FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA - CEPAM
Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal
Código: Painel 14 - NOVOS MODELOS ORGANIZACIONAIS DOS MUNICÍPIOS
Texto: LEVANTAMENTO DOS NOVOS ARRANJOS ORGANIZACIONAIS
NOS MUNICÍPIOS PAULISTAS: BREVES CONSIDERAÇÕES
Fátima F. Araújo1
Maria do Carmo M. T. Cruz2
Vera Martins da Silva3
Sumário: APRESENTAÇÃO 1. METODOLOGIA DO LEVANTAMENTO. 2. RESULTADOS DO
LEVANTAMENTO. 2.1 Síntese dos Tipos das Novas Formas Organizacionais. 2.2 Ajustes/Instrumentos
de Formalização de Parcerias 3. ESTUDO DE CASOS. 3.1 Organização da Sociedade Civil de Interesse
Público (Oscip). 3.2 Questões para Reflexão sobre as Oscips. 3.3 Organização Social (OS). 3.4 Questões
para Reflexão sobre as OSs. 4. CONSIDERAÇÕES FINAIS. BIBLIOGRAFIA BÁSICA.
APRESENTAÇÃO
Este trabalho contém síntese do levantamento4 realizado, em 2006, pela
Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam - Centro de Estudos e Pesquisas de
Administração Municipal, para a Secretaria de Economia e Planejamento (SEP) do
Estado de São Paulo, e aborda os novos arranjos/modelos organizacionais com os
respectivos instrumentos de pactuação utilizados na gestão de políticas públicas pelos
municípios paulistas. Os objetos de estudo são a Organização Social (OS)5; a
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip)6; a Organização Não
Governamental (ONG)/Entidade social; as Agências Executiva, Reguladora e de
1
Administradora de empresas pela Pontifícia Universidade Católica – PUC/ SP, especialista em políticas públicas,
técnica do Cepam e coordenadora de Gestão de Políticas Públicas da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam - Email: [email protected] e [email protected]
2
Administradora e mestre pela Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas,
especialista em políticas públicas, técnica da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam. E-mail:
[email protected] ou [email protected]
3
Economista, doutora em Teoria Econômica pelo Instituto de Pesquisas Econômicas da USP e professora licenciada
da Fecap. E-mail: [email protected]
4
A equipe técnica do trabalho foi composta por Alfredo Sant´Anna Júnior, Áquilas Nogueira Mendes, Carlos Corrêa
Leite, Fátima F. Araújo, Isabete G. Silva, Luciana Antonini (tabulação), Maria do Carmo M. T. Cruz e Vera Martins
da Silva e conta com o apoio administrativo de Marli Aguiar. Este texto foi revisto por Eva Barbosa.
5
Instituição sem fins lucrativos/econômicos, qualificada por lei como OS, com o objetivo de prestar serviços
públicos não exclusivos, mas de interesse do Estado, por meio da celebração de Contrato de Gestão com o Poder
Público.
6
É uma qualificação, dada pelo Ministério da Justiça, às pessoas jurídicas de direito privado, sem fins
econômico/lucrativo, cujos objetivos sociais e normas estatutárias atendam aos requisitos instituídos pela Lei Federal
9.790/99 e Decreto Federal 3.100/99. A qualificação permite celebrar um ajuste, denominado Termo de Parceria, com
o Poder Público, para desenvolver projetos ou atividades complementares às que originalmente são de
responsabilidade daquele Poder.
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Desenvolvimento; o Consórcio Intermunicipal/Público; e a Sociedade de Propósito
Específico (SPE), no âmbito da Parceria Público-Privadas (PPP).
O levantamento contou, inicialmente, com a análise/reflexão sobre conceitos e
modalidades organizacionais, a partir de pesquisa bibliográfica e da legislação vigente.
Com base nesse conjunto de informações, foi feito um levantamento empírico, por meio
de um questionário, distribuído a todos os municípios paulistas.
O objetivo foi conhecer as ações e os serviços públicos realizados em parcerias,
os arranjos organizacionais aplicados às políticas públicas municipais/regionais e os
mecanismos e instrumentos de gestão utilizados.
Novos arranjos organizacionais de prestação de serviços públicos foram
inseridos a partir do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, elaborado pelo
Governo Federal, em 1995, e que tem sido referência para os governos estaduais e
municipais. Nessa nova concepção, o Estado deixaria de ser o responsável direto pelo
desenvolvimento econômico e social, pela via da produção de bens e serviços, para se
fortalecer na função de promotor e regulador desse processo.
Dessa forma, o papel de executor ou prestador direto de serviços, do Estado,
seria minimizado, e ampliado o seu papel como regulador, provedor e promotor,
sobretudo dos serviços sociais. O Estado, como promotor desses serviços, continuaria a
subsidiá-los, buscando o controle social direto e a participação da sociedade. Uma
estratégia seria publicizar as atividades classificadas como não-exclusivas da esfera
estatal, facilitando sua absorção pelo setor público não estatal.
Após 12 anos da aprovação do Plano Diretor da Reforma e da promulgação de
outras leis, é fundamental a reflexão/conhecimento sobre a abrangência da adoção
desses novos arranjos organizacionais pelos municípios paulistas.
1. METODOLOGIA DO LEVANTAMENTO
O trabalho, desenvolvido em 2006, abrangeu quatro fases:
• Estudo de conceitos, modalidades e legislação de novos arranjos
organizacionais;
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• Elaboração de questionário, sua aplicação nas Administrações Municipais
paulistas e análise das informações coletadas;
• Estudos de casos realizados in loco; e
• Discussão/reflexão sobre as informações e formulação de questões a partir
dos procedimentos.
Os objetivos do levantamento e os poucos trabalhos voltados à esfera municipal
de governo conduziram à opção pelo levantamento exploratório, por proporcionar uma
visão geral sobre o tema, constituindo subsídios para ampliar a investigação no futuro.
O questionário para levantamento das informações7 nos municípios teve como
escopo:
• Registrar dados cadastrais do informante (nome, cargo, município, etc.);
• Identificar os tipos de organização com as quais as diversas áreas da prefeitura
mantêm parceria para execução dos serviços públicos (OS, Oscip, ONG/Entidade
Social, Agência de Desenvolvimento, Agência Reguladora, Agência Executiva,
Consórcio Intermunicipal/Público, Sociedade de Propósito Específico no âmbito da
Parceria Público-Privada - PPP, Serviço Social Autônomo, Cooperativa de Inclusão
Social e de Prestação de Serviços Públicos, Entidade de Crédito Comunitário, entre
outros);
• Verificar os ajustes/instrumentos de formalização dos vínculos peculiares da relação
entre os vários tipos de organização e a Administração Municipal, como: contrato,
termo de parceria, contrato de gestão, convênio, auxílio, subvenção, contrato
administrativo de concessão na modalidade patrocinada e administrativa, entre
outros; e
• Registrar a existência de legislação municipal (lei, decreto, portaria) com
regulamentação da pactuação do Poder Público com as diversas organizações.
2. RESULTADOS DO LEVANTAMENTO
2.1 Síntese dos Tipos e Formas Organizacionais
7
As informações referem-se aos vínculos do Poder Público municipal com as organizações em funcionamento, no
ano de 2006.
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Retornaram 108 questionários (16,7% dos municípios paulistas). Para esse
conjunto, procurou-se, por contato telefônico, eliminar discrepâncias para melhorar as
informações8. Os resultados obtidos estão contidos no Quadro 1.
Quadro 1: Distribuição dos municípios pesquisados por faixa populacional no Estado de São Paulo
e no âmbito da pesquisa, 2006
Porte
Âmbito
do
Levanta
mento
%
Código
Porte
Faixa
(hab.)
1
Muito pequeno
2
Pequeno
3
Populacional
Estado
%
de 818 a 5.000
169
26,20
21
12,43
de 5.001 a 17.000
213
33,02
30
14,08
Médio
de 17.001 a 60.000
156
24,19
36
23,08
4
Grande
de 60.001 a 220.000
78
12,09
14
17,95
5
Muito grande
de 220.001 a 1.218.862
28
4,34
6
21,43
6
São Paulo, Capital
10.838.581
1
0,16
1
100,00
645
100
108
16,90
Total
Fonte: Pesquisa SEP/Cepam, Novas formas organizacionais, 2006.
A análise das informações dos 108 questionários respondidos revela parcerias
com áreas/setores da administração municipal (educação, saúde, assistência social, etc.)
da seguinte forma: 12 áreas em parceria com dez OSs; 50 com 40 Oscips; 178, com
Organizações
Não-governamentais
(ONGs)
e,
83,
com
Consórcios
Intermunicipais/Públicos. Deve ser observado que uma mesma instituição pode realizar
parceria com mais de uma área e foram, nessa etapa do levantamento, contabilizadas.
Pela análise da distribuição nos municípios paulistas, a maioria das pactuações
encontra-se em municípios de até 60.000 habitantes (Tabela 1).
8
Na análise de incongruências, foram identificados os seguintes fatores causadores das distorções:
• Com o foco no setor/área governamental, os resultados da pesquisa demonstram que uma mesma forma
organizacional atende a demandas de mais de uma área municipal, necessitando diferenciá-las do número de
instituições levantadas;
• Algumas organizações, dentre as apontadas pelos informantes, não se encontram formalizadas por qualquer
instrumento de pactuação; e
• Dificuldade na compreensão de alguns conceitos, embora um glossário tenha sido enviado aos informantes. Esta
dificuldade foi acentuada com o conceito de Organizações Sociais.
Essas observações são importantes de serem apontadas, para que, em um futuro trabalho, esses aspectos sejam mais
bem explicitados.
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Tabela 1: Distribuição de parceria na organização dos serviços municipais por porte populacional
nos 108 municípios pesquisados do Estado de São Paulo
Agência de
Porte
OS
Oscip
ONG
Desenvolvimento
Consórcio
Outras
Total
1
-
3
21
-
15
14
53
2
4
14
49
3
25
32
127
3
2
13
44
-
31
36
126
4
2
12
37
3
9
30
92
5
3
5
23
3
3
19
55
6
1
3
4
-
-
-
8
12
50
178
9
83
131
461
Total
Fonte: Pesquisa SEP/Cepam, Novas formas organizacionais, 2006.
O levantamento focou a análise em cinco formas: OS, Oscip, ONG, Agência de
Desenvolvimento e Consórcio; além das relações das OSs e Oscips com os municípios
paulistas. As demais formas de organização apontadas foram tratadas no conjunto
Outras, por terem ocorrência nula ou quase nula (como as sociedades de propósito
específico, no âmbito das PPPs; as Agências Executivas; Agências de Regulamentação;
Serviços Sociais Autônomos) ou por serem objeto de estudos futuros, como as
Entidades de Crédito Comunitário e as Cooperativas de Inclusão Social9.
As informações referentes aos novos modelos organizacionais de serviços
municipais, classificadas por área/setor da prefeitura, demonstram que o maior número
de parceiros é encontrado nas áreas de assistência social, saúde e educação. Ou seja,
aqueles que integram o núcleo central das políticas sociais nos municípios e são
responsáveis por mais de 40% do orçamento.
No que se refere às parcerias com as ONGs, apareceram em 43 dos municípios
paulistas e são as parcerias mais utilizadas pelas localidades. Destaca-se aqui a
Assistência Social que apresenta o número mais significativo de parcerias com essas
instituições, reforçando a histórica participação do Terceiro Setor na área.
9
A maioria das cooperativas de inclusão social identificadas na pesquisa está correlacionada à coleta seletiva de lixo
e à geração de renda.
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A inovação nos novos arranjos organizacionais está centrada no setor da saúde,
sobretudo em relação às parcerias com OS e Oscip. Não foi revelada concentração
significativa em municípios de determinado porte.
Este texto centrará a atenção naquilo que é novo e mais freqüente nas políticas
sociais, isto é nas OSs e nas Oscips. A Figura 1 indica como estão distribuídos os
municípios paulistas com esses arranjos.
Fonte: Pesquisa SEP/Cepam, Novas formas organizacionais, 2006.
Figura 1: Municípios paulistas com OSs e Oscips - 2006
2.2 Ajustes/Instrumentos de Formalização de Parcerias
Com a finalidade de conhecer os instrumentos/ajustes utilizados nas parcerias
entre o Poder Público Municipal e as organizações, foram levantadas informações
sobre: contrato, termo de parceria, contrato de gestão, contrato de consórcio,convênio,
auxílio, subvenção social, contrato administrativo de concessão na modalidade
patrocinada e administrativa, e outros. No questionário, foram apresentados os seus
diversos conceitos.
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Sobre esses instrumentos, os 108 municípios informaram que convênio,
subvenção e contrato são os ajustes mais utilizados. O levantamento identificou também
termos de parceria e contratos de gestão como reguladores da relação entre o Poder
Público e as Oscips e OSs, respectivamente.
Menos da metade das localidades com pactuação com Oscips, conforme
informado pelos municípios, utiliza o termo de parceria, instrumento/ajuste adequado à
utilização com esse arranjo organizacional. Salienta-se que os municípios ainda utilizam
o convênio ou o contrato com as Oscips.
Quanto às OSs identificadas, constata-se também que a maioria utiliza o contrato
de gestão como instrumento firmado entre o Poder Público e a entidade qualificada.
Três delas estão localizadas em municípios de médio porte e duas em municípios
pequenos. O contrato de gestão é poderoso instrumento de regulação da Administração
Municipal, porque o controle da entidade qualificada como OS não se restringe aos
recursos financeiros repassados, mas também às metas, aos prazos de execução, à
qualidade e à produtividade.
Destaca-se que, na área da saúde - aquela que evidenciou o maior número de
OSs – o contrato de gestão deve seguir os princípios do Sistema Único de Saúde (SUS)
e, portanto, do sistema municipal de gestão.
3. ESTUDO DE CASOS
Para aprofundar
as
reflexões
e o
conhecimento
sobre os
arranjos
organizacionais, foi realizado estudo de casos em seis municípios que possuem vínculos
de cooperação com Oscips, OSs e Agência Reguladora. Neste texto, serão abordadas
questões referentes às visitas de campo a três OSs e duas Oscips10.
Nas visitas de campo, buscou-se identificar a motivação da Administração
Municipal para publicizar os serviços; o processo de criação da parceria; o processo de
qualificação da entidade; o instrumento de pactuação; os controles internos, externos e
10
Os municípios visitados não serão identificados, de forma a preservar as informações obtidas e os desafios a serem
enfrentados. Entretanto, o Cepam agradece a colaboração obtida no acesso às informações dos Municípios de
Altinópolis, Itapetininga, Jaguariúna, Lençóis Paulista, Mauá, Monte Mor, Quatá, Salto, Santo André, Santos, São
José dos Campos e São Paulo.
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sociais; a organização e seu funcionamento e a relação com o Poder Público; entre
outros.
3.1 Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip)
O Estado de São Paulo possuía, em maio de 2006, 1.118 entidades qualificadas
como Oscips no Ministério da Justiça (Tabela 2). Essas instituições estavam em 163
municípios paulistas (25%), sendo que a maioria das localidades tem uma Oscip, mas há
municípios com mais de dez - Campinas, Franca, Limeira, Ribeirão Preto, Santo André,
Santos, São Bernardo do Campo, São Caetano do Sul, São José dos Campos e São
Paulo (Figura 2). A maioria das Oscips atuava na área de assistência social (37,75%),
seguida pela ambiental (12,61%), cultural (8,68%), de pesquisa (7,87%) e educacional
(6,08%).
Figura 2: Quantidade de Oscips, qualificadas pelo Ministério da Justiça, distribuídas por município
paulista
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Tabela 2: Número de Oscips existentes nos municípios paulistas, discriminadas por área de atuação
Área
Ambiental
Assistencial
Beneficente
Cidadania
Creditícia
Cultural
Ecológico
Educacional
Esportista
Ética
Integração
Jurídica
Nutrição
Outros
Pesquisas
Saúde
Tecnologias alternativas
Voluntariado
Não há informação
N° Oscips
TOTAL
141
422
7
43
41
97
1
68
6
3
2
20
1
6
88
58
2
8
104
%
12,61
37,75
0,63
3,85
3,67
8,68
0,09
6,08
0,54
0,27
0,18
1,79
0,09
0,54
7,87
5,19
0,18
0,72
9,30
1118
100,00
Fonte: Ministério da Justiça, maio/06.
O levantamento exploratório realizado pelo Cepam, complementado com
informações do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, identificou 40 municípios
com ajustes entre o Poder Público e Oscips, sendo que a maioria das pactuações se
concentra na saúde (Quadro 2 e Figura 1), com destaque para o Programa da Saúde da
Família (PSF). Mais da metade tinha a parceria regulamentada por lei municipal e em
dois casos havia lei autorizando a parceria, mas na época do levantamento não existia
nenhum ajuste firmado.
Quadro 2: Municípios paulistas com ajustes com Oscips, discriminados por área de atuação
Município
Área de atuação
Adolfo
Altinópolis
Barueri
Bertioga
Bilac
Cidadania e Direitos Humanos e Saúde (Programa da Saúde da Família- PSF)
Assistência Social, Cidadania e Direitos Humanos, Cultura, Desenvolvimento
Econômico, Educação, Esportes e Lazer, Limpeza Pública, Meio Ambiente,
Trabalho, Emprego e Renda
Saúde (PSF)
Saúde (DST - Aids)
Habitação
Caçapava
Cajamar
Caraguatatuba
Cruzeiro
Saúde (PSF e Pronto Atendimento)
Com lei, mas sem pactuação com Oscip
Educação Infantil
Saúde (PSF)
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Cubatão
Diadema
Ferraz de Vasconcelos
Guareí
Guarujá
Guarulhos
Itanhaém
Itaquaquecetuba
Jaborandi
Jaguariúna
Jardinópolis
Jundiaí
Laranjal Paulista
Matão
Mirassol
Mococa
Monte Mor
Pirapozinho
Porto Feliz
Quatá
Ribeirão Corrente
Santa Bárbara d´Oeste
Saúde (PSF e Mortalidade Infantil)
Saúde e outras
Assistência Social, Educação, Esportes e Lazer, Habitação, Meio Ambiente,
Infra-estrutura, Saúde (PSF);Trabalho, Emprego e Renda
Assistência Social
Habitação, Meio Ambiente e Saúde (projetos)
Saúde (PSF - capacitação e contratação de recursos humanos)
Saúde (PSF e hospital).
Saúde (PSF)
Educação Profissionalizante (adolescente)
Assistência Social e Esportes e Lazer
Saúde (PSF)
Saúde (PSF, Atenção Básica e Hospital)
Saúde (médicos especialistas)
Saúde
Saúde (PSF)
Saúde (PSF)
Saúde (gestão)
Saúde (PSF)
Saúde (PSF)
Saúde (PSF)
Desenvolvimento econômico (contratação de projetos, serviços e captação de
recursos a fundo perdido)
Captação de Recursos e Gestão com o Conselho Municipal dos Direitos da
Criança e do Adolescente (CMDCA)
Saúde (PSF e outras de atenção básica) e Cultura/Educação (oficinas)
Santa Cruz das
Palmeiras
Santo André
Saúde, Educação, Assistência Social e Desenvolvimento Regional
Santo Antônio de Posse Educação e Esportes e Lazer
São Bernardo do
Assistência Social
Campo
São João da Boa Vista
Desenvolvimento Econômico
São Paulo
Assistência Social, Cidadania e Direitos Humanos, Saúde e Gestão
Sorocaba
Com lei, mas sem pactuação com Oscip
Ubatuba
Educação Infantil
Valparaíso
Habitação (CDHU) e Saúde (PSF)
TOTAL
40 municípios
Fonte: Pesquisa SEP/Cepam, Novas formas organizacionais, 2006.
A maioria dos municípios analisados tem parceria com uma única Oscip
podendo, esta pactuação, ocorrer com várias áreas/setores da administração municipal, e
em outras localidades essa relação acontece com mais de uma instituição.
Para a seleção dos estudos de caso, o Cepam recorreu ao levantamento e às
informações do Tribunal de Contas do Estado, além de fontes secundárias. Foram
critérios para a escolha: o funcionamento há mais de um ano; a existência do termo de
parceria, que se constitui no ajuste legal mais adequado à utilização com a Oscip; a
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existência de regulamentação legal pelo Poder Público (lei/decreto) e a diversidade de
iniciativas/setores de atuação da Administração Municipal11.
Dos 40 municípios identificados, metade tem parceria há mais de um ano e,
dentre estes, dez utilizam o termo de parceria como instrumento de ajuste. Destes, seis
tinham leis regulamentando. O quarto critério indicou a diversidade de setores
(assistência social, educação e cultura) e a escolha por uma Oscip que atuasse na gestão
de uma política pública.
Para a visita de campo foram coletados dados de fontes primárias e secundárias,
analisados de documentos (leis, termos de parcerias, relatórios de execução, etc.) e
organizado um roteiro de entrevista. Foram entrevistados informantes-chave: prefeitos;
gestores municipais responsáveis pela parceria; presidentes, dirigentes/técnicos das
Oscips; representantes dos conselhos municipais; membros do Legislativo; usuários dos
serviços; equipes técnicas das prefeituras, entre outros.
Um caso visitado trata de uma parceria do Poder Público municipal com uma
Oscip que desenvolve ações de assistência social, de educação e cultura com jovens e
suas famílias. Em outro estudo de caso, a parceria é com uma Oscip que atua na gestão
da rede básica de saúde; na compra de medicamentos, materiais e insumos; na
realização de obras e manutenção de prédios e veículos, serviços de terceiros e
transportes e outros insumos e também no PSF.
Os fatores que motivaram a parceria com as Oscips estudadas variaram entre os
municípios:
• Primeiro Caso: A partir de uma informação de que algumas empresas
privadas preferiam apoiar entidades do terceiro setor e não a prefeitura, foi o próprio
Poder Público que orientou uma entidade já existente e com qualidade na execução dos
serviços para obter sua qualificação como Oscip, junto ao Ministério da Justiça.
Acreditavam que o Poder Público deveria atuar de forma articulada com o Terceiro
Setor, valorizando as competências existentes e possibilitando a ampliação dos serviços.
• Segundo Caso: Foi levantada a dificuldade de gerenciamento de pessoal da
área da saúde, em especial para contratar rapidamente e demitir funcionários estáveis
11
Há municípios realizando concursos de projetos e chamamento público das instituições que não são
apenas Oscips.
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ineficientes; a burocracia e lentidão do processo licitatório para compras de
medicamentos e insumos, dentro dos procedimentos da Lei 8666/93; e a desorganização
da gestão, a inexistência de planejamento, controle e avaliação das ações, com a
conseqüente precariedade do atendimento, entre outros. A parceria com a Oscip é uma
forma de flexibilizar a gestão.
Os municípios visitados utilizam a sistemática de qualificação federal, realizada
pelo Ministério da Justiça, bem como a legislação federal (Lei Federal 9.790/99 e
Decreto Federal 3.100/99). Os municípios regulamentam a parceria, por meio de lei
municipal, autorizando o Poder Executivo a firmar o termo de parceria.
A análise custo-benefício não é realizada antes do acordo entre o Poder Público
e a Oscip; e a escolha da instituição parceira foi realizada por concurso de projetos ou
chamamento público.
Os termos de parceria, entretanto, foram aprovados pelos conselhos municipais
das áreas vinculadas. Neles, estão incorporados os respectivos planos de trabalho,
estabelecendo as ações a serem desenvolvidas. Os termos de parceria prevêem ajustes,
que podem ser feitos de comum acordo entre as partes, por um Termo de Aditamento ou
por registro em simples apostila.
3.2 Questões para Reflexão sobre as Oscips
Após os estudos de casos, a equipe identificou a necessidade de aprofundar a relação do
Poder Público e as Oscips. A seguir, são apresentadas algumas questões.
•
Aprofundar a discussão técnico-jurídica sobre a necessidade de o município criar
uma lei municipal para regulamentar as parcerias e/ou realizar um plano
municipal de publicização. Alguns municípios paulistas não têm lei municipal
própria e assumem a qualificação federal, estabelecida na Lei federal 9.790/99 e
no Decreto federal 3.100/99. O Cepam sugere lei municipal para regulamentar a
parceria. Nessa lei, o município pode estabelecer alguns requisitos como: tempo
de existência da Oscip; sua experiência na área de atuação da parceria; entre
outros.
•
Partindo do pressuposto de que a qualificação federal vale para os demais entes
federados, é importante que os projetos - objeto do termo de parceria - estejam
contemplados no Plano Plurianual (PPA), na Lei de Diretrizes Orçamentárias
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(LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA). Nos municípios visitados, não há a
inclusão das parcerias no processo orçamentário.
•
É necessário regulamentar a escolha da Oscip. A Lei 9.790/99 estabelece que a
escolha do parceiro pode ser feita por meio de publicação de edital de concursos
de projetos, pelo órgão estatal parceiro, para obtenção de bens e serviços e para a
realização de atividades, eventos, consultorias, cooperação técnica e assessoria.
Há posicionamentos jurídicos distintos que exigem licitação ou chamamento
público. É necessário, também, discutir a necessidade de realizar concurso de
projetos para organizar e implementar programa já normatizado, como o PSF.
•
A formalização da parceria exige análise do custo-benefício dos diversos
projetos passíveis de atuação conjunta. Conhecer os custos estimados é
importante para que os gestores verifiquem os benefícios das propostas, dos
planos e seus respectivos custos. Apesar da dificuldade desse procedimento, é
um passo inicial importante para racionalizar a ação pública.
•
O acompanhamento sistemático da parceria deve ser uma prática, nos
municípios que optaram por trabalhar com instituições parceiras. O Poder
Público e a comissão de avaliação, formada pelo Executivo, pela Oscip e pelos
conselhos municipais das áreas envolvidas, devem acompanhar periodicamente
as ações propostas e os resultados obtidos.
•
Quanto ao sistema de compras, nem todas as Oscips têm regulamento para esse
procedimento
e algumas
subcontratam
empresas.
Deve-se refletir se
instrumentos como o pregão eletrônico e a ata de registro de preços podem ser
alternativas adequadas para os municípios.
•
São necessários estudos aprofundados sobre a relação entre o Poder Público e as
Oscips, por se tratar de temática nova, além de complexa. Um desafio a ser
enfrentado, por exemplo, é o limite de atuação de uma Oscip nas políticas
públicas, para que os gestores tenham parâmetros de utilização desse novo
arranjo organizacional. A atuação do Poder Público deve ser pró-ativa no
acompanhamento, supervisão e fiscalização das atividades. Passar a gestão de
uma política pública à uma Oscip exige uma discussão sobre legalidade desse
procedimento e o papel do Poder Público na política.
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•
Nos termos de parceria analisados, constatou-se que as Oscips são responsáveis
pela contratação e pelo pagamento do pessoal necessário, inclusive pelos
encargos sociais e obrigações trabalhistas decorrentes. Para isso, a Oscip deve
fazer uma reserva financeira de forma a prevenir, no final da parceria, o risco de
inadimplência. Não se pode, entretanto, esquecer a questão jurídico-trabalhista
referente aos funcionários contratados pela Oscip já que há, em alguns casos,
uma relação de subordinação entre eles e a prefeitura.
•
É necessário planejar a continuidade da prestação de serviços públicos no longo
prazo. Apesar de ser possível prorrogar o termo de parceria e, portanto, a
continuidade dos serviços envolvidos, pode haver uma interrupção, seja pela
não-prorrogação do ajuste ou mesmo pela vontade de uma das partes em
suspender a parceria. Essa interrupção pode causar transtornos, principalmente
em áreas estratégicas da Administração Pública. Além disso, o trabalho significa
aprendizagem e treinamento no próprio processo e a dissolução de uma parceria
pode impedir a adequada incorporação de conhecimentos técnicos e gerenciais.
•
Os conselhos setoriais devem analisar, aprovar e acompanhar as parcerias. Essa
atuação tem se restringido mais aos procedimentos formais do que aos
resultados. É necessário capacitar os conselheiros para essa nova função.
•
As parcerias exigem preparação, por parte do Poder Público, que deve formar
profissionais para planejar, acompanhar e avaliar os processos.
3.3 Organização Social (OS)
São pressupostos do Plano de Publicização Nacional que uma entidade
qualificada como OS não pode ter fins econômicos/lucrativos; exerce atividades de
interesse público, permitindo que receba recursos orçamentários e administre serviços,
instalações e equipamentos do Poder Público, a partir de um Contrato de Gestão. O
resultado financeiro deve ser reinvestido em sua finalidade; deve propiciar ampla
participação da sociedade em seu órgão máximo de deliberação; ter um instrumento de
pactuação de parceria (Contrato de Gestão) que permita avaliar qualitativa e
quantitativamente os serviços prestados; e os resultados devem ser avaliados por uma
comissão técnica do órgão de fomento.
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No levantamento realizado e nas informações adicionais prestadas pelo Tribunal
de Contas do Estado de São Paulo, o Cepam identificou 17 OSs (Quadro 3) das quais 10
estavam em funcionamento, duas em implantação e 5 extintas. A maioria atua na área
de saúde, sendo que algumas Organizações Sociais são formadas por associação de
abrangência regional.
Quadro 3: Municípios paulistas com Organização Social, área de atuação e entidade qualificada
Município
Área de Atuação
OSs
Jaguariúna
Saúde
Associação Santa Maria de Saúde (Asamas)
Lençóis Paulista
Saúde/Assistência Social
Organização Cristã de Ação Social (Ocas)
Salto
Saúde
Hospital e Maternidade N. S. Monte Serrat
Cubatão
Saúde
Pró Saúde – Associação Beneficente Assistência
Social Hospital
Cajamar
Saúde
Casa de Saúde Santa Marcelina
Votorantim
Saúde
Santa Casa Municipal
São José dos Campos
Saúde
SPDM/Unifesp
Barueri
Educação/cultura
Instituto de Pesquisa Paidéia
Nazaré Paulista
Saúde
Irmandade de Misericórdia Nazaré Paulista
Taiaçu
Saúde
Associação de Assistência Médica Taiaçu (Asseme)
São Paulo
Saúde
Santa Marcelina (em implantação)
Rincão
Saúde
Associação de Assistência à Saúde de Rincão (em
implantação)
Hortolândia
Saúde
Associação de Auxílio e Conforto (extinta)
Itápolis
Saúde
4 OSs (extinta)
Educação
Cultura e Esporte
Meio Ambiente
Fonte: Pesquisa SEP/Cepam, Novas formas organizacionais, 2006.
A partir do levantamento, foram selecionadas três experiências de saúde, para
estudo de caso. A escolha foi motivada pela diferença entre os modelos de gestão.
Para os estudos de caso, foram utilizadas as entrevistas com informantes-chave,
além da coleta de dados de fonte primária e fontes secundárias. A escolha dos
informantes-chave seguiu o critério de importância no processo de criação e gestão das
OSs. Procurou-se entrevistar os prefeitos; os dirigentes da área responsável pelo
contrato de gestão; os presidentes dos conselhos administrativos e os dirigentes
executivos das OSs; os membros da comissão de avaliação; os representantes dos
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usuários nos Conselhos Municipais de Saúde; os membros do Legislativo de oposição
aos governos locais; além de usuários do sistema de saúde e das comunidades locais.
As visitas de campo identificaram, basicamente, dois modelos de OSs nos
municípios paulistas. O primeiro é caracterizado por reproduzir o arranjo/modelo
adotado pelo governo federal, ou seja, o Estado estimula a criação de uma organização
sem fins econômicos/lucrativos, especificamente para assumir as atividades a serem
publicizadas, prevendo a sua participação no órgão diretivo (Conselho de
Administração). Essas instituições qualificadas como OSs, por lei local, absorvem os
serviços que foram publicizados e os recursos financeiros e materiais são, quase na
totalidade, oriundos dos orçamentos públicos.
O instrumento de pactuação é o contrato de gestão, que prevê metas qualitativas
e quantitativas para os serviços prestados. A gestão do contrato é feita pelo órgão
responsável pela atividade publicizada, que institui uma comissão composta por
representantes do Poder Público e, em alguns casos, por representantes da população,
para avaliar o cumprimento do contrato de gestão. Observa-se, nesse modelo, a presença
constante do Estado na gestão da OS, quer seja através da sua participação no Conselho
de Administração, ou na indicação dos gestores que atuam de forma integrada com a
Administração Municipal.
O segundo modelo segue a lógica pela qual o município cria uma lei para
qualificar as entidades civis sem fins econômicos/lucrativos (já existentes) para a
prestação de serviços a serem publicizados. Nesse, o Poder Público não tem
participação no órgão diretivo da Entidade. É, basicamente, um contrato com terceiro,
embora mantenha as características do contrato de gestão. A entidade qualificada como
OS pode ter outras atividades, inclusive em outras áreas e em outros municípios.
A gestão do contrato é feita pelo órgão responsável pela atividade publicizada,
que também institui uma comissão composta por representantes do Poder Público e, em
alguns casos, por representantes da população para avaliar o cumprimento do contrato
de gestão.
O fator que motivou a realizar os serviços de saúde por uma OS é o mesmo, nos
dois modelos: dificuldades de gestão, principalmente na aquisição de bens e serviços e
na contratação, demissão e gestão de pessoal, trazidas pela Leis 8.666/93, e Lei de
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Responsabilidade Fiscal. A prefeitura encontrou, no modelo de parceria com OSs uma
alternativa para dar maior flexibilidade à área da saúde.
3.4 Questões para Reflexão sobre as OSs
Em relação às OSs que seguem o primeiro modelo preconizado pelo Governo federal,
deve ser observado que:
• O modelo de constituição de OS permite estreita participação do Poder Público na
gestão da entidade, que passa a funcionar nos moldes da Administração Indireta,
anterior à Constituição Federal de 1988. Se, por um lado, essa participação propicia,
ao Poder Público, o acompanhamento pari passu de todas as operações da OS, por
outro, reduz a participação da sociedade, fragilizando os mecanismos de controle
social preconizados pela lei.
• Os benefícios, nesse tipo de organização, estão na flexibilidade para contratar e
demitir pessoal e para adquirir bens e serviços. Se utilizada por administradores
menos comprometidos com a gestão pública, pode ser uma ferramenta inadequada.
• Nesse modelo, com a participação do Poder Público na criação e gestão da OS,
torna-se desnecessária a licitação para a escolha da entidade a ser qualificada.
Entretanto, não se deve prescindir do rigor previsto para a aquisição de bens e
serviços na Administração Pública, visto que hoje existe uma ferramenta de gestão
bastante eficiente nesta área: o pregão eletrônico.
Com relação ao segundo modelo de OS, destaca-se que:
• O Poder Público não tem influência expressiva na gestão da entidade, que
geralmente já tem uma estrutura, organização e gestão próprias. A parceria vai
funcionar como uma terceirização de serviços, apenas com alguns instrumentos a
mais de controle, como a comissão de avaliação.
• O Poder Público não participa do conselho de administração dessas OSs.
Entretanto, talvez seja inviável essa participação, uma vez que é pouco provável
que uma entidade de referência municipal, estadual ou nacional, em uma
determinada área de atuação, permita a participação majoritária (ou até minoritária)
de uma prefeitura em sua gestão, conforme preconiza a lei federal; ou uma
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entidade, que presta serviços a várias prefeituras, incluir todos os participantes, nas
proporções indicadas.
• A influência do Poder Público, neste caso, está no acompanhamento e na avaliação
do desempenho e cumprimento do contrato de gestão pela comissão de avaliação
da prefeitura que, se bem estruturada, e com atuação em períodos mais curtos do
que só no final do contrato, pode representar ganhos na gestão da prestação de
serviços. É importante que os profissionais, membros da comissão de avaliação,
sejam qualificados para as funções a serem desempenhadas.
• Nessa forma de organização, não há controle, por parte do Poder Público, dos
procedimentos e preços das aquisições de bens e serviços, uma vez que o valor do
contrato de gestão prevê a prestação de serviços de forma global, incluindo os
recursos humanos e materiais, indispensáveis à realização dos serviços.
Nas duas formas de implantação de gestão dos serviços por meio de OS, fica
evidente que o modelo só tem sucesso se houver vontade política do Poder Executivo
local, que, além de respaldar as decisões da área responsável pela publicização, deve
garantir recursos para o pagamento das parcelas previstas no contrato de gestão.
Na área de saúde, se não for consolidada a qualidade da prestação de serviços e a
apropriação pela população, desse direito, pode ocorrer, em uma mudança de governo, a
falência do modelo, com conseqüências desastrosas para a população.
Uma ferramenta adequada no auxílio à gestão das parcerias são as Comissões de
Avaliação. Sua atuação tem ido além da função de avaliar o cumprimento do contrato
no seu término, substituindo-o por um processo de avaliação continuada, o que permite
adequar as metas às necessidades do momento. Uma inovação interessante, introduzida
por alguns municípios, é a participação de usuários dos serviços e representantes da
comunidade nas comissões de avaliação.
Na área de saúde analisada, alguns equipamentos públicos destinados à atuação
das OSs estão disponíveis para a prestação de serviços também para o setor privado, sob
a alegação de que os recursos oriundos de convênios ou particulares auxiliam o
financiamento da prestação de serviços aos usuários do SUS. É necessário um estudo
aprofundado sobre essa permissão, para verificar a adequação e os resultados.
Entretanto, se for necessária, esta atuação, devem ser discutidos os critérios de
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atendimento do particular/convênio e do SUS, tais como: porta única, não diferenciação
de tratamento ou equipamento, fila de espera, etc.
Outro aspecto a ser analisado é a participação de vários setores da sociedade nos
conselhos de administração da organização para garantir idoneidade, transparência e
controle social da gestão. Nos casos estudados, verificou-se que a atuação dos
conselheiros é formal e burocrática, e está mais voltada à aprovação de contas e
encaminhamentos do que à participação de fato na vida executiva das instituições.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os principais motivos alegados pelos gestores municipais para a publicização
dos serviços são as dificuldades em gerir os recursos humanos da Administração Direta
e a morosidade no processo de compras. Com relação às compras, alguns municípios
afirmam que os problemas já foram minimizados pela utilização do pregão eletrônico,
não sendo necessário repassar essa atribuição às OSs ou Oscips.
No tocante aos recursos humanos, todos os gestores afirmam haver muita
dificuldade para punir e substituir o pessoal que se tornou inadequado para o exercício
da função (principalmente pela falta de compromisso profissional) e para contratar
pessoal para desempenhar funções com características especiais, para as quais o
concurso público não traz solução (por exemplo, agente comunitário de saúde, que
deveria pertencer ou morar no bairro de atuação).
A flexibilidade para contratar e demitir pessoal pelas OSs e/ou Oscips pode
solucionar o problema, num primeiro momento, mas, no médio prazo, pode surgir a
mesma dificuldade. O problema reside na falta de constância dos gestores e de uma
Política de Recursos Humanos que valorize o profissional por meio de aprimoramento e
de remuneração compatível com a qualificação e desempenho da função. Nesse sentido,
é necessário pensar mecanismos que permitam agilidade e flexibilidade na gestão dos
recursos humanos, como condição para que as Administrações não utilizem as OSs e/ou
Oscips com o objetivo específico de resolver esse problema.
Ressalta-se que muitos questionamentos técnico-jurídicos têm sido feitos com
relação a esses modelos organizacionais. Entretanto, este levantamento não teve como
foco analisar a questão jurídica e, sim, conhecer a realidade paulista e a maneira como
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os municípios têm gerido essas parcerias. Iniciativas com bons resultados dependem de
uma boa gestão.
Este estudo é uma contribuição para a reflexão sobre esses novos arranjos e sua
relação com o Executivo municipal. Análises posteriores são fundamentais para avaliar
os resultados e os impactos dessas novas formas de oferta de serviços públicos
descentralizados.
BIBLIOGRAFIA BÁSICA
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guia prático de orientação jurídica, atualizada com o novo Código Civil – 5. edição. São
Paulo: Editora Fundação Getúlio Vargas, 2004.
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO. Repasses públicos ao terceiro setor manual básico 2004. São Paulo: Imesp, 2004. Disponível em: http://www.tce.sp.gov.br/arquivos/manuaisbasicos/repasses_publicos_terceiro_setor.pdf. Acesso em: 12 maio 06.
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