IV Simpósio de Pós-Graduação em Relações Internacionais do
Programa "San Tiago Dantas" (UNESP, UNICAMP e PUC/SP)
de 05 a 08 de Novembro de 2013
ISSN 1984-9265
RELAÇÕES BRASIL-ÍNDIA: UMA PARCERIA PARA O REVISIONISMO
SOFT
Felipe Leal Ribeiro de Albuquerque
Programa de Pós Graduação em Relações Internacionais (PPGRI-UERJ) //
[email protected]
1. Introdução
As relações Brasil-Índia, após décadas de baixo perfil e de pouca essencialidade
para os formuladores de política externa dos dois países, ganharam relevância
significativa. Por terem visões de mundo semelhantes e capacidades limitadas de
influenciar a ordem vigente, as diplomacias de Brasil e de Índia veem no adensamento
da parceria, considerada estratégica, um meio para promover transformações que lhes
interesse na ordem vigente. De um passado colonial comum, passando pelo discurso
reivindicatório dos anos 1960 e 1970, à posição de economias das mais importantes do
presente momento, os dois países compartilham identidades, o que se reflete em suas
relações bilaterais e na conformação de posturas comuns em foros multilaterais.
O objetivo deste artigo é analisar, tomando inicialmente as relações bilaterais e
multilaterais – notadamente no que diz respeito ao Fórum de Diálogo Índia-BrasilÁfrica do Sul (IBAS) e o agrupamento BRICS – como Brasília e Nova Délhi buscam
reforçar os pleitos comuns em prol de um revisionismo soft na atual arquitetura global.
Entendemos que Brasil e Índia são atores em desenvolvimento que, por sustentarem
discursos em prol da defesa de interesses do sul geopolítico e se proporem a assumir
maiores responsabilidades, ganham legitimidade que colabora para sua prerrogativa de
obterem papel político mais condizente com suas credenciais.
Para fins metodológicos, este trabalho se concentrará no período que vai de 2003
a 2010, comparando-o com o transcurso histórico das relações bilaterais e multilaterais.
Ao longo do estudo, procuraremos mostrar como e por que o revisionismo soft é um dos
objetivos centrais da inserção internacional de Brasil e de Índia.
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2. Breve histórico das relações Brasil-Índia: da distância ao estreitamento de laços
(1948-2002)
Durante cerca de vinte anos, do estabelecimento de relações diplomáticas, em
1948, às visitas da então primeira-ministra Indira Gandhi a Brasília, em 1968,1 e do
ministro das Relações Exteriores brasileiro José de Magalhães Pinto à Nova Délhi, no
mesmo ano, os contatos entre Brasil e Índia foram escassos.2 Até então, o diálogo
centrava-se em articulações episódicas em foros multilaterais, a exemplo da
Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD)3 e do
G-77.
A retórica semelhante, mas com pouca operacionalidade prática em contexto de
ordem internacional rígida, aproximava posturas defensoras de papel mais proeminente
para os atores do sul geopolítico. Ecoando teses4 que reivindicavam a preservação das
margens de autonomia de seus países frente a Estados Unidos e à União Soviética, as
diplomacias de Brasil e de Índia arvoravam-se à condição de representantes das nações
em desenvolvimento. Para além dessa liderança autoesclarecida, os dois países, por seu
peso econômico e político, eram tidos, por seus pares, como referência nas discussões
em prol de termos mais afeitos às necessidades do chamado “terceiro mundo”.5
Ao longo das décadas de 1960 e 1970, a articulação multilateral brasileiroindiana - ainda que débil e não institucionalizada, tendo em vista o pouco peso e
frequência dos contatos bilaterais – referenciava-se na marcação de posições comuns
em diversos regimes internacionais.6 Em termos práticos, o apoio a pleitos consonantes
era garantia de legitimidade frente aos parceiros em desenvolvimento e de relativa
maior capacidade de barganha junto às grandes potências. A recusa mútua à assinatura
1
Tratou-se da primeira visita de um chefe de governo indiano ao Brasil. Na ocasião, foi assinado um
Acordo de Cooperação Cultural, que previa visitas recíprocas de acadêmicos; concessão de bolsas de
estudos; ensino de história da Índia no Brasil e de história brasileira na Índia, entre outras previsões. Uma
Comissão Mista foi criada como mecanismo de acompanhamento.
2
A opção de Jawaharlal Nehru, primeiro-ministro da Índia de 1947 a 1964, pelo autogoverno e pela
independência de rumos em política externa contribuiu para esse quadro.
3
Principalmente a partir da II UNCTAD, realizada em Nova Délhi, em 1968.
4
Evidenciadas, por exemplo, no discurso do chanceler João Augusto de Araújo Castro, proferido na 18ª
Assembleia Geral das Nações Unidas, em 1963.
5
Enquanto a Índia foi dos principais líderes do Movimento Não Alinhado, criado em 1961, e um dos ecos
do espírito de Bandung (1955), o Brasil permaneceu como observador.
6
Como na convergência em prol de uma Nova Ordem Econômica Internacional (NOEI), referenciada em
resolução da Assembleia Geral da ONU.
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do Tratado de Não Proliferação (TNP), tendo por base o argumento de que cristalizaria
ordem desigual, perpassa tal escolha de inserção de Brasília e de Nova Délhi.
Os contatos diplomáticos, no entanto, não redundaram em imediata
intensificação das relações. As distâncias geográfica e cultural, os modelos de
desenvolvimento endógenos e as atenções voltadas para diferentes rivalidades e
tabuleiros geopolíticos impediram que os contatos multilaterais se ampliassem em
trocas bilaterais. Para as diplomacias de Brasília e de Nova Délhi, a intensificação das
relações não era essencial para a inserção internacional de seus respectivos países. A
convergência discursiva, portanto, não conduziria ao efetivo estabelecimento de uma
parceria, e os intercâmbios comerciais permaneceriam incompatíveis com o peso
econômico dos dois países.
Isso ocorreu, principalmente, pelas estratégias desenvolvimentistas pautadas em
processos de substituição de importações, o que, aliado aos protecionismos à indústria
nascente, dificultava prospectos de dinamização dos fluxos de comércio. Apesar disso,
as duas nações preocupavam-se de forma semelhante com a mitigação da crise sistêmica
iniciada em 1973 e com a internalização de bens de capital, principalmente nos setores
energético, nuclear e de informática. Para ambas, a mudança estrutural em suas cadeias
produtivas lhes garantiria a superação de estágios de subdesenvolvimento e de
constrangimentos exógenos.
O intercâmbio tecnológico, que poderia acelerar esses processos, limitou-se a
manifestações pontuais de interesse, como na busca da Índia por detalhes sobre o
Programa Nacional do Álcool (Proálcool) brasileiro e no Acordo de Cooperação sobre a
Utilização Pacífica da Energia Nuclear, de 1968, denunciado pelo Brasil após o teste
nuclear indiano de 1974.7
O persistente quadro de distanciamento tentou ser minimizado com a visita do
chanceler Ramiro Saraiva Guerreiro à Índia em 1984. Na ocasião, foi aventado o anseio
7
Com o codinome de “Smiling Buddha”, a “explosão nuclear pacífica”, conforme o governo indiano,
levou à denúncia do tratado bilateral de 1968, por ir de encontro a seus termos. O Brasil, igualmente não
signatário do TNP e cujo programa nuclear também levantava suspeitas de seus pares, em especial da
vizinha Argentina e dos Estados Unidos, procurou, com a denúncia, assegurar seu compromisso com o
desenvolvimento de tecnologia nuclear para fins pacíficos. Além disso, em resposta ao teste nuclear
indiano, foi criado o Grupo de Supridores Nucleares (NSG, na sigla em inglês), com o intuito de regular
internacionalmente a transferência de matérias-primas nucleares e, com a adoção de salvaguardas, limitar
o acesso da Índia a insumos necessários à ampliação de seu programa.
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brasileiro em dinamizar as relações culturais, comerciais e tecnológicas com o parceiro
asiático, o que se inseria na política externa universalista do governo João Figueiredo. A
tímida aproximação gerou, no ano seguinte, já na chancelaria de Olavo Setúbal, a
assinatura de Acordo sobre Cooperação nos Campos de Ciência e Tecnologia, em
contexto em que os dois países discutiam o Sistema Geral de Preferências Comerciais
(SGP), nos primeiros passos da Rodada Uruguai do GATT.8
O fim da Guerra Fria apresentou novos desafios, especialmente no que diz
respeito à adequação aos preceitos liberais em voga. Em se tratando de dois países
relativamente fechados às trocas externas, a adoção de práticas neoliberais como a
abertura econômica e as privatizações não ocorreu sem a realização de debates
domésticos e de eventuais revezes em seu curso de implementação. As reformas
permitiram incremento relativo no comércio bilateral e impulsionaram iniciativas em
prol do adensamento das relações com parceiros de seus entornos regionais. Trataram-se
de estratégias que visavam a melhor preparar Brasil e Índia para enfrentar a competição
de um mundo globalizado. Convergia, desse modo, a leitura de que novos custos
distributivos ensejavam maior participação nas agendas regional e internacional.
Enquanto o Brasil assinava o Tratado de Assunção, em 1991, a Índia iniciava, no
mesmo ano, sua Look East Policy, proposta em prol do incremento de relações
econômicas, políticas e comerciais com os membros da Associação de Nações do
Sudeste Asiático (ASEAN), Japão e Coreia do Sul, a fim de reforçar a posição indiana
como de liderança regional frente à ascensão chinesa. Nesse contexto, da mesma forma
que a política externa brasileira procurou aproximar-se da Argentina, por via do
MERCOSUL, a diplomacia indiana entendia a importância de estreitar os laços com
Pequim. Nos dois casos, mecanismos de estabelecimento de medidas de confiança
mútua foram propostos.
Além dos esforços de adequação macroeconômica a mercados crescentemente
integrados, Brasil e Índia buscaram portar-se como atores cooperativos em uma ordem
em franca transição, por meio do reforço de suas franquias democráticas e pela adesão a
alguns regimes internacionais, como o de meio ambiente. Isso não quer dizer,
entretanto, que posturas menos soberanistas fossem deixadas de lado, principalmente se
8
Acordo Geral de Tarifas e Comércio, estabelecido em 1947.
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levarmos em consideração o caso indiano; 9 tampouco que os dois países vislumbravam
o sistema multilateral estritamente da mesma forma.
Na análise comparativa, é possível dizer que a maior preocupação brasileira em
renovar suas credenciais em política externa junto a distintos tabuleiros multilaterais nos
anos 1990 explica-se por: (a) o fato de o Brasil estar recém saído de um regime de
exceção de quase duas décadas, período em que o exercício de sua autonomia dava-se em virtude da vigência de um sistema centralizado de tomada de decisão10 e de
constrangimentos externos11 - pela distância; 12 (b) a Índia já ser parte de certos tratados
de que o Brasil estava ausente;13 e (c) a corrente de ação e de pensamento dos
autonomistas ter perdido poder decisório frente ao grupo dos institucionalistas
pragmáticos no interior do corpo diplomático brasileiro.14
A manutenção de certas posturas defensivas por Nova Délhi, como no caso da
recusa à assinatura do TNP, pode ser explicada pelas peculiaridades da dinâmica
regional asiática e pelo fato desse país ser uma potência nuclear que utiliza essa
condição como instrumento de poder.15 Argumenta-se ainda que, à diferença do Brasil
de grande parte dos anos 1990, não houve, com o mesmo lastro de permanência, grupo
9
Ao contrário do Brasil, a Índia não é signatária, por exemplo, do Estatuto de Roma (1998) e dos
protocolos adicionais às Convenções de Genebra de 1949. O Estado indiano também não ratificou a
Convenção das Nações Unidas contra a Tortura de 1984 e não é parte dos principais instrumentos
relacionados aos direitos dos refugiados, como a Convenção de 1951 Relativa ao Estatuto dos Refugiados
e seu protocolo de 1967. Além disso, a Índia não é parte do TNP, ratificado pelo Brasil em 1998.
10
Ao mencionarmos “sistema centralizado de tomada de decisão”, o fazemos em comparação ao período
democrático.
11
Principalmente a partir da administração Jimmy Carter (1977-1981).
12
FONSECA JR., 1998, trabalha, a partir dos conceitos de autonomia pela distância e de autonomia pela
participação, com os diferentes matizes de inserção internacional do Brasil.
13
Como os de direitos humanos; enquanto Nova Délhi havia se tornado parte em 1979 dos dois pactos de
1966, o Brasil só viria a fazê-lo em 1992.
14
A ascendência decisória dos institucionalistas pragmáticos no Itamaraty, no período da presidência de
Fernando Henrique Cardoso (FHC), processo gestado desde os estertores da década de 1980, é tributária
da visão de que o Brasil deveria integrar-se aos mais variados regimes para poder influenciá-los e
vislumbrar a construção de ordem internacional afeita a seus interesses. Para as características e principais
diferenças entre as correntes de ação e de pensamento dos autonomistas e dos institucionalistas
pragmáticos no processo decisório do Ministério das Relações Exteriores (MRE), ver SARAIVA (2010).
15
O Paquistão, com quem a Índia travou conflitos em 1947, 1965, 1971 e 1999, realizou seu teste em
1998, criando virtual situação de equilíbrio nuclear na região sul-asiática. A realidade fática do arsenal
nuclear indiano, que lhe garante diferencial de hard power não significa – e talvez exatamente por esse
motivo – que o país não busque sustentar-se como potência cooperativa com normas e regimes e como
entusiasta da cooperação sul-sul em regiões como África e Ásia.
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político-partidário hegemônico na Índia favorável à maior abertura comercial e
econômica.16
No que diz respeito às relações bilaterais, aponta-se interesse inicial indiano em
dinamizar os contatos com atores como o Brasil, tendo em vista que o colapso da União
Soviética, então maior parceiro comercial da Índia, levou Nova Délhi a tentar
diversificar suas parcerias para além dos mercados europeu, japonês e norteamericano.17 No âmbito político-diplomático, menciona-se a assinatura do Memorando
de Entendimento sobre Assuntos de Interesse Comum, de 1992, que previa a
possibilidade de reuniões periódicas, e seu ajuste complementar de 1993, relativo à
cooperação científica e tecnológica no setor ferroviário. Apesar de indicar interesse na
promoção de consultas frequentes, os dois instrumentos não criaram canais
institucionalizados de diálogo ou resultados palpáveis.
Esse quadro tentou ser modificado em 1996, com a visita de FHC à Índia, a
primeira de um chefe de Estado brasileiro, ocasião em que foi assinado um Acordo de
Cooperação Nuclear18 e discutida uma agenda comum para o meio ambiente, que previa
o reforço de posturas compartilhadas.19 Dois anos depois, o presidente indiano Kocheril
Narayanan retribuiu o gesto e veio ao Brasil, o que permitiu a assinatura de um
memorando de entendimento sobre cooperação entre as academias diplomáticas dos
dois países, além de um ajuste complementar na área de saúde e de medicina.
16
Isso explica maior resistência indiana a ceder nas negociações da Rodada Doha da Organização
Mundial do Comércio (OMC), iniciada em 2000.
17
É exemplo o programa Focus Latin America and Caribbean, ou Focus LAC, estratégia indiana lançada
em 1996 visando ao aumento das exportações para essas regiões. Katju (2011), trata do assunto.
Menciona-se, também, a decisão firmada em 1993 pelos membros da Associação Sul-Asiática para a
Cooperação Regional (SAARC) de gradualmente baixarem as tarifas na região.
18
O Acordo de Cooperação Nuclear de 1996 foi rompido pelo Brasil em 1998, em virtude da realização
de testes nucleares pela Índia, que sofreu sanções internacionais em momento de escalada de tensões com
o Paquistão. Nesse mesmo ano, o Brasil foi membro fundador da Coalizão Nova Agenda, que tem o
objetivo central de assegurar o desarmamento nuclear e a universalização do regime do TNP. No discurso
brasileiro, os cinco testes nucleares indianos comprometem o regime de não proliferação e colocam em
risco a paz e a segurança internacionais.
19
A agenda comum para o meio ambiente foi aventada no contexto das discussões relativas ao Protocolo
de Quioto, assinado em 1997. Quanto às posturas compartilhadas, cita-se o princípio sete da Declaração
do Rio, de 1992, que prevê responsabilidades comuns, porém diferenciadas, entre países desenvolvidos e
em desenvolvimento. Esse princípio perpassa a postura de Brasil e de Índia nas negociações climáticas
até o período hodierno.
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De 1981 a 2000, a corrente de comércio foi errática, sem um padrão de
crescimento ou de decréscimo sustentados.20 Os contatos intersocietários e empresariais
eram pouco
frequentes, as distâncias culturais permaneciam, e os incentivos
governamentais estavam aquém das possibilidades da parceria. Por isso, o comércio
bilateral não apresentava peso quantitativo ou qualitativo nas respectivas balanças
comerciais, com as exportações indianas centrando-se em óleo diesel, têxteis, fármacos
e querosene, e as brasileiras em óleo de soja, minério de ferro e algodão.
O fluxo comercial passaria a crescer de forma estável a partir do final do
segundo mandato de FHC, com as trocas passando de US$ 483 milhões em 2000 para
US$ 1,22 bilhão em 2002. A mudança numérica pode ser explicada pela organização de
uma missão empresarial brasileira à Índia em 2002; pela realização, no mesmo ano, da
primeira reunião do Conselho Comercial Brasil-Índia, criado em 1996; e pelo avanço de
reformas liberalizantes no parceiro asiático.
Paripasso ao aumento das trocas, houve progressos em outras searas, a exemplo
do estabelecimento da Comissão Mista bilateral (COMISTA),21 paradigma para
posterior celebração de parceria estratégica mútua; do programa de cooperação
científico-tecnológica; e do início da cooperação técnica no campo do etanol. O
adensamento relativo da parceria ocorreu em momento em que, perceptíveis os
insuficientes ganhos da estratégia de inserção internacional sustentada pelo grupo
institucionalista pragmático no processo decisório do Itamaraty, o Brasil objetivou
maior aproximação com outros atores emergentes, entre eles a Índia.
Conforme explica Saraiva (2010), as escolhas realizadas pelo grupo de
pensamento e de ação institucionalista pragmático geraram uma diminuição no ritmo de
aproximação com as nações do sul geopolítico, estando essas mais concentradas na
dinâmica comercial. A ênfase nas relações com os parceiros tradicionais também
20
Em 1981, por exemplo, a corrente de comércio atingiu US$ 313 milhões, sendo sucedida por um
decréscimo, para US$ 187 milhões, em 1982, e por subsequente acréscimo, alcançando US$ 280 milhões
em 1983. Nos anos 1990, o patamar de US$ 176 milhões em 1990 chegou a US$ 709 milhões em 1994 e
voltou a cair, para US$ 356 milhões em 1998. Em 2000, a corrente de comércio estava em US$ 488
milhões. Disponível em:
http://www.mdic.gov.br//sitio/interna/interna.php?area=5&menu=1410&refr=576, acesso em:
01/10/2013.
21
Comissão Mista de Cooperação Política, Econômica, Científica, Tecnológica e Cultural Brasil-Índia,
estabelecida em 2002.
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implicaria menor ímpeto universalista na política externa brasileira. Ao fim do governo
FHC, tais estratégias passaram a ser mais fortemente questionadas no interior do MRE,
propiciando condições para renovadas interações com países emergentes, o que teria
desdobramentos visíveis nos anos seguintes.
3. O ganho de essencialidade: o novo patamar das relações Brasil-Índia (20032010)
As relações indo-brasileiras, que passaram a ganhar escopo comercial a partir de
2000, receberam efetivo significado político e diplomático com a ascensão de Luiz
Inácio Lula da Silva à presidência do Brasil, em 2003, e de Manmohan Singh à chefia
do governo da Índia, no ano seguinte. A parceria, a níveis bilateral e multilateral,
ganhou essencialidade, e o seu adensamento foi entendido como necessário para que os
respectivos Estados ganhassem condições de melhor se inserirem em uma ordem
internacional em transição.
À realidade fática das estatísticas comerciais, soma-se a atuação concertada na
negociação de temas internacionais, o que indica que as agendas bilateral e multilateral
não estão apartadas; ao contrário, se retroalimentam e garantem lastro de permanência à
relação. Se as novas composições governamentais colaboraram na criação do IBAS, do
G20 comercial (G20C) da Rodada Doha da OMC, 22 e do G4,23 por exemplo, isso não
ocorreu sem a formalização de novos canais de contatos bilaterais e a intensificação dos
pré-existentes.
Brasil e Índia, no entender de seus respectivos corpos diplomáticos, comungam
de passivos e de virtudes semelhantes, o que cria espaços para o estabelecimento de
canais institucionalizados de diálogo e de cooperação, entre si e com terceiros parceiros
e blocos regionais. Tratam-se de nações emergentes e com entraves estruturais
análogos, mas que possuem peso político e econômico consideráveis, são interlocutores
22
Composto por exportadores de produtos agrícolas e também por nações importadoras de alimentos,
como China e Egito, além da própria Índia, esses com grandes populações e riscos consideráveis de
insegurança alimentar. Os objetivos principais do G20C são reduzir os subsídios distorcivos concedidos
pelos países desenvolvidos a suas produções agrícolas; e cumprir o mandato agrícola da rodada Doha.
23
Agrupamento composto pro Brasil, Índia, Alemanha e Japão com a proposta de articular posições em
prol da reforma do Conselho de Segurança da ONU. O grupo surgiu no contexto de intervenção norteamericana no Iraque e, em larga medida por causa disso, de discussões em prol de modificar a estrutura
organizacional das Nações Unidas.
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necessários na discussão de distintos temas da agenda global, mantêm credenciais de
legitimidade e resguardam credibilidade para o diálogo tanto com países desenvolvidos
quanto com os em desenvolvimento.
Pode-se dizer que o maior poder conferido ao grupo de ação e de pensamento
dos autonomistas no processo decisório do Itamaraty durante a gestão do chanceler
Celso Amorim (2003-2010), assim como a busca de uma política externa assertiva pelo
primeiro-ministro Manmohan Singh fez convergir o interesse comum em não só
conservar, como de ampliar os espaços de autonomia dos dois países. Da mesma forma,
a capacidade de articular retórica solidária com ações pragmáticas foi um traço comum
do comportamento internacional de Brasil e de Índia.
3.1. Relações bilaterais24
No âmbito político-diplomático, a base de sustentação dos contatos entre
Brasília e Nova Délhi são as reuniões da Comissão Mista Bilateral, que mais tarde
conformariam uma parceria estratégica. O mecanismo prevê a rotinização da relação,
por meio de diálogo constante sobre variados pontos de contato e de interesses comuns,
o que possibilita intercâmbios não somente entre os níveis de ministérios de relações
exteriores, como também de outras pastas das burocracias governamentais e de
determinados atores das respectivas sociedades civis.25
As trocas de visitas diplomáticas e políticas tornaram-se uma constante a partir
de 2003, o que denota a tomada de consciência do caráter estratégico da relação. Em
junho, o então ministro de Assuntos Exteriores da Índia, Yashwant Sinha, veio à
Brasília. Nesse mesmo ano, Celso Amorim visitou Nova Délhi,26 em ocasião de reunião
do G20C, quando se realizou, em paralelo, a primeira sessão da Comissão Mista
Bilateral e a segunda reunião do Conselho Comercial Brasil-Índia.
24
Dividimos as relações indo-brasileiras nos subtópicos “bilateral” e “multilateral” meramente por
questão de organização.
25
Ainda que, na prática, a participação desses outros atores veja-se restringida pela condução do corpo
diplomático.
26
O Itamaraty estendeu o convite para que representante do governo da Argentina integrasse a delegação
brasileira, assim como para que empresários do MERCOSUL participassem da reunião do Conselho
Comercial bilateral. O gesto para com os vizinhos visava a articular a dinâmica da integração sulamericana à crescente parceria com a Índia. Ao fazê-lo, os formuladores de política externa brasileira
pretendiam demonstrar o país como uma “liderança positiva”, que mantém a dinâmica regional como a
base de sua inserção externa.
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Na sequência, em 2004,27 Lula da Silva visitou o parceiro asiático como
convidado para o “Dia da República”, acompanhado de mais de 100 empresários de 78
empresas diferentes. Foram assinados acordos de cooperação nas áreas de agricultura,
tecnologia e farmacêutica. A cordialidade diplomática seria retribuída em 2006,28 com a
vinda de Manmohan Singh a Brasília, a primeira de um chefe de governo indiano em 38
anos. Do encontro, convencionou-se um Programa de Intercâmbio sobre Cooperação em
Matéria de Educação, além da previsão de abertura de centros culturais em São Paulo e
em Nova Délhi e do fortalecimento de relações entre universidades nos dois países.
O ano de 2007 é um marco nos assuntos indo-brasileiros, tendo em vista a
celebração do Mecanismo de Diálogo Estratégico Brasil-Índia, a partir de encontro de
Celso Amorim com o assessor de segurança nacional M. K. Narayanan em Nova Délhi.
O adjetivo “estratégico” consubstanciaria nova forma de se referir à relação, cujo
volume expressivo de contatos e de trocas já se tornara realidade fática. Por meio do
diálogo, os corpos diplomáticos almejam avançar na prática da relação, por exemplo,
pela revisão dos acordos de cooperação vigentes e pela análise de iniciativas possíveis
nos campos de defesa, combate ao terrorismo, energia nuclear e tecnologias espaciais.
Ainda que fluida e, portanto, pouco precisa,29 a denominação, que também se faz
presente em outros arranjos bilaterais de que o Brasil é parte, com países desenvolvidos
e emergentes, assegura importância especial para a Índia na inserção internacional
brasileira. Prova disso foi a segunda visita de Lula da Silva, novamente acompanhado
de delegação empresarial, à Índia, em 2007. Além de discussões relativas à concertação
de posturas em instâncias multilaterais de interesse comum, foram realizadas novas
apostas no incremento do comércio, com a criação de um foro de dirigentes de grandes
empresas e com encontros empresariais, ambos voltados para fomentar investimentos
em infraestrutura e dinamizar os fluxos de bens e de serviços.
Em 2008 foram realizados o Festival de Cultura Brasileira na Índia e o Festival
de Cultura Indiana no Brasil, mostras de que a dimensão de soft power, ainda que não
sendo a mais essencial da relação, é parte integrante da mesma. Esse tipo de intercâmbio
27
Nesse ano também foi assinado um Acordo Bilateral de Serviços Aéreos.
Ano em que também ocorreu a segunda reunião da Comissão Mista Bilateral. A III COMISTA, por sua
vez, deu-se em 2007.
29
Lessa e Oliveira (2013) esmiúçam o conceito de parceria estratégica em obra recente.
28
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– cultural, acadêmico, esportivo ou social, por exemplo – contribui para que a parceria
ganhe lastro de permanência. Assim, mesmo em momentos em que o fluxo de comércio
estiver em declínio ou que existam constrangimentos políticos, outros níveis da
dinâmica binacional continuarão operando. Esse ano também foi marcado por uma série
de visitas de autoridades,30 com destaque para a do presidente Pratibha Patil a Brasília.
Para além dos temas de soft power, há, ainda que de forma incipiente, trocas de
missões e acordos na área de defesa, o que auxilia a construção de medidas de confiança
mútua. É de particular interesse dos formuladores de política externa brasileira a
tecnologia nuclear para fins pacíficos proveniente da Índia.31 Por sua vez, Nova Délhi
procura tecnologias no campo do etanol e da aviação civil e militar. Nesse diapasão,
destaca-se, em 2009, a missão da Defense R&D Organization, do Ministério da Defesa
indiano, à EMBRAER e ao Projeto SIVAM, dois alicerces da estratégia de segurança do
Brasil. Menciona-se, também, a criação do cargo de adido de defesa brasileiro na Índia.
No âmbito comercial, a corrente crescente desde os anos 2000 ampliou-se: em
2004, atingiu US$ 1,2 bilhão; valor que foi praticamente dobrado em 2006, para US$
2,4 bilhões; chegando ao patamar de US$ 4,6 bilhões em 2008. Em 2010, a as trocas
bilaterais de bens e de serviços atingiram US$ 7,7 bilhões.32 Em 2009, entrou em vigor
o acordo de preferências comerciais entre MERCOSUL e Índia, tendo sido o primeiro
acordo extrarregional assinado pelo bloco sul-americano. Ao menos em tese, é um passo
inicial para uma futura área de livre comércio trilateral integrada pelo parceiro asiático e
pela União Aduaneira da África Austral (SACU), liderada pela África do Sul, com
quem o MERCOSUL assinou acordo de preferências comerciais ainda não em vigor.
Salienta-se que o aumento substancial das trocas nas duas direções ainda é
ínfimo se levarmos em consideração o peso econômico dessas duas economias, entre as
30
A exemplo da visita do subsecretário-geral de assuntos políticos, embaixador Everton Vargas, para
consultas políticas sobre temas multilaterais, a Nova Délhi; da viagem ao Brasil do ministro dos Negócios
Estrangeiros indiano Pranab Mukherjee; da ida do ministro do Desenvolvimento, Indústria e Comércio,
Miguel Jorge, à Índia; e da vinda de representantes do programa nuclear do país asiático ao Brasil.
31
Em 2004, os dois países assinaram um Acordo-Quadro sobre Cooperação nos Usos Pacíficos do
Espaço Exterior, que recebeu um ajuste complementar em 2007, voltado para a ampliação da estação
brasileira terrestre de recepção e de processamento de dados dos satélites de sensoriamento remoto da
Índia. Esse acordo, ajustado, ainda não foi ratificado. Ele prevê a possibilidade de o Brasil rastrear e
monitorar a missão lunar indiana Chandrayaan-1. Disponível em: http://www.aeb.gov.br/2012/09/india/,
acesso em: 04/10/2013.
32
Dados do MDIC. Disponível em: http://www.mdic.gov.br/sitio/, acesso em: 02/10/2013.
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dez maiores do mundo. Os prospectos representados pelos contingentes populacionais
de Brasil e de Índia que, combinados, ultrapassam a casa de 1,2 bilhão de pessoas,
indicam que há substancial espaço para fomentar o intercâmbio comercial.
De fato, as muitas convergências não indicam que não existam desafios a serem
superados. A dinâmica de comércio exterior, conforme mencionado, carece de mais
ousadia por parte do empresariado, especialmente por se tratar de economias –
especialmente a indiana - que tendem a continuar crescendo nos próximos anos.33
Associados a mais iniciativas de aproximação por parte dos governos, esses grupos
empresais poderiam encontrar novos canais de convergência. A Índia foi o quarto
principal mercado para o Brasil na Ásia, em 2010, atrás de China (US$ 56 bilhões),
Japão (US$ 14 bilhões) e Coreia do Sul (US$ 12 bilhões). O Brasil é o principal
parceiro da Índia na América do Sul.
Fatores como língua, diferenças culturais e distâncias geográficas explicam as
potencialidades pouco aproveitadas. Esforços feitos pelas respectivas câmaras de
comércio, associados aos apelos das autoridades governamentais, esbarram em trâmites
aduaneiros draconianos, em burocracias que obscurecem possíveis interesses e em
gargalos infraestruturais. A pouca frequência de rotas marítimas e aéreas entre os dois
países agrava esse quadro. Mais recentemente, por meio da iniciativa IBAS, tenta-se,
pela participação da África do Sul, mitigar tais problemas. Isso ocorre por que o sul da
África é passagem e ponto de parada dos cargueiros que movimentam produtos entre
Brasil e Índia. O turismo, atividade que poderia aumentar os conhecimentos mútuos e
gerar divisas, também precisa ser promovido.
Os dissensos quanto ao programa nuclear indiano, por sua vez, que levaram ao
rompimento do acordo de cooperação durante a gestão de FHC, foram contornados.
Após os testes de 1974 e de 1998, que geraram fortes reprimendas internacionais,
inclusive do Brasil, o acordo nuclear entre Índia e Estados Unidos, em 2006, legitimou
o status indiano como de potência nuclear, o que contribuiu para diminuir o teor das
condenações de outras nações e, com o passar dos anos, tendeu à aceitação tácita do
33
A Índia encontra-se, tal qual o Brasil, em estágio que os demógrafos chamam de “janela demográfica”,
a dizer, quando a população em idade ativa (PIA), de 15 a 64 anos, supera a chamada razão de
dependência. À diferença do caso brasileiro, no entanto, a Índia tem uma população bastante mais jovem,
o que lhe permitirá usar esse “trunfo” – se bem aproveitado – por mais tempo. Além disso, a Índia tem o
segundo maior mercado consumidor do mundo.
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programa nuclear daquele país.34 Ainda que fora do regime de não proliferação e de
arranjos de que participa o Brasil, como a Coalizão Nova Agenda, há tendências claras
da incorporação de Nova Délhi ao NSG. Ademais, a Índia mantém acordos de
cooperação nuclear para fins pacíficos com diversos países.
Se observarmos em retrospecto, ao contrário do que foi propugnado ao longo da
maior parte da gestão de FHC na presidência do Brasil e dos institucionalistas
pragmáticos no Itamaraty, com Lula da Silva, a relação deixou de ser majoritariamente
comercial. O comércio tornou-se uma das bases de sustentação da parceria, mas aliado a
outros espaços de diálogo que geram externalidades positivas para os níveis domésticos.
Em atores que prezam pelo desenvolvimento de suas matrizes industriais e da superação
dos lapsos de dependência, as trocas mútuas, pelos marcos da cooperação, fortalecem
características nevrálgicas da inserção internacional hodierna de Brasil e de Índia: a
manutenção da autonomia, a busca do universalismo, e o objetivo do desenvolvimento,
o que é refletido para o âmbito multilateral.
3.2. Relações multilaterais
Brasil e Índia conformam, na larga maioria dos regimes internacionais de que
são parte, coalizões ad hoc que se organizam em torno de questões específicas.
Passando ao largo do componente reivindicatório do arranjo terceiro-mundista de
anteriormente, articulam consensos quando a estratégia se mostra interessante a seus
objetivos de política externa – muitos deles convergentes. O atual desenho multilateral,
composto por arenas que se imiscuem, permite que os dois países ajam de maneira
conjugada, mas nem sempre igual, nos tabuleiros de geometria variável em que atuam.
Essas coalizões ad hoc, se carecem dos elementos de institucionalização e de
previsibilidade, estão de acordo com o que pensam as respectivas diplomacias de
Brasília e de Nova Délhi. Ao possibilitar certo caráter de flexibilidade, esses arranjos
asseguram que as margens de autonomia sejam mantidas na condução dos negócios
internacionais. Dessa forma, não há amarras que constranjam o livre buscar de mais
protagonismo. Pode-se dizer ainda que, em linhas gerais, a Índia mais do que o Brasil,
34
O que estava de acordo com a política norte-americana de conter a influência chinesa na Ásia.
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os dois países comungam da rejeição a adensar relações com seus vizinhos que possam
vir a impedi-los de manter liberdade de ação externa.
Listar todas as composições entre Brasil e Índia nas arenas multilaterais de que
são parte não é a proposta deste artigo. Por isso, preferimos focar-nos, brevemente, no
IBAS e no BRICS. Acreditamos que esses dois agrupamentos sejam os mais relevantes
para os preceitos de mudança na ordem. Nesse primeiro momento, iremos, tal qual
fizemos com as relações bilaterais, citar suas principais características. Posteriormente,
os compatibilizaremos com o conceito de revisionismo soft, ainda a ser esmiuçado.
3.2.1. IBAS
O IBAS é uma iniciativa que corporifica os principais objetivos das diplomacias
de Brasil e de Índia, especificamente no que diz respeito à garantia de maior projeção
para os países emergentes em prol de ordem internacional menos assimétrica. O fórum
de diálogo tem suas raízes na assinatura pelos dois países, acompanhados da África do
Sul, em 2001, da declaração sobre o acordo TRIPS e saúde pública da OMC. Previu-se,
por esse documento, o licenciamento compulsório de fármacos para a composição de
políticas de saúde relacionadas, por exemplo, ao tratamento do HIV/AIDS.
Por iniciativa brasileira, a reunião que deu origem ao IBAS ocorreu em Brasília,
em 2003. A razão mais imediata foi instrumental: convergir posições entre os três atores
emergentes para lhes garantir maior poder de barganha na ministerial de Cancún da
OMC, a ser realizada na sequência. Por resultado da primeira reunião do IBAS, criou-se
o G20C, uma resposta dos países em desenvolvimento contra a proposta de Estados
Unidos e de União Europeia de limitar suas concessões sobre o comércio agrícola.
O IBAS assenta-se sobre quatro eixos primordiais: (a) concertação políticodiplomática; (b) cooperação intersetorial; (c) diálogo junto às sociedades civis e entes
não governamentais dos três países; e (d) Fundo IBAS de Alívio da Fome e da Pobreza,
criado em 2004, e sob o guarda-chuva normativo do Programa das Nações Unidas para
o Desenvolvimento (PNUD). Tal qual acontece com as demais coalizões sul-sul de que
participam Brasil e Índia, o IBAS também não possui institucionalidade e sede própria,
o que lhe garante caráter estratégico por ser flexível e adaptável às circunstâncias
geopolíticas em curso.
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A concertação político-diplomática envolve a tomada de decisões comuns
quanto a distintos temas da agenda internacional, como direitos humanos, segurança,
meio ambiente e combate à fome e à pobreza. A fim de garantir a operacionalização
desse pilar do IBAS, ocorrem, além das reuniões anuais de chanceleres – que receberam
o nome de Comissão Mista Trilateral – as cúpulas do IBAS: em Brasília (2006 e 2010),
Johanesburgo (2007) e Nova Délhi (2008).
O segundo pilar do IBAS, de cooperação intersetorial, é o que trata de iniciativas
concretas voltadas ao compartilhamentos de técnicas e de tecnologias entre seus
membros. Há mais de uma dezena de grupos de trabalho instados a promover acordos
trilaterais em temas como agricultura, cultura, comércio e investimentos, entre outros. É
interessante que essa composição negocial e temática permite a participação de
instâncias decisórias e de burocracias outras, como os ministérios, o que contribui para
diminuir possíveis arroubos de controle do processo de formulação de política externa
apenas por ministérios de assuntos exteriores.
O pilar de diálogo junto às sociedades civis e entes governamentais pressupõe,
por sua vez, a criação de transparência e de legitimidade doméstica para os Estados
participantes da coalizão. Além disso, prevê o fomento de laços estruturais entre os mais
distintos grupos nacionais dos três países, possibilitando novas oportunidades de contato
e de trocas de experiências.
O Fundo IBAS, quarto e último pilar, apoia-se nas capacidades nacionais dos
três países para a superação de desafios ao desenvolvimento, sendo, desde sua origem,
compatibilizado com as necessidades de outras nações que enfrentam problemas
comuns. Atua por meio da promoção de iniciativas tópicas, reproduzíveis, visando a
gerar impacto positivo de curto e de médio prazos nos países onde é aplicado, o que
ocorre inclusive em situações de pós-conflito, a exemplo do Haiti.35
35
Cada um dos três países do IBAS destina, anualmente, US$ 1 milhão para o fundo, recursos que são
administrados pelo Escritório de Cooperação Sul-Sul (ECSS) da ONU e então destinados às nações
recipiendárias. A aprovação dos projetos cabe às diplomacias de Brasil, de Índia e de África do Sul. Até
junho de 2012, o Fundo IBAS concluiu projetos em cinco países: Burundi, Cabo Verde, Guiné-Bissau,
Haiti e Palestina. Há outros sete (Cabo Verde, Camboja, Guiné-Bissau, Laos, Palestina, Serra Leoa e
Vietnã) em fase de implementação. Não é novidade que os países escolhidos para receberem os aportes
do fundo sejam aqueles que apresentam não só passivos graves a seu desenvolvimento socioeconômico e
elevados índices de pobreza e de fome, mas também representam importância considerável para as
políticas externas dos três Estados componentes do IBAS. Desse modo, argumenta-se que há uma
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Os temas de democracia e de desenvolvimento são os que movem a concertação
emanada do IBAS. Nesse sentido, os três países formadores rogam por mudanças nas
instâncias decisórias de foros multilaterais tal como Conselho de Segurança da ONU,
Fundo Monetário Internacional (FMI) e Banco Mundial. Ademais, compatibilizam
posições em outras instituições e coalizões ad hoc, como G20C, G20-Financeiro
(G20F), G77+China e Organização Mundial de Propriedade Intelectual (OMPI), apenas
para citarmos algumas. Brasil, Índia e África do Sul são dos principais entusiastas da
entrada da Palestina como membro pleno na ONU.
3.2.2. BRICS
Diferente do IBAS, que se caracteriza como uma coalizão ad hoc e um arranjo
cooperativo, o BRICS estaria restrito à definição de coalizão. 36 Trata-se tanto de uma
categoria definida pelo Goldman Sachs, como uma realidade fática, em virtude da
existência de reuniões de chanceleres do agrupamento desde 2006, quando ocorreu a
primeira delas, à margem da Assembleia Geral da ONU. Somadas, as economias de
Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul correspondem a 25% do PIB, 40% da
população, 30% do território e 50% das divisas globais.37 De 2003 a 2011, o comércio
intra-BRICS saltou de US$ 11,5 bilhões para US$ 95 bilhões.
Dessas constatações, é possível afirmar duas coisas: (1) os países dos BRICS,
entre eles Brasil e Índia, nosso objeto de estudo, possuem considerável poder
econômico, que está descolado de sua representação política no pós-Guerra Fria; (2)
com o incremento dos fluxos comerciais entre os membros do agrupamento, a tendência
é que esse quadro de dissociação entre as credenciais econômicas dessas nações e a
realidade em vigor se agrave. Em virtude disso, criou-se uma agenda diplomática de
concertação sul-sul para, tal qual ocorre com outros instrumentos multilaterais
assumidos por Brasília e por Nova Délhi, engendrar mudanças na governança
convergência de pragmatismo e de solidariedade na atuação desse braço prático do IBAS. Sobre os
projetos, ver: http://www.itamaraty.gov.br/temas-mais-informacoes/saiba-mais-ibas/fundo-ibas, acesso
em 05/10/2013.
36
Lima e Hirst (2009) trazem essa discussão.
37
Dados disponíveis em: http://www.fazenda.gov.br/sain/destaques/Brics_Report.pdf, acesso em:
01/10/2013.
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econômica, financeira e de temas políticos variados. O BRICS movimenta-se em prol
da reforma da arquitetura de poder internacional.
Esse eixo essencial do agrupamento – que é o que move as políticas externas de
Índia e de Brasil – é o de aprofundar a multipolaridade, fortalecendo outros polos de
poder. Tal prerrogativa deve ser assegurada por meio do reforço do multilateralismo, de
forma a garantir que a condução das relações internacionais revista-se de normas que
sejam obrigatórias a todos. Ao se colocarem como membros do BRICS, os dois países
pretendem ter maior capacidade de construir novas regras e de alterar as vigentes.
Da primeira reunião de chanceleres dedicada aos BRICS, em Ecaterimburgo, em
2008, deu-se a primeira reunião de cúpula do agrupamento, no mesmo ano e cidade,
sendo seguida por novo encontro em Brasília (2010). A entrada formal da África do Sul
foi realizada em 2011, na cúpula chinesa de Sanya. Os primeiros passos na direção do
estabelecimento de mecanismos de cooperação intra-BRICS foram dados em Brasília,
com a assinatura de um acordo-quadro entre bancos nacionais de desenvolvimento, o
que ensejou as discussões atuais sobre a criação de um banco de desenvolvimento
comum dos BRICS para financiamento de projetos de infraestrutura e de
desenvolvimento sustentável nos seus Estados membros e em terceiros países.
O BRICS, no entanto, não possui o mesmo patamar de legitimidade
internacional que o IBAS – e tampouco é sua intenção – visto que, entre outras razões,
seus membros possuem estruturas políticas distintas e não necessariamente
democráticas, e pelo fato de a cooperação para com terceiras nações ainda não ser seu
viés determinante. O componente de solidariedade do IBAS, ainda que instrumental, o
coloca como mais imbuído aos princípios de política externa de Brasil e de Índia. O
BRICS estaria mais como estratégia negocial e de barganha.
4. Uma parceria para o revisionismo soft
Os aspectos mais interessantes das relações entre Brasil e Índia dizem respeito à
sua atuação conjugada em instâncias multilaterais, visto que, por serem considerados
“países intermediários”,38 precisam concertar posições para fazer valer seus objetivos de
38
Os termos “potência intermediária” e “país emergentes” também cabem aqui. Lima (2005) analisa as
imprecisões conceituais atreladas a esses conceitos. Usaremos esses três termos como sinônimos.
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política externa. Conforme Lima (2007), essa denominação tem sido associada a três
significados de poder distintos - objetivo, subjetivo e social -, que, com o fim da Guerra
Fria, foram readequados à nova configuração da ordem internacional. Da mesma forma,
os modos de negociação e de composição de barganhas foram alterados sensivelmente.
Em primeiro lugar, a dimensão de poder objetivo implica a posse de recursos
tangíveis, como população, território e capacidades militares convencionais. O poder
subjetivo, por sua vez, articula-se tanto com a dimensão de autopercepção do país
quanto a suas capacidades presentes e a suas possibilidades futuras, o que incorpora as
aspirações de política externa de uma dada nação de ser reconhecida pelas grandes
potências por partilhar de status semelhante. Trata-se da dimensão relacional e de
influência presente na inserção dos Estados. Já o poder social compreende outras facetas
de reconhecimento, tanto pelas nações do sul geopolítico como pela composição de
forças endógenas desses países que aspiram a um papel mais protagônico.
Essas três dimensões de poder estão intrinsecamente relacionadas, de modo que
a autopercepção e a capacidade de influência de um Estado podem ser reforçadas por
elementos materiais, como, por exemplo, a posse de certas tecnologias e de contingentes
militares consideráveis. Além disso, a ausência de apoio doméstico, das sociedades
nacionais e das burocracias que participam do processo de formulação de política
externa, dificilmente permite que um país consiga manter sustentável a condição de
aspirante à grande potência; accountability torna-se elemento importante, portanto.
Keohane (1969), em definição clássica, afirma que os system affecting
countries39 são países que dispõem de capacidades de poder limitadas, mas que mantêm
perfil ativo nas discussões multilaterais para poder influenciar a definição da agenda
internacional. Adaptando o conceito para o momento hodierno, acreditamos que, por
terem papel intermediário entre os países desenvolvidos e os em desenvolvimento, essas
“potências intermediárias” atuariam – ou ao menos buscariam atuar - como “pontes”,
realizando, quando possível, a mediação de visões distintas. Atrelado a esse processo,
tentam fazer valer interesses próprios. No caso de Brasil e de Índia, não é incomum
39
Países que não conseguem, sozinhos, definirem a ordem internacional, mas que, atuando em conjunto,
podem afetá-la e influenciá-la.
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vermos a menção – em grande parte autoemanada – de que seriam articuladores de
consensos.40
À diferença do que propôs Keohane, ainda no contexto de embates entre os dois
polos antagônicos de poder da Guerra Fria, atualmente, esses system affecting countries
privilegiam atuação multilateral pautada não somente pela retórica e pela marcação de
posições comuns, mas também por ações concretas que os legitime como atores capazes
de assumir maiores e mais variadas responsabilidades. Isso tem relação com o novo
patamar econômico em que se encontram, com o aperfeiçoamento de suas instâncias
democráticas internas e com o ganho de reconhecimento – mesmo que parcial –
internacional. De fato, em muitas agendas as nações emergentes passaram a ser
consideradas interlocutoras necessários.
Se durante os anos de 1960 e 1970, conforme já mencionamos anteriormente,
Brasil e Índia, apesar da distância bilateral, convergiam na defesa de determinados
pontos comuns, isso não gerou resultados palpáveis e tampouco contribuiu para suas
aspirações de democratização da ordem internacional. A NOEI não saiu do papel, por
exemplo. Esse quadro, porém, transformou-se e se tornou mais complexo. Mais do que
reivindicar uma mudança nos principais regimes globais, esses dois países passaram a
propor soluções e a agir pelo exemplo. É nesse diapasão que se desenvolveram
iniciativas como o IBAS, o BRICS e em prol do reforço da cooperação sul-sul.
A nosso ver, Brasil e Índia possuem as três dimensões de poder elencadas por
Lima, notadamente a de poder subjetivo. Isso porque, mesmo que concordemos com a
existência de poder objetivo e material nesses países, existe um lapso considerável entre
Brasil e Índia, representado pelo fato de o país asiático possuir armamentos nucleares,
coisa que foi abdicada por Brasília nos anos 1990.41 Da mesma forma, se formos
analisar a perspectiva de poder social, é complicado o assumirmos como o diferencial
brasileiro e indiano em suas inserções hodiernas. Isso ocorre porque as críticas
40
Acreditamos que esse tipo de identidade internacional, de “países emergentes” e seus análogos, é mais
acurada que a de “grandes mercados emergentes”, concepção advinda do US Trade Representative, visto
que ela privilegia os contatos com os países desenvolvidos e tende a encapsular as reformas domésticas
nas prerrogativas mais amplas da economia neoliberal dos anos 1990. Lima (2005) e Sennes (2001)
tratam do assunto.
41
Não se nega que a dimensão de poder objetivo seja a mais afeita aos preceitos realistas. A posse de um
arsenal nuclear é, para diversos defensores da corrente, o big equalizer das relações entre Estados.
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domésticas e os revezes relativos à assunção de custos decorrentes de maior
protagonismo muitas vezes dificultam a capacidade de ação desses países.42
Sobre a dimensão subjetiva, existe uma autopercepção de que os dois países
devem ocupar lugar de destaque na composição de forças internacionais.
Historicamente construída, esse anseio, enunciado no pleito por mais autonomia e
capacidade de influência, é respaldado pelas credenciais objetivas das duas nações e
pelo reconhecimento parcial que adquiriram de seus pares e das grandes potências. Essa
parcialidade existe, pois não só há rejeição clara de seus parceiros regionais para suas
aspirações em alguns foros multilaterais43 – o que reflete rivalidades latentes – como
também não é pacífico o apoio das nações desenvolvidas a todos os seus pleitos.
Nesse ponto, concordamos com Malamud (2011) de que o ganho de
proeminência internacional do Brasil – e fazemos adendo ao fato de que isso se aplica à
Índia – deve ser associado ao ganho de apoio regional. Por não possuir capacidades de
hard ou mesmo de soft power para atuar de forma integralmente independente, esses
países emergentes dependem da assunção de apoios, o que deve começar em suas
vizinhanças. A anuência de mais poder e/ou influência a uma dada nação pode ser
mitigada se existirem questionamentos contundentes ou falta de suporte daqueles com
quem compartilha fronteiras, fluxos de pessoas e escolhas estratégicas.
Isso não só foi compreendido pelas respectivas diplomacias, como engendrou
ações correspondentes, a exemplo das iniciativas brasileiras – como o mecanismo de
adaptação competitiva com a Argentina e o aumento da cooperação nuclear para fins
pacíficos com Buenos Aires; o reforço do componente democrático na composição
regional sul-americana; a criação da UNASUL e da CELAC; a incorporação da
Venezuela ao MERCOSUL; e o estabelecimento desse último bloco como um espaço
de convergência polícia e social, para além do fator eminentemente comercial – na
região que projeta sua diplomacia para o mundo.
42
Lembramos as fortes reações contrárias, na mídia e em círculos decisórios, à participação do Brasil na
MINUSTAH. Tampouco é consenso na sociedade indiana as ações de aproximação com o Paquistão – em
grande medida incentivadas pelos Estados Unidos – para possíveis gestos de estabilização da conturbada
fronteira.
43
Como a rejeição da Argentina e do Paquistão ao G4, por exemplo. Malamud (2011) questiona se o
Brasil seria um líder sem seguidores regionais.
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De forma semelhante, a Índia de Manmohan Sighn, procurou aproximar-se da
China, por meio da troca de visitas de alto nível e da reabertura da passagem de
Nathula, fechada por mais de quatro décadas; do Afeganistão, com a Índia tornando-se
o maior contribuinte financeiro regional para o governo de Karachi; além dos acordos
com a ASEAN e a Área de Livre Comércio do Sul da Ásia (SAFTA). As relações com
o Paquistão, embora conturbadas, também tiveram seus estágios de tensão controlados,
sendo marcadas pela ideia de equilíbrio de poder proveniente do fato de que os dois são
detentores de arsenais nucleares.
O reconhecimento das grandes potências de que Brasil e Índia seriam detentores
de um status diferenciado frente aos demais países em desenvolvimento, por sua vez,
tem duas implicações diretas. A primeira delas é que, quando isso ocorre, a tendência é
que os países dos respectivos entornos regionais vejam essa elevação de importância
com desconfiança, visto que se tornariam menos relevantes relativamente do que seus
pares. Isso pode agravar sentimentos retrógrados à ascensão de Brasil e de Índia.
A segunda consequência é que esse reconhecimento pode ser atrelado à anuência
às normas em vigor, muitas das quais contrárias aos elementos mais principistas da
política externa dos dois países. Parece-nos claro que, por mais que Estados Unidos,
Rússia, Reino Unido, França e China (P5) concordem que a ordem atual reflita uma
geopolítica ultrapassada e que mais espaço deve ser dado às nações emergentes, é
imperativo entendermos de que forma se dará a incorporação desses novos atores às
instâncias decisórias. Argumentamos que, caso mantenham posturas eminentemente
revisionistas em prol de uma mudança completa da ordem em vigor, dificilmente
cumpririam seus objetivos mais imediatos de protagonismo. Por outro lado, caso se
compatibilizassem com e seguissem sem questionamentos as prerrogativas dos P5, não
faria sentido sentarem a seu lado; o diferencial de Brasil e de Índia é o que faz a força
de seus pleitos. Talvez por isso o argumento de revisionismo soft seja cabível.
4.1. Revisionismo soft e as coalizões de geometria variável
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Entendemos revisionismo soft44 como aquele pautado por considerações
pragmáticas, estando calcado antes em interesses concretos que em princípios gerais
norteadores das relações interestatais.45 A nosso ver, trata-se de uma postura distinta
daquela sustentada por Brasil e por Índia na vigência da Guerra Fria. Mesmo que
mantidos certos argumentos retóricos em prol de uma ordem mais equânime e justa –
principalmente no âmbito econômico e comercial – acreditamos que o revisionismo
atual seja caracterizado pela disposição desses países de atuarem pelo exemplo.
Fazendo valer seu peso econômico e político, esses países buscam ampliar seus
canais de participação nas instâncias multilaterais, colocando-se como stakeholders que
têm a contribuir para um ordenamento internacional menos assimétrico. Isso vem
acontecendo tanto por meio de iniciativas como o Fundo IBAS, como pela participação
em operações de paz e por crescentes aportes de cooperação sul-sul, notadamente nas
respectivas regiões onde se inserem, mas também no continente africano.
Tendo em vista a realidade de um mundo multipolar, principalmente após a
Guerra do Iraque (2003) e o agravamento da crise dos subprime (a partir de 2008), as
diplomacias brasileira e indiana procuram, por meio dessas variadas ações práticas,
aprofundar o multilateralismo. O argumento oficial é o de ampliar a representatividade e
a legitimidade desses foros, no sentido de que não pode haver multipolaridade sem
multilateralismo. Essa postura é compreensível, visto que normas obrigatórias a todos
não só iriam constranger possíveis arroubos de unilateralismo, como também poderiam
ser influenciadas, em sua concepção, pelos objetivos de Brasília e de Nova Délhi.
Para tanto, os dois países procuram não antagonizar frontalmente com as
grandes potências no sentido de que isso poderia inviabilizar sua ascensão. No entanto,
se não o fazem de forma direta, o articulam por meio da composição de posições
comuns com outras nações do sul geopolítico. Burges (2012) argumenta, em artigo
extremamente revelador, que o Brasil procura posição mais de articulação nas instâncias
decisórias, em grande medida, para manter sua autonomia de política externa.
Ampliando a perspectiva para a Índia, é possível dizer que ambos os países se
revestem da condição de serem elos entre o norte e o sul. Ao fazerem, imbuem seus
44
45
Alguns autores da escola neorrealista preferem o conceito de soft balancing.
Lima (2010) discute o conceito.
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interesses - a exemplo de desenvolvimento, não proliferação, autonomia, cooperação –
como sendo globais, o que os faz ganhar apoios negociais. Na prática, utilizam essa
inteligente estratégia para fazer com que seus anseios de política externa sejam
assegurados e fortalecidos.
A coletivização dos interesses, facilitada pela existência fática de uma ordem
assimétrica, fortalece a barganha e retira a culpa de Brasil e de Índia de possíveis
estancamentos de negociações internacionais. No caso da rodada Doha – e aqui,
obviamente, não apontamos sua paralisação somente a esses dois países – a resistência
de Brasília e de Nova Délhi a cederem em alguns acordos foi justificada como postura
de defesa das possibilidades de desenvolvimento de outras nações.
While the so-called middle powers such as Brazil lack the power or proclivity
to impose their vision, they not only have a soft veto that undercuts the
legitimacy of imposed decisions to which they do not consent, but also have
and will use a varying set of tactics that can be used to quietly achieve
distributive aims in the reform of global governance institutions and the
creation of new trade regimes (BURGES, 2012, p. 367).
Isso condiz com uma distinção que fazemos entre mudança da ordem e
mudanças na ordem, o que retoma a questão do revisionismo soft. Entendemos que
Brasil e Índia, ainda que discordem da composição da ordem internacional em curso,
não mais buscariam revisitá-la completamente – como nos tempos da NOEI – mas de
adaptar certos aspectos da mesma que se coadunem com suas políticas externas. A ideia
de fazer valer novas “governanças” em variados regimes, faz coro a essa representação,
no sentido de que reforçam os pleitos por mais participação sem lhes fazer recair custos
acentuados de mudanças substantivas.
Não é do interesse de Brasil, de Índia e também de China que haja uma mudança
tão drástica na correlação de forças que os ganhos oriundos de sua condição emergentes
se perdessem. Explico: por serem países em desenvolvimento, eles podem manter certos
discursos em prol de responsabilidades comuns, porém diferenciadas e atuar como free
rider quando lhes for conveniente. Com isso, a busca por maior protagonismo viria a ser
efetivada de forma a lhes fazer integrar certas instâncias decisórias, mas sem os obrigar
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a cumprir com todos os custos associados a esse processo, fato que poderia fazer minar
os apoios domésticos e as relações com seus vizinhos.
Isso é compreensível se reforçarmos a ideia de que Brasil e Índia atuam por
meio de coalizões ad hoc em tabuleiros de geometria variável. Tal quadro preserva seu
grau de autonomia e, em alguma medida, fortalece seus pleitos, visto que podem manter
comportamento relativamente autônomo e propor normas que lhes interesse sem serem
obrigados a limitar suas capacidades de ação. Esses arranjos seriam instrumentos em
prol do revisionismo soft, ou de mudança na ordem, pois lhes permitem asseverar
ganhos nas agendas que especificamente os interessam.
De fato, se analisarmos a Declaração de Brasília (2003), quando do lançamento
do IBAS,46 veremos forte componente sobre a busca de “democratização” da ordem.
Note-se que não há a defesa de uma mudança da mesma, mas de sua acomodação às
forças ascendentes. O mesmo se analisarmos as reuniões constitutivas do BRICS ou os
pronunciamentos bilaterais entre Brasil e Índia. A postura, ainda que pró-ativa, não
deixa de ser inteligentemente calculada.
Alguns ganhos dessa estratégia já são perceptíveis, como o fato de que a criação
do G20C trouxe uma mudança na natureza das negociações da OMC. Se até 2003 os
principais polos negociais compunham o QUAD – Estados Unidos, Comunidade
Europeia, Japão e Canadá -, e se limitavam a fazer concessões tópicas, a partir da
ministerial de Cancún as frentes negociais passaram a ser compostas por Brasil, Índia,
Estados Unidos e Comunidade Europeia. Sem dúvidas, a retomada das negociações,
travadas em seu último momento pelos dissensos quanto ao gatilho da cláusula de
salvaguardas especiais, envolve trazer esses “representantes” do sul ao diálogo.
No âmbito econômico-financeiro, menciona-se a consolidação do G20F, na
cúpula de Pittsburgh, em 2009, como o principal foro de discussão dessas temáticas, em
substituição ao G8, o que acabou por ampliar o processo de Heiligendamm47. Também
houve avanços na reforma das instituições de Bretton Woods, com transferência de 6%
46
Disponível em: http://www.itamaraty.gov.br/temas-mais-informacoes/temas-mais-informacoes/saibamais-ibas/documentos-emitidos-pelos-chefes-de-estado-e-de/declaracao-de-brasilia/view, acesso em:
05/10/2013. Destaco o artigo 17: Os países “reiteraram sua crença em que o sucesso da globalização com
equidade requer boa governança, tanto no nível nacional quanto, em particular, no internacional”.
47
Ocorreu de 2003 a 2009, envolvendo a participação do G5 (Brasil, Índia, China, México e África do
Sul) nas reuniões do G8.
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de quotas do FMI dos países desenvolvidos aos em desenvolvimento, em 2011, e nas
discussões sobre a mudança na escolha dos líderes das duas organizações. Na arena de
mudança climática, cita-se o surgimento do BASIC – Brasil, África do Sul, Índia e
China – na 15ª conferência das partes, realizada em 2009 na Dinamarca.
Por fim, entendemos que Brasil e Índia têm na cooperação sul-sul (CSS),48 como
é prova a existência do Fundo IBAS, uma de suas principais estratégias de inserção e de
valorização de suas identidades internacionais. Durante as gestões de Lula da Silva e de
Manmohan Singh, houve considerável aumento de aportes públicos para a promoção de
ações de cooperação técnica, ajuda humanitária, contribuições para organizações
internacionais, entre outras formas de manifestação da cooperação sul-sul.
A CSS tem, por definição, a preocupação com a promoção do desenvolvimento
e com a construção de capacidades nos atores que padecem de dificuldades estruturais.
Brasil e Índia, por partilharem de inúmeros desafios conhecidos de nações do sul
geopolítico, teriam legitimidade para compartilharem conhecimentos e técnicas
aplicáveis às realidades de seus parceiros. Isso é um importante elemento de
contraposição à cooperação norte-sul. Em segundo lugar, ainda no campo retórico, há a
defesa de que a CSS se operacionalizaria sem condicionalidades e de forma horizontal,
possibilitando o real envolvimento dos recipiendários.
Quando da análise da prática da CSS, observa-se que as diplomacias de Brasil e
de Índia privilegiam o exercício da cooperação por meio bilateral. Essa condução da
cooperação favorece, em grande medida, o provedor das técnicas e das práticas. Além
disso, ao fazê-lo, o Estado contribuinte pode imbuir interesses políticos e diplomáticos
subjacentes à consecução da cooperação. Ainda que exista o componente de
solidariedade, não podemos deixar de considerar, portanto, essa outra vertente, mais
pragmática.
48
Albuquerque (2013) trabalha com as diferenças entre os conceitos de ajuda, de cooperação e de
assistência internacional, bem como com as principais características do regime internacional de
cooperação para o desenvolvimento e a tensão existente entre solidariedade e interesses na
instrumentalização das práticas cooperativas. Lengyel e Malacalza (2011) também tratam do assunto e
argumentam que há, na CSS do Brasil, condicionalidades políticas, como a busca de votos para eleições
de cargos diretivos de instâncias multilaterais ou a abertura de embaixadas que têm o condão de gerar
subsequentes ganhos econômicos. No caso indiano, afirmam que há condicionalidades procedimentais, de
forma que os países que recebem a CSS da Índia devem comprar produtos e serviços indianos, como
farmacêuticos, de tecnologia da informação e veículos.
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O segundo meio mais valorizado por Brasil e por Índia de prover a CSS é o
regional sul-sul, visto que esses países buscam mais recentemente reforçar seu status de
lideranças regionais. Preocupações geopolíticas também são claras, a exemplo da
cooperação indiana com o Afeganistão, com o Butão e o Nepal; e do Brasil com os
países africanos de língua portuguesa, principalmente Guiné Bissau e Moçambique, e
com o Haiti. As escolhas de quem serão os recipiendários, portanto, passam por
considerações mais abrangentes de política externa, o que está associado à inserção
internacional brasileira e indiana em contexto de mudança em alguns aspectos da ordem
internacional, ou, conforme definimos, de mudanças na ordem. A CSS, bem como a
triangular sul-sul-norte, é mais um elemento que reforça os pleitos indo-brasileiros por
maior protagonismo e por ordem global que reflita seus interesses.
5. Considerações finais
Ao longo deste trabalho, argumentamos que as duas nações apostam não só em
incremento palpável dos contatos, por meio do aumento do comércio bilateral, como
também investem no desenvolvimento de projetos de cooperação técnica, científica,
educacional, cultural, entre outros. As relações entre Brasil e Índia deixaram o campo da
vocalização reivindicatória em foros multilaterais para ganharem escopo prático e
político, tanto nos âmbitos de contatos diretos como nos regimes internacionais.
Os formuladores de política externa dos dois países perceberam que o
incremento de relações é vital para que sejam mantidas a autonomia e o universalismo
de suas políticas externas. Além de reforçarem sua capacidade de barganha, isso permite
que Brasil e que Índia sejam vistos pelas grandes potências e pelos demais pares do sul
como atores com quem encetar o diálogo global, em suas mais distintas facetas, torna-se
necessário. Não se avança em nenhuma arena negocial multilateral de relevo,
atualmente, sem a composição de posições com esses dois países.
Da mesma forma, seus pleitos por revisionismo soft são válidos e
compreensíveis, visto que reverberam a ideia de mudança na ordem vigente, sendo
baseados em autopercepções de grandeza; em seu peso material; e na assunção de novas
responsabilidades, em grande medida atreladas ao componente de solidariedade. Se
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várias das mudanças propugnadas pelas duas diplomacias já estão em curso, será
instigante o exercício de acompanhar até que ponto esse revisionismo se dará.
6. Referências bibliográficas
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