Avaliação dos
Investimentos em
Equipamentos de
Proximidade
RELATÓRIO FINAL
junho, 2013
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM
EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
Equipa de Avaliação
A. Oliveira das Neves e António Figueiredo (Coords.)
Artur Costa(QP), Ana Salvado (IESE), Carlos Fontes (QP),
Catarina Pereira (IESE), Dulce Santana (IESE), Filipa Santos (IESE),
Gisela Ferreira (IESE), Isabel Leal (QP), José Portugal (QP), José Santandré (IESE),
Josué Caldeira (IESE), Lurdes Cunha (QP), Pedro Oliveira(QP),
Pedro Quintela(QP) e Rui Godinho (IESE)
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
ÍNDICE
SUMÁRIO EXECUTIVO ..................................................................................................................................................... 1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................................................................ 17 1. ÂMBITO E OBJETIVOS DA AVALIAÇÃO ................................................................................................................... 19 1.1. Principais Objetivos da Avaliação ............................................................................................................................. 19 1.2. Delimitação do Objeto e do Universo da Avaliação ............................................................................................ 20 1.4. Identificação dos Stakeholders, Promotores e Destinatários ............................................................................... 25 1.5. Caracterização geral do Universo da Avaliação .................................................................................................. 26 2. METODOLOGIA ......................................................................................................................................................... 29 Nota preliminar - Conteúdo Inovador da Metodologia - Visão compreensiva e perspetiva multimétodo ...... 29 2.1. Avaliação participativa e Modelo de interação de suporte à Avaliação ....................................................... 30 2.2. Metodologias específicas de recolha de informação.......................................................................................... 30 Desk- research ...................................................................................................................................................................... 30 Entrevistas semidiretivas ...................................................................................................................................................... 32 Multi-Inquérito por Questionário a Promotores/Gestores dos Equipamentos de Proximidade............................. 33 Estudos de caso a Equipamentos de Proximidade ....................................................................................................... 33 Benchmarking ....................................................................................................................................................................... 34 2.3. Leitura crítica geral à evolução do processo avaliativo ...................................................................................... 35 2.4. Quadro temporal de realização da Avaliação ..................................................................................................... 35 3. RESPOSTA ÀS QUESTÕES DE AVALIAÇÃO ............................................................................................................... 37 3.1. Setor da Educação ...................................................................................................................................................... 37 3.1.1 Pertinência dos equipamentos apoiados ................................................................................................ 37 3.1.2. Eficiência e eficácia dos equipamentos apoiados .............................................................................. 43 3.1.3 Sustentabilidade financeira dos equipamentos apoiados................................................................... 51 3.1.4 Sustentabilidade ambiental dos equipamentos apoiados .................................................................. 53 3.2. Setor do Apoio Social................................................................................................................................................... 55 3.2.1 Pertinência dos equipamentos apoiados ................................................................................................ 55 3.2.2 Eficiência e eficácia dos equipamentos apoiados ............................................................................... 59 3.2.3 Sustentabilidade financeira dos equipamentos apoiados................................................................... 64 3.3. Setor do Desporto ......................................................................................................................................................... 69 3.3.1 Pertinência dos equipamentos apoiados ................................................................................................ 69 3.3.2 Eficiência e eficácia dos equipamentos apoiados ............................................................................... 77 3.3.3 Sustentabilidade financeira dos equipamentos apoiados................................................................... 83 3.3.4 Sustentabilidade ambiental dos equipamentos apoiados .................................................................. 86 AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
3.4. Setor da Cultura ............................................................................................................................................................ 88 3.4.1 Pertinência dos equipamentos apoiados ................................................................................................ 88 3.4.2 Eficiência e eficácia dos equipamentos apoiados ............................................................................... 92 3.4.3 Sustentabilidade financeira dos equipamentos apoiados................................................................... 95 3.4.4 Sustentabilidade ambiental dos equipamentos apoiados .................................................................. 97 3.5. Setor da Saúde.............................................................................................................................................................. 97 3.5.1 Pertinência dos equipamentos apoiados ................................................................................................ 97 3.5.2 Eficiência e eficácia dos equipamentos apoiados ............................................................................. 104 3.5.3 Sustentabilidade financeira dos equipamentos apoiados................................................................. 107 3.5.4 Sustentabilidade ambiental dos equipamentos apoiados ................................................................ 108 3.6 Contributo para a Minimização dos Efeitos da Crise Económica e para a Dinamização Económica
Local ............................................................................................................................................................................... 109 4. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES DA AVALIAÇÃO ......................................................................................... 119 4.1. Conclusões ................................................................................................................................................................... 119 4.1.1. Pertinência dos equipamentos apoiados ............................................................................................. 119 4.1.2. Eficiência e eficácia dos equipamentos apoiados ............................................................................ 122 4.1.3. Sustentabilidade financeira dos equipamentos apoiados................................................................ 125 4.1.4. Sustentabilidade ambiental dos equipamentos apoiados ............................................................... 127 4.1.5. Contributo para a Minimização dos Efeitos da Crise Económica e para a Dinamização
Económica Local ................................................................................................................................................. 128 4.2. Recomendações ........................................................................................................................................................ 129 5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS E ELETRÓNICAS ................................................................................................... 139 AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Índice de Quadros
Quadro 1. Universo de Projetos Avaliados – distribuição por Área setorial e por Região ...................................26
Quadro 2. Estado atual dos projetos .............................................................................................................................28
Quadro 3. Número de projetos analisados no âmbito da desk-research aprofundada....................................32
Quadro 4. Universo, e numero de respostas ao inquérito obtidas, por setor ........................................................33
Quadro 5. Estimativa dos empregos permanentes criados ...................................................................................110
Índice de Figuras
Figura 1. Distribuição do Investimento (CTE) em Equipamentos de Proximidade, por Setor, segundo o PO27
Figura 2. Estado de execução dos equipamentos de apoio social .......................................................................61
Figura 3. Empregos diretos e empresas envolvidas (direta e indiretamente) – 2009 e 2010 ...........................110 AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
SUMÁRIO EXECUTIVO
A. ÂMBITO, OBJETIVOS E METODOLOGIA DA AVALIAÇÃO
A Avaliação dos Investimentos em Equipamento de Proximidade incidiu sobre as infraestruturas ou
equipamentos móveis onde têm lugar atividades de serviços sociais, saúde, educação, cultura e
desporto, tendo como principais beneficiários diretos as populações locais. A Avaliação não contemplou
equipamentos com uma área de influência mais alargada (regional, nacional ou internacional), que
tendem fundamentalmente a servir públicos não residentes.
A Avaliação teve por objetivo: (i) aferir a pertinência, eficiência, eficácia e sustentabilidade dos
investimentos em equipamentos de proximidade apoiados pelo QREN nas regiões do Continente, bem
como o contributo destes investimentos no esforço de combate à crise económica e na dinamização
económica local; e (ii) avaliar em que medida os investimentos apoiados vão ao encontro de dois dos
princípios orientadores do QREN (viabilidade económica e sustentabilidade financeira desses projetos e
coesão e valorização territoriais, na perspetiva da maximização do papel destes investimentos na
melhoria dos serviços prestados às populações).
A Tabela seguinte sistematiza o quadro lógico da Avaliação realizada cruzando os Critérios-chave e as
Questões de Avaliação.
Critérios
1. Pertinência
2. Eficiência e
Eficácia
3.
Sustentabilidade
Questões de Avaliação
Os investimentos aprovados dão resposta a necessidades não preenchidas por
equipamentos já existentes com funções semelhantes nas proximidades?
Os investimentos aprovados permitem aumentar as taxas de cobertura dos serviços
em causa (quando aplicáveis) nos territórios onde essas taxas são mais reduzidas?
Os investimentos aprovados permitem, no seu conjunto, a criação ou o reforço de
equipamentos nos territórios menos dotados dos mesmos, assegurando
simultaneamente uma adequada e racional distribuição dos equipamentos por
esses territórios?
Os investimentos aprovados permitem melhorar a qualidade dos serviços nos
territórios onde se verificavam maiores deficits na qualidade dos mesmos?
Em termos globais, os investimentos aprovados contribuem para a coesão e a
valorização territoriais, ao permitirem melhorar o acesso e a qualidade dos serviços
prestados às populações nos domínios em causa?
Os custos previstos (e/ou efetivos) na construção das infraestruturas e no seu
apetrechamento são adequados?
Os equipamentos já concluídos e em atividade estão a contribuir para melhorar as
condições de acesso das populações aos serviços associados, tendo em conta os
objetivos definidos em sede de aprovação?
Em que medida os equipamentos apoiados contribuem para promover a igualdade
de género, sobretudo na perspetiva da criação de melhores condições de
conciliação da vida familiar, pessoal e profissional?
Em que medida o conjunto dos equipamentos apoiados estão a ter impactos na
estruturação e ordenamento dos territórios?
Em que medida o conjunto dos equipamentos apoiados estão a ter impactos na
competitividade dos territórios?
Quais os obstáculos ou dificuldades na execução dos projetos aprovados que
podem limitar a sua implementação e, consequentemente, a eficácia dos serviços
a prestar?
No processo de seleção dos equipamentos a apoiar foi tida devidamente em conta
a sustentabilidade financeira dos mesmos?
No caso de equipamentos já concluídos e em operação, está garantido o
financiamento dos custos operacionais (utilização e manutenção dos instrumentos,
máquinas e apetrechos, recursos humanos, etc.) associados aos investimentos que
foram objeto de apoio? Se sim, qual o contributo dos apoios públicos para o
1
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Critérios
4. Contributo
para a
minimização
dos efeitos da
crise
económica e
para a
dinamização
económica
local
Questões de Avaliação
funcionamento dos equipamentos apoiados?
No caso de equipamentos já concluídos e em operação, foram utilizadas as
melhores práticas e materiais na construção na perspetiva da sustentabilidade
ambiental? Os edifícios e equipamentos apoiados garantem um desempenho
ambiental satisfatório (incluindo em matéria de eficiência energética)?
Qual o impacto (direto e induzido) dos investimentos na criação de emprego
durante o período de realização dos mesmos?
Qual o impacto (direto e induzido) das despesas efetuadas no Produto Interno Bruto
e seus componentes (nomeadamente, consumo interno, investimento e
importações)?
Qual o contributo dos investimentos realizados para a dinamização económica
local, designadamente para a criação ou sustentação/manutenção de emprego
ligado ao funcionamento dos equipamentos concluídos (ou em fase de
funcionamento)?
A informação empírica processada para fundamentar as respostas às Questões de Avaliação foi
recolhida com base nas seguintes Componentes Metodológicas: Desk Research, que envolveu a análise
aprofundada de 168 projetos; Entrevistas semi-diretivas: foram entrevistadas as Autoridades de Gestão dos
Programas Operacionais, entidades setoriais e outras detentoras de informação relevante para a
Avaliação; Multi-inquérito por Questionário a responsáveis pela Gestão dos Equipamentos de Proximidade
concluídos (on-line), com uma taxa de resposta de 55,6% face ao universo de projetos da Avaliação;
Inquérito por Questionário aos utilizadores dos Equipamentos de Proximidade; Estudos de caso com
incidência em 21 projetos repartidos pelas diversas áreas setoriais. A abordagem metodológica valorizou
o princípio da participação, destacando-se como principais momentos de envolvimento dos Stakeholders
no processo avaliativo, os seguintes: Sessão de imersão metodológica, realizada na fase inicial dos
trabalhos; Steering Group - “Stakeholders Café” – reunião de trabalho com particular incidência no
processo de seleção dos Estudos de Caso; e Workshop Final dedicado à discussão das Conclusões e
Recomendações Preliminares.
B. PRINCIPAIS RESULTADOS DA AVALIAÇÃO
Os elementos de balanço da Avaliação dos Investimentos em Equipamentos de Proximidade são
organizados de forma a evidenciar as principais Conclusões alinhadas segundo os grupos-chave de
questões, designadamente: Pertinência, Eficácia e Eficiência, Sustentabilidade dos Equipamentos
apoiados, e, ainda, Contributo dos investimentos para a minimização dos efeitos da crise económica e
para a dinamização económica local.
A avaliação incidiu sobre um total de 1596 projetos a que correspondeu um investimento total elegível
aprovado de € 2.779.135.702. Os equipamentos educativos e a Região Norte absorveram a maior parte
do investimento.
2
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
B.1 Pertinência dos Equipamentos apoiados
(a) Visão global
•
A avaliação consistente da pertinência dos investimentos apoiados quer do ponto de vista das
tipologias e valências quer do ponto de vista da sua incidência territorial, foi limitada, de uma
forma geral, pelas seguintes condições:
- fragilidade e, em certos setores, ausência de diagnósticos territoriais atualizados de suporte à
fundamentação dos projetos, quer no que respeita à caraterização das próprias redes e serviços
prestados, quer relativamente às variáveis de contexto mais relevantes para a fundamentação
dos projetos.
- pelo insuficiente enquadramento efetivo em instrumentos de planeamento territorial e sectorial,
formalizados e que traduzam opções fundamentadas e consertadas, garantia da pertinência e
racionalidade dos investimentos nos territórios que servem.
Com a exceção dos equipamentos educativos, onde o investimento foi orientado por racionais
de diagnóstico e planeamento setorial e territorial, esta situação dificultou a identificação clara
da relação entre os investimentos e as necessidades objetivas dos territórios de influência dos
mesmos, principalmente nas áreas setoriais com maiores fragilidades a este nível.
•
O investimento em equipamentos de proximidade respondeu a lógicas e necessidades
diferenciadas. Incidiu na construção de novos equipamentos, respondendo a necessidades locais
de expansão das redes e de acréscimo da capacidade instalada com vista a níveis de cobertura
satisfatórios, principalmente no caso dos equipamentos sociais, desportivos e de educação préescolar, e também na qualificação física e funcional dos equipamentos existentes, lógica
predominante nos equipamentos educativos com ensino secundário, de saúde e, em grande
medida, culturais, casos em que o reforço da cobertura não constituiu a principal preocupação
na orientação do investimento.
•
O acréscimo dos níveis de cobertura territorial e de acesso aos serviços prestados e mais
qualificados, bem como uma distribuição globalmente equilibrada pelo território nacional (com
concentração do investimento nas Regiões de Convergência, em territórios com menores níveis
de atendimento e sem marginalizar parcelas significativas do território) sugerem um contributo
significativo para a coesão territorial.
(b) Equipamento Educativos
•
Intervenção suportada em racionais de diagnóstico e planeamento, de que são exemplo o
Programa de Modernização do Parque Escolar destinado ao Ensino Secundário e as Cartas
Educativas Municipais (com integração de planeamento setorial e territorial, fazendo convergir as
lógicas de intervenção dos diversos níveis da administração pública implicados).
•
Melhoria das condições de ensino através do aumento da funcionalidade, da capacidade e do
conforto, do apetrechamento técnico, da criação de valências e serviços complementares e da
abertura à sociedade, ainda que o investimento em equipamentos educativos tenha respondido
a lógicas diferenciadas, conforme os níveis de ensino a que se destinavam.
•
Investimento tendencialmente orientado para territórios com indicadores educativos iniciais
pouco favoráveis, contribuindo claramente para a qualidade dos serviços educativos, e para o
ordenamento do território às escalas regional e local, de uma forma mais efetiva e extensiva nos
casos da educação pré-escolar e 1º ciclo do básico.
3
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
•
Os critérios de intervenção privilegiaram principalmente a qualificação física e funcional, bem
como a reorganização da rede, e não necessariamente o acréscimo da cobertura territorial e
das taxas de escolarização.
•
Uma análise à escala micro identifica um efeito global de concentração dos serviços educativos
em determinados núcleos urbanos, implicando riscos, não avaliados, de perda de coesão com
territórios mais remotos e de baixa densidade, que ficam dependentes de sistemas coletivos de
mobilidade e transporte.
(b) Equipamento Sociais
•
O investimento global em equipamentos sociais de proximidade caracterizou-se pelo aumento
da capacidade da rede existente, embora com pesos distintos consoante as valências elegíveis.
Do total de projetos aprovados, 86% está relacionado com a construção de novo equipamento e
a ampliação de equipamento já existente; do total de valências criadas, ampliadas ou
remodeladas, o Lar de idosos é a que se destaca com 34% do volume de investimento aprovado.
•
Os efeitos destes investimentos, medidos pelo aumento da capacidade, são pouco expressivos
(aumento de 3.4% face à capacidade instalada) e em termos de capacidade investida, o Lar de
idosos e a Creche representam mais de 50% do total de lugares a criar (11.587).
•
Na perspetiva da cobertura territorial, as assimetrias mantiveram-se quase inalteradas: os distritos
com as taxas de cobertura mais baixas mantêm a sua posição, o que indicia uma ineficácia do
investimento na aproximação dos territórios relativamente a este tipo de indicadores.
(c) Equipamento Desportivos
•
O investimento na expansão e qualificação das redes de infraestruturas desportivas, respondeu
principalmente a objetivos definidos pelos promotores visando preencher necessidades locais não
satisfeitas pela oferta existente: dotar os respetivos territórios de influência de instalações e
valências anteriormente não existentes ou com deficiente oferta; generalizar a prática desportiva
através de uma oferta pública mais abrangente em termos de público; e incrementar o desporto
escolar e, ainda, a formação de atletas e o desporto federado.
•
Acréscimo da cobertura territorial, e do acesso a infraestruturas qualificadas e valorização do
território, nas regiões de convergência (principalmente na Região Norte), o que sugere um
contributo positivo para a coesão territorial.
•
Por ausência de informação sobre a situação de referência, desconhece-se em que medida os
investimentos foram realizados nos territórios mais carenciados, bem como a medida do seu
contributo efetivo para a redução das disparidades intra e inter regionais.
(d) Equipamento Culturais
•
Os investimentos incidiram principalmente na qualificação de equipamentos, na melhoria e
acréscimo da capacidade de serviços já disponibilizados à população (por via do acréscimo de
recursos técnicos e da criação de novas valências), em resposta a necessidades e objetivos
locais e também setoriais (caso dos equipamentos que fazem parte de redes nacionais, p.e., as
bibliotecas da Rede Nacional de Leitura Pública.
4
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
•
A pertinência da generalidade dos equipamentos apoiados foi garantida pela sua inscrição em
instrumentos de planeamento e programação de investimento de nível local.
•
O aumento da qualidade dos serviços foi conseguido por via do aumento da capacidade
instalada e do leque de atividades desenvolvidas, da modernização dos recursos utilizados na
prestação do serviços e da maior facilidade de acesso aos mesmos.
(e) Equipamento de Saúde
•
O desconhecimento das prioridades do setor e de referenciais sobre a situação de partida,
dificultaram uma resposta consistente sobre a pertinência dos investimentos (quer territorial, quer
tipológica), face às necessidades regionais e locais. Todavia, o reforço da cobertura em territórios
menos dotados não parece ter constituído preocupação ou prioridade na orientação do
investimento realizado.
•
A reduzida dimensão do investimento e os reduzidos efeitos estruturais no acréscimo das taxas de
cobertura e na qualificação das redes (exceto no caso do Alentejo), justificam a menor
relevância do investimento do ponto de vista da coesão e valorização territoriais.
B.2 Eficiência e Eficácia dos Equipamentos apoiados
(a) Visão global
•
Lógica de concentração territorial e de valências com resultados positivos ao nível da otimização
de recursos, no caso dos equipamentos educativos e desportivos (taxas de ocupação,
organização territorial e mobilidade).
•
Forte contributo para a generalização e melhoria das condições de acesso aos serviços
prestados, dando resposta aos objetivos propostos, que enquadraram os investimentos:
ampliação das redes e acréscimo da capacidade instalada; qualificação e melhoria da
funcionalidade de instalações sem condições adequadas, bem como dos serviços prestados;
diversificação da oferta nos respetivos territórios de influência, já que os novos equipamentos
permitiram criar novos serviços/valências antes não existentes; incremento da oferta a custos
reduzidos e acessíveis a todos os estratos a população; incremento das condições de acesso
para a população com deficiência; e criação de unidades móveis nos territórios mais periféricos,
permitindo uma maior aproximação à população com maiores dificuldades de acesso.
•
Avaliação da eficácia limitada pela insuficiente definição de objetivos específicos, metas e
resultados esperados e/ou insuficiente capacidade de monitorização dos mesmos, que permitam
avaliar, no caso dos equipamentos já em funcionamento, o respetivo desempenho face aos
objetivos, a ocupação/utilização efetiva, grupos alvo/população abrangidos, etc.
•
Impactos visíveis/observados: (i) Incremento da procura (p.e., acréscimo do nº de utilizadores/
/praticantes e nº eventos); (ii) Elevados níveis de satisfação dos utilizadores, comprovado pelos
resultados dos inquéritos aos utilizadores dos equipamentos realizados no âmbito dos Estudos de
Caso; (iii) Ajustamento da capacidade instalada à procura; (iv) Práticas de abertura à
comunidade dos equipamentos e valências criados e maior abrangência de públicos
(educação, desporto e cultura).
5
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
•
Contributo para a promoção da igualdade de género, na perspetiva da criação de melhores
condições de conciliação da vida familiar, pessoal e profissional, principalmente no caso dos
equipamentos sociais e educativos, em que o investimento realizado teve um impacto bastante
significativo na gestão da vida pessoal e profissional dos familiares dos grupos alvo destes
equipamentos (crianças, idosos e população com deficiência), principalmente das mulheres.
•
O contributo dos equipamentos para a qualificação urbana, bem como para a melhoria das
condições de vida, são os eixos visíveis do contributo (potencial) do investimento para a
atratividade e competitividade dos territórios, ainda que a este nível o efeito seja condicionado
quer pela natureza dos investimentos (equipamentos dirigidos à esfera pública e com menor
efeito no setor produtivo), quer pelo âmbito local dos equipamentos criados e dinamizados,
comportando um efeito reduzido na criação de condições para a dinamização económica.
•
Evidências do impacto destes equipamentos na estruturação dos territórios à escala
urbana/local, designadamente na criação/reforço de centralidades e consolidação de áreas
funcionais. À escala municipal/concelhia, este impacto é mais evidente no caso dos
equipamentos educativos, pela capacidade de gerarem centralidades a esta escala, pela
dimensão do investimento e por este corresponder à execução de opções de planeamento
setorial e territorial, consubstanciadas nas Cartas Educativas, as quais traduzem as opções de
política setorial em articulação com a organização territorial municipal.
•
Os principais obstáculos na execução dos projetos respeitam às dificuldades e restrições
financeiras das entidades promotoras, agravadas pelo duplo processo de crise económica e das
finanças públicas em simultâneo com a concentração no tempo e a intensidade do investimento
público precisamente como instrumento de combate a essa crise.
(b) Equipamento Educativos
•
Os custos atingidos na execução das intervenções situaram-se em níveis adequados, sob duas
perspetivas: a da gestão financeira (os recursos disponíveis serão suficientes para cumprir as
metas fixadas nos diversos Programas Operacionais) e a do custo de cada um dos equipamentos,
que, em geral, está positivamente alinhado por elementos de “benchmarking” nacional e
internacional. Para este resultado contribuíram: o efeito combinado das limitações aos custos
elegíveis impostos pelas Autoridades de Gestão; a existência de referenciais técnicos claros com
especificações funcionais para os diversos tipos de equipamentos; e as condições de
concorrência no mercado de projetos e obras públicas.
•
Os elementos de avaliação não permitem concluir de forma clara se seria possível atingir os
mesmos objetivos ao nível da qualidade, da diversidade e da expansão dos serviços prestados
com menos recursos (ou mais resultados e impactos com os mesmos recursos), embora seja
possível
identificar
domínios
de
possível
melhoria
da
eficiência:
maior
integração
e
complementaridade dos equipamentos, serviços e infraestruturas especializadas para os
diferentes níveis de ensino, incluindo na educação a oferta não-pública; e adoção de soluções
de projeto e construtivas menos padronizadas, mais adaptadas ao contexto específico e menos
baseadas em soluções tecnológicas.
•
Relativamente a diversas dimensões de efeitos e impactos dos equipamentos educativos, na
ótica dos objetivos da política do setor, da organização e qualificação dos territórios e de
6
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
determinadas
dimensões
transversais
(igualdade
de
oportunidades,
competitividade,
sustentabilidade ambiental e financeira, etc.), constata-se que: (i) a maior parte das unidades de
equipamento apoiadas não têm ainda tempo suficiente de maturação para permitir sistematizar
informação robusta baseada em dados reais; e (ii) salvo algumas exceções (caso dos
desempenhos ambiental e energético), não estão criados sistemas de monitorização que
integrem informação sobre o contexto e sobre a atividade dos equipamentos (procura potencial,
frequência real e origem dos alunos, padrões de mobilidade associados ao transporte dos alunos,
procura por utentes externos de algumas valências complementares, efeitos no tecido urbano,
custos de funcionamento e sua sustentabilidade, efeitos diretos e induzidos no emprego, etc.).
(c) Equipamento Sociais
•
O investimento realizado em equipamentos sociais vem contribuir para aumentar a capacidade,
ainda que ocorram situações em que a procura é superior à capacidade instalada.
•
Mais de metade de equipamentos sociais apoiados contribui com valências/atividades que
facilitam o cumprimento de tarefas/obrigações familiares e prevê a existência de horários flexíveis
e adequados à conciliação entre tarefas familiares e atividades profissionais.
•
Uma parte significativa dos projetos (46%) aprovados foi calculada, pelos promotores, a partir do
custo máximo de referência. Os desfasamentos acontecem, na maior parte dos casos (44%), por
desatualização dos preços e custos realizados não estimados no projeto. Estes últimos, ao serem
considerados como obrigatórios, quando se referem ao cumprimento de normativos, não estão a
ser devidamente acautelados pelos custos máximos de referência e por este motivo pode-se
concluir que a adequação dos custos se verifica satisfatoriamente.
(d) Equipamento Desportivos
•
Adequação do custo total dos projetos observados (aprovado e efetivo) face ao CMR definido
para a respetiva tipologia, para a qual contribuíram: o recurso a projetistas especialistas e com
experiência nas tipologias em questão; um acompanhamento rigoroso da execução dos
trabalhos; e o recurso ao procedimento concursal que garantiu o ajustamento dos custos aos
preços de mercado.
•
Os investimentos disponibilizaram infraestruturas não existentes nos territórios de influência e novas
modalidades desportivas e permitiram a oferta de programas desportivos diversificados
destinados a vários segmentos da população, criando condições de abrangência de um leque
mais vasto de públicos, incluindo indivíduos portadores de deficiência.
(e) Equipamento Culturais
•
Os equipamentos intervencionados criaram melhores condições de acesso a serviços culturais, a
partir de uma capacidade adicional de oferta que não é ainda correspondida por procuras
plenas, as quais estão em crescimento.
•
A estruturação e ordenamento dos territórios regista contributos positivos e pontuais,
nomeadamente dos projetos integrados em Programas de Ação para a Regeneração Urbana,
que têm uma lógica de estruturação territorial à escala urbana, ou do reforço de centralidades
7
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
no espaço municipal, por via da qualificação e aumento da atratividade dos equipamentos
culturais do tipo bibliotecas, museus, centros culturais, auditórios e outros espaços de espetáculos.
(f) Equipamento Saúde
•
A questão da eficiência dos investimentos está ausente da análise de critérios de seleção dos
investimentos, sendo também inexistentes referenciais de custos globais ou unitários para os
investimentos nos equipamentos. O acompanhamento desta matéria é feito em exclusivo com
base no conhecimento acumulado existente, nomeadamente nas ARS, fruto dos registos
históricos de investimentos anteriores.
•
Neste ciclo de investimento no sector da saúde, constata-se um efeito positivo no âmbito da
melhoria das condições de acesso das populações aos serviços de saúde; mas esta avaliação
deverá ser relativizada, dada a grande disparidade inter-regional registada no volume de
investimento realizado. Os efeitos estruturais concentram-se, fundamentalmente, no Alentejo
onde o investimento em equipamentos de saúde apresenta, números substancialmente
superiores face ao verificado no resto do País.
B.3 Sustentabilidade Financeira dos Equipamentos apoiados
(a) Visão global
•
Funcionamento e manutenção dos equipamentos apoiados fortemente dependente de fundos
públicos (Orçamentos Municipais; nos casos da saúde e apoio social, da Administração Central),
que cobrem (no total ou em parte significativa) os custos de atividade e utilização.
•
Os fundos públicos constituem a garantia da sustentabilidade financeira destes equipamentos,
segundo uma perspetiva tradicional do financiamento público como sustentáculo natural destes
projetos. No prolongamento da experiência anterior, não foram elaboradas de forma sistemática
estimativas de custos de funcionamento e do seu impacto nas finanças das entidades públicas
gestoras, o que não permite avaliar em rigor em que medida e de que forma o seu
financiamento está garantido; aliás, as estimativas existem em setores onde ocorre contribuição
por parte dos utilizadores finais (apoio social e cultura).
•
Reduzida importância atribuída no processo de análise e seleção à sustentabilidade financeira
dos projetos, ocorrendo um tratamento tendencialmente formal desta matéria e um reduzido
aprofundamento das estimativas de custos e do planeamento financeiro a curto e médio prazo
pelos promotores, em grande parte decorrente do facto de o financiamento público ser tido
como a fonte, única ou maioritária, de cobertura dos custos operacionais. Excetua-se o caso dos
equipamentos sociais apoiados pelo POPH, cuja matriz de análise apresenta um caráter mais
operacional, uma vez que coloca a relação custo/benefício como um dos elementos de
apreciação da sustentabilidade financeira.
•
Num contexto prolongado de redução orçamental pública, existem riscos de funcionamento e
manutenção de equipamentos que questionam a dependência de fundos públicos, enquanto
garantia de sustentabilidade dos investimentos; as situações mais críticas são os equipamentos
sociais com projetos sem garantia de funcionamento após a fase de construção.
8
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
•
Insuficiente evidência de análise prévia de procura social e de identificação de parcerias
efetivas, na fase de programação do investimento, que garantam a otimização da ocupação /
utilização plena dos vários espaços funcionais criados.
(b) Equipamento Educativos
•
Os programas de intervenção na rede escolar restringiam o financiamento à responsabilidade
exclusiva de organismos do Estado (Municípios e Ministério da Educação/ Parque Escolar, EPE,
responsável pela implementação do programa de modernização).
•
Esta dependência do financiamento público remete a questão da sustentabilidade financeira
para um nível exógeno à rede em si e deve ser analisada à escala da capacidade do Estado
português e das suas instituições para suportar este custo.
•
A Avaliação concluiu que esse trabalho está feito no que respeita ao nível secundário (revelando
elevados níveis de endividamento público e de rendas a suportar nos próximos anos), mas não no
caso dos equipamentos de responsabilidade municipal, por não existir, no processo de
candidatura e seleção de projetos, uma verdadeira avaliação dos modelos de financiamento
dos custos operacionais e do seu impacto nas finanças locais.
(c) Equipamento Sociais
•
A sustentabilidade financeira foi acautelada no processo de seleção por via dos estudos de
viabilidade e dos documentos apresentados às AG’s; contudo, alguma desta informação não
revela robustez para constituir garante efetivo da sustentabilidade. Embora existam critérios de
avaliação, estes não são suficientemente robustos e objetivos que permitam aferir e acautelar a
sustentabilidade baseada em evidências empiricamente fundamentadas.
•
A sustentabilidade dos custos de funcionamento, tem uma dependência crucial do apoio
público através da existência de acordos de cooperação com o ISS, I.P., componente, sem a
qual tais equipamentos não seriam sustentáveis, mesmo tendo em conta os elevados níveis de
procura; esta situação apenas encontra exceção nos Lares de idosos e, em alguns casos, de
Creches.
(d) Equipamento Desportivos
•
A análise e avaliação da sustentabilidade financeira tem uma reduzida relevância no processo
de seleção dos projetos, não só pela fragilidade dos elementos apresentados em sede de
candidatura sobre o orçamento previsional, mas também pela reduzida valorização desta
matéria nos critérios de seleção. •
Os projetos apoiados apresentam, na generalidade, um baixo grau de cobertura dos custos de
funcionamento por receitas de exploração e o seu financiamento é largamente suportado por
fundos públicos, designadamente pelo Orçamento das Câmaras Municipais, assumindo-se esta
relação como garantia de financiamento. (e) Equipamento Culturais
•
A análise e seleção de candidaturas não foram acompanhadas por uma verdadeira avaliação
da sustentabilidade financeira dos projetos. Embora tenham sido criadas diversas disposições
regulamentares para admissibilidade e análise de mérito de candidaturas relacionadas com a
9
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
garantia de sustentabilidade financeira, esta é entendida no quadro da rentabilização social dos
projetos; de uma forma geral, assume-se que a demonstração dessa rentabilização e a existência
de um quadro institucional de suporte (incluindo em modalidades de parceria), garantem a
futura sustentabilidade financeira.
•
As situações em que os projetos são sustentados em análises custo-benefício são residuais, mesmo
em registo simplificado (procura potencial vs. receitas complementares ou impacto nas finanças
das entidades promotoras, maioritariamente da esfera municipal).
•
Na medida em que ainda não é possível fazer essa análise, com o pouco tempo de operação
entretanto decorrido desde a conclusão dos projetos, não é visível uma atividade dos
equipamentos abaixo das expetativas por razões de falta de financiamento, embora a perspetiva
dos agentes envolvidos seja pessimista quanto ao futuro.
(f) Equipamento Saúde
•
A análise da sustentabilidade financeira não integra os critérios de seleção e avaliação dos
projetos de saúde. As entidades promotoras (públicas, centrais ou locais), suportarão os respetivos
investimentos e custos de manutenção através dos respetivos orçamentos. A capacidade de
acolhimento dos (novos) investimentos nos limites dos orçamentos dessas entidades, tem
constituído um fator decisivo, do ponto de vista da sustentabilidade financeira, na decisão da
concretização do respetivo investimento.
B.4 Sustentabilidade Ambiental dos Equipamentos apoiados
(a) Visão global
•
Reduzida importância atribuída à sustentabilidade ambiental dos equipamentos apoiados, com
secundarização ou mesmo ausência nos critérios de seleção (caso da saúde), bem como pela
fragilidade da informação solicitada aos promotores e da metodologia de análise, que não
permite avaliar o potencial impacto das soluções apresentadas em sede de candidatura, em
matéria de desempenho ambiental dos equipamentos.
•
Adoção de soluções, principalmente tecnológicas, visando a instalação de sistemas de
produção de energia a partir de fontes alternativas e redução dos custos e da intensidade
energética, com utilização de materiais que permitem melhorar o comportamento térmico.
•
Insuficiente avaliação, nos equipamentos em funcionamento, do impacto efetivo (e previsível)
das soluções adotadas visando a melhoria do seu desempenho ambiental, justificada pela
inexistência/fragilidade de mecanismos de monitorização, de referenciais comparativos objetivos
e também pelo curto prazo de funcionamento de muitos equipamentos.
(b) Equipamento Educativos
•
Os condicionamentos regulamentares existentes e as normativas adotadas em Portugal,
alinhando por padrões de exigência elevados e que foram respeitados nos projetos financiados,
parecem sugerir que as soluções estão em linha com as melhores práticas internacionais.
•
O balanço custo-benefício das soluções, e a sua aplicação em concreto, suscita dúvidas.
Predominou o recurso a sistemas e tecnologias, em detrimento de soluções construtivas. Não foi
devidamente avaliado o custo (instalação, funcionamento e manutenção) dos sistemas de
10
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
controlo da qualidade do ar e de climatização, designadamente os energéticos, e há situações
em que esses sistemas se revelam tecnicamente inadequados.
(c) Equipamento Sociais
•
Contributo dos investimentos através da utilização de materiais e equipamentos que permitem
otimizar consumos e através da instalação de sistemas de produção de energia com recurso a
fontes alternativas.
•
Os equipamentos sociais têm uma noção clara dos investimentos e dispositivos concretos de
desempenho ambiental satisfatório, bem como em matéria de eficiência energética. Contudo, o
peso da fatura energética é significativo no total de custos de funcionamento dos equipamentos,
sendo que em alguns casos, a amortização via eficiência de consumos, não está garantida.
(d) Equipamento Desportivos
•
A maior parte dos projetos contempla a utilização de materiais, soluções construtivas e/ou
tecnológicas visando o bom desempenho ambiental da infraestrutura, pelo que é expectável um
resultado positivo e significativo dos investimentos realizados ao nível da eficiência energética.
(e) Equipamento Culturais
•
O respeito pela legislação em vigor em matéria de sustentabilidade ambiental e de certificação
energética implicou a utilização de materiais e soluções tecnológicas de elevado desempenho
ambiental. Em contrapartida, a escassa existência de práticas e sistemas de monitorização
constitui uma fragilidade evidente
(f) Equipamento Saúde
•
O facto de o maior volume do investimento no sector da saúde se ter concretizado na
construção de novos equipamentos, com a adoção de novas tecnologias e respeitando novos
quadros regulamentares de construção, substituindo edifícios e instalações degradadas, teve
impactos positivos em termos ambientais. Contudo, não havendo mecanismos de monitorização
sobre a matéria, não é possível quantificar o impacto real do novo investimento, em termos de
sustentabilidade ambiental.
•
A abordagem das condições de sustentabilidade ambiental dos projetos circunscreveu-se ao
cumprimento do quadro regulamentar existente, bem como ao cumprimento das normas
específicas aplicadas aos edifícios públicos.
B.5 Contributo para a minimização dos efeitos da crise económica e para a dinamização
económica local
•
Os investimentos em equipamentos de proximidade apoiados determinam um significativo
contributo para a minimização dos efeitos da crise económica, essencialmente por via dos efeitos
diretos, indiretos e induzidos gerados no PIB, emprego, remunerações e receitas tributárias. O
impacto de dinamização económica global estimado contempla os efeitos da implementação
do programa de investimentos e da entrada em funcionamento dos equipamentos de
proximidade.
11
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
•
As evidências sistematizadas pela Avaliação permitem concluir que os efeitos globais de natureza
anti-cícilica gerados pelo programa de investimentos em equipamentos de proximidade são mais
consistentes do que os contributos para a dinamização económica local, o que não significa que
estes sejam inexistentes. As condições legais de lançamento de empreitadas (com influência do
CCP e das Diretivas Comunitárias) condicionam a discriminação positiva das economias e das
empresas locais, observando-se que, mesmo nessas condições limitativas, as tipologias de
projetos que envolvem mais decisivamente os Municípios tendem a conseguir melhores resultados
nesse envolvimento.
•
A Avaliação encontrou fragilidades evidentes nos dados de criação de emprego durante o
período de realização dos projetos, não existindo mecanismos de controlo da qualidade da
informação prestada em sede de candidatura, sendo por isso mais relevante nessa fase a
variável investimento como elemento de aferição de efeitos diretos e indiretos.
C. RECOMENDAÇÕES
As Recomendações encontram-se organizadas em torno de dimensões críticas e aspetos de natureza
estratégica, programática ou operacional, que condicionaram a intervenção dos PO do QREN em
matéria de serviços de proximidade e influenciaram os seus resultados efetivos ou potenciais, tanto no
sentido negativo como positivo (boas práticas).
As mesmas serão em número restrito e evitando a sua formulação em matérias que são de caráter geral e
têm sido avançadas em exercícios de avaliação anteriores ou contemporâneos.
Algumas destas Recomendações terão, certamente, utilidade para as Autoridades de Gestão dos atuais
Programas Operacionais, ou para outras entidades que, a diversos níveis, intervêm na sua gestão e
acompanhamento. No essencial, são orientadas para o futuro, e para quem tem responsabilidade de
preparar, dos pontos de vista estratégico, de programação ou de operacionalização, o período de
programação 2014-2020.
A Avaliação e as suas Recomendações também serão de alguma utilidade para os agentes envolvidos
na preparação das estratégias de desenvolvimento territorial ao nível regional e sub-regional – e desde
logo as Comunidades Intermunicipais, que afinal agregam os principais promotores, no terreno, da
prestação destes serviços de proximidade e responsáveis pela conceção, execução e gestão dos
equipamentos.
Os domínios de Recomendações estão organizados em quatro secções que correspondem a matérias
em que, conforme destacado pela Avaliação, ocorreram avanços para práticas qualificadas de
programação estratégica, adoção de dispositivos de monitorização e de garantias de sustentabilidade,
mas que importa estabelecer como critérios de base. Paralelamente, trata-se de matérias que se
encontram em linha com orientações da RCM nº 33/2013, antecipando propostas de operacionalização
das mesmas.
I.
Demonstração da pertinência das intervenções, quer levando o enfoque para a prestação
de serviços às populações e não para as redes de equipamentos, quer da fundamentação
estratégica e de programação.
12
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
II.
Sustentabilidade institucional e financeira dos investimentos, especialmente num quadro em
que a própria sustentabilidade das contas públicas nacionais está no centro do debate e das
preocupações políticas e sociais.
III.
Sustentabilidade ambiental, em que será necessário garantir que os equipamentos
cofinanciados tenham um bom desempenho ambiental e contribuam para o cumprimento
de objetivos de política nesta matéria.
IV.
Criação de mecanismos efetivos de monitorização de resultados e impactos, orientados para
aquilo que são os objetivos específicos de prestação de serviços e de organização dos
territórios.
Dimensão crítica
Recomendações
Demonstração da pertinência (tipológica e territorial) dos investimentos
Recomendação: Estabelecer diretrizes e metas nacionais sobre cobertura e acesso das
populações a serviços de proximidade e sua modulação espacial regional e sub-regional,
com decisão política acerca das prioridades para intervenção dos fundos estruturais.
Operacionalização: Definir objetivos e metas de política setorial, com eventual modulação
destas metas a nível regional e sub-regional.
Incorporação destas metas com as orientações de política nacional e opções estratégicas
regionais, incluindo ao nível do ordenamento do território.
Recomendação: Estabelecer o requisito da fundamentação em instrumentos de planeamento
setorial e territorial, baseados em diagnósticos objetivos e atualizados, no âmbito do
financiamento de equipamentos e serviços de proximidade.
Fundamentação
estratégica territorial
e setorial dos
investimentos
Operacionalização: Definir os instrumentos de planeamento mais adequados para
enquadramento das redes de equipamentos /serviços de proximidade. Idealmente, estes
instrumentos devem integrar as componentes territorial, de modelo de desenvolvimento e de
políticas setoriais, de forma integrada. No atual quadro normativo nacional, a figura dos Plano
Intermunicipais de Ordenamento do Território parecem ser os que garantem estas dimensões,
mas não será razoável esperar a sua elaboração e aprovação no tempo disponível.
Elaborar os planos que suportam as futuras ITI para espaços sub-regionais integrando os
diversos níveis de competência da administração, as políticas setoriais e as políticas territoriais
e baseando as propostas em diagnósticos atualizados, com identificação de contributo para
as metas nacionais e regionais e com sistemas de monitorização de resultados. Os respetivos
programas de ação devem ser validados pelas entidades setoriais pertinentes, pelas CCDR e
municípios.
Recomendação: Adotar modelos regulamentares específicos e de definição de tipologias de
projetos para PO suficientemente abertos e transversais, que permitam apoiar projetos mais
flexíveis e integradores.
Operacionalização: Decisões de natureza técnica e política no sentido de evitar
regulamentação e programação (regulamentos, eixos, medidas, tipologias) exclusivamente
setorial, como a que predomina no atual QREN.
Recomendação: Planear na ótica do serviço e da sua procura e não do equipamento e da
oferta
Modelo de
intervenção em
equipamentos /
serviços de
proximidade
Operacionalização: No processo de planeamento à escala regional e sub-regional ou
municipal elaborar diagnósticos baseados em indicadores de acesso das populações a
determinadas “valências” e “serviços”, e não a “equipamentos” (distância -tempo, existência
de sistemas de apoio à mobilidade, capacidade de acolhimento).
Neste planeamento, avaliar soluções alternativas de partilha de equipamentos por diversas
valências, de integração eficiente de sistemas de transporte coletivo e de prestação de
serviços com as soluções localmente mais adequadas.
13
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Dimensão crítica
Recomendações
Demonstração da pertinência (tipológica e territorial) dos investimentos
Modelo de
intervenção em
equipamentos /
serviços de
proximidade (cont.)
Recomendação: Orientar o investimento nos equipamentos educativos no sentido da
otimização dos equipamentos já existentes, designadamente em termos de valências e
serviços partilhados.
Operacionalização: Rever e atualizar dos diagnósticos de suporte às Cartas Educativas,
integrando as recentes tendências demográficas, a alteração dos padrões territoriais
induzidos pelos equipamentos construídos /requalificados nos últimos anos, os equipamentos
de outras redes tipológicas que podem partilhar serviços de proximidade complementares e
considerando a oferta privada /particular e a sua oferta /procura.
Rever as Cartas Educativas, conferindo-lhes uma escala supra /intermunicipal e a natureza de
documento programático a integrar no planeamento territorial (PDM e, no futuro, PIOT) e no
planeamento de suporte aos ITI /intervenção dos POR 2014-2020.
Adoção, sempre que possível, de soluções de intervenção requalificadora de equipamentos
já existentes, em contraponto ao encerramento destes e construção de novos equipamentos.
Recomendação: Melhorar a acessibilidade da população mais isolada aos serviços de saúde,
sociais e culturais nos territórios de baixa densidade
Operacionalização: Identificar, na fase de planeamento, a adequação da prestação de
serviços através de unidades móveis ou outras soluções adaptadas a territórios de baixa
densidade e envelhecidos, designadamente nos setores da saúde (serviços ambulatórios,
telemedicina, da cultura (bibliotecas e ludotecas móveis, apoio a atividades e programação
cultural circulante, etc.) e social (apoio residencial, acompanhamento de populações
isoladas, etc.)
Adaptar a programação e a regulamentação dos futuros PO de forma a que possam
incorporar o apoio a este tipo de projetos, de forma flexível.
Sustentabilidade Financeira
Recomendação: Atribuir maior relevância à avaliação dos modelos e condições de
financiamento dos custos operacionais dos equipamentos apoiados, por contraponto aos
seus benefícios potenciais (receitas e benefícios sociais), através da definição de processos e
critérios que identifiquem condições de sustentabilidade realistas.
Custos operacionais e
condições de
sustentabilidade
financeira dos
investimentos
Operacionalização: Estabelecer os requisitos, em sede de candidatura, no sentido de: (i)
apresentação de uma avaliação previsional dos custos operacionais dos equipamentos, que
permita conhecer os encargos na fase de exploração, para a entidade gestora, bem como
detalhes do financiamento previsto e ainda evidência de estimativa de procura social e de
taxas de ocupação previstas, nos casos em que se aplica; (ii) definição de um número restrito
de indicadores – chave e de um processo de monitorização de sustentabilidade financeira na
fase de exploração (indicadores de custo, rácio custos/receitas, taxa de ocupação, ….).
Construir um instrumento metodológico de análise e avaliação prospetiva da sustentabilidade
financeira dos projetos com base em critérios objetivos, à semelhança do que é já feito
noutros programas de financiamento, que permita a classificação dos projetos relativamente
a um limiar de referência de sustentabilidade.
Modelo de gestão
Recomendação: Garantir a adoção de modelos de exploração dos equipamentos focados
na gestão eficiente dos serviços, do controlo financeiro e do estímulo a parcerias e abertura à
sociedade.
Operacionalização: Estabelecer o requisito, em sede de candidatura, de definição
fundamentada de um modelo de gestão e exploração para os equipamentos, bem como da
estimação de recursos necessários para essa exploração.
Valorizar, no processo de seleção dos projetos, evidências
comprometidas na utilização partilhada dos equipamentos.
14
de
parcerias
efetivas
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Dimensão crítica
Recomendações
Controlo de custos de
construção e
exploração
Recomendação: Criar mecanismos que permitam controlar os custos de investimento inicial e
de manutenção e funcionamento dos projetos.
Operacionalização: Definir custos de referência adequados e atualizados, à luz das normas
técnicas, exigências e programas funcionais pré-estabelecidos e tendo em conta referências
de benchemarking nacional e internacional para os equipamentos de proximidade.
Sustentabilidade Financeira
Sustentabilidade Ambiental
Recomendação: Atribuir maior relevância à avaliação das condições de sustentabilidade
ambiental dos projetos, no respetivo processo de seleção
Operacionalização: Criar critérios de admissibilidade e seleção de projetos que garantam o
cumprimento de opções, medidas e normas técnicas visando o atingimento de objetivos e
metas nacionais e setoriais (e, eventualmente, regionais) em matéria de desempenho
ambiental e, em particular, energético.
Sustentabilidade
ambiental,
designadamente
energética
Valorizar, no processo de seleção dos projetos, soluções construtivas inovadoras que potenciem
um bom desempenho ambiental, minimizando o recurso a soluções tecnológicas, em geral mais
onerosas.
Recomendação: Garantir condições de monitorização do desempenho ambiental e energético
dos equipamentos
Operacionalização: Estabelecer o requisito, em sede de candidatura, no sentido da
apresentação de um mecanismo de monitorização (compatível com o Barómetro da Eficiência
Energética da Administração Pública) com base num número restrito de indicadores-chave que
assegurado por uma estrutura local (recorrendo, p.e., à figura de Gestor Local de Energia).
Monitorização de resultados e impactos
Recomendação: Incorporar nos sistemas de informação dos PO campos de informação e
indicadores na ótica do acesso aos serviços, compatíveis com a informação de contexto
disponível e diretamente relacionáveis com as metas e objetivos dos PO.
Operacionalização:
1. Criar, nos sistemas de informação dos PO, campos e indicadores que permitam relacionar de
forma inequívoca:
•
os contributos dos projetos aprovados para os objetivos e as metas dos PO, incluindo os
casos em que o mesmo projeto contribui para diversas indicadores e metas.
•
Informação de
contexto e de
acompanhamento
dos Programas
Operacionais
os indicadores de realização e resultado com indicadores de contexto nos domínios
pertinentes.
2. Conceber indicadores na ótica do acesso das populações aos serviços de proximidade e da
procura, e não apenas da existência de equipamentos.
3. Preparar os procedimentos e formulários de candidatura adequados ao fornecimento da
informação pelos promotores e à sua validação pelas AG.
Recomendação: Introduzir, no quadro de referência da situação de partida e das metas a
atingir (intermédias e finais) para a intervenção do PO, aos diversos níveis territoriais pertinentes,
um corpo de indicadores quantificados para a prestação de serviços de proximidade
Operacionalização: Elaborar um painel específico de indicadores de contexto, com informação
estatística nos domínios relacionados com os objetivos e metas setoriais no domínio dos serviços
de proximidade.
Incorporar nesse painel informação sobre a situação de referência (ano 2013 ou o mais próximo
possível), a partir do sistema estatístico nacional, de entidades detentoras de informação e de
produção direta pelos ODR.
15
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Dimensão crítica
Recomendações
Monitorização de resultados e impactos
Recomendação: Apresentação explícita pelo promotor, em sede de candidatura, do
contributo do projeto para os objetivos e metas do PO e de um plano de monitorização destes
contributos (efeitos, impactos) num período após a entrada em funcionamento.
Operacionalização: Definição de critérios de admissibilidade e seleção de candidaturas que
Monitorização de
projetos e seus
impactos
garantam a explicitação e valorizem o contributo dos projetos para as metas dos Programas.
A monitorização deve incidir em três domínios (cf. outras recomendações desta avaliação):
(i).
os resultados e impactos sociais e a outros níveis (indicadores de atividade e procura, de
melhoria do serviço, de satisfação dos utilizadores, de abrangência territorial, etc.).
(ii).
a sustentabilidade financeira e institucional (custos operacionais e financeiros, impacto
nas contas da entidade promotora, receitas complementares, atividade de eventuais
parcerias, solidez dos modelos de gestão, etc.)
(iii).
a sustentabilidade ambiental e energética (parâmetros de eficiência energética,
desempenho ambiental, impacto nos custos operacionais, etc.).
16
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
INTRODUÇÃO
A Avaliação dos Investimentos em Equipamentos de Proximidade, encontra-se focada no investimentos
em infraestruturas ou equipamentos móveis apoiados pelo QREN através dos PO Regionais do Continente,
do POVT e do POPH, que visam melhorar as condições de acesso das populações locais a atividades e
serviços sociais, de saúde, de educação, culturais e desportivos.
A Avaliação teve por objetivo aferir a pertinência, eficiência, eficácia e sustentabilidade dos
investimentos em equipamentos de proximidade apoiados pelo QREN nas regiões do Continente, bem
como o seu contributo para o combate à crise económica que se fez sentir desde finais de 2008 e para a
dinamização económica local.
O presente documento corresponde ao Relatório Final do Estudo de Avaliação dos Investimentos QREN
em Equipamentos de Proximidade. Contém o essencial de resposta às Questões de Avaliação que
orientaram o exercício avaliativo nas dimensões consideradas acima, por área sectorial de
equipamentos, as principais Conclusões e um conjunto de recomendações no sentido de orientar os
investimentos e preparar o próximo período de programação.
Em matéria de organização, o Relatório segue a estrutura recomendada pelo Caderno de Encargos. Para
além do presente Capítulo de Introdução, está estruturado nos seguintes Capítulos:
1. ÂMBITO E OBJETIVOS DA AVALIAÇÃO, que compreende uma breve apresentação dos objetivos, a
delimitação do objeto da Avaliação em cada uma das áreas setoriais de política pública
consideradas e que enquadram os investimentos sob avaliação, bem como uma caracterização
global dos investimentos.
2. METODOLOGIA, que contém a Síntese da perspetiva multimétodo e a visão conceptual da
Avaliação participativa mobilizada neste trabalho. De forma sucinta, identificam-se e caraterizam-se
os instrumentos de recolha, tratamento e análise de informação acionados, as fontes de informação
utilizadas e as lógicas de triangulação de informação empregue, bem como as principais limitações
da Avaliação desenvolvida.
3. RESPOSTA ÀS QUESTÕES DE AVALIAÇÃO, onde se apresentam os resultados da recolha, tratamento e
análise de informação referentes a cada um dos grupos de Questões de Avaliação. A lógica de
estruturação das respostas às Questões de Avaliação assume neste Relatório, uma natureza
setorializada, no sentido de facilitar a leitura na ótica dos utilizadores institucionais (tutelas). Esta opção
setorializada abrange os domínios da Pertinência, Eficiência/Eficácia e Sustentabilidade dos
equipamentos apoiados. No domínio de avaliação que se prende com o Contributo para a
minimização dos efeitos da crise económica e para a dinamização económica local assume-se uma
abordagem transversal.
4. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES DA AVALIAÇÃO. Este Capítulo apresenta uma síntese conclusiva
que decorre dos diversos resultados e elementos de evidências recolhidos durante a fase de
desenvolvimento dos trabalhos de Avaliação, bem como um conjunto de recomendações, com a
identificação dos respetivos destinatários e orientações para a sua operacionalização.
17
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
O Relatório é constituído igualmente por um 2 Volumes de ANEXOS com a seguinte organização:
Anexo A - Elementos complementares e metodológicos, que contém elementos metodológicos e
técnicos de suporte à fundamentação das respostas às Questões de Avaliação e Instrumentos de
recolha de informação (Elementos de desk-research; Entrevistas realizadas; Inquérito aos promotores /
gestores dos equipamentos de proximidade apoiados; Estudos de Caso).
Anexo B – Guia de experiências, onde foi sistematizada a informação recolhida através dos Estudos de
Caso, organizado por áreas setoriais.
18
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
1. ÂMBITO E OBJETIVOS DA AVALIAÇÃO
1.1. Principais Objetivos da Avaliação
Os objetivos da presente Avaliação decorrem do seu enquadramento no ciclo da Avaliação dos Fundos
Estruturais e no Plano Global de Avaliação do QREN, da especificidade do seu objeto e dos interesses
específicos da entidade adjudicante, explicitados no Caderno de Encargos.
A Avaliação dos Investimentos em Equipamentos de Proximidade encontra-se prevista no Plano Global de
Avaliação (PGA) do Quadro de Referência Estratégico Nacional e dos Programas Operacionais para o
Período 2007-2013, inserindo-se num conjunto de avaliações temáticas e transversais a desenvolver, que
incidem sobre áreas fundamentais de política pública cofinanciada.
No quadro do PGA, o exercício objeto desta proposta consiste numa Avaliação global, de âmbito
temático e transversal, “a desenvolver segundo uma perspetiva de análise conjunta do contributo dos
diferentes Fundos e PO que integram tipologias de intervenção neste âmbito para o desenvolvimento e
consolidação das redes nacionais deste tipo de equipamentos”. O seu objetivo geral é “avaliar, de forma
global, a pertinência, sustentabilidade, eficácia e eficiência dos investimentos em equipamentos de
proximidade apoiados pelo QREN até ao momento, no quadro das respetivas políticas públicas e da
situação conjuntural da economia portuguesa”.
De acordo com o Caderno de Encargos, com esta Avaliação pretende-se:
•
Aferir a pertinência, eficiência, eficácia e sustentabilidade dos investimentos em equipamentos
de proximidade apoiados pelo QREN nas regiões do Continente;
•
Aferir o contributo destes investimentos, principalmente do investimento realizado na qualificação
do parque escolar, no esforço de combate à crise económica que se faz sentir desde finais de
2008 e na dinamização da economia local.
•
Avaliar em que medida os investimentos aprovados e em execução, bem como aqueles
concluídos, se enquadram nos princípios orientadores do QREN, designadamente: i) o da
viabilidade económica e sustentabilidade financeira dos projetos; ii) o da coesão e valorização
territoriais, numa perspetiva de maximização do papel destes investimentos na melhoria dos
serviços prestados às populações.
Não obstante o exercício avaliativo ocorrer num momento em que está já afeto a estes investimentos um
elevado volume financeiro, sendo este um momento privilegiado para responder aos objetivos da
Avaliação, a perceção e compreensão dos resultados obtidos e dos respetivos impactos esperados
apresenta-se condicionada pelo número de equipamentos concluídos e em funcionamento.
19
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
1.2. Delimitação do Objeto e do Universo da Avaliação
A Avaliação tem, do ponto de vista territorial, a abrangência do território continental português, uma vez
que, tal como referido em sede de Caderno de Encargos, abrange os projetos e investimentos
financiados no âmbito do QREN no território do Continente, através, designadamente, dos Programas
Operacionais Regionais do Continente, do Programa Operacional do Potencial Humano (POPH) e do
Programa Operacional de Valorização do Território (POVT).
São objeto da Avaliação todos os projetos contratualizados no período de programação 2007-2013,
desde 2007 até 31 de julho de 2012, data de reporte da informação contida nas Bases de Dados
disponibilizadas pelo Observatório do QREN com os projetos apoiados no âmbito dos Programas acima
referidos.
No que respeita aos tipos de equipamento e de investimento considerados, de acordo com o Caderno
de Encargos, “por equipamentos de proximidade entendem-se as infraestruturas ou equipamentos móveis
onde têm lugar atividades de serviços sociais, saúde, educação, cultura e desporto, tendo como
principais beneficiários diretos as populações locais. Assim sendo, não são considerados nesta Avaliação
equipamentos com uma área de influência mais alargada (isto é, regional, nacional ou internacional),
que tendem fundamentalmente a servir públicos não residentes. Também não são considerados
investimentos em máquinas, instrumentos e apetrechos que não estão associados à criação de novas
infraestruturas, ou à remodelação de estruturas já existentes, visando a criação de novas capacidades,
valências ou funcionalidades nas áreas acima referidas. Nestes termos, excluíram-se desta Avaliação os
seguintes tipos de investimento: universidades, hospitais, centros desportivos de alto rendimento,
património histórico, arquivos municipais não abertos ao público, museus e núcleos museológicos dirigidos
fundamentalmente a públicos não locais (entre outros que não cumpram os critérios atrás
estabelecidos)”.
Apresentam-se, de seguida, para cada uma das áreas sectoriais (educação, cultura, apoio social,
desporto e saúde), as tipologias de equipamento/valências sobre as quais deverá incidiu a Avaliação.
¾ Educação
Na área da Educação, são considerados todos os projetos de requalificação da rede escolar (Escolas do
1º Ciclo e Educação Pré-Escolar; Escolas Básicas que integram o 2º e 3º Ciclos do Ensino Básico; Escolas
Básicas Integradas; Escolas do 2º e 3º Ciclos do Ensino Básico; Escolas de Ensino Secundário). A tabela
seguinte indica quais os regulamentos específicos que enquadraram o apoio dos projetos.
20
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Regulamentos específicos no âmbito
dos quais foram apoiados os projetos
Programas Operacionais em que se aplicam os Regulamentos
Específicos
RE Requalificação da Rede de Escolas
do Ensino Básico e Educação Préescolar
PO Regional do Norte – Eixo IV Coesão Local e Urbana;
PO Regional do Centro – Eixo III Coesão Local e Urbana;
PO Regional de Lisboa – Eixo III – Coesão Social;
PO Regional do Alentejo – Eixo III – Coesão Local e Urbana;
PO Regional do Algarve – Eixo III Valorização Territorial e
Desenvolvimento Urbano
RE Requalificação da rede de escolas
do 2º e 3º Ciclos do Ensino Básico
Até dezembro de 2011:
POVT - Eixo V Infraestruturas e Equipamentos para a
Valorização Territorial e o Desenvolvimento Urbano (apenas
aplicável nas Regiões Norte, Centro e Alentejo).
A partir de dezembro de 2011:
PO Regional do Norte – Eixo IV Coesão Local e Urbana;
PO Regional do Centro – Eixo III Coesão Local e Urbana;
PO Regional do Alentejo – Eixo III – Coesão Local e Urbana;
RE da Rede de Escolas com Ensino
Secundário
POVT- Eixo V Infraestruturas e Equipamentos para a
Valorização Territorial e o Desenvolvimento Urbano (apenas
aplicável nas Regiões Norte, Centro e Alentejo).
¾ Cultura
Na área da Cultura, são considerados os projetos de investimento em equipamentos / valências
destinados às populações locais e abertos ao público. A tabela seguinte indica quais os regulamentos
específicos que enquadraram o apoio dos projetos.
Tipo de equipamentos
/valências consideradas
• Bibliotecas públicas a
integrar a RNBP
• Arquivos públicos (abertos
ao público)
• Teatros e cineteatros
• Recintos de visionamento e
exibição cinematográfica
com sistema de cinema
digital e produção de
vídeo
ƒ
Intervenções que
correspondam
inequivocamente à
criação de
equipamentos de
âmbito local destinados
predominantemente a
atividades culturais das
populações residentes
(centros culturais,
auditórios, etc.)
Regulamentos específicos no
âmbito dos quais foram
apoiados os projetos
RE Rede de Equipamentos
Culturais
PO Regional do Norte – Eixo III Valorização
do Espaço Regional;
PO Regional do Centro – Eixo III Coesão
local e Urbana;
PO Regional de Lisboa – Eixo III Coesão
Social;
PO Regional do Alentejo – Eixo III Coesão
Local e Urbana;
PO regional do Algarve – Eixo III
Valorização Territorial e Desenvolvimento
Urbano
RE do Património Cultural
PO Regional do Norte – Eixo III Valorização
do Espaço Regional;
PO Regional do Centro – Eixo III Coesão
local e Urbana;
PO Regional de Lisboa – Eixo III Coesão
Social;
PO Regional do Alentejo – Eixo III Coesão
Local e Urbana;
PO Regional do Algarve – Eixo III
Valorização Territorial e Desenvolvimento
Urbano
Programas Operacionais em que se
aplicam os Regulamentos Específicos
21
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Tipo de equipamentos
/valências consideradas
ƒ
ƒ
Equipamentos de
âmbito local destinados
predominantemente a
atividades culturais das
populações residentes
(centros culturais,
auditórios, etc.)
Equipamentos de
âmbito local destinados
predominantemente a
atividades culturais das
populações residentes
(centros culturais,
auditórios, etc.)
Regulamentos específicos no
âmbito dos quais foram
apoiados os projetos
Programas Operacionais em que se
aplicam os Regulamentos Específicos
RE Equipamentos para a
Coesão Local
PO Regional do Norte – Eixo IV Coesão
Local e Urbana;
PO Regional do Centro – Eixo III Coesão
Local e Urbana;
PO Regional de Lisboa – Eixo III Coesão
Social;
PO Regional do Alentejo – Eixo III Coesão
Local e Urbana;
PO Regional do Algarve – Eixo III
Valorização Territorial e Desenvolvimento
Urbano
RE Parcerias Para a
Regeneração Urbana
PO Regional do Norte – Eixo IV Coesão
Local e Urbana;
PO Regional do Centro – Eixo III Coesão
Local e Urbana;
PO Regional de Lisboa – Eixo III Coesão
Social;
PO Regional do Alentejo – Eixo III Coesão
Local e Urbana;
PO regional do Algarve – Eixo III
Valorização Territorial e Desenvolvimento
Urbano
¾ Apoio Social
Na área do apoio social são considerados os projetos de investimento em infraestruturas destinadas à
infância, população idosa e indivíduos com deficiência. A tabela seguinte apresenta o tipo de
equipamentos/valências considerados na Avaliação bem como os regulamentos específicos que
enquadraram o apoio dos projetos.
Tipo de equipamentos/
valências considerarados
•
•
•
•
•
•
•
•
Creche
Centro de Dia
Lar de Idosos
Serviços de Apoio
Domiciliário a pessoas
idosas e com deficiência
Unidade de Cuidados
Continuados Integrados a
pessoas dependentes
Lar Residencial
Residência Autónoma
Centro de Atividades
Ocupacionais
• Serviços de Apoio
Domiciliário a pessoas
idosas e com deficiência
• Centro de Dia
• Lar de Idosos
• Centro de Atividades
Ocupacionais
• Lar Residencial
Regulamentos específicos no âmbito dos
quais foram apoiados os projetos
RE Equipamentos Para a Coesão Local
PO Regional do Norte – Eixo IV
Coesão Local e Urbana;
PO Regional do Centro – Eixo III
Coesão Local e Urbana;
PO Regional de Lisboa – Eixo III
Coesão Social;
PO Regional do Alentejo – Eixo III
Coesão Local e Urbana;
PO Regional do Algarve – Eixo III
Valorização Territorial e
Desenvolvimento Urbano
RE da Tipologia de Intervenção 6.12 —
Apoio ao Investimento a Respostas
Integradas de Apoio Social(1)
POPH – do Eixo 6 — Cidadania,
Inclusão e Desenvolvimento
Social (POPH), e das
correspondentes tipologias de
intervenção dos seus Eixo 8 —
Algarve e Eixo 9 – Lisboa
Programas Operacionais em que
se aplicam os Regulamentos
Específicos
22
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Tipo de equipamentos/
valências considerarados
•
•
•
•
•
•
•
•
Creche
Centro de Dia
Lar de Idosos
Serviços de Apoio
Domiciliário a pessoas
idosas e com deficiência
Unidade de Cuidados
Continuados Integrados a
pessoas dependentes
Lar Residencial
Residência Autónoma
Centro de Atividades
Ocupacionais
Regulamentos específicos no âmbito dos
quais foram apoiados os projetos
RE Parcerias Para a Regeneração Urbana
Programas Operacionais em que
se aplicam os Regulamentos
Específicos
PO Regional do Norte – Eixo IV
Coesão Local e Urbana;
PO Regional do Centro – Eixo III
Coesão Local e Urbana;
PO Regional de Lisboa – Eixo III
Coesão Social;
PO Regional do Alentejo – Eixo III
Coesão Local e Urbana;
PO regional do Algarve – Eixo III
Valorização Territorial e
Desenvolvimento Urbano
(1) No âmbito deste RE, apenas foram apoiados equipamentos destinados à população idosa e à
população com deficiência.
Excluem-se os equipamentos/valências que, pelo seu grau de especialização, possuem um âmbito
territorial supra local/regional, como os Centros de Acolhimento Temporário, Lares de Infância e
Juventude, Apartamentos de Autonomização, ou outros.
¾
Saúde
Na área da saúde, foram considerados os projetos de investimento em infraestruturas de âmbito local,
apresentados na tabela seguinte. A tabela indica, ainda, quais os regulamentos específicos que
enquadraram o apoio dos projetos.
Tipo de equipamento/
valências considerarados
• Unidades de Saúde
familiar
• Centros de Saúde
• Unidades Móveis de
Saúde,
• Unidades de Urgência
Básica
Regulamentos específicos no
âmbito dos quais foram
apoiados os projetos
Programas Operacionais em que se
aplicam os Regulamentos Específicos
RE Saúde
PO Regional do Norte – Eixo III Valorização
do Espaço Regional;
PO Regional do Centro – Eixo II Valorização
do Espaço Regional
PO Regional do Alentejo – Eixo II
Valorização do Espaço Regional
PO Regional do Algarve - Eixo III
Valorização Territorial e Desenvolvimento
Urbano
RE Saúde – Lisboa
PO Regional de Lisboa – Eixo III Coesão
Social
Foram, assim, excluídos da Avaliação os projetos de investimento em unidades hospitalares e noutras
unidades de saúde de âmbito regional ou nacional.
¾ Desporto
Na área do desporto, foram considerados como objeto de Avaliação os projetos de investimento em
equipamentos desportivos de base formativos e equipamentos de desporto informal. A tabela seguinte
indica quais os regulamentos específicos que enquadraram o apoio dos projetos.
23
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Tipo de equipamento/
valências considerados
• Equipamentos polivalentes e
adaptáveis a atividades
físico-desportivas não formais
• Pequenos campos de jogos
e outros equipamentos de
base formativa sem
bancadas fixas
Regulamentos específicos no âmbito
dos quais foram apoiados os projetos
Programas Operacionais em que se
aplicam os Regulamentos
Específicos
RE Equipamentos Para a Coesão Local
PO Regional do Norte – Eixo IV
Coesão Local e Urbana
PO Regional do Centro - Eixo III
Coesão Local e Urbana;
PO Regional do Alentejo –Eixo III
Coesão Local e Urbana
• Equipamentos polivalentes e
adaptáveis a atividades
físico-desportivas não formais
• Pequenos campos de jogos
• Grandes campos de jogos
• Pistas de atletismo
• Pavilhões
• Salas de desporto
• Piscinas cobertas
• Piscinas descobertas
RE Parcerias para a Regeneração
Urbana
PO Regional do Norte – Eixo IV
Coesão Local e Urbana;
PO Regional do Centro – Eixo III
Coesão Local e Urbana;
PO Regional de Lisboa – Eixo III
Coesão Social;
PO Regional do Alentejo – Eixo III
Coesão Local e Urbana;
PO regional do Algarve – Eixo III
Valorização Territorial e
Desenvolvimento Urbano
•
•
•
•
•
•
RE Infraestruturas e Equipamentos
Desportivos
Até dezembro de 2011: POVT - Eixo IX
(Regiões Norte, Centro e Alentejo)
Após dezembro de 2011: PO
Regionais do Norte, Centro e
Alentejo.
Grandes campos de jogos
Pistas de atletismo
Pavilhões
Salas de desporto
Piscinas cobertas
Piscinas descobertas
Excluíram-se da Avaliação os projetos de investimento em equipamentos de desportos especializados e
em Centros de Apoio ao Desporto de Alto Rendimento, apoiados no âmbito do RE Infraestruturas e
Equipamentos Desportivos (POVT).
1.3. Planos Nacionais, regionais e setoriais que enquadram as estratégias em cada área de
política pública
Os investimentos objeto da Avaliação, têm um importante contributo para a execução das políticas
públicas de desenvolvimento nas áreas da educação, apoio social, cultura, desporto e saúde, bem
como para a implementação das estratégias territoriais de desenvolvimento, principalmente de âmbito
municipal, considerando a natureza dos equipamentos em questão, de proximidade e âmbito local. Face
ao importante esforço de investimento público que tem sido feito na expansão, qualificação e
diversificação das redes de equipamentos e serviços locais, importa avaliar o contributo e o
enquadramento dos investimentos realizados, face aos objetivos das políticas públicas setoriais e de
desenvolvimento local e regional. Assim, constituem documentos de referência para a Avaliação, os
seguintes:
Planeamento e programação setorial
Os documentos de planeamento e programação setorial, definem objetivos estratégicos, prioridades,
medidas e metas, para as diferentes áreas setoriais, constituindo um quadro de referência essencial para
a Avaliação da pertinência e da eficácia dos investimentos realizados em equipamentos de proximidade.
24
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
•
•
Programa Educação 2015
Plano Nacional de Requalificação da Rede do 1º ciclo do Ensino Básico e da Educação PréEscolar;
•
Programa de Modernização do Parque Escolar Destinado ao Ensino Secundário;
•
Planos Nacionais de Ação para a Inclusão Social 2006-2008 e 2008-2010;
•
Plano de Ação para Integração das Pessoas com Deficiências e Incapacidades
•
Planos Nacionais de Saúde 2004-2010 e 2011-2016;
•
Programa de Apoio às Bibliotecas Municipais da Rede Nacional de Bibliotecas Públicas
(planeamento, construção a apetrechamento da rede de bibliotecas municipais)
•
Programa
de
Apoio
à
Rede
de
Arquivos
Municipais
(planeamento,
construção
e
apetrechamento da rede de arquivos municipais)
•
Plano Nacional de Ação para a Eficiência Energética – Portugal Eficiência Energética 2015
(PNAEE). Este Plano integra um conjunto de medidas de eficiência energética e metas a que as
entidades (públicas, privadas e associativas) devem atender na conceção e gestão dos
respetivos projetos.
Ordenamento e desenvolvimento territorial
•
Planos Regionais de Ordenamento do Território (PROT). Considerando o âmbito da Avaliação,
constituem principais instrumentos de gestão territorial a observar, os Planos Regionais de
Ordenamento do Território (PROT) em vigor, na medida em que definem as opções com
relevância para a organização dos territórios nacional e regional, constituindo assim importantes
documentos enquadradores e também de referência para avaliação quer da pertinência quer
da eficácia. Neste momento apenas a metade sul do território continental se encontra
abrangida por PROT aprovados: Oeste e Vale do Tejo, Área Metropolitana de Lisboa, Alentejo e
Algarve. •
Estratégias de desenvolvimento regional de suporte à preparação dos Programas Operacionais
Regionais.
•
Programas Territoriais de Desenvolvimento. A execução das intervenções na Rede Escolar do 1º
ciclo e pré-escolar e, nalguns casos, dos equipamentos de Coesão Local é feita por subvenção
global contratualizada com as Comunidades Intermunicipais ou com as Associações de
Municípios.
1.4. Identificação dos Stakeholders, Promotores e Destinatários
Do sistema de atores de governação do QREN com interesse nos resultados da Avaliação e destinatários
dos seus resultados, fazem parte:
•
A Comissão Ministerial de Coordenação do QREN;
•
As Autoridades de Gestão dos PO Regionais do Continente, do POVT e do POPH;
•
Os Organismos de âmbito setorial com delegação de competências para a gestão de
programas específicos e/ou de recursos de financiamento, designadamente: (i) o Instituto de
Segurança Social, I.P., Organismo Intermédio com funções delegadas de gestão da Tipologia de
Intervenção 6.12 do Programa – Apoio ao investimento em respostas integradas de Apoio Social,
em conformidade com as disposições do contrato celebrado com a Comissão Diretiva do POPH;
(ii) a Parque Escolar E.P.E., com funções delegadas de gestão, desenvolvimento e execução da
política de modernização e manutenção da rede pública de escolas com ensino secundário,
enquadradas pelo Contrato-programa a celebrar com o Estado português.
25
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
•
Os Organismos Intermédios Intermunicipais com competências de gestão de intervenções nos
seus territórios, negociadas com base nos Planos Territoriais de Desenvolvimento, nas quais se
incluem equipamentos de proximidade, objeto da presente Avaliação.
•
Comissões de Acompanhamento dos PO Regionais do Continente, do POPH e do POVT;
•
Comissões de Aconselhamento Estratégico dos PO Regionais do Continente.
•
Observatório do QREN;
•
IFDR;
•
IGFSE.
Quanto aos promotores, os Regulamentos Específicos no âmbito dos quais foram apoiados os projetos,
preveem um vasto leque de entidades beneficiárias. Contudo, os projetos que constituem o universo da
Avaliação foram promovidos principalmente por entidades da Administração Autónoma Local,
designadamente Municípios, que absorveram a maior parte do investimento aprovado (72% dos projetos,
54,8% do investimento total elegível aprovado e 55% do fundo comunitário aprovado), o que se explica
pelo facto de estarmos perante equipamentos que se enquadram nas suas áreas de competência e
atuação, principalmente desporto, ensino e cultura, onde estas entidades foram responsáveis pela quase
totalidade dos projetos (95,5%, 89,1% e 85,3%, respetivamente). Em segundo lugar surgem as entidades do
terceiro setor que concentram 19% dos projetos aprovados, 10% do investimento total elegível aprovado e
6% do fundo comunitário aprovado. Destacam-se ainda as empresas públicas, que, embora com um
reduzido número de projetos (6%), absorveram uma percentagem elevada do investimento elegível e do
fundo comunitário aprovados (33% e 37% respetivamente), situação justificada pelo investimento
realizado pela Parque Escolar na requalificação das Escolas Secundárias. (Cf. Anexo A2.1.1, Quadro 4).
1.5. Caracterização geral do Universo da Avaliação
O processo de estabilização do universo da Avaliação resultou na seleção de um total de 1596 projetos,
que correspondem a um volume de investimento elegível aprovado de € 2.779.135,702 e um volume de
incentivo aprovado de € 2.122.140,470. A tabela seguinte apresenta a distribuição do total de projetos
pelas cinco áreas setoriais, por regiões NUT II e ainda, segundo os Programas Operacionais que
enquadraram o financiamento dos projetos.
Quadro 1. Universo de Projetos Avaliados – distribuição por Área setorial e por Região
Área setorial
Região
PO
Total
Educação
Cultura
Social
Saúde
Desporto
PO R
346
59
44
16
142
607
Região Norte
POVT
44
20
64
POPH
73
73
POR
211
67
12
8
39
337
Região Centro
POVT
24
34
58
POPH
67
67
POR
54
14
7
0
7
82
Região Lisboa
POVT
0
0
POPH
8
8
POR
68
27
54
31
26
206
Região
POVT
14
19
33
Alentejo
POPH
26
26
POR
17
3
0
3
2
25
Região
POVT
0
0
Algarve
POPH
10
10
Total
778
170
301
58
289
1596
26
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
O Universo dos projetos regista uma muito forte concentração setorial, nomeadamente no setor da
Educação, que representa 48,7% do número de projetos apoiados, 76,3% do investimento elegível
aprovado e 80,5% do incentivo aprovado. No extremo oposto surge o setor da Saúde, o menos
representado no universo da Avaliação, com o menor número de projetos (3,6%) e com o menor volume
de investimento (2,1%). (Cf. Anexo A2.1.1. – Quadro 1).
Figura 1. Distribuição do Investimento (CTE) em Equipamentos de Proximidade,
por Setor, segundo o PO
POPH
QREN
Saúde
2%
Desporto
6%
Desporto
6%
POVT
Apoio social
11%
Cultura
5%
Apoio social
100%
Educação
76%
Educação
94%
POR Norte
POR Centro
Apoio Saúde
social
Desporto 2%
5%
7%
Apoio social
3%
Saúde
2%
POR Lisboa
Apoio Desporto social
5%
6%
Desporto
8%
Cultura
7%
Cultura
11%
Cultura
13%
Educação
79%
Educação
74%
Educação
78%
POR Alentejo
Apoio social
19%
Saúde
12%
Desporto
5%
Educação
55%
Cultura
9%
27
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Do ponto de vista da distribuição regional do investimento, a Região Norte e a Região Centro
apresentam, por um lado, os maiores números de projetos apoiados (46,6% e 29% respetivamente,
totalizando, assim, 76% do projetos em equipamentos de proximidade) e, por outro lado, o maior volume
de investimento (49,6% e 29,6% respetivamente, totalizando, assim, 79% do total de investimento). Lisboa e
Algarve surgem na posição inversa, com o menor número de projetos e de investimento aprovado. O
facto de estarem fora das Regiões de Convergência condicionou à partida a dinâmica de procura e o
investimento neste domínio. (Cf. Anexo A2.1.1. - Quadro 2.).
A distribuição territorial dos projetos e do investimento aprovado por domínio setorial encontra-se no
Anexo A2.1.3. deste Relatório.
No que respeita à execução (física e financeira), um aspeto crucial para a responder a uma parte
significativa das Questões de Avaliação, importa referir que, à data de 31 de julho de 2012, momento a
que reporta a Avaliação, estavam em funcionamento 46% dos 1596 projetos abrangidos e a taxa de
realização financeira era superior a 60% (investimento total elegível e fundo comunitário validados 64% e
67%, respetivamente). O setor da educação destaca-se por ser aquele que apresenta a situação mais
favorável. Nos restantes setores, apresentam-se em funcionamento menos de metade dos equipamentos,
panorama que se revela mais crítico no caso dos equipamentos sociais e culturais (9% e 23%,
respetivamente), também com taxas de realização financeira mais baixas.
Quadro 2. Estado atual dos projetos
Setor
Contratado
sem
execução
física
Nº
%
Em
execução/em
construção
Nº
%
Concluído fisicamente
mas o Equipamento não
se encontra em
funcionamento
Nº
Equipamento em
funcionamento
%
Nº
%
Outros*
Nº
Total
%
Nº
Apoio social
32
10,6
227
75,4
15
5,0
27
9,0
0 0,0 301
Cultura
10
5,9
92
54,1
19
11,2
39
22,9
10 5,9 170
Desporto
12
4,2
108
37,4
51
17,6
116
40,1
2 0,7 289
Educação
20
2,6
199
25,6
30
3,9
526
67,6
3 0,4 778
Saúde
3
5,2
26
44,8
5
8,6
24
41,4
0 0,0
58
Total
77
4,8
652
40,9
120
7,5
732
45,9
15 0,9 1596
* Outros: em rescisão; análise alteração candidatura; análise técnica; aprovada a aguardar contrato.
Fonte: Bases de dados fornecidas pelas AG dos PO Operacionais.
Quadro 3: Indicadores de realização financeira por domínio setorial
CTE
Setor
Apoio
Social
Cultura
Desporto
Educação
Saúde
Total
Fundo Comunitário
aprovado
validado
Validado/
aprovado
aprovado
validado
Validado/
aprovado
valor (€)
valor (€)
%
valor (€)
valor (€)
%
290.140.689
45.894.591
15,8
138.154.998
24.956.953
18,1
147.387.855
163.124.617
66.606.412
108.963.977
45,2
66,8
113.532.350
119.646.469
51685935
79.981.422
45,5
66,8
2.119.178.126
1.524.646.440
71,9
1.709.106.859
1.239.248.802
72,5
59.304.414
29.778.820
50,2
41.699.793
20.840.348
50,0
2.779.135.702
1.775.890.240
63,9
2.122.140.470
1.416.713.460
66,8
Fonte: Bases de dados fornecidas pelas AG dos PO Operacionais.
28
%
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
2. METODOLOGIA
Nota preliminar - Conteúdo Inovador da Metodologia - Visão compreensiva e perspetiva multimétodo
A metodologia utilizada no Estudo de Avaliação dos Investimentos em Equipamentos de Proximidade
contempla alguns elementos inovadores, entre os quais se destacam componentes com inspiração nas
metodologias participativas e na perspetiva multimétodo, particularmente relevantes face ao carácter
multidimensional e complexo do objeto da Avaliação, face à diversidade de objetivos operacionais que
suportam o modelo de operacionalização das Questões de Avaliação e ainda quando estamos perante
um quadro bastante alargado de stakeholders envolvidos e interessados nos resultados da Avaliação.
O esquema seguinte traduz o Roteiro panorâmico do Estudo de Avaliação dos Investimentos em
Equipamentos de Proximidade. Este Roteiro contém a organização lógica do modelo de avaliação
(inputs, processos metodológicos, atividades, produtos e principais destinatários), cujo detalhe dos seus
elementos de estruturação se apresenta ao longo dos diversos produtos da Avaliação.
29
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
2.1. Avaliação participativa e Modelo de interação de suporte à Avaliação
A lógica participativa deste exercício de Avaliação encontra pertinência na perspetiva multimétodo
delineada. Como inscrito no Caderno de Encargos, seria fundamental que a Equipa de Avaliação
garantisse a “auscultação de diferentes perspetivas sobre o objeto de avaliação, contemplando as várias
sensibilidades envolvidas e cruzando a informação recolhida”.
Quer na fase inicial de estruturação do exercício de Avaliação, quer no acompanhamento dos trabalhos,
o envolvimento dos principais stakeholders, traduziu-se no contributo relevante para o cumprimento dos
objetivos e para a qualidade dos resultados da Avaliação.
A tabela seguinte sintetiza os principais momentos de envolvimento dos stakeholders no processo
avaliativo, bem como a participação efetiva destes.
Quadro 4: Instrumentos de envolvimento e participação dos stakeholders
Momentos de
consulta e
participação
Objetivos
Data de
realização
Stakeholders representados
•
Sessão de Imersão
metodológica
• Aprofundamento da
metodologia de avaliação
• Agilização do trabalho de
recolha de informação
Reunião Coletiva
de Trabalho
“Stakeholders
Café”
• Seleção dos Estudos de
Caso:
- Discussão e consolidação
da metodologia de
seleção;
- Discussão das evidências
de qualidade e relevância
dos projetos à luz dos
critérios pré-definidos .
11/09/2012
•
•
•
•
•
•
•
•
•
28/01/2013
•
•
•
•
•
•
Workshop –
conclusões e
recomendação
• Discussão de conclusões e
recomendações da
Avaliação
08/05/2013
•
•
•
•
•
•
Programas Operacionais Regionais
do Continente: PO Norte, PO Centro,
PO Lisboa, PO Alentejo e PO Algarve
POVT
POPH
Parque Escolar, E.P.E.
ISS, I.P.
IGFSE
IFDR
DGEPE do Ministério da Educação
Observatório do QREN
Programas Operacionais Regionais
do Continente: PO Norte, PO Centro,
PO Lisboa, PO Alentejo e PO Algarve
POVT
Parque Escolar, E.P.E.
ISS, I.P.
POPH
Observatório do QREN
Programas Operacionais Regionais
do Continente: PO Norte, PO Centro,
PO Lisboa e PO Alentejo
POVT
IGFSE
ISS, I.P.
Parque Escolar, E.P.E.
ACSS - Administração Central dos
Serviços de Saúde
Observatório do QREN
2.2. Metodologias específicas de recolha de informação
Desk- research
Dada a complexidade do objeto de Avaliação e a dimensão do universo de tipologias e projetos em
análise, o trabalho de desk-research assume na abordagem metodológica uma forte relevância,
acrescida do facto de que a análise aprofundada de projetos (outro instrumento relevante de recolha de
informação) a ela recorre de forma intensa.
Os principais materiais utilizados foram os seguintes:
30
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
1. Materiais inerentes à gestão dos PO cofinanciadores dos projetos sob avaliação
•
Programas Operacionais;
•
Regulamentos, Avisos e Orientações técnicas ou de gestão;
•
Bases de dados e materiais associados ao ciclo de vida do projeto (formulário de candidatura,
memória descritiva, pareceres setoriais, análise de mérito, relatórios finais…) que integram os
sistemas de informação e monitorização dos PO.
•
Relatórios de Execução dos PO;
•
Elementos/relatórios de auditoria e controlo existentes sobre o projeto.
2. Materiais de âmbito setorial e territorial relevantes para a Avaliação
•
Instrumentos de planeamento e programação setoriais de âmbito nacional e municipal (p.e.,
Programa Nacional de Requalificação da Rede do 1.º Ciclo do Ensino Básico e da Educação Préescolar, Plano Nacional de saúde 2004-2010, Estratégia Nacional para a Protecção Social e
Inclusão Social 2008-2010, Cartas Educativas, Planos de Desenvolvimento Social, …);
•
Estratégias de intervenção e de desenvolvimento territorial de enquadramento de candidaturas
(ex. Planos de Ação das PRU; Planos de Desenvolvimento Territorial das CIM, etc.)
•
Instrumentos de gestão e ordenamento do território;
•
Documentos de caraterização das redes (ex: Carta Social);
•
Normas de programação e outros referenciais técnicos de qualidade;
•
Custos de referência dos equipamentos;
•
Informação estatística dos sistemas nacional e setoriais.
Análise de “desk-research” aprofundada
A “análise de desk research aprofundada” corresponde a uma análise em profundidade de um conjunto
limitado de projetos, mobilizando elementos adicionais, principalmente de natureza qualitativa relevantes
para responder às Questões de Avaliação, como:
•
Tipologia / valências;
•
Dimensão / capacidade criada por valências;
•
Pareceres obtidos no âmbito do processo de seleção dos projetos;
•
Inserção em estratégias ou em instrumentos de planeamento setorial ou territorial;
•
Critérios de seleção utilizados;
•
Elementos objetivos de cobertura / dotação de serviços semelhantes no território de incidência
do projeto (taxas de cobertura, taxas de ocupação dos equipamentos existentes… ;
•
Elementos de evidência de potencial procura social;
•
Objetivos específicos e elementos de fundamentação do projeto;
•
Estimativas de custos e receitas e respetiva fonte;
•
Previsão de utilização partilhada / abertura à comunidade;
•
Elementos que evidenciam a adoção de práticas, materiais e soluções visando a
sustentabilidade ambiental dos projetos.
Os projetos alvo de desk research aprofundada foram selecionados de acordo com a seguinte sequência
de critérios:
9 Projetos que se encontrem em funcionamento de modo a ser possível que a Avaliação incida
sobre todo o ciclo de projeto;
31
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
9 Entre os projetos em funcionamento, foram selecionados todos os que apresentavam um valor de
Fundo aprovado superior a 5 milhões de euros;
9 Entre os restantes, constituiu-se uma amostra representativa de todas as tipologias de
equipamentos dos 5 domínios setoriais, de acordo com a sua expressão nos Programas
Operacionais;
Foram selecionados 168 projetos (10,5%)1, com a distribuição setorial apresentada na tabela seguinte (Cf.
Anexo A2.1.4. – Listagem e mapeamento dos projetos que foram alvo de desk research aprofundada).
Quadro 3. Número de projetos analisados no âmbito da desk-research aprofundada
Tipo de Equipamento
Equipamentos
em
funcionamento
Jardins de infância e
Escolas do 1º ciclo do
ensino básico
Escolas do 2º e 3º ciclo do
ensino básico
Escolas secundárias
Cultura
Creches
Outros equipamentos
sociais
Saúde
Desporto
TOTAL
Equipamentos
Fundo
aprov>5ME
Critério territorial (1 por NUTS
III, sempre que possível)
Nº de
projetos a
analisar
438
0
24
24
12
0
9
9
55
55
55
39
0
7
0
8 bibliotecas
6 salas de espetáculo
2 arquivos
9 centros e casas culturais
e centros multifunções
6
24
0
14
14
21
115
711
0
0
55
9
26
113
9
26
168
25
6
Entrevistas semidiretivas
As entrevistas semiestruturadas com base em guiões previamente concebidos, constituíram uma
ferramenta metodológica de franca importância no quadro desta Avaliação, uma vez que permitiram
aceder a informação indispensável ou complementar não suscetível de ser obtida através dos restantes
instrumentos previstos, bem como a conhecimento técnico e profissional reconhecido, relevante para
responder às Questões de Avaliação. A informação recolhida incidiu sobre:
ƒ
elementos relativos às dinâmicas de procura e realização;
ƒ
elementos de contexto e pertinência dos investimentos realizados;
ƒ
referenciais de planeamento e programação setorial e territorial e respetiva influência na seleção
dos projetos apoiados;
ƒ
resultados e impactos (esperados e observados) e respetivos fatores críticos;
ƒ
boas práticas de funcionamento, operacionalização e sustentabilidade.
Foram entrevistadas as Autoridades de Gestão dos Programas Operacionais, Organismos Intermédios e
outras entidades detentoras de informação com relevância para a presente Avaliação. A listagem das
entidades auscultadas e os respetivos interlocutores, bem como os guiões de entrevista utilizados, são
apresentados nos Anexos A2.2.1. e A2.2.2. deste Relatório.
1
O número de projetos inicialmente previsto de acordo com o Caderno de Encargos (1043 projetos) foi alvo de
reprogramação aceite pelo Grupo de Acompanhamento.
32
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Multi-Inquérito por Questionário a Promotores/Gestores dos Equipamentos de Proximidade
Face à diversidade e especificidade de cada uma das áreas sectoriais contempladas na Avaliação,
optou-se por um processo de inquirição segmentado, composto por 5 questionários dirigidos a cada um
dos domínios sectoriais: equipamentos escolares, culturais, desportivos, de saúde e de apoio social (Cf.
Anexo A2.3.1. – Guiões de inquérito por questionário). Por outro lado, a proposta de alargamento da
aplicação dos Inquéritos à totalidade dos responsáveis pela promoção e gestão de equipamentos
apoiados, decorreu da perceção de que o número de projetos concluídos seria reduzido. Esta opção
representou também uma oportunidade de recolher informação complementar.
O quadro seguinte contém as taxas de resposta obtidas face ao universo do projetos e face à amostra a
obter, que revelam uma forte robustez em termos de representatividade dos diversos segmentos de
inquirição. Os resultados do processo de inquirição por domínio setorial são apresentados no Anexo
A2.3.2. deste Relatório.
Quadro 4. Universo, e numero de respostas ao inquérito obtidas, por setor
Setor
Educação
JI/1ºC EB
2ºe3ºC EB
E. Secundárias
Cultura
Apoio Social
Saúde
Desporto
Total
Universo de
projetos
inquiridos (N.º)
751
656
40
55
174
301
46
285
1557
Amostra a
obter (N.º)
75
75
46
65
13
59
333
N.º de
inquéritos
devolvidos
89
82
1
6
11
7
0
4
111
N.º de
inquéritos
recebidos
343
295
30
18
89
179
26
167
804
Taxa de resposta
face ao universo
de Projetos (%)
51,8
51,4
76,9
36,7
54,6
60,9
56,2
59,4
55,6
Taxa de resposta
face à amostra a
obter (%)
457,3
193,5
275,4
200,0
283,1
241,4
Fonte: Multi-Inquéirto aos Gestores/promotores dos Equipamentos de Proximidade apoiados, IESE/QP, 2012)
Estudos de caso a Equipamentos de Proximidade
Dada a natureza diversificada da informação que se pode recolher por via desta metodologia, esta
constitui um dos mecanismos centrais de resposta às Questões de Avaliação preconizadas no presente
Estudo de Avaliação.
O modelo de Estudo de caso adotado beneficiou da aplicação de um conjunto diversificado de
métodos (sistematização de desk research aprofundada; entrevistas; visita ao local e inquérito a
utilizadores finais) bem como da diversidade de atores auscultados.
Para a prossecução dos objetivos subjacentes a esta metodologia específica, foram realizados 20 Estudos
de Caso nos vários domínios setoriais da Avaliação, selecionados a partir de elementos recolhidos através
da análise documental e dos sistemas de informação e com o apoio e contributos dos stakeholders
conhecedores e responsáveis pela apreciação e seleção dos projetos (gestores e secretariado técnico
dos PO e organismos intermédios) (Cf. Anexo A2.4.1. – Estudos de caso – listagem e fontes de informação).
Para a seleção dos projetos objeto de estudo de caso, foram utilizados os seguintes critérios:
9
Perfil de intervenção (domínio setorial e tipologia / valência);
9
Estado de desenvolvimento do projeto (privilegio de equipamentos em funcionamento há mais de
1 ano).
9
Qualidade e relevância das intervenções face aos objetivos da Avaliação, a qual foi validada e
aprofundada junto de atores-chave no âmbito da reunião de trabalho “Stakeholders Café”.
33
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
9
Expressão financeira do projeto, tendo sido valorizados os projetos com maior volume de
investimento;
Não obstante a incorporação da informação dos Estudos de caso na resposta à Questões de Avaliação,
a partir destes foi criado um Guia de Experiências, (Anexo B – Guia de Experiências), que sistematiza a
informação relativa a cada Estudo de caso, organizada por domínio de Avaliação. Este Guia assume
funcionalidades que podem ser majoradas por via da aprendizagem coletiva de práticas e soluções
operacionalizadas nos diversos equipamentos estudados. Permite impulsionar a partilha de conhecimento
sobre algumas intervenções, funcionando como uma “mostra” de experiências que serve o propósito de
dar visibilidade ao que está a ser realizado e também a identificação de processos e resultados passíveis
de ser objeto de “mainstreaming”.
Benchmarking
A aplicação da metodologia de benchmarking teve em vista refletir sobre práticas diferenciadas de
mobilização de recursos de financiamento que contribuam para melhorar os níveis de aprendizagem e
de conhecimento na programação e gestão sustentada de equipamentos de proximidade. A sua
aplicação neste processo de Avaliação esteve associada aos trabalhos de Desk Research procurando
comparar informações entre o perfil dos investimentos em equipamentos de proximidade apoiados pelos
PO’s do QREN face a outras experiências congéneres, nomeadamente investimentos em equipamentos
de proximidade financiados por outros instrumentos de financiamento.
Uma parte significativa da utilidade desta componente para a Avaliação resulta da análise comparativa
dos processos de programação (pertinência), bem como em matéria de sustentabilidade para os
mesmos tipos de investimentos, uma matéria particularmente sensível. A análise permite, ainda, obter
elementos para identificar práticas que geram um bom desempenho e para formular recomendações
tendo em vista a sua transferência e adoção a outros contextos.
Programa de Centros Escolares no Algarve
Este Programa é uma experiência de articulação entre a intervenção do FEDER e a do FEADER sob um
mesmo objetivo comum: a renovação do parque escolar nos municípios do Algarve. Dando continuidade
a uma intervenção sistemática nas áreas de baixa densidade (rurais) da Região que vinha sendo
apoiada em períodos de programação anterior, a Equipa de Projeto para o Reordenamento e
Requalificação da Rede Escolar, do Ministério da Educação, elaborou, entre 2006 e 2008, uma série de
documentos de reflexão sobre a rede escolar do 1º Ciclo do Ensino Básico (e Educação Pré-escolar) e o
seu papel dinamizador do mundo rural, fundamentando o enquadramento do financiamento de alguns
Centros Escolares no âmbito de Programas de Desenvolvimento Rural.
Em concreto, resultou uma proposta, consensualizada com a CCDR Algarve e os municípios, que as
Autoridades de Gestão do PRODER (FEADER) e PO Algarve XXI (FEDER) viriam a acolher. O Programa de
Reordenamento da Rede Escolar nesta Região identificava as prioridades de intervenção, as
características tipológicas de cada Centro Escolar e fazia uma orçamentação previsional das
candidaturas a apresentar a cada um dos Programas/Fundos (Medida 3.7 do PRODER/FEADER para os
Centros Educativos Rurais do Algarve e PO Algarve 21 para os Centros nas restantes áreas territoriais,
urbanas e periurbanas).
34
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Embora o presente Estudo de Avaliação incida sobre o investimento QREN/FEDER, a análise realizada
para o setor da Educação inclui os projetos financiados através do FEADER, já que a sua matriz de
planeamento e as opções tipológicas e funcionais são comuns.
2.3. Leitura crítica geral à evolução do processo avaliativo
Face à natureza e os objetivos do presente exercício avaliativo, é pertinente referir os seguintes aspetos
críticos, que de alguma forma condicionaram os resultados da Avaliação.
1.
O momento da Avaliação, que condicionou o nível de consolidação da resposta às dimensões
de avaliação mais dependentes dos resultados observados, nomeadamente a “eficácia dos
investimentos apoiados”, o “contributo dos investimentos para a minimização dos efeitos da crise
económica e para a dinamização económica local”, em particular, no que respeita à criação de
emprego. Face ao número elevado de equipamentos que não se encontram em funcionamento,
ou que estão ainda numa fase de arranque, os resultados avançados são, em grande medida,
resultados esperados / potenciais.
2.
Arquitetura e conteúdo dos Sistemas de Informação dos Programas Operacionais. Estes
encontram-se principalmente vocacionados para a gestão financeira dos Programas. A
informação primária e secundária revelou-se assim insuficiente e pouco adequada para viabilizar
a resposta às Questões da Avaliação, exigente no que respeita ao tratamento de informação
qualitativa e à robustez e qualidade da informação relativa à realização física dos investimentos e
aos respetivos resultados. (p.e. classificação dos projetos apoiados por tipologia/valência,
indicadores de realização e de resultado, emprego criado, …). A esta situação, acresce ainda o
facto de a documentação necessária para a análise documental aprofundada de um número
limitado de projetos (memórias descritivas, avaliação de mérito, pareceres técnicos, relatórios
finais, …), não estar, no caso de alguns PO, disponível por via dos acessos facultados e ser pouco
homogénea, o que acresceu a complexidade e morosidade do processo de recolha e
tratamento de informação. O trabalho de produção de informação para suportar a Avaliação
penalizou, para o tempo disponível, o grau de aprofundamento possível do processo de
Avaliação e das suas conclusões.
3.
Deficiente informação de contexto e respetiva desagregação territorial, o que compromete a
análise da pertinência e da eficácia dos investimentos, designadamente da relevância dos
resultados e dos impactos esperados nos territórios de influência dos projetos.
4.
Fiabilidade reduzida dos dados respeitantes à criação de emprego, agravada pelo facto do
número de projetos encerrados e de Relatórios Finais ser ainda diminuto.
2.4. Quadro temporal de realização da Avaliação
O Estudo desenvolveu-se entre agosto de 2012 e junho de 2013 e foi organizado em 4 fases, de acordo
com o Cronograma que seguidamente se apresenta.
35
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Cronograma de realização das atividades da Avaliação
Meses
1
2
3
4
5
Fase de Exploração de Informação e Estabilização da Metodologia e do Universo da Avaliação
Preparação e realização da Sessão de Imersão Metodológica
Análise documental e exploração dos Sistema de Monitorização dos PO;
Estabilização do universo da Avaliação.
1.º ciclo de entrevistas a atores relevantes
Elaboração dos Instrumentos de recolha de informação
Relatório Inicial
Fase de desenvolvimento das actividades de Avaliação
2.º ciclo de entrevistas a atores relevantes
Desk-reserach aprofundada
Lançamento do Inquérito aos responsáveis pela gestão dos Equipamentos
1º Síntese de Progresso
Fase de desenvolvimento das atividades de Avaliação
Steering group temáticos – Stakeholders café, para validação da metodologia de seleção
dos Estudos de caso
Seleção, agendamento e realização dos Estudos de Caso
2º Síntese de Progresso
Tratamento e análise da informação recolhida através dos instrumentos utilizados (inquéritos,
entrevistas e Estudos de Caso)
Elaboração da versão preliminar da resposta às QA e das conclusões
Relatório Preliminar da Avaliação
Fase de aprofundamento dos resultados da Avaliação
Aprofundamento e revisão do Relatório Preliminar
Workshop Final - discussão das conclusões e de recomendações preliminares
Elaboração do Relatório Final e Sumário Executivo
Relatório Final da Avaliação e Sumário Executivo
6
7
8
9
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
3. RESPOSTA ÀS QUESTÕES DE AVALIAÇÃO
Nota prévia
O presente capítulo que contém as respostas às Questões de Avaliação, encontra-se organizado por
área setorial (educação, apoio social, desporto, cultura e saúde)2, no sentido de facilitar a leitura na ótica
dos utilizadores institucionais (tutelas), exceto no caso das questões associadas ao “Contributo para a
minimização dos efeitos da crise económica e para a dinamização económica local” em que se optou
por uma abordagem global, já que neste domínio se entendeu que esta seria a abordagem mais
adequada.
A abordagem às questões de avaliação no caso dos equipamentos de educação e cultura e no caso do
domínio Contributo para a Minimização é suportado por um anexo específico a este relatório, no qual se
explicitam opções metodológicos e se desenvolvem alguns resultados encontrados (Anexo A1. –
Elementos Metodológicos e Técnicos de Suporte à Fundamentação das Respostas às Questões de
Avaliação).
3.1. Setor da Educação
3.1.1 Pertinência dos equipamentos apoiados QP1: Os investimentos aprovados dão resposta a necessidades não preenchidas por equipamentos já
existentes com funções semelhantes nas proximidades?
No caso da Educação Pré-escolar os investimentos respondem ao objetivo central da política, que é a
difusão e universalização deste nível de ensino. A intervenção realiza-se a partir de um contexto em que
a rede, sobretudo pública, não tinha capacidade de resposta a estes objetivos, e verifica-se que o
financiamento privilegia os municípios com taxas de pré-escolarização mais baixa, acompanhando as
dinâmicas locais de crescimento do número de crianças a frequentar este nível.
Para o 1º Ciclo do Ensino Básico os objetivos da intervenção relacionavam-se com a reorganização
territorial da rede, visando eliminar situações de equipamentos de ensino com muito baixo número de
alunos, ao mesmo tempo que se pretendia dotar os Centros Escolares de novas condições de
funcionalidade. A análise realizada permite concluir, a partir dos dados objetivos (relacionados com o
grande volume de investimento e o grande número de Centros financiados, distribuídos por todo o
território e incorporando valências complementares na sua quase totalidade), que as insuficiências da
rede anteriormente existente apresentava estão a ser combatidas de forma clara.
Para o Secundário os objetivos da intervenção eram sobretudo de requalificação e refuncionalização
dos estabelecimentos, estando os critérios de definição de prioridades relacionados com o estado de
degradação ou inadequação dos edifícios aos padrões de qualidade e diversidade de exigências do
ensino, incluindo a criação de serviços e valências complementares e para abertura à comunidade. As
intervenções realizadas cumprem esses objetivos, embora o número de projetos apoiados não o permita
fazer na extensão das necessidades identificadas. Este défice é parcialmente compensado por alguma
concentração de investimento em áreas com mais pressão demográfica, beneficiando um grande
número de alunos.
2
A ordem sequencial com que são apresentados os setores respeita o peso que estes assumem no total do
investimento QREN.
37
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
QP2: Os investimentos aprovados permitem aumentar as taxas de cobertura dos serviços em causa
(quando aplicáveis) nos territórios onde essas taxas são mais reduzidas?
À exceção do caso da Educação Pré-escolar, em que o aumento das taxas de cobertura é real (há
aumento simultâneo do número de alunos inscritos e da taxa de pré-escolarização), esta questão não se
pode colocar exatamente nos termos propostos, já que se está em presença de equipamentos que
prestam serviços a níveis de escolaridade obrigatória e em contexto de evolução contraditória de
indicadores: diminuição do número de jovens em idade escolar e de alunos inscritos nas escolas com
incremento das taxas de escolarização (frequência). Da intervenção resulta, sobretudo, a modernização
do parque escolar e o reordenamento da rede, com concentração, criação e otimização de valências
complementares (refeitórios, bibliotecas, áreas desportivas, etc.). Esta modernização verifica-se em
grande escala no pré-escolar e 1.º Ciclo do EB, é relativamente marginal no 2.º Ciclo do EB e significativo
no Secundário.
QP 3: Os investimentos aprovados permitem, no seu conjunto, a criação ou o reforço de equipamentos
nos territórios menos dotados dos mesmos, assegurando simultaneamente uma adequada e racional
distribuição dos equipamentos por esses territórios?
Os dados analisados permitem concluir que há, de uma forma geral, uma orientação do investimento
para os territórios (municípios) onde os indicadores de frequência (taxas de escolarização) eram, à
partida, menos favoráveis (especialmente no Pré-escolar) ou onde a pressão demográfica sobre os
equipamentos é mais significativa (especialmente no nível Secundário).
O modelo adotado na Educação Pré-escolar e no 1º Ciclo do EB resulta na criação de novos Centros
Escolares, com encerramento de centenas de unidades de pequenas dimensões anteriormente
existentes, pelo que a manutenção dos níveis de cobertura ao nível municipal é conseguido num modelo
mais concentrado e assente na mobilidade dos alunos.
QP 4: Os investimentos aprovados permitem melhorar a qualidade dos serviços nos territórios onde se
verificavam maiores défices na qualidade dos mesmos?
Em termos objetivos, e por comparação com a rede que existia anteriormente, os novos equipamentos
representam um significativo progresso, tanto em termos funcionais como de qualidade dos edifícios.
O investimento na rede do 1º Ciclo do EB e Educação Pré-escolar assenta num processo prévio de
planeamento de natureza territorial e setorial (as Cartas Educativas), resultando numa intervenção que
responde a um diagnóstico sobre a qualidade na prestação dos serviços.
Os critérios de intervenção para os níveis EB23 e Secundário privilegiam as situações de maior
degradação e determinadas tipologias construtivas localizadas sobretudo em áreas de maior pressão
demográfica e lugares centrais.
Os indicadores de satisfação dos promotores/gestores, dos professores, dos alunos e dos
pais/encarregados de educação demonstram que os novos equipamentos contribuem decisivamente
para melhorar a qualidade dos serviços educativos.
38
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
QP 5: Em termos globais, os investimentos aprovados contribuem para a coesão e a valorização
territoriais, ao permitirem melhorar o acesso e a qualidade dos serviços prestados às populações nos
domínios em causa?
Como síntese das respostas anteriores, a resposta é afirmativa.
A intervenção privilegia, em termos gerais, os territórios com indicadores educativos menos positivos,
racionaliza e otimiza infraestruturas e serviços complementares. Os Centros Escolares (novos ou
reabilitados) são reconhecidos pelas comunidades como valorizadores das condições de vida e um
contributo valioso para a qualidade da educação.
A única fragilidade desta conclusão situa-se ao nível da intervenção de reordenamento da rede da
Educação Pré-escolar e 1º Ciclo do Ensino Básico em territórios de baixa densidade (interior do país),
onde se acentuou a aposta num modelo territorial de maior concentração espacial (em lugares centrais
devidamente planeados no âmbito das cartas educativas) mas com maior dependência de sistemas de
transporte escolar ou outras alternativas de mobilidade.
Educação pré-escolar e 1º Ciclo do Ensino Básico
A educação pré-escolar, entendida como primeira etapa da educação básica, visa o desenvolvimento
equilibrado de todas as potencialidades da criança, proporcionando-lhe oportunidades de autonomia e
socialização, preparando-a para uma escolaridade bem-sucedida e constituindo apoio importante às
famílias na sua tarefa educativa. Os compromissos políticos a este nível incluem, há quase duas décadas,
a generalização progressiva da oferta da educação pré-escolar, incluindo uma clara aposta em
promover a expansão da oferta de educação pré-escolar, através da constituição de uma rede nacional
que assegure a plena cobertura do território e da população entre os 3-5 anos3. Este objetivo,
diretamente relacionado com a rede de equipamentos, tem sido mantido e foi reforçado através da
linha de financiamento do QREN nos PO Regionais do Continente, fundamentada no Programa Nacional
de Requalificação da Rede do 1.º Ciclo do Ensino Básico e da Educação Pré-escolar4 e reforçado com o
Programa Educação 20155, que assume como meta no domínio deste nível de ensino a que consta do
Quadro Estratégico para a Cooperação Europeia no Domínio da Educação e Formação: até 2020, pelo
menos 95% das crianças entre os 4 anos de idade e a idade de início da escolaridade obrigatória deve
participar na educação pré-escolar (a situação de referência para 2008-2009 era de 87,7% em Portugal
Continental). No caso deste nível de ensino, portanto, por necessidades não preenchidas deve referir-se
sobretudo a níveis de atendimento/cobertura com os padrões de qualidade considerados adequados.
O aumento da capacidade da rede pública, designadamente a sua difusão pelo território nacional e o
facto de os regulamentos, critérios e normas técnicas de projeto apostarem em equipamentos de grande
funcionalidade, será um importante instrumento para o cumprimento das metas – e, como pode ver-se na
análise territorial que se apresenta em anexo, verifica-se uma aposta tendencial em privilegiar os territórios
onde as taxas de pré-escolarização são menores.
Os estabelecimentos destinados ao 1º Ciclo do Ensino Básico enquadram-se nos mesmos instrumentos de
planeamento e política, mas, tendo em conta que se trata de um nível de ensino obrigatório, com uma
rede de grande capilaridade e proximidade, prevalecem objetivos de modernização (reabilitação,
ampliação e funcionalização) e de reorganização territorial da rede. A intervenção é mais radical nas
áreas de baixa densidade, onde se concentrava a maior parte dos estabelecimentos com número
insuficiente de alunos. Ao nível local, dois instrumentos de planeamento foram decisivos na definição de
prioridades para responder sobretudo a este desafio de reorganização da rede: os Programas Territoriais
de Desenvolvimento, para cada NUTS 3 (aprovados, de forma geral, em 2008) e as Cartas Educativas
3 A educação pré-escolar e os cuidados para a primeira infância em Portugal, Ministério da Educação - Departamento
da Educação Básica, agosto de 2000.
4 De 2007. Ver em: http://www.centroescolar.min-edu.pt/
5 Programa Educação 2015, Ministério da Educação, 2010.
39
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Municipais. Ao nível regional (NUTS 2, a escala de focagem dos PO Regionais) não se identificam
instrumentos eficazes, gerando algum vazio de racionalidade territorial e programática, o que é
claramente confirmado pelo Regulamento Específico que enquadra estes equipamentos: para além da
estratégia nacional e do enquadramento nas Cartas Educativas Municipais não há qualquer outro
racional de apoio à decisão. As necessidades não preenchidas serão, portanto, sobretudo relacionadas
com a resposta às questões que referimos atrás: dimensão e funcionalidade que permita a eliminação
dos regimes de funcionamento duplos e das escolas de muito pequena dimensão; reabilitação ou
substituição de edifícios de construção precária ou com problemas construtivos, de habitabilidade, de
segurança ou de acessibilidade.
A existência de equipamentos funcionais e bem localizados é uma condição que facilita mas não
assegura a qualidade do serviço nem, em última análise, que as metas de política educativa serão
atingidas. A análise realizada nesta Avaliação demonstra uma clara satisfação de todos os agentes
envolvidos com a qualidade dos equipamentos, e isso já é um sinal positivo em termos do bom
funcionamento do sistema, embora haja alguns aspetos que merecem alguma atenção e são
especialmente relevantes em populações da faixa etária do pré-escolar:
¾
¾
A concentração, principalmente nos territórios rurais e de baixa densidade, das unidades de
educação pré-escolar em estabelecimentos que agregam outros níveis de ensino pode resultar em
equipamentos de grandes dimensões e com muitos alunos, implicando:
ƒ
uma gestão e uma logística interna algo desproporcionadas, com horários muito
compartimentados na utilização de estruturas comuns (refeitório, biblioteca) aos alunos dos
diversos níveis de ensino, circulação de grande número de crianças em simultâneo,
rompendo com uma certa necessidade de proximidade e informalidade na relação entre
alunos - professores e funcionários - pais e encarregados de educação; e
ƒ
o afastamento geográfico e do meio familiar a que os alunos na faixa 3-5 anos são obrigados
nos casos em que a concentração foi mais radical, obrigando a deslocação em transporte
escolar ou viatura dos pais. Há, assim, uma perspetiva “micro” (local, que resulta do modelo
de rede adotado) que contraria a perspetiva “macro” (focagem do investimento em
territórios - NUTS III e concelhos – com piores indicadores ao nível da frequência da educação
pré-escolar).
O facto de os instrumentos financeiros estarem restritos a promotores públicos. A progressiva
implantação da renovada rede pública pré-escolar, assinaladas nos diversos documentos
programáticos e de planeamento, veio conflituar com a oferta preexistente (e expetativas) de
entidades privadas que asseguravam (efetivamente ou com projetos) a prestação de serviços
educativos a estas faixas etárias, como por exemplo algumas IPSS que tiveram, inclusivamente,
financiamentos no QREN (POPH/ FSE e PO Regionais/ FEDER - especialmente o PO Norte, que
financiou diversas creches e jardins infantis). Esta orientação exclusivamente pública do
financiamento traduz-se igualmente na quase não-consideração de oferta privada ao nível das
Cartas Educativas.
A Avaliação permite confirmar que há um claro predomínio de construção de novos equipamentos,
integrando os dois níveis de ensino (1º CEB e EP-e) através de projetos de construção de raiz de
equipamentos educativos e da ampliação de equipamentos existentes para instalação de novas
valências ou para ampliação da capacidade, em resultado do encerramento de outros equipamentos
(reordenamento da rede, sobretudo em áreas do interior/ baixa densidade) ou adaptação às dinâmicas
demográficas (nas áreas em crescimento).
O cruzamento das diversas fontes de informação permite também concluir acerca do valor
acrescentado que os projetos apoiados trazem às respetivas áreas de implantação, por comparação
com a oferta preexistente, seja pelo aumento da capacidade ou da difusão de novas valências e
funcionalidades da rede pública dos estabelecimentos, em simultâneo com a substituição de
equipamentos degradados ou mal localizados.
Retomando a referência ao Programa Educação 2015 (que vigorou a partir do ano letivo 2010-2011), há
um objetivo pertinente para este conjunto de questões: concretizar a universalização da frequência da
educação pré-escolar e do ensino básico e secundário.
40
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
A dimensão quantitativa da resposta pode, por isso, ser analisada do ponto de vista da forma como o
investimento é orientado para as áreas com maiores carências. Dado que em muitos casos estamos em
presença de intervenções de requalificação e, especialmente no caso da rede do 1º Ciclo do Ensino
Básico, de substituição de equipamentos existentes, com reorganização da rede, estas carências não
podem ser medidas apenas pela existência ou não existência de unidades de equipamento.
Uma aproximação será através das taxas brutas de escolarização (definidas como a proporção da
população residente que está a frequentar determinado grau de ensino relativamente ao total da
população residente do grupo etário correspondente às idades normais de frequência desse grau).
Os dados sobre a frequência destes níveis de ensino mostram duas realidades distintas. O número de
alunos matriculados no pré-escolar está em crescimento, embora moderado e com variantes regionais.
Já no EB1 há uma diminuição relativamente clara e em todo o Continente. Dado que as dinâmicas
demográficas dos dois grupos etários são similares, com diminuição de efetivos, a maior penetração da
EP-e pode explicar o crescimento dos alunos.
No pré-escolar, a situação de partida (2006-2007) era bastante deficitária, com uma rede (pública e
privada) de baixa capacidade de resposta face aos objetivos de universalização, tendo-se registado
uma evolução positiva das taxas de pré-escolarização nos anos que estamos a analisar. Ora este
crescimento será um mero efeito do aumento (aleatório e generalizado) da oferta ou foi dinamizado por
uma focagem no serviço sobretudo em áreas onde ele era mais insuficiente? Estabelecendo uma relação
estatística global entre os volumes de investimento aprovados, por município, nos PO Regionais e PRODER
em equipamentos educativos do 1º Ciclo do EB e educação pré-escolar e as respetivas taxas de préescolarização em 2007-2008, regista-se uma correlação inversa, isto é, o valor de investimento apoiado é
tanto maior quanto menor era taxa de pré-escolarização registada no município no período inicial [ver
anexo e gráfico seguinte]. Pode concluir-se que do investimento apoiado resulta uma intervenção mais
concentrada nas áreas onde as taxas de frequência eram, à partida, menores, criando assim condições
de acolhimento mais favoráveis.
Figura 1. Relação entre taxas de pré-escolarização e investimento em
Centros Escolares do 1.º Ciclo do Ensino Básico e Educação Pré-escolar
160
Taxa de pré‐escolarização 2007‐2008 (%)
140
120
100
80
60
y = ‐0,001x + 95,137
R² = 0,1089
40
20
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000
40000
45000
50000
55000
Investimento total aprovado em Centros Escolares EB1‐EPe (mil euros)
Fonte: Sistemas de informação dos Programas Operacionais Regionais do Continente e PRODER;
Ministério da Educação e da Ciência - Gabinete de Estatística e Planeamento da Educação.
Para o 1.º Ciclo do Ensino Básico, e tendo em conta os objetivos específicos da intervenção, observa-se
uma forte e progressiva diminuição do número de estabelecimentos públicos com este nível de ensino, a
41
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
par de alguma estabilização na oferta privada, o que é coerente quer com a evolução demográfica,
quer com a política pública neste domínio.
Não havia no período inicial, nem há atualmente, nenhum município sem equipamentos públicos. A
concentração territorial e de dimensão média dos estabelecimentos aumentou. Significará que, como
era pretendido, o investimento está a atender as situações em que as escolas têm um número de alunos
demasiado baixo, tornando-se ineficientes na sua missão? Numa leitura de natureza global, os indícios
apontam nesse sentido.
Em 2007/2008 existiam 156 escolas no país com menos de 10 alunos, situadas em 87 municípios. Destes, 12
situavam-se na área metropolitana de Lisboa (com 21 escolas de pequena dimensão) e na região
fortemente urbanizada entre o Porto e Coimbra (5 escolas). As restantes 130 (83%) localizavam-se em 75
municípios do interior do país ou em áreas do litoral com forte ruralidade. Em 68 daqueles 87 municípios
regista-se, até ao período de referência desta Avaliação, investimento (construção e/ou requalificação)
em pelo menos um Centro Escolar do 1º. Ciclo do Ensino Básico e Educação Pré-escolar.
Deve referir-se que todos os 19 municípios onde existiam escolas com menos de 10 alunos e onde não se
registou qualquer projeto de investimento são de baixa/média densidade, 11 dos quais na Região Centro
e 6 na Região Alentejo.
2.º e 3.º Ciclos do Ensino Básico
Como assinalado, a análise deste nível de ensino fica algo comprometida, nesta Avaliação, por não
existir um racional estabilizado para a intervenção. Na prática, a leitura feita pelos diversos intervenientes
é a de que o modelo operacional responde a uma lógica essencialmente conjuntural e casuística, sem
um referencial estratégico que não seja o da qualidade dos equipamentos e da integração (geradora de
economias de escala e aglomeração) com outros níveis de ensino.
Deve ter-se também presente que os investimentos em equipamentos desta rede representam menos de
10% do total de investimento (ou de FEDER) aprovado no POVT e nos PO Regionais em equipamentos
educativos dos diversos níveis de ensino e que o número de projetos (40, dos quais apenas 12 em
funcionamento) pelo que o seu efeito territorial será ainda reduzido.
Uma abordagem mais centrada na informação acerca dos projetos aprovados não faz emergir nenhum
padrão territorial especial (apenas há projetos nas Regiões do Objetivo Convergência). Cerca de metade
dos projetos corresponde a construção de novos Centros Escolares, um quarto à remodelação e
ampliação de equipamentos existentes (sem criação de novas valências complementares) e um quarto à
remodelação e ampliação de equipamentos existentes (com criação de novas valências). Praticamente
na totalidade dos casos os projetos permitem adaptar a capacidade à procura (que estava em
crescimento, mas apresenta já sinais de estabilização) e três em cada quatro permitem a criação de
valências complementares, anteriormente não existentes ou insuficientes (em muitos casos partilhadas
com alunos de outros níveis de ensino em Centros e Agrupamentos Escolares mais integrados e
concentrados).
Ensino Secundário
Neste nível de ensino optou-se exclusivamente por uma intervenção de reabilitação (se bem que por
vezes bastante profunda) de equipamentos pré-existentes. A estratégia de intervenção está definida no
Programa de Modernização do Parque Escolar destinado ao Ensino Secundário, cujos objetivos são:
•
Recuperar e modernizar os edifícios através de intervenções que permitam corrigir problemas
construtivos existentes, melhorar condições de habitabilidade e de conforto ambiental, adequar
espaços letivos e não letivos e modernizar os respetivos equipamentos, garantir flexibilidade e
adaptabilidade dos espaços letivos e não letivos e garantir a eficácia energética dos edifícios de
modo a reduzir os custos de operação.
•
Abrir a escola à comunidade, recentrando a escola nos meios urbanos em que se inserem,
criando condições espaço funcionais e de segurança, para que nos horários pós ou extraescolares, os edifícios possam ser utilizados pela comunidade no âmbito das atividades
associadas à formação, contínua (pós-laboral), aos eventos culturais e sociais, ao desporto e ao
lazer.
42
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
•
Criar um sistema eficiente e eficaz de gestão dos edifícios, garantindo, para além da operação
de requalificação e modernização, três condições: resposta eficaz e eficiente às intervenções
pontuais de reparação ou às intervenções programadas de conservação e manutenção;
fomentar a correta utilização das instalações e dos equipamentos, formando, acompanhando e
responsabilizando os utilizadores; garantir a plena utilização das instalações.
Tendo em conta a realidade da intervenção, resultante de opções de política pública nacional, importa
aqui sobretudo referir, face à informação recolhida e à luz das Questões de Avaliação:
•
O atraso na concretização do Programa de Modernização do Parque Escolar, com a revisão em
baixa do plano inicial de investimento (cancelamento da 4ª fase inicialmente prevista) não afetará o
cumprimento da meta para intervenção do POVT, revista, aquando da reprogramação aprovada
pela CE em 10 dezembro 2012, para 112 escolas. Destas, 82 estavam aprovadas à data de referência
desta Avaliação.
•
Os níveis de satisfação global alcançados, traduzidos quer pela monitorização que a própria Parque
Escolar realiza, quer pelos dados da presente Avaliação, são bastante positivos, indiciando uma clara
melhoria nas condições de funcionalidade, conforto e segurança das instalações.
Os projetos referem-se, na quase totalidade, a intervenções de requalificação/ampliação de
equipamentos existentes, com criação de novas valências e serviços – partilhados, em parte dos
equipamentos, com outros níveis de ensino no quadro dos mesmos agrupamentos educativos, em
especial com os 2.º e 3.º Ciclos do Ensino Básico. Também a adaptação à dimensão da procura (real e
potencial) é um resultado que pode ser assinalado.
Note-se ainda que há uma perspetiva territorial mais alargada do que noutros níveis de ensino pois, no
atual processo de redefinição da rede escolar, com a constituição de agrupamentos, os equipamentos
requalificados do Ensino Secundário são, na grande maioria, escolhidos como sede de agrupamento.
A definição de prioridades dependeu sobretudo de um diagnóstico da qualidade e funcionalidade dos
equipamentos, cruzada com algumas variáveis referentes ao contexto territorial ou tipológico – na 1ª e 2ª
Fases foram privilegiados projetos em liceus históricos e de tipologia de construção Ministério das Obras
Públicas/Junta das Construções para o Ensino Técnico e Secundário, em sedes de distrito. Uma análise do
padrão locativo do investimento (por município) permite concluir que foram privilegiadas áreas com
maior pressão demográfica, com a maioria dos projetos financiados a localizar-se em áreas de alta
densidade, no litoral centro-norte do país e em cidades/núcleos urbanos de média dimensão ou capitais
regionais no interior do país. O indicador “número de alunos abrangidos” (mais de 101 mil) mostra essa
concentração: segundo os dados referentes a 2011, uma intervenção em 15% dos estabelecimentos
existentes permitiu atender cerca de 30% do total de estudantes a frequentar o Ensino Secundário em
escolas públicas.
Cerca de metade (40) dos projetos de Escolas Secundárias financiados não estava previsto como
prioridade nas cartas educativas municipais.
3.1.2. Eficiência e eficácia dos equipamentos apoiados
Q EE1: Os custos previstos (e/ou efetivos) na construção das infraestruturas e no seu apetrechamento são
adequados?
O efeito combinado da utilização pelas Autoridades de Gestão de referenciais de projeto (técnicos e de
custos) e das condições do mercado público ao nível dos projetos e obras resultou num panorama geral
em que os custos de construção e apetrechamento das infraestruturas são adequados ao perfil de
equipamentos definido previamente.
Esta conclusão não significa necessariamente que outras opções programáticas ou funcionais não
pudessem conduzir a equipamentos menos onerosos, eventualmente suscetíveis de permitir atingir os
mesmos objetivos ao nível da qualidade do ensino (segurança, conforto, eficiência energética,
reordenamento da rede, valências adicionais e complementares, flexibilidade funcional e abertura à
sociedade). Esse aspeto é abordado noutras questões de avaliação.
43
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Esta questão foca um aspeto muito relevante, o da adequação dos custos dos projetos financiados. Por
extensão, responder a esta questão significaria responder a questões como “poderia, com os mesmos
meios, atingir-se um melhor nível de prestação de serviços, alargá-los a mais territórios e populações,
obter-se mais resultados”? Ou “poderiam atingir-se os mesmos resultados com meios mais moderados”?
Esta abordagem está implícita nas questões acerca da pertinência dos equipamentos apoiados e
também nas que avaliam a eficácia e a sustentabilidade, mas uma resposta à questão nesta ótica fica,
desde logo, condicionada pela existência prévia de opções de política pública e por modelos de
operacionalização que não compete a esta Avaliação abordar. Talvez outras opções programáticas ou
funcionais pudessem conduzir a equipamentos menos onerosos, eventualmente suscetíveis de permitir
atingir os mesmos objetivos ao nível da qualidade do ensino (segurança, conforto, eficiência energética,
reordenamento da rede, valências adicionais e complementares, flexibilidade funcional e abertura à
sociedade). Trata-se, no entanto, apenas de considerações sugeridas ao nível das entrevistas e dos
Estudos de Caso, como se salienta na abordagem à questão da sustentabilidade dos equipamentos (ver
adiante).
No caso vertente, a leitura da questão deve ser feita no sentido de “os custos para executar e apetrechar
os equipamentos de acordo com as exigências técnicas e as especificações tipológicas, funcionais e
programáticas que foram definidas são adequados”? E a resposta é globalmente favorável.
Os mecanismos de controlo de custos utilizados pelas Autoridades de Gestão (custos máximos elegíveis)
ou a normalização dos projetos (dimensionamento, componentes funcionais), que tendem a ser utilizados
pelos promotores como referência para a orçamentação dos projetos, são construídos a partir de
informação acumulada ao longo de diversos anos, confirmados por exercícios de benchmarking nacional
e internacional. São, em princípio, uma base realista para a definição dos custos dos projetos, pelo que,
para os perfis de equipamento definidos nas opções de política pública, os custos previstos (e efetivos)
são adequados.
O efeito combinado deste controlo inicial com as condições específicas do mercado de obras públicas
(que implicaram ainda, em sede de concursos para realização das obras, uma baixa de preços motivada
pela concorrência e ampliada pela situação de crise nacional) levou os custos finais dos projetos já
concluídos para valores ainda mais baixos (embora com custos para a situação económica das
empresas que não estão avaliados).
Para fundamentar a resposta adotam-se duas linhas de reflexão, que ajudam a compreender alguns dos
resultados da análise e a gerar alguma aprendizagem ao nível da gestão.
1.
A existência e eficácia dos mecanismos de controlo de custos nas fases de candidatura e
execução/acompanhamento.
A existência de mecanismos que parametrizem valores de custos de referência, unitários ou globais, a par
de um esforço de padronização das características técnicas e funcionais dos equipamentos, é uma
prática que se tem vindo a afirmar progressivamente e que tem diversas virtudes, entre as quais a de
orientar os promotores e os projetistas no dimensionamento e na preparação dos projetos, na análise
prévia da sua sustentabilidade financeira e nos procedimentos concursais para a sua execução. No caso
vertente, os mecanismos criados são os seguintes:
•
Para os PO Regionais (EB1/EP-e) foram definidos “valores máximos de referência” para os projetos,
que dependem de fatores como as dimensões e as valências instaladas. Os valores, que incidem na
construção e no apetrechamento, constam no próprio regulamento de candidatura e aplicam-se a
todos os PO Regionais do Continente. Este método não é impeditivo da conceção pelos promotores
de equipamentos que, por opções de projeto (dimensões, componentes funcionais, materiais
utilizados, etc.) atinjam custos superiores a estas referências, mas apenas limita os montantes elegíveis
e, por consequência, o montante de FEDER alocado à candidatura. No entanto, o seu efeito global
é, de acordo com as entidades inquiridas no âmbito desta Avaliação (sem qualquer exceção), o de
uma prática generalizada de controlo, à partida, dos custos, sendo o principal elemento para a
orçamentação inicial dos projetos.
•
O financiamento das EB23, inicialmente no POVT, não dispunha inicialmente deste tipo de instrumento
regulador de custos, dependendo no entanto os valores de normas existentes ao nível do Ministério
44
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
da Educação. A sua transição para os PO Regionais, em 2011, com financiamento no quadro do
mesmo regulamento específico dos Centros Escolares EB1/EP-e, veio introduzir também um
mecanismo de valores máximos de referência, embora com parâmetros próprios. Regista-se um efeito
também positivo destes instrumentos, no mesmo sentido do que assinalámos para as EB1+EPe.
•
O Programa de Modernização do Parque de Escolas com Ensino Secundário (financiado no POVT, no
caso das regiões do Objetivo Convergência) não adotou esta metodologia, já que se trata de uma
linha em que há apenas uma entidade beneficiária, a Parque Escolar, EPE, que dedica uma atenção
muito especial a esta questão. Neste caso, os valores de investimento globais são adequados aos
resultados obtidos? Porquê um custo global (e médio por equipamento) superior ao inicialmente
previsto? De acordo com os elementos recolhidos, os custos acima do inicialmente previsto resultam
do perfil funcional e de qualidade dos equipamentos (padrão qualitativo muito exigente, não só nas
componentes construtivas, mas também de apetrechamento, em edifícios com níveis de
degradação significativos e eventualmente não devidamente avaliados inicialmente), bem como do
método de intervenção adotado (sem interromper o funcionamento das Escolas). A conclusão geral
aplica-se também a estes casos: embora não possa garantir-se que os objetivos do Programa não
pudessem ser atingidos com um perfil menos exigente ou com outro dimensionamento dos
equipamentos, o custo médio de cada projeto, na ordem dos 11 milhões de euros, corresponde a um
custo adequado para estas soluções em concreto, conforme o demonstram as análises de
benchmarking e avaliações internacionais realizadas.
2.
A identificação dos desvios entre os custos previstos nas candidaturas aprovadas e os custos
efetivos dos equipamentos construídos, aferindo se estão além dos que seriam tecnicamente
aceitáveis e se as respetivas causas foram identificadas, com introdução de meios corretivos.
Sobre os desvios registados, a análise será restringida aos equipamentos que estão em funcionamento.
EB1/EPe
As diferenças entre o custo total aprovado e o correspondente custo elegível mostram uma significativa
diferença (16%), que resulta da aplicação dos mecanismos de controlo que atrás referido. Em mais de
metade das candidaturas a diferença entre os valores total e elegível era inferior a 10%, mostrando que o
mecanismo de definição de valores de referência funciona como orientador efetivo. Regista-se também
que o custo final (validado) dos projetos foi inferior ao inicialmente contratado em 86% dos casos (em
média, o custo validado foi inferior ao contratado em 16%). A principal razão identificada fica
imediatamente visível na fase de adjudicação das empreitadas: a situação nacional de crise e a
intensificação da concorrência levam as empresas de construção a apresentar propostas financeiras de
valor significativamente inferior ao do preço-base dos procedimentos.
EB23
Registam-se as mesmas variações entre os três valores que estamos a comparar – em menor grau do que
no EB1/EP-e para a fase de determinação das despesas elegíveis (- 8%), porque há uma tipologia de
projeto, definida pelo Ministério, que é adotada para estes Centros, mas com uma mais significativa
“baixa de mercado” (- 19%).
ES
Nesta tipologia, em que as normativas de projeto estão muito determinadas e o “dono da obra” não
varia, as diferenças entre os valores destes três parâmetros são menos significativas. Nota-se, ainda assim,
o mesmo fenómeno de baixa de preços no mercado, que implica um custo final inferior ao previsto na
candidatura aprovada para uma grande parte dos projetos (em média -7%).
45
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Q EE2: Os equipamentos já concluídos e em atividade estão a contribuir para melhorar as condições de
acesso das populações aos serviços associados, tendo em conta os objetivos definidos em sede de
aprovação?
EB1/EP-e
Aspetos positivos - os novos equipamentos permitem responder aos objetivos de melhorar o contexto de
aprendizagem, ao integrarem-se em agrupamentos que viabilizam determinadas valências
complementares e permitirem uma ocupação mais integral do tempo escolar por parte dos alunos.
Aspetos negativos - há algumas evidências de que este modelo de Centros, por implicar uma dimensão
significativa, não permite garantir a proximidade entre as famílias e os educadores da forma flexível que
eram prática instalada nos centros de pequena dimensão (não só a gestão do grande número de alunos
obriga a ritmos e disponibilidade mais padronizadas e massificadas, como os próprios espaços destinados
a essa interação, como os espaços comuns ou salas de trabalho/reunião são, por vezes, insuficientes).
EB23 e ES
A Avaliação conclui que a melhoria das condições físicas e funcionais permite, de forma clara, cumprir os
objetivos definidos, tanto genéricos da política, como de cada caso específico – integração na
comunidade, recomposição de agrupamentos escolares e adaptação à escala local da procura, pelo
menos no curto-médio prazo.
Na abordagem às questões da pertinência dos equipamentos aprovados já foi ensaiada uma primeira
aproximação de reposta a esta questão, na sua dimensão global e da rede como um todo (ver, em
especial, as QP4 e QP6). Neste ponto adota-se uma leitura mais centrada na escala “micro”.
EB1/EP-e
Para os Centros Escolares do 1.º Ciclo do Ensino Básico e Educação Pré-escolar há, desde logo, uma
mudança de modelo tipológico, de dimensão dos equipamentos e de padrão de mobilidade muito
relevante, na ótica dos seus utilizadores. Esta mudança tem aspetos reconhecidamente positivos e outros,
embora mais marginalmente presentes, negativos, ou potencialmente negativos.
Como positiva está sobretudo a verificação de que os novos equipamentos (e também muitos que já
existiam, dentro do mesmo modelo, em especial no caso do Ensino Básico: localização central,
partilhando recursos, transportes, valências e infraestruturas com outros níveis de ensino e abertos à
comunidade) permitem responder aos objetivos de melhorar o contexto de aprendizagem, ao
integrarem-se em agrupamentos e viabilizarem uma ocupação mais integral do tempo escolar por parte
dos alunos. A Avaliação permite assinalar um funcionamento eficiente e com elevados níveis de
satisfação pelos stakeholders, e muito especialmente pelos principais destinatários, os alunos e as famílias.
Como aspeto negativo, há algumas evidências de que este modelo de Centros, por implicar uma
dimensão significativa, não permite garantir a proximidade entre as famílias e os educadores da forma
flexível que eram prática instalada nos centros de pequena dimensão (não só a gestão do grande
número de alunos obriga a ritmos e disponibilidade mais padronizadas e massificadas, como os próprios
espaços destinados a essa interação, como os espaços comuns ou salas de trabalho/reunião são, por
vezes, insuficientes).
EB23 e ES
Para estes níveis de ensino a Avaliação conclui que a melhoria das condições físicas e funcionais permite,
de forma clara, cumprir os objetivos definidos, tanto genéricos da política (cf. analisado nas questões
sobre pertinência), como de cada caso específico – integração na comunidade, recomposição de
agrupamentos escolares e adaptação à escala local da procura.
No que respeita à abertura à comunidade, um dos objetivos gerais da política de equipamentos
educativos, a prática comum é a da disponibilização de algumas das valências (espaços desportivos,
essencialmente) a utilizadores não-escolares, numa base regular, o que é facilitado pelo facto de a
gestão dos Centro Escolares estar muito desconcentrada e competir às Câmaras Municipais e direções
46
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
de Agrupamento. Nas restantes valências (auditórios, que existem em menor número, ou bibliotecas,
dado que em mutos casos existem Bibliotecas Municipais) não há ainda o mesmo grau de utilização pela
comunidade. Em períodos mais recentes tem-se assistido, numa perspetiva de resposta social à situação
de crise que o país atravessa, ao prolongamento do funcionamento de algumas valências – cantina,
espaços e atividades extracurriculares e de animação – por períodos mais alargados, incluindo férias
escolares. A multiplicidade de casos e exemplos detetados permite concluir que os novos Centros
Escolares são equipamentos flexíveis e, se geridos numa perspetiva integrada de prestação de serviços
educativos, sociais, culturais, de lazer e desportivos, têm um grande potencial de utilidade.
Os novos ou os renovados equipamentos demonstram adequação na resposta a algumas necessidades
específicas (acessibilidade a pessoas com mobilidade condicionada, ensino especial), o que pode
verificar-se nas especificações de projeto e foi confirmado nos casos analisados (conclusão também
válida para os Centros EB1+EPe).
Q EE3: Em que medida os equipamentos apoiados contribuem para promover a igualdade de género,
sobretudo na perspetiva da criação de melhores condições de conciliação da vida familiar, pessoal e
profissional?
As características funcionais dos equipamentos (em todos os níveis de ensino considerados), a diversidade
de atividades e valências e os horários prolongados e flexíveis de funcionamento facilitam a conciliação
dos ritmos de vida das famílias (pais/encarregados de educação vs estudantes).
A concentração espacial de Centros Educativos para diversas faixas etárias permite uma organização
mais estável ao longo do tempo e, no caso de famílias com crianças de várias idades, mais racional, dos
ritmos de vida, permitindo conciliar percursos, horários e atividades domésticas, profissionais e sociais.
Nos Centros Escolares já em funcionamento foram desenvolvidas, desde a sua abertura, projetos
destinados a sensibilizar, informar ou educar os alunos e a comunidade no domínio da igualdade de
género (atividades, exposições, ações de comunicação).
Estas conclusões resultam da análise realizada através dos inquéritos aos promotores e aos contactos
desenvolvidos no âmbito dos Estudos de Caso e da análise de documentos orientadores:
•
As características funcionais dos equipamentos (em todos os níveis de ensino considerados), a
diversidade de atividades e valências e os horários prolongados e flexíveis de funcionamento
facilitam a conciliação dos ritmos de vida das famílias (pais/encarregados de educação vs
estudantes).
•
A concentração espacial de Centros Educativos para diversas faixas etárias permite uma
organização mais estável ao longo do tempo e, no caso de famílias com crianças de várias
idades, mais racional, dos ritmos de vida, permitindo conciliar percursos, horários e atividades
domésticas, profissionais e sociais. Esta perspetiva é válida tanto nos casos em que as famílias
utilizam meios de transporte próprios como as que recorrem aos transportes escolares.
•
Nos Centros Escolares já em funcionamento foram desenvolvidas, desde a sua abertura, projetos
destinados a sensibilizar, informar ou educar os alunos e a comunidade no domínio da igualdade
de género (atividades, exposições, ações de comunicação).
Q EE4: Em que medida o conjunto dos equipamentos apoiados estão a ter impactos na estruturação e
ordenamento dos territórios?
À escala regional/municipal, os novos centros têm, sobretudo, um efeito cumulativo de incremento de
centralidade. A quase totalidade dos equipamentos estava prevista nos instrumentos de ordenamento
da rede e do território: Cartas Educativas e Planos Diretores Municipais.
À escala local (efeitos no tecido urbano) podem ser identificadas as seguintes tendências:
47
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
•
Geração de “horas de ponta” e fenómenos de congestão de tráfego e de prejuízo para o
ambiente urbano.
•
Requalificação urbana e regeneração de áreas críticas, degradadas ou sem estrutura urbana.
•
Criação de centralidades urbanas e áreas com maiores níveis de segurança.
A questão coloca-se a duas escalas.
Escala regional/municipal
Os novos centros têm, sobretudo, um efeito cumulativo de incremento de centralidade – reforço de
dimensão e diversidade de valências nas EB23 e ES, concentração territorial dos alunos de EB1/EP-e.
Este efeito é muito generalizado, já que cerca de 200 municípios foram contemplados com investimento
em novos centros escolares ou requalificação de centros existentes, permitindo o encerramento de
centenas de escolas de muito pequena dimensão, sobretudo em áreas rurais/de baixa densidade.
Independentemente da leitura acerca das dinâmicas sociais e territoriais (nos casos em que não é
integrada numa estratégia sustentável de ordenamento do território, este tipo de decisões que implicam
deslocalização de serviços públicos podem criar disfunções e zonas de exclusão, com efeitos mais ou
menos graves), este modelo de rede que emerge da intervenção QREN implica uma reorganização e um
incremento de fluxos em transporte motorizado nos territórios, aumentando o número de crianças a
deslocar-se para mais longa distância. A médio prazo, e dadas as dinâmicas demográficas (diminuição
do número de crianças, sobretudo nos meios rurais), o modelo permite reorganizar os padrões de
mobilidade, tendendo à sua otimização.
A quase totalidade dos equipamentos (EB1+EP-e e EB23; no caso do ES esta proporção baixa para cerca
de 50%) estava prevista nos instrumentos de ordenamento territorial e da rede: Cartas Educativas e Planos
Diretores Municipais.
Escala local
Os efeitos da aglomeração de equipamentos a uma escala mais local (no tecido urbano) tendem a ser
marcantes. Os Estudos de Caso analisados (de forma mais estruturada), e a observação genérica e
avulsa das centenas de projetos que se distribuem no território permitem identificar algumas tendências:
•
Geração de “horas de ponta” e fenómenos de congestão de tráfego, especialmente gravosos
em aglomerados de média dimensão (p. ex., as sedes de concelho no interior do país) quando os
Centros Escolares (incluindo as concentrações territoriais de centros dos diversos níveis de ensino)
são de grande dimensão e os sistemas de transporte coletivo ou as redes viárias não são
pensadas para acolher estas concentrações.
•
Incompatibilidades com o tecido social e económico pré-existente (moradores, atividades
económicas), decorrentes das cargas de tráfego e estacionamento adicionais e de níveis de
ruído acrescidos.
•
Requalificação urbana e regeneração de áreas críticas, degradadas ou sem estrutura urbana, o
que ocorre nos casos em que os projetos são integrados numa lógica sistemática de
desenvolvimento urbanístico ou têm qualidade arquitetónica.
•
Criação de centralidades urbanas e áreas com maiores níveis de segurança, designadamente
decorrentes de uma presença humana por períodos prolongados, da atividade tendencialmente
vigilante da comunidade (com liderança das associações de pais e encarregados de
educação) e da ação das autoridades policiais e de proteção civil (cf. projetos Escola Segura).
48
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Q EE5: Em que medida o conjunto dos equipamentos apoiados estão a ter impactos na competitividade
dos territórios?
Os efeitos na competitividade dos territórios centram-se, por enquanto, quase exclusivamente na fase da
construção/requalificação das escolas. Para efeitos induzidos a mais longo prazo não é possível ainda
fazer qualquer consideração a esta escala de análise, já que o tempo de atividade dos equipamentos
ainda é bastante reduzido.
Potencialmente, os diversos agentes envolvidos identificam três níveis de contributo para a
competitividade territorial nas áreas de inserção dos equipamentos apoiados:
•
atratividade dos territórios: os equipamentos escolares e os serviços de que prestam são elementos
indispensáveis à criação de amenidades, de coesão social e de qualidade de vida, assumindo um
papel central na atratividade dos territórios. Territórios com níveis de qualidade superiores na oferta
educativa atraem e fixam residentes, designadamente camadas de população mais jovem,
empreendedora, qualificada e ativa.
•
na qualificação dos territórios: a capacidade dos territórios em atrair e fixar atividades geradoras de
riqueza e valor acrescentado está profundamente relacionada com a qualificação escolar e
técnica dos seus residentes. Por isso, um contributo central para a competitividade poderá resultar
da oferta de uma rede de serviços educativos eficiente e de qualidade, sendo muito relevante a
própria qualidade da rede de equipamentos aos diversos níveis de ensino.
•
na dinâmica económica: não há ainda efeitos visíveis, nem se espera que venha a ocorrer de forma
significativa, ao nível de impactos diretos na dinâmica económica dos territórios, para além da
transitória geração de emprego decorrente da execução dos projetos.
Podem identificar-se três dimensões de impacto dos equipamentos escolares ao nível da competitividade
dos territórios:
•
Atratividade: os equipamentos escolares e os serviços de que prestam são elementos
indispensáveis à criação de amenidades, de coesão social e de qualidade de vida, assumindo
um papel central na atratividade dos territórios. Territórios com níveis de qualidade superiores na
oferta educativa atraem e fixam residentes, designadamente camadas de população mais
jovem, empreendedora, qualificada e ativa. Pelo menos num dos Estudos de Caso em cidade
média do interior, há referências à fixação de famílias de áreas envolventes com filhos em idade
escolar, devido à qualidade dos novos equipamentos educativos (cf. nota no parágrafo
seguinte) e à concentração espacial dos diversos níveis de ensino.
•
Qualificação: a competitividade dos territórios, em especial a sua capacidade de atrair e fixar
atividades geradoras de riqueza e valor acrescentado, está profundamente relacionada com a
qualificação escolar e técnica dos seus residentes. Por isso, um contributo central para a
competitividade resulta da oferta de uma rede de serviços educativos eficiente e de qualidade,
sendo muito relevante a própria qualidade da rede de equipamentos aos diversos níveis de
ensino. Confirmando esta ideia, a maioria dos promotores considera que a qualidade dos
equipamentos está relacionada com a qualidade do ensino, pelo que tais efeitos irão fazer-se
sentir.
•
Dinâmica económica:
o
uma primeira abordagem refere-se ao contributo dos projetos para o fortalecimento das
atividades económicas locais/regionais, por via da formação de recursos humanos mais
adequados. Há, nos agentes envolvidos, a convicção de efeitos positivos da intervenção,
a médio prazo, sobretudo no que se refere às Escolas Secundárias, pela criação de
condições para uma oferta mais diversificada e adequada de cursos, mas esta
convicção não pode ainda ser confirmada e dependerá de outros fatores.
49
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
o
numa outra dimensão é mais estritamente económica, e se excetuarmos a fase de
construção, os efeitos duradouros sobre a criação de emprego local são julgados fracos
pela generalidade dos agentes contactados (incluindo promotores e responsáveis pela
gestão dos PO ou organismos setoriais), dado que os novos equipamentos vieram
substituir outros, que foram encerrados, ou foram apenas requalificados, sem um saldo
positivo em matéria de postos de trabalho.
o
no que respeita à geração de oportunidades de negócio para as empresas locais, as
informações disponíveis (inquéritos e Estudos de Caso) levam a concluir que as
perspetivas iniciais, de grande impacto, não se confirmaram (uma possível razão é a da
dimensão e exigência das obras/intervenções, que implicou a participação nas
empreitadas de empresas de maior dimensão e capacidade, de origem não-local, e a
grande componente “importada” (do estrangeiro ou grandes empresas nacionais) de
materiais, mobiliário e outros equipamentos. Esta leitura se deve considerar apenas
indicativa.
Note-se que os efeitos económicos que referimos se centram na fase da construção/requalificação das
escolas. Para efeitos induzidos a mais longo prazo não é possível ainda fazer qualquer consideração a
esta escala de análise, já que o tempo de atividade dos equipamentos ainda é bastante reduzido.
Q EE6: Quais os obstáculos ou dificuldades na execução dos projetos aprovados que podem limitar a sua
implementação e, consequentemente, a eficácia dos serviços a prestar?
•
A generalidade das dificuldades encontradas durante a execução dos projetos vai-se esgotando ao
longo da sua concretização, pelo menos no que se refere à conclusão das obras.
•
No que respeita à eficácia na prestação de serviços, há alguns elementos relacionados com a
situação financeira das entidades promotoras e com a complexidade e elevado custo de
determinadas soluções adotadas que podem afetar a funcionalidade plena dos equipamentos.
•
Os principais obstáculos identificados relacionam-se com aspetos técnicos (projetos exigentes e de
grande dimensão), financeiros (tanto das entidades promotoras quanto das empresas construtoras) e
com a utilização do investimento em equipamentos educativos como um dos principais mecanismos
de resposta à crise económica nacional, que implicou o lançamento e a execução em simultâneo
de um grande número de projetos.
Diversos projetos tiveram dificuldades durante a sua execução, o que é visível por um panorama global
de atraso no cumprimento da programação inicial. No entanto, e de acordo com a informação
recolhida, a generalidade dessas dificuldades vai-se esgotando ao longo da execução do projeto, o que
é confirmado pelo pequeno número de projetos anulados ou com desistência do promotor. Pelo menos
no que se refere à conclusão da sua execução/concretização, os referidos obstáculos acabam por não
impedir a implementação dos projetos.
Já no que respeita à eficácia na prestação de serviços, há alguns elementos relacionados com o futuro
financiamento do funcionamento dos equipamentos que merecem uma referência mais detalhada no
grupo de questões relacionadas com a sua sustentabilidade financeira, discutido mais adiante. Essas
dificuldades de financiamento podem implicar perturbações na plena funcionalidade dos novos
equipamentos.
Podem identificar-se as seguintes dimensões ao nível dos obstáculos e dificuldades na execução dos
projetos:
•
Dificuldades de ordem técnica, relacionadas com a dimensão e complexidade dos projetos,
incluindo a instalação de sistemas tecnológicos de manutenção cara e complexa. Sobretudo
porque os constrangimentos financeiros nacionais tendem a manter-se, este tipo de dificuldades
pode perdurar ao longo de parte da vida útil dos projetos, afetando-lhes a funcionalidade.
50
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
•
Dificuldades dos projetistas e das empresas construtoras no cumprimento de prazos e de
orçamentos. Estas dificuldades também estão relacionadas com as exigências técnicas e os
(curtos) prazos disponíveis para a execução de um grande número de projetos e obras, aspeto
que foi agravado pela situação de crise nacional que, como já referimos na abordagem a outra
questão, implicou um abaixamento geral dos preços das empreitadas em sede de concursos
públicos.
•
A complexidade dos projetos terá igualmente originado diversas alterações aos projetos
inicialmente concebidos, incluindo casos em que houve desvios nos custos inicialmente definidos.
•
Dificuldades financeiras das entidades promotoras, agravadas no atual contexto de crise. Os
constrangimentos identificados são de diversa natureza: limitações legais da capacidade de
endividamento, encarecimento do crédito bancário, situações de emergência social suscetíveis
de originar novas prioridades e desviar recursos e o esforço concentrado no tempo de
aceleração do investimento público como mecanismo de resposta à crise (o setor dos
equipamentos educativos esteve na primeira linha no reforço do investimento público definido no
plano nacional de combate à crise, em 2008-2009).
•
Neste contexto de dificuldades e exigências, os promotores tenderam a identificar também os
procedimentos jurídico-administrativos de contratação pública e as tramitações de
pagamento/reembolso pelos diversos Programas Operacionais como geradores de dificuldade
ao desenvolvimento dos projetos.
3.1.3 Sustentabilidade financeira dos equipamentos apoiados
QS 1: No processo de seleção dos equipamentos a apoiar foi tida devidamente em conta a
sustentabilidade financeira dos mesmos?
No que respeita aos projetos do setor da educação, não foi utilizado, quer no caso dos PO Regionais
(ensino básico e pré-escolar), quer no caso do POVT (ensino secundário), qualquer critério de seleção ou
elemento de instrução da candidatura que se relacionasse com a avaliação da sustentabilidade
financeira dos projetos.
No caso dos equipamentos da responsabilidade municipal, os custos operacionais (e o seu diferencial
para os custos anteriores, que de uma forma geral implicava um maior número de escolas, de menor
dimensão, mais dispersas e com menor complexidade funcional, tecnológica e energética) não foram
avaliados de forma sistemática, na maior parte dos equipamentos- ou globalmente no Município. Para as
escolas secundárias, o modelo de financiamento da Parque Escolar, que inclui o pagamento futuro de
uma renda por cada um dos equipamentos, implicou essa estimativa inicial, sujeita a revisões periódicas.
QS 2: No caso dos equipamentos já concluídos e em operação, está garantido o financiamento dos
custos operacionais (utilização e manutenção dos instrumentos, máquinas e apetrechos, recursos
humanos, etc.) associados aos investimentos que foram objeto de apoio? Se sim, qual o contributo dos
apoios públicos para o funcionamento dos equipamentos apoiados?
Os projetos foram aprovados sem uma real exigência de demonstração da dimensão dos custos
operacionais, admitindo-se genericamente que o seu financiamento estaria garantido, na totalidade, a
partir do Orçamento do Estado ou Municípios.
Assim sendo, e tendo em conta a grave situação das finanças públicas e algumas eventuais profundas
alterações ao modelo de organização e financiamento do sistema educativo, a resposta à primeira parte
da questão implica considerar que o financiamento estará garantido desde que o Estado e os Municípios,
no atual ou num futuro modelo de financiamento público ou público-privado, o possam garantir.
Note-se que esta conclusão também é válida para as Escolas Secundárias: os encargos assumidos serão,
no futuro, supridos pelas rendas pagas pelo Estado, referentes às componentes de serviços de
manutenção e conservação e de investimento.
51
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Os programas de intervenção na rede escolar, para todos os níveis aqui em consideração, restringiam o
financiamento à rede pública, da responsabilidade exclusiva de organismos do Estado (Municípios e
Ministério da Educação – que no caso das escolas secundárias delegou na Parque Escolar, EPE, pessoa
coletiva de direito público de natureza empresarial, a implementação do programa de modernização).
Esta dependência exclusiva do financiamento público remete a questão da sustentabilidade financeira
para um nível que acaba por ser exógeno à rede em si e deve ser analisada à escala da sustentabilidade
financeira do Estado português e das suas instituições. Esta realidade condiciona, de alguma forma, a
resposta a este grupo de questões, embora não invalide a sua importância.
QS 1: Consideração da sustentabilidade financeira no processo de seleção dos equipamentos.
No que respeita aos projetos do setor da educação, não foi utilizado, quer no caso dos PO Regionais
(ensino básico e pré-escolar), quer no caso do POVT (ensino secundário), qualquer critério de seleção ou
elemento de instrução da candidatura que se relacionasse com a avaliação da sustentabilidade
financeira dos projetos: identificação dos custos operacionais pelo menos nos primeiros anos de
funcionamento, avaliação dos impactos dos custos de investimento e funcionamento na situação
financeira das entidades promotoras ou outras análises de custo-benefício ou, nos casos em que
existissem, demonstração de fontes de financiamento complementares (exceto no caso da Parque
Escolar, que tem um modelo de financiamento público-privado definido).
Os resultados dos inquéritos aos promotores e gestores dos equipamentos educativos (EB1 e EP-e)
confirmam esta ideia, já que na maior parte dos casos não foi elaborada uma estimativa de custos de
funcionamento para os 3 primeiros anos de funcionamento. Também neste caso se excluem os
investimentos em Escolas Secundárias, estando nesse caso os custos estimados à partida, já que o modelo
de financiamento pressupõe o pagamento anual de uma renda à Parque Escolar.
Em fase de candidatura, o promotor apenas deve demonstrar que dispõe de meios para realizar a
contrapartida nacional do investimento.
Essa demonstração, no caso dos municípios, é feita através da apresentação de documentação formal,
genericamente uma declaração de inscrição em orçamento plurianual. No caso das Escolas
Secundárias, a Parque Escolar realiza o investimento no quadro de um modelo de financiamento com
financiamento Público Nacional e Comunitário (FEDER), do Banco Europeu de Investimento, do Banco de
Desenvolvimento do Conselho da Europa e da Banca Comercial.
No entanto, deve notar-se que os encargos assumidos pela PE serão, no futuro, supridos pelas rendas
pagas pelo Estado, referentes às componentes de serviços de manutenção e conservação e de
investimento, pelo que, no limite, a sustentabilidade financeira dependerá da capacidade do Estado em
assumir os custos.
QS 2: Garantia do financiamento dos custos operacionais e nível de financiamento público
A resposta a estas questões está, em parte, sustentada nas observações anteriores. A demonstração de
capacidade inicial para realizar o investimento, que de qualquer forma não foi muito evidente, seria
pouco relevante para avaliar a dimensão de sustentabilidade numa perspetiva de futuro.
Note-se que, de uma forma geral, e tendo em conta que a quase totalidade das candidaturas
aprovadas foram ou estão a ser executadas, não é ao nível do investimento inicial que se revelam
problemas intransponíveis, mas está por quantificar o impacto que este investimento e os respetivos
encargos financeiros terão no futuro, no caso dos Municípios. No caso das Escolas Secundárias, a este
respeito, note-se que as auditorias do Tribunal de Contas (referente ao período 2007-2010) e da Inspeçãogeral de Finanças (2011) são muito críticas acerca do nível de endividamento em que a Parque Escolar
incorreu.
A resposta mais direta à primeira parte desta questão é a de que o financiamento dos custos
operacionais está garantido na medida em que se estiver garantida a capacidade financeira das
entidades promotoras, ao nível do poder central e local.
52
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Uma questão complementar é da correta avaliação e quantificação destes custos, que não está
devidamente feita. Os projetos em causa são complexos, com componentes sofisticadas de
equipamento (climatização, gestão energética) e novas áreas funcionais e com dimensão
significativamente superior (em termos de áreas, volumes, número de alunos) às escolas que existiam
anteriormente. Em bom rigor, a avaliação destes custos deve ser feita em termos diferenciais, por
comparação com a situação anterior (tanto no caso da rede EB1/EP-e como nas EB23 e ES, reabilitadas
ou construídas de raiz, em substituição de outros equipamento desativados). Ora, não apenas não está
realizado esse exercício na generalidade dos casos, como a maior parte das escolas não tem ainda um
tempo suficiente de funcionamento para permitir uma análise estabilizada dos seus custos e uma
otimização do seu funcionamento, que exige alguma aprendizagem – designadamente ao nível das
exigências ambientais e de climatização e eficiência energética, que representa uma fatia muito
significativa dos custos de investimento inicial e operacional.
Os Estudos de Caso realizados no âmbito desta Avaliação fazem emergir algum pessimismo a este nível, já
que os responsáveis das escolas entendem, de uma forma geral, que os custos destes sistemas não são
compatíveis com uma gestão financeira equilibrada, em quadro de fortíssimas restrições à despesa
pública. Esta pressão no orçamento das escolas (Ministério da Educação e Ciência e Municípios) está a
ser agravada pelo incremento do preço da energia em Portugal.
A segunda parte da questão tem uma resposta mais clara: a quase totalidade do financiamento dos
custos operacionais depende de orçamento público. A existência de outras fontes de financiamento (por
exemplo, aluguer de pavilhões ou outros espaço a outras entidades) é bastante reduzida, quase
inexistente.
3.1.4 Sustentabilidade ambiental dos equipamentos apoiados
QS 3. No caso de equipamentos já concluídos e em operação, foram utilizadas as melhores práticas e
materiais na construção na perspetiva da sustentabilidade ambiental? Os edifícios e equipamentos
apoiados garantem um desempenho ambiental satisfatório (incluindo em matéria de eficiência
energética)?
É discutível se foram adotadas realmente “as melhores práticas”. Do ponto de vista regulamentar, sim,
mas há dúvidas sobre o balanço custo-benefício.
Predominou o recurso a sistemas e tecnologias, em detrimento de soluções construtivas, e neste último
domínio são identificadas algumas soluções de projeto deficientes (que estão a ser progressivamente
corrigidas).
Não foi devidamente avaliado o custo (instalação, funcionamento e manutenção) dos sistemas de
controlo da qualidade do ar e de climatização, e há situações em que os mesmos se revelam
tecnicamente inadequados.
A sustentabilidade ambiental e a eficiência energética representam uma preocupação central no
financiamento de equipamentos educativos.
Desde logo, os critérios de seleção adotados para os PO Regionais, que financiam a rede do Ensino
Básico e Educação Pré-escolar, privilegiam “Projetos de construção /ampliação/requalificação que
integrem o desenvolvimento de investimentos que contribuam para a eficiência energética dos
estabelecimentos”.
No caso das Escolas Secundárias, a sustentabilidade ambiental e o desempenho energético são uma das
áreas com maior importância no Programa da responsabilidade da Parque Escolar, como o demonstram
as inúmeras iniciativas e programas que a empresa tem em curso nos domínios da eficiência energética,
energias renováveis, redução de consumos, biodiversidade e segurança ambiental6.
6
Consultar em http://www.parque-escolar.pt/pt/sustentabilidade/sustentabilidade-apresenta.aspx
53
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Como se verifica em outros setores, a aplicação das normas e legislação de eficiência energética
(Regulamento dos Sistemas Energéticos de Climatização em Edifícios – RSECE e outros normativos) e o
Programa de Eficiência Energética na Administração Pública (ECO-AP), constitui por si uma nota de que
estas exigências em matéria ambiental estão garantidas pelos equipamentos, que aliás detêm
obrigatoriamente, para os projetos desenvolvidos a partir de 2009, uma Declaração de Conformidade
Regulamentar emitida pela ADENE - Agência para a Energia, em que é atribuída uma classificação
energética.
A questão colocada nesta Avaliação tem duas declinações.
1.
A primeira diz respeito à utilização das “melhores práticas e materiais na construção”, na
perspetiva da sustentabilidade ambiental.
A resposta mais direta é positiva. Os projetos e as obras atenderam, de uma forma geral, a estes aspetos
e, nas situações pontuais em que se verificam insuficiências ou deficiências originais, há medidas
corretivas, designadamente alterações pontuais nos edifícios, que têm sido ou vão ser adotadas.
Para além da qualidade inicial dos projetos, os Estudos de Caso e os inquéritos realizados aos promotores
– sobretudo Municípios – revelam um recurso a soluções construtivas tendentes a melhorar o desempenho
ambiental, embora apenas se identifiquem 25% de casos em que essas soluções se baseiam na utilização
de materiais e equipamento que permitem otimizar consumos.
Para garantir os padrões de conforto térmico e de qualidade do ar nos edifícios foram adotadas soluções
de climatização essencialmente tecnológicas (AVAC), que têm custos energéticos elevados e uma
gestão complexa, para além de, em situações extremas de temperatura exterior, se revelarem
inadequados (a renovação forçada do ar implica o seu aquecimento ou arrefecimento simultâneo).
2.
A segunda questiona se edifícios e equipamentos apoiados garantem um desempenho
ambiental satisfatório (incluindo em matéria de eficiência energética).
Neste caso, e reconhecendo que as questões da sustentabilidade ambiental se devem avaliar num prazo
de tempo suficientemente alargado para evitar conclusões sem fundamento, não é possível mais do que
fazer algumas considerações que, em tempo devido, devem ser confirmadas.
No campo estrito da eficiência energética, já se referiu que os projetos (pelo menos os que foram
elaborados a partir de 2009) têm uma Declaração de Conformidade Regulamentar que garante que
foram analisados por uma entidade especializada (ADENE) à luz das práticas e padrões
internacionalmente adotados.
No caso específico das Escolas Secundárias, e no que diz respeito a uma dimensão chave da eficiência
energética – a monitorização dos consumos - a Parque Escolar desenvolveu dois sistemas de gestão que
permitem receber informação direta das ES intervencionadas e preparar medidas de manutenção
preventiva (até agora) e medidas /aconselhamentos para a gestão energética mais eficiente. Estes
sistemas permitirão, logo que a informação seja suficientemente robusta, a construção de referenciais e a
adoção de medidas tendentes à diminuição de consumos.
Também as escolas da rede do Ensino Básico e Pré-escolar foram executadas com base em projetos que
demonstraram ser energeticamente eficientes, mas também não se pode considerar que tenha decorrido
tempo suficiente para permitir parametrizar os sistemas no sentido da otimização dos consumos. Está
criado, em termos gerais, um contexto institucional e técnico que permitirá, em princípio, utilizar de forma
mais eficiente os sistemas de gestão e as tecnologias que os novos equipamentos incorporam.
No entanto, o primeiro impacto que os responsáveis – e os orçamentos – estão a sentir é o do incremento
dos custos energéticos, que era expectável, por comparação com a rede de equipamentos
anteriormente existente (que, no caso das escolas EB1, foi em grande medida desativadas). Como já
referimos, a dimensão, a complexidade e as exigências dos novos ou renovados equipamentos são
significativamente maiores. O facto de não estarem ainda devidamente parametrizados e otimizados os
sistemas e as práticas de gestão em cada um dos equipamentos, agravado pelo aumento dos custos da
energia e pela contenção ao nível das finanças públicas faz emergir, nos Estudos de Caso e nos inquéritos
aos promotores, uma perspetiva de pessimismo que recai sobre as soluções tecnológicas adotadas
54
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
(iluminação, climatização, renovação de ar), julgando-as insustentáveis e inadequadas (cf. referências
acima).
No que respeita a outras dimensões do desempenho ambiental (hídrico, gestão de resíduos, ruído), a
Avaliação não dispõe de informação suficientemente robusta para uma conclusão geral. Os Estudos de
Caso mostram que estamos na presença de projetos que adotaram de forma sistemática soluções
adequadas a estes níveis (sistemas de aproveitamento de águas pluviais, separação de resíduos, soluções
térmicas passivas, torneiras temporizadas, etc.)
3.2. Setor do Apoio Social
3.2.1 Pertinência dos equipamentos apoiados
Q P1: Os Investimentos aprovados dão resposta a necessidades não preenchidas por equipamentos já
existentes com funções semelhantes nas proximidades?
A maior parte dos investimentos em equipamentos sociais (78,1%), aprovados no âmbito do POPH e dos
PO Regionais, responde a necessidades relacionadas com uma cobertura territorial insuficiente tendo em
conta a tipologia de valências abrangida pelo conceito de equipamentos de proximidade.
Os elementos de evidência recolhidos permitem concluir que:
i) o modo como foram diagnosticadas e fundamentadas as necessidades de investimento difere caso se
aborde o POPH, ou os quatro PO Regionais envolvidos. Desde logo porque, à exceção do POPH,
constatou-se que os instrumentos de política existentes à época7 não foram postos ao serviço do
planeamento em equipamentos sociais. As AG dos PO Regionais foram unânimes em concluir que não
foram sinalizados quaisquer instrumentos específicos como fonte de diagnóstico com utilidade para o
desenho do programa de financiamento ao nível da sua dotação em função, por exemplo, de metas a
atingir face às taxas de cobertura existentes. No entanto, cada PO não deixou de ter uma determinada
orientação para o investimento a realizar, na medida em que se observam diferenças de investimento por
tipologia consoante as quatro8 regiões envolvidas (Cf. Anexo A2.1.2. – Quadro 15 - valências aprovadas
por região – PO Regionais).
ii) por outro lado, o modo como cada PO definiu instrumentos e critérios para fazer corresponder os
resultados aos objetivos definidos também revela diferenças qualitativas. A partir da análise das fichas de
avaliação de mérito, verifica-se que o POPH dispõe de critérios capazes de aferir a pertinência face a
indicadores de cobertura. Já os PO’s Regionais, apresentam um critério que aborda essa dimensão, no
entanto este torna-se inoperacional pela ausência de dados face à situação de partida.
iii) relativamente ao tipo de investimento realizado, este foi dirigido para construções de raiz (78,1%) (Cf.
Anexo A2.1.2. – Quadro 19), o que quer dizer que esteve em linha com o tipo de necessidades descrito
pela generalidade das AG - aumento da capacidade de resposta em equipamentos sociais. A
7 Relativamente às creches, a meta a atingir situava-se numa taxa de cobertura por município de 33% conforme a
meta definida na Carta de Barcelona que fora definida no quadro das políticas europeias de promoção da
natalidade e que foi importada para o território nacional como indicador de enquadramento e definição de políticas.
No caso das valências para a deficiência foram traçadas metas nacionais no âmbito do Plano Nacional para a
Integração das Pessoas com deficiência (PAIPDI): implementação faseada de 20 residências autónomas; aumento da
capacidade em 15% dos lares residenciais para pessoas com deficiências; aumento da capacidade de 30% do serviço
de apoio domiciliário (SAD); aumento da capacidade de 10% dos centros de atividades ocupacionais para pessoas
com deficiência (Resolução do Conselho de Ministros n.º 120/2006, de 21 de Setembro).
8
O POR do Algarve não abriu nenhuma candidatura para equipamentos sociais ao considerar que a rede existente
seria suficiente face aos investimentos que tinham sido realizados através de outros programas, nomeadamente o
PARES e que se iriam realizar por via do POPH.
55
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
ampliação e a requalificação dos equipamentos existentes perfazem 21,9% do total dos projetos
aprovados.
Tomando em consideração que de uma maneira geral as prioridades, apontadas pelas AG, estavam
orientadas para as respostas Lar de Idosos e Creches, atente-se os seguintes dados que ajudam a
contextualizar o impacto geral dos investimentos realizados.
Relativamente aos projetos e valências cujo objetivo se centrou na construção de raiz, indicativo de
aumento de capacidade face à capacidade instalada, conclui-se que haverá um acréscimo de 3,4% na
capacidade da rede de equipamentos sociais de proximidade. Sendo que a maior variação de
capacidade se verifica ao nível das respostas para a deficiência, uma vez que a capacidade apurada
para 2010, ainda sem o efeito do investimento em análise, era significativamente mais baixa em
comparação com as restantes valências (Cf. Anexo 2.1.2. – Quadro 14).
Estes números ajudam a complementar uma análise estrita do investimento realizado, que mostra, por
exemplo, que o lar de idosos, tendo sido uma das principais lacunas identificadas, foi também a valência
com maior peso - 33,5% - na totalidade das valências intervencionadas e a que mais contribui para o total
de lugares criados (cf. Anexo A2.1.2. – Quadros 13 e 15).
QP 2: Os investimentos aprovados permitem aumentar as taxas de cobertura dos serviços em causa
(quando aplicáveis) nos territórios onde essas taxas são mais reduzidas?
QP 3: Os investimentos aprovados permitem, no seu conjunto, a criação ou o reforço de equipamentos
nos territórios menos dotados dos mesmos, assegurando simultaneamente uma adequada e racional
distribuição dos equipamentos por esses territórios?
Não foi possível à Equipa de Avaliação ter acesso às taxas de cobertura das diferentes valências, quer a
nível continental, distrital ou outro nível territorial. No entanto, tentou-se proceder ao seu cálculo mediante
o cruzamento das fontes disponíveis, nomeadamente a Carta Social (para se apurar a capacidade
instalada em 2010) e o INE (para aceder à população residente por escalões etários consoante o tipo de
valência em análise). Nesta lógica, foi possível calcular algumas taxas de cobertura e concluir, desde
logo, que só o investimento nas creches e em lar de idosos contribuiu de fato para um aumento da taxa
de cobertura9 destas valências, embora muito ligeiro em ambos os casos: de 19,8% para 21,4% e de 8%
para 8,2% (Cf. Anexo A2.1.2. Quadro 14 a.).
Já o investimento realizado nas restantes valências para os idosos (Centro de Dia e Lar de Idosos) não
corresponde, na prática, a um aumento das respetivas taxas de cobertura dado que a população idosa
aumentou consideravelmente face à população estimada para 2010. Embora o investimento realizado
tenha sido bastante significativo, tendo em conta o volume de projetos financiados, os resultados obtidos
a partir deste indicador demonstram que houve um declínio das taxas de cobertura Centro de Dia e
Serviço de Apoio Domiciliário.
Para as restantes valências, nomeadamente para a população com deficiência, não foi possível fazer
qualquer tipo de análise devido à ausência de dados oficiais que permitam calcular taxas de cobertura.
9 Para o cálculo das taxas de cobertura para creche usou-se como fonte estatística o anuário do INE 2010 e os
resultados definitivos dos Censos 2011 para população com idade compreendida entre o 0-4 anos. Por este motivo a
leitura deste indicador deve ser cautelosa, uma vez que a valência creche apenas se dirige a crianças entre os 0-3
anos. Se o cálculo pudesse ser feito para o intervalo 0-3 anos, a taxa de cobertura seria maior.
56
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Relativamente à dimensão territorial, para a qual a questão de avaliação remete, o único cálculo possível
de taxas de cobertura, devido aos constrangimentos de acesso a informação privilegiada, foi de âmbito
distrital uma vez que a referência territorial da Carta Social é esta.
Neste contexto de análise, pode-se concluir que após o investimento em equipamentos sociais, as
disparidades Regionais continuam a observar-se através dos intervalos das taxas de cobertura calculadas
por distrito e em função de determinada valências. Distritos como Porto e Faro continuaram a ser, após o
investimento, os territórios com as piores taxas de cobertura em Creche e Lar de Idosos e em Serviço de
Apoio Domiciliário, respetivamente, não obstante ligeiras melhorias.
Por distrito, a taxa de cobertura nas creches sobe dois pontos percentuais, com exceção do distrito de
Bragança que desce para metade. Faro é o distrito cujo crescimento é ligeiramente superior à média.
Ao nível dos Centros de Dia, a tendência global da taxa de cobertura é ligeiramente inferior, devendo-se
fundamentalmente ao envelhecimento da população de forma transversal ao território. Apenas se
registam dois distritos em contra-ciclo com esta tendência, que são Faro e Braga. Estes assistem a uma
ligeiro crescimento das suas taxas de cobertura. A mesma tendência se observa ao nível do Serviço de
Apoio Domiciliário. O investimento realizado não se mostrou suficiente para cobrir os impactos que o
envelhecimento da população significou. Mais uma vez, apenas Faro e Braga (e neste caso também,
Viana do Castelo) conseguiram inverter tal ciclo com ligeiro acréscimo das respetivas taxas de cobertura
(Cf. Anexo 2.1.2. Quadro 14 b.).
Relativamente à resposta Lar de Idosos, cujo volume significa praticamente metade do investimento
QREN em equipamentos sociais, há um número significativo de distritos em que se observa um ligeiro
decréscimo da taxa de cobertura, o que se significa que a evolução demográfica pautada pelo
envelhecimento teve uma expressão mais forte do que o investimento realizado. Nos restantes, que
perfazem mais de metade dos distritos, esta relação foi inversa, ou seja, o investimento realizado contribui
com um efeito liquido positivo, não obstante o crescimento acentuado da população abrangida.
QP 4: Os investimentos aprovados permitem melhorar a qualidade dos serviços nos territórios onde se
verificavam maiores défices na qualidade dos mesmos?
A melhoria das condições de conforto das instalações é o fator mais destacado pelos promotores
independentemente de se tratar de projetos de raiz ou de remodelação. A melhoria da qualidade de
serviços também se pode induzir através do volume de projetos que foi objeto de remodelação (13,9%).
Não foi possível fazer uma avaliação cabal sobre os impactos do investimento realizado na melhoria da
qualidade dos serviços, nomeadamente onde estes apresentam maiores défices, no entanto pôde-se, de
forma indireta, inferir algumas evidências sobre esta temática.
A partir dos Questionários aos promotores conclui-se que o principal valor acrescentado do projeto face à
oferta existente, está na criação ou melhoramento das condições de conforto das instalações (Cf Anexo
A2.3.2. - Quadro 103). Ou seja, pese embora a necessidade de cobertura territorial estar presente nos
objetivos das candidaturas e no racional político atribuído aos programas, os atores conferem maior
preocupação à qualidade do serviços prestados, desejando atingir melhores níveis de satisfação junto
dos utilizadores.
Embora esta dimensão da qualidade se possa analisar enquanto indicador de pertinência do
investimento realizado, ao nível da desk research aprofundada, pode-se perceber que as candidaturas
não são apresentadas e fundamentadas segundo este tipo de dimensão.
57
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
A partir da análise sobre os sistemas de Informação, também se pode inferir algumas evidências sobre
esta questão. As intervenções que ocorreram neste campo, nomeadamente projetos que foram objeto
de requalificação ou remodelação, foram identificadas como necessidades pelas autoridades de
gestão, nomeadamente ao nível das seguintes dimensões: aumento das áreas e espaços funcionais;
introduzir novos sistemas relacionados com a higiene e segurança do equipamento, introduzir novos
sistemas de climatização e/ou relacionados com as normas ambientais vigentes; obras de remodelação
por desgaste do edifício, etc.
Do ponto de vista quantitativo, a percentagem de projetos aprovados cujo objetivo de financiamento foi
promover a remodelação de equipamentos/edifícios existentes foi de 13.9%, sendo que o total de
investimento feito pelos Programas Operacionais Regionais, neste tipo de investimento, teve um peso
relativo superior (17,7%) face ao POPH que apresenta apenas 12,5% de projetos remodelados.
Do ponto de vista territorial, pode concluir-se que é em Lisboa que o peso das valências requalificadas é
maior (36,4%), o que é coerente com o tipo de diagnóstico que esta AG havia realizado. No caso do
POPH, é na região do Alentejo que se encontra a % mais elevada de valências requalificadas (14,6%) no
total de projetos ali implementados.
Q 5: Em termos globais, os investimentos aprovados contribuem para a coesão e a valorização territoriais,
ao permitirem melhorar o acesso e a qualidade dos serviços prestados às populações nos domínios em
causa?
O investimento em equipamentos sociais, sobretudo o aumento da capacidade e a distribuição de
respostas por territórios mais fragilizados do ponto de vista da cobertura, está associado ao aumento dos
níveis de coesão e valorização territorial.
Do ponto de vista territorial há um claro predomínio de investimento em duas regiões do país: no Norte
através do investimento POPH (42.5%) e no Alentejo através do investimento do POR (50,3%). A situação
de partida destas duas regiões, embora se possa situar no mesmo patamar enquanto deficitárias de uma
cobertura razoável de respostas sociais em diferentes áreas de intervenção, acaba por se materializar, na
sua especificidade geográfica, de modo bastante diferenciado. Se na região Norte, o défice de
cobertura existe associado a uma malha densa de população, no Alentejo, o défice de cobertura é até
potenciado por se tratar de uma região constituída por zonas rurais de baixa densidade, o que implica
níveis de mobilidade geográfica elevados. Nesta perspetiva, os impactos que os investimentos em
equipamentos sociais têm sobre estes dois territórios serão diferentes porque também resultam de
dinâmicas territoriais e demográficas distintas.
O acentuado envelhecimento da população na região do Alentejo e a elevada percentagem de
pessoas isoladas sem retaguarda familiar são fatores que se constituíram certamente como justificação
para que o investimento fosse prioritário naquela região ao nível dos equipamentos na terceira idade,
nomeadamente em Lar de idosos. Do conjunto de Lares de Idosos financiados pelos POR, cerca de 80%
foi investido nesta Região (cf Anexo A2.1.2. - Quadro 17)
No caso da Região Norte, o envelhecimento está igualmente presente nas principais tendências
demográficas, no entanto, o facto de ali estar concentrada uma percentagem muito grande da
população, implica que as necessidades se estendam a outros níveis, entre eles o suporte à família, em
que as creches representam um papel fulcral. Como já fora referido, esta valência, com défice
generalizado ao nível do país, foi considerada uma prioridade politica a partir do momento em que a
58
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
meta dos 33% de cobertura a nível nacional fora importada para o plano nacional. Foi, portanto, neste
contexto que se priorizaram os equipamentos para a primeira infância no Norte. Relativamente a
resultados, estes mostram-se coerente com aquelas formulações, na medida em que se observa que 60%
do total de creches intervencionadas estão sediadas na região Norte e do conjunto de investimentos
feitos nesta região, 60% foi aplicado em creches (Cf Anexo A2.1.2. – Quadros 17)
Há ainda a assinalar que 5 % das valências aprovadas abrange um tipo de resposta que não existia no
território continental e cujo investimento decorreu de uma decisão política geral que teve como objetivo
aumentar o tipo de respostas para as pessoas com deficiência através da instituição de Residências
Autónomas. Esta nova resposta apenas não se construiu na Região do Algarve.
Associado a esta dimensão de redução das disparidades e assimetrias regionais, os promotores referem
(41%) a falta de equipamentos congéneres na sua zona de influência como o critério mais relevante para
a localização do equipamento (Cf. Anexo A2.3.1. - Quadro 106).
3.2.2 Eficiência e eficácia dos equipamentos apoiados
Q EE1: Os custos previstos (e/ou efetivos) na construção das infraestruturas e no seu apetrechamento são
adequados?
A introdução de custos-padrão merece ser vista coma uma boa prática e como um mecanismo ajustado
de controlo face ao tipo de operações de financiamento em causa. Contudo estas referências merecem
uma reavaliação das componentes financeiras calculadas para cada custo-padrão, na medida em que
há cada vez mais exigências normativas (ao nível da construção do projeto e ao nível dos materiais e
equipamentos) que poderão não estar ainda refletidas nesse cálculo. Por outro lado, os promotores
parecem não dominar as componentes obrigatórias que devem inicialmente ser orçamentadas. Uma
parte substantiva dos promotores refere que o desfasamento de custos deveu-se à não contabilização
de custos. O tipo de custos em causa são eventualmente aqueles que se tornaram recentemente
obrigatórios através de normativos sobre os sistemas de climatização e outras exigências que concorrem
para a qualidade ambiental. Pode-se, assim, concluir que os custos previstos e/ou efetivos não são
totalmente adequados.
Constatou-se que os custos dos equipamentos sociais elegíveis e aprovados, de ambos os programas
operacionais, foram quase na sua totalidade10 regidos por custos referência importados dos referenciais
que existiam desde 2009 para os equipamentos apoiados no âmbito do POPH. Estes foram publicados no
Despacho nº 5300/2009 que definiu o custo máximo de construção e de equipamento por utente para
cada resposta social elegível no âmbito dos apoios concedidos pela tipologia de intervenção nº 6.12 do
Programa Operacional Potencial Humano. Os custos padrão regulados abrangeram as seguintes
respostas sociais: Centro de Atividades Ocupacionais, Centro de Dia, Lar de Idosos, Lar Residencial e
Residência Autónoma e Serviço de Apoio Domiciliário. As respostas sociais com custo/utente mais
elevado eram o Lar Residencial/Residência Autónoma e o Lar de Idosos (32000 euros/utente e 30 000
euros/utente).
10
O PO Norte referiu em entrevista que não usou custos referência para o apoio aos equipamentos sociais.
59
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
O custo máximo de referência, para além de ser utilizado como valor elegível aprovado, também foi
usado como critério de avaliação das candidaturas ao abrigo do POPH uma vez que era considerado o
custo/benefício do projeto tendo em conta os custos de referência11.
Os promotores, quando consultados sobre que informações utilizaram para estimar o orçamento inicial do
projeto (cf. Anexo A2.3.1. - Quadro 108), referem (117 respostas), em primeiro lugar, que consultaram o
mercado ou projetistas (69%) e só em segundo lugar, os custos máximos de construção e de
apetrechamento definidos nos regulamentos (46%).
Através de uma evidência mais qualitativa12 baseada nos Estudos de Caso realizados, a abordagem
sobre a adequação dos custos sofre uma inversão, no sentido em que há custos que inicialmente nem
sequer se preveem e por isso não são contabilizados no custo total aprovado e logo não são passíveis de
uma análise extensiva através dos SI. (Cf. Anexo B Guia de Experiências, Apoio Social – Vidas Coloridas II e
Lar Sta Clara)..
Por outro lado, foi transversal à opinião dos promotores abrangidos pelos Estudos de Caso que as
exigências normativas exigem custos elevados ao nível dos projetos de especialidade e ao nível das
exigências ambientais e de risco que não são contempladas no racional financeiro que está
padronizado.
Da análise dos resultados ao inquérito, 44% dos promotores diz que houve desfasamentos dos custos de
construção entre aquilo que foi aprovado e o que o foi executado (Cf. Anexo A2.3.2. - Quadro 109).
Como principal causa (50%) indicam a desatualização dos preços (cf. . Anexo A2.3.2. - Quadro 110).
Acrescentando as duas outras causas mais referidas (Inflação dos custos de construção e
apetrechamento; Custos realizados não estimados no projeto), pode-se interpretar que a maioria dos
projetos em que houve desfasamentos refletiu-se em custos superiores aos que foram estimados e
aprovados.
Esta realidade não se depreende da análise extensiva a partir dos SI dos diferentes Programas, porque a
imputação destes desvios não são sequer elegíveis por parte dos próprios programas.
Q EE2: Os equipamentos já concluídos e em atividade estão a contribuir para melhorar as condições de
acesso das populações aos serviços associados, tendo em conta os objetivos definidos em sede de
aprovação?
Face ao número reduzido de projetos em funcionamento não é possível responder à Questão de
Avaliação com propriedade. No entanto, tomam-se os dados disponíveis até ao momento como
respostas preliminares de análise. Nesse sentido, pode-se dizer que os equipamentos em funcionamento
contribuem para melhorar o acesso das populações no sentido em que os objetivos definidos para a sua
existência é permitir a diminuição da procura através do aumento da capacidade dos equipamentos
construídos.
Não foi possível através da análise extensiva calcular a pontuação média que os projetos obtiveram neste critério
pois tal informação não estava preenchida nos sistemas de informação.
12 Poder-se-ia fazer uma análise quantitativa sobre esta dimensão da resposta à questão de avaliação se o indicador
custo total validado, no caso dos equipamentos em funcionamento tivesse correspondência com a execução
financeira, o que na prática não acontece. Há equipamentos em funcionamento cuja execução financeira não
atingiu os 100% e que se refletem no resultado inscrito neste indicador.
11
60
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Relativamente ao número de projetos em funcionamento, apenas será possível determiná-lo por
aproximação. Uma vez que existe um certo desfasamento temporal entre o momento de introdução de
dados nos Sistemas de Informação e a presente Avaliação, será relativamente útil cruzar estes dados com
os resultados ao inquérito aos promotores que são mais atualizados. Assim, com base na análise extensiva,
9% de projetos encontrava-se em funcionamento. Decorrido pelo menos um semestre, o número de
projetos em funcionamento mais do que duplicou (23%), conforme o gráfico infra demonstra.
Figura 2. Estado de execução dos equipamentos de apoio social
Fonte: Multi-Inquéirto aos Gestores/Promotores dos Equipamentos de proximidade apoiados, IESE/QP, 2012.
A maioria dos projetos concluídos e em funcionamento destina-se à primeira infância ou à terceira idade,
consoante estejamos perante os PO regionais do continente ou do POPH, respetivamente.
Se um dos principais objetivos traçados pelo setor e pelas tutelas políticas era o aumento da capacidade
de um conjunto de valências sociais, pode-se concluir que este objetivo foi em parte cumprido. O
investimento em equipamentos sociais contribui sobretudo para o aumento de capacidade e face aquilo
que foi investido e que se encontra em funcionamento, pode-se concluir que nalguns casos a procura
ficou ajustada à capacidade instalada e que noutros, apesar do investimento feito, a procura ainda é
superior à capacidade instalada (cf. Anexo A2.3.2. – Quadro 102). Estas duas situações encontram-se em
mais de ¾ das respostas obtidas no inquérito aos promotores, o que significa que desde que o
equipamento se encontra em funcionamento não existe oferta a mais. Estes resultados demonstram, por si
só, que algumas questões relacionadas com a eficácia dos programas foram alcançadas.
Um dos objetivos específicos dos PO Regionais, ao abrigo do Regulamento Especifico para a Coesão
Social, era responder em 25% da ocupação do equipamento à população extra-municipal. Quando
questionados os promotores sobre os destinatários dos equipamentos, verifica-se que mais de metade dos
equipamentos (56%) destina-se a servir freguesias de outros concelhos (cf. Anexo A2.3.2. – Quadro 105).
Tendo em conta que este objetivo apenas vigorava como obrigatório no quadro dos apoios dos PO
Regionais e que estes representam menos de metade dos projetos apoiados, pode-se concluir também
que tal desígnio foi conseguido com eficácia.
61
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Q EE3: Em que medida os equipamentos apoiados contribuem para promover a igualdade de género,
sobretudo na perspetiva da criação de melhores condições de conciliação da vida familiar, pessoal e
profissional?
O acréscimo da capacidade em equipamentos sociais favorece por si só uma política de conciliação da
vida familiar, pessoal e profissional. Pensando em determinadas valências este efeito verifica-se nos
seguintes termos: no caso dos idosos, porque retira aos seus significativos a responsabilidade de ficarem
com os idosos a cargo; no caso das creches, porque proporciona, sobretudo, às mulheres a possibilidade
de desempenharem uma atividade profissional e assim contribuir para o rendimento do agregado
familiar; e no caso dos equipamentos para a deficiência, os impactos ainda são mais visíveis porque na
maior parte dos casos, em que as famílias não têm qualquer resposta a este nível, alguém próximo teria
que ficar responsável a tempo inteiro.
Através das visitas aos projetos no âmbito dos Estudos de Caso pode aferir-se algumas medidas
respeitantes ao funcionamento dos equipamentos que contribuem para melhorar as condições e os
ritmos de vida familiar/profissional e pessoal. Um equipamento dirigido à população com deficiência
facilita à comunidade não abrangida diretamente pela resposta, condições para que as famílias possam
usufruir de períodos de tempo sem que tenham a cargo os seus descendentes com deficiência, seja em
períodos de férias, seja de forma mais pontual para qualquer prática do foro quotidiano.
No caso de um Lar de Idosos abrangido também nos Estudos de Caso, os horários de visita praticados são
flexíveis de modo a que as famílias por razões de incompatibilidade horária não deixem de visitar os seus
familiares/amigos.
Interrogando os promotores diretamente sobre estas questões, os resultados apontam para as mesmas
conclusões. Em primeiro lugar, quase 59% dos respondentes referem que o projeto contribui com
valências/atividades que facilitam o cumprimento de tarefas/obrigações familiares e em segundo lugar,
52% regista que o projeto prevê a existência de horários flexíveis e adequados à conciliação entre
obrigações familiares e profissionais (cf. Anexo A2.3.2. – Quadro 107).
Q EE4: Em que medida o conjunto dos equipamentos apoiados estão a ter impactos na estruturação e
ordenamento dos territórios?
Q EE5: Em que medida o conjunto dos equipamentos apoiados estão a ter impactos na competitividade
dos territórios?
Relativamente aos impactos que os equipamentos sociais apoiados estão a ter ao nível da estruturação,
do ordenamento e da competitividade nos territórios não é possível apresentar uma conclusão
consolidada a partir das fontes recolhidas. Desde logo pela insuficiência de equipamentos em
funcionamento face ao universo apoiado. Através dos Estudos de Caso pode-se concluir que o
investimento em equipamentos sociais é promotor de impactos positivos em diferentes planos da
abordagem territorial.
No âmbito dos Estudos de Caso realizados, tona-se evidente a existência de lógicas territoriais presentes
na forma como os promotores justificam a localização dos seus equipamentos. Desde logo, a
acessibilidade do e ao equipamento, quer na perspetiva da população, quer na perspetiva da
integração do equipamento num espaço urbano que facilite o acesso a outros equipamentos que
complementem as atividades desenvolvidas ou que seja atrativo para a realização de parcerias com
62
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
instituições, veja-se, por exemplo, as parcerias entre equipamentos sociais e instituições de ensino superior
ou escolas profissionais em torno dos estágios profissionais integrados em equipamentos sociais.
Num outro estudo de caso a questão do território e da sua estruturação foi bastante focada pelo facto
do equipamento estar inserido num bairro socialmente desfavorecido. O equipamento e a sua qualidade
física tenderão, em parte, a combater o estigma social associado aquele espaço urbano e a configurar
eventualmente outro tipo de práticas residenciais. Por outro lado, promove a mobilidade naquele
espaço, tornando-o menos segregado face à população que lhe é externa.
Houve ainda possibilidade, através de um caso específico, identificar outro tipo de efeitos sobre a
estruturação do território e que são as economias de escala ou as sinergias entre entidades através da
complementaridade dos seus espaços funcionais. A proximidade de um equipamento financiado
(creche) a uma escola de primeiro ciclo sem capacidade para a atribuição de refeições veio permitir a
conciliação de espaços e de atividades para estes fins.
Por fim, devem relevar-se as questões de índole generalista e que, não estando na génese do
planeamento destes investimentos, acabam por ser impactantes. Os territórios beneficiários destes
investimentos, sobretudo os de baixa densidade, têm e terão mais razões para conseguir combater o
isolamento, o decréscimo de população residente, ou mesmo o envelhecimento. Alguns equipamentos
sociais, em particular as creches, podem assumir forte impacto na estruturação dos territórios e na sua
competitividade, a médio prazo, por via da fixação de residentes e por servir de retaguarda às entidades
empregadoras. No entanto, como impactos apenas poderão ser avaliados posteriormente a esta
Avaliação.
Q EE6: Quais os obstáculos ou dificuldades na execução dos projetos aprovados que podem limitar a sua
implementação e, consequentemente, a eficácia dos serviços a prestar?
Conclui-se que os obstáculos mais frequentes estão relacionados com a capacidade financeira do
promotor, o que pode limitar a implementação do projeto aprovado. Outro tipo de obstáculos,
igualmente significativo, prende-se com aspetos procedimentais: i) pagamento/reembolso por parte do
PO e ii) contratação pública e cumprimentos de aspetos jurídicos.
Os Estudos de Caso analisados ajudam a perceber que este tipo de obstáculos pode gerar paralisação
no desenvolvimento dos projetos. Uma das razões para que essa capacidade financeira tenha sido posta
em causa deveu-se à recente atividade dos promotores e à falta de capital/património que servisse de
garantia junto dos credores. Os Equipamentos analisados, em que o equipamento construído já estava
em funcionamento corroboram esta ideia. Os três promotores tiveram que pedir crédito a uma entidade
bancária para poderem assegurar os montantes não cobertos pelo financiamento público. Tal operação
só lhes foi possível porque as entidades detinham património que serviram de garantia bancária.
Os promotores destacam os problemas de capacidade financeira como principal obstáculo ou
dificuldade na implementação do projeto (39,5%), mas também referem aspetos procedimentais, tais
como: i) pagamento/reembolso por parte do PO (38%) e ii) contratação pública e cumprimentos de
aspetos jurídicos (28,7%) (Cf. Anexo A2.3.2. Quadro 100)
63
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
3.2.3 Sustentabilidade financeira dos equipamentos apoiados
QS 1. No processo de seleção dos equipamentos a apoiar foi tida devidamente em conta a
sustentabilidade financeira dos mesmos?
Do ponto de vida programático, a sustentabilidade financeira dos equipamentos sociais constitui na
maioria dos casos uma preocupação acrescida e presente. Do ponto de vista financeiro registam-se
exigências crescentes para garantir esta. Porém, uma reflexão inicial deve ser feita na resposta esta
questão. A sustentabilidade financeira é altamente tributária dos elevados níveis de dependência dos
acordos de cooperação com a Segurança Social.
Por outro lado, verifica-se alguma heterogeneidade no âmbito da consulta de regulamentos específicos,
avisos de abertura de candidaturas e manuais de procedimentos. Os critérios divergem de Programa
para Programa, colocando em causa uma ideia de unidade nesta matéria. A análise possível da
informação de candidatura (embora demasiado vaga) nem sempre apresenta elementos de
sustentabilidade efetivos, inequívocos e fundamentados em evidências empíricas (tanto qualitativas,
como quantitativas). Mesmo assim, o POPH consagra na sua Matriz Referencial de Análise três critérios de
avaliação que concorrem em complemento para acautelar a sustentabilidade financeira: i) relação
entre custo/beneficio, tendo em consideração os custos de referência; ii) existência de parcerias para a
sustentabilidade do projeto e iii) adequação técnica e financeira do projeto. Porém, o modelo de
operacionalização dos critérios não é claro para a Equipa de Avaliação, não vislumbrando evidências de
previsão de estudos mais robustos ou outros elementos de fundamentação e evidência.
Para além daquela Matriz Referencial de análise, o POPH consagra, no seu plano operacional de
avaliação dos projetos, um requerimento de parecer à Rede Social (este com caracter obrigatório e
vinculativo) onde a sustentabilidade assume a quarta maior ponderação (12%) (a seguir aos critérios da
pertinência, subsidiariedade e concertação) e portanto, a sustentabilidade revela-se como preocupação
no processo de seleção das candidaturas em por via de dois momentos avaliativos.
Por seu turno, já no caso dos PO’s regionais, o panorama é menos positivo no que respeita aos critérios de
seleção. Não obstante serem solicitados em sede de candidatura, elementos que se reportem a esta
dimensão, não se percebe de que modo estas evidências são aferidas através de critérios que pelo
estejam identificados como tais nas fichas de avaliação de mérito. Por estes motivos os projetos no âmbito
deste PO inviabilizam uma análise robusta da sustentabilidade financeira e revelam a fragilidade dos
métodos de análise e do próprio processo de seleção nesta matéria, reconhecida aliás pelas Autoridades
de Gestão. De facto, e à semelhança do trabalho realizado com os projetos POPH, a desk research
aprofundada apenas encontra elementos de sustentabilidade fundamentados num número reduzido de
projetos (nomeadamente os que foram alvo de estudo de caso).
As entrevistas realizadas às autoridades de gestão dos PO’s regionais consolidam a tendência global.
Embora os promotores apresentem estudos de viabilidade económica e financeira, confirmada pelos
setores aquando os pareceres setoriais, que comprovam a viabilidade financeira do equipamento, os
métodos de análise e seleção não são considerados adequados e não acautelam os aspetos da
sustentabilidade financeira na sua plenitude. Em concreto consideram que os elementos solicitados são
muito reduzidos e não são adequadamente aferidos (não existindo instrumentos para tal).
Mesmo atendendo ao facto de algumas das fragilidades já enunciadas na evidenciação da
sustentabilidade financeira em fase de seleção dos projetos, é importante refletir nos dados observados
por via da informação prestada pelos promotores. Tendo em conta as informações utilizada para estimar
64
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
o orçamento inicial do projeto, 69,2% dos projetos realiza consulta ao mercado/consulta a projetistas e
praticamente metade (45,6%) fazem análise com base nos custos máximos de construção e
apetrechamento definidos nos regulamentos/normas setoriais (cf. Anexo A2.3.2. – Quadro 108).
Uma outra nota positiva corrobora este panorama, já que na maior parte (69,5%) revelou ter sido feita
estimativa de custos de funcionamento para os 3 primeiros anos de funcionamento.
Ainda do ponto de vista das evidências empíricas, os Estudos de Caso realizados traduzem aprendizagens
positivas neste sentido. De facto, em todos, a sustentabilidade financeira foi acautelada no processo de
seleção por via dos estudos de viabilidade financeira, onde se inserem as análises Cash flow referidas
pelos promotores (Cf. Anexo B Guia de Experiências – Apoio Social).
QS 2. No caso de equipamentos já concluídos e em operação, está garantido o financiamento dos custos
operacionais (utilização e manutenção dos instrumentos, máquinas e apetrechos, recursos humanos, etc.)
associados aos investimentos que foram objeto de apoio? Se sim, qual o contributo dos apoios públicos
para o funcionamento dos equipamentos apoiados?
A garantia do financiamento dos custos operacionais não se verifica de forma inequívoca e global. Um
indicador claro da ocorrência de dificuldades na sustentabilidade fiandeira é o facto de terem ocorrido
dificuldades na execução que podem afetar a garantia do financiamento dos custos, nomeadamente,
tendo em conta desvios nos custos inicialmente previstos e relacionados com montantes de
comparticipação aprovados inferiores ao esperado.
Estas são dimensões não menosprezáveis no caso de entidades privadas que operam num sector
altamente dependente dos financiamentos da Segurança Social em praticamente toda a tipologia de
equipamentos (à exceção dos Lares de Idosos e, em alguma medida, das Creches).
Paralelamente, verifica-se desfasamento dos custos de construção entre o montante executado e o
montante aprovado em candidatura em quase metade dos projetos (44, 5%). Os fatores que concorrem
para o desfasamento apontam para potenciais problemas no financiamento dos custos operacionais,
como a desatualização dos valores usados na estimativa de custos, a inflação dos custos de construção
(80% dos casos) e também custos realizados não estimados no projeto (37, 9% dos casos)13.
Uma dimensão analítica que se pode recuperar para esta questão recai na análise da cobertura dos
custos pelas receitas. De facto, esta dimensão encontra-se prevista e está assegurada no processo de
seleção dos projetos, mas nem sempre está fundamentada de forma inequívoca pelos promotores. Em
muitos dos casos, esta relação é vaga e demasiado sintética. Porém, analisando os equipamentos que
consideram existência de receitas durante o funcionamento, o peso das mesmas no total dos custos de
funcionamento assume uma cobertura acima dos 25% em 64,5% dos casos, embora sinalizando 35% dos
projetos em funcionamento que referem que esse peso está abaixo dos 25% dos custos.
Todos estes elementos evidenciam as fragilidades no planeamento de custos evidenciadas pelos desvios
nos custos. A sustentabilidade financeira dos projetos fica igualmente marcada por exigências
regulamentares exigidas introduzidas na fase de construção. Com efeito, os Estudos de Caso traduzem
uma evidência clara: os equipamentos por si não seriam sustentáveis financeiramente, nem as receitas
cobririam os custos associados à sua construção e custos operacionais, caso as entidades não tivessem
13 A Relação entre exigências de projeto ambiental e custos de construção constitui também um forte elemento de
acréscimo de custos de funcionamento (é necessário ter em conta que o Sistema AVAC exigido no projeto tem um
custo variável entre 15% e 40%, o qual em alguns casos dificilmente será utilizado pelos custos elevados inerentes à sua
utilização).
65
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
dimensão de escala. Esta relação entre sustentabilidade financeira, custos de funcionamento e
exigências ambientais é umas dimensões problema mais focadas pelos inquiridos, incluindo as ilustrações
que se registaram nos Estudos de Caso.
Analisando a resposta à segunda dimensão desta Questão de Avaliação, conclui-se que o contributo dos
apoios públicos para o funcionamento dos equipamentos sociais apoiados é elevado e registam-se
elevados níveis de dependência dos acordos de cooperação com a Segurança Social.
De fato, uma boa parte do financiamento dos custos operacionais dos equipamentos de apoio social (e
que constituem igualmente elementos de sustentabilidade) provêm dos acordos de cooperação com o
ISS, I.P. Segurança Social. As restantes fontes de receita (de expressão mais reduzida) são as mensalidades
dos utentes em conformidade com as compartições familiares previstas na regulamentação sectorial,
protocolos realizados no sentido de garantias bancárias dos empréstimos contraídos para a construção
do equipamento, comparticipações de entidade privadas ao abrigo la Lei do Mecenato e eventos de
angariação de fundos.
A evidenciar este nível de dependência, a partir do peso dos apoios públicos no total do financiamento
previsto para os primeiros 3 anos após o arranque do projeto é superior a 50% do total em mais de metade
dos equipamentos em funcionamento (cf. Anexo A2.3.2. – Quadro 115).
Não obstante, a componente privada neste sector específico deve ser equacionada na perspetiva da
sustentabilidade. Com efeito, mesmo que a dimensão de mercado nos equipamentos de apoio social (à
exceção dos Lares de Idosos) não seja decisivo, constitui uma dimensão relevante. Os dados do
questionário aos promotores ilustram esta situação. Os sinais de um mercado potencial estão refletidos. Os
resultados dos equipamentos que já se encontram em funcionamento (cerca de 40), são evidentes:
9
Em 40,4% destes equipamentos a procura superior à capacidade instalada
9
Em 36,5% destes equipamentos a procura ajustada face à capacidade instalada
Contudo, esta dimensão revela problemas associados. As dificuldades económicas das famílias “cliente”
não permitem acautelar os custos de funcionamento e não obstante as elevadas listas de espera, os
equipamentos concluídos que ainda não estão em funcionamento são “constrangidos” a aguardar que
sejam concedidos acordos de cooperação.
Uma outra evidência é paradigmática nesta apreciação. Nos 18 casos de equipamentos que estão
“concluído fisicamente” mas ainda não entraram em funcionamento, praticamente todos apresentam
como motivo principal, aguardar a celebração de acordos com a Segurança Social (ou aguardar a
emissão da licença de utilização por parte da autarquia, para posterior pedido de acordo com a
segurança social). De facto, esta situação revela-se mais problemática nos equipamentos que traduzem
um mercado frágil (cujos custos não são amortizáveis pelas receitas do mercado) ou seja, os
equipamentos destinados a pessoas com deficiência, que congregam uma boa parte dos projetos
apoiados pelo QREN. Ainda assim, mesmo tendo em conta um mercado mais robusto, como no caso dos
Lares de idosos e Creches, o peso dos apoios públicos é relevante. As evidências recolhidas em Estudos
de Caso ilustram esta situação (Cf. Anexo B – Guia de Experiências - Apoio Social)
Por outro lado, embora em praticamente 70% dos projetos tenha sido elaborada uma estimativa dos
custos de funcionamento para os primeiros 3 anos de funcionamento do equipamento, mais de metade
destes equipamentos não tem previsto financiamento para a totalidade dos custos estimados. Este
constitui um aspeto decisivo, pois na análise das condições do financiamento previsto para os primeiros 3
66
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
anos após o arranque do projeto, em apenas 21 casos, está garantido na íntegra (recursos próprios,
contratos assinados) e em 16 casos está garantido parcialmente (recursos próprios, contratos assinados) –
(Cf. Anexo A2.3.2. – Quadro 114).
3.2.4 Sustentabilidade ambiental dos equipamentos apoiados
QS 3. No caso de equipamentos já concluídos e em operação, foram utilizadas as melhores práticas e
materiais na construção na perspetiva da sustentabilidade ambiental? Os edifícios e equipamentos
apoiados garantem um desempenho ambiental satisfatório (incluindo em matéria de eficiência
energética)?
Analisando os resultados dos inquéritos, mais de 90% dos equipamentos afirmam esse contributo, seja
através da utilização de materiais e equipamentos que permitem otimizar consumos 59,5% dos casos, seja
através da instalação de sistemas de produção de energia com recurso a fontes alternativas (46,8%) ou
através da instalação de outros sistemas de gestão de recursos que melhorem a sustentabilidade
ambiental do equipamento/infraestrutura (15,2 %) (Cf. Anexo A2.3.2. – Quadro 117).
Como em muitas das tendências verificadas nos equipamentos de apoio social, é necessário ter em
sempre em conta a dimensão potencial e de expectativa que grande parte dos atores revelam devido
ao facto de não poderem aferir fatura energética por se encontrarem em execução/em construção
(113/65,3%) ou concluídos fisicamente mas o equipamento não se encontra em funcionamento
(19/11,0%) e portanto registarem uma baixa taxa de execução financeira (cf. Anexo A2.3.2. – Quadro 98).
Mesmo com esta condição, 143 dos equipamentos sociais inquiridos ilustraram exemplos de práticas e
Investimentos realizados na melhoria da sustentabilidade ambiental, o que é notório face aos restantes
perfis de equipamentos. Estas práticas e investimento são diversos emboras concentrados na instalação
de painéis solares/fotovoltaicos e na utilização de materiais que permitem melhorar o comportamento
térmico de edifícios (Cf. Anexo A2.3.2. – Quadro 121)
Curiosamente, os equipamentos sociais são os que apresentam e ilustram soluções em maior número e os
que assumem uma noção clara dos investimentos e dispositivos concretos de desempenho ambiental
satisfatório e em matéria de eficiência energética. Este facto pode justificar-se pela expressiva natureza
das entidades ser de índole privada, onde as preocupações são acrescidas e, matéria de fatura
energética (Anexo A2.1.1. – Quadro 121). Por seu turno, a importância atribuída ao investimento realizado
nos equipamentos apoiados na perspetiva da sua sustentabilidade ambiental, justificou a adoção de
critérios de seleção dos projetos, relativos a esta matéria. Não obstante a existência destes critérios,
sinaliza-se (de acordo com as entrevistas realizadas às autoridades de gestão e em alguns Estudos de
Caso) dificuldades na análise da sustentabilidade ambiental, quer a partir da estimação prévia do
impacto na redução da fatura energética na fase de candidatura, quer no quer respeita à
operacionalização e análise dos critérios. A ilustrar esta tendência, em todos os Estudos de Caso
realizados não são conhecidas evidências de aplicação de critérios objetivos de avaliação do mérito do
equipamento relacionados com a sustentabilidade ambiental e à eficiência energética, por parte dos
gestores.
É também unânime e evidente a visão que a maioria dos atores (promotores, projetistas, técnicos de
construção civil, técnicos de certificação energética, secretários técnicos dos Programas operacionais
financiadores,…) considera que algumas da exigências estão sobre dimensionadas face às necessidades
do país em matéria de controlo energético e climatização.
67
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Analisando agora a dimensão do desempenho ambiental (em matéria de eficiência energética), embora
a esmagadora maioria dos equipamentos de apoio social tenham evidenciado contributo potencial na
sustentabilidade ambiental do equipamento, sem instrumentos de monitorização, deve-se acautelar o
peso de 60% de equipamentos que admitem que contribuiu através da utilização de materiais e
equipamentos que permitem otimizar consumos. Este perfil de respostas é fornecido com base em
expectativas e previsões associadas às soluções adotadas (note-se o número elevado de equipamentos
ainda em execução e onde não é possível comprovar monitorizar o desempenho ambiental e a
eficiência energética). Esta preocupação é levantada, sobretudo, pelos Estudos de Caso. A escassa
existência de sistemas de monitorização de eficiência energética e consumos fragiliza uma noção clara
do retorno dos investimentos nesta matéria.
De facto, e como ficou patente nas diversas tendências e evidências apresentadas, as preocupações em
matéria se sustentabilidade ambiental e eficiência energética adquirem especial relevância na fase pós
construção.
Estas
vão
constituir
umas
das
principais
preocupações
no
futuro
próximo.
Independentemente da escassa existência de práticas e sistemas de monitorização, os atores referem e
simultaneamente a noção de que as tacturas aumentaram significativamente. Esta dimensão é
preocupante na medida em que os elementos em sede de Avaliação dos projetos podem no futuro
melhor planear as condições e ajustar exigências oriundas de transposições comunitárias em matéria de
equipamentos sugeridos, muitos deles pouco ajustados às especificidades climatéricas regionais. Este
desajustamento14 é testemunhado pela maioria dos atores auscultados nesta Avaliação.
Numa visão compreensiva em relação às opções tomadas em matéria de sustentabilidade ambiental e
sua implicação na eficiência e sustentabilidade financeira dos equipamentos e tendo ainda como
referência os Estudos de Caso efetuados, o peso da fatura energética é significativo no total de custos de
funcionamento dos equipamentos. Em alguns casos, as perspetivas de amortização via eficiência de
consumos, não estão garantidas. As despesas de manutenção associadas, assim como o perfil de
consumos criam, portanto, um balanço desequilibrado.
Os Estudos de Caso realizados são também exemplares na potencialidade de ilustração e aprendizagem
coletiva nesta matéria de Avaliação. (Cf. Anexo B – Guia de Experiências - Apoio Social)
Não obstante esta tendência global evidenciada, deve evidenciar-se, para efeitos de aprendizagem
coletiva e transferibilidade para os restantes tipo de equipamentos15, um exemplo paradigmático obtido
em Estudos de Caso no que toca à função de monitorização da eficiência energética. (Cf. Anexo B –
Guia de Experiências - Apoio Social – Creche Mãe). 14
Ver também, nesta matéria, os elementos da resposta às questões que se prendem com a Eficiência e eficácia dos
equipamentos apoiados e a sua sustentabilidade financeira, designadamente, na lógica do desequilíbrio entre
exigências ambientais e custos.
15 As fichas de Estudos de Caso serão parte integrante do Relatório final. A opção de não inclusão prende-se com a
realização de Estudos de Caso em simultâneo com a análise de informação que conta neste relatório.
68
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
3.3. Setor do Desporto
3.3.1 Pertinência dos equipamentos apoiados
QP1: Os Investimentos aprovados dão resposta a necessidades não preenchidas por equipamentos já
existentes com funções semelhantes nas proximidades?
O investimento na expansão e qualificação das redes de infraestruturas desportivas, contribuiu para a
generalização e o incremento da prática desportiva. Respondeu a objetivos e necessidades específicas
locais identificados pelos promotores em sede de candidatura e, de acordo com a sua fundamentação,
não satisfeitas pelas redes existentes, já que, na maior parte dos casos, visou dotar os respetivos territórios
de influência de instalações e valências anteriormente não existentes ou com deficiente nível de
qualificação. Permitiu também dotar os territórios de condições para incrementar o desporto escolar
(principalmente na Região Norte), garantir uma oferta pública mais abrangente em termos de segmentos
da população e, em menor número de casos, servir de apoio a clubes e associações desportivas e
incrementar a formação de atletas e o desporto federado.
O contributo do investimento para responder a deficiências do sistema de infraestruturas desportivas é
notório, em particular, no caso do apoio a grandes campos relvados, que resultou de um orientação
clara do investimento para a concretização de uma medida de política de desenvolvimento desportivo,
no sentido de responder a um objetivo nacional. O maior investimento em pequenos campos de jogos e
também pavilhões, tipologias de grande relevância na satisfação das necessidades do sistema de
infraestruturas de proximidade, bem como a sua associação ao desporto escolar, revela também
convergência do investimento com a política de desenvolvimento desportivo.
A fragilidade de grande parte dos diagnósticos sobre os territórios de influência dos investimentos, bem
como o desconhecimento da oferta e daquelas que serão as principais lacunas do sistema de
infraestruturas desportivas nos territórios de incidência do investimento, limitam uma resposta mais robusta
à questão de avaliação.
Os resultados da análise documental aprofundada e dos inquéritos aos promotores, permitiram identificar
as principais necessidades e lacunas que estão na base dos investimentos realizados:
•
Em 80% das candidaturas analisadas, é explicitamente referida a inexistência ou insuficiente
oferta, no seu território de influência, de instalações semelhantes e/ou com condições para a
prática das mesmas modalidades. A grande maioria dos Promotores inquiridos (85,9%) revelou
que o contributo do projeto para “criar infraestruturas e serviços anteriormente não existentes”, foi
muito forte ou forte. No caso dos projetos que consistiram em construções de raiz, quando
inquiridos sobre o critério mais relevante para a escolha da localização, os promotores
valorizaram principalmente a ”deficiente oferta local de infraestruturas de natureza semelhante”,
que recolheu 60% das opções de resposta. (Anexo A2.3.2. – Quadro 129). Nos casos em que já
existiam equipamentos da mesma natureza no seu território de influência, o investimento é
justificado principalmente pela subdotação global ou pela deficiente qualidade das instalações
existentes.
•
A necessidade de apoiar e incrementar o desporto escolar é referida em 37% dos projetos objeto
de análise documental e principalmente daqueles apoiados na Região Norte, onde os projetos
apoiados no âmbito do RE Equipamentos para a Coesão Local, tiveram como condição de
69
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
admissibilidade expressa no (único) Aviso dirigido aos Municípios, a proximidade e associação aos
Centros Escolares apoiados (Pré-escolar e 1º ciclo EB)16.
•
Num número mais reduzido de projetos foram ainda referidas (i) a necessidade de garantir o
acesso do público em geral à prática desportiva a todos os estratos e grupos etários nos casos em
que a afetação das instalações existentes, maioritariamente a clubes ou escolas, limita o acesso
da comunidade local e (ii) as insuficientes condições para apoiar e satisfazer as necessidades dos
clubes desportivos, ou seja, a formação de atletas e o incremento do desporto federado.
Os Estudos da Caso evidenciam a importância dos projetos apoiados para o acréscimo do número de
praticantes e para ao acréscimo da regularidade da prática desportiva. A percentagem de utilizadores
inquiridos que não frequentavam anteriormente outra infraestrutura semelhante varia entre 40% e 56% nos
3 casos onde foi realizado este inquérito. O facto de passarem a ter acesso a uma infraestrutura antes não
existente foi determinante para se tornarem utilizadores / praticantes para uma percentagem de
inquiridos que varia entre 35% e 69% nos 3 casos observados. As elevadas taxas de ocupação das
infraestruturas alvo de estudo de caso são evidência de que elas vieram preencher lacunas da oferta
local em termos de instalações e também dos segmentos da população abrangida. (Cf. Anexo B – Guia
de Experiências - Desporto, Pavilhão Municipal Oliveira de Azeméis, Pista de Atletismo de Pombal e
Piscinas Municipais de Évora: Melhoria das condições de acesso à prática desportiva).
A fundamentação dos projetos nem sempre é acompanhada de elementos objetivos relativos a situação
de referência (rácios de dotação, taxas de ocupação das infraestruturas existentes ou elementos sobre a
procura social), dificultando a avaliação da sua pertinência face às necessidades locais, ou de
elementos de evidência da sua inserção em Cartas Educativas, nos casos em que a fundamentação
reside na promoção do desporto escolar17. Nestes casos, é apresentada prova da sua proximidade a
Centros Escolares e / ou a intenção de promover a sua utilização partilhada por escolas
(protocolo/declaração). Acresce ainda que em 50% dos projetos objeto de análise documental
aprofundada, não é apresentada evidência, em sede de candidatura, do seu enquadramento em
Planos de Ação de estratégias urbanas e/ou instrumentos de planeamento sectorial ou territorial de
âmbito local ou sub-regional previamente aprovados.
Quando analisada a pontuação média obtida pelos projetos financiados no âmbito do RE Equipamentos
para a Coesão Local, no critério “Adequação do equipamento à pertinência das necessidades locais”18,
verifica-se que aqueles apoiados na Região Norte apresentaram a classificação média mais elevada
(4,1), contra uma pontuação média de 3,9 numa escala de 3 a 5, nas 3 Regiões de Convergência.
O investimento concentrou–se ainda em tipologias que permitiram também superar carências do sistema
de infraestruturas desportivas percecionadas à escala nacional:
•
O forte investimento realizado na criação de grandes campos de jogos com relvados sintéticos,
visou o cumprimento de um objetivo de política, no sentido de dotar desta infraestrutura os
Municípios que, na sua área de competência territorial, não dispunham de nenhum equipamento
desportivo de natureza semelhante. O Programa apenas apoiou a instalação de campos
relvados sintéticos pré selecionados no âmbito do procedimento de pré-seleção da Medida 2 – O
Aviso Apresentação de Candidaturas - ED/1/2009.
17 Foram alvo de análise documental aprofundada na região Norte, 14 projetos.
18 Esta análise foi desenvolvida apenas para as 3 Regiões de convergência em que foi aplicado este Regulamento e
para o total de projetos para os quais está disponível esta informação (61: 10 no Norte, 31 no Centro e 21 no Alentejo).
16
70
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Primeiro Relvado, cujo prazo de execução foi 2007-2009, realizado pelo Instituto do Desporto de
Portugal, I.P., localizados nas NUTS II do Norte, Centro e Alentejo.
•
A focalização do investimento em pequenos campos de jogos e, com menor expressão, em
pavilhões19 (Anexo A2.1.2. - Quadro 39), tipologias de grande polivalência e relevância no
preenchimento das necessidades e lacunas do sistema de infraestruturas de proximidade, bem
como o facto de um grande número estarem associadas ou localizadas na proximidade de
escolas (principalmente na região Norte), revela a convergência do investimento com a política
de desenvolvimento desportivo no sentido de satisfazer as necessidades dos estratos mais jovens
da população, no quadro das atividades escolares e extraescolares, na perspetiva do
lançamento das bases para a aquisição de competências motoras e hábitos desportivos20 e
promover a atividade desportiva em todos os estratos da população. O incentivo, em 2007, à
criação de pequenos campos de jogos através da celebração do Contrato-Programa de
Desenvolvimento Desportivo entre a FPF e o IDP, I.P. designado por Medida 4 - Mini-Campos
Desportivos21. traduz a valorização atribuída pelo IPDJ e pela ex-SEJD a esta tipologia e a
perceção de carências significativas a nível nacional.
Ao contrário dos casos anteriores, é de referir o (reduzido) investimento em pistas de atletismo (apenas 5
das 364 instalações apoiadas se incluem nesta tipologia). Embora não estejam disponíveis dados
actualizados, em 2001, de acordo com a Carta das Instalações Desportivas Artificiais de Portugal
Continental, a dotação de SDU/hab. nesta tipologia, no Continente, era a que mais se distanciava da
dotação objetivo (0,09m2/hab. face a uma dotação objetivo de 0,80m2/hab.).
QP 2: Os investimentos aprovados permitem aumentar as taxas de cobertura dos serviços em causa
(quando aplicáveis) nos territórios onde essas taxas são mais reduzidas?
QP 3: Os investimentos aprovados permitem, no seu conjunto, a criação ou o reforço de equipamentos
nos territórios menos dotados dos mesmos, assegurando simultaneamente uma adequada e racional
distribuição dos equipamentos por esses territórios?
O contributo do investimento realizado para o acréscimo da cobertura territorial é indiscutível e
evidenciado pelos resultados da análise documental e do inquérito aos promotores, que revelam a
incidência dos investimentos em territórios não dotados de infraestruturas semelhantes ou com uma oferta
deficiente, como já foi referido na resposta à Questão de Avaliação anterior.
O investimento realizado contribuiu para o acréscimo da capacidade instalada e da cobertura territorial
nas 3 regiões de convergência, mas principalmente na Região Norte e, em segundo lugar, na região
Centro, principalmente nos territórios de expansão da Área Metropolitana do Porto. Na Região de Lisboa,
o investimento, teve um contributo muito reduzido para o acréscimo da cobertura, embora pertinente do
ponto de vista da incidência territorial face ao diagnóstico regional. Na Região do Algarve, o
investimento, também muito reduzido e centrado na criação de instalações recreativas destinadas à
atividade física informal, embora pertinente à luz das estratégias de desenvolvimento urbano em que se
19
O desconhecimento, na maior parte dos casos da dimensão da infraestrutura, designadamente da SDU, limita a sua
classificação, já que estamos perante instalações cuja dimensão varia entre 400m2 e 1600m2 que configuram
equipamentos com caraterísticas e funções distintas.
20 Os espaços para a prática desportiva – Conceitos e Premissas de Programação – A. Cabral Faria.
21
Com
recurso exclusivamente a fundos nacionais, foi apoiada a construção de 202 Mini-Campos em todo o País,
entre 2007 e 2009.
71
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
enquadram os projetos, não permitiu eliminar as carências sinalizadas no diagnóstico regional elaborado
no âmbito do POR 2007-13.
Desconhece-se contudo em que medida o investimento foi realizado nos territórios mais carenciados,
bem como o seu contributo efetivo para o acréscimo da cobertura e para a redução das assimetrias inter
e intra-regionais, por deficiente informação sobre a cobertura no início do período de programação e os
territórios ainda (ou mais) deficitários. Perante a referência, nos PO Regionais, à necessidade de
completar as redes e colmatar carências ainda existentes, este desconhecimento, limita também a
avaliação da racionalidade e da adequação da distribuição do investimento.
Os 289 projetos apoiados envolveram a construção de 216 novas instalações, principalmente Pequenos
campos de jogos e Pavilhões, 60% das quais na Região Norte.
Em 80% das candidaturas analisadas, é explicitamente referida a inexistência ou insuficiente oferta, no seu
território de influência de instalações semelhantes. Os resultados do inquérito aos promotores, revelam
que, para 84,6%, o contributo do projeto para “servir áreas do território anteriormente não cobertas” foi
muito forte ou forte e para 85,6%, o contributo do projeto para “criar infraestruturas e serviços
anteriormente não existentes”, foi muito forte ou forte. (cf. Anexo A2.3.2. - Quadro 129). No caso dos
projetos que consistiram em construções de raiz, quando inquiridos sobre o critério mais relevante para a
escolha da localização, os promotores valorizaram principalmente a ”deficiente oferta local de
infraestruturas de natureza semelhante”, com 60% das opções de respostas.
Também de acordo com os resultados do Inquérito aos promotores, a utilização efetiva demonstra que
apenas 9,2% dos casos têm uma “procura inferior à capacidade instalada, mas em crescimento”, sendo
que, em 8 casos, uma vez que estão em funcionamento há mais de 1 ano, esta situação pode ser
sintomática de uma saturação da oferta. Na maior parte dos casos, a procura é ajustada à capacidade
instalada (68%) ou mesmo superior (10%). (Cf.Anexo A2.3.2. – Quadro 128).
A ausência de informação disponível atualizada sobre as infraestruturas existentes por tipologia e a sua
distribuição no território22, impossibilitando a identificação, de forma objetiva e sistemática, dos territórios
mais carenciados face às dotações objetivo de superfície desportiva (SDU/hab.)23, bem como a ausência
de diagnósticos atualizados que sinalizem os territórios menos dotados ou onde persistiam carências de
equipamentos desportivos, depois do investimento realizado no QCA III24 e nos últimos anos com recurso a
fundos nacionais, condicionou quer a visão territorial das principais carências/fragilidades do sistema de
O último levantamento das instalações desportivas artificiais em Portugal Continental – Carta Das Instalações
Desportivas Artificiais, realizado pelo CEFD, data de 2001. Posteriormente, nalgumas regiões foram feitas atualizações
posteriores em 2003 com a colaboração de serviços regionais, designadamente do Instituto do Desporto, em resposta
à solicitação do Gabinete do Coordenador da Medida do Desporto do anterior QCA no sentido de facilitar a
avaliação da execução do QCA III e também de preparar o no período de programação, nalgumas regiões. Não está
contudo disponível um quadro geral das instalações e superfície desportiva disponível, construído com critérios
homogéneos para o território do Continente, resultado destas atualizações.
23 As dotações objetivo estão definidas apenas para as seguintes tipologias: Grandes campos de jogos, pistas de
atletismo, pequenos campos de jogos, piscinas cobertas, piscinas de ar livre, pavilhões e salas de desporto. Para as
instalações de caráter recreativo, de dimensões e características livres, não estão definidos objetivos de dotação.
24 A avaliação, a nível nacional, do QCA III, no que respeita à medida do Desporto, considerou “muito elevado”, ou
seja, igual ou superior a 100%, o cumprimento das metas estabelecidas para os indicadores de dotação de
infraestruturas desportivas. De acordo com os Relatórios de Execução Finais dos Programas Operacionais Regionais,
foram remodeladas / construídas as seguintes infraestruturas: Norte – 96; Centro – 33; Lisboa e Vale do Tejo – 52; Alentejo
– 30; Algarve – 30. A mesma avaliação continha referências, nos Relatórios Finais de execução dos PO Regionais, à
necessidade de, no futuro, se proceder a diagnósticos sobre a dotação de equipamentos (cultura, educação, saúde e
desporto) e à definição das redes regionais e supramunicipais.
22
72
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
infraestruturas desportivas, quer a medida do acréscimo do investimento em avaliação, face à situação
de partida, condições fundamentais para responder às questões colocadas.
Nas Áreas Metropolitanas, territórios percepcionados pelo IPDJ25 como carenciados em termos de
equipamentos de proximidade e que concentram atualmente 45% da população do Continente26, o
contributo para o acréscimo das taxas de cobertura foi reduzido, já que, das 364 instalações desportivas
construídas de raiz e requalificadas, apenas 10,2% (37) se localizam nas Áreas Metropolitanas de Lisboa e
Porto, sendo que esta foi mais beneficiada (27 instalações contra 10 na AM de Lisboa).
Na Região Norte, aquela que absorveu o maior número de projetos e volume de investimento, (162
projetos com 191 instalações desportivas), entre as instalações apoiadas, 68% são construções de raíz, o
que sugere um forte contributo dos investimentos realizados no sentido da correção das carências,
principalmente quantitativas27 e do acréscimo das taxas de cobertura. Quanto à pertinência territorial dos
investimentos é relevante a concentração de 30% das instalações construídas de raiz na Região na subregião do Tâmega, cujo crescimento reflete a tendência de expansão recente da AM do Porto. A Área
Metropolitana do Porto, considerando os seus limites institucionais, absorveu de 15,3 % das instalações
construídas na Região, o que a coloca entre os territórios mais beneficiados, tal como Trás-os-Montes e
Minho Lima. (Cf. Anexo A2.1.2. - Quadros 35 e 41).
A Região Centro, foi, depois da Região Norte, aquela que, apoiou um maior número de projetos (73
projetos com 97 instalações) e que absorveu maior volume de investimento (35% do total). Entre as
instalações apoiadas, 51,5% respeitam a construções de raiz, o que deixa antever um acréscimo
significativo da superfície desportiva e sugere um acréscimo da cobertura, sendo que os territórios mais
beneficiados foram Dão-Lafões e Baixo Vouga, em parte coincidente com a área suburbana do Porto.
Uma vez que a Região apresentava já em 2003 uma cobertura global favorável no contexto do
Continente e uma equilibrada distribuição territorial das infraestruturas existentes, a ausência de
informação atualizada sobre os territórios ainda carenciados, bem como a ausência de qualquer objetivo
programático, não permite avaliar o contributo efetivo para o acréscimo da cobertura e da
racionalidade da sua distribuição territorial. (Cf. Anexo A2.1.2. - Quadro 41).
Na Região de Lisboa, o investimento realizado terá um reduzido impacto no acréscimo das taxas de
cobertura na Região, já que foram apoiadas apenas 10 infraestruturas. Contudo, reveste-se de grande
pertinência no que respeita à sua incidência territorial, já que 6 das 10 instalações desportivas construídas
e requalificadas no âmbito de operações de regeneração urbana (PRU), se localizam em bairros críticos,
caracterizados pelas deficientes condições de vida das populações residentes e desqualificação
urbanística28. Face ao diagnóstico regional efetuado no âmbito do POR 2007-13, que refere, para além
da persistência de carências e assimetrias na cobertura dos equipamentos desportivos de proximidade, o
“défice de modernização, desadequação, insuficiência ou desordenada cobertura territorial de
equipamentos descentralizados de desporto, entre outros, nas manchas de habitação precária, áreas
urbanas degradadas, zonas de origem clandestina ou áreas centrais em desertificação existentes na
25
Ver síntese de entrevista realizada com IPDJ
INE, Censo de 2011.
27
Em 2003, apresentava uma dotação em equipamentos desportivos (m2/1000 hab.) inferior à média nacional em
todas as tipologias de infraestruturas de base, exceto piscina coberta. O PO Regional definiu como meta apoiar 120
equipamentos desportivos no âmbito do RE Equipamentos para a Coesão Local, o que revela a persistência de
carências no início do atual Período de Programação.
28
(Bela Vista em Setúbal, Odivelas, Bairro padre Cruz em Lisboa e Almada Poente – zona do PIA).
26
73
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Região de Lisboa”, a incidência territorial do investimento parece revelar-se adequada e contribuir para
uma distribuição racional da oferta.
Na Região Alentejo, foram construídas 27 novas instalações, o que revela o acréscimo da cobertura
principalmente no Alto Alentejo e no Baixo Alentejo, desconhecendo-se, no entanto, face à situação de
partida, a medida deste acréscimo. Não obstante a referência do POR 2007-13 à necessidade de
promover a conclusão das redes de desporto, o desconhecimento da cobertura e dos territórios mais
carenciados não permite concluir sobre a adequação e racionalidade da distribuição territorial do
investimento.
Na Região do Algarve, o investimento apoiado, apenas 2 projetos, um em Tavira e outro em Loulé,
contribuíram para acrescer a cobertura em instalações recreativas e destinadas à atividade física
informal. Não contribuíram para eliminar as carências sinalizadas no diagnóstico regional elaborado no
âmbito do POR 2007-13: 6 concelhos sem piscina coberta, outros 6 sem pavilhão desportivo municipal
dimensionado para a população do concelho e 16 freguesias do interior/periferia sem campo de jogos.
Embora no Programa esteja inscrita a intenção de dar continuidade ao fecho da rede de equipamentos
dotando cada município dos equipamentos básicos em áreas como o desporto (pavilhão desportivo,
piscina municipal), estas carências não foram satisfeitas através dos investimentos objeto da Avaliação29.
O recurso a outra fonte - a pontuação atribuída aos projetos apoiados nos critérios de seleção relevantes
para avaliar o grau de cobertura nos seus territórios de influência, permitiu concluir o seguinte:
No caso dos equipamentos financiados pelo POVT, a pontuação atribuída aos projetos no critério “Índice
disponível da dotação útil global de equipamentos desportivos de base na área territorial servida”, revela
que apenas 18 projetos (24,7%) incidiram em territórios onde a cobertura era muito baixa (inferior a
2m2/hab.) e que 27 projetos (37%), se localizam em territórios com uma boa cobertura (igual ou superior a
4m2/hab.).
No caso dos projetos apoiados pelos PO Regionais no âmbito do RE Equipamentos para a Coesão Local,
a pontuação obtida pelos projetos no critério “inserção em municípios com níveis de cobertura mais
reduzidos”30, revelou que apenas 35,5% obtiveram uma classificação de 5, que traduz a sua inserção em
territórios com reduzido nível de cobertura, sendo que o Alentejo surge como a região onde o
investimento teve uma maior incidência em territórios com baixos níveis de cobertura Média 4.05). A
Região Norte surge na posição oposta, onde o investimento incidiu mais em territórios com melhor
cobertura (média 3,8).
QP 4: Os investimentos aprovados permitem melhorar a qualidade dos serviços nos territórios onde se
verificavam maiores défices na qualidade dos mesmos?
O investimento realizado permitiu requalificar 148 instalações já existentes, o que revela o contributo para
a redução do défice de qualidade das instalações existentes, com impacto na melhoria das condições
da prática desportiva, bem como na melhoria dos resultados dos clubes e atletas.
O facto de, na Região do Algarve, não se aplicarem os Regulamentos Específicos mais vocacionados para os
equipamentos desportivos (RE Infraestruturas e Equipamentos Desportivos e RE Equipamentos para a Coesão Local),
condicionou a orientação da procura e o contributo, quer do PO Regional, quer do POVT para o fechamento das
redes de infraestruturas desportivas.
29
30
Esta análise foi desenvolvida apenas para os projetos apoiados nas 3 Regiões de convergência, onde foi aplicado
este Regulamento, para o total de projetos para os quais está disponível esta informação (62: 12 no Norte, 31 no Centro
e 22 no Alentejo).
74
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
O valor acrescentado das requalificações consistiu principalmente na melhoria da funcionalidade, do
conforto térmico no caso das instalações cobertas, do piso, das condições regulamentares para a prática
desportiva, da iluminação e criação de balneários. No caso de construções de raiz, os principais fatores
diferenciadores face à oferta pré-existente, são a funcionalidade das infraestruturas, a segurança e a
iluminação.
A resposta à Questão de Avaliação é contudo limitada pela impossibilidade de ter uma visão
territorializada da dimensão qualitativa das infraestruturas desportivas existentes e, assim, identificar os
territórios que apresentavam maiores défices nesta matéria no início do período de programação.
O investimento realizado permitiu requalificar 148 instalações contribuindo assim para reduzir o défice de
qualidade das instalações existentes, um problema do atual sistema de infraestruturas desportivas,
sinalizado pelo IPDJ que, considera a sua qualificação uma prioridade31 (cf. Anexo A2.3.2. - Quadro 39).
A requalificação de infraestruturas existentes incidiu principalmente nos Grandes campos de jogos32, a
única tipologia em que o número de requalificações foi superior ao número de construções de raiz (71 86,6%), tendo consistido maioritariamente no arrelvamento sintético de campos já existentes, embora em
muitos casos o investimento tenha sido acompanhado de outras intervenções de qualificação. Este
investimento, maioritariamente financiado pelo POVT33, enquadra-se numa prioridade consubstanciada
na Medida 2 – “O Primeiro Relvado”, dirigida a concelhos que não dispunham de Grande campo de
jogos relvado34. Permite melhorar as condições de prática desportiva nas modalidades associadas a esta
tipologia nas vertentes recreativa e, principalmente, formativa e de competição, bem como melhorar as
condições para a realização de eventos desportivos, potenciando assim a atividade desportiva formal. As
piscinas cobertas surgem como a 2ª tipologia onde a percentagem de requalificações foi mais elevada
(44,4%).
Os resultados do inquérito aos promotores das infraestruturas apoiadas evidenciam o valor acrescentado
dos projetos na garantia de condições que permitem ultrapassar o défice de qualidade existente e
melhorar as condições da prática desportiva.
No caso apenas dos projetos que visaram a requalificação de instalações pré-existentes, o valor
acrescentado consistiu principalmente na melhoria da sua funcionalidade e segurança (valor
acrescentado foi considerado “forte” e “muito forte” por 94% e 95% respetivamente) e, pela ordem que
se segue, na melhoria do piso (86,2%) e das condições regulamentares para a prática desportiva (72%)
com impacto potencial na diversificação das modalidades e na qualidade da formação, na melhoria da
iluminação (64,5%), com impacto forte no caso das infraestruturas descobertas, no acréscimo das taxas
de utilização por via do seu uso noturno, e na criação de balneários e outras instalações de apoio (54,8%),
com impacto na melhoria das condições de conforto. No caso dos projetos que visaram a requalificação
de instalações cobertas, a melhoria do conforto térmico foi considerado como um valor acrescentado
“Muito forte” e “forte” por 81,3% dos inquiridos.
Entrevista com representantes do IPDJ – Divisão de infraestruturas desportivas.
Os Grandes campos de Jogos correspondem a 48,3% das infraestruturas requalificadas.
33 Dos 71 projetos de requalificação de Grandes campos de jogos, 53 foram financiados pelo POVT e 14, pelos PO
Regionais.
34 O POVT apoiou a instalação de campos relvados sintéticos que foram pré-selecionados no âmbito do da Medida 2 –
O Primeiro Relvado, pelo IDP- I.P..
31
32
75
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
No caso de novas construções de raiz, o principal valor acrescentado face à oferta previamente
existente, em termos qualitativos, consistiu na melhoria da funcionalidade das infraestruturas, da
segurança e da iluminação, que surgem assim como os principais fatores diferenciadores da oferta préexistente. Embora a principal motivação apontada pelos promotores para a construção de novas
infraestruturas seja o acréscimo da cobertura territorial e a satisfação de necessidades de locais, é
também por vezes referida a degradação de equipamentos existentes e a sua desadequação à prática
desportiva.
Os Estudos de Caso realizados evidenciaram a importância da qualificação das infraestruturas na sua
atratividade, na diversificação da oferta e na qualificação da formação desportiva. O incremento da
prática desportiva nas várias vertentes, bem como a melhoria dos resultados dos clubes e atletas e do seu
posicionamento nas competições e rankings quando estes tiveram acesso a infraestruturas com melhores
condições de formação/treino, é um resultado já visível destes investimentos35. Os resultados do inquérito
aos utilizadores revelaram elevados níveis de satisfação com a qualidade das infraestruturas e com a
melhoria das condições de treino e prática desportiva.
QP 5: Em termos globais, os investimentos aprovados contribuem para a coesão e a valorização
territoriais, ao permitirem melhorar o acesso e a qualidade dos serviços prestados às populações nos
domínios em causa?
O investimento realizado no acréscimo da capacidade instalada e na qualificação de infraestruturas préexistentes, incidiu, na maior parte dos casos, em territórios onde é apontada a inexistência de
infraestruturas semelhantes ou a sua insuficiente capacidade e/ou qualidade, o que revela o seu
contributo para a valorização territorial e sugere também um contributo significativo para a coesão
territorial. Este contributo é justificado pelo acréscimo da cobertura e a generalização e qualificação da
oferta, promovendo uma maior equidade territorial no acesso a estas infraestruturas, tal como
comprovado nas respostas às Questões de Avaliação anteriores. Permitiu ainda, pelo alargamento da
oferta em termos de modalidades e programas desportivos e pelas condições de acesso criadas, uma
maior abrangência dos vários grupos e estratos da população, incluindo a população portadora de
deficiência.
Não obstante o maior investimento nas regiões de convergência bem como a sua incidência nas áreas
rurais e de baixa densidade, a impossibilidade de ter uma visão territorial dos territórios mais carenciados,
limita a avaliação do contributo destes investimentos para a redução das assimetrias territoriais inter e
intra regionais e uma resposta mais robusta à Questão de Avaliação em matéria de coesão territorial.
A resposta à Questão de Avaliação remete para a abrangência e pertinência territorial dos investimentos.
Neste caso, é relevante referir que o maior investimento foi feito nas regiões de convergência (Norte,
Centro e Alentejo), principalmente na Região Norte, a mais populosa do território do Continente e, em
segundo lugar, na Região Centro. Nestas duas regiões é de destacar o forte investimento nas “zonas
rurais” (que não montanhas, ou zonas de fraca e muito fraca densidade populacional), bem como, na
Região Centro, em “zonas de fraca e muito fraca densidade populacional”, largamente mais
beneficiadas que as “aglomerações urbanas”. Na região Alentejo, destaca-se a concentração do
investimento em “zonas de fraca e muito fraca densidade populacional”. (cf. Anexo A2.1.2. - Quadro 36).
35
cf., Anexo B - Desporto: Pista de Atletismo de Pombal e Pavilhão Municipal de Oliveira de Azeméis.
76
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Na região de Lisboa, embora o investimento tenha sido muito reduzido, destaca-se a sua relevância do
ponto de vista da promoção do acesso em áreas com deficientes condições de vida, contribuindo para
a inclusão social das comunidades residentes.
3.3.2 Eficiência e eficácia dos equipamentos apoiados
Q EE1: Os custos previstos (e/ou efetivos) na construção das infraestruturas e no seu apetrechamento são
adequados?
O efeito do recurso a projetistas especialistas e com experiência nas tipologias em questão, o
acompanhamento rigoroso da execução dos trabalhos bem como a utilização do procedimento
concursal, responsável pela redução dos valores base dos projetos e que contribuiu para a sua
adequação aos valores de mercado, apontam para a adequação dos custos dos projetos.
A fraca padronização dos investimentos e das respetivas componentes de custo, condicionaram a
análise comparativa, de uma forma extensiva, entre os custos aprovados e efetivos e os custos de
referência definidos para as diferentes tipologias em avaliação. Os Estudos de Caso, a fonte mais
adequada para esta análise, revelaram a adequação do custo total dos projetos observados (aprovado
e efetivo) face ao CMR definido para a respetiva tipologia.
Os resultados do inquérito aos promotores e dos Estudos de caso, revelaram que os desvios entre os custos
aprovados e os custos efetivos dos projetos, tiveram uma expressão reduzida, situação para a qual terá
contribuído a não elegibilidade de “trabalhos a mais” e a utilização do procedimento concursal.
Os Estudos de Caso, a fonte que se revelou mais adequada para avaliar a relação do custo dos projetos
e os Custos Máximos de Referência (CMR) definidos para as respetivas tipologias, evidenciaram que em 3
dos casos observados, o custo total aprovado da infraestrutura situou-se abaixo do CMR para as
respetivas tipologias, o que revela a sua adequação.
Com efeito, embora a análise extensiva sugira uma fraca adequação do custo dos projetos apoiados
pelo POVT e pelos PO Regionais face aos CMR definidos pelo IPDJ, ela revelou-se pouco adequada para
aferir aquela relação uma vez que o custo total dos investimentos incorpora em muitos casos outras
componentes para além da construção/modernização da infraestrutura para a qual foi definido o CMR,
nomeadamente IVA, estudos e projetos e outros equipamentos. Esta análise carece assim de
aprofundamento sobre as caraterísticas e a padronização dos investimentos face às tipologias e
componentes de investimento para as quais foram definidos CMR, só possível no âmbito dos Estudos de
Caso. Os resultados do Inquérito aos promotores, revelaram o reduzido recurso aos custos máximos de
referência (CMR) na orçamentação dos respetivos projetos (19%). A opção recaiu principalmente na
consulta ao mercado / a projetistas (60,5%). Esta situação pode ser explicada pela exigência de um
elevado grau de maturidade aquando da apresentação destas candidaturas, o que conduziu a que os
beneficiários fossem confrontados com o CMR numa fase em que, em princípio, já não poderiam ajustar o
objeto do que foi posto a concurso (embora alguns beneficiários tenham optado por reduzir o objeto do
contrato depois de constatarem esta limitação). Os Estudos de Caso realizados confirmaram o recurso a
projetistas especialistas e com experiência nas tipologias em questão, quer para a elaboração do projeto
quer para a execução da obra, bem como as vantagens desta opção na otimização dos custos. O
rigoroso acompanhamento da obra por parte das entidades promotoras, contribuiu para o controlo dos
custos programados.
77
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Em 3 casos observados os projetos de execução tiveram parecer favorável do IPDJ (2) ou estreito
acompanhamento da respetiva federação desportiva (1).
No que se refere à dimensão dos desvios registados entre os valores aprovados e executados, os
resultados do inquérito aos promotores dos projetos apoiados, permitiu verificar que, quando
questionados sobre a existência de desfasamento, a maioria (136-86,1%) referiu não ter havido desvios.
(cf. Anexo A2.3.2. - Quadro 135). Para esta situação contribui certamente o facto de não serem elegíveis
“trabalhos a mais” e também a utilização do procedimento concursal. Em 3 dos 4 casos estudados em
profundidade, o valor das adjudicações foi inferior ao valor base do concurso.
Nos casos em que foi admitida a existência de desvio (14%), os motivos apontados para a sua justificação
foram maioritariamente “Custos realizados não estimados no projeto” (45%). Foram também referidos a
“Desatualização dos valores usados na estimativa de custos” (20%), “Inflação” (10%) e “Outro(s)” motivos
não identificados (30%). (cf. Anexo A2.3.2. – Quadro 136).
Os Estudos de Caso permitiram verificar que, nos 2 casos em que se verificaram desvios, estes tiveram um
significado muito reduzido (1% e 3% do custo total final do projeto) e justificaram-se pela necessidade de
pequenos acertos com efeito na melhoria funcional das infraestruturas.
Q EE2: Os equipamentos já concluídos e em atividade estão a contribuir para melhorar as condições de
acesso das populações aos serviços associados, tendo em conta os objetivos definidos em sede de
aprovação?
A resposta à questão de avaliação é positiva, verificando-se correspondência entre os objetivos
estabelecidos pelos Promotores em sede de candidatura, e a utilização efetiva das instalações. Esta,
como revelam os Estudos de Caso, corresponde ou superou as expectativas, e traduz o seu contributo
para o incremento e a generalização da prática desportiva nas comunidades locais, objetivos presentes
na generalidade dos projetos, bem como para a melhoria dos resultados desportivos dos clubes e atletas,
quando este era também um objetivo.
Os
investimentos,
disponibilizaram
infraestruturas
anteriormente
inexistentes,
novas
modalidades
desportivas e permitiram uma oferta de programas desportivos destinados a diversos segmentos da
população, criando assim condições de abrangência de um leque mais vasto de públicos (incluindo
indivíduos portadores de deficiência) e de escalões etários, o que constituía também um dos objetivo
referidos pelos promotores.
No que respeita ao contributo dos projetos para os objetivos referidos nos Regulamentos específicos, os
investimentos apoiados pelos PO Regionais sugerem uma fraca expressão de infraestruturas de carácter
recreativo, destinadas à de atividade física informal.
Os Estudos de Caso revelaram que as infraestruturas apoiadas servem as comunidades locais, de acordo
com as vocações e objetivos apresentados em sede de candidatura e aprovados (acesso livre ao
público em geral, de forma individual ou em grupos organizados, oferta regular de atividades e
programas desportivos destinados ao público em geral e à população escolar, utilização das
infraestruturas de forma regular ou ocasionalmente, por entidades de caráter social ou comunitário que
desenvolvem atividades informais, recreativas ou terapêuticas para grupos específicos da população,
idosos e outros). Nos casos do Pavilhão de Oliveira de Azeméis da Pista de Atletismo de Pombal, destacase também a sua utilização por clubes locais e o maior investimento na formação e treino de atletas, com
78
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
resultados visíveis ao nível dos seus resultados desportivos, principalmente no segundo caso, em que esta
vocação estava patente nas motivações e objetivos apresentados em sede de candidatura. Os Estudos
de Caso revelaram elevadas taxas de ocupação das infraestruturas apoiadas, o que traduz o seu
contributo para incrementar o acesso das populações à prática desportiva.
No que respeita ao contributo dos projetos para os objetivos definidos nos Regulamentos Específicos,
verifica-se que os PO Regionais, mais vocacionados para apoiar a prática físico-desportiva de
proximidade e a atividade desportiva informal, acabaram por apoiar, como sugerido pelas caraterísticas
dos equipamentos apoiados, instalações de base de caráter formativo36, com condições e utilizadas
também, para a formação e treino de atletas, bem como para a realização de competições regionais.
Embora a informação disponível sobre as caraterísticas das instalações apoiadas (dimensão e outras
especificações) seja por vezes insuficiente para determinar o seu caráter e função a que se destinam37
(recreativo ou formativo38), o número de instalações criadas mais vocacionadas para a prática recreativa
e informal, parece ter sido reduzido. (Cf. Anexo A2.1.2. Quadro 38). No caso do POVT, há uma maior
correspondência com os objetivos do RE, já que a maior parte dos projetos visaram o arrelvamento e a
qualificação de grandes campos de jogos, dotando-os de condições para o treino e formação
desportiva para o incremento do desporto federado e para a competição local e regional.
Q EE3: Em que medida os equipamentos apoiados contribuem para promover a igualdade de género,
sobretudo na perspetiva da criação de melhores condições de conciliação da vida familiar, pessoal e
profissional?
De acordo com os resultados do Inquérito aos promotores e gestores das infraestruturas apoiadas e os
Estudos de Caso realizados, o investimento em equipamentos desportivos não parece ter grande
relevância na promoção da igualdade de género, designadamente na criação de melhores condições
de conciliação da vida familiar, pessoal e profissional. Contudo, o alargamento e flexibilização de horários
e a oferta em simultâneo de atividades e programas para os vários estratos etários são referidos como um
contributo para esta dimensão. Os Estudos de Caso revelaram ainda pontualmente o impacto do
acréscimo e diversificação da oferta na maior abrangência da população feminina, principalmente na
formação de atletas, onde a representação masculina era superior.
Os resultados do inquérito aos promotores revelaram que 6,3% dos promotores consideram que o
respetivo projeto não contribui ou não está previsto contribuir para promover a conciliação entre a vida
familiar e profissional dos utentes e seus familiares. (cf. Anexo A2.3.2. – Quadro 133). Entre aqueles que
reconhecem o contributo do projeto para esta questão, a maior parte indicou a disponibilização de
espaços e atividades para a ocupação de tempos livres de crianças (62,5%), permitindo assim que os pais
possam praticar atividade física, e a existência de horários flexíveis (57,5%) o que permite compatibilizar a
atividade física com horários de trabalho e escolares. A existência de valências/atividades que facilitam o
cumprimento de tarefas e obrigações familiares, foi referida por 27,5% dos inquiridos que responderam a
esta questão. Foram ainda referidas outras medidas facilitadoras adotadas como a promoção de
Instalações destinadas à educação desportiva de base, atividades propedêuticas, aperfeiçoamento e treino
desportivo, com características ajustadas aos requisitos decorrentes das regras esportivas que enquadram as
modalidades a quês e destinam.
37
De acordo com a classificação estabelecida no Decreto Lei nº 141/2009.
38 Instalações destinadas à educação desportiva de base, atividades propedêuticas, aperfeiçoamento e treino
desportivo, com características ajustadas aos requisitos decorrentes das regras esportivas que enquadram as
modalidades a quês e destinam.
36
79
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
descontos familiares, a promoção de atividades intergeracionais e interinstitucionais e o alargamento dos
horários disponíveis.
Os estudos de Caso realizados revelaram também a importância do acréscimo da oferta e da
diversificação das modalidades desportivas resultantes dos investimentos realizados, quer na maior
abrangência da população feminina quer de novos grupos etários, principalmente crianças e idosos,
bem como na redução de tempos de viagem utilizados nas deslocações a infraestruturas localizadas
noutros lugares/concelhos, aumentando assim o tempo disponível dos praticantes e dos seus
acompanhantes.
Q EE4: Em que medida o conjunto dos equipamentos apoiados estão a ter impactos na estruturação e
ordenamento dos territórios?
Tratando-se sobretudo de projetos que são, por definição, de proximidade e se enquadram numa lógica
de planeamento e de investimento local, o seu contributo para o ordenamento territorial é visível
principalmente à escala local/urbana, pelo impacto dos projetos apoiados na qualificação do espaço
urbano, na consolidação de áreas funcionais já existentes, principalmente desportivas mas também
escolares, e ainda no reforço de centralidades urbanas.
A capacidade de estruturação e ordenamento do território à escala municipal é, em geral, menor pelo
caráter muito local e a reduzida capacidade diferenciadora da maior parte das infraestruturas apoiadas.
Contudo, na generalidade, existe adequação entre o nível hierárquico do equipamento e a hierarquia
dos lugares escolhidos para a sua localização. As tipologias mais diferenciadas e com maior impacto no
reforço das centralidades e funções superiores, localizam-se maioritariamente nas sedes de concelho.
O âmbito local destas infraestruturas é confirmado pelos dados recolhidos na análise documental, já que
a maioria se destina a servir a população local (freguesia) e, nalguns casos, concelhia, sendo que em
nenhum caso é referido que se destina a servir outro(s) concelho(s). Os dados recolhidos através do
inquérito aos promotores, confirmam o âmbito local/municipal da maioria das infraestruturas, embora
com algumas diferenças, já que 26,4%, servem freguesia (s) de outro(s) concelho(s). (cf. Anexo A2.3.2. Quadro 131).
A análise do impacto das infraestruturas apoiadas ao nível da estruturação e ordenamento do território,
encontra-se bastante limitada pela informação disponível, uma vez que, entre os 30 projetos que foram
objeto de análise documental aprofundada, a informação sobre o seu enquadramento em IGT,
designadamente sobre a sua coerência ou contributo para o modelo de ocupação/de ordenamento
proposto, é muito insuficiente. São raras as situações em que a informação disponibilizada permite avaliar
a adequação da sua localização com objetivos de planeamento e ordenamento territorial, valorizando o
seu contributo quer à escala municipal para as redes urbanas municipais, quer à escala local, para o
ordenamento do espaço urbano, pelo que os Estudos de Caso se revelaram a fonte mais adequada para
avaliar este contributo.
9
Contributo dos projetos para o planeamento e ordenamento à escala municipal – redes urbanas
municipais
A análise extensiva focada nos projetos que correspondem a construções de raiz, permitiu verificar que,
na generalidade, existe adequação entre o nível hierárquico do equipamento e a hierarquia dos lugares
80
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
escolhidos para a sua localização. Embora desconhecendo-se as características específicas das
infraestruturas e assim o seu nível hierárquico com algum rigor, é possível verificar o seguinte:
•
As tipologias mais diferenciadas e com maior impacto no reforço das centralidades e funções
superiores, localizam-se maioritariamente nas sedes de concelho. Tratam-se de grandes campos
de jogos (84,1%), pistas de atletismo (100%), áreas de desporto informal (84%) e desportos radicais
(100%) bem como outros casos residuais como vias cicláveis (66%) e pavilhão multiusos (100%),
sendo a sua representatividade em sedes de freguesia ou lugares de nível inferior muito baixa ou
nula. As piscinas cobertas e descobertas surgem com maior expressão também em sedes de
concelho (48% e 58% respetivamente), embora com um peso mais significativo nos lugares de
nível inferior.
Nas candidaturas dos projetos apoiados pelo POVT é feita uma referência ao posicionamento do
Centro Urbano na rede urbana regional (CUR, CUC e CUE) e ao contributo do projeto para a sua
consolidação.
•
Os pequenos campos de jogos e os pavilhões, as tipologias de âmbito mais local, encontram-se
entre as que apresentam maior grau de disseminação, distribuindo-se pelo interior das áreas
metropolitanas, sedes de concelho e de freguesia e outros lugares de nível inferior. No entanto, é
evidente a sua concentração nas sedes de freguesia (53% no caso dos pequenos campos e 62%
no caso dos pavilhões), sendo que os pequenos campos são também a tipologia com maior
representatividade em lugares de nível inferior (9,8%).
9
Contributo dos projetos para o planeamento e ordenamento à escala local – espaço urbano
A análise documental permitiu destacar principalmente o contributo dos projetos para a consolidação de
áreas funcionais já existentes, desportivas mas também escolares, e ainda para o reforço de
centralidades urbanas. Com efeito, embora entre os 30 projetos que foram alvo de análise documental
aprofundada, verifica-se que 6 projetos se enquadram em complexos ou parques desportivos e que 9 se
localizam junto a outros equipamentos desportivos ou junto a escolas. Em 9 casos é expressamente
referido o contributo para o reforço de centralidades urbanas sendo que, em 3 casos é referido o seu
enquadramento em estratégias de valorização urbana ou de regeneração urbana. O caso da Piscina
Municipal de Almada, alvo de Estudo de Caso, ilustra bem esta situação, já que a piscina está inserida no
programa de um Centro Cívico, programado com o objetivo de criar uma nova centralidade numa vasta
área com fraco nível de estruturação.
A função das infraestruturas apoiadas no reforço de centralidades, quer à escala municipal quer à escala
urbana, fica também evidenciada pelo resultado do inquérito aos promotores. Quando inquiridos sobre o
valor acrescentado do projeto no seu território de influência, os inquiridos reconhecem a sua importância,
nos casos que correspondem a novas construções de raiz, no reforço das centralidades, concentrando
equipamentos e otimizando deslocações, já que 91,8% consideram que os projetos tiveram um contributo
“forte” ou “muito forte” neste domínio.
Quando inquiridos sobre o critério mais relevante para a escolha da localização, os promotores
valorizaram, no caso dos projetos que consistiram em construções de raiz, a par da ”deficiente oferta
local de infraestruturas de natureza semelhante”, a preocupação em localizar e concentrar a oferta
deste tipo de infraestruturas em lugares com maior centralidade, já que 60% dos inquiridos indicaram
como mais relevantes estes critérios.
81
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Q EE5: Em que medida o conjunto dos equipamentos apoiados estão a ter impactos na competitividade
dos territórios?
É indiscutível o contributo do investimento realizado para a qualificação territorial e para a melhoria das
condições de vida, acrescendo assim a atratividade dos territórios e a sua competitividade. Contudo, o
caráter muito local da maior parte das infraestruturas apoiadas (pequenos campos de jogos e pavilhões)
e a sua fraca capacidade de atração de novas atividades e de dinamização económica, limita em
parte o seu impacto no acréscimo da competitividade dos seus territórios de influência.
O efeito dos investimentos apoiados na atratividade e competitividade territorial revelou-se contudo
superior nos casos em que as características diferenciadoras das infraestruturas (funcionais, de qualidade
e dimensão) associadas ao dinamismo desportivo local permitem a realização de eventos de âmbito
regional e/ou nacional, com algum poder de projeção externa e de dinamização das atividades
económicas locais, designadamente restauração, hotelaria e comércio, como o revelaram os Estudos de
Caso. Contudo, face ao tipo de infraestruturas apoiadas, estes casos serão pouco frequentes no universo
desta avaliação.
Os promotores dos projetos apoiados, quando inquiridos sobre o efeito destes na competitividade dos
respetivos territórios de influência, revelaram que ele é mais forte ao nível da criação de espaços urbanos
de excelência arquitetónica e funcional. No que respeita à dinamização local das atividades
económicas e criação de emprego em atividades induzidas pelo projeto, o efeito é significativamente
menor. (Cf.Anexo A2.3.2. - Quadro 147). Os Estudos de Caso revelaram que o impacto no emprego é
reduzido e restrito ao emprego público criado pelas entidades promotoras dos projetos.
Os Estudos de Caso revelaram que, no caso da Pista de Atletismo de Pombal, foram já realizados 3
eventos desportivos de âmbito nacional e 6 de âmbito regional. No Pavilhão de Oliveira de Azeméis,
foram realizados 9 eventos, entre os quais se destaca uma competição desportiva de âmbito
internacional – Supertaça de Futsal Feminino, organizada em parceria com a Associação de Futebol de
Aveiro, que trouxe ao concelho várias seleções estrangeiras e 3 eventos desportivos de âmbito nacional.
A construção do pavilhão, pelo impulso que deu à atividade desportiva, tem contribuído para a
afirmação da vocação desportiva do concelho expressa através do seu slogan “Azeméis é Desporto”. No
caso das Piscinas de Évora, realizaram-se também eventos de âmbito nacional nas modalidades de polo
aquático e trialto em 2009.
Q EE6: Quais os obstáculos ou dificuldades na execução dos projetos aprovados que podem limitar a sua
implementação e, consequentemente, a eficácia dos serviços a prestar?
De acordo com os resultados do processo de inquirição aos promotores dos projetos apoiados e Estudos
de Caso, na maior parte dos casos não se verificaram dificuldades ou obstáculos na execução dos
projetos. Nos casos em que foram referidas dificuldades/obstáculos, eles são principalmente de ordem
financeira e dos projetistas ou das empresas construtoras. Tratando-se de projetos que envolvem
empreitadas de construção civil, a estas dificuldades não é alheia a crise no setor que tem provocado
falências e outras perturbações nas empresas com efeito na execução dos projetos.
Aqueles que admitiram ter tido dificuldades financeiras na fase de investimento, referiram principalmente
os prazos dos reembolsos e montantes e comparticipação inferiores ao esperado.
82
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
De acordo com os resultados do processo de inquirição aos promotores dos projetos apoiados, 46%
identificaram dificuldades ou obstáculos na execução dos respetivos projetos. Entre as dificuldades
identificadas, destacam-se aquelas relacionadas com a capacidade financeira da própria entidade
promotora (32,9%) e com as dificuldades por parte dos projetistas ou das empresas construtoras (31,6%).
Também com algum significado, surgem o facto de o montante de comparticipação aprovado ser
inferior ao esperado e, com menor expressão, os procedimentos de pagamento/ atrasos nos reembolsos
por parte das Autoridades de Gestão e os procedimentos de contratação pública e cumprimento de
normas jurídico-administrativas (cf. Anexo A2.3.2. - Quadro 126).
A Requalificação das Piscinas Municipais de Évora é um dos casos em que o facto de o montante de
comparticipação aprovado ser inferior ao esperado, aliado a dificuldades financeiras da Câmara
Municipal causou dificuldades na execução do projeto de acordo com o programado.
3.3.3 Sustentabilidade financeira dos equipamentos apoiados
QS 1. No processo de seleção dos equipamentos a apoiar foi tida devidamente em conta a
sustentabilidade financeira dos mesmos?
No processo de seleção dos equipamentos desportivos, foi atribuída uma relevância relativamente
reduzida à análise e avaliação da sustentabilidade financeira, quer pela fragilidade dos elementos
solicitados em sede de candidatura sobre o orçamento previsional (que, no caso dos projetos apoiados
pelos PO Regionais nem sempre são apresentados), quer pela reduzida valorização desta matéria nos
critérios de seleção.
Não obstante a preocupação, quer no caso dos PO Regionais quer no caso do POVT, de avaliar também
no processo de seleção, a capacidade destes projetos garantirem a utilização das infraestruturas pela
comunidade contribuindo assim para a sua sustentabilidade, os Estudos de Caso revelaram que o efeito
das parcerias criadas tem um efeito muito reduzido na geração de receitas.
A fragilidade dos métodos de análise e do próprio processo de seleção nesta matéria, inviabilizam uma
análise robusta e fundamentada da sustentabilidade financeira, reconhecida pelas Autoridades de
Gestão e pelos Promotores.
Para a avaliação da sustentabilidade financeira dos projetos, quer no caso do POVT quer no caso dos PO
Regionais, É solicitada, em sede de candidatura, a estimativa anual dos custos de funcionamento e das
receitas/proveitos para 1 ano, informação insuficiente para avaliar esta matéria.
No caso dos PO Regionais a análise documental39 permitiu verificar que 38,8% (7) não apresentaram esta
estimativa40 e que não foi utilizado qualquer critério de seleção relativo a esta matéria.
No caso dos projetos apoiados pelo POVT todos apresentaram a estimativa de custos e receitas e a
avaliação foi reforçada com a utilização do critério de seleção “Cobertura dos custos anuais de
funcionamento e manutenção por receitas e exploração”. Contudo, o facto de lhe ter sido atribuída a
ponderação mais baixa (3, numa escala em que as ponderações atribuídas aos vários critérios variaram
entre 3 e 10), revela que ele foi pouco valorizado. O facto de a maior parte dos projetos que foram
39
40
A análise documental recaiu sobre uma amostra de 30 projetos dos quais 25 foram apoiados pelos PO Regionais.
Esta análise recaiu sobre 18 projetos.
83
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
aprovados e contratados ter obtido neste critério a pontuação mais baixa, equivalente a 1, ou seja,
“Reduzido” (54 – 74%), o que significa que nestes casos a cobertura é inferior a 50%, revela não só a
deficiente cobertura dos custos por receitas de exploração, como a fraca relevância deste critério no
processo de seleção.
Os Programas utilizaram ainda critérios de seleção que permitem avaliar, no caso do POVT, o
“Envolvimento do associativismo desportivo e escolar no uso e ocupação do equipamento desportivo” e,
no caso do PO Regionais, o “Âmbito supraconcelhio e a existência de parcerias que garantam a
sustentabilidade do projeto”, o que revela a preocupação em assegurar condições de sustentabilidade
dos equipamentos. Contudo, os Estudos de Caso revelaram que estas parcerias, embora com impacto no
acréscimo das taxas de ocupação, têm um efeito reduzido na geração de receitas, já que a utilização é
tendencialmente gratuita ou a troco de taxas muito reduzidas.
QS 2. No caso de equipamentos já concluídos e em operação, está garantido o financiamento dos custos
operacionais (utilização e manutenção dos instrumentos, máquinas e apetrechos, recursos humanos, etc.)
associados aos investimentos que foram objeto de apoio? Se sim, qual o contributo dos apoios públicos
para o funcionamento dos equipamentos apoiados?
As análises efetuadas revelaram de forma clara que os projetos apoiados apresentam, na generalidade,
um baixo grau de cobertura dos custos de funcionamento por receitas de exploração (o que se explica
pela utilização gratuita ou a muito baixo custo das instalações) e que o financiamento daqueles é
largamente suportado e garantido por fundos públicos, designadamente pelo orçamento das entidades
promotoras, ou seja, das Câmaras Municipais, que representam a esmagadora maioria das entidades
promotoras dos projetos.
A forte dependência destas infraestruturas dos fundos públicos e a associação desta dependência a uma
garantia de financiamento, justificam em parte a fragilidade das estimativas de custos e proveitos
apresentadas e, em muito casos, a sua ausência. Com efeito, o relativo desconhecimento e insuficiente
aprofundamento dos custos de exploração e funcionamento dos projetos apoiados, impede que se
conheça o seu peso no orçamento das Câmaras Municipais e que se avalie também, de forma
sustentada, em que medida pode ser garantido o seu financiamento.
A análise documental revelou que, entre os projetos apoiados que apresentaram estimativas de custos41
(5 do POVT e 11 dos PO Regionais), 9 (56,3%) não preveem receitas de exploração ou outras fontes de
financiamento, o que indicia que os custos serão financiados em 100% pelo Orçamento Municipal.
Nos casos em que são previstas receitas de exploração, a cobertura dos custos por estas, em média, não
vai além dos 21% no caso dos projectos apoiados pelos PO Regionais, prevendo-se que o restante é
assumido pelo Orçamento Municipal. No caso dos projetos apoiados pelo POVT, em que o processo de
seleção teve em conta o critério “Cobertura dos custos anuais de funcionamento e manutenção por
receitas e exploração”, a maior parte dos projetos selecionados (54 – 74%) obteve neste critério uma
pontuação equivalente a 1 “Reduzido”, o que significa que a percentagem dos custos cobertos por
receitas de exploração era inferior a 50%. Apenas 12 (16,4%) obtiveram a classificação de 5, ou seja, a
percentagem dos custos cobertos por receitas de exploração, era superior a 85%. Os 73 projetos apoiados
tiveram uma classificação média de 1,85, o que significa que a percentagem prevista dos custos anuais
Apenas para 18 dos 25 projetos apoiados pelos PO Regionais alvo de análise documental, estava disponível o
formulário de candidatura, onde consta esta informação.
41
84
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
de funcionamento e manutenção coberta por receitas de exploração se situa entre o 1( “Reduzido”) e o
3 (“Adequado”).
O Inquérito aos promotores revelou que, num universo de 161 respostas, a maior parte (59%) não fez
qualquer estimativa de custos de funcionamento para os 3 primeiros anos de exploração42. Nos casos em
que foi feita uma estimativa de custos, o seu financiamento para os primeiros 3 anos, não está previsto
numa percentagem significativa de casos (29-42%). Nos casos em que está previsto (40), ele é garantido
na íntegra através de recursos próprios e contratos assinados, em 92,5% dos casos. O peso dos apoios
públicos no total do financiamento previsto para os 3 primeiros anos após o arranque é, em 76,3% dos
casos, superior a 50%, o que se explica pelo facto de estarmos quase exclusivamente perante
infraestruturas promovidas por entidades da Administração Autónoma Local (95,5%), que asseguram o seu
funcionamento quase totalmente através do Orçamento Municipal. Num universo de 22 projetos em que
estão previstas receitas na fase de exploração, estas não ultrapassam os 25% na maior parte dos casos
(81,8%). Apenas em 4 casos (18,2%) o seu peso é superior a 25%. (cf. Anexo A2.3.2. – Quadros 140, 141 e
142).
Embora os critérios de seleção valorizem a existência de protocolos com clubes e/ou escolas concelhias
(POVT) e a existência de parcerias que garantam a sustentabilidade do projeto (PO Regionais), a maior
parte dos projetos do POVT (41- 56,2%) não preenchiam aquela esta condição e apenas 32 (43,8%)
apresentaram protocolos com clubes e/ou escolas visando o seu envolvimento no uso e ocupação da
infraestrutura desportiva. No caso dos projetos apoiados pelos PO Regionais, foram os projetos da região
Norte os que obtiveram a classificação mais elevada, devido à forte associação dos projetos ao desporto
escolar.
Contudo, os Estudos de Caso revelaram que as taxas e tarifas de utilização para o público em geral,
população escolar, clubes e associações desportivas e outras entidades de caráter social e/ou
recreativo, são tendencialmente de baixo custo ou mesmo gratuitas, de acordo com os objectivos de
política e com os regimes de isenções definidos pelas Câmaras Municipais.
A atual conjuntura também não tem favorecido o acréscimo das receitas de exploração. Esta situação é
ilustrada, no caso do Pavilhão de Oliveira de Azeméis, pela decisão da Câmara Municipal no sentido de
reduzir as taxas de utilização, que são hoje inferiores à estimativa inicialmente apresentada. Esta situação
revela que, tendo em conta a conjuntura atual, os apoios públicos poderão ser ainda superiores aos
apresentados em sede de candidatura.
A análise documental revelou que entre as 18 infraestruturas desportivas contempladas nos 16 projetos
analisados e que apresentaram estimativas de custos, as piscinas cobertas são a tipologia com custos de
exploração mais elevados, seguidas dos pavilhões (cf. Anexo A2.1.2. - Quadro 45).
42
É no caso dos pavilhões e pequenos campos de jogos que a percentagem de projetos onde não foram feitas
estimativas é maior, 71% no 1º caso e 63,5% no 2º caso.
85
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
3.3.4 Sustentabilidade ambiental dos equipamentos apoiados
QS 3. No caso de equipamentos já concluídos e em operação, foram utilizadas as melhores práticas e
materiais na construção na perspetiva da sustentabilidade ambiental? Os edifícios e equipamentos
apoiados garantem um desempenho ambiental satisfatório (incluindo em matéria de eficiência
energética)?
A maior parte dos promotores considera que os projetos de construção contribuíram para potenciar a
sustentabilidade ambiental das respetivas infraestruturas. Entre aqueles que consideram a ausência deste
contributo, estão maioritariamente pequenos campos de jogos, tipologia pouco crítica quando
comparada com piscinas e pavilhões, as tipologias mais críticas, em termos de eficiência energética.
A maior parte dos projetos contempla a utilização de materiais, soluções construtivas e/ou tecnológicas
visando o bom desempenho ambiental da infraestrutura, o que se pode explicar pelo peso da fatura
energética nos custos de funcionamento, pelo que é expectável um resultado positivo e significativo dos
investimentos realizados, principalmente ao nível da eficiência energética. As fontes de informação
utilizadas revelaram um menor recurso a soluções relativas à gestão de recursos hídricos (p.e. reutilização
de águas) e gestão de resíduos.
No que respeita ao impacto efetivo das soluções adotadas, os Estudos de Caso apresentam situações
muito diferenciadas, verificando-se apenas 1 caso em que há já evidência de sinais positivos em matéria
de consumo energético, como resultado das soluções adotadas na construção da infraestrutura.
Os dados recolhidos através do Inquérito aos promotores e gestores das infraestruturas apoiadas,
permitem concluir que, embora a maior parte dos promotores que responderam a esta questão (101 66%), considere que os projetos contribuíram para potenciar a sua sustentabilidade ambiental, uma parte
bastante significativa (52-34%) referiu que o respetivo projeto não teve qualquer contributo a este nível.
(Cf. Anexo A2.3.2. Quadro 143). Embora neste universo estejam maioritariamente representados
promotores de pequenos campos de jogos / polidesportivos (67,3%), tipologia menos crítica em termos de
ecoeficiência, entre eles encontram-se também projetos como grandes campos de jogos (7) pistas de
atletismo (2), piscinas descobertas (2) e pavilhões (4) - tipologia muito crítica nesta matéria, onde não foi
referida a aplicação de tecnologia, materiais ou técnicas de construção que melhore a respetiva
ecoeficiência.
A instalação de tecnologia para o aproveitamento de energia solar e a utilização de materiais que
melhoram o comportamento térmico dos edifícios foram referidas por 50% dos promotores. As referências
a investimentos e soluções adotadas em matéria de gestão eficiente dos recursos hídricos e de resíduos
representam apenas 12,8% e 4,7% respetivamente (Cf. Anexo A2.3.2. Quadro 144). Considerando a
representatividade das piscinas neste universo, é muito reduzido o número de referências ao
reaproveitamento da água.
A grande maioria dos projetos apoiados pelo POVT (89%) reuniam a condição “Evidenciar eficiência
energética e utilização sustentável dos recursos naturais”, o que aponta para a previsão de um bom
desempenho a este nível. Os projetos apoiados pelos PO Regionais tiveram uma avaliação menos
favorável no critério de seleção utilizado para avaliar esta matéria, deixando antever um desempenho
ambiental menos satisfatório, principalmente no caso dos pavilhões desportivos. Apenas 20 projetos
(35,7%) obtiveram uma classificação entre 4 (parcialmente elevado) e 5 (elevado) no critério “Adoção
86
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
das melhores tecnologias e boas práticas, nomeadamente, em termos de eficiência energética e
utilização sustentável dos recursos naturais”. Os pavilhões e as piscinas cobertas, as tipologias mais críticas
em termos de eficiência energética, obtiveram neste critério uma pontuação média de 3,6 e 5
respetivamente43.
Considerando o elevado número de projetos apoiados que visaram o arrelvamento de grandes campos
de jogos utilizando relva sintética, é também de referir esta prática como exemplo das soluções adotadas
na perspetiva de um desempenho ambiental favorável das destas infraestruturas. Os Estudos de Caso
realizados permitiram ainda identificar uma prática inovadora – a utilização da madeira como material
estruturante de construção, numa piscina coberta. Trata-se de uma solução pioneira a nível nacional
nesta tipologia e o seu comportamento está a ser monitorizado pela Universidade de Coimbra.
No que respeita propriamente à avaliação do desempenho ambiental das infraestruturas apoiadas
(incluindo em matéria de eficiência energética), embora sendo expectável um impacto significativo na
melhoria do seu desempenho ambiental e no acréscimo da sua ecoeficiência considerando os
investimentos realizados, não é possível medir a partir da informação disponível, qual será o seu impacto
efetivo na otimização de consumos e redução de custos de funcionamento.
Quanto aos resultados já observados decorrentes dos investimentos realizados, revelados através da
monitorização de consumos, os Estudos de Caso, são a principal fonte de informação.
Apenas 1 entre os 4 casos observados – a Piscina Municipal de Almada, foi submetida a processo de
certificação energética tendo-lhe sido atribuída a Classe B, o que comprova um bom nível de
desempenho ambiental e a coloca no objetivo definido para os edifícios do Estado44. Contudo, não é
ainda possível medir o impacto das soluções adotadas, uma vez que a infraestrutura tem um período de
funcionamento inferior a 1 ano, não foi possível comparar os consumos com aqueles verificados noutras
com características semelhantes ou com as estimativas inicialmente calculadas. Nos restantes casos,
apenas o Pavilhão de Oliveira de Azeméis, apresentou custos energéticos nos 2 anos de funcionamento
inferiores às estimativas iniciais, calculadas com base nos consumos de outras semelhantes, sendo este
resultado atribuído às soluções arquitetónicas e à instalação de painéis solares. No caso das Piscinas
Municipais de Évora, uma requalificação em funcionamento há 3 anos, os consumos energéticos
bastante elevados, são superiores à estimativa inicial em 39,2% e o desempenho ambiental inferir ao
expectável. Este resultado é atribuído ao acréscimo do IVA e do custo dos serviços da eletricidade e do
gás, à maior intensidade de utilização, à instalação de nova tecnologia com custos de funcionamento
mais elevados e à (ainda) não instalação dos painéis solares como previsto. No caso da Pista de Atletismo
de Pombal, a infraestrutura está instalada num complexo desportivo já existente, onde não é feita a
monitorização individualizada dos consumos, embora sejam percetíveis sinais que indiciam uma
avaliação favorável.
No caso das infraestruturas desportivas, esta matéria, designadamente a eficiência energética, é
particularmente relevante no caso das instalações cobertas, pavilhões e, principalmente, piscinas. A
análise documental de uma amostra de 16 projetos45, revelou que, de acordo com as estimativas de
Esta informação respeita apenas a 15 pavilhões e 4 piscinas, uma vez que, para a região Norte, onde se localizam a
maior parte dos equipamentos apoiados, esta informação foi disponibilizada apenas para os equipamentos alvo de
análise documental aprofundada.
44 Plano de Ação para a Eficiência Energética – Eficiência Energética 2015 ((RCM Nº 80 de 2008). O Plano define como
objetivo para os edifícios do estado, classificação igual ou superior a B-.
45 Dos 30 projetos que foram alvo de análise documental aprofundada, apenas 16 apresentaram em sede de
candidatura estimativas de custos de exploração.
43
87
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
custos de exploração apresentados em sede de candidatura, a despesa com energia é, depois das
despesas com pessoal, a mais elevada e representa, em média 13% dos custos totais de exploração. As
infraestruturas cobertas, designadamente piscinas e pavilhões, surgem como aquelas onde a fatura
energética é mais elevada, quando comparada com outras infraestruturas descobertas abrangidas pela
análise. As piscinas surgem na posição mais desfavorável, com custo médio unitário de energia superior
em 329% à média (cf. Anexo A2.1.2. - Quadro 45).
3.4. Setor da Cultura
3.4.1 Pertinência dos equipamentos apoiados
Q P1: Os investimentos aprovados dão resposta a necessidades não preenchidas por equipamentos já
existentes com funções semelhantes nas proximidades?
Do ponto de vista quantitativo, a resposta a esta questão tende para a negativa: a maioria dos projetos
aprovados (80%) refere-se a ampliação, remodelação e qualificação de equipamentos pré-existentes,
incluindo a criação de novos serviços e funcionalidades e o apetrechamento. Vão, portanto, prestar a
mesma natureza de serviços. No entanto, vão fazê-lo de forma mais qualificada, com recurso a meios
técnicos mais atualizados e amigáveis, e com maior capacidade instalada, pelo que se pode considerar
uma resposta positiva se tivermos em conta uma perspetiva da qualidade dos serviços.
Alguns investimentos permitem de forma clara dar resposta a necessidades não preenchidas,
nomeadamente através da criação de novas valências e programação cultural ou da extensão dos
serviços já prestados a populações residentes em localidades, nomeadamente rurais e de baixa
densidade, onde esses serviços não estavam disponíveis.
Note-se que a resposta efetiva a necessidades não depende apenas da existência de equipamentos,
mas da existência ou estímulo à sua procura. Este aspeto carece da monitorização do funcionamento
(quantidade e diversidade de atividades, e adequação aos públicos -alvo) dos equipamentos apoiados,
a realizar nos próximos anos.
A maioria dos investimentos em equipamentos culturais corresponde à qualificação de serviços já
disponibilizados à população residente, mas segundo condições físicas e recursos técnicos com
capacidade de melhoria. Em muitos casos, o novo equipamento irá prestar a mesma natureza de
serviços, mas de forma mais qualificada, com recurso a meios técnicos mais atualizados e amigáveis, e
com maior capacidade instalada. (cf. Anexo A2.1.2. – Quadro 49).
Os investimentos apoiados, correspondendo em grande parte (62%) a remodelações, ampliações e
qualificações de equipamentos já existentes e ao serviço das populações, integram/mobilizam uma
diversidade de intervenções de valorização e apetrechamento, algumas das quais capazes de promover
a criação de novas valências e serviços. É esta situação dos investimentos apoiados, que as respostas ao
inquérito a promotores parecem traduzir pois 53% (dos 89 respondentes) refere que a intervenção foi ou
será acompanhada da criação de novas valências ou serviços – (Cf. Anexo A2.3.2. Quadro 148).
O aumento da capacidade dos equipamentos culturais por via dos apoios é evidente, pois as
construções de raiz e as ampliações e remodelações correspondem à maioria dos projetos apoiados.
Relativamente às intervenções em equipamentos já existentes, o inquérito aos promotores revela que, em
88
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
mais de 30% dos projetos, existiu aumento significativo ou moderado da capacidade existente (cf. Anexo
A2.3.2. Quadro 153).
Os Estudos de Caso realizados permitem ilustrar a forma como alguns equipamentos respondem a
necessidades não satisfeitas anteriormente, designadamente em áreas rurais de baixa densidade (cf.
Anexo B – Guia de Experiências - Cultura).
QP 2: Os investimentos aprovados permitem aumentar as taxas de cobertura dos serviços em causa
(quando aplicáveis) nos territórios onde essas taxas são mais reduzidas?
O conceito de “taxa de cobertura” não é muito adequado para este tipo de equipamentos e serviços. O
mais correto é considerar esta questão na ótica da existência de condições para garantir o acesso dos
cidadãos a determinados serviços ou eventos.
Os projetos aprovados correspondem apenas parcialmente a uma criação líquida de equipamentos
culturais ou de valências e serviços prestados, pois em geral os investimentos apoiados incidem sobre
serviços já disponibilizados anteriormente e não se esperando, por esta via, um efeito tão significativo em
termos de cobertura de novos serviços à população.
O conceito de “taxa de cobertura” não é muito adequado para este tipo de equipamentos e serviços. O
mais correto é considerar esta questão na ótica da existência de condições para garantir o acesso dos
cidadãos a determinados serviços ou eventos.
Esta perspetiva é, aliás, confirmada pela indisponibilidade de informação estatística e de contexto
territorializada, pelo menos a nível concelhio, relativa às tipologias de equipamentos culturais existentes e
referenciada quer à situação de partida quer à atualidade. Esta inexistência impede a quantificação e
consequente avaliação do contributo dos equipamentos apoiados para a evolução das potenciais
“taxas de cobertura” destes equipamentos, nomeadamente nos territórios mais carenciados.
Confirma-se, através da consulta específica ao INE e à DGLAB quanto a bibliotecas, a não
disponibilização de dados concelhios exaustivos, representativos do nível de cobertura dos territórios à
escala concelhia, relativos às tipologias de equipamentos culturais apoiados.
Em termos da prestação de serviços à população, para além do facto de apenas 23% dos equipamentos
culturais aprovados estarem em funcionamento, 74% correspondem a ampliações, remodelações e
qualificações,
e
a
simples
digitalizações
de
fundos
de
arquivos
e
de
bibliotecas,
e
a
reequipamentos/apetrechamentos, o que não traduz uma criação líquida de equipamentos e serviços.
A auscultação das Direções Regionais de Cultura e da DGLAB permite ainda revelar a existência de
procura/necessidades não satisfeitas. A DRC Algarve refere ter territórios ainda carentes em
equipamentos e serviços culturais, mas que falta sobretudo articulação em rede dos equipamentos
existentes. A DRC Alentejo refere que existem municípios mais atrasados em termos de oferta de
equipamentos culturais, tais como Santiago do Cacém, Odemira e Grândola.
89
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
QP 3: Os investimentos aprovados permitem, no seu conjunto, a criação ou o reforço de equipamentos
nos territórios menos dotados dos mesmos, assegurando simultaneamente uma adequada e racional
distribuição dos equipamentos por esses territórios?
A indisponibilidade de informação de partida territorializada relativa, quer à existência, quer a
necessidades, das tipologias de equipamentos culturais apoiados, impede uma resposta direta e objetiva
quanto à capacidade dos investimentos aprovados permitirem a criação ou o reforço de equipamentos
nos territórios menos dotados.
A pertinência da generalidade dos equipamentos apoiados foi garantida por programação estratégica
territorializada existente e/ou pelo processo de seleção e análise de mérito.
A distribuição territorial não foi uma variável de importância relevante, pois na maioria dos casos tratou-se
de intervenções em equipamentos já existentes.
Não é possível conhecer objetivamente o diagnóstico de partida relativo aos equipamentos culturais
existentes por município, segundo as diferentes tipologias apoiadas. O mesmo é confirmado por algumas
AG dos POR (ex. Norte), que referem que o processo de decisão não contou com um diagnóstico
territorializado e atualizado quer dos equipamentos com potencial de apoio quer das necessidades. Os
pareceres positivos das entidades de tutela ou planeamento setorial são considerados garantia da
adequação do investimento aos objetivos e requisitos do setor.
Nas regiões do Norte e do Centro localizam-se mais de 75% do investimento elegível aprovado. Estes
investimentos dirigiram-se sobretudo para as aglomerações urbanas e para as zonas rurais de ambas as
regiões (que não montanhas ou zonas de fraca e muito fraca densidade populacional).
Foram apoiados equipamentos culturais relativos a 119 municípios do continente. O inquérito aos
promotores permite concluir que em mais de 50% dos investimentos apoiados, a localização do
equipamento/investimento não foi uma variável a ponderar pois os equipamentos a valorizar já existiam,
mas 37% do total de equipamentos apoiados permitiram servir determinadas áreas do território
anteriormente não cobertas.
QP 4: Os investimentos aprovados permitem melhorar a qualidade dos serviços nos territórios onde se
verificavam maiores défices na qualidade dos mesmos?
Avaliar a qualidade dos serviços mobilizados pelos equipamentos apoiados é relativamente difícil e
pouco objetivo, já que a maioria dos projetos apoiados (77%) não se encontram concluídos e em
funcionamento. Avaliar a qualidade efetiva dos serviços prestados pelos equipamentos culturais apoiados
requer a conclusão dos investimentos, a entrada em funcionamento e a monitorização da sua atividade
no tempo.
Também pelas razões que já enunciámos, de falta de informação estatística sistematizada sobre o
contexto, o balanço claro e abrangente sobre os territórios onde se verificavam maiores défices de
qualidade, é mesmo inexequível.
Porém, atendendo ao tipo de investimento apoiado, muito associado a aumentos de capacidade e
qualificação e valorização dos equipamentos, é possível afirmar que se está perante investimentos que,
de forma mais ou menos vincada e direta, criam condições para a melhoria da qualidade dos serviços a
90
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
prestar. Este aumento da qualidade dos serviços é conseguido por via do aumento da capacidade
instalada e do leque de atividades desenvolvidas, da modernização dos recursos utilizados na prestação
do serviços e da maior facilidade de acesso a esses mesmos serviços.
Não é possível afirmar de forma objetiva e exaustiva, ou seja com toda a informação de contexto
necessária, que o universo dos apoios a equipamentos culturais permitiram cobrir défices de oferta nos
territórios onde as necessidades eram mais pronunciadas. Para isso contribui a ausência de informação
dos equipamentos culturais por tipologia para a totalidade dos 280 concelhos do continente (territórios
potenciais para apoio) relativos, quer à situação de partida quer à atualidade, e a inexistência de uma
listagem de territórios deficitários segundo as tipologias de equipamentos culturais, que pudesse, de forma
objetiva, ser comparada com os apoios aprovados.
A valorização que a maioria dos investimentos potencia nos equipamentos culturais visa fomentar uma
oferta cultural qualificada, modernizando e capacitando os serviços e facilitando o seu acesso. O simples
apetrechamento técnico que alguns dos apoios mobilizaram permitirá que os serviços possam ser
prestados de forma mais qualificada e eficaz.
A auscultação dos promotores (essencialmente municípios) permite constatar a perceção de que a
maioria dos equipamentos inquiridos contribuem ou contribuirão de forma forte ou muito forte para
aspetos relativos à qualificação dos serviços (adaptar a capacidade do equipamento à procura
existente por parte dos públicos-alvo, disponibilizar o serviço onde este não existia, oferecer melhores
condições físicas de acesso e de atividade, criar novas valências e alargar a programação cultural). Os
Estudos de Caso realizados confirmam esta perceção.
Q 5: Em termos globais, os investimentos aprovados contribuem para a coesão e a valorização territoriais,
ao permitirem melhorar o acesso e a qualidade dos serviços prestados às populações nos domínios em
causa?
É possível apurar um contributo positivo, embora residual face ao universo em análise, dos projetos
aprovados de equipamentos culturais para a coesão e valorização territoriais pois existem evidências,
mais ou menos objetivas, de que as tipologias de investimento apoiadas permitiram ou permitirão
melhorar a qualidade dos serviços prestados, valorizar os territórios pela sua diferenciação, bem como
facilitar o acesso a tidas as camadas de população.
A resposta a esta questão é dependente dos resultados expostos nas questões de avaliação anteriores,
que visavam no seu conjunto concluir quanto ao contributo dos investimentos apoiados para o
preenchimento de necessidades inicialmente existentes, para uma maior taxa de cobertura territorial dos
serviços, para a dotação espacialmente equilibrada dos territórios menos dotados e para a melhoria da
qualidade dos respetivos serviços.
Os equipamentos culturais, como os Estudos de Caso realizados demonstram, permitem a disponibilização
de serviços diferenciadores e valorizadores dos territórios através de soluções inclusivas e de acesso
generalizado a toda a população da área de influência.
No entanto, note-se que o contributo absoluto dos equipamentos culturais não será muito significativo,
dada a fraca representatividade do investimento no universo de equipamentos de proximidade das
diversas tipologias.
91
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
3.4.2 Eficiência e eficácia dos equipamentos apoiados
Q EE1: Os custos previstos (e/ou efetivos) na construção das infraestruturas e no seu apetrechamento são
adequados?
Pode dar-se uma resposta positiva a esta questão.
Os projetos técnicos e os respetivos orçamentos foram tecnicamente validados pelos promotores
(essencialmente autarquias), pelas Autoridades de Gestão dos PO e por Organismos Setoriais.
Os custos finais dos projetos já em funcionamento respeitam, e são mesmo inferiores, a estes custos iniciais.
Dos (39) projetos já em funcionamento, os custos elegíveis validados no final do projeto foram
globalmente inferiores (-14%) aos custos elegíveis aprovados, que por sua vez já eram cerca de 20% mais
baixos do que o custo total candidatado, significando que as condições do mercado introduziram ainda
mecanismos de correção.
Em certos casos, os regulamentos de acesso estabelecem custos elegíveis máximos, determinados por
análises técnicas e de benchmarking. Estes custos tendem a ser usados como referenciais para os
projetistas e os promotores. Mesmo na ausência desta fixação de custos, os valores de orçamentação
tendem a estabilizar em torno de valores controlados:
•
Os investimentos em bibliotecas, arquivos e sua digitalização dispõem de custos elegíveis padrão
ditados pelo setor. A DGLAB, nos pareceres emitidos indica os valores máximos elegíveis em cada
caso.
•
No POR Norte, todos os projetos relativos a equipamentos culturais tinham custos elegíveis
máximos estabelecidos, com exceção dos projetos financiados no âmbito dos PRU.
•
No POR Centro, os anexos aos regulamentos da cultura dispõem de valores de referência para a
tipologias de equipamentos bem como para, nalguns casos, para o próprio apetrechamento.
•
No POR Alentejo, na maior parte dos casos os investimentos iniciais eram superiores aos custos
máximos de referência. Contudo, o mercado foi-se adaptando e com a redução dos preços das
empreitadas houve um ajustamento natural.
•
No POR Algarve os projetos submetidos contaram com custos padrão definidos na
regulamentação específica e sempre que necessário a AG atende, na avaliação dos projetos,
aos custos padrão utilizados no PO anterior (200-2006). Outra forma de controlo dos custos
apresentados dá-se pela exigência de estudos de viabilidade (análise custo-benefício) nas
candidaturas apresentadas.
O inquérito aos promotores dos projetos apoiados, incluindo casos apoiados no âmbito das PRU que não
contaram com imposições dos concursos quanto a custos máximos elegíveis, permite referir que em 70%
dos casos o orçamento inicial foi fixado de acordo com consultas ao mercado, em 18% a estimativa
baseou-se em custos indicativos de projetos semelhantes e em 15% atendeu-se aos custos máximos de
construção e apetrechamento definidos na regulamentação e/ou em normas do setor.
92
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Q EE2: Os equipamentos já concluídos e em atividade estão a contribuir para melhorar as condições de
acesso das populações aos serviços associados, tendo em conta os objetivos definidos em sede de
aprovação?
Numa lógica “macro”, os equipamentos criaram uma capacidade de oferta que não é ainda
correspondida por procura plena, mas está em crescimento.
Numa lógica “micro”, e relativamente às condições de acesso locais criadas por estes equipamentos, há
uma melhoria clara, nomeadamente em termos das condições físicas de acesso aos equipamentos e sua
utilização funcional, da disponibilização de meios mais modernos e amigáveis e de modelos de
exploração atrativos.
A resposta mais objetiva a esta questão dependeria da existência de indicadores sobre a atividade dos
equipamentos. Este tipo de informação não existe, de uma forma geral, e a análise documental revelou
que apenas um número muito limitado de projetos dispões de relatório final disponível – este documento
poderia,
em
alguns
casos,
fornecer
informação
complementar
e
indicadores
atualizados,
nomeadamente quanto a públicos.
No entanto, alguns aspetos emergem da análise dos resultados dos inquéritos aos promotores e dos
Estudos de Caso.
De acordo com esse inquérito, 30% dos equipamentos (em funcionamento) registam uma procura
ajustada à capacidade instalada e em 7% dos casos a procura é ainda inferior à capacidade instalada,
mas em crescimento.
Relativamente às condições de acesso criadas por estes equipamentos, não há dúvida que há uma
melhoria clara. Os Estudos de Caso evidenciam algumas destas condições: aspetos físicos de acesso aos
equipamentos e sua utilização funcional, disponibilização de meios mais modernos e amigáveis, política
de preços atrativa, serviços de difusão no território, etc.
Q EE3: Em que medida os equipamentos apoiados contribuem para promover a igualdade de género,
sobretudo na perspetiva da criação de melhores condições de conciliação da vida familiar, pessoal e
profissional?
A prática de horários alargados, o funcionamento e reforço de atividades em períodos de férias e a
existência de programação ao fim de semana, muitas vezes aberta a famílias, constituem os principais
contributos dos equipamentos culturais apoiados para a conciliação da vida familiar, pessoal e
profissional.
O investimento em equipamentos culturais não constitui o objeto de análise muito relevante para dar
resposta à questão da promoção da igualdade de género por via da criação de melhores condições de
conciliação da vida familiar, pessoal e profissional. Atendendo ao número de projetos do setor da cultura,
estaremos a contar com um contributo a este nível residual.
As principais evidências destes contributos encontram-se nos Estudos de Caso (Cf. Anexo B – Guia de
Experiências – Cultura).
93
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Q EE4: Em que medida o conjunto dos equipamentos apoiados estão a ter impactos na estruturação e
ordenamento dos territórios?
Há contributos positivos e pontuais, nomeadamente dos projetos integrados em PRU, que têm uma lógica
de estruturação territorial à escala urbana, ou do reforço de centralidades no espaço municipal, por via
da qualificação e aumento da atratividade dos equipamentos culturais do tipo bibliotecas, museus,
centos culturais, auditórios e outros espaços de espetáculos.
No caso de projetos que visam disponibilizar serviços a populações rurais, em áreas de baixa densidade, é
possível identificar contributos para o combate à desertificação humana.
Do ponto de vista global, o número de projetos apoiados é reduzido, pelo que não são suscetíveis de
induzir transformações sensíveis na organização territorial. A mesma conclusão resulta, do facto de, na
maior parte dos casos, se tratar de investimentos em equipamentos pré-existentes.
Trata-se de um setor com um número reduzido de equipamentos aprovados, na sua maioria em acordo
com instrumentos estratégicos territoriais e setoriais. Muitos dos equipamentos apoiados respondem a
objetivos estratégicos definidos quer nos Planos Territoriais de Desenvolvimento, contratualizados com as
CIM, quer nos Programas de Regeneração Urbana.
A exploração dos dados dos projetos aprovados permite constatar que a maioria dos projetos aprovados
se localizam nas regiões Norte e Centro e sobretudo em aglomerações urbanas e zonas rurais.
Q EE5: Em que medida o conjunto dos equipamentos apoiados estão a ter impactos na competitividade
dos territórios?
Atendendo ao problema de escala e à pequena percentagem em funcionamento, é de esperar dos
investimentos em equipamentos culturais apoiados um contributo ainda residual para a competitividade
dos territórios.
No entanto, em termos prospetivos, podem esperar-se alguns efeitos, sobretudo por via da criação de
atrativos para turistas ou visitantes de espaços urbanos de excelência arquitetónica e funcional
Os agentes envolvidos, inquiridos no questionário a promotores ou nos contactos via Estudos de Caso, têm
uma perspetiva francamente favorável a esse respeito.
Já ao nível do contributo por via do aumento da atividade económica de empresas locais e na criação
de empregos em atividades induzidas pelos projetos as expetativas são relativamente negativas.
Q EE6: Quais os obstáculos ou dificuldades na execução dos projetos aprovados que podem limitar a sua
implementação e, consequentemente, a eficácia dos serviços a prestar?
Da auscultação realizada resulta como quase consensual que a crise económico-financeira, bem como
as restrições financeiras aplicadas a nível central pelo Ministério das Finanças, tiveram impacto negativo,
sobretudo em projetos liderados pelos municípios e de natureza fortemente infraestrutural (construções de
raiz e grandes obras de remodelação do edificado).
Outra das dificuldades à execução atempada dos projetos apoiados deve-se a atrasos na execução dos
Programas de Parcerias para a Regeneração Urbana.
94
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
No entanto, não existem evidências de que estes obstáculos possam ter limitado ou vir a limitar a eficácia
dos serviços a prestar pelos equipamentos culturais apoiados.
Os inquéritos aos promotores e os Estudos de Caso convergem com a perspetiva das autoridades de
gestão e com os dados disponíveis sobre a realização física e resultados: as metas e os objetivos propostos
serão (em alguns casos já foram) ultrapassados e não há desvios ou atrasos de grande relevância na
execução dos projetos.
Esta leitura é possível, apesar da dupla limitação relacionada com os indicadores pouco adequados para
descrever a eficácia e a qualidade dos serviços e o pequeno número se equipamentos já em
funcionamento.
3.4.3 Sustentabilidade financeira dos equipamentos apoiados
QS 1: No processo de seleção dos equipamentos a apoiar foi tida devidamente em conta a
sustentabilidade financeira dos mesmos?
A análise e seleção de candidaturas não foram acompanhadas por uma verdadeira avaliação da
sustentabilidade financeira dos projetos, embora tenham sido criados diversos mecanismos com esse
objetivo.
No caso dos equipamentos integrados em Programas de Ação de Parcerias para a Regeneração Urbana
há diversas exigências nesta matéria, em sede de candidatura e monitorização, aplicáveis sobretudo à
globalidade da intervenção.
Nas restantes linhas de financiamento de equipamentos culturais de proximidade, este aspeto resume-se
a alguns procedimentos formais, sendo assumido que o financiamento público, justificado pela
rentabilização social dos equipamentos, irá assegurar o funcionamento do equipamento e a prestação
dos serviços.
Embora tenham sido regulamentadas diversas disposições regulamentares para admissibilidade e análise
de mérito de candidaturas relacionadas com a garantia de sustentabilidade financeira, esta é entendida
no quadro da rentabilização social dos projetos e, portanto, assume-se de uma forma geral, que a
demonstração dessa rentabilização e da existência de um quadro institucional de suporte (incluindo em
modalidades de parceria) garante sustentabilidade financeira.
De forma geral, embora exista uma avaliação de custos operacionais (de funcionamento) e uma
identificação de fontes de financiamento (essencialmente públicas), não são norma as situações em que
os projetos são sustentados em análises custo-benefício, ainda que simplificadas, de procura potencial e
de receitas complementares ou, aspeto que poderia ser muito relevante, de impacto nas contas das
entidades promotoras.
A situação é distinta no caso dos equipamentos financiados no quadro dos diversos regulamentos
específicos/tipologias dos PO Regionais.
•
Regulamento Específico Parcerias para a Regeneração Urbana (66 projetos em análise).
Este Regulamento exigia que as candidaturas (dos Programas de Ação, e não de cada operação
/projeto que o integra) fossem, sempre que pertinente, acompanhadas de um plano de gestão e de
viabilidade económica /financeira após a execução do projeto, bem como demonstrar possuir os
95
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
atributos adequados à sua rentabilização social. No caso das ações imateriais, o beneficiário deveria
também demonstrar capacidade para assegurar a continuidade futura da sua realização. O Programa
de Ação continha ainda, obrigatoriamente, a explicitação do efeito multiplicador dos projetos
financiados, nomeadamente pela identificação dos projetos de iniciativa privada alavancados pelo
investimento público, e um plano de monitorização para acompanhar a sua implementação.
Estes aspetos eram analisados, quer em termos de admissibilidade, quer de valoração das candidaturas
nos procedimentos concorrenciais adotados, já que dos critérios de seleção constava a avaliação dos
custos da intervenção face às metas objeto de compromisso, do efeito multiplicador dos fundos
comunitários envolvidos, da participação dos parceiros privados na execução do Programa e da
capacidade das estruturas propostas para a gestão da intervenção.
Os processos de análise das candidaturas apresentadas e aprovadas até 2010 (ano em que foi revogado
este regulamento específico) contemplam efetivamente uma abordagem e valorização destes aspetos,
mas posteriormente não há evidências do seu acompanhamento.
•
Regulamentos Específicos de Equipamentos para a Coesão Local, Equipamentos Culturais e
Património Cultural (104 projetos em análise).
Neste caso, havia (nos RE Equipamentos Culturais e Património Cultural) uma referência à obrigatoriedade
de ser demonstrada na candidatura a sustentabilidade técnica, económica e financeira adequada à
dimensão e complexidade do projeto para o período posterior após a conclusão da operação. Os
critérios de seleção, no entanto, não valorizavam, em nenhuma destas tipologias, a demonstração de
sustentabilidade financeira.
No caso do RE para a Coesão Local (35 projetos em análise) não era colocada esta condição de acesso,
mas os formulários de candidatura implicavam a identificação dos custos de funcionamento nos 3
primeiros anos após a conclusão da intervenção e a identificação das fontes de financiamento (a análise
documental permitiu constatar que existem inúmeros processos relativos a projetos aprovados de cujo
formulário de candidatura não consta com o preenchimento destes elementos).
Os critérios de seleção incluíam a valorização da existência de parcerias que garantissem a
sustentabilidade do projeto, mas não especificamente do ponto de vista financeiro. Como se refere na
resposta à questão seguinte, as fontes de financiamento identificadas são, na quase totalidade, públicas,
com pouca importância relativa de parcelas resultantes da exploração de receitas complementares
(patrocínios, bilheteiras, merchandising, etc.).
QS 2: No caso dos equipamentos já concluídos e em operação, está garantido o financiamento dos
custos operacionais (utilização e manutenção dos instrumentos, máquinas e apetrechos, recursos
humanos, etc.) associados aos investimentos que foram objeto de apoio? Se sim, qual o contributo dos
apoios públicos para o funcionamento dos equipamentos apoiados?
Nos cerca de 40 projetos já em funcionamento, e na medida em que a análise realizada permite tirar
conclusões, há grande dependência (quase exclusiva) de financiamento público ao funcionamento, sem
registo de quebras sensíveis de atividade nos equipamentos.
A perspetiva dominante entre os responsáveis pelos equipamentos que estão em funcionamento é a de
que o financiamento está garantido na íntegra, o que é confirmado na análise mais detalhada que os
Estudos de Caso permitem.
96
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Embora os inquéritos aos promotores assinalem uma expetativa muito marginal acerca da existência de
receitas complementares para financiamento da atividade, os Estudos de Caso não confirmam esta
perspetiva, porque não só permitem concluir que não têm existido problemas ao nível do financiamento
público regular, como permitem identificar diversas iniciativas e práticas geradoras de receitas.
3.4.4 Sustentabilidade ambiental dos equipamentos apoiados
QS 3. No caso de equipamentos já concluídos e em operação, foram utilizadas as melhores práticas e
materiais na construção na perspetiva da sustentabilidade ambiental? Os edifícios e equipamentos
apoiados garantem um desempenho ambiental satisfatório (incluindo em matéria de eficiência
energética)?
O respeito pela legislação em vigor em matéria de sustentabilidade ambiental e certificação energética
implicou a utilização de materiais e soluções tecnológicas de melhor desempenho ambiental.
A escassa existência de práticas e sistemas de monitorização constitui uma das fragilidades de
informação disponível para avaliar esta componente, agravado pelo pequeno número, e pelo tempo
limitado de atividade, de intervenções já em funcionamento.
No que respeita à utilização das melhores práticas e materiais na construção na perspetiva da
sustentabilidade ambiental, é clara a introdução alargada que o cumprimento das normas ambientais
assegura quando vertida na legislação dos dossiers técnicos dos projetos.
Confirmando esta ideia, é de notar que 60% dos responsáveis inquiridos nesta avaliação revelam que as
intervenções tiveram algum efeito na melhoria do desempenho ambiental dos equipamentos (sobretudo
através da utilização de materiais e equipamentos que permitem otimizar consumos.
3.5. Setor da Saúde
3.5.1 Pertinência dos equipamentos apoiados
Q P1: Os Investimentos aprovados dão resposta a necessidades não preenchidas por equipamentos já
existentes com funções semelhantes nas proximidades?
O principal resultado, que emerge como inquestionável, proporcionado pelo tipo de investimento
realizado no setor da saúde, é o efeito positivo do investimento aprovado ao nível da qualificação dos
equipamentos de saúde e, por esta via, na qualificação das condições de prestação dos serviços de
saúde. Estamos perante um período de investimento que privilegiou projetos visando, fundamentalmente,
a qualificação dos serviços. Verificou-se também um aumento da resposta a necessidades não
preenchidas, nomeadamente, na constituição de serviços de urgência básica e na criação de unidades
móveis de saúde, mas esta dimensão do resultado do investimento não foi a dimensão principal
(globalmente apresenta uma importância marginal). Assim, pode afirmar-se, fundamentadamente, que o
presente ciclo de investimento em equipamentos de proximidade no setor da saúde foi um ciclo de
investimento de substituição de infraestruturas. Não há, neste sentido, o risco de situações de conflito
entre o novo equipamento criado e os equipamentos já existentes. Mais de 80% do volume de
investimento aprovado (CTE) absorvido na substituição de equipamentos e, em menor representação, na
construção de novas infraestruturas, tem efeitos direitos e significativos na qualificação das condições
para a prestação de serviços de saúde. Contudo, dada a reduzida dimensão do investimento global nos
equipamentos de saúde (apenas 2% do investimento global nos equipamentos de proximidade ao nível
do Continente) os efeitos estruturais deste ciclo de investimento em termos de qualificação das redes
regionais dos serviços de saúde, com exceção do caso do Alentejo, são, assim, bastante reduzidos.
97
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Numa leitura global dos dados disponíveis e numa perspetiva de síntese dos grandes números respeitantes
ao presente ciclo de investimento em equipamentos de proximidade no setor da saúde, resulta como
dado fundamental e central do padrão de investimento prosseguido, uma importância predominante
assumida pelo investimento visando a substituição de infraestruturas envelhecidas ou desadequadas à
prática da prestação de serviços de saúde. Fundamentalmente substituíram-se antigas infraestruturas por
infraestruturas novas. O efeito fundamental deste ciclo de investimento é, de forma muito clara, sobre a
dimensão da qualidade da prestação dos serviços de saúde. Para além do investimento de substituição
terá também de se registar, ainda que com um volume bastante inferior, os projetos de constituição dos
serviços de urgência básica e os projetos das unidades móveis de saúde. Pode concluir-se, pois, pela
identificação de três resultados esperados fundamentais:
a) Qualificação de um número significativo de infraestruturas físicas (através de investimentos de
substituição),
b) Criação de serviços de urgência básica,
c) Criação de condições de ampliação da prestação de serviços de saúde em unidades móveis de
saúde, ainda que exclusivamente localizado na região Alentejo.
Os dados tratados sobre os projetos aprovados em equipamentos de saúde de proximidade no atual
ciclo de investimento apoiado no âmbito do QREN, apontam claramente para uma forte intervenção em
projetos de qualificação, de modernização e, principalmente, de substituição, por equipamentos novos,
de equipamentos que apresentavam condições degradadas e, com frequência, completamente
desajustados para a prestação de serviços de saúde de acordo com os padrões atuais de qualidade na
prestação de serviços de saúde. Com efeito, dos 58 projetos que constituem o universo da análise, 39
projetos (cerca de 70% do total do universo) são, efetivamente, projetos sobre infraestruturas de saúde
(centros de saúde ou extensões de saúde) visando a modernização e, fundamentalmente, a substituição
de antigos equipamentos por novas construções (novos equipamentos). Este tipo de investimentos –
investimentos de substituição - totaliza 75% do investimento total realizado no setor o que por si dá uma
noção muito clara do seu peso neste ciclo de investimento no setor (cf. Anexo A2.1.2. – Quadro 66).
No conjunto das intervenções realizadas, para além dos projetos respeitando intervenções em
infraestruturas físicas (centros de saúde e extensões de saúde), destacam-se ainda, por um lado, as
intervenções visando a constituição dos Serviços de Urgência Básica (num total de 6 projetos a que
corresponde 10% do Custo Total Elegível da Saúde) e, por outro lado, os projetos visando a criação de
serviços móveis de saúde, as designadas Unidades Móveis de Saúde (num total de 4 projetos – todos
desenvolvidos na região do Alentejo – a que corresponde 7% do Custo Total Elegível do setor).
O padrão de investimento revelado pelos dados globais tratados aponta, assim, no âmbito da matéria da
presente Questão de Avaliação, para duas linhas de interpretação complementares:
a) Por um lado, é evidente que o maior número de projetos, a que corresponde o maior volume de
investimento realizada, se destinou à qualificação de infraestruturas que apresentavam níveis de
degradação significativos, não reunindo as condições mínimas de espaço, de acessibilidade
estrutural e de dignidade na prestação de serviços de saúde. Chegou-se a este resultado
também pela análise dos resultados do Inquérito realizado aos promotores. Com efeito, na
questão sobre o valor acrescentado do projeto (pergunta nº 11) são os aspetos relacionados com
o reforço da qualidade dos serviços os fatores mais pontuados como mais-valias do investimento
realizado: “garantir a qualidade das instalações em matéria de segurança”, “garantir o upgrade
da funcionalidade das instalações” e “criar ou melhorar as condições de conforto das
98
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
instalações”. (cf. Anexo A2.3.2. - Quadro 178). Neste sentido, está-se perante um tipo de
investimento que visou, fundamentalmente, a qualificação da prestação de serviços de saúde,
em linha, portanto, com orientações de política nacional e regional;
d) Por outro lado, é também expressivo, ainda que numa posição secundária face ao tipo de
investimento referido anteriormente, o investimento visando a criação de condições tecnológicas
de prestação de novos serviços de saúde e junto de públicos carenciados, dando, assim,
resposta a necessidades não preenchidas por equipamentos existentes. Encontram-se nesta
situação, quer a constituição de unidades de urgência básica, que constitui uma opção forte da
política nacional de saúde, quer a criação de unidades de saúde móvel, criadas na região do
Alentejo, as quais permitem, de forma muito eficaz, o alargamento da cobertura da prestação
de serviços de saúde, nomeadamente, junto de populações isoladas e com diminutas
capacidades de deslocação aos serviços de saúde fornecidos em infraestruturas ficas (Centros e
Extensões de Saúde).
QP 2: Os investimentos aprovados permitem aumentar as taxas de cobertura dos serviços em causa
(quando aplicáveis) nos territórios onde essas taxas são mais reduzidas?
Decorre da análise de base desenvolvida para resposta à Questão de Avaliação anterior que um volume
muito significativo de projetos (67% do universo) e de investimento realizado (75% do total de investimento
no setor da saúde) se dirigiu a projetos de substituição de equipamentos que apresentavam um elevado
estado de degradação ou que se encontravam em desajustado estado para a prestação de serviços de
saúde. Desta forma, no que se refere a esta forte componente de investimento de substituição, os
resultados esperados não se traduzem num aumento líquido da taxa de cobertura dos serviços de saúde.
O resultado fundamental desta parcela de investimento traduzir-se-á, tal como já sublinhado
anteriormente, num aumento da qualidade das instalações e, por esta via, num reconhecido aumento
da qualidade dos serviços de saúde prestados. Mesmo assim, há um efeito residual, ainda que difícil
quantificação, no aumento da cobertura dos serviços de saúde por via de dois tipos de investimentos: por
um lado, pela criação/apetrechamento dos serviços de urgência básica e, por outro lado, pela criação
das unidades móveis de saúde.
A análise das memórias descritivas dos projetos revelou-se bastante elucidativa da necessidade de
investimento na perspetiva da qualificação do parque de infraestruturas existente, nomeadamente,
atendendo à necessidade urgente de resolver problemas graves de (falta de) qualidade das
infraestruturas.
Também os resultados do Inquérito aos promotores, na questão sobre o valor acrescentado dos projetos,
apontam para um muito mais elevado número de respostas (em torno dos 90%) nos fatores relacionados
com o incremento da qualidade dos serviços e um menor número de respostas (em torno dos 45%) no
fator relacionado com o aumento da cobertura dos serviços de saúde. (cf Anexo A2.3.2. - Quadro 178).
O aumento da cobertura dos serviços de saúde obtém-se, como referido, em dois tipos de investimentos:
por um lado, na criação/apetrechamento dos serviços de urgência básica e, por outro lado, na criação
das unidades móveis de saúde. É na região do Alentejo que o efeito destes dois tipos de investimento
mais se destaca. Aliás, no que se refere às unidades móveis as iniciativas de investimento desenvolvidas
ocorreram em exclusivo no Alentejo. No que se refere aos serviços de urgências básicas os seis projetos
aprovados incidiram sobre três serviços na região Norte, um serviço na região Centro e dez serviços na
região Alentejo (neste caso tratou-se fundamentalmente de investimentos visando o apetrechamento
tecnológico dos serviços).
99
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
No que se refere às unidades móveis de saúde, os quatro projetos aprovados traduziram-se na criação de
serviços móveis de saúde em 9 municípios do Alentejo. Tal como se desenvolve na análise do estudo de
caso da Unidade Móvel de Aljustrel, os investimentos nas Unidades Móveis de Saúde evidenciam uma
elevada eficácia na resposta às necessidades de serviços de saúde de populações isoladas,
envelhecidas, e com reduzidos níveis de mobilidade. A evidência gerada pelos projetos de unidades
móveis de saúde já em funcionamento aponta, de forma inequívoca, para resultados bastante
satisfatórios em termos de ganhos de saúde: quer na ampliação da cobertura territorial e demográfica da
prestação de serviços primários de saúde, quer na resposta a novos públicos que sem este serviço
dificilmente teriam acesso regular aos serviços de saúde primários, quer ainda na possibilidade de uma
intervenção integrada na prestação de serviços de ação social e de serviços de saúde primários.
A identificação dos territórios com baixas taxas de cobertura de serviços de saúde não tem uma resposta
fácil perante a informação disponível. Aliás, os documentos de referência da política de saúde
consultados não dispõem deste tipo de tratamento de base territorial. Por outro lado, os territórios com
menores taxas de cobertura dos serviços não constituem, por si, objeto explícito das políticas de saúde
(quer nacionais, quer regionais). Por outro lado ainda, as memórias descritivas dos projetos aprovados não
permitem uma grande segurança na análise desta questão pois a justificação dos projetos não é
acompanhada por indicadores de cobertura territorial dos serviços de saúde.
Como aproximação à identificação dos territórios com mais baixas taxas de cobertura dos serviços de
saúde, foi criada pela Equipa de Avaliação uma tabela com dados comparativos do número de médicos
e de enfermeiros por 1000 habitantes, por município. Esta tabela permite identificar a características dos
concelhos beneficiários dos investimentos de saúde em termos de taxas de cobertura dos serviços e o
posicionamento de cada município face à medida regional e sub-regional.
O cruzamento da informação sobre a localização dos investimentos de saúde (segundo o município) com
o posicionamento do respetivo município na grelha de taxas de cobertura regional e sub-regional dos
serviços de saúde, não permite concluir ter existido preocupações de dar prioridade aos investimentos em
territórios de mais baixas taxas de cobertura dos serviços de saúde. Com efeito, os investimentos
distribuem-se por municípios com situações distintas em termos de taxas de cobertura; isto é, municípios
com taxas de cobertura superiores à média sub-regional, municípios com taxas de cobertura dos níveis da
média regional e municípios com taxas de cobertura inferiores às taxas médias regionais. Esta situação é
comum em todas as regiões NUT II.
QP 3: Os investimentos aprovados permitem, no seu conjunto, a criação ou o reforço de equipamentos
nos territórios menos dotados dos mesmos, assegurando simultaneamente uma adequada e racional
distribuição dos equipamentos por esses territórios?
Tal como referido na resposta à Questão de Avaliação anterior, a análise realizada do cruzamento da
localização dos investimentos em infraestruturas de saúde com o mapa dos das taxas de cobertura
territorial dos serviços de saúde (número de médicos e nº de enfermeiros em centros de saúde por 1000
habitantes), não permite concluir ter havido, neste setor, uma orientação clara de dar prioridade aos
investimentos em territórios com as mais baixas taxas de cobertura dos serviços de saúde. Este aspeto
também não integrava, sublinhe-se, os critérios de seleção utilizados na avaliação do mérito das
candidaturas apresentadas no âmbito dos concursos lançados. A questão de organização territorial da
rede dos serviços de saúde parece, pois, não constituir um objetivo central dos investimentos
desenvolvidos o que se confirma nas respostas a outras questões de avaliação relacionadas com a
questão do territorial.
100
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
De qualquer forma há um aspeto de ordem quantitativa que deve ser tomado em consideração para
efeitos de leitura dos impactos estruturais do atual ciclo de investimento em equipamentos de saúde. Este
aspeto refere-se à dimensão global do investimento realizado bem como a sua distribuição territorial.
Com efeito, o número de projetos desenvolvidos no setor da saúde, à exceção do ocorrido na região
Alentejo, são manifestamente irrelevantes numa perspetiva de dar uma resposta estrutural às
necessidades dos territórios mais fragilizados, ou numa perspetiva de contribuir para uma melhor
organização da rede de serviços de saúde de proximidade. De facto:
a) Na região Norte, num total de 108 Centros de Saúde e de 419 Extensões de saúde (dados de
2007, INE), foram intervencionados neste ciclo de investimento apenas 4 Centros de Saúde e 7
Extensões de Saúde;
b) Na região Centro, num total de 109 Centros de Saúde e de 740 Extensões, foram intervencionados
apenas 2 Centros de Saúde e 5 Extensões,
c) Na região de Lisboa, num total de 54 Centros de Saúde e de 169 Extensões, não houve qualquer
intervenção neste tipo de equipamentos,
d) Na região do Alentejo, num total de 59 Centros de Saúde e de 339 Extensões, foram
intervencionados 14 Centros de Saúde e 11 Extensões,
e) Na região do Algarve, num total de 16 Centros de Saúde e de 66 Extensões, foram
intervencionados 1 Centro de Saúde e 4 Extensões.
Só o programa de intervenção desenvolvido na região Alentejo oferece um número de intervenções com
potencial impacte cumulativo relevante numa ótica de cobertura e de organização territorial dos serviços
de saúde. (O investimento per capita na área da Saúde no Alentejo é cinco vezes superior ao
investimento per capita nacional e dez vezes superior ao investimento per capita no Norte (cf Anexo
A2.1.2. - Quadro 69). Por outro lado, as intervenções desenvolvidas no Alentejo apresentam um padrão
diversificado de investimentos com uma tipologia de projetos que procura dar respostas tecnológicas
diferenciadas às características particulares do povoamento da região. É nesta região que se
desenvolveram os projetos de Unidades Móveis de Saúde e que vêm demonstrando uma elevada
eficácia na resposta às necessidades de saúde dos territórios mais periféricos e às populações mais
isoladas sendo já evidentes resultados positivos em ganhos de saúde obtidos junto das populações
beneficiadas. Por outro lado, e ainda no Alentejo, um número significativo de investimentos
desenvolveram-se em municípios que apresentam indicadores com valores mais baixos em termos de
dotação de serviços de saúde. Neste sentido a resposta à presente Questão de Avaliação será
claramente positiva no caso da região do Alentejo. Nas restantes regiões o número de projetos realizados
é manifestamente insuficiente para ter um efeito cumulativo relevante quer em matéria de resposta
estrutural às necessidades dos territórios com mais baixas taxas de cobertura, quer em matéria de
organização territorial do sistema de saúde das respetivas regiões.
101
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
QP 4: Os investimentos aprovados permitem melhorar a qualidade dos serviços nos territórios onde se
verificavam maiores défices na qualidade dos mesmos?
Dadas as características do padrão de investimento que foi implementado no atual ciclo de investimento
no setor da saúde, de onde sobressai, tal como já referido em respostas anteriores, um volume bastante
significativo de projetos e de volume de investimento incidindo, quer na substituição de equipamento
envelhecidos e degradados, quer na criação de novas valências e de novas soluções tecnológicas de
prestação de serviços de saúde de proximidades (caso das unidades móveis de saúde), a resposta a esta
Questão de Avaliação é inquestionavelmente positiva.
A análise documental realizada, nomeadamente, junto das memórias descritivas dos projetos
consultados, demonstra de forma bastante fundamentada o estado degradado dos equipamentos de
saúde que foram objeto de intervenção.
Relembre-se que dos 58 projetos aprovados no setor da saúde, 39 projetos (67% dos projetos) dizem
respeito a investimentos de substituição de equipamentos degradados ou em condições desajustadas à
prestação de serviços de saúde.
A justificação dos projetos, nas respetivas memórias descritivas, apontam para infraestruturas em estado
de degradação significativo e não dispondo de instalações adequadas para a prestação de cuidados
de saúde (exemplo do Centro de Saúde do Redondo, Alentejo). Os documentos justificativos do
investimento na nova extensão de saúde de Barcouço (Mealhada) descrevem a infraestrutura substituída
como uma infraestrutura de dimensões diminutas e degradadas onde a sala de tratamentos funciona
numa cozinha e onde as casas de banhos dos funcionários funcionam como sala de arrumos de material
de escritórios e de limpeza e outra casa de banho funciona como sala de arrumos de material
farmacêutico. No caso do Centro de Saúde de Baião são identificadas deficiências nas condições para
dar resposta condigna aos utentes numa infraestrutura que regista grandes desperdícios de energia e
onde não é possível a introdução de novas valências no sistema de saúde oferecido. O investimento na
nova Extensão de Saúde do Juncal (Porto de Mós) é justificado pelo péssimo estado do equipamento préexistente o qual carecia de uma intervenção urgente com vista à sua substituição ou requalificação.
Assim, pode concluir-se, sem grandes margens de erro, que os investimentos realizados visando a
substituição de infraestruturas existentes (os quais constituem o tipo de investimento dominante deste ciclo
de investimentos em equipamentos de saúde de proximidade) tiveram como efeito imediato a melhoria
da qualidade de prestação dos serviços que se traduz, nomeadamente, por:
a) Melhoria das condições de atendimentos das populações,
b) Aumento da capacidade de atendimento,
c) Incremento da qualidade de prestação de serviços de saúde,
d) Melhorias das condições de trabalhos dos prestadores de cuidados de saúde, e ainda, por,
e) Melhoria na organização dos serviços de saúde.
Aliás, é neste sentido que apontam os resultados do Inquérito realizado aos promotores dos investimentos.
Do conjunto de aspetos listados como mais-valias potenciais dos projetos aprovados, são os elementos de
qualificação dos serviços – aumento da funcionalidade das instalações, condições de conforto e
qualidade das instalações em matéria de segurança - os elementos mais pontuados pelos inquiridos. Por
exemplo, no fator “melhorar as condições de conforto”, 70% das respostas assinalam que o investimento
realizado teve um Muito Forte contribuição para este fator. No fator “qualidade das instalações em
102
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
matéria de segurança” as respostas que indicam uma Muito Forte contribuição atingem também os 60%
do total de respostas (cf Anexo A2.3.2. - Quadro 178).
Uma vez mais, no caso do Alentejo, onde o investimento no setor foi de maior dimensão e mais
diversificado nas soluções tecnológicas implementadas, os efeitos na qualificação dos serviços de saúde,
proporcionados pelo atual ciclo de investimento, são também reforçados quer pelos projetos de
ampliação da rede regional de unidades móveis de saúde, quer pelos projetos de telemedicina e de
constituição de redes informáticas de apoio à organização e gestão dos serviços de saúde na Região.
Q 5: Em termos globais, os investimentos aprovados contribuem para a coesão e a valorização territoriais,
ao permitirem melhorar o acesso e a qualidade dos serviços prestados às populações nos domínios em
causa?
Ainda que o investimento nos equipamentos de proximidade do setor da saúde, por ser maioritariamente
um investimento de substituição de equipamentos existentes, tenha, ao nível de cada projeto aprovado
(ao nível micro), um impacte significativo ao nível da qualificação da prestação dos serviços, o número
de projetos aprovados não tem, contudo, um expressão suficiente para produzir resultados (estruturais) ao
nível da coesão e da valorização territorial, com a exceção, já referida, da região Alentejo. Serão, de
facto, irrelevantes os efeitos na coesão e valorização territoriais, nomeadamente, numa abordagem de
âmbito sub-regional ou sub-regional. Sublinhe-se ainda que a questão de organização territorial da rede
bem como a contribuição da rede de serviços de saúde para um melhor ordenamento do território não
se encontra estabelecida, nem como objetivo da política setorial, nem como critério de seleção do
projetos.
Os investimentos realizados no domínio da saúde conduziram, efetivamente, a um aumento
inquestionável da qualidade de serviço pelo equipamento intervencionado. Tal como referido em
resposta a Questões de Avaliação anteriores, o aumento da qualidade do serviço proporcionado pelos
projetos aprovados decorre diretamente do tipo investimento predominante, isto é, de um investimento
que foi, fundamentalmente, de substituição de equipamentos degradados e manifestamente
desajustados à prestação de serviços de saúde, por novos equipamentos com superiores níveis de
qualidade construtiva e de condições para a prestação de serviços de saúde. Tal como referido
anteriormente, não se trata, neste aspeto, fundamentalmente, de um aumento da taxa de cobertura dos
serviços de saúde mas, principalmente, de uma qualificação das condições dos equipamentos de saúde
e, consequentemente, da qualificação na prestação dos serviços de saúde.
A melhoria do acesso aos serviços de saúde verifica-se também, e de forma muito expressiva, para os
contextos a que se aplica, nos projetos das unidades móveis de saúde os quais proporcionam uma melhor
prestação de serviço e também uma melhor cobertura dos cuidados de saúde primários em territórios
periféricos e junto de populações vulneráveis e com fracos recursos de mobilidade para aceder a estes
serviços em equipamentos tradicionais (Centros e Extensões de Saúde). Este efeito das unidades móveis
verifica-se, contudo, apenas na região Alentejo pois foi a única região onde este tipo de projetos se
concretizou.
A resposta a esta questão deve contudo atender a um aspeto já referido numa resposta anterior: a
abrangência e significância territorial global dos projetos aprovados. Com efeito, tomando como âmbito
territorial de análise a região NUT II, verifica-se que, com exceção da região Alentejo, o número de
projetos aprovados nas restantes regiões são em número muito pouco expressivo para produzirem,
globalmente, um significado relevante em termos de coesão e valorização territoriais. Não há,
103
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
efetivamente, na maior parte das regiões um efeito de conjunto substancial na qualificação da rede de
equipamentos de saúde pois foram em reduzido número os projetos desenvolvidos neste setor (ver
resposta à QP 3). Neste sentido, os projetos apresentam a sua mais-valia do ponto de vista pontual e
muito localizada sobre a área de influência do próprio projeto (uma mais-valia isolada, portanto).
Contudo, no caso do Alentejo há, efetivamente, um efeito cumulativo de conjunto relevante; por
exemplo, foram intervencionadas na região cerca de 24% dos Centros de Saúde da região (14 num total
de 59 Centos de Saúde, dados INE 2007). De acordo com a entrevista realizada à ARS de Alentejo, o
presente ciclo de investimento em equipamentos de saúde de proximidade contribui para desenvolver
substancialmente o processo de modernização e de ajustamento do parque de infraestruturas de saúde
regionais, resolvendo problemas de qualidade de infraestruturas do setor. A sub-região mais beneficiada
neste ciclo de investimento foi o Alentejo Central que absorve 44% do CTE na área da Saúde da região
(cf Anexo A2.1.2. - Quadro 67). Neste sentido, neste âmbito regional, há um impacto a registar em termos
de qualificação dos níveis de coesão e valorização territorial proporcionado pelos investimentos em
projetos no setor da saúde.
3.5.2 Eficiência e eficácia dos equipamentos apoiados
Q EE1: Os custos previstos (e/ou efetivos) na construção das infraestruturas e no seu apetrechamento são
adequados?
A resposta a esta Questão de Avaliação vê-se confrontada com a indisponibilidade de informação
relevante para uma resposta fundamentada. De facto, a pergunta pressupõe a existência de custos de
referência por tipologia de investimento o que não se verifica neste setor. De acordo com a informação
recolhida junto de vários promotores, a análise desta matéria é assegurada, fundamentalmente, pelo
acompanhamento e apoio prestado pelas ARS, as quais fazem uso da informação de registos históricos
de investimentos semelhantes, sendo estes os valores considerados como valores de referência dos novos
projetos. Foi assim, nomeadamente, nos projetos das infraestruturas físicas – Centros de Saúde e Extensões
de Saúde – o mesmo se verificou nos projetos das Unidades Móveis.
A inexistência de valores de referência para os custos unitários de produção de cada tipo de
equipamento de saúde (por exemplo, custo de construção por m² de área útil ou de área bruta) constitui,
inquestionavelmente, um sério obstáculo ao desenvolvimento da avaliação nesta matéria. De acordo
com as várias entrevistas realizadas e ainda de acordo com os Estudos de Caso já desenvolvidos, o
acompanhamento efetuado sobre esta questão pelas várias entidades intervenientes fundamentou-se
nos registos históricos dos custos de produção de equipamentos semelhantes. É particularmente
importante neste domínio o conhecimento possuído pelas ARS. Por exemplo, a ARS Alentejo detêm uma
estrutura com serviços técnicos qualificados neste domínio o que permite oferecer, junto dos vários
promotores, fundamentados pareceres e análises sobre os custos previstos para os vários projetos do setor.
Este conhecimento (tácito) torna-se, de facto, um fator relevante no controlo e acompanhamento dos
custos dos projetos. No projeto das Unidades Móveis de Saúde liderado pelo município de Aljustrel, o custo
da viatura bem como o custo da sua transformação em Unidade Móvel de Saúde seguiu custos médios
de projetos anteriores fornecidos pela ARS aos promotores do projeto.
Por outro lado, os resultados do Inquérito não suscitam problemas em termos de desvios entre os valores
efetivos dos projetos e os inicialmente aprovados: das 25 respostas obtidas 88% (22 respostas) afirmam que
os custos de construção não se afastaram do montante aprovado (cf Anexo A2.3.2. - Quadro 184).
104
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Ainda segundo a entrevista realizada com a ARS Alentejo, os custos dos projetos da região enquadram-se
nos limites existentes para este tipo de equipamentos, não havendo a registar situações de
desconformidade neste domínio.
Q EE2: Os equipamentos já concluídos e em atividade estão a contribuir para melhorar as condições de
acesso das populações aos serviços associados, tendo em conta os objetivos definidos em sede de
aprovação?
Dada a natureza específica dos equipamentos de saúde, a presente Questão de Avaliação não pode
deixar de ter uma resposta positiva, nomeadamente, no que se refere à correspondência entre a
utilização efetiva do equipamento e os objetivos estabelecidos em sede de aprovação. Com efeito os
projetos aprovados, nomeadamente, os de infraestruturas de saúde, estão em funcionamento de acordo
com o estabelecido e, segundo os resultados do Inquérito realizado aos promotores, a sua utilização
efetiva demonstra uma procura ajustada à capacidade instalada (93% das respostas a esta questão) (cf
Anexo A2.3.2. – Quadro 177).
Quanto à melhoria das condições de acesso das populações aos serviços proporcionados pelos projetos
aprovados os resultados são manifestamente positivos tal como já referido na resposta a Questões de
Avaliação anteriores (nomeadamente, as respostas às questões de avaliação no domínio da
pertinência). Como já referido anteriormente a melhoria das condições de acesso aos serviços de saúde
resulta do esforço de investimento na qualificação e modernização do parque de equipamentos
existente: a maioria dos investimentos foram investimentos de substituição de infraestruturas degradadas
ou sem condições de funcionamento adequadas à prestação dos serviços de saúde. Por outro lado, no
caso da região Alentejo, a significativa ampliação da rede regional de Unidades Móveis de Saúde
proporciona um melhor serviço de saúde junto de territórios periféricos e de populações mais vulneráveis
à distância dos serviços de saúde prestados em equipamentos fixos (Centros de Extensões de Saúde).
Q EE3: Em que medida os equipamentos apoiados contribuem para promover a igualdade de género,
sobretudo na perspetiva da criação de melhores condições de conciliação da vida familiar, pessoal e
profissional?
Das fontes de informação disponíveis, o elemento fundamental que se extrai relativa a esta questão diz
respeito à possibilidade de os novos equipamentos permitirem a funcionamento dos serviços com horários
mais adequados às necessidades dos utentes. É, com efeito, esta a opção de resposta mais assinalada –
com 75% das respostas - pelo Inquérito realizado junto dos promotores (cf Anexo A2.3.2. - Quadro 182).
Q EE4: Em que medida o conjunto dos equipamentos apoiados estão a ter impactos na estruturação e
ordenamento dos territórios?
Q EE5: Em que medida o conjunto dos equipamentos apoiados estão a ter impactos na competitividade
dos territórios?
Tal como já referido em resposta a Questão de Avaliação anterior, o número de projetos aprovados e
implementados no setor da saúde, à exceção do ocorrido na região Alentejo, é manifestamente
irrelevante numa perspetiva de avaliação do seu impacte em termos de estruturação dos territórios,
nomeadamente, tomando uma perspetiva de âmbito regional ou sub-regional. Por não existir um efeito
de escala do volume investimento Os efeitos territoriais dos investimentos realizados são efeitos
fundamentalmente locais.
105
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Por ser em número muito diminuto (ver dados utilizados para resposta à QP 3), a relevância do conjunto
de projetos aprovados, em termos de ordenamento do território, circunscreve-se, em exclusivo, aos
potenciais efeitos localizados que cada projeto, por si, possa vir a ter. Falta, assim, um efeito de escala
sub-regional ou regional que não se verificou, com exceção do caso do Alentejo. No Alentejo verificou-se,
efetivamente, um número substancial de projetos, com uma dimensão também substancial do
investimento. Foram diretamente beneficiados cerca de 24% dos Centros de Saúde. Neste sentido, o
presente ciclo de investimento em infraestruturas de proximidade da Saúde terá um efeito positivo na
qualificação da rede de equipamentos na região. De qualquer forma, não houve, nas generalidade das
intervenções uma preocupação de associar a qualificação da rede a objetivos globais de ordenamento
do território. Sublinhe-se que a dimensão do ordenamento do território está ausente, pelo menos numa
forma explícita, das políticas do setor e não constitui fator de avaliação ou de seleção dos projetos.
Com efeito, com exceção do Alentejo, o número de infraestruturas apoiadas é genericamente muito
diminuto e, desta forma, é também diminuto o resultado global em termos do ordenamento do território,
nomeadamente, a uma escala regional:
a) Na região Norte, num total de 108 Centros de Saúde e de 419 Extensões de saúde (dados de
2007, INE), foram intervencionados 4 Centros de Saúde e 7 Extensões de Saúde;
b) Na região Centro, num total de 109 Centros de Saúde e de 740 Extensões, foram intervencionados
2 Centros de Saúde e 5 Extensões,
c) Na região de Lisboa, num total de 54 Centros de Saúde e de 169 Extensões, não houve qualquer
intervenção neste tipo de equipamentos,
d) Na região do Alentejo, num total de 59 Centros de Saúde e de 339 Extensões, foram
intervencionados 14 Centros de Saúde e 11 Extensões,
e) Na região do Algarve, num total de 16 Centros de Saúde e de 66 Extensões, foram
intervencionados 1 Centro de Saúde e 4 Extensões.
Sublinhe-se, por outro lado, que a perspetiva de contribuição para uma mais adequado ordenamento do
território (à escala local, sub-regional ou regional) não está presente nos critérios de apreciação do mérito
dos projetos, o que, por si, secundariza esta questão em fase de apreciação das candidaturas.
Mesmo assim, socorrendo-nos dos resultados do Inquérito, verifica-se que a perspetiva dominante é uma
perspetiva de cobertura dos equipamentos segundo as necessidades de cobertura dos serviços. Na
questão sobre os critérios que presidiram à escolha da localização do investimento a alternativa mais
pontuada (54% das respostas) foi a opção da “Freguesia ou povoação com deficiência de
equipamentos desta natureza”. Com um resultado secundário surgem as opções de “ser a sede de
concelho”
(23%
das
respostas)
ou
a
de
“favorecer
a
concentração
de
serviços
numa
povoação/freguesia mais central” (23% das respostas). Estes resultados sugerem que a perspetiva de
ordenamento do território não pontuou de forma prioritária a decisão sobre a localização dos
equipamentos sendo prioritária a questão da garantia da cobertura territorial da prestação de serviços.
Nesta perspetiva, a preocupação do ordenamento do território parece, com efeito, tratar-se de uma
questão secundária (cf. Anexo A2.3.2. - Quadro 181).
Esta leitura, de certa forma, é confirmada na entrevista com a ARS do Alentejo. Para esta entidade que é
responsável pela parte mais significativa do investimento do setor na região não houve uma perspetiva
de responder a questões de ordenamento territorial da rede de equipamentos do setor. A preocupação
dominante foi, de facto, a de dar resposta neste ciclo de investimento a problemas exclusivamente
setoriais que se consubstanciavam em graves problemas de qualidade das infraestruturas. Mesmo assim
106
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
verifica-se que foram os municípios do centros urbanos de primeiro nível (os designados pelo PROT
Alentejo como Centros Urbanos Regionais) e, principalmente, os municípios dos centros urbanos de
segundo nível (os designados Centros Urbanos Estruturante) os mais beneficiados: dos sete municípios dos
Centros Urbanos Regionais quatro tiveram investimentos da saúde, dos treze municípios dos centros
urbanos estruturantes dez tiveram investimentos do setor e (apenas) dez dos vinte e sete municípios dos
Centros Urbanos Complementares tiveram investimentos do setor.
Q EE6: Quais os obstáculos ou dificuldades na execução dos projetos aprovados que podem limitar a
sua implementação e, consequentemente, a eficácia dos serviços a prestar?
De acordo com os resultados do Inquérito aos promotores, as dificuldades na fase de implementação dos
projetos centraram-se, fundamentalmente, em matérias relacionadas com “aspetos de contratação
pública e cumprimento de aspetos jurídico-administrativos”. Esta dificuldade de execução dos projetos
registou 80% das respostas obtidos no Inquérito e constitui, de forma destacada, a mais importante
dificuldade assinalada pelo Inquérito (cf. Anexo A2.3.2.- Quadro 175).
Na entrevista realizada à ARS Alentejo e tendo em conta a experiência vivida por esta entidade na
promoção dos vários projetos, foi sublinhado, com particular ênfase, as dificuldades causadas à
execução dos projetos pelos reduzidos prazos que os promotores dispõem para a finalização dos projetos
o que, frequentemente, conflitua com os demorados procedimentos estabelecidos no âmbito da
contratação pública.
Ainda no âmbito do Inquérito realizado aos promotores, conclui-se também que uma alargada maioria
de projetos (77% das respostas) não registou qualquer dificuldade de ordem financeira na fase de
implementação (cf. Anexo A2.3.2. - Quadro 187).
3.5.3 Sustentabilidade financeira dos equipamentos apoiados
QS 1. No processo de seleção dos equipamentos a apoiar foi tida devidamente em conta a
sustentabilidade financeira dos mesmos?
QS 2. No caso de equipamentos já concluídos e em operação, está garantido o financiamento dos
custos operacionais (utilização e manutenção dos instrumentos, máquinas e apetrechos, recursos
humanos, etc.) associados aos investimentos que foram objeto de apoio? Se sim, qual o contributo dos
apoios públicos para o funcionamento dos equipamentos apoiados?
A questão da sustentabilidade financeira não integra os critérios de seleção e avaliação dos projetos de
saúde em fase de análise das candidaturas. A análise da sustentabilidade financeira dos projetos foi,
contudo, considerada, de forma expedita, pelas instituições promotoras – instituições do setor da saúde
ou municípios – para o que foi tido em consideração a capacidade de os respetivos orçamentos
suportarem quer o volume de investimento inicial, quer os custos de funcionamento. Esta foi, de facto, a
explicação fornecida sobre esta matéria, no âmbito dos Estudos de Caso realizados, quer pelos
municípios quer pelas entidades da saúde contactadas.
Os resultados dos Inquéritos confirmam esta perspetiva: é curioso verificar que 75% dos 26 inquéritos
recebidos indicam que não foi “elaborada uma estimativa dos custos de funcionamento para os três
primeiros anos de funcionamento do equipamento”. Por outro lado verifica-se um largo número de não
respostas (21 em 26 inquéritos) à pergunta sobre as perspetivas de financiamento previsto para os três
primeiros anos de funcionamento do projeto. Este volume de não respostas pode indiciar uma situação
107
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
relativamente ampla de indefinição do financiamento do funcionamento das infraestruturas apoiadas.
(cf. Anexo A2.3.2. - Quadros 188 e 189).
O estudo de caso realizado sobre a Extensão de Saúde do Vimeiro (Alcobaça) exemplifica claramente
uma situação concreta deste tipo. Tendo sido uma iniciativa do município de Alcobaça não se encontra
ainda definido que entidade suportará os custos de funcionamento do equipamento (que se encontra
ainda em construção): se o município se a ARS de Lisboa.
Regressando novamente aos resultados do Inquérito registe-se que as cinco respostas obtidas sobre o
financiamento dos três primeiros anos dos equipamentos indicam que para esta fase inicial se encontram
garantidos, na íntegra, os recursos financeiros necessários ao funcionamento da infraestrutura (cf. Anexo
A2.3.2. - Quadro 190).
Sendo equipamentos de prestação de serviços primários de saúde promovidos por entidades públicas, a
manutenção e o funcionamento destes equipamentos está, portanto, dependente da capacidade de
suporte dos orçamentos públicos das respetivas entidades promotoras.
3.5.4 Sustentabilidade ambiental dos equipamentos apoiados
QS 3. No caso de equipamentos já concluídos e em operação, foram utilizadas as melhores práticas e
materiais na construção na perspetiva da sustentabilidade ambiental? Os edifícios e equipamentos
apoiados garantem um desempenho ambiental satisfatório (incluindo em matéria de eficiência
energética)?
QS 3. No caso de equipamentos já concluídos e em operação, foram utilizadas as melhores práticas e
materiais na construção na perspetiva da sustentabilidade ambiental? Os edifícios e equipamentos
apoiados garantem um desempenho ambiental satisfatório (incluindo em matéria de eficiência
energética)?
Os dados disponíveis sobre a sustentabilidade ambiental apontam para um tratamento desta questão por
parte dos promotores assente numa perspetiva muito elementar, sendo, portanto, reduzidos os resultados
esperados neste domínio. As memórias descritivas dos projetos são pobres no que se refere a esta questão
não lhe dedicando uma particular atenção.
Os dados do Inquérito sugerem que um número significativo de projetos não terá tido preocupações
explícitas nesta matéria: 42 das respostas (10 dos 24 inquéritos recebidos) expressam que o projeto não
teve contribuições para potenciar a sustentabilidade ambiental da infraestrutura. Trata-se efetivamente
de um valor negativo muito elevado para uma questão relevante em matéria de adaptação dos
equipamentos/edifícios coletivos aos problemas gerados pelas alterações climáticas (cf. Anexo A2.3.2. Quadro 193).
Por outro lado, 54% das respostas ao Inquérito indicam que os projetos em causa terão contribuído para
potenciar a sustentabilidade ambiental das infraestruturas através da utilização de materiais e
equipamentos e que permitem otimizar consumos. Da análise do conjunto deste tipo de matérias e de
equipamentos verifica-se que se trata fundamentalmente de opções técnicas/construtivas muito
elementares centradas na introdução de temporizadores em torneiras e na iluminação ou na colocação
de caixilharia exterior isolada.
108
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
3.6 Contributo para a Minimização dos Efeitos da Crise Económica e para a Dinamização
Económica Local
Como já referido no Capítulo da Metodologia, o modelo analítico de resposta ao grupo de questões
deste domínio da avaliação, diferencia-se dos restantes em resultado da natureza e especificidade do
objeto da avaliação, uma vez que a diferenciação por área setorial perde relevância face a outros
fatores como a massa de projetos e a magnitude do próprio investimento.
QC. 1 Qual o impacto (direto e induzido) dos investimentos na criação de emprego durante o período
de realização dos mesmos?
Os sistemas de informação dos programas cofinanciadores do universo de projetos sob avaliação
fornecem indicadores de criação de emprego direto para o período de realização dos mesmos?
A avaliação concluiu que os dados de emprego obtidos a partir dos processos ex-ante de candidatura
suscitam dúvidas quanto à sua fiabilidade, não existindo evidências seguras de que as estruturas técnicas
de gestão tenham condições de avaliar a consistência técnica da informação disponibilizada pelos
promotores. Não existem, por isso, mecanismos de controlo da qualidade da informação prestada. O que
significa que do ponto de vista dos impactos dos projetos, a variável investimento apoiado é bem mais
segura para o fazer.
Vários testemunhos recolhidos fundamentam esta apreciação, com relevo para a avaliação do
problema realizada pela Autoridade de Gestão do ON2.
A falta de estabilização de conceitos entre os promotores contribui para essa insuficiência. É um facto
que o confronto entre candidaturas e relatórios finais de projetos tenderá a proporcionar um outro
elemento de observação, mas a não instalação no terreno de dispositivos regulares de aferição da
fiabilidade dos números disponibilizados compromete a regulação da consistência dos dados fornecidos.
Outra observação relevante é a pouca utilidade da informação sobre o emprego criado na fase de
construção do projeto apoiado. A fiabilidade dessa informação é reduzida, sobretudo por não existirem
elementos seguros sobre a sua sustentabilidade e pelo facto de nem sempre ser possível associar o
emprego criado à obra que está a ser realizada. A informação sobre os empregos permanentes criados
pelos projetos apoiados é bem mais relevante e deverá ser prioritária para programações futuras. A
questão do emprego criado durante a fase de construção do projeto é com muita vantagem substituída
pela magnitude investimento e pela dimensão do setor de atividade que o realiza.
Mesmo no que respeita ao emprego permanente, há casos em que os promotores são equívocos nessa
estimação. O melhor exemplo é o da abertura dos centros escolares que foi acompanhada do
encerramento de um grande número de centros mais pequenos e não há registos claros dos valores
líquidos.
Neste contexto, a Equipa de Avaliação optou por, a partir do inquérito aos promotores de projetos
apoiados, realizar uma estimativa expedita dos empregos permanentes criados:
109
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Quadro 5. Estimativa dos empregos permanentes criados
Área setorial
Total Postos
Trabalho
Permanentes (1)
Respostas
Média
Educação
1.581
194
8
Cultura
37
38
1
Apoio Social
224
31
7
Saúde
21
2
11
Desporto
104
37
3
Total de Empregos permanentes criados dos equipamentos
concluídos e em funcionamento
Média x Universo
6.340
166
2.189
609
812
10.117
Fonte: Bases de dados fornecidas pelas Autoridades de Gestão
(1) Inquérito; total resultante do produto do nº de empregos permanentes pela frequência de
projetos.
A Equipa de Avaliação recorreu complementarmente a informação documental complementar.
A Auditoria do Tribunal de Contas avança com uma estimativa de empregos e de empresas direta e
indiretamente envolvidos no período correspondente aos anos de 2009 e 2010. A figura da página
seguinte, diretamente obtida a partir do referido relatório, descreve esse envolvimento.
Figura 3. Empregos diretos e empresas envolvidas (direta e indiretamente) – 2009 e 2010
Fonte: Tribunal de Contas, Relatório de Auditoria 09/2012, Parque Escolar
Informação similar foi encontrada no relatório de contraditório elaborado pela Parque Escolar acercado
do já referido Relatório de Auditoria:
110
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Os resultados encontrados na estimação quantitativa são largamente consistentes com os resultados da
avaliação qualitativa (entrevistas e Estudos de Caso). É no “tandem” educação – apoio social que
encontramos
evidências
de
uma
mais
expressiva
criação
de
empregos
permanentes,
não
necessariamente pelas mesmas vias de concretização. No caso das Escolas, é sobretudo a fileira da
construção a viabilizar essa influência. No caso dos equipamentos de apoio social, as vias são mais
matizadas: para além dessa fileira, haverá que ter em conta a relevância dos equipamentos para
viabilizar a criação de emprego especializado nas próprias áreas do apoio social, constituindo uma
oportunidade de imputação às políticas sociais de gente mais qualificada.
No anexo técnico de suporte a esta questão, podemos encontrar seja nos resultados da inquirição aos
promotores de projetos (com relevo para os equipamentos sociais), seja no material dos Estudos de Caso,
elementos de apreciação dos promotores que vão neste mesmo sentido. No caso dos projetos de
equipamentos sociais, o trabalho de auscultação estruturada do ISS permite confirmar no domínio dos
equipamentos de apoio a deficientes e idosos registar a média de 20 empregos permanentes criados por
projeto aprovado. Há, no entanto, que registar que os Estudos de Caso realizados neste domínio
evidenciam a relevância da relação existente entre empregos criados e capacidade de acolhimento. Os
mesmos Estudos de Caso evidenciam que nos restantes domínios (saúde, cultura e desporto) a criação de
novos empregos é menos intensa, com predomínio de situações de manutenção e/ou de transferência
de postos de trabalho dos equipamentos reconvertidos ou modernizados.
Que fontes complementares de informação podem ser mobilizadas para a estimação de
emprego induzido? A análise aprofundada de projetos garante alguma margem de manobra
nesse desiderato?
O desenvolvimento do trabalho de terreno não permitiu identificar a existência fiável de fontes
complementares para estimar o emprego induzido. O trabalho de avaliação recorreu à análise inputoutput para contornar esta limitação.
É possível associar ao universo de projetos uma tipologia de setores de atividade económica para
os quais seja possível associar “multiplicadores de emprego” credíveis para estimar o emprego
induzido de criação de emprego na fase de operação do projeto?
A Equipa de Avaliação trabalhou com uma chave de repartição expedita associando aos projetos
apoiados a seguinte tipologia de setores: construção civil e obras públicas, equipamentos e serviços
(estudos, projetos, etc.).
111
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
QC. 2 Qual o impacto (direto e induzido) das despesas efetuadas no Produto Interno Bruto e seus
componentes (nomeadamente consumo interno, investimento e importações?
O investimento total que foi possível apoiar que peso representa no total de investimento público
concretizado no período a que respeita o estudo de avaliação? E relativamente ao investimento
público concretizado nas áreas correspondentes aos cinco tipos de equipamentos que integram
o objeto de avaliação?
A Equipa de Avaliação estimou, com base no custo total elegível (CTE) do universo dos projetos apoiados
pesos do investimento apoiado em relação ao VAB dos territórios NUTS III para o período 2007-2012. A
inexistência de informação respeitante à FBCF por NUTS III impede essa estimativa, mas é possível fazê-lo
para a unidade territorial NUTS II (ver tabelas no anexo de suporte).
O peso do investimento apoiado no VAB NUTS III é relativamente reduzido, apresentando valores que nos
casos mais representativos, ultrapassam apenas ligeiramente 1%. O investimento “Escolas” destaca-se e,
do ponto de vista territorial, observam-se, neste quadro de parcimónia de pesos, algumas diferenciações
sub regionais interessantes: o Tâmega, o Minho-Lima e o Douro destacam-se no Norte (com pesos acima
de 1%); no Centro, só o Médio Tejo (acima de 1%) e o Pinhal Interior Norte (que se aproxima desse peso)
se encontram na mesma linha; o Alentejo é a NUTS II em que o peso é mais elevado, com destaque para
o Alto Alentejo e Alentejo Central. A única generalização possível que ressalta destes dados é a maior
proeminência dos pesos em territórios com base produtiva mais frágil, o que confirma o que resulta
consistente da literatura sobre esta matéria: é nos territórios de mais baixa densidade que a relevância
deste tipo de equipamentos tende a ser mais acentuada em termos do peso do investimento apoiado.
Os cálculos realizados para a FBCF são um pouco mais expressivos, subindo para o escalão dos 2 aos 4%,
com destaque sobretudo para a região do Alentejo.
A componente importada dos investimentos apoiados é de molde a reduzir o efeito sobre o PIB?
Há evidências de que a componente de importada em alguns projetos poderia ter sido
substituída por produção nacional sem perda significativa da sua eficácia?
A única evidência recolhida sobre esta matéria é de natureza marcadamente qualitativa. A relação
“componente importada – componente nacional” dos projetos apoiados é essencialmente tributária da
componente tecnológica dos projetos. Isso é visível, por exemplo, nos investimentos educação, em que a
componente mobiliário tem origem na produção nacional, ao passo que as tecnologias educativas são
essencialmente de produção importada. Com evidência mais matizada, isso é também visível no caso
dos Estudos de Caso no setor da cultura, em que materiais como o AVAC, iluminação e instrumentos de
som são frequentemente de origem importada.
A possibilidade destes projetos contribuírem de forma mais determinada para a promoção de produção
nacional substitutiva de importações é largamente contrariada pelas condições impostas pelo CCP e
pelas Diretivas Comunitárias. Condições como a limitação imposta à fragmentação de investimentos, a
adjudicação ao mais baixo preço, o respeito pelas regras da livre concorrência impossibilitando a
definição de condições mais favoráveis para os materiais nacionais e a própria debilidade tecnológica
de alguma oferta nacional tendem nos domínios de maior sofisticação tecnológica a suscitar
importações. A ultrapassagem destas questões segundo uma lógica de promoção de mercados públicos
de suporte a um reforço de produção nacional exigiria uma preparação atempada do lançamento de
112
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
concursos, com um rigoroso acompanhamento jurídico, cujas condições de viabilidade não foram
reunidas.
QC. 3 Qual o contributo dos investimentos realizados para a dinamização económica, designadamente
para a criação ou sustentação de emprego ligado ao funcionamento dos equipamentos concluídos
Que setores de atividade podem ser considerados mediadores dos efeitos de dinamização
económica?
A avaliação concluiu que a perspetiva de dinamização económica em geral associada a este tipo de
projetos adquire maior relevância do que a da dinamização económica local. Existem limitações para
que os projetos em fase de construção contribuam mais decisivamente para essa dinamização. As
restrições colocadas pelo CCP e Diretivas Comunitárias à fragmentação de investimentos, o aperto das
regras de livre concorrência inibindo a explícita discriminação positiva das economias locais e a
debilidade das estruturas produtivas locais acabam por situar os efeitos produzidos na subcontratação e
nas despesas de consumo (restauração, sobretudo) associadas à permanência dos estaleiros.
Para além disso, do ponto de vista da quantificação de efeitos, é também no plano da dinamização
económica global que encontramos as melhores condições para o fazer, dada a profunda
desatualização das matrizes de input-output regionais e da sua adequação ao nível subregional.
Estas limitações e os comentários produzidos ao Relatório Final Preliminar levaram a Equipa de Avaliação
a optar por privilegiar a dimensão da dimensão económica global.
É na análise documental sobre o programa de Modernização das Escolas da Parque Escolar que
encontramos a informação mais estruturada para definir uma tipologia de setores de mediação dos
efeitos de modernização económica local.
Designadamente na Auditoria do Tribunal de Contas (Relatório 09/2012), identifica-se a seguinte tipologia
de empresas envolvidas no processo, por ordem decrescente do número de empresas envolvidas:
ƒ
Projetos de especialidades;
ƒ
Fornecimento e prestação de serviços;
ƒ
Projetos de arquitetura;
ƒ
Mobiliário e equipamento escolar;
ƒ
Empreitadas;
ƒ
Instalações temporárias;
ƒ
Estudos Técnicos;
ƒ
Arquitetura paisagista e exteriores;
ƒ
Gestão, fiscalização e segurança;
ƒ
PTE.
Esta tipologia é particularmente expressiva: agrupa o bloco central da construção civil, os serviços de
apoio a esta atividade e as empresas de mobiliário e de equipamento escolar e de tecnologias
educativas. Se acrescentarmos a esta tipologia, os casos de empresas fornecedoras de equipamentos e
de serviços especializados para os casos dos equipamentos de saúde, cultura e desporto pode dizer-se
que temos estabilizados os setores de atividade que poderão ter mediado os efeitos de dinamização
económica local ou, pelo contrário, ter projetado esses efeitos para incidências territoriais mais alargadas.
113
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
A relevância desse tandem é particularmente visível no domínio dos equipamentos escolares e, dados a
magnitude do investimento envolvido e o seu peso no total do investimento apoiado pelos instrumentos
de apoio ao investimento em equipamentos de proximidade, pode ser considerada uma conclusão
suficientemente representativa.
Que peso quantitativo pode ser associado às dimensões do emprego e do investimento em relação
às economias locais (NUTS III)?
Tal como foi anteriormente referido, só na dimensão investimento é possível falar de informação fiável
para efeito de cálculo de pesos face às economias locais. O nível “local” deve ser entendido como
“subregional (NUTS III) e o peso nessa unidade de referência só pode ser calculado em relação ao VAB, O
peso na FBCF fica limitado ao peso em termos de NUTS II.
Atendendo aos valores encontrados, algo mais elevados em territórios de mais baixa densidade e de
maior rarefação empresarial, pode concluir-se que não é o peso direto dos investimentos apoiados que
pode ser considerado um indicador relevante de dinamização económica local. Como vimos em
secções anteriores, a presença do investimento apoiado e mesmo a sua magnitude podem não ser
suficientes para garantir a plena projeção dos efeitos nas economias locais, seja porque a capacidade
de resposta e absorção dessa economia local a pode fragilizar, seja ainda porque as condições legais de
lançamento de empreitadas, as especificações técnicas e tecnológicas dos projetos reduzem essa
possibilidade (caso extremo das situações em que tais especificações conduzem à incorporação de
materiais incorporados).
Aquilo
que
poderíamos
designar
de
fugas
aos
“linkages”
com
as
economias
locais
estão
abundantemente explicitadas nos Estudos de Caso e entrevistas e até em alguns comentários de
respostas ao processo de inquirição, sendo visível nesses testemunhos a dupla origem dessas fugas: a
fragilidade em termos de diversificação produtiva das economias locais e o poder vinculativo das
especificações técnicas e tecnológicas dos projetos não concebidas em função da dinamização dessas
mesmas economias locais, acrescido das fortes limitações que o CCP e as Diretivas Comunitárias impõem
à possibilidade de discriminação positiva das economias locais.
Daí que a captação dos efeitos induzidos pelos projetos, que poderemos classificar de impacto no
investimento induzido, se afigure em nosso entender o nível mais pertinente para captar os efeitos da
dinamização económica. Simplesmente, ao passarmos para a esfera do investimento induzido, é
sobretudo a dimensão da dinamização económica global que reúne melhores condições para ser
estimada.
As condições concretas de realização das empreitadas (empresas envolvidas, tipologia de obras
realizadas, etc) potenciaram a intervenção de empresas locais ou pelo contrário contribuíram para
inviabilizar essa participação?
Existem condicionantes de ordem legal (CCP e Diretivas Comunitárias) que dificultam significativamente a
colocação de um programa desta natureza ao serviço da dinamização das economias locais. Para além
disso, nos domínios de investimento apoiados, a própria dimensão dos projetos e a sua sofisticação
arquitetónica e de componentes tecnológicas associadas (em muitos casos determinadas pelas
especificações técnicas que é necessário respeitar) colocam os projetos num patamar dificilmente
acessível de forma direta às empresas locais. Nos elementos de evidência empírica recolhidos, essa
dinamização das economias locais fica largamente limitada às subcontratações de empresas locais e ao
114
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
próprio impacto da realização da obra por via de despesas de consumo de impacto local e de
proximidade que os estaleiros determinam.
Esta conclusão resiste ao confronto “investimentos em infraestruturas escolares versus as restantes
tipologias”.
A massa de projetos e de investimentos em equipamentos escolares é relevante para efeitos da presente
questão não apenas pela sua magnitude e peso na programação, mas sobretudo porque, pelo menos
na sua componente de Escolas Secundárias, é praticamente a única tipologia que tem a acompanhá-la
uma racionalidade de opções mais inequívoca. Corresponde a uma opção política e estratégica muito
clara: era necessário aproveitar a oportunidade de escala de financiamento para simultaneamente: (i)
responder com eficácia a carências indiscutíveis de reabilitação estrutural de algumas infraestruturas,
derivadas de um subinvestimento público acumulado ao longo do tempo e (ii) assumir a componente
marcadamente anti cíclica do investimento em causa, assumindo na Iniciativa Investimento Emprego um
lugar de destaque e respondendo aos apelos da Comissão Europeia para que a programação das
políticas de coesão funcionasse como instrumento de política anticrise de mobilização imediata. Essa
opção jogou ainda com a racionalidade técnica de uma entidade como a Parque Escolar, que tendeu
a amplificar a natureza de intervenção de resposta aqueles objetivos, introduzindo no processo
capacidade técnica e de agilização de processos.
No que respeita à dimensão da intervenção prosseguida pela Parque Escolar, a avaliação internacional
realizada pela OCDE46 devidamente acusada na Auditoria do Tribunal de Contas sublinha precisamente
“o reconhecimento pelos resultados alcançados num tão curto espaço de tempo” (“an impressive
achievement”), atribuindo-lhe o atributo de um “clearly efficient programme”, embora não se
pronunciando sobre a relação custo-benefício do programa, pelo facto da referida avaliação ter
ocorrido ainda sem tempo de maturação para o fazer. Na nota de contraditório emitida pela Parque
Escolar acerca do já referido relatório de auditoria, a entidade sublinha precisamente a dimensão da
orientação política ”fazer um investimento sistemático e num curto espaço de tempo”, à qual
correspondia a perceção de que “a experiência vivida pela PE não tinha antecedentes em Portugal, seja
pela dimensão do desafio, seja pela sua complexidade”.
Para além desta dimensão de organização operacional, a auditoria do Tribunal de Contas destaca
também, tal como o assinalámos anteriormente, a estreita articulação entre o Programa de
Modernização das Escolas liderado pela Parque Escolar e a Iniciativa Investimento Emprego, em linha
com as decisões do Conselho Europeu de 11 e 12 de Dezembro de 2008, da qual o programa
representava uma das suas realizações mais emblemáticas.
É esta dimensão de programa de intervenção explicitamente orientado em função de uma missão (anti
cíclica) claramente definida e com a preocupação de produzir resultados em tempo rápido e oportuno
que marca a intervenção liderada pela Parque Escolar. Por isso, não pode exigir-se a um programa
efeitos de dinamização económica local, quando ele não é concebido para atingir esse fim, embora o
possa determinar essencialmente por via da subcontratação de empresas e de especialistas locais. O
programa foi concebido como um processo de qualificação de última geração e com contributo
determinante para motivar a comunidade escolar, embora o período tenha coincidido paradoxalmente
com um dos períodos de maior agitação escolar, sobretudo com reflexos na motivação de professores e,
por conseguinte, com a propensão destes para capitalizar em função do aproveitamento escolar a
melhoria de condições infraestruturais atingidas. Essa ambição traduziu-se inevitavelmente em
(http://www.oecd.org/dataoecd/56/51/44247100.pdf e também www.parqueescolar.pt/admin/uploads/RelatorioOCDE-PE.pdf
46
115
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
especificações técnicas que foram depois convertidas pelos projetistas em requisitos tecnológicos
dificilmente acomodáveis pelas ofertas locais.
Os investimentos em matéria de equipamentos do ensino básico e pré-escolar tiveram uma génese
distinta: foram preparados no âmbito do relacionamento entre as DRE e os municípios, em alguns casos
sob a supervisão de algum processo de concertação ao nível de NUTS III, associações de municípios que,
sobretudo no caso do Norte, se candidataram a esses projetos em simultâneo com a contratualização de
outros investimentos. A racionalidade implícita no processo é, neste caso, mais descentralizada,
largamente apoiada, pelo menos no seu início, na conformidade estratégica das Cartas Educativas.
No caso dos projetos de equipamentos escolares do básico e préescolar, a tipologia de argumentos não
é totalmente similar. Embora sem evidência estatisticamente representativa, os elementos qualitativos
recolhidos apontam para algum maior impacto destes projetos nas economias locais. O maior
envolvimento dos municípios na sua génese acabou, em nosso entender, por determinar uma maior
atenção a esses aspetos, mesmo que a contratação pública seguida não assegurasse, como aliás não o
poderia fazer, uma maior proteção às empresas de construção locais.
Já no caso das restantes tipologias de equipamentos, poderemos estabelecer algum confronto entre os
casos da saúde, desporto e cultura e o caso dos equipamentos sociais.
Nos três primeiros, a racionalidade da sua génese, a existir, é de matriz marcadamente setorial. Por
conseguinte, estamos perante projetos mais dificilmente, em nosso entender, concebidos à partida como
instrumentos de dinamização económica local. A sua matriz é a da qualificação dos quadros de vida
locais, não a da dinamização económica local. Já no caso dos equipamentos sociais, embora as suas
especificações técnicas tenham conduzido em muitos casos a ter concretização com base em empresas
exteriores às economias locais, a sua génese permite alimentar pelo menos a fixação de empregos na
área social. Se não estamos perante uma dinamização económica local tradicional, estamos pelo menos
perante uma animação local, com largas repercussões na economia social. Ora, sobretudo nos territórios
produtivamente mais rarefeitos, a economia social constitui objetivamente um fator de dinamização
económica.
Concluindo, as evidências recolhidas apontam para a maior importância do tandem “educação –
equipamentos sociais” como domínio de mais intensa produção de efeitos em matéria de dinamização
económica local, embora não necessariamente com o suporte de uma abordagem estratégica prévia
concebida com essa ambição. Esta última exigiria um outro processo de maturação e provavelmente um
mais longo período de maturação, talvez incompatível com o caráter efémero que o instrumento de
política anti cíclica acabou por assumir, pelo menos do ponto de vista das orientações comunitárias.
Os projetos concretizados induziram o aparecimento de novas empresas com foco de
competências determinado pelas características desses projetos?
Pelas mesmas razões aduzidas nos parágrafos anteriores, a evidência recolhida aponta para que o
processo registado nesta subquestão tenha sido meramente residual.
Que efeitos de dinamização económica em geral podem ser identificados?
Em coerência com estes resultados, o estudo de avaliação47 procurou medir os efeitos de dinamização
económica global que os investimentos apoiados tenderam a implicar, partindo de uma chave de
repartição setorial dos investimentos apoiados, da estimativa de criação de empregos permanentes
realizada a partir do processo de inquirição e de um modelo de análise que pode ser resumido do
seguinte modo:
Estudo realizado pelo Professor Dr. Armindo Manuel Carvalho, Faculdade de Economia do Porto, em
colaboração com a equipa da Quaternaire Portugal.
47
116
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Três tipos de efeitos foram contabilizados: efeitos diretos, indiretos e induzidos. As grandezas
macroeconómicas utilizadas foram: Produto Interno Bruto; Emprego; Remunerações; Receitas tributárias.
A chave de repartição dos investimentos, estabelecida com base em testes de sensibilidade, foi a
seguinte:
Estudos de arquitetura e engenharia
3%
Atividades de construção
75%
Instalação de equipamentos
22%
A avaliação do impacto económico indireto e induzido pelas atividades de investimento associadas à
implementação dos projetos e das atividades operacionais dos equipamentos após a sua entrada em
funcionamento é efetuada com base na metodologia de Leontief, tomando como referência a matriz
input-output doméstica calculada para o ano mais recente em que a informação necessária se encontra
disponível (2010). Os resultados obtidos distinguem entre impacto económico da implementação do
programa de investimentos e o impacto económico da entrada em funcionamento dos serviços de
proximidade.
Na primeira dimensão, se as intervenções apoiadas ocorressem na totalidade durante o ano de 2010,
estima-se que, por si só, as atividades de implementação dos projetos gerariam um impacto total da
ordem dos 4553 milhões de euros do produto interno bruto (2,63% do PIB de 2010), o equivalente a 174 mil
de postos de trabalho a tempo inteiro durante um ano (3,53% do emprego total de 2010), cerca de 2654
milhões de euros de remunerações (3,06% to total de remunerações pagas em Portugal em 2010) e quase
1050 milhões de euros de receitas fiscais (2,74% das receitas fiscais cobradas durante o ano de 2010).
Medidos a preços de 2010, em média, por milhão de euros afeto ao programa de investimentos, estima-se
que é gerado um impacto total de 1,5 milhões de euros no PIB e que são assegurados 57 postos de
trabalho durante um ano, 870 mil euros de remunerações e 344 mil de euros em receitas fiscais. Tais efeitos
resultam do impacto multiplicador que essas despesas de investimento exercem sobre a economia
nacional. Efetivamente, o impacto direto imediato gerado sobre a economia desencadeia efeitos
multiplicadores de quase 3,8 vezes o valor do efeito direto inicial.
Na segunda dimensão, estima-se que, a preços de 2010, concretizando-se os serviços previstos no
programa de investimentos, com a criação direta de mais de 10 mil novos postos de trabalho, sejam
117
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
gerados efeitos diretos anuais de incremento do PIB da ordem dos 305 milhões de euros, das
remunerações em mais de 253 milhões de euros e de receitas fiscais de quase 50 milhões de euros.
O setor mais relevante nos efeitos diretos gerados é o da educação, representando 62,7% do impacto
direto total sobre o emprego. A importância relativa da educação é ainda mais relevante no que se
refere às remunerações (74,5%) e ao PIB (69%). Ao nível das receitas fiscais o impacto direto é
relativamente menos importante, não obstante continuar a ser o setor mais relevante (57,9%). Em termos
de impactos diretos, o segundo setor mais relevante é o do apoio social representado 12,7% dos efeitos
diretos sobre PIB, 21,6% sobre o emprego, 11,3% sobre as remunerações e 16,3% sobre as receitas fiscais.
Os restantes setores têm uma importância inferior a 10%, exceto o desporto que representa 14,9% do
impacto direto sobre as receitas fiscais.
É expectável que os novos serviços de proximidade desencadeiem impactos totais bastante mais
significativos que os respetivos efeitos diretos imediatos. Efetivamente, conjuntamente considerados, os
novos serviços de proximidade geram, em média, efeitos multiplicadores da ordem dos 4,4 vezes em
relação à amplitude dos impactos diretos. Sectorialmente, a educação apresenta o maior efeito
multiplicador (4,6), seguido pelo desporto (4,1), pela saúde e apoio social (ambos com um multiplicador
de 3,9), tendo a cultura o menor efeito multiplicador (3,4). Devido ao diferencial nos efeitos
multiplicadores, a importância relativa dos serviços de educação aumenta quando se passa da análise
de impactos diretos para impactos totais, representando 66,5% dos efeitos totais sobre o emprego, 72,4%
sobre o PIB, 77,5% sobre as remunerações e 61,9% sobre as receitas fiscais. Em termos de impactos totais, o
segundo setor mais relevante é o do apoio social representado 11,2% dos efeitos totais sobre PIB, 19,3%
sobre o emprego, 9,8% sobre as remunerações e 14,6% sobre as receitas fiscais. Os restantes setores têm
uma importância inferior a 10%, exceto o desporto que representa 14,0% do impacto total sobre as
receitas fiscais.
118
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
4. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES DA AVALIAÇÃO
A síntese conclusiva, bem como as recomendações que seguidamente se apresentam, foram delineadas
a partir das principais dimensões críticas identificadas no atual período de programação. E que decorrem
dos diversos resultados e elementos de evidências recolhidos durante os trabalhos da Avaliação, bem
como dos contributos recolhidos no workshop dedicado à discussão das Conclusões e Recomendações
preliminares, realizado na fase final dos trabalhos e participado pelos vários atores envolvidos e
interessados nos resultados da Avaliação.
4.1. Conclusões
4.1.1. Pertinência dos equipamentos apoiados
Equipamentos educativos
•
Apesar de um enfoque comum a todos os níveis de ensino abrangidos, que consistiu na melhoria das
condições de ensino através do aumento da funcionalidade, da capacidade e do conforto, do
apetrechamento técnico, da criação de valências e serviços complementares e da abertura à
sociedade, o investimento em equipamentos educativos respondeu a lógicas diferenciadas,
conforme o grau a que se destinavam.
No essencial, enquanto para o Ensino Secundário e para os níveis 2 e 3 do Ensino Básico, se adotou um
modelo de intervenção preferencial em equipamentos pré-existentes, na Educação Pré-escolar e no 1º
Ciclo do Ensino Básico o modelo foi declaradamente orientado para o reordenamento territorial da rede
e para o aumento das taxas de atendimento (aumento da capacidade e maior difusão territorial),
através da construção de novos equipamentos de dimensão relevante que integravam estes dois níveis,
em simultâneo com o encerramento de um grande número de escolas de pequena dimensão,
especialmente em territórios rurais de baixa densidade.
Esta intervenção foi suportada em racionais de diagnóstico e planeamento, como é o caso das Cartas
Educativas Municipais (que são um bom exemplo de integração de planeamento setorial e territorial,
fazendo convergir as lógicas de intervenção dos níveis da administração pública implicados) e do
Programa de Modernização do Parque Escolar destinado ao Ensino Secundário.
Na fase atual, em que uma parte muito relevante das necessidades dos objetivos foi atendida, conclui-se
que estes instrumentos de racionalidade, onde assenta o essencial da pertinência dos investimentos
realizados, estão desatualizados face, sobretudo, a três dinâmicas de contexto:
(i)
a situação de crise nacional e das finanças públicas em particular, que impõe uma reflexão
sobre o dimensionamento, o perfil de qualidade e a sustentabilidade dos equipamentos
coletivos em geral, e educativos em particular;
(ii)
a evolução da política educativa em Portugal, e a sua implicação ao nível das redes de
equipamentos e serviços que a suportam, designadamente com a maior integração territorial
dos diversos graus de ensino e a constituição de novos agrupamentos educativos, que
implicará novos modelos de gestão e complementaridade e novas orientações para os
programas funcionais das escolas;
(iii) a alteração das tendências de evolução demográfica, com modulações espaciais
significativas, implicando alterações sensíveis na procura potencial e na pressão sobre os
119
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
diversos equipamentos existentes, sendo que estas tendências não são, em muitos casos, com
as perspetivas realizadas no quadro das cartas Educativas atualmente em vigor.
•
De uma forma geral, o investimento foi orientado tendencialmente para territórios com indicadores
educativos iniciais pouco favoráveis e contribuiu claramente para a qualidade dos serviços
educativos, e para o ordenamento do território às escalas regional e local, de uma forma mais efetiva
e extensiva nos casos da educação pré-escolar e 1º ciclo do básico. O efeito ao nível do incremento
das taxas de cobertura verificou-se, principalmente, na educação pré-escolar, em que a oferta era
ainda deficitária face aos objetivos de universalização, e no ensino secundário, neste caso por via da
criação de condições para novas modalidades de ensino. Contudo, os critérios de intervenção
privilegiaram principalmente a qualificação física e funcional bem como a reorganização da rede e
não necessariamente o acréscimo da cobertura territorial e das taxas de escolarização.
Tanto a estratégia setorial como a sua operacionalização apenas consideram a rede pública, não
sendo
otimizada
a
articulação
com
equipamentos
particulares/privados,
questão
que
é
especialmente relevante na oferta integrada de equipamentos sociais e educativos para a infância,
ambos apoiados por instrumentos financeiros do QREN (POPH e PO Regionais).
Equipamentos sociais
•
O investimento global em equipamentos sociais de proximidade caracterizou-se pelo aumento da
capacidade da rede existente, embora com pesos distintos consoante as valências elegíveis. Assim,
do total de projetos aprovados, 86% está relacionado com a construção de novo equipamento e a
ampliação de equipamento já existente; do total de valências criadas, ampliadas ou remodeladas, o
Lar de Idosos é a que se destaca com 34% do volume de investimento aprovado.
•
O investimento abrangido pelos PO’s Regionais (147 valências intervencionadas) concentrou-se na
Região do Alentejo e nesta atendeu, sobretudo, à problemática da terceira idade. A nível do território
continental, o conjunto dos POR respondeu, sobretudo, ao problema das creches representando 33%
do investimento realizado.
•
O investimento do POPH (313 valências intervencionadas) teve maior representatividade na Região
Norte. Os investimentos nesta região foram dirigidos, em primeiro lugar, para a resposta Lar de Idosos.
Na generalidade dos investimentos POPH, a resposta - Lar de Idosos - foi a que teve maior impacto
com 36% do total de valências aprovadas.
•
Os efeitos destes investimentos, medidos pelo aumento da capacidade, são pouco expressivos
(aumento de 3.4% face à capacidade instalada) e em termos de capacidade investida, o lar de
idosos e a creche representam mais de 50% do total de lugares a criar (11.587). Os efeitos deste
investimento, positivos do ponto de vista do grau de cobertura, observam-se ao nível das valências
creche e lar de idosos. Já os efeitos medidos pela taxa de cobertura em SAD e Centro de dia
concluem-se como negativos uma vez que as taxas de cobertura diminuíram.
•
Ao nível da população com deficiência, o aumento das taxas de cobertura foi mais expressivo,
acompanhando o resultado obtido ao nível do impacto gerado pelo aumento da capacidade, que
no caso deste público-alvo foi o mais relevante quantitativamente.
•
Na perspetiva da cobertura territorial, as assimetrias mantiveram-se quase inalteradas: os distritos com
as taxas de cobertura mais baixas mantêm a sua posição, o que indicia uma ineficácia do
investimento na aproximação dos territórios relativamente a este tipo de indicadores.
120
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Desporto
•
O investimento na expansão e qualificação das redes de infraestruturas desportivas, respondeu
principalmente a objetivos definidos pelos promotores visando responder a necessidades locais não
satisfeitas pela oferta existente: dotar os respetivos territórios de influência de instalações e valências
anteriormente não existentes ou com deficiente oferta, generalizar a prática desportiva através de
uma oferta pública mais abrangente em termos de público, incrementar o desporto escolar e ainda a
formação de atletas e o desporto federado.
•
Permitiu também responder a carências do sistema de infraestruturas desportivas percecionadas à
escala nacional e contribuir para a concretização de medidas de política de desenvolvimento
desportivo, designadamente no caso da criação dos grandes campos relvados, em que houve uma
orientação clara do investimento visando a concretização de um objetivo nacional. O investimento
na redução do défice de qualidade das instalações, encontra-se também em linha com aquela que
é considerada uma necessidade e prioridade do setor.
•
Acréscimo da cobertura territorial e do acesso a infraestruturas qualificadas e valorização do território,
nas regiões de convergência principalmente na Região Norte, o que sugere o contributo positivo para
a coesão territorial. Por ausência de informação sobre a situação de referência, desconhece-se em
que medida os investimentos foram realizados nos territórios mais carenciados, bem como a medida
do seu contributo efetivo para a redução das disparidades intra e inter regionais.
Cultura
•
Os investimentos incidiram principalmente na qualificação de equipamentos, na melhoria e acréscimo
da capacidade de serviços já disponibilizados à população (por via do acréscimo de recursos
técnicos e da criação de novas valências), em resposta a necessidades e objetivos locais e também
setoriais, no caso dos equipamentos que fazem parte de redes nacionais, como p.e., as bibliotecas da
rede nacional de leitura pública. A pertinência da generalidade dos equipamentos apoiados foi
garantida pela sua inscrição em instrumentos de planeamento e programação de investimento de
nível local.
•
A falta de informação estatística sistematizada sobre o contexto (as estatísticas sobre oferta e procura
de serviços no domínio da cultura são muito deficientes), o pouco tempo de funcionamento dos
equipamentos apoiados e a insuficiência da monitorização da sua atividade inviabilizam um balanço
claro e abrangente sobre a pertinência territorial dos investimentos. Porém, atendendo ao tipo de
investimento apoiado, é possível afirmar que se está perante investimentos que, de forma mais ou
menos vincada e direta, criam condições para a melhoria da qualidade dos serviços a prestar. Este
aumento da qualidade dos serviços é conseguido por via do aumento da capacidade instalada e do
leque de atividades desenvolvidas, da modernização dos recursos utilizados na prestação do serviços
e da maior facilidade de acesso a esses mesmos serviços.
Saúde
•
O investimento, reduzido e concentrado na região Alentejo, incidiu principalmente na qualificação
dos equipamentos e condições de prestação de serviços, bem como na criação de respostas não
existentes, como por exemplo, urgências básicas e, no caso do Alentejo, Unidades de Saúde Móveis e
soluções tecnológicas inovadoras. Contudo, apenas no caso destas últimas terá havido um efeito,
residual e de difícil quantificação, na melhoria dos níveis de cobertura.
121
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
•
O desconhecimento das prioridades do setor e de referenciais sobre a situação de partida,
dificultaram uma resposta consistente sobre a pertinência dos investimentos (quer territorial, quer
tipológica), face às necessidades regionais e locais. Todavia, o reforço da cobertura em territórios
menos dotados não parece ter constituído preocupação ou prioridade na orientação do
investimento realizado.
•
A reduzida dimensão do investimento e os reduzidos efeitos estruturais no acréscimo das taxas de
cobertura e na qualificação das redes (exceto no caso do Alentejo), justificam a irrelevância do
investimento do ponto de vista da coesão e valorização territoriais.
4.1.2. Eficiência e eficácia dos equipamentos apoiados
Educação
•
De uma forma geral, e por efeito combinado das limitações aos custos elegíveis impostos pelas
Autoridades de Gestão, da existência de referenciais técnicos claros com especificações funcionais
para os diversos tipos de equipamentos e das condições de concorrência no mercado de projetos e
obras públicas, os custos atingidos na execução das intervenções situou-se em níveis adequados, sob
duas perspetivas: a da gestão financeira (os recursos disponíveis serão suficientes para cumprir as
metas fixadas nos diversos Programas Operacionais) e a do custo de cada um dos equipamentos, que
em geral está positivamente alinhado por elementos de benchmarking nacional e internacional.
Esta conclusão é válida para o perfil funcional e as exigências programáticas que foram adotadas na
política pública para os equipamentos educativos. Os elementos de avaliação não permitem concluir
de forma clara se seria possível atingir os mesmos objetivos ao nível da qualidade, da diversidade e da
expansão dos serviços prestados com menos recursos (ou mais resultados e impactos com os mesmos
recursos), embora seja possível identificar domínios de possível melhoria da eficiência: maior
integração e complementaridade dos equipamentos, serviços e infraestruturas especializadas para os
diferentes níveis de ensino, incluindo na educação a oferta não-pública; a adoção de soluções de
projeto e construtivas menos padronizadas, mais adaptadas ao contexto específico e menos
baseadas em soluções tecnológicas.
•
A avaliação mostra que a lógica de concentração territorial e de valências, que predominou no caso
dos equipamentos para o 1º ciclo do ensino básico e educação pré-escolar, tem resultados positivos
ao nível da otimização de recursos educativos (humanos e outros), do acréscimo dos níveis de
atendimento, da melhoria das condições de funcionalidade dos equipamentos e da organização e
qualificação territorial, com qualificação e reforço de centralidades urbanas ou no espaço mais
alargado.
Há ainda melhorias significativas do ponto de vista de algumas condições complementares:
acessibilidade e frequência de pessoas com necessidades especiais, horários alargados e mais
adaptados aos ritmos e necessidades dos agregados familiares, maior abertura a iniciativas de outras
entidades e a utilização por utentes exteriores ao sistema educativo.
No entanto, levantam-se algumas dúvidas, que só uma avaliação com maior tempo de maturação
do funcionamento permitirá esclarecer, que se referem à possível inadequação da dimensão dos
equipamentos face ao seu público-alvo, muito jovem no caso específico da educação pré-escolar, já
122
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
que são criadas rotinas de rotura no envolvimento de proximidade entre alunos, famílias e técnicos e
na convivência das crianças no e com o espaço educativo.
•
Esta avaliação coloca um conjunto de questões relacionadas com diversas dimensões de efeitos e
impactos dos equipamentos educativos, na ótica dos objetivos da política do setor, da organização e
qualificação dos territórios e também de determinadas dimensões transversais (igualdade de
oportunidades, competitividade, sustentabilidade ambiental e financeira, etc.).
A resposta ainda é, em grande medida, assente em considerações sobre efeitos e impactos
potenciais, por duas razões principais:
(i)
há um grande número (aliás, a maior parte) de unidades de equipamento que ainda não
estão em funcionamento, e as que estão não têm ainda tempo suficiente de maturação
para permitir sistematizar informação robusta baseada em dados reais;
(ii)
salvo algumas exceções (caso dos desempenhos ambiental e energético), não estão criados
sistemas de monitorização que integrem informação sobre o contexto e sobre a atividade
dos equipamentos (procura potencial, frequência real e origem dos alunos, padrões de
mobilidade associados ao transporte dos alunos, procura por utentes externos de algumas
valências complementares, efeitos no tecido urbano, custos de funcionamento e sua
sustentabilidade, efeitos diretos e induzidos no emprego, etc.)
Apoio Social
•
Uma parte significativa dos projetos (46%) aprovados foi calculada, pelos promotores, a partir do custo
máximo de referência. Os desfasamentos acontecem, na maior parte dos casos (44%), por
desatualização dos preços e custos realizados não estimados no projeto. Estes últimos, ao serem
considerados como obrigatórios, quando se referem ao cumprimento de normativos, não estão a ser
devidamente acautelados pelos custos máximos de referência e por este motivo pode-se concluir que
a adequação dos custos se verifica satisfatoriamente.
•
O investimento realizado em equipamentos sociais vem contribuir para o aumento de capacidade,
ainda que ocorram situações em que a procura ainda é superior à capacidade instalada.
•
Mais de metade de equipamentos sociais apoiados contribui com valências/atividades que facilitam
o cumprimento de tarefas/obrigações familiares e prevê a existência de horários flexíveis e adequados
à conciliação entre obrigações familiares e profissionais.
•
Assiste-se em ambos os PO’s, embora com pouca visibilidade e dimensão em comparação com
outros critérios, à introdução de critérios de avaliação que beneficiam o tratamento de problemáticas
de caracter territorial que contribuem para que os investimentos sejam aplicados tendo em conta a
estruturação do território.
•
Os obstáculos mais frequentes à implementação dos projetos prendem-se com aspetos financeiros,
nomeadamente os que se relacionam com a capacidade financeira do promotor. Outro tipo de
obstáculos, igualmente significativo, prende-se com aspetos administrativos: i) pagamento/reembolso
por parte do PO e ii) contratação pública e cumprimentos de aspetos jurídicos.
Desporto
•
A fraca padronização dos projetos e o desconhecimento aprofundado das diversas componentes de
custo dos mesmos, limitou a análise (extensiva) da sua adequação a custos de referência
123
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
previamente definidos ou a custos de outras infraestruturas semelhantes. Contudo, nos casos em que
esta análise foi possível (projetos objeto de estudo de caso), ela revelou a adequação do custo total
dos projetos observados (aprovado e efetivo) face ao custo máximo de referência definido para a
respetiva tipologia, situação para a qual contribuíram o recurso a projetistas especialistas e com
experiência nas tipologias em questão, um acompanhamento rigoroso da execução dos trabalhos e
o recurso ao procedimento concursal que garantiu o ajustamento dos custos aos preços de mercado.
•
Os investimentos disponibilizaram infraestruturas anteriormente não existentes nos territórios de
influência, novas modalidades desportivas e permitiram a oferta de programas desportivos
diversificados destinados a vários segmentos da população, criando condições de abrangência de
um leque mais vasto de públicos (incluindo indivíduos portadores de deficiência) e de escalões
etários. A sua utilização efetiva e os resultados desportivos dos clubes e atletas, revela o incremento
da prática desportiva nas comunidades que servem. Contudo, reduzida focalização em instalações
recreativas destinadas à atividade física informal, objetivo orientador do investimento apoiado pelos
PO Regionais, inseridas em operações de qualificação do espaço público e de regeneração urbana.
• Os projetos apoiados contribuem para a qualificação urbana, consolidação de áreas funcionais
desportivas e escolares já existentes e reforço de centralidades urbanas. Não obstante o contributo
dos projetos para a melhoria das condições de vida e a atratividade dos territórios, o efeito na
competitividade local é limitado pela sua fraca capacidade de dinamização económica. Cultura
•
Medindo a eficácia da intervenção pela criação de melhores condições de acesso a serviços
culturais, numa lógica “macro”, os equipamentos intervencionados criaram efetivamente uma
capacidade adicional de oferta que não é ainda correspondida por procura plena, mas está em
crescimento.
Numa lógica “micro”, e relativamente às condições de acesso locais criadas por estes equipamentos,
há uma melhoria clara, nomeadamente em termos das condições físicas de acesso aos
equipamentos e sua utilização funcional, da disponibilização de meios mais modernos e amigáveis e
de modelos de exploração atrativos.
A prática de horários alargados, o funcionamento e reforço de atividades em períodos de férias e a
existência de programação ao fim de semana, muitas vezes aberta a famílias, constituem os principais
contributos dos equipamentos culturais apoiados para a conciliação da vida familiar, pessoal e
profissional.
•
Quanto aos efeitos na estruturação e ordenamento dos territórios, a avaliação assinala contributos
positivos e pontuais, nomeadamente dos projetos integrados em Programas de Ação para a
Regeneração Urbana, que têm uma lógica de estruturação territorial à escala urbana, ou do reforço
de centralidades no espaço municipal, por via da qualificação e aumento da atratividade dos
equipamentos culturais do tipo bibliotecas, museus, centos culturais, auditórios e outros espaços de
espetáculos.
Saúde
•
Do ponto de vista da análise da eficiência dos projetos aprovados, o setor apresenta sérias
fragilidades. A questão da eficiência dos investimentos está ausente da análise de critérios de seleção
dos investimentos, sendo também inexistentes referenciais de custos globais ou unitários para os
124
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
investimentos nos equipamentos. O acompanhamento desta matéria é feito em exclusivo com base
no conhecimento acumulado existente, nomeadamente, nas ARS fruto dos registos históricos de
investimentos anteriores.
•
Dadas as características dos investimentos realizados, onde predominam a substituição de
equipamentos sem condições para a prestação de serviços de saúde, por equipamentos construídos
de raiz e o investimento em solução tecnológicas favoráveis a contextos territoriais e sociais mais
vulneráveis (unidades móveis de saúde, ainda que circunscrito a uma das regiões NUT II - Alentejo),
constata-se, neste ciclo de investimento, um efeito positivo no âmbito da melhoria das condições de
acesso das populações aos serviços de saúde; esta avaliação deverá ser relativizada dada a grande
disparidade inter-regional registada no volume de investimento realizado. Os efeitos estruturais
concentram-se, fundamentalmente, na região Alentejo onde o investimento em equipamentos de
saúde apresenta números substancialmente superiores face ao verificado no resto do País.
4.1.3. Sustentabilidade financeira dos equipamentos apoiados
Educação
•
Os programas de intervenção na rede escolar, para todos os níveis aqui em consideração, restringiam
o financiamento à rede pública, da responsabilidade exclusiva de organismos do Estado (Municípios e
Ministério da Educação – que no caso das escolas secundárias delegou na Parque Escolar, EPE,
pessoa coletiva de direito público de natureza empresarial, a implementação do programa de
modernização).
•
Esta dependência exclusiva do financiamento público remete a questão da sustentabilidade
financeira para um nível que acaba por ser exógeno à rede em si e deve ser analisada à escala da
sustentabilidade financeira do Estado português e das suas instituições. A avaliação conclui que esse
trabalho está feito no que respeita ao nível secundário (revelando elevados níveis de endividamento
público e de rendas a suportar nos próximos anos), mas não no caso dos equipamentos de
responsabilidade municipal, por não existir, no processo de candidatura e seleção de projetos, uma
verdadeira avaliação dos modelos de financiamento dos custos operacionais e do seu impacto nas
finanças locais.
Apoio Social
•
A sustentabilidade financeira constitui na maioria dos casos uma preocupação acrescida e presente.
Do ponto de vista financeiro registam-se exigências crescentes para garantir a sustentabilidade do
funcionamento dos equipamentos públicos. Verifica-se alguma heterogeneidade no âmbito da
consulta de regulamentos específicos, avisos de abertura de candidaturas e manuais de
procedimentos. Os critérios divergem de Programa para Programa, colocando em causa uma ideia
de unidade nesta matéria.
•
A sustentabilidade financeira foi acautelada no processo de seleção por via dos estudos de
viabilidade financeira e dos documentos apresentados às AG’s nestas matérias; contudo, alguma
desta informação não revela robustez para um garante efetivo da sustentabilidade financeira.
Embora existam critérios de avaliação, estes não são suficientemente robustos e objetivos que
125
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
permitam
aferir
e
acautelar
a
sustentabilidade
baseada
em
evidências
empiricamente
fundamentadas.
•
A sustentabilidade dos custos de funcionamento, tem uma dependência crucial do apoio público
através da existência de acordos de cooperação com o ISS, I.P., componente, sem a qual tais
equipamentos não seriam sustentáveis, mesmo tendo em conta os elevados níveis de procura. Esta
situação apenas encontra exceção nos Lares de Idosos e em alguns casos de Creches.
Desporto
• A análise e avaliação da sustentabilidade financeira têm uma reduzida relevância no processo de
seleção dos projetos, quer pela fragilidade dos elementos apresentados em sede de candidatura
sobre o orçamento previsional, quer pela reduzida valorização desta matéria nos critérios de seleção.
Os projetos apoiados apresentam, na generalidade, um baixo grau de cobertura dos custos de
funcionamento por receitas de exploração e o seu financiamento é largamente suportado por fundos
públicos, designadamente pelo Orçamento das Câmaras Municipais, assumindo-se esta dependência
como garantia de financiamento. Cultura
•
A análise e seleção de candidaturas não foram acompanhadas por uma verdadeira avaliação da
sustentabilidade financeira dos projetos. Embora tenham sido criadas diversas disposições
regulamentares para admissibilidade e análise de mérito de candidaturas relacionadas com a
garantia de sustentabilidade financeira, esta é entendida no quadro da rentabilização social dos
projetos e, portanto, assume-se de uma forma geral, que a demonstração dessa rentabilização e da
existência de um quadro institucional de suporte (incluindo em modalidades de parceria) garante a
futura sustentabilidade financeira.
De uma forma geral, embora exista para as intervenções uma avaliação de custos operacionais (de
funcionamento) e uma identificação de fontes de financiamento (essencialmente públicas), não são
norma as situações em que os projetos são sustentados em análises custo-benefício, ainda que
simplificadas, de procura potencial e de receitas complementares ou, aspeto que poderia ser muito
relevante, de impacto nas finanças das entidades promotoras (que são maioritariamente da esfera
municipal).
Na medida em que já é possível fazer essa análise, com o pouco tempo de operação ainda
decorrido desde a conclusão dos projetos, não é visível uma atividade dos equipamentos abaixo das
expetativas por razões de falta de financiamento, embora a perspetiva dos agentes envolvidos seja
pessimista quanto ao futuro.
Saúde
•
A análise da sustentabilidade financeira não integra os critérios de seleção e avaliação dos projetos
de saúde. As entidades promotoras, entidades públicas centrais ou locais, suportarão os respetivos
investimentos e custos de manutenção através dos respetivos orçamentos. A capacidade de
acolhimento dos (novos) investimentos nos limites dos orçamentos das respetivas entidades
promotoras, tem constituído um fator decisivo, do ponto de vista da sustentabilidade financeira, na
decisão da concretização do respetivo investimento.
126
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
4.1.4. Sustentabilidade ambiental dos equipamentos apoiados
Educação
•
Os elementos de avaliação sugerem que é discutível se foram ou não adotadas as melhores práticas
ambientais e de eficiência energética.
Do ponto de vista regulamentar, os condicionamentos existentes e as normativas adotadas em
Portugal, alinhando por padrões de exigência elevados e que foram respeitados nos projetos
financiados, parecem sugerir que as soluções estão em linha com as melhores práticas internacionais.
Mas há dúvidas sobre o balanço custo-benefício das soluções e sobre a sua aplicação em concreto.
Predominou o recurso a sistemas e tecnologias, em detrimento de soluções construtivas, e neste último
domínio são identificadas algumas soluções de projeto deficientes (que estão a ser progressivamente
corrigidas). Não foi devidamente avaliado o custo (instalação, funcionamento e manutenção) dos
sistemas de controlo da qualidade do ar e de climatização, designadamente os energéticos, e há
situações em que esses sistemas se revelam tecnicamente inadequados.
Este é, de qualquer forma, um tema em aberto e que, para haver conclusões sólidas, carece de mais
tempo de monitorização e aprendizagem pelos próprios agentes envolvidos na gestão dos
equipamentos.
Apoio Social
•
Neste setor é evidente e inequívoco o contributo dos investimentos realizados para a sustentabilidade
ambiental dos equipamentos, através da utilização de materiais e equipamentos que permitem
otimizar consumos e através da instalação de sistemas de produção de energia com recurso a fontes
alternativas. A maioria dos equipamentos majorou as exigências regulamentares para soluções
diversas.
•
Contudo, o peso da fatura energética é significativo no total de custos de funcionamento dos
equipamentos, sendo que em alguns casos, a amortização via eficiência de consumos, não está
garantida. As despesas de manutenção associadas, assim como o perfil de consumos criam um
balanço desequilibrado em alguns casos específicos. Uma nota de preocupação prende-se com a
escassa existência de sistemas de monitorização de eficiência energética e consumos, a qual fragiliza
uma noção clara do retorno dos investimentos nesta matéria.
Desporto
• A maior parte dos projetos contempla a utilização de materiais, soluções construtivas e/ou
tecnológicas visando o bom desempenho ambiental da infraestrutura, pelo que é expectável um
resultado positivo e significativo dos investimentos realizados principalmente ao nível da eficiência
energética, o que se pode explicar em parte pelo peso da fatura energética nos custos de
funcionamento, principalmente das piscinas e pavilhões. As fontes de informação utilizadas revelaram
um menor recurso a soluções relativas à gestão de recursos hídricos (p.e. reutilização de águas) e
gestão de resíduos. Cultura
•
O respeito pela legislação em vigor em matéria de sustentabilidade ambiental e certificação
energética implicou a utilização de materiais e soluções tecnológicas de elevado desempenho
ambiental.
127
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Quanto a resultados já alcançados, a escassa existência de práticas e sistemas de monitorização
constitui uma fragilidade evidente, agravada pelo pequeno número, e pelo tempo limitado de
atividade, de intervenções já em funcionamento.
Saúde
•
O facto de o maior volume do investimento no sector da saúde se ter concretizado na construção de
novos equipamentos, com a adoção de novas tecnologias e respeitando novos quadros
regulamentares de construção, substituindo edifícios e instalações degradadas, teve impactos
positivos em termos ambientais. Contudo, não havendo mecanismos de monitorização sobre a
matéria, não é possível quantificar o impacto real do novo investimento, em termos de
sustentabilidade ambiental.
•
A abordagem das condições de sustentabilidade ambiental dos projetos circunscreveu-se ao
cumprimento do quadro regulamentar existente, bem como ao cumprimento das normas específicas
aplicadas aos edifícios públicos. Neste sentido, emerge como questão relevante, em termos futuros, a
evolução do quadro regulamentar, das opções e metas, nacionais e sectoriais, a aplicar sobre o
comportamento energético e ambiental dos edifícios públicos.
4.1.5. Contributo para a Minimização dos Efeitos da Crise Económica e para a Dinamização
Económica Local
•
Os investimentos em equipamentos de proximidade apoiados determinam um significativo contributo
para a minimização dos efeitos da crise económica, essencialmente por via dos efeitos diretos,
indiretos e induzidos gerados no PIB, emprego, remunerações e receitas tributárias. O impacto de
dinamização económica global estimado contempla os efeitos da implementação do programa de
investimentos e da entrada em funcionamento dos serviços de proximidade. A estimativa realizada
recorrendo à matriz input-output nacional de 2010 não dispensa como é óbvio a utilização (que
transcende este trabalho de avaliação) de modelos de equilíbrio geral, ou outros, de avaliação do
impacto macroeconómico, na linha do que costuma ser realizado para a avaliação do impacto
macroeconómico do QREN ou dos QCA anteriores.
•
As evidências sistematizadas pela avaliação permitem concluir que os efeitos globais de natureza
anti-cícilica gerados pelo programa de investimentos em equipamentos de proximidade são mais
consistentes do que os contributos para a dinamização económica local, o que não significa que
estes sejam inexistentes. Porém, as condições legais de lançamento de empreitadas (com influência
do CCP e das Diretivas Comunitárias) condicionam a discriminação positiva das economias e das
empresas locais, observando-se que, mesmo nessas condições limitativas, as tipologias de projetos
que envolvem mais decisivamente os municípios tendem a conseguir melhores resultados nesse
envolvimento. Outra evidência recolhida aponta para a relevância das especificações técnicas e da
sofisticação tecnológica dos projetos. Quanto mais exigentes estas se apresentam, mais os imperativos
das leis da concorrência e da contratação públicas e as limitações das ofertas produtivas locais
tendem a reduzir a possibilidade de um mais largo envolvimento das economias locais, implicando
mesmo em alguns casos o recurso a importações.
•
Esta evidência aconselha a que, em futuros períodos de programação, seja mais claros os objetivos
de política anti cíclica em geral ou de dinamização económica local em particular. A lógica de
conceção e de lançamento dos programas de investimentos são necessariamente diferenciadas
128
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
consoante um ou outro objetivo predominar. No caso da dinamização económica local predominar,
existem outros processos que podem rivalizar com os equipamentos de proximidade, designadamente
os projetos de reabilitação e de regeneração urbana.
•
A avaliação encontrou fragilidades evidentes nos dados de criação de emprego durante o período
de realização dos projetos, não existindo mecanismos de controlo da qualidade da informação
prestada a esse nível em sede de candidatura, sendo por isso mais relevante nessa fase a variável
investimento como elemento de aferição de efeitos diretos e indiretos. A criação de emprego durante
a fase de realização dos projetos não é específica dos investimentos em equipamentos, antes reporta
ao peso das atividades de construção civil e obras públicas, podendo por isso ser alternativamente
conseguida com outro tipo de operações. A avaliação concluiu também sobre a relevância e
necessidade do sistema de informação acautelar futuramente a robustez da informação respeitante
a empregos permanentes criados pelos equipamentos apoiados, dificuldade ultrapassada por uma
estimativa expedita realizada a partir da inquirição a promotores de projetos.
4.2. Recomendações
Nota introdutória
Desta avaliação resulta um conjunto de recomendações, de diferentes naturezas e destinatários. De
acordo com o que recomenda o próprio caderno de encargos, as recomendações pretendem ser
claras, inequívocas, de fácil compreensão e, acima de tudo, operacionalizáveis. Neste sentido, fazem-se
algumas opções de natureza conceptual e metodológica que se referem em seguida.
Fundamentação e organização das recomendações
As recomendações serão organizadas em torno de dimensões críticas, e não necessariamente de
conclusões (embora aí se fundamentem) ou de domínios de avaliação (embora com eles se relacionem).
Por dimensões críticas entendem-se determinados aspetos, de natureza estratégica, programática ou
operacional, que condicionaram a intervenção do QREN em matéria de serviços de proximidade e
influenciaram os seus resultados efetivos ou potenciais, tanto no sentido negativo como positivo (boas
práticas).
Uma consequência desta perspetiva integrada, bem como do momento em que a avaliação é realizada
(entrando em linha de conta com um critério de utilidade) é que as recomendações serão em número
restrito, e algumas declinadas em recomendações mais operacionais.
Também concorrerá para esta contenção o facto de se evitar a formulação de recomendações em
matérias que são de caráter geral e têm sido avançadas em exercícios de avaliação anteriores ou
contemporâneos, como por exemplo a necessidade de melhorar determinados procedimentos
operacionais, a gestão mais eficaz da informação pertinente que deve residir nos sistemas de informação
dos diversos Programas Operacionais, etc. Estes são aspetos transversais, não específicos do investimento
em equipamentos de proximidade e que não constavam do objeto e âmbito desta avaliação.
Destinatários das recomendações
Importa aqui referir a questão dos destinatários das recomendações e dos responsáveis pelo seu follow up
e implementação.
129
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Algumas recomendações terão, certamente, utilidade para as Autoridades de Gestão dos atuais
Programas Operacionais, ou para outras entidades que, a diversos níveis, intervêm na sua gestão e
acompanhamento. Mas não são estes, a nosso ver, os principais destinatários, porque, no essencial, as
recomendações são orientadas para o futuro, e portanto para quem está a preparar dos pontos de vista
estratégico, de programação ou de operacionalização o período de programação 2014-2020.
O primeiro, e mais relevante, destinatário destas recomendações será o grupo de trabalho constituído por
determinação da Resolução de Conselho de Ministros n.º 33/2013, de 9 de maio de 2013. A este GT 2020
compete “a coordenação da elaboração das propostas de PO a submeter ao Governo, incluindo a
delimitação de fronteiras entre os PO de âmbito nacional e regional, e a posterior articulação da
negociação com a Comissão Europeia”. Ou seja, as suas decisões serão certamente fortemente
condicionantes da forma como a intervenção futura – em matéria de financiamento de serviços e
equipamentos de proximidade, entenda-se – será operacionalizada.
Este destinatário de cúpula contará com a colaboração, na sua missão, de diversas estruturas da
administração que são também destinatários destas recomendações. A RCM n.º 33/2013 identifica-as a
dois níveis: (i) as entidades envolvidas no apoio técnico à coordenação política operacional
(Observatório do QREN, Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional, I.P., Instituto de Gestão do
Fundo Social Europeu, I.P., Gabinete de Planeamento e Políticas, Instituto Financeiro da Agricultura e
Pescas e Direção-geral de Recursos Naturais, Segurança e Serviços Marítimos); e (ii) as Comissões de
Coordenação e Desenvolvimento Regional, a quem competirá a elaboração das propostas de PO
Regionais do Continente, observando a delimitação de fronteiras entre as intervenções de âmbito
nacional e sub-nacional definidas em cada domínio temático e tendo em consideração as estratégias de
desenvolvimento territorial desenvolvidas ao nível regional e sub-regional.
Resulta destas considerações que a avaliação e as suas recomendações também serão de alguma
utilidade para os agentes envolvidos na preparação destas estratégias de desenvolvimento territorial ao
nível regional e sub-regional – e desde logo as Comunidades Intermunicipais, que afinal agregam os
principais promotores, no terreno, da prestação destes serviços de proximidade e responsáveis pela
conceção, execução e gestão dos equipamentos.
Domínios de recomendações
As recomendações que são propostas incidem sobretudo em quatro grandes domínios, que aliás são
também extremamente relevantes no quadro da RCM n.º 33/2013 e dos pressupostos do Acordo de
Parceria que a acompanham.
V.
O da demonstração da pertinência das intervenções, quer levando o enfoque para a
prestação de serviços às populações e não para as redes de equipamentos, quer da
fundamentação estratégica e de programação. Em linha com as recomendações desta
avaliação, note-se que a RCM n.º 33/2013 explicita “a obrigatoriedade de enquadramento
de projetos de equipamentos em cartas de equipamentos públicos ou instrumentos similares
de planeamento”. Esta avaliação evidencia que há áreas de intervenção em que as práticas
estabilizadas vão já neste sentido, mas essa não é a regra.
VI.
O da criação de mecanismos efetivos de monitorização de resultados e impactos, orientados
para aquilo que são os objetivos específicos de prestação de serviços e de organização dos
territórios. Novamente em linha com a RCM n.º 33/2013, que estabelece que “os sistemas de
monitorização e avaliação continuarão a ser particularmente relevantes para introduzir
130
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
ajustamentos, em tempo útil, nos instrumentos de programação, sempre no sentido de
garantir a maior focalização possível nos resultados”. Na presente situação, a avaliação
concluiu que os sistemas de monitorização são matéria onde há muito a fazer no sentido da
racionalização, utilidade e efetividade.
O da sustentabilidade institucional e financeira dos investimentos, especialmente num quadro
VII.
em que a própria sustentabilidade das contas públicas nacionais está no centro do debate e
das preocupações políticas e sociais. Esta avaliação conclui que este aspeto, estando
embora presente ao nível da programação e mecanismos de operacionalização, não foi
integralmente transformado em garantia de que há capacidade para manter, no futuro, os
níveis de serviço estimados em fase de candidatura.
O da sustentabilidade ambiental, em que será necessário garantir que os equipamentos co-
VIII.
financiados tenham um bom desempenho ambiental e contribuam para o cumprimento de
objetivos de política nesta matéria.
Algumas destas recomendações são da caráter geral, no sentido em que se aplicam ao financiamento
de equipamentos e serviços de proximidade de qualquer setor ou tipologia. Em certos setores são já, hoje
em dia, prática corrente. Outras serão específicas de alguns setores ou tipologias, e relacionam-se
sobretudo com soluções de programação ou funcionais que esta avaliação identificou como suscetíveis
de reformulação ou, pelo menos, reflexão sobre alternativas.
Recomendações da avaliação
Nas páginas seguintes, de forma sistemática, apresentam-se as recomendações desta avaliação, em
formato de ficha que identifica:
•
O domínio da recomendação formulada.
•
A dimensão crítica em causa, que fundamenta a recomendação na análise realizada no âmbito
desta avaliação.
•
A
explicitação
da
recomendação,
com
identificação
de
eventuais
declinações
ou
especificidades.
•
Os destinatários da recomendação, sejam as entidades responsáveis pela sua implementação,
sejam aquelas cuja atividade poderá ser condicionada, ou estar relacionada, com as propostas
desta avaliação.
•
Algumas propostas sobre a forma de operacionalização da recomendação.
131
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
I. Demonstração da pertinência (tipológica e territorial) dos investimentos
Dimensão crítica – Fundamentação estratégica territorial e setorial dos investimentos.
1. O que está em causa é a sustentação das decisões acerca de prioridades e investimento em equipamentos
de proximidade, seja no conhecimento rigoroso e objetivo da situação de referência dos territórios, seja em
estratégias e opções de desenvolvimento regional, sub-regional ou local, em conformidade com as políticas e
estratégias setoriais.
2. O atual modelo de prestação de serviços pensado a partir de redes setoriais estimula um elevado grau de
segmentação temática, que condiciona as estratégias de financiamento. No corrente QREN, por exemplo, a
tradução regulamentar desta segmentação dificultou o financiamento de soluções inovadoras e optimizadoras
(p. ex., estruturas multisserviços em áreas de baixa densidade).
3. A lógica predominante é também a de uma leitura das realidades territoriais na ótica dos equipamentos
(oferta) e não da acessibilidade dos destinatários aos serviços. Esta perspetiva não se adapta de forma
coerente ao planeamento territorial e aos sistemas de mobilidade e povoamento e implica soluções rígidas. A
universalização do acesso a serviços de saúde, educação, desporto, cultura e ação social implica uma relação
com os IGT de nível sub-regional e local que, atualmente, não se verifica.
4. O investimento em períodos de programação anterior, e também em 2007-2013, foi, em determinados setores,
realizado na ausência de diagnósticos territoriais atualizados e sem o enquadramento em instrumentos de
planeamento consensuais ou formalizados. Os instrumentos setoriais são frequentemente definidos em modelo
top-down e não permitem um planeamento flexível, integrado, por exemplo, na lógica multisserviços nas áreas
de baixa densidade. Em muitos casos não são sujeitos a discussão pública e não são monitorizadas de forma
sistemática em todas as suas dimensões.
5 Alguns setores têm uma base de planeamento e racionalidade mais robusta (caso da educação), mas com
deficiências ao nível de diagnósticos (por vezes não inclui oferta privada; as dinâmicas demográficas
desatualizam-se; não são conhecidos os padrões de acessibilidade e mobilidade das populações; etc.) A
avaliação identificou um quadro deficiente ao nível da caracterização de contexto (oferta e procura existente,
taxas de cobertura e atendimento, etc.).
Recomendação
Destinatários: Governo e entidades de tutela setorial, através do
Estabelecer diretrizes e metas
Grupo de Trabalho 2020 (RCM nº 33/2013).
nacionais sobre cobertura e acesso
CCDR, no quadro da preparação das estratégias regionais.
das populações a serviços de
proximidade e sua modulação
Operacionalização: Definir objetivos e metas de política setorial, com
espacial regional e sub-regional, com
eventual modulação destas metas a nível regional e sub-regional.
decisão política acerca das
Incorporação destas metas com as orientações de política nacional e
prioridades para intervenção dos
opções estratégicas regionais, incluindo ao nível do ordenamento do
fundos estruturais.
território.
Destinatários: Grupo de Trabalho 2020 (RCM nº 33 / 2013).
CCDR e Autoridades de Gestão dos atuais PO (orientações de
conteúdo e metodologia para os trabalhos elaborados com o apoio
do atual QREN).
CIM e Municípios, na elaboração dos seus planos estratégicos.
Entidades de tutela setorial.
Recomendação
Operacionalização: Definir os instrumentos de planeamento mais
Estabelecer
o
requisito
da
adequados para enquadramento das redes de equipamentos
fundamentação em instrumentos de
/serviços de proximidade. Idealmente, estes instrumentos devem
planeamento setorial e territorial,
integrar as componentes territorial, de modelo de desenvolvimento e
baseados em diagnósticos objetivos e
de políticas setoriais, de forma integrada. No atual quadro normativo
atualizados,
no
âmbito
do
nacional, a figura dos Plano Intermunicipais de Ordenamento do
financiamento de equipamentos e
Território parecem ser os que garantem estas dimensões, mas não será
serviços de proximidade.
razoável esperar a sua elaboração e aprovação no tempo disponível.
Elaborar os planos que suportam as futuras ITI para espaços subregionais integrando os diversos níveis de competência da
administração, as políticas setoriais e as políticas territoriais e baseando
as propostas em diagnósticos atualizados, com identificação de
contributo para as metas nacionais e regionais e com sistemas de
132
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Dimensão crítica – Fundamentação estratégica territorial e setorial dos investimentos.
monitorização de resultados. Os respetivos programas de ação devem
ser validados pelas entidades setoriais pertinentes, pelas CCDR e
municípios.
Recomendação
Adotar modelos regulamentares
específicos e de definição de
tipologias de projetos para PO
suficientemente abertos e transversais,
que permitam apoiar projetos mais
flexíveis e integradores.
Destinatários: Entidades responsáveis pela elaboração de propostas
para os PO: Grupo de Trabalho 2020 (RCM nº33 / 2013) e entidades
que lhe dão apoio e CCDR.
Operacionalização: Decisões de natureza técnica e política no
sentido de evitar regulamentação e programação (regulamentos,
eixos, medidas, tipologias) exclusivamente setorial, como a que
predomina no atual QREN.
Dimensão crítica – Modelo de intervenção em equipamentos / serviços de proximidade
Para além das questões relacionadas com a fundamentação de cada um dos investimentos, o atual modelo
centrado na oferta tende também a condicionar a otimização de recursos e uma maior racionalidade na
criação de novos equipamentos.
Dificulta, por exemplo, a identificação sistemática de sobreposição de serviços em valências semelhantes ou
complementares (apoio à infância em equipamentos sociais e educativos; infraestruturas desportivas em
escolas e na rede de desporto; auditórios e bibliotecas em vários equipamentos; serviços de apoio à mobilidade
não articulados; etc.). No sentido positivo, uma orientação na ótica da procura facilita a disponibilização de
equipamentos e de serviços para baixos limiares populacionais e em territórios de baixa densidade.
Destinatários: CIM e municípios na preparação dos instrumentos
estratégicos sub-regionais; CCDR no acompanhamento das CIM e na
preparação dos instrumentos estratégicos regionais; Ministérios e
organismos de tutela na definição de diretivas de política setorial e no
acompanhamento do processo de planeamento territorial.
Recomendação
Operacionalização: No processo de planeamento à escala regional e
Planear na ótica do serviço e da sua
sub-regional ou municipal elaborar diagnósticos baseados em
procura e não do equipamento e da
indicadores de acesso das populações a determinadas “valências” e
oferta.
“serviços”, e não a “equipamentos” (distância -tempo, existência de
sistemas de apoio à mobilidade, capacidade de acolhimento).
Neste planeamento, avaliar soluções alternativas de partilha de
equipamentos por diversas valências, de integração eficiente de
sistemas de transporte coletivo e de prestação de serviços com as
soluções localmente mais adequadas.
Destinatários: Ministério da Educação e seus serviços regionais; CIM e
Municípios.
Operacionalização: Rever e atualizar dos diagnósticos de suporte às
Cartas Educativas, integrando as recentes tendências demográficas,
a alteração dos padrões territoriais induzidos pelos equipamentos
Recomendação
construídos /requalificados nos últimos anos, os equipamentos de
outras redes tipológicas que podem partilhar serviços de proximidade
Orientar o investimento nos
equipamentos educativos no sentido
complementares e considerando a oferta privada /particular e a sua
da otimização dos equipamentos já
oferta /procura.
existentes, designadamente em termos Rever as Cartas Educativas, conferindo-lhes uma escala supra
de valências e serviços partilhados.
/intermunicipal e a natureza de documento programático a integrar
no planeamento territorial (PDM e, no futuro, PIOT) e no planeamento
de suporte aos ITI /intervenção dos POR 2014-2020.
Adoção, sempre que possível, de soluções de intervenção
requalificadora de equipamentos já existentes, em contraponto ao
encerramento destes e construção de novos equipamentos.
133
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Destinatários: Governo e organismos de tutela setorial, nacionais e
regionais; CIM e Municípios.
Recomendação
Melhorar a acessibilidade da
população mais isolada aos serviços
de saúde, sociais e culturais nos
territórios de baixa densidade
Operacionalização: Identificar, na fase de planeamento, a
adequação da prestação de serviços através de unidades móveis ou
outras soluções adaptadas a territórios de baixa densidade e
envelhecidos, designadamente nos setores da saúde (serviços
ambulatórios, telemedicina, da cultura (bibliotecas e ludotecas
móveis, apoio a atividades e programação cultural circulante, etc.) e
social (apoio residencial, acompanhamento de populações isoladas,
etc.)
Adaptar a programação e a regulamentação dos futuros PO de
forma a que possam incorporar o apoio a este tipo de projetos, de
forma flexível.
II. Sustentabilidade Financeira
Dimensão crítica – Custos operacionais e condições de sustentabilidade financeira dos investimentos
A Avaliação revelou um insuficiente aprofundamento das estimativas de custos e do planeamento
financeiro a curto e médio prazo pelos promotores (o que impede o conhecimento das condições de
sustentabilidade financeira dos equipamentos), bem como a reduzida importância atribuída no processo
de seleção a esta matéria.
Revelou ainda uma forte dependência de fundos públicos, designadamente do orçamento das
entidades promotoras, assumindo-se esta relação como garantia de financiamento, sem que exista uma
visão prospetiva do impacto destes investimentos no orçamento das entidades promotoras.
É portanto necessário conhecer com maior rigor o orçamento previsional e o seu impacto no orçamento
da entidade promotora nos anos subsequentes bem como avaliar a dimensão da procura social e a
importância do equipamento na sua satisfação e valorizar a avaliação desta dimensão no processo de
seleção de projetos.
Destinatários: Autoridades de Gestão
Recomendação:
Atribuir maior relevância à avaliação
dos modelos e condições de
financiamento dos custos operacionais
dos equipamentos apoiados, por
contraponto aos seus benefícios
potenciais (receitas e benefícios
sociais), através da definição de
processos e critérios que identifiquem
condições de sustentabilidade
realistas.
Operacionalização: Estabelecer os requisitos, em sede de
candidatura, no sentido de: (i) apresentação de uma
avaliação
previsional
dos
custos
operacionais
dos
equipamentos, que permita conhecer os encargos na fase de
exploração, para a entidade gestora, bem como detalhes do
financiamento previsto e ainda evidência de estimativa de
procura social e de taxas de ocupação previstas, nos casos em
que se aplica; (ii) definição de um número restrito de
indicadores – chave e de um processo de monitorização de
sustentabilidade financeira na fase de exploração (indicadores
de custo, rácio custos/receitas, taxa de ocupação, ….).
Construir um instrumento metodológico de análise e avaliação
prospetiva da sustentabilidade financeira dos projetos com
base em critérios objetivos, à semelhança do que é já feito
noutros programas de financiamento, que permita a
classificação dos projetos relativamente a um limiar de
referência de sustentabilidade.
134
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Dimensão crítica – Modelo de gestão
A adoção de modelos de gestão adequados, incorporando competências técnicas, devidamente
focadas no cumprimento de uma missão de prestação de serviço aos utilizadores e num quadro de
equilíbrio financeiro e de gestão, revela-se um aspeto decisivo na sustentabilidade dos projetos.
Esta não depende apenas de um equilíbrio previsional entre receitas e despesas, mas no trabalho
permanente no sentido de otimizar os recursos, designadamente através da valorização económica da
abertura à sociedade e prestação de serviços complementares, geradores de novas dinâmicas de
atividade e de receitas.
Destinatários: Autoridades de Gestão
Recomendação:
Garantir a adoção de modelos de exploração dos
equipamentos focados na gestão eficiente dos serviços, do
controlo financeiro e do estímulo a parcerias e abertura à
sociedade.
Operacionalização:
Estabelecer
o
requisito, em sede de candidatura, de
definição
fundamentada
de
um
modelo de gestão e exploração para os
equipamentos,
bem
como
da
estimação de recursos necessários para
essa exploração.
Valorizar, no processo de seleção dos
projetos,
evidências
de
parcerias
efetivas comprometidas na utilização
partilhada dos equipamentos.
Dimensão crítica –Controlo de custos de construção e exploração
As dificuldades em matéria de sustentabilidade financeira que a avaliação assinala resultam de duas
causas fundamentais: (i) os custos de construção e instalação, que exigem esforços financeiros
significativos na fase de execução mas também perduram no tempo, na forma de encargos decorrentes
do recurso ao endividamento bancário dos promotores; (ii) custos operacionais indevidamente avaliados
que, ao longo da vida do projeto, podem comprometer, se não a sua existência, o seu funcionamento
pleno e o cumprimento da sua missão.
Se esta segunda dimensão foi já referida nas recomendações anteriores, os avaliadores entendem
também que o controlo inicial dos custos de investimento, adotando soluções programáticas e
construtivas mais sóbrias, sem com isso colocar em causa as exigências normativas e funcionais dos
diversos setores, é um domínio em que deve haver uma atuação sistemática.
O modelo de definição de custos de referência, adaptado aos novos modelos e tipologias de
equipamentos (mais flexíveis, eventualmente multi-serviços), revela-se uma solução com potencial no
sentido de balizar as propostas de projetistas e promotores.
Destinatários: Organismos de tutela
setoriais e
Autoridades de Gestão.
Recomendação
Criação de mecanismos que permitam controlar os custos de
investimento inicial e de manutenção e funcionamento dos
projetos.
135
Operacionalização:
Definir custos de referência adequados
e atualizados, à luz das normas técnicas,
exigências e programas funcionais préestabelecidos e tendo em conta
referências de benchemarking nacional
e internacional para os equipamentos
de proximidade.
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
III. Sustentabilidade Ambiental
Dimensão crítica – Sustentabilidade ambiental, designadamente energética
A necessidade de assegurar níveis satisfatórios de desempenho ambiental e de promover a convergência
nacional com o nível de intensidade energética europeu (e sustentável) justificou a elaboração de
instrumentos de política e a definição de metas (PNAEE e PEEAP) visando a adoção de novas tecnologias
e processos organizativos bem como mudanças de comportamentos e valores, que conduzam a
tipologias e hábitos de consumo mais sustentáveis, nos sectores dos serviços e edifícios do Estado.
Contudo, estas metas têm sido lentamente adotadas devido aos custos de investimento e à fraca
evidência e valorização das vantagens económicas e ambientais, existindo ainda um défice estrutural
acentuado. A avaliação revelou ainda que, não obstante a adoção mais ou menos generalizada de
soluções quer tecnológicas quer construtivas, não há um conhecimento objetivo e sustentado da sua
eficácia e eficiência quer num plano previsional, quer em termos efetivos. Com efeito, em sede de
candidatura não são apresentados elementos objetivos, indicadores de desempenho ambiental previsível
e também não estão criadas as condições para sua monitorização na fase de exploração.
A aposta no atingimento de objetivos nacionais de eco-eficiência, remete para a necessidade de
envolvimento dos vários sectores e, em particular, dos serviços e equipamentos públicos co-financiados,
na implementação das medidas de política pública e soluções visando o seu bom desempenho
ambiental e na respetiva monitorização, por forma a aferir a sua eficácia e eficiência.
Destinatários: Grupo de Trabalho 2020 (RCM nº33 / 2013); Tutelas
setoriais e Autoridades de Gestão.
Recomendação – Atribuir maior
relevância à avaliação das condições
de sustentabilidade ambiental dos
projetos, no respetivo processo de
seleção
Recomendação – Garantir condições
de monitorização do desempenho
ambiental
e
energético
dos
equipamentos.
Operacionalização: Criar critérios de admissibilidade e seleção
de projetos que garantam o cumprimento de opções, medidas
e normas técnicas visando o atingimento de objetivos e metas
nacionais e setoriais (e, eventualmente, regionais) em matéria
de desempenho ambiental e, em particular, energético.
Valorizar, no processo de seleção dos projetos, soluções
construtivas inovadoras que potenciem um bom desempenho
ambiental, minimizando o recurso a soluções tecnológicas, em
geral mais onerosas.
Destinatários: Autoridades de Gestão dos PO.
Operacionalização: Estabelecer o requisito, em sede de
candidatura, no sentido da apresentação de um mecanismo de
monitorização (compatível com o Barómetro da Eficiência
Energética da Administração Pública) com base num número
restrito de indicadores-chave que assegurado por uma estrutura
local (recorrendo, p.e., à figura de Gestor Local de Energia).
136
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
IV. Monitorização de resultados e impactos
Dimensão crítica – Informação de contexto e de acompanhamento dos Programas Operacionais
A resposta às questões de avaliação evidencia, ao nível dos sistemas de informação e indicadores, diversos
aspetos penalizadores de uma gestão eficiente, orientada para os resultados e que consiga monitorizar em
tempo útil os ajustamentos necessários ao aumento da eficácia e eficiência das intervenções. O próprio
exercício avaliativo coloca questões acerca de aspetos como a pertinência dos investimentos aprovados
/realizados numa fase da vida dos Programas em que a utilidade da resposta será discutível, já que o
financiamento disponível está praticamente todo comprometido.
De uma forma geral, e salvo algumas exceções, estas deficiências situam-se a dois níveis, o dos sistemas de
informação do QREN/ Programas Operacionais e o da informação de contexto.
A conclusão é a de que não estão criadas as condições para que as decisões e os resultados e impactos sejam
devidamente monitorizados, principalmente numa programação que, no futuro, deverá ser focalizada nos
resultados e em que as especificidades territoriais poderão introduzir diferenciações programáticas e
operacionais, no que respeita ao investimento em equipamentos e serviços de proximidade.
Destinatários: Grupo de Trabalho 2020 (RCM nº33 / 2013) e entidades
que lhe dão apoio; CCDR e Observatórios de Dinâmicas Regionais;
Autoridades de Gestão dos PO 2014-2020.
Operacionalização:
1. Criar, nos sistemas de informação dos PO, campos e indicadores
Recomendação
que permitam relacionar de forma inequívoca:
Incorporar nos sistemas de informação
•
os contributos dos projetos aprovados para os objetivos e as metas
dos PO campos de informação e
dos PO, incluindo os casos em que o mesmo projeto contribui para
indicadores na ótica do acesso aos
diversas indicadores e metas.
serviços, compatíveis com a
•
os indicadores de realização e resultado com indicadores de
informação de contexto disponível e
contexto nos domínios pertinentes.
diretamente relacionáveis com as
2. Conceber indicadores na ótica do acesso das populações aos
metas e objetivos dos PO.
serviços de proximidade e da procura, e não apenas da existência de
equipamentos.
3. Preparar os procedimentos e formulários de candidatura
adequados ao fornecimento da informação pelos promotores e à sua
validação pelas AG.
Destinatários:
Grupo de Trabalho 2020 (RCM nº33 / 2013) e entidades que lhe dão
apoio; CCDR e Observatórios de Dinâmicas Regionais.
Recomendação
Entidades de tutela setorial e detentoras de informação.
Introduzir, no quadro de referência da
INE e outras entidades do Sistema Estatístico Nacional.
situação de partida e das metas a
Operacionalização:
atingir (intermédias e finais) para a
Elaborar um painel específico de indicadores de contexto, com
intervenção do PO, aos diversos níveis
informação estatística nos domínios relacionados com os objetivos e
territoriais pertinentes, um corpo de
metas setoriais no domínio dos serviços de proximidade.
indicadores quantificados para a
Incorporar nesse painel informação sobre a situação de referência
prestação de serviços de proximidade
(ano 2013 ou o mais próximo possível), a partir do sistema estatístico
nacional, de entidades detentoras de informação e de produção
direta pelos ODR.
137
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Dimensão crítica – Monitorização de projetos e seus impactos
Outra aspeto relevante da monitorização de resultados e impactos é, naturalmente, o da aferição do
contributo dos projetos para os objetivos e metas dos PO, e para os objetivos a que se propuseram. A proposta
da avaliação vai no sentido de criar mecanismos que estimulem os promotores/gestores dos equipamentos a
criar e manter sistemas de monitorização funcionais.
Destinatários: Autoridades de Gestão dos PO 2014-2020.
Recomendação
Apresentação explícita pelo promotor,
em sede de candidatura, do
contributo do projeto para os objetivos
e metas do PO e de um plano de
monitorização destes contributos
(efeitos, impactos) num período após a
entrada em funcionamento.
Operacionalização:
Definição de critérios de admissibilidade e seleção de candidaturas
que garantam a explicitação e valorizem o contributo dos projetos
para as metas dos Programas.
A monitorização deve incidir em três domínios (cf. outras
recomendações desta avaliação):
(i) os resultados e impactos sociais e a outros níveis (indicadores de
atividade e procura, de melhoria do serviço, de satisfação dos
utilizadores, de abrangência territorial, etc.).
(ii) a sustentabilidade financeira e institucional (custos operacionais
e financeiros, impacto nas contas da entidade promotora, receitas
complementares, atividade de eventuais parcerias, solidez dos
modelos de gestão, etc.)
(iii) a sustentabilidade ambiental e energética (parâmetros de
eficiência energética, desempenho ambiental, impacto nos custos
operacionais, etc.).
138
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS E ELETRÓNICAS
Documentos de Programação dos PO cofinanciadores dos projetos objeto da Avaliação
Programa Operacional Regional do Norte (www.novonorte.qren.pt)
Programa Operacional Regional do Centro (www.maiscentro.qren.pt)
Programa Operacional Regional do Alentejo (www.ccdr-a.gov.pt/poaqren)
Programa Operacional Regional de Lisboa (www.porlisboa.qren.pt/)
Programa Operacional Regional do Algarve (www.ccdr-alg.pt/ccdr/)
Programa Operacional Potencial Humano (www.poph.qren.pt)
Programa Operacional Valorização do Território (www.povt.qren.pt)
Regulamentos Específicos que sustentam o objeto de Avaliação
Regulamento Específico – Saúde
Regulamento Específico – Equipamentos para a coesão Local
Regulamento Específico – Requalificação da Rede Escolar do Ensino Básico e da Educação Pré-escolar
Regulamento Específico – Rede de Equipamentos Culturais
Regulamento Específico – Património Cultural
Regulamento Especifico – Politica de Cidades – Parcerias para a Regeneração Urbana
Regulamento Específico da Tipologia de Intervenção 6.12 – Apoio ao Investimento a Respostas
Integradas de Apoio Social, do Eixo 6 — Cidadania, Inclusão e Desenvolvimento Social (POPH), e das
correspondentes tipologias de intervenção dos seus Eixo 8 — Algarve e Eixo 9 – Lisboa
Regulamento Específico – Requalificação da Rede de Escolas dos 2º e 3º ciclo do Ensino Básico, do eixo
IX do POVT, “Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional”
Regulamento específico – Requalificação da Rede de Escolas com Ensino Secundário, do eixo IX do
POVT, “Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional”
Regulamento Específico – Infraestruturas e Equipamentos Desportivos, do eixo IX do POVT,
“Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional”
Relatórios de Execução dos Programas Operacionais;
Avisos e Orientações técnicas ou de gestão dos Programas Operacionais;
Documentos de Programação Enquadradores (Planeamento e programação setorial)
Programa Nacional de Requalificação da Rede do 1.º Ciclo do Ensino Básico e da Educação Préescolar (www.centroescolar.min-edu.pt/)
Programa de Modernização do Parque Escolar Destinado ao Ensino Secundário (www.parqueescolar.pt/programa-de-modernizacao.php)
Estratégia
Nacional
para
a
Protecção
Social
(www.mtss.gov.pt/preview_documentos.asp?r=1588&m=PDF)
e
Inclusão
Social
2008-2010
Plano de Acção para
Integração das Pessoas com Deficiências e Incapacidades www.inr.pt/download.php?filename=Plano+de+Ac%26ccedil%3B%26atilde%3Bo+para+a+Integra%26cce
dil%3B%26atilde%3Bo+das+Pessoas+com+Defici%26ecirc%3Bncias+ou+Incapacidade&file=%2Fuploads%
2Fdocs%2Fprogramaseprojectos%2Fpaipdi%2Fpaipdi.pdf
139
AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM EQUIPAMENTOS DE PROXIMIDADE
– Relatório Final –
Programa de Apoio às Bibliotecas Municipais da Rede Nacional de Bibliotecas Públicas (planeamento,
construção a apetrechamento da rede de bibliotecas municipais)
Programa de Apoio à Rede de Arquivos Municipais (planeamento, construção e apetrechamento da
rede de arquivos municipais)
Plano Nacional de Saúde 2004-2010 (www.dgsaude.min-saude.pt/pns/capa.html)
Normas Para a Programação e Caraterização de Equipamentos Coletivos, DGOTDU, 2001
Plano Nacional de Ação para a Eficiência Energética – Portugal Eficiência 2015
Carta Social 2011 (www.cartasocial.pt)
Outros documentos referenciais de suporte à avaliação
Avaliação Internacional do Programa de Modernização do Parque Escolar (OCDE, 2010)
Parque Escolar, EPE (disponíveis em http://www.parque-escolar.pt/pt/):
•
Avaliação Internacional do Programa de Modernização do Parque Escolar (OCDE, 2010)
•
Relatórios de Auditorias do Tribunal de Contas e da Inspeção-geral de Finanças.
•
Relatórios de Avaliação da Qualidade do Serviço
•
Análise dos Custos de Construção
•
Manuais de Projeto
Portal da Rede de Conhecimento da Bibliotecas Públicas (http://rcbp.dglb.pt/pt/Paginas/default.aspx)
http://dgarq.gov.pt/rede-portuguesa-de-arquivos/rede-dgarq/
Estudo da Tipificação das Situações de Exclusão em Portugal Continental (2005)
Decreto - Lei nº 141/2009 de 16 de Junho (Regime Jurídico das instalações desportivas).
Modelo de Avaliação da Qualidade Lar Residencial - http://www4.segsocial.pt/documents/10152/13337/gqrs_lar_residencial_modelo_avalia%C3%A7%C3%A3o
Modelo de Avaliação da Qualidade – Estrutura Residencial para Idosos - http://www4.segsocial.pt/documents/10152/13337/gqrs_lar_estrutura_residencial_idosos_modelo_avalia%C3%A7%C3%A3
o
Modelo de Avaliação da Qualidade Centro de Actividades Ocupacionais - http://www4.segsocial.pt/documents/10152/13337/gqrs_cao_modelo_avaliacao
Modelo de Avaliação da Qualidade Creche - http://www4.segsocial.pt/documents/10152/13337/gqrs_creche_modelo_avalia%C3%A7%C3%A3o
Modelo de Avaliação da Qualidade Centro de Dia - http://www4.segsocial.pt/documents/10152/13337/gqrs_centro_dia_modelo_avalia%C3%A7%C3%A3o
Modelo de Avaliação da Qualidade Serviço de Apoio Domiciliário - http://www4.segsocial.pt/documents/10152/13337/gqrs_apoio_domiciliario_modelo_avalia%C3%A7%C3%A3o 140