III Simpósio de Pós-Graduação em Relações Internacionais do
Programa "San Tiago Dantas" (UNESP, UNICAMP e PUC/SP)
8 a 11 de Novembro de 2011
ISSN 1984-9265
A COOPERAÇÃO NAS RELAÇÕES INTERNACIONAIS DOS PAÍSES
AMAZÔNICOS: UMA ANÁLISE DA ATUAÇÃO DA ORGANIZAÇÃO DO
TRATADO DE COOPERAÇÃO AMAZÔNICA (OTCA)
SILVA, Rodolfo Ilário da.
Mestrando em Relações Internacionais e Desenvolvimento
Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais, UNESP-Marília1
Pesquisa Financiada pela FAPESP
Resumo: O meio ambiente figura entre as principais temáticas da política internacional
contemporânea, e, com a entrada definitiva do tema na agenda multilateral da Organização
das Nações Unidas, intensificou-se a busca pela cooperação internacional para responder aos
desafios transnacionais do meio ambiente. Neste contexto de interdependência, a região
amazônica adquiriu importância fundamental nas negociações de regimes, acordos e políticas
internacionais ambientais. Este trabalho parte da análise teórica da cooperação no sistema
internacional em busca de instrumentos analíticos que contribuam para a compreensão das
relações internacionais dos países amazônicos. Nosso objetivo é explorar as características
específicas da dinâmica política regional amazônica e verificar em que medida a OTCA
promove efetivamente a cooperação entre seus membros.
INTRODUÇÃO
Analisar as relações internacionais dos países amazônicos é um trabalho magnífico e
de importância crescente no momento atual da humanidade e da civilização globalizada.
Ainda assim, no Brasil, uma parcela extremamente pequena dos acadêmicos se dedica ao
estudo da Amazônia. Isto se verifica principalmente se compararmos com o número de
interessados em pesquisas e projetos sobre as políticas norte-americanas, por exemplo, tema
que recebe muito mais recursos para pesquisa e arrebanha grande parte dos pesquisadores das
melhores universidades do país.
Considerando a atividade intelectual um trabalho cujo objetivo maior é o
conhecimento e seu fruto é a satisfação de necessidades e anseios pessoais e nacionais, este
trabalho pretende realizar não apenas análises bibliográficas, mas também oferecer uma
perspectiva crítica sobre os esforços e responsabilidades da comunidade acadêmica para com
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Orientador: Tullo Vigevani
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as questões mais pertinentes para o Brasil e o mundo contemporâneo. Dessa forma anuncia-se
o estudo das relações internacionais dos países amazônicos visando contribuir com o
aprimoramento do processo de cooperação regional e internacional.
Diante do cenário internacional em processo de globalização e marcado pela
intensificação dos debates sobre meio ambiente nas relações internacionais a partir de 1972,
os países amazônicos – Bolívia, Brasil, Colômbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e
Venezuela – assinaram o Tratado de Cooperação Amazônica, em 1978, dando início a um
processo de cooperação regional em determinadas áreas temáticas. Esta iniciativa visou à
afirmação da soberania nacional destes países sobre seus territórios amazônicos e estabeleceu
princípios a serem respeitados na busca por interesses regionais comuns, atualmente
representados pelo objetivo-síntese da cooperação paro o desenvolvimento sustentável.
Após a entrada definitiva da temática ambiental na agenda multilateral da Organização
das Nações Unidas, intensificou-se a busca pela cooperação internacional para responder aos
desafios globais do meio ambiente. Neste contexto de interdependência, a região amazônica
adquiriu importância fundamental nas negociações dos regimes, acordos e políticas
internacionais ambientais. Consequentemente, a eficácia dos países amazônicos na
administração, conservação e utilização de seus recursos naturais tornou-se objeto de
crescente debate, contestação e disputa na arena internacional.
Neste artigo analisa-se a cooperação nas relações internacionais dos países amazônicos
através do diálogo entre duas perspectivas. Na primeira seção fazemos uma revisão teórica
principalmente das interpretações realistas e liberais acerca dos processos de cooperação e da
problemática ambiental global, com o intuito de debater as motivações, os custos e os
benefícios da cooperação. O objetivo desta revisão é compreender o funcionamento dos
processos de cooperação entre atores que se engajam na resolução de questões ambientais
transnacionais. Partiremos em busca de instrumentos analíticos que contribuam para o
aprimoramento e a superação de entraves do processo de cooperação entre os países
amazônicos.
A partir das formulações teóricas e conceituais compreendidas na primeira parte deste
artigo, na segunda seção adentramos na análise política e institucional do processo de
cooperação entre os países amazônicos visando oferecer elementos empíricos sobre a
dinâmica política regional amazônica. Analisaremos breve e objetivamente a trajetória deste
processo de cooperação, desde a assinatura do Tratado em 1978 até a criação da Organização
do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA), em 2002, para, finalmente, nos
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concentrarmos na investigação das demandas, dos entraves, dos avanços e da conjuntura atual
da OTCA.
Devido ao estágio em que se encontra nossa pesquisa, na segunda parte deste artigo
mostraremos análises parciais, ainda não concluídas, e, em alguns aspectos, apresentaremos
mais questionamentos do que respostas para o assunto. De todo modo, pensamos ser válido o
levantamento de tais questões pela possibilidade de despertar nos leitores o interesse pelo
estudo da região amazônica.
Espera-se, como resultado deste trabalho, oferecer alguns apontamentos coerentes
acerca da seguinte questão: por que a cooperação entre os países da região amazônica não
apresenta avanços significativos? Nossa hipótese é a de que no período iniciado com a criação
da OTCA intensificou-se a busca por cooperação entre os países amazônicos, entretanto, a
consecução dos interesses regionais comuns demanda maior comprometimento político dos
Estados e maior eficiência institucional.
A COOPERAÇÃO INTERNACIONAL
O estudo da cooperação na região amazônica encontra-se indissociável do tema
ambiental, e, por mais que este não seja nosso principal foco de análise, um trabalho coerente
deve estar atento à influência da problemática ecológica na política mundial contemporânea.
Neste sentido, será pertinente analisarmos as questões ambientais globais associadas ao
estudo da cooperação. Ao final desta seção pretendemos ter verificado de que maneiras “a
abordagem teórica da cooperação oferece instrumentos para o entendimento da cooperação
amazônica” (SANT’ANNA, 2009, p. 19) e em seguida avaliar a atuação da Organização do
Tratado de Cooperação Amazônica.
A obra de Le Prestre (2000, p. 282) nos traz um bom questionamento para iniciarmos
o aprofundamento deste debate: “Por que os Estados decidem cooperar na resolução de
questões políticas ligadas ao meio ambiente e sob que condições?” Estas duas dinâmicas em
ascensão nas relações internacionais, a saber, a cooperação e a problemática ambiental, geram
desafios que condicionam e orientam a ação de Estados e instituições no sentido da formação
de arranjos cooperativos em busca de resoluções para problemas que ultrapassam fronteiras.
Notadamente, o desafio central desta problemática é a necessidade de diminuição da
intensidade da competição econômica e do conflito de interesses em favor da
complementação econômica e da conciliação de interesses através da cooperação.
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Para prosseguir a argumentação surge a necessidade de estabelecermos um parâmetro
inicial do que entendemos por cooperação. Esta conceituação não tem por objetivo restringir a
cooperação a apenas uma definição, mas sim orientar o debate de acordo com os objetivos e a
perspectiva assumida por este trabalho. Desta forma, consideramos a cooperação como a
atuação conjunta de países, instituições multilaterais e não-governamentais em busca de
objetivos comuns envolvendo dois ou mais atores que se dispõe a transferir conhecimentos
e/ou recursos financeiros em áreas de interesse comum (RIBEIRO, 2007).
Assim, entendemos que a cooperação é resultado de um processo de coordenação
política, o qual exige um esforço dos Estados em privilegiar a ajuda mútua em detrimento da
competição. De acordo com Sant’Anna (2009, p. 31) “A cooperação é entendida como oposta
ao conflito e à competição. No entanto, a maioria dos autores discorda em relação ao que
causa a cooperação”. Na leitura de Keohane (1984, p. 151), a cooperação ocorre “when actors
adjust their behavior to the actual or antecipated preferences of others, through a process of
policy coordination”.
Diferentes interpretações teóricas das relações internacionais contemporâneas têm se
voltado ao entendimento da cooperação e se dedicado à explicação e à problematização das
questões ambientais globais. Porém, no cenário político, o embate entre realistas e liberais
permanece no núcleo das discussões. Estas duas correntes teóricas já não são suficientes para
explicar e oferecer resoluções totalmente satisfatórias aos complexos desafios atuais e,
portanto, é necessário buscar e construir novas perspectivas de interpretação das dinâmicas do
mundo contemporâneo.
Mesmo considerando estas duas teorias insuficientes para explicar a dinâmica regional
e o processo de cooperação amazônica, o debate entre as duas perspectivas oferece elementos
explicativos interessantes e úteis. Assim sendo, vamos percorrer alguns pontos deste debate
entre realistas e liberais, responsável pela estruturação teórica e conceitual da disciplina de
relações internacionais.
As interações entre os Estados – que permanecem como atores elementares, mas não
exclusivos, do sistema internacional – podem variar de diversas formas, entre o conflito e a
cooperação. Estas duas dinâmicas de interação entre os atores internacionais são o
fundamento das relações internacionais para realistas e liberais, respectivamente. A teoria
realista defende que o sistema internacional é caracterizado pela anarquia, conceito que define
o sistema internacional como um ambiente desprovido de uma autoridade superior que regule
as interações entre os Estados soberanos. Assim, difundiu-se amplamente o fundamento de
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que a política entre as nações é constituída essencialmente da luta pelo poder. Dessa forma, os
Estados só dispõem de sua auto-ajuda para garantir a própria sobrevivência e satisfazer seus
interesses.
Realism has dominated international relations theory at least since World War II.
For realists, international anarchy fosters competition and conflict among stats and
inhibits their willingness to cooperate even when they share common interests.
Realist theory also argue that international institutions are unable to mitigate
anarchy’s constraining effects on inter-state cooperation. Realism, then, presents a
pessimistic analysis of the prospects for international cooperation and of the
capabilities of international institutions (GRIECO, 1988, p. 485).
Então, como poderia ocorrer a cooperação neste ambiente internacional determinado
pela anarquia?
Sugeriria este quadro uma continuidade da situação de anarquia. [Porém,] A
novidade maior do tema ambiental, assim como o foi o tema das armas nucleares, é
que nesse terreno a permanência da anarquia e dos interesses egoístas poderia levar a
prejuízos irreversíveis para todos (VIGEVANI, SCANTIMBURGO, 2011, p. 69).
As transformações em processo no sistema internacional desde a década de 1970, que
marca o surgimento de “novos temas” e “novos atores”, resultaram na expansão e
diversificação das relações internacionais, expandindo as relações entre os atores para além
dos padrões e temas tradicionais da política de poder e da economia. Axelrod e Keohane
(1993) contribuíram para esta discussão com a obra: “Alcançando Cooperação sob Anarquia:
Estratégias e Instituições”. Estes autores afirmam que a ocorrência da cooperação é
compatível com a anarquia característica do sistema internacional. Para eles a cooperação
pode se desenvolver em algumas áreas das relações internacionais enquanto outras áreas
permanecem sob o domínio da anarquia:
Relationships among actors may be carefully structured in some issue-areas, even
though they remain loose in others. Likewise, some issues may be closely linked
through the operation of institutions while the boundaries of other issues, as well as
the norms and principles to be followed, are subject to dispute (AXELROD;
KEOHANE, 1993).
Axelrod e Keohane (1993) afirmam ainda que a cooperação não é equivalente à
harmonia. A harmonia requer completa identidade de interesses, mas a cooperação só pode
ocorrer em situações que contenham uma mistura de interesses conflitantes e
complementares. Nas palavras dos autores:
Cooperation is not equivalent to harmony. Harmony requires complete identity of
interests, but cooperation can only take place in situations that contain a mixture of
conflicting and complementary interests (AXELROD; KEOHANE, 1993).
A região amazônica é um exemplo claro da existência de interesses conflitantes, mas
também de interesses complementares. Para constatá-los basta verificar a existência de
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múltiplos atores envolvidos na política regional: Estados, coalizões internacionais, a OTCA
como organização multilateral regional, e diversas organizações internacionais, multilaterais e
não-governamentais, interesses econômicos particulares, além de organizações indígenas,
movimentos sociais indigenistas e ambientalistas, etc. Portanto, para podermos compreender e
buscar articulação entre interesses conflitantes e complementares existentes na Amazônia, é
preciso, primeiramente reconhecer a complexa realidade da região, constituída por múltiplos
sujeitos, atores e interesses que são essencialmente relevantes e influentes nesse momento em
que mudanças de padrões políticos, tecnológicos e socioculturais se colocam em questão.
a Ecologia, o ambientalismo e o ethos ecológico em geral, expressam a necessidade
de uma profunda transformação da humanidade em direção a uma maior
solidariedade cooperação entre culturas, nações, indivíduos e espécies (LEIS, 1998,
p. 16-17).
No estudo de Fernanda Sant’Anna (2009, p. 17) sobre “Cooperação Internacional e
Gestão Transfronteiriça da Água na Amazônia”, a autora afirma “analisar a cooperação como
instrumento para minimizar conflitos entre os países amazônicos na gestão compartilhada dos
recursos hídricos transfronteiriços”. Considerar a cooperação como um instrumento para
minimizar os conflitos é uma interpretação válida, porém reducionista. Esta perspectiva nos
parece comprometida com a definição realista do sistema internacional, segundo a qual o
ambiente de anarquia impõe a suas unidades a tendência inevitável ao conflito.
Entende-se da definição assumida por Sant’Anna (2009) que a cooperação é apenas
um mecanismo subjacente à dinâmica conflituosa do sistema internacional, utilizada
conforme os interesses dos atores em amenizar a competição. Esta visão é compartilhada por
muitos autores e atribui à cooperação uma função, uma utilidade específica dentro da
estrutura pré-estabelecida de interação entre as unidades do sistema internacional.
Neste mesmo sentido, segundo a perspectiva liberal da escolha racional os Estados são
atores racionais e, portanto, quando escolhem cooperar pensam nos seus ganhos absolutos e
não em ganhos relativos. Ou seja, cada Estado quer ganhar mais do que o outro, não
considerando como mais interessante que ambos ganhem de forma equitativa ou com alguma
assimetria negociável. Esta característica egoísta dos Estados, que os coloca em permanente
competição, gera alto grau de desconfiança entre os atores:
“Robert Keohane em seu livro The evolution of cooperation (1984) utiliza a teoria
dos jogos e o dilema do prisioneiro para explicar a cooperação. De acordo com este
autor é preciso confiança para haver cooperação, ela ocorre quando as interações
entre os atores são repetidas várias vezes. A memória destas interações permite que
os atores possam prever as ações dos outros e, portanto, se sentem mais seguros para
cooperar. Daí a importância da repetição no processo de cooperação ao diminuir a
insegurança dos atores em relação aos outros. Outro fator essencial para a
cooperação é a comunicação entre os atores. Quando os atores se comunicam eles
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têm a possibilidade de redefinir seus interesses e estratégias, podendo chegar a
acordos mutuamente benéficos” (SANT’ANNA, 2009, 35).
O sucesso da cooperação também está associado à capacidade dos Estados e das
instituições envolvidas em gerar benefícios para a cooperação, tornando mais interessante
para os atores cooperar do que competir:
when state elites do not foresee self-interested benefits from cooperation, we do not
expect cooperation to occur, nor the institutions that facilitate cooperation to
develop. When states can jointly benefit from cooperation, on the other hand, we
expect governments to attempt to construct such institutions. Institutions can provide
information, reduce transaction costs, make commitments more credible, establish
focal points of coordination, and in general facilitate the operation of reciprocity
(KEOHANE and MARTIN, 1995, p. 42).
Este é um fator que será levado em conta na análise da atuação da OTCA, ou seja, a
capacidade desta instituição e de seus Estados membros para gerar benefícios à cooperação,
tornando-a mais viável ou vantajosa do que a deserção. Assim, nossa proposta é observar o
fenômeno da cooperação como uma dinâmica de interação entre as unidades do sistema
internacional que tem como objetivo superar a tendência ao conflito através da atuação
conjunta em busca de interesses comuns. Em outras palavras, o argumento central que nos
esforçamos em defender é a “superioridade evolutiva da cooperação e complementação em
relação à oposição e conflito” (LEIS e D’AMATO, 1995, p. 91).
Dessa forma a cooperação não se limita a uma dinâmica subalterna à competição, nem
a um mecanismo útil apenas à amenização do conflito, mas configura como uma interação
que deve ser distinta da luta de interesses desde suas motivações e em seus objetivos. Ou seja,
o favorecimento da cooperação reduz de fato os conflitos, mas esta não é sua única finalidade,
e seu potencial de transformação das dinâmicas do sistema internacional é maior do que a de
um simples instrumento político de redução de conflitos. Assim, os atores que se engajam em
cooperar não devem estar competindo por outros meios, mas negando a competição em favor
do esforço conjunto, da divisão de custos e do compartilhamento de benefícios. Esta
perspectiva, aparentemente idealista, se apresenta como uma necessidade contemporânea,
verificada nos graves problemas ecológicos e sociais gerados pela competição econômica e os
conflitos políticos na longa duração histórica.
As novas demandas geradas pela globalização, pela problemática ambiental, pela
interdependência complexa e pelos regimes expandiram as características, competências e
responsabilidades das relações internacionais. Porém, analisando a situação atual dos regimes
e da cooperação internacional para o meio ambiente, verifica-se que as negociações
ecológicas ainda refletem a tradicional luta pelo poder.
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deve ser destacada na discussão de relações internacionais e meio ambiente uma
questão fundamental e inerente às relações políticas. Qualquer ação e decisão têm
consequências no tocante ao poder [...] Portanto, qualquer decisão a respeito de
regimes internacionais ambientais é vista pelos Estados como consequência de
necessidades objetivas, [...] vistas como atinentes a diferentes aspectos, um deles,
muito importante, é o econômico (VIGEVANI; SCANTIMBURGO, 2011, p. 64).
As interpretações liberais, sobretudo de Keohane (1989, 2001) e Nye (2001),
convergem sobre a influência das instituições internacionais na política mundial, caracterizada
pela interdependência complexa entre os atores. Para eles:
A presença de instituições internacionais no sistema político mundial influencia o
comportamento dos governos e é central para analisar a cooperação entre Estados ao
supor que os arranjos institucionais afetam e, às vezes, condicionam as ações
governamentais (KEOHANE, 1989).
Porém, mesmo diante da crescente influência das instituições na política internacional,
a complexidade e a atualidade da temática ambiental exigem a busca constante por novos
elementos explicativos, visto que a problemática do meio ambiente não se encontra definida,
está em permanente redefinição. Desta forma:
Os países, sendo os principais atores das relações internacionais, têm diferentes
definições e percepções dos problemas mundiais, permanecendo em aberto a questão
de como fazer com que os atores busquem soluções compartilhadas [...] A anarquia
do sistema internacional é a grande responsável por esta situação, pois os Estados
temem serem dominados ou enganados por outros Estados mais poderosos. A
insegurança em relação às ações futuras dos outros Estados faz com que os Estados
optem por não cooperar (SANT’ANNA, 2009, p. 31-33).
Assim, um conflito essencial se dá desde a percepção da temática ambiental: os
Estados, atores e interesses internacionais disputam o poder entre si para imporem sua
definição do problema ambiental, de quais medidas devem ser tomadas, de quem deve arcar
com os custos e prejuízos da cooperação, e de quais são os resultados desejáveis.
pode-se afirmar, sem sombra de dúvidas, que o tema do meio ambiente é utilizado
como instrumento de poder internacional tanto por aqueles que têm uma política
mais agressiva contra a proteção quanto por aqueles que têm uma política mais
favorável à preservação ambiental (VIGEVANI, SCANTIMBURGO, 2011, p. 69).
Nesta perspectiva, as negociações da temática ambiental internacional têm gerado uma
disputa pelo poder de definir instituições e regulamentações de controle político, econômico e
social de acordo com interesses próprios, mas, fundamentadas em argumentos ecológicos. As
escolhas políticas simbolizam relações de força, são tentativas dos atores internacionais de
impor sua definição do problema e das medidas a serem tomadas, utilizando as novas
carências em proveito próprio, ao invés de cooperarem em busca de uma solução ótima
objetiva (LE PRESTRE, 2000, p. 18).
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Assim, a “Ecopolítica Internacional” contemporânea se mostra como o resultado de
forças concorrentes, característica do realismo político, mas influenciada por instituições e
acordos regulatórios, características do liberalismo institucionalista. Talvez este seja o motivo
pelo qual Leis (1998) atribui à sua obra o nome de “Ambientalismo: um projeto realistautópico para a política mundial”, característica que pode ser notada a seguir:
Os regimes serão determinados pelo poderio (realista), pelos interesses (liberal) ou
pela comunicação e o equilíbrio [...] Embora correspondam a enfoques teóricos
diferentes das relações internacionais, abordaremos essas perspectivas como
enfoques complementares. Os Estados são motivados por diferentes fatores e
possuem recursos diferentes. Enfrentam também diferentes situações que exigem
estratégias diversas de cooperação conforme a distribuição de poder, a natureza do
problema ambiental ou a natureza dos interesses em presença (LE PRESTRE, 2000,
p. 293).
Os estudos sobre regimes internacionais, articulados em torno das formulações de
Krasner, têm exercido grande influência na compreensão da problemática ambiental global.
Segundo o autor, os regimes internacionais são definidos como princípios, normas, regras e
procedimentos de tomada de decisão em torno dos quais as expectativas dos atores convergem
sobre um dado tema das relações internacionais (KRASNER, 1995).
Encontra-se na literatura alguns debates sobre o caráter dos regimes internacionais,
questionando se estes são regidos por interesses realistas de poder, ou se os regimes são uma
forma de instituição liberal.
A noção de regime se presta, às vezes, à confusão. Um regime é um conjunto de
normas, regras e procedimentos, que enquadram o comportamento do Estado e
reduzem a incerteza com a qual ele se defronta na cena internacional, de maneira a
facilitar a busca de um interesse comum. Neste sentido, o regime constitui uma
instituição internacional. (LE PRESTRE, 2000, p. 290-291).
Os seguintes argumentos afirmam que a teoria dos regimes internacionais possui
caráter essencialmente liberal:
O conceito de regime é sobretudo associado ao enfoque liberal, porque representa a
existência de interesses comuns e insiste na influência dos arranjos construídos pelos
Estados. Em outros termos, quando subscrevem um regime, os Estados não se
comportam da maneira que a teoria realista sugeriria (LE PRESTRE, 2000, p. 292).
Comprova-se novamente que as resoluções buscadas para a problemática ambiental
apresentam uma mistura de elementos e medidas realistas, liberais, e de outros procedimentos
que vão além da capacidade explicativa destas duas correntes teóricas. Devido a esta
realidade, Keohane e Nye (1977 e 2001) buscaram unir conceitos das teorias realista e liberal
para criar um tipo-ideal, a interdependência complexa. Para eles a interdependência entre os
atores do sistema internacional aumentaria a cooperação. Todavia, esta interdependência não
é simétrica, pelo contrário, as diferenças de poder dos atores estão presentes nos acordos de
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cooperação. Desta forma, “a interdependência não serve para explicar todos eventos das
relações internacionais, mas se aproximam muito de alguns casos de interdependência
econômica e ecológica”. (SANT’ANNA, 2009, 35).
Esta interligação de esferas de atuação e assuntos ocorre porque “No âmbito da
proteção internacional do meio ambiente a interdependência está presente, pois existe uma
unicidade dos fenômenos físicos existentes no mundo que não pode ser quebrada por
fronteiras políticas” (SANT’ANNA, 2009, p. 37).
[...] a interdependência é um fenômeno indissociável da cooperação, na medida em
que os Estados, ao pretenderem regular o meio ambiente que, na sua natureza físicobiológica é uma unicidade, a qual se encontra acima de qualquer divisão entre as
soberanias dos Estados, exige o reconhecimento de que, para ser eficaz, qualquer
regulamentação, inclusive em nível interno, necessita basear-se numa reunião e
conjugação de esforços com vistas a uma finalidade comum (SOARES, 2003, p.
625).
Atualmente, com a consolidação e os desdobramentos práticos dos acordos e dos
regimes internacionais sobre meio ambiente, especialmente o de mudanças climáticas, a
Amazônia adquire importância central no debate e nas negociações de políticas internacionais
ambientais. Sua importância estratégica torna evidente a necessidade de uma cooperação
regional maior e mais efetiva do que se verifica atualmente, para que os Estados possam
exercer sua soberania na administração eficiente da região e se posicionar de forma articulada
e responsável na arena política internacional.
Verifica-se que ha influência das instituições e dos regimes nas políticas internacionais
para o meio ambiente, entretanto, afirmar que as organizações podem induzir comportamentos
ou uma evolução da política internacional do meio ambiente não significa que elas podem
impor políticas a Estados que não as desejem (LE PRESTRE, 2000, p. 115). Os Estados não
têm sido efetivamente levados a uma política ambiental protecionista, adequada, apenas por
meio da ação institucional, científica, intelectual, nem sequer por meio dos acordos e
tentativas de formulação de regimes internacionais. (VIGEVANI, SCANTIMBURGO, 2011,
p. 65).
Diante desta multiplicidade de elementos explicativos para a cooperação em questões
ambientais, verificamos que a política internacional precisa adquirir novas dinâmicas para
conseguir atender às demandas e interesses contemporâneos, renovando suas bases para além
da tradicional luta pelo poder, da dualidade entre a guerra e paz. Porém optar pela cooperação
é assumir o difícil objetivo de conciliar interesses de diferentes atores, aprofundando a relação
entre interesses complementares, mas, reconhecendo a influência das relações de força entre
interesses conflitantes.
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Para o equacionamento dos problemas ambientais, certamente haverá necessidade de
alguma mudança de posicionamento no sistema, seja de parte dos mais fortes, mas
também dos mais fracos. Seria uma oportunidade para repensar essas mesmas
relações. [...] Pode-se dizer que na questão ambiental será preciso inovar. A política
sugere a necessidade de encontrar um campo comum, negociar, evitar a luta de todos
contra todos, buscando chegar a conclusões reciprocamente aceitáveis (VIGEVANI,
SCANTIMBURGO, 2011, p. 68-69).
O tema ambiental, e consequentemente as necessidades ecológicas apontadas no
interior desta problemática, sugerem a diversificação das relações internacionais para além de
suas competências tradicionais – as relações de poder militar e econômico. Com esta
expansão, surgem novas possibilidades de interação entre os atores internacionais, uma delas,
bastante evidente, é a necessidade de intensificação da cooperação entre os atores
internacionais.
Keohane e Nye (2001) apontam em sua obra que a interdependência complexa tende a
aumentar a ocorrência da cooperação e afirmam que a interdependência possui três
características principais: a existência de múltiplos canais conectando as sociedades; a
ausência de hierarquia entre os múltiplos temas da agenda internacional; e, o fato do papel do
uso da força militar estar diminuindo nas relações internacionais. Esta última característica é
mais um indício de que a intensificação da cooperação pode causar transformações nas
principais estruturas do sistema internacional, essencialmente, na anarquia e na tendência ao
conflito como perigo permanente.
Vimos, portanto, que os atores internacionais têm diferentes motivações, interesses e
objetivos quando decidem participar ou não de um processo de cooperação. As leituras mais
pertinentes acerca dos processos de cooperação em andamento no sistema internacional
apontam na direção de arranjos cooperativos, entendidos como regimes internacionais, nos
quais as instituições exercem relativa influência no comportamento dos Estados sobre como
proceder para buscar resoluções a questões ambientais que ultrapassam fronteiras. Os
mecanismos mais positivos aplicados nestes processos são a repetição e as normas como
forma de construir confiança mútua, o compartilhamento de informações e de recursos, e a
geração de benefícios à cooperação. Desta forma, vejamos como estas ferramentas da
cooperação internacional se aplicam ou não na cooperação regional amazônica.
A COOPERAÇÃO AMAZÔNICA: A ATUAÇÃO DA OTCA
A área de conhecimento das Relações Internacionais tem sido fundamental para as
negociações, as resoluções, e a compreensão acerca da problemática ambiental global. Ao
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interligar assuntos tradicionais da política, da economia e da sociedade com questões
ecológicas transnacionais, a temática ambiental demonstra a necessidade de fortalecimento da
cooperação internacional. Na Amazônia, a cooperação internacional possui atores diversos:
locais, estatais, regionais, internacionais e não-governamentais. Nosso foco de análise está na
cooperação entre os Estados da região, processo vigente no âmbito da Organização do
Tratado de Cooperação Amazônica, a qual interage também com diferentes atores nãoestatais.
Na primeira seção fizemos uma breve análise teórica da cooperação no sistema
internacional à procura de instrumentos analíticos e possibilidades de arranjos políticos que
possam tornar viável o aprofundamento da cooperação regional amazônica na área ambiental.
Veremos a partir daqui, quais destes elementos podem contribuir para o estudo das relações
internacionais entre os países amazônicos. Iremos retomar as motivações que levaram os
Estados amazônicos a buscar e a fortalecer a cooperação, e o modo como esta ocorre no
presente.
Adentramos na análise política e institucional do processo de cooperação entre os
países amazônicos visando oferecer elementos empíricos sobre a dinâmica política regional
amazônica. Oferecemos uma breve retomada da trajetória deste processo de cooperação,
desde a assinatura do Tratado em 1978 até a criação da Organização do Tratado de
Cooperação Amazônica (OTCA), em 2002, para, finalmente, nos concentrarmos na
investigação das demandas, dos entraves, dos avanços e da conjuntura atual da OTCA.
A Organização do Tratado de Cooperação Amazônica é uma instituição de caráter
intergovernamental dos países amazônicos, criada a partir de uma Emenda ao Tratado, datada
de 1998, e instituída em 2002, com sede em Brasília-DF. A OTCA é uma organização
interestatal de caráter decisório multilateral, tendo como base o princípio da igualdade já que
as decisões requerem unanimidade ou consenso entre os atores, e não a disputa por número de
votos. A OTCA é fechada a adesões visto que todos os Estados que contêm o bioma
amazônico em seu território já são membros. A instituição é responsável por promover a
cooperação entre seus membros na busca do interesse comum representado pelo
desenvolvimento sustentável da região.
A trajetória da cooperação entre os países amazônicos, partindo da assinatura do TCA,
é classificada em três fases distintas: de 1978 a 1989, a fase defensivo-protecionista expressa
frente à comunidade internacional a inviolabilidade das soberanias destes países sobre o
destino de suas respectivas regiões amazônicas; de 1989 a 1994, a fase de incentivo e
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fortalecimento político marca a renovação do compromisso político com o processo de
cooperação; e, de 1994 a 2002, a fase de amadurecimento institucional e aumento dos
contatos diplomáticos, que resultou na criação da OTCA (QUIROGA, 2003). As
contribuições que nossa pesquisa almeja produzir se destinam ao entendimento da fase
subseqüente à institucionalização da OTCA, analisando as negociações e os desdobramentos
do Plano Estratégico 2004-2012 e do Processo de Tarapoto.
Nossa hipótese é a de que no período iniciado com a criação da OTCA intensificou-se
a busca pela cooperação entre os países amazônicos, entretanto, a concretização dos interesses
regionais comuns ainda demanda o comprometimento real dos Estados e uma maior eficiência
institucional. Neste sentido, uma questão central está posta em debate: por que motivos a
cooperação entre os países da região amazônica não avança? Mesmo diante da urgência e da
repercussão global dos problemas ecológicos, cientes da importância vital da Amazônia para
o equilíbrio climático e biológico do ecossistema terrestre, não se constata o devido
engajamento político dos Estados para oferecer os mecanismos e recursos necessários à
preservação ambiental e ao manejo sustentável da Floresta.
É tarefa muito difícil conseguir alcançar boas conclusões na análise de organizações
recentes como é o caso da OTCA. Dado o longo período de tempo entre a assinatura do
Tratado e a institucionalização, questionamos também o seguinte: se a cooperação na
Amazônia não mostrou resultados em mais de 30 anos após a assinatura do Tratado, como o
surgimento da OTCA pode impulsionar o processo de cooperação? Entre as maiores
dificuldades estão os problemas internos na sucessão efetiva do cargo de Secretário Geral; as
deficiências orçamentárias que não conferem autonomia à instituição; e, a falta de prioridade
política à Amazônia e ao meio ambiente nas políticas interna e externa dos países da região.
Esta face da realidade amazônica se desdobra em mais um questionamento essencial:
quais interesses estão detrás da falta de vontade e de força política para conservar a natureza?
Inegavelmente os interesses econômicos persistem dominando a relação de forças da política
mundial, sobrepondo fronteiras territoriais, acordos internacionais e legislações ambientais. E
atualmente é o Brasil quem oferece as bases empíricas de comprovação desta problemática,
através do retrocesso ecológico evidente no processo de reformulação do Código Florestal e,
principalmente, com a aprovação presidencial para a construção da Usina Hidrelétrica de Belo
Monte, no Pará.
Frente a este contexto, o presente trabalho promove o debate acerca da dinâmica
política que envolve as questões ecológicas contemporâneas na Amazônia. Mais
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especificamente, buscamos fundamentos teóricos, conceituais e empíricos que contribuam
para o estudo das relações internacionais dos países amazônicos. Em diálogo com a sugestão
de Le Prestre (2000, p. 16), buscamos “refletir sobre a contribuição potencial da disciplina de
relações internacionais à compreensão da dinâmica da cooperação e dos conflitos no âmbito
dos problemas do meio ambiente”.
Dentre as diferentes áreas temáticas envolvidas no processo de cooperação, nosso
enfoque está na problemática ambiental amazônica. Como já é evidente na literatura e no
cotidiano global, os desafios trazidos pela situação do meio ambiente envolvem questões e
atitudes políticas, econômicas e sociais. No contexto da globalização “alterou-se o significado
da Amazônia, com uma valorização ecológica de dupla face: a da sobrevivência humana e a
do capital natural” (BECKER, 2009, p. 33). Assim, a relação entre sociedade e natureza, ou
seja, entre o sistema político-econômico do capitalismo e o meio ambiente global, constitui
um dos desafios contemporâneos que influenciam a ação de Estados e instituições no sentido
da formação de arranjos cooperativos em busca de resoluções para problemas que ultrapassam
fronteiras.
Neste sentido, o amadurecimento deste trabalho resultará em um debate que explore e
desenvolva o conceito de cooperação ambiental. O desenvolvimento deste conceito não
pretende estabelecer uma modalidade isolada de cooperação, voltada exclusivamente para o
meio ambiente. Ao contrário disto, entende-se que a cooperação ambiental é uma dinâmica de
relacionamento entre atores internacionais na qual estão envolvidas as dimensões política,
econômica, social e ecológica da correlação de forças do sistema internacional.
Existe na dinâmica do sistema internacional processos de cooperação majoritariamente
econômica, outros com objetivos políticos e sociais, como a ajuda humanitária, por exemplo.
Entretanto, nosso argumento é o de que quando a cooperação ocorre com o objetivo de lidar
com questões ambientais, todas estas dimensões estão envolvidas, direta ou indiretamente.
Argumentaremos ainda como a intensificação da cooperação em diversas áreas pode
ocasionar transformações na estrutura anárquica do sistema internacional e na tendência
iminente ao conflito.
Portanto, nosso intuito é distinguir a cooperação ambiental de outras formas de
cooperação com o objetivo de conhecer melhor suas características específicas e as formas
como a cooperação para o meio ambiente se relaciona com as mais diversas áreas da política
internacional. Da mesma maneira, com o princípio de diferenciar para aprimorar o
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conhecimento, fazemos uma breve distinção entre cooperação ambiental internacional e
cooperação ambiental amazônica.
Esta distinção, além de visar um aprofundamento dos conhecimentos sobre as
dinâmicas políticas específicas da região amazônica tem como objetivo contribuir para a
construção da autonomia decisória dos países amazônicos em relação às políticas e projetos
aplicados na Amazônia. Vejamos que autonomia não significa isolamento, o objetivo não é
que os países amazônicos fechem a região para seu comando intransponível, mas sim que eles
sejam de fato atores soberanos nos processos decisórios regionais e internacionais que visam
elaborar políticas e executar projetos com efeito sobre a Amazônia.
O que seria então, a cooperação ambiental? A cooperação ambiental é a atuação
conjunta de países, instituições multilaterais e não-governamentais em busca de objetivos
comuns envolvendo dois ou mais atores que se dispõe a transferir conhecimentos e/ou
recursos financeiros para a resolução gradativa de questões ecológicas, estando envolvidos
direta ou indiretamente neste processo os âmbitos político, econômico e social.
Da mesma maneira existe uma interligação entre as questões ambientais e econômicas,
dado o valor atribuído aos recursos naturais; entre as questões ambientais e políticas, dada a
luta de interesses pelo controle dos recursos; e, entre as questões ambientais e sociais, dada a
função vital do meio ambiente para a vida humana. Basicamente, estes são alguns dos
elementos que compõe o que chamamos de cooperação ambiental internacional. Vejamos, a
seguir, quais são as características e dinâmicas específicas da cooperação ambiental
amazônica.
De acordo com o Protocolo de Emenda que deu origem à OTCA, esta organização
visa reafirmar os princípios e objetivos do Tratado, aperfeiçoar e fortalecer institucionalmente
o processo de cooperação.
Em nível operacional, e como um foro permanente de consultas, articulação entre os
países e promotor de projetos de desenvolvimento sustentável para a região
amazônica, a OTCA atuará conjuntamente com as agências e órgãos responsáveis
pela coordenação, implementação e acompanhamento de programas e projetos de
cooperação técnica dos Países Membros (PLANO ESTRATÉGICO, 2004, p. 13).
A estrutura organizacional da OTCA é formada pelas Reuniões de Ministros de
Relações Exteriores (RMRE), instituição decisória mais importante da OTCA, subordinada
apenas às Reuniões de Presidentes dos países amazônicos, convocadas extraordinariamente. O
aumento na freqüência de reuniões presidenciais tem sido o indício mais evidente do aumento
dos contatos diplomáticos dos países da região. Entre as reuniões destaca-se a Primeira
Reunião de Presidentes dos países signatários do TCA, em 1989, seguida de uma nova
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reunião entre os Chefes de Estado, em fevereiro de 1992, ocasião em que foi elaborada uma
Declaração2 expressando o posicionamento conjunto dos países amazônicos para a
Conferência do Rio. Provavelmente ocorrerá uma nova reunião de Chefes de Estados antes da
Conferência Rio+20, a realizar-se em Junho de 2012, para que os países amazônicos
apresentem e defendam de forma articulada as demandas específicas do processo de
cooperação regional.
Os principais órgãos institucionais, responsáveis pelo cumprimento dos objetivos e
finalidades da OTCA, são o Conselho de Cooperação Amazônica (CCA), as Comissões
Nacionais Permanentes (CNPs) e as Comissões Especiais da Amazônia (CE). Além destes
órgãos, a OTCA dispõe do Plano Estratégico 2004-2012, elaborado para funcionar como um
plano diretor das ações desta organização. O Plano Estratégico 2004-2012 foi estruturado ao
redor de quatro eixos estratégicos: Conservação e uso sustentável dos recursos naturais
renováveis; Gestão do conhecimento e intercâmbio tecnológico; Integração e competitividade
regional; e, Fortalecimento Institucional. Além dos quatro eixos estratégicos, a Matriz Lógica
do Plano Estratégico também é composta por seis áreas programáticas 3 e por quatro
instrumentos operacionais4. Segundo Informe de Gestão da OTCA, como resultado da atuação
coordenada desta instituição:
Espera-se maior ganho de visibilidade e reconhecimento institucional, convertendo a
OTCA em uma organização de referência regional obrigatória para o
desenvolvimento e financiamento das atividades de cooperação (OTCA, 2006).
É necessário investigar a capacidade da OTCA não só em estimular, mas em promover
efetivamente a cooperação entre os atores do sistema transnacional amazônico. Somente
conhecendo os projetos executados pela instituição e os resultados alcançados é que
poderemos verificar se, e em que medida, a Organização do Tratado de Cooperação
Amazônica promove a cooperação entre os atores do sistema transnacional amazônico nas
áreas em que a instituição pretende atuar. Isto implica que devemos analisar o relacionamento
2
A “Declaração de Manaus sobre a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento”,
documento de dez páginas, expõe a posição conjunta dos países amazônicos sobre os principais temas a serem
abordados na Rio-92: Mudanças Climáticas, Diversidade Biológica e Biotecnologia, Florestas, Recursos
Hídricos,
Populações
Indígenas,
entre
outros.
Disponível
em:
http://www.otca.info/portal/admin/_upload/presidentes/II_REUNIoN_DE_LOS_PRESIDENTES_ESP.pdf.
3
São elas: Água; Florestas/Solos e Áreas Naturais Protegidas; Diversidade Biológica, Biotecnologia e
Biocomércio, Ordenamento Territorial, Assentamentos Humanos e Assuntos Indígenas; Infra-Estrutura Social,
Saúde e Educação; e, Infra-Estrutura de Transportes, Energia e Comunicações.
4
São eles: Planos Bianuais de Ação; Uso dos Sistemas de Informação Geo-Referenciadas SIG; Coordenação
com outros atores e iniciativas regionais; e, Informação, Documentação e Website.
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entre os Estados presentes na Amazônia e também como a OTCA se posiciona em relação ao
grande número de organizações não-governamentais e órgãos multilaterais de cooperação
existentes na região. Porém, apesar de já termos clareza destas necessidades, estes
procedimentos de investigação empírica ainda não foram totalmente realizados no estágio
atual de nossa pesquisa.
Para explorar mais profundamente esta problemática, buscaremos responder a
questões como as seguintes: A OTCA e seus órgãos institucionais favorecem o
compartilhamento de informações entre os atores do sistema transnacional amazônico? A
atuação da OTCA reduz as incertezas de seus membros sobre as possibilidades de ocorrência
da cooperação? A OTCA possibilita uma redução nos custos de transações entre seus
membros, levando-os a ampliar seus padrões de relacionamento? A instituição dispõe de um
orçamento próprio? Como são administrados os recursos de que a Organização dispõe?
A busca por respostas para questões específicas, como as mencionadas acima, nos
auxiliará na identificação de qual o papel desempenhado pela Organização do Tratado de
Cooperação Amazônica nas relações internacionais de seus membros. Buscaremos, então,
compreender e relacionar os resultados obtidos na análise política da cooperação internacional
com a análise institucional da OTCA, do Plano Estratégico 2004-2012 e das atividades
executadas pela Organização. Desta forma estaremos aptos para verificar a hipótese de que no
período iniciado com a criação da OTCA intensificou-se a busca por cooperação entre os
países amazônicos, entretanto, a concretização dos interesses regionais comuns ainda
demanda maior comprometimento dos Estados e maior eficiência institucional.
As funções atribuídas à OTCA pelos países amazônicos estão envoltas por
dificuldades complexas e de naturezas distintas como, principalmente, entraves políticos,
conflitos de interesses, ambições materiais, diversidades geográfica, biológica, étnica e social.
A OTCA é uma instituição recente, ainda em fase de consolidação e com dificuldades
internas, sendo ainda incapaz de satisfazer plenamente as necessidades, conflitos e objetivos
da região amazônica transnacional. Porém, como principal organização internacional
intergovernamental da região, ela tem um importante papel a cumprir, um histórico a
compreender e planos efetivos a serem traçados e executados.
Dada a crescente importância da Amazônia nas negociações ambientais internacionais,
é providencial a articulação entre os países amazônicos para administrar, proteger e
desenvolver a região de maneira ecologicamente equilibrada. O desenvolvimento sustentável
surgiu no cenário internacional como um conceito com objetivos políticos, sua definição foi
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resultado de conflitos e acordos diplomáticos alcançados em negociações ambientais
ocorridas no âmbito da Organização das Nações Unidas5. Seu objetivo principal é estabelecer
uma hipótese de conciliação entre as demandas por crescimento econômico e as demandas por
preservação ecológica. Assim, a idéia da sustentabilidade alcançou projeção global e foi
incorporada nos discursos e entre os objetivos da política mundial.
Na Amazônia, o debate sobre desenvolvimento sustentável em perspectiva regional
ocorre através do Processo de Tarapoto, com a participação dos oito países membros da
OTCA. Este processo negociador iniciou-se com a Primeira Reunião Regional sobre Critérios
e Indicadores de Sustentabilidade da Floresta Amazônica, em 1995, na cidade de Tarapoto,
Peru. A Segunda Reunião Regional ocorreu no mesmo local em 2001, e em 2004 a OTCA
assinou um Programa de Cooperação Técnica com a FAO com o propósito de validar estes
critérios e indicadores de sustentabilidade.
“... na década de noventa a questão ambiental passa a ocupar um papel importante
dentro do TCA. A mudança institucional que transformou o tratado em uma
organização internacional, a OTCA, buscava fortalecer a cooperação entre os países
membros. A OTCA, no período de 2002 a 2007, realizou vários projetos na área
ambiental, que em sua maioria contaram com financiamento externo. A grande
crítica em relação aos projetos ambientais realizados pelo TCA e pela OTCA (de
1978 a 2007) é que foram priorizados os procedimentos para a obtenção de
cooperação técnica em detrimento da implantação e avaliação dos projetos, o que
resultou na demora na realização destes que, em sua maioria, não saíram de sua fase
piloto. A divergência de interesses, o orçamento reduzido da OTCA, a falta de
técnicos para a realização dos projetos e atividades da OTCA contribuem para que a
cooperação não avance e que os projetos encontrem dificuldades para serem
implementados” (SANT’ANNA, 2009, p. 113).
A proposta de Tarapoto visa criar ferramentas comuns para o planejamento do
desenvolvimento sustentável, através de instrumentos de análise quantitativa e qualitativa da
sustentabilidade, estabelecidos por meio de processos de consulta e validação a níveis
nacional e regional. Assim, no ano de 2001, quinze Indicadores e oito Critérios de
Sustentabilidade para a Floresta Amazônica foram estabelecidos. Na perspectiva da OTCA,
expressa no Plano Estratégico 2004-2012:
Esse importante avanço é a continuação de um processo pelo qual os Países
Membros buscam adotar uma metodologia regional comum para o desenvolvimento
sustentável da Amazônia (PLANO ESTRATÉGICO, 2004).
5
Destacam-se os intensos debates da Conferência de Estocolmo, em 1972, o Relatório Brundtland que
oficializou um consenso internacional acerca do desenvolvimento sustentável, e as resoluções da Conferência do
Rio, em 1992, especialmente a Agenda XXI e a Convenção sobre Mudanças Climáticas.
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No processo de cooperação regional entre os países amazônicos verifica-se a
incorporação do desenvolvimento sustentável como um interesse comum, expressa na
Declaração dos Chefes de Estados da região, em reunião de 2009.
Reconhecendo ser o desenvolvimento sustentável da Amazônia uma prioridade, por
meio de uma administração integral, participativa, compartilhada e eqüitativa, como
forma de dar uma resposta autônoma e soberana aos desafios ambientais atuais
(DECLARAÇÃO..., 2009).
Porém, como bem aponta Sant’Anna (2009), apenas estabelecer projetos normativos
de cooperação técnica não contribui efetivamente para que sejam realizados avanços no
sentido do desenvolvimento sustentável regional. A consecução deste objetivo comum,
entretanto, depende da conciliação entre interesses e prioridades divergentes. Portanto, para
finalizarmos esta seção, vejamos como se pode entender o processo de cooperação amazônica
levando em consideração os elementos teóricos da cooperação nas relações internacionais.
Roman (1998) caracteriza a implantação do TCA como um caso de regime
internacional. Para este autor a análise dos regimes se concentra nos aspectos institucionais, e
o mesmo define os regimes internacionais como instituições sociais.
Para este autor um regime internacional deve ser entendido como um processo
gradual que ocasionalmente progride, devido ao que ele chama de momentos
formativos. Estes momentos corresponderiam às condições necessárias para que
uma mudança no regime ocorra. Este autor concluiu que os regimes podem passar
por momentos de inatividade até que as condições necessárias para sua evolução
surjam, e que a implementação dos regimes leva muito tempo para se concretizar
devido à interferência de diversos fatores domésticos e externos (SANT’ANNA,
2009, p. 38).
Assim como Keohane e Nye (2001) demonstram que as diferenças de poder dos atores
estão presentes nos acordos de cooperação, na Amazônia também verifica-se um alto grau de
assimetria geopolítica. O Brasil ocupa posição de destaque nesse cenário e sua influência no
processo de cooperação é marcante. Segundo Antiquera (2009), o processo de cooperação
amazônica só teve seus passos iniciais, e só se sustenta até hoje devido a interesses brasileiros.
No mesmo sentido, Eduardo Viola (2003, p. 6) argumenta que “todo processo de
construção de um regime internacional exige sempre a presença de pelo menos um ator que
impulsione o processo e que seja capaz de liderar e sustentar o regime”. Surge, assim, a
necessidade de caracterizar o que se denomina de cooperação assimétrica:
“Ao analisar a cooperação assimétrica entre o Brasil e os países europeus e norteamericanos, a geógrafa Bertha Becker (2006) argumenta que a cooperação
internacional pode ser uma forma de coerção velada das potências mundiais, como
meio para que estas possam intervir em certos países. No entanto, ela pode se tornar
positiva se os países que a recebem souberem utilizá-la conforme seus interesses: “o
diálogo e a diplomacia e, em particular, o fortalecimento dos vasos comunicantes
entre Estado e sociedade civil, podem transformar essa coerção em instrumento de
mudança positiva” (BECKER, 2006, p. 19).
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Para Monteiro (2008), no caso da Amazônia a política doméstica e a securitização se
sobrepõe à questão da cooperação:
“Estou convencido, portanto, de que, ainda hoje, a história da Amazônia brasileira,
mais do que suas congêneres sul-americanas, tem sido a história de sua inserção
internacional através de um forte controle e mediação, primeiro do Estado
português, e, depois, do Estado nacional brasileiro. Política doméstica e sistema
internacional, portanto, têm-se apresentado imbricados nesse processo”
(MONTEIRO, 2008, p. 2).
Ainda na opinião deste mesmo autor, podemos notar a perspectiva pessimista com que
se encara o processo de cooperação amazônica:
“O falido Tratado de Cooperação Amazônica (TCA), como referido acima, apesar
de tentar traduzir a idéia de um Pacto Amazônico, constituiu tão-somente um marco
institucional e referencial muito frágil de “governança” dos países amazônicos,
diante da gigantesca tarefa de fundar as bases de um desenvolvimento regional
integrado, com crescimento econômico, inclusão social e preservação ambiental que
possibilitasse integração física e administração de problemas comuns, objetivos
obviamente ainda não alcançados e de remota consecução” (p. 11).
Esta visão negativa acerca das potencialidades da cooperação amazônica é um dos
motivos pelos quais existem poucos estudos acerca do tema:
a literatura sobre política externa praticamente não se detém na análise do TCA,
fazendo apenas referências tópicas e pontuais. A razão do “desinteresse” está no fato
de a leitura mais comum ser a de que o TCA tenha sido um projeto fracassado [...] a
pequena literatura específica sobre o TCA em geral enfatiza os aspectos “internos”
do mecanismo, ou seja, seu aspecto institucional. Nesses casos é destacado o
processo de cooperação entre os signatários (o que não implica omitir as
dificuldades dessa cooperação). (ANTIQUERA, 2006, p. 11).
Nossa perspectiva, entretanto, é a de que estão sendo construídos gradualmente os
mecanismos para que a cooperação amazônica avance. Mesmo que seja evidente a demora
neste processo, já de longa data, as condições necessárias para o aprofundamento da
cooperação amazônica tendem a se efetivar, principalmente a partir do ano de 2012 quando
diversos eventos colocarão o Brasil no centro dos acontecimentos internacionais.
Primeiramente a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
Rio+20, e nos anos posteriores a realização da Copa do Mundo de Futebol em 2014 e das
Olimpíadas em 2016.
Desta forma concordamos com o argumento de Antiquera (2006), segundo o qual a
intensificação do processo de cooperação entre os países amazônicas está diretamente
envolvida com os interesses e os esforços realizados pelo Brasil.
O que este trabalho procura resgatar é a presença marcante do Brasil não só como
idealizador do Tratado, mas também como o ator mais influente do âmbito regional.
Assim, pretende-se verificar se a história da evolução do TCA pode ser melhor
compreendida se se atenta para o perfil da política externa brasileira em cada
período. Isso implica afirmar que os objetivos do Tratado não são estáticos, mas que
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variam ao longo do tempo, e de acordo com a prioridade estabelecida pelo Brasil
(ANTIQUERA, 2006, p. 11-13).
Esta perspectiva não pretende afirmar uma postura imperialista do Brasil sobre a
região, visto que afirmamos a necessidade de aprofundamento da cooperação de forma
horizontal e harmônica. Porém, isto não nos impede de reconhecer a necessidade de que haja
um ator responsável por impulsionar o processo, e, no caso da Amazônia continental, esta
tarefa cabe ao Brasil devido a sua significativa parcela territorial e de recursos financeiros e
políticos.
Considerações Finais
Para concluir este trabalho retomamos a nossa pergunta central: por que a cooperação
entre os países da região amazônica não apresenta avanços significativos? No decorrer do
texto apresentamos alguns argumentos que visam comprovar nossa hipótese de que no
período iniciado com a criação da OTCA intensificou-se a busca por cooperação entre os
países amazônicos, entretanto, a consecução dos interesses regionais comuns demanda maior
comprometimento político dos Estados e maior eficiência institucional.
O avanço e a materialização da cooperação amazônica são necessários e urgentes para
que a dinâmica política regional possa acompanhar o ritmo intenso e acelerado dos regimes
internacionais e das políticas multilaterais para o meio ambiente. A continuidade da
estagnação política no processo de cooperação amazônica pode deixar a região comprometida
e submissa a políticas internacionais formuladas e implementadas por agentes externos à
região. Além, é claro, de manter abertos os caminhos para a degradação florestal amazônica
que se apresenta como um perigo iminente para a estabilidade ecológica de todo planeta.
Partindo em busca de instrumentos analíticos que contribuam para o aprimoramento e
a superação de entraves do processo de cooperação entre os países amazônicos a alternativa
mais congruente com a dinâmica das relações internacionais nos pareceu ser a geração de
benefícios à cooperação em prol da conciliação entre preservação ecológica e rentabilidade
sustentável. Atualmente, o mecanismo que, de alguma maneira caminha neste sentido, é o
REDD+, que oferece recursos para a Redução de Emissões por Desflorestamento e
Degradação florestal, elaborado no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre
Mudança Climática (CQNUMC).
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Os países amazônicos devem intensificar seus relacionamentos com o objetivo de
aprimorar sua capacidade em: a) aproveitar soberanamente os mecanismos multilaterais que
favorecem a preservação, o desenvolvimento e a cooperação amazônica; b) gerar seus
próprios mecanismos de incentivo e benefícios à ocorrência da cooperação; c) garantir a
distribuição justa e equitativa dos resultados da cooperação dando prioridade às demandas e
direitos das populações locais amazônicas acima dos interesses econômicos transnacionais.
Dessa maneira, o avanço da cooperação amazônica tem potencial para gerar e
aproveitar: a) a alta rentabilidade proveniente da utilização viável dos recursos florestais; b) o
respeito e conseqüente harmonização da convivência entre a sociedade internacional
globalizada e as populações tradicionais da floresta; c) os resultados da incorporação nãodestrutiva do último grande bioma terrestre.
Os países amazônicos devem estar articulados para usufruir adequadamente dos
mecanismos internacionais que oferecem benefícios financeiros à cooperação. Devem, acima
disto, criar e gerenciar mecanismos próprios de compensação à cooperação. Em suma,
aproveitar de forma sustentável as oportunidade criadas pela “economia verde” e utilizá-las de
modo a estruturar a cooperação regional é uma necessidade contemporânea. Porém, em um
momento posterior, e já próximo, estes mecanismos financeiros em favor da cooperação
ambiental também deverão ser superados em função da busca por autonomia regional.
O fortalecimento da cooperação amazônica requer autonomia, pois a vinculação
permanente a recursos externos resultaria na dependência regional em escala crescente. Em
suma, as oportunidades financeiras à cooperação ambiental precisam ser aproveitadas, porém,
em caráter transitório, visando a estruturação da dinâmica política regional na busca de
autonomia administrativa. Este objetivo, entretanto, não tem como meta o isolamento político
nem o fim dos intercâmbios econômicos. Visa, de forma inteligente e soberana, a garantia
contra a ingerência direta e indireta na região, defendida através do exercício articulado do
poder político legítimo dos países amazônicos.
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