ANÁLISE DO TRABALHO
DESENVOLVIDO PELA
SUDAM E PELA
SUFRAMA PARA O
DESENVOLVIMENTO DA
AMAZÔNIA
VERÔNICA MARIA MIRANDA BRASILEIRO
Consultora Legislativa da Área XI
Meio Ambiente e Direito Ambiental, Organização Territorial,
Desenvolvimento Urbano e Regional
FEVEREIRO/2002
Verônica Maria Miranda Brasileiro
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© 2002 Câmara dos Deputados.
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Praça dos 3 Poderes
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Anexo III - Térreo
Brasília - DF
Análise do Trabalho Desenvolvido pela SUDAM e pela SUFRAMA
Nota Técnica
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SUFRAMA – SUPERINTENDÊNCIA DA ZONA
FRANCA DE MANAUS
A
Zona Franca de Manaus foi criada em 1967
visando a atenuar os desequilíbrios regionais
e intra-regionais da região amazônica.
Constitui-se numa área de livre comércio, beneficiária de
incentivos fiscais especiais, administrada pela Superintendência
da Zona Franca de Manaus - SUFRAMA.
A Região Norte encontrava-se estagnada
economicamente havia meio século, o que provocou o seu
esvaziamento e abandono. O projeto pretendia, pois, compensar
a distância que havia entre a Amazônia e os grandes centros de
consumo do País, que presumivelmente a incapacitava de
desenvolver atividades econômicas capazes de gerar emprego e
renda. Outro fator importante, considerado muito relevante pelo
Governo naquele período, dizia respeito à questão da ocupação,
da segurança e da integridade nacional, que o modelo de
desenvolvimento implantado pretendia solucionar.
A intenção governamental era, portanto, formar um
parque industrial, comercial e agropecuário que permitisse o
desenvolvimento da Amazônia, além de povoá-la, ocupá-la e
integrá-la às demais regiões do País. Seu objetivo era promover
o desenvolvimento do interior amazônico, pelo estabelecimento
de incentivos especiais para a implantação de um pólo de
desenvolvimento que desse densidade econômica à Amazônia
Ocidental e criasse condições de atrair investimentos das regiões
mais desenvolvidas do País, desconcentrando espacialmente a
atividade industrial no Brasil. Esperava-se, também, que a
renúncia fiscal do Governo tivesse por contrapartida a criação
de empregos e o aumento das receitas em divisas.
O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
da Constituição Federal, em seu art. 40, determina que a Zona
Franca de Manaus, com suas características de área de livre
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comércio, de exportação e importação, e de incentivos fiscais, fica mantida pelo prazo de vinte e
cinco anos, contados a partir da promulgação da Constituição, ocorrida em 1988. Assim, até o ano de
2013, estão assegurados os incentivos concedidos à Zona Franca de Manaus.
INCENTIVOS FISCAIS
Além dos incentivos concedidos pelo Governo Estadual e Municipal, são os seguintes os
principais incentivos fiscais concedidos pelo Governo Federal à Zona Franca de Manaus:
1 – Imposto sobre Importação – I.I.:
♦ Isenção do Imposto de Importação na entrada de mercadorias na Zona Franca de
Manaus – ZFM e Áreas de Livre Comércio – ALCs, destinadas a consumo interno;
♦ Isenção do Imposto de Importação a mercadorias listadas em Portaria Interministerial,
destinadas ao consumo na Amazônia Ocidental (em vigência a Portaria Interministerial nº 300, de 20
de dezembro de 1996).
♦ Redução de 88% do Imposto de Importação aplicada a matérias-primas, produtos
intermediários, materiais secundários e de embalagens empregados na fabricação de produtos
industrializados na ZFM, quando dela saírem para qualquer ponto do Território Nacional, desde que
o fabricante tenha projeto aprovado pelo Conselho de Administração da SUFRAMA e atenda ao
Processo Produtivo Básico – PPB.
♦ Redução do Imposto de Importação na fabricação de bens de informática, condicionada
à aplicação de um coeficiente de redução proporcional à participação de mão-de-obra e insumos
nacionais;
♦ Redução do Imposto de Importação na fabricação de veículos automotivos, acrescidos
5% ao coeficiente de redução referido no item anterior.
2 – Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI
♦ Isenção de IPI para as mercadorias produzidas na Zona Franca de Manaus;
♦ Isenção de IPI para as mercadorias de procedência estrangeira consumidas na ZFM e
ALCs;
♦ Isenção de IPI para mercadorias de procedência estrangeira consumidas na Amazônia
Ocidental, desde que listadas em Portaria Interministerial (em vigência a Portaria Interministerial nº
300/96);
♦ Isenção do IPI para mercadorias de procedência nacional ingressadas na ZFM, ALCs
e Amazônia Ocidental;
♦ Isenção do IPI aos produtos elaborados com matérias-primas agrícolas e extrativas
vegetais de produção regional, exclusive as de origem agropecuária, em todas as localidades da
Amazônia Ocidental;
♦ Crédito do IPI, calculado como se devido fosse, sempre que os produtos referidos no
item anterior sejam empregados como matérias-primas, produtos intermediários ou materiais de
embalagem na industrialização, em qualquer ponto do Território Nacional, de produtos efetivamente
sujeitos ao pagamento do imposto.
3 – Imposto sobre Exportação – IE:
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♦ Isenção do IE para produtos fabricados na ZFM.
4 – Programa Especial de Exportação da Amazônia Ocidental – PEXPAM:
♦ O PEXPAM é um mecanismo de incentivo que permite a importação de matériasprimas, insumos e componentes para industrialização de bens destinados exclusivamente à exportação.
Ele concede, entre outros benefícios, isenção do Imposto de Importação, do Imposto sobre Exportação,
do ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços e do pagamento de taxas, preços
públicos e emolumentos devidos a quaisquer órgãos da Administração Pública.
5 - Entreposto Internacional da ZFM – EIZOF:
O EIZOF é um entreposto dotado de um regime aduaneiro especial, com o objetivo de
armazenar mercadorias em suspensão tributária. Constitui-se em forte instrumento de apoio na busca
da competitividade da ZFM, com vantagens diversas como diferenciamento do pagamento dos tributos
incidentes sobre as mercadorias para o momento da efetiva utilização, admissão de mercadorias com
ou sem cobertura cambial ou preços de armazenagem competitivos internacionalmente.
EVOLUÇÃO
Do momento da sua criação até 1976, a Zona Franca de Manaus viveu um período de
liberdade plena de importações. Depois, a partir dos Decretos-Leis nº 1.435, de 1975, e 1.455, de
1976, foram estabelecidos índices mínimos de nacionalização para produtos lá industrializados e
comercializados nas demais regiões do Território Nacional, além de limites máximos globais anuais
de importação. Durante essa fase, apesar das limitações impostas, registrou-se um acentuado
crescimento do setor industrial que obteve seu melhor desempenho em 1990, quando atingiu um
faturamento de US$ 8,4 bilhões e geração de 80.000 empregos diretos.
A indústria da Zona Franca de Manaus foi particularmente atingida pela abertura do
mercado brasileiro às importações promovidas pelo Governo Federal, a partir de 1991. A nova política
brasileira de comércio exterior – que diminuiu as vantagens comparativas entre a Zona Franca e o
restante do País – e a política econômica de combate à inflação, que provocou queda na produção e
desemprego, afetaram fortemente a Zona Franca, sendo que mais de 50% dos empregos gerados nos
vinte anos anteriores foram extintos.
A exposição do modelo Zona Franca de Manaus à nova ordem, especialmente por conta
de produtos estrangeiros que passaram a entrar no mercado nacional e a forte recessão que se abateu
sobre a economia brasileira, e foi especialmente grave em nível local, colocaram um ponto final na
criação de outras áreas de livre comércio, que eram localizadas principalmente nas faixas de fronteiras,
de modo a irradiar o modelo da Zona Franca.
Foram então feitas profundas modificações na legislação, com a edição da Lei nº 8.387,
de 30 de dezembro de 1991, que eliminaram os limites máximos globais anuais de importação e o
critério dos índices mínimos de nacionalização, substituído pela prática de Processo Produtivo Básico
– PPB.
As medidas adotadas ensejaram, a partir de 1993, o início da recuperação da Zona Franca
de Manaus com a progressiva adequação do seu setor industrial, caracterizada por significativa
reconversão industrial com redução de custos que propiciaram maior competitividade de seus produtos.
O resultado mais expressivo, decorrente da reestruturação efetivada no parque industrial, traduziuse pelo seu faturamento, que em 1996 foi de US$ 13,2 bilhões.
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De 1994 a 1996, o pólo industrial da Zona Franca conseguiu manter a produção em alta
e chegou a bater recordes de vendas. No entanto, em 1998, o faturamento sofreu uma queda da
ordem de 12% em relação ao ano anterior.
Atualmente, os desafios consistem em aumentar a capacidade de aproveitamento da
dinâmica que o modelo Zona Franca imprimiu, buscando elementos que possibilitem a autosustentabilidade da região. Nesse sentido, a SUFRAMA direciona suas ações baseadas em algumas
premissas, tais como a busca do fortalecimento do parque industrial de Manaus, com ponderável
base tecnológica, a partir de reforço à cadeia produtiva de subsetores industriais através de incentivos
adicionais à produção de componentes que apresentem vantagens competitivas em sua fabricação
local.
CONCLUSÃO
Após decorridos 35 anos de implantação da política industrial da Zona Franca de Manaus,
devemos reconhecer que ela obteve êxito na construção de um núcleo industrial dinâmico na região.
Esse núcleo constitui-se basicamente por indústrias de tecnologia avançada, onde predomina o pólo
eletroeletrônico, destacando-se a fabricação de televisores, videocassetes, aparelhos de rádio e insumos
para estas indústrias, além do pólo “duas rodas” (motocicletas e bicicletas), de relógios, ótico, de
isqueiros e canetas, de termoplásticos e de brinquedos. Tais setores industriais apresentam um elevado
grau de integração vertical com a indústria do Centro-Sul do país e em especial com São Paulo.
Este resultado torna-se mais significativo se considerarmos a absoluta falta de alternativas
que dispunha a Amazônia antes da criação da ZFM, para impulsionar seu processo de desenvolvimento,
seja pelo desconhecimento de seus recursos naturais ou mesmo pelo alegado isolamento dos principais
centros econômicos do país em que se encontrava. A formação desse núcleo industrial pode significar
um primeiro passo no processo de incorporação da região à moderna atividade industrial.
Devemos assim reconhecer que a ZFM foi o instrumento que possibilitou a mudança no
panorama econômico da região e proporcionou o aumento considerável do seu PIB. Por exemplo,
entre os anos de 1970 e 1985, registrou-se crescimento anual no PIB da Região Norte, que em média
foi da ordem de 7,2% ao ano. No período de 1970 a 1990, o PIB regional cresceu 18,5 vezes,
enquanto que o do Brasil cresceu 11,4 vezes. Sem dúvida, são resultados bastante impressionantes.
Esses números surpreendentes não devem no entanto ofuscar a magnitude dos custos
econômicos e fiscais neles contidos. Tais valores, compreensivelmente altos nas etapas iniciais do
processo, não mais se justificam, vez que estão associados à baixa eficiência econômica e pequena
competitividade de alguns segmentos e empresas do parque industrial da ZFM.
A indústria beneficiada por essa política de incentivos mostra-se, além do mais, pouco
competitiva em nível internacional. Isso deve-se, principalmente, ao reconhecido baixo nível
tecnológico frente aos padrões internacionais. Parte dessa situação pode ser explicada pelas próprias
carências da política industrial do Brasil, panorama que somente se modificará com uma vigorosa
capacitação tecnológica do País.
Observa-se, igualmente, nos resultados obtidos, que a política adotada é altamente
concentradora. Embora o parque formado seja composto por indústrias com alto nível tecnológico,
com alta produtividade de sua mão-de-obra, não ocorre transferência desses resultados para a força
de trabalho local, vez que seu nível de organização ainda é incipiente. Além das óbvias conseqüências
sociais, a concentração da renda não permite a criação de um mercado regional mais poderoso.
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Outro aspecto importante da Zona Franca de Manaus é o fato de sua indústria ser nada
mais do que um prolongamento do capital industrial, nacional ou internacional, do Centro-Sul brasileiro.
Dessa forma, o modelo da ZFM transferiu grande parte de suas vantagens para a indústria paulista,
de onde provinham os investimentos e os empresários. Na Zona Franca, pequenas e médias empresas
puderam multiplicar seu capital e obter grandes lucros. Apenas parte desse lucro foi, de fato, investida
na Região Norte e grandes recursos foram transferidos para investimentos no Centro-Sul, contribuindo
assim para dinamizar a economia dessas regiões
Existem outras severas críticas ao modelo, como o seu preço demasiadamente alto, pois
absorve grande parte da renúncia fiscal do País e os benefícios advindos são pífios.
De fato, após a instalação da Zona Franca de Manaus, ocorreu o esvaziamento do interior
do Amazonas e sua capital passou a concentrar a economia e a população do Estado, com a
deterioração das condições de vida de seus habitantes. Critica-se o fato de a pesca e a indústria
madeireira – inegavelmente as grandes vocações locais – terem sido relegadas.
Por fim, parece óbvia a necessidade de uma ação planejada capaz de propor novos
mecanismos que consolide as atividades econômicas já implantadas, de forma a possibilitar a existência
de uma indústria autônoma, que possa induzir o desenvolvimento auto-sustentado da região.
SUDAM – SUPERINTENDÊNCIA DE DESENVOLVIMENTO DA AMAZÔNIA
A Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia – SUDAM foi criada em 1966,
pela Lei nº 5.173, com as mesmas características, estrutura e objetivos da Superintendência de
Desenvolvimento do Nordeste – SUDENE, que, por sua vez, havia sido instituída em 1957. Possuía,
como sua co-irmã do Nordeste, um Conselho Deliberativo, de caráter político, e uma Secretaria
Executiva, de natureza técnica e executiva, além da função de planejar o desenvolvimento da Região
Norte.
Ao longo dos anos em que atuou, a SUDAM passou por um processo de “esvaziamento”
institucional que a reduziu, na prática, a mera administradora do Fundo de Investimentos da Amazônia
– FINAM, um de seus instrumentos. Este Fundo foi instituído em 1974, pela transformação e
aprimoramento do “Sistema 34/18”. A partir de então, o Governo, por meio da SUDAM, passou a
intermediar os valores movimentados no antigo “Sistema 34/18”, aplicando diretamente os recursos
oriundos das deduções do Imposto de Renda das Pessoas Jurídicas. O novo sistema melhorou o
desempenho dos incentivos regionais, mas não alcançou os resultados esperados.
O FINAM, constituído por recursos financeiros provenientes de incentivos fiscais
destinados à aplicação em novos empreendimentos na Região Norte, ou na reformulação e ampliação
de projetos existentes, tinha a finalidade de oferecer apoio financeiro a empresas que pretendiam se
instalar ou ampliar sua atuação no Norte.
Cabia então à SUDAM a incumbência de definir prioridades, analisar e aprovar os projetos,
autorizar a liberação de recursos e acompanhar e fiscalizar os empreendimentos beneficiados com os
incentivos fiscais. Essas atribuições estão, hoje, transferidas para a Agência de Desenvolvimento da
Amazônia – ADA, criada pela Medida Provisória nº 2.157, de 2001, que extinguiu a SUDAM e criou
o Fundo de Desenvolvimento da Amazônia.
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RESULTADOS
Uma das principais críticas em relação aos benefícios porventura trazidos à Amazônia
pela política de incentivos fiscais da SUDAM diz respeito à concentração espacial dos projetos cuja
implantação foi aprovada.
De fato, de acordo com números publicados pela Superintendência, dos 732 projetos
aprovados na Amazônia Legal, entre os anos de 1991 e 1999, 287 estão localizados no Pará. Ou
seja, esse Estado concentrou mais de um quarto dos projetos aprovados para a Região. Foram
investimentos da ordem de R$ 1.654.894.199,02, que significaram 26,48% dos investimentos totais
realizados na Amazônia. Depois, Mato Grosso foi o Estado mais beneficiado, com 174 projetos
aprovados, que tomaram 25,01% do total investido na Região. Os 71 projetos aprovados para o
Tocantins detiveram 17,36% dos investimentos e os 68 projetos destinados ao Amazonas absorveram
14,47% dos recursos. Já Estados como Roraima, Acre e Amapá receberam, respectivamente, 0,17%,
0,77% e 1,79% do total investido na região.
O exagerado número de projetos agropecuários implantados na Amazônia constitui-se
em outra fonte de críticas ao modelo de desenvolvimento adotados. Tais projetos foram os principais
responsáveis pelos grandes desmatamentos ocorridos na Região nas últimas décadas. Houve época
em que grande parte dos incentivos alocados pelo FINAM eram direcionados a essa atividade, que
comprovou ser uma das mais importantes agressoras da natureza e do meio ambiente. E foi exatamente
entre os projetos agropecuários que se concentrou o maior número de insucessos da política de
incentivos implantada na Região, com perda irrecuperável de inestimáveis recursos neles alocados.
Os números da SUDAM comprovam essas afirmações. Entre 1991 e 1999, 44,13% dos
projetos aprovados na Amazônia foram para o setor agropecuário, 31,97% para o setor industrial,
16,26% para o agroindustrial e 7,65% para o setor de serviços. Outra desvantagem dos
empreendimentos agropecuários é a baixa geração de empregos. Dos empregos gerados pelo sistema
FINAM, apenas 15,61% estão localizados no setor agropecuário.
Esses mesmos projetos, além da desvantagem de gerarem poucos empregos, são
igualmente acusados de promover a concentração da propriedade na Amazônia, em especial, nos
Estados do Amazonas, Pará e Mato Grosso. A carência de estudos e pesquisas sobre os efeitos da
pecuária extensiva nos primórdios do funcionamento da política de incentivos fiscais na Amazônia
pode ter propiciado tais conseqüências.
Para se avaliar o custo-benefício da política da SUDAM na Região necessário se faria ter
em mãos dados consolidados e atualizados sobre a situação dos empreendimentos incentivados e
concluídos. No entanto, a inexistência de fiscalização dos projetos após sua implantação impede que
se avalie o retorno econômico e social que os incentivos concedidos trouxeram à Região. Esse tipo
de controle seria imprescindível para o conhecimento dos efetivos resultados da política fiscal
gerenciada pela SUDAM. Além de, sem dúvida, possibilitar a correção de distorções acaso existentes.
De acordo com o relatório da Comissão Especial Mista do Congresso Nacional encarregada
de analisar o Desequilíbrio Econômico Inter-regional Brasileiro, de 1993, um dos problemas detectados
com o sistema FINAM – e que seria um dos principais alimentadores das falhas e distorções ocorridas
no sistema — dizia respeito ao desequilíbrio orçamentário entre a demanda e a oferta de recursos.
Em 2001, a CPI da Câmara dos Deputados, que investigou as irregularidades ocorridas no FINOR,
encerrou seus trabalhos com conclusões semelhantes. Como se tratam de fundos com funcionamento
similar, seus problemas e deficiências são análogos, possibilitando que se estenda ao Fundo de
Investimentos da Amazônia o que se averiguou no Fundo de Investimentos do Nordeste.
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CONCLUSÕES
Com a criação da ADA, o Governo substituiu o mecanismo de opções do Imposto de
Renda do FINAM pelo sistema de alocação de recursos orçamentários preconizado pelo novo Fundo
de Desenvolvimento instituído no mesmo instrumento.
A alteração proposta retira do sistema de incentivos fiscais a faculdade de fomentar
iniciativas e poupanças privadas de outras áreas para as regiões com deficiência de poupança. O que
era, na perspectiva de desenvolvimento regional, uma faceta interessante do sistema. Além disso, os
fundos responsáveis pelo desenvolvimento das regiões mais carentes do País passam a disputar
dotações financeiras anualmente por ocasião da elaboração do Orçamento da União. Ou seja, o
sistema conviverá com uma constante insegurança sobre ingressos de recursos, com o
contingenciamento e com o uso político dos recursos que inevitavelmente ocorrem.
Na verdade, os valores determinados na Medida Provisória a serem aportados, até o ano
de 2013, equivalem na prática apenas a um programa de intenções, uma vez que aquele instrumento
legislativo não tem força para vincular as leis orçamentárias posteriores. Caso as futuras leis
orçamentárias não cumpram o cronograma proposto, o fato significaria apenas a revogação tácita do
programa de intenções fixado nas Medidas Provisórias.
Pode-se igualmente afirmar que a Medida Provisória que criou a nova agência de
desenvolvimento ainda não foi capaz de solucionar todas as questões relacionadas ao aparato
institucional e organizacional voltado para o desenvolvimento regional, vez que a mera extinção da
SUDAM e a criação da ADA não representam, em si, uma atitude concreta de revisão da política de
desenvolvimento regional no Brasil.
O sistema dos fundos de desenvolvimento regional, e o FINAM em especial, sempre foi
alvo de denúncias de fraudes, favorecimentos, e desvios diversos. Auditorias realizadas pela Secretaria
Federal de Controle Interno (SFC), órgão do Ministério da Fazenda, e pelo Tribunal de Contas da
União (TCU), órgão responsável por auxiliar o Congresso Nacional no exercício do controle externo
da Administração Pública, apontaram a ocorrência de procedimentos irregulares por parte das
entidades públicas responsáveis, bem como a ocorrência de falhas de pessoal ou tecnológicas nos
sistemas de controle desses órgãos. Em parte, esses fatos podem ser imputados a lacunas ou à
permissividade existente na legislação sobre o assunto.
Lembramos, novamente, que a CPI do FINOR, que investigou denúncias naquele Fundo,
chegou a conclusões semelhantes. Como o arcabouço legal e o funcionamento do sistema é o mesmo
para FINOR e FINAM, podemos inferir que fatos semelhantes ocorriam com o Fundo de
Desenvolvimento da Amazônia. O Ministério da Integração Nacional assumiu a existência de diversos
tipos de irregularidades no âmbito do FINAM, como demonstra Relatório do Grupo de Trabalho, de
2001, que foi encarregado de apurar as denúncias de irregularidades e fraudes na SUDAM.
Conclui-se que a SUDAM deveria ter sido mais ágil na realização de vistorias e verificação
de irregularidades, bem como na adoção de medidas corretivas e punitivas. Essa constatação evidencia
que o modelo até então usado está definitivamente desatualizado e ultrapassado e deve realmente
ser substituído por outro mais moderno, enxuto e eficiente. Não obstante, a solução para problemas
desse quilate extrapola a simples modificação do sistema de incentivos fiscais do imposto de renda
ou a substituição da Superintendência.
A criação da Agência de Desenvolvimento deveria vir acompanhada de um novo aparato
institucional, atualizado e moderno, que trouxesse no seu bojo o poder de transformar a realidade
econômica e social da região amazônica.
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