Brasília, 29 de janeiro de 2014
NOTA JURÍDICA
Assunto: Aposentadoria Especial.
Abono
de
permanência.
Orientações Normativas n. 15 e n.
16 do MPOG.
Com o objetivo de assessorar juridicamente a ASSOCIAÇÃO
DOS SERVIDORES DA CARREIRA DE ESPECIALISTA EM MEIO AMBIENTE E
DO PLANO ESPECIAL DE CARGOS DO MMA E DO IBAMA – PECMA -, NO
DISTRITO FEDERAL, ASIBAMA-DF, segue nota a respeito das Orientações
Normativas n. 15 e n. 16, publicadas pela Secretaria de Gestão Pública do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão no dia 24 de dezembro de 2013.
PV
No dia 23 de dezembro de 2013, a Secretaria de Gestão
Pública (SEGEP) do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG)
editou duas Orientações Normativas (n. 15 e n. 16), que estabelecem orientações
aos órgãos e entidades do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal
(SIPEC) acerca do tema “aposentadoria especial dos servidores públicos federais”.
Tais Orientações Normativas revogaram as ON's n. 07/2007 e
n. 10/2010, respectivamente. A aplicação destas últimas estava suspensa desde o dia
24 de julho de 2013 devido à edição do Ofício-Circular n. 5/2013/SEGEP-MP.
Como já fora anunciado neste ofício, a Administração Pública
Federal suspendeu a aplicação das ON's n. 07/2007 e n. 10/2010 para traçar
procedimentos mais rigorosos e precisos no tocante à concessão de aposentadoria
e abono de permanência e, consequentemente, à conversão de tempo especial em
tempo comum.
Para expor de forma mais elucidativa as alterações que cada
Orientação Normativa promoveu, faz-se necessária a análise individualizada dos
atos, que a seguir se expõe.
I – DA ORIENTAÇÃO NORMATIVA N. 15 DE 23 DE
DEZEMBRO DE 2013
A ON n. 15/2013 dispõe sobre as orientações aos órgãos e
entidades do SIPEC quanto aos procedimentos a serem adotados para a
comprovação e posterior conversão em tempo comum do tempo de serviço
especial prestado pelos servidores públicos regidos pela Consolidação das Leis do
Trabalho (CLT) em período anterior à publicação da Lei n. 8.112, de 11 de
dezembro de 1990.
A grande mudança promovida por esta Orientação
Normativa deu-se no aspecto formal, representada pela exigência de documentos
2/9
específicos que comprovem o exercício das funções públicas sob condições
especiais.
No que se refere à conversão do tempo especial em tempo
comum para os servidores anteriormente regidos pela CLT, a ON reconhece o
direito e mantém incólumes os fatores de conversão, nos mesmos termos da ON n.
07/2007, de 1,4 para homens e 1,2 para mulheres.
Apesar de a ON n. 15/2013, em comparação com a ON
anterior, ter tornado o processo de comprovação e conversão do tempo de serviço
público especial em tempo comum mais rigoroso e burocrático, não se vislumbra
nenhuma ilegalidade em sua redação.
II – DA ORIENTAÇÃO NORMATIVA N. 16, DE 23 DE
DEZEMBRO DE 2013
A ON n. 16/2013 dispõe sobre os procedimentos necessários à
análise dos processos de aposentadoria especial dos servidores públicos amparados
por decisão judicial em Mandados de Injunção julgados pelo Supremo Tribunal
Federal.
Esta Orientação Normativa, além de tornar mais rigoroso o
procedimento para a caracterização e comprovação do tempo de atividade sob
condições especiais, trazendo exigências quase idênticas às da ON n. 15, inovou em
relação à Orientação Normativa n. 10/2010, por ela revogada, no aspecto da
conversão de tempo especial em tempo comum.
A ON n. 10/2010 trazia a seguinte redação em seus arts. 9º e
10:
Art. 9º. O tempo de serviço exercido em condições
especiais será convertido em tempo comum, utilizandose os fatores de conversão de 1,2 para a mulher e de 1,4
para o homem.
3/9
Parágrafo único. O tempo convertido na forma do caput
poderá ser utilizado para a aposentadoria prevista no
art. 40 da Constituição Federal, na Emenda
Constitucional n. 41, de 19 de dezembro de 2003, e na
Emenda Constitucional n. 47 de 5 de junho de 2005,
exceto nos casos da aposentadoria especial de professor
de que trata o § 5º do art. 40 da Constituição Federal.
Art. 10. O tempo de serviço especial convertido em
tempo comum poderá ser utilizado para revisão de
abono de permanência e de aposentadoria, quando for o
caso.
Ao contrário do que dispunha a ON n. 10/2010, que
autorizava a conversão, a ON n. 16/2013 a proíbe, conforme disposto em seu artigo
24, nos seguintes termos:
Art. 24. É terminantemente vedada a conversão do
tempo de serviço exercido em condições especiais em
tempo comum para a obtenção de aposentadoria e
abono de permanência, salvo expressa disposição em
contrário da decisão judicial no caso concreto e
respectivo parecer de força executória.
Esse novo posicionamento da Administração Pública diante
do tema resulta do também novo entendimento, inaugurado pelo Ministro TEORI
ZAVASCKI, que vem sendo adotado pelo Supremo Tribunal Federal nos
julgamentos dos Mandados de Injunção sobre aposentadoria especial de servidores
públicos (MI 1.596; MI 4.643; MI 1.644; MI 2.590; MI 1.929; 1.320; MI 2.806; MI 1.517;
MI 899; MI 855; MI 1.718; MI 1.897; MI 2.738; MI 3.081; MI 2.407; MI 3.328; MI 3.876;
MI 5.637; MI 5.700), conforme se evidencia na seguinte ementa:
MANDADO DE INJUNÇÃO. APOSENTADORIA
ESPECIAL DE SERVIDOR PÚBLICO. ART. 40, § 4º, DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL, APLICAÇÃO DAS
NORMAS DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA
SOCIAL. AGRAVO DESPROVIDO.
1. Segundo a jurisprudência do STF, a omissão
legislativa na regulamentação do art. 40, § 4º, da
4/9
Constituição, deve ser suprida mediante a aplicação das
normas do Regime Geral de Previdência Social previstas
na Lei 8.213/91 e no Decreto 3.048/99. Não se admite a
conversão de períodos especiais em comuns, mas
apenas a concessão da aposentadoria especial
mediante a prova do exercício de atividades exercidas
em condições nocivas. Ainda, o mandado de injunção
não é o meio processual adequado para assegurar o
direito à aposentadoria especial de servidor público já
aposentado, diante da falta de impedimento ao exercício
do direito. Precedentes do Plenário (MI 4771 AgR, MI
3428 AgR e MI 2924 ED). Fundamentos observados pela
decisão agravada.
2. Agravo regimental desprovido.
(STF - MI: 5700 DF , Relator: Min. TEORI ZAVASCKI,
Data de Julgamento: 19/06/2013, Tribunal Pleno, Data de
Publicação: DJe-157 DIVULG 12-08-2013 PUBLIC 13-082013)(grifos aditados)
Além de proibir a conversão de tempo especial em tempo
comum, a ON n. 16/2013, em seu artigo 28, impõe a revisão de todos os atos
praticados com base na ON n. 10/2010 que deferiram tal conversão para a
concessão de aposentadoria e abono de permanência. Confira-se:
Art. 28. Os órgãos e entidades integrantes do SIPEC
deverão rever todos os atos praticados com base na
Orientação Normativa SRH n. 10, de 05 de novembro de
2010, publicada em 08 de novembro de 2010, que
deferiram a conversão do tempo de serviço exercido em
condições especiais em tempo comum para obtenção de
aposentadoria e abono de permanência, respeitando o
direito ao contraditório e à ampla defesa, observando o
rito estabelecido na Orientação Normativa SEGEP n. 4,
de 21 de fevereiro de 2013, que dispõe sobre os
procedimentos para regularização cadastral no SIAPE.
A ON n. 16/2013, por si só, não pode afrontar a decisão
proferida nos autos do MI n. 976/DF, que garante aos filiados da ASIBAMA-DF a
5/9
aplicação do artigo 57 da Lei n. 8.213/91 ante a omissão legislativa. Porém, como
mencionado, ela está respaldada na nova orientação jurisprudencial do STF.
Diante da ordem constante na ON n. 16/2013, no que tange à
revisão dos atos de conversão de tempo para concessão de aposentadoria e abono
de permanência fundamentados na ON n. 10/2010, existe a possibilidade de que os
filiados da ASIBAMA-DF sejam compelidos a retornar ao trabalho, caso a
aposentadoria não tenha sido homologada pelo TCU ou não tenha decorrido de
determinação judicial expressa.
Para garantir o direito à conversão do tempo especial em
tempo comum no período posterior a 1990 e, assim, evitar que os associados da
ASIBAMA-DF já aposentados tenham que voltar à ativa, novas medidas judiciais
teriam que ser propostas. Entre outras questões, seria discutida a extensão dos
efeitos da decisão exarada nos autos do Mandado de Injunção n. 976/DF.
II.a – Do direito à integralidade, à paridade e à
desaverbação do tempo de licença prêmio contada em dobro
A ON n. 16/2013 dispõe de forma expressa sobre os direitos à
integralidade, à paridade e à desaverbação de tempo de licença prêmio contada em
dobro para fins de aposentadoria. É o que se observa dos seus artigos 3º, 4º e 6º,
abaixo transcritos:
Art. 3º Os proventos da aposentadoria especial não
poderão ser superiores à remuneração do cargo efetivo
em que se der a aposentação, e serão calculados pela
média aritmética simples das maiores remunerações
utilizadas como base para as contribuições do servidor
aos regimes de previdência a que esteve vinculado,
atualizadas pelo Índice Nacional de Preços ao
Consumidor (INPC), correspondentes a 80% (oitenta por
cento) de todo o período contributivo, desde a
competência de julho de 1994 ou desde o início da
contribuição, se posterior àquela competência, até o
6/9
mês da concessão da aposentadoria, a rigor do que
estabelece a Lei n. 10.887, de 18 de junho de 2004.
Art. 4º Os proventos de aposentadoria especial dos
servidores públicos da União, das autarquias e das
fundações públicas federais, concedidos com amparo em
decisão judicial em mandado de injunção, serão
reajustados na mesma data e índice em que se der o
reajuste dos benefícios do Regime Geral de Previdência
Social (RGPS), observando-se igual critério de revisão às
pensões derivadas dos proventos de que trata este
artigo, não lhes sendo assegurada a aplicação das regras
constitucionais de transição acerca de reajustamento
paritário em face da modificação da remuneração dos
servidores em atividade.
Art. 6º O tempo de serviço decorrente da contagem em
dobro de licença-prêmio e da desaverbação utilizada
para a concessão do benefício de aposentadoria não
serão considerados para fins de concessão da
aposentadoria especial de que trata esta Orientação
Normativa.
Parágrafo único. É vedada a desaverbação do tempo de
licença prêmio contada em dobro para fins de
aposentadoria pelo art. 40, da Constituição Federal, arts.
2º, 3º e 6º da Emenda Constitucional n. 41, de 19 de
dezembro de 2003, e art. 3º da Emenda Constitucional n.
47, de 5 de julho de 2005, que tenha gerado efeito tanto
para gozo quanto para a concessão de abono de
permanência.
Da análise dos dispositivos transcritos, verifica-se que a
Orientação Normativa n. 16/2013 manteve a violação anteriormente perpetrada
pela Orientação Normativa n. 10/2010 aos direitos à integralidade e à paridade de
proventos dos servidores que se enquadrassem nas regras de transição das
Emendas Constitucionais n. 41/2003 e n. 47/2005.
Além disso, manteve a vedação da desaverbação do tempo de
licença-prêmio contada em dobro para fins de aposentadoria que já tenha sido
utilizada anteriormente tanto para gozo quanto para concessão de abono de
permanência.
7/9
Em 03 de março de 2011, a ASIBAMA-DF impetrou Mandado
de Segurança Coletivo com o objetivo de anular os dispositivos da ON n. 10/2010 e
do Boletim de Serviço MMA nº 12/2010 que violavam os direitos de seus filiados à
integralidade, à paridade e à desaverbação do tempo de licença-prêmio.
Ao analisar a ação, o Juiz da 7ª Vara Federal do Distrito
Federal extinguiu o processo sem resolução de mérito, por entender que a
Associação teria pleiteado a impugnação de lei em tese pela via estreita do
Mandado de Segurança, hipótese vedada pela Súmula n. 266 do STF.
A ASIBAMA-DF interpôs apelação contra a referida
sentença. O recurso atualmente tramita no Tribunal Regional Federal da 1ª Região,
onde aguarda julgamento.
É possível que o TRF da 1ª Região negue provimento ao
recurso em decorrência da perda de objeto da ação, representada pela revogação
da Orientação Normativa n. 10/2010, ato coator a que se reportava o Mandado de
Segurança Coletivo.
III – DA DEVOLUÇÃO DOS VALORES RECEBIDOS DE
BOA-FÉ
Importante ressaltar, por fim, que as ON's n. 15/2013, art. 22,
e n. 16/2013, art. 29, trazem o seguinte comando normativo:
Os valores percebidos de boa-fé pelo servidor público a
título de proventos de aposentadoria ou abono de
permanência, decorrentes dos atos revistos […], não
serão objeto de reposição ao erário, nos termos do
disposto na Súmula n. 34, de 16 de setembro de 2008, da
Advocacia-Geral da União.
8/9
Dessa forma, mesmo que o servidor seja obrigado a retornar
ao exercício de suas funções públicas, é terminantemente vedada a reposição das
parcelas recebidas de boa-fé.
IV – CONCLUSÃO
Com o objetivo de garantir a proteção dos filiados à
ASIBAMA-DF, é possível, a critério da Associação, peticionar nos autos do
Mandado de Injunção n. 976/DF e preparar atuação junto ao Supremo Tribunal
Federal para tentar modificar o entendimento desta Corte sobre a conversão de
tempo especial em tempo comum.
Ademais, também é possível, caso seja interesse da
ASIBAMA-DF, a impetração de dois Mandados de Segurança na Justiça Federal do
Distrito Federal. O primeiro com o objetivo de restabelecer o comando normativo
presente na ON n. 10/2010 que autorizava a conversão, e de impedir a revisão dos
atos de concessão de aposentadoria e abono de permanência nela fundamentados.
O segundo visa impugnar os dispositivos da ON n. 16/2013 que violam os direitos
constitucionais à paridade e à integralidade de proventos, e o direito à
desaverbação do tempo de licença-prêmio.
É a opinião de quem subscreve.
Liliana Mascarenhas Coutinho
Bruno Fischgold
OAB/DF 38.781
OAB/DF 24.133
9/9