AS MAIS-VALIAS FUNDIÁRIAS URBANAS E
OS INTRUMENTOS TRIBUTÁRIOS PARA A
SUA RECUPERAÇÃO
Marcelo Dias Ferreira
Procuradoria-Geral do Município de Porto Alegre
2012
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CAFÉ DIÁLOGOS TRIBUTÁRIOS - 27 DE SETEMBRO DE 2012
MAIS VALIAS FUNDIÁRIAS: UM CONCEITO

Determinadas ações e decisões urbanísticas podem alterar o valor da
terra. Podem ser de três tipos:

1. Realização de OBRAS PÚBLICAS localizadas (novas vias, ou
duplicação das já existentes; rede de esgoto e água; calçadas e
iluminação pública, construção de escolas, hospitais, parques)

2. Mudanças na legislação urbanística, que alterem o uso do solo (lei
que permita o uso comercial em certo local, lei que permita
construção de prédios mais altos, onde antes só permitiam prédios
mais baixos)

3. Mudanças na classificação do solo (quando são criadas novas
áreas para urbanização, em áreas antes definidas como rurais, as
AEIS e AEICS)
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MAIS VALIAS FUNDIÁRIAS: UM CONCEITO
“CONSIDERE O QUE É A RENDA. ELA NÃO CRESCE
ESPONTANEAMENTE DA TERRA; NÃO É DEVIDA A NADA
QUE OS PROPRIETARIOS TENHAM FEITO. ELA REPRESENTA
UM VALOR CRIADO POR TODA A COMUNIDADE. DEIXEMOS
QUE OS PROPRIETÁRIOS TENHAM TUDO O QUE A POSSE DA
TERRA LHES DARIA NA AUSÊNCIA DO RESTANTE DA
COMUNIDADE.”
(Henry George, Progress and Poverty, p. 366)
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MAIS-VALIAS FUNDIÁRIAS URBANAS: FORMAÇÃO DO PREÇO DO SOLO
(Furtado, 2007)
COMPONENTES DO VALOR DO SOLO URBANO
A
B
C
D
Incrementos Gerais do Valor do Solo = A+B+C+D
mais-valias alheias à ação do proprietário
Mais-valias que provêm
da atuação pública
Mais-valias que provêm
de inversões públicas
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MAIS-VALIAS FUNDIÁRIAS URBANAS: FORMAÇÃO DO PREÇO DO SOLO
(Furtado, 2007)
Incrementos Gerais do Valor do Solo = A+B+C+D
A
B
C
D
“Esforço” do proprietário
Ações de outros indivíduos
Mudanças na normativa urbanística
Inversões Públicas
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
A apropriação privada das mais-valias fundiárias urbanas é
apontada de forma recorrente como questão central na
literatura que examina os problemas associados ao processo
de urbanização na América Latina, principalmente a
informalidade

Estudos e diagnósticos convergem, há pelo menos duas
décadas, para a necessidade e a oportunidade da utilização de
instrumentos para a recuperação, pelo setor público, das maisvalias fundiárias geradas em decorrência de sua atuação

As avaliações da experiência latino-americana com
instrumentos de recuperação de mais-valias fundiárias têm
sido, via de regra, associadas de forma mais imediata com a
contribuição de melhoria e tributos similares desenvolvidos na
região, mas há outras formas, inclusive não-tributárias
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DIRETRIZES GERAIS A SEREM OBSERVADAS

Função social da propriedade urbana (CF/88, art. 5º, inciso
XXII)

Recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha
resultado a valorização de imóveis urbanos (Estatuto da
Cidade, art. 2º, inciso XI)

Justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do
processo de urbanização (Estatuto da Cidade, art. 2º, inciso IX)

Adequação dos instrumentos de política econômica, tributária
e financeira, e dos gastos públicos, aos objetivos do
desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os
investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos
bens pelos diferentes segmentos sociais (Estatuto da Cidade,
art. 2º, inciso X)
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INSTRUMENTOS NÃO TRIBUTÁRIOS DE RECUPERAÇÃO DE MAIS
VALIAS FUNDIÁRIAS URBANAS

São todos aqueles instrumentos que não fazem parte do rol de tributos
(IPTU, ISS, ITBI, Taxas, Contribuição de Melhoria, CIP, transferências de
receitas tributárias Federais e Estaduais, Fundo de Repartição dos
Municípios, etc). Exemplos:

Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC) – Separam o direito
de propriedade do direito de construir (solo criado = acréscimo além do
coeficiente básico de aproveitamente estabelecido pela lei)

Transferência do Direito de Construir – Implica na possibilidade do
proprietário exercer seu direito em outro local (Pagto das áreas da 3ª
Perimetral)
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INSTRUMENTOS NÃO TRIBUTÁRIOS DE RECUPERAÇÃO DE MAIS VALIAS
FUNDIÁRIAS URBANAS

Operações Urbanas Consorciadas = identifica relação entre Poder Público e
iniciativa privada, onde o segundo aporta contrapartidas em câmbio de um
modelo urbanístico mais flexível (transferência de potencial construtivo –
CEPAC`s em SP – medidas mitigadoras e compensatórias, etc) - Regulamentada
no art. 32 do Estatuto da Cidade

Medidas Compensatorias no Licenciamento Ambiental = Ex: implantação ou
ampliação de vias públicas se ocorrer impacto no trânsito, construção de obras
de drenagem, plantação de espécies vegetais, etc

Parcerias Publico-Privadas (PPP`s) = são instrumentos criados por lei para
viabilizar e contratualizar a realização de tarefas públicas, de serviços e obras
públicas por particulares
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INSTRUMENTOS TRIBUTÁRIOS DE RECUPERAÇÃO DE MAIS VALIAS
FUNDIARIAS URBANAS
CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA

”A contribuição de melhoria (CM) cobrada pela União, pelos
Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito
de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao
custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária,
tendo como limite total a despesa realizada e como limite
individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada
imóvel beneficiado (Art. 81 do CTN)”
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INSTRUMENTOS TRIBUTÁRIOS DE RECUPERAÇÃO DE MAIS
VALIAS FUNDIÁRIAS URBANAS

Função da CM é fiscal, mas tem importante função redistributiva – é
também um instrumento de politica urbana pelo Estatuto da Cidade
(Lei Federal 10.257/01)

A arrecadação de recursos financeiros para cobrir os custos da
obra pública pode ser considerado um de seus objetivos, mas a
destinacao destes recursos não é relevante para definir a CM

O fato gerador da CM é a valorização do imóvel do qual o
contribuinte é proprietário, desde que esta valorização seja
decorrente de obra pública

Cálculo = é determinado tomando a parcela do custo da obra, cujo
custeio deva ser feito pelos contribuintes, e fazendo-se o rateio
desta pelos imóveis situados na zona beneficiada, em função dos
respectivos fatores individuais de valorização (art. 82, par.1o. CTN)
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INSTRUMENTOS TRIBUTÁRIOS DE RECUPERAÇÃO DE MAIS
VALIAS FUNDIÁRIAS URBANAS
IMPOSTO PREDIAL TERRITORIAL URBANO

O IPTU: Além de ser baixa a base de arrecadação, ou seja, o valor
cadastral das propriedades, o sistema de arrecadação do imposto
predial opera com um baixo nível de eficácia no Brasil, sendo alto o
percentual de inadimplência e evasão

Dado o elevado custo político imputado ao IPTU, este custo acaba
por ultrapassar suas vantagens econômicas e, por isso, as
autoridades locais preferem explorar outras fontes de recursos, que
mesmo que menos eficientes, sejam politicamente mais viáveis

Parte dos recursos locais provém de transferências desde os níveis
regionais e nacionais de governo, o que acaba por tornar as
administrações locais altamente dependentes desses recursos
(FPM, Transferencias constitucionais, etc)
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BAIXA BASE DE ARRECADAÇÃO DO IPTU
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BAIXA BASE DE ARRECADAÇÃO DO IPTU
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BAIXA BASE DE ARRECADAÇÃO DO IPTU

Uma das razões apontadas é a deficiência dos Cadastros
Imobiliários, cuja Planta de Valores Genérica encontra-se
desatualizada e há fortes resistências nos Legislativos em
implementar sua atualização

Outra é a alta regressividade das alíquotas fixas do IPTU,
espelhando a regressividade na distribuição pessoal da carga
tributária no Brasil

Pobres pagam, relativamente à sua renda, mais tributos do que
os ricos (35,9% da renda pessoal p/ renda até um salário
mínimo e 14,1% da renda pessoal para indivíduos com renda
superior a 100 salários mínimos) Comunicados IPEA nº 92 para
2008/9.

A aplicação da progressividade nos tributos diretos (IPTU, IR,
etc) atua como movimento de “desconcentração de renda”
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PROGRESSIVIDADE FISCAL E EXTRAFISCAL DO IPTU

Progressividade Fiscal = de acordo com o valor do imovel,
respeitando o principio da capacidade contributiva (CF, art.
156, § 1º, inciso I) – Finalidade arrecadatória e de justiça fiscal
(combate a regressividade das alíquotas fixas)

Art. 156. “Compete aos Municípios instituir imposto sobre:
I – a propriedade predial e territorial urbana:
(…)
§ 1º Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere
o art. 182, §4º, inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá:
I – Ser progressivo em razão do valor do imóvel
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PROGRESSIVIDADE FISCAL E EXTRAFISCAL DO IPTU

Progressividade Extrafiscal = tem a finalidade sancionatória e de
fins urbanísticos

Art. 182, §4º, II da CF/88 – “É facultado ao Poder Público Municipal,
mediante lei específica para área incluida no Plano Diretor, exigir,
nos termos da Lei Federal, do proprietário do solo urbano não
edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu
adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
(…)
II – Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
progressivo no tempo”

Extrafiscalidade alternativa de cobranca do IPTU = Art. 1276 do
CCB (Abandono de imovel urbano e a arrecadação dele como bem
vago se o proprietário deixar de satisfazer os ônus fiscais) –
finalidade precípua de combater a especulação imobiliária e
melhorar o ordenamento urbano
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Debilidade dos instrumentos de recuperação de mais-valias
fundiárias
POR QUÊ???

Há, de modo geral uma forte resistência a qualquer tributo que
incida sobre a propriedade, característica que tem o apoio de
diversos setores da sociedade

O amplo espectro de dificuldades que se interpõem ao
aprimoramento do imposto predial é aplicável em grande
medida a qualquer tentativa de desenvolver outros
instrumentos destinados à recuperação de mais-valias
fundiárias

por último, fica claro que o argumento ético que genericamente
sustentaria a implementação de instrumentos de recuperação
de mais-valias fundiárias, de que cada um deve ser
recompensado apenas pelo seu próprio esforço, longe de estar
consolidado no Brasil, parece carecer de maior sentido ou
reconhecimento social
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“É a elas – as grandes cidades – que afluem e que se
articulam as multidões às quais o capital já não oferece
mais alternativas. Esta gente estabelece novas formas
de sociabilidade, identidade e valores. Nestas cidades,
portanto, concentram-se tanto as energias do capital
quanto as melhores chances de superá-lo. Elas não são
túmulos, mas arenas. Aí se dá o choque entre as
principais concepções para a humanidade.”
(“As cidades rebeldes”, de David Harvey)