Conservação do Património
POLÍTICAS DE SUSTENTABILIDADE ECONÓMICA
2. Património na Europa
2.1 Contexto histórico das políticas patrimoniais
2.1.1 Património, um conceito Europeu
O património cultural europeu constitui um dos mais importantes valores identitários e diferenciadores
da velha Europa face a outros continentes, desempenhando um papel preponderante na
individualização de cada país e, simultaneamente, aglutinador da diversidade linguística, cultural e
económica do espaço europeu. Não por acaso, alguns dos principais destinos turísticos mundiais
são, actualmente, capitais europeias cujo património cultural constitui no imaginário universal um
expoente de arte, cultura e tradição. Na tradição aristocrática do Grand Tour do século XVIII, ainda
hoje esse impulso cultural leva anualmente milhões de turistas a cultivar o espírito e o gosto através
da riqueza patrimonial europeia, tão bem sintetizada na expressão anglo-saxónica: “Do Europe”.
Na realidade, a própria noção de património e as suas práticas de conservação são uma invenção da
Europa (Choay, 1992: 25) “onde nasceram e que durante muito tempo permaneceu seu território
exclusivo”, só posteriormente exportadas para o resto do mundo. Alguma crítica (Jokilehto, 2006)
alega que nesta tradição patrimonial se esconde uma pretensa superioridade cultural da Europa
sobre os outros continentes (e das civilizações de origem mediterrânica sobre o resto da Europa),
facto que deriva de uma imposição cultural do modelo patrimonial de tradição greco-romana sobre
outras grandes civilizações mundiais (China, Pérsia ou Índia), nomeadamente através das cartas
internacionais, “demasiado Eurocêntricas nas suas percepções e dificilmente adoptáveis por outras
44
regiões do mundo” .
Permanece no entanto incontornável o papel da Europa na construção e consolidação deste modelo
identitário e na sua estruturação teórica, filosófica, administrativa e técnica, desde a antiguidade
clássica aos séculos XIX e XX (Choay, 1992: 26-27): “enquanto invenção europeia, o património
histórico resulta de uma mesma mentalidade em todos os países da Europa”.
44
Como a Carta de Veneza (1964) cuja base conceptual, assente nos valores culturais Europeus, não é suficientemente
universal para a sua aplicação a outras regiões. Em causa estão diferentes abordagens ao conceito de património, mais ligado
aos valores estéticos do Ocidente, em oposição aos valores espirituais defendidos no Oriente. O actual debate internacional
sobre a conservação do património cultural, no contexto das várias convenções da UNESCO, tem dado origem a várias
adaptações nacionais, dada a especificidade religiosa e cultural de cada região. Jokilehto cita os exemplos da Carta de Burra
(Austrália, 1976), da Carta de Nara sobre a Autenticidade (Japão, 1994), da Declaração de Okinawa (Japão, 2004) e da
Declaração de Qufu (China, 2006). Um dos aspectos defendidos nestes documentos tem sido a continuidade da utilização de
técnicas tradicionais (em particular no caso de estruturas de madeira, como os templos japoneses, cuja reconstrução cíclica
tem sido uma prática milenar) em oposição à preservação física da realidade histórica, defendida no Ocidente (Jokilehto, 2006:
27-28).
45
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Conservação do Património
POLÍTICAS DE SUSTENTABILIDADE ECONÓMICA
Compreende-se assim que, em 1975, Ano Europeu do Património Arquitectónico, o esforço na defesa
e salvaguarda deste “capital de insubstituível valor espiritual, cultural, social e económico (…)
acumulado ao longo dos séculos” tenha sido colocado à escala do continente europeu, de acordo
com os princípios da Carta Europeia do Património Arquitectónico (CoE, 1975), no seu ponto 10,
intitulado “O património arquitectónico europeu é propriedade comum do nosso continente: Os
problemas da conservação são comuns em toda a Europa e devem ser tratados de forma
coordenada. Incumbe ao Conselho da Europa assegurar que todos os Estados membros tendam a
estabelecer políticas coerentes dentro de um espírito de solidariedade”.
Comungando de uma mesma matriz civilizacional e de uma evolução histórica, religiosa e política
próxima (por vezes até coincidente), as diferentes nações europeias tiveram contudo uma evolução
patrimonial distinta, mercê de diferentes contextos locais. A diversidade patrimonial hoje existente no
espaço europeu corresponde a condicionantes que, em cada momento e em cada país, moldaram o
seu legado cultural, variando entre um património comum (o traçado viário romano que se estende
por quase toda a Europa ou as Catedrais da Idade-Média, um legado de dimensão transfronteiriça) e
um património adaptado às identidades nacionais (o Gótico Manuelino em Portugal, o Mudéjar em
Espanha, o Flamejante em Inglaterra), atingindo por vezes expoentes máximos num ou noutro país (o
Maneirismo italiano, o Barroco alemão, o Rocaille francês, o Neoclássico inglês, a Arte Nova belga,
etc.).
A construção e a consolidação deste património cultural reflectem a própria história da Europa (e por
isso parte indissociável da sua identidade), evoluindo de forma descontínua ao longo da sua
existência, entre períodos de veneração e exaltação (Idade Média, expansão colonial, monarquias
absolutistas), períodos de renúncia e destruição (Reforma, Inquisição, Revolução Francesa, extinção
das Ordens Religiosas) ou ainda o progresso tecnológico e social (revolução industrial, a expansão
urbana e o êxodo rural ou as profundas mudanças sociais do período pós-guerra). O presente legado
patrimonial resulta do processo histórico, mas talvez se compreenda melhor (em termos da sua
estrutura e dimensão actuais) através dos momentos de ruptura histórica, do que através dos
momentos de criação (amplamente estudados e divulgados pela história da arte).
2.1.2 Rupturas históricas e legado patrimonial
A ‘reutilização’ do passado histórico na sequência de conturbados períodos da história das nações
(normalmente de ruptura com o passado imediato) é complexa e muitas vezes contraditória. Não
deixa de ser surpreendente que seja no contexto da própria revolução Francesa (1789-95), com a
ampla destruição de um legado de valor cultural e artístico ímpar, cuja natureza e essência era
negada pelos ideais da revolução (enquanto símbolos de uma sociedade aristocrática e decadente,
contrária à igualdade e fraternidade conquistadas), que surjam o conceito de ‘monumento histórico’ e
os instrumentos para a sua salvaguarda e valorização (Choay, 1992: 23; Jokilehto, 1996: 59). É
portanto no rescaldo dos excessos da revolução que se encontra a origem da conservação do
património e, segundo Javier Rivera (1997: 112), “todos os estudiosos da teoria e da história do
restauro assinalam a data de 1794 como a das origens jurisprudenciais da conservação dos
monumentos”, aludindo ao decreto da Convenção Nacional da II República Francesa que declarava o
princípio da protecção dos bens culturais. É sobretudo a importância do património enquanto veículo
de educação pública (e, em segundo plano, do prestígio comercial e industrial de França) que
justificará a sua protecção e inventariação pelo Estado (Greffe, 1990: 15-16), apesar da vasta
destruição e vandalismo na década seguinte à revolução, atenuada apenas em 1801 com o
apaziguamento das relações entre o Estado e Igreja e a assinatura da Concordata entre Napoleão e
o Papa Pio VII.
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Património na Europa
Apesar da distância no tempo, verificaram-se situações semelhantes em Portugal, na sequência da
apropriação dos bens das ordens conventuais pelos governos liberais (1834) ou quando da
separação da Igreja e do Estado (após a implantação da República em 1910). Apesar da conotação
negativa de todos os símbolos da monarquia, é precisamente o mesmo valor de instrução pública dos
monumentos que os republicanos exaltam, propondo o papel do Estado na substituição dos mecenas
e protectores das artes, lugar deixado vago pela Igreja (Baptista Neto, 2001: 94-95). Afinal se o
património havia sido confiscado e considerado propriedade colectiva da Nação, esta era agora
responsável pela sua protecção e valorização (Jokilehto, 1986: 115-116).
O património histórico viria também a desempenhar um papel importante na consolidação do EstadoNação, entidade que nasce precisamente com a Revolução Francesa e que se difunde ao longo do
século XIX, transpondo a ideia de soberania tradicionalmente associada ao monarca, para “o
colectivo de indivíduos que compõem a Nação, isto é, o povo ou os cidadãos” (Brito Henriques, 2003:
78-79). Neste contexto, o legado patrimonial surge como um “dos instrumentos que mais eficazmente
pode ser usado em favor da demonstração da perenidade e da individualidade de um povo”, válido
simultaneamente em três frentes: “(…) para a unidade nacional ao fortalecer e congregar em seu
torno sentimentos de coesão e de pertença; pode ser a bandeira de uma diferença face a outras
comunidades nacionais; e pode ainda ser sinal de distinção, servindo para o prestígio cultural do país
e para a sua afirmação na cena internacional.” (Brito Henriques, 2003: 80)
A importância emergente do património, no contexto da nova identidade das nações europeias, leva a
que, ao longo do século XIX, várias vozes literárias se insurjam por toda a Europa contra o destino
dos respectivos legados patrimoniais. Em Portugal, Alexandre Herculano e Almeida Garrett
denunciam os exageros da revolução liberal; em Inglaterra, William Morris acusa o Gothic Revival de
45
adulterar o legítimo património britânico e John Ruskin defende o conceito de pleasant decay em
detrimento da ‘necessidade do restauro’ a propósito do património italiano. Em França, no rescaldo
da revolução, Victor Hugo (1802-1885) clama contra as atrocidades cometidas no património cultural
francês (Guerre aux Demolisseurs, 1825): “É preciso travar o martelo que mutila a face do país, uma
lei seria suficiente. Que se faça. Quaisquer que sejam os direitos de propriedade, a destruição de um
edifício histórico não deve ser permitida.” (Choay, 1992 : 115) e exalta o valor da arquitectura
medieval (Notre-Dame de Paris, 1831), seguindo-se mais tarde nova denúncia contra a destruição
patrimonial (Lettre sur le vandalisme en France, 1833). É também neste conturbado período que
surgem as primeiras leis de protecção dos monumentos históricos e “a fundação de organismos
financiados pelo erário público incumbidos do seu inventário e conservação ou restauro” (Brito
Henriques, 2003: 80).
Ao longo da primeira metade do século XX, a Europa é palco central de dois grandes conflitos
armados, que viriam a alterar profundamente o seu património cultural construído. Em particular, a
vasta destruição provocada pela 2.ª Guerra Mundial (1939-45) constitui um ponto de viragem e
redefinição na protecção do legado patrimonial europeu, cujo enquadramento legal e administrativo
se encontrava ainda na sua “infância” (Saunders, 1996: 6-7). A destruição dos centros históricos das
principais capitais europeias, apelou a uma reconstrução tanto física quanto emocional dos símbolos
45
Denunciado a moda dos estilos revivalistas na arquitectura, em particular o Gothic Revival, que alteravam a face de muitas
casas senhoriais inglesas, William Morris (1834-96) insurge-se contra o ‘restauro destrutivo’ num célebre artigo, o Manifesto,
publicado a 5 de Março de 1877 no jornal The Athenaeum. Nesse artigo propunha a criação de uma associação para a defesa
dos edifícios históricos, que viria ser fundada a 22 de Março desse ano, a Society for the Protection of Ancient Buildings
(SPAB), a mais conceituada associação de defesa do património inglesa (e uma das mais antigas do mundo), a qual desde
então tem exercido uma influência considerável na conservação e manutenção do património construído, em Inglaterra e
noutros países (Jokilehto, 1986: 317).
47
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Conservação do Património
POLÍTICAS DE SUSTENTABILIDADE ECONÓMICA
46
e do património nacional , de que o centro de Varsóvia é particular exemplo, e lançaria as bases da
conservação urbana, com especial referência para a experiência Italiana das décadas de 1950-60, no
desenvolvimento de um modelo de conservação integrada, que actua simultaneamente no tecido
urbano e social.
Por outro lado, a crise económica que se seguiu ao esforço de guerra teve reflexos significativos na
nova estrutura social emergente. No Reino Unido, por exemplo, a continuação das restrições e do
racionamento, nos anos que se seguiram ao conflito, juntamente com as duras medidas económicas
impostas pelo governo Labour de Harold MacMillan (primeiro-ministro entre 1957-63), e o novo
regime de impostos (entre os quais pesados impostos sucessórios), viriam a alterar profundamente a
propriedade privada de inúmeras casas senhoriais, em muitos casos anunciando a sua destruição ou
alteração (Saunders, 1996: 9). Durante este período, entre as décadas de 1930-1960, o National
Trust viria a revelar um papel decisivo na sobrevivência de muitas propriedades históricas, através de
47
uma continuada política de aquisição e abertura ao público, permitindo ao mesmo tempo a
permanência dos seus proprietários, o que lhe valeria a crítica de instituição elitista (Cannadine, 1995:
19-23). Não obstante, inaugurava-se um novo período para o turismo cultural, cujo significativo
desenvolvimento tornaria o NT no maior proprietário do Reino Unido e uma das mais importantes e
influentes instituições patrimoniais europeias, com cerca de três milhões de membros.
Curiosamente, apesar do efeito devastador que teve no património cultural, é também do conflito
armado que surge o necessário ‘músculo financeiro’ para o desenvolvimento de uma eficiente política
de salvaguarda dos bens culturais. O National Land Fund foi criado no pós-guerra, em 1946, com
fundos provenientes da venda de material militar excedente, com o objectivo de comemorar o final da
guerra e contribuir para a melhoria da qualidade de vida dos cidadãos através da protecção do
património natural e construído (Saunders, 1996: 8). A partir da década de 1980, este fundo
(entretanto renomeado National Heritage Memorial Fund), juntamente com a criação da English
Heritage, constituirão respectivamente os braços financeiro e institucional de uma nova política
patrimonial e, na década de 1990, garantiam em conjunto cerca de 80% do financiamento público
para a conservação do património arquitectónico.
Na sequência da ocupação soviética dos países que viriam a formar o ‘Bloco de Leste’, a implantação
de regimes comunistas deu origem a uma nova apropriação tanto física como ideológica do seu
passado. Na antiga Checoslováquia, por exemplo, a gestão do vasto património confiscado entre
1947-51, respondeu a uma política determinada por critérios ideológicos em detrimento de uma
valorização dos aspectos históricos e culturais, pretendendo diminuir o passado e a cultura
aristocrática. Em comparação com as perdas ocorridas durante a guerra, a deterioração ocorrida no
48
pós-guerra em consequência destas confiscações causou danos mais graves ao património checo .
46
A destruição específica de alvos patrimoniais pela aviação alemã (os Baedeker Raids), durante a Segunda Guerra Mundial,
nas cidades históricas de Exeter, Bath, Norwich, York e Canterbury (em resposta ao ataque dos aliados a Lübeck) parece ter
sido, em parte, uma invenção da máquina de propaganda britânica. Existem no entanto descrições de altos responsáveis do
Ministério dos Negócios Estrangeiros Alemão, descrevendo este propósito na actuação militar a partir de 1942 (Saunders,
1996: 6-7).
47
Neste período, em que muitas propriedades históricas entraram na posse do National Trust, a sua gestão foi assegurada por
uma “oligarquia aristocrática” (Cannadine, 1995: 21) que deste modo se protegia a si e ao seu modo de vida, contando com o
apoio implícito de vários governos, nomeadamente através do National Memorial Fund que permitiu a sua aquisição (Saunders,
1996: 25). Houve, no entanto, casos de propriedades históricas adquiridas sem garantia do financiamento necessário à sua
subsequente manutenção, tornando-se um pesado fardo para o NT, razão porque os chamados endowments (fundos para a
conservação) passaram a ser um pré-requisito para aquisições posteriores, quer vindos dos proprietários, do Estado ou através
de campanhas públicas (Cadogan, 1995: 130).
48
Neste país, mais de 2.000 edifícios, entre palácios, castelos e fortalezas (incluindo mobiliário e terras circundantes) foram
confiscados e declarados propriedade do Estado, entre 1945-47, acusando de traição os seus proprietários. Alguns palácios e
48
Património na Europa
Na sequência da revolução de 1989 (com a queda do muro de Berlim e o consequente colapso
desses regimes), várias leis foram preparadas para restituir os bens confiscados aos seus antigos
49
proprietários, verificando-se no entanto graves deficiências legais (Mzykovà, 1993) .
2.1.3 Protecção legal e responsabilidade pública
Para além de diferenças históricas significativas quanto às características e estado actual do
património, as políticas culturais no espaço europeu diferem significativamente de país para país no
que respeita às medidas de protecção, de acordo com uma legislação mais ou menos restritiva ou
uma administração pública mais ou menos centralizada. De facto, embora a União Europeia se tenha
empenhado na construção de uma identidade europeia e, no campo do património cultural, esse
esforço se tenha traduzido em vários programas comunitários de apoio ao estudo, divulgação e
comparação de politicas nacionais, a realidade é que estas políticas apresentam ainda diferenças
significativas quanto ao papel do Estado, aos modelos de protecção e à importância política e
económica deste sector cultural.
Países como Portugal ou França, por exemplo, apresentam um modelo de actuação patrimonial
centralizado na estrutura da administração central, ao contrário de países como Itália ou Espanha,
onde a autonomia regional, dilui a responsabilidade central. Este facto é igualmente sentido ao nível
do investimento público na defesa e valorização do património, tornando difícil a comparação
europeia dos gastos per capita, como salienta um interessante estudo sobre o investimento público e
privado no património cultural espanhol (Hierro e Fernandez, 2004), a propósito da sua
contextualização europeia.
Em particular, os critérios de classificação divergem bastante entre os vários países, o que se traduz
numa diferença significativa entre o número de imóveis classificados em cada país, nomeadamente
50
entre o Reino Unido ou a Alemanha, e os restantes países . De facto, embora a Itália seja
considerada o ‘museu da Europa’, com quase 5 milhões de bens culturais catalogados, os seus
65.000 imóveis classificados (tutelati) ficam muito aquém do vasto universo de meio milhão de bens
culturais legalmente protegidos no Reino Unido, ou sequer dos 1,3 milhões de bens culturais
51
classificados na Alemanha .
No Reino Unido, apesar de em 1945 quase não existirem imóveis classificados, à excepção de
alguns bens arqueológicos (Saunders, 1996: 6), o sistema de protecção legal posteriormente
desenvolvido ao longo de meio século, deu origem a um dos maiores universos patrimoniais
classificados, a nível mundial: os referidos 500.000 imóveis classificados e 9.000 conjuntos urbanos
protegidos – conservation areas. Alguns mecanismos legais contribuem para um crescimento quase
espontâneo do parque histórico legalmente protegido como, por exemplo, o facto de qualquer igreja
respectivas quintas foram abertos ao público, mas a maioria foi entregue para fins agrícolas (quintas do Estado), hospitalares e
lares de idosos, obrigando a importantes obras de adaptação a fins sanitários ou sociais (Mzykovà, 1993: 24-27).
49
Aos proprietários foi dado um prazo de 6 meses apenas para localizarem os bens mobiliários (dispersos pelo país) e em
alguns casos verificou-se mesmo a necessidade de reformular a lei, que entre outros aspectos, defendia a impossibilidade de
devolver propriedades com menos de 250 hectares com o argumento de que uma restituição a esta escala dificilmente poderia
garantir a independência económica do conjunto patrimonial.
50
Face a outros parceiros europeus onde, em média, o processo de classificação de um imóvel demora dois anos, o sistema
inglês é “mais rápido e eficiente, mas também menos justo e democrático” (Thurley e Coxen, 2005: 16), não contemplando, por
exemplo, o contacto prévio com o proprietário.
51
Na publicação anual do ICOMOS sobre património mundial em risco (2001-2002), o relatório nacional alemão indica cerca
de um milhão de imóveis classificados neste país (site ICOMOS). Num artigo publicado três anos mais tarde, os autores
(Thurley e Coxen, 2005: 16) indicam, por seu turno, um total de 1,3 milhões de imóveis protegidos na Alemanha.
49
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POLÍTICAS DE SUSTENTABILIDADE ECONÓMICA
ou casa histórica anterior ao século XVII ser automaticamente classificada, bem como ser o único
país da Europa onde o proprietário não é consultado durante o processo de classificação, nem pode
apelar contra esta decisão (Thurley e Coxen, 2005: 16). Por outro lado, os limites temporais dos
critérios de classificação são também mais abrangentes, contemplando claramente a produção
arquitectónica contemporânea como atesta o edifício de escritórios Willis Faber and Dumas (Ipswich)
desenhado por Sir Norman Foster em 1977 e classificado como Grade I em 1991, tornando-se no
mais recente edifício classificado em Inglaterra.
Neste aspecto, Portugal segue o mesmo pressuposto de valorização da produção arquitectónica
contemporânea, com a classificação do Centro Cultural de Belém em 2002, um projecto de Vittorio
Gregotti e Manuel Salgado, construído dez anos antes. Já no caso de França, existe uma restrição à
classificação de edifícios contemporâneos, devido a uma tradição das autoridades francesas em não
classificar um imóvel enquanto o seu autor for vivo (Benhamou, 2004: 5 e 13), à semelhança da
legislação italiana que, para além da obrigatoriedade de o autor não ser vivo, prevê a protecção
pública apenas para edifícios de interesse artístico, histórico ou arqueológico, com mais de 50 anos
52
de existência .
Relativamente às classificações, importa ainda referir uma outra característica que distingue as
diferentes políticas nacionais. Em França, a classificação de um imóvel de reconhecido valor cultural
53
implica uma comparticipação financeira por parte do Estado na sua conservação . Este aspecto é
particularmente importante porque, como salienta Françoise Benhamou (2004: 3), existe uma
diferença entre inventariar ou classificar um imóvel pois, na distinção entre dois níveis de protecção, a
administração, para além de critérios estéticos ou culturais, tem que ter em conta as suas
consequências económicas. Deste modo, a proporção média de imóveis inventariados em França,
relativamente ao total de imóveis classificados, é cerca de dois terços, variando conforme a região
(entre os 64% e os 96%), sendo de 75% em Paris. Assim, em França, a evolução do parque histórico
sob protecção legal ocorre a um ritmo anual de 1%, o que, se por um lado se justifica pela sua
significativa dimensão, por outro traduz a importância em manter uma política cultural financeiramente
sustentável.
54
O mesmo se passa em países como a Bélgica (Cayseele e Meerbeeck, 2001: 67), com um
crescimento anual do parque histórico protegido de 3,75%, durante a década de 1990, onde (à
semelhança da Holanda) também existe uma relação directa entre protecção legal e direito a
52
Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, Art. 12 - Verifica dell’interesse culturale, alínea 1 (2004: 11).
Em rigor, a lei francesa permite aos proprietários privados beneficiarem de subsídios públicos, embora a classificação não
implique necessariamente uma comparticipação financeira do Estado. Porém, como nota Yann Gaillard (2002: 155-156), “tratase de uma possibilidade entendida como um direito” cuja crença generalizada está na base da inflação classificativa. Para os
monumentos classificados, os subsídios podem ir até 50% do total do custo do restauro e o proprietário pode deduzir do seu
rendimento tributável o montante das despesas em que directamente incorre, até um certo limite. O mesmo princípio aplica-se
aos imóveis inventariados, embora com condições menos favoráveis (Greffe, 2007: 19).
54
Na Bélgica, as autoridades da região Bruxelas-Capital apoiam financeiramente a conservação do património classificado
segundo o tipo de intervenção, de acordo com as condições legalmente enquadradas pela Lei de 30 de Maio de 1996. Para
acções de manutenção, a região pode apoiar até 40% dos custos legalmente previstos. Para restauro o valor é de 25%,
podendo atingir os 40% em condições excepcionais, e para estudos preliminares é de 25%. Adicionalmente, as autoridades
locais podem disponibilizar apoio financeiro para acções de conservação de imóveis classificados no seu território, com o limite
de 15% do total dos custos legalmente permitidos, desde que não acumuláveis com os subsídios regionais. No caso da região
Flamenga, as condições de atribuição de auxílio financeiro são idênticas às da região Bruxelas-Capital, embora com limites
definidos (até 40% para valores até 15.000 euros e 25% para valores entre 15.000 e 30.000 euros). Paralelamente, a
comparticipação regional pode variar, consoante a natureza da propriedade, com valores até 40% para edifícios privados e
entre 60% a 90% para edifícios públicos. Finalmente, o caso particular de moinhos, de edifícios sem qualquer benefício
económico e de associações com monumentos abertos ao público, podem beneficiar de uma comparticipação até 80% dos
custos de conservação (CoE/Herein, 2003).
53
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Património na Europa
subsídios, levantando a questão da inevitabilidade, a curto prazo, da desclassificação de imóveis
históricos a fim de evitar um excessivo peso das contribuições financeiras públicas com a sua
conservação. Como refere Benhamou (1998: 75), a propósito do apoio financeiro estatal, a regulação
e os subsídios no sector patrimonial desempenham um papel central na evolução do património
protegido, funcionando como incentivos à procura de protecção legal por parte dos proprietários
particulares. Uma das soluções apresentadas (Gaillard, 2002: 188) assenta no limite anual de
classificações, que segundo este autor não deveria ultrapassar a meia centena. Já no caso Italiano,
as intervenções em imóveis de propriedade particular podem contar com a participação financeira do
Estado até 50% do valor apenas nos casos de relevância cultural ou utilização pública, mediante uma
55
avaliação feita pela entidade patrimonial .
2.1.4 Sustentabilidade das políticas patrimoniais
Na perspectiva de maior eficiência das políticas patrimoniais, o CoE havia já alertado na Carta de
Amesterdão, em 1975, para uma maior atenção ao financiamento público do património privado: “É
necessário conceber métodos que permitam avaliar os custos acrescidos derivados das imposições
dos programas de conservação. Na medida do possível, será necessário dispor de meios financeiros
adequados para ajudar os proprietários a suportar, estritamente, os encargos adicionais com
trabalhos de restauro que lhes são impostos”. Neste sentido, alguns autores sugerem uma solução de
compromisso entre direitos e obrigações do cidadão e do Estado face ao património classificado
(Cayseele e Meerbeeck, 2001: 70-71):
Se o proprietário não ocupasse um monumento, ele ou ela estariam a ocupar outro edifício sem valor
público. O proprietário teria, sem hesitação, que pagar a manutenção de tal edifício, uma vez que este
seria o único modo de continuar a beneficiar da sua utilização. Assim, é apenas expectável que o
proprietário de um monumento tenha que pagar a mesma quantia que ele ou ela teriam de suportar pela
manutenção da melhor alternativa possível ao monumento. A diferença pode ser calculada e depende
exclusivamente das características particulares do monumento. Apenas os custos adicionais da
conservação, decorrentes do facto de a estrutura ser um monumento, devem ser suportados pelo
governo.
A questão é a sustentabilidade das políticas patrimoniais, no médio e longo prazo, dependentes do
financiamento público, aspecto que começa a marcar a agenda patrimonial em vários países a partir
de meados da década de 1990, em paralelo com uma maior atenção à dimensão económica do
património e a novas formas de financiamento, em particular, através de parcerias público-privadas.
No caso particular de França, onde – como já referido – o acto de classificação reconhece
implicitamente a comparticipação financeira do Estado na conservação da propriedade privada, um
relatório informativo sobre o controle financeiro no campo da protecção do património, apresentado
ao Senado Francês (Gaillard, 2002: 29), refere explicitamente a insustentabilidade financeira das
medidas de protecção patrimonial (classificações e inscrições) sem o necessário ajuste do
financiamento público consagrado a esse fim, fazendo notar os custos implícitos em matéria de
benefícios fiscais e direitos a subvenções estatais. Uma das recomendações do relatório aponta para
a necessidade de um novo procedimento prévio no processo de classificação de imóveis históricos,
de modo a que “os pedidos de protecção sejam baseados, nomeadamente para o património do
século XX, numa descrição normalizada do monumento em bases compatíveis com o inventário
55
Em Itália, a legislação permite que o Ministro da tutela determine a possibilidade da visita pública a um edifício classificado,
em posse privada, sem que o Estado tenha comparticipado financeiramente na sua conservação (Graziani, 1987: 14-16).
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POLÍTICAS DE SUSTENTABILIDADE ECONÓMICA
geral, de uma avaliação aprofundada da sua condição física, bem como de um estudo do impacto
financeiro da medida para as finanças públicas” (Gaillard, 2002: 21).
Françoise Benhamou (2004) sugere uma hipótese com vista a aligeirar o fardo público, que se baseia
no efeito da classificação sobre o valor imobiliário de imóveis históricos, reconhecendo que a
designação de ‘imóvel classificado’ pode ter um impacto positivo na sua valorização de mercado.
Benhamou questiona deste modo a imposição ao erário público de uma comparticipação financeira
activa (subsídios) ou passiva (dedução nos impostos), quando existe uma mais-valia de mercado
para o proprietário.
Paralelamente, assiste-se a uma crescente dimensão do parque histórico protegido, decorrente de
uma noção de património cada vez mais abrangente, contemplando novas categorias patrimoniais
que ultrapassam o universo dos monumentos históricos, museus e colecções, para incluir uma nova
56
dimensão (dos saberes, das tradições e das linguagens) designada por património intangível .
Consequentemente, a responsabilidade pública amplia o seu campo de actuação e o património
construído encontra cada vez maior concorrência noutras categorias patrimoniais. Como notou o
antigo Ministro da Cultura Francês, Jack Lang (1992: 7): "Acreditámos durante muito tempo que
apenas os edifícios monumentais era portadores da marca do poder, da sua história e das suas
obras, sendo dignos de figurar no inventário e, portanto, de protecção. A pesquisa científica, os
modos de vida, as aspirações sociais, estenderam a noção de património". No caso do património
construído, em particular o património arquitectónico, a constante especialização em universos
tipológicos, tecnológicos, regionais ou temáticos (arquitectura moderna, vernacular, industrial, polar,
etc.) revela cada vez mais imóveis dignos de atenção, avolumando o trabalho contínuo dos
inventários nacionais (Cherry, 2005).
57
Serge Antoine, responsável pelo grupo de trabalho Mission «Patrimoine 2000» , do Ministério da
Cultura Francês, coloca a questão de modo inquietante (1988: 18):
Todos os dias que passam, um património nasce: o património contemporâneo de que, um dia, uma
parte será reconhecida como «património histórico». Este reconhecimento é difícil, uma vez que implica
uma escolha, não apenas sobre a qualidade da obra, o seu significado, o seu testemunho de um
período, mas também sobre a estratégia de protecção: não se pode, com efeito, tudo proteger, tudo
inscrever no «inventário dos sítios» (medida que protege os sítios) ou tudo «classificar» (o que induz
encargos para a colectividade pública, o Estado neste caso). Cada ano, bom ou mau ano, mais de 400
elementos do património são inventariados; mais de 100 são classificados. Para onde nos dirigimos?
Em casos como o francês, a insustentabilidade das políticas patrimoniais não se coloca apenas do
ponto de vista da falta de meios face às responsabilidades actuais, mas também na dificuldade de um
planeamento eficiente face às responsabilidades futuras, decorrentes de um universo cada vez maior
e de orçamentos cada vez menos ajustáveis. Se, do lado da despesa, a questão se coloca do ponto
de vista da sua contenção, do lado da receita, a procura de novas fontes de financiamento torna-se
inevitável.
56
O património intangível, ou imaterial, é reconhecido pela UNESCO pelo seu valor universal, consagrado em formas de
expressão populares e tradicionais, como as tradições orais, a música, a dança, os rituais ou a mitologia, os conhecimentos e
as práticas sobre a natureza ou o artesanato tradicional.
57
Em 1987, Serge Antoine (presidente da Fundação Claude Nicolas Ledoux) foi encarregado pelo Ministro da Cultura Francês,
de presidir ao grupo de trabalho Mission «Patrimoine 2000», com o objectivo de produzir um trabalho de reflexão sobre o futuro
do património cultural Francês. Esse relatório, intitulado Promouvoir le patrimoine français pour l'an 2000 (CNMHS, 1987), está
na base do artigo citado (Antoine, 1988: 17-30).
52
Património na Europa
2.2 Análise do património noutros países europeus
2.2.1 Universo classificado
Apesar de partilhar uma mesma matriz histórica e cultural, o legado patrimonial europeu sobreviveu
de modo diferenciado de país para país, em virtude de uma maior ou menor responsabilidade
colectiva assumida na sua preservação em diferentes épocas, e apresenta hoje características de
dimensão e variedade tipológica distintas.
Quadro 2.1 – Dados territoriais, demográficos, económicos e patrimoniais de Portugal
Valores
Unidade
Ano
Fonte
Área do território:
92.152
km2
2003
INE
População total:
10.407.500 hab.
2003
Eurostat
Densidade populacional:
113
hab./km2
2003
Eurostat
Produto Interno Bruto:
130.448
milhões euros
2003
CGE
PIB per capita:
16.000
PPS/hab.
2003
Eurostat
Ranking do turismo mundial:
16º destino (ordem)
2003
OMT
Gasto público no património:
0,08
% PIB
2003
CGE/INE
Património inventariado:
19.243
bens imóveis
2005
DGEMN
Património classificado:
4.659
bens imóveis
2005
IPPAR
Património mundial:
13
inscrições
2005
UNESCO
PPS – Purchasing Power Standard.
Nota: O valor indicado para o gasto público no património foi anteriormente explicado nos pontos 1.4.2 e 1.4.3.
Por estas razões, importa contextualizar as características do património cultural português face ao
universo patrimonial de alguns dos principais países europeus. Resumidamente, pode-se afirmar que
Portugal (Quadro 2.1) possui um universo patrimonial na ordem dos 24.000 bens imóveis
inventariados (dados de 2005), um quinto dos quais legalmente protegido (classificado) e
maioritariamente (aproximadamente 55%) na posse do Estado. Trata-se de dois dados,
frequentemente invocados para justificar a condição física do edificado histórico em Portugal: a sua
dimensão e a parcela de responsabilidade pública pela sua salvaguarda, que se traduz no resultante
encargo financeiro.
De facto, a avaliação das políticas patrimoniais em Portugal passa, regra geral, pela assumpção à
priori destas duas premissas como verdadeiras: o património é grande e o investimento é pequeno.
Contudo, não é possível confirmar a validade destas afirmações sem comparar a situação portuguesa
com a de países com os quais Portugal partilha uma herança histórica e cultural, e um parque
edificado com características construtivas e tipológicas semelhantes.
2.2.1.1 Espanha
Em Espanha, na sequência da Constituição de 1978, a responsabilidade pública pelo sector da
Cultura encontra-se repartida por três níveis administrativos: a Administração Central do Estado, a
Administração Autónoma (17 Comunidades Autónomas e duas cidades com Estatuto de Autonomia,
Ceuta e Melilla) e a Administração Local (com 8.108 municípios). Apesar de o desenvolvimento das
políticas culturais espanholas se encontrar centrado na actuação do Ministério da Cultura (ao nível
53
2
2
Conservação do Património
POLÍTICAS DE SUSTENTABILIDADE ECONÓMICA
central), a natureza autonómica do território dá origem a um “modelo concorrencial” entre os
diferentes níveis administrativos, cuja coordenação nem sempre é eficaz, pese embora o sector do
património ser precisamente aquele em que a acção conjunta das distintas administrações melhor
58
funcionou, nas últimas duas décadas .
Quadro 2.2 – Dados territoriais, demográficos, económicos e patrimoniais de Espanha
Valores
Unidade
Ano
Fonte
Área do território:
505.124
km2
2002
INE
População total:
41.550.600
hab.
2003
Eurostat
Densidade populacional:
82
hab./km2
2003
Eurostat
Produto Interno Bruto:
780.557
milhões euros
2003
Eurostat
PIB per capita:
20.900
PPS/hab.
2003
Eurostat
Ranking do turismo mundial:
2º destino
(ordem)
2003
OMT
Gasto público no património:
0,04
% PIB
2001
Património inventariado:
---
---
Património classificado:
14.359
bens imóveis
2003
INE
Património mundial:
38
inscrições
2005
UNESCO
---
Hierro, 04
---
PPS – Purchasing Power Standard.
Nota: O valor indicado para o gasto público no património espanhol (Hierro e Fernàndez, 2004) é abordado adiante no ponto 4.1.4.5.
A descentralização das competências do Estado, repercute-se ao nível do financiamento público das
políticas culturais, verificando-se um progressivo protagonismo da administração local (mais de 50%
do total do gasto público em cultura), face ao governo central. Em 2003, a Administração Central do
Estado foi responsável por 795 milhões de euros (0,11% do PIB), as Comunidades Autónomas por
1.218 milhões de euros (0,16% do PIB) e os Municípios por 2.646 milhões de euros (0,36% do PIB).
A nível nacional estes valores apontam para um total de 4.659 milhões de euros de investimento
público no sector da cultura, equivalente a 0,63% do PIB espanhol (INE, 2005b).
Os dados conhecidos (CoE/ERICarts, 2007) respeitantes apenas ao investimento cultural da
administração central espanhola em 2003, indicam que o sector do património histórico se situou em
terceiro lugar nas prioridades governativas (a seguir aos Museus e às Actividades Desportivas),
representando 13% do total do investimento público central na Cultura, no montante de 106,2 milhões
de euros. Quanto ao financiamento privado das actividades culturais (mecenato cultural), importa
referir o caso particular das Cajas de Ahorro, instituições financeiras sem fins lucrativos, cuja
contribuição para as actividades culturais (no âmbito da sua responsabilidade social) decorre dos
próprios estatutos jurídicos. Em 2002, as Cajas de Ahorro espanholas contribuíram com 476,2
milhões de euros para actividades culturais, no contexto das quais o património histórico é
particularmente beneficiado. O estudo sobre o investimento público e privado no património cultural
espanhol (referente a 2001), desenvolvido no âmbito das actividades de mecenato cultural da Caja
Madrid (Hierro e Fernández, 2004), permite situar o investimento total nacional em 0,27% do PIB.
58
Em matéria de Cultura, os mecanismos de coordenação entre a Administração Central e as Comunidades Autónomas têm
tido uma eficácia variável: a “Conferência Sectorial de Cultura reuniu-se uma vez durante a III Legislatura (1986-1989), duas
vezes na IV (1989-1993) e na V Legislatura (1993-1996) e nenhuma nas mais recentes (1996-2004)”. Actualmente, para o
sector do património cultural, esta coordenação faz-se por intermédio do Consejo del Patrimonio (CoE/ERICarts, 2007).
54
Património na Europa
Merece ainda especial referência, o mecanismo de financiamento das actividades culturais em
Espanha, conhecido como 1% cultural, que obriga a que todas as obras públicas financiadas total ou
parcialmente pelo Estado (com valor superior a 601.012 €), contribuam com 1% do valor da
empreitada para o financiamento de trabalhos de conservação do património histórico espanhol ou
para o fomento da criatividade artística. Entre 1996 e 2003, no âmbito do 1% cultural, o Ministério do
Fomento destinou quase 250 milhões de euros para estas actividades que, na prática, são aplicados
quase exclusivamente ao património histórico-artístico (CoE/ERICars, 2004: 39).
Apesar da prioridade política dada ao património cultural, quer ao nível dos benefícios fiscais, quer ao
nível do investimento público, a dimensão do parque histórico classificado apresenta valores
reduzidos face à importância histórica e cultural de Espanha (o país com o maior número de
inscrições na lista do património mundial) e à sua realidade territorial, demográfica e económica
(Quadro 2.2). A partir de 1975, com a instauração da democracia parlamentar, a cultura tornou-se
prioritária nas políticas governativas e passou por um período de “amadurecimento acelerado” a fim
de se adaptar ao modelo definido na Constituição de 1978.
Em meados da década de 1980, surge o enquadramento legal através da Lei nº16/1985, de 25 de
Junho, conhecida como Ley del Patrimonio Histórico Español. Durante a década de 1990 (MECD,
2002: 4), a variação do número de imóveis classificados foi de 47,1%, um salto significativo no parque
histórico protegido, totalizando 13.360 ‘bienes inmuebles de interés cultural (inscritos)‘ e 3.034 ‘bienes
muebles de interés cultural‘, em 1999. Neste período, o crescimento do parque histórico protegido
corresponde a um ritmo anual muito significativo, cerca de 476 bens imóveis, que diminui nos anos
seguintes (2000-2004) para uma média de 229 bens imóveis classificados por ano. Em 2003 (INE,
2005b), o número total de edifícios classificados em Espanha situava-se nos 14.359, repartidos pelas
categorias de monumento (86,6%), zona arqueológica (6,0%), conjunto histórico (5,6%), sítio histórico
(1,1%) e jardim histórico (0,6%).
2.2.1.2 França
Desde que André Malraux criou um Ministério da Cultura, em 1959, que os sucessivos governos
franceses têm incentivado a descentralização administrativa das políticas culturais, concedendo maior
autonomia e recursos à administração regional e local, no âmbito da divisão geográfica do país em 96
regiões (départements) e 36.500 municípios. Em particular durante a década de 1980, coincidente
com o período em que Jack Lang foi Ministro da Cultura (1981-1986 e 1988-1993), verificou-se um
significativo desenvolvimento das políticas culturais – contando com o apoio directo do Presidente da
República, François Mitterrand, nos chamados Grands Projects (Ópera da Bastilha, Arco da Defense,
o Grand Louvre, etc.) – e um importante reforço do orçamento do Ministério da Cultura que, em 1981,
foi de 2,6 biliões de francos. No ano seguinte duplicou e continuou a crescer ao longo da década,
correspondendo a 13,8 biliões de francos em 1993 (quase 1% do orçamento público) e excedendo
1% do Orçamento do Estado em 2002.
Em 2003, o orçamento do Ministério da Cultura situou-se nos 2.480 milhões de euros, o equivalente a
0,16% do PIB e uma comparticipação de 41,90 € per capita (Mini chiffres clés, 2004). Ao património,
representado pela Direction de l’Architecture et du Patrimoine (DAPA), coube um financiamento
público de 394,3 milhões de euros (um aumento de 5,6% face a 2002), repartidos pelo ensino da
arquitectura, a conservação do património e o projecto da Cité de l’architecture et du patrimoine.
Tendo em conta os dados apresentados no relatório anual de 2003, presume-se que ao património
construído correspondam 81,5% do orçamento do DAPA, num total de 321,3 milhões de euros (dos
quais 266,3 milhões de euros em despesas de investimento).
55
2
2
Conservação do Património
POLÍTICAS DE SUSTENTABILIDADE ECONÓMICA
Quadro 2.3 – Dados territoriais, demográficos, económicos e patrimoniais de França
Valores
Unidade
Ano
Fonte
Área do território:
550.000
km2
2002 Insee
População total:
59.635.000 hab.
2003 Eurostat
Densidade populacional:
108
hab./km2
2003 Eurostat
Produto Interno Bruto:
1.585.172
milhões euros 2003 Eurostat
PIB per capita:
23.700
PPS/hab.
2003 Eurostat
Ranking do turismo mundial:
1º destino
(ordem)
2003 OMT
Gasto público no património:
0,05
% PIB
2003 DEPS
Património inventariado:
158.000
bens imóveis
2002 Gaillard
Património classificado:
41.820
bens imóveis
2003 DEPS
Património mundial:
30
inscrições
2005 UNESCO
PPS – Purchasing Power Standard.
No início da década de 1980 foram criadas estruturas regionais do Ministério da Cultura – 26
Directions régionales des affaires culturelles (DRAC) – e o investimento da administração regional e
local tem também vindo a aumentar, representando em 2002, 60% do financiamento público total
(CoE/ERICarts, 2007).
Em França, existem duas bases de dados a cargo do Ministère de la Culture, que registam os bens
culturais classificados: a Mérimée que, em 2002, possuía 158.000 referências ao património imóvel, e
a Palissy que, no mesmo ano, reunia 235.000 referências ao património móvel (Gaillard, 2002: 57).
59
Segundo a lei de 31 de Dezembro de 1913 , existem duas categorias de protecção legal do
património cultural francês (Culture et Communication, 1981: 54): a classificação de edifícios
históricos (monuments classés) cuja conservação apresenta um interesse público, do ponto de vista
da história ou da arte, e a inventariação de imóveis (monuments inscrits) que, sem justificar a sua
classificação imediata, apresentam um interesse suficiente para tornar a sua preservação “desejável”,
sendo estes últimos inscritos no Inventaire supplémentaire. Adicionalmente existe um Inventaire
général para os imóveis inventariados.
Em 1998, o universo patrimonial francês registava uma evolução de 64 medidas de classificação e
409 inscrições no inventário suplementar, num total 473 medidas de protecção anuais,
correspondendo a um parque protegido de 40.467 bens imóveis, dos quais 13.982 classificados e
26.485 inventariados (CoE/Herein, 2003). Quanto ao património paisagístico (englobando parques,
jardins, espaços naturais e zonas do território com a marca do homem), o número total em 1998 era
de 2.700 sítios classificados e 5.100 sítios inventariados. Os sítios classificados cobriam 1,5% do
território nacional e registavam um ritmo anual de 20 classificações (Ministére de la Culture, 2005).
Entre 1998 e 2003, o universo de imóveis protegidos evoluiu 2,55%, para um total de 41.526 bens
60
protegidos, dos quais 14.130 monumentos classificados e 27.396 monumentos inventariados ,
acrescentando-se ainda 96 conjuntos urbanos protegidos (Secteurs sauvegardés), 400 ZPPAUP
(Zone de Protection du Patrimoine Architectural, Urbain et Paysager) e 625 em estudo.
59
Não deixa de ser curioso que o principal diploma legal sobre o sector do património cultural francês, seja uma lei com quase
um século de existência, razão porque, no relatório apresentado ao Senado, Yann Gaillard se refere à própria lei como um
“monumento histórico legislativo” (2002: 182).
60
Os dados finais, relativos ao ano de 2003 (Mini chiffres clés de la culture 2005) indicam um universo de 41.820 monumentos
protegidos, dos quais 34% classificados (classés) e 66% inventariados (inscrits).
56
Património na Europa
Apesar do significativo trabalho de catalogação e estudo dos bens culturais franceses (Quadro 2.3),
progredindo à razão de cerca de 10.000 registos anuais, existe a noção de que o universo
classificado representa apenas uma pequena parte do património cultural, “cuja dificuldade é
precisamente a indeterminação das fronteiras do conjunto” (Greffe, 1990: 21). Em 2001 (altura em
que o inventário geral contava cerca de 122.800 edifícios e 142.130 objectos culturais), estimava-se
que o universo real fosse 10 vezes superior ao total de bens inventariados, apontando para um total
de 2,5 milhões de bens culturais (Gaillard, 2002: 56).
2.2.1.3 Itália
No contexto das políticas culturais italianas, o património cultural sempre constituiu um campo de
particular intervenção pública, dada a sua excepcional riqueza histórico-artística e o seu papel
agregador de um Estado relativamente recente (Quadro 2.4), reunificado em 1860. Apesar do
significativo desenvolvimento das políticas culturais, ocorrido nas décadas de 1920 e 1930 (durante a
ditadura de Mussolini), durante as quais Itália foi um dos primeiros países a ter um Ministério
exclusivamente dedicado a assuntos culturais e se criaram as principais leis e instituições culturais
actuais, após a 2.ª Guerra Mundial, a Constituição Italiana de 1947 dividiria a responsabilidade
cultural por várias tutelas ministeriais, enfraquecendo o sector cultural.
A partir da década de 1970 (em particular após a Regionalização em 1971), as políticas culturais
italianas conhecem um significativo desenvolvimento, impulsionadas pelo esforço de
descentralização, pelo dinamismo da administração regional e local e pela criação (ao nível central)
de um Ministério dos Bens Culturais (com a tutela dos museus, monumentos, bibliotecas, arquivos,
instituições culturais e edição de livros), evidenciando a primazia do património no contexto da
cultura, em detrimento de outros sectores culturais (CoE/ERICarts, 2007). As responsabilidades pelo
61
património cultural dividem-se por quatro níveis administrativos , o Estado, as Regiões, as Províncias
e os Municípios, embora existam, no contexto das 20 Regiões italianas, cinco regiões autónomas
(Sicília, Trentino, Alto Adige e Valle d’Aosta) com total responsabilidade pelo seu património cultural e
quinze regiões ordinárias, com relativa autonomia legislativa e financeira neste sector.
Quadro 2.4 – Dados territoriais, demográficos, económicos e patrimoniais de Itália
Valores
Unidade
Ano
Fonte
Área do território:
301.338
km2
2002
Eurostat
População total:
57.321.100 hab.
2003
Eurostat
Densidade populacional:
190
hab./km2
2003
Eurostat
Produto Interno Bruto:
1.300.929
milhões euros
2003
Eurostat
PIB per capita:
22.800
PPS/hab.
2003
Eurostat
Ranking do turismo mundial:
4º destino
(ordem)
2003
OMT
Gasto público no património:
0,07
% PIB
2001
Hierro, 04
Património inventariado:
2.074.962
bens imóveis
2001
ICCD
Património classificado:
65.000
bens imóveis
2003
ICCD
Património mundial:
40
inscrições
2005
UNESCO
PPS – Purchasing Power Standard.
61
Com a substituição da anterior Lei nº 1089/1939 pelo Codice dei beni culturali e del paesaggio (2004), a tutela do património
cultural cabe ao Estado e a valorização às Regiões (Devolution).
57
2
2
Conservação do Património
POLÍTICAS DE SUSTENTABILIDADE ECONÓMICA
A colaboração entre os diferentes níveis administrativos verifica-se sobretudo ao nível de acordosprograma celebrados entre o Estado e as Regiões. No período entre 1999 e 2005, o Ministério dos
Bens Culturais e oito Regiões (entre as quais algumas detentoras de importante património, como a
Lombardia, Piemonte, Toscana, Lazio e Campania) acordaram um investimento de 700 milhões de
euros, para cerca de 269 projectos culturais, sobretudo no campo do património cultural. Não
obstante a partilha de responsabilidades e o co-financiamento das políticas patrimoniais, a
extraordinária dimensão do legado cultural italiano constitui um pesado fardo financeiro para o erário
público, que constitui o principal financiador das actividades culturais. Em 2000, o Estado foi o
principal contribuinte do sector da cultura com 50% do total, seguido dos Municípios (31,6%), das
Regiões (15,2%) e das Províncias (3,2%).
Em 2003, o orçamento do Ministero per i Beni e le Attività Culturali (MiBAC) ter-se-á situado nos
2.113 milhões de euros (0,16% do PIB), correspondendo a uma contribuição de 37 euros per capita.
Em termos sectoriais, o património cultural (património construído, museus, arquivos e bibliotecas)
representa a prioridade das políticas culturais italianas, em termos orçamentais, com 45,6% do total
(dados de 2000), repartidos pelos vários níveis da administração (CoE/ERICarts, 2007). O
investimento na conservação e valorização dos bens arquitectónicos, arqueológicos e paisagísticos
representou (dados de 2000, disponíveis apenas para a Administração Central) cerca de 42% do
total, no valor de 1.469 milhões de euros. Sob a responsabilidade do MiBAC, importa acrescentar a
contribuição do Ministero dell’Economia, através da constituição, em 2004, da Società per lo sviluppo
dell’arte, della cultura e dello spettacolo S.p.A. (ARCUS), que passou a beneficiar de uma parte do
investimento público em infra-estruturas (entre 3% a 5%), destinada ao financiamento de bens e
actividades culturais de relevo (54 milhões de euros em 2004).
Outra fonte de financiamento do património cultural advém do mecanismo designado por ‘otto per
mille’, que consiste na afectação de 8/1.000 do total da receita da Imposta sul reddito delle persone
fisiche (IRPEF), o equivalente ao IRS, a várias confissões religiosas (sobretudo à Igreja Católica) e ao
próprio Estado, segundo a preferência dos contribuintes. A quota-parte do Estado (cerca de 10% do
total) é parcialmente aplicada ao património cultural e, no ano de 2004, correspondeu a 20,5 milhões
de euros, dos quais 12,3 milhões de euros aplicados à conservação do património artístico
(Federculture, 2005).
O sector privado tem também sido estimulado, desde a década de 1980, a dar o seu contributo
através de várias leis do mecenato cultural, reservadas a empresas e com várias restrições legais, as
quais resultaram num fraco resultado. De facto, em 2003, o mecenato aplicado ao sector cultural em
Itália correspondeu a 35% do total nacional, com um valor aproximado de 550 milhões de euros.
Adicionalmente, as contribuições voluntárias de privados ou empresas, para efeitos de benefícios
fiscais, cifraram-se em 17,5 milhões de euros em 2003, dos quais 10% aplicados a bens culturais. À
semelhança de Espanha, o contributo das Fundações Bancárias é significativo e em 2003 ascendeu
a um total de 1.138 milhões de euros, dos quais 337 milhões de euros (30%) aplicados a actividades
culturais e, destes, 48% foram aplicados ao património arquitectónico (Federculture, 2005). Na
procura de novas fontes de financiamento, o governo italiano introduziu a Lotaria Nacional (Lei nº
662/1996), prevendo que uma parte das receitas fosse destinada ao MiBAC, para o financiamento da
conservação de bens culturais. Entre 1998 (o seu primeiro ano de funcionamento) e 2000, o Lotto
contribuiu com 450 milhões de euros, distribuídos por 206 projectos; no período 2001-2003, com 516
milhões de euros, distribuídos por mais de 200 projectos; e entre 2004-2006, com 445 milhões de
euros, 55% dos quais (332 M€) para projectos na área do património arquitectónico e arqueológico
(Federculture, 2005).
58
Património na Europa
De acordo como o Decreto legislativo nº 42/2004 (de 22 de Janeiro), conhecido como Codice dei Beni
Culturali e del Paesaggio 2004, o património cultural italiano é constituído por bens culturais – “as
coisas móveis e imóveis que (…) apresentam interesse artístico, histórico, arqueológico, etnoantropológico, arquivístico e bibliográfico” – e por bens paisagísticos – “imóveis e áreas (…)
constituindo expressão dos valores históricos, culturais, naturais, morfológicos e estéticos do
território”. A legislação italiana faz assim uma distinção diferente de outros países, no que respeita à
caracterização comum de parques e jardins históricos enquanto bens paisagísticos. A inclusão dos
bens paisagísticos no universo dos bens culturais (à semelhança do que se faz em Portugual) não se
enquadra no espírito da classificação italiana, que os insere por sua vez no âmbito do território,
considerando os bens paisagísticos como parte de uma entidade cultural mais vasta que se poderá
designar por paisagem.
É neste contexto que surge o Sistema Informativo Territoriale Ambientale Paiesaggistico (SITAP),
desenvolvido pela Direzione Generale per i beni architettonici e paesaggistici (DGBAP) desde o final
da década de 1980, que consiste numa base de dados geo-referenciados à escala nacional (sobre
base cartográfica militar a 1:25.000), onde se encontram identificadas as áreas paisagísticas (áreas
históricas, rios, cursos de água, gelo, zonas húmidas, uso do solo, terrenos agrícolas, bosques, áreas
vulcânicas e áreas arqueológicas) sujeitas a restrições legais (vincoli) decorrentes do seu interesse
público.
No que respeita ao inventário dos bens culturais italianos, este é primeiramente da responsabilidade
do Istituto Centrale per il Catalogo e la Documentazione (ICCD), com o apoio das regiões, auxiliado
pelo trabalho do Istituto Centrale del Restauro (ICR), no âmbito do projecto da Carta del Rischio del
Património Culturale. Em 2001, existiam 4.917.531 registos no Catalogo Generale del patrimonio
artistico e culturale (ICCD, 2006), dos quais 180.951 registos correspondentes à categoria de bens
arquitectónicos e paisagísticos, 1.894.011 a bens arqueológicos, 2.414.322 a bens histórico-artisticos
e demo-etno-antropológicos e 428.247 registos referentes a ‘outros bens’.
Neste contexto patrimonial, o conjunto dos bens arquitectónicos, arqueológicos e paisagísticos (o
património construído), num total de 2.074.962 registos inventariados, corresponde a 42,2% do total
de bens inventariados. Um estudo da Universidade ‘La Sapienza’ (citado em Morelli, 2003) sobre a
importância do turismo cultural em Itália, indica que o património construído italiano, no ano de 1999,
rondava os 191.100 bens imóveis, divididos em termos tipológicos por 95.000 igrejas monumentais,
40.000 fortalezas e castelos, 30.000 casas históricas, 20.000 centros históricos, 4.000 jardins
históricos e 2.100 áreas arqueológicas. Estes valores (com a devida salvaguarda de não constituírem
dados estatísticos oficiais) permitem sobretudo avaliar a diversidade e a riqueza patrimonial italiana,
bem como a sua caracterização tipológica.
Em rigor, segundo os dados da Direzione Generale per i Beni Architettonici e Paesaggistici relativos a
2003, o universo de bens legalmente protegidos (tutelati) é composto por cerca de 60.000 bens
arquitectónicos e 5.000 villas, parques e jardins históricos. Ao Estado italiano cabe a responsabilidade
directa pela gestão de um conjunto significativo de bens culturais e instituições, incluindo 270
museus, 225 monumentos, 351 sítios arqueológicos, 71 bibliotecas e 168 arquivos (CoE/ERICarts,
2007).
2.2.1.4 Inglaterra
O Reino Unido é composto pela Inglaterra, a Escócia, o País de Gales e a Irlanda do Norte. Dada a
autonomia política e administrativa variável de cada nação, existem órgãos próprios para a gestão do
59
2
2
Conservação do Património
POLÍTICAS DE SUSTENTABILIDADE ECONÓMICA
respectivo património cultural (Quadro 2.5): o English Heritage, a Historic Scotland, o Welsh Historic
Monuments (CADW) e o Environment and Heritage Service for Northern Ireland. Para a comparação
entre as diferentes realidades patrimoniais europeias, a presente análise limita-se à mais importante
das quatro nações: a Inglaterra.
A política cultural em Inglaterra (Quadro 2.6) é marcada pelo debate na década de 1940, sobre o
papel do sector público no financiamento das actividades artísticas, dando origem a um organismo
designado por Council for the Encouragement of Music and the Arts (CEMA), que veio a ser presidido
pelo economista John Maynard Keynes. O reconhecimento do importante papel do governo na
promoção das artes, levou a que, em 1946, o CEMA evoluísse para o Arts Council of Great Britain,
que se manteve na dependência do Tesouro (Finanças) até 1965, altura em que transitou para o
novo Department of Education & Science (CoE/ERICarts, 2004).
Quadro 2.5 – Património construído classificado no Reino Unido (2003)
Bens
arquitectónicos
Bens
arqueológicos
Bens
paisagísticos
Conservation
areas
Património
mundial
Inglaterra
Escócia
País de Gales
Irlanda do Norte
371.591
47.000
30.000
8.500
36.117
7.500
4.000
1.650
1.563
329
372
150
9.080
660
513
58
15
4
2
1
Totais:
457.091
49.267
2.414
10.311
22
Nação
Nota: Existem mais três inscrições na lista do património mundial, nos territórios ultramarinos britânicos (Overseas Territories).
Fontes: Heritage Counts 2003 (EH, 2003), Historic Scotland Corporate Plan 2003-06 (HS, 2003), EHS Annual Report 2003-04 (EHS, 2004) e
UK 2004 (ONS, 2003).
Durante a década de 1970, o debate centrou-se no tipo de sectores culturais que o Estado deveria
financiar e as autoridades locais começaram a desenvolver políticas culturais paralelas, sobretudo ao
nível do teatro e dos museus. Na década seguinte, surgiu o mecenato cultural (1984), através do qual
o Estado tentou assegurar novos mecanismos de financiamento das políticas culturais. A década de
1990 ficou marcada sobretudo por uma reavaliação estratégica das políticas culturais públicas,
através da criação do Department of National Heritage (1992) e a descentralização das competências
do Arts Council of Great Britain, através do Arts Council of England, do Scottish Arts Council e do Arts
Council of Wales (1994). Ao nível das fontes de financiamento da cultura, foi introduzida a Lotaria
Nacional, que se traduz num acréscimo significativo da contribuição do sector público. Em 1997, o
Department of National Heritage tomou a sua designação actual, Department for Culture, Media and
Sport (DCMS) e, apesar do aumento do investimento público na cultura, verificou-se uma redução do
número de organismos independentes no sector cultural, através de inúmeras fusões, entre as quais
(no sector patrimonial) a fusão da English Heritage e da Royal Commission on Historic Monuments of
England (RCHME), tomando o nome da primeira.
60
Património na Europa
Quadro 2.6 – Dados territoriais, demográficos, económicos e patrimoniais de Inglaterra
Valores
Unidade
Ano
Fonte
Área do território:
130.281
km2
2003
UK Stats
População total:
50.093.800 hab.
2003
UK Stats
Densidade populacional:
384
hab./km2
2003
UK Stats
Produto Interno Bruto (a):
1.598.172
milhões euros
2003
Eurostat
PIB per capita (a):
25.500
PPS/hab.
2003
Eurostat
Ranking do turismo mundial:
6º destino
(ordem)
2003
OMT
Gasto público no património:
0,06
% PIB
2003
DCMS
Património inventariado:
----
bens imóveis
2003
EH
Património classificado:
409.271
bens imóveis
2003
EH
Património mundial:
15
inscrições
2003
UNESCO
(a) – Dados relativos ao Reino Unido.
PPS – Purchasing Power Standard.
A execução das políticas culturais inglesas encontra-se repartida por três níveis institucionais: a
administração central, a administração local e um nível intermédio e autónomo do governo,
representado pelos Art Councils. Ao nível central, o DCMS constitui o mais importante organismo
público e o principal financiador da cultura em Inglaterra, cuja acção é complementada ao nível local
pelos municípios (local councils), nomeadamente no campo da museologia, das bibliotecas públicas e
do apoio às artes de representação (orquestras, teatro, ópera e companhias de dança). Apesar de
constituírem organismos independentes do governo, os Arts Councils são estruturas nacionais
publicamente financiadas, que promovem as actividades culturais através dos fundos públicos
distribuídos pelo DCMS e desenvolvem trabalhos de pesquisa e de estratégia das políticas culturais.
O Arts Council England, por exemplo, financia algumas das mais importantes instituições artísticas
nacionais como a Royal Opera, o Royal Ballet, o Birmingham Royal Ballet, a English National Opera,
a Royal Shakespeare Company, o Royal National Theatre e o South Bank Centre.
Em 2003, o DCMS dispôs de um orçamento de 4.022 milhões de libras e foi responsável por um
investimento público de 358,8 milhões de libras no campo do património arquitectónico e
arqueológico, a que se acrescentam 30,7 milhões de libras para os Royal Parks (DCMS, 2004: 67).
Adicionalmente, desde 1980, o National Heritage Memorial Fund (NHMF) constitui uma fonte de
financiamento de emergência para a aquisição, conservação e preservação de terra, edifícios,
objectos e colecções em risco, que apresentem um extraordinário interesse para o património
62
nacional . Em resumo, o património construído representou cerca de 9,7% do orçamento total do
DCMS, em 2003.
Desde 1994, o NHMF (cuja responsabilidade recai sobre o DCMS) é igualmente responsável pela
distribuição de outra importante fonte de financiamento das políticas culturais, decorrente de parte
das receitas da Lotaria Nacional que revertem para ‘boas causas’, nomeadamente para o
financiamento do património cultural, o Heritage Lottery Fund. Desde a sua introdução até 2003, o
financiamento de boas causas totalizou 11,3 biliões de libras, distribuídas por 127.000 projectos.
Neste contexto, o património construído beneficiou de um total de 2,1 biliões de libras atribuídos pelos
62
Em 2003-2004, o NHMF foi responsável pela atribuição de um financiamento de 7,8 milhões de libras, nomeadamente de
750.000 libras para a aquisição da casa de David Livingstone ao National Trust for Scotland (NHMF, 2004).
61
2
2
Conservação do Património
POLÍTICAS DE SUSTENTABILIDADE ECONÓMICA
Arts Councils, divididos por cerca de 27.000 projectos a nível nacional (ONS, 2003: 233). Em 20032004, o HLF comprometeu-se com um total de 290 milhões de libras para o financiamento de
projectos patrimoniais, das quais 145,2 milhões de libras efectivamente atribuídas durante 2003 (HLF,
2004).
Em Inglaterra, os bens imóveis de especial valor histórico ou arquitectónico são classificados pelo
DCMS segundo indicação da English Heritage, um arm’s length body (organismo não governamental
63
e autónomo, financiado por fundos públicos) , entidade de tutela do património arquitectónico e
arqueológico que tem a seu cargo a conservação e abertura ao público de 409 atracções históricas
de propriedade pública (com 5,5 milhões de visitantes em 2003). Exceptuam-se os Palácios e
Parques Reais, cuja responsabilidade recai sobre três instituições específicas (Historic Royal Palaces,
Royal Household e Royal Parks Agency), em representação do DCMS. Em 2003/04, a English
Heritage obteve um financiamento público de 122 milhões de libras e atribuiu um total de 39 milhões
de libras em subsídios para a conservação do património inglês (ONS, 2003: 274).
Em 2003, o património arquitectónico legalmente protegido (listed buildings) situava-se nos 371.591
imóveis classificados, universo vulgarmente arredondado para meio milhão, considerando que este
valor reflecte com maior rigor o verdadeiro parque histórico nacional (EH, 2002: 20). De facto, na
base de dados, o English Heritage’s Listed Building System, a cada entrada na lista oficial de imóveis
classificados – List of Buildings of Special Architectural or Historic Interest, do DCMS – correspondem
na realidade uma média de 1,3 imóveis individuais (EH, 2002). Uma das justificações reside nos
critérios estatísticos de contagem do universo classificado, dado que os exemplos da arquitectura
residencial dos séculos XVIII e XIX (terraces) foram contabilizados como uma unidade apenas
(Saunders, 1996: 21).
Quanto ao património arqueológico (ancient monuments), no início dos anos 80, apenas 13.000
imóveis estavam classificados (scheduled monuments), num total estimado de 635.000 imóveis a
necessitar de protecção legal (Rumble, 2005: 6). A partir de 1988, com o Monuments Protection
Programme, a classificação de bens arqueológicos conheceu um impulso significativo, alcançando os
36.117 bens arqueológicos protegidos em 2003 (EH, 2003: 17). No caso do património paisagístico, o
Register of Parks and Gardens of Special Historic Interest, iniciado a partir de 1983, contava
inicialmente com 1.085 jardins e parques históricos classificados e, dez anos depois (em 1992),
contava mais 115 registos. Em 2005 apresentava um total de 1.600 locais protegidos (Watkins e
Stamper, 2005: 33).
2.2.2 Dimensão comparada e crescentes responsabilidades do Estado
A protecção legal do património construído europeu resulta do esforço de cada sociedade na
preservação dos seus vestígios históricos e não constitui necessariamente uma consequência directa
da sua riqueza patrimonial. Quer isto dizer que a dimensão do parque histórico protegido depende
mais da prioridade atribuída à sua salvaguarda, do que da importância histórica ou artística dos seus
recursos patrimoniais. Espanha ou Itália são disso um bom exemplo, possuindo um extraordinário
património construído mas, comparativamente, um reduzido número de bens culturais classificados.
Comparar realidades patrimoniais distintas implica, portanto, compreender as diferentes dinâmicas da
63
Toda a política cultural no Reino Unido assenta numa actuação autónoma e independente do governo, embora financiada
pelo orçamento público, através de inúmeras instituições que - dada a particular afeição dos ingleses por acrónimos - são
coloquialmente designadas por NDPBs (Non departamental public bodies) ou por QUANGOs (Quasi non governamental public
organizations).
62
Património na Europa
classificação patrimonial em cada país ou, por outras palavras, a respectiva prioridade dada à
protecção legal dos bens culturais.
Ao longo da década de 1990, a evolução anual do património classificado em alguns países
europeus, apresenta duas tendências distintas (Quadro 2.7): um ritmo crescente dos países Ibéricos
(Portugal e Espanha), com valores entre os 2,5% e os 3%; e um ritmo menor nos países com forte
64
tradição patrimonial, como a França e Inglaterra, com valores mais reduzidos, entre os 0,5% e
1,1%. Apesar disso, a Inglaterra revela um ritmo sem par, com um acréscimo de 13.045 imóveis
classificados entre 1996 e 2002, correspondendo a 1.864 classificações por ano, explicando a
invulgar dimensão do seu património classificado.
Quadro 2.7 – Evolução do parque histórico classificado em alguns países europeus
País
Ano de referência
Total de imóveis classificados
Ritmo anual de classificações
Evolução anual do parque histórico
Portugal Bélgica
2005
4.659
138
2,96%
1996
9.783
367
3,75%
Espanha França
2003
14.359
352
2,45%
2003
41.820
473
1,13%
Holanda
Itália
Inglaterra
2005
2003
56.950 65.000
1.035
s.d.
1,82%
s.d.
2003
409.271
1.864
0,46%
(s.d.) – Sem dados.
Nota: Para o efeito comparativo que se pretende, optou-se por incluir também neste quadro os casos da Holanda e da Bélgica (não tratados
anteriormente), por se tratarem de países com uma dimensão territorial mais aproximada da realidade nacional.
Fontes: (IPPAR, 1993) e www.ippar.pt, Dez. 2005, (EH, 2003), European Heritage Network, www.heritage-network.net, Set. 2003, (Min.
Cultura, 2005), (Ministero dei Beni Culturali, 2007), (CAYSEELE e MEERBEECK, 2001), (Ministry of Education e Boekman, 2006) e
(CoE/ERICarts, 2007).
Nestes dois últimos exemplos, a dimensão do parque histórico protegido é maior (embora o caso de
Inglaterra seja uma excepção pelo valor significativamente superior), sugerindo ser natural que a
tendência do ritmo de classificações seja decrescente, à medida que o conhecimento da realidade
patrimonial nacional atinge a sua maturidade. A excepção parece ser o caso da Bélgica, cujo ritmo
anual de crescimento do parque histórico protegido é o mais elevado dos casos em análise (3,75%) e
possui um significativo número de imóveis classificados (cerca de 9.800, em 1996), tendo em atenção
a reduzida dimensão do seu território. Tal facto parece dever-se a um esforço suplementar no ritmo
de classificações desde 1993, com origem num protesto da imprensa belga contra o baixo ritmo de
65
protecção do património nacional (de Bruxelas, em particular) .
64
Registe-se que no final da década de 1970, a progressão do parque histórico classificado em França apresentava um ritmo
anual de 550 imóveis históricos (Culture et Communication, 1981: 54), divididos por 120 imóveis classificados (média anual da
década de 70) e 430 imóveis inventariados (média anual da segunda metade dos anos 70), valor inferior aos 473 imóveis
apresentados no Quadro 2.7, confirmando uma tendência decrescente, que releva também de uma maior atenção dada ao
património dos séculos XIX e XX, bem como ao património rural, industrial e comercial. Em 1981, a França contava com
12.166 imóveis classificados e 20.442 inventariados, num total de 32.608 imóveis protegidos.
65
Segundo a imprensa belga (Le Soir, 15 de Janeiro de 1993), a manter-se o ritmo de classificações de 1992, demoraria mais
de um século até que todo o património belga estivesse protegido, seguindo os critérios científicos actuais. Esta situação
inverteu-se após a criação da região Bruxelas-Capital. Se no período entre 1931 e 1989 haviam sido classificados apenas 204
bens culturais, entre 1989 e 1999 o número de classificações abrangeu 505 novos bens culturais, traduzindo um aumento de
250% no número de classificações na região de Bruxelas, em apenas 10 anos. No caso da região Flamenga, verificou-se
igualmente um rápido crescimento no número de protecções legais no período entre 1991 e 2002, com um total de 3.352 novos
bens culturais classificados (National Heritage Policies, http://www.european-heritage.net, 18.05.2006).
63
2
2
Conservação do Património
POLÍTICAS DE SUSTENTABILIDADE ECONÓMICA
Em casos como o belga, verifica-se que o número de bens culturais classificados traduz uma vontade
expressa em valorizar o património nacional e, nesse sentido, um valor artificial na comparação com
outros países, razão porque importa contextualizar o património classificado com outros indicadores
nacionais como a população, a área do território ou a riqueza nacional, a fim de se poder obter um
termo de comparação harmonizado. Foi neste contexto que Simon Thurley, responsável máximo da
English Heritage, afirmou ser difícil confirmar se em Inglaterra se protege mais ou menos que noutros
países europeus (Thurley e Coxen, 2005: 17), aludindo às críticas do sector da construção e do
66
planeamento sobre a elevada proporção de bens imóveis classificados . Para responder a esta
questão, baseou-se numa abordagem comparativa baseada na dimensão do território, na população
e na percentagem do total do parque edificado, apresentando uma análise do número de bens
culturais classificados por milhão de habitantes (Gráfico 2.1), na qual Inglaterra surge a meio de uma
tabela constituída por 15 países europeus, entre a Alemanha (o valor mais alto) e Portugal (o valor
mais baixo).
Segundo Thurley et al., Inglaterra apresenta uma das mais elevadas densidades patrimoniais
(juntamente com a Alemanha e a Holanda) e talvez a mais elevada percentagem de estruturas
protegidas no total de edifícios (entre 1,7 e 2,1%) mas, do ponto de vista demográfico, o país surge a
meio da tabela, concluíndo que a elevada taxa de protecção patrimonial inglesa não é excessiva.
Gráfico 2.1 – Comparação do parque histórico classificado europeu (2005)
Fonte: EH Conservation Bulletin (Thurley e Coxen, 2005: 16).
Porém, a análise proposta não é totalmente correcta, na medida em que coloca a Itália numa posição
que não se coaduna com os dados oficiais sobre o património protegido (65.000 bens culturais
apenas) e exclui importantes exemplos como a Espanha ou a Bélgica. Se os aspectos referidos
fossem tomados em consideração, Inglaterra surgiria mais acima na referida tabela, como o sugere a
análise comparativa dos principais indicadores dos países analisados anteriormente (Quadro 2.8).
66
Cerca de 30% das decisões de gestão urbanística, em Inglaterra, afectam o património cultural (DCMS e WAG, 2007: 21).
64
Património na Europa
Quadro 2.8 – Património europeu: resumo dos principais indicadores comparativos (2003)
Países
Bélgica
Holanda
Portugal
Inglaterra
Itália
Espanha
França
Território
(Km2)
População
(Hab.)
PIB per capita
(PCP)
30.510
35.518
92.152
130.281
301.338
505.124
550.000
10.253.000
16.192.600
10.407.500
50.093.800
57.321.100
41.550.600
59.635.000
116
120
75
119
107
95
113
Bens culturais
protegidos
(a)
(b)
13.450
56.950
4.659
409.271
65.000
14.359
41.820
Bens culturais
por 1.000 hab.
1,31
3,52
0,44
8,17
1,13
0,35
0,70
(a) – Estimativa com base no ritmo de evolução anual do parque histórico classificado. (b) - Dados de 2005.
PCP – Poder de Compra Padrão (Média EU 25=100).
Fontes: (Eurostat, 2005) e Boletim UE (CE, 2004).
Desta análise surgem algumas conclusões interessantes quanto à relação entre a dimensão do
parque histórico edificado de um país e as suas características económicas, demográficas e
territoriais. A primeira constatação refere-se à existência de grandes diferenças na dimensão do
património cultural protegido dos diferentes países em análise, salientando-se a significativa
dimensão do património cultural de Inglaterra (o valor mais alto, com quase 410.000 bens culturais)
face a Portugal (o valor mais baixo, com cerca de 4.700 bens culturais protegidos). Esta relação
reflecte-se também no indicador Bens culturais por 1.000 hab., onde a Inglaterra obtém o maior valor
67
(8,2) e Portugal o segundo mais baixo (0,4), logo a seguir a Espanha (0,3) . Estendendo esta
comparação a outros indicadores, verifica-se que a população inglesa é 5 vezes superior à
portuguesa, mas o seu território é apenas 1,4 vezes maior que o território português, sugerindo que o
número de bens culturais protegidos não depende directamente de factores de ordem demográfica ou
territorial. A comprová-lo estão os exemplos da Holanda e da Bélgica.
68
A Holanda apresenta o segundo maior número de bens culturais por 1.000 hab. (3,5) e um território
2,6 vezes mais pequeno que o território português, mas uma dimensão do parque histórico protegido
quase 7 vezes superior. O mesmo se poderá dizer da Bélgica, cujo território é ainda menor que o da
Holanda (cerca de um terço do território português) e apresenta um valor de 1,3 bens culturais por
cada 1.000 hab. (três vezes superior ao valor apresentado por Portugal). No lado oposto, encontramse os casos de Espanha e de França, os dois maiores territórios em análise (505.000 Km2 e 550.000
Km2, respectivamente, equivalendo entre cinco a seis vezes o território português), que
correspondem igualmente aos dois maiores valores populacionais europeus mas com uma baixa
relação de bens culturais por 1.000 hab. (0,3 e 0,7, respectivamente).
67
O número de bens culturais classificados em Espanha apresenta um valor reduzido face ao seu importante património
cultural, porventura, devido ao facto de existir um elevado número de centros históricos classificados (totalizavam 638 em
1995), englobando assim um conjunto de bens culturais individuais mais vasto.
68
Em 2006, o património holandês era constituído por 55.000 bens culturais classificados, dos quais 32.000 casas particulares,
6.000 quintas, 3.700 moinhos de vento, 800 estruturas em terra e 1.300 edifícios públicos. Adicionalmente, existem 350 áreas
urbanas protegidas e 1.600 sítios arqueológicos protegidos (Ministry of Education e Boekman, 2006: 80 e 83).
65
2
2
Conservação do Património
POLÍTICAS DE SUSTENTABILIDADE ECONÓMICA
Porém se a dimensão do parque histórico protegido por lei (ou a importância atribuída pela sociedade
à protecção do seu património cultural), não apresenta relação directa com a dimensão territorial ou
demográfica do respectivo país, o mesmo não parece verificar-se no que respeita aos indicadores
económicos nacionais (Quadro 2.9).
Quadro 2.9 – Património europeu: bens culturais per capita, população e PIB (2003)
Países
1º
2º
3º
4º
5º
6º
7º
França
Itália
Inglaterra
Espanha
Holanda
Portugal
Bélgica
População
Bens culturais
(Hab.)
por 1.000 hab.
59.635.000
57.321.100
50.093.800
41.550.600
16.192.600
10.407.500
10.253.000
0,7
1,1
8,2
0,3
3,5
0,4
1,3
Países
1º
2º
3º
4º
5º
6º
7º
Holanda
Inglaterra
Bélgica
França
Itália
Espanha
Portugal
PIB per capita
Bens culturais
(PCP)
por 1.000 hab.
120
119
116
113
107
95
75
3,5
8,2
1,3
0,7
1,1
0,3
0,4
PCP – Poder de Compra Padrão (Média EU 25=100).
Fontes: (Eurostat, 2005) e Boletim UE (CE, 2004).
A comparação do PIB per capita dos diferentes países em análise (recorrendo a um indicador
69
harmonizado do Eurostat, o ‘Poder de Compra Padrão’) parece indicar uma relação entre a
capacidade de um país em produzir riqueza e a sua disponibilidade para assumir uma maior
responsabilidade na protecção legal do seu património cultural. Os dois valores mais elevados do PIB
per capita, Inglaterra e a Holanda, correspondem respectivamente ao primeiro e terceiro maior
número de bens culturais por 1.000 habitantes. Paralelamente, no fim da tabela, encontra-se igual
correspondência entre os dois valores mais baixos do PIB per capita, Espanha e Portugal, e o menor
número de bens culturais por 1.000 hab. (embora Portugal apresente um valor superior ao de
Espanha, 0,44 bens culturais por mil habitantes face a 0,35, respectivamente).
Como se situa então o caso de Portugal no contexto europeu? Seja qual for o critério de comparação,
Portugal ocupa invariavelmente as últimas posições, indicando um reduzido parque histórico
protegido, quando comparado com os seus pares europeus. Na verdade, em termos absolutos, o
número de bens classificados em Portugal encontra-se muito abaixo de qualquer dos países
analisados. Porém, tendo em conta o PIB nacional, a dimensão do parque histórico protegido revela
um grau de esforço público superior a Espanha e próximo de França. Por outras palavras, Portugal
apresenta uma baixa densidade patrimonial quando comparado com outros países europeus, mas o
número de bens culturais classificados encontra-se ajustado à dimensão económica do país, sendo
até um pouco superior face ao caso espanhol, o que indica um razoável parque protegido no contexto
europeu e pressupõe uma significativa responsabilidade pública na sua conservação.
69
O Produto Interno Bruto (PIB) de um país é um indicador da sua situação económica, que reflecte o valor total de bens e
serviços produzidos, descontado do valor dos bens e serviços exportados. A fim de permitir a comparação entre diferentes
economias, o Eurostat utiliza indicador ‘PIB por habitante’ em PPS (Purchasing Power Standards) ou PCP (Poder de Compra
Padrão), que elimina a diferença do nível de preços e dimensão das economias nacionais, permitindo a sua comparação em
valores absolutos.
66
Património na Europa
2.2.3 Investimento público no património construído europeu
As conclusões do primeiro estudo sobre o investimento total (público e privado) no património
histórico espanhol (Hierro e Bustamante, 2001), referente a 1998, apontavam para um valor superior
a 210.000 milhões de pesetas (0,21% do PIB), colocando a seguinte questão: é muito ou pouco? Na
realidade, apenas uma comparação internacional permite lançar alguma luz sobre o respectivo
esforço nacional neste sector, razão porque o referido estudo foi posteriormente actualizado (Hierro e
Fernández, 2004), com dados de 2001 (0,27% do PIB) e inclui uma comparação com o investimento
realizado em países como França, Itália e Portugal (Quadro 2.10).
Quadro 2.10 – Despesa pública europeia no Património Histórico (2001)
País
Itália
França
Portugal
Espanha
Despesa total (ACE)
% ACE
% PIB
Per capita
876,67 milhões €
1.017,48 milhões €
152,59 milhões €
385,70 milhões €
0,22%
0,39%
0,45%
0,18%
0,07%
0,07%
0,13%
0,06%
15,16 €
17,23 €
14,87 €
9,61 €
ACE – Administração Central do Estado.
Nota: Por Património Histórico, entende-se o conjunto do património arquitectónico, arqueológico, paisagístico, arquivístico, museológico e as
bibliotecas
Fonte: Hierro e Fernández, 2004: 51.
De acordo com estes autores, Portugal apresenta uma despesa pública significativamente superior
face aos restantes países, com uma contribuição per capita semelhante, mas correspondendo ao
70
dobro do esforço público (0,13%), em termos de percentagem do PIB nacional . Por outro lado, é
também o país com maior peso da Administração Central do Estado (0,45%) na despesa pública em
71
Património Histórico . Importa, contudo, assinalar que o objecto destes estudos (o Gasto en
Património Histórico, no original), engloba o património arquitectónico, arqueológico, paisagístico,
arquivístico, museológico e também as bibliotecas, um universo significativamente mais alargado do
que aquele que aqui se pretende abordar. Caso se considerasse apenas o património construído, os
dados dos autores permitem estimar um gasto público correspondente a 0,07% do PIB nacional.
Mas os valores atrás referidos representam apenas o investimento público decorrente dos poderes
centrais, sem considerar a crescente importância dos poderes locais no contexto do financiamento
público das políticas culturais europeias. Tal facto parece dever-se à dificuldade em estabelecer
comparações sobre o investimento público no património europeu, dada a heterogeneidade dos
modelos administrativos nacionais (mais ou menos centralizados) e a dificuldade em reunir dados
económicos idênticos para os diferentes países (o mesmo tipo de gastos, para o mesmo período
temporal). Apesar dos esforços do CoE em promover iniciativas de monitorização e comparação das
políticas culturais europeias, através dos projectos European Heritage Network (Herein) e
Compendium of Cultural Policies and Trends in Europe (em colaboração com o ERICarts), a
70
71
Embora o ano de 2001 tenha sido excepcional no contexto dos orçamentos da cultura da última década e meia (Gráfico 2.1).
No caso Português, foram incluídos os gastos do PIDDAC (Encargos Gerais da Nação, Ministério do Equipamento Social e
Ministério da Defesa Nacional) e o orçamento do Ministério da Cultural, que inclui uma parte do financiamentro comunitário do
POC, através FEDER (Hierro e Fernández, 2004: 50).
67
2
2
Conservação do Património
POLÍTICAS DE SUSTENTABILIDADE ECONÓMICA
actualização dos
72
desactualizados .
perfis
nacionais
é
desigual
e muitos
continuam
a
apresentar
dados
Outra das dificuldades reside na complexidade do sistema de financiamento das actividades culturais
em cada país, uma vez que existem inúmeros mecanismos paralelos ao orçamento do estado (fundos
culturais autónomos, lotarias, mecenato, benefícios fiscais, etc.), cuja informação financeira nem
sempre está acessível (ou sequer tratada) e a respectiva desagregação por sector cultural é
extremamente difícil e resulta num moroso processo de investigação. Do mesmo modo, a falta de
informação sobre o investimento público de origem local ou regional, por vezes ausente das
estatísticas oficiais, dificulta igualmente a avaliação do financiamento público total.
Talvez pela referida dificuldade em obter dados rigorosos e actualizados, a Association Européenne
des Entreprises de Restauration du Patrimoine Architectural (AEERPA) encomendou um estudo
sobre o futuro das empresas deste sector (Greffe, 2007). Segundo os dados reunidos por Xavier
Greffe (2007: 13-15), as políticas patrimoniais europeias em anos recentes, apresentam dois
aspectos comuns: a tendência de redução do investimento dos governos centrais (que se deve à
preferência por benefícios fiscais em detrimento do gasto público) e um maior protagonismo da
administração local. No primeiro caso, verificam-se diferenças acentuadas entre os países em análise
(Bélgica, Espanha, França, Itália, Inglaterra e Roménia), nomeadamente entre o orçamento belga e o
espanhol, tomando em consideração o respectivo número de habitantes. Dois países apenas
parecem escapar à tendência de estabilidade ou diminuição dos orçamentos patrimoniais, a Bélgica
(por escolhas orçamentais deliberadas) e a Inglaterra (devido ao efeito de ‘balão de oxigénio’ do
Heritage Lottery Fund). Na verdade a introdução da Lotaria Nacional enquanto fonte de financiamento
73
da cultura , em cerca de dezasseis países europeus (Dodd, 2004), veio alterar significativamente os
74
respectivos orçamentos públicos anuais e o próprio papel do Estado neste sector .
No segundo caso, apesar da importância crescente do financiamento das administrações locais,
Greffe salienta o “desencanto dos poderes locais”, referindo-se às expectativas goradas de alguns
investimentos patrimoniais em contextos pouco favoráveis ao desenvolvimento do turismo cultural.
Fruto de algumas más experiências, em cenários de restrição orçamental, os poderes locais acabam
por dar preferência a despesas sociais (educação, saúde, etc.), em detrimento dos gastos culturais.
Num e noutro caso, as conclusões parecem apontar para a necessidade de estudar novas formas de
financiamento das políticas patrimoniais. Não obstante, o investimento público europeu no sector do
património continua a ser relevante no contexto dos vários ramos das políticas culturais, em particular
no caso português (Quadro 2.11).
72
O último perfil nacional italiano (CoE/ERICarts, 2007), por exemplo, apresenta dados sobre financiamento público da cultura
referentes a 2000, provenientes de um trabalho realizado pela Associazione per l'Economia della Cultura – BODO, Carla e
SPADA, Celestino (Eds.), 2004. Rapporto sull’economia della cultura in Itália 1990-2000, Il Mulino, Bolonha – sem qualquer
actualização.
73
Este tema foi objecto de um encontro internacional organizado pela associação Cultural Information and Research Centres
Liaison in Europe (CIRCLE) em Roma, entre 14 e 15 de Novembro de 2002, intitulado Gambling on Culture, no qual se
discutiram os aspectos positivos e negativos do financiamento da cultura através das receitas da lotaria nacional. Na sequência
desta mesa-redonda foi publicado um livro com as contribuições dos vários especialistas presentes – BODO, Carla et al. (Eds.),
2004. Gambling on Culture. State lotteries as a source of funding for Culture - the arts and heritage, Boekmanstichting,
Amesterdão.
74
Em Portugal, segundo o ponto 8, do art. 3º, do Dec. Lei nº 56/2006: “São atribuídos ao Ministério da Cultura 2,2% do valor
dos resultados líquidos de exploração dos jogos sociais a afectar ao Fundo de Fomento Cultural. “.
68
Património na Europa
Quadro 2.11 – Despesa pública europeia na Cultura e no Património Construído (2003)
País
Nível/Região
Holanda
Portugal
França
Itália
Bélgica
ACE, Províncias e Local
ACE e Local
ACE e Local
ACE
Regional
Despesa na Cultura
% PIB per capita
Despesa no Património
% Cultura Milhões €
% PIB per capita
0,50%
0,49%
0,16%
0,16%
0,44%
161 €
61 €
42 €
37 €
114 €
13,60%
17,45%
----13,00%
498,0
110,4
714,0
--98,3
0,11%
0,08%
0,05%
--0,04%
31 €
11 €
12 €
--10 €
Inglaterra ACE e Regional
0,48%
115 €
13,30%
765,0
0,06%
15 €
Espanha
0,63%
109 €
15,00%
301,0
0,04%
8€
ACE, CCAA e Local
ACE – Administração Central do Estado. CCAA – Comunidades Autónomas.
Nota: Não foi possível obter dados sobre o investimento público no património italiano para o ano de 2003.
Fontes: Compendium of Cultural Policies and trends in Europe (CoE/ERICarts, 2007) Rapport d’activité 2003 (Ministére de la Culture, 2004),
Annual report 2004 (DCMS, 2004), Annual report 2004 (NHMF, 2004), Indicateurs statistiques 2004 (MRBC, 2004), Risorse finanziarie per la
cultura e aspetti fiscali (Federculture, 2005).
O Quadro 2.11 pretende contextualizar o investimento público no património construído europeu,
através da comparação de indicadores económicos nacionais como o PIB ou o gasto per capita,
reconhecendo antecipadamente as dificuldades que tal tarefa encerra. A existência de estudos
aprofundados sobre o investimento público em Espanha e os dados anteriormente recolhidos sobre
Portugal, permitem apresentar valores mais rigorosos (e em alguns aspectos superiores) aos
restantes países analisados, devendo-se, por exemplo, à inclusão do financiamento europeu através
dos fundos comunitários. Por outro lado, a existência de informação detalhada sobre diferentes
mecanismos paralelos de financiamento das políticas culturais (lotarias, fundos culturais, etc.), como
acontece em Itália e Inglaterra pode naturalmente influenciar os valores apresentados. Do mesmo
modo, importa ressalvar a dificuldade em conhecer a contribuição dos diferentes níveis
administrativos, nos casos italiano e francês, cuja falta de dados rigorosos sobre o investimento dos
poderes locais, resulta num investimento público inferior aos outros países, o que pode não
corresponder à verdade. A informação apresentada é sobretudo um contributo para o estudo do
financiamento público do sector que, se não permite grandes conclusões, possibilita contudo detectar
tendências e divergências no contexto europeu.
Um dos aspectos interessantes refere-se ao grau de prioridade atribuída por quase todos os países
ao sector da cultura, ao alocar uma percentagem semelhante do respectivo PIB, na ordem dos
0,50%. Apenas Itália e França apresentam valores muito inferiores que, pelas razões já apontadas,
não reflectem correctamente a realidade nacional. Quanto à prioridade atribuída ao sector do
património, no contexto das políticas culturais do sector público, a maioria dos países apresenta mais
uma vez valores semelhantes (cerca de 14%), à excepção de Portugal que se destaca com um valor
superior (17,5%). Não obstante a relativa convergência do investimento público na cultura, verifica-se
uma diferenciação na afectação de recursos (em % do PIB) ao sector do património construído, onde
países como a França, Bélgica, Inglaterra e Espanha apresentam valores muito próximos, entre os
0,04% e os 0,06%, e Portugal e a Holanda distanciam-se claramente com valores de 0,08% e 0,11%,
respectivamente. Apesar da heterogeneidade da informação sobre os vários países, os dados
recolhidos parecem apontar para uma clara aposta de Portugal no financiamento público da
conservação patrimonial, significativamente acima dos restantes países analisados, mesmo
69
2
2
Conservação do Património
POLÍTICAS DE SUSTENTABILIDADE ECONÓMICA
considerando que uma parte significativa deste investimento provém de programas operacionais, no
âmbito do III QCA.
Outra interessante constatação resulta do confronto dos orçamentos nacionais face à dimensão do
respectivo património classificado. Países como Inglaterra e Espanha, com um universo patrimonial
protegido de dimensão muito distinta, apresentam um esforço público semelhante (em % do PIB),
enquanto que países com um esforço público semelhante (como a Holanda e Portugal) apresentam
um parque histórico classificado muito diferente (dez vezes maior no primeiro caso). Curiosamente, a
Holanda e Portugal correspondem também aos países com o maior e o menor valor de PIB per
capita, respectivamente (Quadro 2.9). Estes factos parecem apontar no sentido de um maior
investimento público no sector patrimonial, de acordo com a orientação das políticas culturais
nacionais e alheio a critérios como o número de bens classificados, o PIB, a demografia ou o
território.
Portugal emerge nesta comparação, como um país onde (em 2003) se deu particular importância ao
investimento público no sector do património construído (o segundo valor mais elevado em % do
PIB), cuja prioridade, dentro das políticas culturais, é igualmente a mais elevada, deitando por terra a
ideia de que o Estado investe pouco na conservação e valorização do património nacional.
Porventura, o investimento privado (não analisado) será menor do que noutros países, o que numa
abordagem ao investimento total (público e privado) poderá revelar um diferente posicionamento do
caso nacional. Porém, mesmo num cenário de correcção (em alta) dos valores apresentados para os
outros países, não parecem restar dúvidas de que Portugal se encontra entre os países europeus
onde se mais investe no património construído.
70