Nota Técnica
NT 01/2011
PUBLICAÇÕES DGOTDU
Outubro de 2011
Vigência de instrumentos de planeamento elaborados antes
do Decreto-Lei nº 69/90
Normas e circulares
de orientação técnica
Página 1/8 Introdução
A DGOTDU tem sido solicitada a emitir parecer sobre a vigência de alguns planos elaborados
em data anterior à entrada em vigor do Decreto-Lei nº 69/90, de 2 de Março,
designadamente em relação àqueles que nunca foram objecto de registo. Por se considerar
útil relembrar o contexto normativo então vigente, bem como as várias questões de índole
teórica que se aduziam, decidiu-se emitir a presente nota técnica, como instrumento auxiliar
de análise.
Análise
1. Evolução normativa
O primeiro grande diploma que estruturou e impulsionou a elaboração de planos reguladores da
ocupação e transformação humana do solo foi o Decreto-Lei nº 24802, de 21 de Dezembro de 1934,
que definiu o conteúdo do plano de urbanização e cometeu às câmaras municipais a tarefa de
proceder à sua elaboração. A aprovação do plano era competência do Governo, sob parecer dos
Conselhos Superiores de Obras Públicas, de Higiene e de Turismo.
Este diploma foi revogado pelo Decreto-Lei nº 33921, de 5 de Setembro de 1944, que altera a
nomenclatura de plano de urbanização para plano geral de urbanização e expansão e procede à
consagração legal da figura do plano parcial de urbanização. Para além disto merece relevo duas
inovações introduzidas pelo seu articulado, o qual deixou de mencionar o parecer do Conselho
Superior de Turismo como condição de aprovação dos planos e passou a exigir que os regulamentos
dos planos geral de urbanização e expansão e parcial de urbanização fossem aprovados por portaria
do governo.
Dois anos mais tarde, o Decreto-Lei nº 35931 de 4 de Novembro de 1946, verificando que, com
frequência, a aprovação dos planos era antecedida de estudos prévios com algum grau de
profundidade, designados por anteplanos, veio conferir obrigatoriedade a estes estudos, para certos
efeitos – obrigatoriedade que abrangia tanto as câmaras municipais como os particulares - desde que
fossem aprovados pelo Ministro das Obras Públicas uma vez obtido o parecer do Conselho Superior de
Obras Públicas (CSOP).
Estes diplomas vieram a ser revogados pelo Decreto-Lei nº 560/71 de 17 de Dezembro, o qual
mantendo como regra o princípio de que a iniciativa e a elaboração destes estudos radicam nas
autarquias mas as competências para a sua aprovação são do governo, veio introduzir um conjunto de
aspectos inovadores, destacando-se: - o regresso à nomenclatura de plano geral de urbanização; - a
criação da figura do plano de pormenor; - a exigência expressa de publicação das portarias do
governo que aprovam os planos gerais ou parciais de urbanização bem como das suas plantas de
síntese e dos próprios regulamentos (art.14º, nº2).
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Página 2/8 Antecipando as ulteriores evoluções quanto à repartição de responsabilidades em matéria de
ordenamento do território, entre o poder central e local, este diploma admite a faculdade das
câmaras municipais aprovarem planos de pormenor (PP) para áreas já abrangidas por planos gerais ou
parciais de urbanização aprovados, permanecendo no governo tal competência sempre que a área
abrangida pelo PP não esteja sujeita a nenhum plano aprovado ou quando as prescrições do PP
impliquem a alteração dos planos em vigor.
2. As questões
A pressão imobiliária que se fez sentir na segunda metade do século XX, principalmente a partir dos
anos 70-80, projectou efeitos no mundo do direito, despoletando inúmeras questões de índole técnica
e jurídica às quais se juntaram (entre outras) as decorrentes das então emergentes preocupações
ambientais, o que veio a dar azo a uma produção normativa que constituiu o núcleo de um novo ramo
do direito – o direito urbanístico ou direito do urbanismo.
Antes, contudo, germinaram concepções doutrinárias e começou a surgir alguma jurisprudência sobre
planeamento urbanístico, visando responder a questões ad-hoc que não só preocupavam os técnicos
como tinham reflexo nas decisões assumidas em pretensões de particulares, originando
procedimentos de impugnação graciosa e contenciosa. Relevo especial ganhou a controvérsia em
torno da eficácia dos planos elaborados e aprovados ao abrigo da legislação supra referida - muitos
dos quais em execução - que não tinham sido objecto de publicação no Diário do Governo ou no Diário
da República, ou seja a generalidade dos planos aprovados pelo Governo.
É importante notar, no que concerne aos planos gerais e parciais de urbanização, que quer o DecretoLei nº 33921, de 5 de Setembro de 1944, quer o Decreto-Lei nº 560/71, de 17 de Dezembro, previam
expressamente a publicitação do acto de aprovação, a qual revestia a forma de portaria. E ambos os
diplomas previam igualmente a publicitação de alguns dos seus elementos (art.18º do Decreto-Lei nº
33921 e nº 2 do art.14º do Decreto-Lei nº 560/71, prevendo este expressamente que, com a
publicação da portaria, deveria ser igualmente publicada a planta de síntese e o regulamento do
plano geral ou parcial de urbanização), sendo ainda de realçar que entretanto a Constituição da
República de 1976, veio prever a publicitação obrigatória dos regulamentos do Governo, no art. 122º,
nº2 alínea h) (versão original).
Contudo, os planos tinham - como têm actualmente - um conteúdo heterogéneo, sendo compostos
por várias peças que permitiam, pelo menos para alguns, consubstanciar documentos
processualmente autónomos. Surgiu, então, em 1987 uma corrente doutrinária que defendia a
distinção entre o que se denominou por plano stricto sensus e o regulamento, só este sendo objecto
de publicação obrigatória, mediante portaria. O plano em sentido estrito seria o plano sobre base
topográfica formado por plantas, desenhos, mapas e um conjunto de elementos descritivos e
justificativos, que consubstanciavam a parte discursiva e gráfica do plano, valendo por si próprio. E,
como tal, assumiria relevância jurídica através da aprovação ministerial por despacho simples, sendo
suficiente a sua comunicação às câmaras municipais, obrigando-as a partir da data de conhecimento
desta aprovação ministerial.
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Página 3/8 Na prática, só o regulamento do plano carecia de aprovação mediante portaria, de publicação
obrigatória, bastando para a aprovação dos planos propriamente ditos um simples despacho
ministerial, já que a lei não exigia forma mais solene de aprovação.
Esta tese começou a ser defendida (a propósito dos planos gerais de urbanização) pelo Prof.
Rodrigues Queiró tendo sido perfilhada pelo Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República
(PGR) no parecer nº 53/87, publicado no D.R.II serie de 30 de Abril de 1988, o qual refere que para
aprovação governamental dos planos propriamente ditos basta um simples despacho ministerial e,
como tal, é dispensada por lei a sua inserção na folha oficial.
Não é alheia a tais construções doutrinárias, a problemática da natureza jurídica dos planos, na
altura uma questão muito controversa. Efectivamente, apesar de actualmente ser completamente
pacífica a natureza regulamentar dos planos municipais - esta questão foi expressa pelo Decreto-Lei
nº 69/90, de 2 de Março, que alinhando pela corrente doutrinária maioritária, proclama a natureza
regulamentar dos planos municipais - até à publicação deste diploma, vária tinta correu sobre a
matéria, dividindo-se os autores entre os que defendiam que o plano se traduzia num acto
administrativo geral de conteúdo genérico e os que o classificavam como regulamento administrativo.
As questões estão intrinsecamente relacionadas, porquanto quem defendia a natureza regulamentar
dos planos não podia deixar de concluir pela obrigatoriedade de publicação, não colhendo a tese
supra explanada. É que possuindo o plano a natureza de um regulamento, pelo menos o despacho
ministerial de aprovação estaria sujeito a publicação na folha oficial, não por imperativo de uma
norma específica ou especial – leia-se as disposições que impunham a portaria como forma de
aprovação de planos gerais e parciais de urbanização - mas por força de outras normas de ordem
geral, que dispõem sobre a publicação de actos normativos. Efectivamente, pelo menos a partir da
publicação do Decreto-Lei nº 22470, de 11 de Abril de 1933, todos os actos normativos estavam
sujeitos a publicação no Diário do Governo. Este princípio assume vinculação reforçada com a
Constituição de 1976 que, como já se referiu, veio estabelecer a obrigatoriedade de publicação no
Diário da República dos regulamentos do Governo.
A auditoria jurídica do Ministério do Planeamento e Administração do Território instada a delinear
uma orientação para os serviços vem, num parecer emitido em 29 de Dezembro de 1989, considerar
que as disposições de um plano, mesmo que se aceitasse a distinção entre plano em sentido geral e
plano propriamente dito, só seriam eficazes se se constatasse ter existido - no mínimo - a publicação
do despacho ministerial de aprovação, já que revestindo o plano natureza regulamentar ser-lhe-iam
aplicáveis os preceitos legais que regulam em geral a publicação dos actos normativos.
Na sequência deste parecer, em 11 de Janeiro de 1990, o Secretário de Estado da Administração
Local e do Ordenamento do Território (SEALOT) emite o seguinte despacho, para os serviços sob a sua
dependência:
“Concordo com o parecer de 29/12/89 da Auditoria Jurídica do Ministério do Planeamento e da
Administração do Território. Assim, em matéria de cumprimento das disposições contidas em
Planos e Anteplanos de Urbanização cujos regulamentos não tenham sido publicados na folha
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Página 4/8 oficial do Governo, as Comissões de Coordenação Regional e a Direcção-Geral do Ordenamento
do Território deverão passar a ter em conta apenas os seguintes planos:
- Planos de Urbanização aprovados por simples despacho ministerial, desde que, pelo menos,
tais despachos tenham sido publicitados na folha oficial do Governo;
- Anteplanos de Urbanização aprovados por simples despacho ministerial, após a obtenção de
parecer do Conselho Superior de Obras Públicas. (…)”
3. A jurisprudência
Para se ter uma ideia da amplitude da discussão que se gerou, é interessante notar que ao nível da
jurisprudência não surgiu consenso quanto a esta matéria, constatando-se a existência de inúmeras
sentenças contraditórias. Notou-se, contudo, uma tendência (pelo menos ao nível do Supremo
Tribunal Administrativo) para considerar que as disposições constitucionais que eclodiram no
ordenamento jurídico em 1976 eram por si sós suscetíveis de fazer caducar o “direito anterior”.
Ou seja, mesmo admitindo que tivessem existido planos válidos e eficazes não publicados – aceitandose a sua conformidade com a legislação ordinária que previa a sua elaboração e aprovação - tais
prescrições teriam caducado a partir do dia 25 de Abril de 1976, data em que entrou em vigor a
Constituição da Republica Portuguesa.1
Esta asserção é particularmente relevante para o caso dos anteplanos de urbanização, convertidos
em planos gerais de urbanização - “ope legis” e sem mais formalidades - pelo Decreto-Lei nº 560/71 e
para os planos de pormenor, cuja aprovação ministerial não revestia a forma de portaria. De facto,
como já se mencionou, o Decreto-Lei nº 560/71 admite a aprovação governamental dos planos de
pormenor através de mero despacho e – ao contrário da solução adoptada para os planos gerais e
parciais de urbanização – nada refere quanto à sua publicação em Diário da Republica.
Ao nível jurisprudencial a situação foi particularmente dúbia, existindo acordãos com conclusões
divergentes – inclusive para o mesmo caso.
Elegemos três sentenças que, pensamos, ilustram os problemas:
- O Ac. STA de 3 de Maio de 2005 (R.81/2004) à revelia da construção jurídica explicitada que,
recorde-se, defendia a caducidade superveniente do “direito anterior” à Constituição de 1976,
conclui:
I. Na vigência do Decreto-Lei nº 560/71, de 17-12, não era obrigatória a publicação no Diário do
Governo dos planos de pormenor, mas tão só dos planos gerais ou parciais de urbanização.
1
Veja-se, por exemplo, o Ac. do STA (rec.44815) de 18 de Outubro de 2000, onde se refere que “O anteplano
de urbanização da Ericeira, homologado em 3 de Dezembro de 1952, convertido em Plano de Urbanização da
Ericeira nos termos do artigo 16º, nº 2, do Decreto-Lei nº 560/71, de 17 de Dezembro, incluindo a sua parte
regulamentar, não tendo sido publicado no jornal oficial (Diário do Governo), carecia de eficácia jurídica externa
por falta de publicação, ou, quando menos, a poder considerar-se «direito anterior vigente», sempre teria
caducado em 25 de Abril de 1976, por contrariar o princípio da publicidade obrigatória por publicação, no jornal
oficial, dos regulamentos jurídicos do Governo com eficácia externa, ínsito no artigo 122º, ns. 1, 2 e 4, da
Constituição da República Portuguesa, texto de 1976”
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Página 5/8 II. Assim, os planos de pormenor entravam em vigor logo após a sua aprovação pela Câmara
Municipal, ou pelo Ministro das Obras Públicas, quando a área por eles abrangida ainda não
estivesse sujeita a plano aprovado, geral ou parcial, ou quando implicassem alteração aos
planos em vigor (cfr. artigo 7º, daquele diploma legal).
III. A norma do artigo 122º, da C. R. P., ao exigir a publicação no Diário da República dos actos
de conteúdo genérico dos órgãos de soberania, das regiões autónomas e do poder local, sob
pena de ineficácia jurídica, não vale para o direito pré-constitucional.
IV. A falta de publicação no jornal oficial de um plano de pormenor aprovado antes da entrada
em vigor da C.R.P. não é, só por si, suficiente para se ter por violado o princípio da confiança
na previsibilidade do direito.
- O Ac. STA de 11-04-2002 (P.36586) no qual, entre as suas conclusões, se pode ler que:
III - Os planos de urbanização, bem como os planos de pormenor, só são juridicamente eficazes
após a respectiva publicação oficial.
IV - O Plano Morfológico e de Cérceas da Avenida da Liberdade (designado por Plano Vieira de
Almeida), aprovado por despacho do Secretário de Estado do Urbanismo e da Habitação, de 22
de Fevereiro de 1974, sendo anterior à Constituição de 1976, não estava vinculado ao requisito
formal de publicação no Diário da República estabelecido no respectivo art. 122, mas estava
abrangido pela exigência de publicação decorrente do princípio da publicidade consagrado
nesse mesmo preceito constitucional. (sublinhado nosso)
- O Ac. STA de 23-09-2004 (P.36586) que sobre o mesmo plano a que se refere o acórdão anterior
chega à conclusão diametralmente oposta, através da omissão na última conclusão da parte que
acima sublinhámos:
I - O artigo 122º da Constituição da República Portuguesa de 1976 (atual artigo 119º), no que
respeita a actos normativos é uma norma relativa à sua publicidade, ou seja, um requisito
formal (e, assim, relativo ainda à sua forma), que não à sua substância ou conteúdo. Por isso
não vale para o direito pré-constitucional.
II - O Plano Morfológico e de Cérceas da Avenida da Liberdade (designado por Plano Vieira de
Almeida), aprovado por despacho do Secretário de Estado do Urbanismo e da Habitação, de 22
de Fevereiro de 1974, sendo anterior à Constituição de 1976, não estava vinculado ao requisito
formal de publicação no Diário da República estabelecido no respectivo artigo 122 da mesma
Constituição.
4. O Decreto-Lei nº 69/90 e o Despacho nº 9/91
A publicação do Decreto-Lei nº 69/90, de 2 de Março, que, pela primeira vez vem prever o registo dos
planos municipais, função que ficou ancorada na (então) DGOT, veio agravar a polémica acima
retratada, uma vez que prescreveu a obrigatoriedade de registo dos planos em vigor. Tal prescrição
obrigava os serviços a efectuar uma triagem dos planos que deveriam ser objecto de registo, tarefa
que pressupunha um juízo de valor sobre a eficácia de cada um deles.
É neste contexto que o SEALOT faz publicar no DR II série de 7 de Agosto de 1991, o Desp.9/91, que
veio definir as linhas de orientação para o registo de planos, sem contudo assumir uma posição clara
quanto à questão de fundo.
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Página 6/8 O preâmbulo do Desp.9/91 é particularmente elucidativo quanto aos objectivos que presidiram à sua
prolação, dispondo o seguinte:
A entrada em vigor do Dec-Lei nº 69/90, de 2-3, colocou novas questões respeitantes ao
processo de registo e publicitação dos planos municipais de ordenamento do território, que
importa sistematizar em função de situações específicas, por forma a uniformizar as regras de
actuação dos vários serviços do Ministério do Planeamento e da Administração do Território.
Por um lado, há que equacionar um dos problemas mais prementes que se coloca actualmente
e que se relaciona com a polémica gerada em torno dos planos existentes à data da entrada
em vigor do Dec-Lei 69/90, em relação aos quais subsistem dúvidas quanto à sua eficácia. A
necessidade de resolver esta polémica é inequívoca, sob pena de insegurança da própria
administração e particulares. O Dec-Lei 69/90, como forma de resolução dessas dúvidas,
prevê, no nº4 do art. 30º, a obrigatoriedade de registo de todos os planos já em vigor.
Resulta, pois, do espírito do legislador que o registo constitui o critério mais claro para
esclarecer as dúvidas existentes quanto à eficácia dos planos, pelo que, em conformidade, se
estabelecem as regras constantes deste despacho e em matéria de registo. Também em
relação estrita com a problemática referida está a questão da publicitação dos planos.Com
efeito, nos termos do nº3 do art. 18º do Dec-Lei nº 69/90, o plano só entra em vigor na data
da sua publicação em DR. Importa, portanto, garantir que não ocorra a situação, que seria
nefasta, quer para a administração, quer para os particulares, que seria existência de planos
aprovados/ratificados que, por não serem objecto de publicitação, não eram eficazes. Refirase, aliás, que esta situação não seria nova. De facto, muitas das dúvidas que actualmente
subsistem relativamente à eficácia de alguns planos aprovados prende-se com a falta de
publicitação (…)
A tutela, conhecedora do problema, equaciona a polémica mas acaba por não indicar claramente
critérios de análise, ou melhor, por não optar por uma das várias soluções jurídicas que vinham sendo
debatidas. Efectivamente, este despacho embora admita nos seus nºs 1 e 2 que, planos não
publicitados na folha oficial, podem ser objecto de registo, certo é que não identifica as condições
mínimas para que se considere o plano em vigor, tendo os serviços assumido como guião o conteúdo
material do despacho SEALOT, de 11 de Janeiro de 1990, apesar de este despacho ter sido
expressamente revogado pelo nº 14 do Desp.9/91.
A parte dispositiva deste despacho admite, até, a interpretação mais lata – que no limite vai mais
longe do que a constante do supra citado parecer da auditoria jurídica pois, ao não definir condições
legais mínimas, em teoria permite aceitar como vigente um plano aprovado por mero despacho, ainda
que não se soubesse se havia sido comunicado à câmara municipal e mesmo que a lei previsse a sua
aprovação por portaria, assumindo igualmente como irrelevante a obrigatoriedade constitucional de
publicação dos regulamentos do governo, num momento em que a lei já havia resolvido a questão da
natureza jurídica dos planos (o Decreto-Lei nº 69/90 proclama a sua natureza regulamentar).
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Página 7/8 Tal sucede porquanto o Desp.9/91 embora remetendo, a título habilitante, para o art. 30º do
Decreto-Lei nº 69/90, que se reportava aos planos em vigor, na verdade pretendeu dar cobertura
institucional à publicação tardia do conjunto de planos e anteplanos aprovados nas décadas
antecedentes, conferindo eficácia superveniente a planos que não se encontravam em vigor.
Importa frisar que, não obstante o constante do transcrito preâmbulo, não é o registo que confere
eficácia jurídica a um plano – ou seja, o registo faculta a sistematização, facilita o conhecimento e
garante a transparência, mas não é meio juridicamente idóneo para conferir eficácia ao plano.
Assim, mais do que disciplinar as regras procedimentais referentes ao registo dos planos, o Desp. 9/91
apresenta como preocupação nuclear assegurar a publicação na 2ª série do DR das plantas de síntese,
ou equivalente, bem como o regulamento dos planos que à data se encontravam elaborados e
aprovados (alguns há mais de 40 anos). Desta forma, pretendia-se terminar com a polémica da
eficácia dos planos através de uma solução expedita: se não estavam em vigor por falta de publicação
passam nesse momento a estar, uma vez que (em simultâneo com o procedimento de registo) a
administração providenciava a sua publicação em D.R.
Esta solução não foi nem pacífica nem isenta de problemas uma vez que na sua sequência foram
publicados planos que estavam “esquecidos”, provocando outra onda de impugnações judiciais. Para
além da questão jurídica do hiato temporal entre a aprovação e a publicação, vários problemas se
colocavam ao nível da aplicabilidade das soluções de planeamento datadas e frequentemente
incompatíveis com o existente na área abrangida, principalmente se o plano em causa nunca tinha
tido qualquer execução.
Daí que este despacho fosse tão incisivo quanto à necessidade da DGOT promover a prévia audição
das câmaras municipais e das (então) CCR para os planos elaborados ao abrigo da legislação anterior
ao Decreto-Lei nº 69/90 - esta audição era realmente imprescindível porquanto se corria o risco de
colocar em vigor, mediante publicação superveniente, planos que continham prescrições contrárias a
outros, aprovados em momento posterior e, quiçá, até publicados.
Atendendo aos riscos que este procedimento envolvia a DGOT não registava nem mandava para DR
nenhum plano antigo sem previamente aquilatar da utilidade e da oportunidade do registo e
publicação, para além das questões relativas à validade do acto de aprovação do plano. A consulta
dos municípios e das CCR eram determinantes para esta análise.
5. Planos que não foram registados nem publicados
Os planos que não foram objecto de registo não foram considerados susceptíveis de integrar os
sistemas documentais, a cargo da DGOTDU, que antecederam o SNIT – e, consequentemente, também
não foram neste inserto - uma vez que o nº 13 do Desp.9/91 determinava que a partir de Janeiro de
1992 a DGOT e as CCR só tomariam “em linha de conta, no exercício das suas competências, os planos
municipais de ordenamento do território registados”.
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Página 8/8 Contudo, várias questões tem sido aduzidas em relação a planos que, à luz do direito então vigente,
se consideram validamente aprovados mas que, por alguma razão, não foram objecto de publicação e
registo – nem sequer no âmbito de aplicação do Desp. 9/91, momento em que massivamente a DGOT
procedeu ao registo e publicação dos planos anteriores ao Decreto-Lei nº 69/90.
A assunção na presente data de uma posição sobre a eficácia destes planos pressupõe a consideração
dos antecedentes factuais e do contexto histórico-jurídico da sua elaboração e aprovação, implicando
o alinhamento e a defesa – à data de hoje – de uma das várias teorias jurídicas que à época não
reuniram consenso doutrinal e jurisprudencial.
Considerando que o registo de per si nunca constituiu meio idóneo para aferir da eficácia de um
instrumento de planeamento, não podemos deixar de concluir que a câmara municipal interessada
pode, avaliando tais antecedentes e fundamentando a sua deliberação, mandar proceder à publicação
de um plano “antigo” validamente aprovado, proceder à sua revogação expressa ou declarar a sua
ineficácia, de forma a evitar hesitações quanto à sua vigência. Esta análise incluirá,
obrigatoriamente, a ponderação da oportunidade objectiva das prescrições do plano, uma vez que,
um plano datado e não executado ao longo de décadas, dificilmente terá qualquer aderência à
realidade e às necessidades actuais do município.
A balizar tal procedimento dever-se-á ter presente que a natureza regulamentar dos planos é hoje
uma questão pacífica e que a publicitação destes - para além de obrigatória - é corolário do princípio
da transparência.
Ficha Técnica
Processo
Nota técnica n.º 1/2011/DSO - ID 27357
Entidade
Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano
Nome do Documento
Vigência de instrumentos de planeamento elaborados antes do Decreto-Lei nº 69/90
Nota técnica n.º 1/2011
Disseminação
Pública
Data
Outubro de 2011
Tipo de documento
Normas e circulares de orientação técnica
Aprovação
Diretor-geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano, 8 de Março de 2012
© Propriedade da DGOTDU – Direcção-Geral de Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano, 2011
Reservados todos os direitos de acordo com a legislação em vigor.
O conteúdo deste documento é da responsabilidade da DGOTDU. Quaisquer pedidos de esclarecimento, observações ou sugestões devem ser
dirigidos à DGOTDU, Campo Grande, 50, 1749-014 Lisboa – Portugal, tel. +351.21.782.50.00, Fax +351.21.782.50.03, [email protected]