Faculdade de Direito da UNL - Mestrado em Direito e Segurança
Seminário “Novas Dimensões da Segurança” no âmbito do Mestrado em
Direito e Segurança, Módulo “Outros Sistemas de Segurança: Proteção Civil,
Segurança Rodoviária, Proteção Comunitária”
13 de Maio de 2015
Segurança alimentar e segurança do consumidor:
As grandes incógnitas numa sociedade de risco e hiperconsumo
Mário Beja Santos
“A guerra santa, a responsabilidade moral das empresas, o comércio
justo, o marketing com causa, a transparência da política, a orgia futebolística e
os reality shows, a vigilância eletrónica universal, a cidade como parque
temático, a democracia a granel, a customização, os vírus misteriosos são
fenómenos do capitalismo de ficção, numa esfera em que a representação
venceu a batalha e é feita a equivalência do real pela realidade do espetáculo.
Para esta mudança foi preciso, primeiro, transformar o cidadão em espectador,
e, segundo, vender os bilhetes a um planeta homogeneizado, cada vez mais
suscetível de ser tratado como um território sem entraves”.
Vicente Verdú, O Estilo do Mundo, Fim do Século, 2008
1. Dilucidar o equívoco de que há antecipação em segurança
Da sociedade de consumo para sociedade do hiperconsumo confluíram
o Estado, as empresas e a opinião pública para a necessidade premente de
haver controlo e avaliação dos riscos em todo o domínio dos bens e serviços
de consumo e na esfera específica da segurança alimentar. O Estado tem que
prever a acidentalidade, travar a fraude, está ciente da emergência de
pandemias e quaisquer formas lesivas de atentados à saúde pública. Porque
também um Estado prevenido vale por dois e se não prevenir a opinião pública
o eleitor sancionam-no: é preciso instituir os mecanismos do controlo, retirar
produtos do mercado quando lesam a pessoa e a sociedade, por isso o Estado
tem laboratórios, investigadores, legisladores, fiscais. O mundo empresarial
vive comprimido entre a inovação, a competitividade e o estrito cumprimento
das regras de jogo da segurança, quando prevarica, pode perder a confiança
do consumidor e ser engolido pelos concorrentes. A opinião pública vive
entalada entre a fluência permanente das notícias, os temores e os boatos, é
vulnerável na sua credulidade, sujeita a pressões e, por vezes, fica indiferente
às ondas da atoarda.
Não é possível prever, na generalidade dos casos, os novos
constrangimentos da segurança. Umas vezes eles surgem no imediato, sabese que constituem uma ameaça, e tomam-se medidas compatíveis. É o caso
do vírus de Ébola, já está referenciado, cadastrado, as instituições de saúde
sabem como agir, mas o vírus é repentino, pode saltar de continente para
continente – é um perigo novo e é um perigo velho, por conseguinte. Na esfera
do digital, a segurança continua na ordem do dia: a proteção dos menores, a
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instituição de programas antivírus, a vigilância permanente dos hackers, a
sempre delicada questão política da proteção dos dados pessoais. E podemos
multiplicar estas atitudes para a segurança nuclear, para a vigilância dos
medicamentos, etc. Há problemas que se vão agudizando e requerem
investigação atrás de investigação. Foi assim com os CFC
(clorofluorcarbonetos), demorou anos a haver entendimento entre a classe
política, o mundo científico e empresarial, as associações ambientalistas e
outras. E um dia assinou-se o Protocolo de Montreal (1987) e tomaram-se
medidas para uma efetiva proteção da camada do ozono, os CFC foram sendo
progressivamente abandonados na esfera industrial.
Em síntese, prever ou futurar novas dimensões da segurança é
exercício que se presta à pura especulação: vivemos num mundo
bastante seguro mas cada vez mais arriscado, atendendo à proliferação
de bens e serviços, balizar a segurança face ao existente é uma coisa,
supor que novas substâncias, novas práticas comerciais, a exploração de
novos media podem suscitar novas regras e preceitos de segurança é
marcadamente estéril: o político e o legislador, o empresário e o
consumidor têm que estar confrontados com realidades palpáveis, não
com hipóteses.
2. Os múltiplos sentidos da segurança
Nunca se comeu tão seguro como hoje. No entanto, as massas estão
permeáveis ao pânico e os políticos sabem que têm de responder com
medidas tranquilizadoras, em caso contrário o próprio mercado exportador
pode destruir-se, entrar em convulsão.
Conhecemos perfeitamente os principais problemas de segurança das
últimas décadas: a crise das vacas loucas, a controvérsia infindável em torno
dos OGM, o alerta permanente para uso indevido dos antibióticos no homem e
no animal, a comercialização ilícita de hormonas como promotores de
crescimento; mas também os frangos com dioxinas e com nitrofuranos; o surto
de pneumonia atípica que mobilizou as instituições da saúde pública, havia que
comprar Tamiflu na previsão da vacinação em massa, afinal não houve
pandemia mas era inteiramente impossível não ter feito aquele investimento.
Por outras palavras, e procurando abrangência para a segurança, esta é o
reflexo defensivo face à acidentalidade, tem um território vastíssimo onde cabe
o bioterrorismo, o contágio pelo envenenamento alimentar, a catástrofe
ecológica, a pandemia.
3. Cidadão e consumidor na sociedade de risco
Na sociedade de risco procura-se identificar as práticas e
comportamentos indutores de acidente ou que desencadeiem ameaças. Partese de um ambiente definido na esfera real: o mundo em que se processa a
aceleração tecnológica, em que a escolha é múltipla e onde a complexidade
comportamental torna cada vez mais difícil ou dispendioso o sucesso na
adoção de políticas públicas contra o risco (caso da segurança rodoviária,
saneamento urbano ou a prevenção dos riscos naturais.
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As sociedades adotam mecanismos de controlo (é o caso do princípio da
precaução) ou de vigilância, para evitar a propagação dos riscos (controlo do
sangue para que não se repita o drama do sangue contaminado). Contudo,
estes mecanismos esbarram sempre com a perceção social do risco: há
resistências e deficiências nas campanhas de prevenção, há estigmatizações e
até mesmo uma intolerância injustificada em situações de risco
(despenalização de certas drogas ou a não aceitação de baixos teores de
alcoolémia no caso português.
4. O que é o direito do consumidor à saúde e segurança
O direito à segurança, numa perspetiva dos interesses do consumidor,
prende-se com a proteção eficaz e a existência de um quadro de garantias
contra produtos, processos de produção e serviços que, quando utilizados em
situações normais e previsíveis, venham a representar uma qualquer forma de
perigo para a saúde e segurança física. A gestão deste risco passa pela
precisão e prevenção, deverá organizar-se como uma cultura de segurança do
consumidor, para que este discirna ou tenha conhecimento de causa para
como agir para um bem de consumo deteriorado, para a deteção de
equipamento avariado, enfim como deve contrariar o acidente.
O legislador, as autoridades competentes, os operadores económicos, a
comunidade científica e os consumidores acabam por estar todos envolvidos
na identificação dos requisitos de segurança e na difusão da informação mais
adequada que se deve prestar aos consumidores.
A política dos consumidores ganhou a sua influência sobretudo pelas
questões relacionadas com a segurança. Basta recordar o caso da Talidomida,
do pó de talco com hexaclorofeno, do óleo de colza tóxico, da doença das
vacas loucas, dos acidentes nos parques aquáticos, de certas imitações
perigosas, dos casos emotivos de acidentais mortais com balizas, acidentes
com bombas de carnaval, entre outros. É no mercado, e não na futurologia,
que as autoridades investigam os preceitos de segurança, estabelecem
garantias na definição de um quadro normativo, procedem a ensaios
comparativos, recorrem a sistemas de alerta, procuram obter informações
completas acerca de acidentes domésticos.
5. Do mercado da segurança à segurança alimentar
Ninguém ignora que o conceito de segurança abarca múltiplos domínios:
o sanitário, o nuclear, o rodoviário, os transportes aéreos e marítimos, a
proteção dos dados pessoais, a segurança infantil, a segurança dos alimentos,
a segurança dos medicamentos e dos cosméticos… há quem pense que
segurança e qualidade são sinónimos, o que está longe de ser verdade. O
objetivo da segurança é implementar um sistema de proteção que permita fazer
face aos perigos que ameaçam as pessoas ou bens. A segurança sanitária é
regra geral entendida como a proteção contra os riscos que põem em causa a
integridade física ou a segurança das pessoas. Também aqui se nota uma
confusão entre segurança sanitária e segurança das pessoas. A segurança
sanitária pode ser entendida como uma segurança das pessoas contra os
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riscos associados a escolhas terapêuticas, aos atos de prevenção, de
diagnóstico e de cuidados, ao uso de bens e produtos de saúde, bem
assim como quaisquer intervenções e decisões das autoridades
sanitárias. Tudo conjugado, a segurança sanitária inclui no seu âmbito
não apenas as atividades de prevenção e cuidados mas também os bens
e produtos que visam a terapêutica, o diagnóstico e a prevenção, e até
alimentos e vetores de saúde como o ar ou a água.
A segurança alimentar deve ser encarada como um “ramo” da
segurança sanitária, já que o objetivo da segurança alimentar é o de
proteger a saúde das pessoas exclusivamente contra as ameaças
associadas aos alimentos e até equipamentos e técnicas associadas ao
seu fabrico e comercialização.
A qualidade não é o mesmo que segurança. A qualidade é a aptidão do
bem ou do serviço para satisfazer as necessidades do utilizador. Para os
produtos de consumo corrente (com exceção dos medicamentos) a noção de
qualidade integra a da segurança, desde que o produto seja usado em
condições normais e previsíveis. Para o medicamento, a qualidade é um
elemento de segurança.
No domínio alimentar, a política de qualidade começou por ter um
objetivo económico: a procura de produtos de excelência (sobretudo na
dimensão organolética) para ir ao encontro da expetativa de um certo número
de consumidores. Esta procura autoriza custos de produção superiores à
média que podem ser repercutidos nos preços. As produções de qualidade,
caso dos produtos tradicionais têm o seu nicho de mercado, destinam-se a
pessoas que têm posses e querem desenvolver a dimensão gastronómica.
A segurança num alimento, nos dias de hoje, não diverge de qualquer
outro produto, por isso se recorre à rastreabilidade, que é a possibilidade de
acompanhar em todas as fases da cadeia ou fileira o caminho que ele percorre
desde a sua origem até à utilização final.
6. Alimentação e segurança
O que é comer? A resposta é necessariamente complexa e exaustiva.
Recorre-se a uma “grelha” onde se procura que caibam alguns elementos
satisfatórios a este desafio de saber o que é comer.
Primeiro, somos omnívoros como mais ninguém no reino animal. No
plano biológico, o ser humano não pode retirar apenas de um só tipo de
alimentos todos os elementos nutritivos que tem necessidade. Não há saúde
sem variedade alimentar.
Segundo, a comida é estatutária, é feita de gostos e desgostos.
Alimentos estimados por muitos (caso de caracóis, coxas de rã, insetos,
queijos azuis, por exemplo) podem ser repulsivos ou detestados por outros. Há
interdições alimentares baseadas em considerações dietéticas, filosóficas,
éticas ou religiosas.
Terceiro, a comida é um valor da civilização. As sociedades da
abundância acabaram com a incerteza do abastecimento mas não acabaram
com as grandes desigualdades e os comportamentos alimentares estão
associados a mitos culturais e têm consequências na saúde (gordura já não é
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formosura, e basta pensar na anorexia e bulimia para perceber que é longo o
estendal de argumentos entre a diabolização e racionalização alimentar.
Quarto, o alimento é o material biológico frágil, contém água em elevada
percentagem, está sujeita à ação das enzimas, das bactérias, rancifica, perde
propriedades, degrada-se facilmente.
Quinto, se bem que a alimentação seja cada vez mais segura, a
agricultura intensiva desencadeou vulnerabilidades, como sejam os riscos
sanitários de natureza biológica, química ou alérgica. Não se pode praticar o
risco zero na alimentação, este risco poderia até ser perigoso levando a um
decréscimo da imunidade.
Em sexto lugar, as crises alimentares não têm só a ver com as novas
relações entre o homem e a natureza, também obrigaram a incorporar a
alimentação no conceito de “consumo responsável” associado a uma
agricultura “prudente”, onde se procura promover a preservação ambiental e o
respeito pela biodiversidade. Igualmente, são desenvolvidos estudos sobre os
padrões alimentares mais corretos (caso da dieta mediterrânica).
Sétimo, as crises alimentares introduziram uma exigência política em
torno dos alimentos seguros, trouxeram para a ribalta a multifuncionalidade da
agricultura e bem-estar animal, e, enfim, a alimentação não só passou a ser
vista como o todo da fileira alimentar como a própria segurança alimentar fez
convergir medidas de política em múltiplas áreas do conhecimento.
7. As grandes questões da qualidade alimentar na Europa
Primeiro, um alimento de qualidade deverá obedecer a critérios de
segurança (parâmetros rigorosos de higiene, níveis legais de resíduos de
pesticidas e outros contaminantes, preparação à base de tecnologias
autorizadas…), nutricionais, de informação, ambientais, sensoriais ou
organoléticos (aparência, gosto, odor, sabor…) e valor (isto é, a relação
qualidade/preço é determinada pela quantidade de elementos nutritivos que o
consumidor receber por quilograma de alimentação). A qualidade é objetiva e
subjetiva, importa nunca perder de vista esta realidade.
Segundo, o consumidor deve olhar o alimento a partir do sector agrícola
e não a partir da embalagem.
Terceiro, o produto alimentar é um bem privado e a qualidade alimentar
é bem público.
Numa época em que tanto se fala em sustentabilidade, deve deixar-se
claro que uma agricultura sustentável carece de distribuidores e consumidores
responsáveis que examinem ou ponderem as consequências do bem-estar
animal ou da segurança alimentar nas decisões de compra.
8. Segurança alimentar e consumidores
É um ponto breve só para recordar que existe um abismo entre a
realidade, tal como é descrita pela ciência, e os fantasmas coletivos criadores
de uma outra realidade.
Começando pelos nitratos, está perfeitamente demonstrado que o
consumo de uma água de beber incomparavelmente mais rica em nitratos que
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os limites admitidos pela lei é inofensivo para a saúde. Só que nenhum comité
de peritos, nenhuma instância nacional europeia o dirá, porque a opinião
pública não o admite.
No caso das infeções por salmonela, a distância entre a realidade e a
vivência corre em sentido inverso: o perigo existe e persiste, mas desaparece a
sua perceção na opinião pública. Em 1988 e 1989, houve em Inglaterra e no
País de Gales 13 mil casos de infeção por uma estirpe de salmonelas.
Escreveram-se centenas de artigos na imprensa nacional, nos anos seguintes
o número manteve-se ou agravou-se, mas praticamente nada mais se
escreveu sobre salmonelas. A ministra da Saúde foi demitida, o governo
prometeu medidas, os produtores de ovos fizeram publicidade institucional, e
tanto o público como os media contentaram-se com estas respostas
aparentemente tranquilizadoras. Convém recordar que há perigos que se
esquecem – vejam-se os resíduos industriais perigosos.
Cerca de metade dos europeus está convencida que a alimentação é
hoje mais perigosa que no passado. Nada de menos exato. De há 25 anos
para cá, a esperança de vida aumenta um trimestre por ano. Se a nossa
alimentação fosse assim tão perigosa não haveria tais indicadores de
esperança de vida.
A angústia alimentar é complexa, obviamente que tem de ser estudada
por aqueles que analisam e comunicam riscos.
O homem carateriza-se pela neofobia, ou seja, possui desconfiança face
a todos os alimentos que desconhece. À nascença, a criança só reconhece o
açucarado e o ácido. Pelos dois anos de idade, abre-se uma janela genética de
aprendizagem e aqui as interdições alimentares vão ser apreendidas para a
vida inteira. Todas as civilizações conhecidas têm tabus, que comportam
interdições alimentares, jejuns, horas exclusivas de alimentação no Ramadão e
a sobriedade na Semana Santa.
9. Antecedentes das política alimentar europeia
Desde a fundação das Comunidades Europeias, e até 1985, data em
que foi publicado o Livro Branco referente à realização do mercado interno, a
legislação alimentar europeia pautou-se exclusivamente pelas preocupações
de saúde pública, verticalizando-se o quadro legislativo, produto a produto. A
primeira jurisprudência que fez superar os falsos entraves de saúde (e que
constituíam modalidades de protecionismo) ocorreu com o Acórdão de Cassis
de Dijon, em 1977. De acordo com esta jurisprudência, nenhum EstadoMembro podia doravante criar dificuldades à circulação de alimentos, desde
que estes gozassem de uma autorização num estado de origem (é o chamado
princípio do reconhecimento mútuo).
Esta filosofia passou a imperar na nova abordagem da normalização,
delineada nos anos de 1980.
No Livro Branco de 1985 considerou-se que, a partir de então, a ação
legislativa devia orientar-se para Diretivas “horizontais”, sempre com o objetivo
prioritário de proteger a saúde e a segurança dos consumidores.
Na sequência dos primeiros incidentes com as vacas loucas, surgiu o
Livro Verde sobre os princípios gerais da legislação alimentar da União
Europeia, 1997. Como tinham sido detetadas anomalias no sistema de controlo
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e inspeção, pretendeu-se analisar tais sistemas e apontaram-se alguns
objetivos básicos para a atualização da legislação: um elevado grau de
proteção da saúde pública e de segurança do consumidor; a livre circulação de
mercadorias; um corpo legislativo assenta em dados científicos e na avaliação
de riscos; a responsabilização da indústria através da autoanálise (sistema
HACCP), com controlos oficiais eficazes e o estabelecimento de uma
legislação coerente ao longo de toda a cadeia, “do prado ao prato”.
10. Nova legislação de segurança alimentar europeia
Como a situação se precipitou com a crise das vacas loucas, que gerou
intenso alarmismo, a Comissão Europeia foi forçada a adotar medidas políticas
sobre a segurança alimentar, de acordo com a gravidade da situação. Surgia,
em janeiro de 2000, o Livro Branco sobre a segurança dos alimentos. A criação
de uma Autoridade Alimentar Europeia foi entendida como a resposta mais
adequada para garantir um nível elevado de segurança alimentar. Propuseramse 80 medidas para dar coerência à lógica “do prado ao prato”. Seria proposto
um novo quadro jurídico, abrangendo toda a cadeia alimentar, atribuindo
claramente à indústria, aos produtores e distribuidores o primeiro nível de
responsabilização pela segurança alimentar. A base da nova política foi
enunciada como a análise dos riscos, que já era utilizada em domínios tão
distintos como a energia nuclear, a medicina do trabalho, a segurança
pública, os seguros ou a indústria química. Esta análise dos riscos
compreende três elementos: a avaliação, a gestão e a comunicação dos
riscos. A avaliação é uma ponderação científica sobre a existência de um
perigo potencial que também representa um risco.
Convém distinguir o perigo do risco: um perigo não representa
necessariamente um risco. Com base na avaliação científica do risco, tomamse medidas para o reduzir à mais ínfima espécie. Durante a análise do risco, é
preciso comunicar continuamente a questão dos perigos e quais os fatores que
determinam o risco.
O controlo oficial dos géneros alimentícios mereceu destaque no Livro
Branco e veio a alterar-se o enquadramento legislativo das medidas de higiene
e da inspeção alimentar.
11. Reforçar a confiança dos consumidores
A confiança não é uma linha reta entre a razão e o coração. Deve-se
comunicar sem atemorizar. É importante que os consumidores sejam apoiados
para atuar bem face a uma alimentação segura. Os consumidores esperam o
comportadamente diligente e vigilante da Administração e dos restantes
operadores que intervêm na cadeia alimentar como esperam ser capazes de
reduzir as possibilidades de vir a sofrer de toxinfeções alimentares e melhorar
as práticas higiénicas e a qualidade do regime alimentar. Nascia deste modo a
responsabilização do consumidor em estar informado sobre segurança
alimentar. Por exemplo, saber como comprar, o que são contaminações
cruzadas, possuir ensinamentos práticos sobre o uso do frio e a preparação
dos alimentos.
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