MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE PERNAMBUCO
PROCURADORIA GERAL DE JUSTIÇA
Assessoria Técnica em Matéria Administrativa
EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR PRESIDENTE DO
EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE PERNAMBUCO
Ref. Procedimento Administrativo Arquimedes Nº. 2008/18564 (em apenso).
O PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA, no exercício de
suas atribuições, com fundamento no art. 10, I, da Lei Complementar
Estadual (LCE) nº. 12/94, art. 25, I, da Lei nº. 8.625/93, e artigos 63, III,
e 67, § 2º, III, da Constituição Estadual (CE), vem, perante esse Colendo
Tribunal
de
Justiça,
ajuizar
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE em face do art. 263, da Lei nº.
1.048/2006, do Município de Pesqueira, por ofensa aos artigos 106, II e §
2º, e 107, II, da Constituição de Pernambuco.
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1. Dos fatos.
Em 07 de dezembro de 2006, o Município de Pesqueira
editou a Lei nº. 1.048/2006, alterando o Código Tributário Municipal,
instituindo e disciplinando a taxa de conservação e manutenção de vias
públicas daquele município.
Eis a norma impugnada:
“Lei Municipal nº. 1.048/06
“O
PRESIDENTE
DA
CÂMARA
DE
VEREADORES DE PESQUEIRA, no uso das atribuições que lhes
são conferidos por Lei, faz saber que a Câmara Municipal
decretou a seguinte Lei:
“DISPOSIÇÕES PRELIMINARES
“Art. 1º. O presente Projeto de Lei,
denominado Código Tributário Municipal – CTM, institui com
fundamento na Constituição Federal, Código Tributário
Nacional, Leis Complementares e Lei Orgânica do Município, o
sistema tributário Municipal de Pesqueira estabelece normas de
Direito Tributário a ele relativas, regula e disciplina a atividade
tributária do Fisco Municipal.
“LIVRO PRIMEIRO
“DO SISTEMA TRIBUTÁRIO MINICIPAL
“TÍTULO I
“DOS TRIBUTOS MUNICIPAIS
“CAPÍTULO I
“TRIBUTOS
“Art. 2º - São Tributos Municipais
“I – O imposto sobre a Propriedade Predial e
Territorial Urbana;
“II – O imposto sobre a transmissão “Inter
Vivos”, a qualquer Título, por Ato Oneroso, de Bens Imóveis,
por Natureza ou Acessão Física, e de Direitos Reais sobre
Imóveis, exceto os de garantia, bem como a Cessão de Direitos
à sua Aquisição;
“III – O imposto sobre Serviços de Qualquer
Natureza;
“IV – A contribuição de Iluminação Pública;
“V – A contribuição de Melhoria, decorrente
de obras públicas;
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“VI – As taxas, especificadas nesta Lei,
remuneratórias de serviços públicos, de uso do solo e espaço
aéreo ou devidas em razão do exercício do pode de polícia do
Município;
“(...)
“DA
TAXA
DE
MANUTENÇÃO DE VIAS PÚBLICAS
CONSERVAÇÃO
E
“Art. 263 – O contribuinte da taxa de
conservação e manutenção de vias públicas é o proprietário de
veículos automotores matriculados no órgão de trânsito com
jurisdição do Município de Pesqueira usuário de vias de
rodagem quem compõem o complexo viário da cidade de
Pesqueira.
“Art. 264 – Os veículos utilizados para
transporte coletivo de passageiros, componentes dos sistemas
de transporte urbano que operem linhas em que no seu trajeto
no território do Município de Pesqueira regularmente tenha
definido pontos de acesso/saída de passageiros, mesmo de
natureza intermunicipal, estarão sujeitos ao pagamento de
tarifa pela prestação dos serviços de conservação e
manutenção de vias públicas, mediante contrato de operação
de linha.
“Art. 265 – Os veículos utilizados para
transporte de cargas e de serviços e que tenham no seu trajeto
regularmente o território de Pesqueira, estarão sujeitos ao
pagamento da tarifa pela prestação de serviços públicos de
conservação e manutenção de vias públicas, mediante convênio
ou contrato com o Departamento Estadual de Trânsito –
DETRAN/PE.
Art. 266 – A Taxa de Conservação e
Manutenção de Vias Públicas será cobrada, anualmente,
considerando-se para sua determinação o maior desgaste
provocado pelo veículo em razão do seu peso, conforme o
Anexo X.
“Art. 267 – Em nenhuma hipótese, haverá
isenção da taxa previstas neste capítulo.
“(...)
“Prefeitura Municipal de Pesqueira, em 07 de
dezembro de 2006.
“Luciano Carlos Alves da Silva
“Presidente” (sic)
Como resulta claro, o ato normativo impugnado, instituiu e
disciplinou, sem respeitar qualquer critério de divisibilidade e
especificidade, a cobrança de taxas em razão da prestação do serviço de
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conservação e manutenção das vias públicas municipais de Pesqueira. Não
se observou também a norma constitucional que veda a adoção das
mesmas bases de cálculos dos impostos pelas taxas. Por fim, a norma
violou ainda a garantia fundamental da isonomia tributária.
Assim, a referida lei violou os artigos 106, inciso II, e § 2º,
e 107, inciso II, da Constituição de Pernambuco, pelo que merece ser
expurgada do Ordenamento. Vejam-se as razões.
2. Das questões de mérito.
2.1. Da inconstitucionalidade pela ausência de especificidade e
divisibilidade dos serviços custeados pela taxa impugnada.
A Constituição Estadual elenca as espécies tributárias e
traz uma disciplina mínima a ser obedecida pela legislação
infraconstitucional, in verbis:
“Art. 106. O Estado e os Municípios poderão
instituir os seguintes tributos:
“(...)
“II - taxas, em razão do exercício do
poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial,
de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados
ao contribuinte ou postos à sua disposição”. (Sem grifos
no original)
Resta cristalizada, então, a noção de que as taxas são
espécies tributárias de natureza vinculada, cujo fato gerador será sempre
uma atuação estatal: seja o regular exercício do poder de polícia ou a
prestação (efetiva ou potencial) de serviços públicos específicos e
divisíveis.
Assim, para se aferir a legitimidade de uma taxa, faz-se
necessário examinar se a definição do seu fato gerador se amolda àquelas
hipóteses constitucionais: se se trata do exercício regular do poder de
polícia, ensejando a cobrança da taxa de polícia; ou se, por outro lado,
é caso de utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos
e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição,
ensejando-se a cobrança da taxa de serviço.
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Ocorre, no entanto, que os dispositivos atacados
instituíram, no âmbito do Município de Pesqueira, uma taxa cujo fato
gerador, como resta óbvio, não consiste nem na efetiva realização de
atividade decorrente do poder de polícia nem na prestação de serviço
público específico e divisível.
Analisando-se a essência da taxa, cobrada em razão da
prestação do serviço público de conservação e manutenção de vias
públicas, nota-se que não é possível individualizar os usuários do serviço
objeto deste tributo. Pense-se: quem são os beneficiários da taxa? Apenas
os condutores de veículos automotores? Os ciclistas, que igualmente se
beneficiam do serviço, também seriam contribuintes? E os pedestres? E
mais: os usuários do sistema de transporte público? Ora, se nem mesmo o
beneficiário pode ser individualizado, como se pode pretender aferir a
parcela de utilização de cada beneficiário?
A prestação desses serviços, portanto, não é realizada
diretamente a um particular. Ao contrário, a conservação e a manutenção
dos logradouros, ainda que sejam prestações inerentes ao uso que os
munícipes fazem das vias públicas, trazem, repita-se, benefícios a toda a
coletividade indistintamente.
A taxa, neste caso, à evidência, está sendo cobrada pela
prestação de um serviço geral, de cujos frutos toda a sociedade se
beneficia e cuja utilização não pode ser individualizada.
Não se trata, portanto, de tributo cobrado dentro dos
parâmetros constitucionais; cuida-se de verdadeira hipótese de exação
inconstitucional.
Confira-se, a respeito, a jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal:
1. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: RE
188.391/SP; Relator(a): Min. Ilmar Galvão; Julgamento:
15/06/2001; Tribunal Pleno; v.u.
“EMENTA:
TRIBUTÁRIA.
IPTU.
PARCELAMENTO. VENCIMENTO DAS PARCELAS. FIXAÇÃO POR
DECRETO. UTILIZAÇÃO DA UNIDADE FISCAL DO MUNICÍPIO UFM PARA FIXAÇÃO DE ALÍQUOTA, FAIXA E TRIBUTAÇÃO,
ISENÇÃO FISCAL E OUTROS FINS. TAXAS DE CONSERVAÇÃO E
DE LIMPEZA.
“Precedente do Plenário do STF assentando
o entendimento de que os elementos acima, relativos ao IPTU,
por não terem sido submetidos pela Constituição Federal ao
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princípio da legalidade estrita, podem ser fixados por meio de
regulamento.
“A utilização da UFM, para fim de
atualização do tributo, só há de ser considerada indevida se
comprovado que, com sua aplicação, os valores alcançados
extrapolam os que seriam apurados mediante cálculo efetuado
com base nos índices oficiais fixados pela União, no exercício de
sua competência constitucional exclusiva, hipótese não
configurada no caso.
“No que concerne às taxas, é manifesta
a sua inconstitucionalidade, por não terem por objeto
serviço público divisível e referido a determinados
contribuintes, não havendo possibilidade, por isso, de
serem custeados senão pelo produto dos impostos
gerais.
”Declaração de inconstitucionalidade dos
arts. 86, I, II e III; 87, I e III; 91; 93, I e II; e 94, I e II, todos
da Lei nº 6.989, de 29.12.66, do Município de São Paulo.
“Recurso conhecido e, em parte, provido.”
2. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: AIAgR 231.132/RS; Relator(a):
Min. CARLOS VELLOSO;
Julgamento: 25/05/1999; Segunda Turma; v.u..
“EMENTA: CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO.
TAXA DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA. MUNICÍPIO DE IVOTI, RS.
“I. - Ilegitimidade da taxa, dado que o
serviço de iluminação pública é um serviço destinado à
coletividade toda, prestado uti universi e não uti singuli.
“II. - Precedentes do STF.
“III. R.E. inadmitido. Agravo não provido.”
(Originais sem grifos)
Veja-se, também, desse Egrégio Tribunal:
TRIBUNAL
DE
JUSTIÇA
DE
PERNAMBUCO: Apelação Cível nº. 131697-8; Relator(a): João
Bosco Gouveia de Melo; Julgamento: 07/03/2007; 7ª Câmara
Cível; v.u.
“EMENTA: CONSTITUCIONAL- TRIBUTÁRIO
- PROCESSUAL CIVIL - AÇÃO DE REPETIÇÃO DO INDÉBITO
TRIBUTÁRIO - APLICAÇÃO DA PRESCRIÇÃO QÜINQÜENAL COM
FULCRO NO ART. 1º DO DECRETO N. 20.910/32). IPTU ALÍQUOTA PROGRESSIVA ANTES DO ADVENTO DA EC 29/2000
- CONSTITUCIONALIDADE. TAXAS DE ILUMINAÇÃO E DE
LIMPEZA PÚBLICAS - SERVIÇO UNIVERSAL QUE ALCANÇA
TODA A COLETIVIDADE - AUSÊNCIA DE INDIVIDUALIDADE E
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ESPECIFICIDADE E BASE DE CÁLCULO PRÓPRIA DE IMPOSTO INCONSTITUCIONALIDADE.- RECURSO IMPROVIDO.
“1- O instituto da prescrição é plenamente
aplicável nas ações de repetição de indébito tributário, como in
casu, nos termos do art.1º, do Decreto 20.910/32.
“2- A alíquota progressiva sobre o IPTU,
antes da EC 29/2000, era possível apenas em casos especiais, a
exemplo da tentativa de possibilitar a efetividade da função
social da propriedade urbana (Art. 156, §1º, da CF/88). Dessa
forma, a incidência de alíquota progressiva sobre o IPTU, antes
do advento da EC 29/2000, é inconstitucional.
“3Concernente
às
taxas
de
Iluminação e de Limpeza Públicas vale ressaltar que são
serviços que possuem caráter universal, pois são
destinadas a toda a coletividade, portanto não são
passíveis de individualização ou especificidade.
Acrescente-se o fato de que a cobrança das
mencionadas taxas realiza-se sobre base de cálculo
própria do IPTU, qual seja o valor venal do imóvel, fato
esse que encontra óbice constitucional articulado na
Carta Magna vigente, conforme aponta o §2º, Art.145,
do citado diploma legal.
“4- Recurso de Apelação conhecido e
provido parcialmente para aplicar a prescrição às parcelas
vencidas anteriormente ao qüinqüênio que precede a
propositura da ação, e no mérito, negar provimento ao reexame
necessário.”1
De outras cortes, tem-se ainda:
1. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE MINAS
GERAIS: ADIn Proc. nº. 1.0000.04.415780-8/000(1); Rel. José
Francisco Bueno; Julgamento: 08/02/2006.
“EMENTA:
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. VIOLAÇÃO AO ART. 144,
II, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. CONFIGURAÇÃO. PROCEDÊNCIA
DA REPRESENTAÇÃO.
“As taxas impugnadas - por serviços de Limpeza
Pública, Iluminação Pública e Conservação e Calçamento - têm
por fato gerador serviços prestados a toda a coletividade,
sendo que, ao dispor sobre a taxa, a Lei adota como fato
gerador serviços não divisíveis, que são executados ‘uti
universi’, em benefício da população. Julga-se procedente a
representação.”
1
No mesmo sentido, confira-se ainda: Tribunal de Justiça de Pernambuco: Agravo Regimental 1000588/01; Relator(a): Dês. João Bosco Gouveia de Melo; Julgamento: 26/09/2006; 7ª Câmara Cível; v.u.
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2. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO RIO GRANDE
DO SUL: AC nº. 70006978118; Segunda Câmara Cível; Relator: Arno
Werlang, Julgado em 18/02/2004.
“EMENTA:
CONSERVAÇÃO DE VIAS.
ESPECÍFICOS E DIVISÍVEIS.
TRIBUTÁRIO.
TAXA
DE
AUSÊNCIA DE SERVIÇOS
“É ilegal a cobrança de taxa decorrente da
prestação de serviços de conservação de vias dos proprietários dos
imóveis com testada para logradouro conservado, porquanto não se
afiguram específicos e divisíveis os serviços em questão.
“São prestados em benefício de toda a
comunidade, não podendo ser aferida proporcionalidade entre
serviços prestados pela administração e o benefício auferido
pelo sujeito passivo do tributo.
“RECURSO PROVIDO.” (Sem grifos nos originais)
Na doutrina, igualmente, prevalece esta noção de serviço
específico e divisível. Veja-se:
“A divisibilidade está diretamente
ligada à atuação estatal praticada a determinado sujeito
passivo e não à coletividade em geral. Vale acrescentar, o
serviço divisível prestado a determinado contribuinte
está diretamente ligado a ele a exemplo da expedição de
certidões, a de concessão de porte de armas, etc.
Também há de ser específico, entendendo por
especificidade quando utilizado de forma que se possa
separar cada usuário, (...) tanto a divisibilidade como a
especificidade são conditio sine qua non na hipótese de
incidência tributária da taxa de serviço, de modo que
somente desta maneira que se chega ao destinatário do tributo
2
e ao obrigado ao pagamento.” (Sem grifos no original)
Evidencia-se, assim, que a conservação e manutenção das
vias públicas, fatos geradores da taxa aqui contestada, não são serviços
dotados de divisibilidade e especificidade. São, na verdade, serviços
públicos gerais, universais, prestados indistintamente a todos, de forma
que não é possível aferir o proveito que cada indivíduo retira daqueles
serviços, o que impossibilita a cobrança de taxas para custeá-los.
Também na doutrina prevalece o entendimento de que a
tributação para a prestação daqueles serviços referidos deveria ser
custeada por meio de impostos, nunca por taxas. Nesta ordem de idéias,
2
MARCELINO JUNIOR, Ataíde, Incidentes na repetição de indébito da taxa de lixo decorrentes do
lançamento errôneo. In: Revista de Estudos Tributários. nº. 12/25.
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confira-se, a título de exemplo, a já consagrada lição de Hely Lopes
Meirelles3:
“Esses
serviços
satisfazem
indiscriminadamente à população, sem que se erijam em direito
subjetivo de qualquer administrado à sua obtenção para o seu
domicílio, para a sua rua ou para o seu bairro. Estes serviços
são indivisíveis, isto é, não mensuráveis na sua
utilização. Daí por que, normalmente, os serviços uti
universi devem ser mantidos por imposto (tributo geral)
e não por taxa ou tarifa, que é remuneração mensurável
e proporcional ao uso individual do serviço." (Sem grifos
no original)
Com efeito, tendo em vista que os citados serviços não
podem consubstanciar fato gerador legítimo para a criação da aludida
taxa, tem-se por inconstitucional o tributo municipal em comento.
Assim, mostra-se necessária, ante a ofensa aos ditames
estabelecidos no art. 106, II, da Carta Estadual, a declaração de
inconstitucionalidade dos art. 263, da Lei nº. 1.048/2006, que instituem a
taxa de manutenção e conservação das vias públicas no Município de
Pesqueira.
2.2. Da inconstitucionalidade pela utilização de base de cálculo
própria dos impostos.
Atentando-se à lei que instituiu a taxa em questão, notase que municipalidade erigiu, como fato gerador do tributo, a propriedade
de veículo automotor matriculado no órgão de trânsito com jurisdição
naquele Município. Verifica-se, também, que os serviços ensejadores da
cobrança do tributo atacado são os “de conservação e manutenção de vias
públicas”. Confira-se:
“Lei Municipal nº. 1.048/06
“O
PRESIDENTE
DA
CÂMARA
DE
VEREADORES DE PESQUEIRA, no uso das atribuições que lhes
são conferidos por Lei, faz saber que a Câmara Municipal
decretou a seguinte Lei:
“DISPOSIÇÕES PRELIMINARES
“Art. 1º. O presente Projeto de Lei,
denominado Código Tributário Municipal – CTM, institui com
fundamento na Constituição Federal, Código Tributário
3
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 19ª ed, São Paulo: Malheiros. p. 297.
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Nacional, Leis Complementares e Lei Orgânica do Município, o
sistema tributário Municipal de Pesqueira estabelece normas de
Direito Tributário a ele relativas, regula e disciplina a atividade
tributária do Fisco Municipal.
“LIVRO PRIMEIRO
“DO SISTEMA TRIBUTÁRIO MINICIPAL
“TÍTULO I
“DOS TRIBUTOS MUNICIPAIS
“CAPÍTULO I
“TRIBUTOS
“Art. 2º - São Tributos Municipais
“I – O imposto sobre a Propriedade Predial e
Territorial Urbana;
“II – O imposto sobre a transmissão “Inter
Vivos”, a qualquer Título, por Ato Oneroso, de Bens Imóveis,
por Natureza ou Acessão Física, e de Direitos Reais sobre
Imóveis, exceto os de garantia, bem como a Cessão de Direitos
à sua Aquisição;
“III – O imposto sobre Serviços de Qualquer
Natureza;
“IV – A contribuição de Iluminação Pública;
“V – A contribuição de Melhoria, decorrente
de obras públicas;
“VI – As taxas, especificadas nesta Lei,
remuneratórias de serviços públicos, de uso do solo e espaço
aéreo ou devidas em razão do exercício do pode de polícia do
Município;
“(...)
“DA
TAXA
DE
MANUTENÇÃO DE VIAS PÚBLICAS
CONSERVAÇÃO
E
“Art. 263 – O contribuinte da taxa de
conservação e manutenção de vias públicas é o proprietário de
veículos automotores matriculados no órgão de trânsito com
jurisdição do Município de Pesqueira usuário de vias de
rodagem quem compõem o complexo viário da cidade de
Pesqueira.
“Art. 264 – Os veículos utilizados para
transporte coletivo de passageiros, componentes dos sistemas
de transporte urbano que operem linhas em que no seu trajeto
no território do Município de Pesqueira regularmente tenha
definido pontos de acesso/saída de passageiros, mesmo de
natureza intermunicipal, estarão sujeitos ao pagamento de
tarifa pela prestação dos serviços de conservação e
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manutenção de vias públicas, mediante contrato de operação
de linha.
“Art. 265 – Os veículos utilizados para
transporte de cargas e de serviços e que tenham no seu trajeto
regularmente o território de Pesqueira, estarão sujeitos ao
pagamento da tarifa pela prestação de serviços públicos de
conservação e manutenção de vias públicas, mediante convênio
ou contrato com o Departamento Estadual de Trânsito –
DETRAN/PE.
Art. 266 – A Taxa de Conservação e
Manutenção de Vias Públicas será cobrada, anualmente,
considerando-se para sua determinação o maior desgaste
provocado pelo veículo em razão do seu peso, conforme o
Anexo X.
“Art. 267 – Em nenhuma hipótese, haverá
isenção da taxa previstas neste capítulo.
“(...)
“Prefeitura Municipal de Pesqueira, em 07 de
dezembro de 2006.
“Luciano Carlos Alves da Silva
“Presidente” (sic)
Examinando-se as citadas disposições, resta patente que o
fato gerador da referida exação é a propriedade de veículos automotores
e, portanto, é, essencialmente, o mesmo do Imposto sobre a Propriedade
de Veículos Automotores – IPVA.
Ressalte-se que há, em verdade, a instituição ilegítima de
um tributo com natureza de imposto, ou melhor, um verdadeiro imposto,
ao qual se atribui indevidamente a denominação “taxa”, o que afronta a
norma insculpida no artigo 106, § 2º, da Constituição de Pernambuco.
Veja-se:
“Art. 106...
“(...)
“§ 2º. As taxas não poderão ter base de
cálculo própria de impostos”
Neste sentido, apenas confirmando o que resta
claramente expresso nas Constituições Federal e Estadual, o Supremo
Tribunal Federal:
1. SUPREMO TRIBUNAL
RE 293.536/SE;
Relator(a): Min.
NÉRI
DA
Julgamento: 7/03/2002; Tribunal Pleno; v.u.
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FEDERAL:
SILVEIRA;
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“EMENTA:- Recurso extraordinário. Mandado
de segurança. Taxa de Conservação e Manutenção das
Vias Públicas. Inconstitucionalidade incidental.
“2.
Acórdão
que
declarou
a
inconstitucionalidade de lei que instituiu a cobrança de Taxa de
Conservação e Manutenção das Vias Públicas, por afronta ao
disposto no art. 145, II, da CF.
“3. Entendimento firmado pelo STF no
sentido de que a base de cálculo é "própria de imposto e
não de taxa por serviços específicos e divisíveis postos à
disposição do seu contribuinte" e "não tendo o
município - uma vez que, em matéria de impostos, a
competência é da União - competência para criar
tributos outros que não os que a Constituição lhe
atribui, o imposto dissimulado pela taxa é
inconstitucional" (RE 121.617).
“4.
Recurso
não
conhecido.
Lei
Complementar n.º 37, de 29 de dezembro de 1998, do
Município de Aracaju, declarada inconstitucional.”
2. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL:
RE 121.617/SP; Relator(a): Min. MOREIRA ALVES; Julgamento:
22/02/1996; Tribunal Pleno; maioria, vencidos os Ministros
Carlos Velloso e Marco Aurélio.
“EMENTA: - Taxa de construção,
conservação e melhoramento de estrada de rodagem.
Artigos 212 a 215 da Lei nº 1.942/83 do Município de
Votuporanga. Inconstitucionalidade.
“- Base de cálculo que é própria de
imposto e não de taxa por serviços específicos e
divisíveis postos à disposição do seu contribuinte.
“- Não tendo o município - uma vez que, em
matéria de impostos, a competência implícita é da União competência para criar tributos outros que não os que a
Constituição lhe atribui, o imposto dissimulado pela taxa é
inconstitucional. Recurso extraordinário conhecido e provido,
declarando-se a inconstitucionalidade dos artigos 212 a 215 da
Lei nº 1.942, de 22.12 .83, do Município de Votuporanga (SP).”
3. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: ADIMC 2.424/CE; Relator(a): Min. NÉRI DA SILVEIRA; Julgamento:
06/03/2002; Tribunal Pleno; v.u.
“EMENTA:
inconstitucionalidade. Medida liminar.
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Ação
direta
de
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“2. Incisos I e II do art. 2º da Lei n.º
13.084/2000, do Estado do Ceará, e dos arts. 3º a 12, do
inciso I, do art. 13, bem como do Anexo Único da
referida Lei, que cria a "Taxa de Serviços Prestados
pelos órgãos de Segurança Pública e Defesa da
Cidadania".
“3. Alegação de que a atividade é
indivisível, devida a todos os cidadãos da coletividade e
que não pode vir a ser especificada para cada
contribuinte, que para tanto paga impostos.
“4. Precedente da Corte que concedeu a
liminar, dada a relevância da argüição em causa.
Adotada a fundamentação acolhida pela Corte no
julgamento de matéria similar, na ADIN 1942-2/PA.
“5. Liminar deferida e suspensa, até o
julgamento final da ação, com efeitos ex nunc, a vigência dos
incisos I e II do art. 2º, da Lei n.º 13.084/2000, do Estado do
Ceará, e, em conseqüência, dos arts. 3º a 12; inciso I do art.
13, bem como do Anexo Único da referida Lei estadual.” (Sem
grifos no original)
E na mesma linha:
Enunciado de Súmula nº. 595, do
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL:
"É inconstitucional a taxa municipal de
conservação de estradas de rodagem cuja base de cálculo seja
idêntica a do imposto territorial rural."
Portanto,
ante
a
demonstração
da
manifesta
desconformidade do dispositivo em comento com o previsto no art. 106, §
2º, da Constituição de Pernambuco, impõe-se a declaração de sua
inconstitucionalidade, para retirar a norma impugnada do Ordenamento.
2.3. Da inconstitucionalidade pela inobservância do Princípio da
Isonomia.
Verifica-se, finalmente, ofensa ao Princípio da Isonomia,
na medida em que foram definidos como contribuintes (sujeitos passivos)
da taxa de conservação e manutenção da vias públicas somente os
proprietários de veículos automotores, sendo que não são apenas estes os
beneficiários da contraprestação estatal em questão. Veja-se o que diz lei
impugnada:
“Lei Municipal nº. 1.048/06
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“O
PRESIDENTE
DA
CÂMARA
DE
VEREADORES DE PESQUEIRA, no uso das atribuições que lhes
são conferidos por Lei, faz saber que a Câmara Municipal
decretou a seguinte Lei:
“DISPOSIÇÕES PRELIMINARES
“Art. 1º. O presente Projeto de Lei,
denominado Código Tributário Municipal – CTM, institui com
fundamento na Constituição Federal, Código Tributário
Nacional, Leis Complementares e Lei Orgânica do Município, o
sistema tributário Municipal de Pesqueira estabelece normas de
Direito Tributário a ele relativas, regula e disciplina a atividade
tributária do Fisco Municipal.
“LIVRO PRIMEIRO
“DO SISTEMA TRIBUTÁRIO MINICIPAL
“TÍTULO I
“DOS TRIBUTOS MUNICIPAIS
“CAPÍTULO I
“TRIBUTOS
“Art. 2º - São Tributos Municipais
“I – O imposto sobre a Propriedade Predial e
Territorial Urbana;
“II – O imposto sobre a transmissão “Inter
Vivos”, a qualquer Título, por Ato Oneroso, de Bens Imóveis,
por Natureza ou Acessão Física, e de Direitos Reais sobre
Imóveis, exceto os de garantia, bem como a Cessão de Direitos
à sua Aquisição;
“III – O imposto sobre Serviços de Qualquer
Natureza;
“IV – A contribuição de Iluminação Pública;
“V – A contribuição de Melhoria, decorrente
de obras públicas;
“VI – As taxas, especificadas nesta Lei,
remuneratórias de serviços públicos, de uso do solo e espaço
aéreo ou devidas em razão do exercício do pode de polícia do
Município;
“(...)
“DA
TAXA
DE
MANUTENÇÃO DE VIAS PÚBLICAS
CONSERVAÇÃO
E
“Art. 263 – O contribuinte da taxa de
conservação e manutenção de vias públicas é o proprietário de
veículos automotores matriculados no órgão de trânsito com
jurisdição do Município de Pesqueira usuário de vias de
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rodagem quem compõem o complexo viário da cidade de
Pesqueira.
“Art. 264 – Os veículos utilizados para
transporte coletivo de passageiros, componentes dos sistemas
de transporte urbano que operem linhas em que no seu trajeto
no território do Município de Pesqueira regularmente tenha
definido pontos de acesso/saída de passageiros, mesmo de
natureza intermunicipal, estarão sujeitos ao pagamento de
tarifa pela prestação dos serviços de conservação e
manutenção de vias públicas, mediante contrato de operação
de linha.
“Art. 265 – Os veículos utilizados para
transporte de cargas e de serviços e que tenham no seu trajeto
regularmente o território de Pesqueira, estarão sujeitos ao
pagamento da tarifa pela prestação de serviços públicos de
conservação e manutenção de vias públicas, mediante convênio
ou contrato com o Departamento Estadual de Trânsito –
DETRAN/PE.
Art. 266 – A Taxa de Conservação e
Manutenção de Vias Públicas será cobrada, anualmente,
considerando-se para sua determinação o maior desgaste
provocado pelo veículo em razão do seu peso, conforme o
Anexo X.
“Art. 267 – Em nenhuma hipótese, haverá
isenção da taxa previstas neste capítulo.
“(...)
“Prefeitura Municipal de Pesqueira, em 07 de
dezembro de 2006.
“Luciano Carlos Alves da Silva
“Presidente” (sic)
Dessa forma, ressalta-se, ainda que intimamente
relacionada, uma diversa perspectiva da inconstitucionalidade acima
apontada. Explique-se: a lei, ao definir o sujeito passivo da taxa atacada,
não lhe vinculando o elemento de serviço público contraprestacional,
descaracteriza a natureza jurídica daquela espécie tributária, pois nem
todos aqueles que usufruem do serviço público contribuem para o seu
custeio. Impõe-se, assim, esse ônus apenas àqueles sujeitos definidos
como contribuintes na lei, situação que ofende o princípio da isonomia
tributária, assegurado expressamente na Constituição Estadual. Veja-se:
“Art. 107. Sem prejuízo de outras garantias
asseguradas ao contribuinte, é vedado ao Estado e aos
Municípios:
“(...)
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“II – instituir tratamento desigual entre
contribuintes que se encontrem em situação
equivalente, proibida qualquer distinção em razão de
ocupação profissional ou função por eles exercida,
independentemente da denominação jurídica dos rendimentos,
títulos ou direitos”.
Desta forma, como a beneficiária dos serviços de limpeza
pública e conservação de vias e logradouros públicos é toda a coletividade,
e não apenas um seleto grupo de proprietários de veículos automotores,
revela-se a inobservância ao Princípio da Isonomia, insculpido no art. 107
da Constituição Estadual, pois a lei fizera distinção indevida entre
contribuintes. Assim, também por esta razão, merece a lei hostilizada ser
declarada inconstitucional.
2.4. Da necessidade da declaração de inconstitucionalidade por
arrastamento dos demais dispositivos relativos à taxa
impugnada.
Conquanto não especificamente atacados, outros
dispositivos, que regulam a taxa impugnada, merecem ser expurgados do
Ordenamento. É que, de acordo com o firme entendimento do Supremo
Tribunal Federal, é possível, assim como necessário no presente caso,
declarar a inconstitucionalidade por arrastamento de dispositivos que, ante
o inevitável esvaziamento do seu conteúdo, não podem permanecer no
Ordenamento.
Neste sentido, destaca-se, da jurisprudência do Supremo,
o seguinte precedente:
SUPREMO
ADI 1.144/RS; Relator(a): Min.
16/08/2006; Tribunal Pleno; v.u.
TRIBUNAL
EROS GRAU;
FEDERAL:
Julgamento:
“EMENTA:
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 10.238/94 DO ESTADO DO
RIO GRANDE DO SUL. INSTITUIÇÃO DO PROGRAMA ESTADUAL
DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA, DESTINADO AOS MUNICÍPIOS.
CRIAÇÃO DE UM CONSELHO PARA ADMIUNISTRAR O
PROGRAMA. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. VIOLAÇÃO DO
ARTIGO 61, § 1º, INCISO II, ALÍNEA "E", DA CONSTITUIÇÃO
DO BRASIL.
“1. Vício de iniciativa, vez que o projeto de
lei foi apresentado por um parlamentar, embora trate de
matéria típica de Administração.
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“2. O texto normativo criou novo órgão na
Administração Pública estadual, o Conselho de Administração,
composto, entre outros, por dois Secretários de Estado, além
de acarretar ônus para o Estado-membro. Afronta ao disposto
no artigo 61, § 1º, inciso II, alínea "e" da Constituição do Brasil.
“3. O texto normativo, ao cercear a iniciativa
para a elaboração da lei orçamentária, colide com o disposto no
artigo 165, inciso III, da Constituição de 1988.
“4.
A
declaração
de
inconstitucionalidade dos artigos 2º e 3º da lei atacada
implica
seu
esvaziamento.
A
declaração
de
inconstitucionalidade dos seus demais preceitos dá-se
por arrastamento.
“5. Pedido julgado procedente para
declarar a inconstitucionalidade da Lei n. 10.238/94 do
Estado do Rio Grande do Sul.” (Sem grifos no ogirinal)
Desse modo, no presente caso, apesar de se impugnar,
especificamente, apenas aqueles dispositivos relativos aos fatos
geradores, base de cálculo e sujeito passivo da taxa municipal, faz-se
imperiosa, ante o esvaziamento de conteúdo, a decretação da
inconstitucionalidade, por arrastamento, dos artigos 264 a 267, da Lei nº.
1.048/2006, do Município de Pesqueira, que regulam aquele tributo.
3. Dos requerimentos.
3.1. Do pedido liminar.
Evidenciada a inconstitucionalidade do ato impugnado
pelos fundamentos apresentados acima fumus boni iuris, mostra-se
necessário, para a suspensão cautelar da eficácia dos dispositivos
hostilizados, demonstrar também a presença do periculum in mora.
Este se faz visivelmente presente, vez que os dispositivos
eivados de inconstitucionalidade já produzem efeitos práticos nefastos,
ensejando exação cuja ilicitude é manifesta, impondo à população grave
lesão econômica cuja reparabilidade revela-se, quando existente, difícil e
pouco provável.
Assim, a demora na prestação jurisdicional acarretará
prejuízos financeiros ao contribuinte e, ainda, na hipótese de não
pagamento da taxa, a indevida autuação fiscal, somando-se à taxa
indevida multas e juros de mora, inscrição na dívida ativa, inscrição no
Cadastro Informativo dos Créditos Não Quitados (CADIN) e SERASA,
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impossibilitando a obtenção de Certidões Negativas de Débitos, assim
como lhes acarretando restrições e impedimentos no exercício profissional
e em atividades econômicas, o que ensejaria o ajuizamento de diversas
ações judiciais para reparar tal situação.
Em casos similares ao presente, os Tribunais têm se
posicionado no sentido de conceder a medida cautelar para a suspensão
da eficácia dos dispositivos e leis que instituam taxas inconstitucionais.
Veja-se, como exemplo, os seguintes precedentes:
1. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: ADIMC 2337/SC;
Relator(a):
Min.
CELSO
DE
MELLO
Julgamento: 21/06/2002
Órgão Julgador: Tribunal
Pleno; maioria, vencidos os Ministro Sepúlveda Pertence e
Ministro Néri da Silveira
“EMENTA:
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE - CONCESSÃO DE SERVIÇOS
PÚBLICOS - INVASÃO, PELO ESTADO-MEMBRO, DA ESFERA DE
COMPETÊNCIA DA UNIÃO E DOS MUNICÍPIOS IMPOSSIBILIDADE DE INTERFERÊNCIA DO ESTADO-MEMBRO
NAS RELAÇÕES JURÍDICO-CONTRATUAIS ENTRE O PODER
CONCEDENTE FEDERAL OU MUNICIPAL E AS EMPRESAS
CONCESSIONÁRIAS - INVIABILIDADE DA ALTERAÇÃO, POR LEI
ESTADUAL, DAS CONDIÇÕES PREVISTAS NA LICITAÇÃO E
FORMALMENTE ESTIPULADAS EM CONTRATO DE CONCESSÃO
DE SERVIÇOS PÚBLICOS, SOB REGIME FEDERAL E MUNICIPAL
- MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA.
“- Os Estados-membros - que não podem
interferir na esfera das relações jurídico-contratuais
estabelecidas entre o poder concedente (quando este for a
União Federal ou o Município) e as empresas concessionárias também não dispõem de competência para modificar ou alterar
as condições, que, previstas na licitação, acham-se formalmente
estipuladas no contrato de concessão celebrado pela União
(energia elétrica - CF, art. 21, XII, "b") e pelo Município
(fornecimento de água - CF, art. 30, I e V), de um lado, com as
concessionárias, de outro, notadamente se essa ingerência
normativa, ao determinar a suspensão temporária do
pagamento das tarifas devidas pela prestação dos serviços
concedidos (serviços de energia elétrica, sob regime de
concessão federal, e serviços de esgoto e abastecimento de
água, sob regime de concessão municipal), afetar o equilíbrio
financeiro resultante dessa relação jurídico-contratual de direito
administrativo.”
E, ainda, da eminente Corte deste Estado:
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TRIBUNAL
DE
JUSTIÇA
DE
PERNAMBUCO: ADI nº. 149.214-4; Relator(a): Des. Helena
Caúla; Julgamento: 27/02/2007;
“EMENTA: Constitucional. Ação Direta de
Inconstitucionalidade. Argüição de inconstitucionalidade da Lei
Municipal n.º 1849/98, promulgada pela Câmara
Municipal de Vereadores do Cabo de Santo Agostinho,
por contrariar os artigos 106, §2º, inciso II e 107,
incisos II e V, da Constituição do Estado de
Pernambuco.
Preenchidos
os
requisitos
de
admissibilidade da suspensão cautelar da eficácia da lei
fustigada, quais sejam, o fumus boni iuris e o periculum
in mora, justificando, assim, o pedido de medida
cautelar. O perigo da demora está demonstrado nos
autos, posto que a cobrança da taxa de preservação
ambiental, limita o tráfego das pessoas, usuárias dos veículos
enumerados normativamente, a desfrutarem da beleza da orla
marítima do Cabo de Santo Agostinho, ferindo assim, o princípio
da isonomia, assegurada constitucionalmente. Aparência de
inconstitucionalidade. Perigo de mora em desfavor da
sociedade. Liminar concedida para suspender a eficácia
da Lei Municipal n.º 1849/98, até o julgamento
definitivo da ação.” (Sem grifos no original)
No mesmo sentido, o Tribunal de Justiça de Pernambuco,
em 28/04/2008, deferiu medida cautelar nos autos da ADIn nº. 167.6128, que visa expurgar do Ordenamento a taxa de conservação e
manutenção de vias públicas instituída pelo município do Recife, conforme
se extrai do sítio virtual desse Tribunal:
“Por maioria de votos, concedeu-se a
medida cautelar para suspender os efeitos dos
dispositivos constantes da lei nº 16.356/97, do
município do recife, dotada de eficácia com efeitos 'ex
nunc'. impedido o Des. Eloy d'Almeida Lins”. (Sem grifos no
original)
4
Por essas razões, evidente o periculum in mora a
justificar a suspensão ad cautelam da norma impugnada.
Assim, presentes os requisitos para a concessão da
medida cautelar, pela maioria absoluta dos membros da Corte Especial,
nos termos do art. 10 da Lei nº. 9.868/99 (aplicável também aos Tribunais
de Justiça quanto ao processo e julgamento de ADIn frente às Cartas
4
Informação disponível, na Internet, no site do Tribunal de Justiça de
Pernambuco:
<http://www.tjpe.jus.br/processos/ole_busca_processos_numero2.asp>
Acesso em: 29 maio 2008.
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Estaduais), requer a suspensão da eficácia do artigo 263 e, por
arrastamento, dos artigos 264 a 267, da Lei nº. 1.048/2006, do Município
de Pesqueira.
3.2. Do pedido final de mérito
Por fim, colhidas as informações da Câmara Municipal de
Pesqueira (art. 6º da Lei nº. 9.868/89 c/c art. 141, I, RITJ) e citado o
referido Município, na pessoa do seu representante legal (art. 63, § 1º,
CE), requer seja determinada a abertura de vista a esta Procuradoria-Geral
de Justiça para se pronunciar, em parecer, sobre o mérito, e, ao final, seja
o pedido julgado procedente para declarar-se a inconstitucionalidade do
artigo 263 e, por arrastamento, dos artigos 264 a 267, da Lei nº.
1.048/2006 do Município de Pesqueira, por contrariarem os artigos 106, II
e § 2º, e 107, inciso II, da Constituição de Pernambuco.
Recife, 03 de junho de 2008.
PAULO BARTOLOMEU RODRIGUES VAREJÃO
PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA
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