Tribunal de Contas da União
Dados Materiais:
Decisão 131/93 - Primeira Câmara - Ata 18/93
Processo nº TC-025.591/92-4
Responsável: Augusto Carlos Garcia de Viveiros
Entidade: Coordenação do Projeto Minha Gente
Vinculação: Ministério da Educação e do Desporto
Relator: MINISTRO HOMERO SANTOS
Representante do Ministério Público: não atuou
Órgão de Instrução: Secretaria de Auditoria - SAUDI
Assunto:
Relatório de Levantamento
Ementa:
Relatório de Levantamento. Coordenação do Projeto Minha Gente. MEC.
Licitação. Utilização de nota técnica como forma de desempate.
Desclassificação de propostas com base em falhas formais.
Recomendações.
Data DOU:
17/06/1993
Página DOU:
8016
Data da Sessão:
01/06/1993
Relatório do Ministro Relator:
(GRUPO I - CLASSE III)
TC-025.591/92-4
Relatório de Levantamento
NATUREZA: Relatório de Levantamento de Auditoria
ENTIDADE: Coordenação do Projeto Minha Gente
ABRANGÊNCIA: Janeiro a dezembro de 1991
RESPONSÁVEL: Augusto Carlos Garcia de Viveiros (Secretário de
Administração - Geral do Ministério da Saúde)
VINCULAÇÃO À ÉPOCA: Ministério da Saúde (atualmente incorporado à
Secretaria Nacional de Projetos Educacionais Especiais - SEPESPE,
criada no âmbito do Ministério da Educação e do Desporto).
PERÍODO DE REALIZAÇÃO: 26 a 28 de agosto de 1992
EQUIPE: Mário Marques de Freitas (SAUDI)
Amália Alves Almeida (4ª IGCE)
OBJETIVO: Exame dos procedimentos licitatórios, relativos ao
Projeto Minha Gente, abrangendo as fases de apresentação, avaliação
e julgamento das propostas referentes à construção dos Centros
Integrados de Apoio à Criança e ao Adolescente - CIAC's (atuais
Centros de Atenção Integral à Criança - CAIC's).
2. RELATÓRIO DO GRUPO DE TRABALHO:
O grupo de trabalho procedeu à análise e avaliação dos
procedimentos licitatórios efetivados pela Comissão do Projeto
Minha Gente, relativo aos lotes 01 a 17, com exceção do lote 06.
Concorreram ao lote 01, quatro empresas. Abertas as propostas
de preço, três delas ofereceram desconto de 15%. Foi classificada a
empresa LIX DA CUNHA S.A, por ter recebido maior nota técnica e
oferecido maior desconto.
O Consórcio H. Guedes - Soma - L. Castelo, inconformado,
interpôs recurso, não apreciado pela Comissão, que alegou
divergências nas assinaturas dos componentes da equipe técnica da
Empresa, confirmada em exame grafotécnico pelo Departamento da
Polícia Federal, considerando-o inabilitado para prosseguir o
certame.
Com relação a esse fato, o grupo de trabalho não verificou
falhas, por parte da Comissão Especial de Licitação, no sentido de
prejudicar o Consórcio, porém, observa, no tocante à apreciação das
propostas técnicas, o não cumprimento do princípio do julgamento
objetivo, consoante artigo 37, "caput", do D.L. 2.300/86.
Para a Concorrência ao lote 9, apenas uma empresa apresentou
proposta, sendo considerada vencedora, mesmo não tendo oferecido
qualquer desconto em relação ao preço-base.
A equipe do TCU pondera que, embora não haja óbice legal para
a adjudicação ao único interessado, a Administração deveria
realizar novo certame, com vistas a buscar propostas que
oferecessem percentual de desconto maior, com o fito de evitar
questionamento quanto à lisura do processo e na busca do zelo pela
coisa pública.
Situação análoga foi observada na análise do lote 17.
Ao lote 10, quinze empresas retiraram o edital, mas apenas
duas apresentaram proposta: Andrade Gutierrez S.A e a CIMA.
Porém, a empresa CIMA Empreendimentos do Brasil S.A foi
desclassificada por não apresentar prova de quitação para com a
Fazenda do Estado do Pará, conforme exigência do Edital.
Em seu recurso à CEL, a CIMA alega que cumpriu todas as
exigências para participação da licitação menos aquela por entender
que, não tendo estabelecimento no Estado, não seria necessário a
referida prova. Apresentou-a, tardiamente, depois da abertura da
proposta técnica pela Comissão. Esta argumentou que esse
procedimento deveria ter sido feito naquela ocasião e não agora.
Com relação ao lote 11, várias empresas se interessaram mas
somente cinco apresentaram documentos de habilitação e propostas
técnica e de preço.
Na fase inicial todas foram habilitadas, mas, por ocasião do
julgamento da parte técnica foram desclassificados o Consórcio L.
CASTELO - GUEDES - HOPASE, porque a equipe técnica da empresa não
apresentou currículos demonstrando sua experiência profissional, e
o Consórcio DM-HABITAÇÃO porque obteve nota técnica inferior ao
previsto no edital.
Das três empresas que continuaram concorrendo, duas ofereceram
percentual de redução de 15%, e, classificaram-se, verificando-se,
assim, empate entre as empresas VIA ENGENHARIA S.A. e a Construtora
LIX da CUNHA.
Diante disso, procedeu-se ao sorteio, conforme previsto no
edital, saindo vencedora a Construtora LIX da CUNHA.
Conforme vem ocorrendo com respeito aos concorrentes aos
outros lotes, o mesmo acontece com o lote 16, quando apenas quatro
empresas se habilitaram, embora dez tivessem retirado o edital.
Na fase de habilitação, foi desclassificado o Consórcio CEJEN
- SINODA Construções S.A. pela falta de documentos previstos no
edital. Também, o Consórcio KALLAS - GUEDES - SOMA pediu
desistência do processo licitatório.
Na 2ª fase do processo (proposta técnica), a CEL
desclassificou a empresa CONSTRUTORA-CCPS Engenharia e Comércio
S.A. porque apresentou os currículos dos membros da sua equipe
técnica em forma diferente do exigido no edital.
Tal fato foi considerado pelos auditores como mera falha
formal, que poderia ser relevada pela Comissão de Licitação sem
afrontar a lei e os demais licitantes, com base no artigo 35, § 3º
do Decreto-Lei nº 2.300/86.
Assim, na ausência das outras concorrentes, venceu a VIA
ENGENHARIA S.A.
O grupo de inspeção, após minucioso relatório, conclui o seu
trabalho, propondo:
"I - seja recomendado à Secretaria Nacional de Projetos
Educacionais Especiais, vinculada ao Ministério da Educação, que
oriente as Comissões de Licitações no sentido de que, nos futuros
certames licitatórios, se abstenham de desclassificar propostas com
base em meras falhas formais, como as verificadas no exame das
concorrências de números 01, 10, 11 e 16/91, utilizando, quando for
o caso, a faculdade prevista no art. 35, § 3º, do Dec-lei nº
2.300/86, buscando, com isso:
a) a apreciação de um número maior de propostas de preços;
b) escolher a proposta mais vantajosa para a Administração;
c) emprestar maior transparência ao certame; e
d) evitar questionamento quanto à lisura da concorrência.
II - seja o presente processo juntado, oportunamente, às
respectivas contas de 1991 (TC nº 014.072/92-0)."
3. PRONUNCIAMENTO DA SAUDI
O nobre Titular da Secretaria de Auditoria concorda com a
proposta do Grupo de Trabalho. É o Relatório.
Voto do Ministro Relator:
O presente Relatório de Levantamento, deu prosseguimento aos
trabalhos de avaliação e julgamento das propostas de licitação,
relativas ao Projeto Minha Gente, com vistas à construção dos
CAIC's, já iniciados com a Concorrência nº CO-06/91, conforme
determinação contida no subitem 8.2. da Decisão nº 239/92 Plenário (Sessão de 13.05.92 - TC-009.546/92-8).
Dos fatos apresentados pelo Grupo de Trabalho, verificou-se
grande rigorosismo na apreciação das propostas técnicas
como: apresentação de currículo de membros da equipe técnica em
formato diferente do exigido no subitem 5.5.1 do Edital e
divergência nas assinaturas dos elementos que compõem a equipe
técnica da empresa, dentre outras.
Ressalto, que a matéria - desclassifição de proposta com base
em falhas formais - foi tratada no TC nº 009.546/92-8 (Decisão nº
570/92 - Plenário - Ata nº 54/92), quando o Tribunal decidiu,
"recomendar ao órgão executor do Projeto Minha Gente a utilização,
nos futuros editais de concorrência, de cláusulas que estabeleçam
requisitos formais adequados, realizando, ainda, as diligências
necessárias ao saneamento das propostas apresentadas (Decreto-lei
nº 2.300/86, art. 35, § 3º), sempre que estas não sejam
manifestamente inexequíveis e não divirjam do edital em item
essencial para seu entendimento, sua apreciação e seu julgamento."
Também, com relação à aplicação de nota técnica, utilizada
como avaliação pela Comissão, esta Corte, na Sessão de 04.12.91
(TC-500.411/91-3 - Decisão nº 395/91 - Plenário), ao apreciar
Consulta formulada pela Associação de Empreiteiras de Obras
Públicas de Pernambuco, acolheu Voto do Eminente Relator, Ministro
PAULO AFFONSO MARTINS DE OLIVEIRA, do qual destaco: (...)a questão
primordial na apreciação da matéria gira em torno de se evitar
drasticamente qualquer critério que envolva julgamento subjetivo.
Assim, está fora de propósito a adoção da nota técnica como forma
de desempate, mesmo nas licitações cuja modalidade seja o
preço-base."
Outro fato que chamou a atenção da equipe foi a inabilitação
de Empresa, pela Comissão, por não ter cumprido o item 4.2.4.4 do
Edital - prova de quitação com a Fazenda do Estado do Pará.
Apesar do licitante ter recorrido da decisão, alegando que
"não tendo estabelecimento no Estado do Pará, não tem qualquer
obrigação tributária a satisfazer naquele Estado, sendo
juridicamente impossível à Secretaria daquele Estado declarar a
quitação de qualquer contribuição tributária que em qualquer tempo
lhe tivesse sido devida.", a Comissão negou provimento ao apelo,
por entender que o licitante não poderia protestar contra item do
edital que aceitara, considerando que "não se trata de condição
fisicamente impossível, como alega a recorrente, com base no artigo
116 do Código Civil. Para que tal ocorresse deveria depender ou de
acontecimento fortuito, ou de ato que escapasse ao controle da
empresa, ou ainda, de proibição legal, entrando a discussão na
doutrina das causas lícitas ou ilícitas, positivas ou negativas,
suspensivas e resolutivas o que não cabe neste momento examinar.
Tanto é verdade que a recorrente apresenta declaração em 29.08.91,
mostrando expressa e explicitamente a possibilidade do cumprimento
da cláusula 4.2.4.4 do Edital."
Acontece que a Comissão, ao invés de desclassificar de pronto
a recorrente, sob o argumento de extemporaneidade, poderia ter
feito uso do disposto no § 3º do art. 35 do Decreto-lei nº
2.300/86, que dispõe: "É facultada à Comissão ou autoridade
superior, em qualquer fase da concorrência, a promoção de
diligência, destinada a esclarecer ou a complementar a instrução do
processo."
Ainda, sob o aspecto formal do julgamento das propostas, o
mestre Hely Lopes Meirelles, em sua obra Licitação e Contrato
Administrativo, 9ª edição, Editora Revista dos Tribunais, p. 21/22,
assim preleciona:
"O princípio do procedimento formal, todavia não significa que
a administração deve ser formalista a ponto de fazer exigências
inúteis ou desnecessárias à licitação, como também não quer dizer
que se deva anular o procedimento ou o julgamento, ou inabilitar
licitantes, ou desclassificar propostas diante de simples omissões
ou irregularidades na documentação ou na proposta, desde que tais
omissões ou irregularidades sejam irrelevantes e não causem
prejuízos à administração ou às concorrentes. A regra é a dominante
nos processos judiciais: não se decreta nulidade onde não houve
dano para qualquer das partes - "pas de nullité sans grief, no
dizer dos franceses."
Diante do exposto, VOTO por que o Tribunal adote a decisão que
ora submeto a esta Primeira Câmara.
Decisão:
A Primeira Câmara, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE:
1. recomendar à Secretaria de Projetos Educacionais Especiais,
vinculada ao Ministério da Educação e do Desporto, que oriente as
Comissões de Licitações para que, nos futuros certames
licitatórios, não desclassifique propostas com base em meras falhas
formais, como as verificadas, utilizando, quando for o caso, o
previsto no art. 35, § 3º, do Decreto-lei nº 2.300/86, buscando:
1.1. a apreciação de um número maior de propostas de preços;
1.2. escolher a proposta mais vantajosa para a Administração;
1.3. emprestar maior transparência ao certame, evitando-se
questionamento quanto à lisura da concorrência;
2. autorizar a juntada do presente processo às respectivas
contas de 1991 - Projeto Minha Gente (TC-014.072/92-0).
Indexação:
Levantamentos de Auditoria; MEC; Licitação; Julgamento das
Propostas; Falha de Caráter Formal;