Anais do VIII Seminário de Iniciação Científica e V Jornada de Pesquisa e Pós-Graduação
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE GOIÁS
10 a 12 de novembro de 2010
A (Re) produção do Espaço Urbano: Estratégias e
Planejamento na Área de Moradia e Interesse Social na Cidade
de Anápolis (GO)
Jéssica Cardoso da Silva
Academica do curso de Geografia da UNUCSEH e PIVIC/UEG
[email protected]
Janes Socorro da Luz
Professora Doutora do curso de Geografia da UnUCSEH/UEG e coordenadora
do Projeto de Pesquisa Anápolis, a (Re) produção do Espaço Urbano:
Estratégias de Planejamento e Desenvolvimento.
[email protected]
Universidade Estadual de Goiás, Unidade de Ciências Sócio Economica e
Humanas, 75110-390, Brasil
PALAVRAS-CHAVE: (Re) produção, Planejamento, Estrátegias, Moradia.
1 INTRODUÇÃO
Nas últimas décadas, ocorreram inúmeras transformações sociais e
econômicas no Brasil. As cidades passaram a desenvolver diferentes funções
e a concentrar população.
Em um país com dimensões continentais, a
exemplo do Brasil, implantar um política urbana coerente e que possua unidade
é uma tarefa extremamente complexa, abrange interesses muitas vezes
divergentes. Envolve, também, o exercício do poder; considerando que “o
poder não é apenas estar em condições de realizar por si mesmo as coisas, é
também ser capaz de fazer com que sejam realizadas por outros”
(CLAVAL,1979, p 11).
No caso brasileiro, a implantação de uma política urbana
democrática exige que se aprimorem os mecanismos descentralizadores dos
recursos financeiros e das decisões; reformas que são necessárias para
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garantir
transparência e a participação popular, aspectos que passaram a
constar na agenda política apenas nas últimas décadas do século XX,
conforme destacamos a seguir.
1.1.
Política Urbana e a Necessidade de Planejar: contexto
histórico
No Brasil, a questão da política urbana recebeu pouca atenção
antes da década de 1970. Pois, as iniciativas eram pontuais e, na maioria dos
casos, fracassaram em função de problemas econômicos e políticos, a
exemplo podemos citar, respectivamente, a Fundação da Casa Popular de
1946 e o Programa de Assistência Habitacional do Governo Jânio Quadros no
início da década de 1960.
Em uma rápida análise do desenvolvimento da política urbana no
Brasil, poderíamos identificar no início do período militar, uma política urbana
alicerçada na questão habitacional, com a criação do Banco Nacional de
Habitação (BNH) e do Sistema Financeiro de Habitação (SFH), através da Lei
no. 4.380, de 21 de agosto de 1964. Depois, o SFH foi reformulado com a
criação do Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU), Decreto
no. 59.917 de dezembro de 1966.
Ainda na década de 1970, com a criação do Plano Nacional de
Desenvolvimento (PND), em suas várias versões, viabilizou-se a Comissão
Nacional de Regiões Metropolitanas e Política Urbana (CNPU), limitada em
sua atuação pela falta de recursos, mesmo com a criação em 1975 do
Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano (FNDU)
e da Empresa
Brasileira de Transportes Urbanos (EBTU), que direcionaria uma parte de
sua arrecadação para o CNPU.
A partir de 1970, a modernização da agricultura acentuou o
processo de urbanização, principalmente, das grandes cidades, esse fato
marcou a criação das áreas metropolitanas, que passaram a receber uma
atenção diferenciada; assim, surgiram políticas específicas para as áreas
metropolitanas, para cidades médias e pequenas cidades. Uma política urbana
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marcada pela centralização da tomada de decisões e recursos; fato que
provocou diversos problemas nas cidades com o corte no repasse das verbas
para os municípios com o agravamento do quadro econômico do país, depois
das crises do petróleo de 1973 e 1979.
No início dos anos 1980, começa a tramitar no Congresso
Nacional o Projeto de Lei do Desenvolvimento Urbano; em uma fase marcada
pelo discurso da redemocratização do país, gerando o ressurgimento dos
movimentos sociais e da implantação da Assembléia Nacional Constituinte, que
priorizou a descentralização do poder central por meio da Constituição Federal
de 1988. Inclusive, os artigos 182 e 183 compõem o capítulo sobre política
urbana e expressam a importância da participação popular e a atuação do
poder público municipal, além de instituir a obrigatoriedade do Plano Diretor,
para municípios com mais de 20.000 habitantes, bem como, define os campos
de atuação dos governos estaduais e municipais.
Todavia,
a
regulamentação
da
política
urbana
no
país
preconizada nos artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988 só
ocorreu em 10 de julho de 2001, por meio da Lei N o 10.257 – O Estatuto da
Cidade, na qual se estabelecem as diretrizes gerais da política urbana no
país, uma reivindicação oriunda dos movimentos sociais pela reforma
urbana ao longo da fase de redemocratização. Nesse contexto, o Plano
Diretor se consolida como instrumento da política urbana no âmbito
municipal, todavia, percebe-se a necessidade de desenvolvimento de
políticas setoriais para atender às necessidades geradas pela rápida
expansão das áreas urbanas, acompanhada do crescimento demográfico e
ampliação dos problemas urbanos.
1.2
As Dimensões da Política Urbana
Na análise da política urbana Lojkine (1997) emprega uma estrutura
que possui três dimensões, não excludentes, para a política urbana:
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A planificadora; a operacional, que é o conjunto das práticas reais
pelas quais o Estado controla e os aparelhos estatais locais intervêm
financeiramente e juridicamente na organização do espaço urbano; e
a dimensão urbanística que condensa, materializa e mede, por isso
mesmo, os efeitos sociais- no espaço- do par planificação urbana/
operações de urbanismo. que o autor considera como um produto de
contradições e de relações entre diferentes forças sociais
(Lojkine,1997,p 202).
Existe uma relação direta entre as diversas dimensões, a
planificação só produz resultados ao utilizar os mecanismos de intervenção, ou
seja, no momento em que é operacionalizada. Inclusive, Becker, (1991, p 178)
destaca que “o planejamento tornou-se o instrumento técnico e centralizado de
intervenção estatal para ordenar o território segundo a política e a estratégia
estabelecidas”.
Por sinal, A maioria das críticas ao planejamento se
relacionam à sua aparente neutralidade e tecnicismo. O planejamento deve se
converter em um instrumento democrático, que busque a unidade e a
coerência, não apenas a imposição de uma vontade unilateral e arbitrária.
A intervenção política do Estado, através do planejamento urbano,
está presente desde o início do século, como destaca Cidade (1999, p37), os
primeiros modelos eram relativamente despolitizados, a partir da década de 50,
o planejamento se converte em instrumento de tomada racional de decisões,
estes foram criticados pela falta de um enfoque mais social, provocando o
surgimento de modelos alternativos, já nos últimos anos, são buscadas formas
alternativas de gestão e participação popular.
A evolução do planejamento urbano demonstra a importância que a
participação popular passa a receber, ao mesmo tempo em que a adoção de
práticas de intervenção que considerem os aspectos locais. Nesta direção
Carlos destaca que “o lugar abre a perspectiva para pensar o viver e o habitar,
o uso e o consumo (...) ao mesmo tempo em que expõe as pressões que se
exercem em todos os níveis” (Carlos, 1996, p15). A descentralização política
permite a valorização do lugar-cidade e uma maior inserção no contexto
mundial.
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1.3 O Desenvolvimento da Política Urbana com a Implantação dos Planos
Setoriais
É na perspectiva de desenvolver um planejamento estratégico e
participativo que o Governo Federal em 2004, aprovou no âmbito do Conselho
Nacional das Cidades (CNC) a Política Nacional de Habitação (PNH) e, em
2005, instituiu por Lei Federal o Sistema Nacional de Habitação (SNH) e o
Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – (FNHIS).
O SNH
representa o principal instrumento da PNH e estabelece como base do
planejamento estratégico seu desenvolvimento de modo participativo e
democrático.
Ademais, o novo quadro institucional federal complementa-se de
forma mais ampla, com os dispositivos da Lei Federal 10.257/2001, o
Estatuto da Cidade e, no nível local, com os conteúdos pertinentes aos
planos diretores no que tange ao zoneamento e uso do solo urbano,
planejamento setorial, entre outras iniciativas. Em especial, no que se refere
ao direito à moradia, não só como o direito à unidade habitacional, mas
sobremaneira, como o direito pleno à cidade e a todos os benefícios urbanos
que dela decorrem, pois, o uso do solo urbano cumpre uma função social,
como preconiza a Constituição Federal de 1988, nos Artigos 182 e 183.
Nesse contexto, o Plano Local de Habitação de Interesse Social
(PLHIS) objetiva apontar caminhos para que se promova não só a redução
significativa das necessidades habitacionais locais, mas o seu constante
monitoramento. Elaborado em consonância com os princípios, objetivos gerais,
diretrizes, componentes básicos e instrumentos da Política Nacional, o PLHIS,
juntamente com o Conselho e o Fundo Local de Habitação, é requisito básico
para que um município possa ter acesso aos recursos financeiros do FNHlS.
Esta condição, aliada à importância de se contar com um plano estratégico
para este tema, torna a elaboração de um PLHIS, uma necessidade
premente para os municípios brasileiros.
O presente trabalho relata, exatamente, o processo de concepção e
elaboração do PLHIS no Município de Anápolis (GO), destacando as
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estratégias de planejamento e desenvolvimento em curso na cidade, a partir do
final da década de 2000. Pois, a descentralização do poder, gestão e
planejamento, é muito importante no resgate dos direitos de cidadania, como
ressalvam Bittar e Coelho (1994), ao comparar a administração tradicional com
a democrática. Nessa direção, a gestão democrática, mais que conjunto de
estratégias e diretrizes de intervenção na cidade, contribuem com a
apropriação dos espaços coletivos.
Por sua vez, gerir democraticamente requer a criação de
mecanismos que possibilitem a construção e reconquista dos espaços
públicos, onde é possível compartilhar das tomadas de decisões. Não é um
processo fácil, ele demanda, antes de tudo, da existência de governos que
reconheçam a importância da participação popular, que trabalhem no sentido
de conscientizar a população do seu dever/direito de participar, de articular os
diferentes atores que compõem o cenário social e econômico no âmbito local.
A
abrangência
da
gestão
democrática,
portanto,
depende
diretamente da capacidade de articulação do governo local, de sua
transparência administrativa, da capacidade de planejar estratégias que
atendam
aos
mais
diferentes
seguimentos
da
sociedade,
de
atrair
investimentos, etc. Entretanto, sua realização se depara com inúmeros
obstáculos, como por exemplo, falta de articulação interna na administração
municipal, o despreparo técnica, a carência de infra-estrutura e da
disponibilidade de dados, além, das questões ligadas ao equacionamento das
finanças, qualificação do funcionário e transparência administrativa.
2 MATERIAL E MÉTODOS
Os passos metodológicos a serem desenvolvidos para a realização
dessa pesquisa foram as seguintes: O primeiro passo a realização da revisão
bibliográfica, com análise da bibliografia técnica e teórica, obtendo assim
respaldo documental e aprofundamento teórico e metodológico, a partir da
análise dos dados estatísticos, cartográficos sobre a cidade de Anápolis, Plano
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Diretor e Projeto de Planejamento Estratégico para as Áreas de Interesse
Social.
O segundo passo realização da pesquisa de campo, com
levantamento e caracterização da área e produção do banco de imagens,
contendo informações das áreas de risco, subnormais e áreas públicas
municipais de Anápolis, atividade realizada em conjunto com a equipe técnica
da Prefeitura Municipal de Anápolis devido a elaboração do Plano Local de
Habitação de Interesse Social (PLHIS) sob a coordenação da Secretaria
Municipal de Desenvolvimento Urbano e Sustentável da Prefeitura Municipal de
Anápolis (PMA).
O terceiro passo foram à representação cartográfica das áreas
subnormais e das áreas de interesses social da cidade. E por fim, o quarto
passo a análise e interpretação dos dados coletados e posteriormente a
realização de produção textos como os apresentados no Encontro Nacional de
Geógrafos e no V Seminário de Pesquisa de Professores e VI Jornada de
Iniciação Cientifica da UnUCSEH.
3 RESULTADOS E DISCUSSÃO
A pesquisa relatada neste trabalho destacou a importância de
compreender “a cidade como centro de gestão do território” (SOUZA, 2003, p.
28), onde a atuação dos agentes públicos e privados são fundamentais na
(re)produção do espaço. Para tanto, utilizou como exemplo as estratégias que
envolvem a discussão e elaboração do Plano Local de Habitação de Interesse
Social (PLHIS) sob a coordenação da Secretaria Municipal de Desenvolvimento
Urbano Sustentável da Prefeitura Municipal de Anápolis (PMA), atendendo às
exigências do Governo Federal, Ministério das Cidades, para a alocação de
recursos destinados à habitação provenientes do Fundo Nacional de Habitação
de Interesse Social (FNHIS) gerido pela Caixa Econômica Federal (CEF). De
forma mais ampla, o estabelecimento de áreas de interesse social é uma
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competência do Município e sua delimitação obedece à legislação específica
de zoneamento urbano que integra o Plano Diretor de cada localidade.
Inclusive, a exigência do Plano Diretor obedece ao disposto nos
artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988 no tocante à política urbana,
regulamentados por meio da Lei no. 10.257 de 10 de julho de 2001, o Estatuto
da Cidade. Por sua vez, o Plano Diretor, “instrumento básico da política de
desenvolvimento e expansão urbana” (OLIVEIRA, 2001, p. 18), por não possuir
um caráter imutável, pode ser revisto e adequado às transformações que
ocorrem em cada localidade, todavia, sua concepção se orienta pela
necessidade de garantir mecanismos de participação da população como
forma de legitimar as diretrizes e ações que desenvolve, propiciando uma
gestão democrática do espaço urbano.
Na esfera local, questão do Plano Diretor se faz presente na Lei
Orgânica do Município de Anápolis de 5 de abril de 1990, no Título III que trata
da Organização do Governo Municipal, Capítulo I do Planejamento Municipal,
revista a partir de emenda proposta pela Câmara Municipal de Anápolis em 9
de junho de 2009, promulgada em 15 de julho de 2010, na qual destaca:
Artigo 99 - O Município deverá organizar a sua administração, exercer
suas atividades e promover sua política de desenvolvimento urbano
dentro de um processo de planejamento permanente, atendendo aos
objetivos e diretrizes estabelecidos no Plano Diretor.
O Plano Diretor
em vigor no Município foi regulamentado por
meio da Lei Complementar Nº 128, de 10 de outubro de 2006, que preconiza:
o
Art. 2 - O Plano Diretor Participativo é o instrumento básico da política
de desenvolvimento urbano da cidade e incorpora a sustentabilidade
sócio-espacial no modelo de desenvolvimento do Município quando da
definição de estratégias e diretrizes para a execução dos planos
setoriais, programas e projetos.
Além do Plano Diretor estão previstos outros instrumentos de política
urbana no Estatuto da Cidade, Artigo 4,
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ou seja, os planos, projetos e
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programas setoriais, além dos planos de desenvolvimento econômico e social,
categoria na qual se enquadra o PLHIS.
Um plano direcionado para o
desenvolvimento de políticas urbanas na área da habitação de interesse social
no Município de Anápolis é uma iniciativa inédita no local, “alinhada aos
princípios, objetivos e diretrizes da Política Nacional de Habitação (PNH),
aprovada em 2004 e ao Plano Nacional de Habitação (PLANHAB), elaborado
recentemente pelo Governo Federal” (ROSA e DENALDI, 2009, p. 3).
No âmbito local, no que tange ao uso e ocupação do solo, existem
as denominadas áreas especiais de interesse com diferentes finalidades:
econômica; urbanística; estratégica; ambiental; e, social.
Por sua vez, no
Município de Anápolis, segundo o Plano Diretor Participativo (PDP) no Artigo
34, são “consideradas áreas de interesse social – AEIS aquelas destinadas
primordialmente à produção e à manutenção de habitação de interesse social
[...]”.
Sua delimitação ocorre por meio de lei específica que norteia o
zoneamento urbano, neste caso em específico, salienta-se a importância de
atentar para a inclusão de áreas vazias no interior das zonas de interesse
social, sobre as quais poderão incidir os demais instrumentos regulamentados
pelo Estatuto da Cidade para garantir função social do solo urbano, seu uso,
posse e, consequentemente, possibilitar a realização de projetos futuros.
Dessa forma, a discussão parte do pressuposto de que a gestão do
território nas cidades considera, “de um lado, as estratégias existentes e, por
outro lado, os conhecimentos adquiridos: ciência da cidade, conhecimento que
tende
para
a
planificação
do
crescimento
e
para
o
domínio
do
desenvolvimento” (LEFEBVRE, 2001, p.111).
Nesse sentido, durante o desenvolvimento da pesquisa foram
traçadas duas estratégias básicas: a primeira consistiu no acompanhamento,
junto à administração municipal, das reuniões para elaboração do PLHIS,
envolvendo a administração municipal e a empresa contratada; a segunda
envolveu a análise da problemática no contexto local. Para a elaboração do
PLHIS a administração municipal lançou um edital de licitação em 2008 para
contratar uma equipe técnica externa, com o intuito de desenvolver uma
proposta metodológica que viabilizasse a execução do projeto, segundo
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informações da Procuradoria Geral do Município, o contrato entre a PMA e a
empresa vencedora previa sua realização em 150 dias, ou seja, de fevereiro a
julho de 2009.
Com isso, contratou-se, via edital 021/2008, a empresa Ícone
Locação e Serviços, sediada em Goiânia que elaborou uma proposta preliminar
contemplando: uma descrição superficial do município de Anápolis; os objetivos
gerais e específicos da proposta; a conformação das equipes técnicas,
municipal e contratada; os elementos de infraestrutura e apoio logístico; além
dos procedimentos metodológicos.
De acordo com os procedimentos
adotados pela equipe técnica contratada seriam produzidos três produtos: o
primeiro seria a proposta metodológica; o segundo envolveria um diagnóstico
do setor habitacional, envolvendo as equipes técnicas e o desenvolvimento de
reuniões técnicas, lançamento do plano de ações que garantiria a participação
da população e demais instituições, levantamento e seleção de dados
informações, a mobilização social com a realização de audiências públicas e
reuniões comunitárias, reuniões técnicas de sistematização, audiências de
pactuação e diagnóstico; o terceiro produto corresponde ao plano de ação no
qual são elaboradas as estratégias de intervenção do poder público municipal.
O primeiro produto foi apresentado, na versão preliminar, em março
de 2009, pela empresa contratada e a administração municipal em um encontro
realizado nas dependências da Secretaria de Desenvolvimento Urbano
Sustentável da PMA, envolvendo representantes dos seguintes segmentos:
Universidade Estadual de Goiás; Câmara Municipal de Anápolis; membros do
Conselho das Cidades local; profissionais liberais; e, técnicos das demais
secretarias municipais. No evento foram apresentados os membros da equipe
local e contratada, além da proposta preliminar. Também, realizou-se uma
sondagem entre os presentes sobre a existência de produção técnica-científica
sobre a questão habitacional na cidade, estabelecendo a possibilidade de
intercâmbio entre as equipes técnicas e os segmentos presentes no encontro.
A próxima etapa, segundo a empresa contratada, seria a o
desenvolvimento do diagnóstico do setor habitacional. Porém, essa etapa não
se realizou de forma satisfatória, ocorreram reuniões esporádicas entre as
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equipes técnicas, local e contratada, sem que fosse consolidado o segundo
produto, ou seja, o projeto ficou praticamente parado ao longo de 2009, os
segmentos não participaram ativamente e a seleção de dados ficou
comprometida.
Por exemplo,
em dezembro de 2009 se realizou nas
dependências da Unidade Universitária de Ciências Sócio-Econômicas e
Humanas (UnUCSEH-UEG) a 3a Conferência Municipal da Cidade de Anápolis
promovida pela PMA, com o lema “Cidade para todos e todas com gestão
democrática, participativa e controle social”, nesse encontro a discussão
principal envolvia a questão habitacional e o desenvolvimento da política
urbana local, além discutir as propostas e eleger os delegados da cidade para
a 4a Conferência Estadual das Cidades, realizada de 26 a 27 de abril de 2010
em Goiânia, quando as propostas dos municípios goianos foram apresentas,
discutidas e selecionadas, bem como, a eleição dos delegados estaduais e
representantes para o Conselho Estadual das Cidades. Propostas que foram
encaminhadas para a 4a Conferência Nacional das Cidades que ocorreu de 19
a 23 de junho de 2010 em Brasília.
Em síntese, perdeu-se um fórum
privilegiado para a discussão do PLHIS e sua apresentação para a
comunidade.
Inclusive, a primeira audiência pública só ocorreu no início no dia 4
de fevereiro de 2010.
Quando se reuniram nas dependências da Câmara
Municipal de Anápolis, representantes de diferentes segmentos da cidade, ou
seja, empresários, técnicos, representantes da Caixa Econômica Federal
(CEF), acadêmicos, gestores, vereadores, entre outros, conforme relatado pela
Ata 021/2010, redigida por técnico da Secretaria de Desenvolvimento Urbano e
Sustentável da PMA. No evento, foi entregue material de divulgação do PLHIS,
apresentado pela equipe contratada e, também, o novo cronograma de
trabalho.
Dessa forma, nos meses de março, abril e maio de 2010 se
desenvolveria o segundo produto, envolvendo o diagnóstico da questão
habitacional local e as reuniões com os segmentos, o que ocorreu de forma
parcial.
Não ocorreram as reuniões com os diferentes segmentos da
sociedade, apesar da manifestação de apoio às equipes expressa pelos
representantes desses segmentos na audiência pública, também, as reuniões
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entre a equipe técnica local e contratada foram esporádicas, o que não permite
identificar os resultados concretos que encaminhassem na execução do
segundo produto, ou mesmo que propiciasse a realização do produto final.
Como forma de resgatar o processo e garantir sua eficácia a
Prefeitura Municipal de Anápolis firmou, no segundo trimestre de 2010, um
convênio de parceria com a Agência Goiana de Habitação (Agehab) para
promover a capacitação técnica da equipe local na elaboração do Plano
Municipal de Habitação de Interesse Social (PMHIS), estimulando o
envolvimento da comunidade como protagonista num processo participativo e
democrático.
Ou seja, a metodologia inicial, desenvolvida desde 2009, de
forma truncada, foi substituída pela desenvolvida com a assistência técnica da
Agehab e Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM).
O treinamento/capacitação segue uma dinâmica que envolve a
realização de oficinas1, nas quais são desenvolvidas cada etapa do PLHIS (Ver
Anexo 1 – Fluxograma de Ação), ou seja, a proposta metodológica, o
diagnóstico e a elaboração de estratégias de ação. Trata-se de um processo
que agrega diferentes atores, conforme é possível identificar no Quadro 1,
destacando um slide de abertura apresentado na 1ª. Oficina:
4 CONCLUSÕES
A presente pesquisa encontra-se na fase de finalização, ao mesmo
tempo, em que acompanha o desenvolvimento das iniciativas do poder público
municipal que tem atuado no sentindo de ofertar moradias para atender à
demanda das classes de até três salários mínimos, para tanto, realiza a
seleção de informações que serão objeto de discussão e subsidiarão a
elaboração do relatório final.
Para tanto, o desenvolvimento da pesquisa, ao longo dos anos de
2009 e o primeiro semestre de 2010, possibilitou a contextualização de forma
mais eficiente da realidade local e, com isso, traçar um quadro evolutivo do
1
Até o momento foram realizadas três oficinas: a primeira de 28 a 29 de maio; a segunda de
29 de junho a 1 de julho; a terceira de 27 a 28 de agosto. A próxima está prevista para
acontecer no dias 25 e 26 de outubro de 2010.
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processo de desenvolvimento da política urbana no Município de Anápolis,
considerando o período da década de 2000, no que tange à questão
habitacional de interesse social na cidade.
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