XIX Exposição de Experiências Municipais em Saneamento
De 24 a 29 de maio de 2015 – Poços de Caldas - MG
SISTEMA ESTADUAL DE INFORMAÇÕES SOBRE SANEAMENTO
(SEIS): A EXPERIÊNCIA DE MINAS GERAIS
Denise Helena França Marques Maia (1)
Graduação em Ciências Econômicas (UFMG). Doutorado em Demografia (UFMG). Pós-doutorado
em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos (UFMG). Pesquisadora de Ciência e
Tecnologia no Centro de Estatística e Informação da Fundação João Pinheiro.
Laís Santos de Magalhães Cardoso
Graduação em Enfermagem (UFMG). Especialização em Saúde Coletiva (UFMG). Mestrado em
Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos (UFMG). Integrante do Grupo de Pesquisa de
Políticas Públicas e Gestão em Saneamento, do Departamento de Engenharia Sanitária
(DESA/UFMG).
Bianca Moreira Mariquito Naime Silva
Bacharel em Geografia (UFMG). Mestranda no Curso de Pós-Graduação de Ciências Sociais em
Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade (UFRRJ). Assistente de pesquisa no Centro de
Estatística e Informação da Fundação João Pinheiro.
Luiza de Marilac de Souza
Graduação em História (UFMG). Mestrado e Doutorado em Demografia (UFMG). Pesquisadora de
Ciência e Tecnologia no Centro de Estatística e Informação da Fundação João Pinheiro.
Email¹: [email protected]
RESUMO
O Sistema Estadual de Informações sobre Saneamento (SEIS) do estado de Minas Gerais é uma
ferramenta em potencial para o processo de planejamento e gestão dos serviços de saneamento
nessa unidade da federação. Criado em 2009, o Sistema possui como objetivo caracterizar os
serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário, resíduos sólidos, drenagem urbana,
além da gestão municipal, no universo das sedes municipais e distritos mineiros. O SEIS possui
duas edições concluídas, referentes aos biênios de 2008/2009 e 2010/2011, e sua terceira edição
acontecerá no segundo semestre de 2015. Dada a experiência acumulada na operacionalização
desse sistema, o presente trabalho analisou comparativamente as duas rodadas da pesquisa e
identificou alguns avanços, tais como a diminuição do percentual de “não respostas” para os
distritos mineiros, mas também muitos desafios, sobremaneira no que se refere à dificuldade dos
ASSEMAE - Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento
1
XIX Exposição de Experiências Municipais em Saneamento
De 24 a 29 de maio de 2015 – Poços de Caldas - MG
municípios em responder a pesquisa. Destaca-se o importante papel do Estado no apoio aos
municípios, titulares dos serviços, seja desenvolvendo programas de melhorias das condições do
saneamento básico, seja administrando sistemas de informação que possam ser alimentados e
consultados continuamente por eles, e pelos prestadores dos serviços, para elaboração de seus
planos e monitoramento de suas metas.
Palavras-chave: Saneamento básico; Sistema de informação; Gestão em saneamento.
INTRODUÇÃO/OBJETIVOS
A Lei Federal nº 11.445/2007 – Lei do Saneamento - estabeleceu as diretrizes nacionais para o
saneamento básico no Brasil, as quais devem ser consideradas pelos entes da federação no
momento de elaboração de suas políticas para o setor. A elaboração dos Planos de Saneamento
Básico é uma das medidas estabelecidas por essa nova legislação, assim como a criação de
sistemas municipais de informação sobre os serviços de saneamento.
O Plano de Saneamento Básico assume papel chave e indispensável para a gestão dos serviços
de saneamento, uma vez que a validade dos contratos de prestação dos serviços, bem como o
acesso aos recursos onerosos e não onerosos do governo federal dependem de sua existência;
os investimentos e projetos dos prestadores devem estar alinhados às suas diretrizes; e a
instituição reguladora e fiscalizadora deve verificar seu cumprimento.
Os sistemas de informação, por sua vez, também são instrumentos elementares no planejamento
e na gestão dos serviços e fomentam os Planos, visto serem fontes de subsídios para o
diagnóstico e a avaliação da situação do saneamento no município.
Nesse sentido, o Sistema Estadual de Informações sobre Saneamento (SEIS) veio ao encontro
dos preceitos da Lei do Saneamento, representando uma ferramenta em potencial para o
processo de planejamento dos serviços. É importante destacar que Minas Gerais foi a primeira
Unidade da Federação a implantar um Sistema de Informações sobre Saneamento, antes mesmo
da determinação do Decreto Federal nº 7.217/2010, o qual regulamentou a lei federal.
O SEIS foi criado em 2009, por meio do Decreto Estadual nº 45.137, com a finalidade de
caracterizar os serviços de saneamento básico do estado de Minas Gerais por meio da coleta de
dados bianual, sistematização e divulgação de informações (MINAS GERAIS, 2009). Possui como
objetivo a coleta e a sistematização de informações capazes de caracterizar os serviços de
abastecimento de água; esgotamento sanitário; coleta, manejo e destinação de resíduos sólidos
urbanos; e sistema de drenagem pluvial urbana; além de dados sobre a gestão municipal em
ASSEMAE - Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento
2
XIX Exposição de Experiências Municipais em Saneamento
De 24 a 29 de maio de 2015 – Poços de Caldas - MG
saneamento. A pesquisa abarca o universo das 853 sedes municipais e dos 780 distritos mineiros.
Os dados sobre abastecimento de água, esgotamento sanitário e resíduos sólidos são coletados
diretamente dos prestadores dos serviços e as informações relativas à drenagem urbana e gestão
são obtidas nas prefeituras, que são os titulares dos serviços que compõem o saneamento básico.
Quando a prefeitura presta os serviços de abastecimento de água e/ou esgotamento sanitário
e/ou limpeza urbana e resíduos sólidos, é ela a responsável pelo preenchimento dos instrumentos
de coleta desses três componentes.
Todos os cinco questionários temáticos possuem uma seção com questões de cadastro do
respondente, seguida de perguntas relativas à natureza do serviço prestado, com exceção do
questionário de gestão municipal. Algumas questões admitem múltiplas respostas, enquanto
outras somente uma alternativa. Em todas elas há a opção de “não soube avaliar/não respondeu”
e em alguns casos o questionário permite a desabilitação de questões, dependendo das
alternativas marcadas anteriormente, ficando registrado no banco de dados a alternativa “não se
aplica”, nessas questões desabilitadas.
O SEIS possui duas edições concluídas, referentes aos biênios de 2008/2009 e 2010/2011, tendo
sido essa última finalizada em agosto de 2013. Dada a experiência acumulada na
operacionalização desse sistema, o presente trabalho pretende: a) analisar comparativamente as
duas edições, identificando os avanços obtidos e os desafios a serem superados; e b) discutir o
papel do estado no desempenho dessa função.
METODOLOGIA
Trata-se de trabalho de caráter quali-quantitativo. Para analisar comparativamente as duas
edições do SEIS, apontando os avanços e desafios a serem transpostos, foi realizada,
primeiramente, uma descrição do projeto desde a sua concepção até a realização da segunda
rodada, em 2013, apontando a sua evolução e os desafios encontrados, bem como as estratégias
para superá-los. Para discorrer sobre o SEIS, recorreu-se aos registros efetuados pelos
pesquisadores que participaram da concepção do Sistema – arquivos impressos e digitalizados,
bem como ao decreto estadual que o instituiu.
Num segundo momento, por meio da análise dos bancos de dados da primeira e segunda
rodadas, foram quantificados os percentuais de “não respostas” dos questionários dos
componentes abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de
resíduos sólidos, drenagem urbana e manejo de águas pluviais, além da gestão municipal dos
serviços, e agrupados em três categorias: de 30,0% a 49,0%; de 50,0% a 99,0% e 100,0%. Estas
foram comparadas entre as duas rodadas com o intuito de verificar a adesão à pesquisa e, de
ASSEMAE - Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento
3
XIX Exposição de Experiências Municipais em Saneamento
De 24 a 29 de maio de 2015 – Poços de Caldas - MG
certa forma, a capacitação dos profissionais ligados ao setor para responder os questionários. O
preparo técnico dos responsáveis pela informação vai além da análise das “não respostas”, haja
vista que o entrevistado pode responder todas as perguntas de forma equivocada. Entretanto,
essa análise não deixa de ser um indicativo do conhecimento deles acerca dos serviços e,
também, da importância que o município lhes confere: se capacita ou não seus funcionários para
um setor tão estratégico como o de saneamento. Além disso, a proporção de “não respostas” foi
contrastada com a constituição jurídica das prestadoras dos serviços de abastecimento de água e
esgotamento sanitário, com o propósito de verificar alguma associação entre essas variáveis. As
hipóteses adotadas neste trabalho foram: i) melhoria na quantidade e qualidade das respostas
entre as duas rodadas; e ii) as empresas de economia mista possuem os menores percentuais de
“não resposta” entre as constituições jurídicas consideradas, uma vez que são mais organizadas e
têm corpo técnico qualificado e expertise para a sistematização de dados.
Já a discussão do papel do Estado na operacionalização do SI foi feita com base na literatura
especializada e na legislação setorial.
RESULTADOS
Ao longo de 2009, a equipe técnica do SEIS desenvolveu métodos e procedimentos para a
realização da coleta, sistematização e posterior divulgação das informações acerca dos serviços
de saneamento básico no estado. Nesse sentido, trabalhou efetivamente na elaboração dos
instrumentos de coleta, concebidos a partir de estudos e discussões do “Núcleo de Saneamento”.
Este, composto por pesquisadores, consultores, agentes locais, técnicos e profissionais na área
de saneamento, ligados às instituições parceiras e a outras instituições públicas - federais,
estaduais e municipais – como Copasa e Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e
Política Urbana, foi concebido com o objetivo de reunir profissionais capacitados para discutir
questões referentes ao saneamento, ofertar apoio técnico, validar documentos e disponibilizar
palestrantes para cursos de capacitação.
Foram elaborados cinco questionários, um para cada componente do saneamento –
abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e
manejo de águas pluviais urbanas, além do questionário de gestão municipal dos serviços.
Embora as funções de gestão do saneamento englobem as ações de planejamento, prestação
dos serviços, fiscalização e regulação (BRASIL, 2007), optou-se pela elaboração de um
questionário intitulado “gestão municipal dos serviços”, com o intuito de coletar informações
específicas relativas à estrutura administrativa municipal, às ações voltadas para o planejamento
da gestão na área de saneamento e à existência de legislação específica para regulamentação
ASSEMAE - Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento
4
XIX Exposição de Experiências Municipais em Saneamento
De 24 a 29 de maio de 2015 – Poços de Caldas - MG
dos serviços. Além disso, contemplou: aspectos da administração pública para a previsão e
resolução de problemas em caso de ocorrência de desastres; dos recursos humanos empregados
nos serviços de saneamento do município; das iniciativas da gestão em relação à educação e
conscientização da população quanto aos problemas ambientais e necessidade de preservação;
e, finalmente, informações referentes à existência de canais de comunicação efetivos entre os
usuários e a gestão municipal. Os demais questionários abordaram questões de cunho técnicooperacional e de qualidade dos serviços.
Antes da realização da pesquisa de campo, foi instituída uma homepage do projeto http://seis.fjp.mg.gov.br -, hospedada junto ao servidor da Fundação João Pinheiro. Os objetivos
do site foram criar um importante elo entre os pesquisadores e as prefeituras municipais,
possibilitar aos municípios conhecerem as características da pesquisa e construírem, após o
levantamento dos dados, gráficos, tabelas e mapas temáticos (Figura 1). Uma logomarca também
foi pensada para fortalecer a imagem ainda desconhecida do Sistema para o público em geral
(Figura 2).
Figura 1 – Tela Inicial do projeto SEIS
Figura 2 – Logomarca do projeto SEIS
ASSEMAE - Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento
5
XIX Exposição de Experiências Municipais em Saneamento
De 24 a 29 de maio de 2015 – Poços de Caldas - MG
Com o objetivo de conscientizar e incentivar os gestores públicos acerca da importância do projeto
e da participação deles, foram feitos contatos telefônicos prévios pela equipe do SEIS. No contato
com a prefeitura eram solicitados os nomes das prestadoras e dos responsáveis pela execução
dos serviços nos municípios. Com tais informações novos contatos eram estabelecidos, desta vez
com as próprias prestadoras.
Embora a concepção original do Sistema fosse coletar as informações de forma indireta, através
do autopreenchimento, no final de 2009 a equipe técnica decidiu coletar as informações de forma
direta, através de entrevistas presenciais. Esta decisão ocorreu uma vez que a metodologia de
auto-preenchimento, utilizada na fase do pré-teste, apresentou-se bastante deficitária. Apesar
disso, o auto-preenchimento não foi completamente eliminado e sim restringido àqueles
municípios com apenas o distrito sede. Além disso, foi considerado uma estratégia para estimular,
no âmbito municipal, a prática de prestar informações ao poder público estadual, além de otimizar
o processo de coleta das informações.
Pela Tabela 1 verifica-se a distribuição das freqüências absoluta e relativa das questões da
pesquisa, por tipo de questionário, nas rodadas de 2009 e 2011. Houve uma diminuição no
número de perguntas nos questionários de gestão, esgotamento sanitário e drenagem urbana. Os
instrumentos de coleta dos serviços de abastecimento de água e resíduos sólidos, por sua vez,
foram ligeiramente ampliados, passando de 76 perguntas para 85 e de 51 questões para 53,
respectivamente.
Tabela 1 – Questionários da pesquisa SEIS, por número de perguntas e distribuição relativa
delas, 2009 e 2011
Questionários
Gestão
Abastecimento de água
Esgotamento sanitário
Resíduos sólidos
Drenagem urbana
Total
2009
N. Abs.
%
191
43,2
76
17,2
72
16,3
51
11,5
52
11,8
442
100,0
2011
N. Abs.
125
85
62
53
50
375
%
33,3
22,7
16,5
14,1
13,3
100,0
Fonte: Sistema Estadual de Informações sobre Saneamento (SEIS), 2011 e 2013.
A revisão do enunciado e do número de perguntas entre as duas rodadas fez-se necessária
devido à má qualidade de algumas das respostas da primeira rodada, que poderia indicar a não
compreensão da pergunta, e também ao tamanho do questionário, considerado muito extenso.
Entretanto, essa revisão não acarretou grandes modificações estruturais para que fosse possível
a realização de comparações temporais.
ASSEMAE - Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento
6
XIX Exposição de Experiências Municipais em Saneamento
De 24 a 29 de maio de 2015 – Poços de Caldas - MG
A primeira rodada do SEIS foi realizada entre os anos de 2010 e 2011 e teve como referência o
ano de 2009. A forma predominante de coleta foi presencial, representando 98,0% dos
municípios. Somente 17 municípios realizaram o preenchimento online dos questionários – o autopreenchimento.
Por seu turno, a segunda rodada ocorreu entre junho de 2012 e agosto de 2013, e teve como
referência o ano de 2011. Diferentemente da primeira rodada, na segunda foi mantido o autopreenchimento para todos os municípios. Em decorrência da baixa adesão ao sistema online, a
coleta presencial se destacou novamente (88,4%). Apesar disso, 98 municípios mineiros
responderam a pesquisa SEIS pela internet na segunda rodada, evidenciando um pequeno
incremento entre as duas edições.
O SEIS encontra-se em fase inicial de aprimoramento e de divulgação e, ao se comparar as duas
rodadas em relação ao percentual de “não respostas”, foi observada evolução positiva,
sobremaneira nos distritos. Contudo, também foram observados pequenos aumentos relativos
entre as edições de 2009 e 2011 do número de “não respostas”, principalmente nas sedes.
No que tange ao componente abastecimento de água, pelos dados da Tabela 2, verifica-se que na
primeira rodada da pesquisa, do total de distritos, 40,9% deles não responderam mais da metade
das perguntas, percentual que decresceu para 4,7% na segunda rodada. Queda substancial
também foi observada no componente esgotamento sanitário: em 2009, do total de distritos,
41,0% não responderam entre 30,0% e 49,0% das questões e, em 2011, somente 6,3% deles não
responderam. Nos componentes de resíduos sólidos e drenagem urbana também houve melhora
na qualidade das respostas dos distritos, sobretudo na categoria de 50,0% a 99,0%. Em relação
às sedes, houve redução relativa no número de “não respostas” somente nos componentes de
abastecimento de água, de 3,8%, em 2009, para 1,8%, em 2011, e drenagem urbana, de 2,0%
para 1,6%, respectivamente, ambos entre o intervalo de 50,0% a 99,0% de não respostas.
Deve-se mencionar um aumento das “não respostas”, especialmente nas sedes, durante o
período analisado. Embora não tão expressivo quanto os incrementos verificados para os demais
índices supracitados, houve acréscimo principalmente nos componentes esgotamento sanitário e
drenagem urbana. No primeiro, os valores do intervalo 50,0% a 99,0% passaram de 2,8% para
6,7%, enquanto as demais categorias também aumentaram. Quanto à drenagem urbana, no
intervalo de 30,0% a 49,0% das “não respostas”, os índices aumentaram de 1,9% para 3,0%. Tal
resultado ficou aquém do esperado, uma vez que o enunciado de várias questões foi reformulado
e, em geral, as informações das sedes municipais encontram-se melhor sistematizadas que as
dos distritos (Tabela 2).
ASSEMAE - Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento
7
XIX Exposição de Experiências Municipais em Saneamento
De 24 a 29 de maio de 2015 – Poços de Caldas - MG
Tabela 2 – Distribuição absoluta e relativa de “não respostas”, por sedes e distritos, nos
questionários de gestão municipal, abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza
urbana e manejo de resíduos sólidos e drenagem urbana e manejo de águas pluviais, 2009
e 2011
Proporção de
não respostas
30% a 49%
50% a 99%
100%
Total sedes
Proporção de
não respostas
30% a 49%
50% a 99%
100%
Total sedes e distritos
Sede
7
32
0
853
Proporção de
não respostas
30% a 49%
50% a 99%
100%
Total sedes e distritos
Sede
20
24
0
853
Proporção de
não respostas
30% a 49%
50% a 99%
100%
Total sedes e distritos
Sede
0
0
0
853
Proporção de
não respostas
30% a 49%
50% a 99%
100%
Total sedes e distritos
Sede
16
17
0
853
Gestão dos serviços
2009
%
Sede
1,3
11
5
0,6
0
0,0
853
100,0
Água
2009
%
Distrito
%
0,8
30
3,8
3,8
319
40,9
0,0
0
0,0
100,0
780
100,0
Esgoto
2009
%
Distrito
%
2,3
323
41
2,8
0
0
0,0
0
0
100,0
780
100
Resíduos sólidos
2009
%
Distrito
%
0
3
0,4
0
178
22,8
0
0
0,0
0
780
100,0
Drenagem urbana
2009
%
Distrito
%
1,9
75
9,6
2,0
204
26,2
0,0
0
0,0
100,0
780
100,0
2011
Sede
11
4
0
853
%
1,3
0,5
0,0
100,0
Sede
19
15
4
853
%
2,2
1,8
0,5
100,0
2011
Distrito
38
37
32
780
%
4,9
4,7
4,1
100,0
Sede
52
57
14
853
%
6,1
6,7
1,6
100,0
2011
Distrito
49
128
37
780
%
6,3
16,4
4,7
100,0
Sede
1
3
3
853
%
0,1
0,4
0,4
100,0
2011
Distrito
10
15
21
780
%
1,3
1,9
2,7
100,0
Sede
26
14
4
853
%
3,0
1,6
0,5
100,0
2011
Distrito
73
44
25
780
%
9,4
5,6
3,2
100,0
Fonte: Sistema Estadual de Informações sobre Saneamento (SEIS), 2011 e 2013.
Ao desagregar o percentual de “não respostas” por constituição jurídica da prestadora dos
serviços de abastecimento de água, observou-se na segunda rodada do SEIS que 93,3% das
sedes que não responderam mais da metade das perguntas do questionário de abastecimento de
água tinham o serviço prestado por companhia estadual (Copasa e Copanor), percentual superior
ao da primeira rodada (71,9%). Incremento também foi observado quando as prefeituras
prestavam o serviço: no ano de 2009, em 14,3% do total de sedes que não responderam entre
ASSEMAE - Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento
8
XIX Exposição de Experiências Municipais em Saneamento
De 24 a 29 de maio de 2015 – Poços de Caldas - MG
30,0% e 49% do questionário de água, o serviço era administrado pela prefeitura, em 2011, esse
percentual passou a representar 73,7% do total.
Em termos absolutos, observa-se que, quando a prestadora do serviço era a prefeitura, houve um
incremento de um para 14 casos de “não respostas” no intervalo de 30,0% a 49,0%. Enquanto nos
casos em que a prestadora de serviços era a companhia estadual, houve queda de 23 para 14 no
número de “não respostas” na categoria de 50,0% a 99,0%.
Vale ressaltar que cinco sedes, do total daquelas que não responderam entre 50,0% e 99,0% do
questionário, na primeira rodada, não informaram qual era a constituição jurídica da prestadora e
três declararam não possuir rede, por isso a resposta “não se aplica” (Tabela 3).
Tabela 3 – Distribuição absoluta e relativa de “não respostas”, por sedes, no questionário
de abastecimento de água, 2009 e 2011
Constiuição
jurídica
prestadora
Administração direta
Administração indireta
Companhia estadual
Não respondeu
Não se aplica
Total
2011
2009
30% a 49%
N. abs.
%
1
14,3
2
28,6
4
57,1
0
0,0
0
0,0
7
100,0
50% a 99%
N. abs.
%
1
3,1
0
0,0
23
71,9
5
15,6
3
9,4
32
100,0
30% a 49%
N. abs.
%
14
73,7
1
5,3
4
21,1
0
0
0
0
19
100,0
50% a 99%
%
N. abs.
1
6,7
0
0,0
14
93,3
0
0
0
0
15
100,0
Fonte: Sistema Estadual de Informações sobre Saneamento (SEIS), 2011 e 2013.
Pela Tabela 4, verifica-se que o total de distritos que não responderam mais de 30% das questões
relativas ao serviço de abastecimento de água era muito superior ao total de sedes, sobremaneira
na primeira rodada da pesquisa. Fato explicado pelo elevado número de distritos sem rede de
abastecimento (47,5%), cuja resposta para constituição jurídica foi “não se aplica”, e por aqueles
que não responderam este quesito (44,7%).
É interessante observar que na segunda rodada do SEIS, do total de distritos que não respondeu
entre 30,0% e 49,0% do questionário, apenas um distrito não informou a constituição jurídica da
prestadora. Ao passo que nenhum distrito, no ano de 2011, no âmbito desta análise,
correspondeu à categoria “não se aplica”. Na primeira rodada da pesquisa, do total de distritos
que não respondeu mais de 30% do questionário de abastecimento, 142, que não informaram a
constituição jurídica da prestadora, responderam pelo menos alguma questão, assim como os 151
distritos que informaram “não se aplica” para a constituição jurídica da prestadora de água. Essa
discrepância é explicada pela falta de controle/filtro nas respostas da primeira rodada – cujo
mecanismo foi criado para a pesquisa de 2011. Esse filtro corresponde a um salto automático
relativo à opção marcada na questão anterior. Por exemplo, se o distrito não possui rede de
ASSEMAE - Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento
9
XIX Exposição de Experiências Municipais em Saneamento
De 24 a 29 de maio de 2015 – Poços de Caldas - MG
abastecimento de água, teoricamente ele não terá prestador do serviço de abastecimento por rede
e, consequentemente, para a constituição jurídica do prestador a resposta no banco de dados
seria “não se aplica”.
Se relacionarmos essas informações com aquelas da Tabela 2 podemos inferir que a redução no
número de “não respostas” no questionário de abastecimento de água, além de ter sido mais
significativa nos distritos, teve como maior responsável a administração indireta. Sendo que nos
casos em que a prestadora é a prefeitura a tendência foi de aumento dos percentuais de “não
respostas”.
Tabela 4 – Distribuição absoluta e relativa de “não respostas”, por distritos, no
questionário de abastecimento de água, 2009 e 2011
Constiuição
jurídica
prestadora
Administração direta
Administração indireta
Companhia estadual
Associação moradores
Não respondeu
Não se aplica
Total
2011
2009
30% a 49%
%
N. abs.
10,0
3
12
40,0
50,0
15
0,0
0
0
0,0
0,0
0
100,0
30
50% a 99%
%
N. abs.
16
5,0
0,0
0
9
2,8
0,0
0
44,7
142
47,5
151
100,0
318
30% a 49%
N. abs.
%
25
65,8
4
10,5
7
18,4
1
2,6
2,6
1
0
0,0
100,0
38
50% a 99%
%
N. abs.
6
16,2
5,4
2
27,0
10
0,0
0
51,4
19
0,0
0
100,0
37
Fonte: Sistema Estadual de Informações sobre Saneamento (SEIS), 2011 e 2013.
No que tange ao esgotamento, os dados revelam um incremento absoluto e relativo do número de
sedes que não responderam entre 30,0% e 49,0% das perguntas; e entre 50,0% e 99,0% delas –
incremento de 145,0% e de 141,0%, respectivamente, entre as duas rodadas. Nos dois intervalos
em questão, destaque negativo para as sedes onde a prestadora era a prefeitura (Tabela 5).
Tabela 5 – Distribuição absoluta e relativa de “não respostas”, por sedes, no questionário
de esgotamento sanitário, 2009 e 2011
Constiuição
jurídica
prestadora
Administração direta
Administração indireta
Companhia estadual
Não respondeu
Não se aplica
Total
2009
30% a 49%
N. abs.
%
9
45,0
2
10,0
9
45,0
0
0,0
0
0,0
20
100,0
50% a 99%
N. abs.
%
1
4,2
1
4,2
3
12,5
15
62,5
4
16,7
24
100,0
2011
30% a 49%
N. abs.
%
31
63,3
0
0,0
11
22,4
7
14,3
0
0,0
49
100,0
50% a 99%
N. abs.
%
25
43,1
2
3,4
8
13,8
22
37,9
1
1,7
58
100,0
Fonte: Sistema Estadual de Informações sobre Saneamento (SEIS), 2011 e 2013.
ASSEMAE - Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento
10
XIX Exposição de Experiências Municipais em Saneamento
De 24 a 29 de maio de 2015 – Poços de Caldas - MG
Em consonância com as sedes municipais, proporção significativa dos
distritos que não
responderam entre 30,0% e 49,0% das questões do questionário de esgotamento possuíam como
prestadora do serviço a prefeitura municipal (administração direta). Destaque para o grande
número “não se aplica”, em 2009, que se refere aos distritos sem rede de esgotamento, e a
ausência dessa resposta nos intervalos ora considerados, em 2011 (Tabela 6).
Tabela 6 – Distribuição absoluta e relativa de “não respostas”, por distritos, no
questionário de esgotamento sanitário, 2009 e 2011
Constiuição
jurídica
prestadora
Administração direta
Administração indireta
Companhia estadual
Não respondeu
Não se aplica
Total
2011
2009
30% a 49%
N. abs.
%
17
5,3
0
0,0
4
1,2
82
25,4
220
68,1
323
100,0
50% a 99%
N. abs.
%
0
0,0
0
0,0
0
0,0
0
0,0
0
0,0
0
0,0
30% a 49%
N. abs.
%
36
73,5
8
16,3
1
2,0
4
8,2
0
0,0
49
100,0
50% a 99%
N. abs.
%
34
0,0
5
0,0
12
0,0
77
0,0
0
0,0
128
0,0
Fonte: Sistema Estadual de Informações sobre Saneamento (SEIS), 2011 e 2013.
DISCUSSÃO
O Sistema Estadual de Informações sobre Saneamento (SEIS) está sendo firmado como
importante base de dados acerca dos serviços de saneamento básico no estado de Minas Gerais.
Por meio da pesquisa SEIS, espera-se conhecer a real situação dos serviços de saneamento no
estado e estabelecer metas condizentes com as necessidades da população e disponibilidade de
recursos. A dispersão das informações de saneamento em vários órgãos municipais, estaduais e
federais, aliada à ausência de série histórica de dados, sobretudo de informações fidedignas,
constituem-se em entraves para a elaboração dos planos de saneamento, dos instrumentos de
regulação e de planejamento.
Conforme mencionado anteriormente, a pesquisa SEIS teve até o primeiro semestre de 2015
somente duas edições, ou seja, é um projeto recente que necessita de ajustes tanto por parte da
instituição executora, quanto das instituições inquiridas. Apesar de sua estrutura já estar definida,
muito há de ser considerado na operacionalização da pesquisa, sobretudo no que diz respeito à
capacitação dos municípios para respondê-la adequadamente. Preencher os instrumentos de
coleta do SEIS é uma oportunidade para os técnicos envolvidos na temática do saneamento se
familiarizarem com as diversas faces do setor, desde o seu planejamento, com a elaboração da lei
municipal, do plano de saneamento e instrumentos de regulação, até a prestação dos serviços.
ASSEMAE - Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento
11
XIX Exposição de Experiências Municipais em Saneamento
De 24 a 29 de maio de 2015 – Poços de Caldas - MG
O SEIS é uma pesquisa institucional e, por ser autodeclarada pelas entidades prestadoras dos
serviços e pelas prefeituras, é comum que as respostas fornecidas sejam diferentes da realidade,
principalmente quando a pessoa responsável pelas informações não é um profissional da área de
saneamento. Além do mais, conforme constatado na pesquisa do SEIS, em geral, nos municípios
não existe uma instituição específica para tratar dos serviços de saneamento básico. Os
profissionais que poderiam responder pelo saneamento e áreas correlatas encontram-se alocados
em setores distintos de diferentes secretarias e muitas vezes não interagem entre si,
segmentando a área de saneamento. Soma-se a isso a falta de qualificação de muitos
funcionários, o que compromete a eficiência, a eficácia e efetividade das ações para a promoção
do desenvolvimento (GEMELLI e FILIPIM, 2010). Ademais, a sistematização das informações dos
componentes do saneamento básico por sede e distritos encontra-se muito incipiente,
comprometendo a qualidade das respostas. Na segunda rodada da pesquisa foi constatado que
as informações de algumas sedes referiam-se ao município como um todo, superestimando as
respostas de algumas variáveis para esse recorte espacial, e subestimando as respostas dos
distritos.
Outro ponto que merece ser mencionado é a troca freqüente de funcionários – alta rotatividade -,
reconhecida pela literatura 1 como prática improdutiva, uma vez que gera custos trabalhistas,
desperdiça o tempo e os recursos investidos na integração e aprendizado da pessoa contratada,
além de não permitir a formação de uma memória das ações e programas já desenvolvidos pelas
instituições públicas. A segunda rodada do SEIS foi comprometida pela troca dos funcionários das
prefeituras municipais. Pelo fato da pesquisa ter sido iniciada no mês de junho de 2012 e
finalizada em agosto de 2013, a coleta dos dados abarcou um período anterior e posterior às
eleições municipais, realizadas em outubro de 2012. Os meses que antecederam o pleito foram
marcados pelas campanhas eleitorais e falta de agenda dos prefeitos, seus representantes e até
mesmo funcionários, dificultando o recebimento, por parte deles, dos recenseadores da pesquisa.
Os meses posteriores, por sua vez, quando houve mudança de gestão nas prefeituras,
sobremaneira de legendas partidárias, também foram marcados por obstáculos. A título de
exemplo, em alguns municípios, os funcionários da gestão passada deletaram informações dos
computadores de diferentes setores da prefeitura, incluindo aí os dados sobre os serviços de
saneamento básico, inviabilizando vários distritos de responderem aos questionários do SEIS.
Esse tipo de atitude fere o princípio da impessoalidade e moralidade administrativa que devem
nortear as atividades dos administradores públicos e servidores (GEMELLI e FILIPIM, 2010).
1
LEMOS, M. L. de. Gestão de pessoas na Administração Pública: recursos humanos na administração pública.
Disponível em: http://www.crasp.gov.br/crasp/conteudo/Gestao_de_pessoas_na_Administracao_Publica.doc. Acesso
em: 15 Abril. 2015.
ASSEMAE - Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento
12
XIX Exposição de Experiências Municipais em Saneamento
De 24 a 29 de maio de 2015 – Poços de Caldas - MG
A Lei 11.445 estabeleceu os municípios como titulares dos serviços de saneamento e isentou, em
termos compulsórios, os estados de criarem políticas, planos, programas e ações relativas ao
setor. Entretanto, a Constituição Federal instituiu como competência da União, Unidades da
Federação, Distrito Federal e municípios, a promoção de “programas de construção de moradias e
a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico” (BRASIL, CF, 1988, Art. 23, item
IX). Ou seja, tais responsabilidades devem ser compartilhadas entre as três esferas
governamentais com o objetivo de promover maior qualidade de vida e saúde humana e ambiental
(BRASIL, 2011). Nesse sentido, cabe aos estados apoiarem os municípios, titulares dos serviços,
de todas as formas possíveis, desenvolvendo programas de melhorias das condições do
saneamento básico e até mesmo criando e administrando sistemas de informação onde os
municípios e prestadores possam alimentá-los continuamente e consultá-los para elaborar os
planos e monitorar suas metas. Soma-se a isso a proximidade dos governos estaduais com os
municípios, considerando-se a descentralização vertical que caracteriza a forma de Estado
brasileiro, e a necessidade de geração de conhecimento para subsidiar a tomada de decisões
relativas ao território estadual. Vale destacar ainda que os estados, perante suas competências
relativas à gestão ambiental e dos recursos hídricos, ao criarem e operarem instrumentos
previstos nas respectivas políticas setoriais, são responsáveis também pela área do saneamento
(MONTENEGRO e CAMPOS, 2011).
No que se refere à maior ocorrência de “não respostas” no componente esgotamento sanitário,
evidenciado nas tabelas, o autor OLIVEIRA (2005) traz uma contribuição para uma possível
justificativa, qual seja: a discrepância entre os números de concessão e operacionalização dos
serviços quando a prestadora é a Copasa, mostrando uma predominância dos serviços de
abastecimento de água em detrimento do esgotamento. Esse autor mostra que, em 2011, o
número de municípios com concessão para o serviço de abastecimento de água era de 620,
sendo que em 606 deles, a Copasa operava. Quanto ao serviço de esgotamento sanitário no
mesmo ano, somente 225 municípios tinham a concessão, enquanto unicamente em 176 deles, a
Copasa operava. Ou seja, em muitos casos, em que os dados de esgotamento deveriam ser
disponibilizados pela Copasa, como ela ainda não operava, as informações não foram coletadas
para o SEIS.
A criação e gestão de sistemas de informação por parte dos municípios é tarefa difícil porque
exige uma equipe multidisciplinar para pensar a parte conceitual do sistema e a parte operacional.
E muitos municípios mineiros, de pequeno porte populacional, não possuem pessoal qualificado,
bem como infraestrutura adequada e verba suficiente para viabilizarem e sustentarem esse feito.
Além disso, sistemas de informação distintos, um para cada município, impossibilitariam análises
comparativas de dados técnico-operacionais e econômico-financeiros (GALVÃO JÚNIOR, 2010).
ASSEMAE - Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento
13
XIX Exposição de Experiências Municipais em Saneamento
De 24 a 29 de maio de 2015 – Poços de Caldas - MG
CONCLUSÃO
Não há dúvidas de que o Sistema Estadual está em fase de aprimoramento e que para sua
consolidação serão necessários alguns anos de experiência dos pesquisadores, mas, mais ainda,
dos municípios e prestadores dos serviços. Apesar da importância dos serviços de saneamento
para a saúde, meio ambiente e qualidade de vida da população, o setor não recebe ainda a
atenção merecida, sobremaneira dos municípios. Ao longo dos trabalhos de campo do SEIS para
a coleta das informações, foram observadas dificuldades elementares, sobretudo nas prefeituras
que, em muitos casos, não possuíam técnicos aptos a responderem pelo setor e, especificamente
na segunda edição da pesquisa, ficaram à mercê da mudança de gestão.
A promulgação da Lei nº 11.445/2007 e do Decreto Federal nº 7.217/2010 foram marcos para o
saneamento no país e colocaram os municípios em posição estratégica para o desenvolvimento
do setor, uma vez que cabe a eles formular a política de saneamento, elaborar os planos, definir o
ente responsável pela regulação, prestar os serviços ou delegá-los. Assim sendo, se por um lado
foram abertas perspectivas promissoras, por outro foram colocados novos desafios para os
municípios.
Nas duas rodadas da pesquisa que alimenta o SEIS, ficou evidente a pouca capacidade técnica
de muitos municípios para preencherem os instrumentos de coleta, quiçá desenvolver todas as
tarefas relativas à execução de políticas de saneamento básico. Apesar disso, ao se comparar o
percentual de “não respostas” dos questionários de abastecimento de água, esgotamento
sanitário, resíduos sólidos, drenagem urbana e gestão dos serviços dos distritos, verificou-se uma
queda relativa entre as duas edições, o que pode indicar uma melhor sistematização dos dados
por parte das prefeituras e prestadores. Entretanto, é interessante mencionar que o mesmo
comportamento não foi vislumbrado nas sedes, que apresentaram aumento na quantidade de
“não respostas” nos serviços de esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos
sólidos e drenagem urbana. Do total absoluto de “não respostas” ganha destaque o esgotamento
sanitário, seguido pelo abastecimento de água.
Ao se relacionarem as “não respostas” com a natureza jurídica das prestadoras de serviços de
esgotamento sanitário, evidenciou-se aumento no período de 2009 a 2011, principalmente nos
distritos, quando a prestadora era a prefeitura. Ainda analisando a relação do não preenchimento
com as prestadoras, verificou-se queda nos valores absolutos no componente abastecimento de
água nas sedes quando a prestadora era a companhia estadual. Por outro lado, a prefeitura
aumentou sua participação absoluta no número de “não respostas” para o mesmo serviço. Em
termos relativos isso não se observou, em função da companhia estadual ter a maioria das
concessões nos municípios. Nos distritos, foi a participação de prestadoras da administração
indireta que mais reduziu o número de “não respostas” no questionário de abastecimento de água.
ASSEMAE - Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento
14
XIX Exposição de Experiências Municipais em Saneamento
De 24 a 29 de maio de 2015 – Poços de Caldas - MG
Uma das razões para isso foi diagnosticada em campo, pois durante a segunda rodada da
pesquisa, soube-se que a Copasa tinha a concessão do serviço, mas ainda não estava operando.
Dessa forma, não foi possível coletar as informações nem da prefeitura, nem da Copasa. Em
termos absolutos, também houve aumento de “não respostas” quando a prestadora era a
companhia estadual.
Conforme demonstrado ao longo deste artigo, apesar das dificuldades, as perspectivas do SEIS
são muito promissoras, uma vez que ele pode ser tornar um valioso instrumento para subsidiar a
elaboração e atualização dos planos municipais de saneamento, para o controle social dos
serviços e acompanhamento e monitoramento das metas estabelecidas nos planos dos
municípios e do próprio estado de Minas Gerais. Mas vale lembrar o papel chave das prestadoras
dos serviços e, sobretudo, dos próprios municípios, que ainda parecem ter dificuldades em
reconhecer a posição estratégica do setor para o desenvolvimento local.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. 1988.
BRASIL. Lei 11.445 de 2007. Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico. Diário
Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 8 jan. 2007. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/lei/l11445.htm. Acesso em: 20 fev.
2015.
BRASIL. Ministério das Cidades. Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental. Plano de
Saneamento Básico Participativo: elabore o Plano de saneamento de sua cidade e contribua
para melhorar a saúde e o meio ambiente do local onde você vive. Brasília, 2011. 2ª edição.
36p.
GALVÃO JÚNIOR, A. C. A informação no contexto dos Planos de Saneamento Básico. Fortaleza:
Expressão Gráfica Editora, 2010. 285p.
GEMELLI, I.M.P.; FILIPPIM, E.S. Gestão de pessoas na administração pública: o desafio dos
municípios. In: RACE, Unoesc, v. 9, n. 1-2, p. 153-180, jan./dez. 2010.
MINAS GERAIS. Sistema estadual de informações sobre saneamento: relatório metodológico.
Fundação João Pinheiro, Centro de Estatística e Informações - Belo Horizonte, 2009 e 2011.
MINAS GERAIS. Sistema estadual de informações sobre saneamento / Fundação João Pinheiro,
Centro de Estatística e Informações - Belo Horizonte, 2013.
MONTENEGRO, M.H.F.; CAMPOS, H.K.T. Sistema Nacional de Informações em Saneamento
Básico/ SINISA. In: REZENDE, S.C. (Org.). Cadernos temáticos para o panorama do
ASSEMAE - Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento
15
XIX Exposição de Experiências Municipais em Saneamento
De 24 a 29 de maio de 2015 – Poços de Caldas - MG
saneamento básico no Brasil. Brasília, DF: Ministério das Cidades, Secretaria Nacional de
Saneamento Ambiental, 2011. v. VII.
OLIVEIRA, T. G. Abertura de capital das companhias estaduais de saneamento: uma análise a
partir da experiência de Minas Gerais. 2015. 151p. Tese (doutorado) – Universidade Federal
de Minas Gerais. Belo Horizonte, 2015
ASSEMAE - Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento
16