Eleições Suplementares nos municípios brasileiros (2013-2014)
Bruno Souza Garcia1
Dr. Alvaro Augusto de Borba Barreto 2
Resumo
O artigo se baseia na dissertação “Eleições suplementares para prefeito (2013-2014): Mapeamento do perfil
socioeconômico dos municípios brasileiros e do comportamento dos seus eleitores”, em desenvolvimento no PPGCPol
da Universidade Federal de Pelotas, e contou com financiamento da Fapergs. Analisa-se as 93 eleições suplementares
para prefeito realizadas no Brasil, em 2013 e em 2014, e pretende lançar um olhar exploratório sobre elas, com vistas a
identificar características comuns aos municípios que realizam um novo pleito para definir o prefeito e ao
comportamento dos partidos e dos eleitores que têm de retornar às urnas. A pesquisa utiliza a denominação “eleição
suplementar”, tendo em vista ser a que foi adotada pela Justiça Eleitoral nos últimos anos para indicar o fenômeno que
compreende a repetição não só da votação, como também de todos os passos e prazos que compõem um pleito. Assim,
uma eleição suplementar é, de fato, um novo pleito. A pesquisa se justifica, portanto, pela relevância do tema a ser
estudado, pela ausência de dados coletados e sistematizados acerca das eleições suplementares realizadas no país, assim
como pela carência de trabalhos acadêmicos que as abordem. Os dados necessários à realização da investigação são
públicos e se encontram à disposição no site da Justiça Eleitoral (especialmente do TSE) e em outras fontes de
informação, como IBGE e o AtlasBrasil.
Palavras-chave: Eleição suplementar; perfil socioeconômico; comportamento eleitoral
Introdução
Este estudo se fundamenta no projeto de pesquisa “Eleições suplementares para Prefeito
(2013-2014): Mapeamento do perfil socioeconômico dos municípios em que elas ocorreram e do
comportamento de seus eleitores”, que vem sendo realizado no grupo de pesquisa “Sistema político:
partidos, eleições e relações Executivo-Legislativo” na linha de Processos políticos: atores e
instituições do Programa de Pós Graduação em Ciência Política (PPGCPol) – UFPel e que conta
com financiamento da Fapergs.
Em outubro de 2012 ocorreram as mais recentes eleições ordinárias ou regulares do país para
a escolha de prefeitos e de vereadores. Na ampla maioria dos municípios as eleições transcorreram
dentro dos padrões de normalidade e dos critérios previstos pela legislação vigente e pelas
resoluções da Justiça Eleitoral. Porém, passado certo tempo, surgiu um fato inusitado, que provoca
inquietação e merece atenção: alguns municípios começaram a ter novos pleitos, denominados
eleições suplementares, quando os eleitores retornam às urnas para mais uma vez escolher o titular
1
2
Mestrando em Ciência Política - Universidade Federal de Pelotas – [email protected]. FAPERGS
Doutor em História (PUC-RS) – Docente da Universidade Federal de Pelotas - [email protected]
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do executivo local; enquanto em outros, a imensa maioria, a votação continuou a valer e não houve
essa necessidade.
Essa pesquisa se dedica ao estudo das eleições suplementares para prefeito realizadas no
Brasil, em 2013 e em 2014. Ambiciona-se lançar um olhar exploratório sobre tais eleições – que se
tornam cada vez mais recorrentes3 –, com vistas a identificar características comuns aos municípios
que realizam um novo pleito para definir o chefe do executivo local, ao comportamento dos partidos
políticos e dos eleitores que têm de retornar às urnas. Basea-se no o recorte proposto, foram
identificadas e serão estudadas 93 eleições suplementares
As eleições suplementares4 dos anos de 2013 e de 2014 em municípios brasileiros foi a
temática selecionada para o desenvolvimento desse trabalho de pesquisa. Inicialmente é essencial
definir que tal fenômeno se evidencia como consequência de uma decisão da Justiça Eleitoral. A
necessidade dessa ocorrência surge como resultado da anulação de mais da metade dos votos
atribuídos, conforme determina o art. 224 do Código Eleitoral de 1965. E a anulação dos votos é
decorrência da incursão de situações particulares de um determinado pleito nas previsões legais que
a ensejam, normalmente associadas à cassação de candidatura ou de diploma após a realização da
votação ou, ainda, à impugnação de mandato do eleito.
A problemática do estudo se origina das eleições municipais 2012 anuladas e busca
questionar o perfil socioeconômico e demográfico dos municípios que tiveram eleições
suplementares em 2013 e em 2014, e quais modificações no comportamento de seus eleitores e dos
partidos envolvidos na disputa podem ser verificadas na comparação entre o pleito anulado e o
suplementar?
O objetivo geral desta pesquisa é analisar se as eleições suplementares estão relacionadas com
um determinado perfil socioeconômico dos municípios, e, concomitantemente, como afetam o
comportamento político dos eleitores dessas localidades e dos partidos nela organizados.
O tema das eleições suplementares tem como fundamento central a anulação de votações
realizadas conforme o calendário ordinário nacional e a consequente realização de novas eleições
em municípios brasileiros, fenômeno que vem aumentando nos últimos anos.
3
O TSE registra 174 eleições suplementares realizadas no período correspondente ao mandato 2009-2012 (TSE.
2015a).
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Ao longo do artigo são utilizadas como sinônimas dessa denominação: “nova”, “renovação” e “reedição” da eleição
ou do pleito
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A pesquisa se justifica pela relevância do tema a ser estudado, pela ausência de dados
coletados e sistematizados acerca do conjunto de eleições suplementares realizadas no país, assim
como pela carência de trabalhos acadêmicos que as abordem como um fenômeno político concreto.
Na mesma perspectiva, o estudo é viável e exequível, pois os dados necessários à realização da
investigação são públicos e se encontram à disposição no site da Justiça Eleitoral (especialmente do
Tribunal Superior Eleitoral, TSE) e em outras fontes de informação, como, por exemplo: o Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e o AtlasBrasil.
O trabalho assume as características de um estudo não só empírico, mas também exploratório,
porque, apesar de insistentes buscas em bancos de teses e de dissertações (Capes, IBICT), portais de
revistas acadêmicas (Scielo; Portal de Periódicos da Capes); periódicos científicos eletrônicos
isolados e em mecanismos de busca na internet (Google; Google Acadêmico), não foi possível
encontrar investigações com tal foco e tampouco estudos sistemáticos sobre as eleições
suplementares realizadas, com uma honrosa exceção (ZALAMENA, 20135).
As contribuições acadêmicas que foram identificadas se referem a fenômenos correlatos e
antecedentes à “eleição suplementar”, caso de: anulação, anulabilidade e nulidade de votos, de
votação e de eleição (CHAVES, 20096; SALES, 2008; PESSOA, 2012; GUEIRAL, 20137;
BRAMRAITER, 20138). Contudo, tais estudos parecem considerar que, quando a repetição do
5
O estudo da autora é de importância para o desenvolvimento deste projeto de pesquisa, especialmente pelo aspecto
metodológico. Especificamente, em seu terceiro capitulo, na primeira parte, a autora realiza uma análise comparativa
entre as eleições municipais de 2008 e as novas eleições no estado do Rio Grande do Sul no que tange a comportamento
do eleitor (índices de votos em branco, nulos e a abstenção) e resultado.
Além disso, após narrar os resultados dessa comparação, passa a discutir outra temática, relevante para os objetivos
elencados para a própria dissertação, mas que pouco tem a ver com aqueles listados por este projeto. Assim, o restante
do capitulo trabalha com a percepção dos moradores que vivem nas cidades com eleições suplementares, através dos
comentários em sites (Jus Brasil), jornais online (Zero Hora), blogs e redes sociais.
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Reforça os estudos sobre a nulidade da votação. A análise se debruça sobre o princípio da soberania popular e a sua
relação com alguns dos dispositivos legais que incidem no art. 224 do CE e no art. 81 §1º do CF/1988, como as ações
previstas na Lei nº 9.504/1997 por: captação ilícita de sufrágio (art. 41-A), captação e gastos ilícitos de recursos (art.
30-A), condutas vedadas aos agentes públicos (art. 73 a 78), e os demais procedimentos encontrados na lei eleitoral
como o Recurso Contra a Expedição de Diploma (RCE) e a Ação de Impugnação de Mandato Eletivo (AIME).
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Discute os fatos que levam à anulação ou à nulidade dos votos nas seções eleitorais, concomitante, às eleições em
geral, baseando-se análise da pesquisa nos princípios da Democracia, da Soberania Popular, da Isonomia, da Lisura e da
Moralidade Eleitoral que regem o processo eleitoral. O autor busca verificar se existem mecanismos na legislação que
possibilitem um novo escrutínio em caso de vícios no processo eleitoral que lesem os princípios supracitados. Constatou
a existência de dispositivos legais que possibilitam a renovação do pleito, em face de vícios que afrontem os princípios
constitucionais, caso dos artigos 220, 221, 222 e 237 do Código Eleitoral; as Leis 9.504/1997 e Lei Complementar
64/1990, com as alterações realizadas pela Lei Complementar 135/2010, que conferem competência à Justiça Eleitoral
para decretar a nulidade ou a anulação da votação em caso de vícios no pleito, e, ao mesmo tempo, para estabelecer uma
nova eleição.
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Traz à luz uma discussão jurídica sobre os efeitos dos votos nulos nas eleições ordinárias. A autora distingue os
conceitos de nulidade e de anulabilidade, apresenta os dispositivos legais que preveem a nulidade ou anulabilidade da
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processo eleitoral se torna inevitável, a questão está resolvida e, portanto, não há mais nada a
analisar. Na mesma medida, foram encontrados estudos de poder local, centrados na realidade
política de determinados municípios, nos quais há a referência inevitável à eleição suplementar
ocorrida nessas localidades, mas não a análise em torno do fenômeno propriamente dito, e sim de
outros fatores a ele associados, como a cobertura da imprensa (CERVI et al., 2011 9; SOUZA;
SOUZA, 201010; SILVA, 201011).
Para recapitular o aspecto histórico deste instituto, pode-se dizer que tal crescimento não é
produto de uma medida recentemente incluída no ordenamento jurídico brasileiro e que, ao ser
adotada, tornou possível a realização de eleições suplementares, pois esta previsão está claramente
presente no atual Código Eleitoral desde que ele entrou em vigor, em 1965. No entanto, observa-se
que foi a partir do ano de 2008, com o aumento número de eleições reeditadas a cada pleito, que
esse termo e o próprio fenômeno se tornaram mais recorrentes e mais divulgados.
O fenômeno da realização de eleição suplementar decorre da anulação de mais de 50% dos
votos válidos do candidato eleito para o cargo majoritário, conforme determinação presente no art.
224 do Código Eleitoral. Logo, para a melhor compreensão do conceito chave da pesquisa será feita
a distinção entre as concepções de voto nulo e de voto anulado.
Pode-se considerar o voto como “o instrumento pelo qual o eleitor expressa sua vontade, na
escolha de seus representantes ou sobre assuntos que exigem sua manifestação” (PINTO, 2006,
p.309). Na prática, ele consiste no exercício do sufrágio, ao modo de manifestar a vontade numa
deliberação coletiva; ato do eleitorado para escolher aquele que vai ocupar certo cargo ou exercer
votação, resgata alguns debates acerca das jurisprudências em torno do art. 224 do Código Eleitoral, e, por fim, analisa
os efeitos dos votos nulos na democracia representativa. É importante salientar que o estudo, expõe o atual
posicionamento do Tribunal Superior Eleitoral, segundo o qual os votos nulos decorrentes da vontade do eleitor não
entram no cálculo daqueles atingidos por nulidade previsto no art. 224 de CE, pois somente devem ser considerados
como tal aqueles provenientes de uma decisão da Justiça Eleitoral
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Os autores analisam o tema das mídias nas cobertura pré-eleições, especificamente, o papel dos jornais no
acompanhamento das disputas eleitorais nos pleitos municipais de três cidades paranaenses no ano de 2008, uma delas
com realização de eleição suplementar (Londrina). Eles verificam as recorrências das manchetes nos periódicos locais,
concluindo que o destaque dado às notícias que fazem a cobertura política apontam os principais candidatos destinados
aos cargos de prefeito.
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O estudo trafega superficialmente sobre o tema das eleições suplementares, ao mesmo tempo, apresentam uma
nomenclatura diversa: “eleições de 3º Turno”. Os autores apenas relatam a existência dessas novas eleições e analisam a
divulgação daquela ocorrida na cidade de Londrina (PR) em telejornais e nos jornais impressos, pois este constitui o
efetivo objeto do estudo. Porém, não se propõem a discutir o fenômeno propriamente em si, mas sim visam a observar
como é dada pouca visibilidade por parte mídia no pleito definido pelos autores como “3º Turno”.
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Aborda-se as causas e a existência das eleições suplementares em Campos dos Goytacazes (RJ). Entretanto, sua
análise enfatiza a disputa pelo poder municipal por grupos políticos distintos nas eleições ordinárias daquele município.
O estudo aborda as intervenções da Justiça Eleitoral, devido às denúncias de improbidade administrativa e que
resultaram em eleições suplementares
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determinada uma função; um meio pelo qual os eleitores escolhem, formalmente, os candidatos; por
fim, a forma de expressar a opinião individual (DINIZ, 1998).
Os votos nulos são atribuídos a candidatos ou a legendas partidárias inexistentes:
[...] quando o eleitor manifesta sua vontade de anular, digitando na urna eletrônica um
número que não seja correspondente a nenhum candidato ou partido político oficialmente
registrados. No caso de uso de cédula de papel, é nulo o voto quando o eleitor faz qualquer
marcação que não identifique de maneira clara o nome, ou o número do candidato, ou o
número do partido político. São nulos, igualmente, os votos cujas cédulas contenham
elementos gráficos estranhos ao ato de votar (TSE, 2015c).
Por fim, destaca-se que o registro do voto nulo, juntamente com o voto em branco12, destinase para fins estatísticos e, ambos, não são calculados como votos válidos, ou seja, não vão para
nenhum candidato, partido político ou coligação. Tal previsão está disposta nos art. 77, §2°, da
Constituição Federal13 e nos art. 2°14, 3º15 e 5º, da Lei n° 9.504/77, conhecida como “lei das
eleições”, pois veio a disciplinar o conjunto de eleições do país e a tornar desnecessária a
promulgação de uma lei a cada pleito, como ocorria anteriormente.
2. METODOLOGIA
Reitera-se que a pesquisa consiste em um estudo exploratório, precipuamente, empírica com
apoio da escassa bibliografia existente sobre o tema. O objeto de trabalho dessa pesquisa parte do
recorte preestabelecido, tendo sido identificados 93 municípios que tiveram eleições suplementares.
A delimitação das variáveis a serem analisadas, estão distribuídas em três campos: I. Perfil
socioeconômico do município que teve o pleito anulado e realizou eleição suplementar; II. Perfil do
comportamento dos partidos políticos envolvidos na disputa; III. Perfil de comportamento dos
eleitores desses municípios na comparação entre o pleito suplementar e o anulado. Essa escolha foi
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Como o candidato que deu origem à anulação dos votos e do pleito está legalmente impedido de disputar a eleição
suplementar, é evidente que a relação de concorrentes no pleito renovado foi “diferente” da original. Por isso,
“diferente” aqui diz respeito a mudanças em outros competidores (notadamente entre os que foram derrotados) e “igual”
quer informar que todos se repetiram, excetuando aquele que inevitavelmente foi retirado da disputa.
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"Será considerado eleito Presidente o candidato que, registrado por partido político, obtiver a maioria de votos, não
computados os em branco e os nulos".
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"Será considerado eleito o candidato a Presidente ou a Governador que obtiver a maioria absoluta de votos, não
computados os em branco e os nulos”.
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“Será considerado eleito Prefeito o candidato que obtiver a maioria dos votos, não computados os em branco e os
nulos”.
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definida pela disponibilidade de informações, devidamente confiáveis, alusivas a tais variáveis,
assim como à capacidade que elas teriam de atender os objetivos propostos.
Logo, no que se refere ao campo I, foram elencadas as seguintes variáveis: (a) Tamanho da
população; (b) Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) - (2010); (c) Índice de
Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) - Educação (2010); (d) Índice de Desenvolvimento
Humano Municipal (IDHM) - Renda - (2010); (e) Renda Per Capita - (2010); (f) Taxa de
Urbanização - (2010); (g) Matriz econômica local.
As fontes para esses dados foram coletadas ou estão disponíveis nos sites: AtlasBrasil.org,
IBGE-Cidades, Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República (SAE), sendo
decidido que as categorias e os parâmetros a serem trabalhadas em cada variável seriam aquelas
adotadas pelas instituições que servem como fonte.
O campo II se subdividiu em três categorias analíticas: (a) candidatos (indivíduos e cargo a
que concorreram); (b) partidos concorrentes; (c) coligações. Todas as informações estão disponíveis
no site do TSE.
O campo III, por sua vez, está distribuído em sete categorias analíticas: (a) eleitorado apto; (b)
abstenção; (c) votos em branco; (d) votos nulos: (e) votos inválidos; (f) resultado eleitoral; (g)
reeleição. As informações estão disponíveis nos bancos de dados do TSE e, subsidiariamente, dos
Tribunais Regionais Eleitorais (TREs).
A documentação recolhida será sistematizada em planilhas do programa Excel, organizadas
em grupos, de acordo com a descrição acima, para que seja efetuada a análise na próxima fase da
pesquisa.
A análise dos dados será feita a partir do cruzamento dos grupos de variáveis para obtenção
de informações que configurem ou permitam configurar a identificação de padrões majoritários ou
de tendências que delimitem esses perfis. O programa selecionado para efetuar análise é o SPSS, o
qual se considera o mais adequado para realizar tais comparações.
3. RESULTADOS E DISCUSSÃO
No momento atual do estudo se efetuou uma pesquisa pré-exploratória, que identificou os 93
municípios no qual tiveram as eleições suplementares utilizando os dados obtidos no site do
Tribunal Superior Eleitoral (TSE).
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Na segunda etapa do trabalho, foram coletados os dados estatísticos sobre o perfil
socioeconômico dos municípios selecionados, respeitando as categorias preestabelecidas; e, ao
mesmo tempo recolheram-se as informações sobre o perfil de comportamento dos eleitores desses
municípios e dos partidos políticos na comparação entre o pleito suplementar e o anulado.
Por fim, a terceira e última etapa do estudo será realizada a posteriori a análise das
informações obtidas durante a pesquisa no programa SPSS.
4. CONCLUSÕES
Nesse ponto da pesquisa foram levantadas algumas hipóteses em relação ao trabalho. Os
municípios brasileiros que realizaram eleição suplementar em 2013 e em 2014 para prefeito
apresentam o seguinte perfil socioeconômico e demográfico: são de micro e pequeno porte; estão
situadas no interior do país e fora dos eixos metropolitanos; possuem Índice de Desenvolvimento
Humano Municipal (IDH-M) considerado médio e IDH-Educação baixo; não têm a economia
baseada no setor industrial, o destaque reside na atividade primária, agregado ao setor terciário
(serviços). Em relação às modificações no comportamento de seus eleitores e dos partidos podem
ser verificadas na comparação entre o pleito suplementar e o anulado que: o número de candidatos
se reduz; participam os mesmos partidos políticos e as mesmas coligações; o número de eleitores
aptos a votar é menor; a taxa de abstenção é maior na eleição; há um menor percentual de votos
brancos; o percentual de votos nulos é menor; a quantidade de votos inválidos é menor; predomina
a reeleição, ou seja, a realização da eleição suplementar não altera o resultado atingido no pleito
anulado.
Porém, alerta-se que as hipóteses supracitadas foram levantadas a partir dos dados recolhidos
durante a pesquisa exploratória sem a devida análise, cruzamento e comparação das informações.
Esses apontamentos iniciais podem sem modificados conforme o processo de análise for sendo
realizado.
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Universidade Federal do Rio Grande do Sul | Porto Alegre | Set. 2015