Tribunal de Contas da União
Dados Materiais:
e TC 009.164/2000-4 (juntado)
Assunto:
Representação
Colegiado:
Plenário
Classe:
Classe VII
Sumário:
Representação formulada com fulcro no § 1° do art. 113 da Lei n° 8.666/93. Exigência de
índices para aferir a capacidade econômico-financeira dos licitantes que restringe o caráter
competitivo da licitação. Alterações do edital sem nova publicação e reabertura dos prazos.
Conhecimento. Procedência. Anulação do certame pela Administração Municipal.
Determinações.
Natureza:
Representação com fulcro no art. 113 da Lei n° 8.666/93
Data da Sessão:
11/12/2001
Relatório do Ministro Relator:
Cuidam os autos de Representação da Lei n° 8.666/93 formulada pelo Sindicato da Indústria
da Construção Civil - SINDUSCON - sobre supostas irregularidades no Edital da
Concorrência n° 3/2000 da Prefeitura Municipal de Lagarto/SE, cujo objeto era a execução
de obras e serviços de “implantação, ampliação e melhoria de esgoto sanitário”.
Os recursos para a obra eram provenientes de contrato de repasse celebrado em
29.12.1999 com a Caixa Econômica Federal (R$ 3.000.000,00) e da contrapartida municipal
(R$ 300.000).
Alegou o autor da presente Representação que havia impugnado o edital tempestivamente
junto à Comissão Permanente de Licitação da Secretaria Municipal de Obras, Transporte,
Meio-ambiente e Urbanização da Prefeitura de Lagarto/SE, em razão das seguintes
irregularidades:
a)fixação de índice de liquidez geral (IGL) ? 1;
b)fixação de índice de liquidez com recursos próprios (ILP) ? 0,7;
c)fixação de índice de endividamento total (IET)? 0,3;
Entendeu o interessado que o índice de endividamento fixado era elevado e restritivo, em
face da realidade das empresas brasileiras. Citou, à guisa de ilustração, matéria da Revista
da Fundação Instituto Miguel Calmon segundo a qual, das 340 maiores empresas
brasileiras, apenas 46 tinham IET inferior a 0,3. Petrobrás, Eletrobrás, Souza Cruz, Vale do
Rio doce, dentre outras, não atingiam o índice estabelecido no edital.
Além disso, o autor da Representação asseverou ter alertado as autoridades sobre a
necessidade de esclarecimentos sobre o item 3.1 do edital, que trata dos recursos
financeiros, uma vez que os recursos para custear as obras adviriam do Orçamento Geral da
União de 2000 e dos Planos Plurianuais de Ação de 2001 e 2002, bem como dos Planos
Plurianuais de Ação de 2001 e 2002 do Município. Para SINDUSCON, estaria ocorrendo
violação ao preceituado no art. 7° da Lei n° 8.666/93.
Possivelmente em razão dessa impugnação, a Administração Pública Municipal de Lagarto
promoveu inúmeras alterações no Edital sem conferir a publicidade necessária, na visão do
SINDUSCON, que assim se manifestou na peça inicial:
“Ora, nobres Ministros, as modificações realizadas foram de tal monta, seja porque alterou,
entre outras coisas, o valor máximo estimado para a remuneração dos serviços, saindo de
R$ 11.464.694 (onze milhões, quatrocentos e sessenta e quatro mil, seiscentos e noventa e
quatro reais) para R$ 3.300.000,00 (três milhões e trezentos mil reais), como também, e
principalmente, seja porque retirou exigências no tocante a qualificação econômicofinanceira, como o Índice de Liquidez com recursos Próprios e Índice de endividamento total,
os quais motivaram a referida impugnação sob a alegação de serem limitadoras de
desejosos participantes, que se faz necessária uma nova divulgação, por idênticos meios e
pela mesma forma da inicial, tudo para que todas as empresas deste País tomem
conhecimento das novas condições.”
Por fim, solicitou fosse suspenso o procedimento licitatório e requisitada, junto à Comissão
de Licitação, toda a documentação referente ao Edital.
A zelosa Unidade Técnica juntou aos autos documentos extraídos do TC 009.164/2000-4,
referente a Representação formulada pela empresa COSIL sobre a mesma matéria. Em
instrução de fls. 101/106, foi analisado o teor das impugnações realizadas pelo SINDUSCON
e pela empresa COSIL junto à Comissão de Licitação:
“Os fatos demonstram que a Prefeitura reconheceu a pertinência de alguns questionamentos
feitos ao seu Edital de Concorrência 03/2000, adotando a medida de exclusão de alguns
itens inquinados do Edital, restando reformar ou excluir os itens concernentes e que façam
referência à exigência exorbitante dos índices de qualificação econômico-financeira
questionada. E, enfim, providenciada a reforma definitiva do Edital, faltaria a sua publicação
na forma legal, como se fosse a sua primeira divulgação, para dar oportunidade e
conhecimento a todos os interessados.”
Em despacho de fl. 107, o eminente Ministro-Substituto Lincoln Magalhães da Rocha, que
atuou no feito em substituição ao Ministro Bento José Bugarin, procedeu às seguintes
determinações:
a)juntada do TC 009.164/2000-4 a ao presente processo;
b)realização de diligência junto à Caixa Econômica Federal visando à obtenção de cópia do
contrato de repasse a que se refere o item 3.1 do Edital da Concorrência n° 3/2000 e
informações sobre os repasses já efetuados;
c)realização de audiência do Prefeito Municipal de Lagarto/SE e dos membros da Comissão
de Licitação para apresentarem justificativas acerca das irregularidades denunciadas nas
representações do SINDUSCON e da empresa COSIL, inclusive no que concerne à
ausência de julgamento e de resposta, no prazo de três dias úteis, na forma do § 1° do art.
41 da Lei n° 8.666/93.
Em resposta, a Caixa Econômica Federal encaminhou os documentos de fls. 110/124 e
informou não ter havido, até aquela data (18.8.2000), nenhum repasse, em razão da não
conclusão do procedimento licitatório.
As audiências mencionavam as seguintes irregularidades :
a) ausência de julgamento e de resposta, no prazo de 3 dias úteis, à impugnação feita pela
empresa COSIL em 8.6.2000;
b) descumprimento da obrigação legal de divulgar significativas alterações havidas no edital
da Concorrência n° 3/2000, em afronta ao § 4° do art. 21 da Lei n° 8.666/93;
c) exigência de índices contábil-financeiros muito severos para aferir a capacidade
econômico-financeira dos licitantes, não usuais, limitadores do caráter competitivo do
certame (Liquidez Geral ? 1; Liquidez Própria ? 0,70 e Endividamento Total ? 0,30), com
violação aos princípios da universalidade e igualdade;
d) valor licitado, conforme Edital original, sem existência de disponibilidade financeira, em
afronta ao art. 7° da Lei n° 8.666/93 e ao art. 42 da Lei Complementar n° 101/2000;
e) exigência ilegal de quantitativos mínimos de serviços executados para comprovar
capacitação técnico-operacional dos licitantes, ao passo que a Lei de Licitações só exige a
capacitação técnico-profissional mediante atestados;
f) restrição à apresentação de atestados para comprovar, cumulativamente, as quantidades
exigidas à capacitação, o que afrontaria a vedação legal de exigências não previstas em lei.
Em atendimento à audiência, a Sra. Débora Santos Macedo Araújo, membro da Comissão
de Licitação, alegou ter emitido, em 30.6.2000, parecer favorável à revogação da
concorrência em tela, por ocasião do julgamento dos recursos impetrados pelas empresas
Uchoa Construções Ltda. e Construtora Celi Ltda. Apesar disso, houve concessão de
medida judicial liminar com determinação para suspensão do certame licitatório. Por fim,
alegou a responsável que, após as informações prestadas ao Juiz da Vara Cível, este
extingui o processo sem julgamento de mérito, por perda de objeto.
O Prefeito Municipal, Sr. Jerônimo de Oliveira Reis, apresentou alegações de defesa de
idêntico teor.
A instrução de fls. 164/169 entendeu incabível qualquer medida liminar por parte desta
Corte, em face da revogação da licitação. Todavia, julgou pertinente a realização de
determinações ao Município de Lagarto/SE, com vistas a orientá-lo quanto aos
procedimentos a serem adotados nas futuras licitações, razão pela qual foram feitas as
seguintes propostas de encaminhamento:
a) conhecer das presentes Representações, formuladas pelo SINDUSCON (TC
008.487/2000-0) e pela empresa COSIL (TC 009.164/2000-4), para, no mérito, considerá-las
procedentes;
b) determinar à Prefeitura Municipal de Lagarto que, tendo em vista as ocorrências
verificadas na Concorrência n° 3/2000, inclusive quanto aos vícios presentes no seu Edital,
original e reformado, adote providências preventivas para os próximos certames que
envolvam recursos federais, no sentido de:
b.1) observar o disposto no § 1° do art. 41 da Lei n° 8.666/93, julgando e respondendo as
impugnações apresentadas;
b.2) observar o § 4° do art. 21 da Lei n° 8.666/93 e os princípios da publicidade, igualdade,
dentre outros, fazendo publicar as alterações significativas do edital;
b.3) abster-se de exigir índices contábil-financeiros muito severos para aferir a capacidade
econômico-financeira dos licitantes, limitadores da competitividade do certame;
b.4) cumprir o disposto no inciso III do § 2° do art. 7° da Lei n° 8.666/93, bem assim o
disposto no art. 42 da Lei complementar n° 101/2000;
b.5) abster-se de exigir quantitativos mínimos de serviços executados para comprovar
capacitação técnico-operacional dos licitantes, porquanto a Lei n° 8.666/93, art. 30, § 1°,
inciso I, só exige a comprovação de capacitação técnico-profissional mediante atestados;
b.6) abster-se de proceder a restrições ilegais no exame de documentos apresentados pelos
licitantes, a exemplo da não aceitação de vários atestados para comprovar,
cumulativamente, as quantidades exigidas à capacitação, em observância ao disposto no §
5° do art. 30, da Lei n° 8.666/93;
b.7) abster-se de desconsiderar impugnação ao edital oferecida por pessoas jurídicas;
c) comunicar aos interessados, autores das Representações de que tratam estes autos e o
TC 009.164/2000-4.
Voto do Ministro Relator:
Tendo em vista que o Município de Lagarto tomou a iniciativa de anular o certame objeto da
presente Representação, acolho o posicionamento da Unidade Técnica, exceto as propostas
formuladas nos item “b.5” e “b.6”.
O entendimento desta Corte é pela possibilidade de se exigir atestados para comprovação
da capacidade técnico-operacional, desde que tal exigência guarde proporcionalidade com o
objeto a ser licitado.
Quando da apreciação do TC 004.797/1995-7, relativo a Representação formulada por
licitante contra o Escritório de Representação do Ministério da Saúde no Estado da BA, este
Tribunal, ao acolher o Voto Revisor de lavra do eminente Ministro-Substituto Lincoln
Magalhães da Rocha, entendeu pela possibilidade de se exigir comprovação da capacidade
técnico-operacional. Naquela assentada, o Plenário resolveu:
“8.2. determinar ao Escritório de Representação do Ministério da Saúde no Estado da Bahia,
por intermédio da CISET/MS, que, em seus procedimentos licitatórios:
8.2.1. solicite, doravante, atestado de capacitação técnica, tanto do profissional de nível
superior ou outro devidamente reconhecido por entidade competente, como das empresas
participantes da licitação, com fulcro no inciso I do parágrafo 1º, c/c o inciso II do art. 30 da
Lei nº 8.666/93 e Artigo nº 37, inciso XXI da Constituição Federal, sem, contudo, vincular
este atestado ou declaração à execução de obra anterior”.
Posteriormente, esta Corte, ao apreciar o TC 011.037/1999-7, relativo à representação de
licitante na qual eram questionados procedimentos adotados pela Infraero, o Tribunal, por
meio da Decisão Plenária n° 285/2000, acolheu o Voto proferido pelo eminente Ministro
Adhemar Paladini Ghisi, o qual transcrevo parcialmente, por elucidativo:
“A verificação da qualificação técnica, conforme consta do art. 30 da Lei nº 8.666/93, bem
como da econômica, tem por objetivo assegurar que o licitante estará apto a dar
cumprimento às obrigações assumidas com a Administração, nos termos do art. 37, inciso
XXI, da Constituição Federal, não podendo a sua comprovação ser feita mediante a
formulação de exigências desarrazoadas, que comprometam a observância do princípio
constitucional da isonomia.
Com efeito, na linha defendida pela Decisão nº 767/98 - TCU - Plenário, há que ser
entendido que o inciso II do art. 30 da Lei nº 8.666/93 pode ser dividido em duas partes.
Uma relativa ao licitante e outra ao pessoal técnico que integra o seu corpo de empregados.
A primeira, que cuida da comprovação de aptidão do interessado para o desempenho de
atividade pertinente e compatível em características, quantidades e prazos com o objeto da
licitação, e indicação das instalações e do aparelhamento e do pessoal técnico adequados e
disponíveis para a realização do objeto da licitação refere-se, pois, no presente caso, à
pessoa jurídica. A outra, qualificação de cada um dos membros da equipe técnica que se
responsabilizará pelos trabalhos, dirige-se especificamente aos seus profissionais.
7.Prosseguindo, a limitação contida no § 1º do art. 30 da Lei nº 8.666/93 aplica-se
exclusivamente à comprovação da qualificação técnica dos profissionais que se
responsabilizarão pelos trabalhos. Por conseguinte, a comprovação de aptidão do
interessado, conforme mencionado no item anterior, há que ser exigida e feita com base em
parâmetros distintos, de forma a assegurar o cumprimento das obrigações assumidas, na
forma estabelecida no inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal.
Logo, as exigências de qualificação técnica não estão limitadas à capacitação técnicoprofissional. Esta é que deve observar o limite imposto pelo § 1º do art. 30 da Lei.
Considerando, pois, que a indicação do pessoal técnico e as exigências da comprovação de
sua qualificação são necessárias, porém não suficientes, a habilitar tecnicamente o
interessado, cabe identificar a melhor forma de atender aos comandos constitucional e legal
que determinam a aferição da capacidade de o licitante cumprir as obrigações assumidas.
Retornando ao texto da Lei nº 8.666/93, art. 30, inciso II, a Administração pode solicitar,
além da indicação das instalações e do aparelhamento e do pessoal técnico adequados e
disponíveis para a realização do objeto da licitação, a comprovação de aptidão para
desempenho de atividade pertinente e compatível em características, quantidades e prazos
com tal objeto. Assim, a forma como tais requisitos devem ser exigidos é que vai demonstrar
a observância do disposto no art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, no que concerne à
limitação das exigências e, consequentemente, à observância do princípio da isonomia.
Conforme mencionado no Voto Revisor que fundamentou a Decisão nº 767/98 - TCU Plenário, ao transcrever palavras do Professor Adilson Abreu Dallari acerca da matéria, o
veto presidencial à alínea "b" do § 1º do art. 30 do projeto da lei de licitações ‘não proíbe o
estabelecimento de requisitos de capacitação técnico-operacional, mas sim, retira a
limitação específica relativa à exigibilidade de atestados destinados a comprová-la, deixando
que a decisão quanto a essa questão fique ao critério da autoridade licitante, que deve
decidir quanto ao que for pertinente, diante de cada caso concreto, nos termos do art. 30,
II’".
É perfeitamente aceitável, em determinadas hipóteses, a não consideração de forma
cumulativa de atestados apresentados pelas empresas, pelo fato de que o somatório das
experiências não comprova a aptidão para a execução de uma obra maior, que demande
outras tecnologias ou capacidade de gerenciamento. Tudo vai depender da natureza do
objeto licitado. À guisa de ilustração, tome-se o exemplo da construção de um prédio de 20
andares. É possível asseverar que uma empresa que construiu quatro prédios de cinco
andares está apta executar esse objeto? Creio que não. Em outros casos, porém, é possível
que o entendimento exarado pela SECEX/SE seja o correto. Assim, julgo que a questão
deve ser analisada no caso concreto.
Nessa linha, é o entendimento de Marçal Justen Filho (Comentários à Lei de Licitações e
Contratos Administrativos, 8ª ed., São Paulo, Dialética, fl. 339):
“ A qualificação técnico-operacional consiste na execução anterior de objeto similar àquele
licitado, Ora, isso significa que a identidade do objeto licitado é que determina a
possibilidade ou não do somatório. dá-se um exemplo: uma ponte de mil metros de extensão
não é igual a duas pontes de quinhentos metros. Muitas vezes, a complexidade do objeto
licitado deriva de certa dimensão quantitativa. Nesses caso, não terá cabimento o somatório
de contratações anteriores. Já haverá outros casos em que a questão não reside em uma
contratação única, mas na experiência em executar certo quantitativo, ainda que em
oportunidades sucessivas. Enfim, a solução deverá ser encontrada a partir da natureza do
objeto licitado.”
Reafirmo, porém, que as exigências devem sempre guardar consonância com a licitação a
ser realizada. No caso em tela, não integra os autos o Anexo I do Edital, que contém o
Projeto Básico, de forma que não é possível concluir se as exigências contidas no subitem
3.1.3 (fl. 27) do Edital de Licitação eram ou não desarrazoadas. Dessarte, deixo de acolher a
proposta contida no subitem “b.6” da proposta de encaminhamento.
Diante do exposto, acolho, no essencial, os pareceres da Unidade Técnica, com as
modificações julgadas necessárias, e VOTO por que o Tribunal adote a Decisão que ora
submeto à deliberação deste Colegiado.
TCU, Sala das Sessões, em 11 de dezembro de 2001.
BENJAMIN ZYMLER
Interessados:
Interessado: Sindicato da Indústria da Construção Civil
Decisão:
O Plenário, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE:
8.1. conhecer da presente Representação, por atender aos requisitos do § 1° do art. 113 da
Lei n° 8.666/93, para, no mérito, considerá-la procedente;
8.2. determinar ao Município de Lagarto que adote providências preventivas para os
próximos certames que envolvam recursos federais, no sentido de:
8.2.1. observar o disposto no § 1° do art. 41 da Lei n° 8.666/93;
8.2.2. observar o § 4° do art. 21 da Lei n° 8.666/93;
8.2.3. abster-se de exigir índices contábil-financeiros, que sejam limitadores da
competitividade do certame, para aferir a capacidade econômico-financeira dos licitantes;
8.2.4. cumprir o disposto no inciso III do § 2° do art. 7° da Lei n° 8.666/93, bem assim o
disposto no art. 42 da Lei complementar n° 101/2000;
8.2.5. observar o princípio da razoabilidade quando da exigência de comprovação de
capacidade técnico-operacional, que deve guardar relação com a dimensão da obra e dos
serviços a serem executados;
8.2.6. abster-se de desconsiderar impugnação ao edital oferecida por pessoas jurídicas, uma
vez que elas possuem legitimidade para tanto;
Grupo:
Grupo I
Indexação:
Representação; Licitação; Prefeitura Municipal; Lagarto SE; Edital; Alteração; Prazo;
Comprovação; Equilíbrio Econômico Financeiro; Impugnação; Pessoa Jurídica; Capacidade
Técnica;
Data da Aprovação:
20/12/2001
Unidade Técnica:
SECEX-SE - Secretaria de Controle Externo - SE
Quorum:
1. Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Iram Saraiva, Valmir
Campelo, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar,
Benjamin Zymler (Relator) e o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
Ementa:
Representação formulada por licitante. Irregularidades praticadas pela Prefeitura Municipal
de Lagarto SE. Exigência de índices para aferir a capacidade econômico-financeira dos
licitantes. Alteração do edital sem nova publicação e reabertura de prazos. Procedência.
Determinação.
- Licitação. Comprovação da capacidade técnico-operacional mediante apresentação de
atestado. Considerações.
Data DOU:
03/04/2002
Número da Ata:
55/2001
Entidade:
Entidade: Município de Lagarto/SE
Processo:
008.487/2000-0
Ministro Relator:
BENJAMIN ZYMLER