João Pacheco de Amorim
PROFESSOR
DA
FACULDADE
DE
DIREITO DO PORTO
Av. Antunes Guimarães, n.º 628
4100-075 PORTO
CONSULTA
É a seguinte a questão que nos coloca a Secção Regional do Porto da Ordem
dos Farmacêuticos, através do seu ilustre mandatário:
1. A Ordem dos Farmacêuticos, através da Secção Regional do Porto, adquiriu
um terreno apto para construção ao Município do Porto para edificação de instalações
aptas a, e entre outras valências, albergar a sua sede. Pagou a Ordem dos
Farmacêuticos do Porto pelo terreno a quantia de € 362.000 e vinculou-se, no prazo
de 5 anos após a celebração da escritura pública (que data de 2005), a construir no
mesmo (e para além da sua sede) um museu para Farmácia e um Centro de Estudos
Farmacêuticos – podendo o Município exercer o direito de reversão caso o terreno
adquirido venha a ser utilizado para fim diferente do estabelecido no contrato de
compra e venda;
2. Entretanto, a Secção Regional do Porto da Ordem dos Farmacêuticos, que
sempre assumiu a gestão direta deste dossier, acordou com o Município a
possibilidade de construção do novo edifício sede para além do prazo definido na
escritura, isto porque seria necessário promover os procedimentos de contratação do
projetista e, assim como o subsequente licenciamento para a construção e ainda os
procedimentos de contratação da entidade fiscalizadora da obra e do concurso
público para a execução da empreitada.
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3.Depois de ter sido apresentado o projeto ao Município do Porto para
licenciamento, este foi já aprovado, faltando apenas liquidar as taxas para levantar o
respetivo alvará; pretende agora a Secção Regional do Porto da OF promover um
concurso público para execução da empreitada ao abrigo do Código dos Contratos
Públicos.
4. Mais se refira que a Direção Regional da Secção Regional do Porto
providenciou pela disponibilização dos recursos financeiros próprios necessários ao
financiamento da obra, tais como o financiamento junto dos sócios da Secção
Regional e a obtenção de boas condições de financiamento bancário, nos termos
previstos/no orçamento aprovado pela respetiva assembleia regional.
5. Refira-se ainda, com interesse para a consulta, que a prática das Secções
Regionais da OF, e sem embargo de os Estatutos não serem muito claros nesta
matéria, é de grande autonomia quanto à gestão financeira que fazem da receitas
provenientes das quotas pagas pelos seus membros, nomeadamente em matéria de
contratação pública, autorizando os competentes órgãos regionais as despesas
necessárias à satisfação das respetivas necessidades – isto sem prejuízo de estarem
vinculadas a proceder anualmente a uma transferência para a Direção Nacional de
uma determinada percentagem das referidas receitas.
6. A questão que se coloca em suma no seio da Ordem, e que se pretende ver
dirimida, é a da titularidade da competência para a prática destes atos e para a gestão
das operações referidas, dada a estrutura acentuadamente desconcentrada destas
entidades públicas (das ordens ou associações públicas profissionais), não obstante a
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existência de uma única pessoa coletiva com um só número de identificação. Importa
assim determinar o como estão distribuídas as competências nestas matérias pelos
vários órgãos da Ordem – nacionais e regionais, deliberativos, executivos e de
fiscalização interna –, para depois aferir se a Secção Regional do Porto pode ou não
promover por sua própria iniciativa a execução da empreitada de construção de um
novo edifício para a sua sede, nos termos do disposto nos Estatutos da OF (cf. artigos
20º e 51º).
Sobre a questão que deste modo nos é colocada, é o seguinte, nas suas linhas
gerais, o nosso
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PARECER
1. Competências genéricas de direção e superintendência e específicas em
matéria financeira dos órgãos nacionais da OF
Segundo as alíneas a) e b) do art.º 20.º do Estatuto da Ordem dos
Farmacêuticos, aprovado pelo DL n.º 288/2001, de 10 de Novembro (doravante
EOF), compete à direção nacional da OF (órgão executivo nacional), em termos
genéricos, “dirigir a atividade da Ordem a nível nacional” (poder de direção sobre os
serviços estaduais da Ordem) e “coordenar e orientar as atividades das direções regionais”
(poder de superintendência sobre as direções das secções regionais).
No que respeita especificamente a matérias financeiras cabe à dita direção
nacional “cobrar as receitas e efetuar as despesas previstas no orçamento aprovado pela assembleia
geral” (art.º 20.º, al. g)), “elaborar e apresentar à assembleia geral o relatório, contas e orçamento
anuais” (al. j)) e “gerir o património mobiliário e imobiliário da Ordem, mantendo atualizado o
respetivo cadastro” (al. k)).
Compete enfim à assembleia geral da OF, ainda nesta sede (competências de
caráter financeira), “deliberar sobre a alienação ou oneração de bens imóveis que integrem o
património da Ordem” (art.º 17.º, al. c)); e ao conselho fiscal nacional “examinar e dar
parecer sobre as contas anuais, sobre os pareceres dos conselhos fiscais regionais apresentados à
respetiva assembleia regional e apresentar-lhes as sugestões que entenda convenientes” (art.º 28.º, al.
b)).
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2. Competências genéricas e em matéria financeira dos órgãos regionais
da OF
Nos termos do art.º 51.º, al. a), incumbe às direções regionais, genericamente,
“dirigir a atividade da Ordem a nível regional”, cabendo-lhe ainda em sede financeira “cobrar
as quotas e outras receitas a enviar à direção nacional” (al. e)) 1 e “efetuar as despesas previstas no
orçamento pela assembleia regional” (al. f)), e “elaborar e apresentar à assembleia regional, na sua
reunião ordinária, o relatório, contas e orçamento anuais” (al. i)).
Cabe por seu turno às assembleias regionais, como competência geral, “deliberar
sobre assuntos de âmbito regional” (art.º 47.º, al. b)), e já no âmbito financeiro “apreciar e
votar o relatório, contas e orçamento da direção regional” (al. a)). E compete enfim aos
conselhos fiscais regionais “examinar e dar parecer sobre as contas aunais a apresentar pela
direção regional à assembleia regional as sugestões que entenda convenientes” (art.º 55.º).
3. Competências dos órgãos regionais da OF em sede de autorização de
despesas
Comece por se dizer que a operação em causa – recorde-se, a edificação num
terreno situado no território do município do Porto de um edifício sede da secção
destinado também a acolher dois organismos da estrutura regional em causa
considerados por aquela edilidade como tendo interesse local (os ditos Museu de
1
Nos termos do n.º 1 do art.º 70.º do EOF, “uma parte da receita proveniente das joias e quotas, a
fixar anualmente pela assembleia geral, destina-se à direção nacional, revertendo o restante para a direção regional”.
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Farmácia e Centro de Estudos Farmacêuticos) – se reconduz pacificamente ao
conceito de atividade da Ordem a nível regional cuja responsabilidade incumbe à
correspondente direção regional.
Pois bem, os normativos transcritos no ponto anterior não deixam dúvidas
quanto à competência de cada direção regional da OF para autorizar e executar as
despesas implicadas pelo exercício das suas (dela direção regional) competências
próprias – como é o caso, acabamos de vê-lo – desde que constem do orçamento
apresentado (ou a apresentar) à correspondente assembleia regional e que este mesmo
orçamento seja devidamente aprovado por tal órgão deliberativo. Note-se que a
determinação da origem do financiamento (por exemplo, a decisão de recorrer a um
empréstimo bancário) cabe em ultima ratio à assembleia regional, a quem compete
aprovar o orçamento, competindo à direção da estrutura regional tão só realizar a
operação em execução do deliberado naqueloutra sede.
Sendo a direção regional do Porto da OF o órgão competente para autorizar
as despesas em causa, é também o órgão competente para as correspondentes
decisões de contratação quer do projetista e da entidade fiscalizadora, quer do
empreiteiro: segundo o art.º 36.º, n.º 1 do Código dos Contratos Públicos, a decisão
de contratar “cabe ao órgão competente para autorizar a despesa inerente ao contrato a celebrar”.
O mesmo é dizer que a direção regional do Porto da OF é também competente para
promover e dirigir o procedimento de formação do contrato (cfr. CCP, art.ºs 40.º/2,
67.º/1, 69.º/2, 77.º/2, 78.º/1, 78.º/A, etc.) e para a prática do ato final de adjudicação
seja dos referidos serviços (de elaboração do projeto e de fiscalização da obra), seja
da empreitada em causa (cfr. art.º 73.º CCP).
Cabe também ao mesmo órgão competente para a decisão de contratar a
aprovação da minuta do contrato (art.º 98.º/1), a iniciativa de propor os ajustamentos
do contrato a celebrar que se revelarem necessários (art.º 99.º/1). Enfim, cabe ao
mesmo órgão (ao competente para a decisão de contratar, ou seja, à Direção da Secção
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Regional do Porto da OF) a representação da entidade adjudicante (no caso, a Ordem
dos Farmacêuticos) na outorga do contrato; e mais se refira que, tratando-se como se
trata de um órgão colegial, competirá ao respetivo presidente a concreta representação
da dita entidade adjudicante na celebração do contrato (cfr. art.º 106.º, n.ºs 1 e 3).
Do exposto decorre que o contraente público (a Ordem dos Farmacêuticos)
será ainda e sempre representado também na execução do contrato de empreitada de
obras públicas pelo mesmo órgão competente para a decisão de contratar, ou seja,
pelo que concretamente assinou o contrato). Caberá por conseguinte à direção da
Secção Regional do Porto da OF o acompanhamento e a gestão quer da empreitada
em causa, quer dos serviços com esta pressupostos e conexos (projeto e fiscalização).
4. Da exclusão da competência dos órgãos nacionais da OF para a gestão
e acompanhamento da empreitada em causa e da prestação dos serviços
conexos
É certo que a al. k) do art.º 20.º do EOF atribui à direção nacional da OF a
missão de “gerir o património mobiliário e imobiliário da Ordem, mantendo atualizado o respetivo
cadastro”. Mas o âmbito desta incumbência genérica está forçosamente limitado pelas
competências próprias originariamente desconcentradas nas estruturas regionais da
Ordem, que por arrastamento incluem inequivocamente todas aquelas a que
acabamos de fazer referência. Vale isto dizer que os poderes de gestão da Ordem se
cingem aos bens mobiliários e imobiliários afetos à sua estrutura nacional, excluindo
os afetos às estruturas regionais, como é o caso da empreitada em causa e do futuro
edifício sede da Secção Regional do Porto da OF a que ela dará lugar.
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Por outro lado o art.º 17.º, al. c)) confere à assembleia geral da OF a
competência para “deliberar sobre a alienação ou oneração de bens imóveis que integrem o
património da Ordem”. Daqui se retira todavia que não é a este órgão deliberativo que
cabe autorizar a despesa necessária à aquisição de bens imóveis, assim como não lhe
pertence a competência para a concreta decisão de compra de qualquer imóvel e para
a celebração do respetivo contrato, mas antes mas aos órgãos executivos nacional ou
regionais, consoante o imóvel se destine respetivamente à estrutura nacional da
Ordem ou às suas estruturas regionais.
Porto, 15 de Dezembro de 2014
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