tenham produzido impressionante
– previstas em lei,
corpo de evidências e recomendado a cassação de um número expressivo
evidencia a necessidade
de parlamentares envolvidos com os escândalos de corrupção, os julgade aperfeiçoamento
mentos dos acusados resultaram, na maioria dos casos, na sua absolvição,
institucional
o que contribuiu para aumentar ainda mais os índices de desaprovação,
historicamente altos, da Casa pelos cidadãos.
Do ponto de vista, portanto, do desejável atributo da accountability, pode-se afirmar, por
um lado, que o fato de a corrupção ter-se transformado em escândalo evidencia o funcionamento adequado das instituições democráticas. Por outro lado, o fato de os escândalos, após
apuradas as responsabilidades, não terem produzido as punições – especialmente as cassações
de mandatos – previstas em lei evidencia a necessidade de aperfeiçoamento institucional52.
Claro está, como tem sido amplamente debatido na CD e na mídia, que a adoção do voto
aberto propiciaria melhores condições de responsabilização dos representantes pelos cidadãos.
Excluindo-se as votações relacionadas à apreciação dos vetos do presidente, nas quais se justifica
o voto secreto para evitar qualquer tipo de pressão do Poder Executivo sobre os parlamentares,
o exercício da representação democrática – portanto responsiva aos melhores interesses dos
cidadãos e responsável perante eles – só teria a ganhar com a adoção do voto aberto53.
No entanto, em que pesem as inúmeras tentativas de substituição do voto secreto pelo
voto aberto, que incluíram a instalação de uma Frente Parlamentar em Defesa do Voto Aberto,
em abril de 2006, a 52ª legislatura não teve sucesso em aprovar a PEC 349/01, do deputado
Luis Antônio Fleury, que extingue o voto secreto nas decisões da Câmara e do Senado54.
No dia 5 de setembro de 2006, o plenário da Câmara aprovou, em primeiro turno, por
383 votos a favor, nenhum contrário e quatro abstenções, o fim do voto secreto em todas as
186 |
Balanço da 52 a Legislatura
decisões do Legislativo. O texto aprovado expressa a aglutinação, em torno da PEC 349/01,
de um conjunto de outras iniciativas legais. Embora a votação em segundo turno devesse ter
ocorrido depois de transcorrido o intervalo de 5 sessões, a 52ª legislatura encerrou-se sem
apreciar a matéria em segundo turno.
VI) Conclusões: estabilidade, representatividade e accountability:
um balanço da legislatura 2003-2007
Passados quatro anos, que balanço de perdas e ganhos pode ser feito, relativamente às
ações e às omissões dos representantes eleitos em 2002? Propõe-se, nesta conclusão, que
tal balanço tenha por parâmetro a produção dos três atributos desejáveis da democracia, a
saber: representatividade, accountability e estabilidade.
No que se refere ao atributo da estabilidade política55, vale indagar se a crise política
que se inaugurou no país em 2005 resultou da vigência de instituições precárias ou inadequadas – circunstância em que seria pertinente a referência a ‘crise institucional’ – ou se,
alternativamente, a crise se instalou apesar das boas instituições políticas em presença e se
tornou pública exatamente em conseqüência da operação virtuosa de tais instituições, situação em que seria mais adequado falar em crise ‘política’, e não ‘institucional’.
Argumenta-se, aqui, que tal crise não afetou a estabilidade da ordem democrática e
nem constituiu sintoma de sua fragilidade. Antes pelo contrário, e seguindo as ponderações
de Norberto Bobbio, segundo as quais escândalo é a corrupção que vem a público, em
havendo corrupção, a sua tradução em escândalo é sintoma de robustez das instituições democráticas, ainda que seus desdobramentos possam, como se argumentará a seguir, indicar
déficits relacionados aos outros atributos da democracia.
Instituições não fazem milagres. Não se pode exigir delas resultados que não dependem
exclusivamente de seu desempenho. Ademais, as instituições, assim como as pessoas, ou sucumbem às crises ou as superam e se robustecem com elas. No interesse do aperfeiçoamento
e do fortalecimento das instituições democráticas brasileiras, vale indagar: o que é possível
aprender com a recente crise política? Como superá-la e retirar dela ensinamentos que contribuam para a operação mais virtuosa da democracia brasileira?
Afirma-se o caráter político, e não institucional da crise, e afirma-se, ademais, que ela
decorreu, fundamentalmente, das escolhas dos atores políticos, sob certas circunstâncias, e não
de eventuais óbices ou limitações interpostos, pelo arranjo institucional em presença, à expressão política de determinadas preferências. Sabe-se que um dos desafios do presidencialismo de
coalizão brasileiro relaciona-se com a necessidade inarredável de construção de maiorias governativas. No entanto, vale perguntar: a que preço? E com quais recursos e procedimentos?
Tais indagações nos remetem, de imediato, à consideração de outro atributo da democracia: o da representatividade. É este o atributo mais afetado pelas recorrentes denúncias
de corrupção, de compra de votos e de uso de recursos públicos para alimentar campanhas e
fazer frente a outras despesas partidárias. Tais práticas, onde comprovadas, alteram o padrão
decisório da Câmara dos Deputados e revelam que as escolhas dos representantes eleitos, ou
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Fátima Anastasia, Magna Inácio e Carlos Ranulfo Melo
de alguns deles, não está sendo informada pela busca dos melhores interesses dos cidadãos
e, sim, pela ótica estreita de seus próprios interesses pecuniários.
Portanto, a crise política deflagrada em 2005 pode ser diagnosticada, sobretudo, como
uma crise de representatividade e, secundariamente, de accountability, já que, apuradas as
responsabilidades e identificados os envolvidos em tais irregularidades, a sua não punição,
como ocorreu na grande maioria dos casos, é indicativa de déficits de instrumentos de responsabilização dos representantes pelos representados.
Cabe lembrar, ainda, que o episódio do aumento dos salários dos parlamentares em
91% – decisão através de procedimentos considerados impróprios pelo Supremo Tribunal
Federal, tendo em vista a não apreciação da matéria pelo Plenário da Casa – foi a gota
d’água que provocou o transbordamento do desgaste político da legislatura em tela.
Porém, nem só de crise viveu a Câmara dos Deputados, no decorrer da 52ª. legislatura.
Vale, portanto, assinalar iniciativas e ações que, ao longo do período sob análise, produziram impactos sobre os três atributos democráticos.
Apesar da crise, a Câmara
Apesar da crise, a Câmara dos Deputados conseguiu desenvolver uma
dos Deputados conseguiu
extensa e importante agenda política, que resultou na aprovação, especialdesenvolver uma extensa
mente nos dois primeiros anos, de importantes iniciativas legais: a reforma
e importante agenda
da previdência, o texto principal da reforma tributária, várias MPs, como a
política que resultou na
do Refis, do Cofins, da DRU, da Cide, a criação dos programas Bolsa Famíaprovação, especialmente
lia e ProUni, a Lei das Falências, das Parcerias Público-Privadas e a aprovação
nos dois primeiros anos,
do Estatuto do Desarmamento.
de importantes iniciativas
No plano social, vale ressaltar os ganhos reais incorporados ao salário
legais: a reforma da
mínimo, que foi elevado em aproximadamente 46% ao longo da legislatura.
previdência, o texto principal
Vale, também, sublinhar algumas iniciativas do Poder Legislativo de ampliar
da reforma tributária, várias
seu protagonismo na proposição e na aprovação de leis sociais, como ocorreu
MPs, como a do Refis, do
no caso da apresentação, pelo senador Garibaldi Alves Filho, de substitutivo
Cofins, da DRU, da Cide,
à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2005, aprovado pelo Congresso
a criação dos programas
Nacional em julho de 2004. Além de prever recursos para o aumento real do
Bolsa Família e ProUni,
salário mínimo em 2005, equivalente ao crescimento real do PIB per capita
a Lei das Falências, das
em 2004, o substitutivo priorizava um conjunto de doze medidas que compuParcerias Público-Privadas e
nham o chamado “choque social”56, sugerido ao Poder Executivo para dimia aprovação do Estatuto do
nuir a miséria e a pobreza no país .
Desarmamento
Outras importantes proposições na área social, de autoria dos parlamentares, foram: o PL 6.680/02, aprovado em julho de 2003, que cria o Mapa da
57
Exclusão Social ; o Estatuto do Idoso, projeto de autoria do deputado Paulo Paim, aprovado
em 2003, depois de tramitar durante sete anos no Congresso Nacional, e a PEC 306/00, proposta pelo deputado Gilmar Machado (PT-MG), que institui o Plano Nacional de Cultura.
Como já mencionado, iniciativas como essas nem sempre obtiveram sucesso e foram,
em alguns casos, objetos de veto presidencial, sugerindo a hipótese de ocorrência de competição entre os Poderes pelo protagonismo na área social. Evidência disso é a proposição
de várias MPs relacionadas ao tema como, por exemplo, a MP 108/03, que cria o Programa
Nacional de Acesso à Alimentação (PNAA), vinculado ao Fome Zero, e o Conselho de
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Balanço da 52 a Legislatura
Segurança Alimentar (Consea); a MP 123/03, que estabelece as normas de regulação do
setor farmacêutico e cria a Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos (CMED);
e o projeto de lei aprovado em 2006, de autoria do Poder Executivo, que estabelece sistema
de cotas nas universidades federais para estudantes provenientes das escolas públicas, com
vagas destinadas a negros e a índios.
Ainda no campo social, reveste-se da maior importância a aprovação, depois de doze
anos tramitando na Casa, do Projeto de Lei 2.710/92, fruto de iniciativa popular que recebeu o apoio de mais de um milhão de brasileiros, que cria o Fundo Nacional de Moradia
Popular e institui o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS)
No campo econômico, vale ressaltar a nova Lei de Falências, aprovada em 2004, após
tramitar por mais de onze anos no Congresso Nacional; a MP 207/04, que concede ao presidente do Banco Central o status de ministro de Estado; a MP do Bem, de 2005, que aprova a redução de tributos e a ampliação do Simples; a Emenda Constitucional 53/99, que
regulamenta o sistema financeiro e cria o Conselho Financeiro Nacional, em substituição
ao Conselho Monetário Nacional; o Projeto de Lei 6.272/05, aprovado no início de 2006,
que cria a Receita Federal do Brasil (Super Receita), em substituição à Secretaria da Receita
Federal (SRF) e à Secretaria da Receita Previdenciária e, finalmente, o PLP 123/04, relativo
à Lei de Micro e Pequenas Empresas (Super Simples).
No plano político, foram aprovadas algumas matérias relacionadas à reforma do Judiciário, em tramitação há mais de doze anos. No início de 2006 e no rescaldo da crise política,
através de decreto legislativo, os deputados acabaram com a remuneração adicional para
convocações extraordinárias e, através da PEC 347/96, diminuíram o recesso parlamentar
de 90 para 55 dias. No entanto, o tema da reforma política, objeto inclusive da constituição
de uma comissão especial, não logrou avanços significativos e continuou a ser considerado, segundo o presidente da Casa, deputado Aldo Rebelo, ‘uma prioridade’. E, como se
assinalou anteriormente, iniciativas importantes, como a do fim do voto secreto para os
parlamentares, não obtiveram êxito no decorrer da 52ª legislatura.
A maior centralidade conferida ao tema da reforma política, em decorrência da crise instaurada em 2005, remete ao desafio de identificar o que, na política brasileira, deve ser reformado
e em que direção. Propõe-se, aqui, que além de algumas reformas orientadas para o aperfeiçoamento institucional – adoção de mecanismos mais rigorosos de controle relacionados ao
financiamento dos partidos políticos; instituição de mecanismos continuados de accountability
vertical58; fim das coligações para eleições proporcionais; adoção de listas partidárias flexíveis, em
substituição às listas abertas; adoção de mecanismos que desencorajem as migrações partidárias;
adoção do voto aberto para os parlamentares, entre outras – é necessário atentar para a operação
de outras variáveis e seus impactos na produção e no desenvolvimento da crise política.
A política, embora obviamente sofra o impacto das instituições, não se esgota nelas. Os
resultados políticos expressam o confronto entre preferências e recursos dos atores, sob certas
regras e sob certas condições. Ainda que alguns traços institucionais possam ter contribuído
para pôr água na fervura da crise, certamente o fogo não foi ateado por eles. O momento é
propício para reavaliar as coalizões políticas que têm dado sustentação política aos governos e
seus custos, não apenas financeiros, mas de representatividade e de accountability.
Revista Plenarium
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Fátima Anastasia, Magna Inácio e Carlos Ranulfo Melo
Notas
1 Nossos agradecimentos pelo competente trabalho a Vitor Leal Santana, estudante de Ciência Política da Universidade
de Brasília (UnB), que fez um extenso levantamento de informações sobre a 52ª legislatura junto à Agência Câmara e
a outros órgãos da Câmara dos Deputados. Nossos agradecimentos, também, a Felipe Recch, assistente de pesquisa do
Centro de Estudos Legislativos (CEL-DCP) da UFMG. Em especial, agradecemos a Argelina Figueiredo e Fernando Limongi
por disponibilizarem o Banco de Dados Legislativos 1989-2006 – Cebrap.
2 Este parágrafo e o seguinte foram reproduzidos de Anastasia, 2002A.
3 Santos argumenta que existem duas descendências de sistemas representativos – oligárquicos e poliárquicos – e
afirma: “Por definição minimalista, mas estrita, de poliarquia, entendo um sistema político que satisfaça completamente
às seguintes condições:
(1) exista competição eleitoral pelos lugares de poder, a intervalos regulares, com regras explícitas e cujos resultados
sejam formalmente reconhecidos pelos competidores;
(2) a participação da coletividade na competição se dê sob sufrágio universal, tendo por única barreira o requisito de
idade limítrofe” (p. 210).
“Creio que o caráter minimalista da definição seja pacífico, pois não exige a satisfação integral de todas as oito
condições dahlsianas. Sua aplicação estrita, contudo, já permite distingüir poliarquias de autoritarismos, os quais
violam a condição 1, e de oligarquias, as quais não satisfazem a condição 2” (SANTOS, 1998 :p. 210).
4 Um quadro mais completo da evolução do sistema partidário nos últimos anos pode ser obtido em Melo (2006).
5 Tal questão será retomada na conclusão deste artigo.
6 O percentual de nulos e brancos atingiu 11,1%, contra 7,4% de 2002, mas ainda muito longe dos 20% de 1998,
quando a urna eletrônica ainda não era de utilização universal. Entre os deputados eleitos em 2006, 46% não estiveram
na Câmara durante a legislatura 2003/2007. O percentual encontra-se acima do verificado em 2002 (41,9%), mas ainda
bem abaixo do encontrado para 1994 (55%). Segundo o Instituto Datafolha, o percentual de eleitores que considerava
ruim/péssimo o desempenho do Congresso subiu de 22%, em 2003, para 47% em abril de 2006. Os que avaliavam a
atuação dos congressistas como ótima/boa caiu de 24% para 13%.
7 Tal apoio só foi abalado pela crise ocorrida no Senado Federal, em 2001, já no final do segundo mandato de FHC, o
que resultou no afastamento do PFL da base governista.
8 Os quatro parágrafos que se seguem foram reproduzidos de Anastasia, 2002A.
9 “... os dois governos de Fernando Henrique Cardoso contrastam nitidamente no que diz respeito à popularidade do
presidente. Ao longo de todo o primeiro mandato, o percentual de ótimo/bom manteve-se, com folga, acima do ruim/
péssimo. Em fevereiro de 1999, a situação havia se invertido, e Fernando Henrique atravessou o segundo período com
baixos índices de popularidade” (MELO, 2002: 36).
10 Segundo Amorim Neto (2000), a coalescência refere-se à proporção observada entre o peso de um partido no
legislativo e no interior do gabinete.
11 O percentual é mais elevado do que a soma das cadeiras obtidas pelos partidos na eleição de 2002 graças ao
movimento migratório no interior da Câmara que, como nos períodos anteriores, favoreceu claramente ao governo
no início da legislatura (MELO E MIRANDA, 2006). Para o restante desta seção, o percentual de cadeiras da coalizão
governista foi calculado com base no Banco de Dados de Votações Nominais, organizado por Argelina Figueiredo e
Fernando Limongi, aos quais agradecemos pela presteza no fornecimento dos dados.
12 Banco de Dados do CEBRAP, fornecido por Argelina Figueiredo e Fernando Limongi.
13 O deputado João Paulo Cunha (PT-SP) foi eleito, em fevereiro de 2003, para presidir a Câmara dos Deputados, tendo
obtido 434 votos. Foi a primeira vez, em 30 anos, que a candidatura oficial, nascida de um acordo de líderes, não
enfrentou nenhum candidato de oposição à presidência da Casa. O acordo garantiu também a distribuição proporcional
das comissões técnicas entre os partidos, tomando-se como base o tamanho das bancadas em 1º de fevereiro de 2003,
o que garantiu ao PT a ocupação de outro ativo institucional relevante: a presidência da Comissão de Constituição e
Justiça (Agência Câmara, 3/2/2003).
14 Banco de Dados Legislativos do CEBRAP.
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Balanço da 52 a Legislatura
15 Esses quatro partidos perderiam 34 deputados até março de 2006. A perda seria apenas parcialmente compensada
pelo crescimento do PSB (sete deputados) e do PCdoB (dois). No momento em que este artigo estava sendo escrito, a
coalizão governista controlava 63,9% das cadeiras da Câmara dos Deputados.
16 Os dois blocos seriam claramente visualizados também no interior do PMDB, partido que protagonizou, no início de
2005, uma intensa temporada de adesões patrocinada pelas alas conflitantes, tendo em vista a disputa pela liderança
da bancada.
17 Os dados apresentados neste e nos próximos três parágrafos foram retirados de Melo e Miranda (2006).
18 Segundo Melo e Anastasia (2005), 81,5% dos deputados do PCdoB seguiram sua liderança nas votações da reforma.
No caso do PDT, apenas 72,6%. O PCdoB chegou a liberar sua bancada na votação dos inativos. O PDT protagonizou um
episódio insólito: membro da coalizão governista, o partido só conseguiu apresentar um comportamento disciplinado
na votação em que sua liderança encaminhou contra o governo.
19 Vale comentar, de passagem, o retumbante fracasso da estratégia do PFL. Depois de quatro anos de oposição
sistemática, o partido foi o grande derrotado das eleições de 2006.
20 Valores médios calculados a partir de Inácio (2006). A convergência foi medida por meio do índice de Rice, que é a
diferença numérica entre o percentual de votos majoritários e minoritários no interior da bancada.
21 Dados organizados por Inácio (2006) mostram que o PTB diminuiu o grau de convergência a partir de meados do
segundo mandato e que na última coalizão organizada por Fernando Henrique o PFL havia sido substituído pelo PMDB
na condição de aliado principal.
22 Ainda que o número de migrações que cruzaram o espectro ideológico na 52a legislatura tenha crescido em relação
às legislaturas passadas, passando de 5,5% (MELO, 2004) para 19,5% (MELO e MIRANDA, 2006).
23 Resultante do controle de agenda exercido por líderes institucionais e partidários na condução dos trabalhos
legislativos (Cf. Figueiredo & Limongi, 1999).
24 As regras regimentais asseguram ao presidente da Casa um amplo conjunto de atribuições que impactam a definição
da agenda legislativa, em termos de seu conteúdo, do funcionamento das arenas decisórias e do ritmo dos trabalhos
legislativos. Para algumas decisões, há determinação regimental para que o Colégio de Líderes seja ouvido, como a
definição da agenda mensal das proposições que serão apreciadas (RICD, art. 17). No que tange às modalidades e aos
processos de votação, o RICD (art. 184 a 188) prevê a votação ostensiva e a secreta. A primeira inclui o processo nominal
(com registro do voto individual do deputado, usada quando é exigido quórum especial de votação, por deliberação do
Plenário ou pedido de verificação de votação) e simbólico (não há o registro individual do voto e é utilizada para a
votação das proposições em geral, normalmente quando há acordos prévios). A segunda modalidade, a votação secreta,
é utilizada para decisão sobre perda de mandato de deputados e suspensão de imunidades constitucionais dos membros
da Casa e eleições realizadas pela Câmara.
25 Nos casos em que não há exigência constitucional, uma votação poderá ser realizada nominalmente por deliberação
do Plenário, a requerimento de qualquer deputado ou quando houver pedido de verificação de votação, se subscrito por
seis centésimos dos membros da Casa ou Líderes que representem esse número (RICD, art. 185 e 186).
26 Banco de dados Legislativos – Cebrap, atualizado até fevereiro de 2006.
27 Em termos do uso iterativo deste recurso, este padrão não diverge do observado nas legislaturas anteriores. Inácio
(2006) mostrou que o PT – principal partido na oposição nos governos anteriores – foi o partido que mais usou o recurso:
209 pedidos de verificação de quórum no período entre 1990 e 2002. No entanto, pode-se destacar a intensidade de seu
uso, já que, no caso do PFL, o expressivo volume de pedidos está concentrado na atual legislatura.
28 A obstrução parlamentar é considerada uma manifestação legítima do partido, desde que aprovada por seus líderes
e bancada. Neste caso, não é computada a ausência para o deputado que adere à posição do partido.
29 Câmara dos Deputados. Normas Aprovadas na 52ª legislatura, 11/10/2006.
30 A partir deste ponto a análise se refere às leis sancionadas até fevereiro de 2006, num total de 665 leis. Fonte:
Banco de Dados Legislativos CEBRAP, 2006.
Revista Plenarium
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Fátima Anastasia, Magna Inácio e Carlos Ranulfo Melo
31 Neste último caso, a ação legislativa do Executivo sofreu restrições na medida em que a reedição de MPs – antes
uma estratégia disponível aos governos para contornar esta situação – agora é proibida..
32 Foram convertidas em PLVs as medidas provisórias sobre a criação e a modificação dos seguintes programas sociais:
Universidade para Todos – PROUNI, o Programa Nacional de Inclusão de Jovens – Pro-Jovem, Projeto Escola de Fábrica
e o Programa de Educação tutorial. Em termos de políticas setoriais, também foram convertidas em projeto de lei as
medidas provisórias que dispunham sobre a introdução do Biodiesel na matriz energética brasileira e a regulação do
plantio e comercialização de soja geneticamente modificada.
33 Dados coletados no SILEG – Sistema de acompanhamento do processo legislativo da Câmara dos Deputados.
34 Há situações em que a estratégia de menor custo para o presidente é a de ‘pegar carona’ na iniciativa legislativa de
outros atores, modificando-a de acordo com os seus interesses. Uma ilustração deste curso de ação é o projeto relativo
ao Estatuto do Desarmamento, que passou a incorporar as posições defendidas pelo governo a partir da introdução de
um substitutivo.
35 Carey (2006:3): “Decisiveness refers to the capacity of legislatures to reach decisions on policy and to make those
decisions stick”.
36 Como salienta Carey (2006) “Citizens want legislatures to be decisive – that is, to resolve the issues before them
without chronic deadlock. They also want accountability, which entails responsiveness on the part of legislators to citizens’
demands.”
37 “... não apenas as Casas Legislativas devem ser instâncias deliberativas, como o que nelas se delibera deve ecoar e
reverberar, da melhor forma possível, os processos de deliberação em curso nas entidades de participação política da
sociedade civil. Para tanto, requer-se que haja canais permanentes, institucionalizados e deliberativos de interação
entre as instâncias de representação e de participação política” (Anastásia & Inácio, 2006).
38 “ Para exercerem adequada e legitimamente suas atribuições – de legislar e de fiscalizar – os parlamentares
devem:
1) Estar em permanente interação com os cidadãos, através dos instrumentos de participação política que permitem aos
grupos organizados vocalizar suas preferências e sinalizar suas prioridades para os representantes eleitos. Legisladores
envolvidos em processos de deliberação não podem e não devem ser portadores apenas das preferências de sua
constituency. Eles devem conhecer, também, as demandas de outros segmentos sociais, profissionais, regionais, etc.
2) Ampliar a sua base informacional relativa:
2.1. aos interesses dos cidadãos;
2.2. às relações entre demandas, políticas e resultados;
2.3. às conseqüências esperadas de diferentes políticas públicas;
2.4. às coalizões políticas em presença nas Casas Legislativas e fora delas e
2.5. às correlações de forças entre os interesses portados por essas coalizões;
3) Desenvolver a expertise requerida para o exercício de suas atribuições de fiscalização dos atos e das omissões do
Poder Executivo” (ANASTÁSIA & INÁCIO, 2006: 14).
39 “A Comissão de Legislação Participativa(CLP) da Câmara dos Deputados foi criada em 2001 com o objetivo de
facilitar a participação da sociedade no processo de elaboração legislativa. Através da CLP, a sociedade, por meio
de qualquer entidade civil organizada – ONGs, sindicatos, associações, órgãos de classe – apresenta à Câmara dos
Deputados suas sugestões legislativas. Essas sugestões vão desde propostas de leis complementares e ordinárias até
sugestões de emendas ao Plano Plurianual (PPA), à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e à Lei Orçamentária Anual
(LOA)” Fonte: www.camara.gov.br.
40 Resolução nº 19, de 14 de março de 2001( Ato da Mesa nº 56 de 2001).
41 As demais sugestões se distribuíram entre: projeto de lei complementar (6), emenda a projeto de lei (3), indicação
(4), requerimento de informação (1), voto de louvor (1), voto de pesar (1), emenda ao PPA (1). Fonte: www.camara.
gov.br (atualizada em 13/11/06).
42 “Veja onde a Ouvidoria pode atuar: Recebendo reclamações ou representações sobre: violação ou qualquer forma de
discriminação atentatória dos direitos e liberdades fundamentais; ilegalidade ou abuso de poder; mau funcionamento
dos serviços legislativos e administrativos da Casa; assuntos recebidos pelo sistema 0800 de atendimento à população.
Propondo medidas para sanar as violações, as ilegalidades e os abusos constatados. Propondo medidas necessárias à
regularidade dos trabalhos legislativos e administrativos, bem como ao aperfeiçoamento da organização da Câmara dos
Deputados. Sugerindo, quando cabível, a abertura de sindicância ou inquérito destinado a apurar irregularidades de
192 |
Balanço da 52 a Legislatura
que tenha conhecimento. Encaminhando ao Tribunal de Contas da União, à Polícia Federal, ao Ministério público ou a
outro órgão competente as denúncias recebidas que necessitem maiores esclarecimentos. Respondendo aos cidadãos
e às entidades quanto às providências tomadas pela Câmara sobre os procedimentos legislativos e administrativos de
seu interesse. Realizando audiências públicas com segmentos da sociedade civil”. Fonte: http://www2.camara.gov.
br/conheca/ouvidoria/index.html.
43 De acordo com a definição de Sartori (1994: 304-307) comitês são grupos pequenos, de interação face a face,
duráveis e institucionalizados, que constituem contextos decisórios contínuos, tomam decisões em relação a um fluxo
de decisões, cujo código operacional permite a consideração de diferentes intensidades de preferências e faculta a
produção de compensações recíprocas retardadas e de decisões de soma positiva.
44 Segundo Strom (1990), a variável ‘influência da oposição’ pode ser examinada a partir da consideração das
seguintes características das comissões legislativas: o número de comissões permanentes; as áreas de especialização
das comissões; a correspondência entre a jurisdição das comissões e das pastas ministeriais; as restrições quanto ao
número de comissões a que pode pertencer cada legislador e a distribuição proporcional das vagas nas comissões para
os partidos políticos (Strom, 1990:71, citado por Powell, 2000:32; Anastasia, Melo & Santos, 2004).
45 Capítulo IV, Seção II, Subseção II.
46 Cabe à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), nos termos do artigo 166 da Constituição
Federal: “Art. 166. –
.................................................................................................................................
I – examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo
Presidente da República;
II – examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição
e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do
Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.” Fonte: http://www2.camara.gov.br/comissoes/
cmo/funcionamento
47 Vale ressaltar, no entanto, que grande número de ministérios não significa necessariamente maior expertise, podendo
significar a mobilização de recursos de patronagem para acomodar os interesses dos membros do partido do governo
e de seus aliados.
48 Há dois outros casos em que não se verifica tal correspondência, mas trata-se de comissões em relação às quais não
caberia esperar encontrá-la: Comissão de Fiscalização Financeira e Controle e Comissão de Legislação Participativa .
49 Em reunião realizada no dia 14 de dezembro, os líderes partidários e direção das duas Casas examinaram duas
propostas de elevação dos salários. A primeira delas propunha um reajuste correspondente à inflação do período (20032006), e a segunda, a equiparação dos salários dos parlamentares ao teto de salários do STF, tendo sido vitoriosa a
última.
50 A matéria foi apreciada em um prazo exíguo, sendo que o movimento para a elevação dos salários foi deflagrado no
último mês de trabalho legislativo.
51 O PPS ajuizou junto ao STF uma Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADIn relativa ao Decreto Legislativo no
444/2002, que dispõe sobre a remuneração dos Membros do Congresso Nacional durante a 52ª legislatura e, no seu
parágrafo 2, autoriza as Mesas Diretoras da Câmara dos Deputados e do Senado Federal a regulamentarem a aplicação do
Decreto por meio de Ato Conjunto. Parlamentares do PV, PSDB e PPS ajuizaram também um mandado de segurança com
pedido de liminar para garantir a deliberação em plenário da matéria. No julgamento destes processos, o STF revogou o
Decreto Legislativo que instruiu a concessão de aumento e concedeu uma liminar em mandado de segurança cujo efeito
imediato foi o de suspender a regulamentação do aumento por meio de Ato Conjunto das Mesas, devendo a decisão ser
tomada por manifestação do Congresso Nacional.
52 Agradecemos a Juliana Salazar, aluna do mestrado em Ciência Política da UFP, pela intervenção no debate sobre a
reforma política, realizado em Recife no dia 1º/12/2006, na qual ela enfatizou os déficits de accountability resultantes
da não-punição dos envolvidos nos escândalos de corrupção.
53 Atualmente, na Câmara dos deputados, o voto secreto é utilizado nas seguintes situações: na votação dos vetos do
Executivo; na apreciação da perda de mandato parlamentar; na apreciação da suspensão das imunidades constitucionais
e na eleição do presidente da Casa e dos demais integrantes da Mesa Diretora.
Revista Plenarium
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Fátima Anastasia, Magna Inácio e Carlos Ranulfo Melo
54 A partir de dezembro de 2004, foi aprovado, e passou a tramitar, o Substitutivo do relator José Eduardo Cardozo (PTSP). O texto aprovado estende a extinção do voto secreto às assembléias legislativas, à Câmara Legislativa do Distrito
Federal e às câmaras municipais. Fonte: Agência Câmara, 15/12/2004.
55 Esta conclusão reproduz trechos de palestra proferida na Câmara dos Deputados, em 2005, por Fátima Anastásia, em
evento relacionado à reforma política.
56 “Entre elas estão a aceleração de programas como o Bolsa Família, o Brasil Alfabetizado, Farmácias Populares e
Habitação Popular, além das ações relacionadas à reforma agrária e dos programas destinados à ampliação do acesso a
água de boa qualidade’ (Fonte: Agência Câmara, 13/7/2004).,
57 Apresentado pelo deputado Eduardo Campos (PSB-PE).
58 Ver, a respeito, Anastásia (2002B).
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Teatro Nacional, Brasília, 1970. Foto de Luis Humberto.
Idéias e Leis
• José Cordeiro de Araujo e Rodrigo H. C. Dolabella
Transgênicos, biossegurança e o Congresso Nacional
José Cordeiro de Araujo e Rodrigo H. C. Dolabella*
Transgênicos, biossegurança
e o Congresso Nacional
Os transgênicos no Brasil e no mundo
Os transgênicos (ou organismos geneticamente modificados) são organismos que adquiriram, pelo uso de técnicas modernas de engenharia
genética, características de outro organismo. O termo geneticamente modificado – GM tem sido utilizado para descrever a aplicação da tecnologia do DNA recombinante para a alteração genética de animais, plantas e microorganismos. O extraordinário dessa tecnologia é a
possibilidade de se transferirem características genéticas entre
organismos de espécies, gêneros e até mesmo de reinos
diferentes, rompendo assim as barreiras biológicas
que impedem os cruzamentos naturais entre esses
organismos. Assim, por exemplo, uma planta ou
animal pode receber em seu genoma um ou mais
genes de uma bactéria e, dessa forma, garantir a
hereditariedade da nova característica recebida.
Os produtos derivados de microorganismos
geneticamente modificados foram os primeiros
consumidos em larga escala. Insulina para diabéticos, produzida por bactérias transgênicas,
é um derivado de OGM há muitos anos
mencionado. Na última década maiores esforços têm sido empreendidos
na pesquisa e desenvolvimento de
plantas e animais transgênicos. Os
animais geneticamente modificados têm sido úteis no estudo e diagnóstico de doenças
humanas, e os vegetais, em
geral, possuem características agronômicas desejáveis, como resistência a pra*José Cordeiro de Araujo e Rodrigo H. C. Dolabella,
gas e doenças e tolerância
Consultores Legislativos da Câmara dos Deputados – Área
a herbicidas.
de Política Agrícola
[email protected]
[email protected]
198 |
Idéias e Leis
É principalmente no cultivo agrícola em larga escala que a polêmica sobre os transgênicos se mantém intensa até hoje. Os agropecuaristas, por um lado, ávidos por biotecnologias
que aumentem a eficiência agronômica de suas lavouras e a performance econômica de sua
atividade, desejam mais incentivos à geração de novos produtos da engenharia genética e
maior agilidade dos órgãos reguladores na liberação de cultivos GM. Os ambientalistas,
por outro lado, combatem os transgênicos, indicando os riscos que eles representam para a
biodiversidade no planeta, além da possibilidade de ampliar-se a dependência tecnológica e
econômica dos agricultores em relação às empresas de sementes, com efeitos mais danosos
principalmente sobre os mais pobres. Alguns setores representantes de consumidores apresentam temor de que o consumo de alimentos transgênicos possa representar algum risco à
saúde humana e animal.
Essa divisão de opiniões teve reflexos importantes nas decisões dos governos dos países
produtores e importadores de alimentos em todo o mundo.
Os Estados Unidos, gigante na produção agrícola, tornaram-se líder mundial nas pesquisas e no desenvolvimento de transgênicos e, conseqüentemente, seu maior usuário e divulgador. As empresas de biotecnologia e várias universidades norte-americanas são detentoras dos direitos de propriedade intelectual sobre a maior parte das plantas geneticamente
modificadas em uso no mundo, por isso recebem importante suporte político do governo
para defesa de seus interesses econômicos, inclusive em fóruns multilaterais, como na Organização Mundial do Comércio.
Os países da União Européia, de modo contrário, têm tido posições mais restritivas em
relação às plantas e alimentos GM. A restrição chegou ao cume quando vários países adotaram uma moratória para o plantio de transgênicos, que perdurou por cinco anos e encerrouse em 2004. Naquele continente, os movimentos ambientalista e de defesa dos consumidores exercem forte influência sobre a opinião pública e governos dos países-membros da UE.
A partir de 2004, em conformidade com a Diretiva 2001/18 da Comunidade Européia, foram aprovadas variedades transgênicas de milho e colza (canola) para plantio. Atualmente,
cultiva-se somente milho transgênico em áreas relativamente pequenas de apenas sete países
europeus. Em 2006, a Espanha teve a maior área plantada, seguida pela França, Portugal e
Alemanha. Na Comunidade Européia observa-se, ainda, forte resistência de movimentos de
consumidores contra os produtos transgênicos. A polêmica em torno desse assunto não está
encerrada e, de forma recorrente, surge e pressiona os órgãos diretivos.
Nos dois principais países agrícolas da América do Sul, Brasil e Argentina, os processos
de introdução dos OGM nos respectivos sistemas agrícolas foram bastante diferenciados.
Enquanto na Argentina, desde a aprovação do primeiro OGM — a soja, em 1996 — até os
dias de hoje, o processo ocorreu sem questionamentos judiciais, no Brasil, um verdadeiro
imbróglio na Justiça suspendeu por vários anos a autorização para o plantio da soja, concedida em 1998 pela CTNBio – Comissão Técnica Nacional de Biossegurança. Tal situação só
foi definitivamente solucionada com a edição da nova Lei de Biossegurança, em 2005.
Em 2006, passados dez anos dos primeiros plantios comerciais de plantas transgênicas
nos Estados Unidos, a área mundial cultivada atingiu 102 milhões de hectares, segundo estimativas do ISAAA1, única instituição que divulga estatísticas sobre o plantio de OGM em
Revista Plenarium
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José Cordeiro de Araujo e Rodrigo H. C. Dolabella
escala mundial. A mesma fonte informa que cerca de 10 milhões de agricultores, distribuídos
em 22 países de todos os continentes do globo, utilizaram sementes transgênicas nesse ano.
Segundo a mesma fonte, os Estados Unidos têm a maior área plantada com culturas
geneticamente modificadas, perfazendo 54,6 milhões de hectares (53% da área global cultivada com culturas GM), seguido pela Argentina, com 18 milhões; pelo
Desde a apresentação,
Brasil, com 11,5 milhões; Canadá, com 6,1 milhões; Índia, com 3,8 miem 1990, de projeto de
lhões; e China, com 3,5 milhões de hectares. A soja GM é a cultura mais
lei de autoria do senador
plantada, ocupando 58,6 milhões de hectares (57% da área global), seguiMarco Maciel − do qual
da do milho (25,2 milhões de hectares – 25%), do algodão (13,4 milhões
resultou a primeira Lei
de hectares – 13%) e da canola (4,8 milhões de hectares – 5% da área total
de Biossegurança, de nº
com transgênicos).
8.974, de 1995 −
De modo geral, órgãos reguladores dos países onde se cultivam plantas
até os dias de hoje,
geneticamente modificadas têm o poder de autorizar as pesquisas com engeintensos debates foram
nharia genética e o uso comercial dos organismos transgênicos. A Organizatravados em diferentes
ção para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) tem tido pamomentos e locais das
pel importante na busca de harmonizar a regulamentação da biossegurança
duas Casas Legislativas
de OGM entre seus 30 países-membros e a Comunidade Européia2.
Fato relevante, no plano internacional, relativamente a este tema, foi
a aprovação do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança, assinado em 2000 no âmbito
da Convenção da Diversidade Biológica da ONU. No Brasil, foi aprovado pelo Congresso
Nacional, por meio do Decreto Legislativo nº 908, de 21 de novembro de 2003, e passou a
vigorar em 22 de fevereiro de 20043.
O Protocolo é um instrumento jurídico internacional que busca garantir um nível
adequado de segurança para a movimentação transfronteiriça, o trânsito, a manipulação e a
utilização de todos os organismos vivos geneticamente modificados. Em suma, regulamenta
o fluxo de organismos transgênicos entre as nações, com o desafio de não confrontar as
regras multilaterais de comércio. No entanto, alguns dos principais países produtores agrícolas não o ratificaram, até o momento, estando fora do alcance de suas deliberações. Nessa
situação, estão os EUA e a Argentina.
Os instrumentos de avaliação dos riscos para o meio ambiente e da segurança para a
saúde humana e animal dos OGM, as instâncias de tomadas de decisões, os mecanismos de
controle e fiscalização das atividades de pesquisa e desenvolvimento e da comercialização
de transgênicos, e a rotulagem dos OGM e seus derivados são usualmente estabelecidos por
legislação específica de cada país, discutida e aprovada por seus parlamentos.
A Atuação do Congresso Nacional na questão dos OGM
No Brasil, o Congresso Nacional tem dado grande importância à discussão do tema e
positiva contribuição para a definição da política nacional de biotecnologia e biossegurança.
Desde a apresentação, em 1990, de projeto de lei de autoria do senador Marco Maciel − do
qual resultou a primeira Lei de Biossegurança, de nº 8.974, de 1995 − até os dias de hoje, intensos debates foram travados em diferentes momentos e locais das duas Casas Legislativas.
200 |
Idéias e Leis
Com a implementação da primeira Lei de Biossegurança e o efetivo desenvolvimento da biotecnologia no Brasil e no mundo, iniciou-se, no Congresso Nacional, processo
de discussão dos diferentes temas relacionados aos OGM. A iminência da introdução dos
transgênicos nos sistemas agrícolas, nos alimentos e nos medicamentos e de seu consumo
em larga escala gerou contínua preocupação legislativa, do que resultou, em pouco tempo,
a apreciação, pelo parlamento brasileiro, de mais de três dezenas de projetos de lei que
tratavam de assuntos como: proibição de plantio e de importação; limites ao consumo de
produtos transgênicos (na merenda escolar, nos hospitais, etc.); incentivos à pesquisa; obrigatoriedade de rotulagem; entre outros.
É fundamental registrar que tema de tal complexidade e de elevado grau de polêmica
galvanizou importantes segmentos da sociedade brasileira, gerando, até o momento, impasses políticos e judiciais, discussões técnicas intermináveis, debates maniqueístas, enfim,
absoluta polarização que se afigura de difícil dissipação. No âmbito do Legislativo, como
não poderia ser de outra forma, impregnou-se com iguais características, agudizando o
debate e as diferenças políticas que gravitam em seu redor. De notar, também, que não se
conseguiu identificar um padrão programático, no seio dos partidos políticos, no tratamento desta questão: numa mesma agremiação encontravam-se parlamentares que defendiam
ardentemente a imediata liberação dos produtos transgênicos e outros que pretendiam que
ela fosse realizada segundo procedimentos cautelosos, que implicavam demora e atrasos nos
processos regulatórios, ou mesmo propugnavam pelo banimento desses produtos.
Neste contexto de radicalização dos posicionamentos políticos, insuflados, obviamente, pelos anseios de setores sociais que conseguiam fazer chegar ao Parlamento suas agendas,
deu-se a maioria das contendas técnicas, ideológicas e políticas que resultaram na posição
final assumida pelo Congresso Nacional no que concerne aos Organismos Geneticamente
Modificados.
Os debates, no âmbito do Legislativo, ocorreram com igual intensidade na Câmara
dos Deputados e no Senado Federal. Ao seu devido tempo, cada Casa contribuiu de forma
efetiva para o aprofundamento dos conhecimentos técnicos e científicos relacionados a essa
política pública para sua inserção na sociedade e para as definições que implicaram sua
conformação final. A despeito de reconhecer a enorme contribuição do Senado Federal ao
tema, este artigo tenciona registrar e analisar, com maior grau de detalhamento, a contribuição da Câmara dos Deputados para o estabelecimento dessa política.
A atuação da Câmara dos Deputados
No decorrer desses processos de discussão e de formação de opiniões no âmbito das Casas Legislativas, inúmeras atividades foram realizadas, tanto em comissões especiais, quanto
nas comissões permanentes, bem como em atividades extracomissões realizadas sob os auspícios da Câmara dos Deputados.
Dentre essas atividades podem-se citar como mais significativas:
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José Cordeiro de Araujo e Rodrigo H. C. Dolabella
a) Apreciação dos projetos de lei pela Câmara dos Deputados
Num primeiro momento, em 1999, os vários projetos de lei em tramitação foram apreciados pela Comissão de Agricultura e Política Rural, sendo produzido um substitutivo pelo
relator, deputado Odílio Balbinotti, cujo parecer não chegou a ser apreciado.
Posteriormente, os projetos de lei foram apreciados, também, em momentos diferentes, por duas comissões especiais.
A primeira delas, constituída em 1999 e presidida pelo deputado Betinho Rosado,
apreciou cerca de 20 projetos de lei, de iniciativa dos deputados, dela resultando um projeto
substitutivo, de autoria do relator4, deputado Confúcio Moura que, emboApenas as duas Comissões
ra aprovado na comissão, em 2002, não logrou ser apreciado pelo Plenário
Especiais e a Subcomissão
da Câmara dos Deputados.
Especial da Comissão
A segunda comissão especial, presidida pelo deputado Silas Brasileiro,
de Ciência e Tecnologia,
foi constituída para apreciação do Projeto de Lei nº 2.401, encaminhado
Comunicação e Informática
em 2003 pelo Poder Executivo. Foram seus relatores5, em diferentes morealizaram nada menos que
mentos e nessa ordem, os deputados Aldo Rebelo, Renildo Calheiros e
57 audiências públicas
Darcísio Perondi. O projeto substitutivo aprovado por essa comissão, que
acolheu integralmente o texto aprovado pelo Senado Federal, foi encaminhado para sanção do presidente da República, resultando na atual Lei de Biossegurança,
de nº 11.105, de 2005.
É relevante registrar que o texto final, que deu origem à Lei, resultou de várias proposições intermediárias, da Câmara dos Deputados e do Senado, tendo ocorrido intensa
troca de informações entre membros das duas Casas Legislativas ao longo da tramitação da
matéria.
Os pareceres proferidos pelos relatores dessas comissões, da Câmara e do Senado, são
peças importantes para o entendimento do direcionamento tomado, a cada momento, pelos
formuladores legislativos e incorporam, obviamente, os anseios dos setores sociais que lhes
apresentaram demandas e as sugestões das bancadas parlamentares com quem negociaram
os conteúdos de seus pareceres preliminares.
b) Audiências públicas e seminários realizados na Câmara dos Deputados
Apenas as duas Comissões Especiais e a Subcomissão Especial da Comissão de Ciência
e Tecnologia, Comunicação e Informática realizaram nada menos que 57 audiências públicas, com a participação de especialistas dos vários segmentos envolvidos no tema (pesquisa
agropecuária e pesquisa médica): órgãos normativos; ministérios; membros da Academia e
da Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência; representantes de setores de produção
de sementes e da agropecuária em geral, do meio ambiente, da saúde e de defesa do consumidor; parlamentares federais e estaduais, entre outros.
Além dessas, também as comissões permanentes, em especial as de Agricultura e Política Rural, a de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias, em vários momentos
do processo de discussão que construía o posicionamento legislativo, realizaram audiências
públicas, trazendo ao conhecimento dos parlamentares e dos segmentos envolvidos com o
tema o posicionamento de diferentes especialistas e de agentes políticos.
202 |
Idéias e Leis
Registra-se que ocorreram, por iniciativa de partidos políticos ou de outras organizações, também sob os auspícios da Câmara dos Deputados, seminários técnicos, nos quais
tanto os integrantes da Casa quanto as entidades e especialistas tiveram a oportunidade de
debater as diferentes facetas do tema.
c) Relatório final da Proposta de Fiscalização e Controle nº 34/2000,
destinada a fiscalizar “os procedimentos adotados pelo Poder Executivo
para autorizar a liberação de plantas transgênicas no país”, aprovado
na Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias, da
Câmara dos Deputados, em 20036.
Com relatoria do deputado Ronaldo Vasconcellos, este relatório promoveu percuciente investigação acerca dos principais atos e fatos que ocorreram na esfera governamental,
relativamente à liberação dos produtos transgênicos no Brasil. Dentre estes fatos, foram
minuciosamente estudados, à luz da legislação e dos atos normativos então vigentes:
• A importação de milho transgênico, em 2000 – buscou identificar as irregularidades
relativas à autorização dada pela CTNBio e os atos do Ministério da Agricultura,
naquele momento.
• A fiscalização dos ensaios e experimentos – buscou identificar possíveis falhas no
processo fiscalizatório, por parte dos ministérios, nos ensaios até então autorizados pela
CTNBio.
• A implantação de Unidades Demonstrativas – identificou as irregularidades cometidas
pela CTNBio, ao autorizar a implantação de Unidades Demonstrativas.
• O tamanho das áreas dos ensaios e experimentos autorizados – identificou irregularidades
em autorizações dadas pela CTNBio para implantação de ensaios com
área excessiva.
• A elevação do Limite Máximo de Resíduos – LMR de glifosato
em soja – identificou as irregularidades cometidas pelo
Ministério da Saúde, por ação de seu órgão fiscalizador,
na edição de portaria que elevava o LMR de glifosato
em soja, às vésperas da autorização, pela CTNBio,
de plantios comerciais.
• Os plantios comerciais ilegais – estudou as
causas e conseqüências do plantio ilegal de
sementes de soja no Brasil a partir de sementes
contrabandeadas da Argentina.
• A desregulamentação da soja RR – buscou
identificar as condições em que a CTNBio
autorizou o plantio comercial da soja RR, em 1998.
• A não-regulamentação das multas – buscou identificar
as causas e conseqüências da inexistência de regulamentação para a adequada
aplicação de multas, pelos órgãos fiscalizadores, pelas infrações à Lei de Biossegurança.
Revista Plenarium
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José Cordeiro de Araujo e Rodrigo H. C. Dolabella
•
•
•
A cassação dos Certificados de Qualidade em Biossegurança (CQB) – buscou identificar
se havia irregularidade cometida pela CTNBio na cassação de CQB de empresa privada
de pesquisa.
As políticas de fiscalização do Mapa, da Anvisa e do MMA – diagnosticou a situação
então existente dos sistemas fiscalizadores dos ministérios.
A falta de uma política nacional de biossegurança – apontou sua inexistência e sugeriu
rumos para a formulação de uma política de biossegurança.
Do trabalho desta comissão resulta um relatório que se constitui em completa radiografia dos atos e fatos da época, com análises e conclusões fundamentadas no cotejamento
entre as decisões oficiais tomadas pelos diferentes órgãos públicos envolvidos na questão e
os normativos legais e administrativos então vigentes.
d) Relatório final da subcomissão especial “destinada a estudar a
situação dos alimentos transgênicos”, aprovado pela Comissão de
Ciência e Tecnologia, Comunicação e Informática da Câmara dos
Deputados, em 20037.
Sob a presidência do deputado Gustavo Fruet e com relatoria do deputado Nelson
Proença, esse relatório retrata detalhado estudo e aprofundada investigação acerca de aspecto específico da política relativa aos OGM: a pesquisa e os óbices então existentes ao seu
desenvolvimento. Produziu rigoroso diagnóstico da situação das pesquisas, nos âmbitos público e privado, e identificou os aspectos legais, normativos, administrativos e políticos que
entravavam o adequado fluxo de sua execução e, por via de conseqüência, o desenvolvimento da ciência e tecnologia nesse campo. Algumas das questões levantadas
Essa produção intelectual
nesse relatório, bem como algumas de suas sugestões, foram importantes
originada na Câmara dos
instrumentos para as decisões normativas posteriores da CTNBio e dos
Deputados foi de grande
ministérios envolvidos no processo de registro e autorização dos projetos
relevância para o debate,
de pesquisa, bem como no desenho da nova Lei de Biossegurança, no que
contribuindo, de forma
concerne às autorizações para pesquisa em OGM.
efetiva, para a formulação
legislativa e da política
e) Estudos e artigos produzidos pela Câmara dos Deputados
para os organismos
Em decorrência do intenso envolvimento técnico e político dos pargeneticamente modificados
lamentares, consultores legislativos e assessores da Câmara dos Deputados
no tema OGM e dos debates travados em seus mais diversos ambientes, observou-se relevante produção intelectual, expressa na forma de estudos e artigos publicados
na própria Casa ou em veículos externos. Como não poderia deixar de ser, essas publicações
apresentam enfoques díspares, de diferentes matizes ideológicos e, muitas vezes, conflitantes
abordagens, fruto da inevitável polarização técnica e política que o tema encerra. No entanto,
essa produção intelectual originada na Câmara dos Deputados foi de grande relevância para
o debate, contribuindo, de forma efetiva, para a formulação legislativa e da política para os
organismos geneticamente modificados.
204 |
Idéias e Leis
f) Apreciação de medidas provisórias pela Câmara dos Deputados
Da apreciação que se faz da ação legislativa da Câmara dos Deputados que orientou a
política de transgênicos, nos últimos anos, não se pode deixar de referir,
os posicionamentos
analisando-as sob enfoques diferenciados, quatro medidas provisórias adopolíticos tomados pelo
tadas pelo Poder Executivo. Primeiramente, a MP nº 113, convertida na
Congresso Nacional
Lei nº 10.688, de 2003, tornou legal a soja tolerante a herbicida, plantada
em relação aos atos
ilegalmente, principalmente no Rio Grande do Sul, a partir de sementes
do Poder Executivo, no
originalmente contrabandeadas da Argentina. Ao permitir a comercialização
âmbito da formulação e
da safra, reconheceu a existência das lavouras ilegais. No entanto, levando
da execução da política
em conta os complexos e relevantes aspectos econômicos e sociais envolvidos
de biotecnologia e de
na questão, conferiu legalidade àquela produção. Posteriormente, a Câmara
biossegurança, não foram
dos Deputados apreciou mais duas medidas provisórias, basicamente com
frutos, portanto, de
os mesmos objetivos daquela, tendo em vista que uma liminar da Justiça,
simples acomodação ou
que suspendia a autorização da CTNBio para o plantio da soja RR, ainda
aceitação de proposições
perdurava e, ainda assim, os agricultores manifestavam forte intenção de usar
as sementes transgênicas colhidas e guardadas para uso próprio.
Ao final do ano de 2006, nova medida provisória, de nº 327, passou pelo crivo da Câmara dos Deputados. Neste caso, determina a redução da distância mínima entre lavouras
de cultivares transgênicas e das Unidades de Conservação da Natureza (parques nacionais,
estações ecológicas e outras). O projeto de lei de conversão – PLV relativo a essa MP, aprovado
pela Câmara dos Deputados, passou a dispor, também, sobre a legalização do algodão transgênico plantado no Centro-Oeste sem permissão oficial e, ainda, sobre o quórum mínimo de
deliberação da CTNBio. No início de 2007, essa MP e seu PLV encontram-se em apreciação
pelo Senado Federal.
Nos quatro casos, a tramitação das medidas provisórias pela Câmara dos Deputados
não se caracterizou em mera aprovação ou chancela das intenções originalmente emanadas
do Poder Executivo. Pelo contrário. Fruto dos intensos debates realizados, essas peças legais
foram alvo de modificações que lhes deram novas conformações e disposições, alterando a
proposta inicial e conferindo novas características às leis resultantes.
g) A aprovação da nova Lei de Biossegurança
Finalmente, é fundamental registrar o resultado maior do processo legislativo desenvolvido ao longo desse período: a nova Lei de Biossegurança. A Lei nº 11.105, de 2005,
resulta, formalmente, da apreciação de projeto de lei encaminhado pelo Poder Executivo,
mas traz, em seu conteúdo, o resultado do longo e dinâmico processo de discussão e análise
da matéria no âmbito do Poder Legislativo e é resultante dos diversos vetores políticos que
orientaram sua discussão. O amadurecimento das idéias apresentadas, o embate político e
ideológico que se travou em torno delas, a apreensão, pelo Parlamento, dos anseios e das demandas sociais que lhe chegaram, respaldados pelos estudos técnicos tornados disponíveis a
todos os que se envolveram no tema permitiram a formulação da lei, aprovada pela maioria
dos integrantes do Congresso Nacional e sancionada pelo presidente da República.
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José Cordeiro de Araujo e Rodrigo H. C. Dolabella
No processo, ficou cristalino, pelo resultado final representado pela nova Lei de Biossegurança, que os posicionamentos políticos tomados pelo Congresso Nacional em relação aos atos do Poder Executivo, no âmbito da formulação e da execução da política de
biotecnologia e de biossegurança, não foram frutos, portanto, de simples acomodação ou
aceitação de proposições. Foram, ao contrário, resultado de intensos debates e relevante permeabilidade às demandas da sociedade brasileira e de profundos estudos técnicos e políticos
que fizeram sedimentar tomadas de posição, formar opiniões e permitir que as decisões,
conquanto políticas, pudessem ser tomadas à luz de informações sobre as
Difícil apontar quais
diferentes vertentes do conhecimento científico e político que envolve tão
das modificações são
complexo tema.
mais relevantes na
nova configuração legal
Comentários sobre a nova Lei de Biossegurança
brasileira no campo da
biossegurança, dado
Como dito anteriormente, a nova lei não se constituiu em novidade
o grande número de
legislativa no Brasil. No entanto, os impasses jurídicos criados em torno
alterações introduzidas
da interpretação de algumas das disposições da Lei de 1995 e o avanço do
conhecimento e novas demandas dos setores envolvidos motivaram, e até
forçaram, a criação de novo normativo legal.
Difícil apontar quais das modificações são mais relevantes na nova configuração legal
brasileira no campo da biossegurança, dado o grande número de alterações introduzidas. A
maior parte dessas são de ordem organizacional, no campo da estruturação e competências
dos órgãos públicos envolvidos no processo de regulamentação e registro de OGM. Dessas
transformações emerge clara intenção de nova conformação de poderes e de modificação de
competências, com novos fluxos decisórios e novas limitações. Sem ordem de incidência no
corpo da Lei, apontam-se a seguir, com breves comentários, as principais modificações constantes da nova Lei, cotejada com a Lei nº 8.974, de 1995.
Talvez a maior novidade inserida na Lei, no que respeita às questões organizacionais,
haja sido a criação do CNBS – Conselho Nacional de Biossegurança (Arts. 8º e 9º). Órgão
máximo normativo da política de biossegurança, integrado por onze ministros de Estado,
sob a presidência da Casa Civil da Presidência da República, é uma demonstração de intenção de conferir novo status ao comando da política de OGM. São três suas atribuições:
fixar princípios e diretrizes para os órgãos que atuam na área; analisar, a pedido da CTNBio,
quanto aos aspectos da conveniência e oportunidade socioeconômicas e do interesse nacional, a
liberação comercial de OGM; e avocar e decidir, em última instância, sobre os processos
que envolvam o uso comercial de OGM e seus derivados.
A ação do CNBS não ocorrerá sempre. Não se trata de um órgão de “linha”, no ritual
de análise de processos de liberação de OGM. Sua atuação não está prevista nas questões relativas aos projetos de pesquisa em OGM. De outra parte, nas questões relativas à aprovação
de liberações comerciais, a atuação do CNBS ficará restrita à demanda pela CTNBio ou,
conforme previsto no Art. 16, § 7º, se houver recurso por parte de um ou mais ministérios
envolvidos na questão.
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Idéias e Leis
Assim, cria-se uma instância superior à CTNBio para trato das questões dos OGM, de
caráter mais político do que científico, dando ao tema um status mais “alto” na hierarquia
governamental encarregada de atuar neste campo.
No entanto, é necessário ver por diferentes ângulos essa solução institucional adotada.
A criação do CNBS — um aperfeiçoamento institucional da política de biotecnologia e
biossegurança — estava prevista no projeto de lei original. Durante a tramitação na Câmara, foi modificada a proposta para aumentar o poder do Conselho, que passaria a avocar
processos ou a receber recursos de ministérios sobre processos analisados pela CTNBio. Isto
significou uma concessão, uma compensação aos segmentos que, durante as tratativas para
conformação final da Lei, defendiam a manutenção de maior poder aos ministérios e restrições ao poder da CTNBio, no que se refere às autorizações de liberação de OGM, aspectos
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José Cordeiro de Araujo e Rodrigo H. C. Dolabella
que, ao final, não foram contemplados na Lei. Assim, dava-se uma sinalização: amplia-se o
poder da CTNBio — e retira-se, concomitantemente, o dos ministérios —, porém cria-se
uma instância maior, algo como um “Poder Moderador”, que poderá ser convocado a intervir quando os interesses de algum ministério forem contrariados pela CTNBio.
Resta, no entanto, uma dúvida, a ser esclarecida no futuro: a possibilidade de ser efetiva
a atuação do CNBS, uma vez que se trata de um colegiado formado por onze ministros de
Estado, muitos dos quais pouco afeitos ao tema dos OGM. Obviamente, a dificuldade em
reunir conselhos desta natureza e a complexidade científica do assunto levam a intuir como
de difícil operacionalização e de alto risco de pouca efetividade a atuação do CNBS.
O segundo aspecto concernente à questão institucional e que, em realidade, foi o fulcro
da grande discussão que se travou ao longo do processo de construção da nova lei são as
competências da CTNBio perante as dos ministérios responsáveis pelo registro e fiscalização
de produtos (Meio Ambiente, Saúde e Agricultura). Desde o início do processo, essa foi a
grande questão que colocou dois grupos em campos opostos: de um lado, os que, em defesa
do “avanço da ciência e tecnologia” e da “elevação da produtividade e da produção agrícola” e da “modernização dos processos produtivos e alinhamento do Brasil com os demais
países, no que se refere ao uso de OGM”, defendiam a concessão de poderes à CTNBio e
subordinação dos ministérios às suas decisões, no que se refere às questões de biossegurança
envolvidas nas autorizações de liberações de novos produtos. Do outro lado estavam os que,
em nome do “princípio da precaução” e “dos riscos ambientais e para os consumidores,
representados pela liberação de OGM”, contrapunham-se àquela tese e defendiam a manutenção das atribuições dos ministérios como última instância de registro e autorização de
liberação de atividades que envolvessem OGM.
Venceu, na forma final da Lei, o primeiro dos grupos citados. A CTNBio restou com
poderes totais para autorizar pesquisas em OGM (Art. 14, § 3º) e, apenas eventualmente,
condicionada pelo CNBS para a liberação comercial. Aos ministérios foi atribuído, em relação à biossegurança, papel coadjuvante, submetidos ao parecer vinculante da CTNBio (Art.
14, §§ 1º e 2º). Assim, caso a CTNBio autorize a execução de um projeto de pesquisa em
OGM, por entidade pública ou privada, cabe ao ministério respectivo tão somente registrar
e fiscalizar a atividade, já não podendo, como antes lhe era atribuído, opinar sobre a conveniência ou não de executar tal pesquisa e sobre as condições de sua execução, aprovadas pela
CTNBio. De outra parte, a autorização de liberação comercial de OGM pela CTNBio dá
aos ministérios envolvidos duas opções: ou, como no caso dos projetos de pesquisa, registrar
o produto e fiscalizar a implementação em campo, sem possibilidade de vetar a autorização,
ou recorrer ao CNBS para barrar a liberação comercial. Corroborando essa disposição legal,
o art. 37 conferiu à CTNBio competência, anteriormente exclusiva do Ibama, de identificar
as espécies geneticamente modificadas potencialmente causadoras de significativa degradação, se introduzidas no meio ambiente.
Um terceiro aspecto que mereceu modificação substancial na Lei, com desdobramentos
para a aplicação da política de biossegurança, é a composição da CTNBio e seu quórum
de deliberação. Também alvo de intensos debates entre os mesmos dois grupos descritos, o
assunto galvanizou grande parte das discussões empreendidas por diferentes protagonistas da
208 |
Idéias e Leis
sociedade civil, das empresas de biotecnologia, das instituições de pesquisa, dos parlamentares e do Poder Executivo. A proposta dos setores que propugnavam por maior flexibilidade
na liberalização dos transgênicos era a de elevar o número de membros da Comissão e reduzir
o quórum de deliberação, no que foram, também, parcialmente vencedores. A Lei estabelece
(Art. 11) que a CTNBio será composta por 27 cidadãos brasileiros (na lei anterior eram 18)
com grau de doutor (o que não era exigido na lei anterior), a saber: representantes de 9 ministérios; 12 especialistas de notório saber científico e técnico e 6 especialistas (defesa do consumidor; saúde; meio ambiente; biotecnologia; agricultura familiar; saúde do trabalhador)
indicados pelos respectivos ministros a partir de listas tríplices, elaboradas
Uma novidade deveras
com a participação das sociedades científicas e de organizações da sociedade
importante constou da
civil, respectivamente.
nova Lei de Biossegurança,
A nova composição, além dos aspectos indicados, exclui a participaa despeito de não se referir
ção de representantes das empresas de pesquisa em biotecnologia, prevista
ao objeto específico da
na lei até então vigente.
Lei: a permissão para
Outro importante aspecto amplamente debatido foi o quorum de
que sejam utilizadas,
deliberação da CTNBio. O art. 11, § 7º da Lei estabelece que a reunião
para pesquisa e
poderá ser instalada com a presença de 14 de seus membros. Ou seja, metade
terapia, células-tronco
mais um dos membros do colegiado (obviamente convocados segundo os
embrionárias obtidas de
ditames do regulamento) podem realizar reunião válida. O § 8º do mesmo
embriões congelados
artigo estabelecia que as decisões da CTNBio seriam tomadas por maioria
dos membros presentes à reunião, o que significava que, no limite, poderiam
ser tomadas deliberações por oito membros. Todavia, tal disposição, por pressão dos setores
ambientalistas, foi vetada pelo presidente da República, que disciplinou o assunto por decreto e estabeleceu a necessidade de quatorze votos para a deliberação das matérias em geral
e de dezoito votos favoráveis (dois terços dos membros), no caso das liberações comerciais
de OGM e derivados (art. 19 do Decreto nº 5.591, de 22/11/2005, que regulamenta a nova
Lei de Biossegurança).
Disso resultaram vários impasses nas votações ao longo de 2006, de vez que a Comissão, em várias ocasiões, não logrou obter o número mínimo de votos para aprovação de
importantes matérias, com grande contrariedade dos setores interessados em ver os transgênicos liberados em maior velocidade e maior número no Brasil.
Ao iniciar-se o ano de 2007, a questão permanece sem solução definitiva. Por um lado,
o veto presidencial ao dispositivo da Lei ainda não foi apreciado pelo Congresso Nacional,
vigendo a disposição do decreto presidencial. De outro, a Câmara dos Deputados fez incluir na Medida Provisória nº 327, de 2006 — que se destina a regular a distância mínima
do plantio de OGM das Unidades de Conservação da Natureza — dispositivo que reduz
para quatorze votos favoráveis (maioria absoluta dos membros da CTNBio) o quórum para
aprovação, tanto de pesquisas quanto de uso comercial de OGM. Essa medida provisória
encontra-se em apreciação no Senado Federal, que, se aprová-la como está, levará o presidente da República a defrontar-se, novamente, com pressões para vetar ou não o dispositivo
que trata do quórum da CTNBio.
Revista Plenarium
| 209
José Cordeiro de Araujo e Rodrigo H. C. Dolabella
Uma novidade deveras importante constou da nova Lei de Biossegurança,
a despeito de não se referir ao objeto específico da Lei: a permissão para
que sejam utilizadas, para pesquisa e terapia, células-tronco embrionárias
obtidas de embriões congelados. Este foi um dos temas que suscitaram
maior polêmica na sociedade brasileira, quando das discussões finais
sobre a Lei. Extremamente polarizado, colocou de um lado grupos representantes de pesquisa médica e, de outro, grupos
religiosos. O debate foi tão intenso que, na fase final,
obscureceu a polêmica em torno dos OGM — razão
de ser da Lei e, pela norma de elaboração de leis, único
aspecto que deveria nela constar.
Na forma final aprovada (art. 5º), ficou permitida, para fins de pesquisa e terapia, a utilização de células-tronco embrionárias, desde que sejam de embriões
inviáveis ou que estejam congelados há 3 anos ou mais
da publicação da Lei (ou seja, aqueles que foram congelados
antes de 24/3/2002) ou aqueles que já estavam congelados na data de publicação da Lei,
quando completarem 3 anos de congelamento. Além do consentimento dos genitores, a Lei
coloca outras disposições restritivas e normatizadoras do uso dessas células-tronco.
A leitura rigorosa da Lei, portanto, leva-nos a concluir que a permissão legal não se
estende no tempo, a não ser para os embriões considerados “inviáveis”. Aos demais, a autorização restringe o uso aos que estavam congelados à data da publicação da Lei. Assim,
novos embriões, formados após o início da vigência da Lei não poderão ser usados para
fornecimento de células-tronco, exceto os que venham a ser considerados “inviáveis”.
Estranhamente, o Decreto nº 5.591, de 2005, que regulamenta a Lei, ao tratar desses
dispositivos (em seu art. 63, inciso II), não faz referência às limitações impostas pelo inciso
II do art. 5º da Lei, em termos de datas e tempos mínimos de congelamento dos embriões
cuja utilização é autorizada, fazendo prever futuras discussões jurídicas em torno do ato
regulamentador.
Ainda sobre os OGM, a nova Lei de Biossegurança traz outras quatro importantes
disposições aqui ressaltadas: por disposição contida no § 2º do art. 3º, estabelece-se que não
é considerada derivada de OGM, para os efeitos da Lei, a substância pura, quimicamente
definida, obtida por meio de processos biológicos e que não contenha OGM, proteína heteróloga
ou ADN recombinante.
O art. 6º, inciso VII, proíbe a utilização, a comercialização, o registro, o patenteamento
e o licenciamento de tecnologias genéticas de restrição de uso (em inglês, Genetic Use Restriction
Technology – GURT), tecnologia que confere esterilidade às sementes produzidas por plantas geneticamente modificadas e relacionada ao gene denominado Terminator. Combatida
por alguns, sob o argumento de que a tecnologia causaria dependência permanente dos
agricultores em relação às empresas sementeiras, é defendida por outros, que destacam a
possibilidade de uso da tecnologia como ferramenta de biossegurança de OGM. Importante disposição, a vedação a essa tecnologia atende às pressões dos setores ambientalistas e
210 |
Idéias e Leis
contrários à liberalização dos transgênicos e recebe a contrariedade das empresas de pesquisa
detentoras de direitos sobre as cultivares por representar, para estas, restrição indesejável ao
desenvolvimento da ciência e da tecnologia. A polêmica sobre o assunto parece não haver-se
encerrado com a sanção da Lei. Tramita na Câmara dos Deputados projeto de lei que altera
essa disposição da Lei de Biossegurança, cujo substitutivo, aprovado na Comissão de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural, autoriza o uso da tecnologia
para pesquisa e para outras condições específicas.
Outra determinação de relevância na conformação da política de biossegurança refere-se
ao art. 39, que exclui os OGM com resistência a insetos, e seus derivados, das disposições da
Lei dos Agrotóxicos (Lei nº 7.802, de 1989), exceto quando produzam matéria-prima para a
produção de agrotóxicos. Na lei anterior, as cultivares de plantas Bt – que recebem genes da
bactéria Bacillus thuringiensis, com poder de matar as lagartas que comem suas folhas – eram
submetidas ao processo de registro similar ao de produtos agrotóxicos pelos Ministérios da
Agricultura, da Saúde e do Meio Ambiente. Com a disposição da nova lei, obtida pela pressão dos setores de pesquisa e desenvolvimento de plantas transgênicas, essas novas cultivares
não mais serão submetidas ao crivo dos ministérios, restando a necessidade de avaliação pela
CTNBio. De tal fato resulta, segundo alguns setores envolvidos no debate do tema, aceleração nos processos de pesquisa e liberação comercial de cultivares resistentes a insetos, e,
segundo outros, enfraquecimento dos mecanismos de avaliação e controle sobre as plantas
que incorporam genes letais aos insetos e de seus efeitos sobre a saúde e o meio ambiente.
Outra disposição geral da nova lei, ratificando disposições anteriores, está presente no
art. 40, que mantém a obrigação de informação ao consumidor, nos rótulos dos produtos,
sobre a natureza transgênica dos ingredientes ou dos produtos finais ofertados ao consumidor, segundo os critérios a constarem em regulamentação. Tal dispositivo concretiza antigo
anseio dos setores de defesa do consumidor e ratifica disposições legais já existentes. No
entanto, a complexidade da empreitada, dada a dificuldade de estabelecer critérios adequados de rotulagem e de identificação da presença ou não de OGM nos produtos, além de
uma latente resistência da indústria de alimentos em atender a essas disposições legais, tem
levado a tornar letra morta tal obrigatoriedade, nos últimos anos.
Finalmente, a nova Lei de Biossegurança disciplinou, no âmbito das Disposições Finais
e Transitórias, alguns aspectos pontuais:
Permitiu o registro e a comercialização dos OGM que tenham obtido decisão técnica da
CTNBio favorável a sua liberação comercial até a entrada em vigor desta Lei, salvo manifestação
contrária do CNBS, no prazo de 60 dias, a contar da data da publicação desta Lei (art. 30), disposição que tinha endereço certo: permitir o registro da soja RR, autorizada pela CTNBio
desde 1998, porém nunca registrada pelo Ministério da Agricultura e nunca comercializada
legalmente em virtude de impedimentos judiciais.
O art. 34 convalidou e tornou permanente os registros provisórios concedidos para a
safra 2003/2004 pela Lei 10.814, de 2003 (ex-MP 131, de 2003), o que tinha, também,
endereço certo: tornou permanente o registro da soja RR no Registro Nacional de Cultivares do Ministério da Agricultura.
Revista Plenarium
| 211
José Cordeiro de Araujo e Rodrigo H. C. Dolabella
Da mesma forma, o art. 35 autoriza a produção e a comercialização de sementes de cultivares de soja geneticamente modificadas tolerantes a glifosato registradas no Registro Nacional
de Cultivares. Também aqui há destinação específica da norma: a soja RR, objeto da grande
controvérsia dos transgênicos na agricultura brasileira por ser o primeiro produto autorizado pela CTNBio para esta finalidade.
Finalmente, pelo art. 36, a nova Lei de Biossegurança mantém a tradição, iniciada em
março de 2003, com a edição da Medida Provisória 113, de respaldar e conferir legalidade
aos plantios ilegais de soja RR, ocorridos em especial no Rio Grande do Sul a partir do
final da década de 1990, com origem em sementes contrabandeadas da
Não estão pacificadas,
Argentina. Neste caso, a Lei novamente autorizou (como já o fizeram as
no entanto, nem no
MP editadas para este fim, transformadas em Lei) o plantio de grãos de
meio acadêmico nem,
soja geneticamente modificada tolerante a glifosato, reservados pelos produtores
principalmente, no âmbito
para uso próprio, na safra 2004/2005, sendo vedada a comercialização da prodo Poder Executivo, as
dução como semente. Com a disposição, a Lei deu continuidade ao processo
profundas divergências
de gradativa legalização das situações “de fato”, criadas pela existência de
técnicas e ideológicas
milhares de lavouras ilegais, e permitiu que se continuasse a produzir soja
que marcaram o embate
transgênica que, por força de liminar da Justiça, não possuía autorização
das idéias, ao fim
legal de plantio e cujas sementes não tinham registro legal no Brasil. Tal
encerrado, nesta fase,
decisão, conquanto aplaudida pelos setores ligados ao agronegócio emprecom a sanção da Lei
sarial brasileiro, trouxe inegável e repercutido prejuízo ao setor sementeiro organizado do país, posto que resultou em aumento da utilização de
sementes ilegais, sem qualidade agronômica e com riscos sanitários, comercializadas em
mercado informal, em detrimento da produção legalizada, controlada e que incorpora o
alto grau de tecnologia genética desenvolvida no Brasil.
Conclusão
Como visto, a nova Lei de Biossegurança traça um rumo razoavelmente preciso e seguro para a regulamentação das questões atinentes à biotecnologia e à biossegurança no país.
Ela não representa o consenso das várias forças que se digladiaram ao longo dos vários anos
em que o tema foi submetido ao escrutínio do Congresso Nacional. Ao contrário, ela representa a vitória de forças hegemônicas, que lograram construir maioria parlamentar para sua
aprovação e força política suficiente para sua sanção com mínimos vetos. A mobilização de
numerosos e ativos integrantes da classe científica foi importante para o resultado final obtido. Não estão pacificadas, no entanto, nem no meio acadêmico nem, principalmente, no
âmbito do Poder Executivo, as profundas divergências técnicas e ideológicas que marcaram
o embate das idéias, ao fim encerrado, nesta fase, com a sanção da Lei. Também na opinião
pública e na mídia não se verifica que a polêmica tenha se encerrado, até porque no plano
mundial ela recrudesce de forma recorrente.
Cabe, agora, observar os efeitos da implementação da Lei sobre as políticas de biotecnologia e de biossegurança no Brasil. Este esforço de monitoramento e acompanhamento deve
212 |
Idéias e Leis
ser contínuo com vistas a fundamentar possíveis alterações na Lei, ditadas pela necessidade
sentida a partir dessas avaliações e, mesmo, pela natural evolução dos fatos e da ciência.
Algumas grandes questões restarão, ainda, para debate, discussão e ações no Poder
Executivo, no Legislativo e na sociedade como um todo:
•
•
•
•
•
•
•
Como realizar a adequada rotulagem dos produtos transgênicos?
Qual o quórum adequado para o processo deliberativo da CTNBio?
Como torná-la mais eficiente e melhor aproveitar a inegável qualidade científica de
seus membros?
Como compatibilizar as demandas ambientais com a liberação de espécies transgênicas
de polinização cruzada, como o milho?
Como fazer a segregação, rastreamento e certificação dos grãos transgênicos (e
dos convencionais), atendendo à posição defendida pelo Brasil no Protocolo de
Cartagena?
Autorizar ou não, as tecnologias genéticas de restrição de uso?
Como fortalecer o segmento de ciência e tecnologia e o esforço de pesquisa vinculado
à biotecnologia e à biossegurança?
Essas e outras importantes questões deverão estar, inegavelmente, na agenda de discussão do país a partir de 2007. A construção de adequadas soluções para elas, a partir de
aprofundamento técnico, da intermediação política e de adequados e transparentes processos decisórios, tornará possível o aperfeiçoamento da política nacional de biotecnologia e
de biossegurança, traçando-a, de forma justa e consentânea, com as necessidades e com os
desígnios da nação brasileira.
Notas
1 Clive James (2006), International Service for the Acquision of Agri-biotech Aplications (http://www.isaaa.org/)
2 Safety Assessment of Transgenic Organisms – OECD Consensus Documents (http://www.oecd.org/biotrack)
3 Dolabella, Rodrigo H. C. Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança: O MOP3 de Curitiba – Cadernos ASLEGIS nº 28,
janeiro a abril de 2006.
4 Pareceres proferidos na Comissão Especial que analisou o PL 2.905/97 publicados em www.camara.gov.br/comissoes/
temporarias/especial/encerradas/pl290597/pareceres.html.
5 Pareceres proferidos na Comissão Especial que analisou o PL 2.401/03, publicados em www.camara.gov.br/comissoes/
temporarias/especial/encerradas/pl240103/parecer.html.
6 Relatório final publicado no Diário da Câmara dos Deputados em 26/6/2003, págs. 29.465 a 29.488.
7 www.camara.gov.br/comissões/cctci/publicações
Revista Plenarium
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Brasília, década de 1970. Foto de Luis Humberto.
Meio Ambiente
• Fábio Feldmann
Mudanças climáticas: o grande desafio da humanidade
Fábio Feldmann*
Mudanças climáticas:
o grande desafio da humanidade
Introdução
É incontestável que a humanidade enfrenta atualmente um de seus maiores desafios: as mudanças climáticas globais e todas suas reais conseqüências.
Tais mudanças são uma alteração permanente nas características do clima e aconteceram diversas vezes no passado por causas naturais. Entretanto, as atividades humanas, em especial as que utilizam combustíveis fósseis, vêm influenciando a ocorrência
desse tipo de evento por meio da alteração do equilíbrio climático do planeta. A causa
central deste fenômeno é a intensificação do efeito estufa, que modifica o modo com
que a energia solar interage com a atmosfera, provocando graves conseqüências.
*Fábio Feldmann, advogado, consultor em questões ambientais e de desenvolvimento sustentável. Foi deputado federal por três mandatos
e Secretário de Meio Ambiente do Estado de São Paulo
216 |
Meio Ambiente
O efeito estufa é a base para a vida na Terra. Esse fenômeno garante que a dispersão
da energia solar pelo planeta seja mais lenta que a absorção, mantendo a Terra aquecida.
Se o efeito estufa não acontecesse, a temperatura do planeta seria de mais ou menos 17ºC
negativos. Hoje, a temperatura média da Terra é de 15ºC.
Porém, a intensificação desse fenômeno representa uma grave ameaça ao equilíbrio climático do planeta. Diversas atividades produtivas, principalmente as que utilizam combustível fóssil, emitem os gases que causam o efeito estufa (GEEs), aumentando a capacidade
da atmosfera de absorver irradiação infravermelha e levando ao aquecimento global.
Alguns indicadores das mudanças climáticas nos últimos 15 anos são
o aquecimento global; alterações bruscas em características básicas das esAs mudanças climáticas
tações do ano em diferentes partes do planeta, como temperatura, a exempoderão ter impactos
plo do que vem ocorrendo na Rússia, com o registro do inverno mais
muito graves sobre
quente desde o século passado; ou o aumento inédito nas últimas décadas
o crescimento e o
de fenômenos abruptos, como vendavais, ciclones e enchentes, a exemplo
desenvolvimento de
do furacão Katrina nos Estados Unidos e até mesmo a constatação de tortodos os países do
nados no sul do Brasil.
planeta. Se não forem
As mudanças climáticas poderão ter impactos muito graves sobre o
tomadas medidas para a
crescimento e o desenvolvimento de todos os países do planeta. Se não
redução das emissões, a
forem tomadas medidas para a redução das emissões, a concentração dos
concentração dos gases
gases de efeito estufa na atmosfera poderá atingir o dobro do seu nível préde efeito estufa na
industrial já em 2035, acarretando um aumento de temperatura média
atmosfera poderá atingir
global de mais de 2ºC.1
o dobro do seu nível préSe hoje existe um consenso entre cientistas de que as mudanças cliindustrial já em 2035,
máticas estão em curso e têm como origem a influência das atividades
acarretando um aumento
humanas no ambiente, ainda há um longo caminho a se percorrer no que
de temperatura média
diz respeito à mitigação das causas desse fenômeno e à adoção de energias
global de mais de 2ºC
alternativas para as atividades produtivas. Os tratados internacionais abriram caminhos para lidar com esse problema, ao estabelecerem diretrizes para redução de
emissões dos gases de efeito estufa (GEEs) e ferramentas de ordem prática, como os mecanismos de flexibilização, presentes no Protocolo de Kyoto.
Articulações internacionais
Na década de 80 a comunidade internacional começou a atentar para o problema das mudanças climáticas, e algumas iniciativas foram então estabelecidas com o intuito de solucioná-lo,
na medida em que as emissões de gases de efeito estufa apresentavam crescimento alarmante.
Em 1988 foi estabelecido o Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC
– Intergovernmental Panel on Climate Change), uma iniciativa conjunta da Organização
Meteorológica Mundial – OMM e do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente
– PNUMA, que tem o objetivo de fornecer aos formuladores de políticas públicas uma
fonte de informação objetiva sobre as causas das mudanças climáticas, seus impactos ambientais e socioeconômicos e suas possíveis soluções.
Revista Plenarium
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Fábio Feldmann
Sua principal atividade é produzir em intervalos regulares de tempo uma avaliação do
estado de conhecimento sobre as mudanças climáticas, tendo publicado seus relatórios em
1990, 1995 e 2001, sendo que o próximo deles está previsto para 2007. Os relatórios do
IPCC são uma das fontes mais seguras e utilizadas quando se trata de mudanças climáticas
e servem de base para a elaboração de documentos e estudos pelos mais diversos países.
Em 1991 iniciaram-se as negociações formais entre os países, que culminaram com a
realização, em 1992, da “Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento”, também conhecida como Cúpula da Terra ou Rio-92. A Rio-92 foi a maior
Conferência realizada pelas Nações Unidas até o momento, com a presença de cerca de
170 chefes de Estado, o que certamente denota a importância que o tema ambiental vinha
ganhando na comunidade internacional.
Como produtos dessa Conferência, foram assinados cinco documentos, sendo eles:
Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Diversidade Biológica, Convenção Quadro
das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, Agenda 21, Declaração de Princípios sobre as
Florestas e Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento.
O presente artigo dará especial ênfase à Convenção Quadro das Nações Unidas sobre
Mudança do Clima, assinada em 1992 e em vigor desde março de 1994, com 186 países
participantes.
Os governos que se tornaram Partes da Convenção, ou seja, aqueles que assinaram e ratificaram o acordo, se propõem a estabilizar as concentrações de gases de efeito estufa na atmosfera
em um nível que impeça o desequilíbrio do sistema climático. Segundo a própria Convenção
Esse nível deverá ser alcançado num prazo suficiente que permita aos ecossistemas adaptaremse naturalmente à mudança do clima, que assegure que a produção de alimentos não seja ameaçada
e que permita ao desenvolvimento econômico prosseguir de maneira sustentável.2
Nesse sentido, a Convenção tem o papel de orientar os governos no trabalho em conjunto para a implementação de iniciativas que reduzam os impactos das atividades humanas
sobre o clima, de acordo com os contextos sócio-econômicos de cada país.
A Convenção enfatiza que os países desenvolvidos – listados em seu Anexo I – são os principais responsáveis pelas emissões históricas e atuais, devendo liderar o combate às mudanças
climáticas. De forma diferenciada, o tratado destaca que a prioridade dos países com industrialização tardia deve ser o seu desenvolvimento social e econômico. Isso porque a Convenção
considera que as emissões per capita desses países ainda são relativamente baixas e reconhece
que certas normas ambientais podem implicar custos demasiados para algumas nações.
Segundo a Convenção Quadro sobre Mudança do Clima, tanto países desenvolvidos
como aqueles em desenvolvimento devem quantificar os gases de efeito estufa por eles emitidos, assim como os sumidouros nacionais3. Também são obrigados a realizar programas
nacionais de mitigação e adaptação, fortalecer a pesquisa científica e a difusão de tecnologias
relevantes, além de promover a educação e conscientização pública. Aos países desenvolvidos
cabe um certo número de compromissos adicionais, como limitação de suas emissões, proteção dos sumidouros e reservatórios de gases de efeito estufa4 e, principalmente, retorno de suas
218 |
Meio Ambiente
emissões aos níveis de 1990, até o ano de 2012, além de transferência de recursos tecnológicos
e financeiros para que países em desenvolvimento cumpram suas obrigações na Convenção.
Todas as iniciativas em prol da redução de emissões e adaptação aos efeitos das mudanças climáticas devem ser reportados à Conferência das Partes por meio dos chamados
relatórios nacionais.
Protocolo de Kyoto
O Protocolo de Kyoto foi negociado a partir de 1995, após a entrada em vigor da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas, assinado em 1997 na cidade que lhe deu nome, e constitui o mais importante acordo internacional ambiental pelo
fato de fixar metas específicas, visando promover o equilíbrio climático, apesar de obrigar
tão-somente os países industrializados (Anexo I), dentro do princípio da responsabilidade
comum, mas diferenciada.
a ausência de metas nos tratados internacionais assinados na Conferência do Rio, em
1992, certamente foi a grande razão dos indicadores ambientais ruins apresentados dez anos
depois na Cúpula Mundial de Johannesburgo, que revelaram que os países e seus governos
assumem retoricamente compromissos com as grandes causas mundiais, mas não se esforçam para transformá-los em políticas e ações concretas. Em outras palavras, são prodigiosos
em discursos de efeito e pobres em ações.
Basicamente, o Protocolo de Kyoto estabelece que os países industrializados se comprometem a reduzir no período de 2008 a 2012 as emissões dos gases de efeito estufa em
5,2%, com relação aos níveis de 1990. Apesar de ser um compromisso assumido pelos
países que o ratificaram, o Protocolo não tem força de lei e não prevê penalidade para os
integrantes que o descumprirem.
Para a redução das emissões, o Protocolo de Kyoto determina que os países estabeleçam
programas de redução das emissões dentro de seus territórios e dispõe sobre a necessidade de
os países demonstrarem progresso no cumprimento de suas metas,
considerando o tempo para implementação de legislação adequada,
com a formulação de programas nacionais eficazes com relação às
condições sócio-econômicas de cada nação.
Entre os 28 artigos do texto, merecem destaque ainda a proposta de um sistema nacional para a estimativa das emissões de GEEs
e da quantidade de gases removida pelos sumidouros; a busca por
transferência de tecnologias ambientalmente seguras de propriedade
pública; e a criação, no setor privado, de um ambiente propício à
promoção dessas tecnologias.
Para que os países possam cumprir suas metas, o Protocolo oferece mecanismos de flexibilização, que são instrumentos para cortar
custos das iniciativas de redução de emissões dos GEEs. Os três mecanismos são conhecidos como Comércio de Emissões, Mecanismo
de Desenvolvimento Limpo (MDL) e a Implementação Conjunta.
Revista Plenarium
| 219
Fábio Feldmann
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
No caso do Brasil, apenas o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo é aplicável, uma vez
que os demais mecanismos são exclusivamente voltados aos países industrializados do Anexo 1.
O MDL foi estabelecido pelo Artigo 12 do Protocolo de Kyoto e tem por objetivo facilitar a redução de emissões de gases causadores do efeito estufa, ao mesmo tempo em que
visa promover iniciativas de sustentabilidade nos países em desenvolvimento. Isso acontece
porque o MDL é o único mecanismo de flexibilização que permite aos países desenvolvidos,
listados no Anexo 1, compensar parte de suas emissões investindo em projetos alocados nos
países em desenvolvimento.
No momento em que um país do Anexo 1 investe em projetos de mitigação num
país em desenvolvimento, recebe em troca créditos denominados Reduções Certificadas
de Emissão (RCE), que podem ser usados para o abatimento do total de emissões daquele
país ou podem ser negociados no mercado internacional. A concessão de RCEs depende de
regras e avaliações de diversas instituições para o controle efetivo dos resultados dos projetos
no tocante a suas reduções de emissão.
Na Conferência das Partes realizada em 2001 em Marrakech, definiram-se duas modalidades de projetos candidatos ao MDL: os de substituição de combustíveis e/ou aumento
de eficiência energética em matrizes poluidoras, ou seja, que usem tecnologias com menor
potencial de emissão de GEEs; e aqueles que visam a remoção e estocagem de CO2 através de
sumidouros e atividades relacionadas ao uso da terra, incluindo projetos de reflorestamento.
O Acordo de Marrakech também definiu as regras finais para a aprovação dos projetos,
criando a Comissão Executiva do MDL, que se responsabiliza pelo registro dos projetos e
emissão dos créditos. Entre a elaboração do projeto e a certificação final, cada proponente
deve cumprir procedimentos obrigatórios para a futura negociação dos créditos. A formação
desse mercado passa, assim, pela capacidade de cumprimento desses requisitos-chave.
Impactos das mudanças climáticas
As mudanças climáticas já apresentam
impactos reais e mensuráveis na comunidade internacional, tanto impactos naturais
como aqueles já citados anteriormente, mas
principalmente impactos econômicos.
Estudo elaborado pelo governo inglês5 recentemente revela que tais impactos
e custos econômicos superam fortemente
os custos de uma ação preventiva, com a
adoção de novas tecnologias mais limpas e
a mudança de padrões de consumo.
As mudanças climáticas afetarão os
elementos básicos da vida das pessoas no
220 |
Meio Ambiente
planeta – acesso à água, produção de alimentos, saúde e ambiente. Centenas de milhões de
pessoas poderão sofrer de fome, de falta de água potável e de inundações costeiras à medida
que o mundo vai aquecendo. Utilizando resultados de modelos econômicos formais, esse
estudo calculou que, se nada for feito, o total dos custos e riscos das mudanças climáticas
será equivalente à perda anual de, no mínimo, 5% do PIB global. Levando-se em conta uma
série de riscos e impactos mais amplos, as estimativas dos danos poderão aumentar para
20% ou mais do PIB mundial, calculado em cerca de 44 trilhões de dólares em 20056.
Em contraposição, os custos da implementação de medidas – a redução das emissões
dos gases de efeito estufa, a fim de evitar os piores impactos das mudanças climáticas – podem ser estimados anualmente em cerca de 1% do PIB global.
Todos os países serão afetados pelos impactos das mudanças climáticas. Os mais
vulneráveis – os países e as populações mais pobres – serão os primeiros a sofrer e certamente
serão os que sofrerão mais, embora tenham sido aqueles a contribuir menos para as causas
do aquecimento global. Os custos das alterações extremas no clima, abrangendo as cheias,
as secas, temporais e demais eventos naturais, já estão aumentando, até
A ação contra as mudanças
mesmo para os países ricos: o problema é global.
climáticas será capaz
A adaptação às mudanças climáticas – ou seja, a implementação de
de criar importantes
medidas para desenvolver a resistência às suas alterações – é essencial. Já
oportunidades para
não é possível impedir as mudanças climáticas que irão ocorrer nas prónegócios, dado que serão
ximas duas a três décadas, mas é possível proteger de certo modo as socriados novos mercados
ciedades e suas economias dos seus potenciais impactos. Só nos países em
para as tecnologias de
desenvolvimento a adaptação irá custar dezenas de milhares de milhões de
energia limpa, assim
dólares por ano, colocando ainda mais pressão nos recursos já escassos. Os
como outras mercadorias
esforços de adaptação, particularmente nos países em desenvolvimento,
e serviços com menores
deverão ser acelerados.
emissões de gases
Os custos de tomada de medidas serão divididos entre países desende efeito estufa
volvidos e em desenvolvimento, não eximindo nenhuma parte da responsabilidade de atentar para a questão.
A ação contra as mudanças climáticas será capaz de criar importantes oportunidades para
negócios, dado que serão criados novos mercados para as tecnologias de energia limpa, assim
como outras mercadorias e serviços com menores emissões de gases de efeito estufa. Esses mercados poderão crescer de forma a valerem anualmente centenas de milhares de milhões de dólares, e os postos de trabalho nestes setores irão aumentar em conformidade com esta situação.
Posição brasileira
O Brasil tem desempenhado papel importante na questão das mudanças climáticas
desde a assinatura da Convenção Quadro em 1992 até os dias atuais e tem mostrado protagonismo nas negociações internacionais acerca do tema, tendo sido um dos líderes na
condução de propostas inovadoras, a exemplo do que veio a se transformar no Mecanismo
de Desenvolvimento Limpo (MDL), um instrumento criativo de financiamento a projetos
de redução de emissões em países não-industrializados.
Revista Plenarium
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Fábio Feldmann
Aliás, a idéia original seria a imposição de multas por emissões dos países industrializados, canalizando-se o produto da arrecadação a um fundo destinado ao financiamento do
desenvolvimento de países em desenvolvimento.
Exatamente por entender que o tema é absolutamente urgente e prioritário, foi criado em
2000 o Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas com o objetivo principal de disseminar e engajar as diferentes esferas da sociedade (sociedade civil, governo e iniciativa privada) na discussão
sobre o tema das mudanças climáticas. Além disso, o Fórum tem o intuito de preparar o presidente da República e seus ministros para a interlocução com os demais atores internacionais.
Durante o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, este conversou pessoalmente
com o presidente Clinton, Chirac e o primeiro-ministro Tony Blair, avocando para si o papel de
promover a discussão desta temática tão complexa a envolver o futuro da humanidade.
Esta iniciativa foi extremamente apoiada e reconhecida pela comunidade internacional
e órgãos internacionais, que nela viram o embrião de um novo modelo de participação, no
qual toda a sociedade é convidada a participar e se informar sobre as diferentes questões que
permeiam seu convívio.O Fórum Brasileiro tem como meta também estimular a criação de
fóruns estaduais que tratem do tema, considerando as especificidades de cada região.
Desta forma, o primeiro fórum estadual criado foi o Fórum Paulista de Mudanças
Climáticas Globais e de Biodiversidade, em 2005, por iniciativa do governo do estado,
seguindo parte do modelo proposto pelo Fórum Brasileiro, porém agregando o tema da
conservação da biodiversidade em sua agenda.
O Fórum Paulista procura estabelecer uma sinergia entre os dois temas, agregando não
somente a Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas e a Convenção sobre Biodiversidade, mas também outras convenções que versam sobre os assuntos.
Além disso, o Fórum apresenta objetivos mais específicos, como a capacitação da sociedade
civil para participar das COPs (Convenção das Partes) nos dois temas; capacitação da iniciativa privada para elaborar projetos utilizando MDL e a elaboração de políticas públicas
sobre os dois temas.
A partir de então, outros fóruns foram criados, a exemplo do Fórum Paranaense, Capixaba, Baiano e Mineiro. Tais iniciativas denotam a importância dada pelos governos estaduais e demais setores da sociedade ao tema e caracterizam uma maneira inovadora de engajar
a sociedade nesta questão, uma vez que une os setores governamental, privado e sociedade
civil na discussão do tema.
Conclusão
É, portanto, através de tantas evidências reais do aquecimento global, claramente necessária uma ação rápida e rigorosa, visto que as mudanças climáticas são uma questão global. Esta ação deverá fundamentar-se numa visão partilhada dos objetivos a serem atingidos
em longo prazo, bem como basear-se no reforço mútuo das abordagens em nível nacional,
regional e internacional.
De fato, ignorar as mudanças climáticas irá prejudicar mais cedo ou mais tarde o crescimento econômico. A luta contra as mudanças climáticas é a estratégia em prol do cresci-
222 |
Meio Ambiente
mento a longo prazo, podendo ser implementada de forma a não limitar as aspirações ao
crescimento por parte dos países ricos ou pobres.
Dada a importância e urgência de se tratar do tema, países como China, Índia e Brasil terão que assumir, na minha opinião, compromissos de redução de suas emissões em um provável
segundo período de compromissos a ser iniciado em 2012 no âmbito do Protocolo de Kyoto.
No caso brasileiro, isso estará intimamente ligado ao efetivo controle do desmatamento, principalmente da Amazônia, uma vez que 75% das emissões brasileiras são causadas
pelo desmatamento de suas florestas.7
Será necessária a implementação de políticas rígidas de comando e controle para que os
índices de desmatamento, que hoje chegam a cerca de 18,9 mil km2 por ano, segundo dados do
Ministério do Meio Ambiente, sejam reduzidos e atinjam índices minimamente razoáveis.
Em um país com a matriz energética limpa como o nosso, é inaceitável que a taxa de
emissão de gases de efeito estufa decorrentes do desmatamento se mantenha nos níveis atuais.
O protagonismo brasileiro nas negociações internacionais terá que ser expresso a partir de agora
em suas políticas internas, conferindo a devida importância do tema à sua política nacional.
Notas
1 Disponível em www.unfccc.org
2 Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, Artigo 2
3 De acordo com a Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, Artigo 1, sumidouro significa qualquer
processo, atividade ou mecanismo que remova um gás de efeito estufa, um aerosol ou um precursor de um gás de efeito
estufa da atmosfera.
4 De acordo com a Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, Artigo 1, reservatório significa um
componente ou componentes do sistema climático no qual fica armazenado um gás de efeito estufa ou um precursor
de um gás de efeito estufa.
5 Stern Review on the Economics of Climate Change, 2006
6 Segundo relatório publicado pelo Banco Mundial, em 1o de julho de 2006, disponível em http://siteresources.
worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/GDP.pdf
7 Segundo dados do Primeiro Inventário de Emissões Antrópicas de Gases de Efeito Estufa, publicado pelo Ministério
da Ciência e Tecnologia em 2004.
Revista Plenarium
| 223
Palácio do Planalto, década de 1970. Foto de Luis Humberto.
Palavras e História
• Casimiro Neto
Reforma eleitoral – Lei nº 842, de 1855 (Lei dos Círculos Eleitorais)
Casimiro Neto*
Reforma eleitoral
Lei no 842, de 1855
(Lei dos Círculos Eleitorais)
A Nona Legislatura (1853-1856) teve início em 3 de maio de 1853 e
apresentou uma Câmara tão conservadora quanto a anterior. Da Província
do Piauí, veio João Lustosa da Cunha Paranaguá, o segundo Marquês de
Paranaguá; de Pernambuco, Domingos de Sousa Leão, Barão de Vila Bela
– o aristocrático protetor de Joaquim Nabuco; da Bahia, o ilustre José
Antonio Saraiva. Foi também nessa Legislatura que tomou posse o 12º
Gabinete, no dia 6 de setembro de 1853. Na presidência do Conselho de
Ministros é empossado o senador Honório Hermeto Carneiro Leão, Marquês de Paraná (MG), que inaugura seu gabinete da “Conciliação” e que
infelizmente vem a falecer prematuramente, tristemente amargurado, no
dia 3 de setembro de 1856, pouco antes das eleições gerais. A sua morte
deixou um vazio de difícil preenchimento, deixando o mundo político
apreensivo e desorientado.
O programa de governo do Marquês de Paraná (MG) era realizar o
ideal da “Conciliação” entre os partidos, extremados pela violência das revoltas armadas que se sucederam até a pacificação dos conflitos, em 1845.
Seu propósito não era fundir os dois partidos (liberal e conservador), liquidando-os, mas
reunir esforços em prol do bem comum, da nação brasileira. O professor Octaciano Nogueira (2001) nos ensina que a Conciliação que ele moldou continuou lentamente a produzir
frutos. Abrandam-se os radicalismos dos dois partidos existentes e é na crista de uma onda arrebatadora que ressurge, renascido e renovado, o novo liberalismo. Já Affonso Arinos de Melo
Franco afirma que talvez o mal maior da Conciliação haja sido sua origem dentro do governo,
em vez de surgir no seio da Assembléia Geral. De fato, Pedro II, sabe-se, hoje, dirigiu a manobra
de Paraná, mas seu inspirador foi Paula Sousa. A esse respeito, o deputado José Tomás Nabuco de Araújo (PE), que havia sido ministro no Gabinete do Marquês do Paraná (elevado ao
Senado em 1858), dizia da tribuna da Câmara em 1857 que a política de Conciliação não
pode ser senão de transição; a ausência de partidos é um mal e, eu direi mesmo, uma contingência
de perigo.
O programa de governo
do Marquês de Paraná
(MG) era realizar o ideal
da “Conciliação” entre
os partidos, extremados
pela violência das revoltas
armadas que se sucederam
até a pacificação dos
conflitos em 1845. Seu
propósito não era fundir
os dois partidos (liberal e
conservador), liquidandoos, mas reunir esforços
em prol do bem comum,
da nação brasileira
*Casimiro Neto, professor, historiador, pesquisador e especialista em Instituições e Processos Políticos do Legislativo.
226 |
Palavras e História
Reforma eleitoral – Lei dos Círculos na Câmara dos Senadores
Em 1855, o Marquês de Paraná (MG) leva avante a “reforma eleitoral” que já havia
sido preconizada também pelo presidente do Conselho de Ministros (9º Gabinete – 31/5 a
29/9/1848), senador Francisco de Paula Souza e Melo (SP). A denominada “Lei dos Círculos” (a eleição para deputados passou a ser feita com a divisão das províncias em distritos de
um só representante) teve origem no Senado com a apresentação do proje“Tantas foram as duvidas
to no dia 3 de agosto de 1846 pelo senador Paula Souza (SP), com data de
ocorridas na execução
28 de julho, que, aliás, não teve seguimento e ficou, como era natural, nas
da lei eleitoral de 19 de
pastas da respectiva comissão.
agosto de 1846 e tal é
No relatório lido às câmaras, no ano seguinte, pelo ministro do Ima gravidade de algumas
pério, deputado Joaquim Marcelino de Brito (6º Gabinete – 2/5/1846 a
e tão transcedente é o
21/5/1847), dizia-se tantas foram as duvidas ocorridas na execução da lei
objeto em si mesmo,
eleitoral de 19 de agosto de 1846 e tal é a gravidade de algumas e tão transceque eu não posso furtardente é o objeto em si mesmo, que eu não posso furtar-me ao dever de solicitar
me ao dever de solicitar
do vosso patriotismo a prompta revisão desta lei.1
do vosso patriotismo a
Mais tarde, em 1848, o senador Francisco de Paula Souza e Melo
prompta revisão desta lei”
(SP), então presidente do Conselho de Ministros, promove a discussão do
seu projeto, sobre o qual deram parecer a Comissão de Constituição e a de
Legislação do Senado, em 28 de junho de 1848, concluindo com um projeto substitutivo
assinado por todos os membros das comissões.
É interessante notar que o parecer das comissões estava assinado, entre outros senadores, por Honório Hermeto Carneiro Leão, Marquês de Paraná (MG), futuro presidente do
Conselho de Ministros do 12º Gabinete. O parecer e projeto foram votados em segunda discussão
no dia 31 de agosto de 1848, tendo falado sobre
eles os senadores Paula Sousa (SP), autor da proposição, Carneiro Leão (MG) e Nicolau Pereira
de Campos Vergueiro (MG) a favor; Antônio da
Cunha Vasconcelos (PB), contra; Antônio Paulino Limpo de Abreu, Visconde de Abaeté (MG),
e Manoel Alves Branco, Visconde de Caravelas
(BA), com relação a alguns artigos. Em 1851, o
referido projeto teve ainda discussão, mas ficou
adiado na sessão de 9 de maio do mesmo ano.
Desta data até 1855 nada se fez a respeito do
projeto. Nesse ano, porém, o Marquês de Paraná (MG), Presidente do Conselho de Ministros,
chamou-o de novo ao debate, e sendo sobre ele
ouvidas a Comissão de Constituição e a de Legislação, lavrou-se outro parecer, que foi lido na Honório Hermeto Carneiro Leão,
sessão de 9 de junho de 1855. Sobre esse parecer Marquês de Paraná (MG)
Revista Plenarium
| 227
Casimiro Neto
divergiram os membros das comissões, entendendo os senadores Euzébio de Queiróz Coutinho Matoso da Câmara (RJ), relator, Pedro de Araújo Lima, Marquês de Olinda (PE), e
Caetano Diana Lopes da Gama, Visconde de Maranguape (PE), que a eleição por círculos
e as incompatibilidades eram inconstitucionais, ao passo que os senadores
Em 9 de agosto o
José Antônio Pimenta Bueno, Marquês de São Vicente (SP), Cândido José
projeto foi aprovado
de Araújo Viana, Visconde de Sapucaí (MG), e Gabriel Mendes dos Santos
em terceira discussão,
(MG) sustentavam a eleição por círculos, manifestando-se, porém, este
com emendas (maioria
último contra as incompatibilidades, pela sua inconstitucionalidade.
de 3 votos em votação
Começou a discussão a 16 de julho, abrindo-a o senador Euzébio
simbólica), e enviado à
de Queiróz (RJ) com esclarecedor pronunciamento, a quem respondeu
Câmara dos Deputados
o Marquês de Paraná (MG). Depois falaram os senadores Francisco José
Acaiaba Montezuma, Visconde de Jequitinhonha (BA), José Ildefonso de
Souza Ramos, Visconde de Jaguari (MG), e outros. Em 9 de agosto o projeto foi aprovado
em terceira discussão, com emendas (maioria de 3 votos em votação simbólica), e enviado
à Câmara dos Deputados.
Os argumentos em que se baseava a discussão da eleição por círculos podem ser resumidos nos seguintes tópicos:
1 – diminuir a influência do governo nas eleições provinciais e as fraudes eleitorais;
2 – pôr o eleito em contato com o eleitor; 3 – facilitar a fiscalização da eleição por parte das
câmaras; 4 – oferecer menores perigos e abalos à sociedade do que uma eleição geral em toda a
província, pondo em jogo o conjunto de paixões e interesses provinciais; 5 – moderar o espírito
de provincialismo; 6 – tirar das grandes deputações o espírito de união e disciplina que as tornavam preponderantes sobre as pequenas; 7 – diminuir a pressão que sobre o governo exerciam as
grandes deputações vinculadas pelos mesmos interesses; 8 – dar lugar à consulta dos interesses
locais, naturalmente mais bem conhecidos dos deputados de distrito; 9 – finalmente, e este era o
principal fundamento, o de impedir que as maiorias locais fossem esmagadas e anuladas pelas províncias, de modo a dar entrada no Parlamento a todas as expectativas sociais e opiniões políticas.
Retrospectiva eleitoral
Após a Independência do Brasil (1822) até 1842, vigoraram no país as “Instruções
Eleitorais” expedidas através da Decisão do Governo nº 57, de 19 de junho de 1822, com a
rubrica do ministro e secretário de Estado dos Negócios do Reino do Brasil e Estrangeiros,
José Bonifácio de Andrada e Silva (SP).
No dia 26 de março de 1824 foi expedido decreto que tornava sem efeito o decreto de
17 de novembro de 1823, sobre as eleições de deputados para a nova Assembléia Constituinte, e mandava proceder à eleição dos deputados e senadores da Assembléia Geral Legislativa do Império do Brasil e dos membros dos Conselhos Gerais das Províncias. Acompanham o decreto as instruções baixadas pelo ministro e secretário de Estado dos Negócios do
Império, João Severiano Maciel da Costa (MG).
Em 4 de maio de 1842, três dias após a primeira dissolução da Câmara dos Deputados,
foi expedido o Decreto nº 157, com a rubrica de D.Pedro II, que dá novas instruções sobre
228 |
Palavras e História
a maneira de se proceder às eleições gerais e provinciais. Foi instituído o alistamento prévio,
a eleição das mesas e proibido o voto por procuração. Politicamente estas instruções visavam
deter os excessos da maioria liberal, que começara a predominar na Câmara dos Deputados
após a aprovação do projeto de proclamação da maioridade do jovem impeFoi a primeira lei sobre
rador, em 23 de julho de 1840. Mas, cabe destacar, estas instruções só tiveeleições que não era
ram validade para as eleições da Quinta Legislatura (1843-1844), porque a
originária do Governo
partir da Sexta Legislatura voltaram as instruções de 26 de março de 1824.
Imperial, sendo elaborada
Essa primeira reforma da legislação eleitoral era de extrema importância,
em cumprimento de
pois foi feita em virtude da crise originada com a dissolução prévia da Câdispositivo constitucional.
mara dos Deputados, quando o motivo invocado pelo gabinete ministerial
Regulamenta as eleições
foi exatamente o da inautenticidade da representação parlamentar. Sendo
do Império do Brasil,
uma reforma consumada através de ato do Poder Executivo, terminou proassegurando, até quanto
vocando polêmicos debates e foi motivo para aprovação da Carta de Lei nº
possível, a regularidade
387, de 19 de agosto de 1846, que regula a maneira de proceder as eleições de
no registro e qualificação
senadores, deputados, membros das Assembléas Provinciais, Juizes de Paz, e Câdos eleitores
maras Municipais, também conhecida como “Lei Regulamentar das eleições
do Império do Brasil”. Foi a primeira lei sobre eleições que não era originária
do Governo Imperial, sendo elaborada em cumprimento de dispositivo constitucional. Regulamenta as eleições do Império do Brasil, assegurando, até quanto possível, a regularidade no
registro e qualificação dos eleitores. Essa lei, revogando as anteriores, condensa as instruções
para eleições provinciais e municipais e estabelece, pela primeira vez, uma data para eleições
simultâneas em todo o Império. Foi um grande avanço no sentido da legitimidade da representação e uma tentativa da Câmara temporária para moralizar o sufrágio popular. Em 10 de
fevereiro de 1847 foi expedido o Decreto nº 500, que regulava o modo pelo qual se deveria
executar a Lei Regulamentar das Eleições, e, em 13 de setembro de 1852, foi expedido e
sancionado pelo Imperador o Decreto nº 671, da Assembléia Geral Legislativa, que alterava a
divisão dos Colégios Eleitorais das diversas províncias de acordo com a Lei nº 387.
A verdade é que os interesses partidários, interpretando e mutilando ao seu sabor os
preceitos da Carta de Lei nº 387, fazem de uma obra bem organizada e delineada com esmero um tipo disforme e sem aplicação prática. Põe-se, então, à conta do projeto aprovado, os
abusos nas eleições que se seguem, quando para semelhante resultado havia somente contribuído a sua inexecução e a paixão política. O aconselhado seria, pelas regras da prudência,
tentar o seu melhoramento, e não a sua substituição. Começavam, então, os debates para
aprovar um novo projeto.
No dia 3 de junho de 1853, os deputados João Antônio de Miranda (RJ) e João Manoel
Pereira da Silva (RJ) apresentam um projeto sobre incompatibilidades e distritos eleitorais
que determinava, no artigo primeiro, que as províncias do império serão divididas em tantos
circulos quantos forem os respectivos deputados geraes. Interessante notar que o artigo quinto declarava que “s funções de deputados geraes serão gratuitas. A nenhum pretexto lhes é devida indemnisação de especie alguma. O projeto foi julgado objeto de deliberação e mandado imprimir.
No dia 25 de maio de 1855 o deputado Justiniano José da Rocha (MG) apresenta
proposição (que foi lida e acolhida) que indicava que as comissões de constituição e poderes, de
Revista Plenarium
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Casimiro Neto
justiça civil, e de justiça criminal, revendo o projeto de lei apresentado ao senado em 1848 pelo
senador Carneiro Leão, acerca de eleições, e fazendo-lhe as alterações necessárias, dê o seu parecer
de fórma a entrar esse projecto nas discussões da câmara.
No dia 1º de junho de 1855 é dada a palavra ao deputado Carlos Carneiro de Campos
(SP), que diz:
Sr. Presidente, pedi a palavra para ter a honra de offerecer á consideração da câmara
um projecto que julgo da maior importância, e que pela gravidade da sua matéria eu me
apresso em apresental-o ao seu prudente e calmo exame. (...) Um dos defeitos do methodo
eleitoral atual, ou antes uma das necessidades que muitos entendem dever ser attendidas na
reforma eleitoral, é fazer-se a eleição por circulos, e não como até agora por província. Eu
consigno tambem essa idea no meu projeto; penso que na composição dos corpos legislativos,
sendo o maior desideratum que todos os interesses que se levantão na sociedade possão ser
ahi ouvidos e representados, e pelas discussões tornarem-se compatíveis e produzirem a
expressão do interesse geral, é conveniente todo aquelle systema eleitoral que dê possibilidade
a representantes da maior somma desses mesmos interesses.
O systema actual produzindo eleições por províncias parece a muitos que póde impedir
a representação de muitos interesses, abafando á maioria da província o comparecimento
e audiência de parcialidades menores que em tudo convinhão ser representadas no corpo
legislativo.
Em seguida é lido o projeto sobre reforma eleitoral, cujo parágrafo primeiro do artigo
segundo declara que as províncias do império serão divididas em tantos districtos eleitoraes
quantos forem os seus deputados á assembléia geral.
Reforma eleitoral – Lei dos Círculos
Na Câmara dos Deputados
No dia 18 de agosto de 1855, no plenário da Câmara dos Deputados é lido ofício do
primeiro-secretário do Senado sobre projeto de incompatibilidades e eleições por círculos.
Consultado o Plenário, é decidido que o projeto vá à Comissão de Constituição e Poderes,
sem prejuízo da impressão para o devido conhecimento de todos os parComo no Senado, o parecer
lamentares.
era totalmente contrário
No dia 22 de agosto a Comissão de Constituição e Poderes, composta
ao projeto ministerial, que
pelos deputados Zacarias de Góis e Vasconcelos (BA), relator, Jerônimo
reputava inconstitucional
Martiniano Figueira de Melo (PE) e Diogo Teixeira de Macedo (RJ), aprenas suas idéias centrais:
senta seu parecer ao Projeto de Lei nº 69, de 1855, vindo da Câmara dos
incompatibilidade e
Senadores e que alterava a Lei de 19 de agosto de 1846. É lido em plenário.
círculos. Além disso,
Como no Senado, o parecer era totalmente contrário ao projeto ministeainda reputava ineficaz
rial, que reputava inconstitucional nas suas idéias centrais: incompatibilia primeira medida e
dade e círculos. Além disso, ainda reputava ineficaz a primeira medida e
prejudicial a segunda
prejudicial a segunda. Quanto aos inconvenientes desta, explanava mais
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Palavras e História
detalhamente o que dissera a Comissão de Constituição do Senado, com novas reflexões sobre a matéria. Entre outros assuntos, discutia-se a vantagem do
contato entre o eleito e seu eleitor. Parecia-lhes que a
dependência em que os candidatos teriam de ficar das
elites locais (cuja preponderância com a reforma iria
subir muito) rebaixaria a missão dos representantes. A
Comissão reputava a medida das incompatibilidades
ineficaz porque, proibindo a eleição de certos funcionários nos distritos de sua jurisdição, não obstava as
permutas de serviços que entre si pudessem prestar
quando combinassem cada um fazer eleger no distrito
de sua jurisdição o amigo incompatível no seu próprio distrito. Ao final
Braz Carneiro Nogueira da Costa e
Gama - Visconde de Baependi
declarando-se assim contra a proposição do senado a commissão de constituição, todavia,
persuadida de que os debates offerecerão occasião opportuna de mais profundamente avaliar-se
a matéria da mesma proposição, e de pronunciar-se a camara com a prudencia e sabedoria que
são proprias, é de parecer: Que a proposição do senado seja submetida á discussão na camara.
Na sessão ordinária de 25 de agosto começou o debate referente ao projeto e seu respectivo parecer. As discussões e pronunciamentos continuaram nas sessões dos dias 27, 28,
29, 30 e 31 daquele mês e 1º de setembro, ocasião (terceira discussão) em que foi aprovado,
em votação nominal, por 54 votos contra 36. Apesar de tomar parte nos debates oradores
de merecimento e respeito, a questão estava esgotada, principalmente depois que, na sessão
de 27, o presidente do Conselho de Ministros, Marquês de Paraná, fez
As províncias são
da aprovação da lei uma questão de Gabinete ao participar do debate do
divididas em tantos
projeto e afirmar que desde o principio da organização do gabinete actual foi
“Distritos Eleitorais”
esta uma medida que julgamos possível levar a effeito em benefício do paiz, a
quantos forem os seus
bem da liberdade das eleições. No dia 3 de setembro subiu o projeto à sanção
deputados à Assembléia
imperial. Transformou-se na Lei nº 842, de 19 de setembro de 1855.
Geral Legislativa.
A lei aprovada altera as eleições do Império do Brasil e faz uma comFicou conhecida como
pleta transformação do regime até então vigente. As províncias são divi“Lei dos Círculos”
didas em tantos “Distritos Eleitorais” quantos forem os seus deputados à
porque estabelecia o
Assembléia Geral Legislativa. Ficou conhecida como “Lei dos Círculos”
voto por distritos, ou
porque estabelecia o voto por distritos, ou círculos eleitorais. Um só reprecírculos eleitorais
sentante para cada distrito eleitoral e eleição também dos seus suplentes,
interiorizando as eleições e dando força às influências locais. Voto distrital
puro, melhorando a representação urbana e rural.
Cabe destacar, de acordo com Afonso Arinos de Melo Franco (1978), que
Revista Plenarium
| 231
Casimiro Neto
A importância da lei, para a qual o Marquês de Paraná contou com o firme apoio
do Imperador D. Pedro II, residia no fato de que, na eleição por províncias saíam mais
facilmente vitoriosas as influências gerais, das capitais e centros maiores, enquanto os círculos
interiorizavam os pleitos, dando força às influências locais. Julgava-se, com razão, que, ainda
admitidos os vícios do processo eleitoral, a representação seria mais genuína. Diminuíram os
“deputados de enxurrada”, como disse o Marquês de Paraná, no seu habitual altaneiro. Mais
alegou-se que o círculo facilitava, com o juiz e o delegado, o predomínio dos tiranetes locais.
Realizadas as eleições, essa lei vem a sofrer severas críticas, entre elas a
A verdade é que
de ter contribuído para o enfraquecimento dos partidos políticos. Por isso,
a circunscrição territorial
antes de novo pleito, luta-se por sua revogação. Portanto, essa lei só vigorou
traçada no Decreto nº
para a Décima Legislatura (1857-1860), pois em 18 de agosto de 1860, de842, de 19 de setembro
pois de aprovado pela Assembléia Geral Legislativa, foi sancionado pelo Imde 1855, e o pequeno
perador o Decreto nº 1.082, que alterou a Carta de Lei nº 387 e o Decreto
número de eleitores
nº 842, que trataram das eleições passadas. Foi a segunda “Lei dos Círculos”.
tendiam a falsear a fiel
Manteve os distritos eleitorais, mas com três deputados e abolindo a eleição
expressão do voto
de suplentes. Exigia ainda que as autoridades se desincompatibilizassem de
seus cargos seis meses antes dos pleitos. Amplia-se a representação da propriedade rural. Essa lei vai perdurar até a 15ª Legislatura (1872-1875).
A verdade é que a circunscrição territorial traçada no Decreto nº 842, de 19 de setembro de 1855, e o pequeno número de eleitores tendiam a falsear a fiel expressão do voto,
dando lugar a indecorosas transações entre os candidatos e localizando por modo tal a
eleição, que o deputado não era propriamente o representante da nação, mas o eleito de seu
reduto eleitoral, desligando-se assim dos laços do partido e mais acessível, portanto, à influência do poder local. Pretendendo sanar tão sérios inconvenientes, aprova-se e decreta-se o
alargamento dos círculos com três deputados e, com isso, estabelecem-se novas incompatibilidades. A promulgação dessa lei não tardou em trazer desilusões a seus autores, e nem foi
ela, como se imaginava, o elo que fornecesse ao país uma representação legítima.
A reforma eleitoral seguinte, que instituiu o título de qualificação dos eleitores e que
autorizou o governo a coligir e publicar por decreto todas as disposições que ficaram vigorando em relação ao processo eleitoral, foi aprovada pelo Decreto nº 2.675, de 20 de outubro
de 1875. Depois dessa, seguiu a “Lei Saraiva”, de 9 de janeiro de 1881, que, sem reformar a
Constituição do Império, instituiu o voto direto, que vigorou até o fim do regime imperial.
A participação dos cidadãos e a revisão eleitoral
No Brasil, poucos cidadãos participaram, entre 1821 e 1881, do processo de escolha de
deputados e senadores. O sistema era indireto (colégio eleitoral censitário), ou a denominada “eleição de dois graus”, o que representava relativamente o que se praticou na época em
Portugal e Espanha, com eleições em quatro turnos. Para nós, um avanço, mas, como o voto
era censitário, abrangia pouco mais de 1% de população – uma realidade do nosso sistema
eleitoral que só vai mudar (lentamente) a partir da Proclamação da República, em 1889.
232 |
Palavras e História
Barbosa Lima Sobrinho (2001) esclarece que
Tivemos, de fato, numerosas reformas eleitorais, a partir de 1821, embora pudéssemos
assinalar, na lista das insistentes e esperançosas, com que se procurava estabelecer a verdade
do regime representativo, quatro ou cinco reformas essenciais: a de 1846, que reconhecera
a competência do Poder Legislativo para regular as eleições; a de 1855, que estabelecera os
círculos de um deputado; a de 1875, que instituíra o sistema do voto em chapa incompleta;
a de 1881, com o voto direto; a de 1904, com o voto cumulativo, e a de 1932, com a
representação proporcional e com o voto secreto. Mas entre todas as reformas, a de 1881 e
a de 1932 se destacam pela audácia das soluções e lealdade de seus propósitos democráticos.
Todas as outras condensaram reivindicações, ou experiências, que não puderam resistir, por
muito tempo, à erosão das paixões políticas.
Diz, ainda, que devemos observar
que não há lei que possa resistir impunemente à coação, à fraude,
ao espírito de chicana. O único princípio certo, e que o tempo não
destrói, é o de que uma lei eleitoral excelente é a que não vigora
por muito tempo. Há que revê-la, modificá-la, constantemente,
nesse corpo a corpo com o facciosismo, em que a imaginação
descobre novas fórmulas de vitória, a que a lei precisa acudir, de
imediato, com outros meios de defesa.
Por isso não são poucas as vozes que se mostram descrentes
da eficácia das leis eleitorais. Já em 1875, D. Pedro II escrevia a
Rio Branco, dizendo-lhe: “Cada vez me entristeço e me envergonho
mais do que têm sido, e serão ainda por muito tempo, adotem-se
as medidas que se adotarem, as eleições entre nós. Não é o vestido
– observava o Imperador – que tornará vestal a Messalina, porém, sim, a
educação do povo e, portanto, a do Governo”.
D. Pedro II
A Fala do Trono
No encerramento da Assembléia Geral Legislativa (Terceira Sessão Legislativa, da Nona
Legislatura), no dia 4 de setembro de 1855, o Imperador D. Pedro II, em sua solene “Fala
do Trono”, declara suas esperanças pela aprovação da reforma eleitoral: Augustos e dignissimos Srs. representantes da nação. A sessão legislativa que hoje termina será assignalada pela
reforma decretada no systema eleitoral. Congratulo-me comvosco por essa medida, que espero
produzirá beneficos resultados.
Mas, na abertura da Assembléia Geral Legislativa (Terceira Sessão Legislativa, da Décima Legislatura) no dia 10 de maio de 1859, o Imperador D. Pedro II, em sua “Fala do
Trono”, reconhece que a execução da lei eleitoral revelou alguns inconvenientes e abusos, que
Revista Plenarium
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Casimiro Neto
urge examinar e remover. A Câmara dos Deputados, no “Projeto de Voto de Graças” apresentado na Sessão Ordinária de 21 de maio de 1859, concorda com o Imperador e assim deixa
escrito o seguinte teor: compenetrada da necessidade urgente de serem examinados e removidos
alguns inconvenientes e abusos, que revelara a execução da lei eleitoral, a Câmara dos Deputados
empenhará todos os seus esforços para que o exercício dos direitos políticos dos cidadãos possa ter
lugar à sombra de mais seguras garantias.
Deputado Eduardo Ferreira França (BA)2
Pronunciamento histórico (grafia da época)3
Ordem do Dia.
Sessão Ordinária do dia 25 de agosto de 1855.
Entra em segunda discussão, o Projeto de Lei nº 69, do Senado, que altera a Carta de
Lei nº 387, de 19 de agosto de 1846, com o Parecer nº 78, da Comissão de Constituição e
Poderes da Câmara dos Deputados.
Pedem a palavra contra 13 oradores, e 14 a favor
O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Eduardo França.
O Sr. Eduardo França: - Trata-se de uma questão de grande momento. (Apoiados) É
mister pois que os debates sejão feitos com toda a calma, é mister appellar unicamente para
a razão e para as armas do raciocínio.
A questão é muito importante, mas os debates no senado forão tão amplos, tão distinctos oradores se fizerão ouvir, que parece que não resta mais argumento algum que se possa
propôr, e que foi esgotada a materia. Todavia, Sr. Presidente, entendo que ainda é possível
até certo ponto esclarecer o assumpto em discussão; e comquanto eu não desconheça que
tenho de ficar muito áquem da importancia do objecto, pedirei á camara desculpa por lhe
fazer ouvir minha debil voz, tanto mais quanto me acho profundamente magoado pelas
dolorosas noticias agora recebidas da minha infeliz provincia.
O projecto, Sr. Presidente, tem por fim tres pontos principaes: garantir a liberdade do
voto, promover uma reforma parlamentar, e em terceiro lugar conjunctamente fazer com
que a administração da justiça no nosso paiz seja melhor do que actualmente. (Apoiado.)
Eis aqui, segundo me parece, os tres pontos cardiaes do projecto, o fim a que ele se propõe.
Quaes são os meios apresentados pelo projecto para chegarmos a este fim? Dous são estes
meios: os circulos e as incompatibilidades.
Examinemos pois, Sr. Presidente, se a decretação dos circulos e se a decretação das
incompatibilidades podem trazer maior liberdade do voto, um parlamento mais bem organisado, e uma melhor administração da justiça. Por isso Sr. Presidente, eu principiarei
por fallar da utilidade destas duas medidas, e depois fallarei da sua constitucionalidade,
porque se estas medidas não fossem julgadas uteis, escusado seria fallar-se da sua constitucionalidade; mas por outro lado se sua utilidade ficar reconhecida, convém que examinemos
a sua constitucionalidade, porque embora uma medida seja muito util, ou pareça sêl-o, se
ella offender a constituição do império nós não a devemos adoptar. A nossa constituição é
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Palavras e História
tão bella, a nossa constituição bem executada faria tão efficazmente a felicidade do paiz, que
tudo o que se póde oppôr a ella é para mim inteiramente prejudicial. Portanto, bem que
uma medida seja julgada util, é mister que nós a reconheçamos constitucional, como não
offensiva da constituição do estado, para que possamos adoptar.
Tratarei primeiro da utilidade dos circulos em relação á liberdade do voto.
Sr. Presidente, a liberdade do voto fica mais bem garantida com a adopção dos circulos.
Qualquer acção do governo, a acção mesma das influencias locaes, fica mais retringida e
neutralisada com a presença dos candidatos que vão alli pleitear a sua eleição, e que, pondose em contacto mais immediato com os eleitores, os animão, e lhes dão mais energia para
resistir ás ameaças que lhes quiserem fazer.
O Sr. Figueira de Mello: - Não apoiado.
O Sr. E. França: - Sr. Presidente, não será tão facil em um circulo, como acontece na
eleição por provincia, impôr uma chapa de designados do governo. Não será tão fácil pôr em
pratica os manejos de corrupção que se empregão todas as vezes que a eleição é por assim dizer
abandonada, todas as vezes que os candidatos não estão presentes para vigiar a eleição.
O Sr. Figueira de Mello: - Logo, para a eleição do circulo o candidato deve ser
tirado do mesmo lugar.
O Sr. E. França: - Sr. Presidente, com os circulos a liberdade do voto ganha muito, as
influencias illegitimas devem desapparecer para serem substituídas por aquellas que se fundão no merito. (Apoiados.) Hoje é muito facil á potencias mal intencionadas viciar a eleição,
alterando as actas, e substituindo as cedulas nas urnas; por meio dos circulos, Sr. Presidente,
há de haver maior fiscalisação da parte dos candidatos e dos interessados contra uma falsa
eleição; os abusos da autoridade são logo conhecidos, e podem ser logo contrabalançados e
obstados. Com os circulos os interesses do eleitor e do candidato tomão grande incremento,
poque não se trata sómente de concorrer para a eleição, mas de eleger-se um representante,
e as influencias locaes não ficão entregues a si mesmas, não poderão, quando mal intencionadas, empregar a sua influencia illegitima para alterar a eleição, porque, então, existindo
interesse em que a eleição não seja feita no sentido da influencia prejudicial, ou do governo,
outras influencias se levantão para contrabalançar e fazer desapparecer aquella.
O Sr. F. Octaviano: A influencia da policia. (Há varios apartes.)
O Sr. Presidente: - Attenção!
O Sr. E. França: - Sr. Presidente, por meio dos circulos os eleitores conhecem muito
melhor os candidatos. Os candidatos têm necessidade de fazer conhecer suas opiniões, têm
necessidade de fazer conhecer os seus sentimentos, os seus projectos; as candidaturas serão
discutidas, apreciadas, avaliadas, e o eleitor que vai eleger, e fazer escolha de um representante do seu circulo, terá mais cuidado nessa escolha. Portanto, Sr. Presidente, é claro que
por este lado a instituição da eleição por circulos é proficua.
Demais, Sr. Presidente, nós vemos que uma lista de candidatos é apresentada á eleição
da provincia debaixo da influencia da autoridade. O governo quer que a eleição recaia em
certos e determinados individuos, mas a maioria da provincia os repelle, ou outros candidatos são eleitos; e acontece então muitas vezes, Sr. Presidente, que um único collegio vai
transtornar a eleição de uma provincia inteira, porque aquelle collegio, de que a autoridade
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póde dispôr, vai influir sobre a eleição, carregando toda a votação nos candidatos do governo, e se a differença póde ser reunida resulta que um único collegio eleitoral vai fazer
annullar a eleição de toda uma provincia, unicamente porque o governo tem poder decidido
em collegio. Isto acontece muitas vezes, Sr. Presidente, e é facto que se dá todos os dias nas
eleições das camaras municipaes, onde vemos todas as freguezias escolherem certos cidadãos,
e uma só freguezia transtornar essa eleição, visto como o resultado de sua votação, guardado de proposito para ser ultimado depois de conhecido o das outras freguezias, é adrede
arranjado para se favorecer tal ou tal candidatura em detrimento de outra, e assim uma só
freguezia altera profundamente a eleição, e lhe dá um desfecho inesperado. O que acontece
nas eleições de vereadores succede na eleição dos deputados. E será isto conforme com o que
ordena a constituição, estarão satisfeitos os seus preceitos? A resposta não é duvidosa. Onde
está a liberdade na eleição e sua legitimidade? Uma única influencia illegitima, se não póde
fazer com que os seus candidatos tenhão a maioria dos votos, pelos menos exclue da lista dos
eleitos ao candidato que não é de sua sympathia, ou contra o qual têm recommendações do
governo. Assim pois a importancia da influencia illegitima ou mal intencionada é mantida
pela lei actual; com os circulos isto não póde acontecer; pelo menos em tão grande escala; a
influencia perniciosa se circumscreverá na sua localidade, mas não estenderá seu dominio,
e não influirá mesmo indirectamente, na eleição das outras localidades e da provincia. Portanto parece-me que a liberdade do voto fica bem garantida. O governo, ou uma autoridade
qualquer, para vencer em um circulo cuja opinião lhe seja contrária tem de empregar meios
que ficão muito patentes, em emfim de empregar a força, e eu já disse que antes quero o
emprego da força do que o emprego da corrupção.
A respeito da representação nacional não há duvida nenhuma que a instituição dos circulos há de trazer uma reforma parlamentar, e como muito bem disse um honrado senador,
as diversas opiniões politicas hão de ser representadas . Não há de ser esta camara a partilha
exclusiva de um ou outro partido, não há de ser uma camara unanime, e todos nós sabemos
qual é a desvantagem para o paiz das camaras unanimes, mesmo para o governo que promove
a sua eleição. O parlamento há de ser mais bem composto, porque virão para elle os representantes das localidades, homens conhecedores das necessidades vitaes do paiz. (Apoiados.)
As diversas opiniões enviarão os seus legitimos representantes, a eleição penderá a tomar um
caracter de verdadeiro interesse nacional, e deixará de ser a expressão de sentimentos egoisticos.
Senhores, a constituição tem por fim conservar e garantir os direitos de cada um dos
cidadãos, não são os interesses e os direitos de collecção que ella garante, porque ao individuo é que pertencem os direitos. Os representantes devem-se identificar o mais possivel
com os interesses de seus representados; devem conhecer as necessidades destes, e os meios
de satisfazel-as, defendendo os seus direitos. Alargar os circulos da votação, ou confundilos todos por assim dizer em um só circulo, ou uma só votação, e os interesses individuaes
serão desconhecidos, mal protegidos, e sempre mal representados. A eleição que mais se
approximar da eleição universal será aquella que há de apresentar mais benefícios; e sem
os inconvenientes praticos da eleição universal, que realmente se tem demonstrado que
é nociva para o paiz que a adopta, a eleição por circulos produz todas as suas vantagens,
podendo-se sem receio algum augmentar o numero de eleitores, e por conseguinte fazer-
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Palavras e História
se com que maior numero de cidadãos intervenha na
eleição, o que é um meio de fazer desapparecer as influencias illegitimas de qualquer natureza que sejão,
e de dar mais probabilidade para que as necessidades
e interesses de cada um dos cidadãos sejão mais bem
conhecidos. (Apoiados.)
Demais, Sr. Presidente, o que é o interesse geral
senão a fusão e combinação dos differentes interesses
locaes? E como é possivel que sem serem representados esses interesses locaes, sem serem conhecidos os
elementos que constituem o interesse geral, possa esse
interesse geral ser conhecido e satisfeito?
Assim, pois, Sr. Presidente, os direitos e interesses
dos cidadãos hão de ser mais bem garantidos com a
decretação dos circulos, porque hão de ser mais bem
conhecidos; o interesse geral há de ser mais bem aquilatado e defendido, porque elle não consiste senão na
combinação dos differentes interesses individuaes.
Disse-se, Sr. Presidente, que para o conhecimento
dos interesses locaes existem as camaras municipaes e as
assembléas provinciaes. Em primeiro lugar observarei que
as camaras municipaes são meramente administrativas.
O Sr. Araujo Lima: - É engano, tem poder legislativo municipal.
O Sr. E. França: - Senhores, parecia que, conforme a mesma opinião da commissão desta camara,
as assembleas provinciaes, tendo de representar os interesses das differentes localidades, a eleição de seus
membros devia ser feita por circulos, para que os interesses locaes pudessem ser mais conhecidos; e portanto parece que os circulos eram muito vantajosos na
eleição das assembléas provinciaes; esta conclusão eu
a sustento, e quero que seja adoptada tambem para a
eleição dos representantes da nação.
E demais, Sr. Presidente, as assembléas provinciaes
não podem legislar sobre muitos pontos que competem
á assembléa geral; grande numero de interesses locaes
não podem ter sua satisfação nas assembléas provinciaes, e cumpre que elles sejão attendidos, e portanto
não sendo a eleição feita por circulos, não podem ser
elles bem averiguados e satisfeitos; e conseguintemente
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também o interesse geral não póde ser bem conhecido, porque resulta como eu disse, da
combinação dos differentes interesses locaes.
O Sr. Figueira de Mello: - Há de ser um verdadeiro mosaico.
O Sr. E. França: - O interesse geral nunca é contrario aos interesses particulares,
legitimos e verdadeiros.
Sr. Presidente, a assembléa geral só pode ser a verdadeira expressão do paiz, quando
todos os interesses forem ahi bem representados (Apoiados.); e portanto como é que podem
esses interesses ser aqui bem representados senão por uma eleição por circulos.
O Sr. Figueira de Mello: - Devem ser deputados da nação e não deputados de aldéas.
O Sr. F. Octaviano: - E entretanto os senhores tirão o chapéo ás influencias de aldéas
(Apoiados.)
O Sr. Ribeiro de Andrada: - É verdade; cortejão-as a todos os momentos, e sem ellas
não vêm para aqui.
O Sr. F. Octaviano: - São tão bons como nós.
(...) Passemos agora a tratar da utilidade da adopção das incompatibilidades. Que a
liberdade do voto ganha poderosíssimamente com as incompatibilidades, isso não póde ser
posto em duvida.
O Sr. F. Octaviano: - Apoiado, isto está na consciência do paiz.
O Sr. E. França: - Muitos empregados publicos tirão a sua influencia dos cargos que
exercem, quase que é comesinho dizer-se: é presidente da provincia, há de ser deputado dessa provincia. (Apoiados.) E não são sómente os presidentes que se fazem eleger em virtude
do cargo que occupão; muitos chefes de repartições, magistrados são eleitos muitas vezes
sómente porque occupão um lugar de dependencias na provincia.
E a este proposito, Sr. Presidente, permitta V. Ex. que eu responda a um trecho do
discurso proferido no senado, sobre esta materia, pelo illustre senador o Sr. Eusebio de
Queiroz, elle exprimio-se assim:
“Tem-se dito por vezes que os magistrados influem na liberdade da eleição porque
coagem. Appello para a consciencia publica, e pergunto qual é, na occasião das eleições,
a opinião que se procura saber; a do juiz de direito, ou a do presidente da provincia: Se a
coacção partisse dos magistrados, elles triumpharião mesmo quando seu partido é infeliz. Se
existe coacção, não parte da magistratura, senão dos agentes do poder executivo”.
O Sr. Araujo Lima: - Isto é tão evidente como a luz do dia; é uma farça ridicula negalo . Se há coacão, vem do governo, e não dos magistrados.
O Sr. E. França: - Pois ainda se póde duvidar que tenha havido coacção e coacção
muito forte? Appello tambem para a consciencia publica. Não vem da magistratura diz o
Sr. Eusebio de Queiroz, porque se a influencia viesse dos magistrados, elles seriam sempre
eleitos deputados, embora não estivessem na lista do governo. Ora, pergunto eu, qual é o
juiz de direito candidato que deixa de ter os votos da sua comarca?
O Sr. Siqueira Queiroz: - Não apoiado.
O Sr. E. França: - Creio, Sr. Presidente, que as excepções são raríssimas (Apoiados.); poderão não ter votos nas outras comarcas, se o governo não influir em favor da sua candidatura,
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mas os das suas comarcas digo que sempre os têm. Portanto, quando o magistrado é infeliz na
sua candidatura, não o é de certo pelos votos das comarcas onde exerce a sua jurisdicção.
O Sr. Bandeira de Mello: - Como foi o Sr. Cansansão eleito deputado pelas Alagôas
não exercendo jurisdição nessa provincia, nem mesmo estando lá?
O Sr. Pereira da Silva: - E continuará a ser; isto nada prova.
O Sr. Cansansão: - Nunca fui eleitor na minha parochia.
O Sr. E. França: - Vou ainda occupar-me de outros trechos do discurso do Sr. senador Eusebio de Queiroz, que é uma autoridade muito respeitavel: “Os magistrados, disse
elle, tirão sua influencia de sua intelligencia, e da natureza das funcções que exercem... E esta
influencia há de ter bon gré, malgré.”
Logo, o cargo que elles exercem lhes dá uma influencia muito grande; e portanto, desde
que os magistrados têm esta influencia tão grande, e reconhecida pelo nobre senador e por
outros, hão de se fazer eleger. Os eleitores estão na dependencia do magistrado que exerce
jurisdicção no lugar, e por conseguinte é muito difficil que deixem de votar nelle, porque
dahi a pouco esse magistrado tem que ser seu julgador e há de decidir da vida e fortuna dos
mesmos eleitores. Não é possível resistir á candidatura do seu juiz; se fôr homem de más
intenções obterá os votos por coacção; o eleitor não tem liberdade.
Quanto á reforma parlamentar, as incompatibilidades trarão grandes vantagens para o
paiz. As incompatibilidades, fazendo com que certos empregados não possão ser votados no
districto de sua jurisdicção, concorrerão para que o numero de empregados não possão ser votados no districto de sua jurisdicção, concorrerão para que o numero dos empregados publicos
diminua no parlamento, e, em compensação, que o numero dos simples cidadãos augmente.
E eu, senhores; acho que é um vicio proveniente do actual systema eleitoral aquillo que
se observa entre nós; olhemos para os bancos desta camara e veremos que todos, ou quase
todos, são occupados por empregados publicos. (Apoiados.) Não há aqui um negociante,
não há um lavrador, todos são empregados publicos por assim dizer.
O Sr. Araujo Lima: - dá um aparte que não ouvimos. (Há outros apartes.)
O Sr. E. França: - Eu quero que os nobres deputados apresentem argumentos; as
discussões ordinariamente se azedão quando não há razões para se apresentar; discutamos
com sangue frio, não procuremos excitar paixões e odios: a gravidade da materia exige que
procedamos com toda a circumspecção.
Emfim, a única conclusão que poderei tirar dos apartes que ouço é que as incompatibilidades se devião estender mais; pois bem, tentemos; e porque não se póde fazer tudo de
chofre segue-se que nada se deva fazer? (Apoiados.)
Creio pois, Sr. presidente, que por meio das incompatibilidades as camaras se hão de
compor de cidadãos que representem todas as classes do paiz, e nisso o paiz, há de ganhar
immensamente. (Apoiados.) Deve haver um paradeiro á invasão dos empregados publicos
na representação nacional; venhão tambem para aqui proprietarios, agricultores, negociantes; venhão os homens que não procurão empregos publicos.
Quanto á boa administração da justiça, senhores, todos quantos no senado fallarão a
respeito do projecto, tanto os que o sustentarão, como os que o impugnárão, todos entendem
que a ausencia dos magistrados dos seus lugares é um mal para a administração da justiça...
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O Sr. Araujo Lima: - Na verdade isso é uma descoberta tão importante como a da
America.
O Sr. E. França: - O Sr. Eusebio de Queiroz disse que a administração da justiça
perde pela falta que fazem os magistrados em seus lugares...que peiora a administração da
justiça por essa falta.
Um Sr. Deputado: - Não tome destacadamente um ponto do discurso.
O Sr. E. França: - Se a administração da justiça é a cousa que mais desvelos merece
em qualquer paiz, se da boa administração da justiça depende em maxima parte a felicidade
de um povo, e que esta administração soffre e peiora com a ausencia dos magistrados de seus
lugares, segue-se que um projecto que tem por fim conservar os respectivos magistrados no
exercicio de suas funcções não póde deixar de ser para o nosso paiz um projecto util.
Há infelizmente, Sr. presidente, magistrados entre nós que por sahirem deputados geraes ou provinciaes guardão feitos que lhe trarião compromettimento julgados como devião
ser, e deixão-os em suas pastas para no tempo do seu mandato serem julgados pelos respectivos supplentes. Se os magistrados não fossem deputados por certo que não aconteceria isso.
Sr. presidente, allegou-se contra o projecto dizendo-se que era mister que as camaras
tivessem magistrados, porque os seus conhecimentos praticos concorrem em muitas occasiões
para o acerto das leis. Suppondo mesmo que os magistrados sejão os unicos que possuão estes
conhecimentos praticos, ainda no caso vertente não procederia o argumento. Sr. presidente,
se o projecto tratasse de excluir a magistratura, esse argumento poderia ter algum valor; mas
isto não acontece. E mesmo quando o projecto fosse ao ponto de excluir os juizes de direito,
não ficarião os desembargadores e membros do supremo tribunal de justiça, os quaes têm mais
pratica que os juizes de direito? Há ainda outra razão, e é que actualmente os conhecimentos
praticos dos juizes de direito não são tão extensos como parece, quase que se póde dizer que
pouco têm ácerca do direito civil, porque as causas civeis estão entregues aos juizes municipaes. Esse argumento pois não tem procedencia, principalmente a respeito do actual projecto.
Outro argumento que se trouxe, senhores, contra a exclusão da magistratura, é o seguinte, que se lê no discurso do nobre senador, que gosto de citar: “Uma lei boa executada
por quem não tem interesse em fazer sobresahir suas vantagens, póde produzir grandes males;
entretanto uma lei má póde ser modificada na execução a ponto de tornar-se boa na pratica”.
O que quer o nobre senador dizer é que se os magistrados fôrem excluidos da camara
veriamos com que má vontade executarião as leis, mas eu, Sr. presidente, responderei ao
illustre senador com quase as mesmas palavras: - uma lei boa executada por quem tem interesse em fazer sobresahir suas desvantagens póde produzir grandes males; e esta lei boa póde
ser modificada na execução a ponto de tornar-se má na pratica. Porque tendo o magistrado
combatido essa lei, e votado contra ella como legislador, não sei se será o mais proprio para
executal-a, e fazer sobresahir suas vantagens, antes pelo contrario poderá querer mostrar que
sua opinião era a verdadeira. Não é pois um argumento contra o projecto.
Sr. presidente, todos reconhecem a falta que fazem os magistrados em seus lugares,
todos conhecem que a administração da justiça peiora com a falta desses magistrados, e pois
se assim é, como se póde sustentar que a nossa constituição, tão sabia como é, possa vedar
que se empreguem os meios mais proprios para a boa administração da justiça? Portanto,
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senhores, penso que a respeito da utilidade das medidas que se discutem não há duvida
alguma; vamos porém ver a sua constitucionalidade, porque como eu já disse, embora uma
medida seja util, se ella fôr inconstitucional não se póde votar por ella, porque a primeira
cousa que devemos fazer é acatar a constituição (Apoiados.); porque só assim os direitos dos
cidadãos hão de ser mantidos e conservados. (Apoiados.)
Os circulos não ferem a constituição, a decretação dos circulos está incluida, como
muito bem disserão alguns nobres deputados, no art. 97 da constituição que marca o modo
pratico das eleições. O argumento, talvez único, de inconstitucionalidade de que se tem
servido os impugnadores do projecto, versa sobre a intelligencia das palavras – eleitor de
provincia – Mas, Sr. presidente, se as palavras – eleitor de provincia – devessem ser entendidas no sentido litteral em que as tomão os que impugnão o projecto, hão de confessar que
os eleitores que têm havido no Brazil até hoje não são eleitores de provincia.
Pois, senhores, serão no sentido litteral eleitores de provincia aquelles que recebem votos
somente dos cidadãos activos de uma parochia? Certamente que não, e para se considerarem
eleitores de provincia, entendida essa expressão literalmente, necessario seria que fossem eleitos pelos cidadãos activos de toda a provincia; portanto, as palavras – eleitores de provincia
– que vêm na constituição não querem dizer senão que são estes eleitores os que devem votar
nos deputados da provincia; portanto esses eleitores que não têm os votos da massa total dos
cidadãos activos da provincia, e que nem podião têl-os, porque seria absurdo querer-se uma
eleição cujas listas deverião conter 2 ou 3.000 nomes, não são eleitores da provincia no sentido litteral das palavras, mas eleitores de provincia porque são elles os que votão na eleição
dos deputados que dá a provincia. E se pelo sentido que se quer dar á denominação de eleitores de provincia se conclue que os deputados devem ser eleitos pela massa desses eleitores,
concluo que este sentido também deveria fazer com que a massa dos cidadãos activos de toda
a provincia, embora reunidos nas respectivas parochias, elegesse a totalidade dos eleitores da
mesma provincia. (Muito bem.) Se não deixão de ser eleitores de provincia, apezar de serem
escolhidos pelos votantes da parochia unicamente, tambem não deixão de ser deputados da
provincia e representantes da nação os eleitos nos circulos, e sómente por parte dos eleitores.
(Ouvem-se apartes.)
Se os senhores dizem que os deputados eleitos por circulos não são deputados da provincia, eu também direi, e com mais razão, que os eleitores feitos com os unicos votos da
parochia não são eleitores de provincia.
Uma voz: - Ainda não entendi.
O Sr. E. França: - É porque não quer.
O Sr. Ribeiro de Andrada: - O verdadeiro cego é o que não quer ver.
O Sr. E. França: - A respeito do modo porque deve ser feita a eleição dos representantes
da nação e da provincia a constituição limitou-se a estabelecer a eleição indirecta, e determinou que os cidadãos activos se reunissem nas suas parochias para a escolha dos eleitores, e que
os representantes das provincias fossem eleitos para eleitores assim nomeados; mas a constituição deixou tudo o mais á lei regulamentar que tivesse de marcar o modo pratico das eleições.
A constituição não ordenou que todos os representantes que tivesse que dar a provincia fossem eleitos pela massa de eleitores; assim como não ordenou, e nem poderia fazêl-o sem graves
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inconvenientes e mesmo uma absoluta impossibilidade,
que os eleitores de provincia fossem eleitos pela massa total de todos os cidadãos activos da provincia, embora reunidos nas parochias. E nem se diga que a denominação
de eleitores de provincia inculca que todos os deputados
devem ser eleitos por todos os eleitores, porque esta denominação não implica isso necessariamente; esta denominação indica simplesmente que são estes os eleitores que
têm de eleger, deste ou daquelle modo mais conveniente,
os representantes da provincia. E tanto é assim que pelo
modo por que são estes eleitores eleitos elles são apenas
filhos da parochia, visto como só votão para os escolher
os cidadãos da parochia, e não a massa total dos cidadãos
activos de todas as parochias, o que seria necessário para
que pudesse ser-lhes applicada no sentido litteral das palavras a denominação de eleitores de provincia. Segue-se
que se pela denominação de eleitores de provincia se deve
concluir que a massa total desses eleitores deve votar para a eleição dos representantes, esta
mesma denominação deveria implicar que esses eleitores devem ser eleitos pela massa total
dos cidadãos activos de toda a provincia, e não descubro razão plausivel para que dessa denominação se queira tirar a conclusão que admittem, e não se devia tambem concluir que a
eleição dos eleitores, como tem sido feita até aqui, não produz eleitores de provincia. Mas a
constituição não podia querer impossivel, não poderia querer que a eleição dos eleitores fosse
uma verdadeira burla, e assim são eleitores de provincia, posto que com os unicos votos dos
cidadãos da parochia. Destas primissas tiro a illação que os representantes eleitos por circulos
são tão representantes da nação e da provincia como os eleitores eleitos pelas parochias são
eleitores de provincia. Portanto respondo, contra os pareceres das commissões do senado e
desta camara, que admittida a eleição por circulos é a provincia que elege dos deputados.
Parece-me pois que o argumento produzido para mostrar a inconstitucionalidade dos
circulos não tem fundamento. O melhor meio pratico que houve de manter a liberdade
do voto, e de garantir uma boa escolha de representantes da nação póde, ser adoptado sem
offensa da constituição.
Vejamos agora as incompatibilidades, que também forão taxadas de inconstitucionaes. Tem-se confundido, senhores, o simples cidadão com o empregado publico, e por se ter
dado esta confusão é que existem leis que entregão os simples cidadãos a conselhos de guerra.
Mas emfim não tratarei agora disto; a minha questão é que se tem confundido os empregados
publicos com os simples cidadãos, e convém que esta confusão não continúe, porque acarreta
comsigo grandes males para o paiz e para a garantia dos direitos dos cidadãos. Os empregos
publicos são creados por utilidade publica, e se é uma das garantias de cidadãos que não haja
lei nenhuma senão fundada na utilidade publica, está claro que na decretação dos empregos
deve o legislador estabelecer todas as disposições que forem consentaneas a tornar o emprego da utilidade publica. Se a utilidade publica é a regra que não se deve deixar de attender
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quando se trata dos empregos publicos, segue-se que tudo quanto se julgar conveniente para
o bom desempenho do emprego não póde deixar de ser facultado pela constituição, pois que
é um dos direitos garantidos pela constituição que nada se possa decretar senão por utilidade
publica. E seria faltar á utilidade publica se se creassem empregos ou se elles continuassem a
existir sem as condições indispensaveis para seu bom preenchimento. Ora, poderá o emprego
satisfazer ás necessidades publicas se não fôr permittido restringir aos funccionarios certos
direitos, que pertencem em toda as sua plenitude aos simples cidadãos? Não é possivel; e
tanto, que direitos têm sido restringidos e continuarão a sel-o aos funccionarios publicos; e
sem estas restricções a existencia do empregado publico se tornaria nociva aos cidadãos, não
podendo elle ser bem desempenhado sem estas condições.
Póde-se, e deve-se restringir certos direitos ao funccionario, emquanto que isso se não
póde fazer aos simples cidadão. O simples cidadão póde sahir do imperio, póde permanecer
onde bem lhe aprouver, e o empregado publico póde gozar desse direito? Elle deve permanecer no lugar destinado para exercer suas funcções, tem até uma pena, e muitas vezes a perda
do emprego, quando usa de um direito que só pertence ao simples cidadão, mas que lhe está
restringido por utilidade publica, e como condição do emprego.
Os simples cidadãos podem-se entregar a qualquer industria, uma vez que não se opponha aos costumes, á segurança e saude publica, mas a certos empregados publicos é vedado
esse direito, nem todas as industrias lhes são permittidas, porque se o fossem o emprego não
poderia ser bem exercido. Póde o empregado publico permanecer onde bem lhe parecer?
Póde elle usar de qualquer genero de industria, cujo uso é garantido aos outros cidadãos? Não
póde estar no pleno gozo desses direitos do cidadão simples, se esquecer que é funccionario, e
que portanto certos direitos lhe estão restringidos, por assim o exigir a utilidade publica.
O magistrado, por exemplo, póde entregar-se no commercio? Aos empregados de certas repartições que têm de fiscalisar os direitos da nação são permittidos certos generos de industria?
E era possivel, Sr. presidente, que os empregos podessem subsistir, ao empregado publico, não se podessem de modo algum restringir certos direitos? Não era isso contrario á
utilidade do emprego? Isto é claro e evidente, e todas as leis assim o têm determinado, e daqui resulta que muitas vezes para o bom desempenho do emprego é mister a restricção e até
a privação completa de um direito de que goza em toda a sua plenitude o simples cidadão,
e que neste não é licito nem restringir, e daqui nasce que há uma grande differença entre os
simples cidadão e o empregado publico. E daqui provem também que como funccionario
publico póde responder em tribunaes especiaes compostos por outra fórma que não os que
devem julgar os simples cidadãos.
Pergunto agora, esses direitos que se restingem aos empregados publicos não estão incluidos no numero daquelles que a constituição garante aos cidadãos, e que não podem ser
restringidos sem uma reforma da constituição? Sem duvida nenhuma: no emtanto elles têm
sido bem restringidos sem essa reforma aos empregados publicos, e o devião ser. Esses direitos por ventura são de menor alcance do que o direito de votar ou de ser votado? De certo
que não, e então se se podem restringir esses direitos ao empregado publico, a consequencia
necessaria é que também póde ser-lhes restringido o direito de votar e de ser votado.
O Sr. Figueira de Mello: - Isso é um theoria nova.
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O Sr. E. França: - Ou o nobre deputado não me attendeu, ou não me quer attender.
A constituição garante certos direitos aos cidadãos, e tudo quanto diz respeito as direitos politicos e individuaes não póde ser alterado senão em virtude de uma reforma da constituição.
Está portanto neste caso não só o direito de votar e ser votado, como tambem o direito de permanecer em qualquer lugar que aprouver ao cidadão, e o direito de exercer qualquer industria
não vedada. Ora, o direito de votar e ser votado não é mais importante do que os outros, e até
pelo contrario se eu fosse attender á constituição poderia talvez dizer que o direito de votar e
ser votado é considerado menos essencial ao cidadão do que os outros direitos, porque estes
pertencem á massa total dos cidadãos de todo o imperio, emquanto que o direito de votar ou
de ser votado pertence sómente a uma classe de cidadãos, os cidadãos activos.
Esses direitos de que fallei não são certamente menos importante e menos essenciaes
que o direito eleitoral; ora, já mostrei que erão elles muitas vezes restringidos, e não podião
deixar de ser para o bom desempenho de certos empregos publicos; segue-se que se a restricção em certos direitos, não menos importantes que o direito de votar, e de ser votado, póde
ser imposta como condição do emprego, que tambem esta restricção se póde estender até o
direito eleitoral, que não tem prerrogativa nenhuma sobre os outros direitos.
Portanto, Sr. presidente, se fôr util para a existencia dos empregos publicos e para a
utilidade geral dos cidadãos que ao funccionario publico se restrinjão certos direitos, á legislatura ordinaria é licito fazel-o.
Agora, Sr. presidente, tratarei de ventilar a questão se é util ou não restringir esses
direitos aos empregados publicos; é um questão mui diversa; mas reconhecida a utilidade
da restricção não ha impossibilidade em decretal-a, porque a constituição não o prohibe. Se
portanto, Sr. presidente, se demonstrar que para a liberdade do voto, que para uma melhor
representação nacional, que para a boa administração da justiça, é de absoluta necessidade
que certas restricções de direitos que competem ao simples cidadão sejão impostas aos empregado publicos, a constituição não veda que ella seja estabelecida, e até seria um absurdo
pensar-se que, reconhecendo-se que não podia haver boa administração da justiça sem a
restricção de certos direitos aos magistrados, a nossa constituição, tão sabia e previdente, se
oppuzesse a uma medida tão salutar e indispensavel. (Apoiados.)
(Há uma aparte que não ouvimos.)
Eu não estou tratando de examinar se as incompatibilidades devem ser sómente para os
empregados incluidos no projecto; estou tratando sim da questão geral da constitucionalidade
das incompatibilidades. Mas, senhores, a discussão nos mostrará se é necessario estender mais
essa medida, ou se não é necessario estendel-a tanto; e se se estender que aos lentes das escolas
de medicina, ou das academias juridicas, se deve restringir o direito de votar e ser votado,
podemos sem escrupulo algum de inconstitucionalidade votar por essa medida. Penso, porém, que os funccionarios publicos de que se occupa o projecto não estão no caso de outros;
elles exercem empregos pelos quaes influem poderosamente no animo dos eleitores. Ninguem
contestou especialmente a limitação proposta para com os presidentes de provincia e outros
empregados, todos os argumentos contra o projecto têm convergido sobre a magistratura.
O illustre senador o Sr. Euzebio de Queiroz, tão convencido estava quando ministro que a
ausencia dos juizes de direito das suas comarcas produzia males á administração da justiça, e
244 |
Palavras e História
que a eleição desses magistrados é uma das causas principaes desta ausência, tão convencido
estava e está ainda hoje desse mal, que quer e procurou tirar do juiz de direito até o desejo de
ser deputado (risadas), e isto porque elle entende muito bem que a falta dos magistrados nos
seus lugares peiora muito a administração da justiça. Mas os meios propostos pelo nobre senador não serião tambem offensivos da constituição? Não será uma offensa feita á nossa constituição pôr pêas e embaraços á eleição de um magistrado? Se o magistrado, como se diz tem
pleno direito de ser votado, elle não póde soffrer quebra alguma nesse direito; dever-se-há por
ventura estabelecer qualquer medida, mesmo mais indirecta, que venha contrariar um direito
que compete ao magistrado, e deverá elle padecer porque usa do seu direito? De certo não; as
medidas propostas pelo nobre senador estão no mesmo caso que as outras, differirão sómente
pela intensidade e pela efficacidade, mas são da mesma natureza, (Apoiados.) Se as propostas
no projecto são inconstitucionaes, também o são aquelles que, no entender do illustre senador,
tendem a tirar até o desejo de ser deputado, porque se não conseguem este fim serão improficuas, e, como as outras, attentatorias dos direitos, que, se pensa, não podem ser restringidos.
Pois então o magistrado estando doente, por exemplo, não perde o tempo do seu exercício, e
por ser representante da nação, por vir aqui exercer um direito político, há de perdel-o ?
(Há um aparte.)
Este argumento da posição de um lente e da de um magistrado não sei que valor possa
ter, não há paridade alguma; que influencia póde ter um lente em comparação com um magistrado? Mas emfim, se é necessario para a liberdade do voto, para a boa representação do
paiz, que a profissão de lente seja incompativel com a eleição de deputado, votarei por isso.
O Sr. Paula Candido: - Apoiado, também eu.
O Sr. E. França: - Penso, Sr. presidente, que tenho apresentado razões que têm alguma
procedencia. (Apoiados.) O projecto que se discute satisfará a todas as necessidades publicas?
Uma voz: - Esta é que é a questão.
O Sr. E. França: - A primeira questão é se satisfará completamente a todas as necessidades do paiz; a segunda é se, apezar de não satisfazer completamente, não é sempre melhor
do que aquillo que existe.
(...) Mas, Sr. presidente, se o projecto, segundo o meu modo de entender, ainda não
satisfaz completamente a tudo quanto eu julgo que convinha satisfazer, deverei eu votar
contra elle, ou a favor? Não trepido, hei de votar a favor do projecto, pois que melhora muito o nosso systema eleitoral. (Apoiados.) Sr. presidente, já o paiz está cansado e cansadissimo
de camaras unanimes.
O Sr. Figueira de Mello: - Nunca as houve.
O Sr. E. França: - O paiz já não póde mais tolerar que as camaras não sejão sua expressão genuina.
Diz-se que o projecto, embora véde que o juiz seja eleito na sua comarca, todavia não
véda as trocas. Em primeiro lugar entendo que estas trocas são dificilimas. Em honra da magistratura direi que o juiz, apezar mesmo de receber votos na sua comarca pela sua única posição
de juiz, todavia o faz com certa decencia, emquanto que com estas trocas o juiz de uma comarca não tem as mesmas prerrogativas para os eleitores de outra comarca, e então seria necessario
que o juiz respectivo, deixando as regras da decencia, influisse para que os votos dos eleitores
Revista Plenarium
| 245
Casimiro Neto
da sua comarca recahissem nos juizes de outras comarcas. Por consequencia, Sr. presidente,
este projecto sempre melhora alguma cousa o estado actual, pois que me parece impossível que
um juiz que tenha um pouco de honestidade possa fazer trocas e baldrocas. (Risadas).
Sr. presidente, o projecto que se discute, comquanto possa ainda receber melhoramentos, todavia é um bem, é um grande passo que se dá para que o paiz seja bem representado.
(Apoiados.) E talvez mesmo não fosse muito conveniente fazer reformas inteiramente radicaes no actual systema eleitoral; mas, senhores, entre esse desejo de tudo reformar, de fazer
uma reforma completamente radical, e o desejo de não fazer reforma alguma, me parece que
há alguma cousa que se deve adoptar.
Pela opinião do nobre deputado que acabou de fallar não se devião fazer a menor alteração: mas eu desejaria que o nobre deputado tivesse tido essa opinião quando se tratou
de reformar certas leis, quando se fez a lei de 3 de dezembro, creando juizes temporarios ao
passo que a constituição quer que elles sejão perpetuos. (Apoiados.)
Senhores, sejamos justos, deixemos certas opiniões exageradas; não diz a constituição
tão claramente que o juiz deve ser perpetuo, que os tribunaes sejão compostos de jurados e
de juizes perpetuos? Pois então para que se entregárão as causas civis, importantes como são,
a juizes temporarios? Entretanto, se o governo propuzesse uma reforma dessa lei, como eu
acho que devia propôr, os senhores havião de gritar contra semelhante innovação.
Senhores, a conclusão que se póde tirar da opinião do nobre deputado é que devemos
ficar no status quo; nada de progresso, quando a nossa constituição é tão progressista, que
até entendeu que as necessidades publicas podião fazer conhecer que alguns de seus artigos merecião ser reformados, e permittio a sua propria reforma. É pois anti-constitucional
aquelle que não quer o progresso.
(Cruzão-se differentes apartes).
Sr. presidente, parece-me que mostrei que a eleição por circulos e as incompatibilidades são duas medidas muitissimo convenientes, não só para garantir a liberdade do voto,
como também para haver uma melhor representação parlamentar, e conjunctamente boa
administração da justiça.
Igualmente mostrei que não havia offensa alguma á constituição na decretação destas
medidas; e como eu entendo que a actual lei de eleições dá lugar a que o povo não possa votar
livremente nos seus representantes, julgo que é mister reformal-a . E se este projecto, mesmo
com alguns defeitos que tem, melhora muito a maneira de se eleger a representação nacional,
como fiz ver, hei de votar por elle, e contra toda e qualquer emenda que tender a embaraçar
a sua adopção. (Apoiados.) Senhores, vamos pouco a pouco progredindo; entendo que o
governo, defendendo este projecto, está no progresso, e portanto hei de apoial-o; e todas as
vezes que se puzer no regresso hei de combatel-o . (Risadas; Apoiados.) A actual lei de eleições
não dá bastante garantia para uma escolha livre; o povo não póde mais soffrer imposições
de listas de designados, é mister acabar com essas eleições, que não representão a vontade do
paiz. É mister que a constituição seja uma realidade, e não o póde ser sem que o povo vote
livremente em seus representantes. Voto a favor do projecto. (Muito bem, apoiados.)
A discussão fica adiada pela hora.
O Sr. Presidente marca a ordem do dia e levanta a sessão.
246 |
Palavras e História
Referências
BRASIL. Congresso. Câmara dos Deputados. Anais da Câmara dos Deputados (1826-1974). Brasília: Câmara dos
Deputados, Coordenação de Publicações, 1823-.
BRASIL. Congresso. Câmara dos Deputados. Cronologia do Funcionamento da Câmara dos Deputados 1826/1992.
Trabalho elaborado na Seção de Documentos Audiovisuais, da Coordenação de Arquivo, com pesquisa de Teresa de
Jesus Teixeira – Brasília : Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, 1992. 318 p.
BRASIL. Ministério da Justiça e Negócios Interiores. Organizações e Programas Ministeriais: Regime parlamentar no
império. Rio de Janeiro, 1962. 2ª ed.
BLAKE, Augusto Victorino Alves Sacramento. Dicionário Bibliográfico Brasileiro. Segundo volume. Rio de Janeiro,
Imprensa Nacional, 1893.
FRANCO, Afonso Arinos de Melo. A Câmara dos Deputados: síntese histórica. Brasília: Câmara dos Deputados,
Coordenação de Publicações, 1976. 116 p., il.
NETO, Casimiro Pedro da. A construção da democracia: síntese histórica dos grandes momentos da Câmara dos
Deputados, das Assembléias Nacionais Constituintes e do Congresso Nacional. Brasília. Câmara dos Deputados,
Coordenação de Publicações, 2003. 751 p.
NOGUEIRA, Octaciano. Constituições Brasileiras: 1824. Brasília, Senado Federal e Ministério da Ciência e Tecnologia,
Centro de Estudos Estratégicos, 2001. v. 1.
SOBRINHO, Barbosa Lima e Baleeiro, Aliomar. Constituições Brasileiras: 1946. Brasília, Senado Federal e Ministério da
Ciência e Tecnologia, Centro de Estudos Estratégicos, 2001. v. 5.
Notas
1 Nota dos editores: Na transcrição dos documentos e pronunciamentos ficou respeitada a grafia original, constante
dos Anais da Câmara dos Deputados.
2 O deputado Eduardo Ferreira França representou a Bahia nas legislaturas: de 1848 a 1851, dissolvida em 1849;
de 1850 a 1852 como deputado suplente tomou assento no lugar do deputado Francisco Gonçalves Martins, depois
Visconde de São Lourenço, nomeado senador em maio de 1851; e de 1853 a 1856, outra vez como deputado suplente
tomou assento no lugar do deputado Zacarias de Góis e Vasconcelos a partir da sessão legislativa de 1854. Filho do
célebre médico e filósofo Antônio Ferreira França e de D. Ana da Costa Barradas, nasceu em Salvador a 8 de junho de
1809 e faleceu a 11 de março de 1857 quando em viagem pela Europa. Era doutor em medicina pela Faculdade de Paris,
onde foi apontado como o primeiro estudante do curso respectivo. Grande filósofo, pertencia a diversas associações
literárias e deixou várias obras de sua autoria.
3 Nota dos editores: Na transcrição desse pronunciamento, realizado durante a Sessão Ordinária do dia 25 de agosto de
1855, ficou respeitada a grafia original, constante dos Anais da Câmara dos Deputados.
Revista Plenarium
| 247
Cúpulas do Congresso Nacional, 1975. Foto de Luis Humberto.
Leituras
•
•
Antônio Octávio Cintra
A origem é o sistema eleitoral
Paulo Roberto de Almeida
O seu, o meu, o nosso dinheiro…
Fronteiras da sociedade global
A origem é o sistema eleitoral
U
ns quarenta anos atrás, os estudiosos esrias sólidas no Congresso, donde a frustração do
trangeiros, sobretudo norte-americanos,
mandato transformador que, supõe-se, eleições
dedicados a pesquisar a história, a econodiretas e plebiscitárias do presidente da República
mia, a sociedade e a política brasileiras, passaram a
conferem. Para evitar a paralisia de decisões, é preconhecer-se como “brasilianistas”. Diferentemente
ciso recurso quotidiano a instrumentos emergende uma geração anterior, consciais, como as medidas provisótituída de ensaistas, o novo grurias, que deslocam o Legislativo
po passou pela formação acadêpara um papel subalterno na
mica sistemática nos melhores
tomada de decisões e deslegiticentros universitários. Textos
mam a instituição.
de grande interesse, quase semJá outros autores apontam
pre inovadores, produto, não
para características do sistema,
raro, de cooperação com coque, não obstante os óbices
legas e instituições brasileiros,
denunciados pelos primeiros
têm sido desde então publicaautores, permitem a tomada de
dos e têm, sem dúvida, ajudado
decisões com ampla participaa compreender o país.
ção congressual. Mencionam os
Barry Ames pertence a uma
chamados “poderes de agenda”
segunda geração de brasilianistas
presidencial, em matéria orça– na primeira, teríamos, entre
mentária, por exemplo, e a cennumerosos outros, os historia- Barry Ames
tralização dos trabalhos no âmdores Warren Dean e Thomas Os Entraves da Democracia no
bito do próprio Legislativo, que
Skidmore, os cientistas polí- Brasil
assegura à maioria governamenRio
de
Janeiro:
Editora
FGV,
2003
ticos Alfred Stepan e Philippe
tal o controle sobre a pauta de
Schmitter e o economista
decisões. Alguns, mais otimistas
Nathaniel Leff – e tem-se destacado por suas interainda, vêem as relações entre os poderes como baspretações de nossa política, condensadas neste livro.
tante cooperativas, até as medidas provisórias senO foco de Ames são as relações entre os podo interpretadas como uma relação de delegação
deres Executivo e Legislativo na Nova República,
entre poderes, mais do que de usurpação.
problemática merecedora, nos últimos quinze
A interpretação de Ames inscreve-se no prianos, de uma copiosa safra de trabalhos, inclusive
meiro grupo, o dos que vêem a chamada governateses de mestrado e doutorado.
bilidade como sabotada pelo desenho institucional
Porém não há convergência nas interpretado país. Diferentemente da corrente “otimista”,
ções desses relacionamentos, senão visões opostas.
atribui ele, como o fazem outros autores, bastante
Um grupo os vê como dificultando sobremodo a
força ao sistema eleitoral brasileiro. Este não induz
governança. Na lógica do sistema de separação de
a formação de partidos ideologicamente coesos e
poderes, próprio do presidencialismo, esse grupo
de comportamento disciplinado e não impede a
enfoca os grandes obstáculos à formação de maiofragmentação partidária, a qual torna imperativas
250 |
Leituras
as coalizões, mas difíceis de costurar. Essa intermação corporativa ou clientelista de uma proposta.
pretação, centrada nos efeitos do sistema eleitoral,
Ames não procede, contudo, a essa discussão.
é conhecida na literatura como sendo a da “coneQue as bancadas votem segundo as indicações
xão eleitoral”.
dos líderes não prova, de acordo com ele, serem os
Ames seria, entre os autores que se têm departidos fortes, disciplinados e hierárquicos. Ele
bruçado sobre as relações entre os poderes, um dos
os vê como, em boa medida, produtos do sistema
que com mais vigor defendem o diagnóstico da
eleitoral, que dá muita força ao candidato, em vez
conexão eleitoral, à brasileira. Para ele, a votação
de ao seu partido. Portanto, quando um deputado
nominal no plenário, da qual os novos estudos
vota de acordo com o líder, esse voto pode estar
têm inferido haver disciplina partidária, é a culrefletindo coisas diversas, não necessariamente a
minância de negociação, tanto entre os poderes,
força e a disciplina partidária.
quanto entre líderes e liderados. Esse processo leva
A aquiescência dos deputados ao encamia concessões, modificações das
nhamento partidário pode vir de
propostas, que a votação nomiAmes seria, entre os autores
uma dura negociação entre eles,
nal final não registra, concessões
que se têm debruçado sobre
a liderança e o governo, e não da
que podem mostrar muito maior
as relações entre os poderes,
força partidária a que parecem
força das bases em extrair benefísubmeter-se. Certos parlamenum dos que com mais vigor
cios das lideranças e do Executivo
defendem o diagnóstico
tares têm maior independência
em troca de apoio do que o comda conexão eleitoral, à
eleitoral com relação ao partido
portamento de plenário, com
brasileira. Para ele, a
do que outros, são bem votados
obediência à indicação de voto votação nominal no plenário, em redutos tranqüilos e podem
pelo líder, deixa entrever. Ames
da qual os novos estudos
impor sua vontade. Outros detambém chama a atenção para têm inferido haver disciplina pendem das graças partidárias
o fenômeno das “não-decisões”,
para poder mostrar serviço a seus
partidária, é a culminância
ou seja, o Executivo e seus líderes
de negociação, tanto
eleitores e não ficar inferiorizados
parlamentares deixam de apresenem seus redutos diante dos rientre os poderes, quanto
tar uma proposta por consideráentre líderes e liderados
vais, às vezes do mesmo partido.
la sem perspectiva de aprovação,
Na equação explicativa de Ames,
após soltarem balões de ensaio sobre seu conteúdo
inclui-se, por exemplo, o êxito dos parlamentares
ou em rodadas prévias de negociação. Assim, a resem ter suas emendas orçamentárias aprovadas e
trição da análise às votações nominais, para inferir
traduzidas em desembolsos do Executivo. O voto
relações de poder, pode estar deixando de fora fecoerente pode provir, também, não da força do
nômenos relevantes em que essas relações também
partido, mas da própria ideologia do deputado.
estejam presentes.
O autor não rejeita, liminarmente, proposNote-se, sobre estes aspectos, que não se pode
tas de mudança no sistema, objetos do que, entre
liminarmente condenar que isso aconteça, pois a
nós, se tem chamado “reforma política”. Se vê um
negociação congressual é parte do processo demofoco maior de problemas no sistema eleitoral, por
crático. O problema é distingüir, nesse processo,
que não mudá-lo? Contudo, o exame concreto de
o que sejam concessões que resultem em melhor
propostas, entre elas as que, com freqüência, têm
atendimento ao interesse público e o que seja deforsido aventadas nos últimos anos, de um sistema
Revista Plenarium
| 251
eleitoral inspirado no germânico, de tipo misto,
não lhe dá muito ânimo. As práticas de orçamento
participativo que estudou lhe pareceram “um passo positivo no desenvolvimento de relações mais
fortes de responsabilidade pública entre eleitores
e políticos”. À semelhança, porém, do que ocorre
com muitos colegas seus, essa parte de seu livro
não é muito convincente, parecendo mais uma
concessão ao reclamo de que é preciso haver propostas, feito o diagnóstico, do que expressão de
firme adesão intelectual ao que sugere. Os cientistas políticos, diversamente de seus colegas econo-
Petrônio Portela, 1979. Foto de Luis Humberto.
252 |
mistas, parecem muito céticos quanto à capacidade de alteração de instituições, pelo menos quanto
à capacidade de sua ciência de dar mais solidez às
propostas. Daí, o grande conformismo hoje prevalecente entre muitos na profissão.
Antônio Octávio Cintra é cientista político, Doutor pelo Instituto Tecnológico de
Massachusetts (MIT), consultor legislativo da
Câmara dos Deputados, organizador e coautor de O Sistema Político Brasileiro: uma
Introdução, Editora Unesp/Fundação Adenauer.
Leituras
O seu, o meu, o nosso dinheiro…
O
brasileiro médio – cidadão eleitor, contrimenos controlar os gastos públicos indevidos ou
buinte, trabalhador honesto, pai de família
excessivos. Na introdução, Marcos Mendes traz
ou simples jovem iniciante na vida profisevidências cabais de como a redução e a maior
sional – não tem a menor idéia da parte exata de
eficiência do gasto público são condições mais
sua renda que é extraída, direta e indiretamente,
do que necessárias para que o Brasil possa crescer.
pelo Leviatã estatal e de como
Os custos da máquina pública
ela vem sendo gasta por esse
ultrapassam em muito seus bemesmo personagem, incontornefícios presumidos, se é que
nável em sua vida cotidiana.
existem. Na verdade, despesas
Se ele pudesse aquilatar o grau
mal dirigidas passaram a “trade extorsão, mediante alguma
var” – este é o verbo do momensuração menos amadorístimento – o desenvolvimento do
ca, provavelmente já teria se repaís. Mecanismos de poupança
voltado e conduzido uma desforçada (PIS, PASEP, FGTS)
sas ações de desobediência civil,
seriam mais bem empregados
à la Thoureau (sem no entanto
se administrados pelos seus
conseguir impedir ou minimipróprios beneficiários. Emprezar a ordenha fiscal).
sas pequenas e médias são deNão, este livro não vai
sestimuladas a crescer para não
ajudar o brasileiro médio a
incorrer em tributos mais elevaidentificar todas as formas de
dos. Como o governo se aproMarcos Mendes (org.), prefácio de
extorsão tributária, mas ele Rubens Ricupero:
pria de 40% da renda, aparece
permite detectar, pelo menos, Gasto Público Eficiente: 91
na selva um novo personagem:
como e quanto dessa extração propostas para o desenvolvimento
o “caçador de renda”, perito em
de recursos vem sendo gasta, do Brasil.
extrair dinheiro público para
Rio
de
Janeiro:
Topbooks,
muitas vezes de forma perduláfins particulares. Daí o enorme
Instituto
Fernand
Braudel,
2006,
ria e irresponsável. Trata-se de
investimento empresarial em
475 p. ISBN: 85-7475-128-6.
um “manual da boa gastança”,
campanhas eleitorais: o retorno
supondo-se que os responsáveis
é sempre garantido.
públicos se convençam dos desperdícios hoje praO livro é importante não apenas por medir,
ticados e se decidam, efetivamente, a corrigir os
de modo preciso, onde estão e como são feitos os
abusos mais gritantes que ocorrem, todos os dias,
gastos públicos, mas também por dizer, de modo
com “o seu, o meu, o nosso dinheiro”, na expresclaro e objetivo, o que pode e deve ser feito para
são do ex-presidente do BC, Armínio Fraga.
corrigir as distorções mais gritantes. Os autores
O lado prático deste livro começa, justamenescapam do eterno debate sobre o peso dos juros,
te, pela iniciativa do organizador de compilar, já
concentrando-se nas despesas não-financeiras:
na abertura, a lista das 91 medidas contidas nos
estes gastos, excluindo a previdência, cresceram
capítulos 4 a 14, destinadas a reduzir ou pelo
60% em termos reais entre 1995 e 2004, ou seja,
Revista Plenarium
| 253
um crescimento anual de 4,8% (o dobro, praticacos” (p. 104). Raul Velloso, a partir do capítulo 4,
mente, do crescimento do PIB).
dá a partida às recomendações de ajuste fiscal via
No primeiro capítulo, Paulo Arvate e Ciro
redução de despesas obrigatórias. Estas, em 2004,
Biderman, organizadores de outro livro sobre o
correspondiam a 91% das despesas não-financeiassunto, examinam as vantagens e desvantagens
ras da União. Ele recomenda, entre outras medida intervenção do governo na economia. Está cladas, revisão da idade mínima para benefícios, desro que o governo pode criar externalidades posivinculação da Previdência do salário-mínimo, fim
tivas – a falta de educação, por exemplo, explica
dos aumentos automáticos dos gastos com saúde,
40% da desigualdade no Brasil –, mas ele também
focalização dos gastos sociais nos mais pobres e suapresenta “falhas de governo”, o que no caso do
pervisão das verbas em saúde e educação. “O fato
Brasil é evidente. No capítulo 2, Cláudio Shikida
de se pagar um salário-mínimo aos idosos (…) dee Ari Araújo tentam explicar “Por que o Estado
sestimula a participação no sistema de previdência
cresce e qual seria o tamanho ótimo do Estado
social dos mais jovens, de baixa renda” (p. 122).
brasileiro?” e chegam à conclusão de que o ponto
Os gastos com pessoal são enfocados por
‘ideal’ da carga fiscal, nas condiGilberto Guerzoni, no capítulo
De 1964 a 2004, a carga
ções brasileiras, não deveria ser
5: eles eram de 4% do PIB em
fiscal no Brasil passou
superior a 32% do PIB. De 1964
2004, mas crescem inercialmende 17% a 37% do PIB,
a 2004, a carga fiscal no Brasil
te (em alguns casos, despudoraa passo que na maior
passou de 17% a 37% do PIB, a
damente). Ele aponta para um
economia do planeta,
passo que na maior economia do
possível descontrole no governo
os EUA, ela manteve-se,
planeta, os EUA, ela manteve-se,
Lula, “seja devido a uma aborcom poucas variações,
com poucas variações, em aprodagem ‘sindical’ dada aos reajusem aproximadamente
ximadamente 29% do PIB (com
tes salariais, seja pela expansão,
29% do PIB
encargos bem reduzidos na folha
aparentemente sem critérios, da
salarial). Como eles dizem, numa
contratação de novos servidores”
economia rent-seeking como a brasileira, “vale mais
(p. 137-138). A despesa dos poderes autônomos
a pena ir a um jantar com autoridades (…) do que
– Legislativo, Judiciário e o Ministério Público,
ficar em casa estudando para se tornar (…) mais
este desejando tornar-se um verdadeiro poder –
eficiente” (p. 80).
vem em seguida, em texto do próprio organizador.
Fabiana Rocha argumenta, no capítulo 3,
Marcos Mendes constata que o forte crescimento
que o ajuste fiscal não produz, necessariamente,
dos gastos desses poderes tem origem constituciouma redução do crescimento econômico, como
nal, aproveitando-se, portanto, a burocracia desses
parecem temer os desenvolvimentistas. Ao conserviços para aumentar a sua renda sem qualquer
trário, ele pode impulsionar a economia, mas não
contrapartida à sociedade sob a forma de mais ou
da forma como tem se processado no Brasil, com
melhores serviços: entre 1985 e 2004, os gastos
aumento de impostos e corte de investimentos,
com o poder Judiciário federal cresceram dez veem lugar de redução das despesas correntes. Estuzes, sem que a justiça tenha ficado dez vezes mais
dos demonstram que “o impacto do investimento
rápida ou passasse a conceder acesso ampliado da
privado sobre o PIB é cerca de 2,6 vezes maior do
população aos serviços do Judiciário na mesma
que aquele apresentado pelos investimentos públiproporção. Ele sugere um limite constitucional
254 |
Leituras
aos gastos e o aprofundamento das reformas trabalhista e sindical, algo duvidoso na presente conjuntura. Aliás, a Justiça do Trabalho é uma particularidade “jabuticabal” que não existe na maior
parte dos países, não tendo, tampouco, porque
sobreviver no Brasil: ela é, em si, fonte de conflitos, que poderiam estar sendo resolvidos pela via
arbitral.
Os capítulos 7 a 9 tratam do relacionamento
entre as instâncias federadas, ou seja, as transferências intergovernamentais, a redistribuição de
rendas petrolíferas e os consórcios intermunicipais, cabendo aqui, claramente, uma redução dessas transferências federais a estados e municípios,
o reagrupamento de municípios sem viabilidade
econômico-financeira, a redefinição completa da
repartição dos royalties do petróleo (que acabam
beneficiando exageradamente um número restrito de municípios) e a plena responsabilização
dos municípios na gestão dos recursos alocados a
partir de cima. No capítulo 10, três dos maiores
especialistas em finanças públicas do Brasil – Amir
Khair, José Roberto Afonso e Weder de Oliveira
– se perguntam se os avanços trazidos pela Lei de
Responsabilidade Fiscal foram suficientes e se não
seriam necessários outros aperfeiçoamentos. Eles
sugerem criar condições institucionais e gerenciais
para a implantação e plena aplicação da LRF, com
a fixação de limites para o endividamento público (a começar pela União, que hoje não tem
nenhum), a instalação de um Conselho de Gestão Fiscal (para evitar “contabilidade criativa”) e
maior transparência e uniformização de conceitos
e procedimentos. Este capítulo apresenta, com o
subseqüente, muitas sugestões de mudanças, entre elas a criação de um banco de dados unificado
e a imposição de tetos para gastos com pessoal e
transferências.
O orçamento federal já foi, como se sabe, peça
de ficção. Ele hoje está mais formalizado, mas ain-
da assim padece de diversos problemas, a começar pela sua tramitação congressual e pelo fato de
que 92% dos recursos estão comprometidos com
despesas rígidas ou de realização obrigatória. Os
autores do capítulo 11, Edilberto Lima e Rogério
Miranda, sugerem mecanismos para evitar a superestimativa ou a subestimativa das receitas, maior
controle do Congresso sobre projetos de lei que
geram novas despesas, mudanças na tramitação da
peça orçamentária e a atualização da legislação de
1964, que rege a contabilidade e os orçamentos
públicos. Alexandre Rocha trata, no capítulo 12,
do Tribunal de Contas da União, cujo foco principal ainda se situa no combate à corrupção (sem
necessariamente aperfeiçoar as atividades preventivas de controle gerencial). Ele propõe separar as
atividades de auditoria, reduzindo sua “judicialização” e burocratização, do julgamento das contas de administradores públicos. No capítulo seguinte, Luiz Fernando Bandeira vê na extensão do
pregão eletrônico para as compras governamentais
um caminho para diminuir a corrupção e ampliar
a concorrência.
No capítulo 14, finalmente, David Samuels
analisa o alto custo das campanhas políticas no
Brasil, decorrentes das regras eleitorais vigentes,
com nítida predominância das contribuições de
grandes empresas (e clara intenção econômico-financeira). Ele sugere a instituição de um sistema
de eleições proporcionais de lista fechada (com
uma parte de âmbito nacional), pouca ênfase no
financiamento público das campanhas (incapaz
de evitar o caixa 2), a redução do teto das contribuições privadas (para evitar doações milionárias), cooperação entre o TSE e a Receita Federal,
reforço da penalização dos crimes de lavagem de
dinheiro, o julgamento das contas dos candidatos
previamente à sua diplomação, a extinção de prazos de prescrição e a aceleração dos processos judiciais envolvendo candidatos e políticos eleitos.
Revista Plenarium
| 255
Não há conclusões: elas já constavam da introdução, ou seja, a lista das 91 medidas de contenção ou de redução dos gastos públicos. Tratase de enorme agenda de mudanças, para nenhum
governo reformista botar defeito, sob a forma de
providências essencialmente práticas e factíveis.
Sem nenhuma retórica ou proposta salvacionista,
os autores conseguem oferecer um programa completo de reforma das despesas públicas no Brasil:
na forma, no conteúdo, nos procedimentos de efe-
tivação das despesas e nos controles devidos. Se há
algum sentido para a expressão “missão patriótica”,
esta obra coletiva merece o título. Do contrário,
esta e as futuras gerações continuarão amargando a
falta de crescimento econômico. Mãos à obra!
Paulo Roberto de Almeida
Doutor em Ciências Sociais, mestre em planejamento econômico e diplomata de carreira.
www.pralmeida.org
Rischbieter deixa o Ministério da Fazenda, 1980. Foto de Luis Humberto.
256 |
Leituras
Fronteiras da sociedade global
E
ste livro é uma tese, aprovada, aliás, com disporém, o novo paradigma da sociedade global protinção numa banca da USP. O livro também
posto por Matias parece já ter sido estabelecido e
contém várias teses, sendo a mais importante
reconhecido no âmbito acadêmico.
a que figura no seu subtítulo, ou seja, que estamos
Mas há igualmente um enorme problema de
saindo do paradigma do Estado soberano para o
ordem prática: se eu quiser falar com a tal de socieda sociedade global. Pode-se
dade global, telefono para quem?
admirar o livro, sua estrutura
Para falar com chefes de Estado
ideal enquanto tese acadêmica,
ou com o secretário-geral da
sua perfeita cobertura dos mais
ONU, sei que posso encontrar
importantes temas e problemas
os números em diretórios, mas
do direito internacional cono telefone do novo paradigma
temporâneo, mas cabe uma ou
ainda é desconhecido, na verdaduas ressalvas quanto ao novo
de inexistente. Ou seja, ela não
paradigma proposto pelo autor.
possui institucionalidade. Ao
A primeira ressalva seria de
que tudo indica, continuará a ser
ordem propriamente conceitual.
assim no futuro previsível, por
No sentido mais corriqueiro da
mais que a globalização empurre
palavra, o termo paradigma refeas “coisas” na direção desse novo
re-se a um padrão ou modelo de
paradigma. Os Estados nacionais
algo, tangível ou intangível, mas
continuarão a dar as cartas no
sempre definido de modo explíjogo global, ainda que as regras
Eduardo Felipe P. Matias
cito. No que se refere ao modelo A Humanidade e suas Fronteiras:
de conduta e o substrato mesmo
proposto neste livro, não se sabe do Estado soberano à sociedade
dos intercâmbios internacionais
bem a qual tipo específico de global
deixem a esfera do bilateralismo
nova configuração civilizacional (São Paulo: Paz e Terra, 2005, 556 e se projetem, cada vez mais, nos
corresponderia a “sociedade glo- p; ISBN: 85-219-0763-X)
planos multilateral e global.
bal”, uma vez que seus atributos
Independentemente, porestam indefinidos. Pode-se dizer, paradoxalmente,
rém, destas ressalvas feitas à “tese” principal de
que ela não tem fronteiras, ou então que suas fronMatias, pode-se considerar que a “sociedade gloteiras ainda são, justamente, as dos Estados naciobal” constitui, de fato, um bom arquétipo, ou
nais. No sentido mais filosófico, ou “kuhniano”, da
modelo, de como foram e são importantes as
expressão, trata-se de um conjunto de crenças ou
transformações nos sistemas econômico e político
“teorias”, aceitas como verdadeiras, até serem desinternacional, desde o final da contestação “alterbancadas por algum outro conjunto superior de exnativa” – socialista ou outra – ao moderno regime
plicações racionais que, a partir de certo momento
democrático de mercado, para a conformação da
– usualmente definido como “revolução científica”
nova ordem internacional, cujos contornos ainda
–, passam a ser consideradas como a nova verdanão estão precisamente definidos. Essa tese acade estabelecida. Em nenhum desses dois sentidos,
dêmica apresenta um pouco da nova arquitetura
Revista Plenarium
| 257
naquilo que constitui a especialidade do autor: o
soberano a partir do Renascimento. O segundo caDireito Internacional e os mecanismos de regulapítulo aprofunda a construção do modelo de Estado
ção e de cooperação existentes no mundo contemsoberano, seus significados (poder e supremacia, por
porâneo. Desse ponto de vista, ele representa uma
exemplo), assim como as distinções entre soberania
das melhores tentativas de síntese, já conhecidas
de direito e de fato. Seguem-se as duas partes cenna comunidade acadêmica brasileira, para apreentrais, com quatro capítulos cada uma, descrevendo e
der o que há de especificamente novo no cenário
discutindo as forças principais da globalização coninternacional com incidência sobre o campo do
temporânea, a revolução tecnológica e o papel das
direito e das organizações internacionais.
empresas transnacionais, incluindo aqui os operaA estrutura quadripartite da tese, presumiveldores financeiros. O interessante a observar em relamente mantida no livro, é relativamente simples:
ção ao tratamento dado pelo autor a esse fenômeno
uma parte introdutória trata do Estado soberano,
tão suscetível de receber abordagens dicotômicas é
isto é, das fronteiras tradicionais que dividem,
que ele integra de modo satisfatório análises de audesde Westfália, os Estados-nacionais reconhecitores notoriamente contrários à globalização com
dos como tal, e reciprocamente,
trabalhos de estudiosos bem mais
desde o século XVII. A primeira
Essa tese acadêmica
favoráveis a esse processo.
apresenta um pouco
parte se ocupa da globalização em
Na parte da globalização jugeral, na qual o subtítulo explicida nova arquitetura
rídica – segunda parte da tese –,
ta seu objeto: “o papel da globalinaquilo que constitui a
o foco do autor é posto na reguzação e da revolução tecnológica
especialidade do autor: o
lamentação internacional e no
na alteração do modelo do EsDireito Internacional e os
fortalecimento das organizações
tado soberano e na ascensão do
mecanismos de regulação
internacionais de cooperação e
modelo da sociedade global”. A
e de cooperação existentes
de integração. Ele constata, por
no mundo contemporâneo
segunda parte, “globalização juexemplo, como as entidades mais
rídica”, se ocupa especificamente
notoriamente vinculadas a esses
– e talvez repetitivamente – do papel da globaprocessos, a OMC, o FMI e o Banco Mundial, ao
lização jurídica e das organizações internacionais
mesmo tempo em que preservam certos atributos
“na alteração do modelo do Estado soberano e na
da tradicional soberania dos Estados, acabam por
ascensão do modelo da sociedade global”. A parte
minar as bases do poder e do arbítrio alocado exclufinal chega à “sociedade global”, definida como as
sivamente às políticas de base nacional. Paradoxalnovas fronteiras da humanidade. Uma conclusão
mente, isto ocorre com o próprio consentimento
de apenas três páginas e a bibliografia se estendendos Estados. De fato, como confirma o autor, perdo por mais de trinta páginas completam este immanecer à margem ou retirar-se dessas instâncias
ponente volume de doze capítulos bem escritos e
de regulação trans ou supranacional representaria
abundantes remissões bibliográficas.
custos enormes, que poucos Estados estariam disOs estudiosos da história do Direito encontrapostos a pagar, uma vez que os benefícios advindos
rão, no primeiro capítulo, um resumo de como os
da regulação internacional são patentes e visíveis,
teóricos da política – Maquiavel, por exemplo – e
no comércio e nas transações financeiras.
da ciência jurídica – Grotius, Bodin, entre outros
A parte final contém o que o autor chama de
– trataram da emergência e da afirmação do Estado
“novo paradigma”, isto é, o estabelecimento de um
258 |
Leituras
“novo contrato social” e de uma “nova soberania”.
cooperação entre os atores tradicionais, os EstaOs mecanismos para a criação dessas novas realidos soberanos (ma non troppo, poder-se-ia dizer).
dades são a cooperação e a interdependência entre
Como diz o autor, o novo sistema de governança
os Estados, o que acaba resultando num novo tipo
global possui aspectos internacionais, transnaciode contrato. Uma nova lex mercatoria, por exemnais e supranacionais. Porém, a diluição da sobeplo, se impõe, por via do método arbitral, à marrania estatal trazida pela globalização econômica
gem e fora do alcance do poder dos Estados. No
interessa sobremodo às empresas transnacionais,
tratamento da questão da supranacionalidade, imem especial as do setor financeiro.
plícita em alguns modelos de integração, o autor
Dois problemas permanecem para a nova
acaba mencionando a Comunidade Andina, onde
“sociedade global”: ela não dispõe de um poder
esse atributo, previsto originalmente nos tratados
judiciário – já que a corte de Haia só trabalha sob
constitutivos, foi totalmente teórico e na prática
convocação e aprovação dos Estados – e ela não
inexistente. De todo modo, as
dispõe de um poder militar, ou
bases do novo pacto estão postas,
Os motivos que levam os
policial, próprio, uma vez que
Estados a diluírem a sua
e elas corroem os fundamentos da
a ONU nunca foi dotada, pelos
soberania westfaliana.
própria soberania nas novas
Estados membros – a fortiori os
formas de organização
Os motivos que levam os
cinco grandes do seu Conselho
Estados a diluírem a sua própria
inter ou supra-estatais
de Segurança – de forças armadas
soberania nas novas formas de ornão derivam tanto da
atuando sob um comando unifiganização inter ou supra-estatais harmonia que existiria entre cado a seu serviço (sem mencionão derivam tanto da harmonia
eles, como da necessidade
nar o poder de veto, que é atrique existiria entre eles, como da
de superar as fontes de
buição individual de cada um dos
necessidade de superar as fontes
conflito, substituindocinco permanentes). Um terceiro
o pela cooperação
de conflito, substituindo-o pela
problema seria a dimensão do
cooperação. O cenário hoje se
desenvolvimento, uma vez que a
aproxima de uma soberania compartilhada, ou de
pobreza e a desigualdade continuam a caracterizar
uma “governança sem governo”, e o próprio direito
boa parte da humanidade. Paz, segurança, justiça
deixa de ser, nas palavras de Celso Lafer, um “die desenvolvimento parecem ser, de fato, os obstáreito internacional de coexistência” – baseado em
culos atuais à plena consecução da sociedade glonormas de mútua abstenção – para tornar-se um
bal almejada pelo idealismo jurídico. Não é cer“direito internacional de cooperação”, com a missão
to que esses aspectos venham a ser resolvidos no
de promover interesses comuns. Quais seriam, enplano global, pela “comunidade internacional”,
tão, os elementos que compõem o novo paradigma
como pretendem alguns; o mais provável é que
da “sociedade global”, segundo o autor deste livro?
eles ainda dependam, basicamente, da atuação dos
Entre eles se situam a sociedade civil organiEstados soberanos para sua resolução.
zada, composta pelas ONGs, e os fenômenos de
O autor acredita que “somente no momento
natureza trans ou supranacional já analisados no
em que os indivíduos de cada nação viessem a comlivro: as empresas multinacionais e os esquemas
partilhar um amplo conjunto de valores e interesses,
de integração econômica e política. Esses atores
seria possível esperar que os conflitos hoje provocaintegram os novos regimes criados para regular a
dos pela divisão do mundo em Estados pudessem
Revista Plenarium
| 259
deixar de existir” e que o direito tem um papel funnal nos ensinam, justamente, é que depois de mais
damental nesse processo de confluência de valores
de meio século de ajuda oficial ao desenvolvimen(p. 515). Examinando-se o estado atual do mundo
to, em especial aquele dirigido à África, o “resgate”
e a “educação” das massas, tal perspectiva aparece
pela assistência e pela ajuda financeira não foram
como sumamente idealista. Mas ele também recoe não são suficientes para retirar essas massas da
nhece que a soberania pode ser uma das últimas
miséria mais abjeta ou da simples pobreza. Apenas
salvaguardas para Estados fracos ou vulneráveis. Os
o crescimento econômico, em bases propriamente
princípios legitimadores da nova “sociedade global”
nacionais, tem sido capaz de fazê-lo, como ensideveriam ser os da democracia e das liberdades innam os casos recentes da China e da Índia. Que a
dividuais, algo ainda distante do modo de vida de
África e, em certa medida, a América Latina não
milhões de indivíduos na face da terra.
tenham sido capazes de superar os aspectos mais
Em sua conclusão, o autor frisa bem que a
pungentes da pobreza e da desigualdade não deve
sociedade global não é uma soser visto como um fracasso da
ciedade sem Estados ou sem
O autor frisa bem que a
globalização ou das políticas ecosociedade global não é uma
fronteiras. Ele também acredita
nômicas ditas “neoliberais”, como
sociedade sem Estados ou
que a riqueza global esteja se conpretendem aqueles que militam
sem fronteiras. Ele também
centrando e que a humanidade se
na antiglobalização. O fato é que
torna cada vez mais desigual, daí acredita que a riqueza global esses continentes ainda estão muisua afirmação segundo a qual o
esteja se concentrando e
to longae da “sociedade global”
que a humanidade se torna
“bom combate é aquele em favor
proclamada pelo autor. Isso por
da justiça social na sociedade glocada vez mais desigual,
decisão própria, por insistirem nas
daí sua afirmação segundo
bal” (p. 523). Essas “realidades”,
chamadas “políticas soberanas” de
no entanto, vêm sendo desmena qual o “bom combate é
desenvolvimento – ou no caso da
aquele em favor da justiça
tidas por estudos empíricos soÁfrica, por corrupção mesmo, que
lidamente embasados em dados
social na sociedade global”
se traduz no fenômeno da falência
sobre a distribuição de renda na
dos Estados – não porque o capidimensão individual (como por exemplo em divertalismo global tenha pretendido excluir esses contisos trabalhos de Xavier Sala-i-Martin). O autor diz
nentes de suas redes e fluxos integradores.
lutar para que as “políticas adotadas por essas insEm outros termos, a construção da “sociedatituições [que assumem parte da antiga soberania
de global”, a tese principal defendida neste livro,
estatal] sejam não apenas justas, mas socialmente
parece ser, ainda, uma obra essencialmente depenjustas, para que a parte do planeta que pouco ou
dente da vontade dos Estados nacionais, vale dinada tem seja resgatada por aqueles que conseguizer, da capacidade de ação de seus dirigentes, nem
ram alcançar grau maior de desenvolvimento – seja
todos estadistas, para dizer o mínimo. Isto, obviapor seu mérito próprio, seja por uma história demente, em nada diminui o interesse desta tese de
sigual” (p. 523). Essa “nova utopia”, encarregada
doutorado para o avanço dos estudos de Direito
de efetuar a redução da exclusão social em escala
Internacional no Brasil. Que sua tese principal seja
global, estaria baseada na “idéia de fraternidade”.
aprofundada e debatida.
Pode até ser que o autor tenha razão, mas o que
a história e a experiência da cooperação internacioPaulo Roberto de Almeida
260 |
Foto de Luis Humberto.
Catedral de Brasília, 1970. Foto de Luis Humberto.
Perfil do Artista
• Luis Humberto
Fotografia: a reinvenção do real
Luis Humberto
Setor Comercial Sul, Brasília, 1976. Foto de Luis Humberto.
Fotografia:
a reinvenção do real
O homem, até prova em contrário, é o único ser vivo a ter consciência de sua finitude.
Isso causa- lhe profunda angústia.
A preocupação em desaparecer, sem deixar rastros de sua passagem ou indícios de sua
identidade ou provas palpáveis de seu tempo e de sua obra, incomoda-o.
Antes da fotografia, as imagens até então transferidas para diversos suportes sempre
foram objetos de desconfiança, pois sendo feitas pela mão do homem, poderiam estar contaminadas por uma interpretação interessada por razões várias, nem sempre muito honoráveis, capazes de dar contornos pouco verdadeiros ao que deveria ser documental.
A fotografia vem socorrer o homem na sua impotência diante do tempo que escorria
bem a sua frente, sem que pudesse detê- lo ou retardá-lo.
O registro tão fiel quanto possível do real, a retenção, mesmo que ilusória, do tempo e a construção de uma memória fizeram da fotografia um importante dado cultural de nosso tempo.
Sua invenção, ao ser solução, criou outras questões, trazendo à tona algumas ambigüidades.
Seria a fotografia uma reprodução fiel do real? Ela é sempre um fragmento da realidade
escolhido por alguém.
264 |
Perfil do Artista
Se por um lado sua natureza fragmentária lhe retira a confiabilidade como instrumento
comprobatório do real, é, também, o que determina sua condição de obra autoral, pois decorre de escolhas sobre o que e como destacar de uma realidade mais ampla.
A presença de um processo
O recorte do real, a partir da decisão íntima e única do fotógrafo,
tecnológico, intermediando
marca a presença de uma visão pessoal quando, deliberadamente, determios resultados, não
na os contornos da imagem a serem delimitados, o momento e sob que luz
desqualifica a fotografia,
ela deve ser produzida, reatribui novos valores simbólicos aos elementos
como forma de expressão
em cena, organizando-os de acordo com suas intenções, dando- lhes peso
humana, pois para
e leitura diferentes daqueles que percebemos com o nosso olhar sem interchegaremos a uma imagem
mediações. Tudo isso pressupõe a existência de uma linguagem usada para
final, transitamos por
expressar conteúdos.
um extenso percurso que
A fotografia é uma transcrição arbitrária e interpretativa do real, nasenvolve, necessariamente,
cida do entendimento de mundo de quem fotografa, de seus valores e de
escolhas e decisões,
seus valores éticos.
além da presença de
A presença de um processo tecnológico, intermediando os resultados,
um sensibilidade ativa,
não desqualifica a fotografia como forma de expressão humana, pois para
informada e afetada pelas
chegarmos a uma imagem final, transitamos por um extenso percurso que
circunstâncias de momento
envolve, necessariamente, escolhas e decisões, além da presença de uma
sensibilidade ativa, informada e afetada pelas circunstâncias de momento.
Por fora das diversas decisões ocorridas no transcorrer de sua gênese, a fotografia é –
sempre – uma obra autoral, não sendo considerada, para isso, a presença de uma qualidade
incomum, mas a intencionalidade na organização de uma linguagem.
Só o tempo poderá levar à percepção da existência de um caráter distinto de uma fotografia e torná-la um referencial.
Os julgamentos produzidos por sua contemporaneidade estão, muitas vezes, contaminados por motivações menores que impedem a justeza de seu acolhimento ou de sua rejeição,
como sucede com qualquer obra que se pretenda possuidora de qualidades expressivas.
No nascedouro, como qualquer outro processo tecnológico, a fotografia enfrentou problemas que a levaram a fronteiras muito especiais.
O registro do real, via instrumentos ópticos sobre base fotossensível, era possível, mas
fotografar o quê?
Câmeras pesadas, sempre apoiadas em tripés, somadas a filmes lentos e objetivas pouco
luminosas, que obrigavam a tempos de exposição muito longos, mantinham muito baixa a
mobilidade do fotógrafo. Junte-se a isso o desconhecimento de uma linguagem própria.
Inaugurava-se um conjunto de meios destinados a produzir imagens retiradas do real.
Mas de que modo elas poderiam manifestar-se de uma forma original?
A referência visual mais próxima era a pintura, já que oferecia as temáticas que casavam
com os anseios do homem de construir memória e por não terem movimento, ou tê-lo
controlado, e atendiam aos limites determinados pela tecnologia disponível: os retratos e as
paisagens.
A pintura tornou-se uma fonte inspiradora para a fotografia que, em troca, começava a liberá-la do compromisso restritivo de reproduzir o real. Além do mais, era perversamente buscada
Revista Plenarium
| 265
Luis Humberto
pela fotografia que, repetindo a pintura, procurava ingressar, mesmo que pelo abastardamento,
no universo exclusivo da arte.
Ao aproximar- se cada vez mais da reprodução nítida do real, a insatisfação por parte
dos fotógrafos foi ganhando corpo.
Procurava-se a diluição para parecer pintura, uma forma de mostrar descontentamento
com os papéis meramente técnicos que lhes eram atribuídos, ao mesmo tempo em que, de
algum modo, eram satisfeitas suas aspirações de ter acesso no distinto espaço da arte.
Todavia, as restrições colocadas pelos limites tecnológicos iniciais da fotografia não significaram uma interdição do seu processo de criação. Contribuições extraordinárias foram
dadas. Apesar de todas as estreitas fronteiras com a evolução tecnológica, apareceram câmeras menores, objetivas mais luminosas e filmes mais sensíveis, trazendo mais mobilidade e
alargando os horizontes de criação. A câmera passou a ser um prolongamento do olhar.
As linguagens intermediadas por processos tecnológicos são necessariamente afetadas
pelas transformações desses processos.
Mas à fotografia sempre se atribui um pecado original: o fato dela decorrer de um necessário referente real. Isso tem sido usado para desqualificá-la como possibilidade expressiva.
Por outro lado, o reconhecimento de sua natureza fragmentária retira- lhe a confiabilidade como testemunha inequívoca de um acontecimento, pois permite, no ato do registro,
a supressão de dados fundamentais, o que comprometeria seu valor documental.
Todavia, essa mesma fragmentação é a origem de um potencial inesgotável para a obtenção de imagens que, pinçadas de uma mesma realidade, podem, por seu poder de síntese,
proporcionar visões reveladoras e surpreendentes.
A fotografia é a transcrição arbitrária do real a partir de uma decisão individual, do
olhar de um autor mobilizado por suas indagações que, acumpliciado com a luz e intermediado por aparatos e processos tecnológicos, consigna suas percepções de vida por meio de
uma linguagem deliberadamente ordenada.
São essas questões – a contigüidade com o real, a fragmentação e a intermediação
tecnológica – que, entendidas de modo apressado e primário, conduzem a uma sucessão
interminável de equívocos,
induzindo à interdição do
acesso da fotografia ao universo da criação, no qual,
queiram ou não, ela se inclui de modo especial.
Se a fotografia nasceu
para um determinado fim, o
homem reformou- a, fazendo dela um instrumento de
investigação das coisas à sua
volta e de si próprio. Aí, então, passamos a falar de algo
bem mais complexo e genePirenópolis - GO, 2001. Foto de Luis Humberto.
266 |
Perfil do Artista
roso, muito além de um simples fenômeno físico-químico destinado a produzir imagens. Passamos a falar do homem apropriando- se de suas invenções para ampliar seu acervo sensível.
Para que se instale em nós algum tipo de processo de criação, é preciso haver inquietação, insatisfação e curiosidade, não só para buscarmos resultados inovadores, mas também
verificarmos nossa capacidade de transpor limites.
Brasília, 1971. Foto de Luis Humberto.
Criar significa arriscar, experimentar e, por meio das vivências daí advindas, construir
um acervo de referências que nos conduzirão às pretendidas transformações.
A criação busca o novo, e este tem que nascer a partir do reconhecimento de uma tradição formada pelos que nos antecederam, nos tocaram e influenciaram. A tradição não traz,
em si, nenhum compromisso com a repetição, mas oferece indicativos sobre a existência de
um espírito que atravessa a história, dando-nos balizamentos para que possamos incluir-nos
nesta mesma história com uma contribuição original.
O processo de criação é algo único para cada indivíduo que se modifica no tempo,
em razão da mutabilidade das circunstâncias que vão afetá- lo de algum modo, fazendo- o
reconsiderar – o tempo todo – seu modo de ver e sentir. A criação se referencia em um processo cultural mais amplo, mas também é auto-referente na medida em que, depuradas as
sucessivas experiências, irá deixar orientações para rumos a serem renovados.
Criar não é um ato mágico, mas uma combinação de vontade, descoberta, ousadia,
decisão e, também, de reflexão e autocrítica. Não existem questões encerradas. Sempre é
possível ter-se uma nova visão dentro de um tema aparentemente esgotado.
Cada indivíduo carrega um universo sensível particular e cada tempo caracteriza-se por
restrições e estímulos diferentes que irão ser assimilados de um modo especial por cada um.
Somos nossas memórias. Decorremos das heranças daqueles que nos antecederam, de
influências e referências que nos tocaram.
Influência é um encontro atemporal de sensibilidades, de identidades que estimula,
ilumina e muda nosso rumo. Não implica repetição, mas confirmação de percepções em-
Revista Plenarium
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Luis Humberto
brionárias, que podem ser formadoras ou confirmadoras quando apóiam algo que já encaminhamos e aumentam nossa segurança em prosseguir.
As influências formadoras dão orientação e estímulo para descobrirmos nossa própria
cara a partir delas. Ao ser por nós recebidas, a influências fazem-nos perceber nosso pertencimento a uma irmandade, até então não sabida, retirando-nos da solidão.
As referências são as produções reconhecidas como de alta qualidade, admiradas, mas
sem aquele dado reorientador quando descobrimos uma identidade até então obscurecida
pela névoa.
O artista sério não cria para encantar platéias, cria para se descobrir. Introduz uma percepção original e só sua ao próprio trabalho. Descobre frestas, fissuras no óbvio, agregando
Gabriel e Nena. Brasília, 1982. Foto de Luis Humberto.
ao seu produto uma aura extremamente particular, e oferece esses momentos à partilha com
aqueles que estiverem em uma mesma sintonia. Não podemos esperar acolhimento unânime, mas apenas que haja, por parte de alguns, uma disponibilidade sensível. Não saberemos
quem serão eles, nem em que tempo isso poderá ocorrer. De algum modo constituímos um
legado sem sabermos quem serão os herdeiros.
A criação é uma aventura ambígua, de descobertas, escolhas e descartes, de sofrimento
e prazer. Ao iniciá-la, não sabemos quais serão os resultados, ou, até mesmo, a que limites
poderemos chegar. Certamente, sempre que atingirmos novas fronteiras iremos querer ultrapassá-las; assim, toda a história irá se repetir indefinidamente.
A presença da curiosidade e da insatisfação como traços de nossa natureza alimentam a
vitalidade de nossos caminhos para a criação.
Como cada um de nós é um universo plural, a humanidade é uma galáxia de diversidades, dentro da qual estamos nós, convivendo com diferenças profundas que temos de
aceitar, aprender a respeitar e a apreciar.
Não somos a referência universal no nosso ofício e não podemos julgar os outros a
partir dos nossos limites. Essa pluralidade, longe de ser um complicador, é, na verdade,
extraordinária riqueza que nos afeta e transforma.
268 |
Perfil do Artista
Para cada processo de criação, haverá sempre uma sucessão, nem sempre fácil, de decisões a serem tomadas, pois implicam em rupturas e todas as conseqüências daí decorrentes.
Não são momentos só de prazer, mas também de angústia, ousadia e medo.
O medo pressupõe uma expectativa em torno de possibilidades funestas, mesmo que
não haja razões ponderáveis para isso.
O medo é, por natureza, restritivo, impede de tentar criar e transformar. Somos tomados por fantasmas imprecisos, habitantes de nossas escuras cavernas.
Abortivo de qualquer sinal de vida, o medo escuda-se em mil e um pretextos mostrados
como prudência, bom-senso ou coisas do gênero, mas nem sempre é admitido como algo da
natureza humana, indesejável, mas a ser enfrentado com a necessária decisão.
O processo de criação conduz- nos a universos de dimensões mais generosas. Não se
fundamenta em uma pirotecnia que procura o espanto e a reverência a uma pretensa originalidade, mas na inquietação verdadeira, capaz de nos levar ao encontro do novo, algo que
nos satisfaça, pelo menos momentaneamente, até que a insatisfação se instale outra vez.
A fotografia é identidade e memória de emoções e afetos vividos. É um imenso acervo
revelador de referências sobre o homem.
Um caleidoscópio sempre ampliado por visões múltiplas constantemente renovadas.
Um testemunho da história pendular da humanidade, oscilando entre a sua capacidade
generosa de criar beleza e o gosto ancestral pelo sangue.
Luis Humberto
é fotógrafo
e professor
universitário.
Revista Plenarium
| 269
Coleção PARLAMENTO EM TESES
Novos livros abordam coligações
partidárias e a democracia contemporânea
3
s:
s Partidária
As Coligaçõe
1954-62
-94 versus
86
19
do
Perío
sa
Sou
Vivaldo de
Brasília - 2006
O
terceiro número da coleção Parlamento em Teses, da Editora
Plenarium, da Câmara dos Deputados, traz um estudo sobre
o tema das coligações eleitorais. A pesquisa de Vivaldo de
Sousa, apresentada como dissertação de mestrado, foi pioneira e estimulou outros estudos sobre o tema na Universidade de Brasília, onde
foi defendida.
Como lembra o professor David Fleischer, pela primeira vez se analisou a relação entre as eleições majoritárias (para governador) e as proporcionais (para deputado federal e estadual) nos estados, durante o
regime democrático de 1946 a 1964.
“Um excelente guia para aqueles que pretendem se inteirar dos
caminhos percorridos pela teoria da democracia moderna até nossos dias”. Assim a professora Maria Francisca Pinheiro Coelho definiu o
trabalho “Democracia enclausurada: um debate crítico sobre a democracia representativa contemporânea”, do consultor legislativo Manoel
Adam Lacayo Valente, lançado pela coleção Parlamento em Teses, da
Editora Plenarium.
O livro é resultado de dissertação de mestrado de Manoel Adam e,
ainda segundo Maria Francisca, “combina e direciona argumentos para
um modelo de democracia que preserve a autonomia do cidadão e sua
inserção em fóruns de decisões compartilhadas na esfera pública da
formação da opinião e da vontade, constituída pela sociedade civil”.
A coleção Parlamento em Teses destina-se à
publicação de trabalhos acadêmicos de mérito
reconhecido, cujo tema seja o sistema político.
Publicam-se os trabalhos recomendados pelo
Conselho Editorial da Câmara dos Deputados.
Com essa iniciativa a Câmara pretende estimular
a investigação científica tanto da realidade
presente do nosso Parlamento, quanto da
sua formação e desempenho históricos.
Primeiro número:
Fundamentos
da ordem
republicana:
repensando
o Pacto de
Campos Sales
Ana Luiza
Backes
Coleção PERFIS PARLAMENTARES
Raymundo Padilha
Paulo Brill
(organizador)
Doutel de Andrade
Luiz Augusto Gollo
Outros lançamentos da Câmara dos Deputados
Histórico das
Comissões
Permanentes
da Câmara dos
Deputados
Dilsson Emílio
Brusco
(organizador)
Política de Preços
Públicos do Brasil
César Mattos
Eduardo Fernandez
Francisco de Sousa
Luciana Teixeira
Tecnologias da
Informação e Sociedade:
o Panorama Brasileiro
Claudio Nazareno
Elizabeth Veloso Bocchino
Fábio Luis Mendes
José de Sousa Paz Filho
Comissões
Parlamentares de
Inquérito –
1946 a 2002
Maria Laura Coutinho
Maria Inês de B. Lins
Dilsson Emílio Brusco
Seminário
Internacional:
TV Digital –
Futuro e
Cidadania
Conselho de
Altos Estudos
e Avaliação
Tecnológica
Legislação
da Mulher
Câmara dos
Deputados
A Dívida Pública
Brasileira
Conselho de
Altos Estudos
e Avaliação
Tecnológica
Anuário Estatístico do
Processo Legislativo da
Câmara dos Deputados –
2005
Em breve:
Anuário Estatístico do
Processo Legislativo – 2006
Todos esses títulos e outros estão disponíveis
em versão eletrônica no seguinte endereço:
http://www2.camara.gov.br/internet/publicacoes/edicoes