COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS
Bruxelas, 12.10.2006
COM(2006) 574 final
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO
AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU
A sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas na UE
{SEC(2006) 1247}
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COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO
AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU
A sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas na UE
1.
A SUSTENTABILIDADE A LONGO PRAZO DAS FINANÇAS PÚBLICAS E A SUPERVISÃO
ORÇAMENTAL A NÍVEL DA UE
Nas próximas décadas, a dimensão e a estrutura etária da população europeia irão registar
grandes alterações, devido às baixas taxas de fertilidade, ao aumento constante da esperança
de vida e à reforma da geração baby-boom. O envelhecimento das populações irá colocar
consideráveis desafios económicos, orçamentais e sociais, prevendo-se que tenha um impacto
significativo no crescimento e que exerça fortes pressões no sentido do aumento das despesas
públicas1. Será assim difícil para os Estados-Membros manterem a solidez e a
sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo. Este aspecto é, em especial, relevante
para a União Económica e Monetária, dado que os défices elevados e a dívida pública
crescente de alguns países, conducentes a uma situação de insustentabilidade das finanças
públicas, poderão vir a ter um impacto negativo nas condições macroeconómicas de outros
países da UEM. Por conseguinte, garantir a sustentabilidade orçamental implica a adopção de
políticas coerentes ao longo do tempo, o que requer que se faça face aos desequilíbrios
orçamentais antes de se começarem a fazer sentir os efeitos do envelhecimento da população.
Sucessivos Conselhos Europeus reconheceram a necessidade de abordar as consequências do
envelhecimento da população ao nível europeu. Em Março de 2001, o Conselho Europeu de
Estocolmo decidiu, nomeadamente, que «o Conselho deverá passar periodicamente em
revista a sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo, incluindo as pressões que
virão a ser causadas pelas futuras alterações demográficas.» Na estratégia renovada de
desenvolvimento sustentável da UE, o Conselho Europeu de Junho de 2006 sublinhou a
importância do desafio colocado às finanças públicas pelo envelhecimento da população e
propôs que a UE apoiasse numa base contínua os esforços dos Estados-Membros para
modernizarem e garantirem a sustentabilidade dos sistemas de protecção social. Na sequência
das indicações do Conselho Europeu, a Comissão e o Conselho estão actualmente a analisar a
sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas no quadro da supervisão orçamental
multilateral periódica, o que reflecte a crescente importância da relação entre as estratégias
orçamentais a médio prazo e as questões relacionadas com a sustentabilidade orçamental a
longo prazo.
Com efeito, no seu relatório de 20 de Março de 2005 sobre a reforma do Pacto de Estabilidade
e Crescimento (PEC), o Conselho ECOFIN pôs em destaque a necessidade de consagrar uma
atenção suficiente à dívida e à sustentabilidade, no contexto da supervisão das situações
orçamentais, por forma a salvaguardar a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas,
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Ver «The impact of ageing on public expenditure: projections for the EU25 Member States on pensions,
health-care, long-term care, education and unemployment transfers (2004-2050)», Relatório
Especial n.º 1 de 2006 de European Economy, Comité de Política Económica e Comissão Europeia
(DG ECFIN)
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bem como a reforçar a relação entre questões relacionadas com a sustentabilidade a longo
prazo e o planeamento orçamental a médio prazo.
Em 2003, o Conselho ECOFIN conferiu um mandato ao Comité de Política Económica para
apresentar um novo conjunto de projecções para as despesas públicas relacionadas com o
envelhecimento da população, assentes numa nova projecção demográfica fornecida pelo
Eurostat e em pressupostos consensualizados relativos a variáveis económicas fundamentais
de todos os 25 Estados-Membros, cobrindo os sistemas de pensões, de saúde, de cuidados
prolongados e de ensino e os subsídios de desemprego2. Estas projecções foram elaboradas
em conjunto pela Comissão (DG ECFIN) e os Estados-Membros, no quadro do Grupo de
Trabalho sobre Envelhecimento do Comité de Política Económica (CPE), e foram concluídas
em Fevereiro de 2006, proporcionando uma base comparável, transparente e sólida para
avaliar as implicações orçamentais das alterações demográficas e a sustentabilidade das
finanças públicas em todos os Estados-Membros.
O relatório, incluindo as projecções, foi adoptado pelo Conselho ECOFIN de 14 de Fevereiro
de 2006 enquanto base para a avaliação da sustentabilidade das finanças públicas no contexto
do PEC. O Conselho considerou igualmente que este relatório contribuía para os debates em
curso sobre a modernização dos sistemas de segurança social e o prolongamento da vida
activa, na sequência da Cimeira de Hampton Court de Outubro de 2005, da Estratégia de
Lisboa, da estratégia renovada de desenvolvimento sustentável da UE e do método aberto de
coordenação dos sistemas de pensões. Além disso, nas suas conclusões, o Conselho convidou
a Comissão a realizar uma avaliação global da sustentabilidade das finanças públicas dos
Estados-Membros até ao final de 2006. O relatório anexado à presente comunicação constitui
a resposta a este convite.
2.
A ABORDAGEM UTILIZADA PELA UE PARA AVALIAR A SUSTENTABILIDADE A LONGO
PRAZO DAS FINANÇAS PÚBLICAS
A avaliação da sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas faz parte da supervisão
orçamental periódica da UE e assenta nas projecções a longo prazo para as despesas públicas
relacionadas com o envelhecimento da população e nas estratégias orçamentais apresentadas
nos programas de estabilidade e convergência. Neste contexto, a coerência entre os objectivos
orçamentais a curto e médio prazos e a sustentabilidade a longo prazo está no centro desta
análise.
A questão da sustentabilidade a longo prazo tem múltiplas implicações. Implica que se evite a
imposição de encargos excessivos às gerações futuras e que se garanta a capacidade dos
países para procederem ao ajustamento adequado das políticas orçamentais a médio e longo
prazo. É necessário dispor de uma perspectiva de longo prazo dos compromissos assumidos
pelos Governos para avaliar, com base nas actuais políticas e tendo em conta o desafio
orçamental significativo que representa o envelhecimento das populações, se as finanças
públicas se encontram numa trajectória sustentável. Para tal, os resultados das projecções
comuns para as despesas a longo prazo relacionadas com o envelhecimento da população, no
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As projecções orçamentais a longo prazo são elaboradas com base num cenário de políticas inalteradas,
não incluindo os efeitos de políticas adicionais susceptíveis de reforçarem, por exemplo, o crescimento
económico e de terem um impacto positivo sobre as projecções orçamentais.
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quadro das políticas actualmente prossseguidas, e a actual situação orçamental constituem os
elementos fundamentais em que se baseia a análise da sustentabilidade das finanças públicas.
As novas projecções proporcionam uma base comparável, transparente e sólida para avaliar as
implicações orçamentais das alterações demográficas e a sustentabilidade das finanças
públicas em todos os Estados-Membros. Globalmente, as projecções mostram que o
envelhecimento da população representa um desafio orçamental significativo para a UE. As
pensões e, em menor grau, os sistemas de saúde e de cuidados prolongados são responsáveis
pela maior parte do acréscimo previsto das despesas públicas. O efeito de compensação das
poupanças potenciais em termos de despesas públicas projectadas com a educação e os
subsídios de desemprego será, provavelmente, limitado3. Na UE, as despesas relacionadas
com o envelhecimento da população deverão aumentar em cerca de 4% do PIB até 2050.
Contudo, este valor oculta evoluções muito diferentes consoante os Estados-Membros,
variando entre um aumento igual ou superior a 7% do PIB na República Checa, Espanha,
Irlanda, Chipre, Luxemburgo, Hungria, Portugal e Eslovénia e uma diminuição da parte do
PIB na Estónia, Letónia e Polónia4.
Com base nas tendências previstas para as despesas, elaboram-se projecções de longo prazo
para o défice e a dívida pública. A sustentabilidade da dívida é avaliada a partir das restrições
orçamentais intertemporais, que impõem que o total dos passivos correntes do Estado, ou
seja, a actual dívida pública e o valor actualizado das despesas futuras, incluindo o impacto
orçamental decorrente do envelhecimento da população, deva ser coberto pelo valor
actualizado das receitas públicas futuras. Se as políticas actualmente prosseguidas garantirem
o respeito das restrições orçamentais intertemporais, serão consideradas sustentáveis.
A avaliação da sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas não se limita à questão de
saber se as políticas actualmente prosseguidas são ou não sustentáveis. É igualmente
necessário calcular a dimensão dos desequilíbrios orçamentais para compreender o desafio
com que se defrontam os responsáveis políticos. Para tal, são utilizados indicadores do défice
de sustentabilidade que medem a dimensão do ajustamento orçamental permanentemente
necessário (por exemplo, uma redução constante das despesas públicas não relacionadas com
o envelhecimento da população em proporção do PIB ou um aumento constante das receitas
públicas em proporção do PIB) que permita respeitar as restrições orçamentais intertemporais
do Estado e assim garantir a sustentabilidade das finanças públicas. Os indicadores de
sustentabilidade decompõem-se i) no impacto da situação orçamental inicial e ii) no impacto
orçamental a longo prazo do envelhecimento da população.
Os indicadores de sustentabilidade constituem uma base sólida para identificar a amplitude e
a principal fonte dos riscos para a sustentabilidade das finanças públicas nos
Estados-Membros da UE. Para fazer uma avaliação global da sustentabilidade das finanças
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As previsões das poupanças orçamentais com as despesas na educação são elaboradas com base nas
políticas actualmente prosseguidas. Em conformidade com os compromissos assumidos no quadro da
Estratégia de Lisboa com vista à construção de uma economia baseada no conhecimento, estas
poupanças poderão ser reafectadas a domínios da educação, com benefícios elevados em termos
socioeconómicos e orçamentais, de acordo com as conclusões do Conselho Europeu da Primavera de
2006.
No caso da Grécia, não se encontram disponíveis quaisquer projecções relativas às pensões no quadro do
novo exercício de projecções comuns, pelo que o aumento das despesas relacionadas com o
envelhecimento da população está subestimado. De acordo com o exercício de projecções comuns de
2001, as despesas deste país com pensões deverão aumentar em 12,4% do PIB entre 2005 e 2050 e, de
acordo com a actualização do respectivo Programa de Estabilidade de 2002, em 10,2%.
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públicas, é necessário ter em conta outros factores que permitem uma avaliação mais
fundamentada da origem provável dos principais riscos. Trata-se, nomeadamente, de factores
relacionados com a evolução a curto e médio prazos e com tendências orçamentais a longo
prazo:
A dimensão actual da dívida pública é, provavelmente, o factor mais importante, dado
que: i) os países com uma dívida pública elevada são mais sensíveis às perturbações do
crescimento económico no curto e médio prazos e às variações das taxas de juro, ii) um
nível de dívida elevado pode conduzir a taxas de juro mais altas do que as previstas nas
projecções e acentuar ainda mais os riscos para a sustentabilidade das finanças públicas e
iii) os países com uma dívida pública elevada necessitam de manter excedentes primários
consideráveis durante um longo período de tempo por forma a reduzir a dívida pública, o
que poderá ser difícil de realizar, tendo em conta as outras pressões orçamentais
concorrentes.
Os objectivos de médio prazo (OMP) e a evolução orçamental a curto prazo
proporcionam informações sobre as orientações das políticas orçamentais. Parte-se de um
cenário de acordo com o qual todos os países atingirão o objectivo de médio prazo em
2010. Isto não significa que a Comissão espera que todos os Estados-Membros atinjam o
OMP em 2010: alguns já o atingiram, enquanto outros poderão ainda não o ter atingido em
2010. Este cenário permite ilustrar em que medida a consolidação orçamental pode
contribuir, na maioria dos casos, para reduzir os riscos para a sustentabilidade das finanças
públicas. Além disso, as previsões mais recentes dos serviços da Comissão, apresentam a
evolução orçamental prevista a curto prazo com base num cenário de políticas inalteradas,
assinalando os casos em que existem riscos associados a planos orçamentais a curto prazo
dos Estados-Membros.
Os testes de sensibilidade proporcionam informações sobre a solidez dos resultados no
que se refere a variações de parâmetros fundamentais. Por exemplo, a resistência dos
sistemas de pensões a choques externos não é a mesma nos vários países. Além disso,
verifica-se alguma incerteza quanto à dimensão do desafio que a sustentabilidade
representa para a UE e a utilização de diferentes pressupostos subjacentes aos principais
factores determinantes das despesas pode ter um impacto significativo. O aumento das
despesas públicas poderá ser mais rápido do que o aumento exclusivamente determinado
pelas futuras alterações demográficas. No passado, factores como o reforço da prestação e
da qualidade dos serviços públicos também contribuíram para o aumento tendencial das
despesas, por exemplo a nível do sector da saúde.
Caso a proporção entre as pensões médias e o rendimento médio diminua fortemente em
relação à situação actual, poderão surgir vários tipos de pressões orçamentais no futuro,
por exemplo se as pensões insuficientes aumentarem o risco de pobreza dos idosos,
traduzindo-se tal num aumento das despesas públicas de carácter social, ou se as pensões
privadas vierem a ser inferiores às previstas, podendo o Estado ter de compensar esta
diferença. Uma diminuição do nível relativo das pensões pode, por conseguinte, implicar
riscos diferentes para as finanças públicas, a menos que sejam tomadas medidas para
garantir rendimentos adequados aos futuros pensionistas.
As variações a longo prazo das receitas públicas em proporção do PIB têm um impacto
na futura evolução orçamental. Por exemplo, se as contribuições para as pensões de
reforma forem isentas de impostos, enquanto que os pagamentos de pensões de reforma
estiverem sujeitos ao pagamento de impostos, os impostos sobre as pensões de reforma em
proporção do PIB poderão aumentar a longo prazo, se os países tiverem acumulado activos
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importantes em regimes de pensões de capitalização e estes ainda não tiverem atingido a
maturidade.
Um rácio dos impostos actualmente elevado deixa menos espaço para a utilização do
aumento de impostos para financiar despesas públicas adicionais, em contraste com um
rácio dos impostos menor.
Não obstante, estes factores devem ser tidos em conta com prudência, pois nem sempre são
quantificáveis. Além disso, as informações disponíveis poderão não estar completas.
A fim de indicar a importância relativa dos riscos para a sustentabilidade a longo prazo das
finanças públicas, é utilizada uma classificação em três categorias, introduzida pela Comissão
e pelo Conselho aquando da avaliação dos programas de estabilidade e convergência
efectuada em 2005/06: risco baixo / médio / alto. Esta classificação reconhece que, a longo
prazo, o envelhecimento da população representa um desafio orçamental para todos os países,
ou seja, um risco baixo não implica ausência de risco. Mesmo no caso de alguns países de
risco baixo, ainda se regista um défice de sustentabilidade não negligenciável. Estes países
devem enfrentar o desafio do envelhecimento da sociedade realizando reformas adicionais
e/ou reforçando a sua situação orçamental. Com efeito, verifica-se alguma incerteza no que se
refere à evolução futura prevista das despesas. Se, tal como se verificou no passado, as
despesas relacionadas com o envelhecimento da população também forem influenciadas por
outros factores para além das alterações demográficas, garantir a sustentabilidade orçamental
poderá ser ainda mais difícil. Ao mesmo tempo, a classificação proporciona uma distinção
clara do grau de risco a enfrentar pelos Estados-Membros da UE no que se refere à
sustentabilidade das finanças públicas. Estes elementos, em conjunto com a análise das
principais fontes de risco, são importantes para identificar a resposta política adequada.
3.
AVALIAÇÃO GLOBAL DOS RISCOS PARA A SUSTENTABILIDADE A LONGO PRAZO DAS
FINANÇAS PÚBLICAS DA UE
Ao longo das próximas décadas, o envelhecimento das populações irá representar um desafio
considerável para a UE. O seu impacto a longo prazo a nível das despesas públicas é
considerável, nomeadamente em virtude do aumento significativo das despesas com pensões.
Para fazer face a este desafio orçamental, a UE necessita de realizar reformas estruturais com
vista a conter a evolução das despesas a longo prazo e a aumentar o crescimento potencial,
por exemplo reforçando as taxas de emprego ou aumentando a idade de reforma efectiva.
Além disso, é necessário prosseguir o processo de consolidação orçamental, a fim de criar
uma margem de manobra orçamental antes de os efeitos do envelhecimento da população se
começarem a fazer sentir. Na ausência de medidas de reforma e de consolidação orçamental, a
análise aponta para um défice de sustentabilidade, ou seja, a diferença entre a situação
orçamental estrutural verificada em 2005 e uma situação sustentável, considerável, de cerca
de 3,5% do PIB, tanto na UE como na zona do euro.
A menos que sejam tomadas medidas para superar este défice, o rácio dívida pública/PIB
deverá manter-se acima de 60% durante as próximas décadas para o conjunto da UE,
prevendo-se que comece a aumentar consideravelmente por volta de 2020 e atinja quase
200% do PIB em 2050.
A compatiblidade deste desafio político a longo prazo com o processo de elaboração da
política orçamental a médio prazo foi um elemento importante no contexto da reforma do
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Pacto de Estabilidade e Crescimento em 2005. O novo PEC inclui objectivos orçamentais a
médio prazo (OMP) que reflectem as características específicas dos países, a saber, o rácio
divida/PIB e o potencial de crescimento.
A grande maioria dos países ainda tem défices orçamentais superiores aos seus OMP e
planeia consolidar as suas finanças públicas nos próximos anos. A fim de ilustrar o impacto
da melhoria da situação orçamental a médio prazo na sustentabilidade a longo prazo, foi
analisado um cenário alternativo de acordo com o qual, em 2010, todos os Estados-Membros
terão atingido os seus OMP. Partindo deste pressuposto, os défices de sustentabilidade da UE
e da zona do euro seriam de cerca de 1,5% do PIB. No que se refere às implicações para a
dívida na zona do euro, se os OMP forem atingidos em 2010, o rácio dívida/PIB deverá ser de
cerca de 80% do PIB em 2050, em comparação com quase 200% do PIB se a situação
orçamental de 2005 se mantiver inalterada. Para o conjunto da UE, prevê-se que, até aos
primeiros anos da década de 2040, o rácio dívida/PIB desça para um nível inferior ao valor de
referência de 60 % do PIB.
É, assim, possível reduzir para menos de metade o desafio orçamental a longo prazo
decorrente do envelhecimento da população, se os Estados-Membros atingirem os seus OMP
em 2010, em comparação com a situação orçamental verificada em 2005. Fica assim
claramente demonstrado que a consolidação orçamental a médio prazo pode contribuir de
modo muito significativo para atenuar o desafio da sustentabilidade orçamental da UE e da
zona do euro. Contudo, tal não é ainda assim suficiente para ter totalmente em conta o
impacto do envelhecimento da população. Na ausência de uma resposta adequada às
consequências do envelhecimento da população, o rácio dívida/PIB continuará a registar uma
tendência ascendente na maioria dos países até 2050.
Garantir a sustentabilidade orçamental a longo prazo implica a tomada de medidas adicionais
de consolidação orçamental, em especial na ausência de outras medidas de reforma que
atenuem, a longo prazo e em graus variáveis, os aumentos significativos das despesas
relacionadas com o envelhecimento da população nos Estados-Membros. Vários
Estados-Membros introduziram reformas nos seus sistemas de pensões, uns recentemente,
nomeadamente a Alemanha, a França e a Áustria, e outros há mais tempo, por exemplo a
Itália e a Suécia, o que demonstra que a aplicação determinada de medidas de reforma, em
muitos casos difíceis, levou à redução do aumento projectado das despesas com pensões. No
entanto, os aumentos das despesas projectados para a UE ainda são significativos. Além disso,
para garantir o êxito duradouro de reformas significativas dos sistemas de pensões, estas
devem ser acompanhadas pelo prolongamento da vida activa, por forma a permitir uma maior
acumulação dos direitos de pensão e, desta forma, a garantir um impacto positivo na relação
pensões/salários no futuro. Para tal, poderão contudo ser necessárias outras reformas
estruturais.
Avaliação dos Estados-Membros da UE
Embora o impacto orçamental do envelhecimento da população constitua uma preocupação
para todos os Estados-Membros da UE, os valores agregados escondem situações muito
diferentes. Os graus de risco e as suas principais origens variam consideravelmente a nível da
UE. Em termos globais, dos 25 Estados-Membros da UE, considera-se que seis países estão
numa situação de alto risco, dez numa situação de risco médio e nove numa situação de risco
baixo, o que, em geral, confirma as avaliações dos programas de estabilidade e convergência
efectuadas nos primeiros meses de 2006. As principais características dos desafios aos quais
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os vários Estados-Membros têm de fazer face para garantir a sustentabilidade das suas
finanças públicas podem ser resumidas da seguinte forma:
Países de risco alto
O grupo de países de risco alto (República Checa, Grécia, Chipre, Hungria, Portugal e
Eslovénia) caracteriza-se por um aumento muito significativo, a longo prazo, das despesas
relacionadas com o envelhecimento da população, pondo em destaque a necessidade absoluta
de medidas destinadas à contenção da sua evolução. Além disso, a República Checa, a Grécia,
Chipre, a Hungria e Portugal registam défices orçamentais consideráveis e, em alguns casos,
em especial no da Grécia, igualmente uma dívida elevada. Assim, no caso destes países, é
igualmente necessário e urgente proceder à consolidação orçamental, por forma a reduzir os
riscos para a sustentabilidade das finanças públicas.
Países de risco médio
O grupo intermédio de países (Bélgica, Alemanha, Espanha, França, Irlanda, Itália,
Luxemburgo, Malta, Eslováquia e Reino Unido) é composto por países com características
muito diferentes, mas que podem ser claramente divididos em: i) países com custos
significativos relacionados com o envelhecimento da população, podendo ser necessárias
medidas destinadas à contenção destes custos, mas que actualmente têm situações
orçamentais relativamente sólidas (Espanha, Irlanda e Luxemburgo) e ii) países que
necessitam de proceder à consolidação, em graus diferentes, das suas finanças públicas a
médio prazo, mas nos quais os custos relacionados com o envelhecimento da população são
menos preocupantes, normalmente na sequência de reformas dos respectivos sistemas de
pensões (Alemanha, França, Itália, Malta, Eslováquia e Reino Unido). Neste último grupo,
convém destacar a situação da Itália, que exige que se proceda rapidamente à consolidação
orçamental, a fim de assegurar uma redução constante da sua dívida pública, actualmente
muito elevada. A Bélgica apresenta características dos dois subgrupos, sendo necessário
continuar a manter um sólido equilíbrio orçamental por forma a reduzir o nível da dívida
muito elevado e a compensar o acentuado crescimento das despesas relacionadas com o
envelhecimento da população, superior à média europeia. No entanto, mesmo que consiga
manter, por um longo período, os actuais excedentes primários elevados, tal não será
suficiente para cobrir inteiramente os custos relativamente elevados relacionados com o
envelhecimento da população a longo prazo. A adopção de medidas destinadas à contenção
dos aumentos previstos das despesas com pensões contribuirá claramente para reduzir os
riscos para a sustentabilidade.
Países de risco baixo
Os países de risco baixo (Dinamarca, Estónia, Letónia, Lituânia, Países Baixos, Áustria,
Polónia, Finlândia e Suécia) são, em geral, os que tomaram mais medidas fazer face ao
envelhecimento da população, em resultado de uma situação orçamental sólida (obtenção de
excedentes orçamentais consideráveis, redução da dívida e/ou acumulação de activos) e/ou de
reformas globais dos sistemas de pensões, por vezes com uma reorientação para sistemas
privados de pensões. Tal não significa que, nestes países, não se verifiquem riscos para a
sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas. Com efeito, a sua situação depende do
êxito da aplicação de reformas profundas, que reduziram significativamente o impacto
orçamental do envelhecimento da população no longo prazo (Estónia, Letónia, Lituânia,
Áustria, Polónia e Suécia), bem como da manutenção ou, em alguns casos, do reforço da
situação orçamental. Outros países, com custos projectados decorrentes do envelhecimento da
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população relativamente elevados, nomeadamente com pensões, poderão igualmente ter de
prever num dado momento a realização de reformas estruturais com vista a alterar as
tendências orçamentais previstas para o longo prazo, caso a sua actual situação orçamental
sólida não seja mantida a longo prazo (Dinamarca, Países Baixos e Finlândia), embora o
ajustamento global necessário seja num grau inferior aos países de risco médio ou alto.
4.
ASSEGURAR A SUSTENTABILIDADE DAS FINANÇAS PÚBLICAS: UM GRANDE DESAFIO
PARA A UE
A análise revela que o impacto orçamental do envelhecimento da população constitui um
desafio político fundamental para a UE e confirma que a estratégia assente em três eixos
adoptada pelo Conselho Europeu de Estocolmo em 2001 para enfrentar o desafio económico e
orçamental colocado pelo envelhecimento da população é adequada e necessita de ser
prosseguida, traduzindo-se na redução da dívida a um ritmo acelerado, no aumento das taxas
de emprego e da produtividade e na reforma dos sistemas de pensões, de saúde e de cuidados
prolongados.
Em primeiro lugar, os Estados-Membros têm de atingir mais rapidamente e manter situações
orçamentais estruturais sólidas, por forma a reduzir a dívida pública a um ritmo célere, antes
de a totalidade dos efeitos do envelhecimento da população se começar a fazer sentir. Com
efeito, a análise da sustentabilidade mostra que a consolidação das finanças públicas com
vista à realização dos OMP e a manutenção dessa situação contribuirão significativamente
para a redução parcial dos custos orçamentais do envelhecimento da população a longo prazo
da UE e evitarão uma subida rápida e acentuada do rácio dívida/PIB. Além disso, a solidez
das finanças públicas constitui uma condição prévia para se dispor de taxas de juro reduzidas
e para assegurar um crescimento económico forte e estável, que, por sua vez, contribuirá para
melhorar a sustentabilidade das finanças públicas.
Em segundo lugar, é necessário aumentar as taxas de emprego, nomeadamente das mulheres e
dos trabalhadores mais idosos, devendo prever-se a tomada de medidas adequadas destinadas
ao aumento da oferta e da utilização do factor trabalho. A análise apresentada no relatório
mostra que um aumento das taxas de emprego superior ao projectado contribuirá
consideravelmente para a sustentabilidade orçamental. Com efeito, em muitos países, uma
redução adicional do desemprego estrutural poderá trazer benefícios significativos. Além
disso, a aplicação bem sucedida dessas medidas e o reforço da produtividade, em
conformidade com os objectivos da Estratégia de Lisboa, levarão ao aumento das taxas de
crescimento potencial do PIB, melhorarão o nível de vida futuro e permitirão uma maior
margem para reafectações orçamentais no futuro. As projecções comuns a longo prazo
mostram ainda que a redução projectada das despesas com a educação, decorrente do
envelhecimento da população, poderá assegurar certas poupanças orçamentais limitadas. No
entanto, tendo em conta a necessidade de reforçar a produtividade no futuro, os
Estados-Membros poderão ponderar a utilização dessas poupanças para modernizar os seus
sistemas de ensino, incluindo o desenvolvimento da aprendizagem ao longo da vida, para
investir no aumento dos níveis de escolaridade e para melhorar o funcionamento dos sistemas
de ensino, em conformidade com os compromissos assumidos no quadro da Estratégia de
Lisboa com vista à construção de uma economia e de uma sociedade assentes no
conhecimento.
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Em terceiro lugar, os Estados-Membros devem ponderar a introdução de reformas adequadas
nos sistemas de pensões, de saúde e de cuidados prolongados, a fim de garantirem a sua
viabilidade financeira no contexto do envelhecimento da população, sem, contudo, pôr em
questão objectivos políticos fundamentais de adequação e de acesso. A recente introdução de
reformas nos sistemas de pensões em cerca de metade dos Estados-Membros da UE-15 e em
vários novos Estados-Membros reduziu o impacto orçamental do envelhecimento da
população e está a contribuir para aumentar a idade efectiva de reforma. Com efeito, a análise
mostra que tanto as reformas recentes dos sistemas de pensões, por exemplo na Alemanha, na
França e na Áustria, como reformas anteriores, por exemplo na Itália e na Suécia,
contribuíram significativamente para reforçar a sustentabilidade das finanças públicas. Além
disso, o aumento dos níveis de emprego equivale, inequivocamente, à melhoria do bem-estar,
reforça a sustentabilidade financeira dos sistemas de pensões, atrasa o início do aumento das
despesas, aumenta as contribuições para os sistemas de pensões e pode gerar poupanças
orçamentais adicionais. Além disso, o aumento das taxas de emprego, nomeadamente dos
trabalhadores mais idosos, é de importância primordial para os países em que está prevista
uma diminuição significativa no rácio das prestações, isto é, o rácio pensões médias/PIB por
trabalhador, dado que reduz o risco de pensões eventualmente inadequadas no futuro. Em
reformas recentes dos sistemas de pensões, alguns Estados-Membros introduziram uma
ligação entre a esperança de vida no momento da reforma e as prestações pagas, afigurando-se
que estas medidas asseguram uma melhor distribuição do risco demográfico. Tal proporciona
um incentivo importante para o prolongamento da vida activa. Além disso, a análise da
sustentabilidade mostra que podem ser obtidas poupanças orçamentais consideráveis a nível
das despesas de saúde se o aumento projectado da esperança de vida a longo prazo for
acompanhado por um aumento dos anos de vida saudável e uma melhoria do estado de saúde.
A aplicação de medidas destinadas à melhoria do estado de saúde das populações pode, assim,
contribuir para aliviar os custos decorrentes do envelhecimento da população e melhorar a
sustentabilidade das finanças públicas.
Para além de uma consolidação rigorosa das finanças públicas a médio prazo com vista à
realização dos OMP e/ou à manutenção de uma situação orçamental conducente à redução dos
riscos para a sustentabilidade, são necessários esforços determinados no sentido de melhorar o
funcionamento das economias da UE e de adaptar os sistemas públicos, a fim de se poder
fazer face em melhores condições aos desafios significativos que se avizinham. As políticas
que servem de base a esta estratégia assente em três eixos fazem parte integrante da Estratégia
de Lisboa na medida em que o aumento das taxas de emprego e a prossecução de políticas
macroeconómicas e microeconómicas sólidas conduzem ao crescimento económico e à
prosperidade. A combinação adequada de políticas nestes três domínios irá depender das
principais razões subjacentes ao desafio da sustentabilidade e das prioridades políticas que os
Estados-Membros estabeleceram para si próprios.
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