UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA - UFBA
FACULDADE DE EDUCAÇÃO / PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM
EDUCAÇÃO
CENTRO DE ESTUDOS INTERDISCIPLINARES PARA O SETOR PÚBLICO ISP
Financiamento da Educação Básica: um estudo de
receitas e gastos das redes de ensino da Bahia
Fase Final: Foco no Fundef
Relatório Geral
Período da Pesquisa: agosto de 2000 a novembro de 2003
Financiador: CNPq
Processos:
Nível 1B)
Nº 301941/82/82-3
(Bolsa de Produtividade,
Nº 479306/01-0
(Edital Universal)
Robert E. Verhine, Ph.D.
Coordenador
Salvador, Bahia
Dezembro de 2003
COORDENADOR
Robert E. Verhine, Ph.D.
Professor Adjunto da FACED /UFBA
Diretor da ISP/UFBA
PESQUISADORES
Pesquisadores da UFBA - FACED e ISP
Dora Leal Rosa
Doutora em Educação. Professor Adjunto da FACED/UFBA
Coordenadora de Ensino da Pós -Graduação da UFBA
Ana Lúcia França Magalhães
Mestre em Educação. Professora Aposentada da FACED/UFBA.
Pesquisadora Associada do ISP/UFBA
Claudia Dias Silva
Especialista em Educação Básica de Jovens e Adultos.
Pesquisadora Associada do ISP/UFBA
Luiz Fernando Silva
Graduado em Ciências Contábeis. Técnico do ISP/UFBA.
Programa de Pós-Graduação em Educação da UFBA
José Wellington M. de Aragão
Professor Adjunto da FACED/UFBA
Doutorando em Educação
Maria Iza Pinto de Amorim Leite (Doutoranda)
Professora Adjunta da Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia -UESB
Doutoranda em Educação
Bolsistas de Iniciação Científica
Daniela Reis Vianna (PIBIC/CNPq)
Lílian Bengard Mosquera Navarro (PIBIC/CNPq)
Márcia Knop (PIBIC/FAPESB)
Marcos Paulo Pereira da Anunciação (PIBIC/CNPq)
Miriani Barbosa(PIBIC/CNPq)
Viviane Brandão(PIBIC/CNPq)
SIGLAS E ABREVIATURAS
1. APLB - Associação de Professores Licenciados da Bahia
2. Caopub - Centro de Apoio Operacional às Promotorias de Justiça do Interior com
Atribuição para Proteção da Moralidade Administrativa e Patrimônio Público
3. CEE - Conselho Estadual de Educação
4. CEI/BA - Centro de Estudo e Informações da Bahia
5. CF - Constituição Federal
6. CIA - Centro Industrial de Aratu
7. Cmacsf - Conselho Municipal de Acompanhamento e Controle Social do Fundef
8. CMAE - Conselho Municipal de Alimentação Escolar
9. CME - Conselho Municipal de Educação
10. Condef - Conselho do Fundef do Estado da Bahia
11. Conder - Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia
12. Consed - Conselho Nacional de Secretários de Educação
13. CRFB - Constituição da República Federativa do Brasil
14. DMEC - Delegacia Regional do Ministério da Educação
15. EC - Emenda Constitucional
16. EF - Ensino Fundamental
17. EFR - Ensino Fundamental Regular
18. EI - Educação Infantil
19. EJA - Educação de Jovens e Adultos
20. EM - Ensino Médio
21. FEC - Função Educação e Cultura
22. FJP - Fundação João Pinheiro
23. FME - Fundo Municipal de Educação
24. FNDE - Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
25. FPM - Fundo de Participação dos Municípios
26. Fundef - Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério
27. Fundescola - Fundo de Fortalecimento da Escola
28. IAT - Instituto Anísio Teixeira
29. IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
30. ICMS - Imposto de Circulação de Mercadorias e Serviços
31. IDE - Índice de Desenvolvimento Econômico
32. IDH - Índice de Desenvolvimento Humano
33. IDS - Índice de Desenvolvimento Social
34. IGDE - Índice Geral de Desenvolvimento Sócio - Econômico
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84.
IGP-DI - Índice Geral de Preço - Disponibilidade Interna
INEP - Instituto Nacional de Estudo e Pesquisa em Educação
IPEA - Instituto de Pesquisa Econômic a Aplicada m
IPM - Índice do Produto Municipal
IPTU - Imposto Predial e territorial Urbano
IPVA - Imposto de Propriedades sobre Veículos Automotores
ISS - Imposto sobre Serviços de qualquer Natureza
LDB - Lei de Diretrizes e Bases
LOM - Lei Orgânica do Município
MDE - Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
MEC - Ministério de Educação
MP - Ministério Público
NM - Nível Médio
NS - Nível Superior
PCRN - Plano de Carreira e Remuneração do Magistério
PCS - Plano de Cargos e Salários
PDDE - Programa Dinheiro Direto da Escola
PEB - Programa de Educação da Bahia
Pecci - Procuradoria Especializada em Atos de Combate à Corrupção e de Improbidade
Administrativa
PMDB - Partido do Movimento Democrata Nacional
PME - Plano Municipal de Educação
PMS - Prefeitura Municipal de Salvador
PNAD - Pesquisa Nacional por Amostra de Domiciliar
PNAE - Programa Nacional de Alimentação Escolar
PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento Humano
PPE - Projeto Pedagógico da Escola
Pradem - Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Educação Municipal
Prasem - Programa de Apoio aos Secretários Municipais de Educação
PT - Partido dos trabalhadores
RA - Região Administrativa
RE - Região Econômica
RE -Rede Estadual
RM - Rede Municipal
RMS - Região Metropolitana de Salvador
Sebrae - Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas
SEC/BA - Secretaria de Educação e Cultura do Estado da Bahia
Secad - Secretaria de Administração
Secaf - Secretaria de Administração e Finanças
Seduc - Secretaria de Educação
Sefaz/Ba - Secretaria da Fazenda do Estado da Bahia
SEI - Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia
Seplantec/Ba - Secretaria do Planejamento Ciência e Tecnologia
Sesab - Secretaria de Saúde do Estado da Bahia
Simmp - Sindicato do Magistério Municipal Público - Vitória da Conquista
SME - Secretaria Municipal de Educação
SMEC - Secretaria Municipal de Educação
SSPassé - São Sebastião do Passé
TCE/BA - Tribunal de Contas do Estado da Bahia
TCM/BA - Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia
TGM - Taxa de Crescimento Geométrico Médio
85.
86.
87.
88.
89.
90.
UF - Unidade da Federação
UFRGS -Universidade Federal do Rio Grande do Sul
Undime/Ba - União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação / Bahia
UPB - União dos Municípios da Bahia
ZR - Zona Rural
ZU - Zona Urbana
INTRODUÇÃO
A questão do financiamento da educação no Brasil tem sido objeto de interesse crescente
por parte de estudiosos e formuladores de políticas, tanto pela percepção crescente das
limitações do sistema vigente como pelas mudanças administrativas e fiscais promovidas
pela Constituição de 1988 e, mais recentemente, pela Emenda Constitucional 14/96 e sua
lei de regulamentação (Lei no 9.424) e pela nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional (Lei no 9.394). A literatura sobre o assunto indica que o nível de gastos com a
educação no País é baixo e que o sistema de ensino, como um todo, sofre problemas de
eficiência, eficácia e eqüidade (Birdsall e Sabot, 1995; Gomes & Verhine, 1996; Melchior,
1997, Plank, 1996). Dentre os problemas mais importantes, destacam-se a complexidade
excessiva do sistema de financiamento, a falta de regras para organizar a distribuição de
responsabilidades entre os vários órgãos que participam do sistema educacional e a
ausência de procedimentos efetivos para monitorar e avaliar a distribuição e uso dos fundos
públicos. Dentre as conseqüências destes e de outros problemas relacionados, estão os
níveis altíssimos de desperdício, desigualdade e manipulação política dos recursos
financeiros públicos, no sistema educacional brasileiro.
Apesar do consenso de que o sistema vigente é falho, a pesquisa empírica sobre o assunto
permanece escassa. Dados sobre a distribuição e a utilização dos recursos financeiros para a
educação, além de serem difíceis de obter, quando estão disponíveis freqüentemente são
desatualizados, incompletos e pouco confiáveis. Isto ocorre em todos os segmentos do
sistema educacional, especialmente no caso de estados e municípios, onde os pesquisadores
são obrigados a confiar em dados fragmentados, coletados em diversas fontes e com pouca
consistência interna. Por causa destes problemas, análises sobre o financiamento da
educação no Brasil têm sido difíceis de realizar e, assim, são raramente efetuadas com a
devida sofisticação.
A pesquisa aqui apresentada foi iniciada em 1991 com o intento de enfrentar esses
problemas de obtenção e de análise de informações, levantando dados financeiros
referentes às três redes de ensino do estado da Bahia (a estadual, a municipal e a particular),
de maneira que nos permite examinar as tendências das receitas e despesas em cada rede e
explicar as variações observadas no que diz respeito ao compromisso de financiar
a
educação básica. Como resultado das fases já concluídas da investigação, construímos três
bancos informatizados de dados, tratando, respectivamente, da rede municipal (referentes
aos anos 1990, 1993, 1996 - 1998), da rede estadual (referentes aos anos 1991-1998) e da
rede particular (referentes aos anos 1995 e 1998). Além disso, realizamos estudos de caso
em quatro municípios baianos, cada um representando um comportamento financeiro
distinto, buscando compreender melhor, através de dados qualitativos, as tendências
destacadas por nossas análise quantitativas.
Neste sentido, é importante enfatizar que, desde o início desta pesquisa, nossa preocupação
primordial não tem sido com a construção dos bancos em si, mas, sim, com a análise
sistemática dos dados armazenados. Nosso intento é examinar as tendências das receitas e
das despesas educacionais em cada uma das redes de ensino (municipal, estadual e
particular), tanto de forma quantitativa como qualitativa. Mais especificamente, nosso foco
principal tem sido e continuará sendo a identificação dos determinantes do
comprometimento financeiro com a educação básica, com ênfase no ensino fundamental. A
identificação desses determinantes tem sido feita estatisticamente, por meio de um modelo
de regressão que mensura o comprometimento financeiro de três modos distintos e que
inclui como variáveis independentes uma série de fatores sociais e econômicos (para
detalhes, ver Verhine & Plank, 1996). Conforme mencionado acima, iniciamos, no período
1998-1999, uma segunda estratégia, buscando melhor compreender a questão do
comprometimento financeiro através de análises qualitativas de dados oriundos de estudos
de caso.
A partir de agosto de 2000, a pesquisa entrou numa nova fase, sendo aprovada pelo CNPq
para um período de três anos e contemplada com uma Bolsa de Pesquisa (nível 1B). Na
presente fase, buscou-se atualizar e ampliar os bancos já existentes com dados referentes ao
período 1999-2000, aprofundando a análise dos mesmos e aperfeiçoando a dimensão
qualitativa da investigação, através de novos e mais sofisticados estudos de caso. Além
disso, como uma segunda vertente da pesquisa, introduzimos a avaliação, no contexto do
estado da Bahia, do impacto do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef). Já tendo dados financeiros do
passado, referentes ao ensino público da Bahia e coletando agora dados comparáveis, tanto
quantitativos quanto qualitativos, depois da data de inauguração do Fundo, em março de
1998, foi possível analisar até que ponto a sua implementação tem produzido mudanças por
parte dos governos estadual e municipais do estado quanto ao seu comportamento
financeiro frente à sua rede de ensino.
O Edital Universal do CNPq, publicado em 2001, abriu-se a possibilidade de apoio
financeiro para a pesquisa. Assim, com o recebimento do referido apoio em novembro de
2001, o período da sua fase atual foi estendido até novembro de 2003. Esta prorrogação se
justificou pela natureza longitudinal da pesquisa, com o levantamento e análise constante
de dados comparáveis no decorrer do tempo, e também pelo ingresso, por parte da equipe
da pesquisa, em uma rede nacional de estudos sobre o Fundef que contou com a
participação de grupos trabalhando em 12 estados brasileiros. Com sua integração na
referida rede, a avaliação do impacto do Fundef tornou-se o foco principal da pesquisa,
através da realização de estudos de caso que utilizam indicadores e procedimentos que
também foram adotados pelos outros membros do consórcio nos seus respectivos estados.
O presente relatório é composto de duas partes. A primeira aborda a natureza da pesquisa
e seu contexto, tratando, respectivamente, do quadro referencial, dos objetivos, da
metodologia adotada e do perfil do Estado da Bahia. A segunda apresenta os resultados
principais da investigação, focalizando o Fundef no Estado da Bahia.
Discute,
respectivamente, sua implantação, sua situação atual, seus impactos (de perspectivas
quantitativa e qualitativa) e, finalmente, as conclusões e recomendações decorrentes. Para
a elaboração da Parte 2, foram aproveitados os dados que fazem parte dos bancos de dados
referentes às redes estadual e municipais, bem como outras informações levantadas através
dos instrumentos desenvolvidos pelos integrantes da pesquisa nacional, acima referida. Os
dados sobre a rede de ensino particular, por outro lado, são apresentados em forma de
anexo (veja Anexo 5), pois os mesmos não se articulam nitidamente com o foco da fase da
pesquisa ora em pauta, ou seja, o Fundef.
PARTE I - A PESQUISA E SEU CONTEXTO
O QUADRO REFERENCIAL: O Financiamento da Educação no Brasil
Os elementos básicos do sistema de financiamento da educação no Brasil incluem um
conjunto de normas constitucionais que regulam o gasto da receita tributária, um certo
número de fontes de receita vinculadas à gastos com educação e uma estrutura burocrática
complexa baseada na centralização de arrecadação de recursos e na descentralização da
responsabilidade dos dispêndios (Gomes & Verhine, 1996). São também características
fundamentais problemas de eficiência, eficácia e eqüidade e uma série de iniciativas
recentes que oferecem possíveis soluções para as dificuldades enfrentadas. Os documentos
oficiais geralmente conferem prioridade à alocação de verbas públicas para educação
básica, porém a distribuição de recursos nem sempre tem refletido as prioridades formais
definidas por essas políticas.
Desde 1934, as Constituições brasileiras têm incluído dispositivos que fixam a percentagem
dos respectivos orçamentos que os governos federal, estaduais e municipais devem destinar
à educação. Em 1983 foi aprovada a chamada Emenda Calmon que estabeleceu que os
governos de estados e municípios são obrigados a gastar 25% de suas receitas de impostos
e transferências com educação, enquanto o governo federal deve gastar 13% (Gomes,
1992). Esta emenda foi regulamentada pela Lei 7.348, de 24/07/85, e incorporada à
Constituição Federal de 1988, em seu artigo 212, elevando o percentual da União para
18%, com as respectivas definições do que podem ser consideradas receitas e despesas
com a educação. Pela primeira vez, a nova Constituição reconheceu a autonomia do sistema
municipal de ensino, que deixou de ser subordinado às agências dos governos estaduais. A
Constituição de 1988 também delegou às autoridades estaduais e municipais o controle de
fontes importantes de receita previamente gerenciadas pelo governo federal. No entanto,
visto como um todo, o sistema de finanças públicas no Brasil e, mais especificamente, o
financiamento da educação, continua sendo muito centralizado, com os principais impostos
e contribuições recolhidos pela União (Melchior, 1993).
Mesmo antes da implementação do Fundef, os recursos financeiros para o ensino público
provinham de uma variedade grande de fontes. A fonte mais importante do sistema federal
é o Imposto de Renda, enquanto o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
(ICMS) e o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) são, respectivamente, aqueles mais
importantes para os sistemas estadual e municipal. Recursos financeiros são transferidos do
governo federal para os estados e municípios através dos chamados Fundos de Participação.
Nota-se que a importância relativa dos impostos fica reduzida na medida que passa do
sistema federal para o sistema municipal, enquanto o papel relativo das transferências
aumenta (Bremaeker, 1994; Castro, 1998).
A principal fonte de recursos vinculada ao ensino fundamental é o salário-educação
(Martins, 1999; Plank, 1996). Criada em 1964, esta fonte não é um imposto propriamente
dito, mas, sim, uma contribuição social por parte das empresas, recolhida e distribuída de
forma centralizada pela União, aos estados e municípios, com propósitos descentralizadores
e compensadores das desigualdades regionais. Os recursos do salário-educação são
provenientes da alíquota de 2,5% do valor da folha de salários das empresas. Ficam isentas
de contribuição do salário-educação, as instituições de ensino públicas e privadas, os
hospitais e as organizações culturais. A receita proveniente do salário-educação é gasta,
obrigatoriamente, no ensino fundamental, sendo que dois terços retornam ao estado onde o
imposto foi coletado e um terço é retido pelo governo federal - a chamada quota federal para distribuição entre estados e municípios de acordo com critérios que, em princípio, são
equalizadores. Em anos recentes, as quotas estadual e federal têm sido aproximadamente
de US$ 1 bilhão e US$ 0.5 bilhão, respectivamente (Martins, 1999; World Bank, 1995).
Até a implementação da Emenda Constitucional no 14, no dia 12 de setembro de 1996, as
empresas que se enquadraram entre as que deviam contribuir poderiam reter os pagamentos
devidos a fim de manter suas próprias escolas ou para reembolsar despesas com educação
fundamental de seus empregados ou com os dependentes dos mesmos. Este reembolso era
normalmente efetuado através da distribuição de bolsas, sendo que uma grande parte dele
foi destinado a escolas particulares (Plank, 1996). O Art. 4o da Emenda Constitucional
14/96, no entanto, retirou das empresas a possibilidade de reter suas contribuições para o
salário-educação e, como conseqüência, eliminou um dos mecanismos principais utilizados
para a transferência de recursos públicos à esfera do ensino privado.
Os recursos da quota federal são usados para sustentar o Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (FNDE). A função do FNDE é servir como um banco
repassador para os estados e municípios e, em princípio, ele tem o objetivo de assistir
escolas que atendem estudantes sócio-economicamente desfavorecidos. Os gastos do FNDE
representam, aproximadamente, 10% do orçamento do MEC e financiam uma ampla
variedade de atividades e projetos relacionados com o ensino fundamental. Com a
implementação, em 1995, do Programa de Manutenção de Desenvolvimento do Ensino
Fundamental, também conhecido como Programa Dinheiro Direto na Escola, uma parte dos
recursos do FNDE é repassada diretamente às escolas públicas com pelo menos 150 alunos.
Estes recursos são para custeio de atividades de ensino e a distribuição é feita de acordo
com o número de alunos matriculados nas escolas, sendo o maior valor repassado para as
regiões mais pobres (Brasil, 1997a). Nos anos de 1996 e de 1997, o Dinheiro Direto na
Escola chegou a mais de 100.000 unidades escolares, com impactos sinergéticos e autoestimulantes, mas também com limitações. Segundo uma avaliação realizada em 1998, a
expansão e desempenho do programa não vêm ocorrendo de forma homogênea,
beneficiando as escolas de médio e grande porte e evidenciando uma tendência
“sistematicamente desfavorável às regiões Norte e Nordeste” (UNICAMP, 1997, p. 41).
Muitas escolas enfrentam problemas com a prestação de contas, o fluxo dos recursos e os
prazos de execução. Além disso, segundo a referida avaliação, a participação da
comunidade escolar na gestão e controle dos recursos é ainda insatisfatória.
Além do programa de repasse direto às escolas, o FNDE financia, por meio de convênios,
projetos municipais para a melhoria do ensino. Os projetos podem ser feitos para as várias
modalidades de ensino (ensino infantil, ensino fundamental regular e supletivo, educação
especial) e ter como seu objetivo construir, ampliar, reformar e/ou equipar escolas
municipais, bem como realizar treinamentos de professores e adquirir equipamentos e
material didático (Brasil, 1997c). Para obter
recursos do FNDE, os municípios
encaminham suas solicitações ao Ministério da Educação (MEC) sob forma de projeto,
onde são avaliados por técnicos a partir de critérios, tanto legais com técnicos, e depois
compatibilizados com os recursos disponíveis. Neste processo, entram em jogo não apenas
o mérito do projeto e o critério de igualdade de oportunidades educacionais, mas também, a
competência do município em preencher os formulários de solicitação e sua força política.
Este último aspecto ajuda a explicar o fato de que, apesar da função redistributiva do
FNDE, seu financiamento tem favorecido de forma desproporcional os estados mais ricos
do país (Gomes & Verhine, 1996; World Bank, 1995).
Existe uma série de razões que explicam por que o sistema de financiamento à educação no
Brasil não é capaz de garantir a todas as crianças acesso à escola com um nível mínimo de
qualidade, dentre essas razões três merecem destaque especial. Em primeiro lugar, apesar
da incorporação, em sucessivas constituições, de dispositivos que obrigam à alocação de
parcelas específicas das receitas públicas para fins educacionais, o sistema de
financiamento da educação, como um todo, ressente-se da falta de regras efetivas que
orientem a distribuição dos recursos. Mais ainda, tais regras, na forma como estão definidas
- incluindo-se as normas constitucionais -, são freqüentemente burladas ou ignoradas,
existindo poucos mecanismos de punição para esses casos. O acesso aos recursos para
educação, portanto, continua dependente de um conjunto de fatores que tipicamente
incluem a região, a riqueza e a vinculação política, mas que freqüentemente excluem a
necessidade ou o esforço por parte de autoridades locais (Plank & Verhine, 1993; Verhine
& Plank, 1996).
Uma segunda razão para o fracasso do sistema de financ iamento à educação em garantir
vagas escolares de qualidade aceitável, em número suficiente, é o fato de ele ser
excessivamente complexo. Aos problemas colocados pela falta de regras transparentes de
decisão para a distribuição dos recursos e pela proliferação de fontes de financiamento
acrescenta-se o fato de que a maioria das fontes de financiamento exige que estado e
municípios solicitem esses recursos para o desenvolvimento de projetos específicos. Como
decorrência, o acesso à informação e a influência política adquirem um valor tremendo na
concorrência pelos recursos. Os municípios rurais mais pobres, distantes de Brasília,
enfrentam sérios obstáculos para tomar conhecimento acerca da disponibilidade de recursos
de determinadas fontes, bem como experimentam grandes dificuldades na hora de atender a
exigências administrativas e contábeis complexas, podendo, portanto, ter negado o acesso
ao apoio financeiro ao qual ostensivamente teriam direito. Para evitar essa possibilidade,
muitos municípios empregam intermediários especializados para facilitar- lhes o acesso às
transferências federais. Segundo depoimento de um então Ministro de Educação, estes
“despachantes”
freqüentemente
dificultam
o
processo
para
as
prefeituras,
por
desconheceram a realidade local e por lesarem os recursos públicos ao cobrarem 25% do
valor total do projeto de solicitação (Cerqueira, 1996).
Um terceiro motivo para que o sistema de financiamento não tenha se mostrado capaz de
garantir o direito à educação básica decorre da manipulação política em diversos níveis. Os
ministros da Educação tendem a encaminhar recursos para seus estados de origem,
enquanto membros do Congresso Nacional tendem a distribuir bolsas de estudo e “projetos
especiais” para seus redutos eleitorais. Em nível local, os recursos são usados para
recompensar aliados e angariar apoios através de empregos administrativos ou de posições
de ensino ou ainda para contratos de construção ou outros serviços (Marques, 1995). A
intervenção política na administração e financiame nto do sistema de educação tende a
reduzir a qualidade do ensino e a aumentar o seu custo.
Apesar desses problemas, seria um erro caracterizar o sistema brasileiro de financiamento
da educação como uma esfera de “fracasso” de política. Conforme argumenta David Plank
no seu livro sobre o ensino público no Brasil, o sistema atual não surgiu nem se mantém
por acidente ou omissão, mas, ao contrário, é resultado da importância atribuída à
consecução de objetivos mais urgentes do que a educação das crianças. A “educação”
representa apenas um dentre os vários benefícios que são distribuídos através do sistema
educacional, que incluem ainda empregos administrativos e de professores, licitações de
obras, bolsas de estudo e merenda escolar. Manter a administração do sistema de modo a
reter o controle sobre estes recursos atende aos interesses políticos dos responsáveis pelo
sistema, mesmo que isto resulte em negligenciar os interesses educacionais das crianças
brasileiras (Plank, 1996).
Como já foi mencionado, nos últimos dois anos o governo federal brasileiro tem adotado
uma variedade de medidas para sanar alguns dos problemas acima apresentados. Exemplos
dessas medidas são a eliminação da possibilidade de uma empresa não contribuir para o
salário-educação; a especificação, nos artigos 70 e 71 da nova LDB, de precisamente quais
despesas educacionais entrariam no cálculo dos recursos públicos aplicados no ensino,
conforme exigido no artigo 212 da Constituição; a responsabilização civil e criminal das
autoridades comp etentes por atrasos na liberação de recursos financeiros para o ensino (ver
Lei 9394, Art. 69) e a introdução da política de repasse direto de recursos do FNDE para as
escolas.
A iniciativa mais importante de todas, no entanto, é a implementação do Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério
(Fundef). Conforme explicitado na Emenda Constitucional 14/96 e na Lei 9.424, o referido
Fundo é constituído por 15% das principais fontes de receitas dos estados e municípios
(FPM, FPE, ICMS, IPI) e seus recursos devem ser
aplicados na manutenção e no
desenvolvimento do ensino fundamental público e distribuídos, no âmbito de cada unidade
da Federação, entre os governos estaduais e municipais na exata proporção do número de
alunos efetivamente matriculados nas escolas das suas respectivas redes do ensino. Cabe à
União complementar os recursos do Fundo, no âmbito de cada unidade federativa, sempre
que seu valor por aluno/ano não alcançar o investimento mínimo definido nacionalmente
pelo governo federal. Este valor por aluno/ano, que deveria estar ajustado anualmente, foi
fixado em R$ 315,00 para os anos1998 e 1999. Para o controle social do Fundo, o
acompanhamento e fiscalização da repartição e a transferência e aplicação dos recursos
serão exercidos por conselhos instituídos, especialmente para este fim, em cada esfera do
governo, assegurada a participação dos diversos segmentos da comunidade escolar (Brasil,
1997b).
A exposição dos motivos que precede a proposta original da Emenda Constitucional 14
justifica a criação do Fundo, reportando-se a um avanço quantitativo do ensino no Brasil
paralelo a um recuo ou retardamento qualitativo, assim como a problemas como a dispersão
de esforços entre os diferentes níveis do governo, a falta de definição clara de
responsabilidades, a má distribuição dos recursos, acentuando as desigualdades regionais e
o descaso em relação à formação e remuneração do magistério. Segundo seus defensores, o
Fundef representa uma tentativa de alterar este cenário, estimulando a transformação de
certas práticas problemáticas vigentes (Negri, 1997; Callegari & Callegari, 1997).
Segundo uma avaliação do primeiro ano do Fundef, realizada pelo MEC, os resultados
concretos do Fundo têm sidos altamente positivos (Brasil, 1999). Por exemplo, conforme
estudo do MEC, devido ao Fundef, os municípios brasileiros gastaram 22,7% a mais com o
ensino fundamental em relação ao ano anterior. Os municípios da região nordeste, a parte
mais pobre do país, aumentaram em 87% os recursos financeiros que aplicaram no ensino
fundamental. Um outro benefício marcante do Fundef, no seu primeiro ano, foi um
aumento substancial das matrículas no ensino fundamental. Entre 1997 e 1998, a matrícula
no ensino fundamental público foi acrescida em 6%, chegando-se a alcançar nas regiões
mais pobres níveis bem mais elevados (12,1% no Nordeste e 7,7% no Norte). Destaca-se
que o impacto positivo do Fundef sob as matrículas escolares ocorreu, principalmente, nas
redes municipais. Enquanto estas redes, no seu conjunto, adicionaram 2,7 milhões de
alunos (um aumento de 21,5%), os sistemas estaduais perderam 832 mil estudantes (-4,6%).
Em relação ao sistema estadual, a porcentagem dos alunos matriculados em escolas
municipais aumentou de 37.2% em 1996 para 46.7% em 1998. Outros benefícios do Fundef
assinalados pelo relatório do MEC foram aumentos dos níveis salariais dos professores que
atuam no ensino fundamental público, bem como investimentos maiores na habilitação dos
mesmos, resultando redução, em 15%, do número de professores leigos no país.
Por outro lado, apesar dos avanços assinalados, pode-se dizer que a condução do Fundef
tem sido marcada por dificuldades e limitações, decorrentes tanto da concepção e
mecanismos do Fundo como de circunstâncias mais gerais inerentes ao sistema de
financiamento do ensino (Monlevade & Ferreira, 1997; Davies, 1998; Pinto, 1999). Numa
pesquisa recente, Marcos Bassi afirma que o Fundef representa nada mais do que “um
mecanismo engenhoso” do governo federal, reme tendo o ônus do financiamento do ensino
aos governos subnacionais e mantendo intocado o pano de fundo do ajuste econômico e
fiscal do estado (Bassi, 2001, p. 58)..
Com a crise e os cortes nos gastos públicos, o valor mínimo anual por aluno foi fixado em
um nível muito baixo (R$ 315,00 em 1998 e 1999) , insuficiente não apenas para garantir
um melhor padrão de qualidade do ensino, como, até mesmo, para o próprio cumprimento
da Lei 9.424. Uma vez que essa Lei prevê um valor mínimo nunca inferior “a razão entre a
previsão da receita total para o Fundo e a matrícula total do ensino fundamental do ano
anterior, acrescida do total estimado de novas matrículas”, para que a mesma fosse
respeitada, o valor mínimo aluno para 1998 deveria ter ficado em R$ 444,17, conforme
estimativa efetuada por Davies (1998). Por outro lado, o Banco Mundial alega que, em um
país com o nível de desenvolvimento do Brasil, o mínimo necessário para o ensino
fundamental ficaria em torno de US$ 300 por aluno/ano, ou seja, mais do que R$ 600,00
nos tempos de hoje (World Bank, 1995).
Existem muitos outros problemas com o Fundef. Nota-se, por exemplo, que sendo os
coeficientes de participação dos sistemas estaduais e municipais definidos com base nos
dados do censo educacional do ano anterior, as redes de ensino cujas matrículas crescem
rapidamente, de um ano para o outro, terminam sendo prejudicadas. Segundo análise
produzida por Castro (1999), o fato de que o MEC estimou o gasto mínimo por aluno em
1998 com base nas matrículas de 1997 significou que o cálculo não considerou os 1,84
milhões de novos estudantes matriculados em 1998 e não captou as migrações de alunos
entre as redes provocadas pelo Fundef. Como conseqüência, contrária á notícia divulgada
pelo MEC, não houve em 1998 uma disponibilização de gasto mínimo em 1998 de R$315
em todo o País.
No Nordeste, o verdadeiro valor por aluno em 1998 foi de R$287, pois
houve um acréscimo de R$1,196 milhões de um ano para o outro. Conforme Castro, o
valor médio do sistema público (municipal + estadual) ficou abaixo dos R$315,00
exatamente nos oito estados beneficiados pela complementação federal, que chegou em
montantes insuficientes para fazer face ao aumento regional médio de matrículas de 12,1%
em 1998. Especialmente afetado pela distorção no cálculo do valor mínimo foram as redes
municipais, onde o crescimento de matriculas tendia a ser marcante. Por exemplo, o valor
aluno/ano no âmbito municipal foi, em media, apenas R$ 198,00 no estado do Pará, R$
216,00 no estado de Minas Gerais e R$ 226,00 no estado da Bahia (Castro, 1999).
Também preocupante é que o Fundef tende a dificultar esforços para racionalizar e
melhorar a divisão de responsabilidades educacionais entre os estados e os municípios, na
medida em que suas redes passam a competir por uma maior parcela das verbas. Além
disso, a ênfase colocada pelo Fundef no ensino fundamental regular não leva em conta a
exigência de uma política educacional mais abrangente, que possa contemplar o sistema de
ensino como um todo (Haddad, 1997; Monlevade & Ferreira, 1997). Com um caráter
restrito, o Fundef tende a enfraquecer os outros níveis e modalidades de ensino. Constatase, por exemplo, que entre 1997 e 1998 as matrículas nas classes de educação infantil
reduziram-se e que o supletivo foi, em grande parte, incorporado ao ensino fundamental
regular através de mecanismos que escamoteiam o fato de que os alunos já ultrapassaram a
faixa de idade própria a esse nível de ensino (Abreu, 1999). Ao mesmo tempo, o ensino
médio, que apresenta os maiores índices de crescimento da matrícula no país, conta com
apenas 6% do total de gastos públicos em educação e não possui mecanismos próprios para
assegurar o seu necessário financiamento (Rodriguez & Herrán, 2000). É por tudo isso que
partidos políticos da oposição estão atualmente propondo a substituição do Fundef por um
fundo mais abrangente, denominado Fundeb (Fundo da Educação Básica) (Partido dos
Trabalhadores, 1999).
Observa-se, também, que apesar do estímulo recente à municipalização, o impacto
descentralizador e redistribuidor do Fundef é provavelmente reduzido. Conforme análise de
Abrúcio e Ferreira (1998), dada à grande concentração dos recursos tributários destinados à
educação na esfera estadual (quase 50% do total), os estímulos à municipalização tendem a
se esgotar tão logo seja alcançado um equilíbrio entre as matrículas ofertadas pelos
governos estadual e municipal e as receitas destinadas ao Fundo. Além disso, uma vez que
ele opera e redistribui recursos no âmbito de cada estado e a complementação da União
para aqueles mais pobres representa uma parte muito pequena (aproximadamente 4%) do
seu valor total, as desigualdades existentes entre as várias unidades e regiões da Federação
brasileira serão provavelmente mantidas, ou, até mesmo, acentuadas (Castro, 1998).
Relacionado a esta crítica está o fato de que quase 70% dos recursos do Fundef são
oriundos do Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICMS), que é, por sua natureza, um
tributo regressivo, onerando mais a população de baixa renda, uma vez que este grupo é
aquele que usa a maior proporção de sua renda para fins de consumo.
Finalmente, reafirmando a importância do contexto em que o Fundef está inserido, observase que as orientações e mecanismos do Fundef têm encontrado resistências e obstáculos em
características sócio-culturais e em práticas políticas que ainda persistem na maioria dos
municípios brasileiros. Notadamente em pequenos municípios e nas áreas menos
desenvolvidas do país, como o Norte e o Nordeste, isto tem levado a fraudes, desvios e má
utilização dos recursos do Fundef; a problemas com a valorização do magistério e a práticas
orientadas para neutralizar os mecanismos estabelecidos de controle e de participação. Em
1998 os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social exigidos pelo programa haviam
sido criados em 80% dos municípios brasileiros. A maior parte deles, contudo, é
manipulada pelos prefeitos ou por seus secretários de educação, nomeando funcionários,
parentes ou amigos para compô- los, não orientando os participantes sobre a natureza das
suas responsabilidades, sonegando as informações necessárias ou deixando de convocar
reuniões. Mesmo quando isto não ocorre, o funcionamento desses órgãos vem sendo
prejudicado pela carência de pessoas mobilizadas e capacitadas para a participação, pela
complexidade dos registros contábeis e demais informações e pela velocidade com que as
operações financeiras são implementadas (Abreu, 1999). Além disso, em muitos estados os
órgãos responsáveis pelos sistemas de ensino e os Tribunais de Contas referentes aos
diversos níveis de governo vêm agindo com lentidão em termos da criação de mecanismos
específicos para a fiscalização do Fundef.
A partir dessa discussão referente ao Fundef, acima apresentada, o que fica evidente é a
necessidade de realizar investigações que acompanhem e avaliem o impacto do Fundo e
também das outras iniciativas recentes, com base em procedimentos e critérios
cientificamente construídos. A pesquisa apresentada aqui, baseada em bancos de dados
criados no início da década de 90 e ampliados, desde então, de forma sistemática e regular,
representa uma tentativa de atender a essa necessidade, pelo menos no âmbito do Estado da
Bahia.
OS OBJETIVOS DA FASE FINAL DA PESQUISA: Foco no Fundef
Ao apresentar os objetivos da atual etapa da pesquisa, Fase Final - Foco no Fundef, é
importante esclarecer que pretendíamos concluir a Fase Final em agosto de 2000, contudo,
com o lançamento do Edital Universal de 2001, propusermos sua extensão até novembro de
2003, dando ênfase na avaliação do Fundef, sem prejudicar o trabalho constante de
atualizar, ampliar e analisar os bancos de dados referentes às redes do ensino da Bahia.
Dessa forma, foi desdobrado o último objetivo da Fase Final, que trata do Fundef, em um
conjunto de sub-objetivos, dando destaque, assim, à avaliação do impacto desta importante
política de financiamento do ensino fundamental.
Em relação aos primeiros três objetivos, vale a pena registrar que os anos dos diversos
levantamentos variam de um banco para o outro, dependendo da época em que os dados são
disponibilizados e da periodicidade já adotada no decorrer da pesquisa. Os dados referentes
às redes municipal e estadual são levantados anualmente, porém sofrem um lagtime de um
ano ou mais, devido a atrasos por parte dos órgãos responsáveis, no registro, verificação e
divulgação das informações pertinentes. No caso dos dados sobre a rede particular, o
lagtime é bem menor, mas o processo de conseguir acesso aos mesmos é politicamente
delicado e, por isso, realizamos o levantamento apenas de três em três anos (a partir de
1995).
Assim dito, os objetivos que nortearam a pesquisa a partir de agosto de 2000 foram os
seguintes:
?? Atualizar e ampliar o banco de dados referentes à rede municipal de ensino da Bahia,
registrando dados sobre receitas e despesas educacionais dos municípios do estado para
os anos 2000 e 2001.
?? Atualizar e ampliar o banco de dados referentes à rede estadual de ensino da Bahia,
registrando dados sobre receitas e despesas educacionais do Governo do Estado para os
anos 2000 e, 2001.
?? Atualizar e ampliar o banco de dados referentes à rede particular de ensino da Bahia,
registrando dados sobre receitas e despesas educacionais de uma amostra de escolas
particulares para o ano 2001.
?? Analisar, de forma longitudinal e comparativa, os dados dos bancos referentes às redes
municipal e estadual, identificando as principais tendências quanto a receitas e despesas
educacionais das mesmas no período 1990-2001.
?? Analisar, de forma longitudinal e comparativa, os dados dos bancos referentes à rede
particular, identificando as principais tendências quanto a receitas e despesas
educacionais da mesma no período 1995-2001.
?? Avaliar o impacto do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério na Bahia, comparando as tendências
quanto às despesas educacionais dos governos estadual e municipais da Bahia antes e
depois da implementação do mesmo.
Os sub-objetivos referentes ao impacto de Fundef, introduzidos a partir do recebimento, em
novembro de 2001, de apoio financeiro através do Edital Universal, foram assim definidos:
1
2
3
4
5
6
7
Avaliar o impacto do Fundef nas taxas de matricula e de atendimento escolar
referente ao ensino fundamental;
Avaliar o impacto do Fundef nos níveis de dispêndio/aluno e de percentual da
receita aplicada no ensino fundamental;
Avaliar o impacto indireto do Fundef na educação infantil e no ensino médio,
comparando suas tendências referentes às taxas cobertura e níveis de dispêndio com
as do ensino fundamental;
Avaliar o impacto do Fundef nos orçamentos das secretarias de educação,
analisando a distribuição dos recursos financeiros por item orçamentário;
Avaliar o impacto do Fundef nos níveis salariais dos professores do ensino
fundamental;
Avaliar a eficácia dos mecanismos de controle e acompanhamento dos recursos do
Fundef, tanto no nível municipal quanto estadual;
Identificar fatores sócio-econômicos e políticos que explicam variações no impacto
do Fundef entre as diferentes redes de ensino.
O presente relatório trata de todos os objetivos postos, mas a ênfase principal focaliza os
relativos ao impacto do Fundef.
A METODOLOGIA
A Atualização e Ampliação dos Bancos de Dados
Para atualizar e ampliar os três bancos de dados da pesquisa, utilizamos os mesmos
procedimentos adotados nas fases anteriores do estudo. A respeito do banco sobre a rede
municipal de ensino, por exemplo, foi necessário retornar ao Tribunal de Contas dos
Municípios para, mais uma vez, extrair informações sobre receitas e despesas (esta vez,
para os anos 2000 e 2001) dos balanços anuais e da declaração que se refere à porcentagem
dos recursos aplicados no ensino. Informações adicionais sobre as distribuições do FNDE e
do Fundef foram adquiridas através da Secretaria do Tesouro Nacional, enquanto dados
atualizados sobre as características dos municípios e suas redes de ensino serão coletados,
respectivamente, no IBGE, na biblioteca da Secretaria Estadual de Planejamento e
Tecnologia, na sede da União de Prefeituras da Bahia e na Secretaria Estadua l de Educação.
Esse último lugar dispõe de um sistema computadorizado de informações que contém os
dados descritivos do Censo Escolar. Possui também, dados informatizados, oriundos do
Sistema Nacional de Avaliação Básica (SAEB), que, através de amostras das escolas no
estado, abordam aspectos do funcionamento das redes de ensino, inclusive o nível de
desempenho dos seus alunos.
Todos os dados coletados foram registrados na planilha computadorizada do programa
estatístico SPSS 10, o que facilitou as análises subseqüentes. O banco é composto,
atualmente, de 68 variáveis básicas, que se repetem para cada ano do levantamento e que
servem para criar outras variáveis que são utilizadas nas análises estatísticas. As variáveis
básicas foram escolhidas para representar aspectos sócio-econômicos do município,
características do seu sistema escolar, o total de suas receitas, por fonte, e o total de suas
despesas com a educação, por nível de ensino e por categoria orçamentária. Para permitir
comparações inter-temporais, todos os valores monetários foram arquivados de forma
deflacionada, utilizando o IGP-DI e também o US dólar. No seu primeiro ano (1990), o
banco abrangeu 115 municípios baianos e no seu segundo ano (1993) este número cresceu
para 143. Para os anos mais recentes, (a partir de 1996), foi possível coletar dados para
todos os 417 municípios no estado, devido à informatização (embora ainda parcial) do
Tribunal de Contas dos Municípios.
Os procedimentos referentes às redes estadual e particular foram parecidos com aqueles
para a rede municipal, com o aproveitamento de diversas fontes (IBGE, SEC/BA, etc.) e
com o registro dos dados em planilhas do programa SPSS. No caso da rede estadual, a
fonte principal para informações sobre receitas e despesas foi o Balanço Geral do Estado da
Bahia (Salvador, Secretaria da Fazenda), publicado anualmente pelo Governo do Estado.
Para a rede particular, os dados mais importantes foram levantados com base nas planilhas
exigidas às escolas privadas pelo Ministério da Fazenda e disponíveis no Sindicato dos
Estabelecimentos de Ensino do Estado da Bahia (SINEPE). O banco sobre o estado é
composto, atualmente, de 36 variáveis básicas e os dados, por serem facilmente localizados,
foram levantados anualmente. Os dados sobre a rede particular são mais difíceis de
levantar, uma vez que sua disponibilidade depende da boa vontade dos membros da
diretoria e dos funcionários do referido sindicato. Assim, nosso levantamento é feito de três
em três anos. Este banco tem 52 variáveis básicas e atualmente aborda os anos de 1995,
1998 e 2001. Os dados registrados no banco até o presente momento abrangem apenas
10% das 1300 escolas- membros do sindicato.. Como no caso do banco referente aos
municípios, os valores monetários nos outros dois bancos são registrados de forma
deflacionada e existe um esforço constante, por parte da equipe de pesquisa, de identificar
novas fontes e quantificar novas variáveis relacionadas com o tema da pesquisa.
Conforme explicitado na introdução do presente relatório, os resultados da análise dos
dados desse banco são apresentados no Anexo 5.
Avaliação do Impacto do Fundef
A pesquisa sobre o impacto do Fundef adotou o estudo de caso como estratégia
metodológica, seguindo determinações da pesquisa nacional Processo de implantação e
impacto do Fundef em estados e municípios: casos e comparações com vistas a uma
avaliação. Foram realizados seis estudos de casos individuais que depois foram integrados
numa análise comparativa, num estudo de caso múltiplo envolvendo o Estado da Bahia e os
Municípios de Salvador, Alagoinhas, Vitória da Conquista, São Sebastião do Passé e
Governador Mangabeira. Deste modo, foi utilizada a lógica da replicação, em que cada
estudo de caso, desenvolvido nos municípios, e no estado era um estudo completo, no qual
se procurava a partir do contexto descrever e analisar a implantação do Fundef e avaliar o
seu impacto sobre a manutenção e desenvolvimento do ensino.
A abordagem da replicação envolveu as seguintes ações: (a) definição dos elementos do
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério - Fundef que se desejava avaliar; (b) seleção dos casos, ou seja, dos municípios
a serem estudados; (c) plano de coleta de dados - estado e municípios; (d) condução dos
estudos de casos municipais; (e) elaboração dos relatórios dos casos individuais; (f)
elaboração do relatório dos casos cruzados (estado e municípios).
O plano geral da pesquisa definiu que deveriam ser realizados estudos de casos sobre: o
estado, o município capital e outros municípios que apresentassem, pelo menos condições
distintas quanto ao percentual da receita própria municipal e quanto ao Fundef (contribui x
recebe).
Segundo as definições gerais estabelecidas para o desenho da pesquisa, Salvador,
município-capital e o próprio Estado, eram necessariamente unidades da investigação. As
demais unidades foram selecionadas considerando dois critérios: o primeiro relativo ao
tamanho da população - municípios grandes, com mais de 100.000 habitantes, e municípios
pequenos; o segundo critério, a inclusão em cada um desses grupos de pelo menos um
município que ganha e outro que perde para o Fundef, em relação à sua contribuição.
Nesse sentido, foram escolhidos de forma intencional sete municípios - três grandes e
quatro pequenos - combinando os dois critérios anteriormente mencionados. Como
municípios grandes, os de Vitória da Conquista (262.494 hab.), Camaçari (161.727 hab.) e
Alagoinhas (130.095 hab.); como municípios pequenos, São Sebastião do Passé (39.960
hab.), São Francisco do Conde (26.293hab.), Conceição da Feira (17.514hab.) e
Governador Mangabeira (17.165 hab.). No grupo de municípios grandes, Camaçari perde
com o Fundef e os demais ganham, enquanto no grupo de municípios pequenos São
Francisco do Conde e Conceição da Feira contribuem mais para o Fundo do que recebem,
situação inversa a dos outros municípios desse grupo.
Ao serem feitos os primeiros contatos para a realização de trabalho de campo, a
coordenação da pesquisa teve dificuldades com os municípios de Camaçari e São Francisco
do Conde para obter autorização para o levantamento de informações e dados
principalmente daqueles relativos às receitas e despesas com a educação e especificamente
com o ensino fundamental, ou seja, os recursos do Fundef. Assim, esses municípios foram
eliminados não sendo possível sua substituição, uma vez que o número de municípios
baianos que perdem com o Fundef é muito pequeno (oito casos).
Com relação ao município de Conceição da Feira, o não pagamento do pessoal docente, em
2000, resultou em greve dos professores tendo o ano letivo sido reduzido a 43 dias letivos,
posteriormente anulado, prejudicando os registros escolares e os das despesas com ensino
fundamental, inviabilizando a coleta dos dados necessários para a pesquisa.Considerando o
tempo disponível para a realização do estudo, a coordenação optou pelo redesenho do plano
metodológico, formando dois grupos a partir do critério “tamanho da população”, nos quais
estão os municípios que ganham com o Fundef, e formando um terceiro grupo com o
município-capital e o Estado representando as unidades que perdem recursos com o Fundef.
Dessa forma, o estudo de caso compreendeu o Estado da Bahia, Salvador, Vitória da
Conquista, Alagoinhas, São Sebastião do Passé e Governador Mangabeira. Para cada um
dos municípios foi elaborado um relatório de caso individual e um relatório de “caso
múltiplo” no qual os dados desses municípios foram comparados com os do Estado da
Bahia, não tendo sido elaborado um relatório para o Estado, enquanto unidade de
investigação.
O plano de coleta de dados e informações sobre a implantação e os impactos do Fundef
envolveu três focos: os recursos financeiros - receitas e despesas; a valorização dos
professores - formação e salário; os alunos - matrícula e desempenho. Esses focos foram
analisados a partir de três dimensões: política; econômico- financeira e educacional.
Nesta perspectiva, considerando os planos da pesquisa, o quantitativo e o qualitativo, foram
selecionadas três fontes para a coleta de dados seguindo o que propõe Robert Yin (2001):
(a) arquivos em sua forma computadorizada, tais como, os registros organizacionais, os
bancos de dados e os dados produzidos por levantamentos, como os censos demográfico e
escolar; De um modo geral, os bancos de dados e informações foram utilizados via
internet, destacando-se os das seguintes instituições: Ministério da Educação / Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (MEC/INEP), Secretarias de Educação e da
Fazenda - Estaduais e Municipais, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) ,
Superintendência de
Estudos Econômicos e Sociais (SEI/BA),
Secretaria do
Planejamento, Ciência e Tecnologia da Bahia (Seplantec /Ba), Agência de Avaliação Secretaria de Educação do Estado da Bahia - Universidade Federal da Bahia/Centro de
Estudos Interdisciplinares para o Setor Público (SEC/BA - UFBA/ISP), Tribunal de Contas
dos Municípios da Bahia (TCM/BA), Tribunal de Contas do Estado da Bahia (TCE/BA),
União dos Municípios do Estado da Bahia (UPB/BA), União dos Dirigentes Municipais de
Educação - Secção da Bahia (Undime/Ba). (b) documentação envolvendo várias formas,
como: documentos administrativos (propostas, planos, relatórios executivos, processos
administrativos, pareceres, atas), documentos financeiros (extratos bancários, contracheques, folhas de pagamento, relatórios contábeis), documentos jurídicos (leis, decretos,
pareceres, resoluções, portarias), artigos publicados na mídia, pesquisas e estudos de
avaliação sobre o tema em estudo. (c) entrevistas não estruturadas nas quais os
respondentes eram indagados sobre fatos, como também solicitados a emitir opinião ou
apresentar suas próprias interpretações e avaliações, como também, foi utilizada a
entrevista do tipo focal, semi-estruturada, com base em um roteiro com perguntas
elaboradas a partir dos objetivos do estudo de caso, ampliado com observações que o
entrevistado desejasse emitir.
Os informantes foram selecionados em função do objeto de estudo e dos objetivos da
pesquisa. Assim, foram entrevistados: gestores educacionais (secretários municipais de
educação e da fazenda, superintendentes estaduais de educação, gestores do Fundef,
diretores de unidades escolares municipais e estaduais); membros de conselhos (conselhos
estadual e municipais de educação, conselhos estadual e municipais de acompanhamento e
controle social do Fundef, conselhos municipais de alimentação escolar); membros do
Ministério Público e dos Tribunais de Contas do Estado e dos Municípios; representações
institucionais e sindicais (União dos Municípios da Bahia, União dos Dirigentes Municipais
de Educação, Sindicato dos Professores). Entrevistas complementares foram realizadas com
o ex-secretário estadual de educação e a ex-secretária executiva do Conselho Estadual de
Acompanhamento e Controle Social do Fundef.
Para a realização das entrevistas do tipo focal, semi-estruturada, um roteiro básico foi
montado para orientar a busca de informações, com questões gerais e outras para atender às
especificidades das instituições / órgãos, cujos entrevistados representavam. As questões
abertas, propostas no roteiro, tinham a função de estimular o entrevistado para que relatasse
de forma ampla e livre sua experiência com o Fundef, contudo o pesquisador a partir das
informações trazidas pelo entrevistado poderia levantar novas questões ou pedir
esclarecimentos para enriquecer o relato. As entrevistas, num total de 55, foram realizadas
em dois períodos, agosto e setembro de 2001 e março a agosto de 2002.
Além das entrevistas, o trabalho de campo envolveu o levantamento de dados cujo
instrumento de coleta foram planilhas - dados educacionais e demográficos, dados
financeiros, dados jurídicos - planejadas pelo comitê central da rede nacional. Os dados
quantitativos coletados possibilitaram a montagem de tabelas, também sugeridas pelo
comitê central, para a análise da implantação e do impacto do Fundef.
A condução dos estudos de casos seguiu, em cada situação, uma dinâmica própria, contudo
o trabalho de campo tinha sempre início com a coleta de dados quantitativos e o
levantamento da documentação pertinente, envolvendo: documentos jurídicos, documentos
educacionais e documentos financeiros. Concomitantemente, ao levantamento dos dados
quantitativos foram agendadas e realizadas as entrevistas às pessoas-fonte. A realização do
trabalho de campo, principalmente a coleta de dados financeiros sobre as despesas
realizadas, seguindo o detalhamento da planilha, foi uma tarefa limitada por várias
barreiras. Além dos pesquisadores de campo não terem acesso às fontes da Secretaria da
Fazenda, exceto no Município de Vitória da Conquista, os dados levantados pelos técnicos
da Sefaz estavam às vezes incompletos e inconsistentes, o que exigiu vários retornos ao
município. Dados necessários a melhor compreensão do impacto do Fundef na manutenção
e desenvolvimento do ensino não foram obtidos em função de dificuldades técnicas
alegadas pelos informantes, tais como: impossibilidade de desagregar as despesas com os
vários níveis e modalidades de ensino até 2000, salário de professores do ensino
fundamental, despesas com formação/capacitação de docentes e outras despesas. Outras
dificuldades foram encontradas para a coleta dos dados: a “falta de memória” ou seja,
ausência da documentação para consulta; problemas com o agendamento e a realização de
entrevistas com gestores e técnicos das secretarias municipais e estaduais; acesso aos
bancos de dados dos órgãos governamentais.
Os relatórios foram elaborados para os estudos de casos individuais, como para o estudo
comparativo - estado e municípios, sendo este configurado como o Relatório Geral, aqui
apresentado. Para os casos individuais a estrutura do relatório previa: (a) perfil do
município - dados históricos, demográficos, sócio-econômicos, políticos, educacionais
(gerais) e legislação municipal relacionada à educação; (b) impacto do Fundef (em dados) análise das finanças; das matrículas, classes, escolas, fluxos; da situação dos professores;
(c) política educacional local frente ao Fundef; (d) o controle da aplicação dos recursos; (e)
peculiaridades locais.
Os relatórios dos cinco estudos de caso individuais fazem parte do
anexo do Relatório Geral.
Também em anexo encontram-se as planilhas com dados
educacionais e financeiros que integram os bancos de dados acima referidos.
O PERFIL DO ESTADO DA BAHIA
O Estado da Bahia é um dos nove estados da Região Nordeste do Brasil. Possui uma área
de 561.026Km² e limita-se, ao Norte, com os estados Sergipe, Alagoas, Pernambuco e
Piauí; ao Sul, com os Estados Minas Gerais e Espírito Santo; ao Leste com o Oceano
Atlântico e a Oeste com os Estados de Tocantins e Goiás. Dentre seus quatrocentos e
quinze (415) municípios destacam-se: Salvador, Feira de Santana, Vitória da Conquista,
Ilhéus e Itabuna.
Em 1996, segundo o IBGE, o Estado da Bahia tinha 12.541.675 habitantes (28% da
população do Nordeste que, por sua vez, representa 28,5% da população do país), sendo
6.183.091 homens e 6.358.584 mulheres. É o estado mais populoso do Nordeste e o 4° mais
populoso do Brasil. O Censo 2000 registrou a existência de 13.070.250 habitantes no
estado, sendo 6.462.033 homens e 6.608.217 mulheres.
Representando a 6ª economia do país, com um PIB de US$ 33,6 bilhões (4,7% do PIB
Nacional e 33% do Nordeste) e renda per capita de US$2.615,00 (SILVA & MEIRELLES,
1999, p. 7), predomina no estado o setor de Comércio e Serviços que, em 1996, foi
responsável por 60,3% da economia do estado. As indústrias baianas se ocupam com
produtos químicos e petro-químicos, alimentares, me talúrgicos, minerais não- metálicos,
bebidas, minerais e madeira. Entre os minérios explorados no estado encontram-se: água
mineral, argila, baritina, calcário, caulim, chumbo, cromo, magnesita, manganês, mármore,
talco, petróleo e gás natural. No setor agropecuário encontra-se o cultivo de algodão, cacau,
coco, laranja, sisal, cana-de-açúcar, cebola, feijão, fumo, mandioca e milho e a criação de
bovinos, suínos e eqüinos.
De 1980 a 1996 verificou-se, no Brasil, um crescimento do Índice de Desenvolvimento
Humano que passou do nível considerado de médio desenvolvimento para o limite inferior
do nível de alto desenvolvimento. A região Nordeste e o estado da Bahia, entretanto, ficam
aquém da média nacional, não chegando a atingir o nível de alto desenvolvimento. A região
Nordeste passou do nível de baixo desenvolvimento, em 1980, para o nível de médio
desenvolvimento, em 1996 e a Bahia, apesar de ter elevado o seu índice de 0,53 para 0,66,
se manteve no nível médio. Também em relação ao PIB (Produto Interno Bruto) per capita
a Bahia e o Nordeste apresentam crescimento mas se diferenciam da média verificada no
Brasil, como se pode verificar no quadro a seguir. O PIB per capita da Bahia, em 1980,
representava 55,73% da média brasileira e em 1996, elevando-se de 2,721 para 3,677,
passou a representar 57,42% da média brasileira calculada em 6,403.
Tabela 1
Índice de Desenvolvimento Humano e PIB per Capita
1980 a 1996
LOCAL
BRASIL
NORDESTE
BAHIA
IDH
1980
0,73
0,48
0,53
PIB per capita ajustado US$
1991
0,79
0,56
0,59
1996
0,83
0,61
0,66
1980
4,882
2,021
2,721
1991
5,023
2,360
2,790
1996
6,403
3,085
3,677
Fonte: MEC/INEP
A distribuição da população residente no Brasil tem se modificado, principalmente no
Nordeste e na Bahia, onde se pode verificar o maior aumento percentual de habitantes na
zona urbana. Em 1980 mais da metade da população baiana encontrava-se na zona rural
(50,7%). Em 1996 esse percentual diminui, predominando o número de residentes na zona
urbana (62,4%). Esses números, entretanto, ficam abaixo do percentual médio nacional em
que se verificou, na população residente na zona urbana, o aumento de 67,6% para 78,4%.
Os percentuais de aumento da população total na Bahia (32,65%) e no Brasil (31,99%) de
1980 a 1996 foram maiores que o percentual verificado no Nordeste (28,59%). De 1996
para 2000 verificam-se percentuais menores no aumento da população, mas aumentam os
percentuais de residentes na zona urbana, no Brasil (81,2%), no Nordeste (69,1%) e na
Bahia (67,1%), como se verifica no quadro a seguir.
Tabela 2
População Residente
Brasil - Nordeste - Bahia
Anos Anos
Brasil
Nº de
% zona
habitantes
urbana
119.002.706 67,6
1991
146.825.475 75,6
1996
157.079.573 78,4
2000
169.799.170 81,2
Percentuais de aumento da população total
1980 / 1996
31,99%
1996 / 2000
8,10%
Fonte: IBGE.
Nordeste
Nº de
habitantes
34.812.356
42.497.540
44.768.201
47.741.711
28,59%
6,64%
% zona
urbana
50,5
60,7
65,2
69,1
Bahia
Nº de
habitantes
9.454.346
11.867.991
12.541.745
13.070.250
% zona
urbana
49,3
59,1
62,4
67,1
32,65%
4,21%
Analisando-se os dados educacionais verifica-se que em 1997 a maior parte da população
que se encontrava na faixa etária entre 25 e 64 anos não tinha concluído o ensino
fundamental. A freqüência acumulada dos percentuais de residentes com nenhuma
instrução e com ensino fundamental incompleto chega a 64,2% no Brasil. Na região
Nordeste atinge 74%, aumentando para 75,6% no estado da Bahia. É também no Nordeste
(24,5%) e na Bahia (26,4%) que se registram os maiores percentuais de habitantes
computados como tendo “nenhum” grau de instrução, contrastando com os 13% verificados
no país. Com o ensino fundamental completo encontram-se 12,4% da população brasileira
nessa faixa etária, decrescendo para 8,1% no Nordeste e para 7,2% na Bahia.
A respeito das taxas de analfabetismo na Bahia, observa-se que são mais elevadas na faixa
etária de 50 anos e mais. Apesar da redução percentual que se verifica comparando-se o ano
de 1990 e 1996 com o ano 2000, quase metade (48%) das pessoas nessa faixa etária é
analfabeta. Os menores percentuais de analfabetismo encontram-se na faixa de 15 a 25
anos, como se pode verificar no quadro a seguir. Em todas as faixas etárias consideradas
houve um decréscimo na taxa de analfabetismo ao longo da década de 90.
Tabela 3
Taxa de Analfabetismo por Faixa Etária
Bahia 1990 a 2000
Faixa Etária
10 a 14 anos
15 a 24 anos
25 a 49 anos
50 anos e mais
1990
30,8
20,6
29,9
57,3
1996
13,5
11,1
21,4
49,5
1997
14,3
11,3
23,3
54,0
1998
13,3
10,1
23,1
49,3
1999
9,8
8,6
21,8
51,5
2000
12,7
9,9
20,7
48,0
Fonte: IBGE/PNAD
Paralelo à redução das taxas de analfabetismo podem ser analisados os aumentos das taxas
de escolarização bruta e líquida que são mais altas no ensino fundamental. Em 1999, a
escolarização bruta no ensino fundamental foi de 154,9% enquanto o Ensino Médio ficou
em 53,3%. No ano 2001 essas taxas passam a 163,5% e 68,5% respectivamente. A
diferença é ainda mais acentuada quando se analisa a escolarização líquida: no ensino
fundamental passa de 93,3%, em 1999, para 96,2% em 2001, enquanto no ensino médio
passa de 14,2% para 15,9% no mesmo período.
Tabela 4
Taxa de Escolarização
Bahia - 1999 a 2001
Taxa
Ensino
Bruta
Liquida
Ensino Fundamental
1999
154,9
93,3
2000
161,5
96,2
Ensino Médio
2001
163,5
96,0
1999
53,3
14,2
2000
61,3
15,3
2001
68,5
15,9
Fonte: SEC/BA, MEC/INEP
Com o aumento das taxas de escolarização aumentam também as taxas de atendimento que,
com a prioridade colocada para o ensino fundamental, são maiores na faixa de 7 a 14 anos.
Entretanto verificam-se aumentos percentuais também na faixa de 15 a 17 anos já que
existe um grande contingente de alunos desta faixa etária que vem sendo atendido com a
oferta do ensino fundamental. Em 1960 somente 50% das crianças de 7 a 14 anos e 15,7%
da faixa de 15 a 17 anos eram atendidas nas escolas baianas. Em 1996 esses percentuais se
elevam para 89,2% e 63,7% e, em 2001 chega-se a 97,3% e 88,0%.
Tabela 5
Taxas de Atendimento
Bahia - 1960 a 2001
Anos
7 A 14 Anos
1960
50,0
1970
58,0
1980
77,1
1991
85,8
1996
89,2
1998
94,8
1999
95,3
2000
96,5
2001
97,3
Fonte: SEC/BA, MEC/INEP
15 A 17 Anos
15,7
17,0
19,0
25,1
63,7
82,6
84,6
88,2
88,0
O distanciamento das taxas de escolarização líquida no ensino médio e as taxas de
atendimento na faixa etária de 7 a 14 anos remetem à análise das taxas de distorção
idade/série, que tem entre suas causas a reprovação,o abandono e a conseqüente repetência
escolar e ainda a entrada tardia na escola.
As taxas de distorção idade-série na Bahia, em 1996 (70,0%) e em 2000 (64,9%), são mais
elevadas que as médias registradas no Brasil (47,0% e 41,7%), equiparando-se às taxas de
estados como Sergipe (67,2% e 62,0%), Maranhão (66,3% e 62,3% ), Alagoas (67,7% e
63,9%), Paraíba (70,0% e 62,0%) e Piauí (66,1% e 63,5%) e distanciando-se de São Paulo
que, além de apresentar as menores taxas, conseguiu uma das maiores reduções da
distorção idade-série de 1999 (30,5%) para 2000 (19,1%).
Ao lado do quadro de distorção idade-série, a Bahia apresenta, em 99/2000, o quarto maior
percentual de repetência escolar (31,6%), depois do Piauí (34,9%), Pará (33,5%) e Sergipe
(33%). Apresenta também taxas de evasão maiores e taxas de promoção menores que as
médias nacionais. De 1996 para 2000 o Estado da Bahia conseguiu reduzir as taxas de
repetência, evasão e distorção idade/série e aumentar as taxas de promoção mas essas
modificações ainda não foram suficientes para aproximar a Bahia das médias praticadas no
país.
Analisando-se a matrícula no ensino fundamental, cuja faixa etária regular é de 7 a 14 anos,
verifica-se que 23,5% dos estudantes matriculados em 2000 no Brasil têm 15 anos ou mais.
Na região Nordeste e no Estado da Bahia esse percentual se eleva para 33,6% e 38,4%
respectivamente. O percentual de alunos com quinze anos ou mais matriculados em escolas
de ensino fundamental aumenta em 2001 sendo os números no Nordeste (46,44%) e na
Bahia (64,07%) mais elevados que o percentual registrado no Brasil (29,09%).
Um dos empreendimentos visando reduzir a distorção idade série foi a implantação de
programas de aceleração da aprendizagem que vêm sendo alvo de críticas por conta,
principalmente, da falta de uma preparação específica do corpo docente. A política de
redução do tempo escolar em cada série é outra característica do programa que, na Bahia,
vem sendo rotulado de “política de analfabetização” por lideranças sindicais docentes.
(SOUZA, 2001). O número de alunos matriculados em classes de Aceleração no ano 2000,
no Brasil, equivale a 3,37% da matrícula no ensino fundamental. No Nordeste equivale a
5,73% e na Bahia, a 11,24%. São percentuais tímidos se comparados com as taxas de
repetência escolar e de distorção idade/série.
Os dados do censo/2000 indicam que se encontram na Região Nordeste 48,07% dos
estabelecimentos de ensino fundamental do país. No Estado da Bahia encontram-se 30,77%
dos estabelecimentos de ensino fundamental da Região Nordeste. A maioria desses
estabelecimentos, no Brasil, encontra-se na rede municipal de ensino (71,42%) e na zona
rural (61,65%). No Nordeste 71,91% das escolas encontram-se na zona rural sendo 81,78%
da rede municipal. Na Bahia a predominância de escolas na zona rural (73,83%) e na rede
municipal (84,91%) é ainda mais acentuada. Esta predominância no número de escolas
localizadas na zona rural se explica pela existência de um grande número de escolas de
pequeno porte com matrículas em torno de cem (100) alunos.
Para funcionamento das escolas de ensino fundamental e médio, o Brasil contava, em 1996,
com 1.715.074 professores. Em 1999 esse número passou a ser 1.888.449. Na rede
municipal houve redução do quadro docente para o ensino médio que era formado por
20.957 professores, em 1996, e passou a contar com 16.827 em 1999. No ensino
fundamental houve aumento a cada ano, tanto no total de professores quanto no número de
professores nas redes municipais. No Estado da Bahia verificam-se aumentos nos quadros
docentes do ensino fundamental e médio de 1996 a 1999 e 2001. A Bahia passa de 128.764
professores, em 1996, para 147.908 em 1999 e 162.724 em 2001.
Na Bahia havia 3.791.179 alunos em 1996 e 4.667.899 em 2000 (aumento de 23,12%). Em
2001 o número de alunos matriculados na Bahia em educação infantil, alfabetização, ensino
fundamental e ensino médio chegou a 4.833.218. Incluindo-se as matrículas em educação
especial (13.594), suplência (51.936) e educação profissional (7.624) o total da matrícula
fica em 4.906.371 alunos. A maior concentração de matrículas acontece nas escolas
públicas que, em 2001, ficaram com 92,3% da matrícula sendo 35,7% na rede estadual e
56,6% na rede municipal.
A matrícula no ensino fundamental, no Nordeste, representava 31,62% da matrícula
realizada no Brasil nesse nível de ensino em 1996. Esse percentual aumenta para 34,64% na
matrícula de 1999, para 35,02% em 2000 e para 35,22% em 2001. Também cresce o
percentual de alunos matriculados na Bahia em relação ao Nordeste, passando de 27,56%,
em 1996, para 29,64% em 1999, para 29,67% em 2000 e para 29,88% em 2001.
Tabela 6
Percentual de Matrícula no Ensino Fundamental
Relações Estabelecidas
Nordeste/Brasil
Bahia/Nordeste
1996
31,62
27,56
1997
32,67
27,51
1998
34,11
29,10
1999
34,64
29,64
2000
35,02
29,67
2001
35,22
29,88
Fonte: SEC/BA
Em 1998, ano de implantação do Fundef, o Censo Escolar constatou que a Região Nordeste
foi a que abriu o maior núme ro de vagas no Ensino Fundamental com um milhão de novas
matrículas. Isso representa um crescimento de 9,6%. O Estado da Bahia foi o que
apresentou o maior crescimento ao matricular mais 475.078 alunos, como demonstra o
tabela a seguir. De 1997 para 1998 houve um acréscimo de 14,3% na matrícula de 1ª a 4ª
série e 17,9% de 5ª a 8ª série (SILVA & MEIRELLES, 1999, p.36).
Tabela 7
Matrícula no Ensino Fundamental - 1997 e 1998
Unidade da
Federação
Brasil
Nordeste
Norte
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Bahia
1997
1998
Diferença
34.229.388
11.184.186
3.011.865
13.020.903
4.512.267
2.500.167
3.076.801
35.838.372
12.261.780
3.208.587
13.248.533
4.553.460
2.566.012
3.551.879
1.608.984
1.077.594
196.722
227.630
41.193
65.845
475.078
Fonte: INEP.
Os maiores aumentos na matrícula no ensino médio nas escolas baianas aconteceram nos
anos de 1997, 1998 e 1999 em que se registraram aumentos de 16,05%, 15,95% e 17,53%.
De 1994 a 1999 houve um aumento de 80,70% das matrículas. Segundo o documento
Educação em Números - Bahia 2000, “o expressivo incremento anual da matrícula no
ensino médio entre 1994 e 1999 reflete o resultado das medidas voltadas para melhoria do
ensino e, ao mesmo tempo, sinaliza uma maior demanda futura por esse nível de ensino”
(BAHIA 2000, p.17) Os aumentos anuais sucessivos registrados desde 1995, resultam
numa taxa de crescimento 1994/2001 de 137,58%.
Tabela 8
Matrícula Inicial do Ensino Médio
Bahia - 1994-2001
Ano
Total Geral
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Taxa de Crescimento. 94/99
Taxa de Crescimento 94/00
Taxa de Crescimento 94/01
279.219
298.770
319.045
370.256
429.294
504.554
586.812
663.369
80,70 %
110,16 %
137,58%
Variação Anual
%
7,00
6,79
16,05
15,95
17,53
16,30
13,05
Fonte: SEC/BA - MEC/INEP - Sinopse Estatística da Educação Básica 2000 e 2001
A rede estadual é responsável pela maior parte dos alunos do ensino médio na Bahia
detendo, em 2001, 79,37% da matrícula nesse nível de ensino. As escolas federais têm o
menor número de alunos (0,63% em 2001) e as redes municipal e particular tiveram, em
2001, respectivamente, 12,19% e 7,80% da matrícula no ensino médio do Estado da Bahia.
Tabela 9
Matrícula no Ensino Médio por Dependência Administrativa
Bahia - 1995 a 2001
Dependência
Administrativa
Federal
Estadual
Municipal
Particular
Total
Fonte: SEC/BA .
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
3.511
193.794
44.220
57.245
298.770
3.800
209.773
47.598
57.874
319.045
5.888
247.250
57.002
60.116
370.256
5.028
306.663
64.040
53.563
429.294
5.406
378.967
65.613
54.568
504.554
6.414
454.788
72.937
52.673
586.812
4.177
526.535
80.868
51.789
663.369
O rendimento escolar em classes de ensino fundamental na Bahia é maior nas escolas
particulares que, de 1998 para 2000 aumentaram o percentual de alunos aprovados de
80,83% para 83,04%. O número de alunos das escolas particulares, entretanto, ao contrário
das escolas públicas baianas, decresceu em 2000. Entre as escolas públicas é a rede federal
que apresenta os melhores percentuais de aprovação. Enquanto na rede particular a redução
do número de alunos produz percentuais mais baixos de reprovação, na rede pública
estadual e municipal o aumento da matrícula faz crescer esses percentuais. Enquanto as
escolas federais detêm os maiores percentuais de alunos concluintes (15,35% em 1998,
13,29% em 1999 e 20,12% em 2000), as escolas municipais apresentam os maiores
percentuais de abandono da escola (15,15% em 1998, 13,95% em 1999 e 15,56% em
2000).
Tabela 10
Rendimento e Movimento Escolar do EF na Bahia
1998/1999
Movimento
Discriminação
Dependência administrativa
Total
Federal
Estadual
N°
%
N°
%
N°
Aprov.
1998
2.521.874
66,37
497
71,31 898.630
1999
2.542.994
64,50
584
67,52 872.641
2000
2.409.639
60,88
449
68,45 785.749
Reprov.
1998
425.788
11,20
59
8,46
126.447
1999
519.132
13,17
68
7,86
164.766
2000
557.565
14,09
32
4,88
187.516
Conclui.
1998
166.037
4,37
107
15,35 101.445
1999
187.886
4,76
115
13,29 113.967
2000
219.686
5,55
132
20,12 132.529
Aband.
1998
523.513
13,78
17
2,44
185.183
1999
519.012
13,17
69
7,98
191.674
2000
591.138
14,93
0
0,00
219.763
Transf.
1998
162.489
4,28
17
2,44
50.293
1999
173.509
4,40
29
3,35
55.795
2000
180.113
4,55
43
6,55
59.864
Total
1998
3.799.701
100
697
100
1.361.998
1999
3.942.533
100
865
100
1.398.843
2000
3.958.141
100
656
100
1.385.421
Fonte: MEC/INEP - Sinopse Estatística da Educação Básica 1999; 2000; 2001
%
65,97
62,38
56,72
9,28
11,78
13,53
7,45
8,15
9,57
13,60
13,70
15,86
3,70
3,99
4,32
100
100
100
Municipal
N°
1.433.444
1.493.834
1.458.324
287.617
344.182
361.420
45.122
56.445
69.642
333.721
324.842
369.188
102.906
110.275
114.643
2.202.810
2.329.578
2.373.217
%
65,07
64,12
61,45
13,05
14,78
15,23
2,05
2,42
2,93
15,15
13,95
15,56
4,68
4,73
4,83
100
100
100
Particular
N°
189.303
175.935
165.117
11.665
10.116
8.597
19.363
17.359
17.383
4.592
2.427
2.187
9.273
7.410
5.563
234.196
213.247
198.847
%
80,83
82,50
83,04
4,98
4,74
4,32
8,27
8,14
8,74
1,96
1,14
1,10
3,96
3,47
2,80
100
100
100
Cabe mencionar que existem no Estado da Bahia, pelos dados do INEP referentes ao ano
2000, 49 instituições de ensino superior que oferecem 348 cursos para 89.191 graduandos.
O maior contingente de matrícula em cursos de graduação fica com as 43 instituições
privadas que oferecem 140 cursos para 39.239 alunos. O ensino superior público é
oferecido pelas redes federal e estadual. Existem duas (2) instituições federais que
oferecem 62 cursos para 19.170 alunos e quatro (4) instituições estaduais que oferecem 146
cursos para 30.782 graduandos. As instituições estaduais contam com o maior número de
docentes e com o maior percentual de mestres (36,3%). As instituições federais têm o
menor número de alunos por professor (9,6) e o maior percentual de doutores (24,2%). Os
menores percentuais de mestres (30,1%) e de doutores (7,9%) e o maior número de alunos
por professor (16,9) encontram-se nas instituições particulares.
No que diz respeito ao perfil do estado, ainda merece atenção a questão da legislação. A
legislação educacional nacional deve orientar o planejamento e a ação governamental em
suas diversas instâncias, podendo, no entanto estados e municípios estabelecer legislação
própria sobre matéria educacional desde que não transgrida os princípios da lei maior. No
que diz respeito ao Estado da Bahia, foram identificadas como principais documentos
legais a Constituição do Estado, a Lei Orgânica do Ensino e as Resoluções do Conselho
Estadual de Educação.
A Constituição do Estado da Bahia, promulgada em 5 de outubro de 1989, dedica o
Título VI - Da Ordem Econômica e Social , capítulos XII a XV, artigos 244 a 275, à
Educação, Ciência, Tecnologia e Cultura, definindo a organização do sistema público de
ensino, abrangendo as redes estadual e municipal.
A Constituição Estadual prevê a elaboração de Leis para dispor sobre o sistema estadual de
ensino (Art. 247) e estabelecer o Plano Estadual de Educação, “de duração plurianual,
proposto pelo Poder Executivo, com vistas à articulação e ao desenvolvimento do ensino
em seus diversos níveis e à integração das ações do Poder Público, que conduzam aos
objetivos previstos na Constituição Federal.” (Art. 250). A Constituição Baiana destaca em
um dos seus artigos “os valores da religião afro-brasileira” , determinando ser dever do
Estado a preservação e garantia da integridade, respeitabilidade e permanência desses
valores. Estabelece ainda a “adequação dos programas de ensino das disciplinas de
geografia, história, comunicação e expressão, estudos sociais e educação artística à
realidade histórica afro-brasileira, nos estabelecimentos estaduais de 1º, 2º e 3º graus”
(Inciso IV Art.275).
A Lei Orgânica do Ensino, Lei nº 2463 de 13 de setembro de 1967, definiu a estrutura, as
finalidades e objetivos da escola, baseando-se na antiga Constituição Federal e Lei de
Diretrizes e Bases da Educação Nacional. Essa lei não foi revogada nem atualizada. No
Estado, essa legislação é regulamentada por Pareceres e Resoluções do Conselho Estadual
de Educação a quem cabe ainda estabelecer normas que regulem a política educacional do
estado. Esse Conselho, criado em 1842, o mais antigo Conselho Estadual de Educação do
país, compreende as Câmaras de Educação Básica, Educação Superior e Educação
Profissional, além das Comissões de Jovens e Adultos, Direito Educacional e Avaliação.
Considerando o objeto deste estudo, vale mencio nar ainda a existência de legislação
específica instituindo o Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundef, o
Decreto Estadual nº7.277 de 8 de abril de 1998, que será abordada na segunda parte deste
relatório .
PARTE II - O FUNDEF NO ESTADO DA BAHIA
Para desenvolver a discussão referente ao impacto do Fundef, no contexto do Estado da
Bahia, são destacado nesta segunda parte do relatório aspectos relacionados com: o
momento de implantação do Fundo; a situação do estado e dos municípios com a execução
desta nova política de financiamento do ensino fundamental; os impactos do Fundef,
considerando as perspectivas quantitativa e qualitativa.
IMPLANTAÇÃO DO FUNDEF - Antecedentes e providências
A política de financiamento da educação pública brasileira, particularmente do ensino
fundamental tem sido ao longo dos tempos, objeto de discussão em diferentes fóruns,
como: o Ministério da Educação, o Congresso Nacional, os movimentos sociais
organizados, as entidades científicas e educacionais, as orga nizações sindicais dentre
muitas outras. No que diz respeito especificamente à criação do Fundef, sabe-se da
movimentação dos gestores estaduais de educação, representados pelo Consed (Conselho
Nacional de Secretários de Educação) no sentido de obter recursos para que fosse possível
concretizar a universalização do ensino fundamental e melhorar sua qualidade.
A posição do Consed no período que antecede à criação do Fundef pode ser melhor
compreendida através do depoimento de um de seus participantes, o Secretário de
Educação da Bahia (1995-1999), no qual enfatiza as preocupações desses gestores com a
questão da remuneração do professor, descreve as tensões entre o MEC e o Consed e entre
os próprios estados para a formulação do projeto do Fundo e os resultados finais dessa
negociação.
A seguir são transcritos trechos do depoimento mencionado:
1
Nossa luta no Consed era para financiar os municípios, já que,
grande parte dos municípios brasileiros não tinha condições de
pagar aos professores uma remuneração de, pelo menos um salário
mínimo. Geralmente, o pagamento ficava em torno de meio SM.
Assim sendo, como procurar uma qualidade de ensino, se a
remuneração era tão baixa?
2
Numa das reuniões do Consed o Ministro da Educação anunciou
que estava sendo formatado um fundo que iria de certa forma
transferir recursos dos estados mais ricos para os mais pobres (a
idéia inicial era essa, a constituição de um grande fundo nacional,
como uma forma de socialização dos recursos da educação, já que
esses estavam praticamente concentrados nos estados mais
desenvolvidos da Federação).
3
Depois de muitas discussões, foi apresentado um protótipo do
Fundo, que não incluía a idéia inicial de redistribuição de recursos
entre estados, rejeitada principalmente por São Paulo, mas envolvia
apenas a redistribuição entre cada estado e seus municípios. Foi
assim que o Fundef começou...
4
Uma das preocupações do CONSED era a remuneração do
professor, tanto é que o projeto contemplou 60% dos recursos para
o pagamento dos salários. Essa era a possibilidade de melhorar a
situação dos professores desse país e de afastar a justificativa para a
baixa produtividade. A idéia era essa, melhorar o salário do
professor e conseqüentemente melhorar a qualidade do ensino.
Nessa perspectiva, foi aprovada a lei que instituiu o Fundef.
O documento legal do governo da Bahia que deu suporte à implantação do Fundef no
Estado foi o Decreto N° 7.277 de 08 de abril de 1998 que dispõe sobre a criação do
Conselho Estadual de Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, o Condef.
Somente em fevereiro de 2000, através da Resolução N° 001/00 o Secretário de Educação
do Estado da Bahia aprovou o Regimento do Condef que define sua competência,
finalidade e composição reafirmando o
que determina o decreto acima citado
e
estabelecendo três elementos organizacionais: presidência, plenário e secretaria executiva e
respectivas competências. Inclui também uma instância de assessoramento na área de
auditoria com representantes da Secretaria da Fazenda (Sefaz) e dos Tribunais de Contas do
Estado e dos Municípios (TCE e TCM) e acompanhamento do Ministério Público (MP) e
da Procuradoria Especializada em Atos de Combate à Corrupção e à Improbidade
Administrativa (Pecci).
A implantação do Fundef na Bahia foi precedida de estudos, que envolveram não só
assessores técnicos da Secretaria Estadual de Educação (SEC/BA), mas também, da
Secretaria Estadual da Fazenda (Sefaz/Ba), uma vez que o Fundo envolvia não só questões
pedagógicas, mas, sobretudo financeiras e contábeis. Segundo declarações de um assessor
técnico da SEC/Ba , as indicações da Sefaz sobre as perdas de receita que a Bahia teria,
caso decidisse municipalizar
todo o ensino fundamental, deram suporte à tomada de
decisões quanto ao dimensionamento e à abrangência da municipalização do ensino
fundamental e quanto à institucionalização do regime de colaboração, que envolve uma
gestão compartilhada, e que já era uma prática no Estado da Bahia.
Com o Fundef, o Estado da Bahia passou a perder recursos com as transferências para os
municípios. Contudo, o Secretário de Educação da época entendia essa questão como
plenamente administrável, considerando que parte da rede estadual, principalmente da 1ª a
4ª série do ensino fundamental já era mantida praticamente pelos municípios, que
contratavam professores, uma vez que o estado estava com problemas relativos à realização
de concursos e basicamente 100% do pessoal de apoio era do município. Assim sendo, em
reunião com a participação de representantes da SEC/BA, Sefaz/Ba e com o apoio do
próprio Governo do Estado foi definido: (a) que seria oportuno transferir as escolas
estaduais de 1ª a 4ª série do ensino fundamental para os municípios; (b) que deveriam ser
realizadas negociações com cada município para o dimensionamento da quantidade de
unidades escolares a serem transferidas. Nesse processo de negociação sabe-se que foram
estabelecidos alguns critérios, como: escolas rurais e escolas urbanas estaduais de até
quatro salas passariam para os municípios. Assim, numa primeira etapa o projeto inicial de
implantação do Fundef definiu que 1.643 escolas da primeira etapa do ensino fundamental
seriam municipalizadas.
Outras questões também foram negociadas. Como alguns municípios mantinham escolas de
ensino médio e de educação profissional - magistério, a partir da implantação do Fundef
desejavam transferir esses cursos para o estado. Neste caso, a negociação envolvia um
“esquema de compensação”. Para que o município continuasse com seus cursos de nível
médio, o estado repassaria mais dez turmas de ensino fundamental. Quanto à educação
infantil foi toda municipalizada. Em síntese, nesse primeiro momento, o esquema de
municipalização
envolveu:
a
educação
infantil,
parte
do
ensino
fundamental,
especificamente o primeiro segmento desse nível da educação básica e não contemplou a
transferência do ensino médio municipal para a rede estadual. Esta resistência dos gestores
em absorver na rede estadual o ensino de nível médio municipal pode ser entendida como
uma forma de proteção às perdas de recursos. Nesse caso, o estado estaria passando para o
município alunos que garantiriam a ampliação da receita municipal e por outro lado, estaria
absorvendo alunos que não representavam entrada de recursos e sim despesas. Contudo, é
bom lembrar que o município também estava recebendo do estado, os alunos da educação
infantil que também não participam do Fundo.
Ainda, retomando a questão destacada pelo informante, gestor da educação, quanto às
perdas de recursos do estado para os municípios, é importante registrar sua declaração:
O Estado da Bahia, sem dúvida, perdeu dinheiro, mas ele utilizou um próprio
dispositivo que existia na legislação, que permitia que o estado obtivesse aquele
mesmo valor repassado para os municípios, junto ao governo federal sob forma de
financiamento de longo prazo, para que o caixa do estado não sofresse tanto com as
transferências. (Gestor da Educação, 08 / 02).
Assim, as perdas de recursos tão proclamadas pelos dirigentes encontraram um canal de
ordem legal de compensação, o que deixa dúvidas quanto ao fato de que a implantação do
Fundef na Bahia possa ter prejudicado a qualidade do ensino médio oferecido pela rede
estadual.
A questão da municipalização fo rmal foi tratada pelo Secretário de Educação também
Presidente do Condef na reunião de posse dos conselheiros, conforme a ata da referida
reunião, na qual o Secretário declarou a conclusão das negociações com os 415 municípios
da Bahia em relação ao Projeto de Reorganização da Rede Pública de Ensino e a eventual
municipalização de escolas sob o controle do Estado, e que
mais de 1.500 escolas foram transferidas da gestão estadual para a gestão
municipal, iniciando-se, pois, o cumprimento de uma disposição legal. Assim, os
municípios poderão concentrar-se na oferta da Educação Infantil e do Ensino
Fundamental e o Estado concentrar-se na oferta do Ensino Médio. O Senhor
Presidente informou, também, que o MEC já foi comunicado sobre as
transferências das escola s estaduais para a gestão municipal e, que o Censo
escolar/98 recebeu todas as alterações para que os próximos repasses federais,
inclusive para o Fundef/99, sejam transferidos para os municípios que ficarão com a
responsabilidade de conduzir as unidades escolares municipalizadas. (Ata número 1
do Condef, julho de 1998).
Nesta mesma reunião do Condef, segundo o que consta da ata, o Presidente do Condef deu
a conhecer a seus pares, que
O Estado está construindo com os 415 municípios da Bahia o Convênio de Ação de
Parceria Educacional Estado-Município, que define claramente as competências do
Estado, através da SEC e as competências dos Municípios através das Secretarias
Municipais de Educação, em relação à implantação do Fundef e sua conseqüência
direta nos municípios seria o processo de municipalização das escolas. Ele deixa
claro que, neste Convênio os direitos dos profissionais da educação serão
respeitados, independentemente da esfera onde estejam atuando. Através desse
Convênio, estaremos transferindo, ou melhor dizendo, cedendo aos municípios os
bens móveis e doando os equipamentos existentes nas escola, transferindo para os
municípios. Estaremos fazendo uma cessão de uso das propriedades porque a
transferência definitiva dependerá de um Projeto de Lei da Assembléia Legislativa.
(Ata número 1 do Condef, julho de 1998).
Em síntese, os depoimentos coletados e os documentos consultados indicam
que a
participação do Condef nas definições que orientaram a municipalização do ensino
fundamental no Estado da Bahia foi bastante restrita, que o processo de municipalização
das escolas de 1a a 4a série do ensino fundamental só deverá estar concluído em 2003. Por
fim, observa-se que até o ano 2000 nenhuma escola do segundo segmento desse nível de
ensino havia sido transferida para a rede municipal.
SITUAÇÃO DO FUNDEF NA BAHIA
Dados fornecidos pelo MEC sobre a distribuição dos recursos financeiros do Fundef
revelam que, em 1998, o Fundo na Bahia absorveu recursos na ordem de R$742 milhões,
com os governos estadual, municipais e federal contribuindo, respectivamente, com 53%,
31% e 16% do total (Brasil, 2000). A distribuição da receita, por outro lado, favoreceu
fortemente as redes municipais, que ficaram, no seu conjunto, com 52% do valor total,
representando um ganho em relação a sua contribuição de quase R$195 milhões. Cada
município baiano recebeu do Fundef, em média, R$267,87/aluno do Fundo do Estado mais
R$47,13/aluno do Governo Federal. Para a grande maioria deles (89,9%), o valor total
recebido representou um ganho em relação ao que eles iriam receber naquele ano se o
Fundef não existisse. Por outro lado, de acordo com dados relatados por Verhine (2000),
este ganho relativo não significa, necessariamente, que os municípios gastaram mais no
ensino fundamental em 1998 do que no ano anterior, uma vez que em 1997 praticamente
todos eles aplicaram, neste nível de ensino, mais do que 15% da sua receita tributária.
Segundo Verhine, os dados revelam que o repasse do Fundef em 1998 foi maior do que o
dispêndio total no ensino fundamental para aproximadamente a metade dos municípios
baianos (54,3%). Houve um ganho médio global, neste sentido, de 13%, embora seja
importante registrar que 32 municípios do estado (inclusive o maior deles, Salvador)
acabaram recebendo do Fundef menos do que a metade daquilo que gastaram no EF no ano
anterior. Através de análise de correlação, Verhine (2000) verificou que os municípios que
mais se beneficiaram com o Fundef, em relação ao seu comprometimento financeiro com
EF em 1997, tenderam a ser os que são mais distantes da capital, menos populosos, menos
urbanizados (medido através da relação população/área geográfica) e que apresentam
menor grau de riqueza (mensurado através do ICMS per capita).
Os dados referentes ao Fundef da Bahia para os anos 1999 e 2000 evidenciaram tendências
similares aos do ano de 1998. Conforme demonstrado na Figura 1, o valor do Fundo
cresceu em 19,6% entre 1998 e 1999 e em mais 11,0% entre 1999 e 2000, chegando, neste
ano, a um valor total de quase R$1,2 bilhão. A Figura 1 também ilustra a composição do
Fundo: o principal, derivado da receita de tributos do estado e dos municípios, e a
complementação da União.
Observa-se que durante o período 1998-2000, a
complementação da União foi o componente do Fundo que teve o maior percentual de
aumento (Complementação: 64,2%; Principal: 26,6%), indicando que o crescimento dos
recursos do Fundef gerados pelo conjunto do estado não acompanhou o crescimento das
matriculas nas redes de ensino fundamental público, tornando cada vez mais difícil o
atendimento, por parte das redes baianas, do gasto aluno/ano exigido pela legislação.
Como resultado, a complementação chegou a constituir 20,1% do total do Fundo em 2000,
representando, em valores absolutos, a maior complementação recebida por uma unidade
federativa. Por outro lado, quando se estima o valor da complementação em forma relativa
(em termos de valor/aluno), a Bahia fica em terceiro lugar entre os estados mais
beneficiados, atrás do Maranhão e Pará, conforme revelado pela Figura 2.
1400
R$ MILHÕES
1200
236,4
1000
215,1
800
143,9
600
742,1
844,5
939,6
1998
1999
2000
400
200
0
COMPLEMENTAÇÃO
PRINCIPAL
FONTE: MEC - BALANÇO DO FUNDEF 1998 2000
Figura 1 - Valor do Fundef na Bahia: Principal x Complementação
250
200
150
100
50
0
AL
BA
CE
FONTE: MEC - BALANÇO DO FUNDEF
MA
ESTADOS
PA
PB
PE
PI
TOTAL (EM MILHÕES R$)
POR ALUNO (EM REAIS)
Figura 2: Complementação Total (em R$ milhões) e por Aluno (em R$), da
União ao Fundef, por UF - 2000.
A Figura 3 indica que, com o crescimento do Fundo entre 1998 e 2000, a distribuição dos
seus recursos de forma favorável aos municípios em relação ao estado ficou cada vez mais
acentuada. Em 2000, os municípios receberam 60,6% do valor total distribuído pelo Fundo
enquanto contribuíram com apenas 26,6%, ganhando, assim, um valor liquido de R$ 379
milhões. O estado, por outro lado, perdeu R$ 142,9 milhões naquele ano, ao contribuir com
um montante quase duas vezes maior do que o dos municípios e ao receber de volta menos
do que 40% dos recursos totais do Fundo. Assim, a perda liquida do estado em 2000 foi
quase três vezes maior do que a perda (R$48 milhões) que o mesmo sofreu em 1998, ano
da implantação do Fundef.
VALORES EM R$ MILHÕES
1400
RECEITA
1200
RECEITA
1000
RECEITA CONTRIBUIÇÃO
800 CONTRIBUIÇÃO
CONTRIBUIÇÃO 463,4
407,5
422,8
606,3
538,9
600
471,7
200
0
712,6
652,2
400
462,2
270,4
1998
1998
FONTE: MEC - BALANÇO DO FUNDEF 1998 - 2000
333,3
305,6
1999
1999
MUNICÍPIO
2000
2000
ESTADO
Figura 3 - Valor do Fundef na Bahia: Contribuição e Receita por Esfera
Governamental
Com os ganhos dos municípios em relação ao estado sendo cada vez maiores, o número de
municípios perdedores na Bahia reduziu-se substancialmente nos primeiros três anos do
Fundef, passando de 48 (cerca de 12% do total no estado) em 1998 para apenas oito em
2000.
Estes oito, caracterizados por ter uma receita relativamente grande em relação ao
número de alunos matriculados na sua rede de ensino fundamental, inclui o município de
Salvador (por ter um índice de municipalização muito baixo) e alguns municípios ao seu
redor, como Camaçari, Madre de Deus, São Francisco de Conde, que têm uma situação
peculiar por serem beneficiados com uma receita oriunda da exploração do petróleo.
100%
48
13
8
80%
60%
367
407
407
40%
20%
0%
1998
1999
2000
ANOS
FONTE: MEC - BALANÇO DO FUNDEF 1998 - 2000
PERDEM
GANHAM
Figura 4 - Número de Municípios Baianos que Ganharam ou Perderam Recursos com
o Fundef
Essas tendências na Bahia refletem a dinâmica das matriculas no ensino fundamental,
dinâmica esta provocada, em grande parte, pelo próprio Fundo, conforme será discutido no
capítulo seguinte.
IMPACTOS DO FUNDEF - ANÁLISE QUANTITATIVA
A avaliação sistemática de políticas públicas ou de projetos sociais na sociedade brasileira
ainda é uma prática limitada. Observa-se que a realização de estudos nessa direção conta,
em geral, com obstáculos de natureza teórica e empírica. Percebe-se, por um lado, que as
metodologias de avaliação, desenvolvidas para o campo econômico, têm sido transportadas
para a avaliação do campo social sem as necessárias adequações, com os problemas daí
decorrentes; por outro lado, as dificuldades para a obtenção de dados, compondo séries
estatísticas confiáveis, dificultam a realização de estudos que permitam verificar o alcance
dos objetivos propostos na implementação de uma determinada política ou projeto social e
de modo particular o seu impacto, expressando a efetividade social.
No entanto, em que pese os limites acima mencionados, a análise de políticas públicas é de
fundamental importância para o planejamento da ação governamental e para o controle da
sociedade sobre o uso dos recursos públicos. Desse modo, analisar o impacto de uma
determinada política pública ou programa social é buscar discuti- la em seus múltiplos
aspectos, procurando avaliar o grau de alcance dos objetivos e metas propostos.
Nessa perspectiva, avaliar o impacto do Fundef é, dentre outros aspectos, analisar sua
repercussão em relação a pelo menos três dos seus objetivos: a eqüidade no gasto aluno do
ensino fundamental, verificando se o valor mínimo a ser gasto por aluno é realmente
executado, a ampliação da matrícula do ensino fundamental visando sua universalização e
a valorização do magistério expressa através da melhoria do salário do professor e da sua
qualificação.
Essa análise em relação ao Estado da Bahia, nos aspectos assinalados, toma como unidades
de investigação o próprio Estado, o município capital, Salvador, e os municípios de Vitória
da Conquista, Alagoinhas, São Sebastião do Passé e Governador Mangabeira, selecionados
conforme os critérios explicitados no item Metodologia. Esses municípios representam
cerca de 22,0% da população do Estado, tendo, com exceção de Governador Mangabeira,
uma característica em comum, a forte urbanização: mais de 70% da população desses
municípios é urbana, enquanto em Governador Mangabeira essa taxa é de apenas 38,9%.
No ano de 2000, esses cinco municípios matricularam em suas redes 159.145 alunos no
ensino fundamental, o que corresponde a cerca de 5,6% do total de matrículas efetuadas na
rede de ensino pública, estadual e municipal.
Do ponto de vista do PIB per capita, o município de Governador Mangabeira também se
distingue dos demais municípios da amostra, sendo sua renda per capita cerca de três vezes
menor que a do PIB per capita do Estado da Bahia e do município capital e cerca de metade
da dos demais municípios. A Tabela 11 apresenta dados sobre a população, o PIB per
capita e a classificação desses municípios em relação aos índices de desenvolvimento
econômico e social (IDE e IDS) além de dados sobre o Estado da Bahia.
Tabela 11
Produto Interno Bruto (PIB) e Índices de Desenvolvimento Econômico e Social (IDE e IDS)
Estado da Bahia e Municípios - 1998
Estado Municípios
População Pop.Urb. PIB Per
(%)
capita
PIB
Classif.
IDE
Classif.
IDS
Classif.
Bahia
Salvador
V.Conquista
Alagoinhas
SSPassé
Gov.Mangabeira
13.070.250
2.443.107
262.494
130.095
39.960
17.165
67,15
99,96
85,92
86,43
73,95
38,94
3.016,19
3.932,41
2.030,77
2.159,65
2.841,22
1.350,93
1°
20°
7°
36°
228°
1°
7°
15°
41°
351°
1°
4°
7°
57°
100°
Fonte: IBGE; SEI/BA
A distinta situação econômica desses municípios, expressando sua maior ou menor riqueza,
pode ser melhor observada quando são analisados os dados relativos à receita própria que
expressa a capacidade de arrecadação do município (IPTU, ISS e ITBI) e do Estado (IPVA,
Imposto de Transmissão 'causa mortis', etc), recursos que embora não integrem a cesta do
Fundef são importantes para sinalizar a capacidade de investimento dessas instâncias
governamentais na manutenção e desenvolvimento do ensino .
Essa situação pode ser observada na Tabela 12 que apresenta o percentual de participação
da receita própria na receita total do Estado da Bahia e municípios estudados:
Tabela 12
Percentual da Receita Própria/Receita Total
Estado da Bahia e Municípios
Localização
Bahia
Salvador
Vitória da Conquista
Alagoinhas
São Sebastião do Passé
Governador Mangabeira
Receita Própria / Receita Total (%)
1996
1997
1998
1999
2000
72,91
74,31
70,38
66,32
69,26
46,01
43,32
49,24
47,41
45,10
15,78
16,83
22,49
23,20
24,16
10,98
11,60
13,01
11,34
11,05
4,42
7,61
11,74
9,45
8,48
0,65
0,86
0,72
0,85
0,95
Fonte: TCE/BA;TCM/BA
O primeiro ponto que se destaca na análise da Tabela 12, numa perspectiva histórica, diz
respeito à variação da participação da receita própria na composição da receita total seja do
Estado, seja dos municípios, expressando, talvez, o movimento da economia brasileira. O
segundo ponto a destacar, é a situação do município capital em relação aos demais
municípios, pois metade da sua receita total tem como origem a receita diretamente
arrecadada. Os municípios de Vitória da Conquista e Alagoinhas, com mais de cem mil
habitantes cada um, e 86,0% de população urbana, distinguem-se no que diz respeito à sua
capacidade de arrecadação, observando-se a posição de Vitória da Conquista em que a
receita própria, em 2000, representa cerca de 18,0% da receita total e Alagoinhas, 7,30%.
Chama a atenção, a situação de pobreza do município de Governador Mangabeira que
praticamente
não
tem
receita
própria,
lembrando-se
que
esse
município
é
predominantemente rural, na medida em que apenas 38,9% da sua população é urbana.
Esses dados sugerem que o os municípios têm uma baixa capacidade de investimento na
implementação de políticas governamentais, tornando-os então dependentes dos repasses
do Estado e da União. Observe-se, no entanto, que a situação dos municípios estudados
espelha uma situação nacional pois as transferências da União e do Estado representam
para a grande parte dos municípios brasileiros mais do que 90% da receita pública.
Nesse sentido, a implantação do Fundef, como um mecanismo de redistribuição financeira
visando a eqüidade dentro de cada estado para a universalização do ensino fundamental
público sinaliza a importância
de ter-se
políticas de financia mento estáveis para a
educação, pois como mencionado anteriormente, os municípios brasileiros, em sua grande
maioria, não poderão cumprir o preceito constitucional que lhes atribui a responsabilidade
pela oferta do ensino fundamental, de modo a caber ao Es tado e à União uma ação
supletiva para esse nível de ensino.
Os dados coletados, nos municípios que integram o estudo de caso, evidenciam uma
tendência do Estado da Bahia, quando abordado de forma global, em que os municípios
recebem mais recursos do Fundef do que contribuem. Assim, à exceção do município
capital e do próprio Estado, os casos estudados estão entre os que mais recebem do que
contribuem para o Fundef, observando-se ainda que, dentre eles, o município de Vitória da
Conquista é o mais beneficiado com os repasses do Fundef, se estabelece a razão entre o
percentual de recebimento e o de contribuição. As tabelas 13, 14 e 15 apresentam esses
dados em relação aos anos de 1998, 1999 e 2000, percebendo-se uma certa estabilidade nos
percentuais relativos à contribuição para o Fundef e uma variação em relação aos
percentuais referentes ao recebimento.
Tabela 13
Percentual da Contribuição para o Fundef sobre os 25%
Estado da Bahia e Municípios
Localização
Bahia
Salvador
Vitória da Conquista
Alagoinhas
São Sebastião do Passé
Governador Mangabeira
Percentual Fundef (25%)
1998
57,79
27,36
41,26
52,10
51,88
59,04
1999
54,95
28,29
41,83
52,57
53,47
58,30
2000
56,35
29,33
23,89
50,89
50,45
58,38
Fonte: TCE/BA; TCM/BA
Tabe la 14
Percentual do Recebimento do Fundef sobre os 25%
Estado e Municípios
Localização
Bahia
Salvador
Vitória da Conquista
Alagoinhas
São Sebastião do Passé
Governador Mangabeira
Fonte: TCE/BA; TCM/BA
Percentual Recebimento Fundef / 25%
1998
1999
2000
43,55
35,90
31,49
14,31
22,47
22,56
103,72
134,07
112,07
102,58
110,26
89,12
153,62
167,52
158,82
96,30
165,41
139,82
Tabela 15 - Razão entre Recebimento e Contribuição para o Fundef
Estado da Bahia e Municípios
Localização
Recebimento / Contribuição (%)
1998
1999
2000
Bahia
Salvador
Vitória da Conquista
Alagoinhas
São Sebastião do Passé
Governador Mangabeira
75,35
52,34
251,37
196,90
296,09
163,12
65,33
79,53
320,48
209,73
313,33
283,77
55,88
77,14
469,15
175,14
314,79
239,50
Fonte: TCE/BA;TCM/BA.
A situação de Vitória da Conquista deve ser melhor discutida pois o município tem o 20º
PIB do Estado da Bahia, estando bem classificado em outros indicadores como o IDE e o
IDS e razoável capacidade de arrecadação dos seus impostos pois nos últimos três anos
cerca de 24,0% da receita total foi proveniente da receita diretamente arrecadada. Assim, a
situação sócio-econômica desse município é bastante superior à do Município de
Governador
Mangabeira,
por
exemplo,
que,
no
entanto
tem
uma
razão
contribuição/recebimento menor que a de Vitória da Conquista.
As despesas com a educação também podem ser analisadas a partir das prestações de contas
elaboradas ao final de cada exercício financeiro, quando as despesas realizadas são
apresentadas por Função e Categoria Econômica, expressando as políticas e ações
governamentais.
Tabela 16 - Percentual da Despesa com Função Educação e Cultura
Estado e Municípios
Localização Estados e
Municípios
Bahia
Salvador
Vitória da Conquista
Alagoinhas
São Sebastião do Passé
Governador Mangabeira
% FEC
1996
1997
1998
1999
2000
14,63
11,10
27,11
32,29
35,87
33,31
17,27
8,18
30,35
26,25
32,44
34,24
25,58
6,26
29,04
24,91
28,84
33,46
15,84
5,56
30,91
27,09
33,82
38,27
21,46
5,74
24,72
28,61
43,09
44,63
Fonte: Secretarias -Estadual e Municipais
A Tabela 16 registra a despesa realizada, em termos percentuais, com a Função Educação e
Cultura, observando-se que apenas os municípios de São Sebastião do Passé e Governador
Mangabeira demonstram haver priorizado essa Função, em relação às demais Funções
programáticas, ou seja, esses municípios investiram, respectivamente 43,09% e 44,63% dos
seus recursos na Função Educação e Cultura, em 2000, num movimento ascendente,
conforme indica a série histórica.
Por outro lado, chama a atenção o percentual da despesa realizada, em 2000, com essa
Função no município capital, 5,74%, abaixo do que se destinou às Funções
Administração/Planejamento, Habitação e Urbanismo e Assistência/Previdência (Tabela A7
em anexo). Contudo, tais dados têm que ser analisados com as devidas reservas,
considerando que não se teve acesso a informações que permitissem analisar o
detalhamento dessas despesas, ou seja, compreender o sistema de apropriação de custos por
Função. Para melhor entender essa questão, menciona-se que o município capital lança as
despesas com o custeio da sua rede de ensino no que se refere aos itens limpeza, vigilância,
transporte, manutenção de máquinas copiadoras, telefone, energia elétrica e outras despesas
na Funç ão Administração/Planejamento, o que certamente reduz do ponto de vista formal o
seu investimento na Função Educação e Cultura.
Ainda com relação às despesas relativas à Função Educação e Cultura convém observar que
o Estado da Bahia, e os municípios de Alagoinhas, São Sebastião do Passe e Governador
Mangabeira vêm aumentando, em termos percentuais, progressivamente, sua despesa nesta
Função, ao contrário do município capital e de Vitória da Conquista que apresentam uma
variação tendendo a menor investimento na Função. Mais uma vez, chama-se a atenção
sobre os cuidados que se deve ter na leitura desses dados, pois derivam de lançamentos
contábeis cujo conteúdo não é de conhecimento da equipe de pesquisa.
Uma dimensão de análise a ser explorada diz respeito às despesas realizadas por Categoria
Econômica, ou seja, os percentuais destinados às despesas de “custeio” e “capital”,
esclarecendo-se que a despesa de “custeio” integra a categoria “despesas correntes” e nela
estão apropriadas as despesas com pessoal, consumo e serviços de terceiros e encargos. A
Tabela 17 apresenta esses resultados, permitindo a comparação entre o realizado pelo
Estado da Bahia, o município capital e demais municípios pesquisados.
Tabela 17
Percentual de Despesas do Estado e Municípios por Categorias Econômicas
Estado da Bahia e Municípios
Localização
Bahia
Categoria Econômica
Capital / Total
Custeio / Total
Pessoal Civil / Total
Pessoal Civil / Custeio
Salvador
Capital / Total
Custeio / Total
Pessoal Civil / Total
Pessoal Civil / Custeio
V.da Conquista Capital / Total
Custeio / Total
Pessoal Civil / Total
Pessoal Civil / Custeio
Capital / Total
Alagoinhas
Custeio / Total
Pessoal Civil / Total
Pessoal Civil / Custeio
SSPassé
Capital / Total
Custeio / Total
Pessoal Civil / Total
Pessoal Civil / Custeio
G.Mangabeira Capital / Total
Custeio / Total
Pessoal Civil / Total
Pessoal Civil / Custeio
1996 (%) 1997 (%) 1998 (%) 1999 (%) 2000 (%)
19,85
73,13
42,60
58,25
16,37
72,42
48,24
66,62
99,27
84,29
84,91
0,73
17,72
75,68
41,50
54,84
18,25
57,71
39,26
68,02
99,11
86,38
87,15
10,88
22,78
71,22
38,32
53,81
20,43
76,91
65,75
85,48
15,16
56,49
42,84
75,84
19,19
22,94
66,86
35,82
53,57
21,52
63,73
31,48
49,39
8,75
59,31
40,83
68,85
7,09
23,11
66,62
17,77
26,67
22,74
67,62
36,65
54,20
9,86
9,44
18,43
99,77
51,52
51,90
5,78
94,22
39,03
41,43
9,21
89,80
42,62
47,46
88,68
49,14
55,41
4,19
95,66
40,66
42,50
15,05
83,93
43,92
52,33
80,81
66,60
82,42
26,69
73,04
26,57
36,37
8,49
90,46
43,75
48,36
92,76
39,17
42,23
23,09
76,72
22,80
29,71
9,79
89,23
39,15
43,88
70,90
32,66
46,07
19,03
80,02
20,95
25,92
4,89
94,47
31,93
33,80
Fonte: TCE/BA;TCM/BA; Secretarias da Fazenda
Assim, observa-se que o Estado da Bahia vem aumentando, em termos percentuais, sua
despesa de Capital, que em 2000, representou 23,11% do total das despesas. A tendência
observada no município capital e no município de Alagoinhas é de crescimento,
acompanhando o movimento do estado. O município de São Sebastião do Passe tem
elevações e quedas bruscas na sua despesa de Capital, pois em 1996, aplicava 5,78% da sua
receita em despesas de Capital, em 1998, 26,69% e em 2000, 19,03%, oscilação talvez
explicada pela realização de obras em determinados períodos. Quanto ao município de
Governador Mangabeira, a tendência observada é de queda no investimento em despesas de
Capital. Vitória da Conquista apresenta uma situação peculiar em relação aos municípios
pesquisados, embora talvez represente a situação de muitos municípios brasileiros que
empregam seus recursos basicamente nas despesas de custeio. Em 1996 e 1997, o
orçamento desse município era consumido basicamente com o pagamento de pessoal e as
despesas de outros custeios; em 1998 e 1999, o município reservou um percentual ainda
modesto para despesas de Capital, observando-se que ele e Governador Mangabeira são os
municípios que destinam os meno res percentuais do seu orçamento para aplicação em
despesas de Capital.
As despesas com o Custeio são importantes itens do planejamento orçamentário e
fundamental para a implementação de políticas públicas, pois em alguns municípios,
parcela significativa dos recursos são despendidos com o pagamento de pessoal,
diminuindo as possibilidades de serem desenvolvidas ações governamentais que visem a
implementação de novos projetos ou a manutenção adequada da infra-estrutura
governamental.
O Estado da Bahia gastou, em 2000, 26,6% do seu orçamento de Custeio com a despesa de
Pessoal, o que corresponde a 17,7% da sua despesa total. Registre-se que a sua despesa com
Pessoal vem decrescendo ano a ano, pois em 1996, o Estado da Bahia gastava 58,2% do
orçamento de Custeio para pagar Pessoal, absorvendo então 42,6% do orçamento total com
a folha de pagamento de Pessoal. No entanto, embora venha diminuindo sua despesa de
Pessoal, o Estado não vem aumentando o percentual alocado para as despesas de Custeio,
pelo contrário, observa-se uma tendência de queda de 73,1% em 1996 para 66,6% em 2000.
Os dados levantados sugerem que parte da economia realizada com Pessoal e outros
custeios pode ter sido transferida para as despesas de Capital, que vêm crescendo, e para
outras despesas correntes, como as transferências intergovernamentais.
O município capital absorvia em 1996 2/3 do seu orçamento de custeio com as despesas de
Pessoal, chegando a 85,4%, em 1998. A partir de 1999, há um aparente “enxugamento” na
folha de pagamento, pois, em 2000, as despesas com Pessoal passam a representar 54,2%
das despesas de Custeio, 36,6% do orçamento total.
O município de Vitória da Conquista conforme comentado anteriormente destinava quase a
totalidade dos seus recursos para as despesas de Custeio, despendendo nos anos de 1996 e
1997 mais de 80,0% do orçamento de Custeio com o pagamento de Pessoal, situação que
começa a ser modificada a partir de 1998, quando as despesas com Pessoal caem para cerca
de 40,0% do orçamento total e 68,8% do orçamento de Custeio, entendendo-se haver aí um
esforço para adequar as despesas do município à Lei de Responsabilidade Fiscal.
O município de Alagoinhas tem um perfil de despesa semelhante ao de Vitória da
Conquista, qual seja, quase a totalidade do orçamento do município comprometido com as
despesas de Custeio, sendo que a despesas com Pessoal absorviam em 1996, 51,9% dos
recursos de Custeio caindo para 46,0%, em 2000.
O município de São Sebastião do Passé tem um perfil diferenciado em relação aos
municípios já comentados, pois a sua despesa de Pessoal é comparativamente menor. Em
1996, esse município aplicava 41,43% dos recursos de Custeio com o pagamento de
Pessoal, percentual diminuído a cada ano, chegando a 25,92%. Assim, a despesa com
Pessoal em relação ao orçamento total do município tem o menor percentual de
comprometimento dos recursos orçamentários, equivalendo em 2000 a 20,95% dos recursos
gastos.
O município de Governador Mangabeira destina cerca de 90,0% dos seus recursos
orçamentários para despesas de Custeio. O perfil da despesa realizada aproxima-se ao de
São Sebastião do Passé pois a despesa com Pessoal tanto em relação às despesas de
Custeio, quanto a sua participação nas despesas totais vêm diminuindo. Em 2000, o
município aplicou 33,0% do orçamento de Custeio para pagar Pessoal, o que significou
31,93% do total de recursos gastos no ano.
Os dados acima apresentados referem-se às despesas do estado e dos municípios, em seu
conjunto. Cabe buscar entender a aplicação dos recursos em educação através do exame das
despesas efetuadas através das Secretarias de Educação, pois elas revelam os gastos com
essa atividade. Esses dados podem ser apreciados na Tabela A1, em anexo.
Apenas o município de São Sebastião do Passé forneceu dados que permitem estudar a
aplicação dos recursos em educação, através da execução orçamentária da Secretaria
Municipal de Educação. O município capital forneceu dados parciais que limitam a análise.
No entanto, a análise dos poucos dados obtidos podem sugerir algumas comparações entre
a despesa total e a despesa com uma unidade específica, a do órgão responsável pela gestão
da educação.
O orçamento administrado pela Secretaria de Educação de São Sebastião do Passé aloca
mais de 90,0% dos recursos para despesas de Custeio, sendo que mais de 60,0% dos
recursos destinam-se para pagamento de Pessoal. Desses recursos, em 2000, 80,2% foram
empregados para o pagamento do Pessoal Docente, observando-se que em anos anteriores a
despesa com o pagamento dos docentes absorvia entre 94,8% até 100,0% dos recursos
disponíveis. Como a relação entre a despesa com Pessoal / Custeio é alta, em 2000, 65,9%
dos recursos de Custeio tinham esta finalidade, a Secretaria Municipal investe pouco em
despesas de Capital e na Formação e Capacitação Docente, um dos objetivos do Fundef, no
sentido de valorização do magistério e melhoria da qualidade do ensino.
Com relação ao município de Salvador, as informações são mais limitadas. Os registros
indicam que as despesas de capital, em 2000, representaram 4,9% do orçamento total
destinado à Secretaria Municipal de Educação e Cultura e as despesas com pessoal
chegaram a 62,8%, não sendo obtidos dados sobre o percentual da despesa de pessoal
destinado ao pagamento do pessoal docente. (Tabela A 1, em anexo).
Aprofundando a análise sobre os gastos com a Educação pode-se examinar a execução
orçamentária em relação aos valores planejados, o MDE Formal e o efetivamente realizado,
o MDE Real, ou seja, o estado e os municípios ao proporem seus orçamentos devem prever
a aplicação de recursos para a educação em função das vinculações legais. A Tabela 18
apresenta os valores previstos para a “Manutenção e o Desenvolvimento do Ensino” e
aqueles realmente executados.
Tabela 18 - MDE Formal x MDE Real - Estado da Bahia e Municípios
Localização
Bahia
MDE
1996 R$ (IGP-DI) 1997 R$ (IGP-DI)
MDE -F 902.304.494,72
1.006.298.278,99
MDE -R 1.693.520.205,10 2.589.536.233,15
Salvador
MDE -F 112.758.124,20
121.563.777,69
MDE -R 60.554.418,83
52.220.109,69
V.Conquista MDE -F 7.719.054,47
7.610.743,86
MDE -R 18.365.231,94
17.297.135,04
Alagoinhas
MDE -F 2.950.904,50
3.224.676,23
MDE -R 3.763.103,99
4.270.418,11
SSPassé
MDE -F 1.203.946,83
1.286.688,65
MDE -R 1.768.899,69
1.824.487,35
Mangabeira MDE -F 603.409,46
735.894,57
MDE -R 978.638,23
1.095.636,57
Fonte: TCE/BA;TCM/BA; Secretarias da Fazenda.
1998 R$ (IGP-DI)
890.116.456,72
3.257.466.459,70
115.239.466,37
42.928.344,69
11.769.028,33
24.506.746,96
5.020.060,73
4.502.588,88
3.008.609,56
3.307.126,87
1.154.994,73
1.292.882,90
1999 R$ (IGP-DI)
951.195.783,50
2.670.259.616,50
120.052.765,51
37.549.052,03
15.563.332,73
23.139.240,61
5.162.704,17
4.984.664,32
3.155.417,70
4.016.510,04
1.700.956,95
1.738.150,21
2000 R$ (IGP-DI)
921.671.843,26
1.997.356.957,63
120.000.182,67
36.696.077,44
17.205.031,08
25.442.566,73
5.326.238,55
6.584.055,63
2.994.885,98
4.073.595,57
1.475.809,80
2.694.801,66
Esses dados indicam duas situações: a primeira, em que o MDE Formal é maior que o
MDE Real, indicando que os recursos orçados não foram totalmente aplicados, ou seja, a
despesa foi menor que a receita, situação do município de Salvador, ao longo da série
pesquisada, e dos municípios de Alagoinhas e Governador Mangabeira em alguns dos anos
examinados. Na segunda situação, o MDE Formal é igual ou menor que o MDE Real,
significando que a receita e a despesa ficaram equilibradas ou que foram investidos mais
recursos além daqueles devidos pela obrigação constitucional. Nessa segunda situação
encontram-se os municípios de Vitória da Conquista, São Sebastião do Passé e o próprio
Estado da Bahia.
Dirigindo o foco de análise para as despesas relativas ao ensino fundamental em relação às
receitas provenientes do Fundef, Tabela 19, vê-se que todos os casos investigados
complementaram seus orçamentos destinados a esse nível de ensino incorporando recursos
provenientes de outras fontes.
Tabela 19
Percentual de Despesas EF/ Receitas Fundef
Estado da Bahia e Municípios
Localização
Bahia
Salvador
Vitória da Conquista
Alagoinhas
São Sebastião do Passé
Governador Mangabeira
Despesas EF/Receitas Fundef
1998 (%)
1999 (%)
2000 (%)
155,40
284,20
178,45
131,56
130,18
159,56
134,30
126,48
163,54
184,77
165,27
169,29
133,70
122,24
141,00
138,08
151,40
127,95
Fonte: TCE/BA; TCM/BA; MEC/INEP
Implantado em 1998, o Fundef deveria garantir que a despesa por aluno do ensino
fundamental fosse de no mínimo R$315,00. A Tabela 20 apresenta a despesa formal por
aluno no período 1998 / 2000, observando-se que em 1998, os municípios de Vitória da
Conquista e Governador Mangabeira não chegaram a atingir o mínimo de R$315,00, valor
que corrigido pelo IGP-DI equivale a R$349,26, situação superada nos anos seguintes,
lembrando-se que a base de dados utilizada para a distribuição dos recursos é a matricula
no ensino fundamental, conforme registrada no censo escolar do ano anterior ao da
distribuição.
Tabela 20
Despesa Formal por Aluno por EF - Recursos do Fundef
Estado da Bahia e Municípios
Localização
Bahia
Salvador
Vitória da Conquista
Alagoinhas
São Sebastião do Passé
Governador Mangabeira
Recursos do Fundef por Aluno do EF
R$ (IGP-DI)
R$ (IGP-DI)
R$ (IGP-DI)
1998
1999
2000
557,05
572,59
559,89
874,40
849,68
832,20
298,55
390,06
398,33
397,25
389,57
387,86
363,41
370,58
378,02
242,17
408,02
379,93
Fonte: TCE/BA;TCM/BA;MEC/INEP;SEC/BA
A avaliação do impacto do Fundef pode ser apreciada se comparados esses dados com a
despesa por aluno em 1996 e 1997, quando o ensino fundamental não contava com esse
aporte de recursos. A Tabela 21 ind ica que os municípios de Vitória da Conquista,
Alagoinhas, São Sebastião do Passé e Governador Mangabeira gastavam por aluno entre
R$136,32 e R$193,05, muito abaixo do valor posteriormente fixado como mínimo
desejável. Nesse sentido, os dados demonstram que o Fundef cumpre uma função
verdadeiramente eficaz no sentido de aumentar o gasto por alunos no ensino fundamental.
Tabela 21 - Despesa Formal por Aluno do EF - Sem Fundef
Estado da Bahia e Municípios
Localização
Receita Sem Fundef por Aluno do EF
R$ (IGP-DI) R$ (IGP-DI) R$ (IGP-DI)
1996
1997
1998
Bahia
413,54
448,18
485,30
Salvador
1.199,78
1.291,80
906,01
Vitória da Conquista
193,05
195,84
129,94
Alagoinhas
178,81
189,71
181,50
SSPassé
136,32
113,07
119,48
G. Mangabeira
137,61
182,83
120,21
R$ (IGP-DI) R$ (IGP-DI)
1999
2000
554,94
778,10
138,50
168,50
113,77
128,55
582,10
768,03
151,51
196,23
120,29
138,33
Fonte: TCE/BA;TCM/BA;MEC/INEP;SEC/BA
Deve-se observar que embora o estado e o município capital contribuam mais para o
Fundef do que recebem (dados das Tabelas 13 e 14), o ensino fundamental por eles mantido
não é prejudicado pois, com o Fundef, 100,0% do que lhes é repassado tem de ser
necessariamente aplicado nesse nível de ensino, enquanto que se não houvesse o Fundo,
apenas 60% dos recursos teriam que ser aplicados no EF. Essa situação fica clara quando os
dados das Tabelas 20 e 21são comparados.
Dados do MEC (2000) sugerem que a implantação do Fundef provocou em todas as regiões
do Brasil uma forte tendência em favor da universalização e da municipalização do ensino.
O mesmo aconteceu, de forma acentuada, no contexto baiano. Como demonstrado na
Tabela 22, a matrícula inicial do ensino fundamental na Bahia cresceu 28,6% entre 1996 e
2000, com um aumento para as redes municipais de nada menos de que 71.4% . Enquanto
isso, as matrículas do sistema estadual decresceram 3,4%, um percentual negativo que teria
sido muito maior se o estado, numa tentativa de assegurar para seus cofres uma fatia maior
do Fundo, não tivesse reclassificado alunos da educação de jovens e adultos (EJA) como
sendo do ensino regular, através do artifício de classes de aceleração. Sendo que as
matrículas das escolas particulares também foram reduzidas (-28.0%), os municípios
baianos, que se responsabilizavam por 45% do total de matrículas do ensino fundamental
em 1996, passaram a absorver 61% das matrículas registradas em 2000. Se considerar
apenas o primeiro segmento do ensino fundamental, em que os municípios concentram seu
esforço, o percentual de matriculas municipalizadas atingiu 73,5% em 2000, comparado
com 54,7% em 1996. Tomando como base os municípios estudados, observa-se que, no
ano 2000, o município capital tem sob sua responsabilidade apenas 21,5% das matrículas
públicas desse nível de ensino, enquanto Vitória da Conquista é responsável por 58,0%,
Alagoinhas, 35,7%, São Sebastião do Passé, 64,6% e Governador Mangabeira, 59,7% das
matrículas do ensino fundamental público.
Tabela 22
Matrícula inicial do ensino fundamental por dependência administrativa
Bahia - 1996-1999
Rede
Municipal
Estadual
Particular
Total
Fonte : Bahia
1996
1.318.206
1.309.135
260.559
2.887.940
(2002)
1997
1.477.557
1.347.163
254.081
3.076.801
1998
2.054.020
1.283.338
216.088
3.553.446
1999
2.209.254
1.291.261
202.022
3.702.727
2000
2.259.825
1.264.337
187.817
3.712.623
Fica evidente que, na Bahia, o Fundef, em conjunto com outras políticas públicas
complementares, provocou tanto a redistribuição de matrículas entre as diferentes redes
como também um ganho real em prol da democratização do ensino. De fato, entre 1996 e
2000, a taxa de atendimento referente a crianças de 7 a 14 anos subiu de forma
significativa, passando de 87,1% para 96,5% (Ba hia, 2002). Entretanto, os dados sugerem
que o processo de municipalização no Estado da Bahia é ainda limitado, pois a rede
estadual ainda agrega 36% das matriculas do rede pública do ensino fundamental.
Na Tabela 23 são apresentados dados sobre o crescimento da matrícula no EF,
considerando o estado e municípios estudados, e, em anexo (Tabela A 5 ), dados sobre a
matrícula da Educação Básica, por rede, em números absolutos e percentuais da
municipalização nos anos 1996 e 2000. Na figura 15 são apresentados os dados da
municipalização do ensino fundamental nos casos estudados.
Tabela 23
Crescimento da Matrícula no Ensino Fundamental em %
Estado da Bahia e Municípios
Localização
Estado da Bahia
Salvador
Vitória da Conquista
Alagoinhas
SS Passé
G.Mangabeira
Rede
Rede Municipal
Rede Estadual
Total
Rede Municipal
Rede Estadual
Total
Rede Municipal
Rede Estadual
Total
Rede Municipal
Rede Estadual
Total
Rede Municipal
Rede Estadual
Total
Rede Municipal
Rede Estadual
Total
1996-1998
55,82
-2,01
27,02
55,62
19,49
25,12
39,44
15,51
27,89
11,37
0,28
0,56
41,33
-10,92
17,15
59,64
-0,76
26,99
1998-2000
10,02
-1,51
0,56
14,48
0,5
0,32
8,23
3,02
0,6
0,68
-0,1
0,19
-0,45
-0,89
-0,6
-19,04
0,13
-10,86
1996-2000
71,43
-3,54
34,13
78,16
20,09
29,13
50,92
19,01
35,52
18,98
0,22
0,76
35,29
-20,83
10,47
34,09
-0,62
14,55
Fonte: MEC/INEP;SEC/BA
70
60
50
40
30
20
10
0
Estado da
Bahia
Salvador
Vitória da
Conquista
Alagoinhas
S.S.Passé
Gov.
Mangabeira
Figura 5 - Percentual de Municipalização do EF nos casos estudados
1996
2000
Essa redistribuição de encargos, implicando no redirecionamento da alocação de recursos,
pode ser também examinada na Tabela 24 e na tabela A7, em anexo, que apresentam dados
sobre a despesa relativa ao Programa Ensino Fundamental.
Tabela 24
Despesa por Programa - Percentual do Ensino Fundame ntal
Estado da Bahia e Municípios
Localização
Programa
1996(%)
1997(%)
1998(%)
1999(%)
2000(%)
Estado da Bahia
Salvador *
Vitória da Conquista
Alagoinhas
São Sebastião do Passé
Gov. Mangabeira
EF
EF
EF/ES
EF
EF
EF
19,96
98,88
53,17
100,00
81,23
SI
15,34
94,74
52,29
100,00
87,81
SI
21,56
100,00
49,57
100,00
83,28
SI
21,12
93,23
54,81
100,00
86,95
SI
25,97
100,00
57,79
94,62
88,00
69,49
Fonte: Secretarias da Fazenda
Salvador: os valores de despesa por programa estão agregados: EI e EF.
Os dados da Tabela 24 demonstram que os municípios vêm aplicando de forma crescente
seus recursos em despesas com o EF, sua responsabilidade maior, observando-se que
mesmo o estado em que pese o processo de municipalização, com a conseqüente
transferência de responsabilidades, vem aumentando a participação percentual das despesas
com o ensino fundamental, que em 2000 absorveu cerca de um quarto das despesas.
Pode-se ainda analisar as despesas por Função, com base nos dados apresentados na Tabela
A7(em anexo) que revelam que no orçamento do Estado da Bahia
“Administração e
Planejamento” é a Função que consome o maior percentual de recursos alocados para a
Educação, mesmo que a despesa esteja decrescendo ano a ano. O segundo Programa
beneficiado é o relativo ao ensino fundamental que continua absorvendo parcela substancial
de recursos (quase 26,0% em 2000) o que reflete o limitado grau de municipalização do
ensino fundamental na Bahia.
Quanto ao ensino médio, as estatísticas oficiais mostram que a matrícula nesse nível de
ensino vem crescendo, no Brasil e na Bahia. Em relação ao estado como um todo, este
aumento foi de 83,9% entre 1996 e 2000, sendo que para a rede estadual, que responde pela
oferta de cerca de 80% dessas matriculas, o aumento no referido período foi de 117%. No
entanto, os recursos aplicados no ensino médio da rede estadual não têm acompanhado seu
incremento. A Figura 6 permite visualizar a relação entre a matrícula e despesa por aluno
da rede estadual no EM, mostrando o descompasso entre o crescimento do alunado e a
diminuição do investimento com esse nível de ensino.
Figura 6 Matrícula e despesa por aluno da rede estadual no EM
No que diz respeito ao município capital os dados coletados revelam certa inconsistência
quando comparados entre si. Por exemplo, nos anos de 1996 e 1997, quase o total de
recursos estava alocado em Administração (97,46%), em 1998, 100,00% dos recursos
estavam alocados em dois Programas, Educação Infantil e Ensino Fundamental e em 1999 e
2000, mais de 90,0% dos recursos foram destinados ao Ensino Fundamental. Não foram
obtidas explicações satisfatórias dos órgãos responsáveis pelas informações.
Nos municípios de Vitória da Conquista, Alagoinhas, São Sebastião do Passé e Governador
Mangabeira o ensino fundamental é o Programa que concentra maior percentual de
recursos, em alguns casos, recebendo quase a totalidade deles. No entanto, sabe-se que
outras despesas são realizadas para manter o aparato administrativo das Secretarias e outros
Programas na área de educação. Assim, alocar a totalidade ou quase totalidade dos recursos
em um único Programa impede uma análise correta da execução orçamentária em
educação, de modo a compreender, através dos dados financeiros, as prioridades da gestão
governamental.
Focalizando a despesa por aluno, os dados coletados devem ser examinados com cautela,
pois as lacunas evidenciadas na Tabela 25 sugerem que as despesas com um determinado
nível de ensino foram lançadas entre as despesas do Ensino Fundamental.
Tabela 25
Despesa Total por Aluno, Segundo os Níveis da Educação Básica
Estado da Bahia e Municípios
Localização
Níveis E.Básica 1996
1997 (IGP- 1998 (IGP- 1999 (IGP- 2000 (IGP(IGP-DI) DI) R$
DI) R$
DI) R$
DI) R$
R$
Estado da Bahia
E.Infantil
SI
SI
SI
SI
SI
E.Fundamental 258,24 294,88
547,34
436,73
410,30
E.Médio
535,32 725,83
802,40
496,65
377,73
Salvador
E. Infantil
SI
SI
5.678,01 SI
26,16
E.Fundamental 15,43
35,43
209,46
356,27
364,21
E.Médio
NO
NO
NO
NO
NO
Vitória da Conquista E.Infantil
0,00
0,18
31,30
30,95
43,79
E.Fund/E.Esp
458,21 441,69
400.83
436,37
462,83
E.Médio
NO
NO
NO
NO
NO
Alagoinhas
E.Infantil
SI
SI
SI
SI
17,42
E.Fundamental 380,03 418,71
408,24
427,57
538,57
E.Médio
SI
SI
SI
SI
NO
São Sebastião do
E.Infantil
0,64
2,89
130,90
138,78
147,17
Passé
E.Fundamental 333,71 264,94
395,08
480,94
526,26
E.Médio
SI
SI
6,86
0,25
0,00
G.Mangabeira
E.Infantil
SI
SI
SI
SI
30,23
E.Fundamental 371,96 453,68
307,83
453,47
545,73
E.Médio
SI
SI
SI
SI
20,94
Fonte: TCE/BA;TCM/BA; Sefaz; MEC/INEP;SEC/BA
SI - Sem Informação;NO - Não Oferece
Analisando-se esses dados, vê-se que após a implantação do Fundef a despesa total por
aluno do ensino fundamental, mantido pelo Estado da Bahia, ficou acima dos R$315,00 ou
seja de R$349,26 - IGP-DI, definidos como gasto mínimo por aluno.
A situação do
município capital é de difícil avaliação considerando a ausência de muitas informações e a
aparente inconsistência das coletadas. Os demais municípios pesquisados demonstram vir, a
partir de 1998, aumentando seus gastos com o ensino fundamental.
Um outro item pode ser utilizado para a análise do Fundef, sob o aspecto da execução
orçamentária, o da relação alunos e despesas por nível de ensino, conforme pode ser
observado através dos dados da Tabela 26.
Tabela 26
Percentual de Alunos e de Despesas por Níveis da Educação Básica
Bahia e Municípios
Localização
Níveis EB Alunos /
Desp.
Bahia da Bahia EI
Alunos
Despesas
EF
Alunos
Despesas
EM
Alunos
Despesas
Salvador
EI EI
Alunos
Despesas
EF
Alunos
Despesas
EM
Alunos
Despesas
Conquista
EI
Alunos
Conquista
Despesas
EF
Alunos
Despesas
EM
Alunos
Despesas
Alagoinhas
EI
Alunos
Despesas
EF
Alunos
Despesas
EM
Alunos
Despesas
SSPassé
EI
Alunos
Despesas
EF
Alunos
Despesas
EM
Alunos
Despesas
G. Mangabeira EI
Alunos
Despesas
EF
Alunos
Despesas
EM
Alunos
Despesas
Fonte: Sefaz; MEC/INEP;SEC/BA
SI - Sem Informação
1996
(%)
9,03
SI
78,40
75,07
12,57
24,93
15,98
0,00
84,02
100,00
NO
NO
34,85
1997
(%)
6,33
SI
79,14
68,86
14,53
31,14
12,38
0,00
87,62
100,00
NO
NO
31,70
1998
(%)
0,97
SI
79,92
74,06
19,10
25,94
4,69
57,18
95,31
42,82
NO
NO
4,18
1999
(%)
0,61
SI
76,84
74,98
27,06
25,02
3,50
0,00
96,50
100,00
NO
NO
7,50
2000
(%)
0,66
SI
73,06
77,52
26,28
22,48
3,88
0,29
96,12
99,71
NO
NO
4,01
SI
0,02
0,48
0,55
0,97
64,91 68,06 95,48 92,43 95,92
100,00 99,98 99,51 99,45 99,03
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
25,09 14,71 9,25
16,60 18,90
SI
SI
SI
SI
0,75
74,91 85,29 90.75 83,40 81,10
SI
SI
SI
SI
79,04
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
12,28 12,39 9,23
6,92
8,19
0,03
0,18
3,54
2,25
2,56
76,03 75,63 82,58 86,75 87,22
99,97 99,82 96,31 97,75 97,44
11,59 11,98 8,19
6,33
4,59
0,00
0,00
0,15
0,00
0,00
26,55 23,53 13,89 16,63 21,62
SI
SI
SI
SI
1,96
62,60 61,25 73,12 67,90 59,02
100,00 100,00 100,00 100,00 96,82
10,85 15,22 12,99 15,45 19,36
SI
SI
SI
SI
1,22
NO - Não oferece esse nível de EB
O Estado da Bahia a partir da implementação do Fundef, em 1998, vem praticamente
extinguindo sua participação na oferta da "educação infantil", observando-se que em 2000
sua presença, em termos de aplicação de recursos financeiros, nesse nível da educação é
residual, pois destinou apenas 0,66% dos recursos para a educação infantil. Aliás, a posição
do Estado atende ao que dispõe a legislação, pois cabe aos municípios responsabilizar-se
pela educação infantil. Observe-se que não se conseguiu coletar dados sobre a "despesa
total por aluno", objeto da Tabela 24, muito embora os dados da Tabela 25 indiquem que
despesas foram realizadas nesse nível de educação.
Observa-se também que o Estado vem diminuindo a sua oferta relativa do ensino
fundamental, de 79,92%, em 1998 para 73,06% em 2000 e aumentando de forma sua oferta
de ensino médio. Assim, a participação percentual do ensino médio na oferta do Estado
vem progressivamente aumentando, passando de 12,57%, em 1998, para 26,28% em 2000,
embora os recursos aplicados não tenham crescido na mesma proporção, tendo mesmo
decrescido nos anos pós- implantação do Fundef, conforme já comentado.
O município capital mantém em sua rede, alunos da educação infantil e do ensino
fundamental; no entanto, é para o ensino fundamental que se voltam os esforços do
município, pois aí está o maior percentual de alunos (em 2000, 96,12% dos alunos) e das
despesas (em 2000, 99,71%). A situação em relação à educação infantil, no município de
Salvador, é crítica na medida em que nem o município capital, nem o estado aplicam
recursos para atender à demanda dessa faixa da população a menos que os dados não
representem a realidade.
O município de Vitória da Conquista tem um perfil próximo ao do município capital, pois a
participação percentual do alunado da educação infantil vem caindo enquanto é ascendente
o alunado do ensino fundamental. Em termos percentuais, cerca de 99,0% das despesas
estão concentradas no ensino fundamental.
Os dados com relação aos municípios de Alagoinhas, São Sebastião do Passé e Governador
Mangabeira indicam que, em 1998, se comparado ao ano anterior, caiu, em termos
relativos, o alunado da educação infantil, mas no ano seguinte o percentual de alunos na
educação infantil cresceu, mantendo-se a tendência em 1999 e 2000. Com relação às
despesas por nível da educação, o ensino fundamental é o que concentra o maior percentual
da despesa.
O município de São Sebastião do Passé e o de Governador Mangabeira são os únicos que
oferecem ensino médio sendo que em São Sebastião do Passé o ensino de nível médio
(Curso de Magistério) não lhe onera, pois as despesas com pessoal são cobertas pelo Estado
da Bahia.
A Figura 7, construída a partir de dados levantados no Tribunal de Contas do Estado da
Bahia, os dados relativos á despesa, e na Secretaria Estadual de Educação, os relativos á
matrícula, para ilustrar estudo sobre o financiamento da educação na Ba hia (Verhine, 2000)
possibilita que se evidencie a relação matrícula e despesa por aluno da rede municipal do
EF baiano, lembrando-se que esses dados não dizem respeito aos casos estudados . A
Figura 8 permite visualizar a mesma relação a respeito da rede estadual do ensino
fundamental. Comparando as duas Figuras, observa-se que, a partir da implantação do
Fundef, as despesas por aluno tendem a aumentar nos municípios baianos enquanto o a rede
estadual registra uma situação inversa.
Figura 7 - Matrícula e Despesa por Aluno da Rede Municipal do EF
Figura 8 - Matrícula e Despesa por aluno da Rede Estadual do EF
Outros aspectos quantitativos, mas com forte impacto na qualidade do ensino, podem ser
apreciados tais como a relação aluno/turma, aluno/professor, rendimento e movimentação
do aluno, a formação e a remuneração do docente, observando-se a situação antes e depois
da implantação do Fundef.
Embora não se disponha de estudos conclusivos sobre uma possível relação entre o
tamanho das turmas, a organização das classe (seriadas ou multisseriadas) e o rendimento
do aluno pode-se tomar como hipótese de trabalho que turmas menores favorecem o
trabalho pedagógico e melhoram o rendimento escolar. A Tabela 27 apresenta dados sobre
a relação aluno/turma nos casos estudados.
Tabela 27 - Alunos do Ensino Fundamental por Rede e Turma
Estado da Bahia e Municípios
Localização
Redes
Bahia
Rede Estadual
Rede Municipal
Rede Estadual
Rede Municipal
Rede Estadual
Rede Municipal
Rede Estadual
Rede Municipal
Rede Estadual
Rede Municipal
Rede Estadual
Rede Municipal
Salvador
Conquista
Alagoinhas
SSPassé
G Mangabeira
Alunos por Turma
1996
1997
31
32
42
43
34
36
31
32
35
36
30
29
30
30
27
27
33
35
30
30
34
35
29
26
1998
34
41
37
33
37
28
30
28
36
32
33
30
1999
34
41
36
33
38
29
29
28
38
31
36
29
2000
33
39
34
32
36
30
29
27
31
29
33
28
Fonte: MEC/INEP; SEC/BA
O número de alunos por turma nas redes municipais, com exceção do município de Vitória
da Conquista, sofreu pequena variação para mais em 1998, possivelmente conseqüência do
impacto do Fundef, uma vez que o recebimento dos recursos financeiros está diretamente
associado ao número de matrículas no ensino fundamental. Nota-se que a média por aluno
nos municípios estudados é menor que a média da rede estadual de cada um desses
municípios, embora os dados referentes à media de alunos por turma, se tomado o Estado
da Bahia como um todo, revelem que a rede municipal tem mais alunos por turma que a
rede estadual.
Pode-se examinar também o número de alunos por professor, antes e depois da implantação
do Fundef. Os casos estudados revelam haver em alguns deles uma variação no número de
alunos por professor, se se compara o ano de 1998 ao de 1996, expressando possivelmente
o crescimento da matrícula no Ensino Fundamental a cargo do município. Entretanto, como
os dados obtidos não puderem ser desagregados, ou seja, a matrícula do ensino fundamental
desdobrada em dois grupos, alunos de 1ª a 4ª série e de 5ª a 8ª série, e número de professores
para cada um desses grupos, qualquer análise com esses números deve ser tomada com
reservas. A Tabela 28 apresenta a distribuição por município e dependência administrativa,
além do Estado da Bahia, do número de alunos por professor.
Tabela 28
Alunos do EF por Rede e Professor
Estado da Bahia e Municípios
Localização
Estado da Bahia
Salvador
Vitória da Conquista
Alagoinhas
São Sebastião do Passé
Governador Mangabeira
Fonte: MEC/INEP; SEC/BA
Redes
Rede Estadual
Rede Municipal
Rede Estadual
Rede Municipal
Rede Estadual
Rede Municipal
Rede Estadual
Rede Municipal
Rede Estadual
Rede Municipal
Rede Estadual
Rede Municipal
1996
56
33
32
31
28
31
26
29
36
27
45
26
1998
81
38
40
38
32
28
31
35
54
31
32
26
1999
87
39
38
40
34
36
29
31
42
30
38
24
2000
90
38
35
35
32
36
29
32
34
28
41
24
1997 - SI
Uma das variáveis a considerar na avaliação do Fundef, em seus aspectos quantitativos, é a
que se refere ao "rendimento e movimento dos alunos". Os dados da Tabela 29 indicam em
termos percentuais a situação do aluno do ensino fundamental em relação a aprovação,
reprovação e ao abandono, no período 96 / 2000. A comparação entre os dados relativos
aos anos de 1998 e 2000 sugere que o Fundef não teve um impacto positivo sobre a
aprovação pois os índices não variaram ou variaram de forma negativa, assim como o
abandono da escola que em alguns municípios revelou uma tendência de crescimento. A
baixa performance do sistema escolar pode estar associada à falta de investimento na
capacitação de professores, um dos itens de despesa coberto pelo Fundef, que nos casos
estudados pouco foi objeto de investimento, conforme apontado na Tabela A1(em anexo)
ou à própria formação docente, observando-se, nos casos estudados, que a qualificação
docente, indicada nas Tabelas A2 e A3(em anexo) não contribuiu para a melhoria do
desempenho do aluno.
Tabela 29
Rendimento e Movimento dos Alunos do EF - Estado da Bahia e Municípios
Localização
Bahia
Rendimento /
Abandono
Aprovação
Reprovação
Abandono
Salvador
Aprovação
Reprovação
Abandono
V. Conquista
Aprovação
Reprovação
Abandono
Alagoinhas
Aprovação
Reprovação
Abandono
SSPassé
Aprovação
Reprovação
Abandono
G.Mangabeira
Aprovação
Reprovação
Abandono
Redes
1996 (%) 1997 (%)
1998 (%) 1999 (%)
2000 (%)
Rede Estadual
Rede Municipal
Rede Estadual
Rede Municipal
Rede Estadual
Rede Municipal
Rede Estadual
Rede Municipal
Rede Estadual
Rede Municipal
Rede Estadual
Rede Municipal
Rede Estadual
Rede Municipal
Rede Estadual
Rede Municipal
Rede Estadual
Rede Municipal
Rede Estadual
Rede Municipal
Rede Estadual
Rede Municipal
Rede Estadual
Rede Municipal
Rede Estadual
Rede Municipal
Rede Estadual
Rede Municipal
Rede Estadual
Rede Municipal
Rede Estadual
Rede Municipal
Rede Estadual
Rede Municipal
Rede Estadual
Rede Municipal
67,94
63,44
17,07
19,99
14,99
16,57
65,18
74,88
21,96
12,07
12,86
13,05
68,88
73,94
14,80
12,96
16,32
13,10
57,54
54,73
16,48
26,38
16,04
17,87
66,45
67,92
14,87
21,15
18,68
10,93
69,40
59,74
18,77
23,75
11,83
16,51
74,25
69,76
10,45
14,00
15,30
16,24
74,07
68,34
11,97
11,44
13,96
20,22
74,58
73,38
8,21
9,43
17,21
17,19
69,83
67,36
9,98
21,85
16,21
16,00
69,57
69,92
9,73
13,23
20,68
16,86
78,24
82,05
12,73
9,80
9,03
8,15
65,86
66,62
15,72
16,51
18,42
16,87
62,40
68,47
18,38
13,46
19,22
18,07
69,06
61,23
11,89
21,67
19,05
17,10
55,69
63,85
16,72
15,64
20,48
13,47
64,31
68,58
14,65
19,97
21,04
11,45
74,91
71,17
13,64
14,83
11,45
14,00
71,36
67,45
13,61
16,56
15,03
15,99
72,85
71,25
14,64
13,46
12,51
15,29
72,65
69,21
11,49
17,08
15,86
13,71
65,61
63,83
11,70
19,07
18,61
16,91
71,82
72,43
9,51
15,07
18,67
12,50
73,52
68,16
13,04
16,86
13,44
14,98
71,00
69,07
13,41
15,91
15,59
15,02
68,50
62,97
15,39
18,63
16,11
18,40
72,83
66,37
11,72
19,28
15,45
14,35
68,47
75,18
12,49
10,95
14,20
5,47
74,26
68,12
7,88
18,81
17,86
13,05
78,49
71,50
12,25
17,21
9,26
11,29
Fonte: MEC/INEP;SEC/BA
As análises produzidas, ao longo dos tempos, sobre a formação do professor do ensino
fundamental têm chamado a atenção para a existência, nesse nível de ensino, do chamado
professor leigo, aquele que não concluiu pelo menos o ensino médio/magistério para atuar
nas classes de 1ª a 4ª série e a licenciatura para as classes de 5ª a 8ª série. Os dados relativos
aos casos estudados indicam a presença do professor leigo principalmente nas escolas das
zonas rurais embora se perceba um crescimento do percentual de professores com
escolaridade de ensino médio ou superior atuando no ensino fundamental. No entanto, a
qualificação docente deve ser relacionada com as etapas do ensino fundamental, de modo a
permitir que se verifique a adequação da formação docente a cada uma dessas etapas. A
Tabela A 2 (em anexo) apresenta dados sobre a formação docente por nível de ensino e
grau de formação e a Tabela A3 (também em anexo) a distribuição docente por segmento
do EF, considerando sua formação.
Considerando os dados das tabelas mencionadas, o município capital é o que tem o corpo
docente que melhor atende aos requisitos legais ou seja não tem professores leigos nas
classes de 1ª a 4ª série nem nas de 5ª a 8ª série, seguindo-se o de Vitória da Conquista. No
outro extremo, encontram-se os municípios de Alagoinhas, São Sebastião do Passé e
Governador Mangabeira que ainda têm no seu quadro de pessoal docente um percentual
significativo de professores sem a formação legalmente exigida para nível de ensino ao
qual está vinculado. Deve-se chamar a atenção para os dados relativos ao Estado da Bahia
que ainda tem um percentual de docentes ensinando em classes de 5ª a 8ª série apenas com
o curso de magistério. Também é importante apresentar o percentual de licenciados que
atuam no ensino fundamental. O que se pode observar na Tabela 30 é que esse percentual
vem crescendo lentamente, destacando-se Alagoinhas e Governador Mangabeira como os
municípios com o mais baixo percentual de professores licenciados atuando nas oito séries
do EF.
Tabela 30
Percentual de Docentes Segundo a Habilitação Plena - Licenciatura
Estado da Bahia e Municípios
Localização
Zona 1998 (%) 1999 (%) 2000 (%)
Estado da Bahia
Rural
Urbana
Rural
Urbana
Rural
Urbana
Rural
Urbana
Rural
Urbana
Rural
Urbana
Salvador
Vitória da Conquista
Alagoinhas
São Sebastião do Passé
G. Mangabeira
Fonte: MEC/INEP;SEC/BA.
2,01
24,77
2,72
27,53
7,03
11,43
0,90
2,39
0,41
4,16
0,00
2,44
2,68
29,44
0,00
30,88
20,98
15,92
1,33
4,24
4,74
10,27
0,00
0,00
1997 - Sem Informação
2,73
43,07
0,00
38,25
21,33
18,18
0,82
4,84
1,97
7,90
3,42
0,00
Dentre as justificativas para a criação do Fundef, uma das mais relevantes, segundo os
argumentos que orientaram a elaboração desse projeto, era a possibilidade de utilização de
parte dos recursos do Fundo para a melhoria da remuneração do professor do EF, pois, ao
longo dos anos, as estatísticas educacionais registraram quão baixos são os salários desses
professores, particularmente daqueles que pertencem à rede municipal das regiões norte e
nordeste do país.
Assim, uma perspectiva de análise do impacto do Fundef é verificar que alterações
sofreram os salários docentes com a implantação do Fundo. Para efeito dessa análise, podese tomar o salário de um professor do EF, com formação de nível médio - magistério, como
um exemplo das possíveis variações sofridas pela remuneração do professor. Com esse
objetivo, tomou-se como referência o "salário - base", de um professor desse nível de
ensino, conforme dados do Plano de Carreira e Remuneração do Magistério dos municípios
da amostra e em relação ao professor da rede estadual, em informações colhidas junto ao
sindicato da categoria. Conforme os dados da Tabela 31, que estão indexados, vê-se que, no
período de 1998 a 2000, os municípios de Salvador, São Sebastião do Passé aument aram
em cerca de um terço o salário - base dos seus professores, enquanto o estado reajustou em
apenas 2,08% esse salário; surpreendentemente, os professores do Município de Vitória da
Conquista tiveram decréscimo de salário no período de implementação do Fundef.
Tabela 31
Crescimento do Salário Base -1996/2001
Professores do Ensino Fundamental com Formação de Nível Médio - Magistério
Localização
Bahia
Salvador
V. Conquista
Alagoinhas
SSPassé
G Mangabeira
Crescimento do Salário Base % indexado IGP-DI
Redes
1996 - 2000
1998 -2000 (%)
(%)
Estadual
0,93
2,08
Municipal
28,03
Municipal
-2,52
-15,00
Municipal
Municipal
27,89
Municipal
0,52
15,07
1997-2001 (%)
-3,75
-
Fonte: PCRM e CNTE/APLB.
Essa mesma análise pode ser feita considerando-se a remuneração do professor de EF,
através de casos individuais. Assim, foram selecionados 4 professores, cada um deles
representando os casos da amostra - estado e municípios, com a exceção do município
capital - levantando-se seu salário base e o total da remuneração relativa ao mês de junho,
durante quatro anos, 1998 a 2000. Dessa forma, através da análise do contracheque de cada
um desses professores pode-se observar as variações em relação ao salário base e ao
vencimento de cada um deles. A Tabela 32 reúne dados sobre a situação de cada um desses
professores. Vê-se que os professores da rede estadual, tomando-se o caso de um deles
como referência, tiveram, em termos percentuais, redução no salário base e vencimento no
período 1998/2000, observando-se a mesma situação em relação ao município de Vitória da
Conquista. Por outro lado, os professores vinculados aos municípios de Alagoinhas, São
Sebastião do Passé e Governador Mangabeira tiveram uma variação positiva em relação ao
vencimento. No entanto, as variações relativas ao salário base são mais interessantes de
serem observadas pois expressam um valor comum aos ocupantes de uma mesma posição
no Plano de Carreira e de Remuneração do Magistério. Desse ponto de vista, Alagoinhas e
São Sebastião do Passé são os municípios que beneficiaram seus professores com variações
positivas em relação ao salário base, esclarecendo-se, em relação a SSPassé, que esse
aumento expressa a incorporação de determinadas vantagens ao salário base e não o
resultado de um aumento real de salário.
Tabela 32
Crescimento do Salário Base e Vencimento do Professor de EF
Estado da Bahia e Municípios
Localização
Bahia
Salvador
V. da Conquista
Alagoinhas
SSPassé
Gov. Mangabeira
1998 - 2000 (% indexado IGP-DI)
Redes
Salário Base
Estadual
-21,04
Municipal
-23,56
Municipal
-12,92
Municipal
4,70
Municipal
31,78
Municipal
-7,67
Vencimento
-16,82
-44,59
-9,71
2,34
7,69
33,87
Fonte: contracheques de professores
O conjunto dos dados levantados e analisados neste relatório permitem que, de forma
cautelosa, sejam apresentadas indicações, de caráter avaliativo, sobre o Fundef e sua ação
sobre o EF, mesmo que se considere que a avaliação do impacto de projetos sociais é
sempre complexa pelas razões já mencionadas neste estudo. A primeira observação, a mais
evidente, é que o ensino fundamental está, sem dúvida, recebendo mais recursos após a
implantação do Fundo, como demonstra o aumento no gasto por aluno desse nível de
ensino, muito embora a despesa continue abaixo de um piso que possa ser considerado
adequado para a manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental.
Por outro lado, esses mesmos dados indicam que o Fundef tem contribuído para a redução
da matrícula em outros níveis de ensino, como a educação infantil, tendo ainda um impacto
negativo no gasto/aluno do ensino médio. No entanto, o impacto do Fundef não é
homogêneo, variando entre os casos estudados, conforme pode ser constatado se se
compara Salvador e os demais municípios, ou o estado e municípios.
Os dados analisados revelam ainda os limites do Fundef para enfrentar uma questão crucial
do ensino fundamental, a reprovação e o abandono, pois nos casos estudados não foram
observadas variações significativas em relação a essas questões. Pontos importantes a
destacar, qua ndo se avalia o impacto do Fundef, dizem respeito à qualificação docente e ao
seu salário. Os dados sugerem estar em curso a melhoria da formação docente, em que
pese, a existência de percentual significativo de "professores leigos" atuando nos dois
segmentos do ensino fundamental. No que se refere ao salário base do professor, a
promessa do Fundef não foi cumprida, nos casos estudados, pois em alguns casos os
professores tiveram decréscimos, em termos percentuais, em seus salários.
Contudo, a instituição e implantação do Fundef, em que pese o seu impacto reduzido nos
casos estudados, demonstra um procedimento inovador no financiamento do ensino
fundamental com a destinação de recursos vinculados à execução de um determinado
conjunto de despesas claramente definidas e a possibilidade formal do controle social da
aplicação desses recursos. Assim, a avaliação do Fundef como uma política pública de
financiamento da educação não pode ser realizada apenas numa perspectiva quantitativa
pois, mais do que dirigir recursos para o ensino fundamental, o Fundef traduz um
movimento da sociedade brasileira em busca da transformação qualitativa da cultura da
gestão pública.
IMPACTOS DO FUNDEF - ANÁLISE QUALITATIVA
Discutir os impactos do Fundef numa perspectiva qualitativa é colocar em foco múltiplas
questões. Neste estudo, o recorte feito para essa discussão focalizou: (a) a percepção de
gestores e de representantes de instituições públicas,
de organizações associativas e
sindicais sobre a descentralização e a municipalização do ensino, seus limites e barreiras; a
valorização do magistério, considerando as novas exigências de habilitação e capacitação e
seu reflexo no desempenho dos alunos; as políticas voltadas para a carreira docente e
melhorias salariais; (b) a gestão democrática e o controle social do Fundef - o Condef e os
conselhos municipais. Neste relatório, essas questões são discutidas na perspectiva das
redes públicas de ensino do Estado da Bahia e dos municípios baianos que integram a
pesquisa.
Focalizando a Pe rcepção de Gestores e de Representantes de Instituições Públicas e de
Organizações Associativas e Sindicais
A avaliação do impacto do Fundef no ensino fundamental baiano envolve a abordagem de
outras políticas públicas desenvolvidas no Estado com objetivos muito próximos aos
definidos pelo Fundo, pois conforme observado por um dos Superintendentes da SEC/BA é
difícil isolar os efeitos qualitativos produzidos pelo Fundo, daqueles outros provocados
pelo Projeto Educação da Bahia - Educar para Vencer. Conforme depoimento desse gestor,
o mencionado Projeto busca contribuir para a descentralização do ensino, e a autonomia da
unidade escolar, redefinindo dessa forma o papel da SEC/BA. Assim, conforme suas
palavras:
?? A Secretaria de Educação da Bahia, no passado, implementava e acreditava
numa gestão centralizada. Ela foi possível e até mesmo eficiente em
décadas anteriores em função do tamanho da rede.
?? Na década de 60, as escolas eram em número bem menor e atendiam
apenas a metade da população de 7 a 14 anos. Dessa forma, aquele modelo
de gestão era exeqüível. Com a expansão da rede, principalmente a partir
do Fundef, a SEC se tornou uma grande organização com 2.300 escolas,
60.000 professores, 1.700.000 alunos, tornando impossível, inimaginável
seguir o modelo anterior. Então, a opção do “Educar para Vencer”, não é só
uma opção, uma escolha, é quase uma imposição da realidade. Ou
descentraliza, ou escolhe o modelo da autonomia, e prepara as escolas para
poder funcionar de forma autônoma ou afunda.
?? Com o “Programa Educar para Vencer” a SEC redefine o seu papel, se
tornando uma Secretaria mais de regulação, de informação, de supervisão e
menos uma Secretaria de execução, de tutela.
?? Também, está sendo buscada progressivamente a autonomia, dotando as
escolas de condições para que possam funcionar de forma autônoma, tais
como: (a) diretor escolhido pelo mérito; (b) colegiado escolar com a
participação de pais e alunos; (c) avaliação externa para que a supervisão
possa ser mais eficiente; (d) autonomia financeira escolar.
Essas mudanças estão começando, em processo, em fase de transição e têm esbarrado em
resistências fora e dentro da rede. Isto porque, segundo o entrevistado, esta reforma ao
repassar as decisões e o poder para as escolas, diminui o raio de ação da Secretaria, o que
significa questionar o modelo político em que formas tradicionais de indicação de diretores
ainda são comuns, principalmente no interior. Desse modo, questiona conceitos instalados
na cultura política e educacional baiana.
Quanto à municipalização do ensino, percebe-se, através da fala dos gestores entrevistados,
que a proposta do Estado da Bahia sempre foi por uma implantação progressiva,
significando a transferência para a rede municipal de toda oferta da educação infantil e do
ensino fundamental situado na zona rural, para alcançar, progressivamente, as escolas do
meio urbano de 1ª a 4ª série, partindo esse processo de mudança, das escolas pequenas, de
até quatro salas de aula, para as unidades escolares maiores.
Iniciada há quatro anos, na Bahia, a municipalização do ensino fundamental continua em
processo. A rede estadual ainda mantém muitas escolas exclusivamente de 1ª a 4ª série do
ensino fundamental, contudo, o Programa Educar para Vencer tem como uma de suas
metas a municipalização progressiva desse nível de ensino. Para viabilizar a execução dessa
meta, em março 2002, estava em estudo na Sefaz/Ba, segundo o informante, uma proposta
de municipalização do ensino fundamental, de todas as escolas que ofereciam esse nível de
ensino da 1ª à 4ª série. Meta a ser concretizada até o ano 2003. Desse modo, percebe-se que
ainda não integra o plano de mudanças a municipalização das escolas que oferecem as oito
séries do ensino fundamental. A resistência à municipalização extensiva decorre da perda
de recursos do Fundef, pelas transferências para os municípios, o que pode gerar uma
situação financeira insustentável para o Estado da Bahia, segundo estudos que vêm sendo
realizados pela Sefaz/Ba.
Ainda, sobre a questão da municipalização, um outro dado destacado pelo entrevistado, diz
respeito aos professores, ou seja, quando é municipalizada uma escola de 1ª a 4ª série do
ensino fundamental, são passados para o município os alunos, os prédios, os equipamentos,
contudo, os professores concursados permanecem na rede estadual. Como a grande maioria,
tem apenas formação de nível médio - magistério, não preenche, portanto os requisitos para
lecionar no segundo segmento do ensino fundamental, tampouco no ensino médio, níveis
da educação básica de responsabilidade do estado. Desta forma, a municipalização estaria
gerando uma categoria de professores na rede estadual, os excedentes.
A situação acima mencionada, isto é, a dos professores excedentes tem sido um dos
argumentos dos gestores estaduais para limitar a municipalização do ensino fundamental,
argumentando que o Estado não pode transferir os professores efetivos para uma outra
instância administrativa, uma vez que a legislação atual não permite essa transferência, nem
pode demiti- los. Segundo informações levantadas na entrevista citada, o Estado da Bahia
está iniciando um processo de negociação com os municípios, de modo que eles assumam o
pagamento do salário dos professores e dos encargos e, em contrapartida, recebem escolas e
alunos do primeiro segmento do ensino fundamental, visando acelerar a municipalização.
As informações apresentadas até aqui mostram que, a implantação do Fundef na Bahia, ao
contrário do que se poderia esperar, não tem estimulado de forma abrangente a
municipalização do ensino fundamental e ainda tem tornado mais tensas as relações entre
estado e municípios, dificultado desta forma a divisão de responsabilidades, sobretudo em
decorrência da competição por mais recursos. Os dados sinalizam que os gestores da rede
estadual desejam, sobretudo a garantia e a manutenção dos seus recursos. E, nessa
perspectiva, adotaram medidas como a absorção do alunado da educação de jovens e
adultos (EJA) na modalidade regular do ensino fundamental, em classes de aceleração, a
partir de 1998. Essa medida, que alterou a estatística educacional, buscava frear a redução
da matrícula do ensino fundamental, em função da municipalização, conseqüentemente a
diminuição dos recursos do Fundo.
Esta ação que transformou a matrícula da EJA (educação de jovens e adulto) em matrícula
da modalidade regular do ensino fundamental, adotada não só pela rede estadual como
também pelas municipais, se, por um lado
amorteceu a perda de recursos
da RE e
garantiu mais recursos do Fundef para as RM(s), por outro, ampliou a distorção idade-série
existente no sistema. Assim sendo, para corrigir essa defasagem está sendo implementado o
projeto de regularização do fluxo escolar que integra o Programa de Educação na Bahia Educar para Vencer. Esse projeto que em 2002 deve estar atingindo 280 municípios está
contribuindo para reduzir a citada distorção, e, segundo projeções da SEC/BA, quando
implementado em todo estado deve liberar mais de 500 mil vagas no ensino fundamental
regular diurno o que, como conseqüência, pode ampliar a matrícula do ensino médio. Com
essa perspectiva, o projeto de regularização do fluxo tem preocupado os gestores
municipais,
pois
vai
gerar
diminuição
da
matrícula
do
ensino
fundamental,
conseqüentemente, perda de receita, assim sendo preferem, a permanência da distorção,
pois essa pode garantir mais recursos para o ensino fundamental. Em síntese, essa discussão
vem mostrar que em matéria de financiamento da educação, “tudo” pode ser decidido e
executado em função da garantia de mais recursos.
Buscando perceber por outra via os impactos do Fundef na perspectiva de ações para a
valorização do magistério, passa-se a destacar as questões relacionadas com a oferta de
oportunidades para a melhoria de qualificação dos docentes do ensino fundamental, bem
como, das políticas estaduais voltadas para a reestruturação da carreira do magistério e
conseqüentemente seus reflexos sobre o salário dos professores.
Para levantar os projetos de qualificação dos professores do ensino fundamental, foi
visitado o Instituto Anísio Teixeira (IAT), órgão em regime especial de administração
direta da SEC/BA responsável pela capacitação docente. No IAT, o gestor entrevistado
expôs o principal projeto de formação de professores, da instituição. Destacou que até 1998
as ações do IAT estavam mais voltadas para cursos de capacitação, contudo, hoje está
dirigindo suas ações para a formação, em parceria com universidades. Para definir suas
ações, na linha de formação o IAT estudou os principais problemas do professorado,
destacando o contingente daqueles que ensinam da 5a a 8a série do ensino fundamental e até
no nível médio, com formação apenas de magistério, bem como, os bacharéis sem
formação pedagógica. A partir da identificação dos principais problemas o IAT, segundo o
informante, vem desenvolvendo, a partir de 1999, alguns programas para atender “aos
profissionais do ensino fundamental, médio e superior, buscando a melhoria da prática
pedagógica e da qualidade do ensino público, funcionando como suporte para a efetivação
das políticas públicas”
Dentre os programas definidos, aqui se destaca o Programa Tecnologia Educacional,
integrado pelos cursos de: (a) capacitação para professores em informática básica; (b)
capacitação para professores em informática educativa; (c) aperfeiçoamento para
professores em telepedagogia; (d) formação para professores - mestrado em mídia e
conhecimento; licenciatura plena para bacharéis que ensinam na rede estadual; licenciatura
plena para professores da rede pública (estadual e municipal), portadores de diploma de
nível médio. Os cursos de formação de professores oferecidos em dois níveis, pósgraduação e graduação estão sendo realizados em parceria com a Universidade Federal de
Santa Catarina - o mestrado e a licenciatura plena para bacharéis; nas Universidades
Estaduais da Bahia (UEFS, UESB, UESC, UNEB); Universidade Federal da Bahia
(UFBA), Universidade Católica de Salvador (UCSAL), Universidade de Salvador
(UNIFACS) - a licenciatura plena para professores com formação de nível médio.
Em síntese, os cursos de licenciatura buscam a formação de profissionais em exercício na
rede pública estadual e municipal, com o objetivo de atender às determinações legais,
enquanto o Mestrado em Mídia e Conhecimento tem como objetivo:
1
a transferência de tecnologia de educação à distância, visando reforçar as
ações pedagógicas já utilizadas pelas universidades estaduais, bem como
capacitar docentes para gerir o Programa de Formação de Professores na
Bahia, com os cursos de licenciatura plena para professores/bacharéis e
professores com formação de nível médio, em uso intensivo dessa nova
metodologia;
2
a preparação de 30 gestores da nova metodologia de educação à distância,
tendo como participantes 28 docentes das universidades estaduais da Bahia
e 2 técnicos do IAT. (IAT, 99-02).
Este plano de ação vem sendo implementado a partir de 2000, estando alguns cursos em
fase de execução, como o curso de mestrado que deve ser concluído em 2002, enquanto o
curso de licenciatura para professores/bacharéis (física, química, matemática e biologia)
com uma oferta de 600 vagas, teve início em 2001. Os cursos de licenciatura plena em
letras,
matemática,
física,
química
e
biologia
ainda
estão
em
processo
discussão/planejamento, devendo ser lançado ainda em 2002, o edital, segundo o que
afirmou o entrevistado.
Além desses cursos específicos, voltados para a formação de professores, o IAT em
parceria com outras instituições no período 99-02 vem desenvolvendo um programa de
apoio às ações da SEC/BA com a oferta de cursos para capacitar: (a) dirigentes em gestão
escolar; (b) professores - 1a a 8a série EF - envolvidos no projeto de regularização do fluxo
escolar; (c) professores que trabalham com o Ciclo Básico de Aprendizagem (CBA - 1a e 2a
séries EF) em avaliação da aprendizagem; (d) professores, diretores, coordenadores e
técnicos na aplicação do PEI - Programa de Enriquecimento Instrumental além de outros
cursos de aperfeiçoamento e especialização (IAT, Relatório 99-02).
Ainda sobre a formação e a capacitação dos professores, não se pode deixar de registrar
que, mesmo considerando que os 60% da receita do Fundo deveriam ser aplicados na
remuneração dos professores, até 2001, parte desses recursos poderia ser utilizada na
formação dos professores leigos, contudo muitos municípios não che garam a desenvolver
essas ações por considera- las de custo elevado, pelas exigências dos convênios que
requerem condições mínimas como equipamentos tecnológicos, biblioteca específica,
linhas telefônicas e outros recursos. Assim sendo, as ações de formação foram adiadas,
estando em fase de definição em alguns municípios, como Governador Mangabeira.
Em Vitória da Conquista está em discussão, desde 1999, um projeto de graduação através
de curso modular, em serviço, de professores municipais. Têm participado desse debate,
representantes da Secretaria Municipal de Educação, da Universidade Estadual do Sudoeste
da Bahia - UESB e do Sindicato dos Professores, contudo, em 2002 a rede municipal ainda
não havia definido seu projeto de habilitação dos professores não graduados. As discussões
e divergências giram em torno da qualidade de um curso dessa natureza; dos recursos
financeiros uma vez que a receita total do Fundef já está comprometida; das questões de
mercado de trabalho, levantadas pelos alunos do Curso Regular de Pedagogia da UESB,
que se sentem ameaçados com a oferta de um curso com vagas exclusivamente para os
professores da rede municipal de ensino.
No Município de São Sebastião do Passé, as atividades propostas na linha da habilitação
dos professores da rede municipal, estão em processo, uma vez que
as ações só se
concretizaram a partir de 2000, dois anos após a implantação do Fundef, com conclusão
prevista para o ano 2002. Informações recentes levantadas no Site da UPB confirmam as
afirmações acima, ao destacar que em maio/2002 dezesseis professores concluíram curso de
licenciatura para o ensino fundamental, oito na Universidade Estadual de Feira de Santana
(UEFS)
e oito no Campus Avançado da UEFS, em Santo Amaro e que, através do
Proformação, desenvolvido em parceria com o Fundescola, sete professores leigos foram
habilitados a exercer a profissão na zona rural. Também, recente convênio firmado com a
Universidade Estadual de Feira de Santana (UEFS) assegurou 100 vagas para o Município
de SSPassé, no Programa de Formação de Professores em Exercício nas Séries Iniciais do
EF, com duração prevista para dois anos, a partir de 2003. (Site da UPB,14/08/.2002).
Por outro lado, os municípios de Alagoinhas e Salvador não apresentaram seu plano de
formação dos professores não licenciados que atuam na rede municipal.
Salvador e Vitória da Conquista municípios que contam em sua sede com universidades
públicas, apresentaram, maiores percentuais de professores do EF com habilitação em
licenciatura, o que não se confirma em Alagoinhas, que se encontra nesse grupo e está
localizado próximo a Salvador.
Deste modo, as informações coletadas na pesquisa, deixam transparecer que ações do de
formação não aconteceram ou ainda estão em processo e aquelas de apoio/aperfeiçoamento
ainda não chegaram a produzir mudanças na ponta do sistema, não deixando ainda visível
sua marca no desempenho dos alunos, pelo menos no que se refere à avaliação externa
realizada pelo Projeto de Avaliação, integrado ao Programa Educar para Vencer. Em 2001,
os resultados gerais da avaliação de desempenho de alunos da 4a e 8a séries, nas disciplinas
Português e Matemática, mostram que os alunos de escolas estaduais apresentaram um
resultado ligeiramente maior do que o dos alunos de escolas municipais, nas quatro provas
realizadas. Contudo, um maior número de estudantes das duas redes de ensino estão
situados nas faixas de desempenho “insuficiente e baixa” (Agência de Avaliação, 2001).
Os resultados, da 8a série nas duas redes, chegam a ser preocupantes. Em Matemática, os
alunos submetidos á avaliação, classificados nas faixas insuficiente e baixo, representam
98,26% da rede estadual e 98,71% da rede municipal. Em Português, o resultado das
provas é um pouco mais elevado, encontrando-se nas faixas acima citadas 60,34% e
65,64%, respectivamente, nas redes estadual e municipal. (Agência de Avaliação, 2001).
Também, a análise quantitativa mostrou que o Fundef ainda não produziu nos municípios
estudados um impacto positivo no desempenho dos alunos, quando se observa o percentual
de aprovados a partir de 1998.
Passando a focalizar as políticas voltadas para a carreira docente, sobretudo o plano de
carreira dos profissionais do magistério, foram realizadas entrevistas com a organização
sindical filiada à Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE), a
Associação dos Professores Licenciados da Bahia - Sindicato (APLB) que representa os
trabalhadores em educação, das redes públicas estadual e municipais. Segundo o professor
entrevistado, a APLB vem atuando no sentido de discutir com a sociedade a importância
desse plano, por considerar:
esse documento a alma dos funcionários da educação, que aponta perspectivas, que
aborda pontos fundamentais das políticas de capacitação e atualização profissional,
de valorização profissional, de redução gradativa da carga horária para evitar
doenças ocupacionais, de remuneração e de qualidade da educação.
Nessa perspectiva, destacou o informante que, a entidade vem atuando junto aos gestores
da educação no sentido de oferecer um suporte para a elaboração desses planos na busca da
realização dos objetivos dos profissionais da educação, contudo não tem obtido êxito nesta
sua luta, uma vez que as secretarias de educação têm optado por contratar empresas de
assessoramento técnico que na verdade não estão trabalhando no sentido de melhorar as
condições de trabalho e de salário dos professores, mas, ao contrário, o que esperam é
garantir seu lucro com o trabalho de assessoria. Ainda, salientou que em muitos municípios,
os documentos elaborados, foram até aprovados, mas ainda não estão implantados.
Sobre as políticas estaduais voltadas para a carreira docente e seus reflexos nos salários,
constatou-se com as informações levantadas que está em vigência a Lei N° 4.694 de 09 de
junho de 1987, que estrutura o plano de carreira do magistério público estadual de 1° e 2°
graus e a
lei N° 7.250 de 09 de janeiro de 1998, que altera a carreira de magistério
público estadual de ensino fundamental e médio e fixa os vencimentos básicos da categoria,
definindo quatro níveis da carreia: nível 1 - docentes com formação de nível médio; nível 2
- docentes e especialistas habilitados em licenciatura de curta duração; nível 3 - docentes e
especialistas com titulação de licenciatura plena; nível 4 - docentes e especialistas com
estudos de pós- graduação.
A legislação que alterou a carreira do magistério datada de 1998, primeiro ano de
implantação do Fundef, extingue a gratificação de incentivo à qualificação profissional (art.
5°) e institui a gratificação por desempenho e qualificação profissional
cargos efetivos do magistério
destinada aos
do EF e EM,em função da qualificação profissional,
associada á avaliação prévia de conhecimento e de desempenho profissional (art. 6°). O
valor da gratificação por desempenho e qualificação profissional varia, segundo a situação
do profissional em relação a: regime de trabalho (20 ou 40 horas semanais); nível da
carreira (1 a 4); referência (I a VI).
Nesse instrumento legal, de 1998,
o piso salarial fixado para o professor nível 1 -
magistério de nível médio, em regime de trabalho de 20 horas, foi de R$140,00, podendo
chegar ao máximo de R$280,00 para o professor pós-graduado, no mesmo regime de
trabalho. Os que têm 40 horas dobram o salário-base, respectivamente, R$ 280,00 e 560,00.
A observação, da Tabela A 4 (em anexo)
que mostra o salário-base dos professores,
apresentado anteriormente deixa perceber que os reajustes salariais ocorreram em função da
correção do salário mínimo.
Nesse sentido, os professores da rede estadual através da APLB - Sindicato tem se
mobilizado, já tendo encaminhado à SEC/BA uma proposta de reestruturação do plano de
carreira e do estatuto do magistério público, na busca da transformação do quadro salarial e
das oportunidades para sua atualização continuada, para que possam ter sempre um bom
desempenho profissional, capaz de produzir a
melhoria da qualidade do ensino e do
desempenho dos alunos.
Quanto à questão salarial dos professores das redes municipais, o que se contatou nos
municípios estudados foi uma certa apreensão dos gestores, no que diz respeito à reajustes
salariais mais elevados. Isto porque, considerando que o Fundo tem duração fixada (10
anos), levantam a hipótese de que, ao término deste período, essa política de financiamento
não seja renovada, o que pode gerar uma situação de total inadimplência dos municípios.
Neste caso, alguns gestores adotaram a prática do abono, ou do rateio do saldo dos 60%
destinados ao pagamento dos professores do EF.
Ainda sobre a questão salarial, é importante não deixar de registrar as declarações dos
representantes do Conselho Estadual de Educação (CEE) e da União Nacional dos
Dirigentes Municipais de Educação/BA (Undime/Ba) que ao serem indagados na entrevista
sobre a relação entre o salário dos professores do ensino fundamental e as políticas de
valorização do magistério, expressaram suas observações e críticas:
?? a existência do Fundef é válida, mas há muito que percorrer para cumprir
as finalidades a que se propõe, (...) a questão que mais me chama atenção e
me sensibiliza é a questão do professor. Ele continua muito exposto à
insegurança salarial que está muito longe de ser atendida no padrão
razoável. O fato dele ainda precisar trabalhar dois turnos (diurno e noturno)
para sobreviver, a dificuldade de aquisição de bibliografia necessária a sua
atualização, o desgaste emocional a que é submetido coordenando cla sses
numerosas (...) quando deve ser facilitador, mediador, estimulador, um
professor reflexivo... ( Declaração do Representante do CEE).
?? No Estado, um professor com formação de magistério, regime de trabalho
de 20 horas ganha R$280,00 e no regime de 40 horas R$570,00 (...) Se ele
não tiver casa própria e tiver que alugar uma casa, o dinheiro não dá nem
para comprar um livro...este professor não pode se qualificar.(Undiime/Ba).
?? Chegou o momento de se pensar numa valorização do professor em termos
de valorização salarial. O Fundef deveria ter um percentual bem maior
visando a melhoria da qualidade do ensino e melhoria salarial (...)
(Declaração do Representante da Undime/Ba).
Por fim, vale deixar o registro do representante da União dos Municípios da Bahia (UPB)
que ao ser entrevistado não chegou a tocar nas questões selecionadas para discussão, mas ,
sinalizou algumas dificuldades, dirigindo suas observações no sentido de indicar uma
avaliação geral do Fundo. Desse modo, declarou que desde a implantação do Fundef, os
prefeitos e os secretários da educação dos municípios baianos têm desenvolvido ações para
conduzir e manter na sala de aula a clientela do ensino fundamental, avaliando na sua
entrevista aspectos do Fundo, destacando que essa política pública de financiamento do
ensino fundamental:
1
melhorou a vinculação específica do recurso orçamentário,no percentual
mínimo de 25%, para atender o ensino de responsabilidade do município;
2
possibilitou o financiamento da melhoria das instalações físicas das escolas;
3
piorou o tratamento igualitário para todos os Municípios do Brasil, quando
cada um deles possui realidades diferentes. (Há municípios que 25% da
receita de seu orçamento, para atender a educação, constitui valor
relativamente alto com aplicação de recursos sem observância do princípio
da economicidade para atender a uma exigência constitucional, enquanto
que para outros, o percentual de 25% do orçamento é insuficiente;
4
precisa melhorar o valor do custo/aluno/ano, para fazer face às demandas
básicas de transporte escolar e melhoria salarial dos professores, além da
necessidade de incluir a merenda escolar como item de responsabilidade
do Fundef, porquanto para estes itens os recursão deficientes.
Também, apontou sugestões que podem contribuir para a melhoria da gestão municipal de
educação:
1
os municípios precisam capacitar seus técnicos e criar sistemas próprios de
municipalização do ensino, para que não fiquem atrelados à política
educacional do estado, haja vista que cada ente tem a sua atribuição, sua
competência definida na Lei de Diretrizes e Bases da Educação.
2
esta ação de instalação do sistema municipal próprio de educação, deve
envolver amplo debate com a categoria do magistério e sindicato da
categoria, bem como,com o conselho de educação, sociedade civil
organizada, no sentido de encontrar solução peculiar aos interesses da
localidade;
3
os municípios precisam exigir do governo federal, que o valor do custo
aluno/ano seja real, para possibilitar o custeio e a manutenção do ensino
fundamental, sobretudo nos Estados do Nordeste, onde os municípios têm
baixa arrecadação e a complementação da União não é suficiente para
atender a demanda de custos, especialmente porque a fixação do custo tem
sido inferior à sua realidade.
As informações apresentadas quanto às questões propostas para análise, mostram que
ações decorrentes da implantação do Fundef produziram impactos que podem ser
considerados positivos e negativos. Os impactos vistos como positivos, dizem respeito
principalmente a esse movimento de descentralização e municipalização do ensino,
contudo, na Bahia ele não tem avançado no ritmo esperado pelas gestões municipais. As
negociações têm sido lentas e muitas vezes têm caminhado na direção proposta pela gestão
estadual, pelo menos, esta situação foi notada nos estudos de caso. As gestões municipais,
por um lado, gostariam de assumir a gestão do ensino fundamental em suas oito séries, por
outro lado, ficam apreensivas com esta responsabilidade na medida em que não têm certeza
da manutenção do Fundo depois de 2006.
Por outro lado, o registro de algumas situações, mostra que o Fundef de alguma forma deu
brechas para que os gestores manipulassem situações no sentido de preservarem seus
recursos, em detrimento de uma maior descentralização e municipalização do ensino
fundamental.
Também as informações coletadas mostraram que ações, como as de melhoria da
qualificação atravé s da habilitação de professores, não foram sequer iniciadas em alguns
municípios e que em outros, bem como, no estado estas estão no início do processo não
permitindo avaliar seus impactos.
Quanto aos o plano de carreira dos profissionais do magistério, ficou constatado que o
movimento docente está buscando nesse momento uma reestruturação dos planos
aprovados em 1998, vez que a prática tem mostrado que os documentos elaborados naquele
momento em nada estão contribuindo para fazer avançar a melhoria da valorização do
magistério, pelo menos, através da melhoria da qualificação e da remuneração.
Focalizando a Gestão Democrática e o Controle Social do Fundef - o Condef e os
Conselhos Municipais
O Conselho Estadual de Acompanhamento e Controle Social do Fundef na Bahia foi
criado, através do Decreto Estadual N° 7.277, de 8 de abril de 1998, passando a ser
designado pela sigla Condef,.
Em entrevista, o Secretário de Educação da época, declarou que:
(...) houve um decreto do Governador definindo que o Secretário da
Educação seria o presidente do Conselho Estadual de
Acompanhamento do Fundef, e esse Conselho teria dois grandes
objetivos: (a) aprovar um plano de aplicação de recursos para o
Fundef; (b) fiscalizar a aplicação desse dinheiro.
O decreto referido acima foi de abril de 1998, três meses depois da implantação nacional do
Fundef. A nomeação dos onze conselheiros previstos no Decreto N° 7.277/98 deu-se quase
três meses depois de instituído o Condef, isto é, em 30 de junho de 1998. Nessa primeira
composição, o poder executivo estadual estava representado diretamente por quatro desses
conselheiros (Secretarias da: Educação, Fazenda e Administração; e Procuradoria Geral do
Estado) e ainda contava com o apoio da representação de outros quatro conselheiros
oriundos do CEE, da UPB, de escolas públicas do EF e da DMEC (que ainda não tinha sido
desativada); portanto, mais quatro votos totalizando o pleno controle da agenda do Condef.
Tal composição dos conselheiros, além do atrelamento direto ao gabinete do Secretário de
Educação, configura uma situação expressa pelo poder executivo de não assumir
plenamente as atribuições e finalidade desses Conselhos de Acompanhamento naquilo que
a Lei federal determinou que fosse feito nacionalmente.
No que tange ao Regimento do Condef, este só veio a ser aprovado após um ano e oito
meses, mais precisamente em 16 de fevereiro de 2000, conforme a Resolução n. 001/00,
publicada no Diário Oficial do Estado em 17/02/2000. Entre as competências do Condef, o
Regimento previa as seguintes:
I - acompanhar e controlar a repartição, a transferência e a aplicação dos recursos
do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização
do Magistério - Fundef;
II - examinar os registros contábeis e os demonstrativos gerenciais mensais
atualizados, referentes aos recursos repassados ou recebidos à conta do Fundef;
III - supervisionar a realização do Censo Escolar anual;
IV - elaborar relatórios gerenciais trimestrais, referentes ao Fundef; e
V - manter articulação com os Conselhos Municipais do Fundef.
Ou seja, uma reprodução do que determina a Lei Federal N° 9.424, de 26 de dezembro de
1996, o que não significa que, na prática, as ações pertinentes ao Condef cheguem, de fato,
a cumprir o que determina a Lei Federal.
Sobre o funcionamento do Condef, o ex-secretario de educação e seu primeiro presidente,
em entrevista aos pesquisadores, declarou que:
Era para ter reunião do Conselho a cada mês, mas às vezes demorava dois meses,
pois para ter reunião era preciso já ter prestações de contas prontas... (por isso que
demorava). Nas prestações de contas verificamos que o Estado aplicava mais do
que recebia.
Acerca da periodicidade das reuniões do Condef, também assim se expressou, através de
uma entrevista, a representante do Conselho Estadual de Educação no Condef, na primeira
composição dos seus membros: “Nós tivemos pouquíssimas reuniões, mas na primeira
reunião de instalação falou-se a respeito da finalidade daquele Conselho e também se deu
logo início às discussões para a elaboração do regimento interno”.
Procurou-se localizar, na Secretaria da Educação, as prestações de contas, bem como, livros
de atas, relatórios gerenciais trimestrais, além de outros documentos sobre a atuação do
Condef desde a sua criação em abril de 1998, contudo, os documentos citados não foram
disponibilizados para consulta.Também, a realização de entrevistas com os conselheiros foi
uma tarefa muito complicada. Resumindo, não se teve acesso direto a vários documentos
públicos do Condef, nem foi possível entrevistar seu atual presidente, bem como, a
secretária executiva.
O Regimento do Condef prevê a seguinte organização interna: a) presidência: b) plenário;
c) secretaria executiva. Essa estrutura organizacional funciona com o apoio administrativo e
técnico da Secretaria de Educação do Estado da Bahia (SEC/BA). Também está previsto
um assessoramento ao Condef, no campo da Auditoria com a finalidade de apurar
reclamações e denúncias relativas a infrações disciplinares e ilícitos administrativos,
referentes à aplicação dos recursos do Fundef no âmbito da administração pública do
Estado da Bahia.
Contudo, na prática, o que se constatou é que o Condef nada registrou, nada fez no âmbito
das suas competências, desde abril de 1998. Apenas discutiu e aprovou o seu regimento
interno no espaço de quase dois anos. Segundo uma das entrevistas realizadas, vez por
outra, os conselheiros eram convocados para assinar Atas de Reuniões do Condef a pedido
de seu presidente. Tal procedimento sugere que o Condef nunca exerceu suas competências
e nunca cumpriu sua finalidade. Por exemplo, apesar de o Regimento determinar no artigo
2º que compete ao Condef: “estimular e apoiar a criação dos Conselhos Municipais do
Fundef, promovendo a sua articulação com vistas ao desenvolvimento das ações relativas
ao Fundef”, tais estímulos e apoios não foram constatados por nós nos estudos de caso dos
municípios estudados pela equipe do projeto.
Documentos fornecidos pela Associação dos Professores Licenciados da Bahia/Sindicato
dos Trabalhadores em Educação do Estado da Bahia (APLB/SINDICATO), compondo um
dossiê de denuncias, bem como, as informações coletadas através de entrevista com o
representante da CNTE/Seção Bahia, no Conselho Estadual de Acompanhamento do
Fundef, indicam que boa parte dos municípios (mais de cem) não cumpriu as exigências da
Lei de criação do Fundef. Inúmeras denúncias, envolvendo os mais variados tipos de
irregularidades, foram protocoladas na Comissão de Educação e Cultura da Assembléia
Legislativa do Estado da Bahia, nos Tribunais de Contas do Estado e dos Municípios, no
Ministério Público, na Representação da Procuradoria Geral da União na Bahia e, por
último, encaminhadas ao próprio MEC no final do ano de 1999. Essa entidade civil de
representação dos professores tem-se mostrado vigilante sobre a implementação das
políticas públicas em educação tanto ao nível do estado, quanto ao nível dos municípios
baianos.
No Bahia, o problema de fiscalização e controle do Fundef fica acentuado pelo fato de que
não há um entendimento de quem deve julgar as ações de denuncia encaminhadas ao
Ministério Público do Estado. Conforme entrevista realizada com um dos Promotores de
Justiça, vinculado á Procuradoria Geral de Justiça - Centro de Apoio Operacional às
Promotorias de Justiça do Interior com Atribuição para a Proteção da Moralidade
Administrativa e Patrimônio Público (Caopub) - nenhuma ação referente ao Fundef foi
julgada pela Justiça no âmbito do Estado da Bahia nos últimos quatro anos. Isto porque a
composição do Fundef envolve recursos tanto do Estado como da União. Assim sendo, a
compreensão do Ministério Público do Estado é de que o julgamento de processos deve ser
realizado pela instância federal. A União, por outro lado, não tem atuado nesse sentido por
entender ser esta uma atribuição do Estado e por ter um quadro de pessoal, na Bahia, que é
insuficiente para assumir essa responsabilidade em todo o estado. O Ministério Público do
Estado da Bahia aguarda que o Supremo Tribunal Federal solucione definitivamente o
problema da competência da Justiça Federal para processar e julgar as ações decorrentes da
má aplicação dos recursos do Fundef. Enquanto isso, a tramitação dos processos se
encontra paralisada.
Possivelmente, uma gestão transparente dos recursos públicos em educação, só poderia
ocorrer se os Conselhos Estaduais e Municipais de Acompanhamento pudessem se
organizar democraticamente, contando com os três segmentos sociais que compõem a
educação: sociedade local (pais dos alunos, os próprios alunos, funcionários técnicoadministrativos e outros atores sociais locais), professores (suas entidades de representação
política) e representantes do governo local (secretarias de educação).
Atente-se à questão de que, em se tratando de um órgão colegiado de fiscalização das ações
do executivo, jamais poderia o próprio governo presidir, ou pautar a conduta desse órgão
colegiado. Como também, não deveria nomear conselheiros, vinculados aos interesses da
política de governo, no sentido de preservar o princípio constitucional inscrito no artigo
206, inciso VI, da CRFB/88: “O ensino será ministrado com base no princípio da gestão
democrática do ensino público, na forma da lei”.
Diante da prática de omissão verificada no funcionamento do Condef, parece que nessa
linha de conduta de descumprimento dos dispositivos constitucionais, o governo do Estado
da Bahia, através da sua Secretaria de Educação, deixa de cumprir uma série de outras
determinações legais, a exemplo do artigo 72 da LDB-9.394, de 20 de dezembro de 1996:
As receitas e despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino serão
apuradas e publicadas nos balanços do Poder Executivo, assim como nos
relatórios a que se refere o parágrafo 3º do artigo 165 da Constituição
Federal.
No parágrafo 3º do art. 165 da CRFB/88, encontramos o seguinte: “O poder executivo
publicará, até trinta dias após o encerramento da cada bimestre, relatório resumido da
execução orçamentária”. No caso particular do Condef, não tivemos acesso nem aos
referidos balanços, nem aos relatórios resumidos da execução orçamentária desde a
implantação do Fundef na Bahia.
Outro aspecto que vale salientar é o que diz respeito às competências individuais de cada
conselheiro para entender de contabilidade pública, orçamento, balanço e relatório de
prestação de contas, para que possam executar a análise e emitir pareceres sobre as receitas
e despesas do Fundef. Nas entrevistas foram obtidas explicações do tipo:
1
A maioria dos conselheiros do Condef não possui conhecimento suficiente
para analisar e emitir parecer sobre a movimentação da conta do Fundef; e
2
Alguns dizem sempre que entendem de educação e não de contabilidade.
A análise, de algumas das entrevistas realizadas, sinaliza que parece existir uma bem
elaborada cultura - ou apelo - à não-participação, à não-cidadania, por parte de algumas
pessoas envolvidas com a representação de entidades civis e de instituições públicas e
particulares. Por exemplo, entre os diversos conselheiros entrevistados, percebe-se que, às
vezes, eles não sabem porque estão ali (no desempenho daquele papel, num órgão
colegiado) e nem o que vão fazer ali. São poucos os que têm uma consciência mais
esclarecida sobre a sua missão no desempenho de representação de uma dada função
pública.
A Lei Complementar No. 101, a Lei de Responsabilidade da Gestão Fiscal, determina o
seguinte quanto à transparência, controle e fiscalização dos gastos públicos de governo,
relativamente à transparência da gestão fiscal:
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada
ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos,
orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo
parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de
Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à
participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de
elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.
Esta Lei tem sido a bússola de orientação na ação fiscalizadora externa dos Tribunais de
Contas e do Ministério Público, sobre todas as contas públicas em geral. Contudo, segundo
um assessor técnico do TCM, entrevistado pelos pesquisadores:
(...) Para que se cumpra a Lei, é necessário algo que os municípios têm dificuldade
de fazer, que é o planejamento. Não se tem como cumprir a Lei na aplicação do
Fundef se não há um planejamento do município. Esse acompanhamento ele tem
que ser feito através do controle interno do órgão; ele tem que ter um controle
interno adequado que permita a ele ter uma avaliação de quanto se gastou, de
quanto se tem para gastar.
Comparando-se os seis casos estudados, observa-se a existência de algumas semelhanças,
bem como algumas dessemelhanças entre os mesmos.
Por exemplo, a partir da análise do conteúdo das diversas entrevistas realizadas, percebe-se
uma maior participação do sindicato dos professores (APLB - Sindicato e o Simmp de
Vitória da Conquista) nos municípios do interior, com uma atuação mais destacada dos
conselheiros que representam o sindicato, do que no conselho de acompanhamento da
capital do estado. Contudo, e apesar de haver uma representação da CNTE (sindicato) no
conselho estadual de acompanhamento do Fundef, não é no âmbito do estado que se dá uma
atuação mais transparente desse organismo de controle e fiscalização na aplicação dos
recursos carimbados da educação, como determina a Lei de criação do Fundef.
Mesmo assim, relativamente às competências dos conselhos de acompanhamento do
Fundef, estas são desempenhadas com maior dificuldade e alguma restrição nos municípios
interioranos do que no conselho da Capital, onde foi observada uma atuação regular, com
reforço da assessoria em contas públicas, prestada aos conselheiros pelo Fundo Municipal
de Educação. Contudo, no estado, o Condef, simplesmente não vem funcionando. Durante
o período em estudo ocorreu um número insignificante de reuniões por falta de convocação.
No que se refere ao acompanhamento e ao controle social da aplicação dos recursos do
Fundef, a auditoria do TCE no Relatório e Parecer Prévio a ser encaminhado à Assembléia
Legislativa em 2001, com base nas informações das atas das reuniões do Condef, concluiu
que este Conselho:
não vem acompanhando e controlando, adequadamente, a gestão dos
recursos do Fundo, o que contraria o princípio básico da própria instituição
do Fundef, repercutindo na efetividade e legitimidade do gerenciamento dos
seus recursos.
Ainda, neste mesmo Relatório e Parecer Prévio foi citada uma constatação da auditoria do
TCE, no que diz respeito à gestão do Fundo, ou seja, “suas contas não foram prestadas
desde sua constituição, devendo a autoridade competente proceder à devida tomada de
contas dos exercícios de 1998, 1999,2000”.
Tanto a divisão de responsabilidade, quanto à assistência técnica aos municípios, previstas
na LDB, cujas ações devem ser acordadas entre o Estado e os seus Municípios, tal
recomendação da lei parece que não chega a se concretizar na Bahia. A análise das
declarações obtidas nas entrevistas realizadas não indica tal atitude, nos estudos de caso,
por parte do Conselho Estadual de Acompanhamento do Fundef (Condef). Sabemos que a
LDB 9.394, incumbe aos Estados, através do art.10, inciso II: “definir com os municípios
formas de colaboração na oferta do ensino fundamental, as quais devem assegurar a
distribuição proporcional das responsabilidades, de acordo com a população a ser atendida
e os recursos financeiros disponíveis em cada uma dessas esferas do poder público”. A
aplicação deste dispositivo, como rotina normal entre as duas esferas de poder público, não
ficou demonstrada nas entrevistas realizadas. Ainda a esse respeito, a lei recomenda mais
procedimentos, de modo a assegurar uma integração de fato entre as duas esferas
executivas. Diz o inciso III, do mesmo artigo, que o Estado deve: “Elaborar e executar
políticas e planos educacionais, em consonância com as diretrizes e planos nacionais de
educação, integrando e coordenando as suas ações e as dos seus Municípios”.
Assim, aquela perspectiva de execução de um planejamento educacional em regime de
colaboração entre as diversas esferas do poder público, sobretudo na relação entre o estado
e os seus municípios, não se percebe nas ações desenvolvidas em torno das ações
educativas no Estado da Bahia.
Os conselheiros municipais apresentam-se com uma imensa carência de conhecimentos em
orçamento e contas públicas para efetuar uma fiscalização mais rigorosa nas contas do
Fundef. Uma exceção é o Conselho Municipal de Acompanhamento do Fundef, de
Salvador, que dispõe dos serviços de assessoria contábil do Fundo Municipal de Educação.
Este fundo já se encontrava previsto na Lei Orgânica do Município de Salvador desde
1990, foi criado em 1996, e finalmente instalado a partir da implantação do Fundef (1998).
Em dois, dos cinco estudos de caso, o Conselho de Acompanhamento do Fundef foi criado
no ano de 1998, mas nunca chegou a se reunir durante o mandato dos respectivos prefeitos.
Ambos só vieram a se reunir, discutir e aprovar o Regimento, além de estabelecer um
calendário regular de reunião a partir das novas administrações municipais (de orientação
política contrária ao antecessor) empossadas em janeiro de 2001. Portanto, num período de
três anos esses Conselhos não atuaram, em flagrante desobediência ao que estabelecia a Lei
Federal de criação do Fundef.
Outro aspecto contrastante, diz respeito ao Conselho Estadual de Acompanhamento do
Fundef, o qual, entre 1998 e 2001 reuniu-se apenas quatro vezes, isto é, numa média de
uma reunião por ano. Entretanto, no seu Regimento reza uma periodicidade de reunião
mensal. Aliás, os conselheiros do Condef, no Estado da Bahia, nunca exerceram suas
atribuições como manda a Lei. Quando esses conselheiros foram convocados para aquelas
quatro referidas reuniões, apenas iam tomar conhecimento de algumas das ações de
interesse da própria Secretaria Estadual de Educação, além de assinar a ata da reunião
anterior. Segundo declarou em entrevista o representante da CNTE (APLB-Sindicato), o
Condef só se reúne para referendar os atos do executivo estadual e o representante dos
trabalhadores em educação tem sido o mais crítico dos conselheiros. Porém uma voz única,
que não é suficiente para desequilibrar a ordem das coisas.
Nestas notas de confrontação entre os Conselhos Municipais e Estadual de
Acompanhamento do Fundef, outro item digno de destaque, diz respeito ao modo como são
escolhidos e indicados os membros de representação das entidades e órgãos nesses
Conselhos. Em alguns deles, nos municípios do interior, há uma nítida separação entre os
que representam o poder público municipal e aqueles que representam as entidades civis.
Quase sempre, esses conselheiros foram eleitos, ou indicados após algum tipo de consulta,
pelas respectivas bases que representam. Em quatro desses Conselhos (todos também no
interior do Estado e numa linha de orientação política contrária ao governo estadual), a
presidência dos trabalhos nunca esteve com o Secretário Municipal de Educação ou com o
seu preposto no Conselho. Como declarou um dos entrevistados: “Não convém que seja o
próprio secretário de educação ou um preposto dele a presidir os trabalhos de um órgão que
se propõe a fiscalizar a aplicação dos recursos financeiros destinados às ações da própria
Secretaria”.
Em outros Conselhos, sobretudo os dois sediados na capital do Estado, esses mesmos
aspectos não são relevantes, nem mesmo são percebidos no corpo das entrevistas realizadas
pela Equipe Técnica do Projeto. Como também não se percebe um procedimento
democrático por parte do poder público na indicação e renovação de mandato dos
componentes dos Conselhos de acompanhamento e fiscalização da aplicação dos recursos
do Fundef.
Outro aspecto notado é que nenhum dos conselheiros entrevistados - no interior e na capital
- pronunciaram-se acerca do acompanhamento na realização anual do censo educacional.
No entanto, existe uma série de denúncias na imprensa diária, nas Comissões de Educação
e Cultura do poder legislativo e nos sindicatos de professores sobre a manipulação dos
dados do censo escolar. Essas denúncias dão conta de que o número de alunos matriculados
no ensino fundamental cresce demais no início de cada ano letivo e de que o mais
importante é reter o aluno na escola independentemente do padrão de qualidade do ensino
aí desenvolvido. (Conforme dossiê de denúncias, em três volumes, da APLB - Sindicato).
Não há, também, por parte dos conselheiros uma rotina de fiscalização direta nas escolas do
ensino fundamental para verificar in loco a melhoria, o aproveitamento pedagógico e o
desempenho institucional e acadêmico da aplicação dos recursos do Fundef. Há uma
excessiva preocupação com o número de matrículas, mas não há uma mínima preocupação
com a qualidade dos serviços prestados pela escola do ensino fundamental.
Por último, destaca-se que os dispositivos da Lei de criação do Fundef são cobrados e
fiscalizados pelos órgãos de controle externo tipo Tribunal de Contas. Sobre esta questão,
os exames auditoriais realizados pelo TCE permitiram que fossem apresentadas as
seguintes considerações, acerca da gestão dos recursos do Fundef, no Relatório e Parecer
Prévio de 2001, deste Tribunal:
O procedimento adotado pela Sefaz, de transferir os recursos do Fundo do
Governo Estadua l, da conta do Banco do Brasil, para a CUTE (Conta Única
do Tesouro), é justificado por razões operacionais: a utilização dos
recursos em conjunto garante um maior percentual na aplicação. Essa
justificativa, entretanto, não pode prevalecer a ponto de desfigurar a própria
instituição do Fundef, transformando-o em mera vinculação de recursos,
sem a garantia, como é próprio à função do fundo, de que os rendimentos
de seus recursos reverterão para a realização dos seus objetivos.
O que se constatou com a pesquisa é que esse fato não produziu conseqüências, pois a
prestação de contas do estado em 2001 foi aprovada, apesar das considerações apresentadas
em relatório pelo TCE/BA. à Assembléia Legislativa.
RESULTADOS E RECOMENDAÇÕES PRINCIPAIS
O estudo do processo de implantação do Fundef na Bahia gerou uma massa de informações
e de dados que, discutidos e analisados, indicaram alguns impactos positivos e outros
negativos no que diz respeito à cobertura do ensino fundamental e dos outros níveis da
educação básica, bem como, no que se refere a indicadores de qualidade do serviço
oferecido, ao salário dos professores, à fiscalização e ao controle social dos recursos.
Sobre a Cobertura
A pesquisa realizada constatou um crescimento da matrícula do ensino fund amental no
período 1996/2000, aumentando 28,6% no estado como um todo e 71,4% nas redes
municipais. Como resultado, a taxa de atendimento referente à população de 7 a 14 anos
passou de 89,2% em 1996 para 96,5% em 2000. Nos municípios estudados, as tendênc ias
aproximaram-se às do estado, pois o acréscimo percentual no total de matrículas variou no
período de 14% (Governador Mangabeira) a 36% (Vitória de Conquista). No que diz
respeito ao processo de municipalização do ensino fundamental, constatou-se que este
movimento teve início antes de 1998 e, tomando-se como referência o período 1996/2000,
sua expansão foi de 13,95% no estado como um todo, sendo mais expressiva nos
municípios pesquisados menos populosos, como São Sebastião do Passé (12,02%) e
Governador Mangabeira (8,72%). Salvador, o município capital, Vitória da Conquista e
Alagoinhas
registraram,
no
período
citado,
menor
crescimento
percentual
de
municipalização, respectivamente, 5,92%, 5,89% e 3,42%, destacando - se uma presença
mais efetiva do estado na oferta do ensino fundamental em Salvador, que em 2000
apresentava um índice de municipalização do ensino fundamental de apenas 21,50%,
enquanto São Sebastião do Passé já alcançava 64,77%.
Se por um lado se tem afirmado que o Fundef estimulou o aumento da matrícula no ensino
fundamental, tendo como elemento motivador a relação matrícula x recursos, por outro,
pode ter inibido o crescimento da educação infantil. Esta hipótese tem como base dois
fatores. O primeiro é a inexistência do vínculo matrícula x recursos para a educação
infantil, o que levou as redes municipais a não absorverem as matrículas desse nível que o
estado deixou de oferecer a partir de 1998. O segundo é o fato da LDB /96 não ter definido
a idade mínima de sete anos para ingresso no ensino fundamental, o que possibilitou
algumas gestões municipais alterarem o registro das estatísticas, passando a contabilizar as
classes de alfabetização (crianças de cinco e meio a seis anos), que antes de 1998 eram
computadas na educação infantil, como classes do ciclo inicial do ensino fundamental, que
envolve a alfabetização. Este remanejamento das estatísticas para ampliar a matrícula do
ensino fundamental também possivelmente ocorreu com as classes de educação de jovens e
adultos (EJA), que quase desapareceram dos registros e passaram a ser computadas como
classes de ensino fundamental regular, com enfoque na aceleração. Estas duas situações de
possível remanejamento de dados podem estar contribuindo para o aumento da matrícula do
ensino fundamental.
Isto não significa, entretanto, que não tenha havido uma grande
chamada escolar, sobretudo nas redes municipais e na zona rural, impulsionada pelo
investimento no transporte escolar.
Quanto ao ensino médio, sua matrícula vem crescendo, principalment e na rede estadual.
Contudo, as taxas de escolarização ainda são baixas quando comparadas às do ensino
fundamental, atingindo 15,9% (escolarização liquida) em 2001, enquanto no ensino
fundamental esta taxa era de 96,2%. Ainda com relação ao ensino médio, pode-se levantar
a hipótese de que seu crescimento tenha sido limitado pela falta de incentivo em relação aos
recursos, o que levou os gestores da rede estadual a controlar a municipalização do ensino
fundamental na expectativa de manutenção em sua própria rede dos alunos matriculados no
segundo segmento do ensino fundamental. Esta medida impediu a liberação de espaço
físico e de docentes para a ampliação da oferta do ensino médio. Assim, a idéia de que a
municipalização do ensino fundamental permitiria à rede estadual avançar rapidamente na
oferta do ensino médio não foi plenamente concretizada.
A discussão dos dados de matrícula dos três níveis da educação básica mostra claramente
que essa política de financiamento, que relaciona matrícula a recursos fina nceiros, motivou
as gestões municipais para a busca da melhoria quantitativa, ou seja, da ampliação da oferta
de vagas no ensino fundamental. Contudo, esta política tem tido conseqüências negativas
para educação infantil e o ensino médio. Portanto, recomenda-se ampliar a cobertura do
Fundo visando atender a todo os níveis de educação básica brasileira.
Sobre a Qualidade do Ensino
O Fundef busca não só a universalização do ensino fundamental, como também uma oferta
de ensino de boa qualidade, através de uma melhor distribuição e alocação dos recursos e
da valorização do magistério. Para a análise do impacto do Fundo, foram destacados neste
estudo alguns indicadores que podem representar a qualidade da oferta do serviço. São eles:
a quantidade de alunos por turma, o gasto aluno/ano, a qualificação dos professores, o
rendimento e a movimentação dos alunos.
Embora não haja estudos conclusivos sobre a questão, para fins desta pesquisa trabalhou-se
com as hipóteses de que classes menores tornam o trabalho do professor mais eficiente,
elevando conseqüentemente o rendimento dos alunos. Procurou-se
então verificar o
impacto do Fundef no tamanho das turmas do ensino fundamental. Aqui é importante
registrar que os dados da pesquisa estão agregados, tendo sido calculado para cada ano do
período estudado o número alunos/turma do ensino fundamental, não se obtendo este dado
em relação a cada um dos segmentos - 1ª à 4ª séries e 5ª à 8ª séries. Esta ressalva é
importante, uma vez que estes dois segmentos apresentam características diferenciadas
quanto ao número de professores que atuam em cada turma.
Assim, a discussão aqui
desenvolvida está sendo conduzida a partir de dados aproximados.
Os dados coletados mostram que, nos municípios estudados, o número de alunos por turma
praticamente não variou entre 1996 e 2000, sendo que a média não ultrapassou 32
alunos/turma, média considerada adequada para os padrões aceitáveis de qualidade. É
positiva a constância desse número diante do crescimento abrupto das matriculas no
período em questão.
Ao que parece, o referido aumento foi acompanhado por
investimento na construção e/ou na ampliação das unidades escolares.
Além da relação alunos/turma, um outro indicador de qualidade é o gasto por aluno/ano.
Com o Fundef, a garantia de um valor mínimo de dispêndio/aluno se concretizou via
repasse acrescido de uma complementação da União, quando necessário. Mostram os
dados que sem os recursos do Fundo a receita disponível seria insuficiente para atender o
valor mínimo estipulado, exceto no estado e no município capital, uma vez que estes
apresentam uma maior capacidade de arrecadação. Além disso, foi constatado um aumento
significativo na despesa aluno/ano (em trono de 50% depois de corrigido pela inflação) em
quatro dos cinco municípios pesquisados. Nesta perspectiva, pode-se concluir que o Fundef
teve um impacto positivo no sentido de garantir recursos e ainda promover um aumento no
gasto por aluno/ano no ensino fundamental.
Com relação às despesas por aluno/ano dos níveis de educação infantil e do ensino médio,
não se pode afirmar que o Fundef tenha produzido algum impacto positivo. No ensino
médio, enquanto as matrículas aumentaram após a criação do Fundef, o indicador despesa
por aluno/ano tem decrescido ao longo deste período. Observa-se, no entanto, que em
alguns casos os dados financeiros referentes a esses dois níveis de ensino, não foram
disponibilizados e noutros eles estavam agregados com as despesas do ensino fundamental.
É possível
que, a partir de 1998, estejam embut idas no gasto aluno/ano do ensino
fundamental, as despesas com educação infantil, nas redes municipais, e as despesas com
ensino médio, na rede estadual. Essa discussão merece um aprofundamento do estudo, que
vai requerer dos gestores uma atitude mais transparente no que diz respeito a tornar
públicos os dados de receitas e despesas. Aqui, o que se quer destacar é a dificuldade que
os pesquisadores encontraram para ter acesso aos dados financeiros.
Até o ano 2001 as gestões municipais estavam autorizadas a aplicar parte dos recursos da
parcela dos 60% destinada à valorização do magistério na capacitação dos professores
leigos, para habilitação necessária ao exercício das atividades docentes. Assim sendo, a
expectativa era de que fossem identificadas ações que buscassem adequar os quadros
docentes das redes estadual e municipais às exigências legais, ou seja, formação de nível
médio em curso de magistério para o ensino da 1ª à 4ª séries e formação de nível superior
em curso de licenciatura plena para o exercício do magistério da 5ª à 8ª séries do ensino
fundamental. Os dados coletados revelaram, contudo, a presença, em 2000, de professores
sem a habilitação mínima exigida por lei para o exercício do magistério no ensino
fundamental. Salvador e Vitória da Conquista foram os municípios, entre os pesquisados,
que apresentaram o melhor quadro docente no que diz respeito à adequação do grau de
formação ao nível de ensino em que o trabalho docente era exercido. Os outros três
municípios, integrantes do estudo, ainda contavam com um percentual significativo de
professores sem a habilitação requerida. Também na rede estadual foram encontrados
professores com formação de magistério atuando no segundo segmento do ensino
fundamental. No período 98-00, apenas o município de São Sebastião do Passé estava
executando projetos, que buscavam a melhoria de qualificação de seus professores.
Também a gestão estadual, através do Instituto Anísio Teixeira, em convênio com várias
universidades, estava definindo projetos de habilitação, à distância, de professores em
exercício em sua rede. No entanto, estas iniciativas são recentes demais para já terem
surtido efeitos significativos.
Assim, pode-se afirmar que a situação dos quadros docentes ainda era precária no ano
2000, considerando-se a perspectiva de que todos os professores do ensino fundamental
tenham formação de nível superior, em cursos de licenciatura plena. Entre os casos
estudados, Salvador, o município melhor situado, tinha 38,25% de professores licenciados
enquanto Alagoinhas e Governador Mangabeira só contavam, em seus quadros, com 5,66%
e 3,42%, respectivamente.
Recomenda-se, portanto, que seja prolongado o período de
capacitação dos professores leigos - findo em 2001 - para que seja assegurada uma maior
participação dos docentes neste processo, com vistas a proporcionar ao alunado uma
melhor qualidade de ensino.
A pesquisa mostrou que a maior disponibilidade de recursos para a manutenção e
desenvolvimento do ensino não foi capaz de modificar a situação do quadro docente. Esta
situação, aliada a outras, podem ser responsáveis pela baixa produtividade das redes de
ensino estudadas. Os dados da pesquisa indicam que o Fundef não produziu impacto
positivo em relação ao rendimento dos estudantes, uma vez que, no período 96-00, os
índices de aprovação variaram negativamente e os de reprovação positivamente, nas redes
estudadas. Quanto à permanência do aluno na escola, a situação mostrou-se mais positiva
com a diminuição do índice de abandono nos casos pesquisados, exceto em Governador
Mangabeira e na rede estadual.
Em síntese, fazendo-se um paralelo entre os indicadores da oferta do ensino fundamental,
no que se refere às dimensões quantitativa e qualitativa, fica evidente, em todos os casos
estudados, o impacto positivo do Fundef no que diz respeito à dimensão quantitativa,
significando aumento da matrícula, embora se chame a atenção para a possibilidade da
adoção de mecanismos para ampliar a matrícula do ensino fundamento de forma artificial.
Contudo, quanto à dimensão qualitativa, este impacto só pode ser considerado positivo em
relação ao crescimento da receita e, conseqüentemente, o gasto/aluno/ano, em função do
Fundo associar a matrícula aos recursos. Conclui-se que a presença de mais recursos não
foi condição suficiente para alterar o perfil dos quadros docentes nem o desempenho dos
alunos.
Assim sendo, recomenda-se que seja revisado o valor mínimo a ser gasto por aluno/ano,
apoiado em estudos do custo real do ensino fundamental por aluno/ano, para que mais
recursos sejam investidos na
qualificação dos professores, além do financiamento de
estudos qualitativos que investiguem questões específicas relativas à melhoria do ensino.
Recomenda-se, também, que seja respeitada pelo Governo Federal a exigência legal que
prevê um valor mínimo aluno/ano nunca inferior “a razão entre a previsão da receita total
para o Fundo e a matrícula total do ensino fundamental do ano anterior, acrescida do total
estimado de novas matrículas”. Segundo Davies (1998), se a lei fosse respeitada, o valor
mínimo aluno para 1998 deveria ter ficado em R$ 444,17, e não em R$ 315,00.
Sobre os Salários
A melhoria dos salários dos professores, uma das motivações para a criação do Fundef, não
se concretizou plenamente. Ao contrário, os dados coletados mostraram, em três casos
estudados, no período 98-00, um crescimento negativo com relação ao salário-base,
alcançando -21,04% na rede estadual. Por outro lado, no município onde ocorreu o maior
crescimento (31,78%), isto se deu por incorporação ao salário-base dos 25% de atividades
complementares, ocorrendo um reajuste real de apenas 6,78%. As informações levantadas
sinalizam a insatisfação dos professores com seus níveis salariais, existindo no movimento
docente a reivindicação da reformulação dos planos de carreira e remuneração do
magistério. Observou-se na ação dos gestores a prática do abono ou da distribuição do
saldo dos 60%, de uma só vez, a título de gratificação (“rateio”). O que pode parecer falta
de planejamento, na verdade pode ser uma estratégia para não comprometer as finanças do
município, caso o Fundef não permaneça como uma política de financiamento do ensino
fundamental. Inicialmente, os professores ficaram satisfeitos com o abono ou a gratificação,
contudo, já começaram a perceber o efeito negativo desta política em relação às suas
garantias salariais, daí os movimentos reivindicatórios no sentido de revisão dos planos de
carreira e remuneração do magistério.
Neste caso, recomenda-se que os gestores da educação, juntamente com os representantes
dos docentes realizem estudos no sentido de melhor planejar o gasto dos 60% disponíveis
para o pagamento dos professores, evitando a política de ”rateio” e abono, sendo
importante rever, nesse momento, de um modo global, o plano de carreira e de
remuneração do magistério.
Sobre a Fiscalização e o Controle Social dos Recursos
Segundo a legislação, a fiscalização e o controle social dos recursos do Fundef devem ser
executados pelos Conselhos Estadual e Municipais de Acompanhamento e Controle Social
do Fundef, como também, pelos Tribunais de Contas e pelo Ministério Público. Na Bahia,
os Conselhos Estadual e Municipais de Acompanhamento e Controle Social do Fundef,
seguindo o que determina a legislação, foram formalmente constituídos no estado, bem
como em todos os municípios pesquisados. Contudo, nos estudos de caso, não foi
observada uma ação contínua e plena desses conselhos, pautada nos objetivos propostos.
Também, a pesquisa identificou alguns elementos que foram considerados inibidores ou
que têm funcionado como barreiras às ações desses órgãos de fiscalização, destacando-se,
dentre outros: a presença do secretário de educação como membro e/ou presidente desses
conselhos; a falta de motivação e de interesse do presidente em convocar reuniões; a
deficiência e a insuficiência de informações; a morosidade no fluxo de informações; o
despreparo dos conselheiros para analisar registros contábeis e demonstrativos gerenciais,
bem como para elaborar relatórios e pareceres avaliativos; a dificuldade dos conselheiros
para conciliar o tempo de suas atividades profissionais com o exercício das atividades nos
conselhos; a escolha de conselheiros politicamente comprometidos com os gestores; a falta
de infraestrutura material para o pleno funcionamento de um conselho de fiscalização e
controle; a falta de canais de comunicação e de divulgação; a falta de organização de alguns
segmentos da sociedade que têm participação nesses conselhos.
Dessa forma, os conselheiros não têm conseguido fiscalizar a ação dos gestores, no que diz
respeito à repartição, à transferência e à aplicação dos recursos do Fundo. Assim sendo, a
pesquisa constatou uma distância entre os resultados alcançados e os esperados no que diz
respeito à atuação dos conselhos de acompanhamento e controle, o que mostra a falta de
efetividade do desempenho desses órgãos de fiscalização, bem como sua pouca eficácia no
que se refere ao alcance de objetivos mais gerais, tais como os de controle social, de
representação, de participação e de democratização.
Sobre o controle externo dos recursos do Fundef, o TCE/BA e o TCM/BA têm realizado a
apreciação das contas prestadas, anualmente, pelos órgãos governamentais do estado e dos
municípios, com a finalidade de opinar por sua aprovação ou rejeição. Segundo a pesquisa,
todos os municípios estudados tiveram suas contas aprovadas com ressalvas ou rejeitadas
no período 98-00, exceto o município de Salvador que teve suas contas aprovadas no ano
de 1999. Ainda, com relação às contas aprovadas com ressalva ou rejeitadas, a informação
é de que, em muitas delas, a causa das ressalvas ou da rejeição estava relacionada com a
aplicação dos recursos do Fundef. Quanto ao Estado da Bahia, verificou-se que suas contas
foram aprovadas, apesar do Relatório Prévio - 2001 do TCE/BA ter chamado a atenção
para o fato da Sefaz/Ba transferir os recursos do Fundo da conta específica do Banco do
Brasil para a conta única do tesouro (CUTE), o que, segundo o próprio Tribunal, faz
“desfigurar a própria instituição do Fundef, transformando-o em mera vinculação de
recursos”.
Em caso de rejeição das contas dos governos e havendo indícios de crime contra o
patrimônio público, cabe aos Tribunais de Contas encaminhá- las ao Ministério Público para
a devida investigação e providências cabíve is. Contudo, na Bahia, os processos relativos à
má aplicação dos recursos do Fundef encaminhados ao MP pelo TCM, bem como por
outras organizações não têm sido julgados, pois até o presente momento o Supremo
Tribunal Federal não determinou a instância competente para processar e julgar esses
processos (MP, Of. Nº 03/2002 e Of. Nº 188/2002). Assim sendo, constatou-se através da
pesquisa que a fiscalização dos recursos Fundef ou não tem sido efetivada pelos Conselhos
Estadual e Municipais de Acompanhamento e Controle Social desse Fundo ou quando
executada pelos Tribunais não têm produzido conseqüências.
Considerando as questões apontadas com relação à fiscalização do Fundef, recomenda-se:
(a)
que seja desenvolvido um amplo movimento no sentido de envolver todos os
segmentos sociais que integram o Conselho de Acompanhamento e Controle Social
do Fundef na discussão da função desse órgão colegiado, bem como, do papel de
seus representantes nesse conselho;
(b)
que os gestores responsáveis pela aplicação dos recursos do Fundef, mantenham
um canal de comunicação direto com o Conselho de Acompanhamento e Controle
e que estabeleçam formas de divulgação, dos dados das receitas e despesas desse
Fundo para a comunidade escolar, para os segmentos da sociedade que participam
desse conselho e para a sociedade em geral;
(c) que os órgãos de gestão dos recursos do Fundef, seguindo o que define a
legislação, mantenham seus recursos em uma conta específica, os quais devem ser
destinados a uma programação também específica no respectivo orçamento;
(d)
que os membros desses conselhos sejam preparados para a realização das suas
atividades, de modo a compreender o que são as políticas públicas de
financiamento da educação e a dominar as práticas específicas desses órgãos
colegiados;
(e)
que seja revista a composição dos conselhos, na intenção de que o titular da pasta
da educação não integre este órgão colegiado, que deve fiscalizar as ações do
executivo da educação.
(f) que seja incluída na legislação uma previsão de dispensa de carga horária dentro
da jornada de trabalho dos profissionais integrantes de conselhos dessa natureza,
para que possam desempenhar as atividades inerentes à condição de conselheiro.
Como nota conclusiva é importante registrar que, com o Fundef, os municípios estudados
passaram a assumir um papel de maior destaque na oferta dos serviços educacionais,
responsabilizando-se pela educação infantil e uma parte significativa do ensino
fundamental. Contudo, a municipalização ampla, envolvendo todo o ensino fundamental,
exige planejamento e um processo de implantação acompanhado e controlado, buscando,
sobretudo, cumprir a proposta do próprio Fundef de valorização e capacitação do
magistério, para que gradativamente seja alcançada a melhoria da qualidade do ensino
fundamental brasileiro.
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