ESTUDO QUALITATIVO JUNTO A ALUNOS
EGRESSOS E DESISTENTES, REPRESENTANTES
DAS UNIDADES OFERTANTES E
INTERLOCUTORES MUNICIPAIS DO
PRONATEC-BRASIL SEM MISÉRIA (BSM)
FICHA TÉCNICA
Instituição executora: pessoa física.
Equipe Responsável: Flávio Braune Wiik, Júlia Moretto Amâncio e Patrícia Fagundes
Caetano.
Equipe SAGI: Cecília Ishikawa Lariú, Juliana França Varella, Marco Antônio Carvalho
Natalino e Marta Battaglia Custódio.
Órgão de Cooperação Técnica Internacional: Organização das Nações Unidas
para a Educação, Ciência e a Cultura (UNESCO).
Projeto: 914BRZ3002 - Avaliar a implementação, os resultados e os impactos das
políticas, programas, ações, projetos, benefícios e serviços sob responsabilidade do
MDS ou que constituam o Plano para Superação da Extrema Pobreza.
Período de realização da pesquisa: julho de 2013 a janeiro de 2014.
APRESENTAÇÃO DA PESQUISA
Objetivos da pesquisa
Realizar estudo qualitativo junto a egressos e desistentes, representantes das unidades
ofertantes e interlocutores municipais do Pronatec-BSM com o objetivo de aprimorar
a implementação do programa, tanto no que se refere à adequação entre os cursos
ofertados e o perfil dos alunos, quanto em relação à adequação entre os cursos e as
demandas existentes nos mercados de trabalho locais. O estudo visa ainda avaliar as
diferentes dimensões associadas aos alunos que já passaram pelos cursos ofertados,
tendo concluído ou não estes cursos, com vistas a subsidiar as ações do Pronatec-BSM.
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Procedimentos metodológicos
O estudo foi realizado nacionalmente por três consultores, cada um responsável por
uma macrorregião definida, a saber: Regiões Sul e Sudeste; Regiões Norte e Centro
Oeste e Região Nordeste. Ao todo foram 12 municípios (quatro por macrorregião),
selecionados para compor uma amostra intencional. Foram escolhidos municípios
com ao menos 200 matrículas efetivadas em 2012, escolhidos em um universo de 879
municípios em que houve registro de matrícula em 2012. Ainda, incluiu-se na amostra
para cada uma das macrorregiões pelo menos dois municípios que tinham aderido ao
Programa de Promoção do Acesso ao Mundo do Trabalho – ACESSUAS-TRABALHO.
Em cada município foram realizadas entrevistas a partir de roteiros semiestruturados
com os interlocutores municipais do Programa em 2013 e com os representantes da
Unidade Ofertante com o maior número de matrículas em 2012 no município. Foram
feitos também grupos focais com alunos concluintes em todos os municípios e com
os alunos desistentes nos municípios de grande porte e metrópole de cada macrorregião. Antes dos grupos focais eram aplicados questionários socioeconômicos aos
participantes. Buscou-se também obter informações adicionais por meio de visitas às
unidades ofertantes bem como aos CRAS e às unidades de cadastramento de alunos.
Resultados
O Programa foi unanimemente bem avaliado nos municípios tanto por alunos, quanto
por gestores públicos e representantes das unidades ofertantes. Trata-se de uma proposta sólida que mobiliza esforços locais para sua consolidação que vão muito além
dos retornos financeiros oferecidos aos municípios e parceiros privados. Conclui-se
que o Pronatec-BSM constituiu-se em um programa que de fato foi capaz de promover um convencimento e uma adesão quanto à sua proposta e aos seus objetivos.
Os principais resultados do estudo foram divididos em quatro tópicos principais de
investigação e estão sistematizados abaixo.
I. Perfil dos alunos
De maneira geral, tem-se um perfil de alunos jovens, recém-egressos do ensino médio
que buscam o Pronatec como uma forma de melhorar o currículo e como parte de uma
estratégia de conseguirem posições melhores e mais bem remuneradas no mercado
de trabalho. O gargalo apontado por eles no programa é a dificuldade de conseguirem
um emprego, mesmo tendo concluído os cursos. Sugerem algum programa associado
ao Pronatec que facilite estágios e o primeiro emprego. A primeira oportunidade de
trabalho é apontada por eles como uma das principais dificuldades. Em geral, foram
beneficiários do Programa Bolsa Família antes da maioridade e fazem mais de um
curso no Pronatec. Há baixa incidência de desistência dos cursos nesse grupo.
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Outro perfil encontrado durante a pesquisa foi o de pessoas mais velhas, com baixa
escolaridade e que não conseguiram boas colocações no mercado ao longo de sua
trajetória; geralmente tiveram poucos ou nenhum emprego formal. Buscam os cursos
como uma forma de se qualificarem e superarem a falta de experiência comprovada
na carteira como mecanismo de ingressarem no mercado de trabalho em posições
melhores. Fazem menos cursos, têm limitações de horários e também de escolaridade
e geralmente não conseguem emprego depois da conclusão, situação que gera bastante
frustração. Têm uma grande expectativa de que o Pronatec vai lhes prover emprego
imediato e demandam programas de estágios e bancos de currículo para aprimorar o
Programa. Nesse perfil, encontram-se homens de baixa escolaridade, cuja trajetória
ocupacional está vinculada ao emprego informal e em geral em trabalhos manuais e
pouco qualificados. Fazem “bicos” para sustentar famílias e parecem ser os que mais
desistem dos cursos em função de conseguirem trabalhos esporádicos. Da parte deles
houve a sugestão de uma maior flexibilidade por parte dos ofertantes, maior oferta
de cursos em áreas estratégicas para o mercado de trabalho, além de maior oferta de
vagas que atenda ao grupo dos menos escolarizados e mecanismos que facilitem especialmente a obtenção de posições formais, como banco de currículos e indicações
para o mercado de trabalho. Também integra esse grupo mulheres com filhos e chefes
de famílias monoparentais, cuja principal reclamação é a baixa oferta de vagas nas
creches, o que impede a participação delas nos cursos. Geralmente fazem cursos que
lhes permitam ter uma ocupação como autônomas, sendo sua principal queixa a falta
de incentivos posteriores para montar os negócios, seja em termos de dificuldade de
acesso a crédito, quanto assessoria técnica e orientação. O fomento de cooperativas
seria especialmente útil para esse público.
O perfil geral dos desistentes é caracterizado pela inserção precária no mercado de
trabalho, inserção precária no sistema de proteção social de saúde e previdência, e
por mulheres que vão atender problemas de saúde da família. Em várias situações
verifica-se que as pessoas desistem do curso por não dispor de tempo para frequentar
as aulas em virtude das turbulências da vida. Ainda, falhas no direcionamento profissional, ausência de informações claras sobre curso, das habilidades exigidas e de
sua utilidade/aplicabilidade ao mercado de trabalho gera expectativas, em especial no
público jovem, que, quando não cumpridas, desistem dos cursos.
II. Gestão Municipal
Há uma visão dos gestores de que o engajamento da interlocução municipal do
Programa se encerra tão logo são realizadas as matrículas dos alunos nos cursos. Há
um grande esforço dos gestores em mobilizar os alunos interessados, em realizar as
pré-matrículas, em fechar as turmas, mas este esforço decai gradativamente no transcorrer dos cursos. Mesmo quando há um acompanhamento efetivo dos gestores aos
alunos durante os cursos, ainda se observa pouco poder destes gestores em controlar
a qualidade dos cursos e serviços oferecidos pelas unidades ofertantes.
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O poder dos gestores em negociar cursos, em verificar a demanda de mão-de-obra
do mercado de trabalho e as demandas de formação dos alunos para direcionar a
oferta dos cursos parece reduzido. Os gestores locais também não parecem muito
bem inseridos em iniciativas de articulação com empresas e com as secretarias de
trabalho e emprego para encaminhamento dos alunos concluintes para o mercado de
trabalho. As parcerias com o Sistema Nacional de Empregos (SINE), com sindicatos
de empresas e comércio e com outras secretarias são quase nulas e este parece ser o
principal entrave para o programa nos municípios.
Além da falta do empoderamento dos gestores locais do Pronatec-BSM, especialmente frente às unidades ofertantes, a ausência de recursos e insumos básicos para o
trabalho, a deficiência dos mecanismos de controle social, os problemas no Sistema
Nacional de Informações da Educação Profissional e Tecnológica (SISTEC), a falta
de qualificação das equipes, inclusive no que diz respeito aos operadores desse sistema, e a falta de envolvimento do ponto de vista de suas concepções no que tange ao
papel da assistência social como direito e a centralidade do Estado nos processos são
os principais entraves para a gestão do Programa.
O ACESSUAS-TRABALHO, por sua vez, tem um potencial de gerar um impacto
positivo sobre os resultados finais do Pronatec, na medida em que aporta recursos e
permite ampliar as equipes de atuação exclusiva sobre o Pronatec. Há, no entanto,
ainda pouca capacidade de transformação efetiva dada a sua implementação recente
nos municípios.
III. Unidades Ofertantes
As unidades ofertantes têm se adaptado bem ao Pronatec-BSM, mesmo aquelas mais
consolidadas e tradicionais. Apesar de um discurso de independência financeira frente
ao programa, o que se nota é que o Programa representa um aporte de recursos e uma
reserva de mercado relevante para as ofertantes como um todo.
As maiores e mais consolidadas, entretanto, apresentam maior resistência às mudanças
solicitadas pelos gestores em termos de estrutura, horários e especialmente às regras e
padrões de condutas impostos aos alunos do Pronatec-BSM. Em algumas situações,
chegam a atuar autonomamente, inclusive impondo suas próprias regras ao jogo,
alterando acordos estabelecidos e princípios do Programa.
Ainda, estas instituições criam inúmeras barreiras institucionais, por meio da exigência
de documentação rígida e extensa, que não corresponde aos parâmetros nacionais
do Programa, sendo esta uma das principais razões de disputa e de desacordos entre
gestores e ofertantes nos municípios e também responsáveis por boa parte da evasão
decorrente de inflexibilidade de horários e procedimentos. Entende-se que autonomia descrita advém da legitimidade conferida pelo Sistema S e por acordos prévios
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e históricos feitos entre este e os governos em nível federal e estadual. No caso do
Institutos Federais, percebe-se que os mesmos agem autonomamente por outras razões, não sendo atores controláveis por mecanismos municipais, por conta do padrão
que advém da autonomia com que já se relacionam com o Ministério da Educação.
Por outro lado, estas instituições mais tradicionais, reconhecidas pelos alunos como
rígidas, também são vistas como as que oferecem qualidade na formação, maiores
possibilidades empregatícias e, sobretudo, prestígio ao obterem os certificados. As
unidades reforçam essa visão e boa parte de seu insulamento e resistência às regras
e demandas levadas pelos gestores municipais deriva dessa crença que é fortalecida
por múltiplos atores e instâncias.
As unidades ofertantes que têm atuação mais recente nos municípios e não tão expressiva nacionalmente tendem a ser mais flexíveis na relação com os interlocutores
municipais, adequando-se às demandas e estabelecendo relações de cooperação mais
satisfatórias com os gestores municipais. Elas mantêm contatos mais constantes com
os gestores e, sobretudo, atendem às suas demandas de aberturas de cursos, turmas,
flexibilidade de horários. São mais permeáveis e adaptáveis, inclusive porque muitas
vezes não têm estrutura física montada há tanto tempo nos municípios e nem regras
tão sedimentadas em seus procedimentos e trato com os alunos. Estas unidades
dependem mais dos alunos oriundos do Programa para sua sobrevivência financeira
e institucional. A maioria delas teve um crescimento expressivo em termos de atendimento e também de estrutura física após a adesão ao programa, tendo ampliado
o número de salas, laboratórios e o corpo docente especificamente para atender ao
programa, o que também facilita a adaptação desta estrutura e dos professores às
necessidades deste público.
Além da já mencionada rigidez com relação à documentação para matrícula, que
exclui um grupo significativo de alunos migrantes, menos escolarizados e mais vulneráveis socioeconomicamente, há reclamações constantes e generalizadas por parte
dos alunos quanto ao atraso no pagamento dos auxílios transporte. Há reclamações
também da ausência de turmas no horário noturno, da inflexibilidade das unidades
com relação aos atrasos e a necessidade de mudança de horário decorrente da inclusão
dos alunos no mercado de trabalho posterior ao início dos cursos. Com relação ao
conteúdo, muitos alunos reclamam da reduzida carga horária prática, da inexistência
de oportunidades de estágios e da precariedade de laboratórios e de materiais didáticos
voltados para o exercício prático dos conteúdos aprendidos.
Os chamados “mecanismos de exclusão” se expressam nas prioridades da oferta e nas
práticas cotidianas. Eles implicam em decisões sobre vagas, áreas e ações que não são
redirecionados de acordo com a proposta federal do programa, que demanda uma
inversão de prioridades no sentido de uma inclusão do público tradicionalmente
excluído. A dificuldade da adaptação às necessidades locais e a perpetuação desses
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filtros institucionais ocorre em parte porque os gestores municipais têm poderes
limitados sobre os ofertantes. A oferta de cursos de prateleira é a mais evidente e
óbvia manifestação deste diagnóstico, que se baseia na posição privilegiada de poder
das ofertantes. Nesse sentido, verifica-se a pertinência de desenvolver mecanismos
federais para acompanhamento da conduta dos ofertantes, com incentivos para alterar
comportamentos locais inadequados, envolvendo a definição de padrões comuns a
serem seguidos por todos os partícipes do programa e o incentivo a mecanismos de
cooperação e controle social.
IV. Inserção no Mercado de Trabalho e Resultados do Programa
De forma geral, pode-se afirmar que o objetivo de capacitar o público-alvo do BSM
está sendo cumprido em todos municípios, ainda que não esteja atingindo satisfatoriamente o grupo dos mais pobres entre os pobres, ficando ainda bastante situado
entre os alunos das franjas superiores do Cadastro Único. Ao mesmo tempo, um
dos principais resultados esperados pelo programa, que é a inserção produtiva desses
sujeitos no mercado de trabalho formal, ainda está longe de ser alcançado. Para tanto,
é necessário ir além da garantia das matrículas nos cursos e da pactuação de vagas, o
que tem sido feito de maneira satisfatória por gestores e ofertantes, apesar das barreiras de entrada ainda existentes apontadas acima. A inserção produtiva depende,
em grande medida, de uma visão estratégica da vocação econômica regional pelos
gestores municipais e do fomento a criação de vagas conectadas aos perfis dos alunos
e às possibilidades de desenvolvimento econômico de médio e longo prazo.
Recomendações para o aprimoramento da política
‡ Promover adaptações das estruturas, horários, normas e padrões às especificidades dos alunos do Pronatec/BSM, ampliando assim a capacidade de
acesso do público-alvo aos cursos.
‡ Orientar as unidades ofertantes para que aceitem autodeclarações de escolaridade, reduzindo a necessidade de produzir documentações para matrícula.
‡ Estimular o empoderamento dos gestores locais do Pronatec-BSM, especialmente frente às unidades ofertantes, por meio do desenvolvimento de
mecanismos federais para acompanhamento da conduta dos ofertantes, com
incentivos para alterar comportamentos locais inadequados, envolvendo a
definição de padrões comuns a serem seguidos por todos os partícipes do
programa e o incentivo a mecanismos de cooperação e controle social.
‡ Qualificar as equipes técnicas municipais para a gestão do Sistema Nacional
de Informações da Educação Profissional e Tecnológica (SISTEC)
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‡ Ampliar a adesão municipal ao Programa de Promoção do Acesso ao Mundo
do Trabalho – ACESSUAS-TRABALHO, dado seu potencial de gerar um
impacto positivo sobre os resultados finais do Pronatec, na medida em que
aporta recursos e permite ampliar as equipes de atuação exclusiva sobre o
Pronatec.
‡ Fomentar a criação de vagas conectadas aos perfis dos alunos e às possibilidades de desenvolvimento econômico de médio e longo prazo com base
em análises da vocação econômica regional.
‡ Reforçar parcerias com o Sistema Nacional de Empregos (SINE), com sindicatos de empresas e comércio, bem como com outras secretarias municipais
visando o direcionamento da oferta dos cursos às demandas do mercado de
trabalho.
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