ISSN 1677-1419
Ano 11, Vol. 11, Número 11 - 2011
IBDH
Revista do
Instituto Brasileiro de Direitos Humanos
Ano 11, Vol. 11, Número 11 - 2011
Revista do
IBDH
Instituto Brasileiro de Direitos Humanos
Ano 11, Vol. 11, Número 11 - 2011
Organizadores:
Antônio Augusto Cançado Trindade
César Oliveira de Barros Leal
Conselho Editorial
Homenageado especial
Antonio Sánchez Galindo
O conteúdo dos artigos
é de inteira responsabilidade
dos autores.
Permite-se a reprodução parcial
ou total dos artigos aqui
publicados desde que seja
mencionada a fonte.
Distribuição:
Instituto Brasileiro de Direitos
Humanos
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CEP: 60192.030
Fortaleza - Ceará - Brasil
Tel.: +55 85 3234.32.92
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A Revista do
Instituto Brasileiro de Direitos Humanos
é uma publicação anual do IBDH.
Antônio Augusto Cançado Trindade
César Oliveira de Barros Leal
Paulo Bonavides
Fides Angélica de Castro Veloso Mendes Ommati
Antônio Álvares da Silva
Antônio Celso Alves Pereira
Antônio Otávio Sá Ricarte
Carlos Weis
Emilia Segares
Emmanuel Teófilo Furtado
Gerardo Caetano
Gonzalo Elizondo Breedy
Juan Carlos Murillo
Julieta Morales Sánchez
Lília Sales de Moraes
Manuel E. Ventura Robles
Margarida Genevois
Maria Glaucíria Mota Brasil
Pablo Saavedra Alessandri
Renato Zerbini Ribeiro Leão
Roberto Cuéllar
Ruperto Patiño Manffer
Ruth Villanueva Castilleja
Sérgio Urquhart de Cademartori
Sílvia Maria da Silveira Loureiro
Theresa Rachel Couto Correia
Wagner Rocha D'Angelis
Projeto Gráfico/Capa
Nilo Alves Júnior
Diagramação
Franciana Pequeno
Revisão
César Oliveira de Barros Leal
Revista do Instituto Brasileiro de Direitos Humanos.
V. 11, N. 11 (2011). Fortaleza, Ceará.
Instituto Brasileiro de Direitos Humanos, 2011.
Anual.
1. Direitos Humanos - Periódicos. I. Brasil.
Instituto Brasileiro de Direitos Humanos.
CDU
ISSN 1677-1419
Ano 11, Vol. 11, Número 11 - 2011
Sumário
Ano 11, Vol. 11, Número 11 - 2011
Conselho Consultivo ............................................................................... 05
Apresentação ........................................................................................... 09
I - Quelques Réflexions sur L'autorité de la Chose Interprétée
par la Cour de Strasbourg
Andrew Drzemczewski..............................................................................11
II - Some Reflections on the Justiciability of the Peoples' Right to Peace,
on the Occasion of the Retaking of the Subject by the United Nations
Antônio Augusto Cançado Trindade..........................................................15
III -La Prisión Victimizada entre dos Criminologías que Simulan Partir
de los Derechos Humanos
Antonio Sánchez Galindo..........................................................................31
IV -La Exclusión Global y los Derechos Humanos
Carlos Elbert.............................................................................................39
V - Justicia Restaurativa: Su Aplicación en Prisiones y Centros
de Internación de Adolescentes Infractores
César Barros Leal......................................................................................49
VI - Collective Reparations for Victimized Indigenous Communities: Examples of Human Rights Violations Before
the Inter-American Court of Human Rights
Diana Contreras-Garduño e Sebastiaan J. Rombouts............................................................................................................67
VII - La Pobreza como Causa y Efecto de Violaciones a Derechos Humanos
Julieta Morales Sánchez.......................................................................................................................................................85
VIII - El Complejo Diálogo Judicial Europeo en Materia de Derechos Sociales
Luis Jimena Quesada.................................................................................................................................................................95
VIX - La Función Judicial y la Humanización del Derecho: El Caso de Las Reparaciones Dictadas por la Corte Interamericana
de Derechos Humanos
Manuel E. Ventura-Robles......................................................................................................................................................115
X - Organisations Internationales et Sécurité Collective: Quelle Place Pour les Droits de L'homme?
Marjorie Beulay......................................................................................................................................................................125
XI - Between Offenders and Victims: The Civil Dimension of Universal Jurisidction
Miriam Cohen....................................................................................................................................................................141
XII - Desigualdad, Exclusión y Pobreza en América Latina: La Inmensa Deuda Social del Neoliberalismo
Raquel Sosa Elízaga................................................................................................................................................................155
XIII - Conare: 14 Anos de Existência
Renato Zerbini Ribeiro Leão.............................................................................................................................................167
XIV - Cómo Hacer que la Declaración sea Efectiva
Rodolfo Stavenhagen..........................................................................................................................................................179
XV - Efetividade do Direito Fundamental de Acesso
Sergio Urquhart Cademartori e Daniela Mesquita Leutchuk de Cademartori....................................................................193
XVI - O Conflito Aparente entre as Decisões do Supremo Tribunal Federal na ADPF 153 e da Corte Interamericana
de Direitos Humanos no Caso Gomes Lund e Outros Contra Brasil (Guerrilha do Araguaia): A Antígona Brasileira
Sílvia Maria da Silveira Loureiro e Jamilly Izabela de Brito Silva........................................................................................211
XVII -Educación en Derechos Humanos como Herramienta para la Superación de la Exclusión:
Una Mirada desde la Discriminación a las Sexualidades Diversas
Ximena Andrea Gauche Marchetti...................................................................................................................................237
ANEXOS
XVIII - La Corte Interamericana de Derechos Humanos y los Derechos Económicos, Sociales y Culturales:
Fragmentos de Memorias
Antonio Augusto Cançado Trindade................................................................................................................................267
XIX - Mensaje de Inauguración del XXIX Curso Interdisciplinario en Derechos Humanos (San José, Costa Rica)
Roberto Cuéllar M..................................................................................................................................................................277
XX -Convenio General de Colaboración que celebran el Instituto Tecnológico Superior de Sinaloa y el Instituto Brasileño
de Derechos Humanos..............................................................................................................................................................281
XXI -Cartaz e Folder do I Curso Brasileiro Interdisciplinar em Direitos Humanos: Os Direitos Humanos desde a Dimensão
da Pobreza. Fortaleza, Ceará (18 a 29 de junho de 2012)..........................................................................................................285
Conselho Editorial.....................................................................................................................................................................289
CONSELHO CONSULTIVO DO IBDH
• Antônio Augusto Cançado Trindade (Presidente de Honra)
Ph.D. (Cambridge – Prêmio Yorke) em Direito Internacional; Professor Titular
da Universidade de Brasília e do Instituto Rio Branco; Juiz e ex-Presidente da
Corte Interamericana de Direitos Humanos; ex-Consultor Jurídico do Ministério
das Relações Exteriores do Brasil; Membro do Conselho Diretor do Instituto
Internacional de Direitos Humanos (Estrasburgo) e da Assembléia Geral do
Instituto Interamericano de Direitos Humanos; Membro Titular do “Institut de
Droit International” e Juiz da Corte Internacional de Justiça (Haia).
• César Oliveira de Barros Leal (Presidente)
Pós-doutor em Estudos Latino-americanos (Faculdade de Ciências Políticas e
Sociais da Universidade Nacional Autônoma do México); Doutor em Direito com
menção honorífica pela UNAM; Procurador do Estado do Ceará; Professor da
Faculdade de Direito da UFC; ex-Membro Titular do Conselho Nacional de Política
Criminal e Penitenciária; Membro da Assembléia Geral e do Conselho Diretor do
Instituto Interamericano de Direitos Humanos e da Academia Brasileira de Direito
Criminal; Membro da Academia Cearense de Letras e da Academia de Ciências
Sociais do Ceará.
• Paulo Bonavides (1º Vice-Presidente)
Doutor em Direito; Professor Emérito da Faculdade de Direito da Universidade
Federal do Ceará; Professor Visitante nas Universidades de Colônia (1982),
Tennessee (1984) e Coimbra (1989); Presidente Emérito do Instituto Brasileiro
de Direito Constitucional; Doutor Honoris Causa pela Universidade de Lisboa;
Titular das Medalhas “Rui Barbosa”, da Ordem dos Advogados do Brasil (1996) e
“Teixeira de Freitas”, do Instituto dos Advogados Brasileiros (1999).
• Fides Angélica de Castro Veloso Mendes Ommati
Coordenadora do Curso de Direito do Instituto Camillo Filho; Presidente da
Academia Piauiense de Letras Jurídicas; Membro da Academia Piauiense de Letras;
Membro do Instituto dos Advogados Brasileiros.
• Andrew Drzemczewski
Ph. D. (Universidade de Londres); ex-Professor Visitante da Universidade de Londres;
Diretor da Unidade de “Monitoring” do Conselho da Europa; Conferencista em
Universidades de vários países.
• Alexandre Charles Kiss
Ex-Secretário Geral e ex-Vice-Presidente do Instituto Internacional de Direitos
Humanos (Estrasburgo); Diretor do Centro de Direito Ambiental da Universidade
de Estrasburgo; Diretor de Pesquisas do “Centre National de la Recherche” (França);
Conferencista em Universidades de vários países.
5
Conselho Consultivo do IBDH
• Antonio Sánchez Galindo
Ex-Diretor do Centro Penitenciário do Estado do México; ex-Diretor Geral de Prevenção e Readaptação Social do Estado do México; ex-Professor de Direito Penal
da UNAM; Membro da Academia Mexicana de Ciências Penais e da Sociedade
Mexicana de Criminologia; Diretor Técnico do Conselho de Menores da Secretaria
de Segurança Pública do México.
• Celso Albuquerque Mello
Professor Titular de Direito Internacional Público da Pontifícia Universidade Católica do Estado do Rio de Janeiro; Livre-Docente e Professor de Direito Internacional
Público da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro e da
Universidade Estadual do Rio de Janeiro; Juiz do Tribunal Marítimo.
• Christophe Swinarski
Ex-Consultor Jurídico do Comitê Internacional da Cruz Vermelha (CICV-Genebra); Delegado do CICV no Extremo Oriente e ex-Delegado do CICV na América
do Sul (Cone Sul); Conferencista em Universidades de vários países.
• Dalmo de Abreu Dallari
Professor da Universidade de São Paulo; ex-Secretário de Negócios Jurídicos da Cidade de São Paulo; Membro da Comissão de Justiça e Paz da Arquidiocese de São
Paulo.
• Elio Gómez Grillo
Advogado; Doutor em Direito; Professor Universitário de Criminologia e Direito
Penal em Caracas, Paris e Roma; Fundador do Instituto Universitário Nacional de
Estudos Penitenciários (IUNEP) da Venezuela; Presidente da Comissão de Funcionamento e Reestruturação do Sistema Judiciário da Venezuela; Autor de obras
sobre Criminologia, Direito Penal e Penitenciarismo.
• Fernando Luiz Ximenes Rocha
Desembargador do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará; Professor da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Ceará; ex-Diretor Geral da Escola Superior da Magistratura do Ceará; ex-Procurador Geral do Município de
Fortaleza; ex-Procurador do Estado do Ceará; ex-Procurador Geral do Estado
do Ceará; ex-Secretário da Justiça do Estado do Ceará; ex-Secretário do Governo do Estado do Ceará; ex-Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará.
• Héctor Fix-Zamudio
Professor Titular e Investigador Emérito do Instituto de Pesquisas Jurídicas da Universidade Nacional Autônoma do México; Juiz e ex-Presidente da Corte Interamericana de Direitos Humanos; Membro da Subcomissão de Prevenção de Discriminação e Proteção de Minorias das Nações Unidas; Membro do Conselho Diretor do
Instituto Interamericano de Direitos Humanos.
6
Conselho Consultivo do IBDH
• Hélio Bicudo
Ex-Deputado Federal (Partido dos Trabalhadores – São Paulo); ex-Presidente da
Comissão Interamericana de Direitos Humanos.
• Jaime Ruiz de Santiago
Ex-Professor da Universidade Ibero-americana do México; ex-Encarregado de
Missão do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR)
no Brasil; ex-Delegado do ACNUR em San José – Costa Rica; Conferencista em
Universidades de vários países.
• Jayme Benvenuto Lima Júnior
Mestre em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco; Consultor Jurídico
do GAJOP (Recife).
• Jean François Flauss
Secretário Geral do Instituto Internacional de Estrasburgo; Professor de Direito
Internacional da Universidade de Lausanne (Suiça).
• Jorge Padilla
Graduado em Administração de Negócios (Internacionais); Consultor Permanente
do Instituto Interamericano de Direitos Humanos desde 2003; Consultor
Corporativo em Projetos de Responsabilidade Social; Professor Titular da Faculdade
de Ciências Sociais na Universidade Autônoma da América Central; Articulista
permanente em jornais de circulação nacional, na Costa Rica.
• Karel Vasak
Ex-Secretário Geral do Instituto Internacional de Direitos Humanos; Ex-Consultor
Jurídico da UNESCO.
• Marcelo Ribeiro Uchôa
Coordenador Especial de Políticas Públicas dos Direitos Humanos do Governo do
Estado do Ceará; Professor da Unifor; Advogado; Mestre em Direito; Doutorando
em Direito pela Universidade de Salamanca, com diplomas de Grado, Estudios
Superiores e Estudios Avanzados na mesma universidade; MBA em Gestão
Empresarial; Especialista em Direito do Trabalho.
• Néstor José Méndez González
Advogado; Professor da UNAM; Diretor Geral do Instituto Nacional de Apoio a
Vítimas e Estudos em Criminalidade (México).
• Sergio García Ramírez
Investigador no Instituto de Investigações Jurídicas e Membro da Junta de Governo
da Universidade Nacional Autônoma do México; ex-Juiz e ex-Presidente da Corte
Interamericana de Direitos Humanos.
7
Conselho Consultivo do IBDH
• Sheila Lombardi de Kato
Desembargadora do Estado de Mato Grosso; Coordenadora-Geral do Programa
Nacional de Direitos da Mulher.
• Soledad García Múnoz
Advogada; Diplomada em Direitos Humanos pela Universidade Carles III de Madri; Professora da Universidade Nacional de La Plata e da UBA; Coordenadora
do Escritório Regional da América do Sul do Instituto Interamericano de Direitos
Humanos.
8
APRESENTAÇÃO
O Instituto Brasileiro de Direitos Humanos (IBDH) tem a satisfação de dar a público o décimo-primeiro número de sua Revista, instrumento pelo qual contribui com periodicidade anual e distribuição
gratuita (graças ao respaldo do Banco do Nordeste) ao desenvolvimento do ensino e da pesquisa na área dos
direitos humanos, visando a promovê-los na realidade brasileira. No entendimento do IBDH, o ensino e a
pesquisa em direitos humanos giram em torno de alguns conceitos básicos, devendo-se afirmar, de início,
a própria universalidade dos direitos humanos, inerentes que são a todos os seres humanos, e consequentemente superiores e anteriores ao Estado e a todas as formas de organização política. Por conseguinte,
as iniciativas para sua promoção e proteção não se esgotam – não se podem esgotar – na ação do Estado.
Há que destacar, em primeiro plano, a interdependência e indivisibilidade dos direitos humanos (civis, políticos, econômicos, sociais e culturais). Ao propugnar por uma visão necessariamente integral de
todos os direitos humanos, o IBDH adverte para a impossibilidade de buscar a realização de uma categoria
de direitos em detrimento de outras. Quando se vislumbra o caso brasileiro, dita concepção se impõe com
maior vigor, porquanto desde os seus primórdios de sociedade predatória até o acentuar da crise social
agravada nos anos mais recentes, nossa história tem sido até a atualidade marcada pela exclusão, para
largas faixas populacionais, seja dos direitos civis e políticos, em distintos movimentos, seja dos direitos
econômicos, sociais e culturais.
A concepção integral de todos os direitos humanos se faz presente também na dimensão temporal,
descartando fantasias indemonstráveis como a das “gerações de direitos”, que têm prestado um desserviço
à evolução da matéria, ao projetar uma visão fragmentada ou atomizada no tempo dos direitos protegidos.
Todos os direitos para todos é o único caminho seguro. Não há como postergar para um amanhã indefinido
a realização de determinados direitos humanos.
Para lograr a eficácia das normas de proteção, cumpre partir da realidade do quotidiano e reconhecer a
necessidade da contextualização dessas normas em cada sociedade humana. Os avanços nesta área têm-se
logrado graças, em grande parte, sobretudo, às pressões da sociedade civil contra todo tipo de poder arbitrário, somadas ao diálogo com as instituições públicas. A cada meio social está reservada uma parcela da
obra de construção de uma cultura universal de observância dos direitos humanos.
Os textos, em vários idiomas, que compõem este décimo-primeiro número da Revista do IBDH, a
exemplo das edições anteriores, enfeixam uma variedade de tópicos de alta relevância atinentes à temática
dos direitos humanos. O presente número coincide com a realização do I Curso Brasileiro Interdisciplinar
em Direitos Humanos, em Fortaleza, no período de 18 a 29 de junho de 2012, uma iniciativa conjunta
do IBDH e do Instituto Interamericano de Direitos Humanos (IIDH), contando com a parceria de numerosas instituições. Entre os temas abordados neste número se encontra o da dimensão da pobreza e seu
liame com os direitos humanos, escolhido como temática central do referido Curso, a reunir cerca de 120
participantes de todo o Brasil. A eles caberá a análise deste angustiante problema que afeta — consoante
os relatórios do PNUD – milhões de pessoas, vulneradas em seus direitos fundamentais, entre os quais o
acesso adequado à saúde, à educação básica, à moradia e a um meio ambiente sustentável.
Como se trata de um problema crônico a flagelar toda a América Latina, o evento visa a contribuir
para a sedimentação de um novo paradigma em prol de políticas públicas de inclusão social e da promoção
dos direitos humanos, com ênfase na educação e na formação. Sendo a pobreza causa e produto de numerosas violações dos direitos humanos, a realização deste I Curso Brasileiro Interdisciplinar em Direitos Humanos representa um divisor de águas na trajetória do IBDH, abrindo-lhe portas para alianças estratégicas
com instituições públicas e privadas.
No presente domínio de proteção impõem-se maior rigor e precisão conceituais, de modo a sustentar
a vindicação dos direitos humanos em sua totalidade, e a superar o hiato existente entre o ideário contido
na Constituição Federal e nos tratados em que o Brasil é Parte e nossa realidade social. Essa dicotomia
entre “falar e agir” provoca um considerável desgaste e uma descrença generalizada. Isso é deplorável, na
medida em que devemos não apenas conhecer nossos direitos, mas também saber defendê-los e exigir sua
proteção por parte do poder público, reduzindo assim o espaço ocupado pela injustiça, pela violência e pela
arbitrariedade.
9
Apresentação
Proclamações de direitos não são suficientes, como já alertava há décadas o lúcido pensador Jacques Maritain: não é admissível perverter a função da linguagem, a serviço dos que nos roubam a fé na
efetivação dos direitos humanos, inerentes aos seres humanos e à sua condição de dignidade. Aos direitos
proclamados se acrescem os meios de implementá-los, inclusive diante das arbitrariedades e mentiras
dos detentores do poder. Entende o IBDH que o direito internacional e o direito interno se encontram em
constante interação, em benefício de todos os seres humanos.
Assim sendo, o IBDH continua manifestando sua estranheza ante o fato de não se estar dando aplicação cabal ao art. 5º, § 2º, da Constituição Federal Brasileira vigente, de 1988, o que acarreta responsabilidade por omissão. A juízo do IBDH, por força do art. 5º, § 2º, da Carta Magna, os direitos consagrados
nos tratados de direitos humanos em que o Brasil é Parte incorporam-se ao rol dos direitos constitucionalmente consagrados. Impõe-se tratá-los dessa forma, como preceitua nossa Constituição, a fim de alcançar
uma vida melhor para todos quantos vivam em nosso país.
Nesse sentido, o IBDH volta a repudiar as alterações introduzidas pelo posterior art. 5º, § 3º, da
emenda constitucional n. 45 (promulgada em 08.12.2004), o qual revela inteiro desconhecimento da matéria, na perspectiva do Direito Internacional dos Direitos Humanos, dando ensejo a todo tipo de incongruências – inclusive em relação a tratados de direitos humanos anteriores à referida emenda – ao sujeitar
o status constitucional de novos tratados de direitos humanos à forma de aprovação parlamentar dos mesmos. Esta bisonha novidade, sem precedentes e sem paralelos, leva o IBDH a reafirmar, com ainda maior
veemência, a autossuficiência e autoaplicabilidade do art. 5º, § 2º, da Constituição Federal brasileira.
Na mesma linha de pensamento, o IBDH também repudia as recentes críticas de determinados detentores do poder a decisões de órgãos internacionais de supervisão dos direitos humanos, pelo simples
fato de serem tais decisões desfavoráveis ao Estado brasileiro. Algumas críticas, reveladoras de ignorância,
chegam ao extremo de proporem represálias a órgãos internacionais que estão cumprindo o seu dever,
em defesa dos justiciáveis. A esse respeito, nunca é demais recordar que os Estados Partes na Convenção
Americana dos Direitos Humanos, que reconheceram a competência compulsória da Corte Interamericana de Direitos Humanos, assumiram o compromisso de dar plena execução às Sentenças da Corte Interamericana. Isto se impõe bona fides, em razão do princípio geral do direito pacta sunt servanda. A nenhum
Estado Parte é dado evadir-se do fiel cumprimento de suas obrigações convencionais.
Reiteramos, enfim, que a Revista do IBDH, como repositório de pensamento independente e de análise e discussão pluralistas sobre os direitos humanos, persegue o desenvolvimento do ensino e da pesquisa
sobre a matéria no Brasil. Desse modo, na tarefa de consolidação de um paradigma de observância dos
direitos humanos em nosso meio social, espera o IBDH dar uma permanente contribuição.
Antônio Augusto Cançado Trindade
César Oliveira de Barros Leal
10
QUELQUES RÉFLEXIONS SUR L’AUTORITÉ DE LA CHOSE
INTERPRÉTÉE PAR LA COUR DE STRASBOURG
························
Andrew Drzemczewski*
Chef de Service des questions juridiques et des droits de l’homme
à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe.
Dans plusieurs de ses écrits et en particulier dans ses interventions devant les juridictions
suprêmes des pays membres, Jean-Paul Costa,
Président de la Cour européenne des droits de
l´homme, a souvent souligné l’importance de
l’autorité de la chose interprétée (res interpretata)
attachée aux arrêts de la Cour. Même si les Etats
non concernés directement par les arrêts n’ont pas
l’obligation de s’y conformer, en réalité, de plus en
plus de pays cherchent à devancer une éventuelle
condamnation à Strasbourg en s’adaptant à la jurisprudence de la Cour de Strasbourg. Ce qui fait,
au moins de facto, que l’autorité des arrêts de la
Cour de Strasbourg joue un rôle non négligeable,
même pour les Etats non parties au litige.
Quelle est la position de la Cour de Strasbourg sur ce sujet? Peut-on dire, qu’elle est devenue moins ‘timide’ dans ce domaine? Outre
l’obiter dictum dans le paragraphe 154 de la Cour
de Strasbourg, dans l’affaire Irlande c. le Royaume-Uni de 1978 – cité très souvent1 – deux affaires récentes méritent d’être citées. Dans l’affaire
Opuz c. Turquie, en 2009, la Cour a dit “[…]
gardant à l’esprit qu’elle a pour tâche de donner
une interprétation authentique et définitive des
droits et libertés énumérés dans le titre I de la
Convention, la Cour doit déterminer si les autorités nationales ont dûment pris en compte des
principes découlant des arrêts qu’elle a rendus
sur des questions similaires, y compris dans des
affaires concernant d’autres Etats” (§ 163). Encore
plus récemment, en 2010, dans l’affaire Rantsev
c. Chypre et Russie, la Grande Chambre a clairement indiqué que “Les arrêts de la Cour servent
en effet non seulement à statuer sur les affaires
dont elle est saisie, mais plus généralement à clarifier, sauvegarder et étoffer les normes de la Convention, contribuant ainsi au respect par les États
des engagements pris par eux en leur qualité de
Parties contractantes” (paragraphe 197).2
Lors de son intervention à la conférence
de Skopje sur le principe de subsidiarité, en oc-
tobre 2010, le Président de la Commission des
questions juridiques et des droits de l’homme
de l’Assemblée a cité un exemple intéressant. La
Cour de Strasbourg a conclu dès 1979, dans l’arrêt
Marckx c. Belgique, que les enfants nés hors mariage ne devaient souffrir d’aucune discrimination. Or le droit français était discriminatoire sur
ce point. Mais les modifications nécessaires n’ont
été apportées à la législation française qu’après
la condamnation de la France par la Cour dans
l’affaire Mazurek c. France, en 2000! La position
de la Cour sur cette question était évidente dès
1979 et les victimes de cette discrimination ont
donc perdu 20 ans pour parvenir au même résultat, tandis que la Cour de Strasbourg a été saisie
pendant des années d’un contentieux inutile.
Ce type de cas ne devrait pas se produire.
Si on se base sur le fait que l’objectif commun de
l’ensemble des Parties à la CEDH , fixé par son
article premier, est de “reconnaître” les droits et
libertés définis au titre de la Convention, les violations des droits de l’homme doivent d’abord et
avant tout être évitées. Dans ce contexte, il ne
faut pas oublier que la Cour de Strasbourg est la
seule instance investie du pouvoir d’interpréter
la Convention. L’article 19 de la Convention ne
fait aucun doute à ce sujet. L’autorité de la chose
interprétée (res interpretata) attachée aux arrêts
de la Cour ne doit pas être confondue avec les
effets juridiquement contraignants – opposables
aux tiers (erga omnes) – que n’ont pas les arrêts
de la Cour de Strasbourg. En vertu de l’article 46
de la Convention, les arrêts ont force obligatoire
pour les Parties (inter partes) ; l’autorité de la
chose interprétée découle des articles 1 et 19 de
la Convention, et non de l’article 46. Cette compétence n’est d’ailleurs pas contestée. Cela a été
réaffirmé sans ambiguïté à Interlaken, en février
2010, quand les Etats membres s’engageaient à
“Tenir compte des développements de la jurisprudence de la Cour, notamment en vue de
considérer les conséquences qui s’imposent
11
Andrew Drzemczewski
suite à un arrêt concluant à une violation de
la Convention par un autre Etat partie lorsque leur ordre juridique soulève le même problème de principe.”3
En effet, il serait difficilement concevable,
dans ce contexte, que les arrêts de principe de la
Cour de Strasbourg aient au moins un fort “pouvoir de persuasion” dans l’ensemble des États
parties à la Convention, qui ont tous, sans exception, incorporé la Convention dans leur droit
interne. On peut remarquer, effectivement, qu’un
nombre croissant d’exemples existe dans la pratique des Parties Contractantes à la Convention et
que l’autorité de la chose interprétée par la Cour
de Strasbourg s’enracine progressivement. Cela
a aussi pour effet (potentiellement) de diminuer
considérablement le nombre de requêtes adressées
à la Cour. Cette jurisprudence – en particulier les
arrêts de principe de la Grande Chambre – établit
un corpus de droit “des standards communs européens”. Les Etats, et en particulier leurs juridictions judiciaires, sont liés par cette jurisprudence
dans la mesure où leur système national n’est pas
plus protecteur des droits de l’homme (article 53
de la Convention).
À cet égard, on peut citer la loi du Royaume-Uni sur les droits de l’homme de 1998, dont
l’article 2, paragraphe 1, dispose que les tribunaux
nationaux “doivent tenir en compte” des arrêts
de la Cour de Strasbourg, ou l’article 17 de la loi
ukrainienne n° 3477-IV de 2006, qui dispose que
les “tribunaux doivent appliquer la Convention
[CEDH] et la jurisprudence de la Cour [de Strasbourg] comme une source du droit”. N’oublions
pas, non plus, que la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne reconnaît qu’il appartient à la Cour européenne des droits de l’homme
de créer un “dénominateur commun européen”
– ce qui n’exclut pas l’existence de normes supérieures – pour l’interprétation des droits fondamentaux en Europe. Cela est d’autant plus remarquable que l’Union européenne n’est pas encore
Partie à la CEDH.
Comment
peut-on
‘diagnostiquer’
l’évolution, dans l’avenir, de cette notion de res
judicata? Cela dépendra, dans une grande mesure,
de l’attitude, pour ne pas dire de la confiance, que
les juridictions nationales suprêmes vont avoir
dans la qualité de la jurisprudence de la Cour de
Strasbourg. N’ont elle pas le devoir de veiller à ce
que les juridictions inférieures connaissent et respectent la jurisprudence de Strasbourg? De plus
en plus, on peut s’apercevoir que les plus hautes
12
juridictions nationales s’inspirent et s’appuient
sur la jurisprudence de la Cour de Strasbourg,
même pour les arrêts prononcés au sujet de violations commises dans d’autres pays. Cela est
particulièrement frappant en ce qui concerne la
jurisprudence de la Hoge Raad néerlandaise, les
Cours suprêmes cypriote et britannique, la Cour
de cassation belge, les Cours constitutionnelles
slovaques et polonais, ainsi que la Cour fédérale
suisse. Il est intéressant, dans ce contexte, de citer
le décret n° 5 de 2003 de la Cour suprême russe
réunie en session plénière, qui donne pour instruction aux juridictions russes de tenir compte
de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg. Le
texte de cette disposition, tout comme un nombre
considérable d’autres documents et textes de lois
importants, ainsi que des extraits de décisions de
justice rendues par les juridictions nationales au
sujet de l’autorité de la chose interprétée (res interpretata) attachée aux arrêts de la Cour de Strasbourg, figurent dans un document d’information
établie par le Service des questions juridiques
et des droits de l’homme: document AS/Jur /Inf
(2010) 04, du 25 novembre 2010, disponible sur
le site web de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe http://assembly.coe.int/CommitteeDocs/2010/20101125_skopje.pdf
Et last but not least, une évidence doit être
rappelée. Un dialogue constant doit exister entre
la Cour de Strasbourg et les Etats parties (y compris leurs juridictions suprêmes) dans ce paysage
juridique européen en évolution constante. Ce
dialogue, indispensable entre Strasbourg et les juridictions nationales, pourrait être facilité par des
“interventions de tiers”, qui permettent à des personnes autres que les parties initiales à une affaire de s’approprier les arrêts rendus. L’affaire M.S.S
c. Belgique et Grèce (2011), dans laquelle sont
intervenus en qualité de “tiers” non seulement
le Haut-commissariat aux réfugiés des Nations
Unies et le Commissaire aux droits de l’homme
du Conseil de l’Europe, mais également les gouvernements britannique et néerlandais, en offre
un excellent exemple récent.
Nous verrons si cet exemple sera suivi dans
l’avenir. Mais une chose est sûre: “Il n’est plus acceptable qu’un Etat ne tire pas, le plus tôt possible, les conséquences d’un arrêt concluant à une
violation de la Convention par un autre Etat lorsque son ordre juridique comporte le même problème” – comme a souligné, à juste titre, le Président
de la Cour de Strasbourg, Jean-Paul Costa.4
Quelques Réflexions sur L’autorité de la Chose Interprétée par la Cour de Strasbourg
NOTES
*
Cet article s’appuie sur la contribution qui a
été fait par le Président de la Commission des
questions juridiques et des droits de l’homme,
ainsi que sur un document d’information
établi par mon Service, tous deux présentés
en anglais, à la Conférence sur le Principe de
Subsidiarité, à Skopje les 1 et 2 octobre 2010.
Pour plus de détails, voir le document AS/Jur
/Inf (2010) 04, du 25 novembre 2010, disponible, seulement en anglais, sur le site web de
l’Assemblée http://assembly.coe.int/CommitteeDocs/2010/20101125_skopje.pdf.
1. Le texte du paragraphe: “154. […] En effet, [les]
arrêts [de la Cour de Strasbourg] servent non
seulement à trancher les cas dont elle est saisie, mais plus largement à clarifier, sauvegarder
et développer les normes de la Convention et à
contribuer de la sorte au respect, par les États,
des engagements qu’ils ont assumés en leur
qualité de Parties contractantes (article 19).”
2. Une question à laquelle il n’y a pas encore de
réponse: ne peut-on pas dire que toutes les
Parties à la Convention sont liées par les conclusions de la Cour de Strasbourg dans l’affaire
Mamatkulov & Askerov c. Turquie (Grande
Chambre, 2005)? Ce qui a pour conséquence
que le fait de méconnaître les mesures provisoires ordonnées par la Cour emporte, automatiquement et toujours, violation de l’exercice
effectif du droit de requête individuelle (article
35 de la Convention). Ne peut-on pas parler
ici d’un effet de facto opposable aux tiers (erga
omnes) des arrêts de la Cour de Strasbourg?
3. Plan d’Action d’Interlaken, par. 4c, http://www.
coe.int/t/e/legal_affairs/legal_co-operation/public_international_law/texts_&_documents/
CAHDI%20_2010_%20Inf%206%20Interlaken%20Declaration_EN.pdf . Voir aussi, dans
ce contexte, le rapport du Groupe des Sages au
Comite des Ministres (document CM (2006)
203, du 15 novembre 2009), en particulier les
paragraphes 66-71:
“Renforcement de l’autorité de la jurisprudence de la Cour dans les États parties.”
66. La diffusion de la jurisprudence de la Cour
et la reconnaissance de son autorité au-delà
de l’effet obligatoire de l’arrêt à l’égard des
parties constitueraient sans aucun doute des
éléments importants pour assurer l’effectivité
du mécanisme de contrôle judiciaire de la
Convention.
67. C’est dans cette perspective que, dans
le rapport d’étape, le Groupe avait évoqué la
possibilité de formuler certaines recommandations visant les “arrêts de principe.”
68. Après une discussion plus approfondie,
le Groupe estime qu’il serait difficile de délimiter de façon précise une telle catégorie
d’arrêts. Au surplus, il n’est pas toujours possible d’identifier à l’avance toutes les affaires
susceptibles de donner lieu à des arrêts de
principe.
69. Le Groupe a donc renoncé à faire des propositions sur le traitement procédural particulier de telles affaires. Il se borne à recommander que les arrêts de principe – comme
tous les arrêts que la Cour considère comme
particulièrement importants – fassent l’objet
de la plus large diffusion.
70. Par ailleurs, l’autorité de la jurisprudence
de la Cour pourrait être renforcée par la coopération juridictionnelle avec les juridictions
nationales. […]
71. Le Groupe considère que les institutions
judiciaires et administratives nationales devraient être en mesure d’avoir accès à la jurisprudence de la Cour dans leur langue respective qui facilite l’identification des arrêts
susceptibles d’être pertinents pour résoudre
les affaires qui leur sont soumises. […].”
4. Mémorandum du Président de la Cour européenne des droits de l’homme, du 3 juillet 2009, aux Etats en vue de la conférence
d’Interlaken.
13
SOME REFLECTIONS ON THE JUSTICIABILITY OF THE
PEOPLES’ RIGHT TO PEACE, ON THE OCCASION OF THE
RETAKING OF THE SUBJECT BY THE UNITED NATIONS
························
Antônio Augusto Cançado Trindade
Former President of the Inter-American Court of Human Rights;
Judge of the International Court of Justice; Emeritus Professor of International Law of the University of Brasilia;
Honorary Professor at the University of Utrecht; Member of the Institut de Droit International, and of the Curatorium
of the Hague Academy of International Law
I. INTRODUCTION: TWO SIGNIFICANT
ANTECEDENTS
The subject of the rights of peoples has
already a relatively long history in International
Law. The right of peoples´ to peace, in particular,
was retaken by the United Nations, by an initiative of Cuba, in a ceremony held on 16 December
2009. I had the honour to deliver, on the occasion,
at the U.N. headquarters in Geneva, the key-note
address, acceding to a kind invitation of the United Nations. Shortly afterwards, a summary of it
has been published in a recent U.N. report1, but
not the full text of my pronouncement. I think
that there can hardly be a more proper moment
to do so now that this U.N. report has been distributed and publicized worldwide by the United
Nations Organization itself.
In my aforementioned key-note address of
16 December 2010, at the United Nations in Geneva, I began by recalling that two decades had already passed since I addressed, in that same U.N.
headquarters in Geneva, the U.N. Global Consultation on the Right to Development as a Human
Right. On that previous occasion, on the basis of
the 1986 U.N. Declaration on the Right to Development, I dwelt upon such conceptual aspects as
the subjects, legal basis and contents of the right;
its obstacles and possible means of implementation; and its relationship to other human rights.
Although I think that much of what I said in Geneva in 19902 would have a direct bearing on the
peoples’ right to peace, it was not my intention to
go through that again in the current exercise on
the peoples’ right to peace.
Reference made to this antecedent, I recalled only that the 1990 U.N. Global Consultation
proved to be a worthwhile exercise3 following the
1986 U.N. Declaration: in fact, in the decade
following the formulation of this latter and the
1990 U.N. Global Consultation, the right to development found significant endorsements in
the final documents adopted by the U.N. World
Conferences of the nineties, which have brought
it into the conceptual universe of International
Human Rights Law. This seemed to have been
the understanding of the U.N. General Assembly
decision 48/141 (of 20.12.1993, on the creation of
the post of U.N. High Commissioner for Human
Rights.), which, in its preamble, reaffirmed inter
alia that “the right to development is a universal
and inalienable right which is a fundamental part
of the rights of the human person.”
Before turning to the peoples’ right to peace, I further briefly referred to a second significant
antecedent of the exercise of 16 December 2009,
which promptly also came to my memory. While
the recent cycle of U.N. World Conferences was
taking its course, I was privileged to integrate, in
1997, the UNESCO Group of Legal Experts entrusted with the preparation of the Draft Declaration on the Human Right to Peace (meetings of
Las Palmas Island, February 1997; and of Oslo,
June 1997). We duly inserted the right to peace
into the framework of International Human Rights Law4, asserting peace as a right and a duty5.
After the Las Palmas and Oslo meetings, UNESCO launched consultations with 117 member
States (Paris, March 1998), at the end of which
three main positions of the governmental experts
became discernible: those fully in support of the
recognition of the right to peace as a human right,
those who regarded it rather as a “moral right”,
and those to whom it was an “aspiration” of human beings6; the main difficulty, as acknowledged
by the Report of the Paris meeting, was its official
recognition as a legal right.7
15
Antônio Augusto Cançado Trindade
It had become clear that that exercise as to
the right to peace did not have the same outcome
as the one pertaining to the right to development.
In other words, the 1984 U.N. Declaration on the
Right of Peoples to Peace8 has not yet generated
a significant projection as the 1986 U.N. Declaration on the Right to Development. And this,
ironically, despite the fact that, in a historical
perspective, the right to peace has been deeply-rooted in human conscience for a much longer
period than the right to development (infra). The
initiative by UNESCO was not the only exercise
to that effect.
Outside the framework of international organizations there have been initiatives, on the
part of persons of good-will, to conceptualize both
the right to peace9 and the rights of peoples10.
This brings me to invoke another element to be
recalled in the present exercise, namely, the renewed attention dedicated, in the recent decades,
to the rights of peoples. It was, however, beyond
the purposes of my intervention of 16.12.2009 to
review the extensive expert writing, the numerous
books and monographs on distinct idioms, that
have elaborated on the rights of peoples.
Each one speaks for his own experience, and
so did I: my intention, in those preliminary remarks, was to recall pertinent exercises in which
I was engaged in the last two decades, concerning
the formulation of the rights to peace and to development (supra), including the recent cycle of
U.N. World Conferences. I have registered and
summarized my recollections in this respect in
my General Course on Public International Law
delivered at The Hague Academy of International
Law in 2005, and published in volumes 316 and
317 of its Recueil des Cours.11 I then turned on to
the points I wished to make for the exercise on the
justiciability of the peoples´ right to peace.
II. SOME DISQUIETING INTERROGATIONS
In approaching the right of peoples’ to peace, we are first confronted, in my perception,
with some rather disquieting interrogations. To
start with, it is well-known that the U.N. Charter,
adopted in one of the rare moments – if not glimpses – of lucidity in the XXth century, proclaimed,
in its preamble, the determination of “the peoples
of the United Nations” to “save succeding generations from the scourge of war”, and, to that end,
to “live together in peace with each other as good
neighbours”.
16
This phraseology is quite clear: in disclosing
the constitutional vocation of the U.N. Charter,
its draftsmen referred to the peoples, rather than
the States, of the United Nations. Why, then, has
it taken so much time for the legal profession to
acknowledge such constitutional conception of
the U.N. Charter (further evidenced by some key
provisions as Articles 2(6) and 103 of the Charter), as it has increasingly been doing lately, in
recent years? Why has it approached the Charter,
for a long time, from a strictly reductionist – if not
surpassed – inter-State perspective?
Why have the debates with the U.N. system
as a whole, on the human right to peace, proved
inconclusive to date? Why has a been so difficult
to reach consensus in relation to something which looks prima facie so evident? Is it possible that
States remain so oversensitive – perhaps more
than human beings – when it comes to what they
regard as presumably touching on their so-called
vital interests? Why so many years have lapsed
since the adoption of the 1984 Declaration on the
Right of Peoples to Peace till the subject has now
seemingly been rescued by the Human Rights
Council earlier this year12 for reconsideration in
the present workshop?
Unfortunately, recourse to armed force seems to have pervaded large segments of public opinion, and even – and most regrettably -of the legal
doctrine and profession itself (particularly those
coopted by the power-holders). Why, – it can further been asked, – has it taken so much time to
come to a universally acceptable definition of aggression? Why so, despite the fact that since the
twenties, in the old League of Nations, there were
endeavours to that effect? Why the tipification of
the crime of aggression has not yet been achieved,
despite the fact that one could have built on the
1974 U.D. Definition of Aggression, itself adopted after years of debates?
Why does the proclamation of the peoples’
right to peace remains an unfinished business
in the United Nations system, after so many years, and despite some relevant provisions of the
U.N. Charter itself? Why has humanitarian law
not yet evolved to the point of banning war altogether? Why has the topic of international trade in weapons never occupied a more prominent
or conspicuous place in the agenda of the U.N.
competent organs? I am afraid there are no easy
answers to these apparently simple, but disquieting questions. There are to be kept constantly in
mind. They have probably more to do with the
fathomless human nature itself. It so seems that
Some Reflections on the Justiciability of the Peoples’ Right to Peace, on the Occasion
of the Retaking of the Subject by the United Nations
States experience an unsurmountable difficulty to
speak a common language, when it comes to reach an understanding as to the fundamentals to
secure the very survival of humankind. With this
warning in mind, I move on to the next point of
consideration, namely, the time dimension.
III. THE TIME DIMENSION: THE LONG-TERM OUTLOOK
Despite the difficulties experienced so far, the
renewal of interest in, and the insistence upon,
the right of peoples’ to peace, by the U.N. Human
Rights Council, are most commendable. That
right can, in effect, be appropriately approached,
bearing in mind the time dimension. Its roots can
be traced back to the search for peace, antedating
for a long time the adoption of the U.N. Charter.
In fact, the search for peace, and the construction
of the right to peace, have historical roots that
were to become notorious with the projects of perpetual peace of the XVIIIth century, such as those
of Saint-Pierre (1712) and of I. Kant (1795). Yet,
such projects proved incapable to date to accomplish their common ideal, precisely for laying too
heavy an emphasis, in their endeavours to restrict
and abolish wars, specifically on inter-State relations, overlooking the bases for peace within each
State13 and the role of non-State entities.
It may appear somewhat surprising that
the search for peace has not yet sufficiently related domestic and international levels, this latter going beyond a strictly inter-State dimension.
Recent attempts to elaborate on the right to peace have, however, displayed a growing awareness
that its realization is ineluctably linked to the
achievement of social justice within and between
nations14. Along the XXth century, the conceptual
construction of the right to peace in International Law has antecedents in successive initiatives
taken, in distinct contexts at international level.15
Reference can be made, in this connection,
e.g., to the 1928 General Treaty for the Renunciation of War (the so-called Briand-Kellog Pact)16;
Articles 1 and 2(4) of the U.N. Charter17, complemented by the 1970 U.N. Declaration on Principles of International Law Concerning Friendly Relations and Cooperation among States18; the 1970
Declaration on the Strengthening of International
Security19; the 1974 Definition of Aggression20;
the 1974 Charter on Economic Rights and Duties
of States21; the Code of Offences against the Peace and Security of Mankind, drafted by the U.N.
International Law Commission; successive resolutions of the U.N. General Assembly pertaining
to the right to peace22, and relating it to disarmament; the 2000 U.N. Millenium Declaration
followed by the 2005 World Summit Outcome.23
Yet, the debates conducive to the adoption of those instruments were again conducted to a large
extent from a horizontal, inter-State perspective.
Going well beyond that, in excerpts from the
writings of a former recipient of the Nobel Prize
in literature, written at the end of the first world
war, and only published, posthumously, in the
early 70s, and not so well-known as his literary
writings, it was pondered that
“(...) La paix en tant que pensée et aspiration,
en tant que but et idéal, est déjà très vieille.
Cela fait déjà des millénaires qu’existe cette puissante parole, fondamentales pour des
millénaires: ‘Tu ne tueras point’. (...)
Il y a quelques milliers d’années la loi religieuse d’un peuple de haute culture a édicté
le principe fondamental du ‘Tu ne tueras pas’.
(...) La loi que Moïse a formulée sur le mont
Sinai est reprise quelques milliers d’années
plus tard (...) avec des restrictions (...). Nul
pays de culture au monde n’a repris dans son
code pénal l’interdiction de tuer des hommes
sans la restreindre”. (...)
(...) La forme la plus grave de ‘combat’ est la
forme organisée par l’État (...) et son corollaire: la philosophie de l’État, du capital, de
l’industrie et de l’homme faustien (...). J’ai
toujours été pour les opprimés contre les oppresseurs.”24
In the profession of his pacifist ideals, Hermann Hesse added lucidly that
“Ce principe du ‘Tu ne tueras point’, à
l’époque où il fut énoncé, représentait une
exigence d’une portée inouïe. Cette parole
signifiait pratiquement la même chose que
‘Tu ne respireras pas!’. Apparemment c’était
impossible,apparemment c’était dément (...).
Toutefois, cette parole s’est maintenue au
cours de nombreux siècles et aujourd’hui encore elle est valide, elle a fondé des lois, des
opinions, des morales, elle a porté ses fruits,
a secoué et labouré la vie des hommes comme peu d’autres paroles. (...) Il y a eu des
progrès et des régressions. Il y eu des pensées
lumineuses à partir desquelles nous avons
construit des lois sombres et des cavernes de
la conscience. (...)
Le précepte ‘Tu ne tueras pas’ a été fidèlement
honoré et suivi depuis des milliers d’années
17
Antônio Augusto Cançado Trindade
par des milliers d’individus. (...) Il y a toujours
eu une minorité des gens bien intentionnées,
de croyants de l’avenir qui ont suivi des lois
qui ne se trouvaient dans aucun code pénal
profane. (...) Des milliers d’individus se sont
réclamés de los supérieures non écrites (...), et
se sont courageusement élevés contre l’obligation de tuer et de haïr, acceptant d’aller en
prison et d’être persécutés pour cela.”25
The current exercise of retaking for examination the right of peoples to peace, is thus nothing new. There is nothing new under the sun.
The purpose of this debate corresponds to an ancient human aspiration, which has been present
in human conscience along the centuries. As observed by another remarkable writer of the XXth
century, each war, however brief, with the unethical recourse to unlimited force and violence, with
the “hypothetical justification of its necessity”,
with the hypocrisy of alleged preoccupation with
those fallen in combat, with its prayers to the flag
and the homeland (patria), with its waging of uncontrolled violence and extermination, destroys
in a short while what was supposed to be achievements of social organization, if not civilization,
along centuries.26
Fortresses, castles, temples and cathedrals,
built in the course of decades, were destroyed
in hours, if not minutes, – but not the idiom,
not the oral history, not the religious beliefs, not
the secular human aspiration to peace; these
latter seem to emerge like phoenix, rising from
the ashes with renewed youth. This can hardly
be surprising, as “the spirit is stronger than the
matter.”27 The more we go back in time, the
more this appears to be confirmed. Yet, in our
days, the awareness of the imperatives of peace
does not seem to have evolved pari passu with
the impressive development of specialized knowledge and technological advances.
In the mid-XXth century, the learned historian Arnold Toynbee warned that the then growing expenditures with militarism fatally lead to
the “ruin of the civilizations”;28 likewise, the improvement of military technique is symptomatic
of the “decline of a civilization.”29 Such growing
expenditures of his time keep on going on, in our
days, six decades later, amidst apparent inconscience. Another distinguished writer of the XXth
century, Stefan Zweig, in referring to the “old
barbarism of war”, likewise warned against the
décalage between technical progress and moral
ascension, in face of “a catastrophe which with
one sole golpe made us regress a thousand years
in our humanitarian efforts.”30
18
Has the previous generation really grasped
the lessons learned with so much suffering by previous generations? It does not seem so. Another
remarkable thinker of the last century, Bertrand
Russell, pondered in 1959, in relation to the production of the atom bomb, that
“(...) The pursuit of knowledge may become
harmful unless it is combined with wisdom
(...). There must be (...) a certain awareness of
the ends of human life. (...)
(...) I do not think that knowledge and morals
ought to be much separated. It is true that
the kind of specialised knowledge which is required for various kinds of skill has little to
do with wisdom. (...) With every increase of
knowledge and skill, wisdom becomes more
necessary, for every such increase augments
our capacity for realising our purposes, and
therefore augments our capacity for evil, if
our purposes are unwise. “The world needs
wisdom as it has never needed it before; and
if knowledge continues to increase, the world
will need wisdom in the future even more
than it does now.”31
Going further back in time, in the XVIth
century, Francisco de Vitoria conceived the jus
gentium of his days as the one which regulated
the relations among all peoples (including the indigenous peoples of the New World), besides the
individuals, in conditions of independence and
juridical equality, pursuant to a truly universalist
outlook (totus orbis). In a world marked by the
diversification (of peoples and cultures) and by the
pluralism (of ideas and cosmovisions), this new
jus gentium32, emanated from a lex praeceptiva of
natural law, ensuing from the recta ratio, secured
the unity of the societas gentium, and provided
the juridical foundation for the totus orbis. In his
well-known Relectio De Indis Prior, Vitoria clarified his understanding of the jus gentium as a law
regulating the relations among all peoples, with
the due respect to their rights, to the territories
where they lived, to their contacts and freedom of
movement (jus communicationis).33
Going still further back in time, already the
ancient Greeks were aware of the devastating
effects of war over winners and losers, revealing
the great evil of the substitution of the ends by
the means: since the epoch of the Illiad of Homer until nowadays, all the “belligerents” were
transformed into means, in things, in the insane struggle for power, incapable event to “submit
their actions to their thoughts”. As Simone Weil
observed so perspicaciously, the terms “oppressors
Some Reflections on the Justiciability of the Peoples’ Right to Peace, on the Occasion
of the Retaking of the Subject by the United Nations
and oppressed” almost lose meaning, in face of
the impotence of all in confronting the machinery
of war, converted into a machinery of destruction
of any reasoning and of the fabrication of the inconscience.34 Like in the Illiad of Homer, there are
no winners and losers, all are taken and overwhelmed by force, possessed by war, degraded by brutalities and massacres.35
IV. THE ASSERTION OF THE PEOPLES’
RIGHT TO PEACE BEFORE CONTEMPORARY INTERNATIONAL COURTS
AND TRIBUNALS
Despite the fact that human knowledge has
not been accompanied by wisdom in the handling of the matters of concern to the whole of
humankind, there is no reason for despair. Some
modest advances seem to have been achieved by
human conscience, – or by the universal juridical conscience, as, in my own conception, the
ultimate material source of International Law,
the jus gentium.36 In effect, nowadays, the rights
of peoples are acknowledged and asserted before
contemporary international tribunals. Here, once
again, I speak for my own experience, in referring
first to the recent case-law of the tribunal I have
served for many years, namely the Inter-American
Court of Human Rights. I will then turn to the
past practice before the tribunal I now serve, namely, the International Court of Justice.
1. Advances of the Case-Law of the Inter-American Court of Human Rights
In its Judgment of 31.08.2001, without precedents in international case-law, in the case of
the Community Mayagna (Sumo) Awas Tingni
versus Nicaragua, the Inter-American Court of
Human Rights (IACtHR) extended protection
to the right of all the members of an indigenous
community (as the complaining party) to their
communal property of their historical lands.37
The IACtHR determined that the respondent State should proceed38 to the delimitation, demarcation and emission of the title to those lands of the
community Mayagna (Sumo) Awas Tingni taking
into account their customary law, their uses and
customs.39 This remarkable Judgment eloquently
discloses the contemporaneity of the thought of
Francisco de Vitoria.
Shortly after this leading case in the jurisprudence of the Inter-American Court, three
other decisions had a direct bearing on the rights
of peoples, their cultural identity and their very
survival: its Judgments on the cases of the Indigenous Community Yakye Axa versus Paraguay
(2005-2006), of the Indigenous Community Sawhoyamaxa versus Paraguay (2005-2006), and of
the massacre of the Moiwana Community versus
Suriname (2005-2006).40 The first two cases of
this triad, those of the Indigenous Communities
Yakye Axa and Sawhoyamaxa, pertained to the
forced displacement of the members of two indigenous communities out of their lands (as a result
of State-sponsored commercialization of such lands), and their survival at the border of a road in
conditions of extreme poverty.
They in fact concerned their fundamental
right to life lato sensu, comprising their cultural
identity, as I pointed out in my Separate Opinion
(par. 8) in the case of the Indigenous Community Yakye Axa (Interpretation of Judgment, of
06.02.2006), wherein I further warned:
“One cannot live in constant uprootedness
and abandonment. The human being has the
spiritual need of roots. The members of traditional communities value particularly their
lands, that they consider that belongs to them,
just as, in turn, they `belong’ to their lands.
In the present case, the definitive return of
the lands to the members of the Community
Yakye Axa is a necessary form of reparation,
which moreover protects and preserves their
own cultural identity and, ultimately, their
fundamental right to life lato sensu” (par. 14).
Shortly afterwards, in the other case of the
Indigenous Community Sawhoyamaxa (Judgment of 29.03.2006), in my Separate Opinion I
saw it fit to add:
“The concept of culture, – originated from
the Roman ‘colere’, meaning to cultivate, to
take into account, to care and preserve, – manifested itself, originally, in agriculture (the
care with the land). With Cicero, the concept
came to be used for questions of the spirit
and of the soul (cultura animi).41 With the
passing of time, it came to be associated with
humanism, with the attitude of preserving
and taking care of the things of the world, including those of the past.42 The peoples – the
human beings in their social milieu – develop
and preserve their cultures to understand, and
to relate with, the outside world, in face of the
mystery of life. Hence the importance of cultural identity, as a component or aggregate of
the fundamental right to life itself” (par. 4.).43
The Inter-American Court’s Judgment of
15.06.2005 in the case of the Moiwana Commu-
19
Antônio Augusto Cançado Trindade
nity versus Suriname (merits and reparations)
addressed the massacre of the N’djukas of the
Moiwana village and the drama of the forced displacement of the survivors. The Court duly valued the relationship of the N’djukas in Moiwana with their traditional land, having warned
that”larger territorial land rights are vested in the
entire people, according to N’djuka custom; community members consider such rights to exist in
perpetuity and to be unalienable” (par. 86(6)). The
Court’s Judgment ordered a series of measures
of reparations,44 including measures to foster the
voluntary return of the displaced persons to their
original lands and communities, in Suriname,
respectively. The delimitation, demarcation and
the issuing of title of the communal lands of the
N’djukas in the Moiwana Community, as a form
of non-pecuniary reparation, has much wider repercussions than one may prima facie assume.
In my extensive Separate Opinion (pars.
1-93) which accompanied that Judgment, I recalled what the surviving members of the Moiwana Community pointed out before the Court (in
the public hearing of 09.09.2004), namely, that
the massacre at issue perpetrated in Suriname in
1986, planned by the State, has “destroyed the
cultural tradition (...) of the Maroon communities
in Moiwana” (par. 80).45 Duties of respect for the
relationships of the living with their dead, – I pointed out (pars. 60-61), – were present in the origins
of the law of nations itself, as remarked, in the
XVIIth century, by Hugo Grotius in chapter XIX
of book II of his classic work De Jure Belli ac Pacis
(1625), dedicated to the “right to burial”, inherent
to all human beings, in conformity with a precept
of “virtue and humanity.”46 And the principle of
humanity itself, – as well recalled by the learned
jusphilosopher Gustav Radbruch, – owes much to
ancient cultures, having associated itself, with the
passing of time, with the very spiritual formation
of the human beings.47
In the present case of the Moiwana Community, beyond moral damage, I sustained in my
aforementioned Separate Opinion the configuration of a true spiritual damage (elaborated in pars.
71-81), and, beyond the right to a project of life, I
dared to identify and attempted to conceptualize
what I termed the right to a project of after-life
(pars. 67-70). I further observed, in my Separate
Opinion, that the testimonial evidence produced
before the Court in the cas d’espèce indicated
that, in the N’djukas cosmovision, in circumstances like those of the present case, “the living and
their dead suffer together, and this has an intergenerational projection”, and implications for the
20
kinds of reparations due, also in the form of satisfaction (e.g., honouring the dead in the persons of
the living) (par. 77).
In fact, the expert evidence produced before
the Court indeed referred expressly to “spiritually-caused illnesses.”48 I then concluded, in my Separate Opinion, on this particular point:
“All religions devote attention to human suffering, and attempt to provide the needed
transcendental support to the faithful; all
religions focus on the relations between life
and death, and provide distinct interpretations and explanations of human destiny and
after-life.49 Undue interferences in human
beliefs – whatever religion they may be attached to – cause harm to the faithful, and the
International Law of Human Rights cannot
remain indifferent to such harm. It is to be
duly taken into account, like other injuries,
for the purpose of redress. Spiritual damage,
like the one undergone by the members of the
Moiwana Community, is a serious harm, requiring corresponding reparation, of the (non-pecuniary) kind I have just indicated. (...)
The N’djukas had their right to the project of
life, as well as their right to the project of
after-life, violated, and continuously so, ever
since the State-planned massacre perpetrated in the Moiwana village on 29.11.1986.
They suffered material and immaterial damages, as well as spiritual damage. Some of
the measures of reparations ordered by the
Court in the present Judgment duly stand
against oblivion, so that this atrocity never
occurs again. (...)
In sum, the wide range of reparations ordered by the Court in the present Judgment in
the Moiwana Community case (...) has concentrated on, and enhanced the centrality
of, the position of the victims (...). In the cas
d’espèce, the collective memory of the Maroon N’djukas is hereby duly preserved, against
oblivion, honouring their dead, thus safeguarding their right to life lato sensu, encompassing the right to cultural identity, which finds
expression in their acknowledged links of solidarity with their dead” (pars. 81 and 91-92).
It should not pass unnoticed that, in the case
of the Moiwana Community, the Court indicated,
in the section on proven facts of the present Judgment, that
“During the European colonization of present-day Suriname in the XVIIth century,
Africans were forcefully taken to the region
Some Reflections on the Justiciability of the Peoples’ Right to Peace, on the Occasion
of the Retaking of the Subject by the United Nations
and used as slaves on the plantations. Many
of these Africans, however, managed to escape to the rainforest areas in the eastern part of
Suriname’s present national territory, where
they established new and autonomous communities (...).Eventually, six distinct groups
of Maroons emerged: the N’djuka, the Matawai, the Saramaka, the Kwinti, the Paamaka,
and the Boni or Aluku.
These six communities individually negotiated peace treaties with the colonial authorities. The N’djuka treaty signed a treaty in
1760 that established their freedom from slavery.50 In 1837, this treaty was renewed; the
terms of the agreement permitted the N’djuka
to continue to reside in their settled territory
and determined the boundaries of that area.
The Maroons generally – and the N’djuka in
particular – consider these treaties still to be
valid and authoritative with regard to their relationship with the State, despite the fact that
Suriname secured its independence from the
Netherlands in 1975.”51
In my aforementioned Separate Opinion in
the cas d’espèce, I dedicated a section to the legal
subjectivity of peoples in international law (pars.
5-12), given the importance which I ascribed to
the fact that the rights of a people preceded historically statehood itself. As I pondered, in this
particular respect, in my Separate Opinion,
“more than two centuries before Suriname
attained statehood, its Maroon peoples celebrated peace agreements with the colonial
authorities, subsequently renewed, and thus
obtained their freedom from slavery. And the
Maroons, – the N’djuka in particular, – regard
these treaties as still valid and authoritatives
in the relations with the successor State, Suriname. This means that those peoples exercised their attributes of legal persons in international law, well before the territory where
they lived acquired statehood. This reinforces
the thesis which I have always supported, namely, that the State are not, and have never
been, the sole and exclusive subjects of international law.”
This purely inter-State outlook was forged by
positivism, as from the Vattelian reductionism in
the mid-XVIIIth century,52 and became en vogue
in the late XIXth century and early XXth century,53
with the well-known disastrous consequences – the
successive atrocities perpetrated in distinct regions
of the world against human beings individually and
collectively – that marked the tragic and abhorrent
history of the XXth century. However, since its
historical origins in the XVIth century, the law of
nations (droit des gens, derecho de gentes, direito
das gentes) encompassed not only States, but also
peoples, and the human person, individually and
in groups), and humankind as a whole.54
In this respect, reference can be made, for
example, to the inspiring work by Francisco de Vitoria,55 particularly his De Indis – Relectio Prior
(1538-1539).56 In his well-known Salamanca lectures De Indis (chapters VI and VII), Vitoria clarified his understanding of jus gentium as a law
for all, individuals and peoples as well as States,
“every fraction of humanity.”57 In the XVIIth century, in the days of Hugo Grotius (De Jure Belli ac
Pacis, 1625), likewise, the jus humanae societatis,
conceived as a universal one, comprised States as
well as peoples and individuals.58 It is important
to rescue this universalist outlook, in the current
process of humanization of international law and
of construction of the new jus gentium of the
XXIst century. (...)
Human beings, individually and collectively, have emerged as subjects of international law.
The rights protected disclose an individual and a
collective or social dimensions, but it is the human beings, members of such minorities or collectivities, who are, ultimately, the titulaires of those
rights. This approach was espoused by the Inter-American Court of Human Rights in the unprecedented decision (the first pronouncement of the
kind by an international tribunal) in the case of the
Community Mayagna (Sumo) Awas Tingni versus
Nicaragua (2001), which safeguarded the right to
communal property of their lands (under Article 21
of the American Convention on Human Rights) of
the members of a whole indigenous community.59
In this respect, the endeavours undertaken
in both the United Nations and the Organization
of American States (OAS), along the nineties, to
reach the recognition of indigenous peoples’ rights through their projected and respective Declarations, pursuant to certain basic principles (such
as, e.g., that of equality and non-discrimination),
have emanated from human conscience. (...)”
(pars. 6-8 and 10-11).
In addition to those cases, another significant legal development can be found in the determination, by the Inter-American Court, of
grave violations of human rights, and the corresponding reparations in various forms, under the
American Convention, in a recent cycle of cases
of massacres (of which the case of the Moiwana
Community, supra, forms part). Some of the occurrences victimized likewise members of specific
communities or human collectivities. In a recent
21
Antônio Augusto Cançado Trindade
lecture I delivered, last month, in an international
symposium convened by the International Criminal Court (ICC) at The Hague (on 10.11.2009), I
referred to the IACtHR’s Judgments in the cases
of the massacres of Barrios Altos versus Peru (of
14.03.2001), of Caracazo versus Venezuela (reparations, of 29.08.2002), of Plan de Sánchez versus Guatemala (of 29.04.2004), of 19 Tradesmen
versus Colombia (of 05.07.2004), of Mapiripán
versus Colombia (of 17.09.2005), of Moiwana
Community versus Suriname (of 15.06.2005), of
Pueblo Bello versus Colombia (of 31.01.2006), of
Ituango versus Colombia (of 01.07.2006), of Montero Aranguren and Others (Retén de Catia) versus Venezuela (of 05.07.2006), of Prison of Castro Castro versus Peru (of 25.11.2006), and of La
Cantuta versus Peru (of 29.11.2006).60
This late jurisprudential development
would, in all likelihood, have been unthinkable
of, four decades ago, by the draftsmen of the American Convention. Nowadays, massacres no longer fall into oblivion. Atrocities victimizing whole
communities, or segments of the population, are
being brought before contemporary international
tribunals, for the establishment not only of the international criminal responsibility of individuals
(in the case of international criminal tribunals),
by also of the international responsibility of States (in the case of international human rights tribunals, such as the IACtHR). This indicates that
there have been clear advances in the realization
of international justice in recent years, in cases of
factual and evidenciary complexities.
2. Pleadings before the International
Court of Justice
May I now turn to the pertinent practice before the ICJ along the years, with special attention turned to the pleadings before the Court. In
the first Nuclear Tests cases (atmospheric testing,
Australia and New Zealand versus France, 19731974), the right of peoples to live in peace was
acknowledged and asserted before the International Court of Justice (ICJ). For the purposed of
our exercise today, the arguments of the parties,
in the written and oral phases of the proceedings,
are particularly significant, even more than the
actual outcome of the cases. In its application instituting proceedings (of 09.05.1973), for example,
Australia contended that it purported to protect
its people and the peoples of other nations, and
their descendants, from the threat to life, health
and well-being arising from potentially harmful
22
radiation generated from radio-active fall-out generated by nuclear explosions.61
New Zealand, on its part, went even further
in its own application instituting proceedings
(also of 09.05.1973): it stated that
“In the period of 27 years in which nuclear
tests have taken place there has been a progressive realization of the dangers which they
present to life, to health and to the security
of peoples and nations everywhere. (...) The
attitude of the world community towards atmospheric nuclear testing has sprung from
the hazards to the health of present and future generations involved in the dispersal over
wide areas of the globe of radioactive fallout.
(...) With regard to nuclear weapons tests that
give rise to radioactive fallout, world opinion
has repeatedly rejected the notion that any
nation has the right to pursue its security in a
manner that puts at risk the health and welfare of other people.”62
New Zealand made clear that it was pleading on behalf not only of its own people, but also
of the peoples of the Cook Islands, Niue and the
Tokelau Islands.63 In its memorial on jurisdiction
and admissibility (of 29.10.1973), New Zealand
further argued that “the atmospheric testing of
nuclear weapons inevitably arouses the keenest
sense of alarm and antagonism among the peoples and governments of the region in which the
tests are carried out.”64 Moreover, in its request
(of 14.05.1973) for the indication of provisional
measures of protection, New Zealand recalled two
precedents (in 1954 and 1961) of threats to peoples’ right to live in peace:
“(...) Although in 1954 the dangers associated
with nuclear testing were less well understood than they are now, the damage caused
by the hydrogen bomb tests conducted by the
United States in the Marshall Islands in that
year led to vigorous protest by and on behalf
of the peoples of the Trust Territory and by
Japan in respect of injuries suffered by her
own citizens on the high seas. Similarly, in
October 1961, the explosion by the Soviet
Union in her own territory of a 50-megaton
nuclear weapon was strongly condemned by
the whole world, but especially by northern
hemisphere countries which were subjected
to marked increases in radiation as a consequence of the tests.”65
Thus, beyond the strict confines of the purely inter-State contentieux before the ICJ, both
Some Reflections on the Justiciability of the Peoples’ Right to Peace, on the Occasion
of the Retaking of the Subject by the United Nations
New Zealand and Australia looked beyond it, and
vindicated to rights of peoples to health, to well-being, to be free from anxiety and fear, in sum,
to live in peace. Two decades later, the matter was
brought to the fore again, in the mid-nineties,
in the second Nuclear Tests cases (undergroung
testing, New Zealand versus France, 1995). Although this time only New Zealand was the applicant State (as from its request of 21.08.1995),
five other States lodged with the ICJ applications
for permission to intervene:66 Australia, Solomon
Islands, Micronesia, Samoa and Marshall Islands.
Australia argued (on 23.08.1995) that the
dispute between New Zealand versus France raised the issue of the observance of obligations erga
omnes (pars. 18-20, 24-25 and 33-34). On their
part, Solomon Islands, Micronesia, Samoa and
Marshall Islands contended (on 24.08.1995) that
“the independent island States which are members of the South Pacific Forum have consistent
opposed activity related to nuclear weapons and
nuclear waste disposal in their Region, for example, by seeking to establish and guarantee the
status of the Region as a nuclear-free zone” (par.
5). And, in referring to the need of fulfilment of
rights and obligations erga omnes (pars. 20 and
25), they added that
“(...) The cultures, traditions and well-being
of the peoples of the South Pacific States
would be adversely affected by the resumption
of French nuclear testing within the region in
a manner incompatible with applicable legal
norms” (par. 25).
As a matter of fact, so far there is not much
in the ICJ Judgments themselves on the peoples’
right to peace, though the subject has at times
been brought to the Court’s attention. This has
a significance, which should not pass unnoticed
in the present occasion. To recall yet another
example, in its Judgment of 22.12.1986 in the
case of the Frontier Dispute (Burkina Faso versus
Republic of Mali), the ICJ Chamber, in drawing
the frontier line as requested by the parties (par.
148), took note of their contentions, inter alia,
concerning the modus vivendi of the people living in four villages in the region (farming, land
cultivation, pasturage, fisheries.67 Two Separate
Opinions were appended to the aforementioned
Judgment of the ICJ Chamber: one invoked considerations of equity infra legem, bearing in mind
that the region concerned is “a nomadic one, subject to drought, so that access to water is vital”;68
the other asserted that “it is the right of peoples
to determine their own future which has received
the blessing of international law.”69
Other pertinent examples of resort to peoples’
rights before the ICJ could here be briefly recalled.
In the course of the proceedings (of 1988-1990)
in the case of Phosphate Lands in Nauru (Nauru
versus Australia), for example, the ICJ took cognizance of successive contentions invoking peoples’
rights70 (e.g., over their natural resources71), and
their modus vivendi72. Furthermore, in its Advisory Opinion of 16.10.1975 on Western Sahara,
the ICJ itself utilized the expression “right of peoples” (par. 55), in the framework of the application
of the “principle of self-determination” (pars. 55,
59, 138 and 162).
Two decades later, in the case concerning
East Timor (Portugal versus Australia, Judgment
of 30.06.1995), although the ICJ found that it
had no jurisdiction to adjudicate upon the dispute (a decision much discussed in expert writing),
yet it acknowledged the rights of peoples to self-determination (par. 29) and to permanent sovereignty over their natural resources (par. 33), and
added that “the principle of self-determination of
peoples” has been recognized by the U.N. Charter and in its own jurisprudence as “one of the
essential principles of contemporary international law” (par. 29).
3. Contribution of the Case-Law and Practice in Other International Jurisdictions
In my key-note address of 16.12.2009 at the
United Nations, I deliberately concentrated – as
already indicated – on developments under the
two international tribunals that I have had, and
currently have, the privilege to serve, namely, the
Inter-American Court of Human Rights, and now
the International Court of Justice. This does not
hinder me to referring very briefly to pertinent
developments under other international jurisdictions; I limit myself just to refer to them, as a closer examination of such developments is beyond
the purposes of my key-note address. The European Court of Human Rights has some obiter dicta
of interest to the subject, but it is to the system of
the African Charter on Human and Peoples’ Rights that I wish to refer, given the attention it has
devoted to the matter at issue.
On the African continent, the draftsment of
the 1981 African Charter on Human and Peoples’
Rights opted – as well known – for the inclusion
of a catalogue of civil and political rights, added to
economic, social and cultural rights,73 as well as
23
Antônio Augusto Cançado Trindade
peoples’ rights (Articles 19-24), with a common
mechanism of implementation (Articles 46-59).
Until now (end of 2009), the African Commission on Human and Peoples’ Rights has had the
occasion to pronounce on peoples’ rights (infra),
but it is most likely that the recently-established
African Court on Human and Peoples’ Rights
(AfComHPR) will also have the opportunity to
give its own contribution to the matter in the foreseeable future.
As for the African Commission, the decision
taken in its 33rd ordinary session, in the inter-State case74 of the Democratic Republic of Congo
versus Burundi, Rwanda of Uganda (May 2003),75
is of relevance here. The complainant State alleged
“grave and massive violations” of human and peoples’ rights, committed in its Eastern provinces by
the armed forces of the respondent States, in the
form of a “series of massacres, rapes, mutilations,
mass transfers of populations and looting of the
peoples’ possessions.”76 The AfComHPR significantly based its decision on relevant and pertinent
provisions of both International Human Rights
Law and International Humanitarian Law.77
The AfComHPR held that there had occurred “flagrant violations” of the rights to life and the
integrity of the person, in breach of Articles 2 and
4 of the African Charter on Human and Peoples’
Rights. Furthermore, the Commission found violations of Articles 18(1) and 12(1) and (2) of the
Charter, resulting from the “mass transfer of persons from the Eastern provinces of the complainant
State to camps in Rwanda”78. It further condemned
the plunder and lootings of the natural resources
of the Eastern provinces of the Congo79, and found
that there had been a serious lack of respect for the
mortal remains of the victims of massacres and for
their gravesites, and that the “barbaric” and “reckless” dumping and mass burial of those mortal remains (following the massacres) – forbidden under
Article 34 of Protocol I of 1977 to the Geneva Conventions of 1949 – were a violation of the Congolese people’s right to cultural development, in breach of Articles 60-61 of the African Charter.80 The
AfComHPR further asserted the peoples’ rights to
self-determination,81 to development (Article 22 of
the African Charter) and to dispose freely of their
wealth and natural resources.82
In so far as public arbitrations are concerned,
reference can be made to the award of 18.02.1983
in the Guinea/Guinea Bissau Maritime Delimitation case, wherein the peoples’ right to development received judicial recognition. The Court of
Arbitration found that the case pertained to “the
legitimate claims” of the parties as developing
24
States, and to “the right of the peoples involved to
a level of economic and social development which
fully preserves their dignity.”83
V. THE PEOPLES’ RIGHT TO PEACE AND
THE LESSONS OF HISTORY
Last by not least, it may here be pointed out
that, for the consideration of peoples’ rights, a wide
perspective has been disclosed, over two decades
ago, not only by the 1986 U.N. Declaration on
the Right to Development, but also, e.g., by U.N.
General Assembly resolutions 32/130, 39/145,
43/113, 43/114 and 43/125. All these instruments
have contributed to focus on the promotion and
protection of peoples’ rights, and of rights pertaining to human collectivities, without losing sight
to the search for the causes of their breaches, as
much as for the settlement and solutions to gross
and flagrant violations of human rights.84 This is of
much relevance to the vindication of the peoples’
right to peace – among other peoples’ rights – before international courts and tribunals.
The supporters of the peoples’ right to peace, among whom I rank myself, ought ultimately
to bear in mind the lessons learned by previous
generations through suffering. The lessons of history ought to be passed on to the present and future generations. In this respect, may I here briefly
recall a couple of recollections which do have a
bearing on the consideration of the subject which gathers us here today at the United Nations
headquarters in Geneva. On the eve of the outbreak of the II world war, one of the historians who
witnessed the events of that time (J. Huizinga)
pondered, in an outburst, that the return to barbarism seemed to enslave the human spirit, and
that barbarism managed to associate itself to high
technical progress;85 to him, civilization required
the preservation of the interior and spiritual life of
each individual.86
Shortly after the II world war, another learned historian (A.J. Toynbee), whose penetrating
writings defy the erosion of time, pondered:
“(...) The works of artists and men of letters
outlive the deeds of businessmen, soldiers,
and statesmen. (...) The ghosts of Agamemnon and Pericles haunt the living world of today by grace of the magic words of Homer and
Thucydides (...). The experience that we were
having in our world now had been experienced by Thucydides in his world already. (...)
Thucydides, it now appeared, had been over
this ground before. He and his generation had
been ahead of me and mine in the stage of
Some Reflections on the Justiciability of the Peoples’ Right to Peace, on the Occasion
of the Retaking of the Subject by the United Nations
historical experience that we had respectively
reached; in fact, his present had been my future. But this made nonsense of the chronological notation which registered my world as
`modern’ and Thucydides’ world as `ancient’.
Whatever chronology might say, Thucydides’ world and my world had now proved to
be philosophically contemporary. (...) The
prophets, through their own experience, anticipated Aeschylus’ discovery that learning
comes through suffering – a discovery which
we, in our time and circumstances, have been
making too. (...) Civilizations rise and fall
and, in falling, give rise to others, (...) and (...)
the learning that comes through the suffering
caused by the failures of civilizations may be
the sovereign means of progress.”87
Regarding himself as an individual as a
“trustee for all future generations”, and warning
that “the atom bomb and our many other new
lethal weapons are capable, in another war, of wiping out not merely the belligerents but the whole
of the human race”,88 A.J. Toynbee added that
“(...) In each of (...) civilizations, mankind (...)
is trying to rise above mere humanity (...) towards some higher kind of spiritual life. (...)
The goal (...) has never been reached by any
human society. It has, perhaps, been reached
by individual men and women. (...) But if there have been a few transfigured men and women, there has never been such a thing as a
civilized society. Civilization, as we know it,
is a movement and not a condition, a voyage
and not a harbour. No known civilization has
ever reached the goal of civilization yet.(...).”89
Toynbee then regretted that mankind had
“unfortunately (...) discovered how to tap atomic
energy before we have succeeded in abolishing the
institution of war. Those contradictions and paradoxes in the life of the world in our time (...) look
like symptoms of serious social and spiritual sickness.”90 And he concluded that “man’s only dangers (...) have come from man himself”; after all,
we are faced with the truths that “in this world we
do learn by suffering”, and that “life in this world
is not an end in itself and by itself.”91 May I just
conclude this study in expressing the hope that the
subject at issue, retaken by the United Nations on
16 December 2009, will keep on being cultivated
in the years to come, so as to promote and produce
positive results, to the benefit of the peoples of the
United Nations, which its Charter refers to.
25
Antônio Augusto Cançado Trindade
NOTES
1. “[Key-Note Address by A.A. Cançado Trindade: Some Reflections on the Justiciability of the
Peoples´ Right to Peace – Summary]”, in U.N.,
Report of the Office of the High Commissioner
for Human Rights on the Outcome of the Expert Workshop on the Right of Peoples to Peace
(2009), doc. A/HRC/14/38, of 17.03.2010, pp.
9-11.
2. A.A. Cançado Trindade, Legal Dimensions of
the Right to Development as a Human Right:
Some Conceptual Aspects, U.N. doc. HR/
RD/1990/CONF.36, of 1990 (U.N. Global
Consultations on the Right to Development as
a Human Right), pp. 1-17, esp. p. 13. And, for
a detailed account of the aforementioned U.N.
Global Consultation, cf. A.A. Cançado Trindade, Direito das Organizações Internacionais,
4th. ed., Belo Horizonte/Brazil, Ed. Del Rey,
2009, pp. 289-312.
3. Cf. U.N. Centre for Human Rights, The Realization of the Right to Development, N.Y.,
U.N., 1991, pp. 3-53.
4. A.A. Cançado Trindade, “The Right to Peace
and the Conditions for Peace”, 21 Diálogo –
The Human Right to Peace: Seed for a Possible
Future – UNESCO/Paris (June 1997) pp. 20-21.
5. The document was prepared as a contribution
of UNESCO to the 50th anniversary (in 1998)
of the Universal Declaration of Human Rights.
6. UNESCO/Executive Board, Report by the Director-General on the Results of the International Consultation of Governmental Experts
on the Human Right to Peace (Final Report),
document 154 EX/40, of 17.04.1998, p. 10.
7. Cf. ibid., pp. 2 and 10.
8. Annex to the U.N. General Assembly resolution
39/11, of 12 November 1984.
9. E.g., the 2006 Luarca Declaration on the Human Right to Peace, among others.
10. E.g., the 1976 Algiers Declaration on the Rights
of Peoples, among others.
11. Cf., as to the rights to peace and to development,
A.A. Cançado Trindade, “International Law for
Humankind: Towards a New Jus Gentium –
General Course on Public International Law –
Part I”, 316 Recueil des Cours de l’Académie de
Droit International de la Haye (2005), chapter
XIV, pp. 397-411; and cf., as to the recent cy-
26
cle of U.N. World Conferences, A.A. Cançado
Trindade, “International Law for Humankind:
Towards a New Jus Gentium -General Course
on Public International Law – Part II”, 317 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International de la Haye (2005), chapter XXVI, pp.
247-268.
12. U.N. Human Rights Council, doc.
HRC/11/L.7, of 12.06.2009, pp. 1-5.
A/
13. The project of Kant (cf. I. Kant, Sobre la Paz
Perpetua [1795], 4th. ed., Madrid, Tecnos,
1994, pp. 3-69) at least sought to establish a
link between inter-State and the internal constitution of each State. On the insufficiencies
of the classic endeavours to abolish wars sic et
simpliciter, cf. G. del Vecchio, El Derecho Internacional y el Problema de la Paz (Spanish
edition of the original Il Diritto Internazionale
e il Problema della Pace), Barcelona, Bosch,
1959, pp. 51-52, 62-64, 67 and 121-123.
14. Cf. ibid., pp. 52, 63-64 and 151; A.A. Cançado Trindade, O Direito Internacional em um
Mundo em Transformação, Rio de Janeiro, Ed.
Renovar, 2002, p. 1062.
15. Cf., generally, D. Uribe Vargas, El Derecho a la
Paz, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, 1996, pp. 1-250; D. Uribe Vargas, “El Derecho a la Paz”, in Derecho Internacional y Derechos Humanos/Droit international et droits de
l’homme (eds. D. Bardonnet and A.A. Cançado
Trindade), The Hague/San José of Costa Rica,
IIDH/Hague Academy of International Law
(1995 External Session), 1996, pp. 177-195.
16. Endeavouring to overcome the dangerous system of the equilibrium of forces by condemning
war as an means of settlement of disputes and
an instrument of foreign policy, and heralding the new system of collective security and
the emergence of the right to peace; J. Zourek,
L’interdiction de l’emploi de la force en Droit
international, Leiden/Genève, Sijthoff/Inst. H.Dunant, 1974, pp. 39-48.
17. The relevant U.N. provisions. together with
the 1928 General Treaty for the Renunciation
of War, became major sources – the legal
nature of which was unchallenged by States
– of limitations of resort to force by States; I.
Brownlie, International Law and the Use of
Force by States, Oxford, Clarendon Press, 1963
(reprint 1981), pp. 83 and 91.
Some Reflections on the Justiciability of the Peoples’ Right to Peace, on the Occasion
of the Retaking of the Subject by the United Nations
18. U.N. General Assembly resolution 2625 (XXV),
of 24.10.1970.
19. U.N. General Assembly resolution 2374 (XXV),
of 16.12.1970.
20. U.N. General Assembly resolution 3314
(XXIX), of 14.12.1974.
21. Which acknowledged the States’ duty to coexist
in peace and to achieve disarmament (Articles
26 and 15, respectively). Other international
instruments have done the same (e.g., the
1982 World Charter for Nature, preamble,
par. 4(c), and Principles 5 and 20). It has often
been argued that the right to peace entails as a
corollary the right to disarmament.
22. U.N. General Assembly resolution 33/73,
“Declaration on the Preparation of Society to
Live in Peace”, of 15.12.1978; U.N. General
Assembly resolution 39/11, “Declaration on
the Right of Peoples to Peace”, of 12.11.1984;
cf. also U.N. General Assembly resolution
34/88, of 1979.
23. Cf., on these latter, A.A. Cançado Trindade, Direito das Organizações Internacionais, 4th ed.,
Belo Horizonte/Brazil, Edit. Del Rey, 2009, pp.
545-555.
24. Hermann Hesse, Guerre et paix, Paris, L’Arche
Éd., 2003 [reed.], pp. 35, 49, 127 and 115.
25. Ibid., pp. 35-36 and 50.
26. Stefan Zweig, Tiempo y Mundo – Impresiones
y Ensayos (1904-1940), Barcelona, Edit. Juventud, 1998 [reed.], pp. 60-61.
27. Ibid., p. 247.
28. A. Toynbee, Guerra e Civilização, Lisbon, Edit.
Presença, 1963 [reed.], pp. 20 and 29.
29. Ibid., pp. 178-179. – And cf. J. de Romilly, La
Grèce antique contre la violence, Paris, Éd.
Fallois, 2000, pp. 18-19 and 129-130.
30. S. Zweig, O Mundo que Eu Vi, Rio de Janeiro,
Ed. Record, 1999 (reed.), p. 19, y cf. pp. 474 y
483, y cf. p. 160.
31. Bertrand Russell, “Knowledge and Wisdom”,
in Essays in Philosophy (ed. H. Peterson), N.Y.
Pocket Library, 1960 [reed.], pp. 499 and 502.
32. Defined by Francisco de Vitoria himself as
“quod naturalis ratio inter omnes gentes constituit, vocatur jus gentium”.
33. From his work emerged the conception of a jus
gentium, entirely emancipated from its origin
of private law (in Roman law), vested with a
humanistic vision, respectful of the freedoms
of nations as well as of individuals, and of uni-
versal ambit. A.A. Cançado Trindade, “Totus
Orbis: A Visão Universalista e Pluralista do
Jus Gentium: Sentido e Atualidade da Obra de
Francisco de Vitoria”, in 24 Revista da Academia Brasileira de Letras Jurídicas – Rio de Janeiro (2008) nº 32, pp. 197-212.
34. S. Weil, Reflexiones sobre las Causas de la Libertad y de la Opresión Social, Barcelona, Ed.
Paidós/Universidad Autónoma de Barcelona,
1995, pp. 81-82, 84 and 130-131.
35. S. Weil, “L’Iliade ou le Poème de la Guerre
(1940-1941)” in Oeuvres, Paris, Quarto Gallimard, 1999, pp. 527-552.
36. A.A. Cançado Trindade, “International Law
for Humankind: Towards a New Jus Gentium
– General Course on Public International Law
– Part I”, 316 Recueil des Cours de l’Académie
de Droit International de la Haye (2005), ch.
VI, pp. 177-202.
37. Against the exploitation of wood in their
lands by a multinacional which had obtained
a licence to that end from the Nicaraguan
Government.
38. In the light of Article 21 of the American
Convention on Human Rights.
39. A.A. Cançado Trindade, “The Case-Law of the
Inter-American Court of Human Rights: An
Overview”, in Studi di Diritto Internazionale
in Onore di G. Arangio-Ruiz, vol. III, Napoli,
Edit. Scientifica, 2004, p. 1881, and cf. pp.
1873-1898. The IACtHR pondered, inter alia,
that “for the indigenous communities the relationship with the land is not merely a question of possession and production but rather a
material and spiritual element that they ought
to benefit fully from, so as to preserve their cultural legacy and transmit it to future gerações”
(par. 141).
40. For a study, cf. A.A. Cançado Trindade, “The
Right to Cultural Heritage in the Evolving Jurisprudential Construction of the Inter-American Court of Human Rights”, in Multiculturalism and International Law – Essays in Honour
of E. McWhinney (eds. Sienho Yee and J.-Y. Morin), Leiden, Nijhoff, 2009, pp. 477-499.
41. H. Arendt, Between Past and Future, N.Y., Penguin, 1993 [reprint], pp. 211-213.
42. Ibid., pp. 225-226.
43. Moreover, in the same Separate Opinion, I
further stressed the “close and ineluctable
relationship” between the right to life lato
sensu and cultural identity (as one of its components). In so far as members of indigenous
communities are concerned, – I added, “cultu-
27
Antônio Augusto Cançado Trindade
ral identity is closely linked to their ancestral
lands. If they are deprived of these latter, as a
result of their forced displacement, their cultural
identity is seriously affected, and so is, ultimately, their very right to life lato sensu, that is, the
right to life of each one and of all the members
of each community” (par. 28). When this occurs,
they are driven into a situation of “great vulnerability”, of social maginalization and abandonment, as in the cas d’espèce (par. 29).
44. Comprising indemnizations as well as nonpecuniary reparations of distinct kinds.
45. Ever since this has tormented them; they were
unable to give a proper burial to the mortal
remains of their beloved ones, and underwent
the strains of uprootedness, a human rights
problem confronting the universal juridical
conscience in our times (pars. 13-22). Their
suffering projected itself in time, for almost
two decades (pars. 24-33). In their culture,
mortality had an inescapable relevance to the
living, the survivors (pars. 41-46), who had duties towards their dead (pars. 47-59).
46. H. Grotius, Del Derecho de la Guerra y de la
Paz [1625], vol. III (books II and III), Madrid,
Edit. Reus, 1925, pp. 39, 43 and 45, and cf. p.
55.
47. G. Radbruch, Introducción a la Filosofía del Derecho, 3rd. ed., Mexico/Buenos Aires, Fondo de
Cultura Económica, 1965, pp. 153-154.
48. Paragraphs 77(e) and 83(9) of the Court’s Judgment.
49. Cf., e.g., [Various Authors,] Life after Death in
World Religions, Maryknoll N.Y., Orbis, 1997,
pp. 1-124.
50. Slavery was not formally abolished in the
region until 1863.
51. Paragraph 83(1) and (2).
52. Found in the work by E. de Vattel, Le Droit des
gens ou Principes de la loi naturelle appliquée
à la conduite et aux affaires des nations et des
souverains (1758); cf., e.g., E. Jouannet, Emer
de Vattel et l’émergence doctrinale du Droit international classique, Paris, Pédone, 1998, pp.
255, 311, 318-319, 344 and 347.
53. For a criticism of State-consent theories,
reflecting the dangerous voluntarist-positivist
conception of international law, cf. A.A. Cançado Trindade, “The Voluntarist Conception
of International Law: A Re-Assessment”, 59
Revue de droit international de sciences diplomatiques et politiques – Geneva (1981) pp.
201-240.
28
54. A.A. Cançado Trindade,- “La Humanización
del Derecho Internacional y los Límites de la
Razón de Estado”, 40 Revista da Faculdade de
Direito da Universidade Federal de Minas Gerais – Belo Horizonte/Brazil (2001) pp. 11-23;
A.A. Cançado Trindade, “A Personalidade e
Capacidade Jurídicas do Indivíduo como Sujeito do Direito Internacional”, in Jornadas de
Direito Internacional (Ciudad de México, Dec.
2001), Washington D.C., OAS Subsecretariat
of Legal Affairs, 2002, pp. 311-347; and cf.
A.A. Cançado Trindade, “Vers la consolidation
de la capacité juridique internationale des pétitionnaires dans le système interaméricain des
droits de la personne”, 14 Revue québécoise de
droit international (2001) nº 2, pp. 207-239.
55. Francisco de Vitoria, Relecciones del Estado, de
los Indios, y del Derecho de la Guerra (with an
Introduction by A. Gómez Robledo), 2nd. ed.,
Mexico, Ed. Porrúa, 1985, pp. XXX, XLIV-XLV,
LXXVII and 61, and cf. pp. LXII-LXIII.
56. Francisco de Vitoria, De Indis – Relectio Prior
(1538-1539), in: Obras de Francisco de Vitoria
– Relecciones Teológicas (ed. T. Urdanoz), Madrid, BAC, 1960, p. 675.
57. J. Brown Scott, The Spanish Origin of International Law – Francisco de Vitoria and his Law of
Nations, Oxford/London, Clarendon Press/H.
Milford – Carnegie Endowment for International Peace, 1934, pp. 140 and 170.
58. Cf. H. Grotius, De Jure Belli ac Pacis (1625),
The Hague, Nijhoff, 1948, pp. 6, 10 and 84-85;
and P.P. Remec, The Position of the Individual
in International Law according to Grotius and
Vattel, The Hague, Nijhoff, 1960, pp. 203, 216217 and 219-220.
59. The Court pondered, in paragraph 141 of its
Judgment (merits), that to the members of the
indigenous communities (such as the present
one) “the relationship with the land is not
merely a question of possession and production
but rather a material and spiritual element
that they ought to enjoy fully, so as to preserve
their cultural legacy and transmit it to future
generations.”
60. As well as cases of planified murders at eh highest level of State power estatal, and perpetraded
by order of this latter (such as the case of Myrna Mack Chang versus Guatemala, Judgment
of 25.11.2003). Cf. A.A. Cançado Trindade,
“Reminiscencias de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos en cuanto a Su Jurisprudencia en Materia de Reparaciones”, The Hague, ICC Symposium (10.11.2009), pp. 1-32
Some Reflections on the Justiciability of the Peoples’ Right to Peace, on the Occasion
of the Retaking of the Subject by the United Nations
[unpublished to date, on file with me]; and cf.
also, inter alia, e.g., G. Citroni, “La Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos en Casos de Masacres”, 21 Anuario
de Derecho Internacional (2005) pp. 1-26.
61. It further referred to the populations being subjected to mental stress and anxiety generated
by fear; ICJ, Nuclear Tests cases (Australia versus France, vol. I) – Pleadings, Oral Arguments,
Documents, pp. 11 and 14.
62. ICJ, Nuclear Tests cases (New Zealand versus
France, vol. II) – Pleadings, Oral Arguments,
Documents, p. 7.
63. Ibid., pp. 4 and 8.
abuses committed while the respondent States’
armed forces were still in effective occupation
of the Eastern provinces of the complainant
State” (as from the beginning of August 1998)
were “reprehensible”, as well as “inconsistent
with their objections” under the 1949 Geneva
Convention Relative to the Protection of
Civilian Persons in Time of War (Part III) and
Protocol I to the Convention (the precepts of
which form part of “the general principles of
law recognized by African States”; ibid., pars.
78-79).
78. As alleged by the complainant State and not
refuted by the respondent State; ibid., par. 81.
64. Ibid., p. 211.
79. In contravention of Articles 21-22 of the
African Charter; ibid., pars. 90-91 and 94-95.
65. Ibid., p. 54.
80. Ibid., par. 87.
66. Under the terms of Article 62 of the ICJ Statute.
81. Ibid., pars. 68 and 77.
67. Pars. 114-116 and 124-125.
83. Ian Brownlie, The Human Right to Development, London, Commonwealth Secretariat
(Occasional Paper Series), 1989, pp. 1-2, and
cf. p. 13 nº 1.
68. Separate Opinion of Judge ad hoc Abi-Saab,
par. 17.
69. Separate Opinion of Judge ad hoc Luchaire, par. I.
70. ICJ, Case concerning Certain Phosphate Lands
in Nauru (Nauru versus Australia, vol. I) –
Pleadings, Oral Arguments, Documents, pp.
14, 16, 21, 87, 113 and 185.
71. Ibid., pp. 183 and 196.
72. Ibid., pp. 113 and 117.
73. Articles 3-14 and 15-18, respectively.
74. This was the first inter-State communication
decided by the African Commission.
75. Reproduced in: African Union/Executive
Council, Report of the African Commission
on Human and Peoples’ Rights (2006), doc.
EX.CL/279 (IX), of 25-29.06.2006, pp. 111131.
76. Par. 69; there was further complaint of
“concentration camps” situated in Rwanda,
where people were “simply massacred and
incinerated in crematories (especially in Bugusera, Rwanda)” (ibid., par. 6).
82. Ibid., par. 95.
84. A.A. Cançado Trindade, “Environment and
Development: Formulation and Implementation of the Right to Development as a Human
Right”, 3 Asian Yearbook of International Law
(1994) p. 36, and cf. pp. 15-40; and cf. also
A.A. Cançado Trindade, “Relations between
Sustainable Development and Economic, Social and Cultural Rights: Recent Developments
Rights”, in International Legal Issues Arising
under the United Nations Decade of International Law (eds. N. Al-Nauimi and R. Meese),
The Hague, Kluwer, 1995, pp. 1051-077.
85. J. Huizinga, La Crisi della Civiltà, 2nd. ed., Torino, G. Einaudi Ed., 1938, pp. 136-137.
86. Ibid., p. 147.
87. A.J. Toynbee, Civilization on Trial, Oxford,
University Press, 1948, pp. 5, 7-8 and 15.
88. Ibid., pp. 27 and 25.
89. Ibid., p. 55.
90. Ibid., pp. 160-161.
91. Ibid., pp. 162 and 260.
77. It found that “the killings, massacres, rapes,
mutilations and other grave human rights
29
LA PRISIÓN VICTIMIZADA ENTRE DOS CRIMINOLOGÍAS
QUE SIMULAN PARTIR DE LOS DERECHOS HUMANOS
························
Antonio Sánchez Galindo
Miembro de la Academia Mexicana de Ciencias Penales.
Desde el siglo XIX con un empuje frebricitante, que alcanzó a todo el ámbito del derecho
penal, la criminología despuntó conmoviendo al
mundo de la ciencia con un nuevo arquetipo de
contemplación humana –que ya deambulaba, oscuramente en una pseudociencia heredada de la
dogmática religiosa: la demonología. Fue el despertar, después de un largo sueño, a una nueva
fe, cuya germinación se prolongó por siglos: semilla que no brotaba por la lluvia que producía el
miedo universal. Para nacer hay que romper un
mundo, dice el autor alemán que nos conmovió
en nuestra adolescencia. Para aplacar –que nunca
para concluir– la fe religiosa. La ciencia, primero
perseguida como delincuente, después aceptada
con desconfianza, irrumpió con decisión en un
positivismo que ahora suena añejo, pero del que,
a pesar de corrientes renovadoras, no superamos
del todo. Quetelet con la estadística, Lombroso
con la antropología, Ferri y Durkheim con la sociología, Viola y Pende con la endocrinología, Lacassange con una criminología criminalística, por
sólo citar algunos de los autores que se atrevieron
a buscar una mejor y mayor profundización en el
conocimiento del hombre (sobre todo del hombre
que enfrentó con el delito al poder establecido),
nos abrieron las puertas de una especulación que
todavía no termina y a veces provoca propuestas
de enemistad irreconciliables.
Las epistemologías científicas han surgido
detrás de sus escudos, pero ninguna de ellas ha
convencido plenamente. Desde luego cada una
ha desplegado sus influencias que han impactado
tiempos y espacios: la antropología, la sociología,
la endocrinología, la genética, no han dejado de
defender sus baluartes y que más tarde se han
convertido en técnicas, muchas de ellas explotadas por el poder por medio de lo que hoy se denomina y parece abarcarlo todo: el control social.
Ésta es y ha sido lo que Raúl Zaffaroni denomina
“la problemática existencia de la criminología”
(Criminología. Aproximación desde un margen
Themis 1980). El mismo autor afirmaba ya desde hace treinta años (desde luego junto con otros
tratadistas) que no pocos autores negaban su existencia como saber autónomo, como ciencia y hasta como orden de conocimientos válidos.
Por supuesto frente a estos pensadores –generalmente de raíces jurídico-dogmáticas– los tradicionalistas clásicos afirmaron su postura argumentando que sólo quienes no habían estado en
contacto con los seres humanos etiquetados como
delincuentes podían hablar de esta manera. Esto
no impidió, ni impide, que entre ellos mismos deambulen distintas posturas y corrientes.
Esto se ha venido a constituir en una especie
de la torre del saber y la dispersión de las ciencias. Por una parte la “ciencia” manipula al poder
y produce situaciones que llegan hasta el totalitarismo y, por otra, el poder aprovecha la ciencia
para ejercer todo tipo de de autoritarismos que
pueden llegar a los mismos límites de la otra postura. Para los primeros existen múltiples formas
(también científicas”) de resolver los problemas
del delito, el delincuente y la delincuencia en general. Para los segundos sólo hay que establecer
una dogmática a partir de los derechos humanos
y el garantismo.
Los clásicos que defienden contra viento y
marea la necesidad de penetrar científicamente
en la ontología del ser humano, hay soluciones
que adquieren objetividad en la práctica. Los que
apuestan todo al control social y un sistema penal
que no es garantizador de los derechos humanos
ninguna otra postura tiene validez porque es subjetivismo puro. Lo es la psiquiatría, la psicología,
la antropología, la misma criminología y pudiera
ser que hasta la misma medicina.
Los “científicos” dejan fuera al sistema penal
incluso lo subordinan. Los críticos dejan a un lado
a la ciencia –especialmente las ciencias de la cultura, por supuesto– y hablan sólo de sociología del
derecho. Se ha llegado hasta el límite de negar el
derecho mismo, desde luego el penal.
31
Antonio Sánchez Galindo
Estas dos posturas –habida cuenta de las corrientes diversas– han influido en la política criminal –que yo preferiría denominar política criminológica, a pesar de objeciones y críticas– que
empezó siendo puramente legiferante con Henke
y Feuerbach hasta llegar a constituir una pura reacción frente a la necesidad de etiquetar ciertos
comportamientos individuales y sociales que el
poder establecido, convencional o no convencional, aplica de conformidad a su conveniencia. De
esta suerte, como afirma Pavarini “no tendría sentido distinguir entre criminología y política criminal, pues ésta ya no podría ser definida como
política estatal de lucha contra el crimen, sino que
pasaría a ser la ideología política que orienta el
control social punitivo. Esta situación nos indica
que si la criminología clásica orientaba al poder
para controlar y estigmatizar (seleccionar) a los
criminales la situación no cambia grandemente
con la crítica; sólo que la ideología es variable. Claro: ¡Ahora se afianzan de la teoría de los Derechos
Humanos! Por supuesto que nosotros estamos a
favor de los derechos humanos y el garantismo,
pero no despreciamos las ciencias sociales y por
ende pensamos con Rodríguez Manzanera que la
Criminología debe existir porque es una ciencia
sintética causal explicativa, natural y cultural de
las conductas antisociales. Dicho esto sin despreciar también lo que manifiestan la crítica. Porque
quisiéramos que pudiera existir un planteamiento
ecléctico aunque, desde luego, la mayoría dirían
que es imposible.
Pero se puede argumentar que la psiquiatría,
la psicología, la antropología y la criminología
son subjetivismo puro. Para mí las ciencias sociales como las naturales (que también se le da
a la criminología el rango de natural) como todas
las ciencias, aún las exactas, están en constante
evolución y, por otra parte, dejar en el convencionalismo puro del derecho penal y la política criminológica en manos de la voluntad, interpretación
subjetivismo, conveniencia del poder (cabe incluso la corrupción), es también caer en un abismo.
La manufactura de la política criminológica es
algo que no se comprende fácilmente. Esto parece
ser el nacimiento de una nueva secta religiosa de
interpretación mesiánica. No es preciso evadir el
concepto de criminología aplicada. Baste recordar
que tanto unos como otros hablan de marginalidad castigada, de pobreza punida, desde antes
que el marxismo influyera a unas y a otras. Ya
Concepción Arenal hablaba de que las cárceles están repletas de pobres y el proverbio popular dice:
el derecho penal se hizo para los pobres y el civil
para los ricos.
32
No es posible que se destruyan las Pirámides
porque ya no concuerdan con la arquitectura de Le
Curbusier o Nienmeyer o viceversa. Esto resulta
porque si vamos a discutir sobre subjetivismos,
la verdad es que los mismos Derechos Humanos
son convencionales y subjetivos y tanto es así que
muchos países no han signado los tratados internacionales al respecto.
La verdad (vamos a ser un poco escépticos) es
tantálica: cada vez que nos acercamos a ella huye
de nuestras manos con una especie de coquetería
ontológica (al fin mujer). Y llegados a este punto
es necesario echar mano de todo lo que tenemos
recorrido y aprovechar lo que acabamos de develar
para establecer un control social dentro del concepto de justicia: exigir un control social de reacción científica, pero humanizada. Si la ciencia
está al servicio del hombre aprovechémosla para
hacer el bien, para ayudar a la justicia a quitarle la
venda de los ojos y el filo a la espada. No es posible destruir todo y dejar a la convención subjetiva
del poder a un ser humano que reclama una justicia integral no sólo de expediente. Es partir del
conocerse a sí mismo socrático o del hombre y las
circunstancias gassetianas.
La Criminología clásica ha devenido en criminología clínica o aplicada, como algunos afirman, es decir, en clínica criminológica. Ésta hace,
como manifiesta Rodríguez Manzanera, síntesis
de todo aquello que nos conduce al conocimiento profundo del hombre, en este caso del hombre
delincuente, pero no para causarle daño sino para
hacerlo mejor: darle a entender que puede aprovechar su potencial básico en toda su extensión,
para él y para los que lo rodean. Antes, como decía
el maestro Quiroz Cuarón, el médico asistía al lecho (“cliné”) para conocer al enfermo y ver directamente los síntomas para examinar la enfermedad
del paciente y recetar la medicina. Por supuesto no
es que se quiera decir que el delincuente se tome
en la actualidad como un enfermo –situación en la
que se han basado muchos de los críticos para desechar la clínica criminológica. La contemplación es
distinta: el delincuente es un equivocado cultural,
un desconocedor de la ley, pero también un impulsado por las circunstancias: un despojo del derecho
penal que sólo es reactivo mas no preventivo. Dejar
sólo al delincuente en manos de una nueva religión
en vez de defenderlo con las armas de la ciencia es
una insuficiencia imperdonable en nuestros días.
Porque que lo que ha hecho la política criminal
emanada de la crítica es únicamente endurecer la
punición.
A fines de la época de años sesenta del siglo
pasado –ya bien cimentados los derechos huma-
La Prisión Victimizada entre dos Criminologías que Simulan Partir de los Derechos Humanos
nos y las reglas mínimas sobre el tratamiento a prisioneros– la política criminal se regodeaba en aplicar la clínica criminológica para mejorar al hombre
prisionero, pero todos se espantaron porque se establecía la peligrosidad del sujeto, situación que la
crítica constituyó en anatema. Era un concepto
–por lo menos hasta donde nosotros vivimos en
lo que fue “El Centro Penitenciario del Estado de
México” hoy denominado peyorativamente “Centro de Reinserción Social de Santiaguito”, que
mereció el elogio del mundo entero, incluyendo
el de Naciones Unidas– que se utilizaba no para
vejar, humillar o disminuir al interno, como se le
llamaba al prisionero para evitar la tristemente
célebre palabra de reo, sino para establecer una
forma de ayudarlo a comprender su actitud errónea ante la sociedad y darle los elementos para el
cambio respetando su libre albedrío. Desde luego
tratando de convencerlo, pero no vencerlo. Se le
daba la oportunidad de comprender que se había
equivocado por medio de la educación, el trabajo,
la capacitación para él mismo y el apoyo de la clínica criminológica en su forma integral: se abatió
la reincidencia, se ayudó a la familia y se apoyó,
por primera vez en el mundo, a la víctima del delito. Y todo esto fue por una política criminológica
emanada del poder convencido de que la ciencia
y no un control social autoritario podía lograr un
cambio en el ser humano que había infraccionado el derecho penal. La idea era que culturizando
al ser humano infractor del derecho penal para
que él mismo conquistara su libertad. Ahora las
cosas han cambiado, pero, a pesar de la filosofía
del control social, esto no ha sido un cambo absoluto –habida cuenta de que se siguen utilizando
muchos patrones del pasado, que incluso violan
en muchas formas lo establecido por las nuevas
reformas constitucionales. Esto agravado por la
política criminológica que aquí si podríamos decir
criminal, de repenalizar, retipificar y recriminlizar
el sistema de justicia penal–.
Todo lo anterior agudizado por la corriente
“jakobiana” del derecho penal del enemigo que,
por consecuencia, lo único que desata es la guerra
intestina (ahora globalizada) en contra de él, en
vez de hacer un derecho penal del amigo, es decir, tomar otra actitud y desde el punto de los derechos humanos luchar por abatir la impunidad:
mostrar el camino a quien lo ha perdido, utilizando la menor violencia y sadismo.
Por las situaciones que se han dado –en las
que crece la violencia de ambas partes: la de la delincuencia y la del Estado– las criminologías se encuentran, por decirlo de alguna manera, en jaque.
Ni una ni otra pueden auxiliar en forma positiva,
operativa y funcional, a la solución del problema.
Mucho menos en la culminación de de la impartición de la justicia en su culminación: el subsistema penitenciario, lugar en el que cotidianamente
se violan los derechos humanos de los reclusos.
Antes de seguir adelante es preciso hacer
una breve consideración del punto en que las prisiones de nuestro país (con excepción de algunas
pocas) se encuentran y los problemas esenciales
que afrontan.
En primer término declararemos que los criminólogos debemos ser completamente humildes
y honestos porque la verdad es que ninguno de
los polos que hemos tocado –y de los que hemos
aventurado una fusión ecléctica un tanto difícil–
tenemos que reexaminar los conceptos de ambos
y concluir que aún no llegamos a tocar fondo en
muchos de los problemas que las dos posturas
esbozan. No hemos podido controlar ni el delito, ni el delincuente ni la criminalidad a pesar del
orgullo teórico de tirios y troyanos. Tampoco hemos ayudado a que las víctimas y los ofendidos
por el delito encuentren su equilibrio y salvación
en una sociedad que estigmatiza a ambos. Esto
advierte la necesidad de continuar investigando
cada vez más a fondo y abriendo puertas de culturación para todos los niveles de la sociedad: desde
el poder convencional hasta el no convencional,
habida cuenta de que esto no es sólo el problema
de nuestro país ni siquiera de los del tercer mundo:
es de todos incluyendo los del primero, porque la
criminología tiene que llegar a prevenir las conductas de los países poderosos para que no realicen las
masacres que estamos contemplando diariamente
–lo que hacen los Estados Unidos y la Unión Europea– con el fin de acabar las guerras que son los
peores delitos, hacer valer una verdadera y auténtica democracia, reunirnos todos para acabar con la
pobreza, sepultar a la discriminación y transformar
los sectores vulnerables de la población anulando
aquellos factores que provocan disfunción social.
Es decir: cómo cooperar con la política criminológica en la prevención general y no sólo en la especial y aplicar en ambas los derechos humanos a
raja tabla.
En los aspectos anteriores ¿Cómo puede
influir nuestra ciencia, dentro de los medios de
poder gubernamentales, para que se controle la
explosión demográfica que contribuye a la consecución de todo tipo de ilícitos incluyendo los
ecológicos? Explosión que está programando
mega-homicidios porque ya no somos capaces de
controlar el exceso de población (no sólo en el interior de los reclusorios sino en el medio social
externo también) y el ecocidio, como sucede en el
33
Antonio Sánchez Galindo
Distrito Federal de nuestro país en donde se han
terminado los bosques y aniquilado los mantos
friáticos. El criminólogo debe saber acercarse al
oído de quienes gobiernan para de una vez planificar un urbanismo que no atente contra la ecología
que está siendo lacerada en tal forma que dentro
de poco tiempo, como en una especie de venganza
“atrida”, acabará con nosotros mismos. Nos estamos suicidando y el suicidio es materia que también corresponde a la criminología.
De igual forma es preciso abrir las puertas a
la planeación industrial, que se ha concentrado en
los núcleos urbanos y ha provocado los cinturones
de miseria, como son nuestras ciudades perdidas
y las fabelas de Brasil. Y que, además, provocan el
abandono del campo que tan necesario es para la
subsistencia sana de la sociedad: engendrar una
sociedad que retorne a las geórgicas de Virgilio.
Es decir que ame la naturaleza y produzca un retorno al campo de la misma manera que la industrialización llamó a los campesinos a las urbes en
donde no mejoraron su vida y fueron invitados y
envilecidos por la delincuencia.
En un mundo globalizado delincuencialmente, como sostiene la maestra Emma Mendoza, en
donde el crimen organizado y transnacional ha
infectado de droga a la juventud de todo el orbe,
la criminología no ha dicho la última palabra para
prevenir y controlar el uso indiscriminado de estupefacientes y fármacos. Otro camino al suicidio
lento, pero certero e irreversible, de una humanidad que se empieza a semejar a la de decadencia
del Imperio Romano: lleno de vicios cuyo único
clavo ardiendo al que se aferró fue un cristianismo
que después de ser perseguido, también empezó a
corromperse a partir de Constantino.
¿Cómo abatir la extrema pobreza? Este problema que no pudo resolver el socialismo y que ahora
–a pesar de imagen y discursos– el neoliberalismo
acicateado por la banca inter y trasnacional, y los
intereses de los lo países nucleares, como sostienen
Neuman y Zaffaroni, ha aumentado los índices de
esa extrema pobreza y esa extrema riqueza no sólo
no lo ha resuelto sino incrementado. Ya desde hace
un siglo en su lenguaje poético Salvador Díaz Mirón nos reclamaba que “nadie tiene derecho a lo
superfluo mientras alguien carezca de lo estricto”.
México posee al hombre más rico del mundo y no
tardará en poseer al más pobre también. El crimen
organizado hace acopio ahora, dentro de las numerosas huestes de la pobreza de los habitantes
de este mundo de miseria, incluyendo a los niños
y adolescentes, a los cuales capacita en la forma
más fácil para el delito, que nosotros para la vida
productiva dentro de los valores que hemos sus-
34
tentado y defendido a través de la historia. Para la
delincuencia organizada le es más fácil seleccionar, capacitar y profesionalizar a los pobres para el
delito que a nuestro gobierno hacer hábiles para el
control de la delincuencia a nuestros policías y vigilantes y custodios de los sistemas penitenciarios
del fuero común y federal. ¡Cuánto más tiene que
luchar nuestra ciencia para aleccionar al poder establecido a fin de evitar que esto siga sucediendo y
reiterar que a la par de la justicia penal debe correr
y, en ocasiones anteceder, la justicia social.
La política social de orden público, sin la
hermandad de la política criminológica auspiciada por la criminología, es materia muerta que se
puede desviar y corromper a cada momento en
una especie de vaivén caprichoso que depende de
los efectos de la gravedad de la improvisación, la
ignorancia y la voluntad de un “Leviatán” ciego
o malicioso y egoísta. Esta política debe sostener
una axiología criminológica que se implante desde la educación de los primeros años del sistema
educativo. Pero esto lo tienen que saber –y no sólo
esto, también aprovechar– dentro de un ámbito
democrático de derechos humanos, quienes dirigen los destinos de los países. El criminólogo,
sabio, prudente, atento también a la critica, debe
ser escuchado al fin. Pero para que esto suceda se
tendrá que permear un auténtico cambio de valores que miren a las experiencias del pasado y
aprovechen las teorías de presente.
El diseño de las sociedades con prevención
criminológica tendrá que evitar los momentos de
aprendizaje del delito y las oportunidades que utiliza el delincuente entre otros muchos aspectos del
control social nutrido no sólo de dogmas teóricos
sino también científicos. Siempre se ha insistido
en que hemos mirado hacia el exterior, a nuestra
periferia, pero no hacia nosotros mismos. Lo que
decía Platón en boca de Sócrates vuelve a tener, en
cierta forma, validez: “Es más fácil conocer a los
demás que a nosotros mismos”. Estamos planeando llegar ya no sólo a la luna, sino también a los
planetas y estrellas cercanos, pero conocernos a
nosotros mismos como es el deseo de la criminología, sobre todo de nuestra la parte más delicada:
la de la violencia innata que propicia la violación
de las normas, la destrucción-muerte del individuo y de la sociedad, esto todavía es un enigma
como lo han manifestado muchos de los criminólogos. Es aquí donde los críticos se aferran a
aducir que en todo caso lo que tiene validez es la
sociología jurídica que estudia la realidad social y
la enfrenta a la norma y a la política criminológica
de tal forma que todo lo convierte en el control
social que se manifiesta en forma distinta en los
La Prisión Victimizada entre dos Criminologías que Simulan Partir de los Derechos Humanos
países desarrollados y los que están en desarrollo,
aunque la delincuencia crezca internacionalizándose en igual forma en unos y en otros. Esta
coyuntura entre los países nucleares y los periféricos, como argumenta Zaffaroni hace más difícil
escaparse del derecho penal del enemigo, con el
que, como manifestamos anteriormente, no estamos de acuerdo: Si el Estado entra en guerra se
convierte asimismo en delincuente, ya sea por acción directa o indirecta, ya que en esta guerra sucumben muchos ciudadanos inocentes y se presta
para un autoritarismo antidemocrático
La criminología no puede influir en una política criminológica de la guerra, sería un contrasentido. Como pregonaba Benigno di Tullio –y
aquí está, en este concepto perfectamente enmarcada la filiación de nuestra ciencia con los derechos humanos que en el fondo son la generosidad
extrema enclavada en las normas– la criminología
es la ciencia de la generosidad. Y esta forma de ser
tiene que influenciar al Estado.
La criminología debe absorber el evolucionismo de la sociedad y de la ciencia, pero dentro
de un garantismo que, como asienta Ferrajoli, no
se desatienda en la práctica: criminología que no
marche dentro los derechos humanos y nos lleve a
una desatención garantista manifestada dentro de
una estructura de legalidad racional, pero tampoco ésta (la estructura) si marcha ajenamente al conocimiento científico del hombre y de la sociedad,
únicamente se transformará en una política que
sea –esa sí– en definitiva criminal. Esto es otro de
los problemas que afronta una nueva criminología
que debe ir más allá de la crítica de la critica y de
crítica de ella misma: establecer un control social
verdaderamente con sentido humano y para que
esto suceda se tiene la necesidad de que la ciencia
avance más en la ontología de ser del hombre: ¡No
más dogmas: ni los jurídicos ni los pseudocientíficos a ultranza! Hay que entender que continuamos en un proceso de búsqueda que aún no llega
a su punto final.
Dentro de la investigación continua a que hicimos alusión anteriormente, se encuentra la necesidad inevitable de hurgar aún dentro de la basura que hemos fabricado a través de la historia de
la investigación desde todos los puntos cardinales,
para llegar a un lugar que no sea el que señalaba Protágoras de Abdera cuando espetaba que “el
hombre es la medida de todas la cosas, de la cosas en tanto son y de las cosas en tanto no son”,
o lo que en el mismo sentido, pero en diferente
forma, pronunciaba Emanuel Kant en su aserto:
hay suficientes razones para afirmar su validez y
existencia cuanto también para negarlo.
La ciencia y la razón humana tienen que llegar un día a encontrar una verdad hermanada y
valiosa para todo hombre y para toda sociedad con
los derechos humanos. Por ahora vamos por parcelas cada vez más especializadas y reñidas entre
sí como sucede todavía con la diferenciación entre
delitos convencionales y delitos no convencionales: es como transitar de la artesanía lombrosiana
al arte de Sarnoff A. Mednick por lo que hace al
biologismo y de igual manera como sucede con
Rosa del Olmo y Baratta y Ferrajoli en lo que se
refiere a la criminología crítica. De los delitos y
delincuencia de artesanía, como los ladrones de
carteras (dos de bastos) o los zorreros que hacían
boquetes en las paredes de adobe para asaltar las
casas, ahora pasamos a los delitos económicos, los
de cuello blanco, los informáticos, los ecológicos,
los cibernéticos, el tráfico de bienes culturales y
religiosos y los de migración y el terrorismo, entre
otros. Y los que vengan. La criminología tiene que
contemplar esto en una forma de nueva concepción plural. Por esto ya muchos autores ven tanto
a una cuanto a otra insuficientes y tal vez decadentes. Muchos quieren que la criminología como
ciencia cultural sintética muera ya en definitiva y
otros dicen que la crítica ha llegado a su fin y que
es necesario retornar a la búsqueda de los factores
delictivos. Estamos frente a la imagen de la sabiduría: serpiente que se muerde la cola.
Ya se escucha la frase de que el poder democrático debe encontrarse al servicio del pueblo y
no el pueblo a lo que disponga el poder. Forma de
ver las cosas no nueva sino aún de aroma marxista que no ha podido resolver el ya también fracasante neoliberalimo. Por eso la democracia debe
madurar: no sólo ser de nombre y encontrarse
manipulada por el poder. Este debe resolver las estrategias y planes sociales de conformidad a una
auténtica dirección de servicio y ayuda fundamentada en derechos humanos y ciencia humanizada;
quizá deberíamos decir que en una generosidad
altruista y no, como ahora sucede, en una malicia
egoísta apoyada en la imagen manipulada por los
medios masivos de comunicación.
Debemos partir de una realidad científica
no convencional que implique una especie de
abanico de actitudes fundamentadas en la investigación no seleccionadora, pero que ofrezca
soluciones en la práctica y no sólo en la teoría de
escritorio, una criminología de equilibrio entre
los rescates evolutivos de la ciencia y los controles democráticos al poder para que éste no caiga
en las manipulaciones tradicionales. Desde luego hay que olvidar lo monolítico de las dos pos-
35
Antonio Sánchez Galindo
turas que en ocasiones se sacralizan e impactan
pontificando y no racionalizando.
Desde luego hay que dejar atrás los conceptos de anormalidad y enfermedad etiquetantes de
la criminología clásica, para abordar una clínica
–como también lo quiere la posición crítica– hacia los derechos humanos: Ciencia que no quiere
el bienestar e investiga para empeorar al hombre
deja de ser ciencia para transformarse en alienación. Lo mismo sucede con las ideologías que
prohijan la discriminación, el autoritarismo y la
destrucción del hombre, la sociedad y el medio.
La situación actual es que a pesar de asedios
la criminología clásica ha dejado como herencia la
clínica criminológica que no ha sido posible ni superar ni eliminar pues aún se encuentra presente
y viva en casi todos lo sistemas penitenciarios de
nuestro país y en varios de America Latina y con
algunos residuos en América del Norte, donde incluso los conceptos de peligrosidad y por supuesto
de etiquetación subsisten.
Por otra parte, la Criminología Critica que
contempló a la criminalidad no como una realidad ontológica de determinados comportamientos
y determinados individuos sino como un status
señalado para determinados seres humanos por
medio de una selección, que atiende, por un lado
a los bienes protegidos por la ley penal y por otra a
las conductas de ciertos grupos de seres humanos
que incurren en especies criminosas consagradas
en el derecho penal de cada país.
En función a lo anterior y en atención a la
aceptación de la Declaración Universal de los Derechos Humanos aceptada por la mayoría de los
países, aunque no llevada a la práctica en muchos
de ellos como Estados Unidos de Norteamérica,
Israel y desde luego muchos de los países fundamentalistas del Medio Oriente y de Asia Es así
como el derecho penal ocupó y ocupa para los críticos de ahora el centro de atención. De este punto han brotado dos corrientes: el neorrealismo de
izquierda y el derecho penal minimalista.
El primer caso exige todavía hurgar las causas del delito, considerar el ilícito como un problema de realidad ontológica, incluir dentro del sistema a la víctima y reducir el control del derecho
penal, buscar sustitutivos de prisión, anulamiento
de la prisión preventiva, atención a la reinserción
del delincuente, la intervención de la ciudadanía
y dejar la prisión únicamente para casos en que el
infractor sea un grave peligro para la sociedad. Es
lógico que también sean partidarios de la descriminalización: Entonces derecho penal mínimo y
en algunos casos el abolicionismo total del dere-
36
cho penal (Hulsman y Sheerer entre otros), para
lo cual es preciso el cambio íntegro de la sociedad.
Lo más grave del caso es que no se marca
claramente la forma en que se tendrán que llevar
a cabo los cambios sociales, lo que es una cosa semejante a lo que sucedió desde sus inicios con la
misma criminología crítica que desbarataba toda
la criminología clínica, pero no proponía qué hacer entonces con el material humano que el derecho penal sancionaba y era enviado a las cárceles
como única respuesta de control social.
La verdad es que bien visto la criminología
crítica ha venido a desembocar casi en los mismos terrenos que la criminología clínica moderna, que ambas desean los mismos resultados,
que las dos quieren afiliarse a los derechos humanos y asimismo, buscan en idéntica ayudar a
la víctima del delito: Jano ha integrado su cara,
pero con distinto nombre.
Ahora bien, camino al resultado de las acciones de los rieles que conducen al la ciudades amuralladas del presente, que son las macrociudades
del dolor –las prisiones– debemos actuar con plena honestidad y ver que ha pasado con uno y otro
riel que con la perspectiva se unen en el infinito.
Una y otra posturas han llevado a la política criminológica a un ámbito de endurecimiento
total: se han multiplicado los tipos delictivos, se
han aumentado los bienes tutelados penalmente,
las penas se han alargado en forma inconcebible,
la pobreza continúa aumentando, la selectividad
social sigue imponiéndose, las penas alternativas y los sustitutivos de prisión son una rara avis
en la realidad cotidiana de la ejecución penal, la
prisión preventiva hasta el día de hoy sigue creciendo (veremos si disminuye con la aplicación
del sistema penal acusatorio): todo está, en este
aspecto, por verse.
La figura de la judicialización de la ejecución
penal, como está construida, marcha como
los ejemplos de Zenón de Elea (los de la fecha
y la tortuga y Aquiles, el de los pies ligeros):
No obstante esperamos que se superen las paradojas y aporías.
Si penetramos a la prisión el día de hoy nos
horrorizaremos. En algunas de ellas nos encontramos peor que en los días de John Howard en
el siglo XVIII y con menos deseo de ayuda al prisionero, a quien ciertos partidos políticos desean
aplicar, resucitándola, la pena de muerte, a pesar
de que defienden el derecho a la vida.
Cierto que el crimen organizado impacta de
tal manera que aterroriza a la sociedad en general,
La Prisión Victimizada entre dos Criminologías que Simulan Partir de los Derechos Humanos
pero esto hay que resolverlo con los derechos humanos en una mano con la clínica penitenciaria
y con la clínica criminológica en la otra y, desde
luego continuando con una investigación perene.
Más allá de los dogmas sacros de una y otra parte.
Si hemos subido a la Constitución a los Derechos Humanos hagamos que la ciencia criminológica también transite sobre de ellos y la crítica
contribuya a disminuir la violencia de la política
criminológica cuyo sadismo disfrazado no deja
de lacerar un derecho penal democrático ajeno a
todo autoritarismo. Busquemos una tercera vía,
levantemos una nueva aporía conciliadora que en
verdad disminuya en la prisión el sentido vindicativo, de selección y discriminación, indiferencia y
olvido que subsisten hasta este momento. Rompamos, en definitiva el Estado Penal y la Prisión
Muerte a que se refería Elías Neuman
Algunas de las prisiones en el Distrito Federal de México, en las celdas que fueron construidas para tres internos, luego acondicionadas para
cinco, ahora albergan 60. ¿Pudo una criminología
(la clínica) readaptar socialmente a un interno en
esta situación? ¡Por supuesto que no! Podrá ahora
la crítica, la social-jurídica llevar a cabo la reinserción? ¡Claro que tampoco! La primera careció
de suficiente personal técnico-científico, espacios
y maestros suficientes para el trabajo la capacitación para el mismo y la educación, la ayuda psicológica. La segunda se encuentra en igualdad de circunstancias pues carece igualmente de elementos
y espacios para dar salud, educación, cultura de la
legalidad, trabajo y deporte. Allá no había efectividad en la posinstitución. Acá no habrá suficiencia
para la reinserción.
Cada quien cree en su fe, cada uno desea imponer su religión, pero mientras discuten e imponen sus creencias quienes sufren el derecho penal
de un poder autoritario disfrazado de piel de derechos humanos, los prisioneros seguirán tratados
como seres infrahumanos despreciables: monstruos que produjo una sociedad punidora. En
este aspecto los tiempos no cambian. Podremos
llegar a Marte, pero seguiremos viviendo aquí en
la tierra patrones culturales de venganza del tiempo de Hammurabi.
Podemos concluir, queridos amigos, sin perder la esperanza de que ustedes adelantarán más
de lo que nuestras generaciones –ahora ya en decadencia– que no hemos alcanzado nuestros propósitos y que hay que luchar por continuar con
una investigación sin prejuicios que siga profundizando en el ser humano y las sociedades que ha
construido para eliminarle todas las rémoras del
pasado: de ese océano de tiempo, que aun no nos
quita el miedo de ser libres, de contemplar la plena libertad a la luz del día y sobre todo de entender
al delincuente: ese ser crucificado ahora en nuestras prisiones no como un Cristo en medio de dos
ladrones, sino como un ser humano abominable
en medio de dos ideologías que se gritan entre sí
irreconciliablemente y que en la práctica simulan
aplicar los derechos humanos.
37
LA EXCLUSIÓN GLOBAL Y LOS DERECHOS HUMANOS
························
Carlos Elbert
Profesor de Derecho Penal y Criminología, Universidad de Buenos Aires.
La enorme complejidad y rapidez de los cambios experimentados en las dos últimas décadas
por las sociedades del mundo, hacen cada vez más
difícil interpretar esos acontecimientos aplicando
categorías previas. No sólo se han modificado la
economía, la vida social y los valores, sino que
ello desencadenó efectos y fenómenos nuevos y
multifacéticos, que afectaron a todos los seres humanos. En este texto trataremos de explicar porqué el análisis de estos fenómenos está indisolublemente unido al destino de la lucha en defensa
de los derechos humanos en todo el globo.
a) Discursos modernos, realidad posmoderna
La Modernidad postrera no logra adaptar su
discurso ni su repertorio institucional a los intensos cambios del presente, orientados por puntos de
vista esencialmente pragmáticos, que repelen toda
estructura axiológica o jurídica que quiera limitar
sus impulsos de expansión ilimitada y fulminante.
Las normas y valores han sido rebajados a
la condición de mero obstáculo a sortear. El soborno, la llave que abre las puertas de los grandes negocios, opera desinhibidamente en todo el
planeta, como parte “normal” de cualquier gran
movimiento financiero, corrompiendo las débiles
estructuras estatales sobrevivientes a las políticas
neoliberales. El proclamado fin de los grandes discursos permitió el intercambio versátil de argumentos de superficie, para justificar (jurídicamente) lo injustificable. Los discursos jurídicos fueron
adaptados a la nueva situación, como lo prueban
la jurisprudencia de la Corte Suprema argentina
y de otros tribunales de la década 1990 – 2000.1
Tal como señalé por aquél entonces en diversos
trabajos, la introducción de institutos procesales
estadounidenses, como los testigos encubiertos,
delatores mediante recompensas, juicios abreviados, etc., a fin de tornar “más eficientes y rápidos”
nuestros procedimientos, fueron desnaturalizando el sistema de garantías, para desembocar una
persecución más expeditiva de los criminalizables
de siempre, ahora multiplicados en progresión geométrica, dejando en la impunidad más notable y
amplia gravísimos delitos de corrupción política
y financiera que asolan nuestros países. Es interesante, entonces, repasar los acontecimientos
históricos que arrinconaron a las conquistas del
derecho penal liberal ante los clamores públicos
contra la inseguridad. En especial, se hace necesario interpretar qué inseguridades estamos padeciendo en los países latinoamericanos.
b) Globalización y sociedades excluyentes. Caída del muro, capitalismo global y neoliberalismo
Para ubicarnos con exactitud en el momento histórico actual, es preciso especificar a qué se
denomina “globalización”, fenómeno complejo
en el que –especulaciones semánticas al margen–
estamos inmersos. La interpretación de este proceso histórico es imprescindible para marcar diferencias de contextos entre países del primer mundo y periféricos, y también con procesos globales
acontecidos en siglos anteriores.
El concepto de la globalización en curso está
asociado, en términos económicos, a un incremento de los flujos financieros internacionales,
a la desestructuración de los antiguos sistemas
productivos y a la búsqueda de nuevos regímenes
de crecimiento y regulación económica internacional, mediante una competencia sin límites,
apoyada en la tecnología de comunicación más
poderosa de la historia. Baumann agrega que, en
su significado más profundo, la idea expresa también el carácter indeterminado, ingobernable y
autopropulsado de los asuntos mundiales; la ausencia de un centro, de una oficina de control, de
un directorio, una gerencia general. La globalización sería, para él, un “nuevo desorden mundial.”2
El proceso global fue utilizado por las corrientes neoliberales, para presentarlo como la única vía
posible de la economía mundial, y como su realidad
39
Carlos Elbert
definitiva. Sus panegiristas pretenden que no sería
un proceso impuesto por la voluntad de algún centro de poder, sino una consecuencia fatal de los progresos técnicos e informáticos, y de una nueva lógica productiva “postfordista”. El llamado fordismo,
cuyo ensamblaje en cadena caracterizó la producción industrial durante casi un siglo, fue sustituido drásticamente por nuevas modalidades productivas: automatización y robotización, reducción de
pérdidas de tiempo, integración decisoria a todos
los niveles de producción, flexibilización inédita en
la calidad de los productos manteniendo bajos costos masivos, etc.3 Los especialistas ya denominan la
etapa actual como “post-industrialismo”.
El costo social de estos cambios resultó enorme, porque pusieron fin a una era con condiciones de trabajo estables, generando desocupación
en masa y empleos precarios, a contrapelo de una
evolución jurídica laboral de casi un siglo. Repentinamente, millones de personas quedaron libradas
a su propia suerte, conformando algo así como una
masa de “superfluos”, un ejército de desocupados
que en el futuro sólo podrán obtener trabajo precario o informal, con ingresos magros y ocasionales,
por la prestación de “servicios”. Para colmo, los excluidos del sistema difícilmente puedan retornar a
él, en lo que les reste de vida.4
Para el Premio Nobel de Economía, Profesor
Joseph Stiglitz, la globalización ha establecido, en
los hechos, un régimen de comercio injusto que
impide el desarrollo, y un sistema financiero global inestable, que desemboca en crisis recurrentes, mientras que los países pobres, agobiados por
deudas insostenibles, resultan ser los grandes perjudicados por las nuevas condiciones.5
c) La buena vida de los integrados y el
destino spenceriano de los superfluos
Los últimos cambios han sumergido al mundo en una comunidad capitalista global de características inéditas; ante todo, generando una
concentración financiera jamás vista. Un puñado
de personas acumulan riquezas superiores a la de
muchos países del mundo. Las Naciones Unidas
reconocieron –hace 15 años– que 225 personas
poseen una riqueza equivalente a la mitad de la
población mundial. Según proyecciones de esos
datos, sólo un 10% de la población mundial participaba, realmente, de la vida económica, social y
cultural del planeta.6
El espacio emergente integrado o sea, el de
una parte menor en lo cuantitativo, pero hegemó-
40
nica en lo cualitativo, impone al resto de nuestras
sociedades sus pautas culturales, políticas, morales
y económicas, estableciendo la cosmovisión que
explica la realidad, desde las leyes hasta los usos
culturales, especialmente por la influencia masiva
y concentrada de los Medios, que responden a sectores económicos monopólicos y trasnacionales.
En los países centrales los cambios implican
el desmontaje del Estado de Bienestar, o sea, de
probadas redes sociales de protección al individuo.
En las áreas periféricas ha ocurrido lo mismo, pero
afectando redes de contención más reducidas e imperfectas, que frecuentemente se originaron en políticas populistas, implementadas en ciertas etapas
previas de bonanza económica. Sin embargo, dadas
las condiciones de endeudamiento y debilidad de
los países marginales, los efectos de la exclusión
han sido allí devastadores, privando a varios millones de personas de sus recursos esenciales de subsistencia y protección. Demás está decir que todo
gasto social a favor de los excluidos es considerado
–por los economistas del discurso único– un acto
de populismo o despilfarro de dineros públicos.
d) El deterioro cultural
El cambio global arrastró consigo también los
valores y pautas precedentes de comportamiento
social e interpretación de la realidad. Como consecuencia, una anomia masiva recorre buena parte de la humanidad, alterando las reglas de juego que la Modernidad había establecido durante
tanto tiempo. Este proceso debilitó los vínculos
solidarios, desdibujó la identidad de las clases sociales y desacreditó a toda clase de autoridades
representativas, en especial las políticas y sindicales, impotentes para resolver los desafíos que
les planteó el nuevo escenario. En el modelo de la
Modernidad, cada individuo podía “sentir” su importancia. Hoy la mayoría siente la insignificancia
del subsistir en un sistema anónimo e indiferente,
en el cual el único reconocimiento es la autosatisfacción. Mientras tanto, las escasas reformas políticas que se practican, parecen paliativos para hacer más soportables las condiciones precarias de
existencia de los sectores abandonados. También
puede reconocerse fácilmente el deterioro cultural
que afecta a la mayoría de la sociedad, y la gestación de un imaginario atravesado por factores
irracionales, que trastocan la memoria histórica,
mezclando datos diversos, y combinándolos en
un discurso errático, contradictorio y hasta antidemocrático. Sucede que estamos frente al hombre global, que dejó de ser ciudadano, y hoy sólo
tiene relevancia mediante su poder adquisitivo, su
capacidad de consumo y eventualmente, su pro-
La Exclusión Global y los Derechos Humanos
tagonismo público. El contexto del hombre global
tiene, necesariamente, un devenir caótico, sin valores generales, raíces culturales, ni recursos afectivos como orientación. Sus saberes precedentes
para entender la crisis, le resultan, ahora, obsoletos e inaplicables.7
Como señalan los autores que sigo en este
punto, un dato clave es el agotamiento del Estado como institución “dadora de sentido” a los
hechos sociales, destruyendo las subjetividades
que aquellas instituciones establecían. Dicho en
lenguaje jurídico, los individuos ya no se sienten
parte de las operaciones institucionales que antes
los contenían y relacionaban. Tal vez por ello no
se confía en los políticos, las elecciones, la administración pública, los jueces y ni siquiera en los
educadores y maestros. La crisis social de la sociedad global no consiste en el pasaje de un modelo
agotado a otro superador. Por el contrario, la crisis
global ofrece un devenir errático, sin reglas fijas ni
modelos sustitutivos; hay una totalidad descompuesta, un proceso desintegración social, sin que
se avizore ninguna forma de recomposición razonablemente previsible.8
En consecuencia, los investigadores deben
aprender a interpretar a un hombre escéptico,
frustrado y perplejo, con escasa o nula tolerancia hacia los demás, que no entiende los parámetros que regulan el devenir de su existencia,
a la que se resigna sin convicciones, como una
fatalidad. Los teóricos también deberemos admitir que, perteneciendo al mundo integrado, tendemos a conservar valores cercanos a las raíces
teóricas en las cuales fuimos formados, mientras
que los excluidos (la mayoría) pierden y olvidan
sus raíces culturales. Este es el abismo que media entre protagonistas sociales que se alienan
recíprocamente, que viven en universos culturales tan contiguos como incompatibles. No resulta sencillo para un incluido con sentimientos
solidarios, establecer lazos de comunicación e
intercambio en el territorio de los descartados,
ni conectarlos con el propio. La distancia social
es rígida y no escucha argumentos: funciona
por imágenes, que identifican al otro como un
marciano. Por otra parte, la gran mayoría de las
personas están sometidas a lo que Sartori llama
un proceso de estupidización global, promovido
esencialmente desde la televisión, que reemplazó el acto de discurrir por el de ver, desplazando
cualquier valor cultural precedente, borrando los
límites entre lo verdadero y lo falso, lo ético y
lo inmoral; pero, fundamentalmente, lo real de
lo virtual, mediante un constante consumo de
pasatiempos.9
El primer problema que tenemos por delante
consiste, entonces – nada menos – que en construir una lógica capaz de asignar sentido a estas
manifestaciones sociales. Todo parece indicar, por
de pronto, que la idea de contrato social deberá ser
reemplazada por algo mucho más flexible y amorfo, o si se quiere “líquido”, capaz de contenernos
en la diversidad fracturada y hostil de hoy.10
En referencia a la cuestión cultural, cabe recordar también que los mentores optimistas de la
globalización aseguraron que las nuevas tecnologías comunicativas profundizarían la democracia.
Se pronosticaron las bondades del proceso globalizador para la humanidad, por su capacidad de nivelar, de generalizar la información y el saber; y por las
ventajas de abandonar la vieja filosofía del trabajo
asalariado y dependiente. El mágico camino de acceso a la igualdad futura, superior a la perseguida por
el socialismo, sería, simplemente, la comunicación.
Interconectarse a la red bastaría para generar una
vida nueva, cualitativamente superior, accediendo
a oportunidades que permitirían realizar los sueños
de todos. La igualación estaría dada por la uniformidad, integrando como datos de la cultura todo tipo
de fenómenos sociales, despojados de significación
moral, o de valores artísticos o intelectuales; así,
para la humanidad tendrían la misma importancia Mozart que un cantante de rock o Aristóteles
que un jugador de fútbol, por ejemplo.
Sin embargo, hoy se multiplican las voces
de alarma contra aquella utopía perfecta; Mario
Bunge, por ejemplo, se pregunta si es cierto que
las personas y las naciones se igualan a medida
que se conectan a la red; si es cierto que Internet
globalizará y perfeccionará la democracia, basándose en el supuesto de que sólo la información
cuenta y que hoy sería universalmente accesible.
El conocido epistemólogo responde que los datos
estadísticos no dan pie a la tesis del igualamiento
socioeconómico ni a la uniformidad política. Ello
prueba que nuestras sociedades siguen estando
profundamente divididas y, en casi todos los casos, que estas divisiones se han acentuado.11
La Red global de comunicación rompió, además, el tradicional vínculo entre cultura y territorio,
planteando incontables problemas nuevos, como la
preservación de las tradiciones locales, el pluralismo ideológico, religioso y hasta gastronómico, etc.,
frente a la creciente estandardización cultural (“Mc.
donaldización”) y concentración monopólica de la
información, asuntos que exceden el alcance de este
análisis.12
En suma, las buenas posibilidades teóricas que
la globalización podría ofrecer a la humanidad no
41
Carlos Elbert
se avizoran, mientras que los desajustes y exclusiones que sus cambios desencadenaron, alcanzan ya
un saldo trágico, que podría medirse en millones de
víctimas inocentes. La historia dirá si esto constituye una nueva modalidad de Holocausto y cómo
deberán entenderse ontológicamente los derechos
humanos en el futuro, para superar su actual estado
declamatorio, por momentos, abstracto.
e) Los riesgos en las sociedades inseguras de la aldea global
El fenómeno de la globalización disparó o
por lo menos acentuó, el sentimiento extendido
de que el hombre de hoy está rodeado de peligros
terribles, que condicionan su vida. El fenómeno
es, en parte, real y en parte cultural, porque a los
riesgos convencionales de siempre (accidentes,
enfermedades) se le sumaron los provenientes de
modelos sociales que ya no garantizan el futuro a
nadie. También han aparecido fenómenos novedosos de gran intensidad, como el terrorismo, la
degradación ecológica, el deterioro urbanístico de
las grandes ciudades y peligros propios de las tecnologías modernas, como los accidentes nucleares, escapes de gas, envenenamiento de aguas, accidentes o efectos inesperados de manipulaciones
genéticas, uso en el tercer mundo de medicamentos dudosos prohibidos en el primero etc., aumentando el listado de peligros para los seres humanos en las sociedades del siglo XXI. Muchos de
estos riesgos no admiten seguros y no hay modo
de cubrirse contra sus efectos, que pueden perjudicar a generaciones enteras. El Tsunami de 2004
en el Océano Indico, (que pudiendo haber sido
anticipado con sensores y los actuales medios de
comunicación ultra-rápida, no lo fue, debido a la
pobreza y marginalidad de la región) afectó a ocho
países asiáticos y causó más de 300.000 muertes,
y es un ejemplo de catástrofe devastadora, contra
la cual no hubo recursos inmediatos de ningún
tipo. Tales fenómenos han dado lugar a la denominación de las comunidades globalizadas como
“sociedades de riesgo” o “culturas del riesgo”. Hay
una demanda general –que muchos autores consideran exagerada– en busca de seguridad y cada vez
se invierte más dinero con la ilusión de alcanzar
un “perfecto grado” de protección, en primer lugar, mediante la compra de armas. Para colmo, la
destrucción de las redes sociales, la decadencia de
las clases medias, el relajamiento de los vínculos
solidarios, familiares, sociales políticos y sindicales, el caos cultural, etc., contribuyeron en gran
medida al aumento real y psicológico de la sensación de vulnerabilidad, de soledad e indefensión,
42
en millones de personas que se sienten aisladas y
temen a los demás.
Ante tantos peligros reales o imaginarios,
los niveles de tolerancia y confianza descendieron
en todo el mundo, instalándose un temor difuso
hacia los extraños y diferentes, especialmente los
portadores de estereotipos de apariencia (mal aspecto, vestimenta pobre, cabellos largos, suciedad)
o raciales: indígenas, negros, personas pobres de
tez oscura, etc. Se ha generalizado la idea de que
no se sabe qué puede esperarse de un desconocido
y de que la mejor actitud protectora es la desconfianza. En medio del anonimato de las grandes
ciudades, estos reflejos llegan al paroxismo y se
los adopta para la administración de los edificios,
buscando impedir la entrada de indeseables o de
posibles ladrones.
En el contexto anterior se puede verificar (en
todo el mundo) un crecimiento de las denuncias
y tasas de delitos registrados, en especial contra
la propiedad y las personas, y un considerable
aumento en el empleo de armas y violencia.13
La posibilidad inmediata de ser víctima de asaltos (por ser poseedores de bienes caros, como el
automóvil), ha instalado el temor al delito como
el miedo por antonomasia en las clases medias y
altas. Los medios de comunicación exacerban esos
sentimientos, difundiendo la sensación de que la
seguridad de las posesiones y de la vida están amenazadas, que nadie puede sentirse protegido en
ninguna parte, alimentando una gran insatisfacción colectiva, que explota en reacciones vengativas
dispuestas a aplaudir toda clase de excesos, justificados desde la insoportable condición de corderos indefensos, a las que el Estado no brinda ni
su protección ni su interés.14 Este factor coloca
el tema como prioritario en las discusiones de
los candidatos a ocupar cargos públicos, en especial durante campañas electorales. En muchas
encuestas de opinión, altos porcentajes de ciudadanos de clase media privilegian la seguridad por
sobre la libertad o la democracia.
f) La violencia y la expansión global de
la criminalidad
Desde comienzos del año 2000, las promesas omnipotentes del neoliberalismo entraron en
crisis, y se registran en todo el mundo expresiones
de repudio y resistencia, que llegaron hasta la violencia explícita. Mientras tanto, la pauperización
firmemente instalada, generó rápidos procesos
de concentración marginal urbana precaria, los
cuales plantean a la administración y el control
situaciones más inmanejables y complejas que
La Exclusión Global y los Derechos Humanos
cualquiera de las conocidas durante el siglo XX.
Ha nacido una nueva gestión del espacio de las
ciudades que el Estado ya no puede manejar.
El campo delictivo también se globalizó, dando sobradas muestras de poder. Citando algunos
ejemplos recientes, debe recordarse que en mayo
de 2006, narcotraficantes brasileños detenidos en
San Pablo, planificaron e hicieron ejecutar –dando órdenes desde dentro de la cárcel– ataques en
masa contra comisarías y comercios, que generaron un estado de guerra e hicieron necesaria la intervención del ejército para recuperar y mantener
el control de la ciudad, al borde de la guerra civil, con un saldo de muertes muy superior a cien.
En julio, amenazaron nuevamente con atacar las
plantas eléctricas y provocar el mayor apagón en
la historia del Brasil. En diciembre de 2006 se produjeron (por enésima vez) episodios similares en
Río de Janeiro, con docenas de víctimas inocentes,
que también forzaron la intervención del ejército federal. No parece casual que Brasil sea la sociedad más desigual de América Latina (y de casi
todo el mundo) a la que los analistas toman como
caso paradigmático de injusticia social ligada a
reacciones violentas. Actualmente, el ejército ha
procedido a la ocupación territorial de las favelas
para erradicar la presencia del narcotráfico en esas
áreas urbanas.
Informaciones de los gobiernos de Estados
Unidos y México han reconocido que el grupo de
sicarios –“Los Zetas”– brazo armado del Cártel
del Golfo, recluta en sus filas a militares formados en cuerpos de elite de las Fuerzas Armadas
Mexicanas.15
Conceptos como “narco-terrorismo” (Colombia) o “capitalismo mafioso” (Rusia y otros
países de la ex-URSS) están a la orden del día y
pueden ser analizados todos los días en cualquier
diario o informativo. Tanto han evolucionado estas organizaciones delictivas complejas, y tanto
se han mezclado con el mundo de los negocios
“normales”, que muchos especialistas consideran
imposible definir la noción de “criminalidad organizada”.
Sin perjuicio de la espectacularidad de los
ejemplos anteriores, América Latina ya estaba
habituada –desde hace más de una década– a situaciones como la financiación de gobiernos por
los zares del narcotráfico, el empleo de asesinos
a sueldo, la explotación infantil generalizada, la
irrupción exótica de mafias asiáticas o rusas, el
lavado de dinero mediante inversiones en obras
faraónicas, los delitos informáticos, el tráfico de
armas y la corrupción de altos funcionarios a nive-
les grotescos y con una impunidad escandalosa. El
Paraguay es un país donde su clase dirigente (democrática) está vinculada directa o indirectamente a docenas de circuitos económicos ligados al
contrabando y otras actividades prohibidas. Estos
fenómenos delictivos superaron a todos los aparatos estatales de control, desnudando su ineficacia
para neutralizarlos o juzgarlos. En conjunto, ello
indica que estamos ante un empeoramiento de la
realidad delictiva, que evidencia la ligazón entre el
deterioro social y sus efectos de violencia, degradación humana y delito. Además, la globalización ha
generado un fenómeno mucho más complejo que
una mera sofisticación de la criminalidad común;
tal como señala Zaffaroni, ciertas maniobras que
antes fueron delitos contra la economía nacional,
son ahora conductas lícitas en la economía mundial. La magnitud creciente del delito económico
tiende a adueñarse de la economía mundial y la
corrupción convencional queda opacada por la
corrupción macroeconómica, sin que exista un
poder regulador capaz de controlar esa masa de
negocios (turbios) por cifras siderales, de los que
dependen ya las grandes economías del planeta.
Este problema estaba instalado hace décadas en
Estados Unidos, en cuyo presupuesto los ingresos
provenientes del negocio de las drogas ocupaban
una proporción esencial.16 Hoy se sostiene que el
monto de capitales que hace circular en el mundo
ese negocio es el segundo, detrás de las ganancias
que produce la comercialización del petróleo.
La retirada del Estado de las funciones de custodia y seguridad ha llevado a su pérdida cada vez
mayor del control del orden público, mientras que
los grupos delictivos aumentan su número, poder y
audacia, alcanzando, como en Colombia o Brasil,
niveles paramilitares capaces de poner en jaque a
las autoridades y generar situaciones de ingobernabilidad cada vez más largas.
g) Los modelos de seguridad en el estado global. Seguridad pública y
privada. Transnacionalización de las
funciones policiales
El “achicamiento del Estado”, objetivo esencial de las políticas neoliberales, afectó fuertemente
a las estructuras del control social. Las restricciones
presupuestarias y la filosofía del nuevo “Estado débil” hicieron que las policías contrajeran sus funciones, hasta privatizarlas, tarifándolas como “servicios extraordinarios”. Ello significa que numerosas
actividades que antes contaban con vigilancia pública, como las deportivas, debieron contratar a la
43
Carlos Elbert
policía servicios de mercado. El pasaje declarado de
las funciones policiales al mercado libre, hizo que
cada vez más funcionarios quedasen afectados
para cubrir horas extras de servicio, con tarifas
especiales, o que directamente fuesen reclutados
por agencias de seguridad y vigilancia privadas.
Los servicios policiales “de mercado” abarcan una
gran diversidad: vigilancia domiciliaria, custodia
personal, trámites, apoyo a empresas recuperadoras de autos robados, aseguradoras, servicios privados de control de tránsito, etc. Con tales ingresos, el Estado “se quitó de encima” los costos de
mantenimiento de una policía pública al servicio
(al menos teórico) de todos los ciudadanos, debilitando su identidad y legitimación sociales.
Paralelamente, los remanentes de la vigilancia y patrullaje “público” se fueron concentrando en las áreas céntricas, comerciales y de clases
acomodadas, liberando a su suerte grandes áreas
periféricas y marginadas, en muchas de las cuales
rige –internamente– la ley de la selva. Estos notables cambios cualitativos fueron acompañados
de escandalosos casos de ineficacia o corrupción
policial, que generaron creciente intranquilidad
en los sectores más pudientes, que, en poco tiempo, pasaron a ser una codiciada clientela para la
industria de la seguridad privada. El traspaso total
de estos servicios se inició con el gradual enclaustramiento de los sectores ricos, que se fueron alejando de la ciudad y refugiando con sus familias
en torres, barrios y zonas exclusivas, dotadas de
todos los servicios, amuralladas o con fuerte vigilancia, cual islas de seguridad en el mar creciente
de la marginalidad. En Brasil y Venezuela, los empresarios y autoridades se desplazan a sus sitios
de trabajo sólo en helicópteros, para no tener que
transitar por la ciudad, exponiéndose a sus peligros. Por otro lado, el blindaje de automotores dio
lugar a un rubro en expansión de las industrias
automotrices, del mismo modo que los sistemas
electrónicos de alarmas, controles visuales y comunicaciones, armas sofisticadas, etc.
El vertiginoso crecimiento de la cantidad de
empresas privadas de seguridad, que suplantaron
a las policías públicas, alcanzó altos niveles de rentabilidad, despertando el interés de –y posterior absorción por– empresas extranjeras, especialmente
estadounidenses. Se consumó así, uno de los fenómenos iniciales de la transnacionalización de los
servicios de seguridad interior, al que se sumarían
luego otros espectaculares acontecimientos.
Las agencias privadas de seguridad reclutan
preferentemente ex-integrantes de las fuerzas de
seguridad (en medida relevante, cuadros exonerados o expulsados por graves delitos o indisciplinas
44
o su participación en actividades clandestinas del
proceso militar) y su número– no ha parado de
crecer en los últimos quince años. Cabe recordar
que en la actual ocupación militar de Irak, la segunda fuerza invasora –en cantidad de hombres–
la representa el personal de las compañías privadas de seguridad y sus planteles contratados de
mercenarios internacionales.
Algo parecido aconteció con el proceso privatizador de cárceles, que en Estados Unidos ha
alcanzado magnitudes formidables.
La seguridad privada custodia hoy todo tipo
de instituciones, incluso públicas, como universidades, colegios, hospitales, escuelas, etc. En Argentina, la propia Presidencia de la Nación tiene
el web site: seguridadprivada.com.ar, cuyo primer
“sponsor” es nada menos que el Ministerio de Defensa. Allí se brinda toda la información necesaria
para tomar contacto con el negocio de la seguridad
privada. Los links abarcan: Academias, alarmas, armas, biblioteca, boletines, cabinas, cámaras, CCTV,
comunicaciones, consultores, correo y costos.
La llamada “modernización” o “Adecuación
a las exigencias internacionales” conformó verdaderos programas de la seguridad interior dentro de
la aldea global, rebasando límites nacionales. Hay
precedentes nada felices de este tipo de acuerdos
internacionales de policía, como cuando la “Teoría
de la seguridad nacional” instrumentó, en la década del setenta, a las policías de Argentina, Bolivia,
Chile, Brasil, Paraguay y Uruguay, para intercambiar información y prisioneros e incluso torturar
y ejecutar a sus ciudadanos en países extranjeros,
en el marco de la llamada lucha anti-subversiva.
En el plano político interno, estos procesos
de internacionalización del control fueron presentados como “equiparación con los estándares del
primer mundo”. La propia policía local de Buenos
Aires fue ataviada como si fuese la de Nueva York;
a punto tal, que se dispuso un cambio de uniformes, adoptándose una indumentaria casi idéntica a la que mostraban las series estadounidenses.
Varios políticos y gobernadores latinoamericanos
viajaron a interiorizarse personalmente del modelo
de seguridad del alcalde de Nueva York, Rudolph
Giuliani, de la “tolerancia cero” o “ventanas rotas”, con el cual aseguraba haber pacificado los
barrios más difíciles, persiguiendo hasta las faltas
más insignificantes con un esquema agresivo en
lo teórico y en lo práctico.17
Tomando en cuenta el marco de la globalización general de las economías latinoamericanas y
sus consecuencias sociales, resulta previsible que,
de continuar profundizándose el proceso de dete-
La Exclusión Global y los Derechos Humanos
rioro económico, no habrá posibilidad de conformar un “orden” que logre la pasividad de tantas
victimas sociales. Contener a semejante masa de
insatisfacción desde un simple discurso autoritario, alejado de las necesidades y problemas de la
población, conducirá a una disgregación final de
los cuerpos de seguridad, similar al desbande de los
ejércitos de las dictaduras derrotadas. El abuso de
la contención violenta sólo sirve para incubar situaciones inmanejables cuando el dique se rompa.
Por cierto, no puede achacarse a los ricos que
estén sufriendo meras manías persecutorias: el
clamor por más seguridad tiene bases en la realidad, pero esa realidad, generada por la exclusión,
fue largamente ignorada por los favorecidos que
pretenden ahora mantener “la chusma” a saludable distancia. Lógicamente, la violencia de la masa
de seres humanos sin esperanzas es cada día más
difícil de “controlar” en términos convencionales.
Todo indica que, en última instancia, nuestros ejércitos serán movilizados masivamente contra ellos,
como lo son contra cultivadores de coca, cárteles
de la droga, favelas, huelgas y explosiones sociales.
h) Seguridad nacional e internacional.
El derecho internacional militar y
civil. Los modelos transnacionales
de control y la policía bélica global
contra el terrorismo
No cabe duda que todo lo conocido como”
terrorismo” en las décadas pasadas cambió por
completo con el acontecimiento de las Torres Gemelas de Nueva York. Ese horror desencadenó una
guerra de carácter imperial contra el terrorismo,
difusamente religiosa pero con mal disimulados
objetivos económicos y estratégicos, que pareció
dispuesta a militarizar el tema de las seguridades
interiores de todos los países. Esa quiebra del orden
internacional implicó la decisión de “pacificar”
–por intervención directa– cualquier manifestación de inestabilidad interna o evolución política
que molestase a las convicciones militares, religiosas o políticas del Ejecutivo de los Estados Unidos, respaldado por el Pentágono. Muchas actividades consideradas antes delincuencia común (el
tráfico de drogas o el lavado de dinero) o asuntos
políticos nacionales ( l as guerrillas insurgentes),
pasaron a formar parte del campo de lo definido
como “terrorista”, abriendo camino a la hipótesis
de las respuestas más draconianas.
Los ataques del 11 de septiembre de 2001,
sirvieron de justificativo para oficializar el aban-
dono del marco jurídico básico de las actividades
civiles y militares a nivel global. La cruzada del
“Imperio del Bien” se encaminó abiertamente,
desde entonces, hacia la subordinación de los derechos humanos y civiles a un modelo de hegemonía militar.18
Cabe recordar que, luego del 11 de septiembre, los Estados Unidos establecieron tribunales
militares propios, con competencia para juzgar a
terroristas de cualquier parte del mundo, que comenzaron a ser detenidos en varios países, para
trasladarlos clandestinamente en transportes
militares y encerrarlos en jaulas o carpas, en la
base de Guantánamo o las de Bagram, Kandahar
y otras, todavía desconocidas. Parte de la estrategia consiste en prolongar la detención en lugares
y países distintos, por arreglos secretos con sus
autoridades. Los procesos y condenas contra estos
“imputados” tienen lugar (luego de su destrucción
psíquica y física) mediante procesos secretos, sin
garantías de defensa. También dentro de Estados
Unidos se confinó en campos de detención a minorías étnicas y religiosas, y se limitaron los derechos de los ciudadanos propios.
El ataque estadounidense contra Irak ha derogado, de facto, las normas internacionales del
derecho de guerra, violando el artículo 51 de la
Carta de la ONU. Para Estados Unidos, Irak debió ser arrasado sólo por considerárselo un peligro
potencial, sin derecho a demostración previa, ni
posterior, de inocencia. (Se trataría de la introducción en el derecho internacional, del concepto de
peligrosidad predelictual). Poco antes, la primera
potencia se había negado también a convalidar el
Tribunal Penal Internacional, creado por las Naciones Unidas en abril de 2002, y puesto en actividad en julio del mismo año, tras alcanzarse 60
ratificaciones al tratado de Roma.19
A comienzos de agosto de 2002, la administración Bush hizo aprobar una ley que autoriza a
su gobierno a aplicar la coerción en cualquier parte
del mundo, para mantener a sus tropas fuera del
alcance del Tribunal Internacional. Además, la ley
citada otorgó al Presidente autoridad para liberar a
los miembros de las fuerzas armadas norteamericanas que estén bajo custodia de la Corte Penal Internacional, utilizando cualquier medio “necesario
y apropiado”, incluyendo la fuerza militar.
No conforme con lo anterior, el gobierno
estadounidense logró, mediante presiones financieras, que el Consejo de Seguridad de las N.U.
otorgase inmunidad –en principio por un año– a
las tropas estadounidenses. Además, obligó a todos los países que dependen de su ayuda militar,
45
Carlos Elbert
a firmar pactos bilaterales de inmunidad para sus
tropas, bajo la amenaza de quitarles todo apoyo.
Parece evidente que los Estados Unidos no
toman estos recaudos por casualidad y que se colocan al margen (o por sobre) la comunidad internacional porque sus acciones violentas incluyen
numerosos delitos contra el derecho de gentes,
violatorios de los derechos humanos o tipificables
como actos de genocidio. Por otra parte, al quedar
fuera del Tratado la principal potencia mundial, el
peso jurídico y la legitimación del Tribunal Internacional, como el de las propias Naciones Unidas,
perdieron gran parte de su representatividad previa y posterior.
En cuanto a la juridicidad civil, el sistema
económico internacional había quedado establecido en los 80, mediante el Consenso de Washington, organizando las políticas financieras en un
sentido global. Tras la caída del muro de Berlín,
poderosos operadores financieros se adueñaron
de los debilitados mecanismos estatales e institucionales, económicos y políticos de numerosos
países, ricos o pobres. Los ex países socialistas se
convirtieron, de hecho, en un botín de guerra para
inversores.
Como consecuencia del proceso descripto,
la legislación de numerosas naciones fue subordinándose al modelo económico, forzando a sus regímenes judiciales a concentrarse en la seguridad
material y jurídica de los inversionistas y sus operadores. Se produjo una “anglosajonización” de los
derechos nacionales a través de nuevos tratados y
sorpresivos cambios legislativos e interpretaciones
judiciales. Los mercados lograron una doble cobertura jurídica: la que les brindaron las justicias
locales amañadas y en su defecto, la competencia
jurisdiccional de los Estados Unidos u otros países
centrales, a las que remitieron sus asuntos.
46
En conclusión, se ha establecido una hegemonía jurídica del Mercado, incompatible con
cualquier modelo alternativo, institucionalizando,
en el Derecho de Gentes, una etapa que algunos
autores llaman la Era del Protectorado, durante la
cual, cualquier país o región díscola, podrá ser intervenida por cualquier medio, hasta que adopte
el rumbo que se considere apropiado para ella.20
i) Conclusión
El análisis efectuado en este trabajo permite tener una imagen de conjunto de la situación
actual de la humanidad, en medio del proceso de
globalización forzosa en que está inmersa. Parece
indiscutible que la complejidad del problema de la
seguridad bajo tales condiciones, no permite tratarlo con simples fórmulas mágicas de algún iluminado. Más bien, el tema convoca a grandes tratamientos colectivos e interdisciplinarios, en los
cuales la convergencia de conocimientos permita
elaborar propuestas novedosas, que contemplen
los intereses más generales. En tal sentido, la lucha en defensa de los Derechos Humanos debe ser
contextualizada en este marco general, sin el cual
se hace difícil comprender los procesos de deshumanización que nuestra dura realidad nos ofrece
cotidianamente. Y por cierto, la criminología está
naturalmente convocada a participar en el análisis
de los problemas de la seguridad, lo que significa
asignarle nuevas tareas y responsabilidades futuras. Si bien no comparto el punto de vista de que
el objeto de la criminología son los derechos humanos21, coincido en la idea de que todo lo que
implique un progreso en el campo criminológico
(el crítico, democrático y de contenido social) será,
inmediatamente, un progreso directo en la lucha
por la preservación de los Derechos Humanos.
La Exclusión Global y los Derechos Humanos
NOTAS
1. Ver mi libro Criminología Latinoamericana,
parte segunda, citado, capítulo VIII, La administración de justicia en América Latina, pp.
215 y s.s. La supervivencia del sistema de argumentos jurídicos declamatorios, con fines
instrumentales, puede constatarse en: Bovino,
Alberto: Un voto cínico. A propósito del voto de
Riggi en el caso “Chabán”, en Nueva Doctrina
Penal, 2006- A, p. 127.
12. Sobre el tema, ver: Las exclusiones sociales
de la conquista y las modernidad republicana:
plebes, etnias y culturas negadas de América
Latina ¿La hora de la síntesis? (Capítulo I, p.
47 de mi Criminología Latinoamericana, parte segunda, obra citada) y Larraín Ibáñez, Jorge, Modernidad, razón e identidad en América Latina, Editorial Andrés Bello, Santiago de
Chile, 1996.
2. Ver: Bauman, Zygmunt: “La globalización, consecuencias humanas” Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 1999, p. 80 y Safranski,
Rüdiger, ¿Cuánta globalización podemos soportar?, Tusquets, Buenos Aires, 2005.
13. Ver estadísticas y gráficos en: Ciafardini, Mariano, Delito urbano en la Argentina, Ariel,
Buenos Aires, 2006, capítulo III, y Saín, Marcelo, Política, policía y delito, Capital Intelectual,
Buenos Aires, 2004, capítulo 5.
3. Sobre la evolución histórica de los sistemas
productivos y sus técnicas puede verse Arocena, Rodrigo: “Ciencia, tecnología y sociedad,
cambio tecnológico y desarrollo”, Centro Editor
de América Latina, Buenos Aires, 1993.
14. El análisis más completo y claro de estos fenómenos en las sociedades del primer mundo,
puede ser ampliado en: Garland, David, La cultura del control, Gedisa, Barcelona, 2005.
4. Ver: “El fin del trabajo. Nuevas tecnologías contra puestos de trabajo: el nacimiento de una
nueva era”, de Jeremy Rifkin, Paidós, Buenos
Aires, 1997.
16. La globalización y las actuales orientaciones de
la política criminal, en el libro “En torno de la
cuestión penal”, Editorial B. de F., Buenos Aires, 2005, pp. 190 y s.s.
5. “Como hacer para que la globalización funcione”, en Clarín, 24.9.2006.
17. Ver, al respecto: Wacquant, Loïc, Las cárceles de
la miseria, Ediciones Manantial, Buenos Aires,
2000, pp.28 y s.s.
6. Ver: Criminología Latinoamericana....obra citada, parte segunda, capítulo III: Nuestra realidad material.
7. Autores varios (Grupo Doce): “Del fragmento a
la situación” (Notas sobre la subjetividad contemporánea), Gráfica México, Buenos Aires,
2001, y mi conferencia Hacia una nueva política
criminal, en el V Encuentro argentino de Profesores de Derecho Penal y Jornadas argentinas de
Derecho Penal, Tucumán, Octubre de 2005.
8. Lewkowicz, Ignacio, Pensar sin estado, Paidós,
Buenos Aires, 2004.
9. Sartori, Giovanni: “Homo videns. La sociedad
teledirigida”, Taurus, Buenos Aires, 1998.
10. Ver: Bauman, Zygmunt: “La globalización, consecuencias humanas” Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 1999, p. 80 y Safranski,
Rüdiger, ¿Cuánta globalización podemos soportar?, Tusquets, Buenos Aires, 2005.
15. Clarín, Buenos Aires, 3 de diciembre de 2006.
18. Distintos enfoques sobre estos acontecimientos pueden encontrarse en el libro de Actas
del Coloquio Internacional de los ex – becarios
Humboldt en Montevideo, en abril de 2003: El
derecho ante la globalización y el terrorismo,
Tirant lo Blanch, Valencia, 2004.
19. Estos temas pueden ser profundizados en: Werle, Gerhard, Tratado de Derecho Penal Internacional, Tirant lo Blanch, Valencia, 2005 y
Pastor, Daniel, El poder penal internacional,
Atelier, Barcelona, 2006.
20. Ver: Kaplan, Robert, “El retorno de la antigüedad”, Ediciones B-Grupo Z, Barcelona, 2002.
Este influyente ideólogo de la política exterior
21. Ver: Aniyar de Castro, Lola: “Criminología de
los Derechos Humanos”, Editores del Puerto,
Buenos Aires, 2010.
11. Bunge, Mario: “Tres mitos de nuestro tiempo:
virtualidad, globalización, igualamiento”. Universidad Nacional del Litoral, Argentina, 2001.
47
JUSTICIA RESTAURATIVA: SU APLICACIÓN
EN PRISIONES Y CENTROS DE INTERNACIÓN
DE ADOLESCENTES INFRACTORES
························
César Barros Leal
Doctor en Derecho y Posdoctor en Estudios Latinoamericanos por la Universidad Nacional Autónoma
de México; Pos-doctorando en Derecho por la Universidad Federal de Santa Catarina; Procurador del Estado
de Ceará; Profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Federal de Ceará;
Presidente del Instituto Brasileño de Derechos Humanos.
1. LA JUSTICIA RESTAURATIVA EN
PRISIÓN
A pesar de utilizarse primordialmente como
alternativa al encierro, la Justicia Restaurativa
también se emplea con posterioridad a la sentencia (post iudicium), al ejecutarse la pena, bien en
la mejoría de las condiciones intramuros, bien en
la prevención y gestión de conflictos entre los presidiarios o en la conciliación de los ofensores con
las (o sus) víctimas.
Póngase de manifiesto que los resultados, de
carácter netamente emocional y relacional, son
siempre cualitativos y prometedores.
En el Seminario Building Restorative Justice
in Latin America, promovido por el Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente
(Ilanud) y la Confraternidad Carcelaria Internacional, en Santo Domingo de Heredia, Costa Rica,
del 21 al 24 de septiembre de 2005, del cual resultó, el 06 de diciembre del mismo año, la Declaración de Costa Rica sobre la Justicia Restaurativa
en América Latina, se recomendó el uso residual
de la cárcel (el último recurso) y por igual la aplicación indoors de esa forma modernosa de hacer
justicia, pronta y cumplida.
En Europa y EEUU se emplean prácticas restaurativas como la mediación (los norteamericanos la utilizaron inicialmente en el arreglo de controversias laborales y familiares) y el careo entre
las víctimas y los agresores no pudiendo éstos ser
vistos como irrecuperables, sino como personas
superiores al error cometido.
Las víctimas, en esta hipótesis, no están necesariamente relacionadas con sus ofensores. Por
ello dichos encuentros se denominan substitutos.
Son diversas las razones que los justifican: se desconoce la identidad del autor del delito cometido;
es imposible tener acceso a él; o se trata de un
primer paso, preparatorio, a la reunión entre él y
su víctima.
Cualquier tentativa de puesta en marcha
de programas de Justicia Restaurativa en prisión
pasa por una inmensa labor de información y sensibilización de la comunidad carcelaria (reclusos,
custodios, directores), de las víctimas, de los representantes de la comunidad (trabajadores sociales, educadores, profesores, vecinos, miembros de
organizaciones educacionales o religiosas) y de los
operadores del derecho, actores intervinientes en
el proceso negocial: abogados, miembros del parquet y jueces. Es todo un largo camino que se debe
allanar con seriedad y competencia.
En Costa Rica, la Sala Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia, en el voto 6829, del 24
de diciembre de 1993, dictó:
“Las penas privativas de libertad deben ser
organizadas sobre una amplia base de humanidad, eliminando en su ejecución cuanto sea
ofensivo para la dignidad humana, teniendo
siempre muy en cuenta al hombre que hay en
el delincuente... que continúa formando parte de la comunidad, en la plena posesión de
los derechos que como hombre y ciudadano le
pertenecen, salvo los perdidos o disminuidos
como consecuencia de la misma condena. Al
mismo tiempo ha de fomentarse y fortificarse
el sentimiento de la responsabilidad y el respeto propio a la dignidad de su persona, por lo
que han de ser tratados con la consideración
debida a su naturaleza de hombre.”1
1.1 El Proyecto Árbol Sicómoro
La Confraternidad Carcelaria Internacional
(Prison Fellowship International, PFI), ya referida,
una sociedad cristiana de naturaleza ecuménica,
49
César Barros Leal
cuyas sedes principales están en Washington y
Singapur y tiene actualmente 112 naciones afiliadas en todo el mundo, ha desarrollado acercamientos exitosos en el entorno penitenciario, en
variados países, incluyendo a Latinoamérica.
La CCI emplea una metodología de orientación cristiana denominada Sycamore Tree Project,
STP (Proyecto Árbol Sicómoro).
El Proyecto consiste en un curso intensivo
que reúne entre los muros a un grupo de víctimas
y victimarios, no relacionados entre sí (es decir, los
reclusos no son responsables del delito cometido).
Tómese como ejemplo: homicidas con personas
que tuvieron a un pariente asesinado, secuestradores con quienes fueron objeto de un secuestro.
A través de esos encuentros de restauración
–en los que se habla de las razones y los efectos
del crimen, de los daños causados y de la necesidad acuciante de un proceder reparador–, se persigue el conocimiento mutuo (la descubierta del
otro, de sus idiosincrasias, de sus circunstancias),
la merma del estrés, la pérdida del rencor, el cese
del espíritu retribucionista (de los que proclaman,
con sed de vindicta; “queremos justicia”, “hágase
justicia”), el perdón (simbolizado en la lección de
Martín Luther King, para quien “Aquel que es incapaz de perdonar es incapaz de amar”, así como
en el aludido gesto del Pontífice Juan Pablo II, al
exculpar a quien atentó contra su vida2, pero que
precisamente no se sinonimiza con el reconciliarse) y la interiorización de la responsabilidad (con
el consecuente arrepentimiento) por su acto.
Se reúnen seis u ocho personas en cada grupo
durante 5 a 8 semanas, en sesiones de dos horas.
Los cursos son rigurosos en cuanto a la asiduidad,
la puntualidad, la participación en los debates, el
respeto a los demás, la confidencialidad, fijándose
normas de conducta que deben ser cumplidas.
En sus apuntes sobre el programa, señala
Carlos Brenes Quesada:
“El coordinador utiliza una guía de trabajo, ya
comprobada en la práctica, para conducir al
grupo a lo largo de una serie de temas que
eventualmente llevan al momento en que víctimas y transgresores intercambien cartas y
convenios en que expresan sus sentimientos
y el deseo de avanzar hacia la reconciliación.
A los ofensores se les insta a buscar la manera
de compensar el daño que haya provocado su
conducta delictiva. A las víctimas se les da la
oportunidad de analizar cómo asumir el control de sus propias vidas y emprender el camino hacia la sanación y la restauración. Por
50
último, el grupo se reúne en un acto público
de celebración y culto.”3
En Colombia, donde la Confraternidad Carcelaria es muy activa, contando con 22 sedes regionales, el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario (INPEC) autoriza regularmente a la
CC la impartición del programa en establecimientos penales. En el año de 2009, fueron seis los
penales, incluso la Penitenciaría La Picota.
He aquí tres testimonios de anónimos internos de la Cárcel Bellavista, integrantes voluntarios de los Ciclos de JR Árbol Sicómoro, con la
estampilla de calidad de la Confraternidad Carcelaria de Colombia:
“Estaba laborando en el área de vigilancia y
uno de esos días alguien me buscó pleito, pero
como yo me dejé llevar por la ira me defendí
y extralimite, porque pensé que si lo dejaba
vivo me mataría, era la vida de él o la mía. La
ira que he sentido muchas veces y no controlarla me llevó a matar. En muchos casos mi
vida fue así no dejándome ayudar, ni siquiera
a mi familia, siempre con un odio hacia los
demás. Ahora después de vivir el ciclo de JR
me gustaría ayudar a esos niños que quedaron sin padre por lo que hice; y fue que el día
de la sentencia ante el juez, observé a esos
niños, solo con la madre. Le pido perdón a
Dios y espero que el destino me dé la oportunidad de enmendar el daño que hice.”
“Acá se aprende a valorar el sentido de la reconciliación, ojalá pueda encontrarme con
mi víctima para demostrarle cuánto deseo su
sonrisa y que me crea.”
“Ojalá a esa persona que tanto herí, yo pudiera ver su mirada de reconciliación conmigo.
Yo por mi parte quiero botar el rencor y sentir
que ya esos ojos acusadores me perdonaron.”
De igual impacto es el relato de una víctima, participante en el mismo Ciclo de la Cárcel
Bellavista:
“A mí me mataron a dos de mis hijos y me
culparon de un hecho que yo no realicé; por
esto estoy condenado a muchos años de prisión. Veo a los que mataron a mis hijos en el
patio todos los días y ya los he perdonado y
espero que algún día se arrepientan y poder
conversar con ellos. El haberme encontrado
con Dios en la prisión me ha ayudado a sanar
el dolor de perder a dos hijos que adoraba, aun
los adoro, pero ya no están.”4
Justicia Restaurativa: Su Aplicación en Prisiones y Centros de Internación de Adolescentes Infractores
El testimonio abajo reproducido es de un facilitador, un tertius, en Bolivia:
“Mi nombre es Janeth, pertenezco a la Confraternidad Carcelaria de Oruro-Bolivia, comento que en el Penal de San Pedro de esta
ciudad, realizamos 3 cursos de Árbol Sicómoro, gracias a Dios, todo salió bien, eso sí, para
empezar cada curso, cada uno de los facilitadores tenía que comprometerse a no faltar a
ninguna sesión por la importancia de los mismos; eso es muy importante, para empezar
un curso, debe existir compromiso de cada
uno de los integrantes. Posteriormente, como
no teníamos material de trabajo, gracias a Julie Noble que tenía material (en inglés), también con la ayuda de Katen Tomson, pudimos
traducir dicho material y adecuarlo a nuestra
realidad social; tomó bastante tiempo preparar el material, tenía que ser algo sencillo, que
requiera de la participación de los alumnos y
de los facilitadores, finalmente una vez que
tuvimos el material, empezaron las gestiones en Penal, se prepararon varias cartas de
permiso, para poder iniciar el curso; una vez
que se consiguió el permiso correspondiente,
se empezó a captar alumnos, el primer grupo
fue con los que habían cometido el delito de
tráfico de sustancias controladas, teníamos 9
alumnos, y empezamos las sesiones que gracias a Dios, terminaron con éxito, logramos
que los alumnos piensen y reconozcan que
hicieron algo malo, habiendo afectado a personas inocentes, entre ellas su propia familia;
decían que ya no volverían a cometer ese delito, cuando salgan del Penal, realmente fue
un cambio.”5
El Proyecto Árbol Sicómoro está presente en
países de los cinco continentes. A continuación,
el testimonio de reclusos y víctimas de Estados
Unidos y Nueva Zelanda, obrantes en el Manual
Proyecto Árbol Sicómoro, de la CCI:
Reclusos:
“En realidad, nunca antes había pensado en
las víctimas. Yo pensaba que mi delito (tráfico de drogas) no tenía víctimas. Ya no lo
creo. Lo mejor del programa fue el contacto
directo con las víctimas. Todo era auténtico,
de la vida real. No era como en una clase,
con un maestro. Esto sí merece atención.”
(Estados Unidos).
“Antes quería suicidarme, ahora tengo esperanzas. Cuando me incorporé al Árbol Sicómoro
mi vida era un desastre. Ahora veo que hay un
camino por delante. Cuando vi la capacidad de
perdonar que mostró [una víctima participante], comprendí que me sería posible soportar
cualquier golpe de la vida.” (Nueva Zelanda).”
Víctimas:
“No tengo palabras para describir el proyecto... Cobró vida propia... Fue como un estallido, una experiencia que no olvidaré jamás.
Fue una experiencia que agradezco. Lo recuerdo todo con asombro y admiración.” (Estados
Unidos)
“Fue una experiencia que ha cambiado mi
vida. En mi condición de víctima de un delito, necesitaba muchas respuestas a muchas
preguntas. Todavía no tengo todas las respuestas, pero creo que ahora soy una mejor
persona, más comprensiva y más capaz de
perdonar que antes, y estas características se
fortalecen cada vez más dentro de mí.” (Nueva Zelanda).”6
1.2 Módulo de Restauración de la
Personalidad
La Confraternidad Carcelaria de Filipinas
mantiene un Módulo de Restauración de la Personalidad, conocido por la sigla RPM, correspondiente a su nombre en inglés, compuesto de cinco
cursos interactivos, el primero de los cuales es el
Proyecto Árbol Sicómoro, cuya finalidad es brindar ayuda a los reclusos que quieran desarrollar su
fe y cambiar su conducta descarriada.
Los demás cursos son: Guía como Jesús, Seminario de Descubrimiento de la Búsqueda de la
Fe, Curso Kairos de Concientización Inter-cultural y Club del Expositor.
1.3. La Justicia Restaurativa y la Asociación de Protección y Asistencia al
Condenado
Daniel W. Van Ness nos habla de un régimen prisional restaurativo, esto es, una ejecución
fundada en los principios y valores de la Justicia
Restaurativa, citando la Asociación de Protección
y Asistencia al Condenado – APAC, una sobresaliente iniciativa que empezó en Brasil, país donde
hay mucho por hacer, de lege ferenda inclusive,
ya que la JR en continua construcción y mudanza
ensaya todavía sus primeros pasos7 y tramita en
la Cámara de Diputados un Proyecto de Ley que
propone cambios en el Código Penal, el Código de
Proceso Penal y la Ley de los Juzgados Especiales
Criminales, teniendo como fin la aplicación facultativa de procedimientos restaurativos, carac-
51
César Barros Leal
terizados por la labor de voluntarios (individuos,
ONG), la ayuda mutua, la disciplina, la valorización humana y la atención religiosa.
Sobre las comunidades de apoyo se señala:
“En los grupos de apoyo a las víctimas, ex delincuentes, los participantes comprenden las
dificultades que los otros enfrentan debido a
que ellos ya han pasado por lo mismo. Cuando
el individuo siente que quienes lo rodean no
lo comprenden (incluso su familia), establece
fuertes vínculos con el grupo debido a las experiencias que tienen en común. Estas experiencias compartidas ayudan a desarrollar respeto, Compromiso y compresión. Ejemplo de
esto es lo que se desarrolla en la Comunidad
de Restauración APAC, con los delincuentes
sentenciados por delitos sexuales, quienes
han establecido un grupo de apoyo basado en
los doce pasos de alcohólicos anónimos, llamado Sexo Adictos Anónimos. En este grupo, los delincuentes adictos al sexo entienden
que en la misma comunidad (sociedad), existen personas con los mismos problemas, pero
que se mantienen al margen, desde que asisten al grupo de autoayuda.”8
Brenes Quesada cita el Centro Programa Institucional Las Mercedes, en la provincia de Cartago, Costa Rica, donde se emplea, desde 2006, la
metodología creada por el abogado brasileño Mario Ottoboni, quien la implantó por primera vez
en São José dos Campos, São Paulo en la famosa
prisión de la Calle Humaitá, y que actualmente
se adopta en países como Estados Unidos, Nueva Zelanda, Australia, Corea del Sur, Alemania,
Bulgaria, Inglaterra, Holanda, Bulgaria, Latvia,
Argentina, Chile, Perú, Ecuador y Puerto Rico.
En fin, ¿qué es la APAC?
En mi libro Ejecución Penal en América Latina a la Luz de los Derechos Humanos: Viaje por
los Senderos del Dolor, expuse los doce elementos
fundamentales de la APAC, que ahora reproduzco
parcialmente:
1. Participación de la Comunidad – Decididamente la comunidad es el principal elemento
(en una ecuación donde su presencia es primordial), incumbiéndole la misión de introducir el
método en las prisiones, con su filosofía, sus puntos centrales.
Al decir de Mário Ottoboni, esa participación
“en el proceso de preparación del recluso para regresar a la convivencia social trae una pluralidad
de ventajas. Entre ellas, como tercera fuerza, la de
provocar el rompimiento de las cortapisas de desconfianza que perduran entre él y los responsables
52
de la seguridad, propiciando al condenado contar
sus conflictos a quien confía, lo que le permite
liberarlo de sus ansiedades y angustias.”
2. Ayuda Mutua – El condenado aprende que
debe respetar al otro, a través de la Representación
de Celda (que estimula su limpieza e higiene personal y de la celda, la formación de líderes, a la par
de un ambiente de paz y armonía) y del Consejo
de Sinceridad y Solidaridad – CSS (a quien incumbe, como órgano auxiliar de la administración,
emitir opinión sobre la disciplina y la seguridad, la
inspección del trabajo, la repartición de tareas, la
promoción de celebraciones, de fiestas y de restauraciones, y en el que toman parte únicamente los
reclusos, sin poder de decisión, pero persiguiendo
el apoyo general para encontrar respuestas, sencillas y prácticas, a sus anhelos y problemas).
3. Trabajo – Ofrecido en los tres regímenes, la
intención es formar una mano de obra especializada que favorezca el reingreso del interno al consorcio social. Para la APAC el trabajo es precioso,
moralizante (no propiamente un complemento de
la pena, sino, tal como asevera Kunter, un “método de tratamiento del delincuente”), pero no basta
para recuperar al infractor. En el régimen cerrado
se desenvuelven actividades laborterápicas, artesanales (como la confección de piezas en madera
o cerámica, de hamacas y manteles, además de la
pintura de cuadros y la decoración de azulejos); en
el régimen semiabierto se busca profesionalizar y,
finalmente, en el abierto se abre la puerta para el
trabajo en empresas locales.
Un desafío para la APAC reside en la transformación del hombre que, acostumbrado a ganar dinero fácil, tendrá en el tiempo presente que
adaptarse a una nueva realidad, de sueldos muy
modestos, que tiende a repeler.
4. Religión – La idea es mudar al hombre y
para eso es vital creer en Dios, tener una religión,
sin que se imponga una creencia específica, en
los términos de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos (Toda persona tiene derecho
a la libertad de pensamiento, de conciencia y de
religión; este derecho incluye la libertad de cambiar
de religión o de creencia, así como la libertad de
manifestar su religión o su creencia, individual y
colectivamente, tanto en público como en privado,
por la enseñanza, la práctica, el culto y la observancia) y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos (Toda persona tiene derecho a la libertad
de pensamiento, de conciencia y de religión; este
derecho incluye la libertad de tener o de adoptar la
religión o las creencias de su elección, así como la
libertad de manifestar su religión o sus creencias,
Justicia Restaurativa: Su Aplicación en Prisiones y Centros de Internación de Adolescentes Infractores
individual o colectivamente, tanto en público como
en privado, mediante el culto, la celebración de los
ritos, las prácticas y la enseñanza)...
5. Asistencia Jurídica – La atención jurídica gratuita es sustancial para personas pobres –el
95%–, sin posibilidades de solventar los gastos de
un abogado particular. Es esencial afianzarles los beneficios previstos en la ley, puesto que la situación
procesal es motivo de inquietud para los presidiarios y de tanto en tanto desemboca en rebeliones.
La APAC puntualiza que esa asistencia debe prestarse sólo a los que se comprometan con su propuesta y dejen claro su deseo de rehabilitarse.
6. Asistencia de salud – Vista de modo prioritario, abarca la atención médica, psicológica y
dental, proporcionada a todos, especialmente por
la conciencia de que su falta u oferta inadecuada
puede generar conflictos. No se ignora la necesidad de instrumentar medidas preventivas, lo cual
implica cuidados con la alimentación (de buen valor nutritivo), el agua y la higiene...
7. Valorización Humana – El individuo, llamado por su propio nombre, está en primer lugar
y por consiguiente el método busca conocer elementalmente su historia de vida, identificar sus
necesidades, valorizarlo, rehacer su autoestima,
su autoconfianza. En reuniones o ponencias, los
voluntarios discuten con los recuperandos la realidad en que viven, las razones que los llevaron al
crimen y sus proyectos personales. En este proceso, no se desconoce la importancia del trabajo y de
la educación...
8. Familia – Los reclusos purgan sus penas
en la región donde vive su familia, nemine discrepante uno de los pilares de su rehabilitación, más
que nada cuando ésta se involucra en la dinámica de la metodología empleada. Hay un esfuerzo
de la Administración para que no se deshagan los
lazos con el núcleo familiar, dándole la atención
necesaria para cambiarlo, i.e, para romper el ciclo
de influjos negativos que por regla tienden a mantenerse indefinidamente. Luego, son importantes
las visitas (incluso íntimas, todas las semanas)
que se facilitan a los internos, y el apoyo a sus
familiares, a quienes se imparten las Jornadas de
Liberación con Cristo y los Cursos de Formación
y Valorización Humana.
9. Voluntarios y su Formación – Sólo los que
trabajan en el sector administrativo son remunerados; los demás (médicos, dentistas, psicólogos,
sacerdotes, trabajadores sociales, profesores, abogados) son voluntarios (apóstoles), pasan por un
entrenamiento (Curso de Estudios y Formación
de Voluntarios, con una duración de 42 clases) y
dan así un testimonio de amor al prójimo. Muchos, de quienes se demanda una vivencia espiritual, se convierten en padrinos de los reclusos (sin
impedimento de que tengan un parentesco, con
la salvedad de que sean preferentemente parejas
–matrimonios– y que la selección de los ahijados
se haga por sorteo).
10. Centros de reintegración social – Son
centros que suelen llevar el nombre de Franz de
Castro Holzwarth, considerado el primer mártir
de la APAC, y se destinan a los regímenes semiabierto y abierto, permitiendo al recluso cumplir la
pena cerca de su familia y de sus amigos. Deben
disponer de crujías, comedor y capilla. En ellos se
ofrecen opciones de formación de mano de obra
especializada y en algunas APAC se construyeron,
en los centros, consultorios médico y odontológico y salas para ponencias.
11. Mérito – A efectos de la progresión en los
distintos regímenes, se evalúa el mérito, es decir,
la conducta del condenado, como representante de
celda, como miembro del Consejo de Sinceridad y
Solidaridad, en el trabajo, en las relaciones con los
demás reclusos y con los voluntarios y visitantes.
12. Jornada de Liberación con Cristo – Encuentro realizado todos los años y que pretende
incentivar la adopción de un nuevo estilo, de una
nueva filosofía de vida; durante tres días, se estimulan los ejercicios de reflexión y se imparten ponencias (preferiblemente de los voluntarios) que
hablan de la valorización humana y la religión...9
En los reclusorios que adoptan los planteamientos de la APAC recién se han implantado,
en respuesta al reproche de que en sus programas
no se involucraba a la víctima, programas de estímulo para que los reclusos expresen y trabajen
su culpa, asuman la responsabilidad de sus actos
delictivos y vean a sus víctimas con respeto, sensibilidad, amor y compasión.10
Sin conocer la APAC (son sus palabras: “Un
solo país en el mundo asumió el desafío de establecer un sistema prisional orientado por procedimientos de Justicia Restaurativa: Bélgica, cuya
experiencia –en ese punto, por lo menos– debe ser
mejor conocida”), Marcos Rolim expone:
“Los procedimientos de Justicia restaurativa
pueden ofrecer un guía para la acción en contextos diversos, inclusive para la ejecución de
las penas de privación de libertad. Eso exigirá
que, desde la admisión del prisionero, sean
recabados los datos necesarios no sólo sobre
el condenado y su crimen, sino también sobre
sus orígenes y limitaciones y sobre las víctimas de sus actos y, tanto como sea posible,
53
César Barros Leal
sobre la extensión de los daños por él causados. Eso podrá permitir que se elabore un
plan individualizado y restaurativo de ejecución de la sentencia y será particularmente útil para que se defina la mejor forma de
trabajo prisional para el condenado. El prisionero deberá aceptar la responsabilidad de sus
actos y concordar en empezar una experiencia
de reparación hacia sus víctimas. El trabajo
en el que él deberá enfrascarse, a su vez, estará, tanto como sea posible, conectado con
las necesidades de la comunidad y ser, por
cuenta de eso, percibido como socialmente útil y, por lo tanto, valioso. Este punto es
muy importante porque permite desmitificar
el trabajo prisional más ampliamente encontrado en todo el mundo. En verdad, cuando
se tiene en mente el trabajo realizado por los
prisioneros, se sabe que él es, casi siempre, un
trabajo necesario solamente para la manutención de la propia prisión. Así, buena parte de
los presos que trabajan están involucrados en
tareas de limpieza, cocina o administración
de las casas prisionales. Se trata de una forma de ocupación que, efectivamente, no profesionaliza a los sentenciados, o sea: un tipo
de actividad que no les permite el desarrollo
de cualquier habilidad o conocimiento y que
será normalmente inútil para el objetivo de
reintegración social.
Andrew Coyle (2001) sustenta que las evidencias disponibles confirman que los presos
trabajan con entusiasmo y dedicación siempre que perciben que su trabajo es, de hecho,
importante para alguien, especialmente para
aquellas personas que ellos consideran más
pobres o más desafortunadas que ellos propios. Obviamente, la introducción de procedimientos restaurativos en una prisión debe
informar el conjunto de las prácticas administrativas y de gestión, con especial énfasis a las
reglas disciplinarias. En lugar de la aplicación
pura y simple de puniciones administrativas,
daños causados por la conducta de los presos
deben permitir la restauración de modo a que
todo el ambiente interno –normalmente mucho más opresivo que el necesario para la ejecución de una sentencia de privación de libertad– pudiera ser totalmente remodelado...”11
2. LA JUSTICIA RESTAURATIVA Y LOS
ADOLESCENTES INFRACTORES
Fuertemente respaldada en sus albores por
los cuáqueros y los menonitas, la JR se recomienda universalmente a los menores infractores. Es
54
más, conforme a la lección unánime de los especialistas, su uso en el ámbito juvenil (y aquí se incluye la mediación) precedió a la experiencia con
adultos y coadyuvó a su expansión.
Si, por un lado, se esgrime con frecuencia
una crítica acerba a la lentitud y la inoperancia
del sistema formal (vertical, decisorio, con su caja
de herramientas al servicio de la punición), por
otro se destaca cuán relevante es el hecho de que
los adolescentes asuman responsabilidad por sus
actos, una postura que resulta básica para su formación y desarrollo personal.
Es cierto que los jóvenes más fácilmente son
capaces de hacer un ejercicio de introspección
y admitir sus errores; delante de la aflicción de
las víctimas (directas) y otras personas afectadas,
suelen afrontar las consecuencias de la conducta
reprochable y aprehender mejor sus impactos; son
en general proclives a cambiar, motivados por la
provocación de superarse y el recelo del ingreso en
una institución totalitaria.
De conformidad con la Declaración de Lima,
firmada en noviembre de 2009, por los participantes del Primer Congreso Mundial de Justicia Restaurativa, organizado por la Fondation Terre des
Hommes:
“En el uso de la justicia restaurativa resulta
central regirse por los principios básicos sobre el uso de programas de justicia Restaurativa en materia penal, tal como se estipula
en la Resolución 2002/12 del ECOSOC, tales
como: La justicia juvenil restaurativa debe
emplearse solamente cuando exista evidencia suficiente para acusar al menor agresor, y
cuando se cuente con el consentimiento libre
y voluntario de la víctima y del agresor. Se
debe permitir que el agresor y la víctima puedan retirar dicho consentimiento en cualquier
momento durante el proceso de justicia restaurativa. Se debe llegar a acuerdos en forma
voluntaria y éstos deben contener únicamente obligaciones razonables y proporcionales.
Ni la víctima ni el agresor juvenil deben ser
coaccionados ni inducidos por medios injustos a participar en el proceso restaurativo ni
a aceptar los resultados restaurativos. Deben
tomarse en consideración las discrepancias
que conducen a desequilibrios en el poder, así
como las diferencias culturales entre las partes. La víctima y el agresor menor de edad,
con sujeción a la ley nacional, deben tener el
derecho de recibir asesoría legal, y el agresor
menor de edad junto con la víctima menor de
edad deben tener el derecho de recibir asistencia por parte de su padre o tutor. La víctima y
Justicia Restaurativa: Su Aplicación en Prisiones y Centros de Internación de Adolescentes Infractores
el agresor menor de edad deben estar completamente informados de sus derechos, la naturaleza del proceso restaurativo y las posibles
consecuencias de su decisión. El resultado
del proceso debe tener el mismo estatus que
cualquier otra decisión judicial o sentencia, y
debe evitar la instrucción con respecto a los
mismos hechos.”
¿Cómo sería el procedimiento adoptado en
reuniones restaurativas? He aquí su derrotero:
“Se nombra un coordinador especializado
quien dirige las discusiones durante el proceso y prepara a las partes dentro del mismo. La
discusión no sólo se centra en la víctima y el
infractor, sino en la comunidad.
Inicialmente la policía describe el delito o la
ofensa y sus antecedentes, en algunos casos
subseguidos de una plegaria. Luego las víctimas y los demás afectados expresan sus emociones y experiencias. Los victimarios responden al proceso, aceptando normalmente la
comisión del crimen y expresando su arrepentimiento. Luego se instaura un plan de acción
y de reparación conjunta. El último paso de
este proceso involucra el acuerdo sobre el resarcimiento. Si las partes están conformes, se
imparte la sentencia y el infractor es supervisado por un trabajador social de adolescentes.
Finalmente los cargos contra él son retirados
o reconsiderados, dependiendo del progreso y
del cumplimiento del acuerdo.”12
2.1 Las ventajas
Son innumerables las ventajas de las prácticas restaurativas sobre el modelo vigente de la
justicia juvenil, generalmente insatisfactorio y estéril, que se pretende desconstruir:
• La reconciliación del menor justiciable
con el ofendido y la comunidad, lo cual
refuerza el sentimiento de seguridad y restaura y/o fortalece los vínculos sociales,
rotos con la infracción;
• (El énfasis a) la reparación puntual del
daño infligido, con la admisión de trabajos
en beneficio de la comunidad;
• La potenciación del sentido de seguridad
y prevención, acorde a las Directrices de
Riad, o sea, las Directrices de las Naciones Unidas para la Prevención de la Delincuencia Juvenil;
• La inmediatez de una respuesta desjudicializadora, consonante con los principios
de la subsidiariedad (accesoriedad o secundariedad) y la fragmentariedad del derecho penal (su aplicación como extrema
o ultima ratio) o de la intervención mínima, con la consecuente descongestión de
la Justicia de Menores;
• La permanencia del menor en su familia y
su grupo social; y
• La mengua de las cifras de internamiento (en centros que tienen un historial de
transgresión de derechos y se equiparan a
las peores prisiones, o sea, fábricas de desesperación, instituciones de hacinamiento, convertidas en sepulcros de criaturas
vivientes13), evitándose así la contaminación que fomenta la recidiva.
Datos estadísticos fiables, reportados por
distintos países, muestran bajos índices de comisión de nuevos ilícitos penales por jóvenes que
vivieron la provechosa y replicable práctica de la
restauración.
2.2. La experiencia en diversos países
2.2.1. Nueva Zelanda
En ese país insular de Oceanía, donde pioneramente se la introdujo en 1989 en la legislación
juvenil, como su eje central, la Justicia Restaurativa se adopta como prima ratio; sólo en segunda
instancia los casos suben a los tribunales.
Coordinadora del Programa de Investigación
en el Instituto de Criminología de la Universidad
de Victoria, Wellington, Gabrielle Maxwell afirmó, en ponencia dictada en 2006 en la sede la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF), en México, que “todas las partes se
reúnen en conferencias familiares o de grupo para
que la o el menor asuma su responsabilidad del
acto transgresor, pero, además, para que aprenda
a disculparse y ofrezca la reparación del daño, que
en la mayoría de los casos es lo que le interesa a
la víctima.” La intención: que esos adolescentes
infractores, –quienes asumen el compromiso de
“no hacer uso ni de drogas ni de alcohol, evitar
la compañía de delincuentes y no intentar una
nueva agresión”–, tengan “la oportunidad de desarrollarse responsablemente, en su beneficio y de
forma socialmente aceptable.”14
En la legislación vigente están previstas cuatro opciones de la autoridad policial al aprehender
a un joven infractor: a) advertencia, escrita u oral;
b) reunión con el menor y su familia, previamente
a la elaboración de un plan de acción, en el que
55
César Barros Leal
podrán constar: pedido de disculpas, reparación
del daño, donación a instituciones beneméritas,
servicios en pro de la comunidad, etc.; c) conferencia de grupo familiar, con la intervención de
un facilitador; d) examen del caso por un tribunal
juvenil, el cual podrá llevarlo a juicio o someterlo
a la mentada conferencia, a lo mejor con la presencia de un letrado.
2.2.2 Australia
En el continente-isla australiano se ha dado
un énfasis especial a la Justicia de la Infancia y
la Juventud, teniéndose noticia de programas restaurativos en diferentes partes del país:
“En la región de la Australia Occidental,
existen, desde 1993, dos Pilot Juvenile Justice Teams, integrados por la justicia, la
policía, agencias de educación y bienestar
y comunidades aborígenes. El programa fue
formalizado con el Young Offenders Act de
1994. Jóvenes de 10 a 17 años, desde que
admitan la autoría de la infracción, pueden
ser encaminados por la policía, fiscales o
magistrados. Cuando el joven integra alguna minoría étnica, participa en la conferencia un representante de esa comunidad. El
programa es destinado a jóvenes primarios
que hayan cometido crímenes patrimoniales
leves. Son excluidos crímenes violentos y de
índole sexual, además de ofensas de tráfico,
pero existe previsión de ampliación del programa para infracciones más graves.”15
El mismo autor habla del éxito de un proyecto llamado RISE (Reintegrative Shaming Experiments) y aduce que muchos jóvenes, autores de
delitos violentos, quienes pasaron por este proyecto, presentaron índices muchísimo menores de
reincidencia cuando comparados a los sometidos
a la justicia común.
2.2.3. América Latina
En diversos países latinoamericanos, como
Costa Rica, El Salvador, Honduras, Venezuela,
Perú, Bolivia y Brasil, la legislación de menores
ha incorporado principios y (con menor rapidez)
procedimientos restaurativos previstos en normativas de las Naciones Unidas: Convención sobre
los Derechos del Niño, Reglas de Beijing y Directrices de Riad.
Entre las pautas alternas al juicio en sede de
infractores juveniles se suele citar: la remisión, la
56
suspensión del proceso a prueba, los criterios de
oportunidad y la conciliación.
2.2.3.1. Argentina
En la tierra de Eva Perón, de quien se escuchó cierta vez que “Olvidar a los niños es renunciar al porvenir”, la legislación juvenil sigue los
parámetros de la Convención sobre los Derechos
del Niño.
2.2.3.2. Brasil
En Brasil rige la Ley 8.069, del 13 de julio
de 1990, el Estatuto da Criança e do Adolescente
– ECA,16 asentado en la doctrina de la protección
integral y en el interés superior del niño17, cuyo
instituto de remisión18 se exhibe como indicador/
precursor de las prácticas de naturaleza restaurativa, junto con la transacción penal (y el principio
de oportunidad en ella engastado), prevista por la
ley 9.099/95, que dispone sobre los Juzgados Especiales, antiguos Juzgados de Pequeñas Causas.
El modelo restaurativo está siendo empleado
gradualmente gracias al concurso financiero de la
Secretaría de Reforma del Poder Judicial y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD), con adolescentes infractores en tres ciudades (Brasilia, DF; Porto Alegre, RS; São Caetano do
Sul, SP). Son proyectos pilotos, habiendo propuestas
de optimización y expansión a otras regiones.
En São Caetano do Sul, por ejemplo, resultó de una iniciativa de la Sala de la Infancia y la
Juventud, con el expreso objetivo de plasmar una
praxis eminentemente comunitaria y preventiva
de resolución alterna de conflictos (RAC) en el
ámbito escolar.
2.2.3.3. Chile
La ley 20.084, del 06 de junio de 2007 (Ley
de Responsabilidad del Adolescente) se refiere a la
reparación del daño:
“la obligación de resarcir a la víctima el perjuicio causado con la infracción, sea mediante una prestación en dinero, la restitución o
reposición de la cosa objeto de la infracción
o un servicio no remunerado en su favor. En
este último caso, la imposición de la sanción
requerirá de la aceptación previa del condenado y de la víctima.”
Dicha ley trata también del pedido de disculpas al ofendido o afectado, pero no trata –como lo
Justicia Restaurativa: Su Aplicación en Prisiones y Centros de Internación de Adolescentes Infractores
hace respecto a adultos– de prácticas como suspensión del proceso o conciliación.
2.2.3.4. Colombia
El país de América Latina en el que más se
utilizan los métodos restaurativos es Colombia,
donde la conciliación está prevista en el Código
de Procedimientos Penales, respecto a los delitos
patrimoniales sin el uso de la violencia.
2.2.3.5. Perú
Con el amparo de la Fondation Terre des
Hommes, el Proyecto de Justicia Juvenil Restaurativa (JJR) existe en tierras peruanas desde 2003.
2.2.36 Guatemala
En el tercer mayor país de América Central,
el Código de la Niñez y la Juventud, de 1996, admite la anticipación del término del proceso mediante el criterio de oportunidad, la remisión y la
conciliación voluntaria entre el ofendido y el victimario, siendo ésta última aplicable, según el artículo 212, en “todas las faltas y los delitos donde
no existiera violencia grave contra las personas”.
Estos instrumentos fueron mantenidos posteriormente, en 2003, por la Ley de Protección Integral
de la Niñez y Adolescencia.
2.2.3.7. El Salvador
El artículo 36 de la ley de menores infractores estatuye que el proceso:
“...termina en forma anticipada por el cumplimiento de las obligaciones impuestas en el
acta de conciliación, la remisión, la renuncia
de la acción y la cesación del proceso.”
Específicamente sobre la remisión, consta en
el artículo siguiente que el juez podrá:
“examinar la posibilidad de no continuar el
proceso, cuando el delito estuviere sancionado en la Legislación Penal con pena de prisión
cuyo mínimo sea inferior a tres años, con base
en el grado de responsabilidad, en el daño causado y en la reparación del mismo. Si el Juez
considera que no procede la continuación del
proceso, citará a las partes a una audiencia
común y previo acuerdo con ellas, resolverá
remitir al menor a programas comunitarios,
con el apoyo de su familia y bajo el control de
la institución que los realice; si no existiere
acuerdo entre las partes, se continuará el proceso.”
2.2.3.8. México
No obstante la JR se haya incorporado al ordenamiento jurídico en cuanto a los adultos en
estados como Durango (doc. nº 5), ésa no es la
realidad, en ese país, de los menores infractores, a
quienes se suele negar los preceptos de la Convención sobre los Derechos del Niño y de las Reglas
Mínimas de las Naciones Unidas para la Administración de Justicia de Menores, imponiéndose
la implantación de la Justicia Juvenil Restaurativa, a tenor del artículo 18 constitucional, no como
un remedio para todos los males, sino como una
opción menos onerosa, ecuánime y eficiente, a fin
de solventar los conflictos de diminuta o media
intensidad, excluyéndose en general los casos demasiado graves, los de reincidencia y a los jóvenes
que presentan trastornos mentales o antecedentes
de incumplimiento de acuerdos anteriores. No es
un objetivo de fácil consecución.
Para Luis Armando González Placencia, Doctor en Ciencias Penales, quien fungió como Tercer
Visitador y hoy es el Presidente de la CDHDF, en el
país rige una postura punitiva respecto a los menores infractores, por parte de las autoridades gubernamentales y de la propia sociedad, siendo un reto
el “trascender, modificar la actitud y avanzar hacia
una filosofía de respeto a los derechos fundamentales de la niñez donde su último recurso sea el encarcelamiento”. A su juicio, se necesita “cambiar el
actual modelo fundamentalista –basado en culpas
y castigos– por otro más liberal que reconozca las
responsabilidades de las personas y la corresponsabilidad en la creación de ciudadanos(as), a quienes
se les exige ser responsables.”19
La Ley de Justicia para Adolescentes del Estado de México dispone en su artículo 175:
“En los casos en los que la conducta antisocial
que presuntamente se atribuya al adolescente
esté considerada como grave y sea susceptible
de reparación del daño en los términos de esta
ley, procederá la suspensión condicional del
procedimiento a prueba, a solicitud del Ministerio Público para Adolescentes... La solicitud deberá contener un plan de reparación
del daño causado por la conducta antisocial
y un detalle de las condiciones que estaría dispuesto a cumplir el adolescente conforme al
artículo siguiente. El plan podrá consistir en
una indemnización equivalente a la reparación
del daño que en su caso pudiera llegar a imponerse o una reparación simbólica, inmediata
o por cumplir a plazos...”
57
César Barros Leal
2.2.3.9. Costa Rica
Promulgada en 1996, la ley de Justicia Penal
Juvenil posee institutos de raigambre restaurativa,
entre los cuales la labor a favor de la comunidad y
la conciliación.
La representación gráfica expone una experiencia enaltecida por sus resultados:
Resoluciones dictadas por los Juzgados Penales
Juveniles acogiendo la Conciliación durante
el Periodo 2004-2008
Fuente: Sección de Estadística. Departamento del Poder
Judicial. Datos obtenidos de los informes de la
Fiscalía Penal Juvenil. En MAYORGA AGÜERO,
Michelle, Justicia Restaurativa. ¿Una Nueva Opción dentro del Sistema Penal Juvenil? Incorporación de los Principios Restaurativos dentro del
Proceso Penal Juvenil Costarricense, San José,
Costa Rica, abril, 2009.
2.3 El desafío
Estamos ante algo desafiador: los avances de
la Justicia en el área de menores son transcendentes e imparables (no se debe pasar por alto que
el derecho de los adultos ha sido hartamente influenciado por el derecho penal juvenil), malgré la
resistencia de quienes, con afanes populistas, siguen defendiendo políticas de endurecimiento de
la legislación menorista, de reducción de la edad
de la responsabilidad penal, de aumento del período de internamiento, y otras propuestas del género, vendiendo la ilusión de que con medidas como
éstas se obtendría un control efectivo sobre uno de
los más complejos segmentos de la delincuencia.
De hecho, las semillas están germinando
una tras otra y el optimismo se esparce en una
zona que ha sido siempre considerada idónea para
la viabilidad y la realización fructífera de los programas restauradores.
Defensora Adjunta de los Derechos del
Niño, funcionaria del Poder Judicial de Neuquén,
provincia de Patagonia, Argentina, Edith Galarza,
en la ponencia “Mediación Penal Juvenil: Una Alternativa Válida para Delitos Cometidos por Adolescentes”, presentada el 16 de abril de 2010, en el
58
Primer Congreso Nacional: Medios Alternativos
de Resolución de Conflictos. Justicia Restaurativa
y Mediación Penal (Facultad de Derecho, Universidad de Córdoba), cita dos casos “que nos aproximan a la realidad concreta de la conflictividad
juvenil y a los modos de resolverla”:
Caso 1
“Un joven resulta imputado de un hecho, en el
cual junto con otros que no fueron identificados, ingresó en la vivienda de una compañera
de escuela y sustrajeron diversos electrodomésticos (equipo de música, DVD, TV) y objetos de dibujo técnico –el imputado y la víctima
eran alumnos de la escuela industrial–.
En la primera entrevista individual la madre
del adolescente creía imposible que su hijo
hubiere participado del hecho. Él lo había negado rotundamente. Se trataba de un joven de
14 años que vivía con su madre, empleada doméstica, y tres hermanitos, en una modesta
vivienda.
El adolescente, que al principio negaba toda
participación en el hecho, al promediar la entrevista individual, logra decir muy avergonzado y angustiado que quiso apropiarse de los
objetos de dibujo técnico que tenía su compañera de escuela (que él no podía comprar) y
que sus acompañantes se alzaron con los demás objetos (que nunca fueron encontrados).
Luego lo reconoce delante de su madre.
El joven pide disculpas a su compañera y a la
madre de ésta.
La madre de la estudiante pidió que se le reintegraran los objetos robados.
La madre del estudiante infractor asumió la
conducta de su hijo y consideró que debía cumplir con lo que se le pedía. Compró con mucho
esfuerzo y en cuotas los electrodomésticos.
El joven pudo realizar una revisión de su conducta y se incorporó a un espacio terapéutico.
El vínculo entre los dos adolescentes compañeros de escuela pudo recomponerse.
De no haberse realizado la mediación, la
causa se hubiera archivado por la inimputabilidad del joven, en atención a su edad, sin
haber sido siquiera llamado por el sistema
judicial (probablemente se hubiera seguido
negando su responsabilidad en el hecho). La
víctima tampoco habría sido convocada ni re-
Justicia Restaurativa: Su Aplicación en Prisiones y Centros de Internación de Adolescentes Infractores
parada. No se hubieran escuchado. El vínculo
en el ámbito escolar hubiera sido conflictivo y
trasladado al resto de los compañeros, el rendimiento escolar posiblemente afectado, tal
vez abandono de la escuela por parte del joven
acusado del hecho, cambio de establecimiento de la adolescente víctima, o nuevos hechos
de violencia como producto del conflicto no
resuelto (peleas entre pares, justicia por mano
propia, amenaza hacia la víctima, sensación
de vulnerabilidad de ésta).
Caso 2
”Un adolescente de 15 años resulta imputado
de un hecho, en el cual habría ingresado a una
vivienda y sustraído una cantidad de dinero
($200). Se presenta el joven acompañado de
su hermano mayor de 19 años con quien vive.
No asiste a la escuela, lava autos en el centro
de la ciudad junto a su hermano. Las víctimas
del robo, un matrimonio conformado por un
médico y una docente. Luego de la intervención del Equipo de Mediación, el adolescente
pide disculpas a los afectados, se ofrece para
cortar el césped como forma de pagar. La pareja acepta las disculpas, se interesa en la situación del joven y se ofrece para gestionar
al joven un trabajo en un club de actividades
deportivas.
De no haberse realizado la mediación, la causa se hubiera archivado en atención a la edad
del joven, sin que éste fuera llamado a la instancia judicial. Las víctimas tampoco habrían
sido convocadas.”20
2.4 La Justicia Restaurativa en los Centros de Internación de Adolescentes Infractores
En 2009, visité el Consejo Tutelar de
Chihuahua, en la compañía de la Dra. Ruth Villanueva Castilleja, mi tutora del posdoctorado en
la UNAM, y de la Lic. Nancy Ivonne Daniels
Márquez, Magistrada del Tribunal Superior para
Menores del Estado. En mi memoria perdura la
imagen de decenas de menores de ambos sexos,
de rostros sombríos, enclaustrados en celdas individuales y colectivas, en condiciones lastimosas,
que niegan a carta cabal los principios garantistas,
en la medida en que sólo logran mutilar sin piedad la vida y el futuro de esos jóvenes, autores de
hechos delictivos de pequeño o medio potencial
ofensivo –en Estados Unidos se aplica también a
delitos de mayor cuantía, de alta graduación de
pena, como sexual assault (lo mismo en Canadá)
y homicidio21– y a quienes seguramente correspondería, en respeto a los requerimientos de la
proporcionalidad y la razonabilidad, una punición
diversa de la sanción detentiva.
De veras, muchos centros juveniles poseen los
mismos males de los presidios (ociosidad, hacinamiento, falta de asistencia, interacciones personales promiscuas, v.gr.) y nada más son que espacios
nocivos, incapaces de favorecer la reinserción social de los menores; al contrario, no sólo denuncian
una justicia juvenil obsoleta, con sus disfunciones
e inequidades, disconforme con los preceptos constitucionales, sino que imponen el reconocimiento
de la necesidad de nuevas estrategias de punición
y modelos alternos de solución autocompositiva de
conflictos, más legítimos y eficaces.
En la Declaración de Lima se destaca que la
Justicia Restaurativa puede y debe aplicarse, siempre que sea posible, como parte del tratamiento
que se brinda en instituciones de justicia juvenil.
2.4.1 La experiencia en diversos países
En innúmeros países se despliegan esfuerzos
para cambiar el perfil de la internación, mejorar
sus condiciones, tornarla más humana y fructuosa, sirviéndose de las técnicas restaurativas que
aseguren el contacto de adolescentes infractores
con las víctimas de delitos.
2.4.1.1. Brasil
En el estado brasileño de Rio Grande do Sul,
la Fundación de Atención Socioeducativa (FASE),
antigua FEBEM, dependiente de la Secretaría de
Justicia y del Desarrollo Social, dio inicio, a partir
de 2005, en varias de sus unidades, a un Programa de Justicia Restaurativa (Proyecto Justicia para
el Siglo 21), destinado a jóvenes en conflicto con
la ley, sometidos a una medida socioeducativa de
internación, merced a un convenio suscripto con
la 3ª Sala del Juzgado de la Infancia y la Juventud
de Porto Alegre.
Mediante círculos (restaurativos, familiares
y comunitarios), en los que afloran los motivos de
las ofensas penales y sus consecuencias dañinas,
se procura vencer el rencor en aras a una reconciliación, implementándose los principios rectores
de la JR como, verbi gratia, el protagonismo, la
participación y la asunción de responsabilidad.
Son distintas las etapas de esos círculos, en
los cuales los menores participan voluntariamente, sin cualquier especie de coerción: solicitud del
proceso; encuentro de los implicados con firma
59
César Barros Leal
del Acuerdo conciliatorio; y evaluación de su cumplimiento y de la satisfacción de las partes.
Los procedimientos de índole restaurativa
comparecen, además, en la preparación de los jóvenes, de su familia y de la sociedad, en las hipótesis de progresión para el régimen abierto, libertad asistida y excarcelación, así como para la
resolución sanadora de cuestiones disciplinarias
que involucren adolescentes entre sí o adolescentes con servidores.
Un Plan Individual de Atención (PIA) se presenta en las audiencias de revisión de la medida
socioeducativa.
2.4.1.2. El Método APAC en Centros
Juveniles
Adoptado en establecimientos carcelarios de
adultos, la metodología APAC empieza a aplicarse también en centros de privación de libertad de
jóvenes infractores, en donde se les enseña, bajo
el prisma restaurativo, a tener consciencia de sus
derechos y de los derechos ajenos y asumir sus
responsabilidades.
Al perseguir su reintegración familiar, educativa y social, se considera una lista de preceptos
(reconocer que nadie es irredimible y que las personas son mayores que el daño o daños que hayan
cometido; promover la justicia; tener cuidados con
la víctima; proteger a la sociedad), expuestos por el
Dr. Paulo Carvalho, Director del Consejo Directivo
de la Confraternidad Carcelaria de Brasil, en conferencia dictada en la Paz, en diciembre de 2010, en
la que dio destaque a la participación de la comunidad para el desarrollo del programa restaurador.
En el Centro Qalauma, la primera unidad
construida en Bolivia para jóvenes en conflicto con
la ley (ACLs), están 150 muchachos y muchachas,
con edad entre 16 y 21 años, con su responsabilidad penal ordinaria, a quienes se les brinda una
asistencia socioeducativa acorde a los parámetros
de la Asociación de Protección y Asistencia al Condenado, el Código del Niño, Niña y Adolescente, la
Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) y
otros documentos internacionales.
3. LA JUSTICIA RESTAURATIVA EN EL
MARCO DE UNA NUEVA JUSTICIA
CRIMINAL
Asentada actualmente en diversas culturas
con rostros heterogéneos, tales como las conferencias familiares (en Nueva Zelanda y Australia),
los círculos22 (en Estados Unidos y Canadá), las
60
Boutiques de Droit (en Francia), los paneles juveniles (en Inglaterra) y los Programas de Reconciliación entre Víctima y Ofensor – Victim-Offender
Reconciliation Programs, VORP (en USA, Inglaterra, Austria, Finlandia y Noruega), la Justicia
Restaurativa apuesta por la convicción de que las
personas son capaces de perdonar, aceptar al otro,
reconocer sus errores, sus faltas, obteniéndose
una convivencia participativa, armónica y respetuosa de los derechos, especialmente de los derechos humanos23, ya sean los del ofensor o ya sean
los del ofendido.
Varios autores puntualizan que el concepto de Justicia Restaurativa, aplicable a menores
y adultos, se basa en la teoría de las tres R: la
asunción de Responsabilidad por parte del ofensor; su mejor Reintegración en la comunidad; y la
Reparación del daño causado a la(s) víctima(s) o
perjudicado(s).
3.1 Un cambio de lentes
Howard Zehr, considerado uno de los padres
del modelo restaurativo, propone, en su obra pionera Changing Lenses: A New Focus for Crime
and Justice, un cambio de lentes en una cámara
fotográfica: es idéntica la imagen; no obstante,
cada uno de los lentes la capta a partir de ángulos
diferentes. A este respecto las preguntas clásicas
que suelen hacerse, (¿Quién cometió el delito?,
¿Cuál ley fue violada? ¿Qué pena debe aplicarse?) son reemplazadas por otras: ¿Quién sufrió el
daño? ¿Qué puede hacer usted para restaurar lo
que hizo? ¿De qué manera podemos ayudarlo?
Para el profesor de la Universidad Menonita
de Harrisonburg, en Virginia, Estados Unidos, y
codirector del Center for Justice and Peacebuilding:
“Uno de los propósitos de la punición y la reparación es el enviar un mensaje. La función
utilitaria de la punición es decirle al ofensor:
‘No cometa ofensas pues ellas son contra la
ley. Aquellos que hacen el mal deben sufrir.’
La reparación o la restitución tienen por objeto enviarle un mensaje distinto: ‘No cometa ofensas pues ellas perjudican a alguien.
Aquellos que perjudican a los otros tienen que
corregir su error.’”24
Mientras que en la justicia ordinaria, tradicional, positivista (retributiva), simplemente se
inculpa al autor del agravio (punitur quia peccatum est), estigmatizándosele a veces para toda la
vida, en las prácticas restaurativas, expresiones de
una reacción humana y equilibrada al crimen, se
recurre al diálogo y se pone atención a tres puntos
básicos: la responsabilización del autor, la repara-
Justicia Restaurativa: Su Aplicación en Prisiones y Centros de Internación de Adolescentes Infractores
ción del mal causado (el pacto resarcitorio asume
un papel estelar en el proceso) y la reintegración
del culpable en la sociedad. En este orden de ideas,
se restablecen los enlaces sociales, avigorándose
la seguridad jurídica y ciudadana. No se trata de
la mera aplicación de la ley penal, en el contexto
de una pedagogía del castigo, duramente criticada
y desechada por los abolicionistas25 (como Louk
Hulsman, Eugenio Raúl Zaffaroni y Nils Christie) y los minimalistas26 (Alessandro Baratta es un
ejemplo), sin ningún compromiso con la víctima y
el victimario, centrada en una visión legicéntrica
y estadocéntrica del Derecho. Tampoco se trata de
una práctica forjada por el ingenio romántico de un
grupo de visionarios. Lo que se plantea aquí, en
términos generales, es un cambio profundo en el
enfoque epistemológico. El pasado y la culpa pierden su preeminencia; emergen, en la pujanza simbólica de sus significados, valores guías como el
diálogo, la concordia y la reparación (este último
en su sentido lato, no simplemente patrimonialista), con reglas enfocadas a la comunidad. El futuro
se presenta ante nuestros ojos con su tarjeta de
visita; sólo tenemos que ir a su encuentro, cogerle
las dos manos y atravesar el Rubicón.
Como forma particular e innovadora de resolución de conflictos, una imposición del aggiornamento del derecho y de la política criminal y
victimal, la Justicia Restaurativa es, en concreto,
nítidamente transformadora27, habida cuenta de
su capacidad de curación (healing) de las lesiones
físicas y morales, de su capacidad de restablecimiento de relaciones (cimentadas en la confianza,
en el [re]conocimiento recíproco) y de su capacidad de reintegración a la víctima y al victimario
en la sociedad.
Por su conveniencia y sus logros positivos, la
Justicia que Queremos28 debe ser objeto de un estudio detenido, profundo, comparado, que ubique
sus prácticas eficaces, con vistas a insertarla en
las políticas criminales y penitenciarias.
En el Primer Congreso de Justicia Restaurativa, en junio de 2006, en San José, Costa Rica,
el magistrado Luis Paulino Mora, Presidente de la
Corte Suprema de Justicia de aquel país, dio un
valioso testimonio:
“Después de 36 años de ser juez y de haber
trabajado la mayor parte de mi carrera en el
área penal, soy el primero en reconocer las
serias limitaciones que tiene el sistema retributivo actual para servir de solución a la
creciente violencia social. Soy un fiel creyente
de que debemos abrirnos a nuevas formas de
resolver los conflictos, y que el poder punitivo
del Estado debe tomar en cuenta a la víctima
e incorporarla como la parte más importante
del proceso...”29
De esa forma, es congruente su incorporación a los ordenamientos jurídicos nacionales,
siendo recomendable su implementación en el
interior de los centros penitenciarios, para que
también allí se alcance el equilibrio que sólo es
posible a partir del conocimiento mutuo, de la
plática transparente, de la condescendencia hacia
el prójimo y del poder purificador de la verdad.
Sin presentarse como una panacea (muchos
la rechazan, armados de un catálogo de objeciones, y no la recomiendan para delincuentes habituales y sexuales, para autores de violencia doméstica, hipótesis que se reservarían a la justicia
común30), preocupada por los daños infligidos y
las consecuencias producidas por la trasgresión,
la Justicia Restaurativa resulta ser una alternativa
viable –más célere, más humana y más barata–31
a la clausura, especialmente la cárcel, una institución medieval, perversa, que se ha revelado un
error histórico y que constituye, en la lectura de
Foucault, un doble error económico, “directamente por el costo intrínseco de su organización e indirectamente por el costo de la delincuencia que
ella no logra reprimir.”32
En su monografía para optar por el posgrado
de Maestría Profesional en Derecho Penal (Universidad Internacional de las Américas), Max
Chinchilla Fernández cita un fragmento del artículo de Javier Llobet Rodríguez, titulado “¿Justicia
Restaurativa y en Costa Rica?” y presentado en el
Primer Congreso de Justicia Restaurativa”, en San
José, C. R.:
“Debe resaltarse en cuanto a la justicia restaurativa que diversas ideas, no todas homogéneas, han influido en el surgimiento y auge
de la misma. Dentro de ellas debe resaltarse:
a) el renacimiento en el interés por la protección de la víctima en la década de los setenta
del siglo XX; b) las ideas religiosas, en particular de los menonitas; c) los antecedentes de la
diversión o diversificación en el Derecho Penal Juvenil; d) la tradición norteamericana de
la oportunidad en la persecución penal; e) el
escepticismo con respecto a la rehabilitación
a través de la privación de libertad, ello con la
crisis de la llamada ideología del tratamiento;
f) el reconocimiento del valor de las formas
de solución del conflicto por los pueblos indígenas, no sólo en América, sino también en
Australia, Nueva Zelanda y África; y g) la corriente criminológica que ha defendido, princi-
61
César Barros Leal
palmente en Holanda y los países escandinavos, el abolicionismo.”33
En carácter de miembro de la delegación brasileña, estuve en el 11 Congreso de las Naciones
Unidas sobre Prevención del Delito y Justicia Penal (Sinergias y respuestas: alianzas estratégicas en
materia de prevención del delito y justicia penal),
celebrado en Tailandia, del 18 al 25 de abril de
2005, en el que se aprobó la Declaración de Bangkok, enfática en cuanto a la necesidad de avanzarse en el desarrollo de la Justicia Restaurativa:
(32) “Para promover los intereses de las víctimas y la rehabilitación de los delincuentes,
reconocemos la importancia de seguir elaborando políticas, procedimientos y programas
en materia de justicia restaurativa que incluyan alternativas al juzgamiento, a fin de
evitar los posibles efectos adversos del encarcelamiento, de ayudar a reducir el número de
causas que se presentan ante tribunales penales y de promover la incorporación de enfoques de justicia restaurativa en las prácticas
de justicia penal, según corresponda.”
A la pregunta: ¿Quién es victimizado por el
crimen?, Daniel W. Van Ness contestó: Tú, como
víctima, porque puedes perder tu vida, tu salud,
tu propiedad o tu paz de espíritu. Tú, como ofensor, porque puedes recibir una sentencia injusta
e ingresar a una prisión sobrepoblada. Tú, como
pagador de impuestos, porque pagas cada vez más,
cada año, por un sistema ineficaz.34
3.2 La decadencia de la cárcel
A pesar del empleo masivo, la cárcel se ha revelado un fracaso por la imposibilidad de alcanzar
sus objetivos:
a) de punición (por sus torpezas, sus distorsiones, como las regalías concedidas a reclusos
poderosos y adinerados, las progresiones sin mérito, las autorizaciones indebidas de salida, las fugas favorecidas por la corrupción, etc);
b) de intimidación (prevención general negativa) bandera izada por el derecho penal simbólico, sin resonancia positiva en la prevención de
la criminalidad –como advierte reiteradamente
Günter Jakobs35–, así como, por la mano dura en
la ejecución (un ejemplo emblemático es el RDD
– régimen disciplinario diferenciado, excesivamente riguroso, adoptado en muchas prisiones
brasileñas), generadora de conflictos y motines;
c) de resocialización (prevención especial
positiva), antiguo y mítico postulado del derecho
penal, presente en el discurso de los gestores pe-
62
nitenciarios, con el que intentan engañar al ciudadano común, nesciente de la lección de Óscar
Wilde por la que “No es a los reclusos a quienes
habría que reformar, sino a las cárceles”36, construidas “con los ladrillos de la infamia y cerradas
con barrotes por temor a que Cristo vea cómo mutilan los hombres a sus hermanos.”37
De veras, saludada en sus comienzos como
un avance en el torrente punitivo (cuyas turbias
aguas ahora nos toca contener, en palabras de Eugenio Raúl Zaffaroni en sus comentarios acerca
de la teleología reductora), el embuste-prisión se
renueva desde hace siglos a causa de la ceguera y
la terquedad del hombre, impasible e indiferente a
la perpetuación de un equívoco grotesco, un chiste
sin asomo de gracia.
Basural humano, distrito de violencia y perversión, refugio del miedo y el horror, dominado
por pandillas que se extienden en el vacío del Estado, imponiendo sus patrones de convivencia sobre
los demás cautivos, primerizos y reincidentes, los
más miserables entre los miserables, los sobrantes, los invisibles (sin olvidar que su actuar criminal, su poder de extorsión, va mucho más allá
de los barrotes, negando su rol de contención), la
prisión es, sin máscaras, un castigo ignominioso
y nada más que eso.
Raúl Carrancá y Rivas, autor del prólogo
del libro El Hombre y la Cárcel, de Óscar Wilde,
sostiene que la pena privativa de libertad constituye “una sanción equiparable al peor tormento
infernal”:
“Se vuelve algo peor, incluso, que el crimen
que quiere castigar. En otros términos, con
un crimen se castiga otro crimen, nada más
que el Estado se apoya en una explicación
teórica, que no justificación, y en una ley absolutamente convencional.” Y agrega sobre
el sistema penitenciario: “...con apoyo en
las premisas de la ley y las sentencias, hace
con los adultos lo que si un adulto hiciera
con otro, extra muros carcelarios, sería severamente sancionado. La conclusión es clara
y contundente: es venganza y represión. No
estamos, aunque se pregone lo contrario (tratamos de estar) en el periodo humanitario ni
tampoco en el científico. Hay una clara regresión, si es que no involución, que ha llevado
al sistema hasta las etapas más oscuras de la
venganza pública. Y por más que se diga, se
denuncie, se exponga, el sistema esgrime la
bandera del ‘realismo penal’, de la ‘utilidad
penal’, para explicar, ¡nunca justificar!, su
equivocada y en ocasiones errática conducta;
con el resultado, y todos lo sabemos, de que
Justicia Restaurativa: Su Aplicación en Prisiones y Centros de Internación de Adolescentes Infractores
el crimen avanza porque es administrado (removidas sus piezas de un sitio al otro) y no
eliminadas sus causas.”38
Todo lo dicho nos remite a Schwitzgebel,
quien inauguró la experiencia de la vigilancia electrónica a distancia en Estados Unidos: “…algún
día las prisiones serán museos o monumentos a
la inhumanidad y a la ineficacia del castigo social.”39 Un vaticinio semejante hizo la profesora
de la existencia, la poetisa brasileña Cora Coralina, pseudónimo de Ana Lins do Guimarães Peixoto Brêtas (fallecida en 1985, cuyo primer libro de
poemas fue publicado a la edad de 76 años), sobre
esos anacrónicos y selectivos territorios del olvido
convertidos en casas del horror: “Y los hombres
inmunizados contra el crimen, ciudadanos de un
nuevo mundo, contarán a los niños del futuro historias absurdas de prisiones40, celdas, altos muros
de un tiempo superado”).
3.3. La atención profiláctica a los niños
En la voz de Mercedes Sosa, respetada cantante de la música folclórica del país de Jorge Luis
Borges y Julio Florencio Cortázar, la riqueza del
poema-canción de Armando Tejada Gómez:
“A esta hora exactamente, “Hay un niño en la
calle... / ¡Hay un niño en la calle! / Es honra
de los hombres proteger lo que crece, / Cuidar
que no haya infancia dispersa por las calles,
/ Evitar que naufrague su corazón de barco,
/ Su increíble aventura de pan y chocolate /
Poniéndole una estrella en el sitio del hambre. / De otro modo es inútil, de otro modo
es absurdo / Ensayar en la tierra la alegría y
el canto, / Porque de nada vale si hay un niño
en la calle... Pobre del que ha olvidado que
hay un niño en la calle, / Que hay millones
de niños que viven en la calle; / Y multitud
de niños que crecen en la calle. / Yo los veo
apretando su corazón pequeño, / Mirándonos
a todas con fábula en los ojos. / Un relámpago trunco les cruza la mirada, / Porque nadie
protege esa vida que crece / Y el amor se ha
perdido, como un niño en la calle.”
Es hora de promover cambios, la única alternativa posible, la cosa cierta, especialmente para
aquellos, como los niños de la canción, a quienes,
en la lección inolvidable de la chilena Gabriela
Mistral, hemos negado la fuente de la vida y ya
no pueden esperar. Muchos de nosotros podemos
esperar, pero ellos no, no pueden, ahora es el momento, no podemos contestarles “mañana”; su
nombre es “hoy”.
Tengamos siempre como un faro, a indicarnos el camino correcto, la Convención sobre los
Derechos del Niño (Observación General nº 10):
Uno de los objetivos más importantes de la aplicación de la Convención es promover el desarrollo
pleno y armonioso de la personalidad, las aptitudes y la capacidad mental y física del niño (preámbulo y arts. 6 y 29). Debe prepararse al niño
para asumir una vida individual y responsable en
una sociedad libre (preámbulo y art. 29), en la que
pueda desempeñar una función constructiva con
respecto a los derechos humanos y las libertades
fundamentales (arts. 29 y 40).
En el poema “Los Niños de Acapulco”, el mexicano Antonio Sánchez Galindo, cuya vasta obra
sobre menores infractores y prisiones trasciende
las fronteras de América Latina, convoca a todos:
“Hermano artesano, en tu fábrica de barro y
color, ¿Qué has hecho por tus hijos este año?,
Hermano profesionista: tu mejor realización
será salvar un niño de la soledad, el hambre y
la tristeza. Poeta, que sea tu mejor verso engendrar un hijo y educarlo. Hermanos todos:
¡abandonemos nuestras muertes y empecemos a dar vida! El tiempo no espera…”41
63
César Barros Leal
NOTAS
*
Fragmentos de una investigación posdoctoral,
en construcción, hecha en la Universidad Federal de Santa Catarina, bajo la supervisión del Dr.
Sergio Urquhart Cademartori. En el número anterior (10), publicamos los primeros capítulos.
1. En BRENES QUESADA, Carlos, op. cit, p. 25.
2. En OTTOBONI, Mário, Seja Solução, não Vítima!: Justiça Restaurativa, Uma Abordagem
Inovadora, Cidade Nova, São Paulo, 2004, p. 9.
3. BRENES QUESADA, Carlos, op. cit., p. 130.
4
En el sitio: Grupo de Investigación Justicia Restaurativa – Universidad Pontificia Bolivariana,
Último acceso el 25.12.10.
5. Se lee en otro sitio: Iniciar el Proyecto Árbol
Sicómoro – Prison Fellowship International,
Último acceso el 25.12.10.
6. BRENES QUESADA, Carlos, op. cit., pp. 131132.
7. El 17 de agosto de 2007, fue fundado el Instituto Brasileño de Justicia Restaurativa (IBJR),
una organización no gubernamental, con sede
en São Paulo.
8. En BRENES QUESADA, Carlos, op. cit., p. 64.
9. BARROS LEAL, César, Ejecución Penal en
América Latina a la Luz de los Derechos Humanos: Viaje por los Senderos del Dolor, Editorial Porrúa, Ilanud y Facultad de Derecho de la
UNAM, México, 2009, pp. 255-260.
10. Se recomienda la lectura del capítulo “E a Vítima?, op. cit., pp. 35-38.
11. ROLIM, MARCOS: “Justiça Restaurativa: Para
Além da Punição”, en ROLIM, Marcos; SCURO NETO, Pedro; CAMPOS PINTO DE VITTO, Renato; GOMES PINTO, Renato Sócrates,
Justiça Restaurativa: Um Caminho para os Direitos Humanos – Texto para Debates, Instituto de Acesso à Justiça (IAJ), Porto Alegre, 2004,
p. 27.
12. MAYORGA AGÜERO, Michelle, op. cit., pp.
16-17.
13. “El carácter sepulcral de la prisión no es un
concepto literario ni una creación poética, sino
una pavorosa realidad.” (RUIZ FUNES, Mariano, A Crise nas Prisões, Editorial Saraiva, São
Paulo, 1953, p. 12).
64
14. Disponible en el sitio de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, México,
Último acceso el 24.12.10.
15. SICA, Leonardo, op. cit., p. 95.
16. Véase el artículo 4º, fracción VI de la Constitución Federal: La República Federativa de Brasil
se rige en sus relaciones internacionales por los
siguientes principios: VII – solución pacífica de
conflictos.
17. Convención sobre los Derechos del Niño (Convention on the Rights of the Child, CRC). Observación General nº 10 (2007), del Comité
de los Derechos del Niño, 44º Periodo de Sesiones, Ginebra, 15 de enero a 2 de febrero de
2007: Los derechos del niño en la justicia de
menores. Interés superior del niño (artículo 3)
10. En todas las decisiones que se adopten en el
contexto de la administración de la justicia de
menores, el interés superior del niño deberá ser
una consideración primordial. Los niños se diferencian de los adultos tanto en su desarrollo
físico y psicológico como por sus necesidades
emocionales y educativas. Esas diferencias
constituyen la base de la menor culpabilidad de
los niños que tienen conflictos con la justicia.
Estas y otras diferencias justifican la existencia de un sistema separado de justicia de menores y hacen necesario dar un trato diferente
a los niños. La protección del interés superior
del niño significa, por ejemplo, que los tradicionales objetivos de la justicia penal, a saber,
represión/castigo, deben ser sustituidos por los
de rehabilitación y justicia restitutiva cuando
se trate de menores delincuentes. Esto puede
realizarse al mismo tiempo que se presta atención a una efectiva seguridad pública.
18. Art. 126 del Estatuto: “Antes de iniciarse el
procedimiento judicial para investigación de
un acto infractor, el representante del Ministerio Público podrá conceder la remisión, como
forma de exclusión del proceso, atendiendo a
las circunstancias y consecuencias del hecho,
al contexto social, así como a la personalidad del
adolescente y su mayor o menor participación
en el acto infractor. Párrafo único: Iniciado el
procedimiento, la concesión de la remisión por
la autoridad judicial importará en la suspensión
o extinción del proceso.”
Justicia Restaurativa: Su Aplicación en Prisiones y Centros de Internación de Adolescentes Infractores
19. Igualmente disponible en el sitio de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal,
Último acceso el 24.12.10.
20. El último acceso a la citada ponencia, disponible en Internet, fue hecho el 02.01.2011. En el
mismo texto el autor transcribe la advertencia
de Aída Kemelmajer de Carlucci, Doctora en
Derecho y Ministra de la Suprema Corte de
Justicia de Mendoza, Argentina: “El sistema
formal de la justicia penal de menores no sirve: nadie gana, todos pierden. Pierde el ofensor
porque ingresa a un sistema estigmatizador que
no lo reconcilia consigo mismo, lo aleja de sus
afectos, y continúa siendo un excluido de la sociedad. Pierde la victima porque siendo dañada
directamente, clama como Quijote contra molinos de viento y profundiza su condición de
víctima. Pierde el Estado porque gasta ingentes sumas de dinero en un sistema deficiente.
Pierde la sociedad porque contamina su cuerpo
con sentimientos de injusticia, infelicidad e inseguridad…algo distinto hay que hacer, porque
parece que lo que hasta ahora hacemos sirve
de poco y si seguimos haciendo lo mismo no
tenemos posibilidad de un resultado diferente.”
21. En Austria, se establecieron límites de pena
(hasta 10 años, en el caso de menores y hasta 5 años, en la hipótesis de adultos) para el
uso de la mediación, existiendo criterios para
impedir que se aplique a casos insignificantes.
Hoy la Justicia Restaurativa se emplea en conflictos armados, a la violencia masiva en periodos de guerra. Es el caso de los niños utilizados
como soldados y forzados a cometer actos innominados contra su comunidad, a veces sus
propios familiares. La respuesta restauradora
es indudablemente la única viable (por si prevalece el ánimo del apaciguamiento) en tales
circunstancias. Se sugiere también estar al tanto de la experiencia de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación (Truth and Reconciliation Commission) de Sudáfrica, presidida por
el Arzobispo de la Ciudad de Cabo Desdmond
Mpilo Tutu, Premio Nobel de la Paz, a la cual
se atribuyó la misión de investigar, juzgar y amnistiar las transgresiones a los derechos humanos cometidos en aquel país, en el periodo del
1960 a 1994. El propósito central era promover
la integración racial después del ocaso del apartheid. Es más, las prácticas restaurativas tienden a emplearse en lo cotidiano, en situaciones
diversas, como en el ámbito escolar y familiar.
22. En los círculos, que varían en su conformación
de país para país, en muchos lugares se conserva la costumbre de utilizar un objeto, cuyo
movimiento, en el sentido del reloj, es dirigido
por el líder, con el fin de indicar a qué persona
le corresponde a continuación el turno de palabras y para poder enunciar sua ideas y hacer
sus comentarios con total libertad. Lo llaman
“pieza del diálogo”.
23. Es oportuna la observación de Zaffaroni: “Humanitas o la dignidad del ser humano, la centralidad de éste como persona, el respeto a su
esencia, es una perpetua búsqueda en el derecho que proviene del derecho romano y atraviesa toda la historia de nuestro saber, habiendo
padecido múltiples vicisitudes, que no pudieron nunca ocultar la permanente demanda recíproca: derecho reclama siempre humanitas,
simplemente porque el saber jurídico no es más
que un instrumento para la realización del ser
humano y, como tal, carece de brújula cuando
se aleja de la antropología básica que hace de
éste una persona para cosificarlo, para reducirlo
a una cosa más entre las cosas.” Más adelante:
“Humanitas es el componente que nos permite
diagnosticar si un saber jurídico penal cumple
su función de custodio de la dignidad de la persona o se aparta de ella para degradarse a una
vulgar racionalización del ejercicio de poder
vertical de un estado. (ZAFFARONI, Eugenio
Raúl, El Humanismo en el Derecho Penal, Editorial Ubijus/Instituto de Formación Profesional, México, 2009, pp. 7 y 8)
24. ZEHR, Howard, op. cit., p. 187.
25. “...los abolicionistas proponen cancelar no sólo
la cárcel sino el sistema penal en su conjunto, y sustituirlo por un sistema de arreglo de
conflictos, comunitario en su conformación y
en su funcionamiento, orientado hacia la víctima y civil-compensatorio en su contenido.”
(BARREDA SOLÓRZANO, Luis de la et al.,
El Sistema Penitenciario: Entre el Temor y la
Esperanza, Orlando Cardenas Editor, México,
1991, p. 148)
26. “Sin embargo, el propio Zaffaroni ha señalado
que el derecho penal mínimo es una propuesta
que debe ser apoyada por quienes deslegitiman
el sistema penal, pero no como meta insuperable, sino como paso o tránsito hacia el abolicionismo, por lejano que hoy parezca...” (SÁNCHEZ ROMERO, Cecilia y HOUED VEGA,
Mario Albert, La Abolición del Sistema Penal.
Perspectivas de Solución a la Violencia Institucionalizada. Costa Rica: Editec, 1992, p. 46)
27. Otros términos se emplean para designar a la
Justicia dulce, o sea, a la Justicia Restaurativa:
transformadora (Ruth Morris), relacional (Jo-
65
César Barros Leal
nathan Burnsibe e Incola Baker), de comunidad restaurativa (Marlen Young), comunitaria,
conciliadora, pacificadora, restauradora y reparativa. Véanse los correspondientes términos
en otras lenguas: Justice réparatrice (francés),
Restorative o Transformative Justice (inglés) y
Giustizia riparativa (italiano). Agréguese que el
concepto de Justicia Restaurativa no es unívoco
y suele abarcar –como un paraguas, ya se dijo–,
un sin-número de modalidades alternas de solución de disputas.
28. Nuestro tributo al artículo de GOMES PINTO, Renato Sócrates: “Justiça Restaurativa:
O Paradigma do Encontro”, en ROLIM, Marcos; SCURO NETO, Pedro; CAMPOS PINTO
DE VITTO, Renato; GOMES PINTO, Renato
Sócrates, Justiça Restaurativa: Um Caminho
para os Direitos Humanos – Texto para Debates, Instituto de Acesso à Justiça (IAJ), Porto
Alegre, 2004, p. 73. El párrafo completo: “Ésa
debe ser la agenda del movimiento restaurativo
y cada uno de nosotros que cree y participa en
ese grito por una Justicia que Queremos debe
sentir que no está solo, puesto que, no obstante
parezca un sueño ingenuo, nos cantaba John
Lennon: You may say that I’m a dreamer, but
I’m not the only one. La canción es Imagine y
termina así: I hope someday you’ll join us and
the world will live as one.
29. En BRENES QUESADA, Carlos, op. cit., pp.
76-77.
30. Mientras que en España no se la admite cuando
se trate de violencia de género, sigue aplicándose, en esos casos, con buenos resultados, en
Austria y Noruega.
31. Son principios de la Justicia Restaurativa: voluntarismo, consensualidad, complementariedad, confidencialidad, celeridad, ahorro de
costos, mediación y disciplina (En AMADO
FERREIRA, Francisco, op. cit., p. 29).
32. FOUCAULT, Michel. Vigiar e Punir, Vozes, Petrópolis, 1983, p. 237. Adjunta Luiz Flávio Gomes:
“A rigor, tal vez podamos agregar a los dos citados
otro error económico: el costo de la criminalidad
que ella genera (por intermedio de la reincidencia).” (Penas e Medidas Alternativas à Prisão, Revista dos Tribunais, São Paulo, 1999, p. 30)
33. CHINCHILLA FERNÁNDEZ, Max, Justicia
Restaurativa en Costa Rica. Instauración de la
Justicia Restaurativa en el Ministerio Público
de Costa Rica. Principales Retos, Instituto de
Estudios de Posgrado, Universidad Internacio-
66
nal de las Américas, noviembre de 2009. Disponible en Internet.
34. VAN NESS, Daniel W., cuarta portada del libro
“Crime and Its Victims”, ya citado.
35. “Además de eso, convendrá asentir, con García-Pablos, que un derecho penal simbólico no
tiene ninguna legitimidad porque manipula el
miedo al delito y a la inseguridad, reacciona
con un rigor innecesario y desproporcionado y
se preocupa exclusivamente de ciertos delitos e
infractores, introduce un sinfín de disposiciones excepcionales, a despecho de su ineficacia
o imposibilidad de cumplimiento y, a medio
plazo, desacredita al propio ordenamiento, minando el poder intimidatorio de sus prescripciones.” (SOUZA QUEIROZ, Paulo, Funções
do Direito Penal: Legitimação versus Deslegitimação do Sistema Penal, Editorial Del Rey,
Belo Horizonte, 2001, p. 56) De igual modo:
“El pueblo, empero, debería comprender que
ninguna ley, por más severa que fuera, puede
cambiar en un ápice la realidad social.” (NEUMAN, Elías, Los Homicidios de Cada Día, Editorial Catálogos, Buenos Aires, 1994, p. 59)
36. WILDE, Óscar, El Hombre y la Cárcel, Instituto Nacional de Ciencias Penales, México,
2009, p. 62.
37. Idem, op. cit., p. 105.
38. Idem, op. cit., pp. 32 y 69.
39. En VITORES, Anna y DOMÈNECH, Miquel,
Tecnología y Poder: Un Análisis Foucaultiano
de los Discursos Acerca de la Monitorización
Electrónica, Fórum Qualitative Social Research, volumen 8, nº 2, mayo 2007 (disponible en
http//www.qualitative-research.net/fqs).
40. Gustavo Radbruch sostenía idéntica postura:
“El presidio constituye un fenómeno paradójico y sin ningún sentido” (en DEL PONT, Luis
Marco, Derecho Penitenciario, Cádenas Velasco Editores, México, 2005, p. 598) Es más, “La
cárcel no es remedio, dice Jane Evelyn después
de transitar investigando, hurgando, espiando
a las mujeres que padecen las rejas. No es solución de nada. Es un castigo que se vuelve culpa.
Una ira que rea en condolencia. Un golpe que
regresa en bofetada.” (LEÑERO, Vicente, Cárcel de Mujeres, Letras Libres, junio 2001, año
III, número 30, revista mensual. Reproducciones Fotomecánicas S.A. de C.V. Democracias,
México, p. 66)
41. SÁNCHEZ GALINDO, Antonio, Los Niños de
Acapulco, Guadalajara, México, 1979.
COLLECTIVE REPARATIONS FOR VICTIMIZED
INDIGENOUS COMMUNITIES:
EXAMPLES OF HUMAN RIGHTS VIOLATIONS BEFORE
THE INTER-AMERICAN COURT OF HUMAN RIGHTS
························
Diana Contreras-Garduño
Ph.D. Candidate at Utrecht University, the Netherlands, Netherlands Institute for Human Rights.
Sebastiaan J. Rombouts
Ph.D. Candidate at Tilburg University, the Netherlands,
Department of European and International Public Law.
1. INTRODUCTION
International human rights proclaim the
right of every victim to effective reparations (remedies). However, the provision of reparations for
international crimes is a recent development. The
International Criminal Tribunal for the former
Yugoslavia (ICTY) and the International Criminal
Tribunal for Rwanda (ICTR) provide reparations
for victims of crimes within their jurisdictions,
but their approach is very limited.1 However, this
is not the case for the International Criminal
Court (ICC) and the Extraordinary Chambers in
the Courts of Cambodia (ECCC).2
Increasingly, international criminal justice is
seen not only as a means for prosecuting and punishing perpetrators but also as a way to provide
victims with adequate recognition and to redress
the harm endured.3
One must bear in mind that this right, the
right to reparation, to redress a wrong, has been
a fundamental principle of any legal code.4 The
right to a remedy was already included in several
international and regional human rights treaties,
as well as in international humanitarian law.5
International human rights law, by means
of Court cases, provides examples on what kind
of collective reparations can be awarded to victimized groups. The Inter-American Court of Human Rights’ case law is highly instructive in this
regard. Therefore this article traces the right to
reparations or remedies in the Inter-American
system, and illustrates, through a number of ca-
ses involving indigenous communities, that such
remedies often have a collective dimension.
The Right to Reparation under International Law
Traditionally, public international law was
primarily concerned with inter-state responsibility.6 In this light, only a state could prosecute another state and demand reparations for the injuries
caused over its citizens.
After World War II, however, international
human rights law began to emerge and state responsibility towards individuals became an international concern. Therefore, under international
law, the violation of any human right gives rise
to a right to reparation for the victim.7 However,
these international legal instruments do not offer
specific guidance regarding the ways and means
by which states should repair such violations.8
This gap leaves open the questions of why and to
what extent reparations should be afforded.9
In order to reaffirm the existence of victims’
rights to redress violations, the United Nations
adopted the “Basic Principles and Guidelines on
the Right to a Remedy and Reparation for Victims of Gross Violations of International Human
Rights Law and Serious Violations of International Humanitarian Law,” (hereinafter UN Basic
Principles), which outlines 5 types of reparations:
restitution, compensation, satisfaction, rehabilitation and guarantees of non-repetition. 10
67
Diana Contreras-Garduño e Sebastiaan J. Rombouts
Interestingly, these types of reparations have
been applied in an individual and collective approach. Although the UN Basic Principles explicitly state that: “[V]ictims are persons who individually or collectively suffered harm,”11 there is not
international instrument which defines collective
reparations. Nonetheless, in international transitional situations it is common to distinguish between symbolic12 and material13 reparations and
between individual and collective reparations. 14
Noteworthy, some Truth and Reconciliation
Commissions have recommended collective reparations along with individual reparations in order
to redress communities which were victims of
war and political repression.15 Collective reparations are an ongoing and important issue in the
public debate because of its implications on both
the international and the national spheres.16
Justice and Development by Enforcing
the Right to Reparation: the Option of
Collective Reparations
As Uprimny and Nelson have stated, collective reparations seek to re-establish the linkage
between State and community by transforming the
social situations of the community victims of human rights violations. This type of reparations not
only results in redress for a given community but
also in the major realization of the so called second generation of human rights: economic, social
and cultural rights, which are interlinked to the full
enjoyment of the first generation human rights in
which the right to a remedy is embedded. 17
However, collective reparations face a number of conceptual problems. One must take into
account that individual reparations seem the most
appropriate and to some extent logical reparation
for victims and next of kin; and that collective reparations would be the adequate modality to provide
reparations to groups of victims. The first encountered problem when making this basic distinction
is the reluctance to accept ‘collective victims’ or
‘groups’ as holders of human rights.18 Secondly,
the recognition of collective victims would imply
that the entire collective would be the beneficiary
of the reparations granted, regardless the degree of
suffering endured as a consequence of the alleged
human right violation. Lastly, and in the same line
of the major criticism to the collective reparations
programmes implemented in Peru and Morocco,
collective reparations might be seen as the justifiability for economic, social and cultural rights, in
other words, the allocations of these right through
a court’s decision, rather than the reparation, or at
68
least the amelioration, of the suffering of a given
fundamental principle’s violation.19
The Inter-American Court of Human
Rights: A Progressive Approach towards
Reparations
Although the codification of the right to a
remedy or reparation dates back to the Post-War
International human rights system and has been
reinforced in subsequent human rights instruments, the approaches of the Inter-American and
European systems differ quite substantially.20
Compared to the European Court (ECtHR),
the jurisprudence on reparations granted by the
Inter-American Court of Human Rights (IACtHR) arguably is the most progressive and likely
to be the most instructive to International Criminal Tribunals that adjudicate crimes of a similar
scale to those examined by the IACtHR over the
last two decades.
While the ECtHR has restricted its provision
on reparations, enshrined in Article 41 of the European Convention, to monetary compensation21
the IACtHR, pursuant article 63(1) of the American Convention on Human Rights, has granted
groundbreaking reparations such as: the order to
investigate and punish those responsible for human rights violations,22 the order to award the
victim a fellowship for pursuing advanced University studies, 23 remove the name of the victim of
the Register of Previous Criminal Convictions,24
the creation of a genetic information system to
permit identification for family reunification,25
the identification of victim’s bodies so the bodies
could be properly buried,26 the construction of a
monument for the victims, 27 the improvement of
better living conditions for collective victims such
as the reopening of a school and the establishment of a medical dispensary,28 the release from
prison,29 the reforms of national laws,30 and the
adoption of training programs for human rights
for its police and armed forces.31
This difference of approach implies serious
consequences regarding the adequate interpretation of the application of the provisions of reparations under criminal proceedings. While the
application and interpretation of international
criminal law should be consistent with internationally recognized human rights,32 which approach should be taken in consideration when deciding the appropriate reparations to given victims?
It is important to emphasize that the lack of
explicit principles and clear provisions governing
Collective Reparations for Victimized Indigenous Communities: Examples of Human
Rights Violations Before the Inter-American Court of Human Rights
reparations provide judges of both regional courts
of human rights and international criminal courts
with quite some discretion over the content of reparations.
Difficult questions arise, inter alia, when human rights are violated. Is monetary compensation
sufficient? When the violation is committed against
a community, are individual reparations adequate?
The IACtHR has also not only attempted to
repair the direct consequences of the rights violated but also to further improve the social conditions of the victims of these human rights violations. This is because these victims are usually
the poorest, most vulnerable and discriminated
people and their situations deteriorate even further because of the violations of their rights.33 In
this light the Peruvian Truth and Reconciliation
Commission established that indigenous populations, who tend to suffer severe discrimination
and poverty, amounted to 75% of the victims during the conflict in this country. 34
To sum up, the IACtHR has ordered non
monetary remedies in a wide variety of situations.
Gross and systematic abuses clearly present a
new challenge that invites us to closely examine
which reparations are adequate. In Judge Cançado
Trindade’s words: “reparations for human rights
violations only provide the victims the means to
attenuate their suffering, making it less unbearable, perhaps bearable”35
An area in international law where the need
for collective reparations is particularly apparent
relates to indigenous peoples. The Inter-American
Court of Human Rights in particular has recently
produced a progressive line of cases dealing with
indigenous peoples, collectively victimized, and
has awarded a varied spectrum of remedies tailored
to the demands of these often vulnerable groups.
2. INDIGENOUS PEOPLES IN INTERNATIONAL LAW: THE BROADER CONTEXT AND SOME KEY ISSUES
Before going into the specifics of the Inter-American Court’s cases on indigenous land
rights, it is important to elaborate a bit on the
development of indigenous peoples’ rights in international law. Although indigenous peoples frame their claims in the language of human rights,
these are often claims of a distinctly collective nature, and in that way they appear to be somewhat
at odds with traditional individual human rights.
Furthermore, we will see that IACtHR takes into
account the broader body of international law
when dealing with these cases.
Public international law, in its pure postWestphalian form is created by sovereign nation
states. Human rights law, in its predominant perception since the end of the Second World War,
has been concerned with protecting the individual. The primary concern with the State and the
individual in international law is challenged by
the emerging legal framework on the protection
of intermediate, vulnerable groups. While this development has been a rather slow one, opposed
by many states on the basis of arguments related
to inter-group conflict, secession and controversy
over the collective nature of the claimed standards,36 a substantial body of generic and targeted
legal norms, pertaining to the protection of certain (ethno-cultural) groups has developed.37
Generic protection of these groups in international law centres around Article 27 of the
International Covenant on Civil and Political
Rights, which protects the right to culture.38 Targeted norms focus on specific types of groups39
within the broader framework of minority protection, e.g. national minorities, immigrants, and
indigenous peoples. The last four decades have
witnessed the emergence of a considerable body of
(quasi-)legal norms pertaining specifically to this
latter group. Indigenous peoples have sought international legal protection, since states are often
the violators of their asserted rights.
While official statistics remain contested,
indigenous peoples make up approximately 6%
of the world’s population (some 370 million individuals) and encompass around 5000 distinct
peoples in over 72 countries. They represent
about 80% of the world’s cultural diversity and
their environments comprise approximately 80%
of the globe’s biological diversity.40 Although there
is no single official definition in international law,
relevant characteristics of indigenous peoples are
that they are culturally distinct from the majority
population, they have retained some or all of their
own governmental and cultural structures (and
are willing to preserve those), and often have a
special, spiritual relation with their lands. Wellknown working definitions focus on objective
criteria and on subjective elements, whereas selfidentification as indigenous is considered a fundamental criterion.41
Unfortunately, indigenous peoples are often
also among the most marginalized in society, and
have been victimized in many ways. They have
suffered from historical injustice due to colonisation, oppression by the majority, forced integration and relocation, and often currently still form
vulnerable groups in the larger states in which
69
Diana Contreras-Garduño e Sebastiaan J. Rombouts
they live. Indigenous peoples suffer disproportionately from poverty.
The first international legal document dealing specifically with indigenous peoples is the International Labour Organisation’s Convention Nº
107 of 1957 (ILO 107)42 which would be replaced
in 1989 by ILO Convention Nº 169 (ILO 169).43
While officially still in force, replacing ILO 107
was found necessary since it focused not so much
on the rights of indigenous peoples in the light of
preserving their culture, but had a more assimilative approach, aiming at progressive integration
into the majority culture as the appropriate solution to combat discrimination and poverty.44 Its
replacement by ILO 169 reflects a broader shift in
legal and political thinking with regard to indigenous peoples.45 The emphasis on integration and
non-discrimination slowly shifted towards less
patronizing ideas related to self-determination,
equal participation and cultural integrity.46 The
climate changed in the 1970s, partly under the influence of the 1966 Human Rights Covenants,47
and partly since indigenous peoples themselves
found ways to make their voices heard in the international arena.48
Thus, instead of emphasising non-discrimination and integration, the focus shifted towards
self-determination and cultural integrity, towards
accepting that indigenous peoples have their own
cultures, distinct from the larger political order.
It entails the belief that the right of indigenous
peoples to freely practice their culture and traditions in accordance with their own institutional
structures and customs, is invaluable in protecting them, and that in order to achieve this, indigenous peoples should be able to fully participate in the relevant decision-making processes.49
Indigenous peoples, as distinct peoples, are to be
self-determining actors/subjects instead of merely
object of protection.50 This change in perception
can be described as the move towards ‘accommodation’ and away from ‘integration.’51
Eventually this shift in thinking would pave
the way for the adoption of the U.N. Declaration
on the Rights of Indigenous Peoples (the Declaration).52 Although ILO 169 remains the only legally binding instrument (together with ILO 107,
which is still in force for some countries), the Declaration is the most widely supported document
dealing specifically with indigenous peoples and
some of its articles can be perceived as reflective
or generative of customary international law.53
The Declaration’s articles and preamble
paragraphs reflect the main areas of concern for
70
indigenous peoples and seek to protect, in addition to individual rights, a substantial number of
collective rights.54 Recognition of such collective
rights is perceived as essential to guarantee the
continuing cultural survival of indigenous peoples
as distinct collectives.55 It is increasingly acknowledged that a number of issues are difficult to
approach under a solely individual human rights
regime, since they specifically pertain to indigenous peoples as collectives.
Indigenous peoples’ protection is a relatively
new area in international human rights law, and
is characterised by the distinctly collective nature
of a large part of the asserted rights involved. This
collective element necessarily influences the type
of remedies that Courts should offer when these
rights are infringed. The second part of this article will therefore examine the way the IACtHR
handles such reparations, particularly regarding a
number of cases dealing with land rights of victimized indigenous communities. It is within this
setting that a number of the most progressive developments are taking place.
3. REPARATIONS ORDERED BY THE INTER-AMERICAN COURT OF HUMAN
RIGHTS
When seeking for justice to be done, some
form of reparation is the natural expectation of
the victim. Providing reparations is also the political and ethical duty of the state responsible for
protecting those infringed rights.
The Court’s basic statutory power over reparations is found in Article 63 (1) of the American
Convention on Human Rights (ACHR) which reads as follows:
“If the Court finds that there has been a violation of a right or freedom protected by this
Convention, the Court shall rule that the injured party be ensured the enjoyment of his
right or freedom that was violated. It shall also
rule, if appropriate, that the consequences of
the measure or situation that constituted the
breach of such right or freedom be remedied
and that fair compensation be paid to the injured party.”
This Article codifies the fundamental principle of international law that “every violation of
an international obligation which results in harm
creates a duty to make adequate reparation.”56
Although compensation is the only reparation
type specifically mentioned, the provision identifies all five reparation types as established in the
Collective Reparations for Victimized Indigenous Communities: Examples of Human
Rights Violations Before the Inter-American Court of Human Rights
UN Basic Principles: restitution, compensation,
rehabilitation, satisfaction and guarantees of nonrepetition. The judgments, which include reparation orders, are “final and not subject to appeal,”57
and therefore are binding on the States Parties.58
Although there is not an explicit provision
authorizing the Court to monitor compliance
with its judgments, it has declared such authority
part of its ‘inherent judicial authority.’59 Interestingly, in the Baena-Ricardo case, the competence of the Court to monitor compliance with its
decisions was challenged for the first time.60 The
Court rejected the challenged stating the follwing:
“its jurisdiction includes the authority to administer justice; it is not restricted to stating the law,
but to also encompass monitoring compliance
with what has been decided…”
In practice, judicial monitoring results in
the Court requesting periodic reports from States
Parties concerning their efforts to comply with
the reparations orders.61 While the Court has had
much success with compliance over the years of
monitoring the execution of its judgments, particularly with compensation,62 the effectiveness of
efforts to end impunity remains one of the biggest
problems the Court faces.63
The Court has been sensitive toward victims’ needs and has supported a fair deal of their
requests.64 In the following section the relevant
jurisprudence concerning progressive reparations
for indigenous peoples awarded by the IACtHR
will be explored.
The principle of restiutio in integrum states
that victims should receive full reparation; therefore, States should make all efforts to restore the
victim to the situation they were in before the
crime occurred. However, this principle often difficult to apply in cases dealing with a variety of
violations, such as, inter alia, extrajudicial killings,
forced disappearances or violations of the right
to life. Nonetheless, when appropriate, the InterAmerican Court has ordered restitution of property
or restoration of rights to communities.65
The Court has ordered restitution as return
of property, both to individuals with official property title66 and to groups with no official property
title.67 In the landmark case of Awas Tingni Community v. Nicaragua, which will be discussed at
more length below, the Court recognized that indigenous groups are entitled to special protection:
“Indigenous groups, by the fact of their very
existence, have the right to live freely in their
own territory; the close ties of indigenous people with the land must be recognized and
understood as the fundamental basis of their
cultures, their spiritual life, their integrity,
and their economic survival.”68
Similarly, in cases of massacres the Court
has ordered the restoration of the right to property.69 For instance, in Moiwana v. Suriname, the
Court ordered the State to take legislative, administrative, and any other necessary measures to
ensure the property rights of the members of the
Moiwana community in relation to the traditional territories from which they were expelled.70
These measures were intended to allow the community to return to their land.
When measures of restitution are not possible,
the most common modality of reparation is compensation to which the Article 63(1) of the American Convention specifically refers.71 Notably, the
Court has awarded compensation for victims in
almost all of its decisions. However, this section
will focus on cases in which groups or communities
have been awarded reparations. In assessing the proportionality of the harm suffered and the adequate
compensation necessary, the Court has embraced a
wide variety of concepts of material damages, ranging from loss of earnings as a result of the violation
to compensation for lost opportunities.
Precise calculations for loss of earnings are
usually determined on a case by case basis. However, the Court has devised several approaches
to calculate those damages. The first approach
is to determine earning projections based on the
victim’s current salary, age, and life expectancy72
but if this is not possible, the Court will base its
calculation on the minimum wage.73 When these
two criteria cannot be applied, the Court will base
its calculation on the actual economic and social
situation of the victims.
When addressing massacre cases that occur
in rural areas dependent on agricultural activities,74
the Court awarded lost wages calculated either by
using the minimum wages75 or equitable principles
in connection with agricultural activities.76
The Court has adopted a very progressive
approach to material damages in relation to lost
earnings when the violations occur against communities with both a subsistence and spiritual connection to the land. For example, in the case of the
Moiwana Community, the Court noted that the
group had been violently removed from their lands
and then suffered “poverty and deprivation” as a
result of their inability “to practice their customary
means of subsistence and livelihood.”77 Similarly,
in Plan de Sánchez, the Court presumed material
damages from the displacement of a community of
71
Diana Contreras-Garduño e Sebastiaan J. Rombouts
indigenous people. This displacement resulted in
the inability to support themselves.78
The Court has also ordered collective rehabilitation measures for indigenous peoples. In the
Aloeboetoe Case, the Court ordered a medical dispensary to be re-opened in the village.79
Finally, the Court has established that a judgment “is in itself a type of reparation and moral
satisfaction of significance and importance for the
families of the victims.”80 However, it has generally
considered that this is not sufficient to redress the
violations committed against victims, in particular
for collective victims. The IACHR has always afforded moral satisfaction in conjunction with another modality of reparation because of the need to
balance restorative and distributive justice.
In this light, the Court has developed a consistent case-law regarding the investigation, identification and punishment of those responsible for
human rights violations as means of a satisfaction measure. The Court has also reiterated that
states should “abstain from using amnesties and
prescription, and the establishment of measures
designed to exclude responsibility, or measures
intended to prevent criminal prosecution or suppress the effects of a conviction.”81
On the same token, public apologies are an
essential form of satisfaction that go beyond the
right to an investigation and the right to truth82,
as they provide the victim or his relatives with
an acknowledgement of state responsibility for
the violations. In a number of cases of violations against indigenous peoples, the Court has
requested states to take into account their traditions and customs in those public acts and to
translate the judgments into the relevant indigenous language.83
In addition to the measures ordered above,
the Court has afforded “symbolic” forms of reparation such as public commemoration to honour
both individual victims and groups of victims.
These have consisted of the naming of a street,
the inauguration of an educational centre with the
names of the victims84 or the erection of public
monuments, often in cases of violations against a
large number of persons such as massacres, as a
collective form of reparation.85
Unlike other regional bodies, the Inter-American Court has regularly ordered guarantees of nonrepetition as a measure which “benefits society as
whole” by ordering States to amend or adopt their
laws.86 This type of reparation is particularly relevant in the context of collective reparations for
victims of gross violations of human rights.
72
4. SUBSTANTIVE ISSUES AND COROLLARY REPARATIONS IN THE
COURT’S CASES ON INDIGENOUS
PEOPLES: RECOGNITION OF JUDICIAL CAPACITY, COLLECTIVE PROPERTY AND SURVIVAL
In this part a number of cases before the Inter-American Court of Human Rights (the Court)
dealing with indigenous peoples and collective
land rights will be examined in-depth in order to illustrate the substantive issues that form the foundation for granting a diverse array of reparations.
As explained before, indigenous peoples appeal to
international human rights law for remedial measures. Both the Commission and the Court have
produced series of progressive decisions dealing
with indigenous peoples’ land rights.
After a close examination of the substantive
issues in the Awas Tingni v. Nicaragua case, the
remedies in the follow-up cases of Sawhoyamaxa
and Yakye Axa will be briefly explained. Finally,
some more attention will be given to the Saramaka People v. Suriname case.87 These decisions will
serve to illustrate the Court’s method of dynamic
or evolutionary interpretation of human rights
provisions, first and foremost related to the right
to private property. Subsequently, we will demonstrate how this expanded interpretation leads to
collective elements in the remedies the Court offers. The view is supported that interpreting human rights in a more collective way is beneficial
and even essential for the protection of victimized
indigenous communities in the Americas.
The Organisation of American States
and Indigenous Peoples
The protection of indigenous peoples is an
area of special concern for the entities of the Inter-American Human Rights System. In 1972 the
Commission stated that for historical reasons and
for humanitarian and moral principles, states have
a “sacred compromise to provide special protection for indigenous peoples.” Since the 1980s, the
Inter-American Human Rights bodies have systematically paid attention to indigenous peoples’
protection through the case and report system.88
A Special Rapporteurship on the Rights of Indigenous Peoples was established in 1990 with the
purpose to bring the vulnerable position of indigenous peoples in the Americas under attention.89
The Commission expressed particular concern
for the rights of indigenous peoples to their lands
Collective Reparations for Victimized Indigenous Communities: Examples of Human
Rights Violations Before the Inter-American Court of Human Rights
and resources, since the protection of these rights
does not only imply the protection of an economic
unit, but also aims at shielding a community from
outside interference with their cultural and social
development, which is inextricably linked to their
relationship with their lands. The Commission’s
concern for indigenous peoples’ land and property
rights is perhaps best illustrated in the 1993 report
on the human rights situation of the Maya communities in Guatemala:
“From the standpoint of human rights, a
small corn field deserves the same respect as
the private property of a person that a bank
account or a modern factory receives.”90
The First Step: Communal Land Tenure
in Awas Tingni v. Nicaragua
The milestone decision dealing with Indigenous Peoples’ rights to land and resources, and
foundation for the decisions in the following cases, is the case of the Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v. Nicaragua,91 in which the Court
held that the international human right to hold
property includes the right of indigenous peoples
to the protection of their customary land and resource tenure.92
In the opinion of the Court, the State of Nicaragua violated the property rights of the Awas
Tingni Community by granting logging concessions for the community’s territory to a foreign
company and by failing to provide effective protection and recognition of the community’s customary land tenure system.93 The Community
members found out about these logging concessions only when they discovered loggers already
employed on their territories. When the Awas
Tingni community petitioned the Commission
in 1995, it revealed problems that continued to
persist for the Mayagna, Miskito and other indigenous peoples in the coastal region, even though
Nicaragua formally recognised indigenous peoples’ land tenure in its Constitution and laws.94
In its final ruling of 31 August 2001, the
Court reaffirmed that indigenous peoples have
rights to their traditionally used and occupied
territories, and that these rights arise autonomously under international law.95 The State’s failure in effectively responding to the Awas Tingni
community’s request for the titling of their lands in combination with the inadequate action on
behalf of the Nicaraguan courts to timely provide
for a legal answer, led to a violation of Article 25 of
the Convention, the right to judicial protection.96
Most significantly, the Court held that the
concept of property under Article 21 of the Convention, for indigenous peoples means a communal property-right. The Court stated that: “Among
indigenous peoples there is a communitarian tradition regarding a communal form of collective
property of the land, in the sense that ownership
of the land is not centred on an individual but
rather on the group and its community.”97 This
form of collective property ‘transcends’ the traditional conception of private property since:98 “The
close ties of indigenous people with the land must
be recognized and understood as the fundamental basis of their cultures, their spiritual life, their
integrity and their economic survival. For indigenous communities, relations to the land are not
merely a matter of possession and production but
a material and spiritual element which they must
fully enjoy, even to preserve their cultural legacy
and transmit it to future generations.”99
In establishing this revolutionary reasoning
on the concept of communal property, the Court
looked into recent developments in international
law and stated that such international legal conceptions have an “autonomous meaning, for which reason they cannot be made equivalent to the
meaning given to them in domestic law.”100 Apparently, the Court assumed the emergence of elements of new international customary norms.101
The Court inquired into the core values of
the American Convention’s property provisions
seen in light of the underlying values of the O.A.S.
Human Rights System. Moreover, the Court took
into account the broader body of international
law and contemporary developments within this
field.102 Amongst others, the ICCPR (mainly articles 1 and 27) and ILO Convention Nº 169 were
considered as additional sources for interpreting
the rights of the indigenous community.103 For the
first time, the Court referred to a violation of human rights principles, as set forth in the American Convention, from the standpoint of collective
property rights of indigenous peoples as subjects
of international law.104
With regard to the perceived remedies, the
Court found that in order to fulfil its obligations
under the Convention, Nicaragua was required to:
“Carry out the delimitation, demarcation and titling of the corresponding lands of the members
of the Awas Tingni Community, within a maximum term of 15 months, with full participation
by the Community and taking into account its
customary law, values, customs and mores.”105
Demarcation of the land could thus only proceed
73
Diana Contreras-Garduño e Sebastiaan J. Rombouts
with the participation of the Community and in
accordance with its customary law. Furthermore,
the Court ordered Nicaragua to pay $ 50.000 as
reparation for immaterial damages, for the collective benefit of the community.106
The Court employed an evolutionary method of interpretation,107 taking into account
modern conceptions of indigenous property rights and the special relation indigenous peoples
have with their lands and territories.108 The Court
adopts this realist and evolutionary (progressive)
approach or interpretive method instead of engaging in more formalistic interpretive exercise.109
Follow up: The twin cases of Yakye Axa
and Sawhoyamaxa
The twin cases of Yakye Axa and Sawhoyamaxa offer another example of the often destitute
situation of indigenous communities.110 In these
cases, most prominently in the Sawhowyamaxa
case, the Court expands its evolutionary method
of interpretation to the right to life. The Yakye
Axa and Sawhoyamaxa indigenous communities
traditionally subsisted as hunter-gatherers, but
were displaced when non-indigenous groups acquired their territories. Awaiting the outcome of
the legal procedures they started, both communities settled on a small strip of land between a
highway and the fence that separated them from
their traditionally occupied lands. Living conditions in these roadside settlements were appalling
and the communities did not have access to basic
health, water and food.111
In the Yakye Axa case, the Court declared
that the restitution of land for indigenous populations must be guided primarily by the meaning of
the land for them.112
Next to a violation of the right to property
and the right to judicial protection, the Court also
found a violation of the right to life, interpreted
as entailing positive obligations for the state to
protect the conditions necessary for life.113
The Court ordered a variety of remedies in
both cases. Paraguay was ordered to: identify and
return the traditional territories of the communities, provide basic services and goods, implement
community development programs, take all necessary measures to guarantee effective exercise of
the right to property, pay compensation and even
set up a emergency communication system.114
74
Saramaka People v. Suriname: Land Rights as a Precondition for Cultural and
Physical Survival of a People
Although the Court’s judgment in the case
of the Saramaka People v. Suriname was to some
extent similar to the one in the Awas Tingni case,
the Court had to deal with some complicating differences.115 As in Awas Tingni, the State granted
logging concessions on Saramaka territory to a
foreign (in this case Chinese) company, without
allowing any form of participation of the inhabitants of the region. The Saramakas are one of the
six Maroon tribal peoples that inhabit the forests
of Suriname.116
Although the Saramakas could not be seen
as ‘indigenous’ or ‘first inhabitants’ the Court asserted that they are subject to the same protection, since they make up a tribal community.117
The Court stated that the right to property is also
applicable to tribal peoples, who, like indigenous
peoples, deserve special protection under international law, since both groups share distinct characteristics, amongst others regarding the special
relation these peoples have with their lands, which requires special measures under international
human rights law.118 This special relation and
subsequent conception of communal ownership
is considered in detail by the Court in its analysis of the customary land use pattern of the Saramaka People.119 It concluded that the territory,
like in Awas Tingni, collectively belonged to the
Saramaka People as a whole and that such a concept of communal property must be protected by
article 21 of the Convention.120
The Court considered the community’s land
rights, in addition to a necessity for physical survival, as essential for the cultural and spiritual
survival of distinct peoples. It distilled the relevant norms from the broader body of international law and stated that although Suriname had
not ratified ILO 169, it was party to a number
of other international instruments protecting human rights.121
In the Saramaka case the Court emphasises
the importance of having collective juridical capacity as a precondition for effective participation
and the exercise of the collective right to property.
Furthermore, it expands its reasoning and applicable remedies in relation to the property rights
of indigenous communities. Next to the require-
Collective Reparations for Victimized Indigenous Communities: Examples of Human
Rights Violations Before the Inter-American Court of Human Rights
ments of delimitation, demarcation and titling of
indigenous territory, the Court ordered Suriname
to: (a) amend its legislation impeding the exercise
of the right to property, through fully informed,
prior, and effective consultations with the Saramaka people, (b) grant the Saramakas legal recognition of their collective juridical capacity, (c)
perform prior environmental and social impact
assessments before awarding any concession for
any development or investment project within
Saramaka territory, (d) finance radio broadcasts
and newspaper issues on the verdict and (e) compensate material and non-material damages, to be
allocated in a development fund for the benefit of
the community as a whole.122
Thus, the approach the IACtHR employs
serves to develop international human rights law
so as to give it meaning in the contemporary struggles of indigenous peoples. The asserted remedies focus on pragmatic solutions to the real-life
problems faced by different indigenous and tribal
communities in the Americas.
4. Conclusions
This article aimed to illustrate the diverse
nature of collective reparations in the Inter-American Human Rights System, and why there is a
need for them. Particularly in relation to indigenous peoples, collective remedies are invaluable
for their protection.
Like individual reparations, collective reparations may come in a myriad of forms. Collective
reparations for indigenous communities not only
aim to repair the harm caused directly by the human rights violations asserted, but also attempt
to improve the often destitute living conditions of
these marginalized communities in the long term.
The Inter-American Court has sought actively to contribute to the improvement of the living conditions of these victims. Recognition as a
victimized community is a necessary first step, in
order to subsequently guarantee their key-rights
to property and life. The IACtHR’s progressive
line of cases dealing with indigenous communities illustrates that collective rights are not only
theoretical constructs or abstract entities subject
to academic debate, but that these concept can
have real meaning and impact for those who are
most in need of them. Collective reparations form
a necessary corollary to those rights and standards. Nevertheless, effective implementation remains a key issue.
The IACtHR’s cases on indigenous peoples are indicative of the Court’s pioneer status
when it comes to protecting vulnerable, victimized communities. Unfortunately, to present, only
the Awas Tingni case has been fully implemented. Nevertheless, these cases might provide good
examples or practices to be taken into account by
other international courts, in dealing with victimized groups in a variety of contexts.
75
Diana Contreras-Garduño e Sebastiaan J. Rombouts
NOTES
1. The Statute of the ICTY lays down in Article
24(3), the penalties’ provision that “in addition
to imprisonment, the Trial Chamber may order
the return of any property and proceeds acquired by criminal conduct, including by means of
duress, to their rightful owners”, also the Statute of the ICTR in Article 23 (3) provides the
Tribunal with the authority to order “any return of property and proceeds”. Therefore, the
statutes do not empower them sufficiently to
address victim’s concerns. It should be pointed
out that both the Special Tribunal for Lebanon
and the Special Court for Sierra Leone also fail
to ward reparations to victims of crimes within
their jurisdictions.
2. See: Rome Statute, Article 75 (2); Rules of Procedure and Evidence of the ICC, Rule 97 (1)
and (3); and ECCC’s Statute, Article 39.
3. This has been enshrined in the Basic Principles
and Guidelines on the Right to a Remedy and
Reparation for Victims of Gross Violations of
International Human Rights Law and Serious
Violations of International Humanitarian
Law., UN Doc. A/RES/60147
4. Shelton Dinah, Remedies in International Human Rights Law, 2nd ed., Oxford: Oxford University Press, 2005, p. 23.
5. Study concerning the right to restitution, compensation and rehabilitation for victims of
gross violations of human rights and fundamental freedoms: Final report submitted by
Mr. Theo van Boven, Special Rapporteur, Commission on Human Rights, Sub-Commission
on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities Fort-fifth session Item 4 of
the provisional agenda; 2 July 1993, E/CN.4/
Sub.2/1993/8, pp. 13-14.
6. Under the International Law of Injury of Aliens,
a State violated an international obligation to
another State when it injured a citizen of another State. See: The Mavrommatis Palestine
Concessions Case (Greece v. Britain), Permanent International Court of Justice, Judgment
of August 1924.
7. This right is enshrined in the Universal Declaration of Human Rights, International Covenant on Civil and Political Rights, International Convention against Torture and Other
Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or
Punishment, International Convention on
76
the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, Convention on the Elimination of
All Forms of Discrimination against Women,
American Convention on Human Rights, European Convention on Human Rights, Rome
Statute. This right has also being recognized in
several decisions of international courts such
as the Inter-American Court of Human Rights
and the European Court of Human Rights.
8. Particular attention must be paid to reparations
gross violations of human rights and fundamental freedoms.
9. Shelton, D.L. “Remedies in International Human Rights Law,” Oxford University Press:
United Kingdom, 2006, p. 837.
10. Basic Principles and Guidelines on the Right to
a Remedy and Reparation for Victims of Gross
Violations of International Human Rights Law
and Serious Violations of International Humanitarian Law, U.N. Doc., Adopted and proclaimed by General Assembly resolution 60/147 of
16 December 2005. This is a not binding document; nevertheless, it has already exerted an
impact upon the right of victims. It also should
be point out that in the framing of this document, Theo van Boven turned to established
principles in international law, namely, to the
International Law Commission Draft Articles
on State Responsibility (ILC Draft Articles).
11. UN Basic Principles, par. 8.
12. This type of reparation refers to measures aimed to restore the dignity of victims and survivors such as apologies, burials, memorials and
monuments and the renaming of streets.
13. Meaning that the reparation is based on financial compensation of economically looses.
14. Rubio Marín, Ruth, Gender and Collective Reparations in the Aftermath of Conflict and Political Regression, in Kymlicka, Will and Bashir,
Bashir (Eds.) The politics of reconciliation in
multicultural societies, Oxford: Oxford University Press, 2008.
15. The following TRC have recommended this
kind of reparations: Guatemala, Peru, East Timor, Sierra Leone, Marroco and Liberia.
16. At the international level represents a great challenge to provide universal parameters
to absolute different conflicts whereas at the
national sphere it could represent a complete
Collective Reparations for Victimized Indigenous Communities: Examples of Human
Rights Violations Before the Inter-American Court of Human Rights
change in public policies aimed to the improvement of social conditions.
17. Uprimny Rodrigo and Nelson Camilo, Propuestas para una restitución de tierras transformadoras, in Tareas pendientes para la transformación de políticas públicas de preparación
en Colombia, ICTJ: Colombia, 2010, p. 196.
18. However, groups as holder of human rights
have been recognized explicitly and implicitly
in two occassions. The IACtHR in theYakye
Axa Case stated: “that the indigenous Community has ceased to be a factual reality to become an entity with full rights, not restricted
to the rights of the members as individuals, but
rather encompassing those of the Community
itself, with its own singularity. Legal status, in
turn, is a legal mechanism that grants them
the necessary status to enjoy certain basic rights, such as communal property, and to demand their protection when they are abridged.
And the Colombian Constitutional Court in
its judgment C-169 of 2001 upheld that Colombian communities are holder to fundamental rights.
19. Social programmes as a form of reparation for
human rights violations not only benefit the
victims but also the community as a whole.
This modality of reparation in order not to lose
its relevance is oft-granted along with symbolic
reparations.
20. The reparations granted by the Inter-American
Court are aimed to reintegrate (oft-marginalized) victims into society in order to end social
exclusion while the European Court later has
restricted reparations to a “mere satisfaction.”
It is also noteworthy that the European Court
may refer reparations to the national systems,
while the Inter-American Court will resolve the
cases before it and its respective reparations exclusively. This could be explained by the political situation of several States party to the Organization of American States during the first
working years of the Inter-American Court.
At the time of entry into force of the Inter-American Convention several States, namely,
Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, Ecuador, El
Salvador, Guatemala, Haiti, Honduras, Nicaragua, Panama, Paraguay, Peru, Suriname and
Uruguay were under dictatorial governments
and the Inter-American Court played an important role in the democratic transition that
these countries undertook. Conversely, being
a democracy is the first membership requirement of the European System.
21. However, it is worth pointing out that this
Court has intended to change its traditional
practice of granting compensation as the only
form of reparation. The change can be seen
in the cases: Assanidze v. Georgia and Ilascu
v. Moldova, both cases related to unlawful
detention. The Court, in both cases, explicitly declared that compensation sometimes is
completely inadequate to redress a violation of
the Convention and considered that the State
must secure the applicant’s release at the earliest possible date. Since it is for the State to decide, along with the Council of Ministers, the
best mechanism to redress a wrong, the State
is not bound to follow such recommendation.
The ECHR has also upheld pilot judgments
when declaratory relief and individual compensation was insufficient to deal with the volume
of complaints where violations of the Convention were systematic. These pilot judgments
aim at a collective restitution of the enjoyment
of specific rights. See. Broniowski v. Poland and
Hutten-Czapska v. Poland.
22. Velásquez-Rodríguez v. Honduras Case, IACtHR Judgment of July 1988; El Amparo v.
Venezuela Case, IACtHR, Judgment of September 14, 1996; Neira Alegría v. Peru Case,
IACtHR Judgment of September 19, 1996; Caballero Delgado and Santana v. Colombia Case,
IACtHR of January 29, 1994.
23. This was precisely the project that the victim
had been denied through unlawful imprisonment. Cantoral Benavides v. Perú Case, IACtHR, Judgment of December 3, 2001.
24. Serrano Cruz sisters v. El Salvador Case,
IACtHR, Judgment of March 1, 2005, par.
192-194.
25. The main reason of this form of reparations
was family reunification due to the disappearance of children in El Salvador internal conflict. See: Suarez Rosero v. Ecuador, IACtHR,
Judgment of November 1997.
26. Bámaca-Velásquez v. Guatemala Case, IACtHR
Judgment of November 2000, Neira Alegría v.
Peru Case, IACtHR, Judgment of September
19, 1996.
27. Cantoral Benavides v. Perú Case, IACtHR,
Judgment of December 2001.
28. Aloeboetoe v. Surinam Case, IACtHR, Judgment of September 10, 1996, par. 96.
29. Loayza Tamayo v. Peru Case, IACtHR, Judgment of September 17, 1997.
77
Diana Contreras-Garduño e Sebastiaan J. Rombouts
30. Loayza Tamayo v. Peru Case, IACtHR, Judgment of September 27, 1998, Barrios Altos v.
Perú, IACtHR, Judgment.
November 30, 2001, Hilaire, Constantine and
Benjamin et al. v. Trinidad y Tobago Case, IACtHR, Judgments of June 21, 2002.
31. Tibi v. Ecuador Case, IACtHR, Judgment of
September 7, 2004.
32. Rome Statute, Article 21 (3)
33. Professor Rodrigo Uprimny at his inaugural lecture accepting the UNESCO Chair of ‘Education for Peace, Human Rights and Democracy’,
October 21, 2009, Utrecht, the Netherlands.
34. Professor Rodrigo Uprimny at his inaugural lecture accepting the UNESCO Chair of ‘Education for Peace, Human Rights and Democracy’,
October 21, 2009, Utrecht, the Netherlands.
35. Bulacio v. Argentina Case, IACtHR, Judgment
of September 2003, Reasoned Opinion Judge
Cançado Trindade, par. 25,
36. On the debate over collective or cultural rights,
in general See Will Kymlicka, Multicultural
Citizenship (OUP, Oxford 1995). Also See C.
Kukathas, ‘Are There Any Cultural Rights?’
(1992) Political Theory, Vol. 20, Nº 1, February
1992. Also See H. I. Roth, ‘Collective Rights,
Justifications and Problems’ (1999) Centre for
Multiethnic Research, Uppsala University. For
a more communitarian perspective See Charles Taylor, ‘The Politics of Recognition’ in Amy
Gutmann, Multiculturalism, Examining the
Politics of Recognition (Princeton University
Press, Princeton, 1995) 25-73. Also see Vernon
van Dyke, The Individual, the State, and Ethnic Communities in Political Theory’ (1977),
World Politics, Vol. 29, Nº 3. For a comprehensive theoretical exposition see: M. Galenkamp,
Individualism versus Collectivism: the Concept of Collective Rights (Dissertation, Erasmus Universiteit, Faculteit der Wijsbegeerte,
Rotterdam,1993).
37. See e.g. W.J.M. van Genugten et. al, The United Nations of the Future, Globalisation with a
Human Face (KIT publishers, 2006).
38. Noteworthy, article 27 does not confer genuine
collective rights to groups, but refers to their
individual members. Nevertheless, article 27
has provided the basis for a series of cases on
the legal protection of (members belonging to)
minorities and the Human Rights Committee
has expressed its willingness to accept collectively submitted communications. See primarily: Lubicon Lake Band vs Canada, Case
78
16/1984, view of 26 March 1990. UN Doc.
Supp. Nº 40 (A/45/40). Sandra Lovelace vs Canada, Case 24/1977, UN Doc. A/36/40, 29 December 1977. Apirana et. al. vs New Zealand,
Case 547/1993, view of 20 October 2000. UN
Doc. CCPR/C/70/D/547/1993 (2000). Also
see: Ilmari Länsman et al. v. Finland, HRC,
Communication Nº 511/1992, U.N. Doc.
CCPR/C/52/D/511/1992 (1994).
Jouni Länsman et al. v. Finland, HRC, Communication Nº 671/1995, U.N. Doc. CCPR/
C/58/D/671/1995 (1996).
39. Will Kymlicka, Multicultural Odysseys: Navigating the New International Politics of Diversity, (Oxford University Press, USA, 2007).
40. See, Official Website of the United Nations Permanent Forum on Indigenous Issues (UNPFII),
http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/, last visit
12th May, 2010.
41. See, E/CN.4/Sub.2/1983/21/Add.8, José R.
Martínez Cobo, Final Report on the Study of
the Problem of Discrimination Against Indigenous Populations, third part: Conclusions,
Proposals and Recommendations, E/CN.4/
Sub.2/1983/21/Add.8 page 50 at 379 and page
5 at 21 and 22. Also see, ILO Convention (No.
169) concerning Indigenous and Tribal Peoples
in Independent Countries, (Adopted on 27
June 1989 by the General Conference of the
International Labour Organisation at its seventy-sixth session, entry into force 5 September
1991) article 1.
42. ILO Convention Nº 107, (1957, Convention
concerning the Protection and Integration of
Indigenous and Other Tribal and Semi-Tribal
Populations in Independent Countries, entry
into force: 02-06-1959).
43. ILO Convention Nº 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, (Adopted on 27 June 1989 by the General
Conference of the International Labour Organisation at its seventy-sixth session, entry into
force 5 September 1991).
44. Paragraph 46 of the 1986 report of the Meeting
of Experts described the need for replacement
quite lucid:
“The integrationist language of Convention Nº
107 is outdated, and that the application of this
principle is destructive in the modern world. In
1956 and 1957 it was felt that integration into
the dominant national society offered the best
chance for these groups to be part of the development process of the countries in which they
live. This had, however, resulted in a number
Collective Reparations for Victimized Indigenous Communities: Examples of Human
Rights Violations Before the Inter-American Court of Human Rights
of undesirable consequences. It had become a
destructive concept, in part at least because of
the way it was understood by governments. In
practice it had become a concept which meant
the extinction of ways of life which are different
from that of the dominant society. (...) policies
of pluralism, self-sufficiency, self-management
and ethno-development appeared to be those
which would give indigenous populations the
best possibilities and means of participating directly in the formulation and implementation
of official policies.”
ILO Conventions are legally binding. Up till
now however, ILO Convention 169 has only
been ratified by 21 States.
45. The provisions and principles of ILO Convention 169 were substantially influenced by the
Martínez Cobo Study, for the final report see:
Final Report on the Study of the Problem of Discrimination Against Indigenous Populations,
third part: Conclusions, Proposals and Recommendations, E/CN.4/Sub.2/1983/21/Add.8.
46. Anaya , S. James, Indigenous Peoples in International Law (Second Edition, Oxford University Press, 2004).
47. International Covenant on Civil and Political
Rights (G.A. res. 2200A (XXI), 21 U.N. GAOR
Supp. (No. 16) at 52, U.N. Doc. A/6316 (1966),
999 U.N.T.S. 171, entered into force Mar. 23,
1976) & International Covenant on Economic,
Social and Cultural Rights (G.A. res. 2200A
(XXI), 21 U.N.GAOR Supp. (No. 16) at 49,
U.N. Doc. A/6316 (1966), 993 U.N.T.S. 3,
entered into force Jan. 3, 1976). See A. Eide,
‘Rights of Indigenous Peoples, Achievements
in International Law during the Last Quarter
of a Century’ (2006) Netherlands Yearbook of
International Law, 163.
48. James Anaya, the current U.N. Special Rapporteur on the situation of human rights and
fundamental freedoms of indigenous people,
distinguishes two significant developments
after the end of the Cold War and the decolonisation period. Related to the decline of the
Soviet authoritarian system, there arose a renewed world-wide faith in non-authoritarian
democratic institutions. Moreover, the idea
of subsidiarity gained ground; the conviction
that decisions can often best be made at the
most local level (bottom-up instead of top-down approaches). The second development
Anaya mentions can be characterised as the
embrace of cultural pluralism, brought about
by the fading classic notion of the culturally
or ethnically homogenous nation-state. See:
Anaya, S. James, Indigenous Peoples in International Law (Second Edition, Oxford University Press, 2004).
49. In other words; where ILO Convention Nº 107
was still ‘about them, without them’ the newer
instruments are more a result of a cooperative
effort, in which indigenous representatives had
a say about what kind of measures, rights or
policies they need.
50. Noteworthy, this concept of indigenous self-determination does not, in contemporary international law, focus on secession and independent statehood (external self-determination),
but on forms of autonomy or self-government
and effective participation in the larger political
order (a distinct form of internal self-determination) See: Cassese, Antonio, Self-Determination of Peoples, a Legal Reappraisal, (Cambridge University Press, 1995, reprinted in
1996). Also see: Summers, James, Peoples and
International Law, How Nationalism and Self-Determination Shape a Contemporary Law of
Nations, (Martinus Nijhoff Publishers, Leiden/
Boston, 2007).
51. Will Kymlicka, ‘The Internationalization of
Minority Rights’ (2008) International Journal
of Constitutional Law, 6(3/4). Kymlicka argues that potential self-governing groups, like
indigenous peoples, should get similar tools
of nation-building to those of states. See: Will
Kymlicka, Multicultural Odysseys: Navigating
the New International Politics of Diversity ,
(Oxford University Press, USA. 2007).
52. United Nations Declaration on the Rights of
Indigenous Peoples, A/RES/61/295, adopted by
the General Assembly on Thursday September
13, by a vote of 144 in favour, 4 against and 11
abstentions. The final text was the result of a
process of nearly 25 years of drafting and discussion.
53. A. Eide, ‘Rights of Indigenous Peoples, Achievements in International Law during the Last
Quarter of a Century’ (2006) Netherlands Yearbook of International Law, 207.
54. These rights are to be read in conjunction with
the broader framework of human rights protection, see: Preamble and inter alia article 46(2)
of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, A/RES/61/295).
55. The collective provisions in the Declaration
flow from some of the most pressing issues
for indigenous peoples: threats to their lands,
conflicts over resources, exclusion from decision-making and the lack of self-determined
79
Diana Contreras-Garduño e Sebastiaan J. Rombouts
development. See e.g.: W. van Genugten, ‘Protection of Indigenous Peoples on the African
Continent: Concepts, Position Seeking, and
the Interaction of Legal Systems’ (2010) 104
Am. J. Int’l L. & S. Wiessner, ‘Indigenous Sovereignty: A Reassessment in Light of the UN
Declaration on the Rights of Indigenous Peoples’ (2008) 41 Vanderbilt Journal of Transnational Law.
56. Velásquez-Rodríguez v. Honduras Case, IACtHR, Judgment of July1988, par. 25.
57. American Convention, Article 67.
58. The States Parties to the Convention undertake
to comply with the judgment of the Court in
any case to which they are parties. American
Convention, Article 68(1).
59. Cantoral-Benavides v. Peru Case, IACtHR,
Judgment of November 20, 2009, par. 9
60. Baena-Ricardo Case, Judgment of November
28, 2003, IACtHR, par. 82
61. Cantoral-Benavides v. Peru Case, IACtHR
Judgment of November 20, 2009. The Court
also provides the victims’ representatives and
the Inter-American Commission on Human
Rights to present observations on reports submitted by the State. If necessary, the Court also
could send communications to the responsible
State to urge it to comply with specific reparation measures.
62. Full compensation payments have been made
in a number of cases, such as: Velásquez Rodríguez v. Honduras Case, Judgment of August
17, 1990; Loayza Tamayo v. Peru Case, Judgment November 27, 2002, par.6; El Amparo
v. Venezuela Case, Judgment of November 28,
2002.
63. Pasqualucci, Jo M., The Practice and Procedure
of the Inter-American Court of Human Rights,
Cambridge: Cambridge University Press, 2003,
pp. 339-40.
64. It is worth pointing out that the progressive
interpretation of the Court is due, to some extent, to great advocacy of the lawyers representing the victims before it.
65. In the case of the Massacre of Mapiripán, the
Court ordered the State of Colombia to “ensure
security conditions for the next of kin of the
victims, as well as other inhabitants of Mapiripán who had been displaced, to be able to return to Mapiripán, if they wish to do so.”
66. Cantoral Huamaní and García Santa Cruz v.
Peru Case, IACtHR, Judgment of January 28,
2008.
80
67. The Court has recognized the collective right
of indigenous communities to their traditional
lands because of its cultural dependence on
them regardless the existence of an official property life. Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v. Nicaragua Case, IACtHR, Judgment
of August 31, 2001, par. 0149.
68. Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v.
Nicaragua Case, IACtHR Judgment of August
31, 2001, par. 149.
69. Moiwana Community v. Suriname Case, IACtHR, Judgment of June 15, 2005.
70. Moiwana Community v. Suriname Case,
IACtHR, Judgment of June 15, 2005, par. 3;
Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v.
Nicaragua Case, IACtHR, Judgment of August
31, 2001, par. 3-4.
71. According to the UN Basic Principles compensation is granted for material and non-material
damages. However, the Court uses the following wordings instead: pecuniary and non-pecuniary damages.
72. El Amparo v. Venezuela Case, IACtHR, Judgment of September 14, 1996, par. 28.
73. El Amparo v. Venezuela Case, IACtHR, Judgment of September 14, 1996, pars. 28-29.
74. Mapiripán v. Colombia Case, IACtHR, Judgment of September 15, 2005, par. 96; Pueblo
Bello v. Colombia Case, IACtHR, Judgment of
January 31, 2006, par. 95(21).
75. Mapiripán v. Colombia Case, IACtHR, Judgment of September 15, 2005, pars. 78-79.
76. Pueblo Bello v. Colombia Case, IACtHR, Judgment of January 31, 2006, par. 248.
77. Moiwana Community v. Suriname Case, IACtHR, Judgment of June 15m 2005, par.187.
78. Massacre Plan de Sánchez v. Guatemala Case,
IACtHR , Judgment of November 19, 2004,
pars. 73-74.
79. Aloeboetoe et al v Suriname Case, IACtHR
Judgment of September 10, 1993, par. 96.
80. Velásquez-Rodríguez v. Honduras, IACtHR,
Judgment of July 21, 1989, par. 36
81. Caracazo v. Venezuela Case, IACtHR , Judgment of August 29, 2002, par. 119; Barrios
Altos v. Peru Case, IACtHR. Judgment of March 14, 2001, par. 41; Massacre of Plan de Sánchez v. Guatemala Case, IACtHR, Judgment of
November 19, 2004, par. 99; “Las Dos Erres”
Massacre v. Guatemala Case, IACtHR, Judgment of November 24, 2009, par. 129.
Collective Reparations for Victimized Indigenous Communities: Examples of Human
Rights Violations Before the Inter-American Court of Human Rights
82. This right has been developing in the inter-American system in recent years. This concept of this right is based on the accumulative
interpretation of Article 25, Articles 1(1), 8,
and 13 of the American Convention on Human Rights.
83. Massacre of Plan de Sánchez Case, IACtHR,
Judgment of November 19, 2004, pars. 101
-102.
84. Villagrán Morales v.Guatemala Case, Street
Children v.Guatemala; and Trujillo-Oroza v.
Bolivia
85. Barrios Altos v. Peru Case. IACtHR Judgment
of November 30, 2001, par 5; Mapiripán Massacre v. Colombia Case, IACtHR, Judgment
of September 15, 2005, pars 10-13; Moiwana
Community v. Suriname Case, Judgment of
June 15, 2005, pars 2-7; and “Las Dos Erres”
Massacre v. Guatemala Case, IACtHR , Judgment of November 24, 2009, par. 265.
86. Trujillo-Oroza v. Bolivia Case, IACtHR, Judgment of February 27, 2002, par. 110; Trujillo
Oroza v. Boliva Case, IACtHR Judgment of February 27, 2002, par. 98, Loayza Tamayo v.
Peru Case, IACtHR , Judgment of November
27, 1998, par. 5.
87. The Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v. Nicaragua Case, IACtHR, Judgement of
August 31, 2001, Yakye Axa Indigenous Community v. Paraguay Case, IACtHR, Judgment
of June 17, 2005. Sawhoyamaxa Indigenous
Community v. Paraguay Case, IACtHR, Judgment of March 29, 2006, the Saramaka People
v. Suriname Case, IACtHR, Judgement of November 28, 2007.
88. Annual Report of the Inter-American Commission on Human Rights 2007, OEA/Ser.L/V/
II.130,Doc. 22, rev. 1, 29 December 2007,
(Original: Spanish), point 56.
89. Annual Report of the Inter-American Commission on Human Rights 2007, OEA/Ser.L/V/
II.130,Doc. 22, rev. 1, 29 December 2007,
(Original: Spanish), point 55.
90. OEA/Ser.L/V/II.83, Doc. 16 rev., June 1, 1993,
Fourth Report on the Situation of Human Rights in Guatemala, Chapter III, The Guatemalan Maya-Quiche Population and their Human
Rights, (Original: Spanish).
91. The Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v. Nicaragua Case, IACtHR, Judgement of
August 31, 2001. Noteworthy, the Awas Tingni Case is the Court’s only case dealing with
communal property for indigenous communi-
ties where the State has fully complied with the
Court’s order. In December 2008, after a long
implementation process, the official titling of
the territory of the Awas Tingni community
was concluded. On the implementation process, see: Alvarado, Leonardo J., Prospects and
Challenges in the Implementation of Indigenous Peoples’ Human Rights in International
Law: Lessons from the Case of Awas Tingni
v. Nicaragua, Arizona Journal of International
and Comparative Law 24, 2007.
92. S. James Anaya & Claudio Grossman, The
Case of Awas Tingni v. Nicaragua: A New Step
in the International Law of Indigenous Peoples,
Arizona Journal of International and Comparative Law 19, 2002, p. 1.
93. S. James Anaya & Claudio Grossman, The
Case of Awas Tingni v. Nicaragua: A New Step
in the International Law of Indigenous Peoples,
Arizona Journal of International and Comparative Law 19, 2002, p. 2.
94. The Nicaraguan government de facto continued
to regard the indigenous lands as state-owned,
which subsequently did not pose an obstacle
for granting the concessions. While the State
agreed to a friendly settlement, as suggested by
the Commission, no progress was made and
after two years the Commission made a determination of state responsibility and submitted its confidential report to the government.
Nicaragua subsequently failed to indicate its
willingness to implement the Commission’s
recommendations regarding securing the Awas
Tingni traditional lands, and the Commission submitted the case to the Inter-American
Court of Human Rights in June of 1998. See
amongst others: Anaya , S. James, Indigenous
Peoples in International Law, Second Edition,
Oxford University Press, 2004, p. 267. S. James Anaya & Claudio Grossman, The Case of
Awas Tingni v. Nicaragua: A New Step in the
International Law of Indigenous Peoples, Arizona Journal of International and Comparative
Law 19, 2002, p. 3.
95. Alex Page, Indigenous Peoples’ Free, Prior and
Informed Consent in the Inter-American Human Rights System, Sustainable Development,
Law and Policy 16, 2004, p. 16.
96. The Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v. Nicaragua, IACtHR, Judgement of August
31, 2001, paragraph 173. The Court acknowledged that the implementation of domestic
legal protections for indigenous peoples is an
obligation arising under the American Convention on Human Rights and that states may
81
Diana Contreras-Garduño e Sebastiaan J. Rombouts
suffer international responsibility if they fail to
effectuate these rights. See: S. James Anaya &
Claudio Grossman, The Case of Awas Tingni
v. Nicaragua: A New Step in the International
Law of Indigenous Peoples, Arizona Journal of
International and Comparative Law 19, 2002,
p. 12.
97. The Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v. Nicaragua, IACtHR, Judgement of August
31, 2001, paragraph 173, paragraph 149.
98. The Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v. Nicaragua, IACtHR, Judgement of August
31, 2001, paragraph 173, Concurring Opinion
of Judge Hernán Salgado Pesantes, paragraph 2.
99. The Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v. Nicaragua, IACtHR, Judgement of August 31, 2001, paragraph 173, paragraph 149.
Similarly, José Martinéz Cobo, observed in
1983, in his influential study, that: “It is essential to know and understand the deeply spiritual special relationship between indigenous
peoples and their land as basic to their existence as such and to all their beliefs, customs,
traditions, and culture. For such people, the
land is not merely a possession and a means
of production. The entire relationship between the spiritual life of indigenous peoples and
Mother Earth, and their land, has a great many
deep-seated implications. Their land is not a
commodity which can be acquired, but a material element to be enjoyed freely.” Martinés
Cobo, Final Report on the Study of the Problem
of Discrimination Against Indigenous Populations, third part: Conclusions, Proposals and
Recommendations,
E/CN.4/Sub.2/1983/21/
Add.8, p. 26, at 197.
100. The Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v. Nicaragua, IACtHR, Judgement of August 31, 2001, paragraph 146.
101. A. Eide, Rights of Indigenous Peoples, Achievements in International Law during the Last
Quarter of a Century, Netherlands Yearbook
of International Law 2006, p. 174.
102. S. James Anaya, Divergent Discourses About
International Law, Indigenous Peoples, and
Land Rights over Lands and Natural Resources: Towards a Realist Trend, Colorado Journal of International Environmental Law and
Policy 16, 2005, p. 253.
103. International Covenant on Civil and Political Rights, G.A. res. 2200A (XXI), 21 U.N.
GAOR Supp. (Nº 16) at 52, U.N. Doc. A/6316
(1966), 999 U.N.T.S. 171, entered into force
Mar. 23, 1976. & ILO Convention Nº 169
82
concerning Indigenous and Tribal Peoples in
Independent Countries, Adopted on 27 June
1989 by the General Conference of the International Labour Organisation at its seventy-sixth session, entry into force 5 September
1991.
104. Leonardo J. Alvarado, Prospects and Challenges in the Implementation of Indigenous
Peoples’ Human Rights in International Law:
Lessons from the Case of Awas Tingni v. Nicaragua, Arizona Journal of International and
Comparative Law 24, 2007, p. 612.
105. Ibid., paragraph 164. Emphasis added.
106. The Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v. Nicaragua, IACtHR, Judgement of August 31, 2001, paragraph 173.
107. The Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v. Nicaragua, IACtHR, Judgement of
August 31, 2001, paragraph 148. On evolutionary, dynamic or purposive judicial law-making, see e.g.; A. Barak, Purposive interpretation in law, Princeton University Press,
2005.
108. S. James Anaya, Divergent Discourses About
International Law, Indigenous Peoples, and
Land Rights over Lands and Natural Resources: Towards a Realist Trend, Colorado Journal of International Environmental Law and
Policy 16, 2005, p. 253.
109. Cf. Anaya, S. James, Divergent Discourses
About International Law, Indigenous Peoples, and Land Rights over Lands and Natural
Resources: Towards a Realist Trend, Colorado Journal of International Environmental
Law and Policy 16, 2005, p. 258. Current
U.N. Special Rapporteur James Anaya remarks that: “Formalist and backward-looking
postmodern critical approaches largely overlook the evolution in values and power relationships at the expense of genuine problem
solving that could be achieved on the basis of
cross-cultural understanding.”
110. Yakye Axa Indigenous Community v. Paraguay Case, IACtHR, Judgment of June 17,
2005. Sawhoyamaxa Indigenous Community v. Paraguay Case, Judgment of March 29,
2006.
111. For a more elaborate overview of the Yakye
Axa and Sawhoyamaxa cases, see: Gabriella
Citroni and Karla I Quintana Osuna, Reparations for Indigenous Peoples in the Inter-American Court, in: F. Lenzerini, Reparations for Indigenous Peoples, International
and Comparative Perspectives, OUP, 2008.
Collective Reparations for Victimized Indigenous Communities: Examples of Human
Rights Violations Before the Inter-American Court of Human Rights
Also see: Steven Keener & Javier Vasquez, A
Life Worth Living: Enforcement of the Right
to Health Through the Right to Life in the
Inter-American Court of Human Rights, 40
Colum. Hum. Rts. L. Rev. (2008-2009).
112. IACtHR, Case of the Yake Axa Indigenous
Community v. Paraguay, Judgment of June
17, 2005 (Merits, Reparations and Costs),
par. 149.
113. Yakye Axa Indigenous Community v. Paraguay Case, IACtHR, Judgment of June 17,
2005: para. 33.
114. Yakye Axa Indigenous Community v. Paraguay Case. IACtHR, Judgment of June 17,
2005. Paragraph 242. Sawhoyamaxa Indigenous Community v. Paraguay, IACtHR, Judgment of March 29, 2006, paragraph 248.
115. The Saramaka People v. Suriname, IACtHR,
Judgement of November 28, 2007. Like in the
Awas Tingni case, the Court ordered the State
to delimit, demarcate and title the territories
of the community with their full participation.
116. The other five Maroon peoples are: the Aucaner, the Paramaka, the Aluku, the Kwinti
and the Matawai People. Together they form
a population of approximately 60.000 individuals. Suriname is also home to four distinct
indigenous peoples: the Kalinya, Lokono,
Trio and Wayana People. They number about
20.000 individuals. Maroons are the descendants of escaped African slaves who were
brought to Suriname by the colonial powers
and regained their freedom (from the Dutch)
in the 18th Century. Their freedom and autonomy were recognised in treaties concluded with the Dutch and through more than
two hundred years of colonial administrative
practice. See: Forest Peoples Programme and
Association of Saramaka Authorities, Free,
Prior and Informed Consent: Two Cases from
Suriname, 2007, p. 2.
117. Saramaka People v. Suriname Case, IACtHR,
Judgement of November 28, 2007, paragraph
84: The Court assessed that the members
of the Saramaka People, although not indigenous to the region they inhabit, make up
a tribal community: “Whose social, cultural
and economic characteristics are different
from other sections of the national community, particularly because of their special relationship with their ancestral territories, and
because they regulate themselves, at least
partially, by their own norms customs and/or
traditions.”
118. Ibid., paragraph 86. The Court also referred
to the Moiwana case, where another Maroon community was granted the same special
protection as Indigenous Peoples were. See:
the Moiwana Community v. Suriname Case,
IACtHRM, Judgment of June 15, 2005, Series
C Nº 124, paragraph 132 and 133.
119. Full assessment of the Court’s analysis in this
respect falls outside the scope of this paper.
For the Courts analysis on the Saramaka customary patterns of land use, see, Saramaka
People v. Suriname Case, Judgement of November 28, 2007, IACtHR, mainly paragraphs 77 - 101.
120. Saramaka People v. Suriname Case, IACtHR,
Judgement of November 28, 2007, paragraph
90: “The close ties of indigenous peoples with
the land must be recognized and understood as
the fundamental basis of their cultures, their
spiritual life, their integrity, and their economic survival. For indigenous communities,
their relationship with the land is not merely a
matter of possession and production but a material and spiritual element, which they must
fully enjoy to preserve their cultural legacy and
transmit it to future generations.”
121. Saramaka People v. Suriname Case, IACtHR,
Judgement of November 28, 200 , paragraphs
97 -107. Also see, Marcos A. Orellana, Saramaka People v. Suriname, American Journal
of International Law, 102, 2008, p. 3. Orellana states that the Court, in considering that
Suriname had not ratified ILO Convention
Nº 169 and its legislation did not recognise a
right to communal property, utilized systemic
interpretation techniques (analysing the matter in light of articles 1 and 27 of the ICCPR)
to overcome this hurdle.
122. The Saramaka People v. Suriname Case, IACtHR, Judgement of November 28, 2007, paragraph 214.
83
LA POBREZA COMO CAUSA Y EFECTO
DE VIOLACIONES A DERECHOS HUMANOS
························
Julieta Morales Sánchez*
Profesora de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México;
Maestra en Derecho con Mención Honorífica y doctora por esta misma institución.
Título de Especialista en Derechos Humanos y Certificado de Estudios Avanzados de Doctorado
en Derecho Constitucional por la Universidad de Castilla-La Mancha (España).
I. NOTA INTRODUCTORIA
En 2009, América Latina y el Caribe experimentaron una caída del producto por habitante
del 3%, según datos de la CEPAL, en el contexto
de una crisis internacional generalizada. Dicha
contracción afectó a la mayoría de los países de
la región, en especial a El Salvador, Honduras,
México, Paraguay y República Bolivariana de
Venezuela. También se produjo un deterioro de
la situación laboral, con una caída de la tasa de
ocupación del 55.1% al 54.6% y un aumento del
desempleo del 7.3% al 8.2%. Así, la incidencia de
la pobreza alcanzó a un 33.1% de la población de la
región, incluido un 13.3% en condiciones de pobreza extrema o indigencia. Estas cifras se traducen en
183 millones de personas pobres y 74 millones de
indigentes. Además, entre 2006 y 2009, los alimentos se encarecieron, en promedio, casi dos veces y
media más de lo que se encarecieron los productos
no alimenticios.1 Estos fenómenos, entre otros, ha
detonado la migración en la región americana que
comprende a más de 25 millones de personas.2
Como es claro, el contexto es complejo y en
él se inscribe la pobreza como una realidad que
obstaculiza el proceso de desarrollo y la existencia
humana.
La exclusión social es un fenómeno que vulnera la dignidad de las personas segregadas.3 La
pobreza ocasiona que seres humanos sean excluidos de las posibilidades de desarrollo e impide el
crecimiento individual y social.4 La pobreza también es causa y efecto de violaciones a derechos
humanos por lo que se configura como un círculo
vicioso difícil de combatir.
Así, la desigualdad de posesión y acceso a recursos proporciona a las personas distintas o nulas
oportunidades de tener una vida digna. Además, la
desigualdad económica limita la capacidad de realización de amplios segmentos de la población y,
como esa privación suele transmitirse generacionalmente, frustra proyectos de vida de millones de
personas; además, reduce las oportunidades presentes y futuras de desarrollo de las naciones.5
La dignidad humana queda igualmente comprometida cuando las personas se ven obligadas a
subsistir bajo condiciones económicas que le degradan a la condición de objeto; en este sentido,
no es posible aislar la vigencia de los derechos de
las condiciones económicas que permiten la existencia humana.
Por lo anterior, es preciso plantearse, entre
otras, las siguientes preguntas: ¿la pobreza se puede entender como una violación a los derechos
humanos? ¿existe responsabilidad estatal por la
omisión en el combate o erradicación de la pobreza? ¿existe la obligación estatal de proporcionar
un mínimo existencial? ¿qué debemos entender
por mínimo existencial? El presente trabajo tiene
como objetivo reflexionar en torno a estas preguntas –no persigue darles respuesta ya que ello ameritaría un estudio mucho más detallado y exhaustivo– y sobre la incidencia de la pobreza en el goce
y ejercicio de los derechos humanos.
II. POBREZA Y UNIVERSALIDAD DE LOS
DERECHOS HUMANOS
Sin duda, los derechos humanos tienen un
carácter universal pero aún en el año 2011 no es
fácil hablar de esta universalidad de los derechos
humanos ya que su ejercicio está “condicionado” por la situación económica de las personas.
Así, la pobreza representa un límite real –y por
supuesto injusto– al pleno goce y ejercicio de los
derechos humanos.
Los derechos humanos son “un referente
inexcusable de la modernidad”, su “signo distintivo”, en “los Estados democráticos los derechos
se han convertido en una escala de evaluación de
la legitimidad de los poderes públicos.”6 Beuchot
señala que “no se pueden pensar los derechos humanos sin algún tipo de universalidad.”7
85
Julieta Morales Sánchez
García Ramírez establece que la idea de universalidad implica que “nadie debiera quedar excluido de los beneficios que entrañan los derechos
humanos, y más estrictamente, nadie debiera
hallarse al margen de las garantías jurisdiccionales y no jurisdiccionales que significan el medio
precioso para la exigencia, la consolidación o la
recuperación de esos derechos.”8
En la Declaración Francesa de los Derechos
del Hombre y del Ciudadano de 1789, cuando
surgen los derechos humanos en su concepción
“moderna”,9 éstos no eran universales ya que se
excluyó a las mujeres.10
Fue hasta el final de la Segunda Guerra Mundial, cuando la conciencia de la humanidad reacciona ante las atrocidades11 de las que fue testigo
(ejemplos del Homo homini lupus del que hablaba
Tito Marcio Plauto y, posteriormente, Hobbes) y
da inicio un extenso12 proceso declarativo de derechos.13 Empero, no se debe perder de vista el carácter “relativo” que adquieren algunos derechos
cuando el contexto cultural se modifica.
Como se ha dicho, a pesar de los grandes
avances en la protección de los derechos humanos,
es indudable que dichos derechos son “negados” a
un conjunto de personas que, en términos de Pogge,
son los “pobres globales.”14 Hay quienes sostienen
que los derechos humanos fueron “concebido(s)
como una tabla de mínimos” que todo Estado democrático debiera proporcionar y garantizar su población pero, en múltiples ocasiones, parecer ser
una tabla de “máximos que casi nadie alcanza.”15
Así, los países no han logrado garantizar el conjunto de derechos humanos para la totalidad de las
personas sujetas a su jurisdicción –en ocasiones,
ni siquiera para la mayoría de ella–. Lo anterior redunda en un grave déficit de protección de derechos
y en precarias condiciones de vida.
En la Declaración de Río de Janeiro sobre el
Medio Ambiente y Desarrollo de 1992, se planteó
que “todos los Estados y todas las personas deberán
cooperar en la tarea esencial de erradicar la pobreza
como requisito indispensable del desarrollo sostenible, a fin de reducir las disparidades en los niveles
de vida y responder mejor a las necesidades de la
mayoría de los pueblos del mundo (principio 5).”
Sin embargo, a manera de diagnóstico de situación, el Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo, sostuvo que:
a comienzos del siglo XXI, habitamos un
mundo dividido, en el que la interconexión es
cada vez más intensa en la medida en que el
comercio, la tecnología y la inversión acercan
a las diversas sociedades; independientemen-
86
te de la separación político-territorial entre
los Estados. Pero en términos de desarrollo
humano y calidad de vida el espacio entre
los países se ha caracterizado por profundas
e, incluso, crecientes desigualdades en el ingreso y en las oportunidades de vida digna.
Por ejemplo, el ingreso económico total de los
500 individuos más ricos del mundo resulta
superior al ingreso de los 416 millones más
pobres. Los 2,500 millones de personas que
viven con menos de 2 dólares al día (y que
representan el 40% de la población del orbe)
obtiene sólo el 5% del ingreso mundial; mientras que el 10% más rico, consigue el 54%.
Y en este planeta interconectado en que vivimos, se evidencia que un futuro fundado en
la pobreza masiva en medio de la abundancia
es económicamente ineficaz, políticamente
insostenible y moralmente indefendible.16
La pobreza es causa de violación de los derechos humanos, porque las personas que viven
en condiciones de pobreza están en situaciones de
vulnerabilidad, que las hacen aún más susceptibles a violaciones de sus derechos. La pobreza es
también efecto de la violación a los derechos humanos, porque al negarle, limitarle o menoscabarle
al ser humano derechos como el trabajo, un salario
adecuado, salud, educación, vivienda digna, se le
está condenando a la pobreza.17 Por lo que “…desde
la perspectiva de los derechos humanos se entiende
que la pobreza es más que la insuficiencia de ingresos. Se trata de un fenómeno multidimensional
gestado por estructuras de poder que reproducen
estratificación social y una visión excluyente que
discrimina a vastos sectores.”18
En este grave contexto “los pobres tienen escasa o nula voz para”19 reclamar el goce y ejercicio
de sus derechos. Esta situación exige adoptar acciones inmediatas.
III. POBREZA Y VIOLACIONES A LOS
DERECHOS HUMANOS
De la Torre Martínez sostiene que existen al
menos cuatro argumentos que comúnmente se esgrimen para negar que la pobreza pueda ser entendida como una violación a los derechos humanos.20
El primero de ellos consiste en afirmar que
la pobreza es algo inevitable; una realidad ineludible a la que está fatalmente destinada la humanidad. Del hecho de que a lo largo de la historia
de la humanidad siempre han existido pobres, se
pretende concluir que no es posible hacer nada al
respecto y que es una realidad con la que hay que
aprender a vivir.
La Pobreza como Causa y Efecto de Violaciones a Derechos Humanos
El segundo argumento consiste en que la pobreza y los derechos humanos corresponden a planos distintos entre los que no existe relación alguna. La pobreza es un fenómeno eminentemente
económico y su generación o abatimiento tiene
que ver con la dinámica del sistema económico,
mientras que los derechos humanos en particular
no pueden contener ni modificar el curso de las
fuerzas de producción de la riqueza. Los derechos
humanos pueden remediar violaciones específicas que atemperan o corrigen las desviaciones y
excesos del sistema económico y político; “pero
de ninguna manera tienen el potencial de transformar las estructuras sobre las que se asienta el
modelo económico.”21
El tercer argumento consiste en afirmar que,
debido a que la pobreza es un fenómeno multi-causal, no es posible identificar con precisión
quiénes son los culpables de la misma y mucho
menos delimitar los grados de responsabilidad sobre su generación. De modo que, al no haber un
culpable concreto, la pobreza tampoco puede ser
entendida como una violación a los derechos humanos. Aquí el esquema tradicional de la responsabilidad estatal frente a ésta parece colapsarse.
El cuarto argumento consiste en afirmar
que la pobreza es un problema local que cada
Estado debe resolver solo, de tal manera que la
comunidad internacional en general y los países
desarrollados en particular pueden seguir viviendo tranquilamente, mientras en otras partes del
mundo la gente se ve sometida a este fenómeno.
El conjunto de estos argumentos, repetidos
una y otra vez por diversos actores, ha generado la idea de que si bien la pobreza es un mal de
nuestras sociedades contemporáneas que debe ser
condenado y combatido, de ella no surgen obligaciones concretas que puedan ser exigidas jurídicamente;22 es decir, la responsabilidad estatal frente
a la pobreza se diluye.
Las acciones de los agentes generadores de
pobreza son normalmente invisibilizadas e ignoradas, al grado que resulta casi imposible establecer una relación directa entre la conducta del
agente y la pobreza de las personas.
La invalidez de los argumentos supra mencionados es clara. Además hay que reposicionar el
alto nivel de interdependencia de nuestro mundo
globalizado23 y la corresponsabilidad a la que nos
encontramos comprometidos.
En este punto es conveniente preguntar
¿existe una obligación estatal de brindar un mínimo existencial? La respuesta a este cuestionamiento es por demás complicada y no se pretende
en este breve trabajo darle respuesta. Sin embargo,
se planteará a fin de generar la reflexión en torno a este tópico con fines prospectivos y para la
asunción de las obligaciones estatales que pudieran resultar.
Algunos autores han hablado de “la obligación
estatal de procurar al menos el llamado mínimo
existencial, junto con el correspondiente derecho
subjetivo a reclamar la procura existencial.”24
Existe también un concepto de “necesidades
básicas” que aparece en la década de los 70´s,
con aval de la Organización Internacional del
Trabajo, que se refiere a las necesidades mínimas
de consumo de una familia como alimentación
adecuada, vivienda, vestimenta y servicios esenciales proveídos por y para la comunidad, como
agua potable, aseo, transporte público y salud,
instalaciones educativas y cultura.25
“Necesidades básicas” es una extensión del
concepto de subsistencia, pero termina por incluir
también instalaciones y servicios (para salud,
aseo y educación). La subsistencia, debido a su
significado más estricto, implicaba limitaciones
para la investigación y la acción política. Por otro
lado, la propuesta de necesidades básicas pretende establecer algunas de las condiciones para el
desarrollo comunitario, implementada en planos
nacionales de desarrollo adoptados por la comunidad internacional, especialmente las agencias del
sistema de Naciones Unidas.26
Dentro de otra postura se maneja la idea del
“umbral mínimo”, es decir, desde una perspectiva
operacional existe un umbral mínimo para la realización de los derechos humanos. Aunque puedan
existir diferencias en la realización de derechos entre países, esa línea mínima debe ser garantizada
universalmente (sea a través de políticas nacionales o a través de la cooperación internacional, por
ejemplo). Es importante determinar entonces una
“línea mínima de dignidad” –si es que ello es posible–; cualquier situación debajo de esa línea, representaría encontrarse en extrema pobreza.27
Un enfoque emergente y sugestivo de la teoría del desarrollo se debe a las propuestas de Amartya Sen, quien comprende el desarrollo como una
actividad humana cuyo fin es proporcionar a las
personas la oportunidad para ser libres, es decir,
la oportunidad para realizar su proyecto de vida.
Desde esa perspectiva, el bien-estar de las personas no es una cuestión ética “externa” a la economía, sino el fin y el medio del desarrollo.28
Para Amartya Sen la pobreza debe ser vista
como la limitación o eliminación de las capacidades básicas para que una persona pueda realizar el
87
Julieta Morales Sánchez
tipo de vida que ella estime valiosa, más que como
una mera limitación o carencia de ingresos.29
En América se ha acentuado la percepción
respecto a la amplia porción de población que vive
“bajo el umbral de la pobreza” y sobre la creciente
brecha económica entre las “clases.”30 Y es en este
continente donde se debe precisar que la procura de un mínimo existencial –en caso de que se
desprenda como obligación estatal– difiere de las
políticas asistenciales paternalistas que por mucho tiempo han caracterizado a algunos gobiernos
en América y que no inciden sobre las causas estructurales de la pobreza, del desempleo ni de la
desigualdad.
IV. FEMINIZACIÓN DE LA POBREZA
El Estado tiene como una de sus finalidades
lograr el bienestar y el desarrollo de la sociedad, lo
que requiere la superación consciente de cualquier
desigualdad que pueda distorsionar u obstaculizar
este propósito. Es por eso que cerrar la brecha entre hombres y mujeres, logrando la igualdad entre
ambos, es un objetivo legítimo del Estado, además
de una necesidad.
En el mundo se han realizado múltiples acciones para la construcción de democracias sólidas
y funcionales; a pesar de ello, no puede negarse
que ha existido y existe exclusión de las mujeres
en el ámbito público. Así, “entre las primeras y
más fecundas críticas a los ideales de democracia,
ciudadanía e igualdad… (se encuentra el hecho
de que) la ciudadanía universal que se concibe a
la vez generalizante y garante de la pluralidad…
(tenga como eje no explícito) la exclusión efectiva
de un gran número de personas.”31
Dentro de la teoría de género es posible distinguir las diferencias entre los conceptos de sexo y
género, con sus respectivas implicaciones. “Sexo es
la palabra que generalmente se usa para hacer alusión a las diferencias biológicas relacionadas con
la reproducción y otros rasgos físicos y fisiológicos
entre los seres humanos... Género, por el contrario,
se refiere a las características que socialmente se
atribuyen a las personas de uno y otro sexo.”32
La IV Conferencia Mundial sobre la Mujer
celebrada en Beijing (1995) adoptó el concepto
de género declarando que “se refiere a los papeles sociales construidos para la mujer y el hombre asentados en base a su sexo y dependen de
un particular contexto socioeconómico, político y
cultural, y están afectados por otros factores como
son la edad, la clase, la raza y la etnia”. Para la
Organización de las Naciones Unidas “el género
es la forma en que todas las sociedades del mun-
88
do determinan las funciones, actitudes, valores y
relaciones que conciernen al hombre y a la mujer. Mientras el sexo hace referencia a los aspectos biológicos que se derivan de las diferencias sexuales, el género es una definición de las mujeres
y los hombres construida culturalmente y con claras repercusiones políticas.”33
Así, en toda sociedad existen una serie de
creencias, ideas, atribuciones sociales, normas,
valores y deberes diferenciales entre mujeres y
hombres que se construyen socialmente a partir de
las diferencias anatómicas del orden sexual. Esta
construcción social y cultural, a la cual denominamos género, no es lineal ni estática, más bien se
encuentra en constante transformación y se crea y
reproduce a través de los medios de comunicación,
las instituciones, los grupos religiosos, la familia,
etcétera. A través de estos mecanismos se consolidan los roles34 y estereotipos de género.35
En este marco, la perspectiva de género es
una nueva visión gracias a la cual se puede identificar y visualizar los impactos diferenciales que
las políticas públicas, legislación y decisiones jurisdiccionales tienen en mujeres y hombres.
La perspectiva de género es un instrumento de análisis que además aporta criterios para la
definición de políticas y estrategias que aseguren
la estructuración y funcionamiento del aparato
público en correspondencia con las demandas y
necesidades diferenciales de mujeres y hombres.
Más aún, la categoría de género integra otros
ejes de desigualdad, como la etnia, orientación
sexual, clase social, edad y discapacidad. Así, los
mecanismos de “opresión” de género se interrelacionan y se cruzan con las “opresiones” de clase,
raza/etnia u orientación sexual, que aun con elementos comunes afectan de forma diferencial. Es
pertinente recordar que el género es un concepto
relacional e incluyente de mujeres y hombres.
Pero también hay que enfatizar, como lo
hace Gloria Bonder, que el género es una categoría de análisis de todos los procesos y fenómenos
sociales y no se puede reducir a una cuestión de
identidades y roles.36
La Corte Interamericana, por su parte, ha
señalado que la reflexión “con perspectiva de género implica no solo un aprendizaje de las normas, sino el desarrollo de capacidades para reconocer la discriminación que sufren las mujeres
en su vida cotidiana.”37 Así, es posible asociar la
subordinación de la mujer a prácticas basadas en
estereotipos de género socialmente dominantes y
persistentes; situación que se agrava cuando los
estereotipos se reflejan, implícita o explícitamen-
La Pobreza como Causa y Efecto de Violaciones a Derechos Humanos
te, en políticas y prácticas que pueden perjudicar
la vida de las personas y estigmatizar las actividades que éstas realizan.38
La perspectiva de género es, entonces, una
herramienta que permite acercarnos a la igualdad
entre mujeres y hombres y por ello se debe transversalizar, es decir, incorporarla en todos los procesos públicos –pero también privados, posiblemente
a través de la educación– a fin de que las preocupaciones y experiencias de las mujeres, al igual
que las de los hombres, sean parte integrante en
la elaboración, puesta en marcha, control y evaluación de las políticas y de los programas en todas las
esferas políticas, económicas y sociales, de manera
que las mujeres y los hombres puedan beneficiarse
de ellos igualmente y no se perpetúe la desigualdad.
Ninguna política ni programa debe partir de “universales” que en realidad son masculinos.
Es complicado entender cómo se invisibiliza
o legitima la desigualdad de género o identificar
los mecanismos que la reproducen.
La invisibilidad y la naturalización de la desigualdad de género explica el hecho de que en
muchos casos las instituciones del Estado –tanto
lo que hace al Poder Ejecutivo, como en el Poder
Legislativo y el Poder Judicial– ignoren las diferencias de roles, realidades y necesidades entre mujeres y hombres, lo que se traslada a las políticas
públicas, legislación e interpretación jurisdiccional y limita la garantía de los derechos humanos.
Además, puede existir una brecha entre el
discurso políticamente correcto y la verdadera integración de la igualdad de género al interior de las
instituciones.
Si los y las servidoras públicos, entre ellos
los jurisdiccionales, están más conscientes de las
desventajas que enfrentan las mujeres y de las situaciones que tienen que afrontar los hombres,
entonces podrán tomar acciones concretas para
corregir las desigualdades.
Actualmente nos enfrentamos a una realidad
de feminizaciones: feminización de la pobreza,
feminización de la migración,39 feminización del
VIH-SIDA, etcétera. Estas graves feminizaciones
no se producen espontáneamente; son resultado
de una cultura institucional y social que excluye
y restringe –de forma estructural– las oportunidades de las mujeres.
Lamentablemente existen datos preocupantes relativos a la feminización de la pobreza:40
“Las mujeres constituyen el 70 por ciento de los
pobres del mundo; ganan menos que los hombres,
tienen menor control de la propiedad y enfrentan
mayores niveles de vulnerabilidad física y violen-
cia.”41 Además, dos terceras partes de los adultos
analfabetos en el mundo son mujeres.42 Y 60%
de las deserciones escolares son protagonizadas
por niñas para ayudar en sus casas o trabajar.43
El Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas
para la Mujer (UNIFEM) sostiene que en 2010 se
encuentran en empleos vulnerables –sin seguro ni
beneficios– 53% de las mujeres en todo el mundo.
Por cada 9 hombres en puestos gerenciales, hay
sólo una mujer.44
Todas estas situaciones generan un círculo
vicioso difícil de combatir y que redunda en mayor
feminización de la pobreza: mujeres adultas analfabetas que trabajan en condiciones precarias o
insalubres, que a su vez tienen a hijas analfabetas
o que desertan de la escuela y entran a trabajar
también en empleos vulnerables (o se convierten
en parte de las otras feminizaciones: la del VIH-SIDA o de la migración).
En este contexto es relevante recordar el concepto introducido por la Organización Internacional del Trabajo: trabajo “decente”. Significa contar con trabajo productivo que genere un ingreso
digno, seguridad en el lugar de labor, protección
social para la familia, mejores perspectivas de desarrollo personal e integración a la sociedad, libertad de opinión, organización y participación en las
decisiones que afectan la vida, e igualdad de oportunidad y trato para las mujeres y los hombres.45
El trabajo decente, entendido como trabajo digno,
se opone al concepto de subempleo o al empleo
mal remunerado.
VI. A MANERA DE CONCLUSIONES
La pobreza es una realidad palpable, ofensiva
y característica de muchos países del mundo. El
análisis de la pobreza –en sí misma– como una
violación a los derechos es reciente y tiene múltiples detractores. Sin embargo, la reflexión en
torno a la pobreza como causa de violaciones a
derechos humanos y como factor de las mismas
ha empezado a sentar raíces en la reflexión jurídica del fenómeno. Claramente no es fácil hablar de
conclusiones en un tema como el que ocupa este
trabajo. Sin embargo, se asentarán algunas ideas
a manera de conclusión, precisando que el debate
está abierto y la reflexión todavía comienza.
Hoy día es aceptado que los Estados tienen
obligaciones positivas y negativas, obligaciones de
hacer y de no hacer; en este sentido, la responsabilidad estatal frente a violaciones a derechos humanos emerge tanto por acción como por omisión.
Ahora bien, la generación de pobreza por la ausencia de políticas públicas eficaces para su comba-
89
Julieta Morales Sánchez
te puede representar una omisión del Estado que
redunda en violaciones a los derechos humanos
y, por tanto, genera responsabilidad estatal. Así –
con atrevimiento académico–, se puede establecer
que la indiferencia o inacción de los Estados frente
a la pobreza en la que vive alguna porción de su
población le genera responsabilidad. Los Estados
tienen la obligación irrestricta de generar condiciones de vida digna para las personas sujetas a su
jurisdicción, asimismo deben garantizar el pleno
goce y ejercicio de los derechos humanos al interior de su territorio.
Claramente, las precarias condiciones de
existencia pueden redundar en un nulo ejercicio
de derechos humanos pero también, tal y como se
precisó, exponen a las personas a ser víctimas de
violaciones a sus derechos.
El combate a la pobreza debe ser el fundamento de las políticas públicas y una de las premisas de cualquier actuación gubernamental democrática. El desarrollo de un país no puede darse
con la exclusión expresa de porciones de población que se encuentran sumidas en la miseria.
Todo proyecto de desarrollo nacional y local debe
ser incluyente y respetuoso de los derechos humanos de todas las personas.
Frente al primer argumento citado por De la
Torre Martínez, es preciso responder que las sociedades humanas son resultado de la actividad
humana y, por tanto, también son transformables
mediante dicha actividad –o deberían serlo–; pero
presentan una legalidad específica que condiciona
los cauces por los que dicha transformación puede
desplegarse. Posiblemente, los cauces de combate
a la pobreza no sean los más “fáciles” –con base
en criterios de “racionalidad” económica, política
o gubernamental– o los menos complejos y por
dicho motivo la mayoría de Estados los evaden,
los posponen o los nulifican pero ello no puede
ni debe traducirse en un desconocimiento de su
90
existencia: dichos caminos existen, son factibles,
posibles y –aunque sea a largo plazo– producen los
mejores resultados y posibilitan la conversión de
los Estados de Derecho en Estados de Derechos,
verdaderamente democráticos.
En este sentido, hay que impedir que el derecho sea o se convierta en un instrumento para
la conservación del status quo vigente. Así, se advierte que “la coagulación de la actividad humana
en las instituciones y estructuras condicionan y
muchas veces determinan, los márgenes posibles
de cambio de dichas instituciones y estructuras.”46
El Derecho debe ser un instrumento para alcanzar
la paz, la justicia y la igualdad entre todas las personas, y el único camino transitable para llegar a
dicho fin lo representan los derechos humanos.
Así, como no podemos esperar resultados
diferentes si seguimos haciendo lo mismo, tampoco podemos delegar responsabilidades que sólo
corresponden a las sociedades en su conjunto, a
las personas que las integran, a los seres humanos. La plena vigencia de los derechos humanos
no se producirá de forma espontánea o milagrosa,
tiene que ser resultado de la acción humana, una
acción humana decidida, comprometida y enérgica –a fin de combatir todos los intereses e inercias
que pretendan obstaculizar su realización–.
Kart Popper sostiene que “ni la naturaleza
ni la historia pueden decirnos lo que debemos
hacer. Los hechos ya sean de la naturaleza o de
la historia, no pueden decidir por nosotros, no
pueden determinar los fines que hemos de elegir.
Somos nosotros quienes le damos un sentido a
la naturaleza y a la historia.”47 Por eso debemos
asumir nuestro papel en la historia y realizar los
cambios que sean necesarios –además de impostergables– no sólo en el ámbito de los derechos
humanos sino también frente a un mundo que
se convulsiona natural y socialmente.
La Pobreza como Causa y Efecto de Violaciones a Derechos Humanos
NOTAS
1. Panorama Social de América Latina 2010, http://
www.eclac.org/publicaciones/xml/9/41799/
PSE2010-Cap-I-pobreza-preliminar.pdf (fecha
de consulta: 10 de enero de 2011).
2. Migración internacional, derechos humanos y
desarrollo en América Latina y el Caribe. Síntesis y conclusiones, LC/G.2303 (SES.31/11),
CEPAL, 9 de marzo del 2006, p. 1.
3. Ibidem, p. 30.
4. Ibidem, p. 31.
5. Cfr. Ávila, José Luis, “La desigualdad económica. Notas para una (re) discusión”, en Di Castro, Elisabetta (coord.), Justicia, desigualdad y
exclusión. Debates contemporáneos, UNAM,
México, 2009, p. 151.
6. Carbonell, Miguel, “Los derechos en la era de
la globalización”, en Carbonell, Miguel y Vázquez, Rodolfo (comps.), Estado constitucional
y globalización, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2001, p. 325.
7. Beuchot, Mauricio, “Los derechos humanos y
el fundamento de su universalidad”, en Saldaña, Javier (coord.), Problemas actuales sobre
derechos humanos. Una propuesta filosófica,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas,
México, 1997, pp. 58 y 59. Del mismo autor
véase Derechos humanos. Historia y filosofía,
Fontamara, México, 2001, pp. 61 y ss.
8. García Ramírez, Sergio, Los derechos humanos
y la jurisdicción interamericana, UNAM, México, 2002, p. 34.
9. Gregorio Peces-Barba Martínez menciona que
la universalidad “arranca del humanismo laico
de la Ilustración, como hubo antes otras propuestas de universalidad con otros orígenes”.
Véase “La universalidad de los derechos humanos” en Nieto Navia, Rafael (ed.), La Corte y el
sistema interamericano de derechos humanos,
Organización de Estados Americanos, Unión
Europea, San José, 1994, p. 399.
10. Por ello de manera alterna, en 1789, Olimpia
de Gouges –seudónimo de Marie Gouze– elabora la Declaración de los Derechos de la Mujer y de la Ciudadana que proclama la igualdad
de derechos entre hombres y mujeres. La Declaración de referencia consta de 17 artículos
en donde se reconocen diversos derechos para
la mujer entre los que destacan: la libertad,
igualdad, seguridad, propiedad, resistencia a la
opresión, libertad de expresión, la participación
de las mujeres en la elaboración de leyes y en la
vida política, así como el desempeño de cargos
públicos. Olimpia fue guillotinada por haber
elaborado la Declaración.
11. Cfr. Rodríguez, Luis Ricardo, Corte Penal Internacional, Tratados Internacionales y derecho
interno, Poder Judicial, México, 1995, p. 59.
12. La vocación expansiva de los Derechos Humanos; expansiva tanto en número como en
intensidad: cada vez más derechos y cada vez
más derecho. Cfr. Ibidem, p. 61.
13. Sergio García Ramírez observa que los derechos
humanos son un asunto explosivo y expansivo, que demandan y establecen sus propias garantías; y cuya explosión ha sido producto del
trauma que se produjo al cabo de la Segunda
Guerra Mundial. Cfr. García Ramírez, Sergio,
Los derechos humanos…, op. cit., p. 5.
14. Thomas W. Pogge señala que “diversos derechos
humanos son ampliamente reconocidos por la
ley internacional…Estos derechos prometen
a todos los seres humanos protección contra
daños severos específicos que podrían serles
infligidos por gente de su misma nación o por
extranjeros. Sin embargo, la ley internacional
también establece y mantiene estructuras institucionales que en gran medida contribuyen
a la violación de estos derechos humanos…”
Véase “Reconocidos y violados por la ley internacional: los derechos humanos de los pobres
globales”, en Cortés Rodas, Francisco y Giusti, Miguel, Justicia global, derechos humanos
y responsabilidad, Siglo del Hombre Editores,
Universidad de Antioquia, Pontificia Universidad Católica del Perú, Bogotá, 2007, p. 27.
15. Valcárcel, Amelia, Ética para un mundo global.
Una apuesta por el humanismo frente al fanatismo, Temas de Hoy, Madrid, 2002, p. 67.
16. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe sobre Desarrollo Humano
2005. La cooperación internacional ante una
encrucijada: ayuda al desarrollo, comercio y
seguridad en un mundo desigual, pp. 4 y ss.,
http://hdr.undp.org/en/media/hdr05_sp_overview.pdf (fecha de consulta: 10 de septiembre
de 2010).
91
Julieta Morales Sánchez
17. Consejo Centroamericano de Procuradores de
Derechos Humanos, Políticas públicas regionales sobre reducción de la pobreza en Centroamérica y su incidencia en el pleno disfrute de
los derechos humanos. Informe Regional, Instituto Interamericano de Derechos Humanos,
Agencia Danesa de Cooperación Internacional,
Norwegian Ministry of Foreign Affairs, Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el
Desarrollo, San José, 2008, p. 33.
18. Ibidem, p. 39.
19. Lustig, Nora, “Macroeconomía con responsabilidad social”, en Solana, Fernando (coord.)
América Latina XXI: ¿Avanzará o retrocederá la
pobreza?, Parlamento Latinoamericano, Fondo
de Cultura Económica, México, 2006, p. 127.
20. Cfr. De la Torre Martínez, Carlos, “Pobreza y
derechos humanos: Una relectura de la Declaración Universal de los Derechos Humanos”,
en Caballero Ochoa, José Luis (coord.), La Declaración Universal de los derechos humanos.
Reflexiones en torno a su 60 aniversario, Porrúa, México, 2009, p. 362.
21. Idem.
22. Ibidem, pp. 362 y 363.
23. Pogge, Thomas, “Severe Poverty as a Human
Rights Violations” en Pogge, Thomas, (ed.),
Freedom from Poverty as a Human Right, Who
owes what to the very poor?, Oxford University
Press, UNESCO, New York, 2007, pp. 11-53.
24. Gutiérrez Gutiérrez, Ignacio, Dignidad de la
persona y derechos fundamentales, Marcial
Pons, Madrid, 2005, p. 44.
25. Castilho, Leonardo, “Extrema Pobreza: Entre los
derechos humanos y el desarrollo, un umbral
mínimo para la dignidad humana”, en Revista
Instituto Interamericano de Derechos Humanos, número 45, enero-junio 2007, p. 95.
26. Idem.
27. Ibidem, pp. 112 y 113.
28. Cfr. Amartya Sen, Desarrollo y libertad, Planeta, Bogotá, 2000; y Ávila, José Luis, La desigualdad…, op. cit.
29. Sen, Amartya, Development as freedom, Oxford
University Press, Oxford, 1999, pp. 88-90.
30. Carmona y Choussat, Constituciones: Interpretación histórica y sentimiento constitucional. Cuatro ensayos sobre la organización política, Thomson, Civitas, Navarra, 2004, pp.
258 y 259.
92
31. Serret, Estela, Discriminación de género. Las
inconsecuencias de la democracia, Cuadernos de la igualdad número 6, Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación, México,
2006, p. 44.
32. West, Robin, Género, teoría y derecho, trad.
Pedro Lama Lama, Siglo del Hombre Editores,
Bogotá, 2000, p. 29.
33. Una visión de género es de justicia, http://www.
scribd.com/doc/2561540/una-vision-de-genero-esp (fecha de consulta: 30 de septiembre de
2011).
34. Conjunto de tareas y funciones que se asignan
a mujeres y hombres en una sociedad dada y en
un momento histórico concreto. Así, se puede
hablar de una división cultural del trabajo determinada por el género y por la cual a las mujeres
les corresponde el cuidado de los hijos y la casa,
confinándola a la vida privada, y a los hombres
se les otorga el carácter de “proveedor” y se les
permite y exige la participación en la vida pública. Esto es, se hace una distribución de tareas y
funciones con base en una construcción cultural de lo que implica ser mujer y ser hombre,
usando como pretexto la diferencia biológica.
Agencia Española de Cooperación Internacional, http://www.mueveteporlaigualdad.org/
docs/una_vision_de_genero_esp.pdf (fecha de
consulta: 21 de septiembre de 2011).
35. Ideas preconcebidas y arraigadas en cada sociedad que determinan las conductas, comportamientos y actitudes que deben tener las
personas en función del grupo de pertenencia. Los estereotipos al igual que los roles se
producen desde la niñez, en los medios de comunicación, la escuela, la familia y por ello
llegamos a creer que son naturales; sin embargo, los roles y los estereotipos son culturales y no vienen determinados biológicamente.
En el caso de la maternidad de las mujeres, que
sí está determinada biológicamente, el problema radica en la adjudicación de roles que se
han atribuido a la mujer en torno a este suceso. Así, en algunos países generalmente se le
encomiendan a ella todas las responsabilidades
familiares, cuando éstas deben de ser compartidas entre el padre y la madre.
36. Bonder, Gloria, Género y subjetividad: avatares
de una relación no evidente, http://www.iin.
oea.org/IIN/cad/taller/pdf/M%C3%B3dulo%20
4%20%20Genero_y_subjetividad_Bonder.pdf
(fecha de consulta: 1 de junio de 2011).
37. Corte Interamericana de Derechos Humanos,
Caso González y otras (“Campo algodonero”),
La Pobreza como Causa y Efecto de Violaciones a Derechos Humanos
sentencia de 16 de noviembre de 2009, párr.
540. En adelante, todas las sentencias internacionales se entenderán emitidas por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, salvo
que se especifique otra fuente.
38 Ibidem, párr. 401.
39 La creciente participación de la mujer en el mercado laboral en los últimos decenios ha estado
acompañada de la feminización de la migración
en la subregión. La representación de la mujer
en los contingentes de migrantes internacionales pasó del 44.2% en 1960 al 48.1% en 1980 y
al 50.1% en 2010. OIM, Informe sobre las migraciones en el mundo en 2010, http://www.publications.iom.int y http://www.iom.int/jahia/
Jahia/about-migration/facts-and-figures/lang/es
(fecha de consulta: 16 de enero de 2011).
40 Cfr. García Ramírez, Sergio y Morales Sánchez,
Julieta, La reforma constitucional sobre derechos humanos (2009-2011), Porrúa, UNAM,
México, 2011, pp. 7 y ss.
41. Cfr.
http://www.ilo.org/global/about-the-ilo/
press-and-media-centre/insight/WCMS_
123846/lang–es/index.htm; www.amnesty.org/
es/stay-informed/.../books/la-trampa-del-genero (fecha de consulta: 1 de junio de 2011).y 50
sesión de la Comisión de la Condición Jurídica
y Social de la Mujer.
42. Cfr.
http://www.un.org/spanish/conferences/
Beijing/fs2.htm (fecha de consulta: 1 de junio
de 2011).
43. w w w. i l o . o r g / w c m s p 5 / g r o u p s / p u b l i c / . . . /
wcms_106195.pdf (fecha de consulta: 1 de junio de 2011).
44. Justicia de género: clave para alcanzar los Objetivos de Desarrollo de Milenio, http://www.
unifem.org/progress/pdfs/MDGBrief-Esp.pdf
(fecha de consulta: 1 de junio de 2011).
45. http://www.ilo.org/global/Themes/Decentwork/
lang-es/index.htm (fecha de consulta: 1 de junio de 2011).
46. Ibidem, p. 29.
47. Popper, Karl, La sociedad abierta y sus enemigos, trad. Eduardo Loedel, Paidós, Barcelona,
1989, p. 438.
93
EL COMPLEJO DIÁLOGO JUDICIAL EUROPEO EN MATERIA
DE DERECHOS SOCIALES*
························
Luis Jimena Quesada
Catedrático de Derecho constitucional (Universitat de València, España).
Presidente del Comité Europeo de Derechos Sociales del Consejo de Europa.
I. CONSIDERACIONES INTRODUCTORIAS: EL CARÁCTER INDIVISIBLE DE
TODOS LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y LAS CONVERGENCIAS “SOCIALES” EN EL CONSEJO DE EUROPA
Y EN LA UNIÓN EUROPEA
De entrada, entiendo que debe darse por sentado el carácter indivisible y fundamental de todos
los derechos humanos y, por ende, también de los
derechos sociales. Me parece por ello accesorio, por
injustificado, detenerse a calificar de fundamentales sólo algunos derechos sociales. Y no sólo por
convicción y pragmatismo. Justamente, acometer
los niveles de garantías de los derechos sociales
(en este caso, en el plano regional europeo) pone
de manifiesto que tales derechos no son ajenos
a la dogmática de los derechos fundamentales; o,
dicho de otro modo, la estructura dogmática de
los derechos sociales no adolece de una especie de
inexistente alergia a su defensa jurídica.1
Únicamente dedicaré este otro párrafo a terciar en un debate que, en realidad, ya tendría que
haber quedado zanjado. Así, de un lado, argumentos como el exclusivo coste económico de los derechos sociales resultan ser tan inconsistentes como
la distinción binaria entre derechos que comportarían una obligación de intervención (sociales) y
derechos que conllevarían una obligación de abstención (civiles); diversamente, el disfrute de los
derechos civiles y políticos acarrea un coste nada
desdeñable2 y, por añadidura, la referida distinción binaria se ha visto superada, bajo influencia
de la doctrina internacionalista,3 por una categorización ternaria extensible a todos los derechos y
que implica una obligación de proteger, de respetar y de realizar4. De otro lado, atribuir el carácter
de fundamental solamente a los derechos civiles y
políticos en función de su nivel de garantías res-
ponde a una posición doctrinal sesgada asentada
a su vez en una opción política restrictiva5, tanto
a escala nacional (el diseño del recurso de amparo en España) como internacional (mecanismo de
peticiones individuales en el marco del Pacto de
Derechos Civiles y Políticos de 1966), que se han
visto claramente superadas (así, la jurisprudencia
social del Tribunal Constitucional español,6 o la
más reciente introducción del sistema de denuncias individuales en el marco del Pacto de Derechos Económicos Sociales y Culturales de 1966).7
Acometiendo, pues, la tutela supranacional
de los derechos sociales, puede señalarse que, en
el ámbito del Consejo de Europa, pese a la elaboración de dos instrumentos diferentes (uno dedicado
básicamente a los derechos civiles y políticos, esto
es, el Convenio Europeo de 1950, completado por
catorce protocolos, y otro a los derechos sociales
y económicos, es decir, la Carta Social de 1961,
completada por dos protocolos, consolidados mediante la Carta Social revisada de 1996), existen
convergencias redaccionales entre los dos textos:8
entre otras, la prohibición del trabajo forzado y la
libertad sindical. En el seno de la Unión Europea,
la Carta de los Derechos Fundamentales (instrumento vinculante con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre de 2009) ha tomado precisamente como modelo básico para su
redacción el Convenio Europeo y la Carta Social,
tal como se refleja explícitamente en sus explicaciones anejas; por lo que se refiere a los derechos
sociales, la Carta de los Derechos Fundamentales
los acoge principalmente en los bloques relativos
a la “igualdad” y a la “solidaridad.”9
En el terreno jurisprudencial, el Tribunal de
Estrasburgo [www.echr.coe.int], ya en la sentencia Airey c. Irlanda de 9 de octubre de 1979 se
refirió a las “prolongaciones” o “implicaciones”
de orden social y económico de los derechos reconocidos en el Convenio Europeo. Del mismo
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Luis Jimena Quesada
modo, la jurisprudencia del Comité Europeo de
Derechos Sociales [www.coe.int/socialcharter] ha
evocado las “prolongaciones” o “implicaciones”
de orden civil y político de la Carta Social (entre
otras, en las decisiones de fondo de 7 de diciembre de 2004 relativas a las Reclamaciones nº 17 a
21/2003, Organización mundial contra la tortura
c. Grecia/Irlanda/Italia/Portugal/Bélgica).
En el caso de la Unión Europea, naturalmente
la Carta de los Derechos Fundamentales confirma
en el plano formal esa adhesión al principio de indivisibilidad, pese a haber quedado mal aderezada
con la desafortunada dicotomía derechos-principios y con las inasumibles asimetrías entre los niveles de garantías.10 Por su lado, la jurisprudencia
del Tribunal de Justicia [curia.eu] se ha inspirado
desde los años setenta del siglo pasado en el Convenio Europeo (p.e., sentencia Ruttili de 28 de octubre de 1975, asunto 36/7511) y la jurisprudencia
del Tribunal de Estrasburgo, así como en una más
parca medida en la Carta Social Europea (p.e., sentencia Defrenne de 15 de junio de 1978, asunto
149/77),12 pero no hasta ahora en la jurisprudencia
del Comité Europeo de Derechos Sociales.13
En estas coordenadas, las interacciones normativas entre los diversos instrumentos europeos
sobre derechos sociales constituyen una base positiva de gran relevancia. Ello no obstante, se trata
de instrumentos vivos sometidos lógicamente al
dinamismo interpretativo forjado en sus respectivos niveles de garantía y, por tanto, su mayor efecto útil radicará en sustentarse en una acción de
sinergia que propenda a la realización más favorable de la justicia social. Con estos parámetros, el
presente trabajo se centrará en los mencionados
niveles de garantía que aseguran la justiciabilidad
de los derechos sociales en el Consejo de Europa y
en la Unión Europea.14 A tal efecto, se abordarán
en cada caso las líneas jurisprudenciales básicas y
los apuntes evolutivos más recientes en materia
de derechos sociales, así como el grado de interacción entre los diversos niveles; se comprobará
que ese grado de enriquecimiento mutuo, pese a
su naturaleza problemática, es absolutamente necesario con el fin de optimizar la protección de los
derechos sociales hasta elevarla a su estándar más
ventajoso o favorable. El año 2011 no es sólo, desgraciadamente, un año más de crisis, sino que se
celebra igualmente el 50º aniversario de la Carta
Social de 1961 y el 15ª aniversario de la Carta Social revisada de 1996: es un buen año, por tanto,
para reflexionar sobre la protección efectiva de los
derechos sociales en Europa.
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II. LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS
SOCIALES EN EL CONSEJO DE EUROPA
1. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH)
1.1. Líneas jurisprudenciales
Sobre haber sido diseñado preferentemente
como un instrumento de derechos civiles y políticos, los perfiles jurisprudenciales básicos del
TEDH en materia de derechos sociales (al margen de derechos mixtos como el de sindicación,
el de educación, o la prohibición del trabajo forzoso) han sido resaltados con apoyo en sus distintos
métodos de interpretación.15
Así, se ha subrayado en primer término la
afirmación del principio de indivisibilidad en la
citada STEDH Airey c. Irlanda de 9 de octubre
de 1979, en donde se sostiene la inexistencia de
compartimentos estancos entre los derechos reconocidos en el Convenio Europeo de Derechos
Humanos (CEDH) y la esfera de los derechos
económicos y sociales. En el supuesto de autos,
quedaba garantizada la vertiente social de la tutela
judicial efectiva (art. 6 CEDH), que extendía su
ámbito material a la asistencia jurídica gratuita
en caso de insuficiencia de recursos. Esa misma
técnica extensiva guió la adopción de la STEDH
Annoni de Boussola c. Francia de 14 de noviembre
de 2000, que reprochó los obstáculos financieros
impuestos a los demandantes para tener acceso
a la vía casacional en el orden interno. De todos
modos, esa afirmación explícita de principio vino
precedida de un enfoque implícito, pero igualmente contundente, en la STEDH De Wilde, Ooms y
Versyp c. Bélgica de 18 de junio de 1971, en donde
no se acepta que unos vagabundos puedan pedir
ser privados de libertad (art. 5 CEDH) para salir
de la precariedad que padecían en la calle, estando
entonces estrechamente conectadas libertad política y libertad económica.
El segundo método interpretativo ha tenido
como soporte el principio de no discriminación reconocido en el art. 14 CEDH, que ha desempeñado
una función permeabilizadora del tratado europeo
a los derechos sociales merced a la combinación
de dicho precepto con otras disposiciones convencionales. En esta línea, con anterioridad al asunto
Airey, la STEDH Marckx c. Bélgica de 13 de junio
de 1979 declaró contraria al texto convencional la
desigualdad (art. 14 CEDH, combinado con art. 8
CEDH) sufrida por razón de nacimiento (exclusión
de hijos extramatrimoniales) en el acceso a los de-
El Complejo Diálogo Judicial Europeo en Materia de Derechos Sociales
rechos sucesorios (art. 1 del Protocolo nº 1, relativo
al derecho de propiedad). El juego de esa combinación con la cláusula de igualdad ha girado en torno
a la obtención de prestaciones sociales con apoyo
en el mencionado art. 1 del Protocolo nº 1: como
ejemplos recientes, vale la pena traer a colación la
STEDH Andrejeva c. Letonia de 18 de febrero de
2009 (sobre cálculo a efectos de pensión de jubilación de los años trabajados y cotizados antes de
1991 cuando Letonia pertenecía a la antigua Unión
Soviética) o la STEDH Muñoz Díaz c. España de
8 de diciembre de 2009 (sobre reconocimiento de
pensión de viudedad a mujer de etnia gitana que
contrajo matrimonio por el rito gitano). Por otra
parte, el art. 6 CEDH ha facilitado la justiciabilidad de otro tipo de prestaciones sociales (contributivas en las SSTEDH Feldbrugge c. Países Bajos
y Deumeland c. Alemania, ambos de 29 de mayo
de 1986, o Schuler-Zraggen c. Suiza de 24 de junio
de 1993; y no contributivas desde la STEDH Salesi c. Italia de 26 de febrero de 1993), así como de
derechos laborales (p.e. STEDH Delgado c. Francia
de 14 de noviembre de 2000, sobre plazo excesivo
de un proceso de despido de un trabajador)16. Todo
lo anterior sin perjuicio del potencial impacto (de
momento, poco significativo cuantitativamente)
del Protocolo nº 12 sobre la prohibición general de
discriminación.17
El tercer método interpretativo, la técnica de
conexión de derechos o vía indirecta de protección,
ha revelado interesantes dotes de audacia hermenéutica en el Tribunal de Estrasburgo, dando entrada a situaciones o derechos no cubiertos expresamente por el texto convencional, sobre todo a
través del derecho a la integridad (art. 3 CEDH) y
del respeto de la vida familiar y del domicilio (art.
8 CEDH)18. Al margen de la protección del medio
ambiente (SSTEDH López Ostra c. España de 9 de
diciembre de 1994 sobre oloresy Moreno Gómez
c. España de 16 de noviembre de 2004 sobre contaminación acústica19), esta técnica ha propiciado
la protección social de personas en situación vulnerable como extranjeros afectados por órdenes de
expulsión que agravarían y acelerarían su estado
terminal de salud (STEDH D. c. Reino Unido de
2 de mayo de 1997), el modus vivendi de personas
de etnia gitana (STEDH Connors c. Reino Unido
de 27 de mayo de 2004)20, mujeres extranjeras sometidas a esclavitud moderna o doméstica (STEDH Siliadin c. Francia de 26 de julio de 2005),
casos de violencia doméstica en perjuicio de menores (STEDH Z y otros c. Reino Unido de 10 de
mayo de 2001), o supuestos de violencia de género
(STEDH Opuz c. Turquía, de 9 de septiembre de
2009).
1.2. Desarrollos recientes
En el presente epígrafe se someten a examen
dos vertientes de las técnicas jurisprudenciales recientes sobre derechos sociales del Tribunal de Estrasburgo: una que resulta más preocupante por su
carácter vacilante, en algunos casos aparentemente
“a la baja”; y otra más prometedora o comprometida con la mayor eficacia de los derechos sociales.
En efecto, la primera tendencia muestra
ejemplos fluctuantes o estáticos que parecen significar un retroceso en algunos precedentes. Así,
en contraste con la mencionada STEDH D. c. Reino Unido de 2 de mayo de 1997, se ha criticado
que con la STEDH N. c. Reino Unido de 27 mayo
de 2008 (no violación en relación con la expulsión
de una persona extranjera enferma de SIDA hacia
su país de origen, en donde carecería de acceso
a medicamentos adaptados y consecuentemente
vería reducida ineluctablemente su esperanza de
vida) el principio de indivisibilidad habría perdido mucha fuerza21, sacrificándose las obligaciones
positivas que pesan sobre los Estados para realizar
los derechos sociales elementales con objeto de
evitar cargas financieras22; otro tanto cabría decir
de la Decisión de inadmisibilidad del TEDH Budina c. Rusia de 18 de junio de 2009 (sobre precariedad de una persona mayor a causa de la insuficiente pensión de jubilación). De igual manera, en
contraste con pronunciamientos anteriores (p.e.
STEDH Gaygusuz c. Austria de 16 de septiembre
de 1996) se ha criticado que la Decisión de inadmisibilidad del TEDH El Orabi c. Francia de 7 de
mayo de 2010 (sobre rechazo de una pensión a la
viuda, nacional de Argelia, de un soldado francés)
habría supuesto un duro golpe para el potencial
juego del principio de no discriminación por razón
de nacionalidad en la percepción de prestaciones
sociales a consecuencia de la degradación actual
del contexto político-económico y podría ser el
signo de una inquietante interpretación social regresiva del CEDH.23 Por lo demás, la Corte europea ha seguido su línea reticente en el campo de
la accesibilidad de las personas con discapacidad
(Decisión de inadmisibilidad Farcaş c. Rumanía
de 30 de septiembre de 2010).
Si se efectúa un balance crítico de esta primera tendencia, los ejemplos fluctuantes regresivos
en materia de prestaciones sociales de extranjeros
admitirían una lectura según la cual el Tribunal
Europeo se mostraría reacio y circunspecto a hacer efectivas la indivisibilidad y las prolongaciones
socio-económicas a causa de la crisis actual, pese
a otros ejemplos positivos, tanto anteriores (STEDH Koua Poirrez c. Francia de 30 de septiembre
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Luis Jimena Quesada
de 2003) como más recientes (SSTEDH Fawsie c.
Grecia y Saidoun c. Grecia, ambas de 28 de octubre de 2010). La crisis económica seguramente
haga mella asimismo en esa orientación inmovilista que rehúsa acometer las situaciones de precariedad o pobreza, ya desde la inadmisibilidad
declarada por la desaparecida Comisión Europea
de Derechos Humanos en el asuntoVan Volsem c.
Bélgica de 9 de mayo de 1990.24 Junto a la crisis,
tal vez el self-restraint del TEDH responda asimismo a un proceder timorato ante la avalancha
de asuntos que registra.
Intentando efectuar una lectura en clave más
positiva con respecto al proceder inmovilista sobre
situaciones de precariedad,o reacio en el terreno
de la discapacidad, es pertinente señalar que ambas posturas del TEDH tal vezdenoten un alarde
de realismo, en el sentido de no poder abarcar más
allá de lo que el texto convencional y sus Protocolos le marcan, por más que fuerce las posibilidades
hermenéuticas, pues finalmente no constituye en
puridad un “Tribunal Europeo de Derechos Sociales”; de hecho, sin descartar nuevos desarrollos, es
evidente que en materia de asistencia social o de
lucha contra la pobreza y la exclusión social resulta más adecuada la base habilitante de los art. 13
y 30 respectivamente de la Carta Social Europea
que el art. 3 CEDH, lo mismo que el art. 15 de la
Carta Social se muestra más idóneo que el art. 8
CEDH en la inclusión social de las personas con
discapacidad, como por lo demás ha reconocido
la propia Corte europea (entre otras, SSTEDH
Botta c. Italia de 24 de febrero de 1998 y Molka
c. Polonia de 14 de abril de 2006, o Decisión de
inadmisibilidad Jitka Zehnalova y Otto Zehnal c.
República Checa de 14 mayo de 2002).
La segunda tendencia jurisprudencial, basada en la técnica de la sinergia entre los instrumentos internacionales sobre derechos humanos,
constituye la mejor apuesta interpretativa a favor
de los derechos sociales. El máximo exponente lo
ofrece la STEDH Demir y Baykara c. Turquía de
12 de noviembre de 2008, en donde se declara la
violación del art. 11 CEDH en materia de derechos de sindicación y de negociación colectiva del
funcionariado con apoyo en los arts. 5 y 6 de la
Carta Social Europea y en la jurisprudencia del
Comité Europeo de Derechos Sociales, así como
en las disposiciones equivalentes de la Carta de
los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, cuando Turquía no ha aceptado en cambio
dichas disposiciones de la Carta Social ni es país
miembro de la Unión. Esa interpretación evolutiva ha favorecido que, junto a las diversas facetas
de la libertad sindical y la negociación colectiva,
98
se acabe reconociendoel derecho de huelga como
indisociable y bajo el ángulo del art. 11 CEDH
(STEDH Enerji Yapi Yol Senc. Turquía de 21 de
abril de 2009), tras algunas incursiones indirectas
en dicho terreno (STEDH Karaçay c. Turquía de
27 de marzo de 2007).
El balance crítico de esta segunda tendencia
es más plausible, pues invita a superar recelos entre
las instancias internacionales de protección de derechos sociales en busca de la solución más óptima
para el respeto de la dignidad humana. Al tiempo,
esa tendencia es germen de diálogo constructivo
que invita a dejar de lado ese mismo tipo de reticencias por parte de las jurisdicciones nacionales:25
a título de ejemplo, la jurisprudencia derivada de
la mencionada STEDH Gaygusuz c. Austria de 16
de septiembre de 1996 (se consideró discriminatoria por razón de nacionalidad la denegación de una
ayuda asistencial a un trabajador turco que quedó
desempleado) fue aplicada por la Corte de Casación
austríaca incluso con anterioridad a que la legislación nacional fuera reformada para reconocer la
prestación social litigiosa a los extranjeros.26
2. EL COMITÉ EUROPEO DE DERECHOS
SOCIALES (CEDS)
2.1. Líneas jurisprudenciales
El CEDS es la instancia de garantía de la
Carta Social Europea (CSE), equivalente al TEDH
con respecto al CEDH. Esto significa que el
CEDS asegura la interpretación “suprema” de la
CSE, a través de dos procedimientos de control:
el de informes y el de reclamaciones colectivas.
La jurisprudencia del CEDS adquiere la forma de
“conclusiones” en el caso de la interpretación jurídica elaborada en el marco del sistema de informes establecido mediante la Carta de 1961 y de
“decisiones de fondo” (con forma de sentencia y
eventuales votos particulares) en el supuesto de
la interpretación jurídica desarrollada en el procedimiento judicial contradictorio de reclamaciones colectivas introducido a través del Protocolo
de 1995.27 Desde esta perspectiva, la CSE y la jurisprudencia del CEDS tienen vocación y pretensión de configurarse como el “Pacto Europeo para
la Democracia Social” y el “ius commune” por
excelencia de la Europa de los derechos sociales,
respectivamente.
En el presente trabajo se eludirá una reseña
del corpus jurisprudencial elaborado en el marco
del sistema de informes, para resaltar las líneas
trazadas con motivo de la resolución de las reclamaciones colectivas, al tratarse del mecanismo
El Complejo Diálogo Judicial Europeo en Materia de Derechos Sociales
que dota de mayor visibilidad a la tarea desempeñada por el CEDS28. A tal fin, el análisis de esas
líneas jurisprudenciales girará en torno a las personas vulnerables que han sido objeto de protección (perspectiva subjetiva) y a derechos sociales
concretos que han suscitado especial atención
(aproximación objetiva).
La jurisprudencia del sistema de reclamaciones colectivas quedó inaugurada con un asunto
referente a la protección de la infancia: la decisión de fondo de 9 de septiembre de 1999 sobre
la Reclamación nº 1/1998 (Comisión internacional de juristas c. Portugal) declaró una violación
del art. 7.1 CSE, disposición que prohíbe el trabajo infantil (antes de los quince años), interpretando restrictivamente incluso la posibilidad de
los llamados “trabajos ligeros”; en otro grupo de
reclamaciones colectivas formuladas por la Organización mundial contra la tortura contra diversos países (Reclamaciones nº 17, 18, 19, 20
y 21/2003, c. Grecia, Irlanda, Italia, Portugal y
Bélgica, respectivamente, resueltas mediante decisiones de fondo de 7 de diciembre de 2004), el
CEDS analizó el problema de los castigos corporales infligidos a menores en el ámbito familiar
a la luz del derecho de los niños a la protección
social y económica (art. 17.1 CSE). Desde una óptica diversa,la Reclamación nº 45/2007 (Interights
c, Croacia, decisión de fondo de 30 de marzo de
2009) condujo a las autoridades croatas a la retirada de libros de texto del sistema educativo que
incluían manifestaciones homófobas contrarias a
la educación sexual y reproductiva no discriminatoria impuesta por el art. 11 CSE.
En el terreno de la protección de las personas con discapacidad, la brecha jurisprudencial
europea más avanzada quedó abierta merced a
la decisión de fondo de 4 de noviembre de 2003
sobre la Reclamación nº 13/2002 (Asociación internacional Autismo-Europa c. Francia), en la que
se concluyó una violación del art. 15 (derecho de
las personas con discapacidad a la autonomía, a la
integración social y a la participación en la vida de
la comunidad), en conexión con los arts. 17 (protección de los niños) y E (no discriminación) de
la Carta revisada, por la insuficiencia de estructuras educativas y de acogida para personas con
autismo, tanto niños como adultos. La posterior
decisión de fondo de 5 de junio de 2008 sobre la
Reclamación nº 41/2007(Centro de defensa de los
derechos de las personas con discapacidades mentales c. Bulgaria) reprochó las tasas de acceso e
inclusión de los niños con tales discapacidades en
las estructuras educativas ordinarias y su separación generalizada en centros especializados.
La jurisprudencia del CEDS se ha ocupado
asimismo de la situación de las personas extranjeras, especialmente de los menores en situación
irregular, que en cualquier caso no podrían quedar
privados de las necesidades básicas para la dignidad humana en materia de asistencia médica (decisión de fondo de 8 de septiembre de 2004 sobre
la Reclamación nº 14/2003, Federación internacional de ligas de derechos humanos c. Francia) o
de alojamiento (decisión de fondo de 20 de octubre de 2009 sobre la Reclamación nº 47/2008, Defensa Internacional de los Niños c. Países Bajos).
En conexión con este último aspecto, deben citarse dos Reclamaciones colectivas contra Francia (la
nº 33/2006 formulada por el Movimiento Internacional ATD-Cuarto Mundo, y la nº 39/2006 presentada por la Federación europea de asociaciones
nacionales que trabajan con los “sin techo”): en
ambos casos, resueltos mediante sendas decisiones de fondo de idéntica fecha (5 de diciembre de
2007) se decidió por el CEDS que se habían vulnerado los compromisos internacionales incluidos en la Carta revisada, concretamente el derecho
a la vivienda (art. 31) en combinación con la no
discriminación (art. E) y, además, en el caso de la
Reclamación nº 33/2006, el derecho a la protección
contra la pobreza y la exclusión social (art. 30).
Pero, sin duda, ha sido en el campo de los
grupos minoritarios, y especialmente de la protección de las personas de etnia gitana, en donde
la jurisprudencia del CEDS ha adquirido mayor
notoriedad, como consecuencia de una serie de reclamaciones formuladas por diversas organizaciones no gubernamentales, entre ellas el Centro Europeo de Derechos de los Gitanos contra diversos
países29. En sus decisiones, el CEDS ha acogido
las denuncias sobre la insuficiencia de alojamientos permanentes, la ausencia o carácter inadaptado de campamentos gitanos, los desahucios y
expulsiones sin garantías procedimentales de familias de etnia gitana, o la exclusión de servicios
sanitarios y asistenciales, en numerosos casos con
discriminación por motivos raciales.30
Desde el punto de vista material, la problemática acerca del alcance del derecho de sindicación y del derecho a la negociación colectiva (arts.
5 y 6 de la Carta) de los miembros de las fuerzas
armadas y policiales, con prohibiciones y restricciones respectivamente en numerosos países, ha
sido analizada con motivo de diversas Reclamaciones colectivas formuladas, entre otros, por la
Federación Europea del Personal de los Servicios
Públicos c. Francia, Italia y Portugal (Reclamaciones nº 2, 4 y 5/1999), por el Consejo europeo de
sindicatos de policía c. Portugal (Reclamaciones
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Luis Jimena Quesada
nº 11/2001 y nº 37/2006), o por la Central general de los servicios públicos c. Bélgica (Reclamación nº 25/2004). En todo caso, mayor interés
en este ámbito revisten, de un lado, la decisión
de fondo de 22 de mayo de 2003 adoptada en la
Reclamación nº 12/2002 (Confederación de empresas suecas c. Suecia), en donde se declararon
contrarias al art. 5 de la Carta Social revisada las
cláusulas de closed-shop previas a la contratación
(libertad de sindicación en su vertiente negativa);
y, de otro lado, la decisión de fondo de 16 de octubre de 2006 sobre la Reclamación nº 32/2005
(Confederación de Sindicatos Independientes en
Bulgaria, Confederación del Trabajo “Podkrepa” y
Confederación Europea de Sindicatos c. Bulgaria),
en donde se concluyó la violación del art. 6.4 de la
Carta revisada como consecuencia de las excesivas restricciones al derecho de huelga establecidas
en los sectores de la salud, la energía y las comunicaciones, así como a los empleados del transporte
ferroviario y a los funcionarios en general.
El otro bloque material importante tiene que
ver con la jurisprudencia sobre derechos de ámbito
laboral. Así, el CEDS ha corregido la discriminación en el empleo entre categorías profesionales
comparables (decisión de fondo de fecha 10 de octubre de 2000 sobre la Reclamación nº 6/1999,
Sindicato Nacional de Profesiones del Turismo
c. Francia), o ha dado cauce a la inversión de la
carga de la prueba en asuntos de discriminación
racial en el terreno laboral (decisión de fondo de
8 de noviembre de 2005 sobre la Reclamación nº
24/2004, Sindicato SUD trabajo y asuntos sociales c. Francia). La interdicción del trabajo forzoso
(art. 2.1 de la Carta Social) se consideró vulnerada
en perjuicio de los oficiales de carrera del ejército
griego al tener que permanecer en el servicio militar hasta períodos de veinticinco años para compensar la formación recibida (decisión de fondo de
5 de diciembre de 2000 sobre la Reclamación nº
7/2000, Federación internacional de ligas de derechos humanos c. Grecia);o en detrimento de los
objetores de conciencia con respecto a los soldados como consecuencia de la duración excesiva
(hasta tres años) de la prestación social sustitutoria (decisión sobre el fondo de fecha 25 de abril
de 2001 sobre la Reclamación nº 8/2000, Consejo
cuáquero para asuntos europeos c. Grecia).
Además, el CEDS ha sido particularmente
exigente con relación al derecho a la seguridad e
higiene en el trabajo al entroncarlo directamente con el derecho a la integridad física y psíquica
(decisión de fondo de 17 de octubre de 2001 sobre la Reclamación nº 10/2000, Tehy ry y STTK
ry c. Finlandia), así como con respecto al derecho
100
a la salud del conjunto de la población frente a
actividades contaminantes como la explotación
del lignito (decisión de fondo de 6 de febrero de
2007 sobre la Reclamación nº 30/2005, Fundación Marangopoulos por los derechos humanos c.
Grecia). En fin, el CEDS se ha pronunciado sobre
condiciones laborales afectadas negativamente
por la flexibilización del mercado laboral, como la
duración máxima del tiempo diario y semanal de
trabajo, regímenes de elusión o reducción del pago
de las horas extraordinarias, y modalidades de
guardia localizada equiparadas inadecuadamente
a período de descanso: por ejemplo, las decisiones
de fondo de 16 de noviembre de 2001 y 12 de octubre de 2004, respectivamente, sobre las Reclamaciones nº 9/2000 y nº 16/2003 (Confederación
francesa de directivos-Confederación general de
ejecutivos c. Francia), o la decisión de fondo de fecha 8 de diciembre de 2004 sobre la Reclamación
colectiva nº 22/2003 (Confederación General del
Trabajo c. Francia).
2.2. Desarrollos recientes
El CEDS ha seguido desarrollando la jurisprudencia sobre personas vulnerables, especialmente
de etnia gitana.31 El pronuciamiento de mayor impacto ha sido ladecisión de fondo de 25 de junio de
2010 sobre la Reclamación nº 58/2009 (Centre on
Housing Rights and Evictions c. Italia).32
Conviene reseñar brevemente las aportaciones jurisprudenciales de esta última decisión, en
las que el CEDS acogió las denuncias formuladas
por la organización reclamante, en donde se reprochaba a las autoridades italianas que la legislación de emergencia adoptada para hacer frente
a la situación de las personas gitanas (población
romaní y sinti) habría sometido a éstas a un discurso racista y xenófobo, así como a campañas
ilegales de expulsiones de los campamentos y del
territorio italiano, con vulneración de los arts.
16 (protección social, jurídica y económica de la
familia), 19 (protección y asistencia de los trabajadores migrantes y sus familias), 30 (protección
contra la pobreza y la exclusión social) y 31 (derecho a la vivienda), invocados autónomamente y
en conexión con la cláusula de no discriminación
del art. E de la Carta revisada.
El CEDS introduce en su decisión de fondo
de 25 de junio de 2010 varias cuestiones preliminares: en primer lugar, Italia habría adoptado
medidas regresivas, lo que conduce al CEDS a recordar que la realización de los derechos sociales
fundamentales reconocidos por la Carta Social
está guiada por el principio de progresividad. Y, a
El Complejo Diálogo Judicial Europeo en Materia de Derechos Sociales
continuación, al versar la reclamación básicamente sobre la discriminación racial en el disfrute de
los derechos invocados, se recuerda por el CEDS
su propia jurisprudencia y la del TEDH para resaltar: que el art. E prohíbe no sólo la discriminación
directa sino asimismo todas las formas de discriminación indirecta; que la carga de la prueba en
asuntos de discriminación sobre personas vulnerables debe prever una inversión o desplazamiento apropiados (decisión de fondo de 3 de junio de
2008 sobre la Reclamación nº 41/2007, Centro de
defensa de los derechos de las personas con discapacidades mentales c. Bulgaria), que la discriminación basada en el origen étnico constituye una
forma de discriminación racial que no tiene cabida en una sociedad democrática contemporánea
fundada en los principios de pluralismo y diversidad cultural (STEDH Timichev c. Rusia, de 13 de
diciembre de 2005), y que las personas de etnia gitana constituyen un minoría desfavorecida y vulnerable necesitada de protección especial (STEDH
Orsus c. Croacia, de 16 de marzo de 2010).
Por otra parte, el mayor desarrollo jurisprudencial de esta decisión de fondo de 25 de junio
de 2010 sobre la Reclamación nº 58/2009 tiene
que ver con la utilización, como el TEDH, de la
técnica de la sinergia entre instrumentos internacionales de derechos humanos, puesto que al analizar la situación de exclusión social y condiciones
deplorables sufridas por las personas de etnia gitana, el CEDS pone en conexión la Carta Social con
la jurisprudencia del TEDH (en materia de prohibición de expulsiones colectivas o de protección
de datos personales), con la jurisprudencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos (de
la que importa la noción de “violación agravada”
y “responsabilidad agravada” de derechos humanos), o con las observaciones generales en materia
de vivienda del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de Naciones Unidas.
Por último, merece una referencia la nueva
jurisprudencia del CEDS que aborda los derechos
sociales de personas refugiadas y desplazadas: la
decisión de fondo de 22 de junio de 2010 de resolución de la Reclamación nº 52/2008 (Centre
on Housing Rights and Evictions contra Croacia).
En la relamación se denunciaba una violación del
artículo 16 (protección de la familia) a la luz de
la cláusula de no discriminación contenida en el
Preámbulo de la Carta Social Europea de 1961 (la
ratificada por Croacia), por cuanto la población
de etnia serbia, desplazada durante la guerra en
la antigua Yugoslavia, habría sido víctima de un
trato discriminatorio consistente en que dichas
familias no habrían podido recuperar las vivien-
das que ocupaban antes del conflicto ni tampoco
habrían podido beneficiarse de una compensación
económica por la pérdida de sus viviendas. Tras
delimitar su competencia ratione temporis33, el
CEDS declara una vulneración del artículo 16 de
la Carta en razón del largo plazo empleado por las
autoridades croatas para hacer efectivos los programas de ayuda a la vivienda desde que se pusieron en marcha en 2003, lo que ha provocado
que las familias desplazadas que expresaron su
deseo de retornar a Croacia y solicitaron dichas
ayudas sin obtener una respuesta dentro de un
plazo razonable no hayan podido acceder y disfrutar de una garantía de mantenimiento al lugar de
retorno. Con carácter adicional, esa violación del
artículo 16 se habría visto acompañada de discriminación, al no haber tenido en cuenta la especial
vulnerabilidad de las numerosas familias desplazadas de minoría serbia, como consecuencia de su
origen étnico.
III. El enriquecimiento mutuo del TEDH
y del CEDS
La existencia de diferentes mecanismos de
garantía en el Convenio Europeo (CEDH) y en la
Carta Social Europea (CSE)puede generar contenciosos paralelos entre dichos mecanismos (entre
el TEDH y CEDS). Y ello no sólo por la mencionada coincidencia redaccional entre los dos tratados en algunas materias (trabajo forzado, sindicación, educación, etc.), sino asimismo por la
utilización más o menos extensiva de la cláusula
de no discriminación (art. 14 CEDH y Protocolo
nº 12, así como Preámbulo de la CSE de 1961 y
art. E de la CSE revisada de 1996) y, por supuesto,
de la incursión mutua (del TEDH en la CSE y del
CEDS en el CEDH).
Esos contenciosos pueden generar divergencias jurisprudenciales: así sucedió con relación a
la cláusula de democracia militante o beligerante
de los funcionarios públicos en Alemania, que había sido avalada en un primer momento por la Corte Europea (SSTEDH Glasenapp c. Alemania y Kosiek c. Alemania, ambas de 28 de agosto de 1986,
con fluctuación jurisprudencial posterior con motivo de la STEDH Vogt c. Alemania de 26 de septiembre de 1995), mientras que el CEDS las había
puesto en tela de juicio34. Otro tanto ha ocurrido
con respecto a la duración de la prestación social
de los objetores de conciencia al servicio militar,
materia declarada inadmisible “ratione materiae”
bajo el ángulo del CEDH (a la luz del principio de
no discriminación del art. 14 y de la prohibición
del trabajo forzado del art. 435) y, al contrario, per-
101
Luis Jimena Quesada
cibida por el CEDS como problemática por entrar
en colisión con el art. 1.2 CSE por desproporcionada con respecto al derecho del trabajador a ganar su vida por medio de un trabajo libremente
elegido(decisión de fondo de 25 de abril de 2001
sobre la Reclamación nº 8/2000, Consejo cuáquero para asuntos europeos c. Grecia).
Ahora bien, esos contenciosos han hecho
emerger asimismo una “voluntad jurisdiccional
positiva” de enriquecimiento mutuo (convergencias) por parte de los dos órganos de garantía de
Estrasburgo. A modo de ilustración, el CEDS había elaborado una interpretación más dinámica
y favorable a la libertad sindical (art. 5 CSE) en
su faceta negativa (con respecto a las cláusulas
de monopolio sindical previas a la contratación)
que la jurisprudencia inicial más restrictiva de
dicha libertad por parte de la Corte europea (art.
11 CEDH). Ese enfoque evolutivo del CEDS (confirmado mediante la Decisión de fondo de 22 de
mayo de 2003, dictada en la Reclamación colectiva nº 12/2002, Confederación de empresas suecas
c. Suecia) ha sido objeto de recepción por la jurisprudencia ulterior del TEDH, con mención expresa a la jurisprudencia del CEDS (STEDH Sørensen y Rasmussen c. Dinamarca de 11 de enero
de 2006). Ese mismo espíritu de interacción se
manifiesta, como se expuso, en la famosa STEDH
Demir y Baykara c. Turquía de 12 de noviembre
de 2008 sobre libertad sindical y negociación colectiva de funcionarios.
IV. LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS
SOCIALES EN LA UNIÓN EUROPEA:
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA
UNIÓN EUROPEA (TJUE)
1. Aspectos preliminares
La ausencia de un catálogo de derechos fundamentales (incluidos los derechos sociales) ha
sido un déficit clásico en la evolución del orden jurídico comunitario hasta la inclusión en el “Derecho originario o primario” de la CDFUE mediante
el Tratado de Lisboa de 200736. Si se introduce en
este recorrido evolutivo el conocido como “Derecho derivado o secundario”, cabe aludir a cinco
grandes fases con relación a la protección de los
derechos sociales en la Unión37:
- una primera fase del “mercado común” desde
1957 hasta 1974, en la que se consideraba lógico
prescindir en la Comunidad económica europea
de competencias en materia social, en la medida
en que la mejora de las condiciones de vida y de
102
-
-
-
-
empleo debían ser el resultado automático del
funcionamiento del mercado interior;
una segunda fase de emergencia de una dimensión social desde 1974 hasta 1985, durante la
cual la Comisión empezó a suplir esa laguna
competencial con iniciativas legislativas de
ámbito social sobre la base del entonces art.
100 del Tratado CEE (luego art. 94 TCE y actualmente art. 115 TFUE);
una tercera fase de reforzamiento de esa dimensión social entre 1985 y 1997 en la que,
tras la adhesión de nuevos socios con nivel de
vida modesto (a la sazón, Portugal y España) se
experimenta la necesidad de aproximar las legislaciones nacionales para que los efectos positivos del mercado interior vayan acompañados de un espacio social europeo que evite el
recurso a prácticas de “dumping social”;
una cuarta fase desde 1997 hasta 2007, en la que
el Tratado de Ámsterdam introduce bases habilitantes expresas para la adopción de legislación
directa en diversos ámbitos sociales, así como en
la lucha contra la discriminación38, y se extiende
a través del Tratado de Niza el campo material
del “método abierto de coordinación”39, siguiendo presente e incluso habiéndose acrecentado el
riesgo de “dumping social” ante la entrada en
2004-2007 de otros socios modestos (en este
caso, de Europa Central y del Este);
y una quinta fase de asunción expresa de un
catálogo propio de derechos sociales (el de la
CDFUE) que se inaugura con el Tratado de Lisboa de 200740 en cuyo contexto (más prometedor que la “Estrategia de Lisboa” lanzada en
2000 y renovada con incertidumbre posteriormente), además de la cláusula social transversal
(art. 9 TFUE)41, incluso la pretendida cláusula
de opting out con respecto a la CDFUE (negociada por Polonia y Reino Unido y secundada
por República Checa) podría verse atemperada
o contrarrestada mediante la jurisprudencia del
TJUE si éste decide acudir a la CDFUE no como
fuente directa pero sí al menos por la vía de los
principios generales del Derecho de la Unión.
2. La contribución jurisprudencial social del TJUE
Salvadas las distancias entre los Tribunales
europeos de Estrasburgo y de Luxemburgo, es lo
cierto que, como en el caso del primero (que no
cuenta con un tratado “propio” de derechos sociales), en el supuesto del segundo (que tampoco ha
contado hasta la CDFUE con una catálogo “propio” de derechos sociales) la aproximación a la de-
El Complejo Diálogo Judicial Europeo en Materia de Derechos Sociales
fensa de los derechos sociales se ha nutrido de técnicas interpretativas que han permitido desarrollar
la jurisprudencia comunitaria en dicho terreno.
Por lo pronto, parecía inexorable que el Tribunal de Luxemburgo diera entrada, siquiera
contenida y en parco número, a algunos derechos sociales a través de la noción de “derechos
fundamentales de la persona comprendidos en
los principios generales del Derecho comunitario
cuyo respeto asegura el Tribunal”, según la célebre
fórmula introducida por la sentencia Stauder (de
12 de noviembre de 1969, asunto 29/69).42
Sin haber llegado a construir una teoría de
los derechos fundamentales (acaso no constituya
ésa su tarea), el TJUE ha ensayado, o siquiera evocado, por vía jurisprudencial algunas categorías
tomadas de los ordenamientos constitucionales
de los Estados miembros: así, en la STJUE SMW
Winzersekt (de 13 de diciembre de 1994, asunto
C-306/93, apartado 22) se enfocó el derecho de
propiedad desde la perspectiva de su función social y su ponderación con el libre ejercicio de actividades profesionales, así como bajo el ángulo de
los límites a los derechos fundamentales en conflicto y su contenido esencial (se alude a “aspectos
sustanciales” o “propia existencia” en el apartado 24); más recientemente, en la STJUE DEB y
Bundesrepublik Deutschland (asunto C-279/09),
de 22 de diciembre de 2010, se alude nuevamente
a la “propia esencia” del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el art. 47 CDFUE precisamente por referencia a su vertiente social de
acceso gratuito a la jurisdicción en caso de insuficiencia de recursos o de problemas económicos,
y extendiendo su titularidad a las personas jurídicas, y no sólo físicas.
La otra línea de irrupción de los derechos sociales ha seguido la dinámica de la construcción
europa y de la propia jurisprudencia comunitaria,
asegurando una protección indirecta de aquéllos
bajo el manto de los objetivos sociales que en ciertas circunstancias dan pie para admitir restricciones nacionales a las libertades económicas de circulación y a las normas de competencia.43
Y, desde luego, el principio de igualdad ha
propiciado la entrada en escena de derechos sociales, bien al interpretarse normativa social sectorial
adoptada por las instituciones comunitarias, bien
en virtud de diversos motivos por los que no cabe
discriminación. En cuanto a la normativa sectorial, ya la conocida como STJUE Defrenne II (de
8 de abril de 1976, asunto 43/75), aunque relativa al principio de igualdad de remuneración entre
sexos44, propició que se aplicara su lógica “a otros
aspectos de la política social” como el derecho a la
seguridad e higiene en el trabajo45; además, la jurisprudencia comunitaria se opone a un trato desfavorable (por ejemplo, fiscal) en materia de beneficios
y cotizaciones a la seguridad social de un trabajador por el hecho de ejercer la libre circulación de
personas dentro del territorio de la Unión (SSTJUE
Asscher de 27 de junio de 1996, asunto C-107/94,
o Rüffler de 23 de abril de 2009, asunto C-544/07);
o se ha mostrado contundente a favor de la protección de los derechos de los trabajadores en casos de
insolvencia del empresario desde la famosa STJUE
Francovich (de 19 de noviembre de 1991, asuntos
acumulados C-6/90 y C-9/90) o en supuestos de
transmisión de empresas y continuación de la relación laboral con la STJUE D’Urso (de 25 de julio
de 1991, asunto C-362/89); en lo que concierne al
derecho a la información y consulta de los trabajadores en el seno de la empresa la jurisprudencia
comunitaria se ha mostrado fluctuante, esto es,
tanto con espíritu benévolo (STJUE Confédération
générale du travail y otros, de 18 de enero de 2007,
asunto C-385/05, sobre no inclusión de ninguna
categoría de trabajadores para el cálculo de los umbrales determinantes de las obligaciones empresariales) como con orientación restrictiva (STJUE
Sorge, de 24 de junio de 2010, asunto C-98/09,
sobre reducción de información en determinados
contratos de duración determinada).
En lo concerniente al principio de igualdad,
la jurisprudencia comunitaria es abundante; desde hace tiempo ha sostenido el carácter abierto
de la lista de motivos por los que no cabe discriminación (STJUE Razzouk y Beydoun, de 20 de
marzo de 1984, asuntos acumulados C-75/82 y
C-117/82, sobre no discriminación sexual en el
disfrute de pensiones de viudedad, apartados 17
y 18), y sigue consolidando su doctrina bajo las
cláusulas, ya explícitas, de la CDFUE (por ejemplo, STJUE Chatzi de 16 de septiembre de 2010,
asunto C-149/10, sobre el alcance del permiso parental en caso de nacimiento de gemelos).
En lo atinente a motivos concretos de no discriminación, la igualdad de género ha conocido
igualmente una notoria evolución desde el famoso
tránsito de la STJUE Kalanke (de 17 de octubre de
1995, asunto C-450/93) a la STJUE Marschall (de
11 de noviembre de 1997, asunto C-409/95), coincidiendo en este segundo caso con el reconocimiento de una base habilitante expresa para la adopción
de acciones positivas en el Tratado de Ámsterdam.
En materia de edad, como botones de muestra
recientes, la STJUE Kücükdeveci (de 18 de enero
de 2010, asunto C-555/07) reprochó que una normativa nacional no tenga en cuenta los períodos
103
Luis Jimena Quesada
de trabajo completados por un trabajador antes de
alcanzar los 25 años de edad a efectos del cálculo del plazo de preaviso de despido, mientras que
la STJUE Georgiev (de 18 de noviembre de 2010,
asuntos acumulados C-250/09 y C-268/09) sí avaló la jubilación forzosa de los catedráticos universitarios al cumplir 68 años de edad y la continuación
de su actividad más allá de los 65 años únicamente
mediante contratos de duración determinada de
un año prorrogables dos veces como máximo.46 Por
otro lado, la no discriminación por razón de discapacidad en materia de empleo y ocupación no sólo
se extiende al propio trabajador discapacitado, sino
asimismo al trabajador que sufra un trato desfavorable por tener algún familiar con discapacidad
(STJUE de 17 de julio de 2008, caso Coleman,
asunto C-303/06)47. En fin, la orientación sexual,
según la STJUE Maruko (de 1 de abril de 2008,
asunto C-267/06) no puede constituir un motivo
válido para impedir el derecho a percibir una pensión de supervivencia equivalente a la que se otorga a un cónyuge supérstite cuando, en el Derecho
nacional, la institución de la pareja inscrita coloca
a las personas del mismo sexo en una situación
comparable a la de los cónyuges en lo relativo a
dicha prestación de supervivencia.48
3. Las corrientes jurisprudenciales sociales del TJUE
Como premisa, procede observar que la dirección por la que discurren las corrientes jurisprudenciales sociales del TJUE no pueden lógicamente
enfocarse desde el prisma de situaciones que, pese
a su carácter fundamental (piénsese en la jurisprudencia sobre no discriminación por razón de sexo,
de edad, de discapacidad, etc. supra), vienen a dar
respuesta a situaciones individuales o, a lo sumo,
admiten una suerte de extensión de efectos no perniciosos para el funcionamiento del mercado.
Al contrario, el impacto de las líneas jurisprudenciales seguidas por el TJUE presenta mayor envergadura cuando entran cabalmente en juego los
intereses comerciales vinculados con las clásicas libertades económicas de movimientos y con la dinámica de la libre competencia. A este respecto, conviene apuntar dos tendencias, de especial relevancia
en el ambiente mundial de crisis económica y financiera: una relacionada con la organización del
tiempo de trabajo, aparentemente menos polémica,
pero expuesta a los vientos de la flexibilización; la
otra, referente a las medidas laborales de acción colectiva, sujeta a mayor grado de controversia.
Así pues, el Tribunal de Luxemburgo, aunque
con vacilaciones, no ha permanecido insensible
104
al disfrute de determinados derechos sociales al
contextualizarlos en el escenario de flexibilización
del mercado laboral. Como ejemplos recientes,
la STJUE Zentralbetriebsrat der Landeskrankenhäuser Tirols (de 22 de abril de 2010, asunto
C-486/08) ofrece una interpretación favorable del
derecho a las vacaciones anuales retribuidas frente
a los recortes provocados en caso de modificación
de la jornada laboral (reducción de jornada completa a jornada a tiempo parcial)49 o de disfrute de
permiso parental;50 la STJUE Günter Fuß(de 14
de octubre de 2010, asunto C-243/09) se opone a
una normativa nacional que permite que un empresario del sector público decida el traslado a otro
servicio de un funcionario por el hecho de que éste
solicite que se respete la duración de trabajo máxima semanal prevista en la Directiva 2003/88/CE
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre de 2003, relativa a determinados aspectos
de la ordenación del tiempo de trabajo; o la STJUE
Bruno y Pettini (de 10 de junio de 2010, asuntos
acumulados C-395/08 y C-396/08) se pronuncia
asimismo en sentido favorable al cálculo de la antigüedad requerida para adquirir derecho a la pensión de jubilación en el caso de los trabajadores a
tiempo parcial vertical cíclico.
Procede ahora adentrarse en la segunda corriente, más controvertida, marcada por la adopción
de las SSTJUE Viking (de 11 de diciembre de 2007,
asunto C-438/05) y Laval (de 18 de diciembre de
2007, asunto C-341/05)51: según estos pronunciamientos, los derechos sociales (concretamente,
de sindicación y de negociación colectiva) habrían
quedado sometidos a una lógica económica que
les subordinaría a los imperativos de la libre circulación y la libre concurrencia,52 ilustrando una
oposición “cuasicultural.”53 En ambos supuestos,
la acción sindical pretendió contrarrestar prácticas
deslocalizadoras de “dumping social”, pues en el
primero las medidas de conflicto colectivo tendían
a disuadir al empleador (Viking) de cambiar el pabellón finlandés de uno de sus buques y registrarlo
bajo pabellón de otro Estado miembro (Estonia),
y en el segundo esas medidas de conflicto perseguían que los asalariados de una empresa (Laval)
de Letonia del sector de la construcción desplazados a Suecia pudieran acogerse al régimen laboral
sueco más favorable que el del país de origen. En
ambos casos, las SSTJUE habrían preferido ubicar
el derecho de acción colectiva de los asalariados
en la categoría de “derechos fundamentales de segundo rango” supeditados a las libertades económicas, a las que quedarían sometidos.54
Con tal posición, reafirmada posteriormente
en las SSTJUE Rüffert (de 3 de abril de 2008, asun-
El Complejo Diálogo Judicial Europeo en Materia de Derechos Sociales
to C-346/06) y Comisión c. Luxemburgo (de 19 de
junio de 2008, asunto C-319/06), parece establecerse una especie de jerarquización entre derechos
sociales y libertades económicas en detrimento de
los primeros55, que se aparta de la STJUE Albany
(de 21 de septiembre de 1999, asunto C-67/96) en
donde se declaró que el derecho a la negociación
colectiva podía quedar sustraído al Derecho de la
competencia. Resta saber si la posición inaugurada con las SSTJUE Viking y Laval es susceptible de
nueva fluctuación en el sentido conciliador operando nuevamente una ponderación equilibrada e
indivisible o en pie de igualdad de los derechos
fundamentales en juego (derechos sociales y libertades económicas), especialmente tras la vigencia
del Tratado de Lisboa y, con él, de la CDFUE: en
tal sentido, genera expectativas la más reciente
STJUE Comisión c. Alemania (de 15 de julio de
2010, asunto C-271/08) en la que, si bien el juicio
de ponderación de los jueces de Luxemburgo se
decanta por las libertades económicas,56 se alude a
la negociación colectiva claramente como derecho
fundamental (mencionándose, adicionalmente,
por vez primera la Carta Social Europea revisada
de 1996 junto a la CDFUE) y se opera un análisis de conciliación (y no de jerarquización) entre
derechos fundamentales que parece ir más en la
línea de la STJUE Schmidberger (de 12 de junio
de 2003, asunto C-112/00), en la que, junto a la
STJUE Omega (de 14 de octubre de 2004, asunto
C-36/02) parecería incluso haberse otorgado prevalencia a los derechos fundamentales frente a las
libertades clásicas del mercado.57
V. LAS SINERGIAS ENTRE EL CONSEJO
DE EUROPA Y LA UNIÓN EUROPEA
Como se apuntó, la Carta Social
Europea(CSE) del Consejo de Europa ha tenido
una evolución desigual y fluctuante en su mención en los Tratados de la UE.58 Por otro lado, la
CSE también ha tenido su reflejo en el Derecho
derivado de la UE (sobre igualdad de mujeres y
hombres en el ámbito laboral y de la Seguridad
Social, o en materia de seguridad e higiene en el
trabajo) y, viceversa, las Directivas comunitarias
han influido en la extensión del catálogo de derechos sociales incluido en la CSE revisada de 1996
(p.e., el art. 25 CSE revisada de 1996 se hace eco
de la Directiva 80/987/CE sobre la protección de
los trabajadores en caso de insolvencia del empleador, modificada por la Directiva 2002/74/CE).59
Al lado de esas interacciones normativas, la
existencia de los diversos niveles de garantía en
el Consejo de Europa (TEDH y CEDS) y en la
Unión Europea (TJUE) puede acarrear contenciosos paralelos que requieren un grado de voluntad jurisdiccional positiva o convergente para la
mayor optimización de los derechos sociales en
juego. Así, en materia de prestaciones sociales de
personas extranjeras o con residencia en otro país,
confluyen las intervenciones jurisprudenciales del
TEDH sobre la base combinada de los arts. 14
CEDH y 1 del Protocolo nº 1 (STEDH Andrejeva
c. Letonia de 18 de febrero de 2009, o SSTEDH
Fawsie c. Grecia y Saidoun c. Grecia, ambas de
28 de octubre de 2010), del CEDS con apoyo en
el art. 12.4 CSE (decisión de fondo 3 de junio de
2008 sobre la Reclamación nº 42/2007, Federación internacional de ligas de derechos humanos
c. Irlanda; o decisión de fondo de 9 de septiembre
de 2009 sobre la Reclamación nº 50/2008, Confederación Francesa Democrática del Trabajo c.
Francia) y del TJUE con respecto a normas como
el Reglamento nº 1408/7160 (STJUE Habelt, Möser y Wachter de 18 de diciembre de 2007, asuntos acumulados C-396/05, C-419/05 y C-450/05,
respectivamente, o STJUE K.D. Chuck de 3 de
abril de 2008, asunto C-331/06).
Profundizando en los contenciosos paralelos entre el CEDS y el TJUE, debe traerse a colación la cuestión de la flexibilización del mercado laboral, puesto que ambos se han pronunciado sobre
la duración del tiempo legal de trabajo y la noción
de trabajo efectivo, por referencia a la legislación
francesa relativa a la no equiparación del tiempo de presencia que está el trabajador a disposición del empleador en el centro de trabajo (“régime
d’astreinte” o “guardia localizada”) y del tiempo de
trabajo con actividad laboral ordinaria. El CEDS
determinó sobre esta cuestión, en su decisión de
fondo de 8 de diciembre de 2004 sobre la Reclamación colectiva nº 22/2003 (caso Confederación General del Trabajo c. Francia), que la asimilación de
los períodos de presencia con los períodos de descanso constituye una violación del art. 2 (apartados
1 y 5) de la CSE revisada (derecho a unas condiciones de trabajo equitativas). Afortunadamente, a
similar conclusión llegó un año después la STJUE
Abdelkader Dellas, Confédération générale du travail y otros contra Premier ministre, Ministre des
Affaires sociales, du Travail et de la Solidarité (de
1 de diciembre de 2005, asunto C-14/04), pero sin
mencionar en absoluto la decisión del CEDS, basándose exclusivamente en el Derecho de la Unión
(Directiva 93/104/CE del Consejo, de 23 de noviembre de 1993, relativa a determinados aspectos
de la ordenación del tiempo de trabajo).
Más problemática, por último, puede presentarse la incidencia solapada de las tres instancias
105
Luis Jimena Quesada
(TEDH, CEDS y TJUE) en el terreno de las fricciones entre las libertades económicas de circulación
y algunos derechos sociales de acción colectiva.
Me limitaré a dejar apuntado que las mencionadas SSTJUE Viking (de 11 de diciembre de 2007,
asunto C-438/05), Laval (de 18 de diciembre de
2007, asunto C-341/05), Rüffert (de 3 de abril de
2008, asunto C-346/06), Comisión c. Luxemburgo (de 19 de junio de 2008, asunto C-319/06) o
Comisión c. Alemania (de 15 de julio de 2010,
asunto C-271/08) atisban un escenario susceptible de generar divergencias con respecto a la jurisprudencia del TEDH sobre el art. 11 CEDH o a
la jurisprudencia del CEDS sobre el art. 6.4 CSE.
En estas condiciones, resulta esencial dejar sentados los perfiles jurídicos de la acción favorable de
sinergia entre las instancias europeas de garantía
de los derechos sociales, con objeto de dotar de
sustancia social al mercado suavizando los vientos de la globalización económica.61 En la praxis,
el propio TEDH ha generado alguna fluctuación,
motivada por la prioridad del “bienestar económico” sobre el ambiente saludable de la población,62
aunque haya seguido emitiendo pronuciamientos
interesantes en este ámbito.63
VI. ALGUNAS REFLEXIONES Y PROPUESTAS FINALES
El entrecruzamiento entre los diversos niveles europeos de garantía jurisdiccional de los derechos sociales analizados en el presente trabajo
(TEDH, CEDS y TJUE) precisa de algunas ulteriores reflexiones y propuestas. Es cierto que la labor
jurisprudencial primordial del CEDS se plasma en
“decisiones de fondo”, a diferencia de la del TEDH
o del TJUE, que se manifiesta en “sentencias”.
Ello no obstante, esa diversa terminología tiene
su proyección en términos de ejecución de cada
resolución. Sin embargo, en términos de impacto
en los ordenamientos internos, es equiparable el
valor interpretativo vinculante de las respectivas
jurisprudencias: ¿qué significa esto? Pues que si,
a título de ejemplo, una jurisdicción nacional ha
de decidir un conflicto en donde esté implicado
un derecho fundamental que cuente con jurisprudencia eventualmente divergente del CEDS y del
TEDH, habrá de aplicar en cada caso la más favorable (favor libertatis), como por lo demás viene
impuesto por las cláusulas de estándar mínimo y
llamada o remisión a la disposición más favorable
establecidas por el art. 53 CEDH, el art. 32 CSE
(art. H de la Carta revisada) y el art. 53 CDFUE.
106
Si se pone el acento exclusivamente en la
problemática de la ejecución, el diagnóstico puede
revelarse paradójico: así, se ha tardado en ocasiones más de una década en ejecutar sentencias del
TEDH64 y, diversamente, apenas unos meses en
ejecutar decisiones de fondo del CEDS (o incluso
con anterioridad a dictarse la decisión de fondo del
CEDS ante una previsible condena).65 El caso es que
la jurisprudencia del CEDS, lo mismo que se nutre
de otras instancias internacionales ya mencionadas, puede resultar útil a mecanismos incipientes,
como el nuevo procedimiento de comunicaciones
individuales instaurado en 2008 mediante el Protocolo facultativo al Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales. Este Protocolo ha sido ratificado por España en fecha 23
de septiembre de 2010,66 ratificación que llama la
atención en agravio comparativo con la asignatura
pendiente de la aceptación del Protocolo de 1995
a la Carta Social sobre reclamaciones colectivas, y
más aún si se tiene presente la reciente introducción mediante las últimas reformas estatutarias de
catálogos de derechos sociales que se han inspirado
aparentemente en la Carta Social.67
En el seno del Consejo de Europa se perciben
unas convergencias y paralelismos crecientes entre el TEDH y el CEDS.68 Con respecto a la Unión
Europea, sin dejar de afrontar su posible adhesión
a la CSE, la reciente entrada en vigor del citado
Tratado de Lisboa seguramente contribuirá a la
mayor visibilidad de la jurisprudencia del CEDS,
en la medida en que la CSE es citada como fuente
inspiradora e interpretativa en la CDFUE y en las
Explicaciones anejas. Además, esa vigencia de la
CDFUE podría jugar a modo de pasarela material
de los derechos que también se encuentran consagrados en la Carta Social revisada de 1996 que
España no ha ratificado.69
A fin de cuentas, el acercamiento en España
a esa jurisprudencia europea (y, sobre todo, a la
más específica y nutrida sobre derechos sociales,
pero al tiempo más desconocida, la del CEDS) no
constituye un mero reto pedagógico o de difusión
en el ámbito académico o en la praxis jurídica,
sino un imperativo de optimización de los arts.
10.2 y 93 a 96 de la Constitución y, por ende,
de nuestro sistema constitucional de derechos
fundamentales, lo que obviamente proyecta un
creciente impacto y mayores posibilidades de garantía de los llamados principios rectores de la política social y económica y, en definitiva, de profundización solidaria en nuestro Estado social de
Derecho a través de la integración internacional.70
El Complejo Diálogo Judicial Europeo en Materia de Derechos Sociales
NOTAS
*
El presente trabajo de investigación se ha elaborado en el marco del proyecto CONSOLIDER
HURI-AGE “El tiempo de los derechos” (Referencia CSD2008-068). Ministerio de Ciencia
e Innovación. Convocatoria CONSOLIDER
2010. Corresponde a la ponencia presentada
por el autor, bajo el título “La tutela supranacional de los derechos sociales: el espacio de la
Unión Europea y del Consejo de Europa”, en el
IX Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España, celebrado los días 27-28 de
enero de 2011 en Santa Cruz de Tenerife.
1. En la doctrina española, se ha advertido que
nada hay en la estructura de los derechos sociales o de prestación que impida considerarlos
auténticos derechos: ESCOBAR ROCA, G.: Introducción a la teoría jurídica de los derechos
humanos, Trama Madrid, 2005, pp. 58 y ss. En
la doctrina extranjera, lo han puesto de manifiesto asimismo, entre otros, ABRAMOVICH,
V., y COURTIS, Ch.: Los derechos sociales
como derechos exigibles, Madrid, Trotta, 2002,
p. 20; VERDIER, J.M.: “Protection et justiciabilité des droits sociaux”, Affari sociali internazionali, Nº 1, 1992, o ALIPRANTIS, N.: “Les
droits sociaux sont justiciables!”, Droit social,
Nº 2, 2006, y lo ha ilustrado de modo concreto
ROMAN, D.: “L’universalité des droits sociaux
à travers l’exemple du droit à la protection sociale”, Cahiers de la recherche sur les droits
fondamentaux, nº 7, 2009, p. 131: “la garantía jurídica de los derechos sociales puede jurídicamente ser concebida con el mismo grado
de efectividad y de universalidad que los derechos civiles. La batería de tests utilizados por
el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, y el Comité Europeo de Derechos
Sociales así lo atestiguan.”
2. ABRAMOVICH, V., y COURTIS, Ch.: Los derechos sociales como derechos exigibles, ya.
cit., p. 23. En la misma dirección, BRILLAT,
R.: “La Charte sociale européenne et le contrôle de son application”, en el colectivo Les
droits sociaux dans les instruments européens
et internationaux. Défis à l’échelle mondiale
(ed. N. ALIPRANTIS), Bruylant, Bruxelles,
2009, pp. 41-42.
3. Por ejemplo, ya VAN HOOF, F.: “The legal nature of economic, social and cultural rights: A
rebuttal of some traditional views”, en el co-
lectivo The right to food (eds. P. ALSTON y K.
TOMASEVSKI), Utrecht, Martinus Nijhoff Publishers, 1984, p. 97.
4. ROMAN, D.: “La justiciabilité des droits sociaux ou les enjeux de l’édification d’un État
de droit social”, Droits des pauvres, pauvres
droits? Recherches sur la justiciabilité des
droits sociaux (dir. D. ROMAN), Paris, Centre de Recherches sur les droits fondamentaux
(Université Paris Ouest Nanterre la Défense),
2010, p. 27.
5. Por tal razón, cubre una laguna importante en
la doctrina constitucionalista la obra de TAJADURA TEJADA, J. (dir.): Los principios rectores de la política social y económica, Madrid,
Biblioteca Nueva, 2004, 494 pp.
6. COSSÍO DÍAZ, J.R.: Estado social y derechos
de prestación, Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales, 1989, pp. 173 y ss.: la Constitución española contiene normas relativas no
sólo a “derechos fundamentales prestacionales”, sino igualmente a “derechos fundamentales de libertad con faceta prestacional.”
7. Protocolo facultativo al Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU,
adoptado por la Asamblea General en la emblemática fecha del 10 de diciembre de 2008.
8. Como bien ha subrayado TORRES DEL MORAL, A.: Principios de Derecho constitucional
español (Tomo I: Sistemas de fuentes. Sistema
de los derechos), Madrid, Universidad Complutense de Madrid, 6ª ed., 2010, p. 725: “la
Carta Social Europea de 1961 fue adoptada por
el Consejo de Europa como complemento del
Convenio Europeo de 1950 en materia de derechos sociales, haciendo realidad el principio de
indivisibilidad de todos los derechos humanos.”
9. Según las Explicaciones anejas, hasta siete derechos fundamentales de la Carta de la Unión
se inspiran en otros tantos de la Carta Social
Europea revisada de 1996.
10. Un análisis más exhaustivo de dichas asimetrías en ALEGRE MARTÍNEZ, M.A., y JIMENA QUESADA, L.: “La Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea tras su integración en el Tratado constitucional: asimetrías, inconsistencias y paradojas”, en VV.AA.,
Colóquio Ibérico: Constituçao Europeia. Homenagem ao Doutor Francisco Lucas Pires. Bo-
107
Luis Jimena Quesada
letim da Faculdade de Direito. Studia Iuridica
84, Ad Honorem-2, Colloquia-14, Universidade de Coimbra, Coimbra Editora, 2005, pp.
55-84; publicado asimismo bajo el título “El
estatuto asimétrico de la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea: su confusa visibilidad constitucional”, en el colectivo La
Constitución Europea (coords. M. CARRILLO
y H. LÓPEZ BOFILL), Valencia, Tirant lo Blanch 2006, pp. 437-467.
11. Por cierto, el asunto Ruttili tuvo que ver con las
medidas restrictivas impuestas a un nacional
italiano residente en Francia en relación con
sus actividades políticas y sindicales.
12. Esa parquedad, derivada de la postura clásica
del Tribunal de Justicia que arrancó de atribuir
un valor programático a lo social, es criticada
por ASTOLA MADARIAGA, J.: “Lo social y lo
económico en los Tratados de la Unión y en la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia”, Revista Europea de Derechos Fundamentales, Nº 13,
2009, p. 363.
13. Este es uno de los desafíos y renovadas oportunidades que deben presidir la relación entre la Carta Social y la Unión Europea, según
O’CINNEIDE, C.: “Social Rights and the European Social Charter – New Challenges and
Fresh Opportunities”, en el colectivo The European Social Charter: A social constitution
for Europe/La Charte sociale européenne: Une
constitution sociale pour l’Europe, Bruxelles,
Bruylant, 2010, pp. 179-180.
14. No sólo en el ámbito de la Unión Europea, sino
en el seno del propio Consejo de Europa, debería
superarse esa indivisibilidad desigual entre derechos civiles y derechos sociales, la desigual toma
en consideración del CEDH y de la CSE, para
que ésta no juegue como mera fuente de inspiración a la baja ni el CEDS sufra una especie
de omisión expiatoria como la propinada en la
CDFUE: así lo ha criticado BELORGEY, J.M.:”Le
Conseil de l’Europe au milieu du gué”, Revue administrative, Nº 372, 2010, pp. 625-626.
15. Sigo aquí, en buena medida, el enfoque de
MARGUÉNAUD, J.P., y MOULY, J.: “La jurisprudence sociale de la Cour EDH: bilan et
perspectives”, Droit social, Nº 9/10, 2010, pp.
883-892. Una síntesis de tales métodos, asimismo en la contribución de LÓPEZ GUERRA, L.: “The European Court of Human Rights
and the protection of social rights”, en Round
Table on the Social Rights of Refugees, Asylum-Seekers and Internally Displaced Persons: A
Comparative Perspective, Strasbourg, Council
of Europe, 2009, pp. 6-7.
108
16. Otros ejemplos controvertidos de despido han
sido analizados en Estrasburgo: STEDH Pay
c. Reino Unido de 16 de septiembre de 2008
(violación del art. 8 CEDH por despido de un
trabajador que practicaba el sadomasoquismo,
asimilado en el supuesto de autos a la homosexualidad); STEDH Fuentes Bobo c. España
de 29 de febrero de 2000 (violación del art. 10
CEDH por despido de un periodista a causa de
sus críticas a su empresa informativa, en nombre de la libertad de expresión). Por otro lado, el
art. 8 CEDH se ha mostrado idóneo para proteger la intimidad de los asalariados, resultando
desproporcionado un seguimiento estrecho y
sin previo aviso del acceso de aquéllos durante
su trabajo al teléfono, al correo electrónico y a
Internet (STEDH Copland c. Reino Unido de 3
de abril de 2007).
17. La referencia en este terreno viene constituida
por la STEDH Sejdiæ et Finci c. Bosnia-Herzegovina de 22 de diciembre de 2009.
18. Un ensayo resumido de esas técnicas extensivas en MELCHIOR, M.: “Rights not Covered
by the Convention”, en el colectivo The European System for The Protection of Human
Rights (eds. R.ST.J. MACDONALD, F. MATSCHER y H. PETZOLD), La Haya, Kluwer Academic Publishers, 1993, pp. 593-601.
19. Sobre contaminación acústica, vid. también la
reciente STEDH Mileva y otros c. Bulgaria de
25 de noviembre de 2010.
20. En el terreno educativo, puede leerse la STEDH D.H. y otros c. República checa de 13 de
noviembre de 2007, en donde se condenó la segregación escolar de los niños pertenecientes a
minorías gitanas (violación del art. 14 CEDH
en conexión con el art. 2 del Protocolo nº 1).
21. De hecho, se produciría una quiebra de la filosofía de la STEDH Airey de 1979, al sostenerse en la STEDH N. de 2008 que “si bien
numerosos derechos que enuncia tienen prolongaciones o implicaciones de orden económico y social, el Convenio apunta esencialmente a proteger derechos civiles y políticos.”
(párrafo 44)
22. MARGUÉNAUD, J.P., y MOULY, J.: “La jurisprudence sociale de la Cour EDH: bilan et perspectives”, ya cit., p. 884.
23. Ibidem.
24. Demanda Nº 14641/89. Para una crítica a dicho
asunto puede leerse SUDRE, F.: La Convention
européenne des droits de l’homme, Paris, PUF,
2ª ed., 1992, p. 90; y para su contextualización,
con carácter previo, IMBERT, P.H.: “Droits des
El Complejo Diálogo Judicial Europeo en Materia de Derechos Sociales
pauvres, pauvre(s) droit(s)?”, Revue de Droit
public, mayo-junio 1989, p. 747.
25. Con este espíritu, al sistema multinivel de
garantías de los derechos sociales alude PISARELLO G.: Los derechos sociales y sus garantías. Elementos para una reconstrucción, Madrid, Trotta, 2007, especialmente, pp. 111-138.
26. Más ejemplos de aplicación directa de la CSE,
al máximo nivel jurisdiccional ordinario de algunos países, pueden consultarse en MIKKOLA, M.: Social Human Rights in Europe, Helsinki, Legisactio Ltd, 2010, pp. 666 y ss.
27. Como bien ha precisado BRILLAT, R.: “La
Charte sociale européenne et le contrôle de son
application”, ya cit., p. 44: “el término ‘jurisprudencia’ utilizado desde hace años ya ha adquirido plena significación”.
28. Al margen de la búsqueda en la base de datos
oficial (en la citada web de la Carta Social:
www.coe.int/socialcharter), para acercarse a las
líneas jurisprudenciales básicas del CEDS (elaboradas tanto en el sistema de informes como
en el mecanismo de reclamaciones colectivas)
es recomendable la lectura del Digesto de Jurisprudencia del Comité Europeo de Derechos Sociales (que contiene una especie de compendio
jurisprudencial artículo por artículo de la Carta Social) de acceso en las versiones oficiales
del Consejo de Europa y en la última edición
de septiembre de 2008 (en francés –Digest de
jurisprudence du Comité européen des droits
sociaux– y en inglés –Digest of the Case Law of
the European Committee of Social Rights). Por
lo que se refiere en particular al procedimiento
de reclamaciones colectivas, las decisiones del
CEDS hasta 2005 pueden leerse en español en
JIMENA QUESADA, L.: La jurisprudencia del
Comité Europeo de Derechos Sociales (Sistema
de reclamaciones colectivas. Vol. I: 1998-2005),
Valencia, Tirant lo Blanch, 2007. Además, la
reseña actualizada en español de todas esas decisiones puede consultarse en la “Crónica de la
Jurisprudencia del Comité Europeo de Derechos
Sociales” publicada en la Revista Europea de Derechos Fundamentales, concretamente en el Nº
12 (segundo semestre de 2008) hasta 2008, en el
Nº 14 (segundo semestre de 2009) la correspondiente a 2009, y en el Nº 16 (segundo semestre
de 2010) la correspondiente a 2010.
29. Como Grecia (Reclamación nº 15/2003, decisión de fondo de 8 de diciembre de 2004), Italia (Reclamación nº 27/2004, decisión de fondo
de 7 de diciembre de 2005) y Bulgaria (Reclamación nº 31/2005, decisión de fondo de 18
de octubre de 2006, así como Reclamación nº
46/2007, decisión de fondo de 3 de diciembre
de 2008, y Reclamación nº 48/2008, decisión
de fondo de 18 de febrero de 2009).
30. Véase la Declaración de Estrasburgo sobre las
personas de etnia gitana adoptada en la Reunión de alto nivel del Consejo de Europa sobre
dichas personas celebrada el 20 de octubre de
2010. Los aspectos socio-culturales y socio-políticos son analizados en el libro de LIÉGEOIS,
J.P.: Roms en Europe/Roma in Europe, Strasbourg, Éditions du Conseil de l’Europe/Council
of Europe Publishing, 2007.
31. Dos importantes decisiones fueron adoptadas
en 2009, concretamente la Reclamación nº
49/2008 (INTERIGHTS c. Grecia, decisión de
fondo de 11 de diciembre de 2009) y la Reclamación nº 51/2008 (Centro de Derechos para
los Gitanos Europeos c. Francia, decisión de
fondo de 19 de octubre de 2009).
32. A finales de 2010 fue registrada la última Reclamación en este terreno, la nº 63/2010 (Centre on Housing Rights and Evictions contra
Francia), sobre cuya admisibilidad se habrá de
pronunciar el CEDS en 2011. En ella se alega
que el desalojo y desmantelamiento de campamentos gitanos, así como las expulsiones de
Francia de las personas de etnia gitana durante
el verano de 2010, constituirían una violación
de los arts. 31 (derecho a la vivienda) y 19.8
(garantías relativas a la expulsión de los trabajadores migrantes y sus familias), así como del
art. E (no discriminación).
33. En este punto, el CEDS decide no pronunciarse sobre la anulación de los derechos de ocupación en lo que afecta a esa minoría serbia,
por cuanto tales hechos se habrían producido a
mediados de los años noventa del siglo pasado,
es decir, con anterioridad a la entrada en vigor
de la Carta Social para Croacia (que la ratificó el 26 de febrero de 2003). El CEDS sigue el
enfoque adoptado por la Gran Sala del TEDH,
entre otros pronunciamientos, en la sentencia
dictada el 8 de marzo de 2006 en el caso Blecic
contra Croacia (demanda nº 59532/00).
34. Recueil de la jurisprudence relative à la Charte sociale européenne, Strasbourg, Conseil de
l’Europe, Supplément 1, 1986, p. 2 ; así comoRecueil de la jurisprudence relative à la Charte
sociale européenne, Supplément 3, 1993, p. 2.
35. Así, la Decisión de inadmisibilidadcaso un grupo de objetores de conciencia c. Dinamarca de
la Comisión Europea de Derechos Humanos
de 7 de marzo de 1977 (demanda Nº 7565/76,
DR 9, 1978, pp. 117-125). Más recientemen-
109
Luis Jimena Quesada
te, el self-restraint del TEDH en el terreno del
trabajo forzoso puede percibirse asimismo en
la Decisión de inadmisibilidad Schuitemaker
c. Países Bajos adoptada el 4 de mayo de 2010
(demanda nº 15906/08), con relación a la pérdida de beneficios sociales por rechazo de oferta
de empleo.
36. Este punto de llegada normativo se ha visto jalonado en su evolución: por diversas excepciones
como cláusulas de no discriminación sexual en
materia salarial o no discriminación por razón
de nacionalidad en materia de seguridad social
en los Tratados constitutivos de 1951-1957;
por la igualmente excepcional posición de la
Carta Social Europea (CSE), junto al Convenio
Europeo de Derechos Humanos (CEDH), en el
Preámbulo del Acta Única Europea de 1986;
por el “olvido” de la CSE, al lado del CEDH,
en el texto articulado del Tratado de Maastricht
de 1992, así como por la exclusión de la “ciudadanía social” en el marco del minicatálogo
de derechos civiles y políticos incluidos en el
capítulo de la ciudadanía de dicho Tratado; por
el “restablecimiento” de la CSE en el texto articulado del Tratado de Ámsterdam de 1997, que
además incluyó una base normativa explícita
para potenciar la lucha contra la discriminación por razón de género u otros novedosos motivos antidiscriminatorios (edad u orientación
sexual); por el “acompañamiento” meramente
solemne de la CDFUE al Tratado de Niza de
2001; y por el fracaso del Tratado constitucional de 2004, que incorporaba la CDFUE a su
texto articulado.
37. En la reseña de esas grandes fases y, en particular de las cuatro primeras, sigo en la exposición
a DE SCHUTTER, O.: “Le rôle de la Charte
sociale européenne dans le développement du
droit de l’Union européenne”, en el colectivo
The European Social Charter: A social constitution for Europe/La Charte sociale européenne: Une constitution sociale pour l’Europe, ya
cit., pp. 95-146.
38. DUBOUT, E.: L’article 13 du traité CE – La
clause communautaire de lutte contre les discriminations, Bruxelles, Bruylant, 2006.
39. Sobre el particular, puede leerse DE SCHUTTER, O.: “The Implementation of the EU
Charter of Fundamental Rights through the
Open Method of Coordination”,Jean Monnet
Working Paper, 7.New York, New York University School of Law, 2004, así como DE LA
ROSA, S.: La méthode ouverte de coordination
dans le système juridique communautaire,
Bruxelles, Bruylant, 2007.
110
40. Un repaso al catálogo de derechos sociales consagrados en la Carta de la Unión Europea en
las contribuciones de ALEGRE MARTÍNEZ,
M. A.: “Los derechos sociales en la Carta de
derechos fundamentales de la Unión Europea”,
en la obra colectiva Escritos sobre Derecho Europeo de los Derechos Sociales (coord. L. JIMENA
QUESADA), Valencia, Tirant lo Blanch, 2004;
AZZARITI, G.: “Uguaglianza e solidarietà nella
Carta dei diritti di Nizza”, en la obra colectiva
Contributi allo studio della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (a cura di M.
Siclari), Torino, G. Giappichelli Editore, 2003;
GREWE, C.: “Les droits sociaux constitutionnels: propos comparatifs à l’aube de la Charte
des droits fondamentaux de l’Union européenne”, Revue Universelle des Droits de l’Homme,
Vol. 12, Nº 3-5, 2000; y TUR AUSINA, R.: “Luces y sombras de los derechos sociales en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión
Europea”, Revista Europea de Derechos Fundamentales, Nº 13, 2009.
41. Otras cláusulas transversales u horizontales
con contenido social, incluidas en los arts. 8,
10, 11 y 12 TFUE son traídas a colación asimismo por BAR CENDÓN, A.: Los Tratados
de la Unión Europea, Valencia, Tirant lo Blanch, 2010, pp. 73-74.
42. Dicho sea de paso, el asunto Stauder no era ajeno en su planteamiento a los derechos sociales,
pues tenía su origen la siguiente cuestión prejudicial formulada por el Tribunal Administrativo de Stuttgart: “¿Puede considerarse como
compatible con los principios generales del Derecho comunitario en vigor el hecho de que la
Decisión de la Comisión de las Comunidades
Europeas de 12 de febrero de 1969 (69/71/CEE)
vincule la cesión de manteca de precio reducido a los beneficiarios de algunos regímenes
de asistencia social a la divulgación del nombre
del beneficiario a los vendedores?”. Tales beneficiarios eran víctimas de la guerra y debían llevar vales de racionamiento en los que figuraba
su nombre.
43. Una buena síntesis de esa jurisprudencia
social comunitaria en GALLANT, Ch.: Développements récents en matière de droits
sociaux/Recent developments in the field of
social rights. Strasbourg: Conseil de l’Europe,
2008, pp. 101 y ss.
44. Posteriormente, entre otras, STJUE Nimz (de 7
de febrero de 1991, asunto C-184/89).
45. BANKS, K.: “L’article 118 A. Élément dynamique de la politique sociale communautai-
El Complejo Diálogo Judicial Europeo en Materia de Derechos Sociales
re”, Cahiers de Droit européen, nº 5-6, febrero
1994, p. 538.
46. En la STJUE Rosenbladt (de 12 de octubre de
2010, asunto C-45/09) se avala asimismo la
cláusula de extinción automática de los contratos de trabajo de aquellos trabajadores que
han alcanzado la edad de jubilación, fijada a los
65 años en la normativa nacional litigiosa; en
sentido análogo, ya con anterioridad, STJUE
Palacios de la Villa (de 16 de octubre de 2007,
asunto C-411/05).
47. Para la delimitación, a efectos laborales, de las
situaciones de enfermedad y de discapacidad,
vid. STJUE Chacón Navas (de 11 de julio de
2006, asunto C-13/05).
48. Sobre no discriminación por razón de orientación sexual en el acceso a una asignación familiar, acúdase asimismo a STJUE D/Consejo
(de 31 de mayo de 2001, asuntos acumulados
C-122/99 P y C-125/99 P, en particular, apartado 47). Como precedente desfavorable, no
considerado contrario al principio de igualdad,
STJUE Grant (de 17 de febrero de 1998, asunto C-249/96), en la que se avala la denegación,
por parte de un empresario, de una reducción
en el precio de los transportes en favor de la
persona, del mismo sexo, con la que un trabajador mantiene una relación estable, cuando tal
reducción se concede en favor del cónyuge del
trabajador o de la persona, de distinto sexo, con
la que éste mantiene una relación estable sin
vínculo matrimonial.
49. Como precedente, la STJUE BECTU (de 26 de
junio de 2001, asunto C-173/99) interpretó
igualmente en sentido favorable los requisitos
para el nacimiento del derecho a vacaciones
anuales retribuidas.
50. En ese mismo ámbito, puede leerse la STJUE
Meerts (de 22 de octubre de 2009, asunto
C-116/08) sobre cálculo de indemnización por
despido en caso de resolución unilateral por el
empresario del contrato de un trabajador contratado por tiempo indefinido y a tiempo completo mientras que este último disfruta de un
permiso parental en jornada parcial.
51. Vid. DEHOUSSE, F.: “Les arrêts Laval et Viking
de la Cour de justice: vers une protection sociale plus petite dans une Europe plus grande?”,
Mélanges en hommage à Georges Vandersanden. Promenades au sein du droit européen,
Bruylant, 2008, en particular, pp. 500-502.
52. RODIÈRE, P.: “L’impact des libertés économiques sur les droits sociaux dans la jurisprudence
de la CJCE”, Droit social, Nº 5, 2010, p. 578.
53. Así la califican MARGUÉNAUD, J.P., y MOULY, J.: “La jurisprudence sociale de la Cour
EDH: bilan et perspectives”, ya cit., p. 891.
54. Ibidem.
55. Analizando los asuntos Viking, Laval, Rüffert
y Comisión contra Luxemburgo, ha criticado
acertadamente ASTOLA MADARIAGA, J.:
“Lo social y lo económico en los Tratados de
la Unión y en la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia”, ya cit., pp. 376-377: el poner frente a
frente derechos económicos y derechos sociales “ha permitido saber la ponderación de ellos
hace el TJCE: los derechos sociales constituyen
restricciones a los derechos económicos”.
56. En el fallo se declara el incumplimiento del
Estado de las normas de libre competencia y
libertad de prestación de servicios (Directivas
92/50/CEE y 2004/18/CE) al haber adjudicado
directamente, sin haber convocado una licitación a escala de la Unión Europea, contratos
públicos de servicios de planes de pensiones de
empleo de los trabajadores de la función pública local a entidades y empresas aseguradoras
designadas en un convenio colectivo celebrado
entre interlocutores sociales.
57. Así lo ha expresado MORIJN, J.: “Balancing
Fundamental Rights and Common Market
Freedoms in Union Law: Schmidberger and the
Omega in the Light of the European Constitution”, European Law Journal, 12 (1), 2006.
58. Así, se mencionó en el Preámbulo del Acta
Única Europea de 1986 al mismo nivel que
el CEDH; desapareció en el Tratado de Maastricht de 1992 (en cuyo texto articulado sí se
menciona el CEDH); se incluyó en el texto articulado del Tratado de la Comunidad Europea
(actual Tratado sobre el Funcionamiento de la
UE) tras el Tratado de Ámsterdam; y, tras el
“fiasco” de la mera proclamación solemne de
la CDFUE con ocasión del Tratado de Niza de
2001, e igual fracaso del Tratado constitucional de 2004, se reconoce el importante catálogo
de derechos sociales de la CDFUE mediante el
Tratado de Lisboa de 2007.
59. FLAUSS, J.F.: Las interacciones normativas
entre los instrumentos europeos relativos a la
protección de los derechos sociales”, en el colectivo Escritos sobre Derecho europeo de los
derechos sociales, ya cit., pp. 25-54.
60. Reglamento (CEE) n° 1408/71 del Consejo de
14 de junio de 1971 relativo a la aplicación de
los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se
desplazan dentro de la Comunidad (modificado
111
Luis Jimena Quesada
con posterioridad y derogado por el Reglamento
(CE) nº 883/2004del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social
[Diario Oficial L 166 de 30.4.2004].
fondo de 5 de diciembre de 2007 (§54 y §53,
respectivamente) de la nueva Ley francesa nº
2007-290 de 5 de marzo de 2007 sobre el derecho a la vivienda (Loi sur le droit opposable au
logement).
61. En este ambiente, ha afirmado BAQUERO
CRUZ, J.: “La protección de los derechos sociales de la Comunidad Europea tras el Tratado de
Ámsterdam”, Revista de Derecho Comunitario
Europeo, Nº 4, 1998, p. 666: la Unión Europea
“necesita de los derechos sociales para reflejar
de forma sustancial el principio social de la Comunidad y contrarrestar la fuerza expansiva del
principio liberal de mercado contenido en las
normas de competencia y libre circulación de
factores económicos”; con igual filosofía, JIMENA QUESADA, L.: European Constitution and
Competition Policy. Conflicts between freedom
of enterprise and other fundamental rights,
Roma, Philos Edizioni, 2005, p. 80: la jurisprudencia del CEDS elaborada en el marco del
sistema de informes “ha atemperado medidas
antisociales derivadas de la estricta economía
de mercado”, mientras que la jurisprudencia
elaborada por el CEDS en el contexto del procedimiento de reclamaciones colectivas “también
ha corregido medidas tendentes a hacer más
flexible el mercado laboral”.
66. España es así el tercer país que ratifica ese Protocolo (antes lo hicieron Ecuador el 11 de junio
de 2010 y Mongolia el 1 de julio de 2010), requiriéndose no obstante una decena de ratificaciones para su entrada en vigor.
62. Tal fluctuación la ilustra la STEDH (Gran
Sala) Hatton y otros c. Reino Unido de 8 de
julio de 2003 (no violación del art. 8 CEDH),
que en reexamen cambia el criterio de la previa Sentencia de 2 de octubre de 2001 sobre el
ruido sufrido por el vecindario del aeropuerto
de Heathrow.
63. Por ejemplo, la reciente STEDH Dées c. Hungría de 9 de noviembre de 2010, sobre violación
del art. 8 CEDH por molestias (especialmente,
contaminación acústica) causadas por el intenso tráfico de vehículos en la calle del domicilio
del demandante, intensidad debida a que numerosos camiones utilizaban esa vía para evitar una autopista de peaje.
64. Verbigracia, STEDH Marckx c. Bélgica de 13
de junio de 1979: el Gobierno belga tardó once
años en modificar la legislación civil que discriminaba a los hijos extramatrimoniales en
cuanto a derechos sucesorios (vid. a este respecto la STEDH Vermeire c. Bélgica de 29 de
noviembre de 1991).
65. Verbigracia, en el curso de la sustanciación de
las Reclamaciones nº 33/2006 (Movimiento
Internacional ATD-Cuarto Mundo c. Francia) y 39/2006 (FEANTSA c. Francia), el propio CEDS tomó nota en sendas Decisiones de
112
67. Esa asimetría ha sido destacada por TEROL
BECERRA, M.: “La España de los derechos sociales en las Europas vista desde las reformas
estatutarias”, Revista Europea de Derechos
Fundamentales, Nº 13, primer semestre 2009,
p. 129.
68 En la actualidad no existe una pasarela institucional o procedimental entre el TEDH y
el CEDS: un anteproyecto de Carta Social de
1947 había previsto que la antigua Comisión
Europea de Derechos Humanos fuera un órgano común a los sistemas del Convenio y de la
Carta Social; y con motivo de la elaboración del
Protocolo de reforma de 1991 a la Carta Social
(todavía no en vigor) se había previsto la creación de una Sección social o una Sala social en
el seno del TEDH. Vid. AKANDJI-KOMBÉ, J.F.:
“Carta Social Europea y Convenio Europeo de
Derechos Humanos: perspectivas para la próxima década”, Revista de Derecho Político, Nº
67, 2006, pp. 387-407. Sin caer en el pesimismo, más allá de esa soluciones institucionales,
parece más realista seguir incidiendo en una
voluntad jurisdiccional positiva de armonización jurisprudencial: CHATTON, G.T.: “La armonización de las prácticas jurisprudenciales
del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y
del Comité Europeo de Derechos Sociales: una
evolución discreta”, Revista de Derecho Político, Nº 73, 2008, pp. 271-310.
69. Por poner un ejemplo: el art. 24 de la Carta Social revisada de 1996 reconoce el derecho a la
protección en caso de despido; pese a que tal
disposición no afecte a España directamente
(al estar integrada en ese tratado no suscrito
por nuestro país), ese mismo derecho se encuentra reconocido en el art. 30 de la Carta
de la Unión (protección en caso de despido
injustificado), de modo que al ser interpretado
éste por el TJUE podrá tener en cuenta la Carta
revisada de 1996 y la jurisprudencia sobre la
materia del CEDS.
70. Bajo la rúbrica “Estado social de Derecho, crisis
económica e integración internacional”, advierte TORRES DEL MORAL, A.: “Constituciona-
El Complejo Diálogo Judicial Europeo en Materia de Derechos Sociales
lización del Estado social”,Revista Europea de
Derechos Fundamentales, Nº 13, 2009, p. 63:
“la solidaridad es también un valor internacional (…). Sin solidaridad, no hay futuro para Eu-
ropa. Por el contrario, en la medida en que la
insolidaridad surja en forma de brotes proteccionistas y políticas de dumping, en esa misma
medida se estará entorpeciendo la superación
de la crisis”.
113
LA FUNCIÓN JUDICIAL Y LA HUMANIZACIÓN
DEL DERECHO: EL CASO DE LAS REPARACIONES
DICTADAS POR LA CORTE INTERAMERICANA
DE DERECHOS HUMANOS1
························
Manuel E. Ventura-Robles
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos; Miembro ex-officio del Instituto Interamericano
de Derechos Humanos; Miembro de la “Internationaf Law Association”; Miembro de la “American Society
of International Law”; Miembro del “Instituto Hispano-Luso Americano y filipino de Derecho Internacional”;
Miembro Honorario de la “Asociación Costarricense de Derecho Internacional”.
Dentro del tema genérico de la función judicial y la humanización del derecho, me referiré
específicamente a las reparaciones que, como parte de su jurisprudencia, ha dictado la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
La jurisprudencia de la Corte sostiene que el
artículo 63.1 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos constituye una norma consuetudinaria que es, además, uno de los principios fundamentales del actual derecho de gentes.
Las obligaciones emanadas del artículo 63.1 son
regidas por el derecho internacional. Ello incluye
su alcance, características y beneficiarios. Por consiguiente, la sentencia de la Corte debe ser interpretada como aquella que imponga obligaciones
legales internacionales y el acatamiento de las
cuales no deberá estar sujeto a modificaciones o a
suspensión por parte del Estado demandado mediante la invocación de disposiciones de derecho
interno. Además, la jurisprudencia de la Corte ha
establecido que es un principio de derecho internacional que toda violación a una obligación internacional que resulte en daños y perjuicios crea
un deber de reparar adecuadamente.
En general, las medidas de reparación tienen
como objeto fundamental el proporcionar a la víctima y sus familiares la restitutio in integrum de
los daños causados. Las reparaciones se clasifican
en medidas de satisfacción e indemnización. En
este sentido el Tribunal ha tenido en cuenta tres
factores para determinar las medidas de satisfacción: la justicia, la no repetición de los hechos y el
reconocimiento público de responsabilidad. Estos
tres factores, individualmente y combinados entre
sí, contribuyen a la reparación integral por parte
del Estado de la violación de sus obligaciones internacionales.
Además de las medidas de satisfacción, se
requieren indemnizaciones pecuniarias por parte
del Estado que ha incurrido en la violación de sus
obligaciones internacionales y convencionales. El
propósito principal de la indemnización es remediar los daños –tanto materiales como morales–
que sufrieron las partes perjudicadas. La evaluación de los daños y de los perjuicios sufridos debe
ser proporcional a la gravedad de las violaciones y
del daño causado.
Adicionalmente, la Corte ha considerado
que, aunado a una justa compensación, las indemnizaciones deberán incluir el reembolso de
todos los costos y gastos que la víctima, sus familiares o sus representantes hayan tenido que
realizar y que deriven de la representación en procedimientos ante cortes nacionales y en el ámbito
internacional.
En términos generales podemos decir que la
sentencia busca, mediante la reparación, la restitución del derecho conculcado, la indemnización,
la satisfacción, la rehabilitación de las víctimas y
medidas de no repetición. La sentencia constituye
per se una forma de reparación.
En cuanto a las reparaciones pecuniarias, la
Corte ha fijado, en la mayoría de los casos contenciosos que ha conocido, el pago de una justa compensación para reparar las consecuencias del daño
o pérdida sufrida con ocasión de la violación de un
derecho o libertad protegidos en la Convención
Americana. El vasto desarrollo jurisprudencial iniciado a partir de las primeras sentencias de reparaciones emitidas en los casos Velásquez Rodríguez y
115
Manuel E. Ventura-Robles
Godínez Cruz Vs. Honduras2, y el estado del cumplimiento de este tipo de reparaciones constituye
parte del objeto de la presente exposición.
Como lo ha establecido la Corte Interamericana en su jurisprudencia constante, el artículo 63.1 de la Convención contiene una “norma
consuetudinaria que constituye uno de los principios fundamentales del Derecho Internacional
contemporáneo sobre la responsabilidad de los Estados: al producirse un hecho ilícito imputable al
Estado surge la responsabilidad internacional de
éste por violación de una norma internacional con
el consecuente deber de reparar y hacer cesar las
consecuencias de la violación.”3
En aplicación de dicha norma, la Corte Interamericana ha sido exhaustiva en el examen y
la determinación de medidas que garanticen los
derechos conculcados y la reparación de las consecuencias que las violaciones hayan producido. Estas medidas han incluido, generalmente, el pago
de una indemnización por los daños ocasionados,
pero no se reducen a éste. El régimen de reparaciones de la Corte se caracteriza por su perspectiva
integral y no sólo patrimonial; la incorporación de
reparaciones de carácter positivo y no pecuniario
que buscan asegurar, entre otros, la rehabilitación
y satisfacción de la víctima, así como la no repetición de los hechos lesivos, así lo confirman.
No obstante lo anterior, la importancia de la
indemnización compensatoria en el régimen de
reparaciones desarrollado por la Corte Interamericana es innegable. En efecto, esta medida constituye la más frecuente de las reparaciones en la
jurisprudencia del Tribunal, la cual presenta, a su
vez, los más altos índices de pronto cumplimiento. En esto, la práctica del Tribunal interamericano no es diferente a la del derecho interno o al
régimen de reparaciones del Derecho Internacional general, en los que la reparación del daño en
términos económicos constituye ciertamente una
medida de reparación usual. En el caso del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, la
indemnización compensatoria encuentra fundamento en diversos instrumentos internacionales
de carácter universal y regional.
Dada la naturaleza de los bienes jurídicos
vulnerados en los casos examinados hasta la fecha por la Corte Interamericana conforme a su
competencia contenciosa, en su mayoría relativos
al derecho a la vida, a la libertad e integridad personal, así como el creciente número de víctimas
involucradas en los mismos, la reparación del
daño en términos económicos ha resultado una
tarea compleja.
116
A. LA INDEMNIZACIÓN COMPENSATORIA
A.1) Base normativa
La indemnización compensatoria está expresamente reconocida como forma de reparación en
la Convención Americana. El artículo 63.1 de dicho tratado establece que la Corte dispondrá, cuando proceda, del “pago de una justa indemnización a
la parte lesionada”. Conforme al artículo 68.2 de la
misma, la parte del fallo que disponga indemnización compensatoria se podrá ejecutar en el respectivo país por el procedimiento interno vigente para
la ejecución de sentencias contra el Estado.
El artículo 65.1 h. del Reglamento de la Corte refiere que el contenido de la sentencia incluirá
el pronunciamiento sobre las reparaciones y costas, si procede.
Por su parte, el artículo 25.1 del Reglamento permite a los representantes de las presuntas
víctimas o de sus familiares presentar sus propios
argumentos y pruebas en forma autónoma sobre
reparaciones ante la Corte Interamericana.
Según el artículo 62 del Reglamento de la
Corte, si las partes en el caso llegan a un acuerdo
respecto al cumplimiento de la sentencia sobre el
fondo, la Corte, oído el parecer de los demás intervinientes en el proceso, resolverá, en el momento procesal oportuno, sobre su procedencia y sus
efectos jurídicos.
A.2) Daños considerados por el Tribunal
En su jurisprudencia, la Corte Interamericana ha sentado los principios básicos de la valoración de los distintos daños producidos por un acto
ilícito, los cuales han sido clasificados, según tengan intrínseco valor económico, en dos grandes
categorías: daños de carácter material y daños de
carácter inmaterial.
El daño material atiende a las consecuencias
de carácter patrimonial que tienen un nexo causal
directo con el hecho ilícito. Entre los daños materiales reconocidos por la Corte Interamericana se
encuentran el daño emergente, el lucro cesante o
pérdida de ingresos y el daño al patrimonio familiar considerado de manera independiente.
La indemnización ha sido vista como el medio de reparación natural de este tipo de daños.
Por otra parte, según la jurisprudencia del
Tribunal, el daño inmaterial incluye “los sufrimientos y las aflicciones causadas a las víctimas,
el menoscabo de valores muy significativos para
las personas, así como las alteraciones, de carácter
La Función Judicial y la Humanización del Derecho: El Caso de Las Reparaciones Dictadas
por la Corte Interamericana de Derechos Humanos
no pecuniario, en las condiciones de existencia de
las víctimas.”4 Dentro de los daños inmateriales, la
Corte ha reconocido, aunque no siempre explícitamente, daños de tipo moral, psicológico y físico, y
de carácter colectivo. Como se verá más adelante,
si bien el daño inmaterial carece per se de valor
económico, la indemnización compensatoria continúa siendo el medio de reparación más frecuente
al momento de repararlo, aunque no la única.
El monto de las indemnizaciones que fija el Tribunal, tanto en el plano material como en el inmaterial, depende esencialmente de las circunstancias
particulares de cada caso, así como de los criterios
establecidos para valorar los daños y de la prueba requerida. La indemnización busca compensar el daño
y debe estar vinculada a los hechos constitutivos de
violación según la Sentencia de la Corte.
En sentido amplio, la Corte ha reiterado
que la obligación de reparar se rige por el derecho
internacional en todos sus aspectos: alcance, naturaleza, modalidades y la determinación de los
beneficiarios, ninguno de los cuales repito, puede
ser modificado por el Estado obligado invocando
disposiciones de su derecho interno. Esto implica
que la Corte, para fijar la indemnización correspondiente, debe fundarse en la Convención Americana y en los principios de Derecho Internacional aplicables a la materia. El referido artículo
63.1 de la Convención otorga a la Corte Interamericana la facultad de determinar las medidas que
permitan reparar las consecuencias de la violación
y regular todos sus aspectos.
Como ya se dijo, el artículo 63.1 de la Convención Americana establece que la Corte dispondrá, cuando proceda, del “pago de una justa
indemnización a la parte lesionada”. En palabras
del Tribunal el pago de una justa indemnización
debe servir
“en términos lo suficientemente amplios
para compensar, en la medida de lo posible,
la pérdida sufrida.”5 Esto ha significado el
rechazo de pretensiones de indemnizaciones
“ejemplarizantes o disuasivas”,6 conocidos
por la doctrina como daños punitivos. Precisamente, el Tribunal ha reiterado el carácter
compensatorio de las indemnizaciones, cuya
naturaleza y monto dependen del daño ocasionado, por lo que no pueden significar ni
enriquecimiento ni empobrecimiento para
las víctimas o sus sucesores. Para la estimación de la indemnización por daño material
la Corte Interamericana se ha referido a una
apreciación prudente de los daños.
• Pérdida de ingresos
Según la jurisprudencia de la Cartel la determinación de la indemnización por pérdida de
ingresos es producto de una estimación prudente
de los ingresos posibles de la víctima durante su
vida probable. En caso de víctimas sobrevivientes, el cálculo se hace sobre el tiempo que la víctima permaneció sin laborar como consecuencia
de la violación.
En atención a las particularidades de cada
caso sin embargo, la Corte ha reiterado que el
cálculo de la indemnización no necesariamente se basa en fórmulas estáticas y rígidas. Así
los montos ordenados por concepto de pérdida o
detrimento de los ingresos de las víctimas varían
conforme las circunstancias de cada caso en concreto, la prueba obtenida y los criterios utilizados
para su determinación. La comparación entre los
distintos montos fijados por el Tribunal bajo este
concepto no podrá ser útil, si no son tomadas en
cuenta las particularidades del caso.
En ocasiones, el Tribunal fija con base en la
equidad la compensación razonable por la pérdida
de ingresos, cuando no puede apreciarla de otra
manera. La Corte recurrió a la equidad en el Caso
Bueno Alves Vs. Argentina7? teniendo presente
que “no había prueba de los ingresos que el señor
Bueno Alves percibía antes de los hechos de tortura” de que fue víctimal considerando “los documentos referenciales que han sido presentados
al Tribunal sobre los ingresos que se perciben en
el sector de la construcción, teniendo en cuenta
su incapacidad laboral y considerando que no hay
certeza sobre la recepción de ingresos por alguna
actividad laboral alternativa”. Lo mismo se ha hecho en otros casos.
Cuando no es posible establecer ni presumir
que se ha dejado de percibir ingresos, el Tribunal
no fija indemnización alguna por este concepto.
Así ocurrió en el caso Ricardo Canese Vs. Paraguay,8 en el cual, según lo refiere la Sentencia de
la Cartel no fue aportada prueba suficiente que
permitiese establecer “cuáles fueron los ingresos
aproximados que la víctima no percibió ni por
cuáles actividades dejó de recibir ingresos fuera
del país,” por lo que no se fijó indemnización a su
favor por ese concepto.
l
• Daño emergente
En la determinación de la indemnización por
daño material la Corte también analiza el daño
emergente, es decir, aquellos gastos extraordinarios
117
Manuel E. Ventura-Robles
efectuados por las víctimas o sus familiares como
consecuencia de las violaciones. El monto de la
indemnización por este rubro puede ser fijado en
equidad. Al respecto, el Tribunal ha ordenado el
pago principalmente por gastos médicos y psicológicos, traslados de víctimas y familiares, búsqueda
y determinación del paradero de las víctimas servicios funerarios y sepultura alimentación y hospedaje llamadas telefónicas y fax, vida en el exilio,
desplazamiento y pérdida de tierras y bienes.
• Daño al patrimonio familiar
La indemnización por daño material además
comprende, cuando procede, el daño al patrimonio familiar, que consiste en el perjuicio o trastorno económico ocasionado al grupo familiar como
consecuencia de lo sucedido a la víctima y por
motivos imputables al Estado.9 Para la determinación del daño inmaterial el Tribunal ha recurrido
a los principios de equidad.
El daño inmaterial puede ser reparado de diversas formas, las cuales no implican necesariamente el pago de una indemnización. Por ejemplo,
en algunas oportunidades, la Corte ha estimado
que la sentencia per se constituye una reparación
suficiente del daño. En el caso Tribunal Constitucional Vs. Perú,10 por ejemplo, la Corte valoró que
las víctimas, magistrados de un alto tribunal de
justicia constitucional en el Perú, “fueron restituidos en sus funciones por el propio órgano que los
había removido de sus cargos y que la resolución
mediante la cual se les restituyó fue publicada en
el Diario Oficial ‘El Peruano”’. La Corte Interamericana consideró que “esos hechos constituyen per
se una reparación moral; [y que] igual reparación
moral entraña [su] Sentencial.”
Asimismo, en casos en los que el Tribunal ha
encontrado una violación al derecho a la libertad
de expresión (artículo 13 de la Convención Americana) como en el caso la Última Tentación de
Cristo Vs. Chile,11 se ha determinado en vez de
una indemnización, para efectos de la reparación
del daño inmaterial, medidas de satisfacción y
garantías de no repetición que no tienen alcance pecuniario, sino que tienen una repercusión
pública. En este mismo sentido, en aquellos casos en los cuales el Tribunal ha determinado la
configuración de una violación del artículo 4 de la
Convención Americana por la aplicación de pena
de muerte, las medidas adecuadas para reparar las
violaciones declaradas deben ser aquellas medidas
que proporcionen una satisfacción a la parte lesionada y que garantice que no se repetirán dichas
violaciones.” Al respecto, la Corte ha estimado
118
que existen otros actos u obras de alcance o repercusión públicos tales como la adecuación de
la legislación interna a la Convención Americana,
la revocación de la sentencia a pena de muerte, la
adecuación de las condiciones carcelarias a los estándares internacionales y la propia difusión de la
sentencia, que significan una debida reparación en
los términos del artículo 63.1 de la Convención,
por lo que no se ha ordenado una indemnización
en favor de las víctimas.
No obstante lo anterior, atendiendo a las circunstancias particulares de cada caso, una forma
adecuada y frecuente de reparación de este tipo de
daños es la compensación pecuniaria. Al respecto, el Tribunal ha señalado que, al no ser posible
asignar al daño inmaterial un preciso equivalente
monetario, es necesario determinar una cantidad
de dinero o la entrega de bienes o servicios apreciables en dinero como reparación por daño inmaterial en aplicación razonable del arbitrio judicial
y en términos de equidad. Por lo tanto, el monto
indemnizatorio dependerá de la gravedad de los
hechos; la situación de impunidad, en su caso; la
intensidad del sufrimiento causado a las víctimas
y/o sus familiares; las alteraciones de condiciones
de existencia producidas y que sean imputables al
Estado; entre otras.
La Corte ha remitido al fuero interno la determinación del monto indemnizatorio por daño
material si de acuerdo a los hechos alegados y a las
violaciones declaradas ello resulta más adecuado,
por ejemplo, en asuntos laborales. Esto ocurrió
por primera vez en el caso Tribunal Constitucional Vs. Perú, en el cual la Corte Interamericana
ordenó al Estado fijar, siguiendo los trámites nacionales pertinentes, los montos correspondientes
a “los salarios caídos y demás derechos laborales
que correspondan a los magistrados destituidos,
de acuerdo con su legislación”. En el caso Baena
Ricardo y otros Vs. Panamá,12 el Tribunal dispuso
que “el Estado deberá cubrir los montos correspondientes a los salarios caídos y demás derechos laborales que de acuerdo con su legislación
correspondan a los trabajadores destituidos y, en el
caso de los trabajadores que hubiesen fallecido, a
sus derechohabientes”. En este sentido “el Estado
deberá proceder a fijar, siguiendo los trámites nacionales pertinentes, los montos indemnizatorios
correspondientes”. Este criterio es reiterado en el
caso Chaparro Álvarez y Lapo Iñíguez Vs. Ecuador13 “dada la complejidad que supone la determinación de valores mercantiles de una empresa,
los cuales pueden incluir, ínter afia, el patrimonio,
situación financiera, inversiones de capital, bie-
La Función Judicial y la Humanización del Derecho: El Caso de Las Reparaciones Dictadas
por la Corte Interamericana de Derechos Humanos
nes y sus valores, movilizado y circulante, flujos
operacionales, expectativas de mercado y demás”.
De esta manera, el Tribunal ha sostenido
que conviene remitir la determinación de ciertos aspectos de la reparación pecuniaria a la jurisdicción nacional al considerarla mejor provista
que aquella para resolver lo que corresponda. En
el caso Cesti Hurtado Vs. Perú,14 la Corte Interamericana valoró que “los tribunales internos o las
instituciones especializadas nacionales poseen conocimientos propios del ramo de actividad al que
se dedicaba la víctima”. En igual sentido, la Corte
estimó que en el caso Ivcher Bronstein Vs. Perú15
“el resarcimiento relativo a los dividendos y las
demás percepciones que hubieran correspondido al señor Ivcher como accionista mayoritario y
funcionario de una compañía, deberá igualmente
aplicarse el derecho interno.”
La Corte no ha remitido la determinación de
la indemnización por daño inmaterial al ámbito interno en ninguno de sus casos. Sin embargo, en el
caso del Penal Castro Castro Vs. Perú,16 el Tribunal
dispuso montos generales de acuerdo al daño sufrido incapacidad parcial o permanente-pero “debido
a que el Tribunal no cuenta con la prueba necesaria
para determinar individualmente en cuál de las anteriores categorías se debe incluir a cada una de las
víctimas sobrevivientes, dicha determinación deberá ser realizada por los órganos internos especializados en clasificación de lesiones e incapacidades a
requerimiento de los interesados”, Añadió que Ias
discrepancias sobre dicha determinación deberán
ser resueltas definitivamente en el ámbito interno,
siguiendo los trámites nacionales pertinentes ante
las autoridades competentes, entre ellas los tribunales nacionales”.
Asimismo, al momento de la determinación
de las reparaciones la Corte ha tomado en cuenta
indemnizaciones ya adelantadas por el Estado.17
Por ejemplo, en el caso Pueblo Bello Vs. Colombia,18 la Corte Interamericana valoró la existencia de procesos de reparación directa incoados
por familiares de las personas desaparecidas y de
las privadas de su vida pendientes ante la jurisdicción contencioso administrativa colombiana,
por lo que estimó que “al momento en que el Estado haga efectivo el pago de las [indemnizaciones fijadas por la Corte Interamericana], deberá
comunicarlo a los tribunales [internos] que estén
conociendo dichos procesos para que resuelvan
lo conducente”.
En el caso Almonacid Arel/ano Vs. Chile,19 la
Corte valor[ó] positivamente la política de reparación de violaciones a derechos humanos adelan-
tada por el Estado” y consideró que el daño ocasionado por las violaciones de derechos humanos
declaradas, ya había sido reparado adecuadamente por el Estado, por lo que no estimó necesario
ordenar una nueva indemnización. En el caso La
Cantuta Vs. Perú,20 el Tribunal consideró que por
haber sido ya efectuado, tom[ó] en cuenta [la reparación civil dispuesta en el fuero interno por
daños ocasionados a las 10 víctimas ejecutadas y
desaparecidas] para efectos de fijación de las reparaciones en [la] Sentencia, como una compensación que abarcó los aspectos pecuniarios tanto de
los daños materiales como inmateriales de las 10
víctimas desaparecidas o ejecutadas.”
En el caso de la Masacre La Rochela Vs. Colombia,21 la Corte resolvió que el Estado podría
descontar a “cada familiar la cantidad que le haya
otorgado a nivel interno en los procesos contencioso administrativos por concepto de lucro cesante”. La Corte también dispuso que el Estado
podría descontar las cantidades que otorgó a nivel
interno en los procesos contencioso administrativos por concepto de “daño moral”, tomando en
consideración lo manifestado por los representantes en el sentido de que “esas indemnizaciones
fueron, en general, adecuadas.”22
En diversos casos, la Corte ha homologado
acuerdos celebrados entre las partes en los que
el Estado se ha comprometido a pagar una determinada cantidad como indemnización tanto por
daño material como por daño inmaterial. Aún en
esta situación, el Tribunal ha señalado que le corresponde evaluar si el acuerdo de reparaciones es
compatible con las disposiciones relevantes de la
Convención Americana, verificar si se garantiza el
pago de una justa indemnización a las víctimas y
si mediante el acuerdo se reparan las consecuencias de la situación que ha generado la violación a
los derechos humanos.23
Algunos Estados han solicitado a la Corte Interamericana que tome en consideración los limitados recursos financieros y la situación socio-económica en que se encuentran al momento de fijar
la indemnización correspondiente. En razón de lo
anterior, en algunos casos, el Tribunal ha permitido
acuerdo para otorgar al Estado obligado facilidades
en el pago de la justa indemnización, tal y como
ocurrió en el caso de la Masacre Plan de Sánchez
Vs. Guatemala,24 en el cual los representantes de
las víctimas accedieron a la solicitud del Estado a
efectos de que pudiese cancelar las indemnizaciones distribuidas en tres tractos durante tres años.
En el caso del Pueblo Saramaka Vs. Suriname,25 la
Corte dispuso, como modalidad de cumplimiento de las medidas de reparación monetarias, que
119
Manuel E. Ventura-Robles
“dentro de un año, contado a partir de la notificación de la [...] Sentencia, el Estado deberá designar
al menos US$225.000,OO (doscientos veinticinco
mil dólares de los Estados Unidos de América) para
el fondo de desarrollo y el resto deberá ser designado dentro de tres años, contados a partir de la
notificación de [la] Sentencia”.
Asimismo dentro de su jurisprudencia en
materia de reparaciones la Corte ha desarrollado
el concepto de daño al proyecto de vida. En ella la
Corte ha diferenciado entre el daño emergente y
lucro cesante por un lado con el daño al proyecto de vida en sí. En este sentido la Corte señaló
que el denominado proyecto de vida “atiende a la
realización integral de la persona afectada, considerando su vocación, aptitudes, circunstancias,
potencialidades y aspiraciones, que le permiten
fijarse razonablemente determinadas expectativas
y acceder a ellas.26
B. Otras formas de reparación
Al atender las situaciones que han configurado la violación de derechos humanos y buscar
medidas que logren reparar los daños producidos,
la Corte ha sido innovadora en su jurisprudencia.
Dado que la restitutio in integrum no es posible
en la totalidad de los casos, conforme con los
principios del Derecho Internacional, el Tribunal
ha ordenado al Estado responsable el pago de indemnizaciones compensatorias y el reintegro de
las costas y gastos, así como la adopción de medidas con carácter no pecuniario, tendientes a la
reposición o restitución de derechos conculcados,
la rehabilitación y la satisfacción de la víctima.
Esta última medida, comprende la realización de
actos u obras de alcance o repercusión públicos,
tales como la transmisión de un mensaje de reprobación oficial a las violaciones de los derechos
humanos de que se trata y de compromiso con los
esfuerzos tendientes a que no vuelvan a ocurrir y
que tengan como efecto, entre otros, el reconocimiento de la dignidad de las víctimas.
En este sentido, la Corte ha ordenado entre
otras formas de reparación las siguientes: realización de programas habitacionales; tratamientos
médicos y psicológicos; determinación del paradero de la víctima y en su caso, la búsqueda de sus
restos y entrega a sus familiares; publicación de
partes pertinentes de la sentencia; actos públicos
de reconocimiento de responsabilidad y desagravio
a la víctima; monumentos; medidas educativas;
formación y capacitación en derechos humanos;
delimitación de tierras; inversión en obras comunales; adecuación de condiciones carcelarias; tipi-
120
ficación de delitos; fondos de desarrollo y medidas
de derecho interno.
Como ejemplo de las medidas de derecho interno que la ha Corte ha requerido a los Estados,
se encuentra la reciente sentencia en el caso de la
Masacre de las Dos Erres Vs. Guatemala,27 en la
cual la Corte dispuso, entre otros, la adecuación
del derecho interno al ordenar reformar la Ley de
Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad en Guatemala. En este mismo caso el Tribunal también dispuso la creación de una página
web de niños sustraídos y retenidos ilegalmente,
así como la implementación de cursos de capacitación en derechos humanos a diversas autoridades estatales.
Asimismo, la Corte ha incorporado al catálogo de las reparaciones distintas medidas dirigidas a evitar que los hechos que dieron origen a las
violaciones declaradas no se repitan (garantías de
no repetición), así como otras medidas de derecho
interno orientadas a impulsar las modificaciones
necesarias para adecuar el derecho interno a las
normas de la Convención Americana. Cabe destacar el reconocimiento que ha hecho la Corte del
deber que tienen los Estados, especialmente en el
caso de graves violaciones a los derechos humanos, de investigar los hechos que dieron origen a
las violaciones de derechos humanos declaradas,
juzgar y en su caso, sancionar a los responsables.
Al respecto, en una de sus sentencias más
recientes, en el caso González Banda y otras
(Campo Algodonero”) Vs. México,28 la Corte dispuso una serie de directrices en relación con la
obligación de investigar impuesta al Estado. Entre
ellas podemos encontrar: remover todos los obstáculos de facto o de jure que impiden una debida
investigación de los hechos; que la misma debe
incluir una perspectiva de género e incluir líneas
de investigación específicas respecto a violencia
sexual; asegurarse que los distintos órganos que
participen en el procedimiento de investigación
cuenten con los recursos humanos y materiales
necesarios, y que los resultados de estos procesos
deberán ser públicamente divulgados.
De igual manera, en ese mismo caso, la
Corte dispuso, como medida de reparación, que
el Estado debe, entre otros, continuar con la estandarización de todos sus protocolos, manuales,
criterios ministeriales de investigación, servicios
periciales y de impartición de justicia, utilizados
para investigar todos los delitos que se relacionen
con desapariciones, violencia sexual y homicidios
de mujeres, conforme al Protocolo de Estambul, el
Manual sobre la Prevención e Investigación Efec-
La Función Judicial y la Humanización del Derecho: El Caso de Las Reparaciones Dictadas
por la Corte Interamericana de Derechos Humanos
tiva de Ejecuciones Extrajudiciales, Arbitrarias y
SU,marias de Naciones Unidas y los estándares
internacionales de búsqueda de personas desaparecidas, con base en una perspectiva de género.
Además, la Corte ordenó al Estado la creación o
actualización de una base de datos que contenga:
la información personal disponible de mujeres y
niñas desaparecidas a nivel nacional; la información personal que sea necesaria, principalmente
genética y muestras celulares, de los familiares de
las personas desaparecidas que consientan –o que
así lo ordene un juez– para que el Estado almacene dicha información personal únicamente con
objeto de localizar a la persona desaparecida, y la
información genética y muestras celulares provenientes de los cuerpos de cualquier mujer o niña
no identificada que fuera privada de la vida en el
estado de Chihuahua.
C. CONCLUSIÓN
Permítanme decirles, a manera de conclusión,
que sin duda alguna la Corte Interamericana ha
evolucionado más en su jurisprudencia en materia de reparaciones y medidas provisionales que el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos, lo que
con esta charla espero haber puesto en evidencia
ante ustedes. Y éste es un campo en que dada la
temática de los casos que hoy día ingresan a la
Corte Interamericana, estamos en un proceso de
desarrollo acelerado en el que, año con año, se
cubren nuevos temas en materia de reparaciones,
especialmente en campos como el debido proceso
el acceso a la justicia, el derecho de propiedad y las
amnistías entre otros.
121
Manuel E. Ventura-Robles
NOTAS
1
Texto de la conferencia impartida por el Autor
en el evento: “La Función Judicial Internacional en el Derecho Internacional y la Humanización del Derecho – Seminario en Homenaje
al Juez Antônio Augusto Cançado Trindade”,
realizado en Belo Horizonte, el 02-03 de mayo
de 2011, en el Auditorio del Campus 2 de la
Facultad de Derecho Milton Campos.
2. Corte LD.H., Caso Velásquez Rodríguez Vs.
Honduras. Reparaciones y Costas. Sentencia
de 21 de julio de 1989. Serie C Nº 7; Corte
LD.H., Caso Godínez Cruz Vs. Honduras. Reparaciones y Costas. Sentencia de 21 de julio
de 1989. Serie C Nº 8.
3. Cfr; Caso Suárez Rasero Vs. Ecuador. Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de enero de
1999. Serie C Nº 44, párr. 40; Caso del Penal
Miguel Castro Castro Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de noviembre
de 2006. Serie C Nº 160, párr. 414 y Caso La
Cantuta Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de noviembre de 2006. Serie C Nº 162, párr. 200.
4. Corte IOH. Caso Cantoral Huamaní y García
Santa Cruz Vs. Perú. Excepción Preliminar,
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 10
de julio de 2007. Serie C Nº 167.
5. Corte LO.H., Caso Velásquez Rodríguez Vs.
Honduras. Interpretación de la Sentencia de
Reparaciones y Costas. Sentencia de 17 de
agosto de 1990. Serie C Nº 9.
6. Cfr; Corte LO.H., Caso fairén Garbi y Salís Corrales Vs. Honduras. Fondo. Sentencia de 15 de
marzo de 1989. Serie e Nº 6; Corte LO.H., Caso
Garrido y Baigorria Vs. Argentina. Reparaciones
y Costas. Sentencia de 27 de agosto de 1998.
Serie C Nº 39. Además, Votos del Juez Antonio
A. Cançado Trindade en los casos: Corte LO.H.,
Caso Myrna Mack Chang Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de
noviembre de 2003. Serie C Nº 101 y Corte
LO.H., Caso Gómez Palomino Vs. Perú. Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de noviembre de 2005. Serie C Nº 136.
7. Corte LD.H., Caso Bueno Alves Vs. Argentina.
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 11
de mayo de 2007. Serie C Nº 164.
8. Corte LD.H., Caso Ricardo Canese Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
de 31 de agosto de 2004. Serie C Nº 111.
122
9. Corte LO.H., Caso lópez Álvarez Vs. Honduras. fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
de 1 de febrero de 2006. Serie C Nº 141; parro
192.
!O Corte LO.H., Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C Nº 71.
II Corte LO.H., Caso “la Última Tentación de
Cristo” (Olmedo Bustos y otros) Vs. Chile. fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de S de
febrero de 2001. Serie C Nº 73.
12. Corte LD.H., Caso Baena Ricardo y otros Vs.
Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C Nº 72.
lJ Corte LD.H., Caso Chaparro Álvarez y lapo
Íñiguez. Vs. Ecuador. Excepción Preliminar,
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 21
de noviembre de 2007. Serie C Nº 170.
14. Corte LD.H., Caso Cesti Hurtado Vs. Perú. Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de mayo
de 2001. Serie C Nº 78.
15. Corte LD.H., Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú.
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6
de febrero de 2001. Serie C Nº 74.
16. Corte LO.H., Caso del Penal Miguel Castro
Castro Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 25 de noviembre de 2006. Serie C
Nº 160.
17. Cfri Corte LD.H., Caso Almonacid AreHano
y otros Vs. Chile. Excepciones Preliminares,
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26
de septiembre de 2006. Serie C Nº 154 y Corte LO.H., Caso de la “Masacre de Mapiripán”
Vs. Colombia. fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 15 de septiembre de 2005. Serie
C Nº 134. En este último, la Corte además determinó la indemnización por daño inmaterial
sólo respecto de algunas personas pues otras ya
habían recibido una indemnización del Estado
previamente a la sentencia del Tribunal.
18. Corte LO.H., Caso de la Masacre de Pueblo
Bello Vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 31 de enero de 2006. Serie C Nº 140.
19. Corte LD.H., Caso Almonacid Arellano y otros
Vs. Chile. Excepciones Preliminares, fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C Nº 154.
La Función Judicial y la Humanización del Derecho: El Caso de Las Reparaciones Dictadas
por la Corte Interamericana de Derechos Humanos
20. Corte LO.H., Caso la Cantuta Vs. Perú. fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de noviembre de 2006. Serie C Nº 162.
21. Corte LD.H., Caso de la Masacre de La Rochela Vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 11 de mayo de 2007. Serie C
Nº 163.
22. Corte LO.H., Caso de las Masacres de Huango
Vs. Colombia. Excepción Preliminar, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de julio
de 2006. Serie C Nº 148.
23. Cfr; Corte LO.H., Caso Barrios Altos Vs. Perú.
Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de noviembre de 2001. Serie C Nº 87; Corte LO.H.,
Caso Ourand y Ugarte Vs. Perú. Reparaciones
y Costas. Sentencia de 3 de diciembre de 2001.
Serie C Nº 89; Corte LO.H., Caso Benavldes
Ceva[[os Vs. Ecuador. Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 19 de junio de 1998. Serie
C Nº 38 y Corte LD.H., Caso Huilca Tecse Vs.
Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
de 3 de marzo de 200S. Serie C Nº 121. En los
tres primeros casos, no se hace una distinción
de montos por daños materiales e inmateriales
sino que se fija una sola cantidad indemniza-
toria, mientras que en el último sí se señalan
montos específicos para cada rubro.
24. Corte LD.H., Caso Masacre Plan de Sánchez Vs.
Guatemala. Reparaciones y Costas. Sentencia
de 19 de noviembre de 2004. Serie C Nº 116.
25. Corte LO.H., Caso del Pueblo Saramaka. Vs.
Suriname. Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre de 2007. Serie C Nº 172.
26. Corte LD.H., Caso Cantoral Benavides Vs.
Perú. Reparaciones y Costas. Sentencia de 3 de
diciembre de 2001. Serie C Nº 88.
27. Corte LD.H., Caso Masacre de las Dos Erres
Vs. Guatemala. Excepción Preliminar, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2009. Serie C Nº 211.
28. Corte I.D.H., Caso González y otras (“Campo
Algodonero”) Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 16 de noviembre de 2009. Serie C
Nº 205.
123
ORGANISATIONS INTERNATIONALES ET SÉCURITÉ
COLLECTIVE: QUELLE PLACE POUR LES
DROITS DE L’HOMME?
························
Marjorie BEULAY
Attachée temporaire d’enseignement et de Recherche à l’Université Paris Ouest Nanterre la Défense;
Rattaché au Centre de Droit Internacional de Nanterre (CEDIN) e
Diplômée de l’Institut International des Droits de l’Homme.
“Il faut miser sur le fait que la globalisation
des risques a uni le monde, objectivement uni le
monde, pour en faire une communauté involontaire fondée sur les risques encourus par tous.”1
Comme Jürgen HABERMAS, il est
aujourd’hui nécessaire deconstater l’existence
d’une situation conduisant la communauté internationale à se positionner vis-à-vis de ses craintes. Cela peut se traduire de deux façons: soit par
une peur du danger menant à la solidarité, soit
par une peur de l’autre, et principalement de
l’inconnu, qui aboutit alors à l’exclusion d’une
partie de l’humanité.2 Mais dans les deux cas cela
donne lieu à um phénomène global, un mouvement d’ensemble, une restructuration des partenariats au niveau mondial.
La mondialisation s’entend généralement
comme un déclin de l’Etat, ou au moins, comme
une décentralisation de l’ordre juridique qui, s’il
continue de se matérialiser par l’Etat, change son
axe principal de prise de décision avec un élargissement du champ des interactions potentielles
notamment avec la sphère privée3. Ce phénomène
n’existe pas seulement en économie, il s’agit
d’une réalité identifiée également dans d’autres
sciences sociales, comme les sciences juridiques4,
créant ainsi une interdépendance entre les orders
normatifs. L’ouverture des Etats à l’international
a donné lieu à une multiplication d’interactions
normatives sur différents niveaux ainsi qu’à de
multiples relations juridiques communes à plusieurs ordres juridiques. Ce phénomène est connu
sous le nom de “globalisation”, de l’anglais global
qui signifie mondial. Dans le domaine juridique il
s’utilise comme synonyme du terme mondialisation qui renvoie à sa signification réelle. Actuellement un processus de globalisation normative est
en cours du fait que les normes en question n’ont
pas vocation à s’appliquer dans un seul ordre juridique mais en concernent une multitude du fait
d’activités transnationales, c’est à dire transcendant les frontières5. L’exécution de ces normes
ne s’effectue pas uniquement de façon verticale,
comme le décrivait Hans KELSEN6, mais également de façon horizontale. “[L]a globalisation
n’est pas un phénomène situé “au-dessus” des
systèmes nationaux, des sociétés locales. La globalisation traverse les systèmes, les sociétés “horizontalement”, en créant les ouvertures […].
Mais elle les traverse aussi “verticalement”, faisant produire ses effets à tous les niveaux: local
comme mondial, régional comme national”7. Ce
phénomène affecte non seulement les systèmes
normatifs mais également les sujets du droit international. Les Etats, sujets originaires de l’ordre
juridique international, doivent inévitablement
prendre en compte d’autres entités plus axées sur
l’individu: les ONG, les entreprises, les lobby, les
groupes politiques etc. du fait de leur influence
grandissante y compris sur le droit international.
La société internationale se convertit en communauté en se centrant toujours un peu plus sur la
personne humaine.
Le droit international est d’ailleurs un espace
exceptionnellement fertile pour ce phénomène.
Son objet est d’organiser les relations entre les
Etats au-delà des frontières étatiques ce qui permet ainsi d’observer directement et rapidement les
stigmates de la globalisation. De ce fait, les mécanismes traditionnels vont nécessairement devoir
être modifiés afin de prendre en compte les autres
intervenants. Par ailleurs certaines branches du
droit international impliquent de fixer leur point
de mire sur l’individu. C’est notamment le cas,
du fait de sa nature même, de la protection internationale des droits de l’Homme. Il s’agit là d’un
facteur important de ce phénomène global. Il est
dès lors nécessaire que l’Etat partage son monopole sur la protection de ces droits avec des mécanismes internationaux8, afin d’appréhender le plus
125
Marjorie Beulay
largement possible la protection de l’individu.
La garantie des droits de l’Homme n’incombe en
effet plus seulement aux Etats mais également à
la communauté internationale dans son ensemble. Comme le souligne J.-B. AUBY: “[…] [L]e
droit international et régional de la protection des
droits de l’homme – très caractéristique de cette
évolution – s’est largement éloigné des perspectives du droit international classique pour devenir un droit qui concerne surtout les individus et
les groupes privés – en tant que bénéficiaires des
droits, en tant qu’acteurs de leur protection aussi – et dans lequel les Etats sont de plus en plus
spectateurs, surtout lorsqu’existent des sanctions
juridictionnelles qui leur échappent.”9
D’autres branches du droit international ont
aussi à connaître ce phénomène de globalisation:
le droit commercial, le droit des investissements,
le droit pénal, etc., et la sécurité collective également. La notion de sécurité collective est depuis
la Seconde Guerre mondiale au coeur du droit
international et sert de fondement à un nombre
exponentiel de mesures très diverses. En ce sens,
on dénote l’existence d’une définition variable de
la notion. De quoi est-il question lorsqu’il est fait
référence à la sécurité collective? Tout dépend en
réalité de l’entité à laquelle est posée la question:
elle pourra être appréhendée de manière vaste
comme restrictive. De plus cette notion renvoie
aussi bien à un système qu’à un objectif.10 Mais
dans les deux cas, la globalisation est à l’origine
de conséquences sur cette notion.
L’objectif initial de la sécurité collective est
avant tout d’enrayer tout conflit armé entre Etats
pour atteindre la paix mondiale.11 Cela passe
notamment par l’élaboration d’un système de
garanties collectives menant aux solutions pacifiques des différends interétatiques. Cependant
aujourd’hui la menace à la paix, ou la violation
du droit international dans son ensemble, peut
se matérialiser par un acte étatique mais également dériver de l’activité d’entités privées ou de
groupes d’individus sans lien réel avec un Etat en
particulier du fait de leur développement en réseaux régionaux voire mondiaux, le rattachement
territorial ou personnel étant rendu ainsi quasiimpossible. On parle alors d’ “une dissémination
de la violence consécutive à l’émergence de puissants réseaux transnationaux.”12 Les menaces et
leurs auteurs s’organisent en effet suivant une
logique transnationale. M. DELMAS-MARTY
évoque une “sécurité déterritorialisée”13 mais elle
apparaît également dépersonnalisée. De ce fait,
le système doit s’adapter à ces nouveaux paramètres. Les mesures et les réponses doivent éga-
126
lement se globaliser pour être efficaces et prendre
en compte des individus,14 indépendamment de
leur rattachement à un Etat.15 La “guerre contre
le terrorisme”16 n’implique pas les mêmes mesures, les mêmes parties ni les mêmes objectifs que
par exemple, ceux de la guerre en Ex-Yougoslavie.
“Cette globalisation des dangers, qu’il s’agisse des
facteurs ou des acteurs (auteurs et/ou victimes),
conduit à élargir l’objectif de sécurité mondiale
bien au delà de l’évitement d’une guerre totale
entre Etats.”17
Dans ces circonstances de globalisation, les
organisations internationales remplissent un rôle
premier. En effet, en tant qu’associations d’Etats
elles permettent la recherche collective de solutions
aux phénomènes cités précédemment et forment
également une arène où les protagonistes de cette
globalisation peuvent s’exprimer. Elles sont donc le
forum à la fois le plus vaste et le plus spécifique
permettant la recherche de mesures et de solutions
d’ensemble. De ce fait, ces organisations sont des
sujets privilégiés du droit international face à ce
phénomène de globalisation et particulièrement en
matière de droits de l’Homme ou de sécurité collective, deux domaines qui entretiennent, contrairement aux apparences, une relation étroite.
En effet, dès 1789 il est fait référence au droit
à la sécurité.18 Ce terme renvoie en premier lieu
aux conditions de détention mais le droit à la vie19
implique également d’autres formes de sécurité.
L’Etat doit protéger les personnes se trouvant sous
sa juridiction mais sans affecter démesurément
leurs droits.20 Le droit à la sécurité est donc très
étroitement lié au droit à la liberté.21 De ce fait, les
distinguer n’est pas chose facile.22 De plus, l’article 28 de la Déclaration universelle des droits de
l’Homme de 1948 stipule que: “Toute personne
a droit à ce que règne, sur le plan social et sur
le plan international, un ordre tel que les droits
et libertés énoncés dans la présente Déclaration
puissent y trouver plein effet”. Cela implique un
lien très fort entre le principe de sécurité et les
droits de l’Homme: des conditions maximum
sont requises pour que l’individu bénéficie d’une
application la plus large possible de ses droits.23
Dans ce but, les textes internationaux et les organes en charge de leur application contraignent les
Etats à mettre en oeuvre toutes les mesures nécessaires.24 Ces derniers sont également autorisés à
déroger à certains droits, mais de manière limitée,
pour la garantie et la protection des droits d’une
majorité d’individus.25 Mais cette possibilité est
une lame à double tranchant: a contrario, aucun
élément perturbateur ne peut être invoqué par les
Etats pour faire obstacle à l’exercice des droits in-
Organisations Internationales et Sécurité Collective: Quelle Place Pour les Droits de L’homme?
dividuels de manière générale. Une menace n’est
pas une situation pouvant justifier une répression
illicite26 impliquant directement ou indirectement une violations des droits de l’Homme. Le
phénomène de la globalisation multiplie de façon
exponentielle les risques, car le caractère transnational de la menace conduit l’Etat à adopter de
nombreuses mesures restrictives de libertés contre certains groupes d’individus dont l’éclatement
géographique et le caractère informel ne permettent pas une stricte identification. En effet,
“[d]u fait de ces conflits, le concept de sécurité a
peu à peu acquis un sens nouveau. Alors que naguère il consistait à défendre le territoire contre les
attaques extérieures, il s’agit aujourd’hui de protéger les communautés et les individus des actes de
violence internes.”27 Une fois de plus, les organisations internationales apparaissent comme la
meilleure enceinte possible pour simultanément
offrir des solutions globales aux problèmes de sécurité collective et contrôler le respect des droits
de l’Homme par les Etats.
Dans la gestion et la lutte contre ces “nouvelles” menaces à la paix, à quelle place les droits
de l’Homme peuvent-il prétendre au sein des activités des organizations internationales?
Les organisations internationales doivent
en réalité faire face à un problème de taille à ce
propos. Elles doivent transformer le système de
sécurité collective pour protéger les droits de
l’Homme (I) mais également contrôler ces mêmes
mesures et de l’application qui en est faite afin
qu’elles-mêmes respectent ces droits (II). Il s’agit
donc d’une activité en deux temps touchant
d’abord le but poursuivi et ensuite les effets des
mesures adoptées. Les deux axes se retrouvent
dans l’activité d’une même entité alors même que
le statut de l’organisation ne prévoit généralement
aucun moyen de recours, menaçant ainsi les notions fondamentales de sécurité juridique et de
droit au juge. Le droit international nécessite des
mécanismes d’application des normes primaires,
appelées normes secondaires, pour être efficient
et la question de l’accès à un recours effectif est
la pierre angulaire de cette structure et em particulier du système de protection des droits de
l’Homme. Par ce biais transparaît alors le problème de l’articulation entre deux aspects d’un
même ordre juridique entre lesquels aucun lien
n’avait été jusqu’alors prévu mais dont la connexion n’est en réalité qu’une evidence volontairement escamotée.
I. LES DROITS DE L’HOMME COMME
COROLLAIRES DE LA SECURITE
COLLECTIVE?
Fréquemment c’est en les opposant que l’on
présente les deux concepts comme s’ils ne pouvaient par aucun moyen trouver d’articulation autour d’un objectif similaire. Mais il est en réalité
nécessaire de réinterpréter les normes adoptées
par les organisations internationales en la matière à la lumière des droits de l’Homme pour que la
sécurité collective trouve une nouvelle définition
globale (A) afin de laisser de côté cette opposition
entre droits individuels et sécurité collective (B).
a) Sécurité collective et droits de l’Homme
– quelques problèmes de définition
pour les organisations internationales
La définition du terme “sécurité collective»
n’est pas, il faut le rappeler en guise de préambule,
clairement définie et présente de nombreuses variations. Cette situation permet de développer le
concept à l’infini, quitte à aboutir à une catégorie
“fourre-tout”. Le phénomène de la globalisation
contribue au renforcement de cette tendance.
L’avènement de la notion de sécurité collective est une conséquence de la Seconde Guerre mondiale. A la suite de ce conflit, les Etats
vainqueurs s’accordèrent pour établir un système prohibant l’utilisation du recours à la force,
à l’exception du cas de légitime défense, et selon
des conditions d’encadrement particulières. L’idée
n’est pas nouvelle28 mais depuis 1945 une menace
à la paix doit normalement conduire à une réponse collective et l’Organisation des Nations Unies
est d’ailleurs en charge de l’exécution de ce système. Mais les circonstances actuelles sont différentes de celles ayant cours au milieu du XXe siècle.
De plus, l’édifice procédural élaboré en 1945 n’a
jamais fonctionné de manière adéquate ni satisfaisante. Ces éléments expliquent notamment que
plusieurs auteurs en dénoncent le caractère obsolète.29 Cependant, le problème dérive du fait que
cette obsolescence ne résulte pas d’une absence de
moyens suffisants mais bien au contraire d’une
inadéquation du système à son environnement
actuel. Une réforme est donc nécessaire. Mais elle
ne doit pas simplement être cosmétique et bien
de fond, ce qui impliquerait la fin de la philosophie westphalienne. En effet, face au phénomène
de globalisation, la réponse des Nations Unies
n’est ni adéquate ni pertinente. L’Organisation, et
127
Marjorie Beulay
en particulier le Conseil de Sécurité, se retrouve
bien trop contrariée par l’influence d’Etats considérés comme puissants car détenant un ascendant, de quelque nature qu’il soit, sur les autres
membres.30 H. KELSEN désignait ce phénomène
comme “the predominance of the political over
the legal approach.”31 Par ailleurs, l’absence de
centralisation des mécanismes de sécurité32 ne
permet pas une action réaliste mais tend plutôt
au désordre sans hiérarchie ni autorité supérieure.
De ce fait, la définition de la notion de “sécurité
collective” dépend en réalité du souhait des Etats
membres du Conseil de sécurité et on peut, dans
cette veine, depuis 1970 ainsi observer une multiplication des menaces à la paix.33 Si le fondement
de certaines de ces mesures ne peut être remis en
cause, il faut toutefois souligner la grande influence de la politique de certains Etats sur les prises de
décision au sein du Conseil.34 Ce point permet de
comprendre que le système actuel est bien loin du
projet imaginé par H. KELSEN.35
Dans ce cadre la place réellement occupée
par les droits de l’Homme n’est pas clairement
définie. Même si la Charte des Nations Unies
fait référence aux peuples, le système établi s’axe
avant tout sur les Etats. De plus, les droits sont,
certes, évoqués dans le Préambule mais sans qu’il
ne leur soit accordé une réelle importance dans le
cadre du système institutionnel et du droit matériel. Si les Nations Unies doivent assurer la sécurité collective et, si les droits de l’Homme sont
bien évoqués dans le texte de la Charte, malheureusement, l’Organisation n’a pas pour objectif
principal de protéger ces dits droits.36 Certains
auteurs dénoncent d’ailleurs cette situation avec
force.37 Mais le maintien de la paix apparaît également comme ayant un lien très étroit avec les
droits de l’Homme à cause des “souffrances indescriptibles”38 que la guerre provoque. Ainsi, la
violation ou le risque d’une violation importante des droits de l’Homme peut s’analyser depuis
quelques années comme un menace à la paix.39
Cette argumentation a d’ailleurs parfois été utilisée par le Conseil de sécurité pour adopter des
mesures au visa du Chapitre VII de la Charte.40
Cependant, bien que cette approche soit une
avancée louable pour les droits de l’Homme, elle
traduit avant tout un problème de définition des
termes. En effet, la sécurité collective vise les mécanismes de défense conjointe des Etats, aspect
appréhendé sous le prisme de la défense internationale. Mais dans le cas de la violation des droits
de l’Homme il s’agit de la défense de la population, des individus, et l’on vise alors la situation
ayant cours dans un ordre juridique particulier et
128
situé. Entre la sécurité interpersonnelle et la sécurité interétatique il existe une réelle différence.
La première dépend de l’Etat lui-même alors que
la seconde revient à la communauté étatique dans
son ensemble. Cela peut donc mener à des confusions. Dans ces circonstances, comment la sécurité collective peut-elle s’articuler avec la défense
des droits de l’Homme? Un exercice rigoureux de
définition des objectifs et des moyens apparaît
dès lors fondamental pour élaborer des normes
adéquates, particulièrement dans un monde en
globalisation où les organisations internationales
seraient à même d’apporter des réponses pertinentes à condition que leurs mesures soient sérieusement encadrées et ce, ab initio.
La particularité transnationale des attentats du 11 septembre 2001 a modifié la vision
jusqu’alors admise de la sécurité collective et
avant tout le discours politique41 à son sujet. Alors
que droit et politique sont deux espaces différents,
de nombreuses expressions sont reprises d’un milieu à l’autre. La référence à la “guerre contre le
terrorisme” en est un exemple, qui plus est significatif, car l’utilisation des termes est totalement
fallacieuse.42 L’acte terroriste ne peut se définir
comme un acte de guerre et ce conformément à
la Résolution 3314(XXIX). De ce fait, la légitime
défense est alors prohibée et la politique américaine post-11 Septembre demeure injustifiable
au regard du droit international. Par ailleurs, la
guerre des Etats-Unis contre le terrorisme est une
guerre sans territoire ni populations belligérantes
clairement définis, et engagée pour une durée indéterminée. La banalisation de ce terme contribue
au développement de différents moyens de lutte
dont certains ne sont tout bonnement pas acceptables dans un cadre démocratique43. Cet abus de
langage permet de modifier et de dénaturer la définition de l’expression “sécurité collective” dans
le cadre des mesures adoptées par les organisations internationales et en particulier les Nations
Unies. Ces organisations perdent leur pouvoir et
leur contrôle sur la mise en oeuvre de ces mécanismes de sécurité collective. La paix et les droits
de l’Homme cessent d’être les objectifs à suivre en
se transformant officieusement en objet de répression sous couvert de légitime défense, détournant
le droit international en stigmatisant une partie
de l’humanité.
La globalisation de la menace devrait mener au contraire à la globalisation de la sécurité,
à la sécurité de tous, par tous et pour tous. Mais
comme on vient de le voir, la réponse première
s’ordonne surtout autour de l’unilatéralisme,
appuyé par les organisations internationales,
Organisations Internationales et Sécurité Collective: Quelle Place Pour les Droits de L’homme?
même avec du retard.44 A partir de ce moment
une refonte d’ensemble du système de sécurité
collective est alors nécessaire car il ne prend pas
en compte les changements intervenus aussi bien
quant aux acteurs qu’aux circonstances et a démontré depuis longtemps ses propres limites. Les
tentatives collectives de lutte contre le terrorisme
prouvent qu’un système global est nécessaire afin
de devenir un moyen efficace mais avant tout un
système qui respecte les droits de l’Homme, pour
que ne se perde pas de vue le véritable objet45 de la
“lutte” et que les mesures mises en oeuvre soient
peut être mieux comprises.
b) Sécurité collective et droit de l’Homme:
un dilemme46 indépassable pour les organisations internationales?
Le caractère transcendant des droits de
l’Homme vis-à-vis des ordres juridiques étatiques
n’est plus à démontrer. Mais cette caractéristique
n’implique pas la disparition des relations interétatiques pures. La particularité des droits de
l’Homme réside d’ailleurs dans le fait de dépendre à la fois de la logique westphalienne et d’une
application en faveur des individus. Comme l’a démontré M. FORTEAU: “Deux logiques différentes
travaillent sans relâche le droit international des
droits de l’homme. D’un côté, leur inspiration philosophique et politique, qui les corrèle à n’importe
quel phénomène de pouvoir dont ils ont vocation à
prévenir les abus.47 De l’autre, les principes volontaristes et positivistes qui continuent de structurer
en grande partie l’ordre juridique international et
qui ont pour effet de conditionner l’opposabilité de
toute obligation au consentement plus ou moins
explicites de ses destinataires potentiels. Toute limitation du pouvoir, si justifiée soit-elle, ne peut
ainsi prendre corps qu’en épousant la forme de
droits déterminés, opposables à un sujet de droit
identifié.”48 Autrement dit, les droits de l’Homme
sont soumis à différents impératifs qui forment
la base du droit international: la souveraineté, et
la volonté des Etats mais avec certaines particularités.49 Les organisations internationales doivent
faire face à ces réalités. Leur intérêt pour les droits
de l’Homme est variable et dépend de l’objectif
poursuivi par chacune d’entre elles.50 Mais toutes
doivent prendre en compte cette variable.51 Cela
constitue la preuve supplémentaire du caractère
transversal des droits de l’Homme ou a minima
de leur noyau dur. Toutefois, les problèmes apparaissent particulièrement lorsque deux branches
du droit international s’opposent. Les organisations internationales doivent, dans ce cas, pren-
dre les deux en compte et essayer de trouver une
formule permettant leur compatibilité.
C’est apparemment le cas entre la sécurité
collective et les droits de l’Homme. A première
vue, droits de l’Homme et sécurité collective paraissent antithétiques. En effet, la seconde implique des mesures pénales et autoritaires alors que
les premiers protègent les intérêts et les libertés de
l’individu. Ce dernier est au centre de la communauté internationale bien que le droit international n’ait pas tiré toutes les conséquences que cette
idée implique.
De ce fait, de nombreuses mesures en la
matière ont un effet direct sur lui, impliquant
l’exercice d’une certaine forme de pouvoir décentralisé à son encontre. Plusieurs points de contact existent dès lors entre la sécurité collective
et les droits de l’Homme en particulier entre ces
derniers et le terrorisme tel qu’il se matérialise
aujourd’hui. Ils transparaissent notamment dans
le travail des Nations Unies.52 Plus encore, l’articulation entre les deux domaines se concrétise en
réalité en deux courants: le terrorisme comme violation des droits de l’Homme et la protection des
droits de l’Homme dans le cadre de la lutte contre
le terrorisme.53 Le second aspect est apparu malheureusement plus tardivement et actuellement
les voix sont encore nombreuses à considérer les
droits de l’Homme comme un frein à l’éradication
du terrorisme parce qu’ils empêchent l’exécution
de certaines mesures coercitives.54
Cependant, les droits de l’Homme paraissent de plus en plus indispensables pour orienter certains comportements en particulier face
au terrorisme. D’aucun n’est arrivé à établir une
définition du “terrorisme” unanimement admise
en droit international55 et comme il l’a été évoqué
précédemment la notion de “sécurité collective”
connaît également des problèmes de définition
de ses contours. C’est pour cela que les droits de
l’Homme revêtent une importance particulière
car leur appui permet de d’éviter la dénaturalisation des mesures adoptées ainsi que la modification de l’objectif initialement assigné.56 Un cadre
directionnel érigé notamment sur le fondement
des droits de l’Homme mais encore du droit international humanitaire, notamment dans le cadre
d’actions du type de celles menées en Afghanistan
après le 11 septembre 2001, serait par exemple
un garde-fou raisonnablement envisageable et
souhaitable. Sur ce thème, la doctrine fait souvent référence à un équilibre,57 ou un compromis
ou fait aussi référence à la notion de checks and
balances,58 c’est à dire de poids et de contrepoi-
129
Marjorie Beulay
ds, entre droits de l’Homme et sécurité. Il semble
cependant que cette approche ne se justifie pas
car pour parler d’équilibre il est nécessaire que les
deux thèmes aient la même valeur ou la même
force tout en s’opposant,59 et ce n’est pas le cas en
l’espèce. En effet, les Etats doivent protéger la vie
des personnes se trouvant sous leur juridiction ce
qui implique la garantie des droits de l’Homme et
notamment celle de leur sécurité. Afin de réaliser
cet objectif, il est nécessaire d’adopter des mesures visant à protéger les individus des actes des
autres. Il faut mettre en oeuvre des normes qui
préviennent et répriment ces conduites dites “nocives.”60 C’est ce qui constitue le coeur des obligations positives des Etats.61 De ce point de vue, le
lien entre les droits de l’Homme et la lutte contre
le terrorisme est alors à aborder différemment. Ce
n’est donc pas une contradiction entre les deux
éléments mais un conflit entre normes équivalentes de protection des droits de l’Homme visant
un même objectif. Si on parlait d’équilibre il s’agirait alors de deux obligations contraires pesant
sur l’organisation internationale. C’est d’ailleurs
ainsi que les deux éléments sont généralement
présentés. Comme le souligne O. DE SCHUTTER, il s’agit en réalité d’ “un dilemme véritable
qu’affrontent nos démocraties, si elles veulent à la
fois protéger les personnes sous leur juridiction de
la menace terroriste, et respecter les droits fondamentaux d’autres individus.”62 Alors que les Etats
sont face à un dilemme entre deux droits et non à
une opposition entre deux obligations. Conformément à ce constat une autre interprétation de l’articulation entre eux peut être mis en relief pour
l’élaboration des mesures par les organisations
internationales: les mesures contre le terrorisme
doivent poursuivre l’objectif de protéger les droit
de l’Homme et non la répression par tout moyen.
A cette fin il ne s’agit pas d’atteindre un équilibre
entre deux concepts opposés: en réalité, l’obligation de protéger la vie trouve sa propre limite dans
l’obligation de protéger les droits de l’Homme
dans leur ensemble.
Cette analyse, qui est aussi celle d’O. DE
SCHUTTER, permet aux organisations internationales de comprendre et d’axer leurs obligations
différemment. Les droits de l’Homme ne sont plus
un obstacle à l’éradication du terrorisme mais bien
un moyen nécessaire voir incontournable pour
lutter contre le phénomène avec un succès plus
grand car utilisant des mesures mieux admises
notamment par la population. Ces mêmes droits
limitent les mesures en permettant également de
contrôler la protection de la vie des personnes.
130
Avec ce lien existant entre les deux éléments
il est alors possible d’expliquer l’autre pendant
de la mission des organisations: le contrôle des
mesures adoptées et de leur mise en oeuvre par
les Etats dans le respect des droits de l’Hommes.
En tant que mesures globales elles impliquent un
rôle important pour ces organisations afin de diriger l’action des Etats dans le respect des droits de
l’Homme, a fortiori dans l’ordre juridique même
des Etats, afin que les dispositions mises en oeuvre
n’aille pas à l’encontre des droits fondamentaux.
II. LES DROITS DE L’HOMME COMME FONDEMENT DU CONTROLE DE L’ACTION
DES ORGANISATIONS EN MATIERE DE
SECURITE COLLECTIVE
Pour que le droit international soit efficace il nécessite des mécanismes d’application.
D’autant plus lorsqu’il est question de droits de
l’Homme. Dans le cas des actions des organisations internationales, il convient de rechercher
si elles ne sont pas soumises aux normes, de la
même façon que les Etats, de manière directe ou
au travers de l’action de leurs membres. La question de l’adhésion des organisations aux traités de
protection des droits de l’Homme paraît toutefois
être une question ardue.63 Dans cette veine émerge peu à peu un contrôle croisé de fait de leurs
actions opérationnelles et normatives dans le domaine de la sécurité collective (A) impliquant une
rationalisation des procédés au nom de la sécurité
juridique64 (B).
a). Recherche d’un cadre de responsabilité des organisations internationales en
matière de sécurité collective
Alors que le Chapitre VII de la Charte des
Nations Unies attribue des compétences au Conseil de sécurité en matière de sécurité collective,
rien n’a été prévu pour l’engagement éventuel de
sa responsabilité en cas de violation du droit international de son fait. Qui a compétence pour
contrôler la licéité des résolutions du Conseil de
sécurité65? Rien n’a été prévu à ce propos et aucun
juge n’a interprété sa compétence dans ce sens.
Dans le cas des activités de l’OTAN on perçoit
la même situation: les actions armées sont menées par les Etats mais sous le commandement de
l’OTAN. Il n’est donc pas tâche facile d’attribuer
la responsabilité à l’un ou à l’autre. Pris a contrario, il semblerait donc que les organisations internationales ne soient pas soumises aux règles
qu’elles opposent à leurs membres. Dans ces cir-
Organisations Internationales et Sécurité Collective: Quelle Place Pour les Droits de L’homme?
constances comment l’efficience du droit international peut-elle être pleinement garantie?
La
multiplication
des
organisations
internationales,
avec
pour
consequence
l’internationalisation de l’ordonnancement étatique, peut mener au fait qu’une même situation
soit règlementée par deux ou plusieurs normes
issues d’ordres juridiques distincts, notamment
ceux des différentes organisations internationales auxquelles les Etats sont simultanément parties.66 Les divers ordres juridiques s’imbriquent et
les problèmes qui en résultent doivent être résolus
au cas par cas. L’affaire KADI devant la Cour de
Justice de l’Union européenne est symptomatique
de ce phénomène.67 De ce point de vue le rôle fondamental du juge international dans le phénomène de la globalisation est mis en lumière car il va
devoir démêler l’enchevêtrement des obligations
afin de révéler le droit applicable.
De plus, les organisations internationales ne
font pas qu’imposer des obligations aux Etats membres, ces derniers sont également leur bras exécutif.
Les opérations de maintien de la paix en sont une
bonne illustration. L’ONU n’a pas de forces militaires propres et ce sont donc les Etats membres qui
doivent fournir les effectifs nécessaires. Bien que les
competences des organisations soient d’attribution
on perçoit ici une délégation de compétences: les
Etats membres qui interviennent le font au nom de
l’organisation et sous son contrôle. Il est d’ailleurs
primordial à ce titre de définir pour chaque acte s’il
s’agit d’une action menée dans le cadre d’un transfert de pouvoir de l’organisation ou simplement
d’un mandat, ou encore d’une délégation de pouvoir, conférés à l’Etat afin notamment d’analyser le
type de contrôle exercé par chacune des entités68 et
ainsi établir le lien de causalité. En cas de violation
du droit international il faudra alors rechercher
la responsabilité de l’organisation et/ou de l’Etat.
Sur ce point, la récente affaire AL-JEDDA devant
le Cour européenne des droits de l’Homme69 est
une excellente illustration qui penche cette fois-ci
en faveur de la protection des droits de l’Homme.
Car ce problème procédural s’aggrave quand les
droits individuels sont en jeu: comment exiger la
responsabilité en la matière d’une entité qui n’est
partie à aucune convention de protection des droits
de l’Homme? La personnalité juridique leur imposerait des obligations70 mais pour lesquelles aucun
moyen de recours n’existe ne serait-ce que sous
forme ad hoc. La question est d’autant plus ardue
en matière de droits de l’Homme qui sont principalement garantis par des procédures spécifiques.
Cette situation conduit dans de nombreux cas à
l’absence de recours possibles pour les individus.71
Est-ce à dire que les organisations internationales ne sont pas liées par les obligations internationales et en particulier celles concernant les
droits de l’Homme? La réponse doit nécessairement être formulée par la négative. Les organisations internationales sont au minimum liées par
les normes coutumières de droit international.72
C’est notamment ce que démontre la jurisprudence de la Cour internationale de Justice en relevant
que même si les organisations ne sont pas parties
aux traités de protection des droits de l’Homme
elles doivent toutefois respecter les principes fondamentaux et en particulier ceux qualifiés de jus
cogens. Dans l’avis consultatif de 195073 le respect de ces principes est qualifié de “mission sacrée de civilisation”. Par ailleurs, l’avis de 1971
relatif au cas de la Namibie74 souligne quant à lui
que le non-respect des droits de l’Homme est une
violation des objectifs et principes de la Charte
des Nations Unies.75
De la même façon, la responsabilité peut
être établie de manière indirecte. On peut notamment citer comme exemple l’observation générale du Comité des droits de l’Homme de l’ONU
dans l’affaire SAYADI ET VINCK C. BELGIQUE76
qui prend en compte toute la jurisprudence européenne sur le thème de l’espèce pour analyser les
faits et en tirer des conclusions quant au respect
des droits individuels. Cette intéressante analyse
notamment vis-à-vis des différentes obligations
issues du droit de l’organisation internationale n’a
cependant aucun caractère contraignant. De plus,
il paraît évident qu’en contrôlant l’action de ses
membres l’organisation ait à connaître des décisions émanant d’autres organisations internationales dont l’Etat en cause est également membre.
C’est ce que l’on appelle un contrôle par ricochet
qu’il soit explicitement effectué ou non. Dans les
cas connus le schéma est systématiquement le
même: une Etat du fait de son statut de membre
doit mettre en oeuvre une norme qui va violer les
obligations qui lui incombent en raison du droit
d’une autre organisation.77 Indépendamment de
la source de l’obligation, l’Etat dans chacun des
systèmes peut se voir condamner pour non respect de ses obligations. L’application du principe
prior in tempore potior jure viendrait d’ailleurs
corroborer ce constat.78
Les mécanismes de contrôle et voie de recours ne sont pas pour autant systématiques.
Actuellement il n’existe pas de cour internationale des droits de l’Homme mais une multitude
de systèmes régionaux ou internationaux développant leur jurisprudence propre. Au jour d’aujourd’hui le contrôle connaît un développement à
131
Marjorie Beulay
la fois aléatoire et indirect, ce qui met en danger
le principe de sécurité juridique. En analysant la
jurisprudence on peut toutefois observer une tentative de rationalisation du contrôle procédural
notamment des actes juridiques des organisations
internationales.
b) Pistes en vue d’une rationalisation de
l’encadrement de l’action des organisations internationales en matière de
sécurité collective
Les risques transnationaux permettent
à la communauté internationale de prendre
conscience de la nécessité d’agir de concert. Par
exemple, le terrorisme sans lien direct avec un
territoire ou un gouvernement nécessite l’adoption et la mise en oeuvre de mesures globales
entre tous les Etats.79 Si l’objectif est une lutte efficace, les Etats doivent agir conjointement et au
même rythme: le phénomène de “polychronie”,
c’est-à-dire la poursuite d’un même but mais à
des vitesses différentes, ne peut être admis dans
ce cadre comme cela peut être le cas dans d’autres
branches du droit80. Cependant, cette “communauté internationale” n’a pas de réalité physique.
Il s’agit d’une expression du vocabulaire international utilisée pour identifier la communauté des
Etats, des organisations intergouvernementales
universelles et des individus,81 mais sans qu’elle
soit réellement matérialisée. Il n’existe aucune
institution globale pour donner corps à cette expression. Le droit international se caractérise par
la réunion d’une multitude d’institutions provenant d’organisations variées dont les orders juridiques n’ont généralement pas de lien entre eux.
La structure générale est donc totalement décentralisée.82 Du point de vue tant de la création83
que de l’application84 du droit, on peut observer
un multiplication des centres d’impulsion des décisions. Le système dans son ensemble n’a pas été
pensé de manière globale mais plutôt construit
progressivement avec, en guise d’aboutissement,
un résultat fractionné. Les relations s’apprécient
dès lors au cas par cas quand la situation vient à
se présenter devant les différentes instances.
Mais cette situation de fait représente une
source de risques graves pour la sécurité juridique.
En effet, s’il existe des contradictions entre les différents ordres juridique et si aucune articulation
entre eux n’est prévue alors la voie est ouverte à
l’incertitude avec des solutions différentes pour
chaque cas. Cela pourrait conduire au fractionnement du droit international. Par exemple, l’utilisation par le TPICE de la notion de jus cogens
132
dans l’arrêt YUSUF85 est largement éloignée de la
conception de la CIJ à ce sujet.86 Même si les principes sont les mêmes, l’utilisation qui en est faite
dans chacun des systèmes peut être variable. Le
rôle important des juges internationaux a été évoqué précédemment mais dans chacun de ces systèmes le juge en question dispose uniquement de
compétences d’attribution au même titre que l’organisation internationale à laquelle il appartient.
Pour la cohésion des ordres juridiques international et régionaux, c’est-à-dire la cohésion verticale
des normes, le dialogue des juges est primordial.
Comme il n’existe pas de hiérarchie des normes en
droit international il appartient au juge de trouver
la solution la plus adéquate en cas de conflit de
normes. Et si ce dernier ne veut pas discréditer la
juridiction à laquelle il appartient, il doit prendre
en compte l’aspect global du problème qui lui est
posé.87 Mais cela n’implique pas pour autant que
les droits de l’Homme doivent céder le pas dans le
cadre des activités de l’ONU relatives à des impératifs de sécurité collective. Certains auteurs font
d’ailleurs référence à l’existence d’un risque que
les Etats choisissent de se désengager de ces mesures pour ne pas être condamnés pour non respect de la CEDH par exemple.88 Mais on pourrait
invoquer la même chose vis-à-vis du droit international humanitaire par exemple. Pour cette raison, l’argument avancé ne paraît pas pertinent.89
Par ailleurs, au vu de l’argumentaire établi précédemment cette opposition n’a pas lieu d’être.
La multiplication des organisations renforce
cette situation. Dans le domaine des droits de
l’Homme l’absence de juge international ayant une
compétence globale, notamment géographique,
sur ces questions implique le caractère variable
de la protection. Chacun des organes amenés à
utiliser ces principes a des objectifs différents de
ceux des autres, ce qui peut expliquer le choix de
privilégier certains principes parfois au détriment
d’autres. Toutefois, on peut constater l’existence
d’un dialogue entre juges spécialisés établissant
une ligne de conduite allant dans la même direction et fondée sur l’expérience des autres. Ce phénomène tend à une possible rationalisation de la
protection. S’il n’existe aucune forme de contrôle
global et harmonisé des mesures, ce début de
contrôle au cas par cas permet donc aux juridictions de poser les bases d’une vision d’ensemble
du système de protection des droits de l’Homme.
En fait, elles soulignent peu à peu les relations
juridiques qui devraient exister entre toutes les
branches du droit international. Comme il l’a été
dit précédemment les organisations internationales ne sont pas parties aux traités sur les droits
Organisations Internationales et Sécurité Collective: Quelle Place Pour les Droits de L’homme?
de l’Homme90 mais leurs membres le sont et les
juridictions comme la Cour européenne des droits
de l’Homme peuvent rechercher à ce titre leur
responsabilité. Par exemple dans l’affaire MATTHEWS91 les juges reconnaissent la compatibilité
de la Convention européenne avec la participation
des Etats à d’autres organisations, mais sans le
libérer de leurs obligations dans le domaine des
droits de l’Homme.
Peu à peu, grâce aux juges internationaux,
se dessine un filtre permettant d’analyser les
mesures en matière de sécurité collective à la
lumière des droits de l’Homme. Cet element se
confirme principalement dans l’espace européen
où il existe de nombreux points de correspondance. En effet, deux organisations internationales
cohabitent dans le même espace géographique
permettant ainsi le développement de nombreux
point d’interaction. Par ailleurs, leurs membres sont également membres de l’Organisation
des Nations Unies. Cette situation permet une
illustration pratique du phénomène de globalisation: trois niveaux de production de normes
et une organisation internationale spécialisée en
matière de droits de l’Homme qui rend effective
l’application transversale de ces droits. Les éventualités de conflits normatifs inter-niveaux sont
donc fréquentes. Deux analyses sont notamment
observables, fondées sur deux positions jurisprudentielles différentes.
Le juge de la Cour européenne des droits
de l’Homme doit établir une jurisprudence marquée profondément par la cohérence et
l’approfondissement. F. BENOIT-ROHMER souligne d’ailleurs ce phénomène en invoquant les différents critères qui lui permettent de réaliser son
contrôle:92 compatibilité de la participation des
Etats à d’autres organisations, sans pour autant
les décharger de leurs obligations; application de la
Convention seulement aux parties; présomption
de l’équivalence des protection impliquant que
les protections apparaissent comparables mais
non forcément identique, mais qui ne s’applique
que lorsque les membres n’ont aucune marge de
manoeuvre.93 Chacun de ces critères nécessiterait
une analyse séparée en profondeur mais qui ne
peut être faite en détails ici. Il convient cependant
de préciser la signification du dernier critère évoqué. Celui-ci traduit réellement l’existence d’un
lien établi entre ordres juridiques en matière de
droits de l’Homme. Certes, l’équivalence nécessite la mise en place par la Cour d’une évaluation
du système parallèle et n’est donc réalisable que
dans certaines circonstances permettant, comme c’est le cas ici, l’établissement d’une relation
durable et approfondie entre deux organisations.
Mais il s’agit cependant d’un signe capital de
l’élaboration d’une vision globale du droit.
Si la Cour européenne des droits de l’Homme
pratique une philosophie de cohabitation entre
systèmes, la Cour de Justice de l’Union européenne a, quant à elle, privilégié une hiérarchisation
de ceux-ci ou plutôt de leurs actes juridiques, notamment vis-à-vis de l’ONU. C’est ce que l’on
peut conclure une nouvelle fois de l’affaire KADI
de 2008. Alors que la Cour européenne s’efforce
d’établir une jurisprudence stricte et détaillée afin
de déterminer le plus rigoureusement possible sa
compétence, la Cour de Justice choisit de son côté
un point de vue plus centré sur son propre ordre
juridique. Sans prendre en compte les origines internationales de l’obligation mise en cause, et ce
contrairement au Tribunal de Première Instance
qui, lui, a envisagé les droit international dans sa
globalité94, le juge communautaire contrôle l’acte
litigieux au même titre que tout acte communautaire à la lumière des droits de l’Homme au
sens où les appréhende le droit communautaire.
Toutefois, si cette application peut conduire à une
application différenciée du droit international, il
s’agit également d’un objectif louable car il permet
d’analyser des décisions qui ne proposent pas de
moyens de recours aux individus et qui, compte
tenu de leur nature pourraient être rejetées par la
Cour européenne des droits de l’Homme. Par ailleurs, le Comité des sanctions des Nations unies
a tenu compte dans ses mesures suivantes de cette jurisprudence en assouplissant sa procédure95,
démontrant ainsi un peu plus l’existence du phénomène de globalisation. Cette analyse permet
d’ouvrir le champ des recours possibles et ainsi,
sous certaines conditions, de garantir l’existence
même du droit au recours des individus.96
Malgré l’inexistence de similitude de procédure ou de solution, on retrouve dans les deux cas
une tentative de rationalisation de l’ordonnancement juridique autour des droits de l’Homme et
une fertilisation inter-systémique des plus intéressantes. Le dialogue entre les deux systèmes se
poursuit toujours actuellement.97 La relation entre
ces deux systèmes devrait d’ailleurs atteindre
son paroxysme lors de l’adhésion de l’Union à la
Convention européenne de sauvegarde des droits
de l’Homme. On peut cependant d’ores et déjà
dire que se dessinent les premiers pas vers une
communauté européenne rassemblée autour de la
protection de l’individu, y compris, et surtout,98
dans le cadre d’une menace à la paix.
Avec le développement de la politique du “risque zéro” face à la menace du terrorisme privé se
133
Marjorie Beulay
pose la question de la compatibilité des mesures
de sécurité collective avec les droits individuels.
En effet, la protection totale dans tous les aspects
de la vie en société va à l’encontre de l’Etat de
droit qui aujourd’hui apparaît comme étant l’un
des fondamentaux en devenir du droit international.99 Il s’agit en réalité des deux faces d’une même
pièce. “L’opposition entre les exigences des droits
de l’homme et la lutte contre le terrorisme n’est
qu’une apparence, paresseusement entretenue
puisqu’elle permet de classer les discours dans les
camps. Elle n’est que la trace d’un défaut d’imagination institutionnelle: c’est manquer d’imagination de supposer, par avance, que la lutte contre
le terrorisme passe nécessairement par des restriction apportées aux droits des individus, que le
combat contre le terrorisme justement a pour but
ultime de préserver.”100 Dans ces circonstances,
ces deux éléments doivent suivre une courbe
d’évolution allant dans le même sens. Les organisations internationales apparaissent comme
le pilier de ce mouvement parce qu’elles sont les
enceintes privilégiées de l’adoption de mesures
aussi bien en matière de droits de l’Homme que
de sécurité collective.
Peut-on dire que la sécurité collective s’est
humanisée?101 Il serait plus juste de dire que la
sécurité collective fait face à un phénomène touchant aujourd’hui l’intégralité du droit public.
L’individu prend de plus en plus de place dans
l’ordonnancement international. Même si certains
auteurs s’opposent à cette idée,102 l’individu peut
se définir non seulement comme un objet mais
134
également comme un acteur au droit international.103 La vision volontariste ne correspond plus
à la réalité du droit contemporain. Aujourd’hui il
n’est plus possible de soutenir que “[l’]État souverain [est] pour ses sujets une cage de fer d’où ils ne
[peuvent] juridiquement communiquer avec l’extérieur qu’au travers de très étroits barreaux.”104
Les Etats, et a fortiori les organisations internationales, doivent prendre en compte la situation de
l’individu dans leurs relations internationales. Ce
phénomène est partie d’un mouvement général
de réactualisation du droit international public.
En réalité, ce phénomène contribue à renforcer
la vision du droit international public de Georges
Scelle: une vision objectiviste ou démocratique du
droit,105 un retour à l’essence du concept de jus
gentium106 au sens strict du terme, et à laquelle
les organisations internationales se doivent de
participer.
Cela ouvre plusieurs perspectives pour la
recherche scientifique que la pratique va enrichir
comme le démontre le dernier épisode de l’affaire
KADI du 30 septembre 2010.107 L’ “enchevêtrement des espaces normatifs”108 qui alimente la
philosophie du pluralisme n’a pas encore achevé son développement. L’adhésion en cours de
l’Union à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme ne tend pas à le faire
disparaître et la multiplication des organisations
propose des possibilités de litiges multiples et variées dans le champ de la sécurité collective,109 entre de nombreux autres.
Organisations Internationales et Sécurité Collective: Quelle Place Pour les Droits de L’homme?
NOTES
1. J1. J. HABERMAS, La paix perpétuelle – Le
bicentenaire d’une idée kantienne, Paris, Cerf,
1996.
Nations Unies au 21e siècle, Rapport complet,
2000, §194, disponible à: http://www.un.org/
french/millenaire/sg/report/full.htm
2. M. DELMAS-MARTY, Libertés et sûreté dans
un monde dangereux, Paris, Seuil, Collection
La Couleur des Idées, 2010, pp. 225-237.
15. On est donc ici bien loin de la logique que la
CPIJ a pu utiliser dans son arrêt CONCESSIONS MAVROMMATIS EN PALESTINE
(GRECE C. ROYAUME UNI), 30 août 1924,
Rec. 1924, p. 12.
3. Voir la définition du terme dans Le nouveau Petit Robert de la langue française, Paris, Le Robert, 2010, p. 1624.
4. E. ROUCOUNAS, “Facteurs privés et droit international public”, R.C.A.D.I., 2002, n°299,
particulièrement pp. 78 et suivantes.
5. P. JESSUP, Transnational Law, New Haven, Yale
University Press, 1956.
6. H. KELSEN, La théorie pure du droit, Paris,
Dalloz, 1962, pp. 299-302.
7. J.-B. AUBY, La Globalisation, le Droit et l’Etat,
Paris, Montchrestien, Collection Clefs politiques, 2003, p. 21.
8. L’idée de souveraineté est traditionnellement
véhiculée par l’obligation d’épuiser les voies de
recours internes. Cf.: CIJ, arrêt, ANGLO IRANIAN OIL COMPANY (ROYAUME-UNI C.
IRAN), 22 juillet 1952, Rec. 1952, pp. 93 et
suiv.
9. J.B. AUBY, op. cit., p. 25.
10. B. STERN, “La sécurité collective: historique,
bilan, perspective” in SECRETARIAT GENERAL DE LA DEFENSE NATIONALE, Sécurité collective et crises internationales, Paris, La
Documentation Française, 1994, pp. 145-173.
11. J. SALMON (dir.), Dictionnaire de droit international public, Bruxelles, Bruylant, 2001, p.
1025.
12. B. DELCOURT, “De quelques paradoxes liés à
l’invocation de l’Etat et du Droit”, in K. BANNELIER, T. CHRISTAKIS, O. CORTEN & B.
DELCOURT (dir.), Le droit international face
au terrorisme, Paris, Pedone, 2002, p. 204.
13. M. DELMAS-MARTY, op. cit., p. 181.
14. “Du fait de ces conflits, le concept de sécurité a peu à peu acquis un sens nouveau. Alors
que naguère Il consistait à défendre le territoire contre les attaques extérieures, il s’agit
aujourd’hui de protéger les communautés et
les individus des actes de violence internes”. K.
ANNAN, “Nous le peuple” – La fonction des
16. Expression fréquemment utilisée par les dirigeants notamment des Etats Unis mais totalement impropre comme il le sera démontré par
la suite.
17. M. DELMAS-MARTY, op. cit., p. 168.
18. Voir l’article 2 de la Déclaration des droits de
l’Homme et du Citoyen de 1789.
19. Article 2 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme, Article 4 de la
Convention américaine des droits de l’Homme,
Article 6 du Pacte international sur les droits
civils et politiques.
20. CEDH, arrêt, OSMAN C. ROYAUME UNI, 28
octobre 1998, requête n°23452/94, §§ 115-116.
21. Voir l’article 3 de la Déclaration Universelle
des Droits de l’Homme, l’article 9§1 du Pacte
international sur les droits civils et politiques,
l’article 5§1 de la Convention européenne de
sauvegarde des droits de l’Homme, l’article
7§1 de la Convention américaine des droits de
l’Homme ou encore l’article 6 de la Charte des
droits fondamentaux qui présentent les deux
droits associés.
22. L. HENNEBEL & H. TIGROUDJA, “Le juge, le
terroriste et l’Etat de droit”, in L. HENNEBEL
& D. VANDERMEERSCH, Juger le terrorisme
dans l’Etat de droit, Bruxelles, Bruylant, 2009,
pp. 69-70.
23. Il s’agit d’ailleurs ici du corollaire classique
entre sécurité et liberté à savoir: “la relation
des droits subjectifs suppose une protection
efficace contre toute tentative du souverain
d’interférer dans les relations privées […]. Inversement, la sécurité de tous passe, dans la
société, par l’attribution aux gouvernants d’un
droit de contrainte sur les individus, pourvu
que soit respectée la liberté individuelle” (A.J. ARNAUD [dir.], Dictionnaire encyclopédique de théorie et de sociologie du droit, Paris,
LGDJ, 1993, 2e édition, p. 545).
135
Marjorie Beulay
24. Voir CEDH, arrêt, AIREY C. IRLANDE, 9
octobre 1979, requête n°6293/73, § 25 et
26; CEDH, arrêt, 8 juillet 2004, ILASCU C.
MOLDAVIE ET RUSSIE, requête n° 48787/99;
CDH, 29 mars 2004, OBSERVATIONS GENERALES N°31, §2; Cour IDH, arrêt, 25 novembre 2003, MYRNA MACK CHANG C. GUATEMALA, Série C n°101, §153.
25. Voir par exemple: Article 15 de la Convention
Européenne des Droits de l’Homme; Article
27 de la Convention Américaine des Droits de
l’Homme ou Article 4 du Pacte International
sur les Droits Civils et Politiques.
26. Commission européenne des droits de l’Homme,
décision, ILSE KOCH C. REPUBLIQUE FEDERALE D’ALLEMAGNE, 8 mars 1962, requête
n°1270/61, Annuaire Tome V, p. 127.
27. K. ANNAN, op.cit., §194.
28. Voir le Traité d’Osnabrück de 1648: “Toutes et
chacune des parties contractantes s’engageront
à défendre et maintenir toutes et chacune des
dispositions de cette paix contre qui que ce
soit”. En d’autres termes, la sécurité pour tous,
par tous, contre tous. Voir B. STERN, op. cit.,
p.154.
29. Voir notamment: P. DAILLIER, “La nécessité
de la réactualisation du système de sécurité
collective?”, in CERDIN, Les implications de
la guerre en Irak, Colloque international des 12
et 13 mai 2004, Paris, Pedone, 2005, p. 204.
30. A. PEYRO LLOPIS, “Le système de sécurité collective entre anarchie et fiction – Observations
sur la pratique récente”, in Mélanges Salmon
– Droit du pouvoir, pouvoir du droit, Bruxelles,
Bruylant, 2007, pp. 1383-1384.
31. H. KELSEN, The Law of the United Nations –
A Critical Analysis of its Fundamental Problems, New York, Praeger, 1964, p. 735.
32. Les Nations Unies sont souvent dépendantes
de la bonne volonté des Etats et doivent, dans
la majeure partie des cas, trouver un terrain
d’entente avec d’autres organisations pour agir.
De plus, si leur champ d’action est généraliste ce
n’est pas le cas des autres organismes entre lesquels les matières et les compétences sont éclatées impliquant une multiplication des procédures avec parfois un certain nombre de redites.
33. Voir par exemple CIJ, avis consultatif, CONSEQUENCES DE LA PRESENCE CONTINUES
DE L’AFRIQUE DU SUD EN NAMIBIE , 21
juin 1970, Rec. 1971, pp. 16 et suiv.
34. P. DAILLIER, op. cit., p. 206: “la tentation permanente des grands Etats d’instrumentaliser
136
les Nations Unies”. Voir par exemple l’article
de V.Y. GHEBALI, “L’ONU face à la mondialisation: le problème du passage du multilatéralisme au système monde”, Relations internationales, 2005/4, n°124, pp. 33-34 où il évoque
le “United Nations Reform Act” adoptée par
le Parlement des Etats Unis et qui a pour but
d’exercer une pression sur l’ONU en menaçant
de réduire la contribution américaine.
35. Voir H. KELSEN, “The Covenant of a Permanent
League for the Maintenance of Peace”, in H. KELSEN, Peace Through Law, New York, University
of North California, 1944, pp. 127-140.
36. Mais les mentalités semblent évoluer: “Considérant que la paix et la sécurité, le développement et les droits de l’homme constituent la
clef de voûte du système des Nations Unies
et le fondement de la sécurité et du bienêtre
collectifs, et sachant à cet égard que le développement, la paix et la sécurité et les droits
de l’homme sont intimement liés et se complètent […]” (Résolution 1674(2006) du Conseil de sécurité, 3e paragraphe du Préambule).
37. S. KARAGIANNIS, “L’action de l’Assemblée
parlementaire du Conseil de l’Europe dans le
cadre de la protection des droits de l’Homme:
L’exemple de “Listes noires” du Conseil de
Sécurité des Nations Unies”, in J.-M. SOREL
(dir.), La lutte contre le financement du terrorisme: Perspective transatlantique, Paris, Pedone, 2009, pp. 153-155. En particulier: “[C]e
n’est pas parce que ce but est mentionné avant
le ‘but’ du développement et encouragement
des droits de l’Homme qu’il doit primer sur ce
dernier mais toute l’histoire ainsi que la raison
d’être des Nations Unies et, tout spécialement
du Conseil de sécurité révèlent que le maintien
de la paix et de la sécurité est primordial”. La
même interprétation est reprise par la CEDH
dans la décision de Grande Chambre, BEHRAMI C. FRANCE, ALLEMAGNE ET NORVEGE, 2 mai 2007, requête n° 71412/01, §148.
38. Formule consacrée que l’on retrouve dans
de nombreux actes et matériels de travail
d’organisations internationales. Ex: SOUS-COMMISSION DE LA PROMOTION ET
DE LA PROTECTION DES DROITS DE
L’HOMME, Exposé de l’Organisation international pour l’élimination de toutes les formes
de discrimination raciale, E/CN.4/Sub.2/1999/
NGO/27, 5 août 1999, §4.
39. J. MAJOR, Déclaration au Conseil de sécurité
du 31 janvier 1992 (S/PV.3046): “The absence of war and military conflicts among States
does not in itself ensure international peace
Organisations Internationales et Sécurité Collective: Quelle Place Pour les Droits de L’homme?
and security. The non-military sources of instability in the economic, social, humanitarian
and ecological fields have become threats to
peace and security”. Cette vision a été par la
suite réutilisée par le Groupe de Personnalité
de Haut Niveau sur les menaces, les défis et les
changements, Un monde plus sûr: notre affaire
à tous, décembre 2004, A/59/565.
CIVILS ET POLITIQUES, 2 novembre 1994;
CEDH, arrêt, BELILOS C. SUISSE, 29 avril
1988, requête n°10328/83, Rec. Série A, n°132;
CIADH, avis consultatif, L’EFFET DES RESERVES SUR L’ENTREE EN VIGUEUR DE LA
CONVENTION AMERICAINE DES DROITS
DE L’HOMME, 24 septembre 1982, OC-2/82,
Serie A n°2, §§29-34.
40. Voir par exemple la Résolution 688(1991) du 5
avril 1991 sur la situation en Irak.
50. Par exemple le Conseil de l’Europe accorde plus
d’importance à cette question que ne pourrait
le faire l’Organisation Mondiale du Commerce.
41. Voir L. FERRAJOLI, “Guerra y terrorismo internacional – Un análisis del lenguaje político”,
Anuario Mexicano de derecho Internacional,
Vol. IX, 2009, pp. 13-33.
42. E. DAVID, “Sécurité collective et lutte contre
le terrorisme: guerre ou légitime défense?”, in
SFDI, Les métamorphoses de la sécurité collective – droit, pratique et enjeux stratégiques,
Journées Franco-tunisiennes, Paris, Pedone,
2005, pp. 143-148.
43. O. CORTEN, “La “guerre antiterroriste”, un
discours de pouvoir”, in Le discours du droit
international pour un positivisme critique, Paris, Pedone, Collection Doctrine(s), 2009, pp.
141-143.
44. B. DELCOURT, op. cit., p. 209: l’auteur parle
de la “vivacité de l’unilatéralisme dans un contexte sécuritaire”.
45. O. DE SCHUTTER, “La Convention européenne des droits de l’Homme à l’épreuve de la lutte contre le terrorisme”, in E. BRIBOSIA & A.
WEYEMBERGH, Lutte contre le terrorisme et
droits fondamentaux, Bruxelles, Bruylant, Collection Nemesis, Droit et Justice, 2002, p. 86.
46. Ibid., p. 91.
47. “[À] l’origine, la problématique des droits de
l’homme est d’abord une problématique de limitation du pouvoir” (F. SUDRE, Droit européen et international des droits de l’Homme,
Paris, PUF, 2011, 10e édition, p. 50).
48. M. FORTEAU, “Le droit applicable en matière de droits de l’homme aux administrations
territoriales gérées par des organisations internationales”, in SFDI-IIDH, La soumission des
organisations internationales aux normes internationales relatives aux droits de l’homme,
Journée d’études de Strasbourg, Paris, Pedone,
2009, p.7.
49. Voir par exemple la question des réserves à un
traité de protection des droits de l’Homme.
Cf. CDH, Observation générale n°24, QUESTIONS RELATIVES AUX RESERVES AU PACTE INTERNATIONAL SUR LES DROITS
51. Voir notamment à ce propos: J.-M. SOREL,
“Institutions économiques internationales et
droit international des droits de l’Homme: un
respect cosmétique en effet miroir”, in SFDI-IIDH, La soumission des organisations internationales aux normes internationales relatives aux droits de l’homme, Journée d’études de
Strasbourg, Paris, Pedone, 2009, pp. 35 et suiv.
52. Voir par exemple tous les documents des institutions spécialisées après le 11 Septembre,
comme le recueil des good practices du Conseil
des droits de l’Homme de 2010 (A/HRC/14/46).
53. Voir O. DE FROUVILLE, “La dimension droits
de l’Homme dans les politiques des organisations internationales: les mesures prises dans
le cadre des Nations Unies”, in J.-M. SOREL
(dir.), La lutte contre le financement du terrorisme: Perspective transatlantique, París, Pedone, 2009, pp. 127-140.
54. D. COLE, “Enemy Aliens”, Stanford Law Review, N° 54, 2002, p. 955 et M. KIELSGARD,
“A Human Rights Approach to Counter Terrorism”, California Western International Law
Journal, n°36, 2006, pp. 249 et ss. Voir également l’analyse d’ O. DE FROUVILLE, “La dimension droits de l’Homme dans les politiques
des organisations internationales: les mesures
prises dans le cadre des Nations Unies”, op.
cit., pp. 134-140.
55. Voir J.-M. SOREL, “Existe-t-il une définition
universelle du terrorisme?”, in K. BANNELIER; T. CHRISTAKIS; O. CORTEN & B.
DELCOURT (dir.), Le droit international face
au terrorisme, op.cit., pp. 35 et suiv.
56. O. DE SCHUTTER, op. cit., p. 86.
57. L. HENNEBEL y H. TIGROUDJA, op.cit., pp.
67-68.
58. H. TIGROUDJA, “La lutte contre le financement du terrorisme et les exigences européennes en matière de protection des droits de
l’Homme”, in J.-M. SOREL (dir.), La lutte con-
137
Marjorie Beulay
tre le financement du terrorisme: Perspective
transatlantique, Paris, Pedone, 2009, p. 201.
59. Equilibre: “Etat de ce qui est soumis à des forces opposées égales” (Le nouveau Petit Robert
de la langue française, Paris, Le Robert, 2010,
p. 915). “L’équilibre résulte de la destruction
de plusieurs forces qui se combattent et qui
anéantissent réciproquement l’action qu’elles
exercent les unes sur les autres» (J.-L. LAGRANGE, Mécanique analytique, Vol. 1, Paris,
Desaint, 1788, p. 2)
60. Voir par exemple CEDH, arrêt, OSMAN
C. TURQUIE, 28 octobre 1998, requête n°
23452/94, §§ 115-116.
61. Voir par exemple, CEDH, arrêt, ILASCU ET
AUTRES C. MOLDAVIE ET RUSSIE, 8 juillet
2004, requête n° 48787/99, §§ 310-352.
62. O. DE SCHUTTER, op. cit., p. 91.
63. Pour mémoire on rappellera notamment ici les
questions que pose le Traité de Lisbonne quant
à l’adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne de sauvegarde des droits de
l’Homme. Les négociations et aménagements
sur ce point sont, au moment de la rédaction
de cet article, toujours en cours.
64. Est fait ici référence à “l’idéal vers lequel le droit
doit tendre en édictant des règles cohérentes relativement stables et accessibles pour permettre
aux individus d’établir des prévisions” (R. CABRILLAC [dir.], Dictionnaire de vocabulaire juridique, Paris, LGDJ, 2008, 3e édition, p. 370).
65. Voir J.-M. THOUVENIN, “Le juge International peut-il contrôler la légalité des sanctions
adoptées par le Conseil de Sécurité?”, Revue du
Marché Commun et de l’Union Européenne,
juin 2009, n°529, pp. 373-379.
66. Voir J.-S. BERGE, “Les intéractions du droit
International et européen. Approche du phénomène en trois étapes dans le contexte européen”, Journal de Droit International (Clunet),
2009/3, Chronique n°4, en particulier §2.
67. CJUE, arrêt, KADI ET AL BARAKAAT INTERNATIONAL FUNDATION C. COMMISSION, 3 septembre 2008, affaires jointes C-402/05P et C-415/05P.
68. D. SAROOSHI, International Organizations
and their exercise of sovereign powers, Oxford,
Oxford University Press, 2007, pp. 33-108.
69. CEDH, Grande Chambre, arrêt, AL-JEDDA
C. ROYAUME UNI, 7 juillet 2011, requête n°
27021/08, §§ 80 et suivants.
138
70. R. KLEIN, La responsabilité des organisations
internationales dans les ordres juridiques et en
droit des gens, Bruxelles, Bruylant, 1998, pp.
312-375.
71. Voir par exemple: CEDH, décision, BANKOVIC ET AL. C. BELGIQUE ET AUTRES
(ETATS MEMBRES DE L’OTAN), 12 décembre 2001, requête n°52207/99; CEDH, décisions, BEHRAMI C. FRANCE et SARAMATI
C. NORVEGE, FRANCE ET ALLEMAGNE, 2
mai 2007, requêtes n° 71412/01 et 78166/01;
CEDH, décisions, BERIC C. BOSNIEHERZEGOVINE, 16 octobre 2007, requête n°
36357/04. A contrario voir CEDH, arrêt, ISSA
ET AUTRE C. TURQUIE, 16 novembre 2004,
requête n° 3821/96.
72. Cf. M. FORTEAU, op.cit., pp. 14-15.
73. CIJ, avis consultatif, STATUT DU SUD OUEST
AFRICAIN, 2 juillet 1950, Rec. 1950, p. 133.
74. CIJ, avis consultatif, CONSEQUENCES JURIDIQUES POUR LES ETATS DE LA PRESENCE CONTINUE DE L’AFRIQUE DU SUD EN
NAMIBIE EN RAISON DE LA RESOLUTION
276(1970) DU CONSEIL DE SECURITE, 21
juin 1971, Rec. 1971, p. 57, §131.
75. Voir également: CIJ, arrêt, SUD OUEST AFRICAIN, 18 juillet 1966, Rec. 1966, p. 34, §50 (la
Cour fait notamment référence au Préambule
ainsi qu’à l’article 1e de la Charte); CIJ, arrêt,
PERSONNEL DIPLOMATIQUE ET CONSULAIRE DES ETATS-UNIS A TEHERAN, 24
mai 1980, Rec. 1980, p.42, §80 (la Cour fait
référence à la DUDH); CIJ, avis consultatif,
EFFETS DE LA DECISION DU TANU ACCORDANT UNE INDEMNISATION, 13 juillet 1954, Rec. 1954, p. 57 (cas de la protection
des fonctionnaires des Nations Unies).
76. Décision n°1472/2006 du 22 octobre 2008.
77. Ce schéma se retrouve notamment dans les
affaires suivantes: CJUE, arrêt KADI ET AL BARAKAAT INTERNATIONAL FUNDATION
C. COMMISSION, 3 septembre 2008, affaires jointes C-402/05P et C-415/05P; CEDH,
arrêt, BOSPHORUS C. COMMISSION, 30
juin 2005, requête n° 45036/98; CEDH, arrêt, MATTHEWS C. ROYAUME UNI, 18
février 1999, requête n° 24833/94; CEDH,
arrêt, BOIVIN C. 34 ETATS DU CONSEIL
DE L’EUROPE, 9 septembre 2008, requête n°
73250/01; CEDH, COOPERATIEVE PRODUCENTENORGANISATIE VAN DE NEDERLANDSE KOKKELVISSERIJ U.A., 20 janvier
2009, requête n°13645/05.
Organisations Internationales et Sécurité Collective: Quelle Place Pour les Droits de L’homme?
78. Cf. F. BENOIT-ROHMER, “Bienvenue aux enfants de Bosphorus: la Cour européenne des
droits de l’Homme et les Organisations internationales”, R.T.D.H., n°81/2010, p. 22.
79. S. KARAGIANNIS, “L’action de l’Assemblée
parlementaire du Conseil de l’Europe dans le
cadre de la protection des droits de l’Homme:
L’exemple de “Listes noires” du Conseil de
Sécurité des Nations Unies”, in J.-M. SOREL
(dir.), La lutte contre le financement du terrorisme: Perspective transatlantique, Paris, Pedone, 2009, p. 143.
80. M. DELMAS-MARTY, op. cit., p. 220 et M.
DELMAS-MARTY, Le Pluralisme ordonné,
Paris, Seuil, Collection La Couleur des idées,
2006, pp. 227 et suivantes. C’est notamment
le cas en matière de droit de l’environnement
concernant les mesures prises à l’encontre du
changement climatique.
81. J. SALMON, op. cit., p. 206.
82. H. KELSEN, Théorie pure du droit, Paris,
Dalloz, 1962, p. 52.
83. Ibidem p. 308.
84. H. KELSEN, op. cit., R.C.A.D.I., 1926, IV, p.
245.
85. TPICE, 21 septembre 2005, YUSUF & AL BARAAKAT INTERNATIONAL FOUNDATION
C. COMMISSION, Affaire T-306/01, § 277.
Voir en particulier D. SIMON et F. MARIATTE, “Le tribunal de Première Instance des
Communautés: Professeur de droit international?”, Europe, décembre 2005, Etude 12, pp.
4-7; et Ch. TOMUSCHAT, “Case Law. Case
T-306/01”, CMLR, 2006, 43, pp. 537-543.
86. Voir par exemple: CIJ, arrêt, BARCELONA
TRACTION, LIGHT AND POWER COMPANY, LIMITED (BELGIQUE C. ESPAGNE),
5 février 1970, Rec. 1970, p. 32.
87. C’est notamment ce que l’on retrouve dans
l’arrêt KADI de la CJUE en 2008. Voir M. BEULAY, “Les arrêts KADI ET AL BARAKAAT INTERNATIONAL FOUNDATION – Réaffirmation par la Cour de Justice de l’autonomie de
l’ordre juridique communautaire vis-à-vis du
droit international”, Revue du Marché Commun et de L’Union Européenne, n° 524, Janvier
2009, p. 39.
88. Voir par exemple: P. LAGRANGE, “Responsabilité des Etats pour actes accomplis en application du Chapitre VII de la Charte des Nations
Unies”, R.G.D.I.P., 2008, p. 108.
89. S. KARAGIANNIS, op. cit., p. 178.
90. Il convient de rappeler tout de même ici
l’existence de la Charte des droits fondamentaux adoptée dans le cadre de l’Union européenne et qui s’impose aux institution européennes,
ainsi que le traité de Lisbonne qui ouvre la voie
à l’adhésion de l’Union à la CEDH.
91. CEDH, arrêt, MATTHEWS C. ROYAUME
UNI, 18 février 1999, requête n°24833/94.
92. F. BENOIT-ROHMER, op. cit., p. 20
93. CEDH, décision, GASPARINI C. ITALIE ET
BELGIQUE, 12 mai 2009, requête n°10750/03.
94. TPICE, 21 septembre 2005, KADI ET YUSUF
& AL BARAAKAT INTERNATIONAL FOUNDATION, T-315/01 et T-306/01, notamment
§ 226 pour la première affaire et § 277 pour la
seconde.
95. Voir notamment: le 9e rapport de l’Équipe
d’appui analytique et de surveillance des sanctions, soumis conformément à la résolution
1822 (2008) concernant Al-Qaida, les Talibans et les personnes et entités qui leur sont
associées du 13 mai 2009 (S/2009/245) et les
Recommandations figurant dans le neuvième
rapport de l’Equipe d’appui analytique et de
surveillance des sanctions – Position du Comité (S/2009/427).
96. Cf. CEDH, arrêt, WAITE & KENNEDY C.
ALLEMAGNE, 18 février 1999, requête
n°26083/94.
97. CEDH, arrêt, M.S.S. c. Belgique y Grèce, 21
janvier 2011, requête n° 30696/09. En particulier la partie concernant la responsabilité de la
Belgique (§§ 62-86). Voir également l’analyse de
N. HERVIEU du 22 janvier à l’adresse suivante: http://combatsdroitshomme.blog.lemonde.
fr/2011/01/22
98. “C’est lorsque les canons grondent que nous
avons particulièrement besoin du droit”, citation de l’ancien président de la Cour suprême
de l’État d’Israël, Aharon BARACK, dans les
conclusions générales de l’Avocat général M.
POIARES MADURO, affaire C-415/05P, 23
janvier 2008, point 45.
99. Voir par exemple: SFDI, Etat de droit et droit
international, Paris, Pedone, 2009, 447p.
100. O. DE SCHUTTER, op. cit., pp. 151-152.
101. Référence est faite ici au cours d’A. A. CANÇADO TRINDADE, “International Law for
Humankind: Towards a new jus gentium”,
R.C.A.D.I., n°316-317(2005).
102. Par exemple, P. WEIL considère que l’individu
ne peut être un sujet de droit international
139
Marjorie Beulay
parce qu’il ne prend pas part à l’élaboration de
ses normes (P. WEIL, “Le droit international
public en quête de son identité – Cours général de droit international public”, R.C.A.D.I.,
n°237(1992), p. 122).
103. R. HIGGINS, “International Law and the
Avoidance, Containment and Resolution of
Disputes. General Course on Public International Law”, R.C.A.D.I., n°230(1991), pp. 79
et suiv.
104. N. POLITIS, Les nouvelles tendances du droit
international, Paris, Hachette, 1927, pp. 9192.
105. Voir O. DE FROUVILLE, “Une conception
démocratique du droit international”, Revue
européenne de Sciences sociales, Tome XXXIX, n°120, pp. 101-144.
140
106. Voir A. A. CANÇADO TRINDADE, op. cit.,
n°317, pp. 269-282.
107. TPICE, arrêt, KADI C. COMMISSION, 30
septembre 2010, aff. T-85/09, en particulier
§§ 123 et 144. Le Tribunal utilise une analyse
qui n’est pas sans rappeler celle de la Cour
Constitutionnelle Allemande dans l’affaire
ZÖLANG, 29 mai 1974, BVerfG, band 37, p.
285.
108. M. DELMAS-MARTY, Libertés et sûreté dans
un monde dangereux, op. cit., p. 215.
109. Voir notamment: CEDH, AL-SKEINI ET AUTRES C. ROYAUME UNI, 7 juillet 2011, requête n° 55721/07; et CEDH, AL-JEDDA C.
ROYAUME UNI, 7 juillet 2011, requête n°
27021/08.
BETWEEN OFFENDERS AND VICTIMS:
THE CIVIL DIMENSION OF UNIVERSAL JURISIDCTION
························
Miriam Cohen
PhD Candidate (Graduate Institute of International and Development Studies); LLM (Harvard Law School);
LLM (Cambridge); LLM (Université de Montréal); LLB (Université de Montréal);
Associate Legal Officer at the International Court of Justice.
I. INTRODUCTION
The search for justice in the context of international crimes and mass human rights violations has gained much attention in international
legal scholarship in recent decades.1 In large part,
this scholarship has been underpinned by a conceptual dichotomy between punishment of offenders on the one hand, and reparation2 for victims
on the other: the dominant assumption has been
that human rights law encompasses redress for
victims of human rights violations3 while international criminal law focuses on the criminal liability and the punishment of perpetrators.4
New developments in international law,
both at the international level and in the domestic
sphere, have begun to blur the apparent doctrinal
and practical civil/ criminal divide between the
punishment of individual perpetrators of international crimes and human rights violations and
reparation to victims of those crimes.
In the international plane, the advent of
the Rome Statute for the International Criminal
Court5, has brought about a change in the traditional conception of international justice: the Statute provides for the possibility, within the same
proceedings, both for the prosecution and the
eventual punishment of perpetrators of international crimes6 (encompassing retribution, accountability and the fight against impunity) and also
reparation for victims7 (embracing the concept of
restorative justice).8
At the domestic level, proceedings on the
basis of the doctrine of universal jurisdiction
could also potentially serve as an avenue for bridging the gap between the criminal and civil dimensions of justice for heinous conduct. The scope
of the doctrine of universal criminal jurisdiction
is still in the process of formation,9 and this development “advances in the face of crimes which
affect the ‘essence of humanity’ and call for repression and justice”10. In contrast, while victims’
right to reparation for crimes he/she suffered is
well-established under international law,11 and
whereas in most domestic systems, a perpetrator
of a crime will usually not only be subject to criminal proceedings, but may also face civil action
brought by the injured party, the civil dimension
of universal jurisdiction is still in early stages of
development under international law.12
It is against this background that this article
analyses the doctrine of universal jurisdiction in
its criminal dimension to make a claim for wider
recognition of the concept of universal civil jurisdiction. Thus, I first explore the concept of universal criminal jurisdiction, its raison d’être and
its foundations under international law. Then, I
overview victims’ right to receive reparation for
crimes and human rights violations which they
suffered. Against the background of these two
concepts – the doctrine of universal jurisdiction
and the right of reparation to victims – I claim
that the rationale supporting the doctrine of universal jurisdiction can and should encompass a
civil dimension. Thus, based on the underlying
rationale that supported the development of universal jurisdiction as a basis for jurisdiction under
international law, it is claimed that universal jurisdiction cannot be limited to its criminal dimensions, with the aim of trying and punishing the offender; rather, it should reflect a holistic approach
to justice, and encompass, within its ambit, a civil
dimension to allow victims to claim reparation for
the harm they suffered.13
Part I of this article clarifies the foundations of
universal jurisdiction by engaging in a theoretical
discussion contouring its conceptual difficulties,
how the doctrine came into being and how it has
evolved under international law. Part II discusses
victims’ right to reparation for grave human rights
offences. Finally, Part III relies on the discussion
of the previous sections to make the link between
141
Miriam Cohen
criminal (punishment of the offender through the
doctrine of universal jurisdiction) and civil (reparation) dimensions and argues for the further development of universal civil jurisdiction.
III. THE DOCTRINE OF UNIVERSAL CRIMINAL JURISDICTION: GENESIS AND
RATIONALE
In order to lay the theoretical foundation for
the argument that the rationale underpinning universal jurisdiction can encompass a civil dimension, this article first discusses the conceptual
bases for universal criminal jurisdiction. Then it
addresses the rationale for the development of universal jurisdiction and the evolution of the doctrine
from piracy to crimes of universal concern.
1. Conceptualizing universal jurisdiction
In a time of global concerns about impunity
for grave human rights atrocities14, the exercise of
universal jurisdiction is on the spotlight in the international discourse.15 The exercise of criminal
jurisdiction over non-nationals is by no means a
new phenomenon16, yet in the past few decades,
discussions over the doctrine have re-emerged in
modern international law.17
The exercise of jurisdiction is generally limited by dictates of the sovereign equality of States
and the principle of non-interference.18 International law generally requires some connection or
link for the exercise of jurisdiction.19 Such link is
generally found in territory,20 the nationality of
the offender21 (or the victim),22 or the need to protect the national security interests of the State.23
By contrast, universal jurisdiction is based
upon the premise that certain crimes are so grave that should become universally abolished and
that any State is entitled to prosecute the offender
regardless of the nationality of the accused or the
victim, or the territory where the crime occurred.24
The universality principle does not have this direct nexus between the offender and the forum;
the reasoning behind its existence borderlines law
and morality, fundamental ethical values25 and
the “conscience of humankind.”26
As one author puts it, universal jurisdiction holds the potential for a global system of
accountability.27 It can be argued that, from a
time where universal jurisdiction played a role
in the prosecution of piracy and slave trade28, to
an era of grave human rights atrocities, universal
jurisdiction has gained a growing significant role
142
in addressing human rights violations and providing an important tool to combat impunity and
enforce accountability.29
2. The evolution of the doctrine of universal jurisdiction: from piracy to
crimes of universal concern.
Universal jurisdiction is not a recent phenomenon.30 The principle that States can punish foreigners for crimes committed outside their territorial boundaries is a concept that existed for a long
time in international law.31 Without purporting to
address a thorough analysis of the formation of the
principle of universality, this article analyses a few
basic points in the evolution of this doctrine.
Universal jurisdiction was historically developed to combat the crime of piracy based on the
rationale that because the crime used to occur on
the high seas32, no State could have jurisdiction
over pirates unless they claimed the universality
of jurisdiction.33 The doctrine changed with time
and the basis for a claim of universal jurisdiction
became the grave nature of the crime and the need
to combat impunity for such conduct.34 Thus, the
underlying principles for asserting universal jurisdiction over certain crimes can be seen as two
ends of a spectrum: the place where the offence
occurred – outside the jurisdiction of any State –
or the grave nature of the crime.35
In the case of universal jurisdiction over grave offences, States purport to act “precisely because a state exercising universal jurisdiction does so
on behalf of the international community, it must
place the overall interests of the international
community above its own.”36
In its criminal dimensions, universal jurisdiction is mostly acclaimed to be an effective tool
to fight impunity and to fill in the gaps of international criminal tribunals’ proceedings.37 In addition to being a tool for prosecuting serious human
rights violations, universal jurisdiction is also advocated as a tool for global justice, in particular
with regards to countries which are unwilling or
unable to prosecute criminals.38
Universal jurisdiction is premised upon the
idea that, contrary to other principles of international jurisdiction, it is solely based on the nature
of the crime.39 In this sense, the seriousness of
the crime allow for any State to punish the offender.40 Due to the gravity of certain crimes, their
consequences go beyond victims and their communities, and rather affect the international community as a whole.41
Between Offenders and Victims: The Civil Dimension of Universal Jurisidction
These ideas can be traced to the writings of
the philosopher and political scientist Cesare Beccaria.42 In his work in Dei Delliti e Delle Pene43,
Beccaria appeals to the notions of rationality and
humanity in the laws. In line with the latter, Beccaria also claimed that “an act of cruelty committed, for example, in Constantinople, may be punished at Paris for this exact reason, that he offends
humanity should have enemies in all mankind.”44
I take Professor Bassiouni’s point in concluding
that Beccaria “did not propound universal criminal jurisdiction”45 as it is understood today; however, the foundations for universal jurisdiction
concerning crimes of grave nature can be said to
find some explanation on Beccaria’s work.
On the other end of the same spectrum,
Hugo Grotius in The Law of War and Peace46
argued the idea that freedom of navigation was
applicable universally and, as a consequence, any
infringement upon this right would provoke universal punishment.47 In Grotius conception, pirates were “enemies of human race.”48 His theory of
universal punishment is based on the nature and
effect of the crime on all nations.49
There thus seems to be three main points
which provided a theoretical basis for the development of universal jurisdiction. First, the fact
that pirates are “stateless” and thus no nation can
have jurisdiction over them based on the nationality principle. Secondly, the idea that crimes of
piracy happen on the high seas where no State has
jurisdiction based on the territoriality principle.
Under these two rationales, States are not acting
in violation of each other’s sovereignty but rather
for a common objective, a sort of “mutual self-interest” to combat a crime that potentially affects
all nations. The third rationale for universal jurisdiction is based on the claim that some crimes are
so heinous that they are perpetrated against the
international community and not only individual
States.50 Under this rationale, in exercising universal jurisdiction, States are acting on behalf of
the interests of the international community as a
whole, for the pursuit of the ultimate goal of justice. This last rationale provided the basis for the
expansion of universal jurisdiction from piracy to
crimes of universal concern.
III. VICTIMS’ RIGHT TO REPARATION
UNDER INTERNATIONAL LAW
Having explored the foundational basis for
universal jurisdiction in its criminal dimension, I
now briefly describe victims’ right to obtain reparation under international law,51 and more speci-
fically, under international human rights law and
international criminal law. I claim that the right
to reparation should not be limited to the realm
of international human rights law and traditional mechanisms, but should also find application
through the doctrine of universal jurisdiction,
which was developed within a criminal context.52
The right to reparation is a well-established
principle of international law. Such right has been
confirmed in a number of international instruments and jurisprudence of international and
regional courts.53 The Permanent Court of International Justice, in the often-quoted passage of
the Charzów Factory Judgment stated that: “it is
a principle of international law that the breach of
an engagement involves an obligation to make reparation in an adequate form.”54 Similarly, in the
general international law of State responsibility,
breaches of international law engage the duty to
make reparation.55
In the field of international human rights
law, the right of victims to seek and obtain effective reparation has been codified in human rights
treaties and instruments.56 It has also been firmly
reiterated and expanded upon by international jurisprudence.57
Already in 1985, the United Nations adopted the Declaration of Basic Principles of Justice
for Victims of Crime and Abuse of Power58, whereby the right of victims to obtain reparation is
established. The focus of this Declaration was on
reparation to victims of domestic crimes.59 Subsequently, another instrument was adopted by
the United Nations General Assembly: the Basic
Principles and guidelines on the right to a remedy and reparation for victims of gross violations of
international human rights law and international
humanitarian law.60 The right of victims of gross
violations of international human rights law or
serious violations of international humanitarian
law to obtain reparation is established in its Article 15, pursuant to which:
“In accordance with its domestic laws and
international legal obligations, a State shall
provide reparation to victims for acts or omissions which can be attributed to the State and
constitute gross violations of international
human rights law or serious violations of international humanitarian law.”
Other recent documents have also affirmed
victims’ right to reparation. For example, the Report of the International Commission of Inquiry
on Darfur to the United Nations Secretary-General
concluded that, on the basis of human rights law,
143
Miriam Cohen
“the proposition is warranted that at present,
whenever a gross breach of human rights is
committed which also amounts to an international crime, customary international law not
only provides for the criminal liability of the
individuals who have committed that breach,
but also imposes an obligation on States of
which the perpetrators are nationals, or for
which they acted as de jure or de facto organs,
to make reparation (including compensation)
for the damage made.”61
Importantly, the right to reparation also finds application in the field of international criminal law. In the author’s view, while delayed,62 the
right of victims to obtain reparation for international crimes can now form part of proceedings at
the International Criminal Court, albeit not yet
fully developed, by the operation of Article 75 of
the Rome Statute.63
It thus seems that, at the current print of international law, the civil and criminal dimensions
of justice are not completely dissociated, they go
in fact hand-in-hand: an international crime or
a gross human right violation should entail both
the prosecution and eventual punishment of the
offender as well as the right of the victims to seek
and obtain reparation. Significantly, the right of
victims to obtain reparation has transcended the
realm of international human rights law and is
contemporarily also recognized in international
criminal law,64 demonstrating the doctrinal interconnectedness of the fields of international human rights law and international criminal law.
IV. TOWARDS A VICTIM-ORIENTED APPROACH OF UNIVERSAL JURISDICTION: BLURRING THE DIVIDE BETWEEN THE CRIMINAL AND CIVIL
DIMENSIONS OF THE DOCTRINE
In this part of the article, I investigate the
consequences of the commission of an international crime or a gross human right violation and the
enforcement of victims’ right to reparation through the doctrine of universal jurisdiction.
This doctrine, as explained above, is grounded on the concepts of the fight against impunity
and accountability for certain crimes of universal
concern. The key question to the further development of universal civil jurisdiction is whether the
foundation of the doctrine, in its criminal dimension, can be expanded to include a civil dimension.
144
In this perspective, I first address the broader doctrinal question of criminal punishment
and reparation; then I examine the intricacies
of universal civil jurisdiction to then dwell upon
the rationale underpinning the inclusion of a civil
dimension in universal jurisdiction and whether
the doctrine can be an effective tool for bridging
the gaps of justice and providing an effective mechanism to enforce victims’ right to reparation.
The fil conducteur of my analysis is that the relationship between criminal and civil jurisdiction,
offenders and victims, criminal sanctions and civil remedies, need to be aligned for the ultimate
goal of justice to be attained.
1. Between offenders and victims: criminal punishment and reparation
Punishment of the offender and victim reparation form two distinct and yet complementary
methods of condemning past and deterring future
wrongs.65 Criminal punishment focuses on retribution and deterrence whereas civil remedies aim
at repairing, to the extent possible, the harm caused. Criminal punishment is often a response to
harm caused to society as a whole.66 Civil remedies, in turn, provide a response to an injury67, an
attempt to compensate and repair. Furthermore,
in addition to its restorative character, as Judge
Cançado Trindade has noted, “[r]eparations can
be endowed with a sanctioning or repressive character, so as to secure the realization of justice and
put an end to impunity.”68
The criminal/civil dichotomy (of punishment and reparation) is blurred in some countries. A comparison between some civil law and
common law systems evidences the different
manners by which justice can operate, between
punishing the offender and repairing the harm
caused. In certain civil law traditions, the victim
can participate in the criminal proceedings and
may bring a civil claim as an adjunct to a criminal prosecution.69 By contrast, generally speaking,
in common law systems, criminal prosecution of
an accused takes place independently from the
victim’s claim for reparation or participation in
the criminal proceedings.70 The role of victims in
criminal proceedings, if any, does not surpass that
of an ordinary witness, and awards of reparations
in the criminal context are generally not available.71 In the civil context, however, the award of
punitive damages is an interesting perspective
which straddles the gulf between repairing victims and punishing offenders of harmful conduct.72
Between Offenders and Victims: The Civil Dimension of Universal Jurisidction
It is in this context, that we now review the theoretical underpinnings of the civil dimension of the
doctrine of universal jurisdiction.
2. Understanding the doctrine of universal civil jurisdiction
Universal civil jurisdiction, similarly to universal criminal jurisdiction, does not require any
jurisdictional link between the forum and the
wrongful act.73 It has been defined “as the principle under which civil proceedings may be brought
in a domestic court irrespective of the location of
the unlawful conduct and irrespective of the nationality of the perpetrator or the victim, on the
grounds that the unlawful conduct is a matter of
international concern.”74
In this context, the question that arises is
whether such exercise of universal jurisdiction is
permitted by international law. It has been rightly
pointed out that a general international treaty allowing for universal civil jurisdiction is lacking.75
It has also been affirmed that: “It would make
sense to assume that the exercise of universal civil
jurisdiction is permitted in respect of the same
unlawful conduct as universal criminal jurisdiction and that similar conditions apply”76 and that
“[i]nternational law authorizes universal civil
jurisdiction, in part because it operates as a less
intrusive form of jurisdiction than universal criminal jurisdiction.” 77 In a similar vein, in a concurring opinion to the United States Supreme Court
Decision in Sosa v. Alvarez-Machain, Justice
Breyer stated that “universal criminal jurisdiction
necessarily contemplates a significant degree of
civil tort recovery as well” and that the exercise of
universal civil jurisdiction is no more threatening
than that of universal criminal jurisdiction.78
Be that as it may, it does not seem that the
principle of universal civil jurisdiction is uniformly accepted under international law. Some
States have expressed the view that, although
international law recognizes universal criminal
jurisdiction, it does not “recognize universal civil
jurisdiction for any category of cases at all, unless the relevant states have consented to it in a
treaty or it has been accepted in customary international law.”79 It has also been pointed out that
the “Court of Appeal for Ontario held that treaty
and customary international law did not require
Canada to apply a rule of universal jurisdiction to
a civil action for torture committed abroad by a
foreign state.”80
In any event, at this early stage of the development of the doctrine under international
law, the examination of individual States’ practice
is not of much help to defining the contours of
universal civil jurisdiction. In the author’s view,
the development of the doctrine should rely on
principles of international law, such as the right
of victims to receive reparation, which transcends
the realm of international human rights law, and
the theoretical foundation that supported the development of the doctrine of universal jurisdiction
in its criminal dimension. It is in this perspective that attention is now turned to the further
development of the civil dimension of universal
jurisdiction on the basis of the rationale that underpins universal criminal jurisdiction.
3. Rationale for a civil dimension of
universal jurisdiction
Universal jurisdiction has strengthened its
foundation pursuant to the principle of combating
impunity and providing accountability for serious
violations of international law81 by allowing prosecution in any State of certain crimes – such as,
for example, piracy, genocide, slave trade, war crimes, torture – that defy traditional boundaries of
criminal justice and which shock the conscience
of humankind.82 Hence, to include civil dimensions in universal jurisdiction may seem inappropriate.83 Recent developments in different parts
of the world, however, suggest that the civil and
criminal dimensions of universal jurisdiction are
the two sides of the same coin.
On the one hand, the series of civil litigation
in the United States for crimes committed abroad
under the auspices of the Alien Tort Claims Act84
seems to lend support to the idea that universal
jurisdiction could encompass a civil dimension as
well. As expressed in one of the leading cases in
the United States in this field, “for purposes of
civil liability, the torturer has become – like the
pirate and slave trader before him – hostis humani
generis, an enemy of all mankind.”85
Developments in other States also point to
the conclusion that there is no reason to dissociate,
on the doctrinal and practical levels, the two facets
of the same concept. For example, in a case relating
to reparations for crimes committed during the Second World War, the Italian Court of Cassation had
to adjudicate the civil claim of an Italian citizen
who was used as forced labourer in Germany during the war. While not relying entirely on the doctrine of universal jurisdiction, the Italian Court of
Cassation expressed the view that even though it
had highlighted events that took place in part in
145
Miriam Cohen
Italy, the Court could have exercised jurisdiction
on the basis of the universality principle.86
As explained above, universal jurisdiction
for international crimes has developed pursuant
to the rationale that some crimes are so heinous
that every State can prosecute the perpetrator, no
matter where they may be found.87 This rationale, based on the heinous nature of the conduct,
provides, in my view, a sound foundation for the
development of the civil dimensions of universal
jurisdiction: the same rationale that supported
the development of universal jurisdiction for “crimes of universal concern” should be applicable to
justify the exercise of universal civil jurisdiction.88
Thus, victims of crimes subject to universal jurisdiction should also be able to claim reparation
in any forum, without necessarily a jurisdictional
link with the offender or the place where the heinous conduct took place.
A limitation of the doctrine to the criminal
level only would not be in line with the idea of
justice as encompassing dimensions for fighting
impunity and providing redress for victims. In its
civil aspects, universal jurisdiction can serve as
an effective tool for victims of serious violations
of human rights to seek and obtain reparation.
Furthermore, civil proceedings provide victims,
those who have suffered the consequences of human rights violations, a chance to tell their stories
and have their day in Court.It is also important
to bear in mind that civil remedies may serve as
an independent means of enforcing international
norms proscribing defined criminal conduct, and
as a means to give victims access to international
criminal justice.89
The civil dimension of universal jurisdiction
is also a means by which the goal of putting an
end to impunity and creating a culture of accountability can be achieved, a goal which was one
of the driving forces behind the modern development of universal jurisdiction. Civil judgments
have an important declarative function as identifying conduct which is condemned by the international community as a whole.
The important question to be asked boils
down: how can a principle as powerful as that of
universal jurisdiction exist only to punish offenders, without a counterpart for victims? Trying
and punishing perpetrators of human rights atrocities without due consideration for victims’ rights cannot flourish within an international legal
order that increasingly recognises the right of victims to reparation alongside the trial and punishment of their offenders.
146
There certainly remain some open questions
and challenges regarding the exercise of universal
civil jurisdiction in practice and its further development in international law. Such questions include, for example, the impact of claims of State or
official immunity on the exercise of universal jurisdiction for international crimes and breaches of
jus cogens norms90, the grants of amnesties91 and
the enforcement of judgments based on universal
jurisdiction; such questions are outside the scope
of the present article. What still remains is that
a principled analysis of the rationale behind the
trial of the offender who perpetrates crimes that
shock the universal conscience of human kind
warranting that they face justice wherever they
may be found, requires its equal application with
respect to redress for victims. The same universal
juridical conscience that dictates that some crimes are so grave that they are committed against
the international community as a whole, should
also support the exercise of jurisdiction on behalf
of victims.
CONCLUSION
Certain criminal conduct is so heinous that
it shocks the universal conscience of mankind and
it affects the international community as a whole,
which acts to repress the criminal conduct and
punish the offender. It still remains, however, that
the heinous conduct leaves victim(s) grieving the
consequences thereof. Their grievances are rooted
in the same conduct that prompted the juridical
conscience of humankind to punish the offenders.
The focus of justice for gross violations of human
rights cannot be solely centered on the trial and
punishment of the perpetrators of the offence but
need also to take into account the internationally
recognized right of victims to receive reparation.
The criminal/ civil divide must be bridged
in order to fully achieve the ultimate goals of
universal jurisdiction. The right to reparation
transcends the realm of international human
rights law and is established under general international law and, more recently, under international criminal law. Offenders and victims are
the cause and consequence of one another; the
punishment of the offender cannot be oblivious
to the consequences of the criminal act for which
the offender is being punished.
In this article, the argument was made that,
at the doctrinal and principled level, universal jurisdiction cannot exist merely for purposes of punishment of the offender. In the wake of heinous
Between Offenders and Victims: The Civil Dimension of Universal Jurisidction
conduct, the international community should, in
addition to punishing the offender, also have victims’ rights at heart. In its civil dimensions, universal jurisdiction can prove to be an effective tool to
enforce the right of victims to receive reparation
and contribute to the deterrence of future criminal conduct. Thus, the criminal and civil dimensions of universal jurisdiction should develop in
synergy, one feeding the other, and both together
contributing for a holistic system of justice for
offenders and victims. After all, the pursuit of justice goes beyond the punishment of the offender,
be it through international criminal trials or the
exercise of universal criminal jurisdiction, and delivering justice encompasses, inter alia, granting
victims the right to obtain redress for the crimes
they suffered and providing an avenue for them to
obtain reparation.
147
Miriam Cohen
NOTES
1. See generally William Driscoll et al., The International Criminal Court: Global Politics
and the Quest for Justice, International Debate
Education Association (2004). See also, Stephen Ratner et al., Accountability for Human
Rights Atrocities in International Law, Oxford
University Press (1997); Antonio Cassese, On
the Current Trends towards Criminal Prosecution and Punishment of Breaches of International Humanitarian Law, 9 European Journal of
International Law 2 (1998).
significant international interest or consist of
egregious conduct offending commonly shared
values”, M. Cherif Bassiouni, The Sources and
Content of International Criminal Law: A Theoretical Framework, In: International Criminal
Law, vol. I, pp. 32-33 (1999). The jurisdiction
of the ICC over international crimes is limited to genocide, crimes against humanity, war
crimes and the crime of aggression, see Rome
Statute, art. 8. In this article, I will use a broad
definition of international crimes.
2. Reparations include “restitution, compensation, rehabilitation, satisfaction and guarantees of non-repetition”, see Basic Principles
and Guidelines on the Right to Remedy and
Reparation for Victims of Gross Violations of
International Human Rights Law and Serious
Violations of International Humanitarian Law,
G.A. Res. 60/147 U.N. Doc. A/RES/60/147
(Mar. 21, 2006). See also, ICJ, Case concerning
Ahmadou Sadio Diallo (Republic of Guinea v.
Democratic Republic of the Congo), Judgment,
30 November 2010, Separate Opinion of Judge Cançado Trindade, paras. 209-212. In the
present article, the terms “civil remedies” and
“reparation” will be used interchangeably.
7. See art. 75 of the Rome Statute. See also, Claude Jorda & Jerome de Hamptinne, The Status
and Role of the Victims, In: The Rome Statute
of the International Criminal Court: A Commentary, Oxford University Press (2002), pp.
1387-1388.
3. See, e.g., Thomas M. Antkowiak, Remedial
Approaches to Human Rights Violations: The
Inter-American Court of Human Rights and
Beyond, 46 Columbia Journal of Transnational
Law 351 (2008) (examining the jurisprudence
of the Inter-American Court of Human Rights
and European Court of Human Rights and noting that human rights mechanisms concern
obtaining reparation from States and not from
criminal offenders). See also, Dinah Shelton,
Remedies in International Human Rights Law,
Oxford University Press (2nd ed., 2005).
4. See Robert Cryer et al., An Introduction to International Criminal Law and Procedure, Cambridge University Press (2007).
5. Rome Statute of the International Criminal
Court, U.N. Doc. A/CONF.183/9 was adopted
on July 17, 1998. It came into force on July
1st, 2002 (hereinafter: “Rome Statute”) and it
established the International Criminal Court
(hereinafter: “ICC”).
6. For the purpose of this article, I take the definition of international crimes from M. Cherif
Bassiouni that includes “crimes which affect a
148
8. For a discussion on the inclusion of this principle within the ICC, see Linda M. Keller, Seeking Justice at the International Criminal
Court: Victims’ Reparations, 29 Thomas Jefferson Law Rev. 189 (2006-2007). See also Jorda
& de Hemptinne, ibid.
9. See e.g. with regard to the realm of crimes for
which universal jurisdiction can be exercised:
Africa Legal Aid, The Cairo-Arusha Principles
on Universal Jurisdiction in Respect of Gross
Human Rights Offences (2002), where it is
affirmed that, in addition to crimes currently
recognised under international law for the application of universal jurisdiction, other crimes
having major economic, social, or cultural consequences should also be subject to universal
jurisdiction.
10. Antônio Augusto Cançado Trindade, International Law for Humankind: Towards a New Jus
Gentium, Nijhoff (2010), p. 385.
11. See Part II, infra, pp. 9-12.
12. See Donald Donovan and Anthea Roberts, The
Emerging Recognition of Universal Civil Jurisdiction, 100 American Journal of International
Law 2006, p. 142.
13. At this juncture, it is worth mentioning that
the study of universal civil jurisdiction opens
the door to other connected questions, such
as State immunity, when claims for reparation
are directed against a State, cf. Case concerning the Jurisdictional Immunities of the State
(Germany v. Italy: Greece intervening), which
at the time of the writing of this article was
Between Offenders and Victims: The Civil Dimension of Universal Jurisidction
pending before the International Court of Justice, see http://www.icj-cij.org/docket/index.ph
p?p1=3&p2=1&code=&case=143&k=60.
Considering that the purpose of this article is
to argue that the same rationale underpinning
universal criminal jurisdiction – which is used
as a means to bring individual offenders to justice – can also encompass a civil dimension,
this article will not dwell upon questions of
State immunity, or other connected questions,
but will rather focus on the theoretical underpinnings of the doctrine.
14. In recent years, many authors, governments
and non-governmental organizations have expressed growing concern about human rights
violations that happen within borders and
across frontiers. The concern seems to be focusing around the idea of a need to end impunity and to achieve justice. Especially in an
era where ‘never again’ is not a mirror image of
reality when it comes to genocide and crimes
against humanity, great efforts have been deployed to make the case for expanding national
jurisdiction to prosecute serious human rights
offenses. In the Annex to the question of the
Impunity of Perpetrators of Human Rights Violations (civil and political), revised final report
prepared by Mr. Joinet, impunity is “the impossibility, de jure or de facto, of bringing the perpetrators of human rights violations to account
– whether in criminal, civil, administrative or
disciplinary proceedings – since they are not
subject to any inquiry that might lead to their
being accused, arrested, tried and, if found guilty, sentenced to appropriate penalties, and to
make reparation to their victims.” Set of principles for the Protection and Promotion of Human Rights Through Action to Combat Impunity, UN Doc. E/CN.4/Sub.2/1997/20/Rev.1.
15. In the past decade, a great number of scholarly literature and human rights defenders
dedicated attention to the topic of universal
jurisdiction. Some of the prominent efforts to
describe the theory and practice of universal
jurisdiction in modern international law: Mitsue Inazumi, Universal Jurisdiction in Modern
International Law: Expansion of National Jurisdiction for Prosecuting Serious Crimes under International Law, adapted version of dissertation defended at Utrecht University on 27
October 2004, Oxford University Press (2005);
Stephen Macedo (ed.), Universal Jurisdiction:
National Courts an the prosecution of Serious
Crimes under international Law, University
of Pennsylvania Press (2003); Luc Reydams,
Universal Jurisdiction: International and Mu-
nicipal Legal Perspectives, Oxford University
Press (2003) (in this study, the author not only
addresses a comprehensive analysis of universal jurisdiction in international law but also
provides an insightful account for the approach
of national legal systems to universal jurisdiction). Amongst the non-governmental efforts
to promote universal jurisdiction for human
rights atrocities, some studies have proved insightful in the description and analysis of the
principle: Amnesty International, Universal
Jurisdiction: The duty of states to enact and
implement legislation (September 2001), AI
Index: IOR 53/002/2001 and Amnesty International, Universal Jurisdiction: 14 Principles
on Effective Exercise of Universal Jurisdiction
(1999); International Council on Human Rights Policy, Hard Cases: Bringing Human rights violators to Justice Abroad- A Guide to
Universal Jurisdiction (International Council
on Human Rights Policy, 1999); Redress, Universal Jurisdiction in Europe: Criminal Prosecutions in Europe since 1990 for war crimes,
Crimes against Humanity, Torture and Genocide (1999); International Law Association, Final
report on the exercise of Universal Jurisdiction
in Respect of Gross Human Rights Offences,
Committee on International Human Rights
Law an Practice, London Conference (2000).
16. Universal jurisdiction was the subject of various studies in the beginning of the past century: see e.g. WE Beckett, Criminal Jurisdiction
over Foreigners, 8 British Yearbook of International Law 108 (1927). Universal jurisdiction
has been used in history as a means to prosecute piracy and slave trade.
17. See e.g., Princeton Project on Universal Jurisdiction, The Princeton Principles on Universal
Jurisdiction (2001). Scholarly collective initiatives have also created materials concerning
universal jurisdiction: cf. TMC Asser Institute
for International Law, Universal Jurisdiction in
Theory and Practice; Princeton University Program in Law and Public Affairs, The Princeton
Principles on Universal Jurisdiction.
18. See Donald Donovan and Anthea Roberts, supra, note 13, p. 142.
19. Ibid., pp. 142-143.
20. This principle stands for the proposition that
acts committed within the limits of a State are
subject to the laws of that State. The most interesting point to underscore about the territoriality principle relates to acts that have not
been committed entirely in the territory of a
certain State. The conduct of States varies with
149
Miriam Cohen
regards to the application of the territoriality
principle. Thus, if part of an act occurred within the boundaries of the forum State, this is
an exercise of the territoriality principle and
not the universality principle.
21. This principle concerns the jurisdiction of a
State concerning its nationals abroad. In this
case, the nexus between the State exercising
jurisdiction and the conduct is the nationality
of the alleged criminal. States have competence
to extend the application of their laws to nationals even when they are outside the territory.
State practice under this principle varies greatly
depending on the legal system.
22. According to this principle, the national State
of the victim of a crime committed abroad can
assert prescriptive jurisdiction over the offender23. This principle is intimately connected
to certain offences, often targeted at nationals
of certain countries, such as the offence of terrorism.. See generally G. Watson, The Passive
Personality Principle, 28 Texas International
Law Journal 1 (1993).
24. According to this principle, a State can exercise
prescriptive jurisdiction over aliens for acts done
abroad which affect certain “vital” interests of
the State. This principle is often justified by reference to a State’s right of self-defense. Common offenses for a claim of the protective principle are treason, espionage and attacks against
embassies, see M. Garcia-Mora, Criminal jurisdiction over Foreigners for Treason and Offences Against the Safety of the State Committed
Upon Foreign Territory, 19 University of Pittsburgh Law Review 567 (1958).
25. See M. Cheriff Bassiouni, The History of Universal Jurisdiction and Its Place in International Law, In: Universal Jurisdiction – National
Courts and the Prosecution of Serious Crimes under International Law, University of
Pennsylvania Press (2004).
26. See C. Keith Hall, Universal jurisdiction: New
Uses for an Old Tool, In: Justice for Crimes
Against Humanity, Hart (2007), pp. 55-56.
27. A. Bailleux, La compétence universelle au carrefour de la pyramide et du réseau, Bruxelles,
Bruylant (2005), p. 137, cited in Antônio Augusto Cançado Trindade, International Law for
Humankind: Towards a New Jus Gentium, Nijhoff, 2010, p. 386.
28. S. Macedo, Introduction, supra note 16, p. 4.
29. See C. Bassiouni, supra note 25.
150
30. Non-governmental organizations and human
rights activists advocate for a broader use of
universal jurisdiction for perpetrators of mass
human rights violations. See also generally,
Henry Steiner, Three Cheers for Universal Jurisdiction- Or Is it Only Two?, 6 Theoretical
Inquiries in Law 1, article 8, 2004, at 200. See
also, Kenneth Roth, The Case for Universal Jurisdiction, 80 Foreign Affairs 150 (2001). See
M.T. Kamminga, Lessons Learned from the
Exercise of Universal Jurisdiction in Respect of
Gross Human Rights Offenses, 23 Human Rights Quarterly 940 (2003).
31. See A. A. Cançado Trindade, supra note 11, p.
383 (affirming that universal jurisdiction “has
a long history, which dates back to the thinking
of the founding fathers of the law of nations”).
32. See generally Harvard Research in International Law, Draft Convention on Jurisdiction with
Respect to Crime, 29 American Journal of InternationaL Law 435 (1935), p. 739; Kenneth
C. Randall, Universal Jurisdiction Under International Law, 66 Texas Law Review (1988), pp.
785, 793.
33. It is often argued that the heinous nature of piracy is the basis for universal jurisdiction, see
K. Randall, ibid. This rationale has been criticized, see Eugene Kontorovich, The Piracy Analogy: Modern Universal Jurisdiction’s Hollow
Foundation, 45 Harvard International Law
Journal 183 (2004).
34. See K. Randall, supra note 32. Cheriff M. Bassiouni, Universal Jurisdiction for International
Crimes: Historical Perspectives and Contemporary Practice, 42 Virginia Journal of International Law 81 (2000-2001).
35. Ibid. The authors claim that the modern basis
for universal jurisdiction is the grave nature of
the crime and the need to combat impunity for
those crimes.
36. See M. Inazumi, supra note 16; Chandra Lekha
Sriram, Globalizing Justice for Mass Atrocities,
Routledge (2005).
37. C. Bassiouni, supra note 34, pp. 88-89.
38. See Hays Butler, Universal Jurisdiction: a Review of the Literature, Criminal Law Forum 11
(2000), pp. 353–373, citing Daniel T. Ntanda
Nsereko, The International Criminal Court:
Jurisdictional and Related Issues, 10 Criminal
Law Forum 87 (1999), p. 105 (concerning the
limited scope of the Court’s jurisdiction and arguing for an increased role of universal jurisdiction of national courts to complete the gaps of
Between Offenders and Victims: The Civil Dimension of Universal Jurisidction
international institutions in prosecuting egregious crimes.
munities of the State before the International
Court of Justice, supra note 14.
39. Anne H Geraghty, Universal Jurisdiction and
Drug Trafficking: a tool for fighting one of the
World’s Most Pervasive Problems, 16 Florida
Journal of International Law 371 (2004), p.
372.
54. This article studies the question of reparation from the perspective of the victims’ right
to obtain reparation and not the State or the
offender’s duty to provide reparation.
40. C. Bassiouni, supra note 25, p. 42.
41. Ibid., pp. 41-44.
42. Ibid., pp. 42-43.
43. See a discussion in Bassiouni, ibid., p. 40.
44. (1974), translation available at: http://www.
constitution.org/cb/crim_pun.htm.
45. Cesare Beccaria, supra note 44.
46. C. Bassiouni, supra note 25, p. 43.
47. Translated by FW Kelsey, (1925).
48. Ibid.
49 Ibid.
50. See C. Bassiouni, supra note 25, claiming that
Grotius’ theory is the basis for universal jurisdiction for international crimes.
51. See M. Itsouhou Mbadinga, Le recours à la
compétence universelle pour la répression des
crimes internationaux: étude de quelques cas,
81 Revue de droit international et de sciences
diplomatiques et politiques (2003), pp. 286-287.
52. A thorough review of the right to reparation for
victims of international crimes and gross human rights violations is outside the scope of
the present article. See e.g., Cheriff Bassiouni,
International Recognition of Victims’ Rights, 6
Human Rights Law Review 2 (2006), pp. 203279; Diana Shelton, supra note 4; Gabriela
Echeverria, Codifying the Rights of Victims in
International Law: Remedies and Reparation,
In: Redressing injustices through mass claims processes: innovative responses to unique
challenges, Oxford University Press (2006), pp.
279-297; Heidy Rombouts, et al., The Right to
Reparation for Victims of Gross and Systematic Violations of Human Rights, In: Out of the
ashes: reparation for victims of gross and systematic human rights violations, Intersentia
(2005), pp. 345-503.
53. The question of whether or not victims can invoke their right to reparation vis-à-vis a State
for violations of international humanitarian
law is outside the scope of the present article. See in this regard, arguments in the Case
concerning Case concerning Jurisdictional Im-
55. Factory at Chorzów, Jurisdiction, Judgment Nº
8, 1927, P.C.I.J., Series A, nº 17, p. 29.
56. See generally, C. Gray, Judicial Remedies in
International Law, Oxford University Press
(1987).
57. See generally, e.g. Universal Declaration of
Human Rights (Art. 8); the International Covenant on Civil and Political Rights (art. 2(3),
9(5) and 14(6)); the International Convention
on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (art. 6); the Convention of the
Rights of the Child (art. 39); the Convention
against Torture and other forms of Cruel, Inhuman and Degrading Treatment (art. 14); the
European Convention on Human Rights (art.
5(5), 13 and 41); the Inter-American Convention on Human Rights (art. 25, 68 and 63(1));
the African Charter of Human and Peoples’ Rights (art. 21(2).
58. See e.g., Velásquez Rodríguez Case, Inter-American Court of Human Rights, Serial C, No 4
(1989), par. 174 . See also Papamichalopoulos
v. Greece, E.C.H.R. Serial A, No 330-B (1995),
p. 36. See e.g. Rodriquez v. Uruguay (322/88),
CCPR/C/51/D/322/1988 (1994); 2 IHRR 12
(1995); Blancov v. Nicaragua (328/88), CCPR/
C/51/D/328/1988 (1994); 2 IHRR 123 (1995);
and Bautista de Arellana v. Columbia (563/93),
CCPR/C/55/D/563/1993 (1995); 3 IHRR 315
(1996).
59. GA Res. 40/34, 29 Nov 1985.
60. Cherif Bassiouni, International Recognition of
Victims’ Rights, 6 Human Rights Law Review
2, pp. 203-279.
61. GA Res. A/RES/60/147, 16 Dec 2005.
62. Report of the International Commission of Inquiry on Darfur to the United Nations Secretary-General, para. 598.
63. See e.g. L. Zegveld, Victims’ Reparations Claims and International Criminal Courts, Incompatible Values?, 8 Journal of International
Criminal Justice (2010) pp. 79–111, where the
author claims that the incorporation of reparation in international criminal law is in part
a reaction to concerns of how victims’ rights
were treated in the ad hoc international crimi-
151
Miriam Cohen
nal tribunals for the former Yugoslavia (ICTY)
and Rwanda (ICTR).
64. See in this regard, e.g., G. Greco, Victims’ Rights Overview under the ICC Legal Framework:
A Jurisprudential Analysis, 7 International
Criminal Law Review (2007) pp. 531–547; M.
Goetz, Reparations before the International
Criminal Court: The Early Jurisprudence on
Victim Participation and its Impact on Future Reparations Proceedings, In: Reparations for
Victims of Genocide, War Crimes and Crimes
against Humanity, Systems in Place and Systems in the Making , Nijhoff (2009) pp. 313–
350.
73. See A. T. von Mehren and P. L. Murray, Law in
the United States, Cambridge University Press
(2nd. ed. 2007), pp. 162-186.
74. D. Donovan, Universal Jurisdiction – The Next
Frontier?, 99 American Society of International
Law Proceedings 123 (2005), p. 117.
75. M. T. Kamminga, Universal Civil Jurisdiction:
Is it Legal? Is it Desirable?, 99 American Society of International Law Proceedings 123
(2005), p. 123.
76. L. Reydams, Universal Jurisdiction in Context,
99 American Society of International Law Proceedings 123 (2005), p. 118.
65. Cf. C. Evans, Reparations for Victims in International Criminal Law, available at: http://
www.rwi.lu.se/ktfestschrift/On-line_festschrift_in_honour_of_Katarina_Tomasevski_files/Reparations%20for%20Victims%20-%20
Evans.pdf
77. Menno T. Kamminga, supra note 75, pp. 124125.
66. B. Van Schaack, In Defence of Civil Redress:
The Domestic Enforcement of Human Rights
Norms in the Context of the Proposed Hague
Judgments Convention, 42 Harvard International Law Journal 141, pp. 156-159 cited in
D. Donovan and A. Roberts, supra note 13, p.
154; See B. Stevens, Translating Filartiga: A
Comparative and International Law Analysis
of Domestic Remedies for International Human Rights Violations, 27 Yale Journal of International Law 1 (2002), p. 51 (discussing the
important declarative function of that criminal
conviction and civil judgment in society). See
also, B. Stephens, Conceptualizing Violence
under International Law: Do Tort Remedies Fit
the Crime?, 60 Albany Law Review 579 (19961997), pp. 579-581.
79. 542 U.S. 692 (2004), p. 763.
78. B. Van Schaack, Justice without Borders: Universal Civil Jurisdiction, 99 American Society
of International Law Proceedings 123 (2005),
p. 120.
80. Brief of the Governments of the Commonwealth of Australia, the Swiss Confederation and
the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland as Amici Curiae, Sosa v. Alvarez-Machain, 542 U.S. 692 (2004) (No. 03-339),
81. D. Donovan and A. Roberts, supra note 13, pp.
150-151. The examination of universal jurisdiction in relation to claims of State immunity
is outside the scope of the present article.
82. Cf. K. Randall, supra note 32; Princeton Project
on Universal Jurisdiction, The Princeton Principles on Universal Jurisdiction 28-29 (2001);
M. Inazumi, supra note 16.
67. J. Hall, Interrelations of Criminal Law and
Torts, 43 Columbia Law Review 753 (1943), p.
757.
83. American Law Institute, Restatement (Third),
The Foreign Relations Law of the United States
(1987), section 404; see also Sosa v. Alvarez-Machain, supra note 80, Concurring Opinion
of Justice Breyer.
68. B. Stephens, supra note 66.
84. See B. Van Schaack, supra note 78.
69. A. A. Cançado Trindade, supra note 11, p. 371.
85. 28 U.S.C. 1350 (2000)
70. See Brienen et al., Victims of Crime in 22 European Criminal Justice Systems, Wolf Legal
Publishers (2000).
86. Filartiga v. Pena-Irala, 630 F.2d 876, (2d Cir.
1980), p. 890.
71. See B. Kleinhaus, Serving Two Masters: Evaluating the Criminal or Civil Nature of VWPA and
MVRA Through the Lens of the Ex Post Facto
Clause, the Abatement Doctrine and the Sixth
Amendment, 73 Fordham Law Review 2711
(2005).
72. See generally B. Stephens, supra note 66, at
582-584.
152
87. Ferrini v. Federal Republic of Germany, 128
I.L.R. 658 (2006).
88. See supra, pp. 4-7.
89. D. Donovan, Universal Jurisdiction – The Next
Frontier?, 99 American Society of International
Law Proceedings 123 (2005), p. 117.
90. See L. Malone, Enforcing International Criminal Law Violations with Civil Remedies: The
Between Offenders and Victims: The Civil Dimension of Universal Jurisidction
US Alien Tort Claims Act, In: International
Criminal Law, Brill (3rd ed., Vol. III, 2008).
91. See in this regard, the proceedings in the Case
concerning Jurisdictional Immunities of the
State, supra note 14, which were pending before the International Court of Justice at the time
of the writing of this article.
92. D. Donovan, supra note 13, p. 161.
153
DESIGUALDAD, EXCLUSIÓN Y POBREZA
EN AMÉRICA LATINA: LA INMENSA DEUDA SOCIAL
DEL NEOLIBERALISMO
························
Raquel Sosa Elízaga,
Profesora de tiempo completo de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional
Autónoma de México; Socióloga y Doctora en Historia.
Una de las mayores debilidades del pensamiento social generado en los últimos treinta años es su obsesión por la especialización: el
discurso acerca de la inter y transdisciplinariedad ha cedido fácilmente el paso a explicaciones
construidas a partir de temas, conceptos y no
problematizaciones de la realidad. Con frecuencia,
ello ha dado lugar a la producción de textos que
aportan poco acerca de la dimensión de los asuntos a los que se refieren, o que suelen priorizar
la cuantificación de determinados fenómenos a la
elaboración de un conocimiento cualitativo, complejo, multidimensional que nos permita ubicar
con mayor claridad la importancia de los problemas de nuestro interés.
En el caso que nos ocupa, siendo la desigualdad el mayor problema reconocido por los estudios
sociales contemporáneos, pocos trabajos nos estimulan a echar una mirada en el tiempo; a analizar
a profundidad la vigencia de los conceptos y categorías bajo los cuales se estudia una problemática determinada; a reconocer que todas las problemáticas
sociales suponen la existencia de sujetos y no objetos de conocimiento –lo que significa que existen
voluntades, estrategias, conflictos que deben ser
considerados para la comprensión de éste, como
de cualquier fenómeno–; y, para no extendernos
demasiado en estos señalamientos, muy escasos
trabajos se preocupan por buscar en distintas áreas de conocimiento la información y las explicaciones que puedan conducirnos a reconstruir esa
realidad de manera compleja.
El ensayo que presentamos a los lectores
busca aportar elementos a una explicación de porqué y cómo se convirtió América Latina en una
de las regiones más desiguales del mundo; de qué
elementos disponemos para explicar la dimensión
de la crisis social que ha afectado la vida de la región durante los últimos cuarenta años; el modo en
que dicha crisis se hace visible en la actualidad, y
el modo en que afecta las alternativas de construcción de un desarrollo sustentable y la conquista de
la dignidad y felicidad de quienes la habitan.
Riqueza, poder y despojo en la historia
latinoamericana
Desde que nuestra región fue conquistada por
las potencias europeas, se desconocieron los límites
históricos que habían tenido en el viejo continente las formas de dominación: en el nuevo mundo
–aparentemente– la riqueza podía, por primera vez,
extraerse sin que sus dueños extranjeros tuvieran
que enfrentar no sólo la resistencia, sino la convivencia cotidiana con los despojados. En la medida
en que los conquistadores de la tierra, las aguas y
el subsuelo tenían en otros espacios geográficos su
hogar, a sus familias, sus expectativas y ambiciones, nuestros territorios fueron vistos como zonas
de ocupación de los que podían tomarse los frutos agrícolas y minerales prácticamente sin otro
límite que la velocidad a que pudieran entregarlos
seres humanos que apenas lo eran: sus sufrimientos también eran completamente ajenos a los poderosos. Millones de esclavos africanos, asiáticos
y americanos vivieron breves vidas miserables que
fueron totalmente desconocidas para las abruptamente enriquecidas sociedades de una Europa cada
vez más urbana, más cultivada, más orgullosa de
su predominio en el mundo.
El ejemplo que legaron los poderosos europeos a las oligarquías latinoamericanas se ha reproducido una y otra vez en nuestra historia hasta el
día de hoy: quienes ocupan cargos públicos, como
quienes ostentan el poder económico tienen en
común un desconocimiento completo del dolor
que pueden ocasionar decisiones movidas por la
ambición, el afán de mayores ganancias, y la falta de escrúpulos sobre el trato que debe darse a
cualquier ser humano. No podemos disociar, por
ejemplo, la miseria actual de Haití, de la bruta-
155
Raquel Sosa
lidad, el despojo y la acumulación desenfrenada
que los franceses llevaron a cabo en la que una vez
se llamó Saint Domingue. La deuda que este país
pagó por su independencia sólo terminó de cubrirse en 1940: el saldo que dejó, la completa ruina
del país, no suele considerarse en las explicaciones de la abrumadora indefensión de los haitianos
contemporáneos. (Césaire, 2004)
De manera semejante, la historia latinoamericana toda se tejió con experiencias repetidas
en las minas, plantaciones, haciendas, ciudades,
fronteras y puertos, pero mientras que para las oligarquías el valor de los seres humanos se redujo
siempre al producto de su trabajo –en las mínimas condiciones de reproducción de su vida–, en
el imaginario libertario de los pueblos latinoamericanos se confundían y confunden las figuras del
amo, el patrón, el poder colonial y el gobernante:
los matices respecto a la distinción posible entre
unos y otros son frecuentemente tan sutiles que,
en todo caso, resultan insuficientes para fincar la
legitimidad que en otras regiones del mundo parece indispensable al sostenimiento de cualquier
régimen. Eso hace posible que haya podido tejerse
una narración tan coherente como dramática de
la historia latinoamericana en Las venas abiertas
de América Latina (Galeano, 1971), o que la descripción de la vida en los campos y selvas de un
país en la época colonial se identifique de inmediato con la historia propia vivida desde cualquier
otro de los países de la región, como ocurre con La
patria del criollo (Martínez Peláez, 1998).
Esta peculiaridad latinoamericana, la de la
comunicabilidad histórica, fue destacada por el
notable historiador argentino Sergio Bagú, quien
reconoció en ella una condición única en la historia mundial (Bagú, 1990). Y es evidente que ella
facilita a quien quiera adentrarse en la problemática social, económica, política y cultural de la
región, la posibilidad de construir hipótesis e incluso trazar mapas que incluyan la regularidad de
fenómenos como la disputa sobre los recursos naturales y estratégicos; las intervenciones extranjeras armadas; las características de la dominación
oligárquica o, en la problemática que nos ocupa,
la generalización de la pobreza, la desigualdad y la
exclusión, como también los continuados esfuerzos de la población organizada para conquistar su
dignidad y libertad.
La comunicabilidad no significa sólo delinear con precisión los rasgos de la violencia con que
se ha impuesto la dominación internacional y oligárquica en la región, sino también, la posibilidad
de reconocer el aprendizaje, la conformación de
156
una identidad, y el despliegue de la voluntad de
los sometidos en dirección de la resistencia y la
transformación de las condiciones de vida en la
región. Sin que ello signifique construir un modelo conceptual o histórico, es visible que la confrontación aguda entre el poder y los dominados
se presenta con gran intensidad y muchos rasgos
comunes, aunque dispares resultados, de manera
periódica a lo largo de nuestra historia. México ha
marcado la pauta de las mayores y más profundas crisis y procesos de transformación, pero es
común para los latinoamericanos identificar épocas, ciclos, expresión similar de conflictividades y
aún, alcance y horizontes alternativos. Es de uno
de estos ciclos históricos, el que se inicia alrededor
de 1970 y comienza a cerrarse a mediados de la
presente década, del que nos ocuparemos en este
trabajo: el ciclo de la neoliberalización de los regímenes latinoamericanos.
Ajuste estructural e imposición del modelo neoliberal
Tal como ha sido ampliamente documentado por distintos analistas económicos y políticos,
el ciclo neoliberal se inicia en América Latina a
partir de la segunda mitad de la década de los setenta. La llamada crisis de la deuda externa fue
la ocasión de que se sirvieron los organismos internacionales para imponer rígidas medidas económicas, entre las que destacan: la privatización
de la mayor parte de las empresas estatales; la
reducción del déficit fiscal mediante la drástica
reducción del gasto público; la transferencia neta
de recursos por la vía de la exportación y el pago
de la deuda externa; y el apoderamiento de vastos
sectores de la economía y de la política pública por
empresarios nacionales y extranjeros bajo su tutela y protección. Es ampliamente reconocido que
el ajuste estructural significó la caída más violenta de la actividad económica y pública social de
nuestros países en la historia contemporánea.
El efecto más grave que se produjo, sin embargo, fue una transformación radical de las relaciones entre el Estado y la sociedad. Sometidos
a la presión y supervisión constante del Fondo
Monetario Internacional, los gobiernos de la región se vieron compelidos a transferir crecientes
recursos al pago de la deuda externa y disminuir
radicalmente el gasto público social. Sólo en la década de 1980 a 1990, el saldo de la deuda externa
se incrementó de 223, 249 millones de dólares,
a 449, 278 millones de dólares (CEPAL, 2005).
En tanto, el gasto público, como porcentaje del
Producto Interno Bruto y como porcentaje de los
Desigualdad, Exclusión y Pobreza en América Latina: La Inmensa Deuda Social del Neoliberalismo
Cuadro 1 – Países seleccionados de América Latina. Gasto público social como porcentaje del Producto Nacional Bruto y de los gastos de Gobierno. 1980, 1990, 1996
Gasto público como porcentaje
de los gastos de gobierno
Gasto público como % del PNB
Países
1980
1990
1996
1980
1990
1996
Argentina
2.7
1.1
3.5
15.1
10.9
12.6
Bolivia
4.4
2.5
4.9
25.3
-11.1
Brasil
3.6
4.5*
5.1**
---
Chile
4.6
2.7
3.4
11.9
10.4
14.8
Colombia
2.4
2.6
4.4
19.2
16.0
19.0
Cuba
7.2
6.6
6.7
-12.3
12.6
México
4.7
3.7
4.9**
20.4
12.8
23.0
Venezuela
4.4
3.1
5.2****
14.7
12.0
22.4****
Fuente: UNESCO/OREALC Situación educativa de América Latina y el Caribe, 1980-2000. http://unesdoc.unesco.
org/images/0014/001474/147439s.pdf.
* Corresponde a 1989; ** Corresponde a 1995; *** Corresponde a 1992; **** Corresponde a 1994
gastos de gobierno, disminuyó de modo que podríamos llamar extremo.
La fluctuación de recursos públicos y, en particular, la disminución del gasto social tuvieron
un impacto brutal en las sociedades latinoamericanas. La expectativa de que los espacios dejados
por el Estado fueran cubiertos por el mercado no
se cumplió, salvo en algunos limitados espacios.
El efecto de desorganización fue brutal y ésta fue
la razón fundamental del radical empobrecimiento y exclusión de parte significativa de las sociedades latinoamericanas.
El impacto que se produjo no se limitó, sin
embargo, al observable durante los años ochenta
y noventa, sino que tuvo una consecuencia fundamental: la fragilización de los Estados latino-
AMÉRICA LATINA: EVOLUCIÓN DE LA POBREZA Y DE LA INDIGENCIA, 1980-2010*
(En porcentajes y millones de personas)
60
60
40,5
50
43,8
50
44,0
40,5
200
40
34,1
211
221
184
40
33,0
33,1
180
183
180
68
71
74
72
2007
2008
2009
2010
32,1
30
136
30
22,5
18,5
18,6
19,4
12,6
20
93
20
12,9
13,3
12,9
10
97
89
62
10
0
0
1980
1990
1999
Indigentes
2002
2007
2008
Pobres no indigentes
2009
2010
1980
1990
1999
Indigentes
2002
Pobres no indigentes
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas
de hogares de los respectivos países.
* Estimación correspondiente a 18 países de la región más Haití. Las cifras colocadas sobre las secciones superiores de las barras
representan el porcentaje y el número total de personas pobres (indigente más pobres, no indigentes)
157
Raquel Sosa
americanos y su incapacidad de mitigar las crisis
económicas, así como las consecuencias que éstas tienen en la sociedad. Considerado por habitante, el gasto social oscila, entre 1990 y el 2010
entre 300 y 600 dólares anuales, respectivamente
(CEPAL, 2010). Sociedades inermes, cuyo ingreso
per cápita se vino abajo, fueron las que pagaron,
literalmente, el costo de los cambios de política
pública de los gobiernos, y no volvieron a tener
garantía de protección ni seguridad por parte de
los Estados.
Todos los indicadores sociales se desplomaron en este período. El porcentaje de la población
en situación de pobreza e indigencia se ubica en
el 40 y el 20%, respectivamente, en promedio. Si
utilizamos el criterio emitido por el Banco Mundial, de personas que se sostienen con menos de
dos dólares diarios, la dimensión de la crisis social
aparece mucho más clara.
Uno de los datos más escalofriantes del período es, precisamente, el del desempleo. Si tomamos en cuenta la reiteración del discurso de los
organismos internacionales en el sentido de que
la depuración de la economía y el adelgazamiento
del Estado darían lugar a que se desatara la energía
del mercado y proliferaran nuevas fuentes de empleo en la industria, la agricultura y los servicios,
podremos reconocer el impacto de cuarenta años
de crecimiento mínimo del empleo y pérdida ge-
neralizada de la capacidad adquisitiva del salario.
Es, nos parece, una muestra evidente de que el
dominio del mercado resulta completamente incapaz de proveer garantías básicas para la incorporación de la población a una vida social, buscando
el sustento a través de su trabajo.
En suma, el saldo fundamental que dejó el
neoliberalismo en América Latina es el del incremento de la pobreza y la exclusión de vastos sectores de los satisfactores mínimos necesarios para
la vida. La búsqueda de nuevas estrategias de supervivencia dio lugar a radicales transformaciones
en el modo en que la población latinoamericana
enfrentaría las debilidades del Estado y del mercado. Durante los años señalados, la migración latinoamericana hacia los Estados Unidos y Canadá
se multiplicó casi cuatrocientos por ciento: entre
1970 y 1990 pasó de 3,091,632, a 11,030,846
personas (Pellegrino, 2003). En tanto, como lo ha
planteado reiteradamente la CEPAL, siete de cada
diez empleos creados en la región está catalogado
como informal. (CEPAL, 2010)
En suma, la crisis producida por la subordinación de los países latinoamericanos a los dictados
de los organismos internacionales no sólo resultó
en un gran desastre social, sino que hizo imposible
la estabilización política de la región, aún después
de la superación de las dictaduras y las guerras,
que fueron la constante durante los años setenta
Cuadro 2 – América Latina/países seleccionados. Porcentaje de la población por debajo del nivel mínimo de consumo de energía alimentaria*. 1990-2006
País
Años
1990-1992
1995-1997
2000-2002
2004-2006
América Latina y el Caribe
12.00
11.00
9.00
8.00
Bolivia
24.00
20.00
20.00
23.00
Brasil
10.00
10.00
9.00
6.00
Chile
7.00
...
...
...
Colombia
15.00
11.00
10.00
10.00
Cuba
5.00
14.00
...
...
...
5.00
...
...
10.00
14.00
13.00
12.00
México
Venezuela
* Porcentaje de la población total con inseguridad alimentaria crónica. Esto corresponde a personas sub alimentadas,
cuyo consumo de energía alimentaria es permanentemente inferior a las necesidades mínimas de energía alimentaria para llevar una vida sana y realizar una actividad física liviana.
Fuentes: Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO. Base de datos en línea:
Estadísticas sobre Seguridad Alimentaria.
158
Desigualdad, Exclusión y Pobreza en América Latina: La Inmensa Deuda Social del Neoliberalismo
Quadro 3 – Países seleccionados de América Latina.
Desempleo, total (% de la población activa total). 1980-2010
País
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010*
Argentina
2.30%
5.30%
7.30%
18.80%
15.00%
10.60%
7.25%
Bolivia
5.80%
18.00%
19.00%
3.60%
4.80%
0.00%
0.00%
Brasil
0.00%
3.40%
3.70%
6.00%
0.00%
9.30%
7.90%
Chile
10.40%
12.20%
5.70%
4.70%
8.30%
6.90%
7.80%
Colombia
9.10%
14.00%
10.20%
8.70%
20.50%
11.50%
11.70%
Cuba
0.00%
0.00%
0.00%
8.30%
5.40%
1.90%
0.00%
México
0.00%
2.50%
3.00%
6.90%
2.60%
3.50%
4.00%
Venezuela
5.90%
13.20%
10.30%
8.40%
13.20%
15.00%
7.40%
Descripción: El desempleo es la proporción de la población activa que no tiene trabajo pero que busca trabajo y está disponible para
realizarlo. Las definiciones de población activa y desempleo difieren según el país
Fuente: Organización Internacional del Trabajo, Base de datos de indicadores clave sobre el mercado de trabajo.
y ochenta. Prácticamente todos los gobiernos que
aplicaron las medidas señaladas por la banca internacional entraron en severas contradicciones
y sufrieron crisis políticas y sociales de grandes
magnitudes, cuando no cayeron ante el peso de su
debilidad para enfrentar las carencias y la inconformidad de la mayor parte de la población.
No obstante, los organismos internacionales
continuaron –y continúan– imponiendo sus criterios a la política pública de prácticamente toda la
región. En la actualidad, dos temas centrales de
la agenda señalada por ellos son: la conclusión de
los procesos de descentralización y privatización
de los servicios públicos, y la completa flexibilidad laboral. En el primer caso, la transferencia de
responsabilidades de los gobiernos federales a los
estados o provincias y a los municipios significó,
efectivamente, la consolidación del abandono de
la responsabilidad social de los Estados. Un autor
calcula en 24% la disminución del gasto social per
cápita a lo largo de estos años (Ocampo, 1998).
Una vez cumplida la etapa cruda y dura de
reducción del gasto social durante toda la década de los ochenta, en los noventa, los cambios
legislativos confirmaron, casi con las mismas
palabras, que no se recuperaría la inversión so-
Gráfica 2
América Latina: Gasto social, 1981 - 1995
120
10
110
% del PIB
9
105
100
95
8
90
85
7
80
Gasto per capita 1880-100
115
75
70
6
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
% del PIB
Per capita
159
Raquel Sosa
Cuadro 4 – Países seleccionados de América Latina. Procesos de descentralización en la educación.
1980-1994
País
Reforma de marcos normativos
Argentina
Ley Federal de Educación, 1994; Pacto Federal Educativo, 1993; Ley de Transferencias de Servicios, 1992
Bolivia
Ley de descentralización administrativa, 1994
Brasil
Lei de diretrizes e bases da educação nacional, 1996
Colombia
Misión de Ciencia, Educación y Desarrollo, 1994; Ley General de Educación, 1994
Chile
Estatuto Docente, 1997; Comisión Nacional de Modernización de la Educación, 1994; LOCE,
1990;
México
Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, 1992; Ley General de Educación, 1993
Venezuela
Ley Orgánica de educación, 1980
Fuente: Gajardo, 1999; Gropello, 2004.
cial. Cuando un investigador recorre las páginas
de los informes de gobierno que año con año se
hacen públicos, sólo puede sorprenderse de la similitud de las políticas, los programas utilizados
y los conceptos, criterios, procedimientos y formas de evaluación del ejercicio estatal, si no ha
estado previamente familiarizado con la historia
de la región. Presentamos aquí uno de los ejemplos más dramáticos y de mayores consecuencias
para la región: la denominada descentralización
educativa, uno de los programas que contribuyó
más decisivamente al empobrecimiento social y
cultural, así como a la pérdida de importancia del
espacio público en Latinoamérica. El impacto de
los programas de los organismos internacionales
puede verse de inmediato. En la educación, como
veremos, se encuentra uno de los ejemplos más
claros de imposición de políticas construidas desde el Banco Mundial, el Banco Interamericano de
Desarrollo y, más adelante, la OCDE.
En cuanto a la reforma laboral, la Organización Internacional del Trabajo demuestra en un
estudio sobre 17 países, que 11 de ellos sufrieron
en el período que analizamos reformas profundas
que afectaron las condiciones de contratación, el
trabajo, el salario, las características de las negociaciones colectivas y la solución de conflictos. Si
tomamos en cuenta que en la mayor parte de los
países analizados, las sucesivas crisis políticas incluyeron agresiones específicas y prolongadas en
contra del sindicalismo, de los trabajadores en lo
individual y de los gremios más activos, y que,
como lo hemos visto, una parte significativa de la
población sufrió desempleo prolongado -casi una
característica estructural de los regímenes neoliberales-, podremos explicarnos con claridad el significado de reformas que tuvieron en el trabajo,
160
como en el Estado, sus objetivos fundamentales
(Vega, 2005)
Ajustes del pensamiento: la imposición
del colonialismo neoliberal
Una de las más graves consecuencias de la
intervención de los organismos internacionales
en la política pública latinoamericana fue la recreación de una dependencia que se creía en vías
de superación a partir de la proliferación de experiencias que ensayaron, con mayor o menor
éxito, planes y programas para un desarrollo relativamente autónomo. En particular, la negación
completa de lo avanzado durante los años sesenta
y a principios de los setenta significó adoptar sin
cuestionamiento visiones, objetivos, políticas y
programas señalados desde su origen por el interés en el incremento de la rentabilidad económica
de la inversión o, dicho en los términos de los expertos, la elevación de la tasa de retorno, y no por
el cumplimiento de los derechos y atención a las
necesidades de la población. Si algo desapareció
del lenguaje de políticos y empresarios fue la satisfacción de las demandas de la población. A partir
de los años ochenta, encontraban mucho más importante no poner nerviosos a los mercados.
Es razonable afirmar, por ello, que lo peor
que produjeron el neoliberalismo y las sucesivas
crisis económicas y sociales en los años ochenta y noventa en América Latina, fue la pérdida
de la capacidad de pensar con cabeza propia, de
imaginar soluciones adecuadas a los crecientes
problemas sociales de los pueblos, y la negativa a
aprender de la historia, nuestra historia, para relanzar proyectos alternativos orientados a constituir regímenes verdaderamente independientes y
Desigualdad, Exclusión y Pobreza en América Latina: La Inmensa Deuda Social del Neoliberalismo
democráticos, dispuestos a garantizar el bienestar
de la población.
Ello explica en buena medida que las universidades públicas se convirtieran en un centro
fundamental de la intervención internacional. No
sólo porque parecía a los expertos que la rentabilidad de la inversión pública era allí excesivamente
baja, y que era indispensable que los recursos que
se otorgaban a la educación superior se transfirieran masivamente a la educación básica (Psacharopoulos, Tan y Jiménez, 1986); sino por el hecho
fundamentalísimo de que en las universidades
públicas se formaban –y se forman– los cuadros
dirigentes, políticos, científicos y técnicos, que
tendrán a su cargo la conducción del país. Llevar
a cabo una completa contrarrevolución educativa
para imponer los criterios, valoraciones y conceptos de los organismos internacionales en las autoridades, maestros y estudiantes de las universidades públicas se consideró un objetivo político de la
mayor importancia (World Bank, 1997; De Moura
Castro y Levy, 1997).
A partir de esta orientación, se han dispuesto
millones de dólares para la realización de intercambios académicos financiados por los organismos internacionales, préstamos directos a las instituciones públicas de educación superior para la
realización de cambios en planes y programas de
estudio, mecanismos de evaluación y certificación
a partir de competencias, y, desde luego, asesoría aplicada, para asegurar que los profesionistas
formados en esos espacios respondieran a la lógica del mercado y no, como se había esperado
de ellos, a las demandas del desarrollo nacional.
Los resultados están a la vista: son muy pocas las
universidades públicas sin apellido de tecnológicas establecidas en los últimos treinta años en la
región; contadas con los dedos de la mano las
que no cobran cuotas e imponen becas-crédito a
sus estudiantes; pero prácticamente ninguna que
no haya adoptado los sistemas de premiación (estímulos), evaluación y certificación de acuerdo a
los parámetros internacionales dictados por estos
organismos.
En América Latina, quienes hoy dictan las
políticas de salud, educación, medio ambiente,
energía, transporte, comunicaciones, seguridad y
todo lo referente a la gobernabilidad son expertos
pagados por los organismos internacionales, muchos de los cuales han estudiado en universidades
norteamericanas y europeas, pero cuya procedencia es latinoamericana. Son la nueva generación
del colonialismo del saber, apoyo fundamental del
colonialismo del poder (Lander, 2000).
Para los autores de esta corriente de pensamiento, dominante en el mundo intelectual contemporáneo, el enemigo a vencer ha sido el Estado
autoritario. La experiencia de golpes de Estado y
dictaduras dejó una amarga memoria en la que
sedimentó el temor y rechazo a que el Estado se
mantuviera como el centro decisorio fundamental de la sociedad. La prolongada experiencia de
corrupción y autoritarismo, la perversión de los
fines de las instituciones públicas en beneficio de
intereses y grupos de poder, y sobre todo, la subordinación completa de los aparatos estatales a los
dictados de las potencias imperiales vaciaron de
contenido social las responsabilidades del Estado.
Durante muchos años, intelectuales latinoamericanos se dedicaron a desacreditar a las llamadas experiencias populistas latinoamericanas, es
decir, aquellas gestiones gubernamentales en que
se realizaron importantes reformas sociales, con
la nacionalización de los recursos estratégicos, la
búsqueda de la universalización de los derechos
sociales de educación y salud, el reconocimiento del derecho al trabajo, entre otros. Todas las
realizaciones de estos gobiernos se vieron empequeñecidas por la presencia de un líder o caudillo,
que, apoyado por masas de pobres de la ciudad
y el campo, procuraba erradicar, por la fuerza de
la mayoría y, frecuentemente, con el uso de los
instrumentos de coerción del Estado, el dominio
de los poderosos sobre los destinos de su país (Laclau, 2005; Ianni, 1973).
La concepción desarrollista valoró el papel
del Estado como rector del desarrollo nacional e
instrumento fundamental de la estrategia económica de nuestros países, en los múltiples debates que tuvieron lugar a partir de la fundación
de la Comisión Económica para América Latina
(CEPAL), en 1947. Que los Estados tuvieran a su
cargo la regulación y equilibrio entre sujetos económicos, pobladores mayoritariamente pobres y
poderes internacionales fue durante años la contraparte del debate sobre el populismo. No obstante, hacia fines de los años ochenta, CEPAL se
sumó al reclamo de los organismos internacionales que atribuían en buena medida la crisis económica latinoamericana a la obesidad de sus aparatos públicos (CEPAL, 1990). A partir de entonces,
todas las llamadas transiciones democráticas de la
región estuvieron señaladas por la convicción de
las élites políticas de que era indispensable reducir
el poder económico y social del Estado. La retórica de la transición, que prometía que los recursos
que ilegítimamente había concentrado el Estado
se distribuirían en adelante en la sociedad fue recibida de buen grado por poblaciones ansiosas de
161
Raquel Sosa
acabar con el autoritarismo y los privilegios. La
experiencia de los gobiernos de la transición a lo
largo de los años noventa terminó por desacreditar a la política, en general, como la causante
del continuo deterioro de las condiciones de vida
de la mayoría en nuestros países. Prácticamente
todos los movimientos opositores que surgieron
en estos años, incluyendo el zapatismo mexicano,
desarrollaron un discurso radical antiestatista,
desde una perspectiva completamente contraria,
aunque convergente en los hechos, con la planteada por el Banco Mundial.
les permitió convertir a gran cantidad de efectivos
militares en fuerzas policíacas o parapolicíacas, así
como subsidiar la creación y despliegue de grupos
paramilitares en las regiones más conflictivas de la
región. De acuerdo con los datos aportados por el
Instituto de Investigaciones sobre la Paz, en Suecia,
el gasto militar de la región se incrementó en 57%
entre 1989 y 2009 (SIPRI, 2010).
Por su parte, la búsqueda de nuevas estrategias de supervivencia, de las que hablábamos antes,
dio como resultado nuevas formas de inserción de
l@s trabajador@s latinoamerican@s en la economía internacional: la producción y exportación de
drogas, el comercio de armas, la migración ilegal y
la economía informal se convirtieron en las fuentes fundamentales de recursos de las familias pobres de la región. Hasta el año 2009, en México,
como en Centroamérica, el volumen de remesas
prácticamente igualó a la inversión extranjera directa. Para dimensionar esa información, debiéramos añadir, por cierto, que mientras las remesas
de México se incrementaron de 3,098 a 21,914
millones de dólares entre 1990 y 2009, las importaciones de armas acumularon un total de 1
billón, 805 mil millones de dólares en ese mismo
período (World Bank, 2010).
Asistencialismo neoliberal: la alternativa de los organismos internacionales
El debilitamiento del Estado como espacio
público, es decir, como lugar de ejercicio de derechos económicos, sociales, políticos y culturales
de la población, está estrechamente vinculado al
incremento de la capacidad estatal de generar y
utilizar mecanismos de contención y coerción de
la población. Tal vez no deba sorprendernos que, a
mediados de los años noventa, es decir, bien pasadas las transiciones democráticas en la región, la
mayor parte de los países latinoamericanos hubieran adoptado una política de seguridad pública que
Gráfica 3
AMÉRICA LATINA (16 PAÍSES): COSTO DEL TOTAL DE LAS TRANSFERENCIAS MONETARIAS
DIRIGIDAS A LA POBLACIÓN VULNERABLE, ALREDEDOR DE 2008*
(En porcentajes del PIB)
20
6,35
2,38
15
3,00
0,45
0,92
7,80
Perú
México
1,94
2,09
5 a 14 años
2,39
5,77
5,86
6,47
1,85
Paraguay
1,54
4,58
3,11
El Salvador
1,59
5,59
3,66
2,03
Colombia
1,03
1,68
5,54
Nicaragua
2,64
2,69
2,33
Honduras
0,26
Venezuela
(Rep. Bol. de)
0,99
0 a 4 años
0,36
1,74
1,16
Panamá
1,78
1,20
Brasil
1,05
0,66
0,54
Costa Rica
Uruguay
0,77
0,71
Argentina
0
0,50
Chile
0,47 0,70
0,60
0,58
0,80
0,86
Ecuador
0,64
Rep. Dminicana
5
6,09
Guatemala
0,60
7,28
6,28
Bolívia
(Est. Plur. de)
10
15 a 24 años
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas
de hogares de los repectivos países y proyecciones de producto interno bruto (PIB).
* Se considera población vulnerable aquella cuyos ingresos son iguales o inferiores a 1,8 líneas de pobreza. Los datos de Nicaragua
corresponden a 2005, los de la Argentina, Chile y Guatemala a 2006, y los del Estado Plurinacional de Bolivia y Honduras a 2007.
162
Desigualdad, Exclusión y Pobreza en América Latina: La Inmensa Deuda Social del Neoliberalismo
Es en ese contexto que la estrategia de combate a la pobreza, formulada y desplegada gracias
a préstamos condicionados a todos los países de la
región, comenzó a hacerse efectiva. En este caso
también, la densidad de la crisis social mexicana
aportó sus lecciones con los programas inéditos de
Solidaridad, Progresa y, desde el año 2000, Oportunidades. Prácticamente todos los países de la
región siguieron el ejemplo.
Como puede verse con claridad, el volumen
de las transferencias monetarias constituye un
elemento cada vez más significativo del gasto público, en relación al Producto Interno Bruto. Las
transferencias que se realizan a través de distintos
programas sociales –siendo el programa brasileño
Bolsa familia el más extendido de la región y del
mundo– tiene carácter focalizado y condicionado.
El Estado actúa en todos ellos como regulador y supervisor del comportamiento de los beneficiarios
de los programas: cualquier infracción a la regla
puede significar la pérdida del recurso económico.
Tal como lo describe la Organización Internacional del Trabajo, en el caso de Bolsa familia,
El valor de las prestaciones varía según el ingreso del hogar, el número de los miembros de la
familia que son niños, incluidos los adolescentes
de hasta 17 años de edad, y/o las mujeres embarazadas. Las prestaciones mensuales pagadas por
Bolsa Familia son de 8,70 dólares de los Estados Unidos por hijo (hasta de 15 años de edad)
o mujeres embarazadas, y de 13 dólares de los
Estados Unidos por adolescente (de 16-17 años).
Una prestación adicional mensual equivalente a
27 dólares de los Estados Unidos se paga a las familias consideradas extremadamente pobres, es
decir aquéllas con ingresos per cápita inferiores a
26 dólares de los Estados Unidos – independientemente de la composición familiar. En total, una
familia en extrema pobreza puede percibir una
cantidad mensual que oscila entre 26 y 79 dólares
de los Estados Unidos, dependiendo del número
de miembros. Ahora bien, la prestación para los
hogares considerados pobres, puede variar entre
17 y 52 dólares de los Estados Unidos. De este
modo, para los hogares pobres, la transferencia
monetaria puede duplicar sus ingresos disponibles
y, para los hogares en extrema pobreza, el ingreso
disponible puede llegar a cuadruplicarse.
Las familias inscritas en el programa tienen
que cumplir tres condiciones: (i) asistir a los controles prenatal y postnatal; (ii) garantizar el acceso
a los controles de nutrición y vacunación de sus
hijos entre 7 y 10 años, y (iii) garantizar la asistencia escolar al menos en un 85 por ciento para
los niños entre 6 y 15 años de edad y el 75 por
ciento para los adolescentes entre 16 y 17 años.
Los grupos expuestos al riesgo de trabajo infantil
deben, adicionalmente, participar en actividades
socio-educacionales (OIT, 2008).
Es evidente que el despliegue de programas
asistenciales o, como las llama el Banco Mundial,
transferencias bien orientadas, no ha tenido, ni
puede tener el efecto de superación de la pobreza
y la indigencia en la región. No se trata sólo del
monto de los apoyos condicionados, y ni siquiera de su distribución geográfica y alcance efectivo en las comunidades más pobres, aunque estos
elementos son indudablemente significativos y
constituyen parte importante de la explicación del
creciente rezago que se presenta en las regiones
más pobres, y particularmente indígenas, en toda
América Latina. Lo esencial, desde nuestro punto
de vista, es que los apoyos económicos son otorgados con el fin de minimizar los efectos sociales
y políticos de una eventual inconformidad masiva, y no en la perspectiva de contribuir seriamente
a satisfacer las necesidades básicas del conjunto
de la población. Los programas sociales, al igual
que las políticas de seguridad pública, están destinados a la contención de la población. Son instrumentos de la destrucción de la ciudadanía, es
decir, pequeñas contribuciones al incremento del
consumo, pero de ninguna manera, ruta hacia la
generalización de derechos, que es la única base
posible de la existencia de un auténtico régimen
democrático.
La desigualdad se mantiene, por tanto, a partir de la expresa negación del ejercicio de derechos
ciudadanos, a partir de la subordinación física e
intelectual de la población a Estados tutelados,
cuya perspectiva es garantizar la rentabilidad económica de las empresas y no, la participación verdadera de la población en los beneficios del trabajo colectivo. Esa distancia extrema que ubica los
ingresos de los más ricos 85 veces mayores que
los de los más pobres en Brasil, y a América Latina como el continente más desigual del mundo
(Therborn, 2006), es la que verdaderamente impide que se remonten la pobreza, la indigencia y la
falta de acceso al conocimiento, que constituye,
indudablemente, la expresión más dramática de
la barrera que se ha impuesto a la participación de
los más pobres de estas sociedades.
163
Raquel Sosa
Cuadro 5
Analfabetismo por sexo y residencia. Programa Nacionales
Tasa
Analfabetismo
Urbano
Tasa
Analfabetismo
Rural
Tasa
Analfabetismo
Masculino
–
–
1,4
1,3
26,2
7,2
19,7
País
Tasa
Analfabetismo
Población
Analfabeta
Argentina
2,8
730.038
13,6
670.075
Brasil
10,4
14.391.064
7,8
24,1
10,6
Colombia
7,13
2.051.877
5,0
15,4
7,14
Costa Rica
5,13
133.087
6,09
8,63
5,35
–
–
Bolivia
6,6
Tasa %
primaria
incompleta
–
Población
primaria no
completa
analfabetismo
funcional
3.459.941
13,3
2.896.013
10,1
35,0
30.711.473
7,22
22,2
6.011.636
4,92
20,88
486.998
Cuba
0,2
17.845
2,96
159.427
Chile
4,3
480.865
3,2
11,7
4,2
4,4
18,78
2.210.167
Ecuador
9,3
731.984
5,2
13,7
8,0
10,0
2,96
1.731.151
17,05
759.927
10,41
28,06
13,9
19,7
21,86
1.878.109
Guatemala
25,2
1.817.596
17,96
44,04
Honduras
16,5
783.335
8,9
25,9
7,9
5.915.576
50,0
50,0
48,0
El Salvador
México
Nicaragua
–
Tasa
Analfabetismo
Feminino
–
20,88
–
29,09
21,3
1.313.057
42,14
4.272.872
52,0
2,8
10.320.450
–
20,5
1.095.765
12,3
32,9
20,7
20,3
20,24
800.000
Panamá
7,6
168.140
2,5
16,0
7,1
8,2
58,0
230.938
Paraguay**
5,4
216.903
3,8
8,1
4,3
6,5
22,3
887.932
Perú
12,3
2.211.093
5,9
25,8
6,5
17,8
36,0
2.159.994
R. Dominicana
13,0
736.698
9,04
20,26
13,19
12,82
10,0
889.987
Uruguay
2,2
52.064
*2,87
*6,56
2,6
1,9
28,4
340.049
Venezuela
0,40
104.509
–
–
–
–
–
2.521.603
* (No hay datos actualizados).
** Fuente: OEI. Plan Iberoamericano de alfabetización y educación básica de personas jóvenes y adultas 2007 – 2015.
(OEI a partir de las estadísticas oficiales de los países).
Fuente: OEI. Plan Iberoamericano de alfabetización y educación básica de personas jóvenes y adultas 2007-2015.
(OEI a partir de las estadísticas oficiales de los países).
En América Latina, 33 millones de analfabetas y 83 millones de personas que no han
concluido sus estudios básicos son una demostración fehaciente de los resultados de una
estrategia de destrucción del espacio público. El
vínculo que estos seres humanos tienen con la
sociedad y el Estado es extraordinariamente frágil
y, en muchos casos, inexistente. La noción misma
del ejercicio de derechos sociales y humanos es
francamente cuestionable en esas circunstancias.
Y el espacio no puede ser cubierto con apoyos
económicos orientados a incrementar el consumo
de alimentos chatarra –que es lo único disponible,
cuando la producción agraria se ha paralizado–, o
a obligar a los niños y niñas a que permanezcan
en escuelas lejanas, sin servicios, sin materiales
educativos y atendidas por egresados de la escuela
media; como tampoco puede llenarse con sistemas
164
condicionados de salud en centros que no tienen
camas, medicinas ni médicos suficientes. El
abandono de poblaciones rurales, particularmente
indígenas es, ciertamente, la cara más indignante
de un sistema orientado a favorecer la acumulación
de unos cuantos, mientras que los demás, como lo
plantea David Harvey (Harvey, 2003), son sistemáticamente desposeídos.
Hacia la reconstrucción del espacio
público
Los años neoliberales han obligado a las sociedades a reflexionar acerca de sus posibilidades
de supervivencia, pero más que nada, han planteado de manera muy cruda la necesidad de enfrentar de modos distintos a los experimentados hasta
ahora las formas de organización colectiva, las
Desigualdad, Exclusión y Pobreza en América Latina: La Inmensa Deuda Social del Neoliberalismo
instituciones y las relaciones globales que pueden
permitirnos imaginar la realización de las esperanzas de libertad, dignidad y justicia que anhelaron los libertadores de inicios del siglo XIX.
Es evidente que no puede constituir un modelo viable el retorno al autoritarismo, incluido
el autoritarismo mercantilista que hemos vivido durante los últimos cuarenta años. Déspotas
ilustrados o tecnócratas obsesionados con el modelo empresarial impuesto en los años ochenta;
dictadores de cuello verde o de cuello blanco han
mostrado un enorme desprecio al pueblo, un desconocimiento de su historia y del espíritu de las
leyes que se dieron nuestras naciones soberanas,
y sobre todo, una voracidad sin límites para aprovechar hasta el menor resquicio que les permita
acumular riquezas, una vez más, sobre la base de
despojar de sus recursos a los más pobres en nuestros países.
Reconstruir el espacio público no puede querer decir convocar a que nuevos o viejos integrantes de las llamadas clases políticas tengan en sus
manos el poder y la capacidad de decisión sobre
el destino de millones de seres humanos. Mucho menos puede querer decir que funcionarios
y directivos de organismos financieros internacionales impongan parámetros, modelos y políticas
de acuerdo a sus propias perspectivas de poder y
gobernabilidad a nivel mundial. Un verdadero
espacio público sólo puede organizarse sobre la
base de la participación de los pueblos en tres direcciones claves del ejercicio público: en primer
lugar, en el uso, preservación y explotación de los
recursos estratégicos de cada país (tierras, aguas,
subsuelo, aire, etc.); en segundo lugar, en la búsqueda de garantizar la dignidad de la vida humana
en los territorios que ocupa cada país: educación,
cultura, salud, trabajo, vivienda, protección frente
a riesgos, seguridad, sustentabilidad y cuidado del
medio ambiente, respeto a la identidad y preservación de la memoria colectiva; y en tercer lugar, en el
ejercicio pleno y libre de los derechos individuales y
colectivos para que se exprese sin condicionamientos, presiones o amenazas la voluntad de las colectividades y de los seres humanos en lo individual
para determinar el sentido y orientación de la vida
pública.
Estas tres direcciones de la soberanía popular deben ser la base para que se construyan relaciones, formas de organización y representación e
instituciones de las que se erradiquen la opresión,
la intolerancia y la violencia; en que el interés de la
mayoría prevalezca sobre cualquier interés de grupo o individual, para hacer posible un verdadero
equilibrio que impida que unos cuantos concentren riquezas extraordinarias, mientras millones
carezcan hasta de lo indispensable para garantizar
la reproducción de su vida. Sociedades históricamente despojadas tendrán innumerables dificultades para reordenar su vida pública, pero podrán
establecer sus prioridades y, a partir de ellas, los
compromisos mediante los cuales pueda hacerse
realidad el ejercicio de los derechos de tod@s.
El conocimiento debe ser la vía que nos permita identificar el carácter y la subjetividad de los
integrantes de la sociedad: no es admisible que
unos cuantos imaginen que pueden pensar, decidir y administrar las vidas de millones de seres
humanos, sin que estos millones puedan expresar
su voluntad directamente. Suponer la existencia
de sociedades inermes, inanimadas, ausentes o
indiferentes a la vida o la muerte sólo es producto
de mentes tan perversas como arbitrarias. Reconstruir lo que del pensamiento pertenece a seres humanos vivos y activos, aún aquéllos sometidos a
las mayores vejaciones y a la exclusión, es una de
las tareas más indispensables de las ciencias sociales, las humanidades y, desde luego, un principio
en que debe basarse todo conocimiento que pretenda acercarse a la noción de bien común, bien
público, espacio colectivo. Identificar las rutas de
la memoria, la lucha por la supervivencia, la voluntad y las aspiraciones de los seres humanos, tal
como se organizan en nuestras sociedades, será la
base para reconstruir efectivamente a los Estados
como expresión del horizonte de visibilidad y las
orientaciones acordadas por la mayoría ante los
retos que presenta la defensa y protección de la
vida humana sobre la tierra.
Superar la inmensa deuda social dejada por
el neoliberalismo, así como por la acción depredadora del colonialismo, ha pasado a ser la divisa en
que se reconocen millones de seres humanos en
rebeldía ante las injusticias del mundo contemporáneo. En América Latina, el debate público y las
experiencias colectivas plantean, como en otras
partes, que es posible vivir mundos menos crueles, menos extremos y, sobre todo, no fincados
en la exclusión y la desesperanza. La exigencia de
justicia, dignidad y libertad tiene una enorme persistencia histórica. Es la única forma de conjurar
el peligro de continuar por la senda de destrucción
que nos han marcado estos años dolorosos.
165
Raquel Sosa
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166
CONARE: 14 ANOS DE EXISTÊNCIA
························
Renato Zerbini Ribeiro Leão
Coordenador Geral do Comitê Nacional para os Refugiados – CONARE. Doutor em Direito Internacional
e Relações Internacionais. Membro do Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da ONU.
CONSIDERAÇÕES INICIAIS
O Comitê Nacional para os Refugiados (CONARE) é uma realidade institucional consolidada. Trata-se de um órgão de deliberação coletiva
e tripartite do Estado e da sociedade brasileira de
elevado conteúdo humanitário, que se dedica à
elegibilidade do refúgio no país. Ademais, orienta
e coordena as ações necessárias à eficácia da proteção, assistência e apoio jurídico aos refugiados
reconhecidos pelo Brasil.1
No final de 2010, aproximadamente 40 milhões de pessoas estão sob os cuidados do Alto Comissariado da ONU para Refugiados (ACNUR).2
Estas são refugiadas, solicitantes de refúgio, deslocadas internas, apátridas, etc.. No Brasil, consoante dados de finais de outubro de 2011, há 4.459
refugiados. Destes, 4.032 foram reconhecidos pelas
vias tradicionais de elegibilidade e 427 foram reconhecidos pelo Programa de Reassentamento. Trata-se, este último, de uma das soluções duradouras
para o problema dos refugiados, que não encontram
condições de se integrarem ao país de primeira acolhida e tampouco de retornarem ao país de origem.
Os refugiados no Brasil provêm 63,89% da África
(2.849), 23,08% das Américas (1029), 10,74% da
Ásia (479) e 2,18% da Europa (97).3 Cinco pessoas
(0,11%) não têm nacionalidade definida. Esses números ilustram uma variedade de 77 nacionalidades diferentes.
A obrigação pátria com relação ao refúgio advém, essencialmente, do Estatuto dos Refugiados
das Nações Unidas de 19514 e de seu Protocolo
de 1967.5 A esses instrumentos internacionais
soma-se a Lei 9.474/97. Esta determina outras
providências que deverão ser adotadas pelo Estado
brasileiro no tocante à temática do refúgio e cria o
Comitê Nacional para os Refugiados (CONARE);
instituição caracterizada por guiar-se, na tomada
de suas decisões e em suas atuações, pela prevalência de um caráter democrático e humanitário.6
A sua base de êxito institucional centra-se na rela-
ção tripartite estabelecida entre a sociedade civil,
a comunidade internacional (ACNUR) e o Estado
brasileiro, todos cúmplices no trabalho em prol
dos refugiados. Portanto, o Brasil, à luz do instrumentário internacional e nacional retromencionado, possui um sistema coeso e integral de refúgio.
A Lei brasileira relativa à temática dos refugiados é inovadora. Além de incorporar os conceitos previstos pela ONU na matéria, dispostos
tanto na Convenção de 1951 quanto no seu Protocolo de 1967, agrega como definição de refugiado
e de refugiada, todas aquelas pessoas que “devido
à grave e generalizada violação de direitos humanos, é obrigada a deixar seu país de nacionalidade
para buscar refúgio em outro país.”7 Ou seja, admite como causa do instituto do refúgio a aplicação do conceito de grave e generalizada violação
de direitos humanos. Este conceito nasceu a partir
de uma realidade específica do continente africano e foi incorporado na normativa da América Latina a partir da Declaração de Cartagena de 1984.8
Esta Lei é a base da harmonização legislativa no
âmbito do MERCOSUL acerca do refúgio.9
A Lei 9.474 foi sancionada em 22 de julho de
1997.10 A data de sua vigência, de acordo com seu
artigo 49, é a de 23 de julho de 1997. Neste dia
foi publicada na Seção I, às páginas 15822-15824,
do Diário Oficial da União de número 139. Esta
lei divide-se em oito títulos, dezessete capítulos,
três seções e 49 artigos. O primeiro título trata dos
aspectos caracterizadores do refúgio, vale dizer, do
conceito, da extensão, da exclusão e da condição jurídica do refugiado e da refugiada. O segundo título
trata do ingresso no território nacional e do pedido
de refúgio. O terceiro título trata do CONARE.
O quarto título trata do processo de refúgio,
ou seja, do procedimento; da autorização da residência provisória; da instrução e do relatório; da
decisão, da comunicação e do registro; e do recurso. O quinto título abarca os efeitos do estatuto
de refugiados sobre a extradição e a expulsão; en-
167
Renato Zerbini Ribeiro Leão
quanto que o sétimo título trata da cessação e da
perda da condição de refugiado ou de refugiada.
O sétimo título trata das soluções duráveis, como
é o caso da repatriação, da integração local e do
reassentamento. Finalmente, o oitavo título apresenta as disposições finais da Lei.
Portanto, desde a dimensão jurídica internacional e nacional com relação à proteção do
instituto do refúgio, o Brasil inaugura o Século
XXI munido de uma sólida e vanguardista lei que
recolhe o que há de mais contemporâneo no direito dos refugiados: a Lei 9.474/97. Finalmente,
do anteriormente relatado nota-se que o Brasil,
muito mais do que uma legislação atualizada possui uma política de Estado em matéria de refúgio
que está fincada em sólidos preceitos conceituais
e normativos vanguardistas.
Nesse início de século, na sociedade internacional, a instituição do refúgio é uma realidade. A Carta de São Francisco ou Carta da ONU
(a partir da literalidade de seus artigos 1.3 e 55,
incisos “a” e “c”, lidos conjuntamente com o artigo 56) consagra a interpretação extensiva de que
a proteção internacional aos refugiados deve ser
considerada como uma questão vinculada aos interesses da comunidade internacional. Portanto,
em prol da proteção dos direitos humanos dos
refugiados, a cooperação internacional constituirá uma fonte de restrições à discricionariedade
estatal na temática. Inclusive, o princípio da boa
fé seria suficiente para sustentar esta tese no tocante à responsabilidade estatal na esfera do direito internacional público. O processo brasileiro
na tomada de decisão com relação à concessão do
refúgio, ao ser vanguardista quanto à composição
dos membros do CONARE e dos critérios utilizados, constitui um modelo a ser seguido em suas
relações diplomáticas. A restrição de qualquer
um dos atuais patamares poderia ser interpretada como uma violação a princípios basilares da
proteção internacional da pessoa humana, como o
princípio do devido processo, princípio da norma
mais favorável e/ou o princípio pro homine. Em
conseqüência, o ato da concessão de refúgio não
constitui um ato de animosidade com relação ao
país de origem do refugiado e nem tampouco implica num julgamento deste.
O CONARE em números atualizados de
1998 a finais de outubro de 2011
Desde o início de sua existência, no ano de
1998, o CONARE já realizou 71 reuniões plenárias e 13 reuniões extraordinárias. Estas reuniões
dedicam-se a analisar as solicitações de refúgio,
reconhecendo ou não a condição de refugiados
168
desses solicitantes. Nelas, também se decide a
cessação e se determina a perda da condição de
refugiado. Desde 1998 até 31 de outubro de 2011,
o CONARE reconheceu 4459 refugiados, sendo
que destes 177 tiveram cessadas ou perderam tais
condições de acordo com a literalidade dos artigos
38 e 39 da Lei 9.474/97, respectivamente.11
O Tripartitismo: a chave do êxito do esforço brasileiro de acolhida aos solicitantes de refúgio e aos refugiados que
buscam nossa pátria
O tripartitismo é o modelo de trabalho conjunto em prol dos refugiados compartilhado pela
sociedade civil organizada, pelo ACNUR e pelo
Estado brasileiro. A própria Lei 9.474/97 estabelece esse modelo. Basta ver seu artigo 14 que trata
da composição do CONARE.
A sociedade civil organizada é um ente político movido pela ação e pela vontade humana.
Todos os entes políticos assim se movimentam.
Ademais, todas as atividades humanas são condicionadas pelo fato de que os homens vivem juntos, sendo a ação inerente a esta convivência.12
Por tanto, cada um dos atores que conformam a
sociedade civil organizada tem sua vontade própria e, conseqüentemente, dirige suas ações para
alcançar os objetivos dessa vontade.
Até mesmo o Estado é produto da ação e da
vontade humana.13 Foi o Estado criado pelo ser
humano para servir à sua vida em sociedade e não
o contrário.14 Ou seja, não foi o ser humano criado
pelo Estado. São justamente a ação e a vontade
humana os fatores que conferem à sociedade civil,
aos Estados e à comunidade internacional uma
hierarquia de igualdade que lhes configura em um
todo harmônico e coeso em prol da afirmação da
dignidade humana.
A sociedade civil é uma categoria espaçosa,
“já que integra uma diversidade que inclui desde
povos, grupos, organizações e setores até movimentos sociais, partidos políticos, grupos religiosos, ONGs e empresa privada.”15 Desde a perspectiva dos direitos humanos, a sociedade civil
alberga uma pluralidade de atores que, pelo menos
no discurso, trabalham em favor da dignidade humana. Para consubstanciar esse discurso devem
interactuar intensivamente entre si e inclusive
entre os Estados e a comunidade internacional
em seu conjunto. Caso contrário, seu discurso e
suas ações serão inofensivas para o logro de seu
objetivo final: a afirmação da dignidade humana
na comunidade internacional.
Conare: 14 Anos de Existência
Em homenagem à afirmação da dignidade
humana, não se deve mistificar o trabalho nem
da sociedade civil organizada, nem da comunidade internacional e tão pouco dos Estados. A
afirmação da dignidade humana demanda um
trabalho conjunto, fraterno e constante, fincado
em princípios nobres, que deve ser levado a cabo
tanto pela sociedade civil, quanto pela comunidade internacional quanto pelos Estados. Assim, já
imersos no Século XXI e com vistas à proteção
dos direitos humanos, é incorreto imaginar que a
sociedade civil seja um conceito que vive absolutamente apartado do campo conceitual do Estado
e vice-versa. Um e outro, ao comungar o mesmo
objetivo de consolidação da dignidade humana,
constituem um anel interativo inquebrantável,
somente questionado pelas idéias mais radicais e
contraproducentes ao ideal de afirmação da dignidade humana. À sociedade civil e aos Estados, no
trabalho em prol da afirmação da dignidade humana, se soma a comunidade internacional (organizações e órgãos internacionais). Em resumo,
o tripartitismo tem como razão de ser a afirmação
da dignidade humana em toda e qualquer circunstância. Isso porque finalmente, quando se trata do
ser humano, a sorte de cada um de nós está inexoravelmente vinculada a sorte dos demais.
Nesse sentido, há algum tempo estamos
compartilhando idéias, desafios e estratégias para
aprimorar ainda mais esse tripartitismo e, no nosso caso específico, a afirmação da dignidade humana dos solicitantes de refúgio e dos refugiados.
O conceito de refugiado à luz da Lei
9.474: apontamentos conceituais acerca dos refugiados “espontâneos”
Diz o artigo 1º da Lei que será reconhecido
como refugiado todo indivíduo que:
“I - devido a fundados temores de perseguição
por motivos de raça, religião, nacionalidade,
grupo social ou opiniões políticas encontre-se
fora de seu país de nacionalidade e não possa ou não queira acolher-se à proteção de tal
país; II - não tendo nacionalidade e estando
fora do país onde antes teve sua residência
habitual, não possa ou não queira regressar
a ele, em função das circunstâncias descritas
no inciso anterior; III - devido a grave e generalizada violação de direitos humanos, é obrigado a deixar seu país de nacionalidade para
buscar refúgio em outro país.”
Refugiado ou refugiada, de acordo com a Convenção de 1951 e o seu Protocolo de 1967 da ONU
sobre a Condição de Refugiado, é aquela pessoa que
fugiu de seu próprio país para escapar de perseguição, ou por temor a ser perseguida, por motivo de
sua raça, religião, nacionalidade, por formar parte
de um grupo social particular, ou por suas opiniões
políticas. As pessoas refugiadas amparadas por este
conceito, com fulcro nestes dois diplomas legais
especializados da ONU sobre esta temática, são caracterizadas como “refugiados e refugiadas da Convenção”. A partir da década de 80 do Século XX
a experiência latino-americana na matéria, consubstanciada através da Declaração de Cartagena,
agrega ao escopo das possibilidades de qualificação
como refugiado ou refugiada a possibilidade de que
as pessoas o sejam pelo fato de seu país de origem
experimentar uma situação de “grave e generalizada violação de direitos humanos”.
A Lei brasileira contemporiza a perspectiva
conceitual do refúgio, contornando este conceito
com características vanguardistas, porque o seu
artigo primeiro contempla as definições estatutárias da ONU, em seus incisos I e II, e a contribuição latino-americana, no seu inciso III, para
a definição de refugiado ou de refugiada. Atualmente, no Brasil, os refugiados e as refugiadas
vêm sendo especialmente amparados por essa Lei,
contempladora dos conceitos do Direito Internacional dos Refugiados do século XXI, assim como
motivadora da importantíssima relação tripartite
Governo, Sociedade Civil e ACNUR.
À luz das reiteradas manifestações sobre o
campo conceitual do refúgio, em sua dimensão
mais ampla, por parte da Presidência e do Pleno
do CONARE é crucial destacar que a configuração
do refúgio está intimamente vinculada a duas circunstâncias que se podem dar individualmente,
conseqüentemente e/ou simultaneamente: a perseguição materializada e/ou o fundado temor de
perseguição consubstanciado por parte da/o solicitante. Esta vinculação conceitual (a concessão do
refúgio ao fato da perseguição consubstanciada e /
ou o fundado temor de perseguição) é tão cristalina, que sempre e quando fatos novos apresentados
posteriormente à conclusão de algum caso forem
capazes de caracterizar a perseguição e/ou o seu
fundado temor, o CONARE, costumeiramente e
em sessão plenária, entende que este caso em questão pode ser reaberto para uma nova apreciação.
O CONARE, à luz da Lei 9.474/97, reconhece
ou não a condição de refugiado dos solicitantes estrangeiros que se apresentam em território brasileiro. O refúgio é, portanto, um instituto de proteção
à vida. Não é simplesmente um “asilo político”.
Apesar de aparentemente sinônimos, os termos
“asilo” e “refúgio” ostentam características singu-
169
Renato Zerbini Ribeiro Leão
lares. O “asilo” também pode ser uma faculdade
discricionária do Estado, ou seja, o Estado concede
de maneira arbitrária e por essa decisão não deverá
satisfação a ninguém. Trata-se de um ato soberano
e ponto. Neste caso, a maioria da doutrina reconhece como sendo “asilo diplomático”. O “refúgio” é um instituto de proteção à vida decorrente
de compromissos internacionais (Convenção de
1951 e seu Protocolo de 1967 das Nações Unidas
sobre o Estatuto dos Refugiados) e, como no caso
brasileiro, constitucional. Este último é costumeiramente reconhecido pela doutrina como “asilo
territorial.”16 Em conseqüência, o refúgio não é um
instituto jurídico que nasce do oferecimento de um
Estado soberano a um cidadão estrangeiro e, sim,
o reconhecimento de um direito que já existia antes da solicitação do estrangeiro que se encontra
em território de outro Estado soberano que não o
seu de nacionalidade. O refúgio é reconhecido a
estrangeiro que invariavelmente já se encontra em
território nacional de um outro país que não o seu
de nacionalidade, ao passo que o asilo poderá ser
oferecido alhures. A rigor, de maneira resumida, a
competência do CONARE é sobre o instituto do
refúgio e não sobre o de asilo.
Os ditos refugiados “espontâneos” são aqueles que tiveram reconhecidas suas condições de
refugiados pelo CONARE, justamente porque já
se encontravam em território brasileiro quando de
suas solicitações.
O CONARE é um Comitê de elegibilidade
que reconhece ou não a condição daqueles que
solicitam o refúgio no Brasil. O refúgio não se
oferece ou se outorga, o refúgio se reconhece porque a condição de reconhecimento já existia antes
mesmo da solicitação efetuada. Em conseqüência,
o trâmite de refúgio não é um processo judicial
entre partes litigantes e sim um trâmite de reconhecimento da condição de refugiado por parte
de uma pessoa que possui um fundado temor de
perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas por
parte de seu país de origem. Por isso, a decisão do
reconhecimento recai sobre um Comitê composto
por representantes do Estado (Ministério da Justiça, Ministério das Relações Exteriores, Ministério
do Trabalho, Ministério da Saúde, Ministério da
Educação e Polícia Federal), representantes da sociedade civil (Cáritas Arquidiocesana de São Paulo
e do Rio de Janeiro) e representante da Comunidade Internacional (Alto Comissariado da ONU
para os Refugiados). Este último com voz, mas
sem voto. Modelo, aliás, sugerido e impulsionado
pelas Nações Unidas. Trata-se da institucionaliza-
170
ção do tripartitismo no processo de elegibilidade
do refúgio no Brasil.
Em suma, todos os casos resolvidos pelo
CONARE materializam, em maior ou menor
grau, a importância crucial da perseguição materializada e/ou o fundado temor de perseguição
consubstanciado por parte do solicitante para a
concessão do refúgio face à Lei 9.474/97.
O CONARE E O ESPÍRITO DE CARTAGENA
O Brasil é um país solidário com o refúgio.
Por isso, empenhou-se na comemoração do vigésimo aniversário da Declaração de Cartagena
sobre Refugiados. Este momento representou um
dos mais significativos esforços no campo do direito internacional e da proteção internacional
da pessoa humana no início do Séc. XXI. Marca,
ademais, um reconhecimento expresso da relação
direta entre os movimentos e os problemas dos refugiados ante a normativa dos direitos humanos,
o qual amplia o seu enfoque de modo a abarcar
tanto a etapa intermediária de proteção (refúgio)
como também as etapas “prévia” de prevenção e
“posterior” de soluções duráveis (repatriação voluntária, integração local e reassentamento). É,
portanto, uma evolução gradual da aplicação de
um critério subjetivo de qualificação dos indivíduos, segundo as razões motivadoras do abandono
de seus lares, a um critério objetivo centrado especialmente nas necessidades de proteção.17 Todo
esse processo configura mais um elemento irrefutável de comprovação da aplicação pelo Brasil de
uma visão convergente das três ramas da proteção
internacional da pessoa humana: direito humanitário, direitos humanos e direito dos refugiados.
A Declaração de Cartagena sobre os Refugiados (1984) conceituou a matéria no âmbito dos
direitos humanos e lançou, como elemento que
compõe a definição ampliada de refugiado, a “violação maciça” dos direitos humanos, isto é, e de
acordo com o apresentado ao longo desta publicação, a grave e generalizada violação dos direitos
humanos. Os documentos oriundos da Conferência Internacional sobre Refugiados Centro-americanos (CIREFCA), intitulados “Princípios e Critérios para a Proteção e Assistência aos Refugiados,
Repatriados e Deslocados Centro-americanos em
América Latina” (1989) e “Princípios e Critérios”
(1994), reconheceram expressamente a existência
de uma estreita e múltipla relação entre a observação das normas relativas aos direitos humanos, os
movimentos de refugiados e os problemas de proteção, favorecendo e impulsionando, através da
sustentação de seu enfoque integral, a convergên-
Conare: 14 Anos de Existência
cia entre as três vertentes da proteção internacional da pessoa humana. A “Declaração de San José
sobre os Refugiados e Pessoas Deslocadas” (1994),
ao inovar em matéria de proteção particular dos
deslocados internos, afirmando ser a violação dos
direitos humanos a principal causa de suas existências, reconheceu expressamente as convergências entre os sistemas de proteção internacional
da pessoa humana enfatizando os seus caracteres complementares.18 Destacou, ademais, que a
proteção dos direitos humanos e o fortalecimento
do sistema democrático constituem as melhores
medidas para a busca de soluções duráveis, para
a prevenção dos conflitos, para os êxodos dos refugiados e para as graves crises humanitárias. Finalmente, destaque especial para o fato de que durante todo o processo preparatório de consultas para
a Conferência do México (2004), ou seja, San José
de Costa Rica (12-13 de agosto de 2004), Brasília
(26-27 de agosto de 2004) e Cartagena das Índias
(16-17 de setembro de 2004), foram expressamente reconhecidos três pontos de importância capital
para a proteção do ser humano em sua visão mais
ampla: 1) a convergência entre as três vertentes
da proteção internacional da pessoa humana (direito humanitário, direitos humanos e direito dos
refugiados); 2) o rol central e a alta relevância dos
princípios gerais de direito; e 3) o caráter de jus
cogens do princípio básico do non-refoulement
ou da não-devolução como um verdadeiro pilar
de todo o Direito Internacional dos Refugiados.19
Portanto, plasma-se no seio do ACNUR a visão
convergente e integral da proteção internacional
da pessoa humana.
No que diz respeito ao Estado brasileiro, sua
disposição para com a temática do refúgio, assim
como sua destacada trajetória na institucionalização dos princípios internacionais da proteção do
refúgio, consubstanciada pela promulgação da Lei
9.474/97 e pelo labor do CONARE, fez com que o
Brasil figurasse como um dos palcos deste fundamental e histórico processo, mencionado nos dois
últimos períodos do parágrafo anterior, ao receber
em agosto de 2004 a reunião preparatória do Cone
Sul20 com vistas à reunião final de novembro no
México21, da qual resultou o documento continental “Plano de Ação: Cartagena 20 anos depois”
ou “Plano de Ação do México.”22 Este documento
propõe ações para o fortalecimento da proteção internacional dos refugiados na América Latina. Assim, como anfitrião daquela reunião preparatória,
o Brasil certamente contribuiu ao resgate histórico
e à consolidação dos princípios e das normas da
Proteção Internacional da Pessoa Humana.
A Declaração de Cartagena é importante
porque lança elementos capazes de reconhecer a
complementaridade existente entre os três ramos
da proteção internacional da pessoa humana, à
luz de uma visão integral e convergente do direito
humanitário, dos direitos humanos e do direito
dos refugiados, tanto normativa, como interpretativa e operativamente. Disso se trata o chamado
Espírito de Cartagena.
O Estado brasileiro captou o Espírito de Cartagena. Este exercício não foi fácil: além de incorporar os conceitos tanto da Convenção de 1951
quanto de seu Protocolo de 1967, a Lei 9.474/97
agrega como definição de refugiado e de refugiada,
toda aquela pessoa que “devido a grave e generalizada violação de direitos humanos, é obrigada a
deixar seu país de nacionalidade para buscar refúgio em outro país.”23 O conceito de grave e generalizada violação de direitos humanos nasceu a
partir de uma realidade específica do continente
africano e foi incorporado na normativa da América Latina a partir da Declaração de Cartagena
de 1984. Portanto, é um documento fruto da
Reunião de Representantes Governamentais e de
especialistas de 10 países latino-americanos que
se reuniram em Cartagena das Índias, Colômbia,
para considerar a situação dos refugiados e das refugiadas da América Central.24
No Brasil, em realidade, o Espírito de Cartagena vem sendo incorporado no seu ordenamento jurídico desde a Promulgação da Constituição
de 1988. Em seu artigo primeiro, a Constituição
brasileira enumera seus fundamentos dentre os
quais destaca, em seu inciso terceiro, “a dignidade da pessoa humana”. Quando trata dos objetivos
fundamentais do Brasil, em seu artigo terceiro, Ela
destaca o de “promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação”. Ademais,
em seu artigo quarto, quando a Carta Magna trata
dos princípios que regem o Brasil nas suas relações
internacionais, encarna: “II – prevalência dos direitos humanos; III – autodeterminação dos povos;
IX – cooperação entre os povos para o progresso da
humanidade; e, X – concessão de asilo político.”
Ressalta-se, ainda, a importância dos incisos elencados no artigo quinto “todos são iguais
perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida,
à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade”. Ainda neste artigo sublinha-se a magnitude do
seu inciso setenta e sete, parágrafo segundo, que
afirma: “Os direitos e garantias expressos nesta
Constituição não excluem outros decorrentes do
171
Renato Zerbini Ribeiro Leão
regime e dos princípios por ela adotados, ou dos
tratados internacionais em que a República federativa do Brasil seja parte”. O Brasil, desde a década
dos noventa, ratificou e vem ratificando a maioria
dos tratados internacionais de direitos humanos,
de maneira que estes já tomam corpo do nosso âmbito constitucional de acordo com a compreensão
do artigo antes mencionado. Participa, ademais, de
maneira incondicional do regime de direitos humanos tanto da Organização das Nações Unidas,
quanto da Organização dos Estados Americanos,
deles devendo observar seus princípios e normas,
pois. A afirmação da dignidade humana é uma realidade constitucional no Brasil.
Assim, em 1997, não houve nenhum empecilho, como também agora não existe, para que o
Brasil incorporasse os princípios de Cartagena em
seu ordenamento jurídico pátrio. A Lei 9.474/97
concede ao Brasil mais elementos para afirmar
que este é um país com um caráter acentuadamente humanitário.
O Programa Brasileiro de Reassentamento Solidário
A preocupação com a plena vigência das normas de proteção internacional da pessoa humana
e as ações de fato para a consubstanciação dessa
política de Estado são preocupações genuínas da
sociedade brasileira: seja através do Governo ou
pela Sociedade Civil, ou ambos em conjunto, o país
vem dando insistentes demonstrações de afirmação dos pilares humanitários em território pátrio.
Prova disto é o programa de reassentamento solidário levado adiante pelo Estado brasileiro em estrita
colaboração com a sociedade civil e o ACNUR.
O reassentamento é uma das soluções duráveis ao refúgio.25 Esta solução é empregada a partir
do momento em que no país onde se concedeu o
refúgio por primeira vez não se encontram mais
presentes as condições necessárias para a proteção
e/ou integração dos refugiados e/ou das refugiadas.
Estas circunstâncias conformam uma situação imperativa que impulsiona a necessidade de se encontrar um outro país de acolhida para os refugiados e/
ou as refugiadas. Quando estes e/ou estas estiverem em um terceiro país ou segundo país estrangeiro com vistas à proteção internacional, não sendo nem o seu país natal e tampouco o primeiro país
estrangeiro que lhes concedeu refúgio, serão considerados refugiados e/ou refugiadas reassentados.
O Acordo Macro para o Reassentamento de
Refugiados em seu território foi assinado pelo Brasil com o ACNUR em 1999. Entretanto, foi até o
ano de 2002 que o Brasil recebeu o seu primeiro
172
grupo de refugiadas e de refugiados reassentados.
O grupo estava composto por 23 afegãs e afegãos
que foram destinados ao estado do Rio Grande do
Sul. Em um exame de auto-avaliação, conclui-se
que a peculiaridade da situação (sobretudo, a reduzida experiência brasileira na matéria, as características culturais afegãs face à cultura brasileira
e a própria inexperiência do ACNUR ante as características sociais, políticas, econômicas e culturais do Brasil) fez com que daquelas 23 pessoas
apenas 09 permanecessem em território pátrio.26
Nota-se, porém, que com o paulatino aperfeiçoamento de programa concretizado na formação de técnicos especializados na temática, nas
trocas de experiências internacionais na matéria
e no interesse mesmo do Estado brasileiro em
apoiar essa iniciativa humanitária, o Brasil se despontasse como uma das principais potências no
acolhimento de refugiadas e de refugiados reassentados dentre países emergentes nessa questão.
A prática do CONARE tem indicado como uma
das medidas mais eficazes para a afirmação desta
iniciativa de acolhida no país a realização de entrevistas no primeiro país de refúgio por parte de
funcionárias e de funcionários do Comitê com as
pessoas candidatas ao reassentamento no Brasil.
A eficácia desta medida se observa no que diz respeito à expectativa real da integração local, já que
no ato das entrevistas as funcionárias e os funcionários brasileiros procuram apresentar a realidade
econômica, social e cultural do país da maneira
mais explícita possível, evitando desde logo qualquer frustração futura com relação à integração
dos prováveis reassentados e reassentadas.
Merece especial destaque no Programa de
Reassentamento Brasileiro o procedimento para
os casos urgentes conhecido como “fast track”.
Neste, os membros do CONARE, após o recebimento da coordenação-geral das solicitações de
reassentamento com características emergenciais
apresentadas pelo ACNUR, terão até 72 horas
úteis para manifestarem seus posicionamentos.
Havendo unanimidade de entendimento entre os
membros consultados a decisão será tomada. Esta
será ratificada pela plenária do CONARE na sua
reunião subseqüente à decisão.
De fato, para o ACNUR, o Brasil desponta
como um país de reassentamento. Em documento
de circulação interna do ACNUR datado de novembro de 2004, o Brasil é destacado como um
país emergente na área de reassentamento. O documento assinala, em uma resumida radiografia
da temática do refúgio na América Latina, que
nesta região coexistam fundamentalmente três
situações concernentes ao refúgio: 1) países que
Conare: 14 Anos de Existência
continuam recebendo um número reduzido de
solicitantes de asilo e refugiados imersos nos fluxos migratórios regionais e hemisféricos; 2) países
que albergaram um número significativo de solicitantes de asilo e refugiados latino-americanos;
3) países emergentes de reassentamento. O Brasil,
junto com o Chile, esta indicado nesta terceira categoria de países.27
Não é, pois, de se estranhar que o Brasil tenha tido uma participação essencial no tocante
ao reassentamento no âmbito da já mencionada
comemoração ao vigésimo aniversário da Declaração de Cartagena. Ali, propôs-se a ação denominada “Reassentamento Solidário para Refugiados
Latino-Americanos”, a qual significa que os países
da região, em cooperação com o ACNUR, compartilharão responsabilidades quando algum Estado
da região receber grandes fluxos de refugiadas e de
refugiados originados pelos conflitos e tragédias
humanitárias existentes na América Latina. Todos
os representantes oficiais dos países da região aprovaram esta iniciativa. Assim, fruto desta iniciativa
regionalmente comum e no marco das dificuldades que enfrenta a Colômbia com o deslocamento
forçado de seus nacionais para os países vizinhos,
o Brasil viu sua população de reassentadas e de reassentados crescer de 25 pessoas em 2003, para
208 pessoas em 2006 e para 397 em 2009. Destas
últimas, 263 são colombianas, 104 são palestinas,
12 são equatorianas (através de reunião familiar),
09 são afegãs, 04 são iraquianas, 02 são guatemaltecas, 01 é jordaniana e 01 é congolesa.28 Em julho
de 2011, já são 427 refugiados que permanecem no
Brasil como refugiados reassentados.
Assim sendo, dentro de suas possibilidades, o
Brasil vem contribuindo para afirmar na sociedade
internacional um espírito de fraternidade e de solidariedade humana, com base no multilateralismo
e nas premissas normativas mais contemporâneas
da proteção internacional da pessoa humana. E o
CONARE consubstancia esses ideais!
Os grandes desafios migratórios do Século XXI: o CONARE ante uma difícil e
inegável realidade
A migração do Século XXI é marcada pelos
fluxos migratórios mistos. A principal característica dos fluxos migratórios mistos reside na natureza irregular e nos múltiplos fatores que impulsionam esses movimentos, nas necessidades e
perfis diferenciados das pessoas neles envolvidas.
São movimentos complexos de pessoas porque
nele podem estar juntos solicitantes de refúgio,
refugiados, migrantes econômicos e de todo tipo.
Nestes, perfilam-se: menores não acompanhados,
migrantes por causas ambientais, migrantes vítimas de tráfico ou de trato exploratório de pessoas, etc... Esses fluxos chamam a atenção porque
geralmente decorrem de emergências, a partir de
um único episódio migratório ou de uma série de
episódios nos quais um grupo de migrantes chega
de forma irregular a um determinado lugar de destino. Exemplos: os barcos que chegam às costas
da Austrália, os que cruzam o Golfo de Adén ou
os que chegam às ilhas Canárias. Em outros casos
podem ser de natureza periódica e têm lugar nas
fronteiras imediatas de países limítrofes, como
por exemplo, no Deserto de Sonora ou na fronteira entre Paquistão e Afeganistão.29
Os fluxos mistos não são estáticos. Pelo
contrário, durante o curso do processo migratório apresentam-se transformações e surgem novos
desafios. Também podem mudar as razões do movimento, complicando a avaliação do estatuto jurídico da pessoa neles envolvida. Por exemplo, um
indivíduo pode começar sua viagem como refugiado, mas logo decide abandonar o primeiro país
de asilo e emigrar de maneira irregular, freqüentemente por meio de uma rede de tráfico de migrantes, para prosseguir até o destino definitivo. Esses
movimentos secundários apresentam uma série
de inquietações, como, por exemplo, a viabilidade
de permanência no primeiro país de asilo.
Os movimentos migratórios em muitas regiões, incluindo as Américas, tornaram-se mais
complexos nos últimos anos. Cada vez são mais
“mistos”. Ou seja, as pessoas viajam juntas, utilizam os mesmos meios de transportes, valem-se dos mesmos traficantes e estão expostas aos
mesmos riscos e abusos. Suas motivações para
migrar, entretanto, são diferentes. Para alguns, as
razões são as preocupações de proteção que forçam as pessoas a fugir de seus países de origem
para salvaguardar sua própria segurança ou para
proteger sua integridade e dignidade, assim como
as de suas famílias.
Na maioria das vezes tais movimentos são
irregulares, pois parte das pessoas que se acham
neles inseridas viajam sem a documentação devida, quase sempre envolvendo traficantes e todo
tipo de exploradores de pessoas. As pessoas que
viajam dessa maneira constantemente expõem
suas vidas ao risco, são obrigadas a viajar em condições inumanas, tornando-se presas fáceis da exploração e do abuso.
Especificamente com relação aos refugiados
e aos solicitantes de refúgio, estes apenas conformam uma pequena e relativa porção dos mo-
173
Renato Zerbini Ribeiro Leão
vimentos mundiais de pessoas, freqüentemente
transladando-se de um país ou de um continente
ao outro nas mesmas condições àquelas pessoas
que o fazem por razões diferentes e que não estão
relacionadas com a proteção.
Todas as características dos fluxos mistos
obrigatórios demandam da sociedade internacional (especialmente, Estados, Organizações
Internacionais e ONGs) uma resposta conjunta,
coerente e integral. Assim sendo, a Conferência
Regional sobre Proteção de Refugiados e Migração
Internacional nas Américas, celebrada em novembro de 2009 em San José de Costa Rica, em consonância com a Declaração e o Plano de Ação do
México, recomenda as seguintes ações:
1) a cooperação entre os principais parceiros
envolvidos na temática;
2) a coleta e a análise de informação acerca
das novas tendências de migração extracontinental;
3) planejamento e desenvolvimento de sistemas de entrada de proteção sensível
(tanto nas fronteiras, como nos territórios nacionais);
4) planejamento e desenvolvimento de programas de acolhimento de migrantes, ainda incipientes em muitos países da América Latina;
5) planejamento e desenvolvimento de mecanismos para identificação e referência,
pois a chegada cada vez maior de imigrantes extracontinentais e de refugiados tem
mostrado que os mecanismos dispostos
pela maioria dos Estados não são plenamente eficazes para diferenciar os perfis
de todos aqueles que participam de movimentos migratórios mistos;
6) planejamento e desenvolvimento de processos e de procedimentos diferenciados
para os refugiados e requerentes de asilo;
para as vítimas de tráfico; para as crianças
desacompanhadas;
7) soluções duráveis para os refugiados;
8) o enfrentamento dos chamados movimentos secundários;
9) o retorno e opções alternativas de migração para os não refugiados; e,
10) planejamento e desenvolvimento de estratégias de informação pública nos países de origem, trânsito e chegada para
lidar com os movimentos migratórios
mistos nas Américas.
174
O que nos deixa muito animados é o fato de
que a grande a maioria dos Estados latino-americanos vem adotando ações e práticas que consagram
esses dez pontos anteriores. Não poderia ser diferente. O Plano de Ação adotado na cidade do México direcionou os principais desafios para a proteção
de refugiados na América Latina, que inclui um
número crescente de refugiados que estão lutando
para conseguir auto-suficiência nos principais centros urbanos, assim como o desenvolvimento de
sistemas de refúgio e a melhoria da capacitação de
proteção de governos e organizações não-governamentais que trabalham com refugiados.
O Plano de Ação propôs ações concretas.
Estas incluem: trabalhar para obtenção de auto-suficiência e integração local nas cidades (o programa “Cidades Solidárias” = integração local dos
refugiados com auto-suficiência e dignidade); estimulando o desenvolvimento social e econômico
nas zonas fronteiriças para beneficiar os refugiados e a população local (o programa “Fronteiras
Solidárias” = para garantir o acesso à proteção e
assistência, principalmente às mulheres e crianças, assim como a todos os que necessitem de proteção internacional); e estabelecendo um programa de reassentamento na América Latina como
uma maneira de diminuir a pressão sobre aqueles
países que recebem um grande número de refugiados (o chamado programa “Reassentamento Solidário” = a divisão de responsabilidades com os
países da região que recebem grande fluxos de refugiados originados pelos conflitos e tragédias humanitárias que existem na América Latina). Este
Plano é um plano fundamentalmente de cooperação internacional, que tem sua base em um tripé
interativo construído a partir dos esforços dos Estados, da sociedade civil e da comunidade internacional (especialmente do ACNUR). Em maior
ou menor medida, os diferentes países da região já
participamos em alguma ação concreta derivada
dessas três dimensões solidárias. Somadas a estas, no inegável contexto dos movimentos migratórios mistos, o Plano de Ação do México pode e
deve desempenhar um papel fundamental a partir
de sua aplicação como um enfoque regional para
responder aos novos desafios relacionados com a
identificação e a proteção dos refugiados à luz das
considerações de gênero, idade e diversidade para
responder às diferentes necessidades de atenção e
proteção de homens e mulheres, crianças, adolescentes, idosos, pessoas portadoras de necessidades especiais, povos indígenas e afrodescendentes.
Por tanto, essas 10 ações são frutos de um esforço de solidariedade humanitária genuinamente
latino-americana. Sua base de sustentação é um
Conare: 14 Anos de Existência
esforço de cooperação internacional sul-sul, que
tem na afirmação da dignidade humana seu mote
de existência. Esta, somada ao que realizamos até
agora para a implementação dessas 10 ações, são
razões suficientes para crer que, apesar do muito
que se tem por fazer, há uma enorme esperança
no resultado daquilo o que juntos poderemos realizar em prol da afirmação da dignidade humana
dos migrantes e dos refugiados, em um cenário
latino-americano partícipe dos fluxos migratórios
mistos e desejoso de uma sociedade internacional
justa e solidária. Regozija-nos saber que o Brasil
teve uma participação central em todo esse processo, inclusive, reiterando todos esses pontos com
a Declaração de Brasília, documento derivado do
Encontro Internacional sobre Proteção de Refugiados, Apátridas e Movimentos Migratórios Mistos
nas Américas, evento que em 11 de novembro de
2010 reuniu 18 países latino-americanos na capital do Brasil e produziu esse documento final que
é uma referência para a proteção de refugiados e
outras populações deslocadas nas Américas.
CONCLUSÃO
Ao cabo dessa primeira década do Século
XXI, o balanço da existência do CONARE é positivo. À luz do anteriormente exposto é correto
afirmar que o Brasil possui uma política de Estado
sobre refúgio. Internamente, possuímos normas
contemporâneas e uma instância robusta na elegibilidade do refúgio, caminhando a passos firmes
para seu 15º aniversário. O tripartitismo é a chave
do êxito do trabalho do Estado e da sociedade brasileira em prol da acolhida dos refugiados que aqui
estão. Nesse âmbito, paulatinamente se vão vencendo os desafios da integração local e buscando
os melhores caminhos para desfrutar das políticas
públicas existentes em todos os níveis: municipal,
estadual e federal.
Internacionalmente, o Brasil vem contribuindo para a consolidação e o desenvolvimento
da temática do refúgio. Financeiramente, as contribuições do Brasil saltaram de US$ 50 mil em
2009, para US$ 3, 5milhões em 2010 e até os atuais previstos US$ 3,7 milhões para 2011.
É certo que ainda restam muitos desafios
para serem vencidos no Programa Brasileiro de
Atenção aos Refugiados. No entanto, não se pode
negar a existência de um profundo interesse do
ACNUR, da Sociedade Civil e do Estado brasileiro
para que o Brasil se consagre como um espaço de
atenção humanitária positivamente diferenciado
na sociedade internacional. E, nesse sentido, toda
ajuda e esforço-conjunto serão muito bem-vindos!
175
Renato Zerbini Ribeiro Leão
REFERÊNCIAS
Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados. Conclusão nº 30 (XXXIV) aprovada
pelo Comitê Executivo do ACNUR. 1983 (34º
período de sessões).
CANÇADO TRINDADE, Antônio Augusto e
RUIZ de SANTIAGO, Jaime. La nueva dimensión de las necesidades de protección del
ser humano en El inicio del siglo XXI. Costa
Rica: CtIDH, ACNUR, 2003.
FRANCO, Leonardo (Coord.). El Asilo y la Protección Internacional de los Refugiados en América Latina: análisis crítico del dualismo “Asilo-Refugio” a la luz del Derecho Internacional
de los Derechos Humanos. Buenos Aires: ACNUR, 2003.
LEÃO, Renato Zerbini Ribeiro. O reconhecimento
do refugiado no Brasil no início do Século XXI
em FERREIRA BARRETO, Luiz Paulo Teles
(Org.). Refúgio no Brasil: a proteção brasileira
aos refugiados e seu impacto nas Américas.
Brasília: ACNUR, MJ. 2010.
176
----------------------. El rol de la sociedad civil organizada para el fortalecimiento de la protección
de los derechos humanos en el Siglo XXI: un
enfoque especial sobre los DESC em Revista
del Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Número 51, semestral. IIDH: San José
de Costa Rica. ISSN: 1015-5074. Enero-junio
2010, pp. 249-271.
----------------------. O reconhecimento dos refugiados pelo Brasil – Comentários sobre decisões do
CONARE. Brasília: ACNUR, CONARE, 2007.
----------------------. Memória anotada, comentada e
jurisprudencial do Comitê Nacional para os Refugiados – CONARE. Brasília: ACNUR, 2007,
163 páginas, versão eletrônica: http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/5405.pdf.
Memória do Colóquio Internacional 10 Años de
la Declaración de Cartagena sobre Refugiados.
Declaración de San José, 1994. IIDH-ACNUR,
1995.
Conare: 14 Anos de Existência
NOTAS
1. Vide Título III, Capítulo I da Lei 9.474/97.
2. Fonte: Relatório Tendências Globais do ACNUR, divulgado em 20/06/2011.
3. Fonte: Secretaria técnica do CONARE.
4. Adotada em 28/07/1951 pela Conferência das
Nações Unidas de Plenipotenciários sobre o Estatuto dos Refugiados e Apátridas, convocada
pela Resolução nº 429 (V) da Assembléia Geral
das Nações Unidas, de 14/12/1950. Entrou em
vigor em 22/04/1954, de acordo com o seu artigo 43. Foi assinada pelo Brasil em 15/07/1952
e sua ratificação encaminhada ao Secretário-Geral das Nações Unidas em 15/11/1960. O
Presidente Juscelino Kubitschek foi quem, em
28/01/1961, publicou o Decreto nº 50.215 oficializando-a no ordenamento jurídico pátrio.
5. Convocado pela Resolução 1186 (XLI) de
18/11/1966 do Conselho Econômico e Social (ECOSOC) e pela Resolução 2198 (XXI)
da Assembléia Geral das Nações Unidas, de
16/12/1966. Na mesma Resolução a Assembléia Geral pediu ao Secretário-Geral que
transmitisse o texto do Protocolo aos Estados
mencionados em seu artigo 5º, para as devidas adesões. Assinado em Nova Iorque em
31/01/1967. Entrou em vigor em 04/10/1967,
de acordo com seu artigo 8º Este instrumento
internacional foi aprovado pelo Brasil mediante
o Decreto Lei nº 93 de 30/11/1971. O Brasil depositou seu instrumento de adesão junto ao secretariado das Nações Unidas em 07/04/1972,
tendo sua vigência começada a surtir efeito para
o Brasil nesta mesma data, conforme reza o artigo 8º, parágrafo 2º deste Protocolo, promulgado pelo Presidente Emílio G. Médici através do
Decreto nº 70.946 de 07/08/1972. A existência
deste Protocolo obedece à necessidade de tornar a Convenção de 1951 aplicável: esta última
continha a insalvável reserva temporal (“acontecimentos ocorridos antes de 1951”, art. 1º, c)
e uma reserva geográfica, fruto de uma interpretação passível do entendimento de que seus
termos indicariam acontecimentos restritos ao
âmbito europeu.
6. LEÃO, Renato Zerbini Ribeiro. O reconhecimento dos refugiados pelo Brasil – Comentários sobre decisões do CONARE. Op. cit.,
p. 13.
7. Lei 9.474, Artigo 1, Inciso III.
8. Sobre o tema ler a memória do Colóquio Internacional 10 Años de la Declaración de Cartagena sobre Refugiados. Declaración de San José,
1994. IIDH-ACNUR, 1995.
9. LEÃO, Renato Zerbini Ribeiro. O reconhecimento dos refugiados pelo Brasil – Comentários sobre decisões do CONARE. Brasília: ACNUR, CONARE, 2007, pp. 15-23 y 76-79.
10. Pelo então Presidente Fernando Henrique Cardoso.
11. Fonte: Coordenação-Geral do CONARE.
12. ARENDT, Hannah. A condição humana. Rio
de Janeiro: Forense Universitária. 10ª edición,
2001, p. 31.
13. LEÃO, Renato Zerbini Ribeiro. El rol de la sociedad civil organizada para el fortalecimiento de la protección de los derechos humanos
en el Siglo XXI: un enfoque especial sobre los
DESC em Revista del Instituto Interamericano
de Derechos Humanos. Número 51, semestral.
IIDH: San José de Costa Rica. ISSN: 10155074. Enero-junio 2010, pp. 249-271.
14. CANÇADO TRINDADE, Antônio Augusto. A
Recta Ratio nos Fundamentos do Jus Gentium
como Direito Internacional da Humanidade.
Discurso de Posse na Academia Brasileira de
Letras Jurídica – Cadeira N. 47. Belo Horizonte: Del Rey, 2005.
15. GUZMÁN STEIN, Laura y PACHECO OREAMUNO, Gilda: “La IV Conferencia Mundial
sobre la Mujer – Interrogantes, nudos y desafíos sobre el adelanto de las mujeres en un contexto de cambio” en Estudios Básicos de Derechos Humanos IV, San José de Costa Rica:
IIDH, 1996, p. 19.
16. FRANCO, Leonardo (Coord.). El Asilo y la
Protección Internacional de los Refugiados en
América Latina: análisis crítico del dualismo
“Asilo-Refugio” a la luz del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Buenos Aires: ACNUR, 2003. CANÇADO TRINDADE,
Antônio Augusto e RUIZ de SANTIAGO, Jaime. La nueva dimensión de las necesidades de
protección del ser humano en El inicio del siglo XXI. Costa Rica: CtIDH, ACNUR, 2003.
LEÃO, Renato Zerbini Ribeiro. Op. cit.
17. CANÇADO TRINDADE, Antônio Augusto.
A humanização do direito internacional. Belo
Horizonte: Del Rey, 2006, p. 284.
177
Renato Zerbini Ribeiro Leão
18. Com referência específica ao Brasil, poder-se-ia
invocar os sistemas de proteção internacional
de direitos humanos de impacto direto ao Estado brasileiro, o sistema interamericano de direitos humanos, de âmbito da O.E.A., e o sistema das Nações Unidas, de âmbito da O.N.U..
Ambos atuando, é claro, em estrita complementação com o próprio sistema brasileiro de
proteção de direitos humanos.
19. CANÇADO TRINDADE, Antônio Augusto.
Op. cit., pp. 284-352.
20. Realizada em Brasília durante os dias 26 e 27
de agosto de 2004.
21. Realizada na Cidade do México durante o dia
16 de novembro de 2004.
22. Ver os documentos resultantes de todos os processos da celebração dos 20 anos da Declaração
de Cartagena na página eletrônica do ACNUR:
www.acnur.org.
23. Lei 9.474, Artigo 1, Inciso III.
24. Sobre o tema ler a memória do Colóquio Internacional 10 Años de la Declaración de Cartagena sobre Refugiados. Declaración de San José,
1994. IIDH-ACNUR, 1995.
25. As soluções duráveis para os refugiados e as
refugiadas consideradas pelo ACNUR são a repatriação voluntária, a integração local e o reassentamento.
178
26. Fonte: Coordenação Geral do CONARE.
12 Documento de discussão: “A situação dos
refugiados da América Latina: proteção e soluções sob o enfoque pragmático da Declaração de
Cartagena sobre Refugiados de 1984”. Tradução
nossa. Documento elaborado para facilitar a discussão entre os participantes das reuniões regionais preparatórias do evento comemorativo final
do vigésimo aniversário da Declaração de Cartagena sobre Refugiados de 1984, que se celebrou
na Cidade do México, durante os dias 15 e 16 de
novembro de 2004. Poderá ser encontrado em
SANTIAGO, Jaime Ruiz e TRINDADE, Antônio Augusto Cançado, La Nueva Dimensión de
las Necesidades de Protección del Ser Humano
en el Inicio del Siglo XXI, 4ª Edição, Costa Rica:
ACNUR, 2006, p. 334.
27. CONARE. Relatório de Atividades (19982009). Coordenação do CONARE: Brasília, julho de 2009.
28. As idéias nesse subtópico compartilhadas são
oriundas de notas tomadas durante a Conferência Regional La Protección de Refugiados y
la Migración Internacional em las Américas,
realizada em San José da Costa Rica, durante
os dias 19 e 20 de novembro de 2009. Esse autor foi um dos membros da Delegação Oficial
brasileira.
CÓMO HACER QUE LA DECLARACIÓN SEA EFECTIVA
························
Rodolfo Stavenhagen1
Profesor emérito en El Colegio de México; Relator especial para los derechos humanos y las libertades
fundamentales de los pueblos indígenas de la Organización de las Naciones Unidas de 2001 a 2008.
Después de más de veinte años de negociaciones diplomáticas, mucho cabildeo en los pasillos
del poder, luchas internas entre las organizaciones
de la sociedad civil, muchos dolores de cabeza y
también de corazón, la Asamblea General de las
Naciones Unidas “proclamó solemnemente” la
Declaración de los Derechos de los Pueblos Indígenas (la Declaración) en septiembre de 2007.1
Esta resolución supone un gran paso adelante en
la consolidación de la estructura internacional de
derechos humanos que las Naciones Unidas han
ido esforzadamente construyendo durante los últimos sesenta años. Solo durante el siglo XX se ha
ido reconociendo progresivamente a los pueblos
indígenas como ciudadanos de sus países respectivos y se han ido eliminando muchas de las restricciones y limitaciones que quedaban para el pleno
ejercicio de sus derechos y libertades.
Las desigualdades estructurales que llevaron
históricamente a la enajenación de sus derechos
y dignidad humanos están profundamente enraizadas en la sociedad contemporánea, a pesar de
las recientes reformas legales en muchos países, y
sus efectos siguen existiendo y determinando las
vidas de los pueblos indígenas. En el preámbulo
de la Declaración, la Asamblea General expresa su
preocupación “por el hecho de que los pueblos indígenas hayan sufrido injusticias históricas como
resultado, entre otras cosas, de la colonización y
enajenación de sus tierras, territorios y recursos,
impidiéndoles ejercer, en particular, su derecho al
desarrollo de conformidad con sus propias necesidades e intereses”. También reconoce la urgente necesidad de respetar y promover los derechos
inherentes de los pueblos indígenas derivados de
sus estructuras políticas, económicas y sociales y
de sus culturas, tradiciones espirituales, historias
y filosofías, especialmente sus derechos sobre sus
tierras, territorios y recursos. Considerando los
patrones persistentes de exclusión política, marginación social, explotación económica y discriminación cultural que los pueblos indígenas sufrieron durante la época de la construcción de los
estados nacionales, es notable que, a comienzo de
los años 80 del siglo XX, varios estados adoptaran
reformas legales que, por primera vez, incorporaban a los pueblos indígenas en sus estructuras
constitucionales.
El nuevo multiculturalismo y las Naciones Unidas
Numerosos países se reconocen ahora como
multiculturales o multiétnicos; se ha decidido que
las culturas y lenguas indígenas merecen respeto y
protección estatal, se ha dado personería jurídica
a las comunidades indígenas, en algunos casos se
han reconocido sus tierras y territorios y, a veces, se
ha admitido que los pueblos indígenas son titulares
individuales y colectivos de derechos específicos. Al
mismo tiempo, estas reformas han pormenorizado
las responsabilidades y obligaciones de los estados
en relación, entre otras cosas, con la preservación
de las tierras y territorios indígenas, la educación
multicultural e intercultural, el respeto hacia las
costumbres, la organización social y las formas de
gobernanza tradicionales y se ha prestado especial
atención a las necesidades sociales de las comunidades indígenas, por ejemplo, en el campo de la
prestación de servicios sanitarios. En algunos casos, los derechos específicos de los pueblos indígenas han sido consagrados en la constitución nacional o en la legislación fundamental.
El progreso así conseguido en muchos países
en el último cuarto de siglo más o menos se debe
a varios factores, incluidas las luchas de los pueblos indígenas y sus organizaciones, la democratización de las políticas nacionales y la creciente
relevancia de los instrumentos internacionales de
derechos humanos en la construcción de sociedades más abiertas, inclusivas y justas. Los pueblos
indígenas se han vuelto más visibles no solo social
y culturalmente sino que también están en proceso de convertirse en actores políticos reconocidos
en varios países.
179
Rodolfo Stavenhagen
A pesar de estos logros, persisten todavía
grandes brechas entre la ley y la práctica. No solo
hay contradicciones en las leyes mismas, lo que
hace extraordinariamente compleja y difícil su
aplicación, sino que además podemos detectar
una brecha creciente entre el marco legal y las
políticas públicas. Como consecuencia, con pocas
excepciones, la nueva legislación no se aplica, de
hecho, como debería. No es sorprendente que las
organizaciones indígenas estén cada vez más decepcionadas y a menudo muestren su frustración
en acciones directas, como las protestas callejeras,
las huelgas de brazos caídos, las ocupaciones de
tierras y similares.
Además, la evidencia disponible sugiere que,
en términos de indicadores de desarrollo y nivel
de vida (como el Índice de Desarrollo Humano de
la ONU y otros parámetros parecidos), los pueblos indígenas se encuentran siempre por debajo
de las medias nacionales y por detrás de otros sectores más privilegiados de la sociedad. Desde la
creación del mandato sobre los derechos humanos
y libertades fundamentales de los indígenas por la
Comisión de Derechos Humanos de la ONU en
2001, el Relator Especial ha proporcionado a la
Comisión (ahora al Consejo de Derechos Humanos) datos sobre muchos países que demuestran
que este es el caso.2
En los años 80, mientras se organizaban y
adquirían mayor militancia en sus propios países, algunas de las organizaciones indígenas pudieron enviar delegaciones a las Naciones Unidas para cabildear por su causa dentro del marco
de los mecanismos de derechos humanos que
iba tejiendo, poco a poco, la Comisión de Derechos Humanos. Con el apoyo de algunas organizaciones no gubernamentales internacionales
y de agencias donantes, se reunían en el Grupo
de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas (el GTPI)
con otros colegas de otros lugares del mundo y
con representantes diplomáticos de los estados
miembros, y juntos comenzaron a forjar los primeros proyectos de la Declaración de la ONU
sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.3
Los debates de la sesión anual del GTPI estaban
abiertos a la participación de los indígenas, para
sorpresa e incomodidad de la elite diplomática
tradicional que asiste a ese tipo de reuniones.
Por primera vez, las Naciones Unidas abrían las puertas de sus salas de reuniones a los indios del continente americano, a los aborígenes
de Australia, a los inuit y sami del Ártico, a los
tribales del sudeste asiático, a los nativos de las
islas del Pacífico, a los san, los pigmeos y los pas-
180
tores nómadas de África. Las sesiones del Grupo
de Trabajo, que se prolongaron durante más de
veinte años, se convirtieron pronto en algo parecido a audiencias públicas que tenían una gran cobertura mediática internacional y que ayudaron a
sensibilizar a la opinión pública sobre las demandas de los pueblos indígenas en todo el mundo. Al
final, el Consejo de Derechos Humanos adoptó el
proyecto de Declaración sobre los Derechos de los
Pueblos Indígenas en junio de 20064 y lo transmitió para su adopción a la Asamblea General, el
más alto organismo de las Naciones Unidas, que
la proclamó el 13 de septiembre de 2007.5
Como todos los demás instrumentos de derechos humanos, la Declaración es el resultado de
debates ideológicos, negociaciones diplomáticas,
geopolítica, intereses de diversos grupos y relaciones personales. Debe examinarse en el contexto
más amplio del que emergió y en conexión con
las polémicas geopolíticas que han caracterizado
los debates de derechos humanos de las Naciones
Unidas desde sus inicios. Aunque algunos representantes indígenas implicados en el proceso de
negociación a distintos niveles insistieron en un
texto más fuerte, y algunos estados no querían
en absoluto una declaración, otros representantes
gubernamentales habrían preferido una declaración más débil y más tradicional, en la línea de
la Declaración sobre los Derechos de las Personas
Pertenecientes a las Minorías Nacionales o Étnicas, Religiosas y Lingüísticas de 1992. La disputa
entre los maximalistas y los minimalistas continúa hasta hoy en día.
Lo que ahora tenemos es seguramente una
novedad en los anales de los derechos humanos
de las Naciones Unidas, debido a que los estados
que adoptaron la Declaración tuvieron en cuenta
las necesidades, argumentos y deseos de un grupo de pueblos muy ruidoso, asertivo y organizado,
que había estado exigiendo el reconocimiento de
sus identidades y derechos durante varias generaciones tanto en nivel nacional como en el internacional.6 Más aún, la Declaración distingue
claramente entre los derechos individuales que las
personas indígenas comparten con otras personas
de acuerdo con la Carta de Derechos de las Naciones Unidas, y los derechos específicos que disfrutan los pueblos indígenas colectivamente como
resultado de sus identidades indígenas. Aunque
los mecanismos para la protección efectiva de los
derechos de los pueblos indígenas son aún pocos
y débiles en el sistema de las Naciones Unidas,
la Declaración ha abierto la puerta a los pueblos
indígenas como nuevos ciudadanos del mundo.
Cómo Hacer que la Declaración sea Efectiva
El desafío: ¿cómo hacer que funcione la
Declaración?
Ciertamente la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos indígenas no establece de hecho
ningún nuevo derecho o libertad que no existiera
ya en otros instrumentos de derechos humanos de
la ONU, pero clarifica cómo estos derechos deben
relacionarse con las condiciones específicas de pueblos indígenas. Dadas las circunstancias históricas
bajo las que los derechos humanos indígenas han
sido violados o ignorados durante tanto tiempo en
tantos países, la Declaración no solo es una declaración de desagravio a los pueblos indígenas muy
esperada sino que debe también ser considerada
como un mapa de acción para las políticas de derechos humanos que deben emprender los gobiernos,
la sociedad civil y los propios pueblos indígenas si
realmente se quiere garantizar, respetar y proteger
sus derechos. El desafío al que ahora nos enfrentamos es el de cómo hacer que la Declaración funcione. La adopción de la Declaración marca el fin
de un ciclo de gran importancia histórica, aunque
supone el inicio, al mismo tiempo, de un nuevo
ciclo relativo a su aplicación.
Si la larga lucha de los pueblos indígenas por
sus derechos ayuda a explicar los antecedentes
de la Declaración, la siguiente etapa se verá determinada por cómo la Declaración se relaciona
con otra legislación internacional sobre derechos
humanos y, lo que es más importante, en qué
modo se aplicará en el nivel nacional. Una primera preocupación es el hecho de que los gobiernos
no consideran la Declaración como legalmente
vinculante porque no es un convenio internacional que requiera ratificación. Muchos indígenas y
activistas de derechos humanos se preguntan para
qué sirve una Declaración si no es legalmente vinculante y, por tanto, no producirá resultados jurídicos duros. De manera similar, los funcionarios
del estado pueden considerar que el apoyo a la Declaración es ciertamente un gesto de buena voluntad, pero que no conlleva ninguna obligación real
para su gobierno, menos incluso para aquellos
estados que no se molestaron en apoyarla o que
de hecho votaron contra ella en la Asamblea General (Australia, Canadá, Nueva Zelanda, Estados
Unidos). En el mejor de los casos, la Declaración
se considera “derecho blando”, que puede ignorarse a voluntad ya que no incluye mecanismos de
cumplimiento.
Este debate ha abierto un nuevo espacio para
la enérgica actuación de quienes creen que la Declaración representa un importante paso hacia adelante en la promoción y protección de los derechos
humanos. Por un lado, existe la oportunidad, incluso la necesidad, de comenzar a trabajar en un
futuro convenio sobre los derechos de los pueblos
indígenas. Esta ha sido la estrategia en las Naciones
Unidas con anterioridad: a la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948) siguieron los
dos pactos internacionales de derechos humanos
veinte años después (1966) y estos sólo entraron en
vigor en 1976.7 Algo muy similar ha sucedido con
otras declaraciones y pactos (mujeres, niños, discriminación racial), aunque el periodo de espera en
estos casos fue más breve. Aunque varias organizaciones indígenas y de derechos humanos apoyan
esta ruta, otros son más escépticos y piensan que,
dada la polémica naturaleza de los derechos indígenas, es poco probable que se produzca una convención de la ONU sobre el tema, ni a corto ni a largo
plazo. Señalan también el Convenio 169 de la OIT
sobre pueblos indígenas y tribales, (Convenio 169
de la OIT)8 que hasta ahora solo ha sido ratificado
por 20 estados. Por ello están buscando otras estrategias más efectivas.
El más fuerte argumento a favor de la Declaración es que fue adoptada por una aplastante
mayoría de 143 estados, de todas las regiones del
mundo, y que como instrumento universal de derechos humanos, obliga moral y políticamente a
todos los estados miembros de la ONU a la plena
aplicación de su contenido. Igual que la Declaración Universal de los Derechos Humanos se ha
convertido en derecho internacional consuetudinario, también la Declaración de Derechos Indígenas puede convertirse en derecho consuetudinario con el tiempo, si –como parece posible y
probable– la jurisprudencia y la práctica nacional,
regional e internacional pueden empujarse en la
dirección adecuada. Como sucede con un buen
vino, aunque solo si dan las condiciones ambientales favorables, el paso del tiempo puede mejorar
la Declaración.
Uno de los párrafos del preámbulo de la Declaración reconoce que “la situación de los pueblos
indígenas varía según las regiones y los países y
que se debe tener en cuenta la significación de las
particularidades nacionales y regionales y de las diversas tradiciones históricas y culturales”. Aunque
algunos observadores pueden aducir que la intención de este párrafo es disminuir la universalidad
de los derechos establecidos en la Declaración, una
interpretación más constructiva nos llevaría a la
conclusión de que es precisamente en los niveles
nacionales y regionales donde los derechos de la
Declaración deben aplicarse. Y esto requiere interpretar cada derecho dentro de un contexto particular que puede ser nacional o regional. Por ejem-
181
Rodolfo Stavenhagen
plo, el derecho político al voto se ejercerá, en una
forma, a través de las urnas, cuando los partidos
políticos inscritos compiten en elecciones y, de otra
forma, cuando una asamblea de una aldea nombra a sus representantes por consenso. Ambos son
procedimientos igualmente válidos siempre que se
respete la voluntad libremente expresada por los
implicados. El modo de aplicar el derecho político
al voto en diferentes contextos exige una gestión
institucional cuidadosa en cada situación y la evaluación de las alternativas disponibles. De ahí el
Artículo 18 de Declaración: “Los pueblos indígenas
tienen derecho a participar en la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos,
por conducto de representantes elegidos por ellos
de conformidad con sus propios procedimientos,
así como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopción de decisiones.”
Otro ejemplo, en el área de los derechos económicos, sociales y culturales, puede referirse a
los Artículos 23 y 32, que señalan que los pueblos
indígenas tienen el derecho a determinar y desarrollar sus prioridades y estrategias para ejercer su
derecho al desarrollo y para desarrollar y utilizar
sus tierras o territorios y otros recursos. Este importante derecho no puede ser simplemente aplicado mecánicamente en cualquier circunstancia.
Se refiere, de hecho, a dos derechos encadenados,
el derecho al desarrollo tal como se define en otros
instrumentos de la ONU y el derecho de los pueblos indígenas a “determinar y desarrollar prioridades y estrategias” para ejercer mejor ese derecho, especialmente en relación con sus tierras,
territorios y recursos. En este caso será necesario
utilizar diferentes instrumentos de las ciencias
sociales para encontrar las respuestas adecuadas
a una miríada de problemas que supone el establecimiento de prioridades, la construcción y
aplicación de estrategias, la conceptualización de
desarrollo, la elección de objetivos, la medida y
evaluación de procesos y resultados, por no hablar
de la definición de tierras, territorios y recursos.
El enfoque sobre estos complejos asuntos
variará según la región y el país. Los estados deben consultar y cooperar de buena fe con los pueblos indígenas implicados –Artículo 32– a través
de sus propias instituciones representativas con
el fin de obtener su consentimiento libre, previo
e informado antes de la aprobación de cualquier
proyecto que afecte sus tierras o territorios y otros
recursos. Asumiendo que todas las autoridades
gubernamentales en cualquier lugar tienen la misma buena fe, estas cuestiones se vuelven enormemente complicadas en la práctica. Recibí muchas
quejas, en mi desempeño como Relator Especial,
182
en relación con supuestas consultas llevadas a
cabo por funcionarios cuya buena fe se ponía en
duda. En otros casos, los miembros de una comunidad indígena dada pueden estar divididos sobre
el tema que se les plantea, y el ejercicio del derecho al que se refiere el Artículo 32 acaba siendo
una parte de una negociación política más amplia
o quizá termina en punto muerto.
En este caso, como en otros temas, los derechos de la Declaración pueden considerarse un
marco de referencia, un punto de partida que lleve
tal vez, entre otras cosas, a nuevas leyes, a un tipo
de práctica jurídica diferente, a la construcción
institucional y también, siempre que sea necesario, a una cultura política diferente (de autoritaria
a democrática, de tecnocrática a participativa).
Cada uno de los artículos de la Declaración debe
ser analizado no solo en términos de sus orígenes
y procedencia o solamente en términos de su encaje en la estructura general del edificio de derechos de la ONU, sino especialmente en relación
con sus posibilidades como cimiento sobre el que
pueda construirse una nueva relación entre los
pueblos indígenas y los estados. Además de metodología y capacidad, se requiere imaginación y voluntad. La Declaración debe ser blandida por los
pueblos indígenas y sus defensores en el gobierno
y la sociedad civil como un instrumento para perseguir y lograr sus derechos.
La Declaración proporciona una oportunidad
para vincular los niveles global y local en un proceso de glocalization. Al comienzo de este ciclo
histórico, muchos de los que llegaron a las Naciones Unidas para contribuir a los debates alrededor del proyecto de Declaración seguían la norma de “pensar localmente y actuar globalmente”.
Actualmente se puede dar la vuelta a esta norma
para pensar globalmente (la Declaración) y actuar
localmente (el proceso de aplicación). De hecho,
parece que el principal obstáculo para el pleno
funcionamiento de los mecanismos de derechos
humanos de las Naciones Unidas (declaraciones,
tratados, órganos de los tratados, resoluciones,
etc.) es su falta de aplicación efectiva y la falta de
mecanismos que obliguen a su cumplimiento.
Cuando las declaraciones de derechos humanos van seguidas por una convención, sus
posibilidades de ser aplicadas efectivamente pueden aumentar ligeramente, pero, básicamente, la
cuestión tiene que ver con procesos políticos en
el nivel nacional y local. En estos momentos, la
Declaración tiene suficiente peso para que los intentos serios de obligar a su aplicación en el nivel
nacional puedan producir resultados a corto plazo, pero esto variará mucho, seguramente, según
Cómo Hacer que la Declaración sea Efectiva
los casos. A los dos meses de su adopción en la
ONU, el congreso nacional de Bolivia ha votado
la incorporación de la Declaración en la legislación
nacional, pero el gobierno reconoce que, para hacerla efectiva, se necesitará legislación secundaria
complementaria. La Corte Suprema de Belice ha
citado la Declaración en apoyo de su sentencia a
favor de una comunidad indígena implicada en
una demanda de tierras.9 En junio de 2008, el parlamento japonés votó unánimemente a favor del
reconocimiento de los ainu como pueblo indígena
y pidió al gobierno que tomara como referencia
la Declaración y que diera pasos sustantivos para
apoyar las políticas ainu.10 El 8 de abril de 2008, la
Casa de los Comunes de Canadá adoptó una moción señalando que el gobierno (que había votado
contra la Declaración) debía apoyar la Declaración
de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indígenas según había sido adoptada por
la Asamblea General e instruía al Parlamento y
al Gobierno de Canadá para la aplicación plena
de las normas contenidas en ella. Pero el impacto
potencial de la Declaración también está siendo
reconocido por aquellos cuyos intereses pueden
verse afectados por su aplicación. Un prominente
y poderoso miembro del Congreso brasileño propuso que el Gobierno retirase su firma de la Declaración porque era contrario al interés nacional
de Brasil el haber votado a favor de su adopción
en la Asamblea General. Se sigue dando la batalla
alrededor de la Declaración, como se ha hecho durante tanto tiempo. Lo peor que podría sucederle
ahora a la Declaración, en mi opinión, es que fuera ignorada incluso por los gobiernos que la han
firmado. Y esto solo puede evitarse con las estrategias adecuadas para su aplicación en los niveles
nacionales y locales y con el apoyo a la misma en
el nivel internacional.
Dentro del propio sistema de la ONU se ha
presentado otra oportunidad para la aplicación de
la Declaración. El preámbulo señala con claridad
que esta Declaración es un importante paso adelante en el reconocimiento, promoción y protección de los derechos y libertades de los pueblos
indígenas y en el desarrollo de las actividades
relevantes del sistema de las Naciones Unidas
en este campo, y que la ONU tiene un papel importante y sostenido que jugar en la promoción
y protección de los derechos de los pueblos indígenas. La primera responsabilidad recae sobre la
estructura de derechos humanos, el Consejo de
Derechos Humanos, los órganos de los tratados,
las comisiones, subcomisiones y grupos de expertos, el ECOSOC, la Tercera Comisión de la Asamblea General, que no deberían retirarse y pensar
que ya han hecho su trabajo. El Relator Especial sobre los derechos humanos de los indígenas recibió
la instrucción del Consejo de Derechos Humanos
de promover la Declaración, lo que significa que el
mandato tiene que trabajar con los gobiernos y otros
actores relevantes sobre las mejores estrategias para
promover la aplicación de la Declaración.11 En su
Resolución 6/36 de diciembre de 2007, el Consejo decidió establecer un mecanismo subsidiario
de expertos que proporcione al Consejo asesoría
temática especializada sobre los derechos de los
pueblos indígenas, de la manera y forma solicitadas por el Consejo. Es de esperar que este nuevo
mecanismo construya sobre el trabajo del antiguo
GTPI y desarrolle modos y medios para promover
y aplicar la Declaración.
La responsabilidad siguiente recae en la estructura de la Secretaría, en la que los diferentes
departamentos y unidades, especialmente dentro
de las cuestiones económicas, sociales y culturales, pueden generar numerosas actividades relativas a los principios establecidos en la Declaración.
De hecho, la Declaración exige que “las Naciones
Unidas, sus órganos, incluido el Foro Permanente
para las Cuestiones Indígenas (FPCI), y los organismos especializados, en particular a nivel local,
así como los Estados, promoverán el respeto y la
plena aplicación de las disposiciones de la presente
Declaración y velarán por la eficacia de la presente
Declaración”. Esta es una tarea de gran envergadura que exige el compromiso pleno de la Secretaría
a todos los niveles, incluido el campo de la cooperación técnica, en el que los equipos en los países
del PNUD tienen una especial responsabilidad. En
el nivel de los equipos país, las organizaciones nacionales e internacionales de la sociedad civil han
demostrado ser extremadamente útiles para apoyar
una agenda sólida de derechos humanos para los
pueblos indígenas. La Declaración puede ahora
servir como un punto de referencia para mejorar
la coordinación entre las numerosas agencias de la
ONU y organizaciones no gubernamentales y para
promover el apoyo de las agencias donantes internacionales cuando sea necesario.
La Asamblea General ha hecho un importante llamado a las agencias especializadas de la
ONU, muchas de las cuales, a lo largo de los años,
han desarrollado sus propios programas en apoyo
de los derechos de los pueblos indígenas (con especial énfasis en las mujeres e infancia indígenas).
Pero mucho más se puede y se debe hacer, especialmente ahora con la Declaración como máxima autoridad legislativa, para empujar a las agencias especializadas a hacer más en la promoción y
protección de los derechos de los pueblos indíge-
183
Rodolfo Stavenhagen
nas. En los últimos años, la ONU ha adoptado un
enfoque de derechos humanos sobre el desarrollo,
reconociendo que no puede haber un desarrollo
real si se excluyen los derechos humanos de las
poblaciones meta. Este es ciertamente el caso de
los pueblos indígenas, que a menudo son objeto
de programas específicos en los que las distintas
agencias especializadas de la ONU pueden tener
un papel importante.
¿Cómo deberían aplicarse los derechos?
La Declaración de la ONU está vinculada,
por un lado, a la emergencia de movimientos sociales y políticos indígenas en todo el mundo en la
segunda mitad del siglo XX y, por otro, al debate
cada vez más amplio en la comunidad internacional en relación con los derechos civiles, políticos,
económicos, sociales y culturales. Aunque se ha
escrito mucho sobre estos temas, quedan muchas
cuestiones sin resolver a las que responde la nueva Declaración.
En la bibliografía sobre los derechos de los
pueblos indígenas podemos identificar varias perspectivas que estaban claramente presentes en el
proceso que llevó a la adopción de la Declaración
y que se han convertido en cuestiones importantes de preocupación en varios países. La primera
perspectiva se enraíza en la tradición clásica de
los derechos humanos universales individuales.
El preámbulo de la Declaración afirma que “las
personas indígenas tienen derecho sin discriminación a todos los derechos humanos reconocidos en el derecho internacional”. Sobre esta base,
mucha gente y muchos gobiernos han preguntado
por qué era necesaria una declaración específica
sobre los pueblos indígenas si, de hecho, tienen
los mismos derechos que los demás.12
Una respuesta a esa pregunta es la amplia
evidencia que muestra que los derechos humanos universales de los pueblos indígenas no se
respetan plena o realmente en muchas circunstancias. Pasé siete años (de 2001 a 2008) documentando las violaciones de derechos humanos
de los pueblos indígenas en distintos lugares del
mundo para el Consejo de Derechos Humanos de
la ONU. Mientras que sus reivindicaciones son
generalmente reconocidas, la extendida idea de
que se pueden resolver simplemente mejorando
los mecanismos existentes de aplicación, es menos que satisfactoria. Se espera que los estados
desplieguen mayores esfuerzos para cumplir con
todos los derechos humanos, mientras que la
sociedad civil y otros mecanismos internaciona-
184
les de protección (como los comités de derechos
humanos y otros órganos de supervisión) deben
hacerse más eficaces para que los estados deban
rendir cuentas al respecto.
Pero el hecho es que los indígenas continúan
sufriendo un grave déficit de derechos humanos.
No disfrutan, en la práctica, de todos sus derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, en la misma medida que otros miembros
de la sociedad. He proporcionado pruebas de esto
al Consejo de Derechos Humanos en mis once
informes de visitas a países.13 Así que el diferente grado de cumplimiento con el discurso de los
derechos humanos señala, desde le principio, una
situación de desigualdad entre los pueblos indígenas y no indígenas que resulta de una patrón de
acceso diferente y desigual a estos derechos. Si bien
la ineficacia de los mecanismos de aplicación de
los derechos humanos es, sin duda, un factor que
explica esta situación, otros factores son la inadecuación de las políticas de derechos humanos, los
obstáculos con los que se encuentran los pueblos
indígenas cuando quieren ejercer sus derechos y
las diversas formas de discriminación que siguen
sufriendo en todo el mundo.
En muchos países, las autoridades públicas
son bien conscientes de estos problemas, aunque
tienden a negar ciertos aspectos. Y, sin embargo,
incluso cuando existe esa conciencia, las acciones de reparación no existen, son insuficientes o
llegan demasiado tarde. Una respuesta general a
toda esta situación es la creencia de que “mejorar
los mecanismos de protección de los derechos humanos” hará el milagro. Pero, de hecho, el impulso para mejorar los mecanismos de protección de
los derechos humanos puede implicar toda suerte
de acciones diferentes y es más fácil decirlo que
hacerlo. Pueden encontrarse muchos obstáculos
en el intento de mejorar los mecanismos de protección de los derechos humanos, como la inercia
de los sistemas burocráticos, particularmente el
judicial, en los que la atención a las necesidades
específicas de los pueblos indígenas no tiene normalmente la prioridad más alta.
Una institución extrajudicial que, al menos
en algunos países, ha sido cada vez más requerida para que se ocupase de los derechos indígenas
es la defensoría pública de protección de los derechos humanos u ombudsman. Con frecuencia,
las instituciones nacionales de derechos humanos
tienen poco personal y carecen de las necesarias
capacidades para proporcionar protección a los
indígenas: por regla general sus prioridades son
otras. Pero aún más grave es la extendida práctica de la corrupción en las sociedades pobres con
Cómo Hacer que la Declaración sea Efectiva
grandes desigualdades. Los pueblos indígenas son
a menudo las víctimas de la corrupción y a veces
se convierten también en socios de la misma. A
menos que desentrañemos la maquinaria necesaria para la mejora de los mecanismos de derechos
humanos, esto seguirá siendo un mensaje vacío.
Esa maquinaria tiene que ver con las estructuras
institucionales, los sistemas legales y las relaciones de poder existentes, que a su vez se relacionan con el sistema social en su conjunto, en el
que los pueblos indígenas son, para empezar, las
víctimas históricas de las violaciones de derechos.
Mejorar el acceso a los tribunales, establecer una
oficina de defensoría que preste especial atención
a los pueblos indígenas, crear agencias especiales
de supervisión, adoptar medidas de regulación y
nueva legislación pueden ser todas medidas encaminadas en la dirección correcta pero, a menos
que se trate directamente de los temas centrales,
el progreso será, en el mejor de los casos, lento.
Si los mecanismos clásicos de protección de
los derechos humanos (acceso igual a los tribunales, justicia imparcial, defensoría eficiente) no han
funcionado o, al menos, no funcionaron bien para
los pueblos indígenas, entonces debemos buscar
otras causas para la desigualdad que no son formalmente institucionales sino que están más
profundamente enraizadas en la historia y las estructuras sociales de la sociedad nacional. La causa
subyacente en este caso es el racismo étnico y la
discriminación contra los pueblos indígenas, que
son fenómenos multidimensionales que hay que
enfrentar a distintos niveles. Afectan no solo a las
expresiones subjetivas de prejuicio sino también a
la discriminación institucional, como cuando las
agencias de servicios sociales se diseñan de tal manera que prestan servicios a ciertos sectores de la
población y excluyen, total o parcialmente, a las
comunidades indígenas o les prestan servicios de
menor calidad. Estas desigualdades han sido ampliamente documentadas en mis informes de visitas a los países que demuestran, basándose en gran
parte en los indicadores y estadísticas nacionales,
que los pueblos indígenas son víctimas de la discriminación en la distribución de bienes socialmente
valorados, servicios sociales generales necesarios
para mantener o mejorar los niveles adecuados
de vida en salud, educación, vivienda, ocio, medio
ambiente, beneficios, empleo, ingresos, etc. Los
estudios del Banco Mundial muestran que la discriminación institucional contra los pueblos indígenas en algunos países de América Latina no ha
cambiado mucho en los últimos diez años.14
La importancia de información cuantitativa
adecuada y de indicadores fiables no puede mini-
mizarse, porque son necesarios para formular las
políticas públicas apropiadas y llegar a las poblaciones más necesitadas. Es sorprendente que en
la mayoría de los países no exista información
disponible sobre los pueblos indígenas. Suelen
estar agrupados en una categoría general de “los
pobres” o las “comunidades aisladas” o “el sector
rural” o el menor “percentil” de una escala de ingresos, una práctica que tiende a ignorar las especificidades culturales de los pueblos indígenas y
simplemente los sitúa en relación con las medias
nacionales o regionales, las medianas o los mínimos. Es increíble que poca información poseen los
funcionarios públicos en muchos países sobre la
verdadera situación y condiciones de los pueblos
indígenas. Una falta de conciencia que fácilmente tiende a inyectar un fuerte desvío anti indígena, muy a menudo por ignorancia, en el diseño,
ejecución y evaluación de programas sociales de
todos los tipos (salud, nutrición, educación, vivienda, prestaciones y otros). No es de extrañar
que las organizaciones indígenas insistan en que
se produzca esa información, que se utilice y que
esté públicamente disponible para las agencias
especializadas, una demanda que han hecho el
Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas
de la ONU y el Relator Especial. Algunas de estas agencias de la ONU han comenzado ahora a
trabajar en estos temas. En vista de la importancia de los problemas, es difícil explicar por qué
algunos gobiernos todavía argumentan que generar esa información desagregada por etnia es un
“acto de racismo” que ellos, como liberales bienintencionados que son, quisieran evitar. Creo
que es justo lo opuesto: no hacerlo perpetúa el
racismo institucional.
La discriminación interpersonal puede atacarse a través de medidas legales, como la ilegalización de las organizaciones que hacen apología
del odio y el racismo, y con campañas de comunicación a favor de la tolerancia, el respeto por las
diferencias culturales y físicas y otras acciones.
Pero la discriminación institucional exige un gran
cambio de las instituciones públicas en términos
de objetivos, prioridades, presupuestos, administración, capacitación, evaluación, información,
coordinación, y, por tanto, constituye un gran
desafío para las políticas públicas y para las estructuras del poder político de las que los pueblos
indígenas suelen estar excluidos.
Como consecuencia, los pueblos indígenas tienen que enfrentarse a muchos obstáculos,
como individuos y como colectivos, antes de poder alcanzar el mismo disfrute de todos los derechos humanos individuales universales. Esta es
185
Rodolfo Stavenhagen
la razón por la que el enfoque clásico y liberal de
los derechos humanos ha sido, hasta el momento,
menos que satisfactorio para ellos. Esto no significa, sin embargo, que no debe continuarse con los
esfuerzos para mejorar los mecanismos de protección de los derechos humanos para los miembros
individuales de las comunidades indígenas. Por el
contrario, es una tarea que se ha dejado abandonada durante mucho tiempo y que debe promoverse y consolidarse, de acuerdo con el Artículo 2
de la Declaración que señala: “Los pueblos y las
personas indígenas son libres e iguales a todos los
demás pueblos y personas y tienen derecho a no
ser objeto de ninguna discriminación en el ejercicio de sus derechos, en particular la fundada en su
origen o identidad indígenas.” Permítaseme añadir que incluso si los indígenas, como individuos,
alcanzan el pleno disfrute de todos los derechos
humanos individuales universales garantizados
en los instrumentos internacionales de derechos
humanos y en la legislación nacional de muchos
países, algunas cuestiones básicas de derechos humanos por las que los pueblos indígenas han estado luchando durante tantas décadas no quedarán
necesariamente resueltas.
Las ideas comunes sobre la efectividad de
los instrumentos internacionales de derechos humanos mantienen que los convenios de derechos
humanos deben incluir los mecanismos de protección que permitan a las víctimas de violaciones
de los derechos humanos tener una reparación
legal. En contraste, las declaraciones tienen el defecto de que no incluyen tales mecanismos y, por
lo tanto, los estados no están obligados a proporcionar reparaciones legales. En lo que se refiere a
los derechos de los pueblos indígenas, puede argumentarse que la prevención de las violaciones de
derechos humanos debería ser una cuestión de política pública, tanto como de reparaciones legales
existentes. Y, en este sentido, la Declaración sobre
los Derechos de los Pueblos Indígenas señala las
obligaciones de proteger estos derechos que competen a los estados. Esta es la razón por la cual, en
este momento, las estrategias para la promoción y
consolidación de las políticas públicas apropiadas
pueden ser tan efectivas como el recurso a las reparaciones por vía judicial.
Derechos individuales y colectivos
Si bien es cierto que la Declaración reafirma
que las personas indígenas tienen derecho sin discriminación a todos los derechos humanos reconocidos en el derecho internacional, los pueblos
indígenas poseen también derechos colectivos que
186
son indispensables para su existencia, bienestar
y desarrollo integral como pueblos. La principal
diferencia con otros instrumentos de derechos
humanos es que en este los titulares de derechos
no son sólo los miembros individuales de las comunidades indígenas sino la unidad colectiva, el
grupo, los pueblos indígenas como sociedades,
culturas y comunidades vivas.
Muchas estados se han negado durante mucho tiempo a considerar a los pueblos indígenas
como titulares colectivos de derechos humanos y
esta es una de las razones por la que llevó tanto
tiempo que se aceptara la Declaración. En la actualidad, se va convirtiendo progresivamente en
una interpretación estándar la idea de que hay
ciertos derechos humanos individuales que solo
pueden disfrutarse “en comunidad con otros”, lo
que significa que a los efectos de los derechos humanos, el grupo afectado se convierte en titular
de derechos como tal. Consideremos, por ejemplo, los derechos lingüísticos. Estos se refieren no
sólo al derecho del individuo de hablar la lengua
de su elección en su hogar sino al derecho de una
comunidad lingüística a utilizar su lengua en la
comunicación pública a todos los niveles, incluida
la educación, los medios, el ámbito judicial y el
gobierno. El uso de la lengua no es solo un medio
de comunicación sino un modo de vivir la propia cultura. La no discriminación no es solo una
libertad negativa (“tener derecho a no ser discriminado”) sino que exige un ambiente público e
institucional favorable en el que ser diferente no
sea un estigma sino un derecho y un valor.
La cuestión de los derechos humanos colectivos versus los individuales es una vieja preocupación en la ONU que se volvió especialmente
polémica en relación con el Artículo 1 de los dos
pactos internacionales de derechos humanos,
que reconocen el derecho de todos los pueblos a
la libre determinación.15 Un estudio reciente de
los derechos humanos en la ONU observa esta
“fue una de las cuestiones de derechos humanos
más controvertidas y casi torpedeó el pacto [...]
El debate sobre la libre determinación afectó a la
naturaleza y composición de las propias Naciones
Unidas y golpeó en el corazón del sistema internacional.”16 Esto volvió a suceder en relación con
el derecho de libre determinación de los pueblos
indígenas según se afirma en el Artículo 3 de la
Declaración, un debate enconado que ya se podía
predecir durante la elaboración del Convenio 169
de la OIT.17
Cómo Hacer que la Declaración sea Efectiva
¿Cómo puede aplicarse el derecho de
libre determinación?
En la teoría y en la práctica de las Naciones
Unidas, el derecho de los pueblos a la libre determinación se ha limitado estrictamente al proceso de
descolonización, y ha sido invocado, más recientemente, en varios ejemplos de secesión. La Declaración de 1960 de la Asamblea General sobre la Concesión de la Independencia a los Países y Pueblos
Coloniales rechaza “[t]odo intento encaminado a
quebrantar total o parcialmente la unidad nacional y la integridad territorial de un país”,18 y el
Artículo 46 de la Declaración deja claro que “nada
de lo señalado en la presente la Declaración [...] se
entenderá en el sentido de que autoriza o fomenta acción alguna encaminada a quebrantar o menoscabar, total o parcialmente, la integridad territorial o la unidad política de Estados soberanos
e independientes.”19 El Convenio 169 de la OIT
incluye una aclaración de que la utilización del
término pueblos indígenas no tiene implicaciones
en el derecho internacional.20 Como resultado de
años de negociaciones, y a pesar de la oposición de
algunos estados, la Declaración reconoce formalmente que los pueblos indígenas tienen el derecho
a la libre determinación, un derecho que la ONU
no ha querido reconocer en el caso de minorías
étnicas o nacionales.21
El desafío actual es renovar la utilidad del
derecho de un pueblo a la libre determinación en
la era del multiculturalismo democrático, cuando los pueblos indígenas exigen ese derecho para
ellos. Los pueblos indígenas y los estados deben
trabajar ahora conjuntamente en la interpretación
y aplicación de las diversas facetas del derecho de
libre determinación en los contextos específicos
de sus países. ¿Cómo puede este derecho, y otros
derechos colectivos de la Declaración, definirse en
términos legales, cómo serán interpretados y por
quién? ¿cómo van a aplicarse y cómo van a protegerse? Y, más importante incluso, ¿cómo se va
a definir al titular de este derecho (un pueblo)? La
ONU nunca ha definido “pueblo”, aunque puede
en términos generales hay acuerdo en que el derecho de libre determinación es principalmente un
derecho territorial y, en menor grado, un derecho
político. Sobre esta polémica cuestión los pueblos
indígenas han desafiado a los estados y más de
un representante estatal en la ONU ha desafiado
a los pueblos indígenas. Yo me he encontrado con
numerosos funcionarios públicos en muchos países en todo el mundo que todavía niegan a los pueblos indígenas el derecho de libre determinación,
temiendo que el ejercicio de este derecho pueda
conducir a movimientos separatistas o secesionistas que, presumiblemente, tendrían graves consecuencias para la unidad nacional, la soberanía
territorial y la gobernanza democrática.
Muchos observadores de esta problemática
parecen estar de acuerdo en que, en el contexto
de la Declaración de la ONU, el derecho de libre
determinación debería interpretarse como un derecho interno, es decir, dentro del marco de un
estado independiente establecido, especialmente
cuando este estado es democrático y respeta los
derechos humanos. La Declaración de la ONU
vincula el derecho de libre determinación (Artículo 3) con el ejercicio de la autonomía o el autogobierno en cuestiones relativas a asuntos internos
y locales (Artículo 4). La interpretación externa de
la libre determinación sería aplicable en el caso
de secesión o separación territorial de un estado
existente, y se ha dicho muy a menudo que esto
no es lo que los pueblos indígenas han estado demandando en relación con su petición de libre
determinación aunque, por supuesto, la libre determinación externa no puede excluirse como una
posibilidad lógica.
Ahora debe prestarse especialmente atención
a las distintas formas y problemas del ejercicio de
la libre determinación interna. Dada la variedad
de situaciones legales, territoriales, sociales y políticas de los pueblos indígenas en todo el mundo, el ejercicio del derecho de libre determinación
(interna) (autonomía, autogobierno) tendrá que
tener en cuenta estas diferencias. En los países
en los que las identidades indígenas han estado
íntimamente vinculadas a territorios reconocidos
(como puede ser el caso en el área circumpolar,
la cuenca amazónica o las tierras altas andinas),
el derecho de libre determinación tenderá a presentar ciertas características peculiares a estos
medios. Otro enfoque puede adoptarse en aquellos
países que tienen una historia de tratados, o en los
que se establecieron territorios legales, como reservas, para los pueblos indígenas, lo que sería el caso
en Canadá y los Estados Unidos. Otras perspectivas pueden ser necesarias en aquellos países (como
en América Latina) que tienen una larga historia
de mezcla social y cultural en las áreas rurales y
urbanas entre los pueblos indígenas y las poblaciones mestizas. ¿Cuáles serán el ámbito y niveles
de los acuerdos de autonomía? ¿Cómo se harán legal y políticamente viables? Hay muchos ejemplos
exitosos en todo el mundo, pero también algunos
fracasos.
En contraste con un acto de libre determinación durante el proceso de descolonización, que
187
Rodolfo Stavenhagen
sugiere habitualmente que ha tenido lugar un referéndum en un momento dado, por ejemplo en el
caso de Timor Oriental o en Namibia, el derecho
de libre determinación de los pueblos indígenas
puede considerarse como un proceso en progreso
continuo que debe ser ejercido diariamente y que
implica una miríada de cuestiones de derechos humanos, la mayoría de las cuales están incluidos en
la Declaración. Así, el Artículo 3 no se refiere a un
derecho que es diferente de los demás derechos de
la Declaración sino más bien a un principio comprehensivo general a la luz del cual debe evaluarse
el ejercicio de todos los otros derechos. Veamos
un ejemplo: la lucha de una comunidad indígena
para preservar su territorio comunitario de la destrucción que causaría un proyecto de desarrollo
hidroeléctrico que tiene apoyo del gobierno y financiación internacional. El proyecto puede afectar a muchos derechos colectivos e individuales
específicos de los miembros de esa comunidad y,
en cada caso, pueden existir reparaciones específicas. Pero la cuestión fundamental es mayor que la
suma de derechos particulares que posiblemente
van a violarse. Aquí, la cuestión fundamental es
el derecho colectivo y permanente de la comunidad a la libre determinación, que engloba todos
los otros derechos. Dado que los derechos no son
nunca absolutos, deben encontrarse políticas adecuadas de derechos humanos para preservar el
derecho de libre determinación de la comunidad
y tener en cuenta las implicaciones más amplias
del proceso de desarrollo nacional, incluidos los
derechos de terceras partes, dentro de un marco
de derechos humanos. Este es uno de los muchos
desafíos que la Declaración nos plantea.
La necesidad de políticas específicas de
derechos humanos
Es probable que, en los próximos años, el
centro de la atención de muchas organizaciones
de los pueblos indígenas se trasladará desde el ámbito internacional hacia las preocupaciones más
locales. Mientras que en la ONU y en todas partes
(en los sistemas regionales africanos y americanos, por ejemplo) la diplomacia indígena continuará sin duda con creciente eficacia, en el nivel
nacional habrá que concentrar la atención en la
actividad legislativa y política, en la formulación
de políticas sociales y económicas, en los litigios
en los tribunales y en las diversas actividades de
la organización local. Una nueva generación de
representantes y líderes indígenas tendrá que comenzar a trabajar con la Declaración en el nivel
nacional, encontrando maneras de introducirla
188
en los tribunales, en los órganos legislativos, en
los partidos políticos, en los centros académicos
y en los medios de comunicación. Muchos de los
activistas indígenas que trabajaron para conseguir la Declaración en las Naciones Unidas han
tenido también experiencia práctica en sus propios países. Hacer que la Declaración funcione
en el nivel nacional dará sin duda nueva energía
al movimiento indígena en todos los lugares. Las
redes internacionales y la cooperación transnacional que las organizaciones indígenas establecieron durante el proceso que llevó a la adopción de
la Declaración continuará seguramente a través
de las separaciones burocráticas de las Naciones
Unidas, quizá más dirigida hacia las áreas de desarrollo y resolución de conflictos. La puesta en
práctica del derecho colectivo a la libre determinación en el nivel local será también una nueva
experiencia para todas las partes implicadas.
Los gobiernos tendrán ahora que continuar a
partir de donde los diplomáticos dejaron la tarea.
¿Cómo aplicarán los estados sus obligaciones derivadas de la Declaración? Muchas ramas técnicas
y operativas del gobierno tendrán que ajustar sus
actividades a los objetivos de la Declaración y rendir cuentas a los pueblos indígenas y al sistema
de la ONU. No en menor grado, las instituciones
académicas de investigación, los departamentos y
programas de ciencias sociales y derecho, tienen
ahora el desafío de incorporar la Declaración en
sus planes y actividades.
Una gran victoria para los pueblos indígenas
son los artículos de la Declaración de la ONU referidos a los derechos sobre las tierras, territorios
y recursos, aunque quizá no todos están satisfechos con el texto final aprobado por la Asamblea
General (Artículos 25, 26, 27, 28, 29).22 Por ello,
estos artículos representan también un gran desafío, tanto para los pueblos indígenas como para
los estados, en términos de su interpretación adecuada, su aplicación práctica y su implementación
efectiva. Estas pueden requerir nueva legislación,
juicios en los tribunales y exhaustivas negociaciones políticas con los distintos interesados. Como
se observó en varios países latinoamericanos y del
sudeste asiático, la simple cuestión de mapear y
delimitar las tierras y territorios indígenas tradicionales, sin contar con el proceso mismo de
adjudicación, exige procedimientos cuidadosos,
costosos, conflictivos y, a menudo, prolongados.
En 2001 la Corte Interamericana de Derechos Humanos emitió una sentencia histórica en
la que reconoció los derechos de propiedad colectiva de la comunidad de Awas Tingni contra el estado de Nicaragua.23 Las tierras en cuestión nunca
Cómo Hacer que la Declaración sea Efectiva
habían sido delimitadas o tituladas, como tantos
otros territorios indígenas, lo que planteaba complejos problemas legales y técnicos entre el gobierno y la población local. En Brasil y Colombia la
ley reconoce grandes territorios indígenas pero no
hay mecanismos eficaces para proteger estas áreas de la invasión foránea. La misma situación se
produce en relación con los territorios preservados
para las tribus no contactadas (o, mejor dicho, los
pueblos en aislamiento voluntario) en regiones
remotas de la Amazonía ecuatoriana y peruana,
que son codiciados por las compañías internacionales petroleras y madereras (por no mencionar
a los traficantes de drogas) y por colonos pobres
sin tierras de otras zonas. Hay información sobre procesos similares en Camboya y en Malasia, entre otros países del sudeste asiático. Muy
a menudo, los gobiernos dicen, por un lado, que
están protegiendo estas tierras indígenas mientras
por otro otorgan concesiones a las corporaciones
transnacionales para actividades de ‘desarrollo’ en
los mismos lugares. ¿Cómo puede la Declaración,
que es muy clara sobre los derechos colectivos territoriales y a las tierras de los pueblos indígenas,
ser llevada a la práctica para resolver los problemas a los que se enfrentan los pueblos indígenas
en esas situaciones?
La aplicación de la ley es uno de los principales obstáculos en el largo y doloroso proceso de
conseguir que los derechos humanos sirvan a las
personas. Esto no será diferente en el caso de la
aplicación de la Declaración de la ONU. En uno
de mis informes al Consejo de Derechos Humanos de la ONU, escribí sobre la “brecha de la implementación” entre las leyes y la realidad práctica
que he observado en muchos países.24 Esto significa que hay muchas leyes buenas en el papel (a veces resultado de prolongados esfuerzos de cabildeo
o de tratos políticos cuidadosamente negociados)
pero luego algo sucede y no son aplicadas. Muchas
personas con las que hablo sobre esto responden
simplemente: “no hay voluntad política”. Pero
¿qué significa esto exactamente? ¿Cómo se puede
hacer aparecer la voluntad política si no existe?
En este nivel, el pleno valor de sus derechos
colectivos puede empoderar a los pueblos indígenas, construir una ciudadanía multicultural y garantizar su participación efectiva en la sociedad
nacional y en la política. Para conseguir esto, se
requerirá más que la mejora de los mecanismos
de protección de los derechos humanos; harán falta también reformas institucionales, económicas,
políticas y judiciales a todos los niveles.
Ciertamente esto puede a veces llevar a confrontaciones sociales de varios tipos, como ya ha
sucedido antes, así que deben designarse nuevas
políticas y nuevos espacios para el diálogo y la negociación. Esto será particularmente urgente en relación con cuestiones relativas a los derechos a las
tierras, los recursos naturales y el medio ambiente.
La cuestión es más compleja que la ausencia
de voluntad política para aplicar la legislación. De
hecho, he observado en algunos países que la legislación sobre derechos humanos se adopta por
diversas razones políticas, culturales, diplomáticos o de otro tipo, incluso cuando no hay ninguna
intención de aplicarla, o cuando el sistema legal y
político es tan complejo que su implementación es
casi imposible, lo que quiere decir que los políticos
pueden estar dispuestos a aceptar dicha legislación
sabiendo perfectamente que no hay ninguna posibilidad real de que sea aplicada. Algunos sospechan
que este puede ser el caso de la Declaración. Un
buen ejemplo al respecto es una ley estatal local
adoptada en el estado de Oaxaca, México, en los
años 90 sobre los derechos de los pueblos indígenas, que son mayoría en el estado. Parece una buena ley sobre el papel, muchos distinguidos dirigentes locales indígenas e intelectuales participaron en
su diseño y preparación. El gobernador del Estado
presionó enérgicamente por su adopción. Una década después todavía está sin aplicar. Parece que la
mayoría de los actores implicados en la adopción
de esta ley tenían en mente otros objetivos y no
estaban realmente preocupados por la aplicación
desde el principio.
En los últimos años la ONU ha planteado un
nuevo enfoque basado en los derechos humanos
para el desarrollo. El principio básico que subyace
en este enfoque es que la realización de los derechos humanos debería ser el objetivo final del
desarrollo y que, por tanto, el desarrollo debería
entenderse como una relación entre los titulares
de derechos y los que tienen las obligaciones correspondientes. Todos los programas diseñados de
acuerdo con este enfoque incorporan indicadores
de derechos humanos con el propósito de supervisar y evaluar el impacto de los proyectos y programas de desarrollo. La clave de este enfoque se
encuentra en su vínculo explícito con las normas
y principios de los derechos humanos, que se utilizan para identificar la situación de partida y los
objetivos para evaluar el impacto del desarrollo.25
El enfoque de derechos humanos identifica
a los indígenas como titulares plenos de derechos
humanos y establece la realización de sus derechos como el principal objetivo del desarrollo.
Como se documenta en la buenas prácticas seguidas en diferentes lugares del mundo, un desarrollo
endógeno y sostenido es posible cuando se basa en
189
Rodolfo Stavenhagen
el respeto a los derechos de los pueblos indígenas
y garantiza su cumplimiento. En los procesos sociales y políticos iniciados por las comunidades y
organizaciones indígenas en el ejercicio y defensa de sus derechos pueden encontrarse buenas
prácticas atestiguadas de desarrollo basado en
los derechos de los pueblos indígenas. Estos son
procesos de empoderamiento que se basan en el
presupuesto que los pueblos indígenas son propietarios de sus derechos y en el fortalecimiento
de la capacidad de esos pueblos para organizarse
y demandar el cumplimiento y ejercicio de estos
derechos y también su participación política. El
enfoque basado en los derechos lleva consigo un
sistema de principios que pueden utilizarse en la
formulación, ejecución y evaluación de las políticas y acuerdos constructivos entre gobiernos y
pueblos indígenas. Con la reciente adopción de
la Declaración, los participantes en el desarrollo
tienen ahora a su disposición un marco regulador
claramente formulado para las políticas y actuaciones de desarrollo a ellos dirigidas.
El enfoque basado en los derechos humanos
nace de un concepto de desarrollo que identifica
sujetos de derechos y no simplemente una población que es el objeto de las políticas públicas.
Los pueblos indígenas deben por tanto ser identificados como sujetos de derechos colectivos que
complementan los derechos de sus miembros individuales. Un enfoque de derechos humanos en
el desarrollo es:
(a)endógeno: debería originarse en los propios pueblos y comunidades indígenas
como medio de satisfacer sus necesidades
colectivas;
(b) participativo: debería basarse en el consentimiento libre, previo e informado de
los pueblos y comunidades indígenas, que
deberían estar implicados en todas las etapas de desarrollo. No debería imponerse
ningún proyecto desde el exterior;
(c) socialmente sensible: debería responder a
las necesidades de los propios pueblos y
comunidades indígenas y apoyar sus propias iniciativas de desarrollo. Al mismo
tiempo, debería promover el empoderamiento de los pueblos indígenas, en especial de las mujeres indígenas;
(d) equitativo: debería beneficiar a todos los
miembros por igual, sin discriminación, y
ayudar a reducir la desigualdad y aliviar la
pobreza;
(e) autosostenible: debería poner las bases
para una mejora gradual a largo plazo en
190
los niveles de vida de todos los miembros
de la comunidad;
(f) sostenible y protector del equilibrio medioambiental;
(g) culturalmente adecuado para facilitar el
desarrollo humano y cultural de las personas implicadas;
(h) autogestionado: los recursos (económicos, técnicos, institucionales, políticos)
deberían ser gestionados por los implicados, utilizando sus propias formas probadas de organización y participación;
(i) democrático: debería estar apoyado por un
estado democrático comprometido con el
bienestar de su población, respetuoso con
el multiculturalismo y que tiene la voluntad política de proteger y promover los derechos humanos de todos sus ciudadanos,
especialmente los de los pueblos indígenas;
(j) responsable: los actores responsables del
desarrollo deben rendir cuentas claras de
su actuación a la comunidad y a la sociedad en general.
Más allá de las cuestiones específicas de
derechos humanos, la Declaración desafía al
estado-nación moderno a repensar cuestiones
básicas de filosofía política, como la reconceptualización de la identidad nacional y de la cultura nacional, la ciudadanía multicultural, la ética
ambiental, las decisiones colectivas, los derechos
de comunidades y personas, la democracia participativa y el desarrollo basado en los derechos
humanos. La Declaración está pues bien situada
para contribuir a una verdadera agenda alternativa para el siglo XXI.
Aunque una golondrina no hace verano, la
Declaración es un ladrillo más en la construcción
de la estructura internacional de protección de los
derechos humanos, que ahora hay que poner a trabajar, y un paso más en la construcción de la plena ciudadanía mundial de los pueblos indígenas
en todo el planeta. El profesor Richard Falk, de la
Universidad de Princeton, ha escrito que “entre
los desarrollos menos predecibles de los últimos
cien años está el espectacular crecimiento de los
derechos humanos hasta una posición prominente en la política mundial.”26 Yo añadiría que más
impredecible incluso fue la adopción de la Declaración. Pero eso es precisamente lo que hace que
sea tan alentadora y por lo que ha hecho surgir
tantas esperanzas, que no deberían y no deben ser
defraudadas.
Cómo Hacer que la Declaración sea Efectiva
NOTAS
1. Asamblea General “Resolución 61/295: Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas”, Doc. ONU A/61/67, Anexo (13 de septiembre de 2007).
2. Véanse los informes anuales del Relator Especial al CDH, que pueden encontrarse en http://
documents.un.org.
3. El Grupo de Trabajo de la ONU sobre Poblaciones Indígenas se reunió durante más de 20
años bajo las sucesivas presidencias de Asbjorn
Eide (Noruega), Erica Irene Daes (Grecia) y Miguel Alfonso Martínez (Cuba). El diálogo entre
los estados y los representantes indígenas se
benefició durante muchos años de la orientación del funcionario de la ONU Augusto Willemsen Díaz (Guatemala). Para una buena introducción a los pueblos indígenas y el derecho
internacional, véase James Anaya. 2005. Los
pueblos indígenas en el derecho internacional
(Trotta: Madrid).
4. Consejo de Derechos Humanos “Resolución
2006/2: Grupo de Trabajo de la Comisión de
Derechos Humanos encargado de elaborar un
proyecto de declaración de acuerdo con el párrafo 5 de la Resolución 49/214 de la Asamblea
General de 23 de diciembre de 1994” (29 de
junio de 2006).
5. Véanse los capítulos de John Henriksen, Erica
Irene Daes y Asbjorn Eide en este volumen.
6. La primera delegación de indios americanos
en demanda de sus derechos intentó dirigirse
a la naciente Liga de las Naciones en los años
20, pero fue rechazada. Un jefe maorí tampoco
tuvo más éxito.
7. Pacto Internacional de los Derechos Civiles y
Políticos, 16 de diciembre de 1966, 999 UNTS
171, 26 de marzo de 1976 y Pacto Internacional
de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 16 de diciembre de 1966, 999 UNTS 3,
entrada en vigor el 3 de enero de 1976.
8. Organización Internacional del Trabajo (OIT)
Convenio sobre pueblos indígenas y tribales
en países independientes, 1989 (número 169)
adoptado el 27 de junio de 1989 por la Conferencia General de la OIT en su 76º periodo de
sesiones, entrada en vigor el 5 de septiembre
de 1991.
9. Cal y otros v el Fiscal General de Belice y otros
(2007), Demandas nº 171 y 172 de 2007, Conteh CJ (corte Suprema de Belice).
10. The Japan Times Online, 7 de junio de 2008.
11. Ante la insistencia de algunas delegaciones
gubernamentales, la Resolución añadió la frase “cuando proceda”. Aunque algunos podían
pensar que sus países quedaban así exentos
de la aplicación de la Declaración, el Relator
Especial pensó que “cuando proceda” significa
dondequiera que los pueblos indígenas se enfrentan a problemas de derechos humanos, lo
que ciertamente incluiría a los estados que votaron contra la Declaración. El delegado de los
EE.UU. en la Asamblea General en octubre de
2007 sostuvo la dudosa postura de su gobierno
de que el Relator Especial no estaba autorizado
a promover la Declaración en los países que habían votado contra ella.
12. Hemos oído los mismos argumentos en relación
con los derechos de las mujeres y, sin embargo, no solo hubo una declaración de la ONU
sino también un convenio internacional sobre
los derechos de las mujeres, que llevó décadas
conseguir.
13. Supra nota 1.
14. Gillette Hall and Harry Anthony Patrinos (ed.).
2006. Pueblos indígenas, pobreza y desarrollo
humano en América Latina 1994-2004. (Banco
Mundial: Mayol Ediciones).
15. Supra nota 7.
16. Roger Normand y Sarah Zaidi. 2008. Human
Rights at the UN. The Political History of Universal Justice (Bloomington: Indiana University Press), pp. 212-213.
17. Véase el capítulo de James Anaya en este volumen.
18. Asamblea General “Resolución 1514. Declaración sobre la concesión de la independencia a
países y pueblos coloniales” (14 de diciembre
de 1960).
19. Supra nota 1.
20. Supra nota 8.
21. Asamblea General “Resolución 47/135: La Declaración sobre los Derechos de las Personas
Pertenecientes a Minorías Nacionales, Étnicas,
Religiosas y Lingüísticas” (1992). No reconoce
ningún derecho colectivo a las minorías.
22. Supra nota 1.
23 Comunidad Indígena Mayagna (Sumo) de
Awas Tingni v. Nicaragua R (31 de agosto de
191
Rodolfo Stavenhagen
2001) Corte Interamericana de Derechos Humanos (Serie C) Nº 79 (también publicada en
(2002) Arizona J Int’l and Comp Law 395.
24. “Informe del Relator Especial sobre la situación
de los derechos humanos y libertades fundamentales de los indígenas, Rodolfo Stavenhagen”, Doc. ONU A/HRC/2007 (27 de febrero de
2007).
192
25. “Informe del Relator Especial sobre la situación
de los derechos humanos y libertades fundamentales de los indígenas, Rodolfo Stavenhagen”, Doc. ONU A/HRC/6/15 (2007).
26. Richard A Falk. 2000. Human Rights Horizons.
The Pursuit of Justice in a Globalizing World.
(New York: Routledge).
EFETIVIDADE DO DIREITO FUNDAMENTAL DE ACESSO
························
Sergio Urquhart Cademartori
Doutor em Direito; Professor Associado 3 do PPGD da UFSC.
Daniela Mesquita Leutchuk de Cademartori
Doutora em Direito. Professora de Graduação; Mestrado e Doutorado da UNISINOS (RS).
1. INTRODUÇÃO
Existe uma permanente tensão entre os segredos de Estado, regidos pela chamada “Raison
d’État”, e seu oposto, a transparência, fruto da
vinculação do Estado de Direito com o direito
fundamental de acesso às informações oficiais
consagrado nas diversas Cartas de Direitos. Isto
se vê refletido a nível constitucional e legislativo,
tendo como conseqüência uma prática administrativa de opacidade convivendo com tentativas
republicanas de desbloqueio de informações. Mas
na prática o que se tem é a “metástase” das práticas secretas: o segredo deixa de ser exceção para
constituir-se em regra. A Administração fecha-se
sobre si mesma. Justamente para quebrar esse
manto de sigilo instituem-se normas constitucionais que asseguram o sobredito direito de acesso
às informações governamentais por parte do cidadão. Todavia, amiúde a “arcana praxis” sobrepõe-se aos esforços de publicidade, pela manipulação
retórica de expressões de forte valor simbólico,
quais sejam os apelos à Segurança Nacional, ao
Bem Comum, ao Interesse Superior da Administração Pública etc.
Neste ensaio, tentar-se-á evidenciar essa
tensão irresolvida mediante a apresentação de
alguns exemplos constitucionais e legislativos do
Brasil e do estrangeiro, mostrando, no caso brasileiro, como o Poder Público enfrenta (ou não)
essa dialética.
2. O direito de acesso como direito
fundamental
Ao corporificar a norma escrita como máxima de ação impessoal para governantes e governados, o Estado de Direito traçou limites para a
ação e abrangência do aparato administrativo, estabelecendo direitos para as pessoas, consubstan-
ciados esses mecanismos nas Cartas de Direitos
e Garantias Fundamentais de cada Constituição.
Dentre esses direitos, o que interessa aqui é
o de acesso às práticas estatais por parte dos administrados, requisito de publicidade inafastável
de um Estado democrático. Esse direito apresenta
uma dupla fundamentação,
“De um lado, a preocupação que não é nova
– uma vez que advém do surgimento das próprias idéias liberais – de fazer do Estado um
ser transparente, banindo-se as práticas secretas. De outro, do próprio avanço das concepções de uma democracia participativa. Se
cada vez exige-se mais do cidadão em termos
de participação na vida pública, natural que a
ele também sejam conferidas todas as possibilidades de informar-se sobre a condição da
res pública.”1
Trata-se de um direito que não apresenta um
caráter meramente individual, em que “amalgam-se interesses particulares, coletivos e gerais.”2
Como diz Edilsom Farias, na esteira de pensadores como Corasaniti e Zaffore, a aquisição
plena por parte dos cidadãos de informações, em
confronto com a Administração Pública, é uma
característica capaz de revelar o grau de evolução
das democracias contemporâneas. Na relação comunicativa entre cidadão e Estado configura-se
o princípio da publicidade dos atos de governo,
impresso na gestão republicana da coisa pública,
implicando a divulgação e a fundamentação das
decisões administrativas.
A transparência do Poder Público permite, na
prática, ao cidadão acompanhar a organização,
os métodos, as formas concretas da ação administrativa e avaliar, em consequência, o cumprimento dos princípios constitucionais da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publi-
193
Sergio Urquhart Cademartori e Daniela Mesquita Leutchuk de Cademartori
cidade e eficiência, aos quais a Administração
Pública está obrigada a obedecer (CF, art. 37).3
3. O direito de acesso e seus limites:
normas e critérios constitucionais
sobre classificação documental
Assim, encontram-se em algumas Constituições democráticas contemporâneas dispositivos
que asseguram o sobredito direito fundamental de
acesso a informções governamentais aos cidadãos,
bem como plasmam suas eventuais limitações.
Veja- se, por exemplo, a Constituição espanhola
de 27 de dezembro de 1978, a qual preceitua:
Art. 105. A Lei regulará:
[...]
b) O acesso dos cidadãos aos arquivos e registros administrativos, salvo em matérias relativas à segurança e defesa do Estado, investigação e intimidade das pessoas;4
De seu lado, a Constituição da República
italiana apenas assegura o direito de petição, devendo interpretar-se aí a consagração do direito de
acesso aos arquivos oficiais:
Art. 50. Todos os cidadãos podem encaminhar
petições às Câmaras para solicitar medidas legislativas ou expor necessidades comuns.5
Da mesma forma, a Lei Fundamental da República Federal da Alemanha plasma em seu artigo 17 o direito de petição, não abrindo norma
específica ao direito de acesso às informações do
Estado:
Art. 17. (direito de petição)
Qualquer pessoa tem o direito de apresentar
por escrito, individual ou coletivamente, petições ou reclamações às autoridades competentes e representação do povo.6
Nessa linha, as disposições da Constituição
da República portuguesa, de 1976, em seu art.
20.1. (“Todos têm o direito de informar e ser informados, sem impedimentos nem discriminaçoes”)
e 52: (“Todos os cidadãos têm o direito de apresentar, individual ou colectivamente aos órgãos de
soberania ou a quaisquer autoridade petições, representações, reclamações ou queixas para defesa
de seus direitos, da Constituição, das leis ou do
interesse geral”). Ressalte-se na Carta portuguesa
a forma minuciosa em que o direito à informação
é previsto, pela leitura do art. 268:
194
1. Os cidadãos tem o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos
em que sejam directamente interessados,
bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas. 2.
Os cidadãos tem também o direito de acesso
aos arquivos e registros administrativos, sem
prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas.
3. Os actos administrativos estão sujeitos a
notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa quando afectem direitos ou interesses
legalmente protegidos dos cidadãos. 4. É garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra
quaisquer actos administrativos, independentemente da sua forma, que lesem os seus
direitos ou interesses legalmente protegidos.
5. É igualmente sempre garantido aos administrados o acesso à justiça administrativa
para tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos. 6. Para efeitos dos ns. 1
e 2, a lei fixará um prazo máximo de resposta
por parte da Administração.7
Já nas Constituições do Estado contemporâneo brasileiro encontram-se dispositivos prevendo
o direito de acesso aos documentos oficiais, com
o que fica aquele consagrado como direito fundamental, isto é, como direito cujo titular é a pessoa,
e do qual emana a pretensão de direito material a
ser exercida contra o Estado.
Assim, a Carta de 1934, em seu art. 113, nº
35, dispunha:
A lei assegurará o rápido andamento dos processos nas repartições públicas, a comunicação aos interessados dos despachos proferidos, assim como das informações a que estes
se refiram, e as certidões requeridas para a
defesa de direitos individuais, ou para esclarecimentos dos cidadãos acerca dos negócios
públicos, ressalvados, quanto às últimas, os
casos em que o interesse público imponha segredo, ou reserva.8
Segundo
Pinto
Ferreira,
este
dispositivo veio a inovar a matéria, pois
“durante muito tempo no Brasil era comum que
determinadas autoridades alegassem motivo de
sigilo para negarem informações e certidões.”9
Ao comentar o mencionado dispositivo, Pontes de Miranda salienta que a lei a que se refere
Efetividade do Direito Fundamental de Acesso
deve ficar adstrita ao controle de constitucionalidade, nestes termos:
po, diferindo de acordo com as pessoas e situações. E arremata:
A lei pode definir esse interesse público e
mencionar as espécies em que se deve guardar segredo ou reserva. Porém a fixação legal
não exclui a apreciação judicial da constitucionalidade dos preceitos legais referentes
à matéria, nem, em certas circunstâncias, o
procedimento do Senado Federal quando lhe
pareça que a atitude do Poder executivo destoe da Constituição ou da lei [...] A 5ª parte
do art. 213, parágrafo 5º contém um direito
público subjetivo de caráter político, susceptível, portanto, de suspensão e de perda [...] 10
Por isso mesmo, costuma-se afirmar que é
a administração o juiz do interesse público,
fundado na apreciação discricionária do merecimento de seus atos.
Sobre a auto-aplicabilidade deste parágrafo,
relata Pinto Ferreira a existência de uma decisão
favorável e uma contrária, ambas do Tribunal Federal de Recursos (TFR).11
A Constituição Federal de 1946 (art. 141,
§ 36), mantêm explicitado o direito de acesso:
§ 36. A lei assegurará: [...]
IV - a expedição das certidões requeridas para
esclarecimento de negócios administrativos,
salvo se o interesse público impuser sigilo.12
13
Themístocles Cavalcanti , em comentário,
diz que o item relacionado no parágrafo 36 afirma
o princípio da publicidade administrativa, visto
como preceito de moralidade, sem o qual o serviço
administrativo não poderá preencher o fim a que
se destina. Salienta ainda que
São [os preceitos do § 36] também pressupostos do regime democrático, que considera a administração pública, instrumento da
coletividade e não uma organização fechada,
insensivel aos cidadãos.
A publicidade dos atos administrativos e um
regime amplo de informações, importam
igualmente em assegurar, a todos os indivíduos, os direitos daí decorrentes, direitos
públicos subjetivos, a que correspondem as
garantias judiciais adequadas [...].
Mas faz ele uma distinção no que tange ao
interesse de agir, frisando que, quando seja requerida certidão para o “esclarecimento dos negócios
públicos”, há fundamento discricionário para a recusa por parte do Estado.14 Além disso, posiciona-se contra o entendimento de Pontes de Miranda
de que possa a lei encontrar conceitos gerais para
definir o “segredo” ou a “reserva”, por serem estes
conceitos muito relativos, logo variáveis no tem-
Nada impede, entretanto, que a lei ordinária
procure limitar a ação discricionária, restringindo o arbítrio da autoridade – o que se chama
de ‘acte discritionnaire reglé par la loi’. 15
É ainda Pontes de Miranda quem salienta,
em seu comentário ao dispositivo, que é a autoridade pública que tem de provar interesse público
na guarda do segredo ao negar a certidão.16
A Constituição ditatorial de 1967 foi mais
lacônica no tocante ao tema. De fato, em seu artigo 150, § 34 (renumerado com a mesma redação
para o art. 153, § 35 pela Emenda Constitucional
nº l/69), dispôs:
§ 34. A lei assegurará a expedição de certidões
requerida às repartições administrativas, para
defesa de seus direitos e esclarecimentos de
situações.
Daí entenderem Pinto Ferreira17 e Pontes de
Miranda18 que a interpretação deveria ser mantida da mesma forma que nas outras Cartas constitucionais, ou seja, com a ressalva para os casos
de sigilo.
A Carta de 1988 foi mais enfática que as
Constituições anteriores a respeito da sagração
do direito de acesso às informações estatais por
parte dos cidadãos, impondo prazo de lei para sua
prestação e cominando pena de responsabilidade;
mas, ao par e contrariamente à Carta de 1967,
especifica a ressalva para as informações sigilosas,
nestes termos:
Art. 5º, XXXIII - todos têm direito a receber
dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou
geral, que serão prestadas no prazo da Lei, sob
pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas
cujo sigilo seja ímprescindível à segurança da
sociedade e do Estado;
Acrescenta-se as duas modalidades clássicas de infomação – a dos indivíduos externarem
livremente seus pensamentos e a de prestar informações através de meios técnicos específicos
– o direito de exigir informações. E Celso Bastos
acrescenta,
Trata-se, pois, de combater o princípio da
arcana praxis ou princípio do segredo que,
195
Sergio Urquhart Cademartori e Daniela Mesquita Leutchuk de Cademartori
sendo próprio do Estado de polícia, não deixa,
contudo, de manifestar a sua permanência no
Estado de Direito, no atuar de uma burocracia
que procura encerrar-se em uma prática esotérica de difícil acesso ao cidadão comum.19
4. Algumas legislações estrangeiras e
histórico recente da legislação brasileira sobre classificação/desclassificação documental
A passagem merece comentário. Em primeiro lugar, entende se que este “direito de exigir informações” não “nasce” agora, como quer o
autor, mas está já consagrado dentro do “direito
de petição” ou mesmo normatizado como espécie
própria (art. 141, § 36 da Constituição de 1946).
Em segundo, se é certo que as práticas secretas
sao próprias do Estado de polícia, a contrapartida
deste Estado não é o Estado de Direito – pois bem
pode conceber-se um Estado de Direito policial –
mas sim o Estado Democrático de Direito, com as
caractersticas salientadas acima.
O inciso em análise prevê lei regulamentadora do prazo para que o Estado preste informações,
silenciando sobre a necessidade de uma lei regulamentadora das matérias “cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”. É
opinião do autor que
Nos Estados Unidos da América, que tem
servido de paradigma para outros países, a matéria acha-se regulada pelo Freedom of Information
Act, e complementada pelo Freedom of Information Reform Act, o primeiro de 1966 e o último
de 1986.
Estabelece aquele prazos mais ou menos exíguos para que as agências governamentais prestem informações aos interessados:
Embora não seja feita aqui uma referência
expressa à lei, a verdade é que ela é inteiramente cabível e, mais do que isto, até mesmo
indispensável. Deixar à apreciação discricionária do administrador o saber quando uma
informação diz ou não respeito à segurança da
sociedade e do Estado é conferir uma margem
tão ampla de discrição que acaba por, praticamente, descaracterizar o direito individual.
Dada a natureza deste, a sua regulamentação
há de ser levada a efeito pelo legislador.20
Restava então – como ainda hoje – um manto de sigilo, apenas às vezes descortinado pela
imprensa, sobre uma série de ações de governo,
bem como informações históricas indispensáveis
à compreensão do passado brasileiro, aos quais os
cidadãos não tem acesso. Em que medida esse sigilo se faz necessário? A perda de controle pelos
administrados ou seus representantes a respeito
desses assuntos é danosa para um regime que se
pretenda democrático?
Para uma tentativa de resposta a essas perguntas, bem como para uma apreciação mais
acurada da questão, torna-se necessário examinar
as normas sobre classificação (impedimento, em
diversos graus, de acesso público a documentos
governamentais) no Brasil, bem como, de maneira sucinta, observar como o assunto é tratado em
alguns países estrangeiros que observam o regime
democrático.
196
Titulo 5o., § 552, (6) (A)- (i) [...] within ten days
(excepting Saturdays, Sundays and legal public
holidays) after the receipt of any such request
(ii) make a determination with respect to any
appeal within twenty days (excepting Saturdays, Sundays and legal public holidays) after the receipt of such appeal.21
Mas exclui, dentre outros, os que sejam classificados pelo Executivo no interesse da defesa nacional ou da política exterior:
552 (b) This section does not apply to matters
that are (2) (A) specifically authorized under criteria established by an Executive o order to be
kept secret in the -interest of national defense
and foreign policy and (B) are in fact properly
classified pursuant to such Executive order;22
Cabe destacar, ainda, o Decreto n. 12356, de
2/4/82, relativo às informações de Segurança Nacional, o qual
[...] prescreve um sistema uniforme para a
classificação, desclassificação e salvaguarda
de informações concernentes à Segurança
Nacional [preâmbulo]. Reconhece que é essencial que o público seja informado quanto
às atividades do Governo, mas que os interesses dos EUA e seus cidadãos exigem que
certas informações relativas à segurança nacional sejam protegidos contra divulgaçao
nao autorizada.23
Em seu corpo, o Decreto estabelece quais
serão as matérias classificadas (quando envolverem planos, armas ou operações militares; informações relativas a governos estrangeiros; atividades ou fontes de inteligencia; relações exteriores
ou atividades internacionais dos EUA, ou que o
Presidente ou outras autoridades determinarem,
etc – (seção 1.3.), bem como a duração da classi-
Efetividade do Direito Fundamental de Acesso
ficação (pelo tempo que as considerações de segurança nacional requererem, sendo que a própria
autoridade que classifica indicará, quando possível, o prazo; ou no prazo de lei, salvo extensão do
período de salvaguarda por autoridade de organização de origem da informaçao etc.).
Merece destaque a conceituação de “Segurança Nacional” estampada na Sec. 6.1. do
Decreto:
(e) ‘Segurança Nacional’ quer dizer a defesa ou as relaçoes exteriores dos EUA. (grifo
acrescentado)24
Em Portugal a matéria é regulada pela Portaria de 21/08/87, do Ministério de Assuntos Estrangeiros. Segundo o art. 62 da mesma, antes de
decorridos trinta anos de sua data de origem, os
documentos do arquivo intermédio serão objeto
de avaliação por uma comissão presidida por um
Embaixador, à qual compete decidir qual a documentação que deverá p assar para o arquivo histórico – diplomático e decidir quais os processos
que poderão ser abertos à consulta e quais o que
deverão permanecer classificados. Na desclassificação deverão ser obedecidas certas regras: não
deverão ser facultados ao público, dentre outros,
processos que contenham elementos cuja divulgação possa constituir risco para a defesa do pais
ou de seus aliados.25
No Brasil, a matéria inicialmente havia sido
regulada através de Decretos do Poder Executivo. Assim, tem-se o Decreto nº 27.582, de 14 de
dezembro de 1949, que aprovou o “Regulamento
para Salvaguarda das Informações que Interessam
à Segurança Nacional”; o Decreto nº 60.417, de
11 de março de 1967, que aprovou o “Regulamento para Salvaguarda de Assuntos Sigilosos”; o Decreto nº 69.534, de 11 de novembro de 1971, que
“Altera Dispositivos do Regulamento para Salvaguarda de Assuntos Sigilosos” (cria os Decretos
Secretos); e, finalmente, o Decreto nº 79.099, de
06 de janeiro de 1977, que “Aprova o Regulamento para Assuntos Sigilosos.”26
Este último diploma legal visava a “regular o
trato de assuntos sigilosos tendo em vista sua adequada segurança” (art. 12). Preliminarmente, dispunha o Regulamento as conceituações necessárias
à instrumentação do sigilo documental no país, alinhando, dentre outras, as seguintes definições:
ASSUNTO SIGILOSO – aquele que, por sua
natureza, deva ser de conhecimento restrito, e
portanto, requeira medidas especiais para sua
segurança [...],
CLASSIFICAR – Atribuir um grau de sigilo a
um material, documento ou área que contenha ou utilize assunto sigiloso [...]
DOCUMENTO SIGILOSO – Documento
impresso, datilografado, gravado, desenhado,
manuscrito, fotografado ou reproduzido que
contenha assunto sigiloso. (art.2º)
As conceituações apresentadas giram em
torno de um eixo central: o “assunto sigiloso”, definido ali “por sua natureza”. Em face da vagueza
do termo, o art. 3º vai especificar graus de sigilo
que permitirão elucidar de uma forma-menos imperfeita o conceito:
Art. 3º Os assuntos sigilosos serão classificados de acordo com sua natureza ou finalidade
e em função da sua necessidade de segurança,
em um dos seguintes graus de sigilo:
-ULTRA-SECRETO -SECRETO -CONFIDENCIAL -RESERVADO
Parágrafo único A necessidade de segurança
será avalíada mediante estimativa dos prejuízos
que a divulgação não autorizada do assunto
sigiloso poderia causar aos interesses nacionais, a entidades ou indivíduos.
Tem-se aí um critério básico para a necessidade de classificação: a eventualidade de ocorrência de prejuízos a interesses nacionais, entidades
e individuos. No que tange às conceituações de
“interesses nacionais”, podem eles ser definidos
como quer Sérgio Pistone, fazendo-se uma distinção entre os contextos internacional e interno:
No contexto das relações internacionais [...]
o Interesse Nacional é geralmente entendido
[...] como uma necessidade de segurança que
cada Estado tem dentro das condições anárquicas das relações internacionais, uma necessidade que faz com que os conflitos entre
os Estados sejam resolvidos, em última instância, pelo uso das armas ou com a ameaça
de força [...]
Se passarmos ao contexto da política interna, o interesse nacional será então entendido
como o interesse da generalidade dos habitantes de um país (obviamente suscetível de
diversas definições e realizações, consoante
as diferentes situações históricas e as solicitações que emergem da sociedade civil), interesse que se contrapõe aos interesses particulares de cada um dos cidadãos e de cada um dos
grupos econômicos-sociais [...].27
197
Sergio Urquhart Cademartori e Daniela Mesquita Leutchuk de Cademartori
Podem-se alinhar assim duas conclusões sobre o conceito de “interesse nacional”, preservado
pela ideologia que embasava o decreto: 1) no plano internacional, remete-se ele em última análise
à segurança do Estado; 2) no plano interno, ele é
indefinível per se (já que variável em função de
contextos histórico-sociais diversos). Em ambos
os casos, são nebulosos os critérios para definir
quais sejam os interesses da generalidade dos habitantes ou quais sejam as políticas de segurança
de cada Estado. Isso dependerá, em cada caso, de
quem detenha o controle do Estado e da doutrina
que embase a ação política desse grupo.
Aceita a premissa de que, à época da edição
do Decreto (1977), apresentava-se como ideologia
governamental a Doutrina da Segurança Nacional, formulada pela Escola Superior de Guerra, é
no pensamento de seus doutrinadores que se deverá procurar subsídios para elucidar o conceito de
“interesse nacional”. Para esse efeito, ressalta-se a
seguinte passagem de um dos ideólogos do regime
militar brasileiro, Golbery do Couto e Silva:
O fato primacial que vale considerar, no conjunto do panorama internacional, é que cada
estado se move ao impulso potente de um
núcleo de aspirações e interesses, mais ou
menos definidos com precisão num complexo hierárquico de Objetivos. Para os Estados
– Nações de nossos dias, são seus Objetivos
Nacionais.28
original, necessitem de maior difusão, bem
como as ordens de execução, cujo conhecimento prévio, não autorizado, possa comprometer
suas finalidades. Poderão ser SECRETOS, dentre outros, os seguintes assuntos:
- planos ou detalhes de operações militares;
- planos ou detalhes de operações econômicas
ou financeiras;
- aperfeiçoamento em técnicas ou materiais
já existentes;
- informes ou informações sobre dados de elevado interesse relativos a aspectos físicos, politicos, economicos, psicossociais e militares
nacionais e de países estrangeiros;
- materiais de importância nos setores de
criptografia, comunicações e processamento
de informações.
§ 3º São assuntos normalmente classificados
como CONFIDENCIAL os referentes a pessoal, material, finanças etc. cujo sigilo deva
ser mantido por interesse do governo e das
partes, tais como:
- Informes e informações sobre a atividade de
pessoas ou entidades;
- ordens de execução cuja difusão pérvia não
seja recomendada;
O “interesse nacional”, cujo conceito encontra-se aqui subsumido ao de “objetivos nacionais”,
remanesce sem definição clara. Na verdade, limita-se o Regulamento a enumerar exemplificativamente alguns temas passíveis de sigilo. Veja-se o
disposto nos parágrafos do art. 5 do Decreto:
- radiofrequências de importância especial
ou aquelas que devam ser frequentemente
trocadas;
§ 1º São assuntos normalmente classificados
como ULTRA-SECRETO aqueles da política
governamental de alto nível e segredos de Estado, tais como:
- cartas, fotografias aéreas e negativos, nacionais e estrangeiros, que indiquem instalações
consideradas importantes para a Segurança
Nacional.
- negociações para alianças políticas e militares;
§ 4º São assuntos considerados normalmente
como RESERVADO os que não devam ser do
conhecimento do público em geral, tais como:
- hipóteses e planos de guerra;
- descobertas e experiências científicas de valor excepcional;
- informações sobre política estrangeira de
alto nível
§ 2º São assuntos normalmente classificados
como SECRETO os referentes a planos, programas e medidas governamentais, os extraídos do assunto ULTRA-SECRETO que, sem
comprometer o excepcional grau de sigilo do
198
- Indicativos de chamada de especial importância que devam ser frequentemente distribuídos;
- outros Informes e Informações;
- assuntos técnicos;
- partes de planos, programas e projetos e
suas respectivas ordens de execução;
- cartas, fotografias aéreas e negativos, nacionais e estrangeiros, que indiquem instalações importantes.
Efetividade do Direito Fundamental de Acesso
O que causa espécie da leitura do texto é a
grande quantidade de termos vagos e ambíguos
(“tais como”, “planos, programas e medidas governamentais”, “entre outros”, “elevado interesse” etc.), o que numa norma restritiva de direitos
é frontalmente contrário à boa técnica legislativa,
mesmo em se tratando de legislação ditatorial (e
talvez por isso mesmo). De fato, a abrangência
desses termos é tamanha que qualquer documento público podia ficar sob o abrigo do sigilo pela
invocação de um desses parágrafos.
De outro lado, vale ressaltar que, para ter
acesso a qualquer documento classificado, os
funcionários públicos deveriam estar munidos de
credencial de segurança (definida no art. 22), por
força do art. 17 do Regulamento, fornecida, no
âmbito de cada repartição, pelo respectivo chefe,
diretor ou comandante (§2º do art. 17). Para concessão de tal credencial, dispõe o art. 22 que
[...] os seguintes requisitos pessoais, entre outros, deverão ser avaliados através de investigação para credenciamento:
- lealdade e confiança;
- caráter e integridade moral;
- hábitos e atitudes no trato com assunto sigiloso;
- ligações e amizades.
Repete-se a indefinição de termos (“lealdade”,
“confiança”, “caráter”, “integridade moral” etc.).
De seu lado, o art. 11 dispõe que o conhecimento de assunto sigiloso depende da função
desempenhada pelo servidor, e não de seu grau
hierárquico, o que fazia com que muitas vezes os
titulares de órgãos públicos – aí incluída a Presidência da República – pudessem ficar à margem
do conhecimento de determinados assuntos que
somente alguns de seus subalternos detinham.
Isto possibilitava a existência de uma verdadeira
“Administração marginal” escarnecendo assim do
princípio da hierarquia, que deve presidir a Administração Pública.
Quanto à desclassificação, por força do sobredito Regulamento, ficava na inteira discrição
da autoridade responsável pela classificação do
documento a decisão de desclassificá-lo ou não,
sendo que não existia, em nosso país, à época, um
diploma legal que previsse prazos de desclassificação. Com efeito, dispunha o art. 82 que a autoridade responsável pela classificação, ou outra
mais elevada, poderia cancelá-la. Não havia prazos nem critérios. Assim, a falta de uma diretriz
geral definida em lei para desclassificação – remanescendo o arbítrio burocrático como decisão final
a respeito dos segredos – erigia-se em obstáculo à
necessária transparência administrativa, que deve
caracterizar qualquer regime democrático.
Isto provocava uma verdadeira hipertrofia do
segredo na Administração Pública, como salientava o maior administrativista do período da ditadura militar, Hely Meirelles:
Em princípio, todo ato administrativo deve
ser publicado, porque pública a Administração que o realiza, só se admitindo sigilo nos
casos de segurança nacional, investigações
policiais, ou interesse superior da Administração a ser preservado em processo previamente declarado sigiloso nos termos do Decreto
federal 79.099, de 6/1/77. Lamentavelmente,
por vício burocrático, sem apoio em Lei e contra a índole dos negócios estatais, os atos e
contratos administrativos vem sendo ocultados dos interessados e do povo em geral, sob o
falso argumento de que são ‘sigilosos’ quando
na realidade são públicos e devem ser divulgados e mostrados a qualquer pessoa que deseje
conhecê-los e obter certidão.29
Com o advento da Carta de 1988, a qual consagra entre os direitos fundamentais o acesso às informações públicas, através do já mencionado inciso XXXIII do art. 5º, fez-se necessário editar norma
infraconstitucional para tratar do tema, já que o
próprio inciso refere-se à mesma (“no prazo de lei”).
Assim, vem à luz uma série de dispositivos
encartados numa Lei de Arquivos (Lei 8159, de 08
de janeiro de 1991, a qual dispõe sobre “a política
nacional de arquivos públicos e privados e dá outras providências”). Note-se, prima facie, que não
se trata ainda de lei específica de acesso às informações, documentos e arquivos públicos, mas sim
de uma norma genérica, que trata em poucos artigos do assunto. Vejam-se as normas específicas:
CAPÍTULO V
Do Acesso e do Sigilo dos Documentos Públicos
Art. 22. É assegurado o direito de acesso pleno
aos documentos públicos.
Art. 23. Decreto fixará as categorias de sigilo
que deverão ser obedecidas pelos órgãos públicos na classificação dos documentos por eles
produzidos.
§ 1º Os documentos cuja divulgação ponha
em risco a segurança da sociedade e do Estado, bem como aqueles necessários ao resguar-
199
Sergio Urquhart Cademartori e Daniela Mesquita Leutchuk de Cademartori
do da inviolabilidade da intimidade, da vida
privada, da honra e da imagem das pessoas
são originariamente sigilosos.
§ 2º O acesso aos documentos sigilosos referentes à segurança da sociedade e do Estado será restrito por um prazo máximo de 30
(trinta) anos, a contar da data de sua produção, podendo esse prazo ser prorrogado, por
uma única vez, por igual período.
§ 3º O acesso aos documentos sigilosos referente à honra e à imagem das pessoas será
restrito por um prazo máximo de 100 (cem)
anos, a contar da sua data de produção.
Art. 24. Poderá o Poder Judiciário, em qualquer
instância, determinar a exibição reservada de
qualquer documento sigiloso, sempre que indispensável à defesa de direito próprio ou esclarecimento de situação pessoal da parte.
Parágrafo único. Nenhuma norma de organização administrativa será interpretada de
modo a, por qualquer forma, restringir o disposto neste artigo.
Pelo que se pode depreender da leitura dos
poucos artigos a tratar da garantia constitucional
de acesso, pode-se concluir que: a) a lei remete a
Decreto (que, não poderia limitar, pelo estabelecimento de prazos mínimos, o direito de acesso,
dado o princípio da legalidade do inc. II do art. 5º,
embora a própria lei estabeleça um dos prazos –
30 anos prorrogáveis por mais 30); b) ao Judiciário
é franqueado o acesso sempre que indispensável.
Para regulamentar a referida Lei, foi publicado, em 27 de dezembro de 2002, ao apagar das
luzes do governo Fernando Henrique Cardoso, o
Decreto 4553, o qual dispõe sobre os prazos de desclassificação em seu art. 7º, nos seguintes termos:
Art. 7º Os prazos de duração da classificação
a que se refere este Decreto vigoram a partir
da data de produção do dado ou informação e
são os seguintes:
I - ultra-secreto: máximo de cinqüenta anos;
II - secreto: máximo de trinta anos;
III - confidencial: máximo de vinte anos; e
IV - reservado: máximo de dez anos.
§ 1º O prazo de duração da classificação ultra-secreto poderá ser renovado indefinidamente, de acordo com o interesse da segurança da
sociedade e do Estado.
200
§ 2º Também considerando o interesse da segurança da sociedade e do Estado, poderá a
autoridade responsável pela classificação nos
graus secreto, confidencial e reservado, ou autoridade hierarquicamente superior competente para dispor sobre o assunto, renovar o
prazo de duração, uma única vez, por período
nunca superior aos prescritos no caput.
Como se vê, além de aumentar os prazos previstos anteriormente para desclassificação, o Decreto institui a possibilidade, estampada no § 1º do
art. 7º, do sigilo eterno, através da renovação por
prazo indefinido do sigilo, situação evidentemente
inconstitucional por ferir os princípios da publicidade da Administração e da soberania popular.
Ante o escândalo suscitado entre historiadores, jornalistas e demais interessados no acesso
aos documentos públicos – tais como os parentes
dos desaparecidos durante a ditadura de 1964-85
– o novo governo tentou contornar a situação pela
edição de novo Decreto – de nº 5301, de 2004,
que dá nova redação ao art. 7º, tendo resultado no
seguinte enunciado:
Art. 7º Os prazos de duração da classificação
a que se refere este Decreto vigoram a partir
da data de produção do dado ou informação e
são os seguintes:
I - ultra-secreto: máximo de trinta anos;
II - secreto: máximo de vinte anos;
III - confidencial: máximo de dez anos; e
IV - reservado: máximo de cinco anos.
Parágrafo único. Os prazos de classificação
poderão ser prorrogados uma vez, por igual
período, pela autoridade responsável pela
classificação ou autoridade hierarquicamente superior competente para dispor sobre a
matéria.
A questão ainda não estava resolvida: em 5
de maio de 2005, o Congresso promulga a Lei (de
conversão de Medida Provisória) nº11.111, que
anulou os progressos obtidos rumo à transparência administrativa pelo último Decreto citado.
Com efeito, dispõe a nova Lei:
Art. 6º O acesso aos documentos públicos
classificados no mais alto grau de sigilo poderá ser restringido pelo prazo e prorrogação
previstos no § 2º do art. 23 da Lei no 8.159,
de 8 de janeiro de 1991.
Efetividade do Direito Fundamental de Acesso
§ 1o Vencido o prazo ou sua prorrogação de
que trata o caput deste artigo, os documentos classificados no mais alto grau de sigilo
tornar-se-ão de acesso público.
solutismo, e o princípio da publicidade, inerente
às administrações modernas, com gestão democrática da coisa pública, princípio este que adiante
exigirá maiores comentários.
§ 2o Antes de expirada a prorrogação do prazo
de que trata o caput deste artigo, a autoridade
competente para a classificação do documento
no mais alto grau de sigilo poderá provocar, de
modo justificado, a manifestação da Comissão
de Averiguação e Análise de Informações Sigilosas para que avalie se o acesso ao documento
ameaçará a soberania, a integridade territorial
nacional ou as relações internacionais do País,
caso em que a Comissão poderá manter a permanência da ressalva ao acesso do documento
pelo tempo que estipular.
5. O direito constitucional de acesso
interpretado pela Administração e
pelo Judiciário
Em resumo, a nova Lei prevê a criação de
uma “Comissão de Averiguação e Análise de Informações Sigilosas” – instituída no âmbito da
Casa Civil, pelo que se lê do art. 4º – a qual terá
competência para, discricionariamente, estipular
o tempo de classificação. Com isso, mantém-se a
possibilidade de sigilo eterno dos documentos ultrassecretos, e logo, remanesce a patente inconstitucionalidade do dispositivo legal.
Di Pietro30 adverte que a lei não define o que
se considera segurança da sociedade e do Estado,
sendo que a única indicação dada pelo legislador
aparece no art. 6º, § 2º que determina que a sobredita Comissão poderá ser convocada para que
“avalie se o acesso ao documento ameaçará a soberania, a integridade territorial nacional ou as
relações internacionais do país”. Logo, conclui a
autora paulista que não há qualquer critério mais
claro fixado em lei. Lembra que José Afonso da
Silva conceitua segurança do Estado como “a garantia de sua inviolabilidade especialmente em
face de governos estrangeiros: questões militares,
questões de relações externas que envolvam interesses externos e o bom relacionamento do Brasil
com outros povos, por exemplo.”
Novamente é pressionado o Executivo para
sanar esse déficit de democracia e inconstitucionalidade, resultando daí o Projeto de Lei Complementar (PLC) 41, que ora (em 2011) tramita no
Senado, tendo já sido aprovado na Câmara dos
Deputados. Se aprovado nos termos em que se
encontra, o prazo máximo de sigilo dos documentos ultrassecretos será de 25 anos prorrogáveis por
apenas uma vez.
Como se pode observar, a história normativa da República brasileira reflete a referida tensão
entre o princípio do segredo, remanescente do ab-
De fato, aí parece residir o problema principal
no que tange ao segredo de Estado nas modernas
democracias. O estabelecimento de critérios para
considerar-se segredo de Estado uma determinada
matéria acaba acarretando infindáveis discussões:
de um lado, o Estado tentando ocultar suas ações;
de outro, o cidadão tentando decifrar a arcana praxis estatal. Tome-se como exemplo o que ocorreu
logo após a promulgação da Carta de outubro de
1988: a Constituição instituiu, em sua Carta de
Direitos, o “Habeas Data”, instituto inédito em
nosso Direito Público, plasmado no inciso LXXII
do art. 5º, com a seguinte redação:
LXXII – conceder-se-á habeas–data:
a) para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante,
constantes de registros ou bancos de dados
de entidades governamentais ou de caráter
público;
b) para a retificação de dados, quando não se
prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo: [...]
Ressalte-se que o instituto veio regular o
acesso do cidadão aos bancos de dados, governamentais ou não, para conhecer as informações ali
arquivadas que digam respeito à sua pessoa.
Na falta de lei regulamentadora, e tendo sido
impetrados vários habeas-data31, encomendou o
Governo Federal um parecer ao Consultor-Geral
da República, Saulo Ramos, o qual foi publicado
no Diário Oficial da União em 11 de outubro de
1988, sob o nº SR 71 e que apresenta as seguintes
linhas gerais:
- O Estado democrático caracteriza-se pelo
controle da atividade estatal por parte da opinião pública;
- a nova Constituição consagrou a publicidade dos atos e das atividades estatais;
- o sigilo da ação estatal contrasta com a natureza pública ou ostensiva de que se deve revestir o exercício do poder;
201
Sergio Urquhart Cademartori e Daniela Mesquita Leutchuk de Cademartori
- a nova ordem constitucional rejeita: a) o poder que oculta; b) o poder que se oculta;
- a publicidade encontra ressalvas em situações de interesse público;
- a publicidade dos atos estatais não constitui
valor jurídico absoluto;
- as matérias cujo sigilo seja imprescindível à
segurança da Sociedade e do Estado compõem
um núcleo temático que, na lição de Pontes
de Miranda, exigem regulamentação por lei,
pois, para ele, só há sigilo quando resultante
de lei ou da Constituição;
- o princípio da legalidade administrativa impõe ao administrador agir somente em virtude de lei; por isso a existência de vacuum legis
era fator de inibição da atividade administrativa;
- o art. 2º do Decreto nº 96.876, de 29.09.88,
que regulamentava as atividades do Serviço
Nacional de Informações (SNI), atribuía a
esse órgão a salvaguarda de conhecimentos
decorrentes de atividades de informações;
- por isso, os registros do SNI eram inacessíveis ao particular, dada a ressalva do inciso
XXXIII do art 5º da Constituição, in fine;
- no entanto, a revelação (disclosure) dos dados arquivados no SNI seria possível, a juízo
do Ministro-Chefe do órgão, procedimento
permitido pelo art. 4º, parágrafo único, do
Decreto citado;
- o referido diploma legal foi acolhido pela
nova Constituição através do fenômeno da
recepção, pelo fato de com ela não conflitar;
- isto posto, subsistia o critério subjetivo do
Ministro -Chefe do órgão como norteador da
prestação ou não de informações;
- mesmo assim, a sua recusa podia ser judicialmente atacada por habeas-data;
- examinando normas constitucionais e infraconstitucionais estrangeiras, o parecerista mostrava que mesmo em outros países o
acesso a informações governamentais é limitado em função do interesse público;
- finalmente, tecia considerações sobre o habeas-data como um mandado de segurança
nominado.32
Da leitura do parecer depreende-se que, no
entendimento de seu autor, a ressalva feita pelo
legislador constituinte no final do inciso XXXIII
202
do art. 5º da Carta de 88, permite que os órgãos
governamentais, quando amparados em norma
legal, como era o caso do extinto SNI, neguem o
acesso dos cidadãos às informações neles arquivadas. Quanto às informações pessoais, serão elas
acessíveis através do instituto do habeas-data,
subsistindo a reserva se as informações puserem
em risco a segurança da sociedade e do Estado.
Reveste-se de importância o parecer aqui exposto, dado que tais pareceres da Consultoria Geral
da República tinham o condão de vincular a Administração, se aprovados por ato subsequente.33
Em data de 02.05.89, estampa o Diário da
Justiça um acórdão do extinto Tribunal Federal
de Recursos, referente a julgamento de habeas-data impetrado contra o também extinto Serviço
Nacional de Informações, julgamento este que,
inobstante dar pelo não conhecimento da medida em face da inexistência de antecedente pedido
administrativo, acolhe as razões do parecer SR 71
acima referido.34
A certa altura, o voto do Ministro Milton Pereira tece considerações sobre o inciso XXXIII in
fine do art. 5º da Carta, nos seguintes termos:
Resta comentar a respeito da probabilidade
do Requerido [o SNI], sob a conjura de que
são imprescindíveis à segurança da sociedade
e do Estado, valendo-se da cláusula do ‘sigilo’, venha a negar acesso às informações pretendidas, peticionando administrativamente.
[...]
‘As limitações ao direito de acesso são normalmente definidas em nome do interesse
público, tendo em vista a salvaguarda da confidencialidade de dados relevantes para a polícia e para os serviços de segurança ligados
às Forças Armadas. Tais limitações subtraem
ao controle dos cidadãos aqueles ficheiros que
mais restritivos se apresentam da respectiva
liberdade’ [...]
Comentando sobre a relatividade do direito
de acesso às informações, o Ministro erige a defesa nacional em princípio de filosofia política, alicerçado no conceito de segurança nacional:
Como concepção de filosofia política, a defesa
nacional resulta de obrigação do Estado de prevenir e proteger a sociedade, diferenciando-se
do totalitarismo, na medida em que, estabelecendo justo equilíbrio, reconhece que não existe senão pelo homem e para o homem. Nos
termos da doutrina de HELENO FRAGOSO,
‘... por segurança nacional, em termos jurídicos, entendem-se bens jurídicos e interesses
Efetividade do Direito Fundamental de Acesso
que se relacionam com a personalidade do Estado e a segurança do regime e do Governo, ou
seja, o que se tem chamado de segurança externa e interna. À segurança externa se referem
interesses relacionados com a existência, a integridade, a unidade e a independência do Estado, bem como a defesa militar contra agressão exterior. A segurança interna compreende
a inviolabilidade do regime político vigente, a
existência e a incolumidade dos órgãos supremos do Estado em sua estrutura jurídica, ou
seja, a ausência de perigos e riscos em relação à
estrutura jurídica e social do Estado, na forma
em que a Constituição estabelece’.
Em comentário à passagem, pode-se dizer
que todos os totalitarismos sempre alegaram que
existiam somente pelo homem e para o homem.
Esse principio retórico pode abrigar qualquer regime ou sistema, não passando de topos apto a justificar quaisquer desmandos ou arbitrariedades.
Em nome do homem podem cometer-se – e se cometem – as maiores violências contra o homem.
Ademais, o conceito de segurança nacional dever
referir-se à segurança da nação, o que foi olvidado
por Fragoso quando se refere ao regime ou Governo como bem a ser juridicamente protegido pelas
leis que tenham como base a segurança nacional.
Em seu voto, o Ministro disserta ainda sobre
a negativa dos órgãos do Executivo em prestar informações ao particular, aportando remédio judicial para o conflito:
De qualquer modo, prevalece a certeza de que
a negativa criadora do conflito entre os interesses coletivo e o privado, até mesmo para
poder ser avaliada, deve ser formalmente justificada, existência que espanca a viseira de
arbitrária resistência ao pedido, via de consequência, empalidecendo os danosos efeitos do
subjetivismo – máscara para tangenciar o direito de acesso aos dados registrados – permitindo a corrigenda judicial ao malfadado ato,
ao invés de discricionário, com a amálgama
da arbitrariedade.
Sem dúvidas, nessa hipótese, por provocação
da parte interessada, impugnado o ato, feito o
exame da imprescindibilidade ou não do sigilo à segurança da sociedade e do Estado’ (art
5º, XXXIII, cit.), compatibilizando as medidas restritivas em nome dessa segurança com
os direitos individuais garantidos na Carta
Política ou expressos na Declaração Universal
dos Direitos do Homem, caberia ao Judíciário
decidir da sua legalidade [...].
O entendimento esposado pelo Ministro
Pereira traz para a órbita do Judiciário a apreciação da necessidade de sigilo no que diz respeito a
informações pessoais arquivadas nos órgãos governamentais, passíveis de impetração de habeas-data. Com efeito, de acordo com o procedimento
então em vigor, uma vez efetivado o pedido administrativo de acesso ao Secretário de Assuntos
Estratégicos (substituto do antigo Ministro-Chefe
do SNI), cabia a este, a seu critério, o fornecimento ou não da informação requerida, em face do
parágrafo único do art. 4º do Decreto nº 96.876:
Parágrafo único. Compete, privativamente, ao
Ministro Chefe do SNI, autorizar o fornecimento de informações porventura existentes
nos registros do SNI, relativas àqueles que as
solicitarem, e decidir quanto aos pedidos de
retificação, feitos pelos próprios interessados.
Uma vez denegado o pedido pela autoridade executiva, caberia então o remédio judicial do
habeas-data, cabendo ao Judiciário, como se lê do
voto acima, a apreciação sobre a necessidade de
sigilo ou não. Mas, repita-se, esse procedimento referia-se à informação sobre as pessoas dos
requerentes, não se estendendo a políticas ou a
ações governamentais.
Enfim, tudo parece convergir para uma decisão de Estado: deve-se cumprir a Constituição
Federal, no que ela diz com o direito ao acesso dos
cidadãos às informações governamentais ou não?
Qual a vontade do constituinte? Tudo leva a crer
que este optou pela transparência administrativa,
eis que arrolou dentre os princípíos constitucionais a reger a Administração Pública o da publicidade, como requisito de democracia e soberania
popular, como agora se verá.
6. PUBLICIDADE E ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
Se se parte da premissa de que uma das principais conquistas do regime democrático consiste em possibilitar o controle dos governantes por
parte dos governados, então um dos pré-requisitos
a esse controle deve ser a transparência dos atos
de governo, eis que somente se controla aquilo que
se conhece. Neste passo, bem andou o legislador
constituinte de 1988, quando estabeleceu, dentre
os princípios que devem nortear a Administração
Pública o da publicidade, nestes termos:
Art. 37. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes
da Uniao, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municipios obedecerá aos princípios de
203
Sergio Urquhart Cademartori e Daniela Mesquita Leutchuk de Cademartori
legalidade, impessoalidade moralidade, publicidade [...]
A abrangência desse princípio é vasta e necessária ao exercício do poder num Estado democrático contemporâneo, pois, no dizer de Pereira
Júnior,
[...] o Estado, qualquer que seja a premissa
ideológica adotada, vai ampliando o conteúdo
de seu poder dever de controlar, supervisionar,
tutelar os órgãos e entidades de importância
para o bem-estar dos administrados ao mesmo tempo em que deve abrir canais de comunicação audível, constante, entre os elaboradores de seus planos e programas de governo
e as comunidades para as quais se destinam.35
A implantação dos canais de comunicação
referidos implica aumentar o grau de informação
do cidadão. É este o primeiro passo para se deflagrar o processo de democracia participativa, como
assevera Fernando Henri que Cardoso: “O primeiro passo para que se possa realmente fazer algo
mais sólido na direção da participação é aumentar
o grau de informação [...].”36
Tem-se assim o princípio da publicidade da
Administração Pública como um dos alicerçes de
um governo democrático e contemporâneo, que
sem aquele não poderia subsistir sem degenerar
em despotismo.
A publicidade, além de ser princípio norteador da
Administração Pública, também é dever da mesma,
em face do direito fundamental estampado no inciso
XXXIII do art. 5º da Carta de 1988. E mais: é possível ligá-lo a razões de interesse geral, moralidade
e responsabilidade de todo e qualquer regime republicano e representativo, como faz Rafael Bielsa:
No sólo deben publicarse los actos administrativos generales en razón de su obligatoriedad, y notificarse los particulares, sino porque muchos de ellos deben ser conocidos en
todo régimen republicano y representativo,
por razones de interés general, y mucho más
cuando existe instituida la acción popular
[...]. Además del contralor popular – si puede
llamarse así al juicio que los administrados
se forman de la idoneidad y moralidad administrativa – interesa saber quiénes son los
nuevos funcionarios, en qué condiciones, o
por qué razones se ha dado una autorización o concesión, y cómo se ha resuelto un recurso o reclamación de un género dado, por
si hay situaciones análogas que puedan ser
consideradas.
204
La ocultación o clandestinidad no se concibe
en una administración moral y responsable
[...].37
Na mesma linha, Bandeira de Mello entende
que “Não pode haver em um Estado Democrático
de Direito, no qual o poder reside no povo (art.
1º, parágrafo único da Constituição), ocultamento
aos administrados dos assuntos que a todos interessam [...]”38
Por sua vez, Carvalho Filho pondera que os
atos da Administração devem merecer a maior
publicidade entre os cidadãos, já que “constitui
fundamento do princípio a possibilidade de controlar a legitimidade da conduta dos agentes administrativos.”39
Já Justen Filho, ao referir-se ao princípio da
publicidade como um daqueles norteadores do
processo administrativo, refere que “O exercício
do poder deve ser acessível ao conhecimento de
toda a comunidade [...] A publicidade se afirma
como instrumento de transparência e verificação
da lisura dos atos predicados.”40
Para Odete Medauar41, o tema da transparência está estreitamente vinculado à reivindicação geral da democracia administrativa.
Mas apesar do processo de democratização
do Estado que vem sendo implementado desde
a promulgação da Carta de 1988, restam ainda
bolsões de autoritarismo burocrático, que devem
ser prontamente eliminados. A exigência de publicização do Estado brasileiro prende-se, primeiramente, à ideia de que a própria representação só se
pode dar em público, como leciona Carl Schmitt:
La representación no puede tener lugar más
que en la esfera de lo público. No hay representación ninguna que se desenvuelva en secreto
[...] (un Parlamento tiene carácter representativo sólo en tanto que existe la creencia de que
su actividad propia esté en publicidad. […])
Sem transparência, não teremos um governo democrático, entendido aqui como governo
da opinião pública, pré-condição do controle dos
governados. É ainda Schmitt que assevera: “parece justificado el designar a la Democracia como
imperio de la opinión pública, government by public opinion. [...] No hay ninguna Democracia, ni
ningún Estado, sin opinión pública.”42
Assim, correta a preocupação do legislador
constituinte quando consagra, no art. 37 da Carta
em vigor, o princípio da publicidade como uma
das vigas-mestras da Administração. Igualmente
salutar o princípio esposado no inciso XXXIII do
art. 5º, ao instituir o direito subjetivo público de
Efetividade do Direito Fundamental de Acesso
acesso dos administrados. Lamentavelmente, e
contra as boas práticas democráticas de gestão da
coisa pública, o caráter vago da terminologia empregada nas normas que regem a classificação documental no Brasil, sujeita o cidadão a deparar-se
muitas vezes com a barreira do segredo de Estado
quando quer obter alguma informação da Administração. Além disso, e mais grave ainda, a possibilidade de manter-se inacessível uma série de
documentos classificados como ultrassecretos.43
Urge, assim, a entrada em vigência de uma Lei
que, por mais democrática, garanta o direito de
acesso do cidadão, evitando assim o surgimento
de normas autocráticas, as quais permitem, ainda
hoje, que vastos setores da Administração Pública continuem na penumbra e sem controle algum
por parte dos administrados ou seus representantes no Parlamento.
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Examinada a dimensão normativa do segredo e vista assim a implementação legislativa da
dialética opacidade/transparência na esfera pública, passa-se, nesta parte final, a tecer algumas
breves considerações a partir das ref1exões que a
pesquisa realizada ensejou.
No quadro de monopolização de poder dos
Estados Moderno e Contemporâneo, opera-se um
processo de separação do público e do privado. Por
um lado, a vida cotidiana do cidadão passa a dizer respeito somente a ele próprio, desde que no
recesso de sua intimidade. Daí consagrarem-se os
direitos de liberdade, tais como os estampados em
nossa Constituição no art. 5º.
Paralelamente, e como reflexo da maior participação dos cidadãos na formação da vontade
política governamental, dá-se o processo de publicização do poder. Agora, o que é público (não privado), deve ser exercido no meio do público (não
secreto). O controle do poder, regra paradigmática das modernas democracias representativas,
somente pode ter lugar quando os cidadãos têm
acesso às práticas governamentais. Assim, o acesso do grande público ao conhecimento das ações
do Governo constitui-se em pilar fundamental
para a estruturação de um regime democrático.
Desta forma, ações consequentes com o
princípio da publicidade na política têm sido implementadas através de normas jurídicas em diversos países democráticos. Embora o processo
de publicização encontre limites – nas legislações
compulsadas encontra-se a barreira dos “Segredos
de Estado em nome da Segurança Nacional”- é
inegável que um tremendo esforço está em de-
senvolvimento nesses países em busca da transparência. Assim, no Brasil, têm surgido mecanismos como os Portais da Transparência, ao nível
governamental, bem como, na sociedade civil, organizações como a Transparência Brasil, dirigidas
ao combate à opacidade. Mas essa luta está longe
de ser vencida.
Na verdade, a tendência de generalização do
segredo na Administração Pública parece derivar da
resistência do poder tradicional, entendido como
aquele que vê a política como coisa privada. A própria idéia habermasiana de “Estado neo-mercantilista” parece indicar essa forte tendência.44
De qualquer forma, a ideia de “Razão de
Estado”, apontada por Schmitt acima, enquanto
doutrina que embasa a ação paternalista do governo sobre os súditos, solapa a idéia democrática.
Enquanto consequência de uma separação entre
a ética e a política (os “imperativos morais” do
Estado não são os mesmos que os dos cidadãos),
tornou-se nefasta pela sua hipertrofia.
Assim, a luta pela transparência representa,
em última análise, uma tentativa de recuperar
uma dimensão ética para a política, afastando a
ideia de que a finalidade do Estado seja outra que
não a de propiciar o aumento do bem-estar dos
cidadãos.45 No Brasil, a dificuldade para acessar
as arquivos oficiais por vêzes é imensa. O próprio
princípio da publicidade do ato administrativo,
como mostrado aqui, longe de ser reafirmado
numa Administração que se diz democrática, é
cotidianamente solapado através de mecanismos
legais anacrônicos, como a norma que atualmente
rege a classificaçao documental.
Isto pode ser atribuído ao fato de que o Estado brasileiro apresenta características de um absolutismo remanescente, evidenciado por traços que
aparecem sob a forma de patrimonialismo, concebido como um mecanismo político em que “A
comunidade política conduz, comanda, supervisiona os negócios, como privados seus, na origem,
como negócios públicos depois, em linhas que se
demarcam gradualmente.” 46
Dessa matriz política deriva a prática clientelística, típica da política brasileira, caracterizada
por uma relação de direito privado, um contrato
“do ut des” entre o eleito e o eleitor ou forças econômicas que o apoiaram na sua eleiçao.
De fato, como modelo explicativo, pode-se definir o Estado brasileiro como fruto de um
“capitalismo politicamente orientado”, na esteira
de Faoro47, para quem aqueles que comandam a
economia junto ao soberano possuem uma denominação própria: trata-se do estamento político.
205
Sergio Urquhart Cademartori e Daniela Mesquita Leutchuk de Cademartori
Para ele, a realidade do estado patrimonial
(mercantilista), amadureceu num quadro administrativo de caráter precocemente ministerial.
Isto porque a direção dos negócios da Coroa exigia gerenciamento econômico, o qual ensejou a
criação de um grupo de conselheiros e executores
que, ao lado do Rei, arrecada as receitas oriundas
da participação real nos empreendimentos comerciais. Estes são os estamentos, que “florescem, de
modo natural, nas sociedades em que o mercado
não domina toda a economia.”48
A existência do estamento impede o desenvolvimento econômico das classes no mercado,
orientando politicamente o capitalismo: “Junto
ao rei, livremente recrutada, uma comunidadepatronato, parceria, oligarquia, como quer que a
denomine a censura pública – manda, governa,
dirige, orienta, determinando, não apenas formalmente, o curso da economia e as expressões da
sociedade tolhida, impedida, amordaçada.”49
A existência deste grupo determina uma
tendência “para-capitalista e anticapitalista”50 nos
206
Estados contemporâneos (marcadamente no Brasil), os quais apresentam um “predomínio junto
ao foco superior de poder, do quadro administrativo, o estamento, que de aristocrático, se burocratiza [...] progressivamente, em mudança de acomodação e não estrutural.”51
Neste quadro de predomínio de práticas patrimonialistas de exercício do poder, não surpreendente que as “arcana praxis” sejam adotadas
como instrumento privilegiado, de acordo com as
conveniências dos detentores do poder do Estado: o
segredo das coisas públicas mantido pelo fato de as
mesmas serem tratadas como “negócios privados”.
De qualquer sorte, a transparência apresenta-se hoje como imposição do Estado de Direito, que
está a exigir legislação cada vez mais restritiva do
sigilo de ações e documentos. Infelizmente, não é
o que se tem verificado nos últimos tempos, dada a
edição de normas protetivas da classificação documental com prazos longos de desclassificação, até
atingir-se a possibilidade de sigilo eterno.
Efetividade do Direito Fundamental de Acesso
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Sergio Urquhart Cademartori e Daniela Mesquita Leutchuk de Cademartori
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1. BASTOS, Celso; MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo:
Saraiva, 1989, v.2, p. 163.
18. PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentários à Constituição de 1967. São
Paulo: RT, 1986, t. V, p. 615.
2. SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. São Paulo: Malheiros, 2003,
p. 259.
19. Id ibid.
20. op. cit. p. 164.
3. FARIAS, Edilsom. Liberdade de expressão e comunicação. Teoria e proteção constitucional.
São Paulo: RT, 2004, p. 174.
21. EUA. United States Code Annotated, Title 5,
Government Organization and Employees – §
1 to 103. St. Paul, Minn. West Publishing Co.
s/d. pp. 68 e ss.
4. ESPANHA. Constituição da Espanha (1978). Rio
de Janeiro: Edições Trabalhistas, 1986, p. 31.
22. Id ibid.
5. ITÁLIA. Constituição da República Italiana. Rio
de Janeiro: Edições Trabalhistas, 1987, p. 19.
23. In: BRASIL. Justificativa. Projeto de Lei 878/88.
Disponível em: www.camara.gov.br. Acesso
em: maio de 2011.
6. ALEMANHA. Constituição da República Federal Alemã. Rio de Janeiro: Edições Trabalhistas,
p. 10.
24. id, ibid.
7. PORTUGAL. Constituição da República Portuguesa. Texto segundo a Lei Constitucional n.
1/82, de 30 de setembro do mesmo ano. Rio de
Janeiro: Edições Trabalhistas, 1987, p. 26, 40 e
136-7
26. Publicado no Diário Oficial da União (Seção 1 –
Parte 1) (Suplemento) de 7 de janeiro de 1977.
pp. 26 e ss.
8. BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil (1934). Disponível em:
www.planalto.gov.br. Acesso em: maio de 2011
9. FERREIRA, Pinto Luiz. Comentários à Constituição Brasileira. São Paulo: Saraiva, 1989, v. 1,
p. 136.
10. PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti.
Comentários à Constituição da República dos
Estados Unidos do Brasil. Rio de Janeiro: Guanabara Waissmann Koogan, 1937, t. II, p. 272.
25. id, ibid.
27. PISTONE, Sergio. Verbete “interesse nacional”.
In: BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola;
PASQUINO, Gianfranco . Dicionário de política. Tradução de João Ferreira et al. Brasília:
UnB, 1986, pp. 641-2
28. SILVA, Golbery do Couto e. Conjuntura política nacional: o Poder Executivo & geopolítica do
Brasil. 2. ed. Rio, José Olympio, 1981, p. 11.
Neste trabalho, toma-se este autor como principal formulador teórico das práticas governamentais que orientaram o Estado brasileiro à
época da entrada em vigência do Decreto.
11. FERREIRA, op. cit., pp. 136-7.
29. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. l3.ed. São Paulo: RT, 1988, p. 65.
12. BRASIL. Constituição dos Estados Unidos do
Brasil (1946). Disponível em: www.planalto.
gov.br. Acesso em maio de 2011.
30. DI PIETRO, M.S.Z. Direito Administrativo.22.
ed. São Paulo: Atlas, 2009, p. 73.
13. CAVALCANTI, Themístocles Brandão. A
Constituição Federal Comentada. 2.ed. Rio de
Janeiro: Konfino, 1952, v. III, pp. 267-8.
14. id, ibid.
31. jornal Folha de São Paulo. TFR Recebe Habeas-Data, 8 de outubro de 1988, p. 05.
32. Publicado no Diário Oficial da União de l1 de
outubro de 1988, Seção 1, p. 19804 a 19812.
16. op. cit., p. 391.
33. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. l3. ed. São Paulo: RT, 1988,
p. 152.
17. op. cit., p. 137. Entende Ferreira que o preceito
da Constituição Federal de 1946 foi apenas repetido laconicamente.
34. REVISTA JURÍDICA SÍNTESE. Porto Alegre:
Síntese, Ano XXXVII, nº 142, agosto de 1989,
pp. 36-57.
15. Id. ibid.
208
Efetividade do Direito Fundamental de Acesso
35. PEREIRA JR., Jessé Torres. Tutela Administrativa. Rio de Janeiro: Plurarte, 1983, p. 14.
36. CARDOSO, Fernado Henrique. A Democracia
Necessária. Campinas: Papirus, 1985, pp. 64-5.
37. BIELSA, Rafael. Derecho Administrativo. Buenos Aires: La Ley, 1964, t. II, p. 85.
38. BANDEIRA DE MELLO, Curso de Direito
Administrativo. 14. ed. São Paulo: Malheiros,
2002, p. 96.
39. CARVALHO FILHO, J. S. Manual de Direito
Administrativo, 23. ed. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2010, p. 28.
40. JUSTEN FILHO, M. Curso de Direito Administrativo; São Paulo: Saraiva, 2005, p. 225.
41. MEDAUAR, O. Direito Administrativo moderno. 7. ed. São Paulo: RT, 2003, p. 141.
42. SCHMITT, Carl. Teoría de la Constitución.
Traducción de F. Ayala. Madrid: Alianza, 1982,
p. 208.
43. Nunca é demais recordar as ponderações da
Corte Interamericana de Direitos Humanos
sobre o assunto, ao julgar o caso Gomes Lund
e outros (Guerrilha do Araguaia) V. Brasil: “El
Tribunal también ha establecido que el artículo
13 de la Convención, al estipular expresamente
los derechos a buscar y a recibir informaciones,
protege el derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la información bajo el control
del Estado, con las salvedades permitidas bajo
el régimen de restricciones de la Convención.
Consecuentemente, dicho artículo ampara el
derecho de las personas a recibir dicha información y la obligación positiva del Estado de suministrarla, de forma tal que la persona pueda
tener acceso y conocer esa información o reciba
una respuesta fundamentada cuando, por algún
motivo permitido por la Convención, el Estado
pueda limitar el acceso a la misma para el caso
concreto. Dicha información debe ser entregada sin necesidad de acreditar un interés directo para su obtención o una afectación personal,
salvo en los casos en que se aplique una legítima
restricción. Su entrega a una persona puede permitir a su vez que la información circule en la
sociedad de manera que pueda conocerla, acceder a ella y valorarla. De esta forma, el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión
contempla la protección del derecho de acceso
a la información bajo el control del Estado, el
cual también contiene de manera clara las dos
dimensiones, individual y social, del derecho a
la libertad de pensamiento y de expresión, las
cuales deben ser garantizadas por el Estado de
forma simultánea.
Al respecto, la Corte ha destacado la existencia de un consenso regional de los Estados que
integran la Organización de los Estados Americanos sobre la importancia del acceso a la información pública. La necesidad de protección
del derecho de acceso a la información pública
ha sido objeto de resoluciones específicas emitidas por la Asamblea General de la OEA, que
‘[i]nst[ó] a los Estados Miembros a que respeten
y hagan respetar el acceso de todas las personas
a la información pública y [a promover] la adopción de las disposiciones legislativas o de otro
carácter que fueren necesarias para asegurar su
reconocimiento y aplicación efectiva.’ Asimismo, dicha Asamblea General en diversas resoluciones consideró que el acceso a la información
pública es un requisito indispensable para el
funcionamiento mismo de la democracia, una
mayor transparencia y una buena gestión pública, y que en un sistema democrático representativo y participativo, la ciudadanía ejerce
sus derechos constitucionales a través de una
amplia libertad de expresión y de un libre acceso a la información.
Por otra parte, la Corte Interamericana ha
determinado que en una sociedad democrática es indispensable que las autoridades estatales se rijan por el principio de máxima
divulgación, el cual establece la presunción
de que toda información es accesible, sujeto a
un sistema restringido de excepciones.”( Corte Interamericana de Direitos Humanos. Caso
Gomes Lund e outros [Guerrilha do Araguaia]
v. Brasil. Disponível: www.corteidh.or.cr. Acesso em maio de 2011.)
44. HABERMAS, Jurgen. Mudança Estrutural na
Esfera Pública. Tradução de F. Kothe. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1984, p. 269.
45. Sobre uma concepção instrumental do Estado
como aparato político a serviço dos valores,
bens e interesses considerados superiores pela
sociedade, cf. FERRAJOLI, L. Derecho y Razón.
Traducción de P. A. Ibañez et al. Madrid: Trotta, 1995, caps. 13 e 14.
46. cf. FAORO, Raymundo. Os Donos do Poder.
Porto Alegre: Globo, 1984, v. II, p. 734.
47. op. cit., v. I, p. 45.
48. id, p. 46.
49 id, p. 47
50 id, vol. II, p. 736.
51 id, ibid.
209
O CONFLITO APARENTE ENTRE AS DECISÕES
DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NA ADPF 153
E DA CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS
NO CASO GOMES LUND E OUTROS CONTRA BRASIL
(GUERRILHA DO ARAGUAIA): A ANTÍGONA BRASILEIRA
························
Sílvia Maria da Silveira Loureiro
Mestre em Direito pela Universidade de Brasília; Especialista em Direito Processual
pelo Instituto Superior de Administração e Economia da Amazônia/Fundação Getúlio Vargas;
Professora do Curso de Direito da Escola Superior de Ciências Sociais da Universidade do Estado do Amazonas.
Jamilly Izabela de Brito Silva
Bacharel em Direito pela Universidade do Estado do Amazonas;
Bolsista do Programa de Iniciação Científica – PAIC/FAPEAM; Membro Fundadora
da Liga de Direito Constitucional da Universidade do Estado do Amazonas.
1. INTRODUÇÃO
Em seu voto separado no Caso Ximenes Lopes contra Brasil, o Juiz Antônio Augusto Cançado Trindade, ao fazer constar suas impressões
sobre a centralidade do sofrimento das vítimas
no Direito Internacional dos Direitos Humanos,
destacou, inicialmente, que “há casos de violações
de direitos humanos que evocam tragédias, revelando a perene atualidade destas últimas, como
próprias da condição humana.”1
Discorrendo sobre o tema, o Juiz Cançado
Trindade relembrou que, no caso Bámaca Velásquez contra Guatemala,2 o depoimento da esposa
da vítima lhe despertou para a nítida relação entre
este caso de desaparecimento forçado e a célebre
tragédia Antígona de Sófocles que trata do devido respeito aos restos mortais dos entes queridos,
trazendo como pano de fundo “o eterno antagonismo entre a lei positiva (para a manter a ordem
pública) e a lei não-escrita (para seguir a consciência individual)”.
Cerca de uma década depois, parece-nos que
este embate entre “necessidade versus humanidade,”3 tantas vezes já travado, volta a se repetir
em um caso de violação de direitos humanos.
Trata-se, de um lado, do julgamento pelo Supremo Tribunal Federal (órgão máximo do Poder
Judiciário brasileiro) da arguição de descumprimento de preceito fundamental – ADPF nº 153,
proposta pela Ordem dos Advogados do Brasil,
ocorrido nos dias 28 e 29 de abril de 2010, em que,
por maioria, votou-se pela improcedência do pedido de interpretação da Lei nº 6.683/79 conforme
a Constituição Federal de 1988, para “declarar, à
luz de seus preceitos fundamentais, que a anistia
concedida pela citada lei aos crimes políticos ou
conexos não se estende aos crimes comuns praticados pelos agentes da repressão contra opositores
políticos, durante o regime militar (1964/1985)”.
De outro lado, está a Corte Interamericana de Direitos Humanos (órgão jurisdicional do
Sistema Interamericano de Proteção dos Direitos Humanos) que, no caso Gomes Lund e outros contra Brasil (Guerrilha do Araguaia), com
sentença publicada em 24 de novembro de 2010,
decidiu, por unanimidade, que o Estado é responsável pelo desaparecimento forçado dos membros
da Guerrilha do Araguaia e que:4
“Las disposiciones de la Ley de Amnistía brasileña que impiden la investigación y sanción de
graves violaciones de derechos humanos son
incompatibles con la Convención Americana,
carecen de efectos jurídicos y no pueden seguir
representando un obstáculo para la investigación de los hechos del presente caso, ni para la
identificación y el castigo de los responsables,
ni pueden tener igual o similar impacto respecto de otros casos de graves violaciones de derechos humanos consagrados en la Convención
Americana ocurridos en Brasil.”
Diante dessas duas decisões, que se posicionam de maneira diametralmente opostas, insta-
211
Sílvia Maria da Silveira Loureiro e Jamilly Izabela de Brito Silva
lou-se uma discussão surrealista no meio jurídico
brasileiro sobre o dever de cumprimento, ou não,
pelo Estado brasileiro da declaração de inconvencionalidade da lei de anistia e suas conseqüências
dispostas nos pontos resolutivos da sentença da
Corte Interamericana, em face do acórdão do Supremo Tribunal Federal que decidiu pela recepção
pela Constituição Federal de 1988 da mesma lei.
O presente artigo tem por objetivo precípuo
debruçar-se sobre esse debate. Para este fim, serve-se do método comparativo, já que serão confrontadas ambas mencionadas decisões, ou seja,
uma emanada do órgão judicial supremo do Brasil
e outra proveniente da Corte Interamericana de
Direitos Humanos, a cuja jurisdição o Estado brasileiro se submete.5 Este cotejo permitirá concluir
que o aludido conflito entre as decisões judiciais
interna e internacional é apenas aparente.
Ademais, o presente artigo faz uso, de maneira auxiliar, do método histórico, na medida em
que busca a reconstrução do contexto fático da
abertura política brasileira, em que foi elaborada
e promulgada a lei de anistia, até a reconstitucionalização em 1988, visando demonstrar que esse
debate estéril acerca da obrigatoriedade de cumrpimento da sentença interamericana presta-se tão
somente à confirmar a “necessidade” que o Estado
brasileiro tem de manter sua ordem pública calcada na impunidade.
Para tanto, esta análise divide-se em três partes principais: na primeira será exposto o processo de redemocratização do Estado brasileiro, para
se buscar a compreensão do momento histórico
da elaboração da Lei de Anistia (Lei nº 6.683/79)
e o seu confronto com a reconstitucionalização
do Estado ocorrida em 1988; na segunda parte,
será empreendida a avaliação crítica da decisão
proferida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADPF 153 à luz dos princípios e regras
do Direito Internacional dos Direitos Humanos
plasmados na jurisprudência constante da Corte
Interamericana e, na terceira parte, será examinada a decisão desta Corte no caso Gomes Lund
e outros (Guerrilha do Araguaia), com ênfase na
declaração de incompatibilidade da lei de anistia
brasileira com a Convenção Americana.
2. DO PROCESSO DE REDEMOCRATIZAÇÃO BRASILEIRO6
Utilizando-se da terminologia adotada por
Guillermo O’Donnell,7 no processo de transição
do regime autoritário para a redemocratização do
Estado brasileiro, verifica-se a ocorrência não simultânea da liberalização e da democratização,
212
razão pela qual será desenvolvido, em primeiro lugar, o exame do período de abertura política no final da década de 1.970. Em seguida, será tratado o
processo prévio de elaboração da nova Constituição, no governo de transição democrática de José
Sarney, e, por fim, será exposto um breve exame
das opções constituintes de 1987/1988 que resultaram no atual texto da Carta Magna vigente.
2.1 Do Contexto Histórico da Abertura
Política
A abertura política no Brasil pode ser compreendida como um processo gradual de composição de forças entre o governo militar, que aceitava
efetivar algumas mudanças nas diretrizes do regime, para composição de uma democracia tutelada, e a oposição, que desejava uma completa e
imediata transformação das estruturas autoritárias do país. De ambos os lados, ocorreram vitórias e derrotas parciais. Do mesmo modo, para se
evitar retrocessos bruscos ou avanços excessivos,
foram necessárias concessões recíprocas.
Assim, o tema da anistia dos presos e perseguidos políticos no Brasil esteve desde cedo na
agenda da oposição ao regime militar, ao lado das
reivindicações pela realização de eleições diretas
e pela convocação de uma Assembleia Nacional
Constituinte soberana e legítima. Porém, antes
mesmo de se estabelecer o ambiente político favorável à discussão dessas pautas, o que somente
viria a ocorrer no final dos anos 1970, a sociedade civil, logo da edição do Ato Institucional nº 01
de 1964, já reivindicava a concessão da anistia.
Dentre as principais iniciativas da sociedade civil
em prol da anistia, destacam-se, a fundação por
Terezinha Zerbini do Movimento Feminino pela
Anistia (1975), a publicação em Lisboa do dossiê
do Comitê Pró-Anistia Geral no Brasil (1976), a
aprovação, na 26ª Reunião da Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência – SBPC, de uma
moção em favor da anistia (1977), a criação do
Comitê de Anistia Primeiro de Maio da PUC/SP
(1977) e a criação do Comitê Brasileiro pela Anistia – CBA, no Rio de Janeiro (1978).
Mesmo diante dessas pressões internas e
internacionais, é no final do governo Geisel que
se fazem notar os primeiros sinais evidentes da
abertura lenta e gradual do regime. Impulsionado pela crise econômica e pela crescente perda de
apoio político da população, em dezembro do ano
de 1.978, o regime militar fez promulgar a Emenda Constitucional nº 11 que pode ser considerada
como o marco jurídico da transição política. Através desta emenda, foram revogados os Atos Ins-
O Conflito Aparente entre as Decisões do Supremo Tribunal Federal na ADPF 153 e da Corte Interamericana de Direitos Humanos
no Caso Gomes Lund e Outros Contra Brasil (Guerrilha do Araguaia): A Antígona Brasileira
titucionais nº 2 a nº 5, assim como os atos complementares e viabilizou-se, por conseguinte, o
relaxamento da repressão policial, a flexibilização
da censura e a reintrodução do pluripartidarismo
no sistema eleitoral.
Já no discurso de posse de João Figueiredo,
em 15 de março de 1979, o propósito da abertura
do regime está mais claro com a reafirmação do
gesto da mão estendida em sinal de conciliação e
pacificação do país. Nesse contexto, a concessão
da anistia foi escolhida pelo Presidente como prioridade. Meses depois, em 28 de junho de 1979,
dois dias antes do recesso parlamentar, o Presidente envia a Mensagem nº 59 ao Congresso Nacional com o projeto de lei de anistia nº 14-CN e
sua respectiva Exposição de Motivos.8
É preciso lembrar, porém, que o Congresso
Nacional de 1979 era aquele que sofria pela primeira vez os efeitos do chamado Pacote de Abril,
que é considerado um revés no processo de distensão política anunciado pelo então Presidente
Geisel. Tratava-se de um bloco normativo baixado
em abril de 1977, para frear os avanços rápidos
da oposição política do Movimento Democrático
Brasileiro – MDB conquistados nas eleições de
1974, 1976 e que muito provavelmente se repetiriam em 1978. Assim, dentre as novas regras,
para as eleições ao Senado Federal, que em 1978
seria renovado em dois terços, uma das duas vagas em disputa seria eleita através de Colégio Eleitoral nas Assembleias Legislativas dos Estados e
com a participação de delegados municipais, instituindo-se a figura pejorativamente chamada de
Senador Biônico.
Com tal configuração de forças políticas, os
parlamentares tiveram que esperar ainda o final
do recesso para iniciar a discussão do projeto de
lei de anistia enviado pelo Governo, já que não foi
aprovada a convocação extraordinária do Congresso Nacional. Para tanto, foi composta uma Comissão Mista, presidida pelo Senador Teotônio Vilela. Ele percorreu em caravana os presídios para
escutar os pleitos dos presos políticos, os quais
haviam iniciado uma greve de fome como forma
de manifestação contra o projeto enviado pelo Presidente Figueiredo.
Ademais, no interior do Congresso Nacional,
as críticas ao projeto governista foram veementes.
Os parlamentares de oposição fizeram uso sistemático da palavra para atacar pontos cruciais da
proposta governista, tais como, a concessão de
perdão antecipado aos agentes do Estado que cometeram torturas, execuções extrajudiciais, desaparecimentos forçados, prisões arbitrárias e outras
ilegalidades que nem mesmo o regime normativo
de exceção permitia; a exclusão da anistia de presos políticos já condenados por crimes de terrorismo, assalto, sequestro e atentado pessoal, mas
a inclusão no benefício daqueles que ainda estavam sendo processados pelos mesmos crimes; e a
constituição de comissões de anistia na estrutura
burocrática do Estado para analisar pedidos dos
supostos beneficiários da lei, mas que na prática
futura serviram para indeferir muitos dos requerimentos e transformar os anistiados em pedintes.
Acerca dessa resistência parlamentar ao projeto,
analisa Lucia Elena Arantes Ferreira Bastos:
“A falta de legitimidade do projeto de lei de
anistia brasileira, no sentido de não se adequar aos anseios do povo, pôde ser atestada
a partir do momento em que as emendas começaram a ser apresentadas. No total, foram
oferecidas 305 emendas de 134 parlamentares (26 senadores e 108 deputados). Entre as
várias propostas de alterações encontravam-se: (i) a exclusão dos benefícios da anistia,
por serem crimes comuns os atos de sevícia
ou de tortura; (ii) a inclusão no rol de anistiados dos indivíduos que já haviam sido condenados pela prática de terrorismo, assalto,
sequestro e atentado pessoal; (iii) a retirada
do benefício da graça àqueles que tivessem
ordenado, ou realizado prisões sem observar
as formalidades legais ou de forma abusiva.”9
Quanto ao conteúdo final do projeto, e não
obstante a intensa atividade parlamentar de oposição do MDB, examina Lúcia Elena Arantes Ferreira Bastos que:
“Ao final das discussões que foram travadas
no Congresso, o relator do projeto rejeitou os
substitutivos e as emendas apresentadas, e,
na maioria dos casos, a justificativa foi que
se tratava de propostas ‘impertinentes’. Ainda assim, o relator apresentou um substitutivo ao projeto do governo, que acrescentou
mais sete artigos ao texto original, estendendo o prazo de concessão do benefício para até
15.08.1979, incluiu no art. 1 a possibilidade
de anistia também para os crimes eleitorais,
garantiu aos dependentes de anistiado falecido o direito às vantagens que lhe seriam devidas, previu a possibilidade de familiares de
desaparecidos requererem uma declaração de
ausência da pessoa, concedeu anistia também
aos empregados de empresas privadas, que
haviam sido punidos por participação em greves, e estabeleceu que os anistiados inscritos
em partidos políticos legalmente constituídos
poderiam votar e ser votados.”10
213
Sílvia Maria da Silveira Loureiro e Jamilly Izabela de Brito Silva
Na tumultuada sessão do dia 22 de agosto
de 1979, com a presença tanto do povo como dos
militares no recinto do Congresso Nacional, além
da ameaça de bomba, deu-se o encaminhamento
da votação do projeto de lei de anistia.11 A leitura
dos discursos da oposição parlamentar emedebista deixa claro que, naquele momento histórico,
não houve um pacto político em prol da reconciliação e da pacificação do país. Pelo contrário, se
for levada a sério esta infeliz analogia privatista,
é necessário reconhecer também que um contrato pressupõe a autonomia da vontade, a boa fé e
a igual capacidade de negociação entre as partes
contratantes. Ora, é evidente que tais condições
não existiam na época.
Cumpre referir, neste passo, as impressões
de Flávio Bierenbach, segundo o qual a Lei de
Anistia (Lei nº 6.683/79) foi o resultado pífio da
atividade parlamentar de um Congresso Nacional
castrado pela ditadura, razão pela qual é patente
a falta de clareza do texto, a omissão quanto à diversos problemas, como a situação funcional de
milhares de servidores civis e militares punidos
politicamente que deixaram de ser discutidos, e a
exclusão, num primeiro momento, daqueles que
foram condenados pela participação na luta armada no campo e na cidade.12
Destaque-se, ainda, o veto aposto pelo Presidente João Figueiredo à expressão “e outros diplomas legais” que constava do projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional (art. 1º, caput) que
visava ampliar a anistia àqueles servidores punidos politicamente, mas não com base nos Atos
Institucionais e Complementares. Na Mensagem
nº 267, enviada ao Congresso Nacional, o Presidente fundamentou o veto a esta expressão com o
argumento de que ela daria uma ampliação e generalização exageradas ao âmbito de abrangência
da lei, “chegando ao extremo privilégio de alcançar todo e qualquer ilícito porventura cometido,
independentemente de sua natureza ou motivação”. Com tal medida, no entanto, a anistia para
os civis e militares perseguidos pelo regime militar ficou ainda mais restringida.
Note-se, a partir da leitura do caput e parágrafo 1º do art. 1º da Lei nº 6.683/1979, de um
lado, que a expressão “crimes de qualquer natureza” ofereceu o perdão incondicional aos agentes
da repressão estatal, perpetradores de graves violações aos direitos humanos e, de outro lado, excluiu do mesmo benefício, milhares de servidores
públicos civis ou militares, empregados da iniciativa privada e estudantes, todos atingidos por outros atos punitivos de conotação política diversos
dos institucionais e complementares.
214
Ademais, comparando-se os parágrafos 1º e
2º do mesmo art. 1º da Lei nº 6.683/1979, é eloquente o silêncio em relação à prática de tortura,
desaparecimento forçado, execução extrajudicial
e prisões arbitrárias, os quais são, reconhecidamente crimes contra a humanidade. Tal omissão
deixa claro que o intuito deste dispositivo não é o
repúdio à concessão de anistia pela gravidade dos
crimes ali enumerados, mas, sim, a criminalização da ação política da oposição armada ao regime. Tanto assim é que os atos de terrorismo de
Estado, praticados durante a ditadura brasileira,
jamais foram seriamente investigados, julgados e
punidos. Afinal, a expressão “os que foram condenados” criou um impedimento processual para
que os agentes da repressão viessem a ser, porventura, processados no futuro.
Em suma, a Lei nº 6.683, de 28 de agosto de
1979, concedeu uma anistia condicional, parcial e
restrita e em assim sendo, é evidente que a natureza jurídica da lei de anistia brasileira é de uma
verdadeira autoanistia, tamanha a discrepância
entre as hipóteses de perdão aos atos dos agentes
que serviram ao regime e àquelas que beneficiam
os seus opositores presos e perseguidos políticos.
Ainda sob o governo de Figueiredo, no ano
de 1.982, foram realizadas, pela primeira vez, desde a edição do Ato Institucional nº 3/66, eleições
diretas para a escolha dos novos governadores dos
Estados. Durante a campanha eleitoral, os candidatos oposicionistas criticaram duramente o regime vigente, apontando seus erros e ineficiências
para solução dos problemas brasileiros, resultando
em uma vitória expressiva de lideranças políticas
comprometidas com a mudança do regime. Consequentemente, o desgaste da imagem do regime
militar perante a opinião pública foi inevitável.
A partir desse ano, esboçou-se, então, uma
campanha maciça para a promoção de eleições
diretas para a escolha do presidente da república,
que, segundo a Constituição então vigente, seriam
realizadas através de votação indireta, por intermédio do Colégio Eleitoral. De um lado, organizou-se
uma mobilização popular e suprapartidária, jamais
vista na história brasileira, reivindicando a realização das Diretas-já. De outro lado, foram apresentadas no Congresso Nacional inúmeras propostas
de Emendas Constitucionais para a modificação do
texto constitucional, no sentido de se restaurar as
eleições presidenciais diretas.
Dentre as referidas propostas de emenda
constitucional apresentadas, aquela que obteve
maior apoio político congressual e popular foi
apresentada pelo Deputado Dante de Oliveira, a
O Conflito Aparente entre as Decisões do Supremo Tribunal Federal na ADPF 153 e da Corte Interamericana de Direitos Humanos
no Caso Gomes Lund e Outros Contra Brasil (Guerrilha do Araguaia): A Antígona Brasileira
qual propunha a realização de eleições presidenciais diretas em 1.984. Assim sendo, entre janeiro
e abril do referido ano, as manifestações populares pelas Diretas-já se intensificaram, por todo o
país. Todavia, no dia 25 de abril, data da votação,
a proposta foi rejeitada por não ter obtido o quorum qualificado de dois terços, necessário para
sua aprovação. Verificou-se, no entanto, uma abstenção sintomática de cento e treze parlamentares
naquela decisiva sessão.
Com esse frustrante resultado, os partidos
de oposição concentraram seus esforços na eleição
por via indireta, através do Colégio Eleitoral, lançando a candidatura de Tancredo Neves. Além da
impopularidade do partido situacionista (PDS), a
escolha da candidatura presidencial envolveu seus
membros em uma disputa interna auto-destrutiva, culminando na renúncia surpreendente do
presidente do partido, Senador José Sarney, devido a desaprovação de prévias para escolha do melhor nome dentre os pré-candidatos. Como conseqüência, ocorreu o desligamento de inúmeros
pedessistas, bem como o apoio de governadores e
parlamentares à candidatura de Tancredo Neves.
Finalmente, agregadas as forças de oposição
na Aliança Democrática e assegurado o voto de
consciência dos dissidentes pedessistas, reunidos
em 15 de janeiro de 1.985, o Colégio Eleitoral
consagra vencedora a candidatura de Tancredo
Neves e de seu vice José Sarney. Contudo, como
desenlace inesperado, a doença e morte de Tancredo Neves, que ainda não havia tomado posse,
fez com que José Sarney assumisse a Presidência
da República, após uma longa crise de legitimidade, confirmada pelo Supremo Tribunal Federal
em sessão extraordinária de 13 de abril de 1.984.
Neste quadro de comoção nacional, inicia-se a
chamada Nova República.
2.2 Do Processo Pré-Constituinte
A reconstrução da ordem jurídica democrática, através da elaboração de uma nova constituição, foi um propósito sempre presente na
agenda dos partidos de oposição, desde o princípio da abertura política brasileira. Contudo, o desencadeamento dos fatos políticos, muitas vezes
de modo inesperado, adiou este objetivo. Com o
estabelecimento do governo de transição de José
Sarney, o panorama político mostrava-se, enfim,
favorável a este passo seguinte no processo de redemocratização do país.
A presente análise concentra-se nas decisões
de natureza pré-constituinte, assim designadas
por J. J. Gomes Canotilho como sendo aquelas
decisões a serem tomadas ainda a montante do
processo constituinte propriamente dito, ou seja,
ainda no contexto de momentos constitucionais
extraordinários, como o de transição constitucional vivenciado pelo Brasil, no início da década de
1.980.13
Nesta etapa do processo, o Presidente da República José Sarney, não sem muitas hesitações
quanto à redação do texto, em 28 de junho de
1.985, enviou Mensagem ao Congresso Nacional, contendo a proposta de convocação de uma
Assembléia Nacional Constituinte, bem como as
linhas fundamentais do procedimento de elaboração da nova Constituição.14
Durante o trâmite dessa proposta de Emenda Constitucional, em que foi convertido o texto (PEC nº 43/85-CN), fez-se necessário superar
três questões preliminares, que há muito já despertavam ampla polêmica em torno da própria legitimidade da Assembléia Nacional Constituinte
nascente.
Em primeiro lugar, discutia-se qual seria a
natureza política da Assembléia Constituinte. De
um lado, defendia-se a convocação de uma assembléia exclusivamente constituinte cujos membros
seriam eleitos com a única finalidade de elaborar
e promulgar o texto da nova Carta, dissolvendo-se
logo em seguida. De outro lado, sustentava-se a
praticidade de uma assembléia congressual cujos
membros seriam eleitos em 15 de novembro de
1.986 para o exercício da função legislativa ordinária, cumulativamente com o exercício do poder
constituinte originário.
Em segundo lugar, caso se optasse por uma
assembléia constituinte congressual, questionava-se a legitimidade da participação nos trabalhos
constituintes dos vinte e três senadores que não
participariam da renovação senatorial de apenas
dois terços, em 1.986. Ademais, esta terça parte
do Senado Federal era remanescente do Pacote
de Abril que instituiu a figura do senador biônico. Portanto, referidos senadores não haviam sido
eleitos pelo povo, mas por um Colégio Eleitoral no
qual eram majoritários os membros do partido situacionista do regime militar (ARENA), e haviam
recebido esse mandato apenas para o exercício do
poder legislativo ordinário.
Enfim, cumpria definir também qual seria a
extensão dos poderes da futura Assembléia Nacional Constituinte. Diante dessa crise prévia de
legitimidade, essa questão se impunha para tentar
definir se a Assembléia Nacional Constituinte seria um órgão verdadeiramente detentor do poder
constituinte originário, ou de mera competência
215
Sílvia Maria da Silveira Loureiro e Jamilly Izabela de Brito Silva
reformadora da Constituição outorgada de 1.967
com a Emenda Constitucional nº 1 de 1.969.
Por conseguinte, ainda que sob o ponto de vista
formal, caso fosse reconhecido que a Assembléia
nascente detinha o poder constituinte originário,
deveria ser definido o procedimento para seu funcionamento desde sua instalação até a promulgação da nova Constituição.
Com o intuito de apresentar soluções a esses
problemas, foram apresentadas algumas proposições de emenda e de substitutivos de iniciativa
parlamentar dentre as quais destaca-se o substitutivo à proposta de Emenda Constitucional nº
43/85-CN, formulado pelo seu relator Flavio Bierrenbach, o qual apesar de apresentar propostas
compatíveis com os valores democráticos, eram
politicamente inviáveis naquele momento.
Sobre a questão da anistia, o relator Flavio
Bierrenbach é bem claro ao afirmar que sua proposta foi conciliatória para amenizar as omissões
deixadas pela Lei no 6.683/79 e assim, sendo a
anistia um anseio do país talvez, no futuro, sob
outras condições históricas, seja possível conquistar um novo avanço.15
Após amplos debates, inclusive no âmbito
da sociedade civil, foi, enfim, aprovado o texto da
Emenda Constitucional nº 26, de 27 de novembro de 1.985. Os seus artigos 1o a 3o tratam dos
processos de elaboração da Constituição, o seu
artigo 4o amplia as hipóteses de anistia e o seu
artigo 5o traz casos de inelegibilidade. No entanto,
ainda era inegociável o perdão concedido pela lei
6.683/1979 aos agentes da repressão.
Prevaleceu, portanto, não sem veementes
protestos daqueles que sustentavam ponto de vista contrário, uma assembléia congressual, na qual
os membros do Poder Legislativo deveriam conciliar as funções de legislador ordinário e de legislador constituinte. Por não haver cláusula expressa
em contrário, assegurou-se a participação dos senadores eleitos indiretamente em 1.982 nos trabalhos constituintes, com status igualitário àqueles eleitos diretamente em 1.986, para o exercício
cumulativo das funções de congressista e de constituinte. Enfim, foi suprimida qualquer limitação
ao poder constituinte originário, constituindo-se
uma assembléia constituinte livre e soberana.
Conclui-se, dessa forma, mais um passo do
longo e gradual processo de abertura política brasileira, parte de uma transição política arquitetada
com a mesma capacidade de transacionar benefícios com impunidades, em nome de uma postura
retoricamente pacífica e segura, dita benéfica para
a normalidade do processo, tantas vezes presen-
216
ciada em outros momentos de crises de ditaduras,
na história nacional.
2.3 Da Reconstitucionalização do Estado Brasileiro
Apesar das crises de ilegitimidade, vivenciadas durante o período da abertura política e da
redemocratização, o processo de reconstitucionalização do Estado brasileiro, entre 1987 e 1988, foi
marcado pela ampla participação popular e pelo debate nacional do texto de uma nova Constituição
que de forma inédita foi construída, passo-a-passo,
sem a interferência do Poder Executivo ou de um
texto de anteprojeto prévio.
Sendo assim, pode-se afirmar que a Constituição brasileira de 1988 foi de fato e de direito
resultado do poder constituinte originário, tornando-se o parâmetro de confronto da validade
de todas as leis, decretos-leis e demais atos normativos produzidos durante a vigência dos atos
institucionais e da Constituição de 1967.
Por conseguinte, caberia aos intérpretes e
aplicadores da Constituição, fazer a análise da
continuidade ou não de toda essa normativa produzida durante o Estado autoritário em face da
nova Constituição, para se saber se essas foram
recepcionadas ou revogadas após o estabelecimento da nova ordem constitucional.
Certamente, essa não é uma tarefa fácil diante do contexto de uma “transição transacionada”,
onde as instituições políticas se perpetuaram no
poder enquanto se instalava no Brasil uma nova
ordem constitucional pautada em preceitos fundamentais, tais como o da democracia pluralista,
o da dignidade da pessoa humana e o da prevalência dos direitos e garantias fundamentais.
Nesse novo contexto, é válido citar que alguns avanços referentes à questão da anistia dos
agentes públicos e empregados da iniciativa privada podem ser visualizados. No artigo 5º, XLIII,
considera a prática do crime de tortura inafiançável e insuscetível de graça ou anistia, e no Ato
das Disposições Constitucionais Transitórias
– ADCT, o artigo 8º Abrange novas hipóteses de
concessão de anistia e o artigo 9º outorga competência ao Supremo Tribunal Federal para revisar
os atos punitivos do Presidente da República, de
caráter político, datados de 15 de julho a 31 de
dezembro de 1969.
No plano infraconstitucional, destacam-se
as leis nº 9.140/1995 e nº 10.559/2002. A primeira,16 trata do reconhecimento “como mortas, para
todos os efeitos legais, das “pessoas que tenham
O Conflito Aparente entre as Decisões do Supremo Tribunal Federal na ADPF 153 e da Corte Interamericana de Direitos Humanos
no Caso Gomes Lund e Outros Contra Brasil (Guerrilha do Araguaia): A Antígona Brasileira
participado, ou tenham sido acusadas de participação, em atividades políticas, no período de 2 de
setembro de 1961 a 5 de outubro de 1988, e que,
por este motivo, tenham sido detidas por agentes
públicos, achando-se, desde então, desaparecidas,
sem que delas haja notícias”, além de criar uma
comissão especial para apuração destes casos e
outorgar indenizações aos familiares dos mortos e
desaparecidos políticos. Já a segunda, regulamentou o disposto no citado artigo 8º do ADCT, criou
o regime administrativo do anistiado político e
concedeu aos abrangidos por esta lei um benefício
indenizatório.
É evidente, por conseguinte, que no longo
processo de redemocratização e reconstitucionalização do Estado brasileiro, a anistia concedida
em 1979 foi sendo gradual e transacionadamente
revisada, passando pelas disposições da Emenda
Constitucional nº 26 e culminando com a garantia disposta no inciso XLIII do artigo 5º da Constituição Federal de 1988, ambos já citados neste
item.
De fato o processo de abertura política no
Brasil foi (e continua sendo) lento, gradual e seguro. Mas, seguro para quem? Um ponto continuava (e ainda hoje continua) inegociável neste
processo: a investigação e punição dos agentes da
repressão responsáveis pelas violações de direitos
humanos perpetradas com a condescendência do
regime de exceção
Portanto, o julgamento da ADPF 153 teria
sido a oportunidade de um novo passo neste processo para a consolidação da democracia no país,
e maturidade constitucional do Estado de Direito
brasileiro.
3. DA DECISÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NA ADPF 153
No julgamento da ADPF 153, realizado nos
dias 28 e 29 de abril de 2010, os Ministros do
Supremo Tribunal Federal, por sete votos a dois,17
decidiram que a anistia brasileira é ampla, geral
e bilateral, abarcando tanto os crimes políticos
quanto os chamados crimes comuns (que compõem o rol de crimes anistiados por conexão aos
crimes políticos – conforme art. 1º, §1º da Lei nº
6.683/79 – e se consubstanciam em praticamente
qualquer crime que não o de índole política, inclusive crimes contra a humanidade, desde que
relacionados aos crimes políticos ou cometidos
por motivação política), praticados por opositores
políticos e agentes do Estado, no período compreendido entre 02 de setembro de 1961 e 15 de agosto de 1979.
Assim sendo, considerando os objetivos do
presente artigo, a partir de agora serão analisados
os argumentos expendidos nas três linhas argumentativas desenvolvidas pelos Ministros: a primeira, adotada pelo Ministro Eros Grau (relator),
que votou pela improcedência da ADPF (ao entender que a anistia brasileira foi ampla e geral);
a segunda, apresentada pelo Ministro Ricardo
Lewandowski e seguida pelo Ministro Ayres Britto, que votaram pela procedência parcial da ADPF,
no sentido de excluir da anistia os “crimes de sangue” e a terceira, delineada pelo Ministro Celso de
Mello, que também votou pela improcedência da
ADPF, mas fez uma análise da jurisprudência da
Corte Interamericana de Direitos Humanos para
concluir (erroneamente, segundo entendimento
posterior da própria Corte Interamericana, como
será visto adiante) pela sua não-aplicação ao caso
brasileiro.
O Ministro Eros Grau iniciou o julgamento
firmando o entendimento de que a lei de anistia
brasileira (Lei nº 6.683/79) foi legitimamente ampla, geral e bilateral, porque apoiada por diversos
setores da sociedade brasileira.18
Por oportuno, relembre-se que, como exposto alhures, essa mesma sociedade vivia amedrontada com as imposições e perseguições da ditadura militar então vigente e, de antemão, sabia
que naquele momento não seria possível sequer o
vislumbre da punição daqueles que se diziam agir
em nome do governo militar e praticaram graves
violações de direitos humanos.
O próprio Relator, contraditoriamente, contextualizou a supramencionada conjuntura fática
(de desigualdade entre os agentes do Estado e seus
opositores), ao citar o depoimento de Dalmo de
Abreu Dallari, que foi preso e sequestrado por se
opor ao regime então vigente:
“(...) Nós sabíamos que seria inevitável aceitar limitações e admitir que criminosos participantes do governo ou protegidos por ele
escapassem da punição que mereciam por
justiça, mas considerávamos conveniente
aceitar essa distorção, pelo benefício que resultaria aos perseguidos e às suas famílias
e pela perspectiva de que teríamos ao nosso
lado companheiros de indiscutível vocação
democrática e amadurecidos pela experiência. (...) A idéia inicial de anistia era muito
genérica e resultou no lema ‘anistia ampla,
geral e irrestrita’, mas logo se percebeu que
seria necessária uma confrontação de propostas, pois os que ainda mantinham o comando
político logo admitiram que seria impossível
ignorar a proposta dos democratas, mas per-
217
Sílvia Maria da Silveira Loureiro e Jamilly Izabela de Brito Silva
ceberam que uma superioridade de força lhes
dava um poder de negociação e cuidaram de
usar a idéia generosa de anistia para dizer que
não seria justo beneficiar somente presos políticos e exilados, devendo-se dar garantia de
impunidade àqueles que, segundo eles, movidos por objetivos patrióticos e para defender
o Brasil do perigo comunista, tinham combatido a subversão, prendendo e torturando os
inimigos do regime. Nasceu assim a proposta
de ‘anistia recíproca’. (...) (F)oram abrangidos
os que tivessem cometido crimes políticos
ou ‘conexos’ com esses. Assim, aquele que
matou alguém numa sessão de tortura estaria anistiado porque seu principal objetivo
era combater um adversário político. O homicídio seria apenas conexo de outro crime,
a ação arbitrária por motivos políticos, que
seria o principal. Assim se chegou à Lei da
Anistia (...).”19
Por conseguinte, o Min. Eros Grau prosseguiu seu voto-condutor da ADPF 153 afirmando
que o §1º do artigo 1º da Lei nº 6.683/79 definiu crimes conexos aos crimes políticos como os
crimes de qualquer natureza relacionados com os
crimes políticos ou praticados por motivação política. Podem ser de “qualquer natureza”, mas [i]
hão de terem estado relacionados com os crimes
políticos ou [ii] hão de terem sido praticados por
motivação política. São crimes outros que não políticos; logo, são crimes comuns, porém [i] relacionados com os crimes políticos ou [ii] praticados
por motivação política.
Como visto, a “transição transacionada” brasileira foi fruto de um acordo político que culminou com a promulgação da lei de anistia, a qual,
repise-se, sob o comando que incluiu os crimes
conexos com os crimes políticos, englobou todo e
qualquer delito cometido, inclusive os de lesa-humanidade, cuja proibição de cometimento, para a
jurisprudência firme da Corte Interamericana de
Direitos Humanos está alçada à categoria de norma imperativa de direito internacional (norma de
jus cogens).20
A constatação de que a intenção da lei de
anistia brasileira era, de fato, acobertar todo e
qualquer crime, é feita pelo próprio Min. Eros
Grau, quando lançou em seu voto a afirmação
do ex-Ministro do STF Sepúlveda Pertence,21 no
sentido de existir um ponto de inflexibilidade do
Governo militar no que concerne à anistia: o §1º
do art. 1º da Lei nº 6.683/79. Vejamos:
“(...) No projeto, havia um ponto inegociável
pelo Governo: o §1º do art. 1º, que, definindo,
218
com amplitude heterodoxa, o que se considerariam crimes conexos aos crimes políticos,
tinha o sentido indisfarçável de fazer compreender, no alcance da anistia, os delitos de
qualquer natureza cometidos nos ‘porões do
regime’, como então se dizia, pelos agentes
civis e militares da repressão. (...)
É expressivo recordar que, no curso de todo
o processo legislativo – que constituiu um
marco incomum de intenso debate parlamentar sobre um projeto dos governos militares
-, nem uma voz se tenha levantado para por
em dúvida a interpretação de que o art. 1º, §
1º, se aprovado, como foi, implicava a anistia
da tortura praticada e dos assassínios perpetrados por servidores públicos, sob o manto
da imunidade de fato do regime de arbítrio.
(...).”22
Curioso mencionar que o Ministro relator
ressaltou que a adoção da lei de anistia foi anterior
à Convenção das Nações Unidas contra a Tortura
e outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanas ou Degradantes (adotada em 10 de dezembro
de 1984) que, por sua vez, não alcançaria, por impossibilidade lógica, anistias anteriormente a[s]
suas vigência[s] consumada[s].23 24
Ademais, o Min. Eros Grau ressalta que caso
o Estado brasileiro um dia venha (viesse) a alterar
e/ou revisar sua lei de anistia, tal qual aconteceu
com o Chile, a Argentina e o Uruguai, não caberá
(caberia) ao Poder Judiciário tal tarefa, mas antes
e tão somente, ao Poder Legislativo.25 26
Em seguida, concluiu contraditoriamente o
voto afirmando que: “é necessário dizer, por fim,
vigorosa e reiteradamente, que a decisão pela improcedência da presente ação não exclui o repúdio
a todas as modalidades de tortura, de ontem e de
hoje, civis e militares, policiais ou delinquentes.
Há coisas que não podem ser esquecidas.”27
Diferentemente do Relator, e seguindo a linha adotada pelo Ministro Ricardo Lewandowski,
o Ministro Ayres Britto28 excluiu do rol de crimes
anistiados, os chamados “crimes de sangue”.
No entender do Min. Ayres Britto, em primeiro momento, apenas e tão somente o perdão
individual é possível e virtuoso. Para os casos de
perdão coletivo (tal qual acontece com a concessão de anistia), é indispensável que a coletividade
aja com cristalina intenção de fazê-lo, até porque
implica diretamente na concessão da impunidade aos perpetradores de crimes abomináveis aos
olhos da própria coletividade. Nesses termos, o
Min. Carlos Ayres Britto não conseguiu vislum-
O Conflito Aparente entre as Decisões do Supremo Tribunal Federal na ADPF 153 e da Corte Interamericana de Direitos Humanos
no Caso Gomes Lund e Outros Contra Brasil (Guerrilha do Araguaia): A Antígona Brasileira
brar a interpretação dada à lei de anistia no sentido
de que “incluiu no seu âmbito pessoal de incidência todas as pessoas que cometeram crimes não
só os singelamente políticos mas os caracteristicamente hediondos ou assemelhados, desde que
sob motivação política ou sob tipificação política.”
Seguiu afirmando que o Min. Erros Grau,
Relator da ADPF 153, deu ênfase à vontade subjetiva da lei (do legislador) e às suas tratativas
(precedentes), que deveriam ser considerados subsidiariamente, e não ao que a própria lei objetivamente disse, o que deve ser primariamente levado
em conta.
Nesse panorama, entendeu que no caso da
Lei nº 6.683/79 os crimes hediondos e equiparados não foram incluídos objetivamente no rol de
crimes anistiados e arrematou:
“(…) antigamente se dizia o seguinte: hipocrisia é a homenagem que o vício presta à
virtude, o vício tem uma necessidade de se
esconder, de se camuflar e termina rendendo
uma homenagem à virtude. Quem redigiu
essa lei não teve coragem, digamos assim,
de assumir essa propalada intenção de anistiar torturadores, estupradores, assassinos
frios de prisioneiros já rendidos, pessoas que
jogavam de um avião em pleno vôo as suas
vítimas embaixo, pessoas que ligavam fios à
tomada desencapados presos à genitália feminina, pessoas que estupravam moças, mulheres na presença dos pais, dos namorados, dos
maridos (...)”.
Aduziu, igualmente, que existem crimes que,
por sua natureza, são absolutamente incompatíveis com qualquer idéia de criminalidade política
pura ou por conexão, bem como que a lei de anistia não é clara, não traz o propósito deliberado de
anistiar e há essa necessidade de clareza, além de
qualquer dúvida razoável, uma vez que as pessoas
de que tratamos aqui, os assassinos, os estupradores, os torturadores praticaram excessos, abusos
no próprio interior de um regime de exceção. Não
foram pessoas que se contentaram com a dureza
do regime de exceção, foram além da dureza do
regime de exceção por conta própria, pessoas que
exacerbaram o cometimento de crimes no interior
do próprio regime de exceção por si mesmo autoritário, por si mesmo duro, por si mesmo ignorante
de direitos, aqui e ali, não a todo instante, de direitos elementarmente considerados como direitos
próprios, típicos da dignidade humana.
Ademais, explicitou que o regime militar,
baseado nos pilares da hierarquia e da disciplina
inerentes à atuação das forças armadas, instituiu
uma ordem legal, por meio de atos institucionais
e complementares. E frisou: ainda que tenha sido
uma ordem legal não democrática, autoritária, era
indubitavelmente uma ordem legal. Nesse passo,
desqualificou (arrancou) a propalada legitimidade
dada à atuação dos perpetradores de crimes contra
a humanidade:
“(...) essas pessoas que estamos a tratar torturadores et caetaera, essas pessoas desobedeceram não só a legalidade democrática de
1946 como a própria legalidade excepcional
do regime militar, pessoas que transitaram à
margem de qualquer idéia de lei, desonrando
as próprias forças armadas que não compactuavam nas suas leis com atos de selvageria
porque o torturador (...) não é um ideólogo,
não elabora mentalmente qualquer teoria de
filosofia política. Ele não comete nenhum crime de opinião. Ele não comete nenhum crime político, portanto (...) o torturador é um
monstro, é um desnaturado, é um tarado. O
torturador é aquele que experimenta o mais
intenso dos prazeres diante do mais intenso
dos sofrimentos alheios perpetrados por ele.
É uma espécie de cascavel de ferocidade tal
que morde o som, morde o som dos próprios
chocalhos, não se pode ter condescendência
com torturador (...)”.
Logo, ao analisar a Lei nº 6.683/79, o Min.
Ayres Britto depreendeu que o centro de referibilidade da lei é o crime político, sendo o crime conexo subsidiário, secundário e concluiu:
“(...) aí disse o Min. Lewandowski, o que a
priori excluiria todo tipo de crime de sangue
com resultado morte, crime de lesa-humanidade, de lesa-Deus praticado por uma anti-pessoa que é pior do que um animal, além de
não ser uma pessoa é pior do que um animal
porque o animal não tortura, mas a lei que
anistiar que o diga e me parece que a lei não
disse (...)”.
Em seguida, distinguiu o processo pela lei de
anistia, que foi relativo, do processo de abertura
política, esse sim amplo, geral e irrestrito. Embasou seu entendimento de anistia relativa na falta
de isonomia que a Lei nº 6.683/79 ensejou dentro
das próprias forças armadas, posto que a maioria
dos militares não praticaram e/ou compactuaram
com tortura, e assim “os militares que desonraram as forças armadas, o Estado e a pátria e Deus”
não podem ser tratados em igualdade de condições com os militares honrados que acreditavam
estar pugnando por uma estruturação estatal e
219
Sílvia Maria da Silveira Loureiro e Jamilly Izabela de Brito Silva
uma forma de governo boas para o Brasil, equivocadamente ao meu sentir e no sentir de outras
pessoas, mas não de todas as pessoas.
Por fim, entendeu que a anistia não teve caráter amplo, geral e irrestrito e julgo[u] parcialmente procedente a Argüição de Descumprimento de
Preceito Fundamental, para, dando-lhe interpretação conforme, excluir do texto interpretado, do
texto impugnado qualquer interpretação que signifique estender anistia (a)os crimes previstos no
inciso XLIII do art. 5º da Constituição Federal, ou
seja, os crimes hediondos e os que lhe sejam equiparados: homicídios, torturas, estupros.
Em uma espécie de terceira vertente, o Ministro Celso de Mello também entendeu ser a
anistia concedida pela Lei nº 6.683/79 ampla e
geral, mas inovou ao embasar seu voto na suposta
inaplicabilidade da jurisprudência da Corte Interamericana sobre o tema.
O Ministro Decano destacou em seu voto
que o Brasil, consciente da necessidade de prevenir e reprimir os atos caracterizadores de violações
de direitos humanos, é atualmente signatário de
diversos instrumentos internacionais de proteção
aos direitos humanos.29
Salientou, igualmente, que a nova ordem
constitucional, inaugurada com a Constituição
Federal de 1988, trouxe como postulados: (a) a
dignidade da pessoa humana (...); (b) a prevalência
dos direitos humanos (...); (c) o repúdio à tortura
ou a qualquer outro tratamento desumano ou degradante (...); (d) a punibilidade de qualquer comportamento atentatório aos direitos e liberdades
fundamentais (...); (e) a inafiançabilidade e a impossibilidade de concessão de graça ou anistia ao
crime de tortura (...); (f) a proscrição de penas cruéis (...); (g) a intangibilidade física e a incolumidade moral de pessoas sujeitas à custódia do Estado
(...); (h) a decretabilidade de intervenção federal,
por desrespeito aos direitos da pessoa humana,
nos Estados--membros e no Distrito Federal (...);
(i) a impossibilidade de revisão constitucional que
objetive a supressão do regime formal e material
das liberdades públicas (...).30
Em seguida, o Min. Celso de Mello, na contramão de todo o arcabouço jurídico supramencionado, discorreu sobre os instrumentos previstos
na Constituição Federal de 1967 (EC nº 01/69),
que vigorava durante a ditadura, para legitimar a
concessão de anistia e concluir ser possível anistiar tanto os crimes políticos como aqueles a eles
conexos.31 E tal qual o Min. Relator, vislumbrou
que a anistia brasileira, além de ampla, é bilateral
e recíproca.32
220
Ademais, e aqui trazendo argumento novo
em relação aos seus pares, reconheceu o Min. Decano do Supremo Tribunal Federal que a Corte Interamericana de Direitos Humanos já proclamou
a absoluta incompatibilidade das leis de auto-anistia com a Convenção Americana, contudo
entendeu que tais condenações não se aplicariam
ao caso brasileiro porque supostamente as leis de
anistia declaradas incompatíveis com a Convenção Americana teriam anistiado UNICAMENTE
os agentes estatais:
“(...) Reconheço que a Corte Interamericana
de Direitos Humanos, em diversos julgamentos – como aqueles proferidos, p. ex., nos casos contra o Peru (‘Barrios Altos’, em 2001, e
‘Loayza Tamayo’, em 1998) e contra o Chile (‘Almonacid Arellano e outros’, em 2006)
–, proclamou a absoluta incompatibilidade,
com os princípios consagrados na Convenção
Americana de Direitos Humanos, das leis nacionais que concederam anistia, unicamente,
a agentes estatais, as denominadas ‘leis de
auto-anistia’.
A razão dos diversos precedentes firmados
pela Corte Interamericana de Direitos Humanos apóia-se no reconhecimento de que o
Pacto de São José da Costa Rica não tolera o
esquecimento penal de violações aos direitos
fundamentais da pessoa humana nem legitima leis nacionais que amparam e protegem
criminosos que ultrajaram, de modo sistemático, valores essenciais protegidos pela Convenção Americana de Direitos Humanos e
que perpetraram, covardemente, à sombra do
Poder e nos porões da ditadura a que serviram,
os mais ominosos e cruéis delitos (...) às pessoas daqueles que se opuseram aos regimes
de exceção que vigoraram, em determinado
momento histórico, em inúmeros países da
América Latina.
É preciso ressaltar, no entanto, como já referido, que a lei de anistia brasileira, exatamente por seu caráter bilateral, não pode ser
qualificada como uma lei de auto-anistia, o
que torna inconsistente, para os fins deste julgamento, a invocação dos mencionados precedentes da Corte Interamericana de Direitos
Humanos.
Com efeito, a Lei nº 6.683/79 – que traduz
exemplo expressivo de anistia de ‘mão dupla’
(ou de ‘dupla via’), pois se estendeu tanto aos
opositores do regime militar quanto aos agentes da repressão – não consagrou a denominada anistia em branco, que busca, unicamente,
O Conflito Aparente entre as Decisões do Supremo Tribunal Federal na ADPF 153 e da Corte Interamericana de Direitos Humanos
no Caso Gomes Lund e Outros Contra Brasil (Guerrilha do Araguaia): A Antígona Brasileira
suprimir a responsabilidade dos agentes do
Estado e que constituiu instrumento utilizado, em seu próprio favor, por ditaduras militares latino-americanas.
Como anteriormente ressaltado, não se registrou, no caso brasileiro, uma auto-concedida
anistia, pois foram completamente diversas
as circunstâncias históricas e políticas que
presidiram, no Brasil, com o concurso efetivo
e a participação ativa da sociedade civil e da
Oposição militante, a discussão, a elaboração e a edição da Lei de Anistia, em contexto
inteiramente distinto daquele vigente na Argentina, no Chile e no Uruguai, dentre outros
regimes ditatoriais (...).”33
Desgraçadamente, o Ministro Decano privilegiou a forma ao fundo, valorizando mais a mera
nomenclatura das leis de “auto-anistia” do que as
razões e fundamentos pelos quais a Corte Interamericana decretou a invalidade de leis de anistia
que violavam as obrigações constantes na Convenção Americana.34 Mencione-se que, consoante
será esmiuçado a seguir, a Corte Interamericana
rechaçou expressamente o entendimento firmado
pelo Min. Celso de Mello.
Por conseguinte, afirmou que uma vez produzidos os efeitos da anistia concedida, impossível revogá-los, em virtude do princípio da irretroatividade da lei penal mais gravosa. Explique-se:
em tese, a lei de anistia poderia ser revogada, mas
não os seus efeitos, sob pena de infligir o preceito
constitucional que veda a retroatividade de lei penal mais gravosa – estabelecido no art. 5º, XL da
Constituição Federal.35
Do mesmo modo, sustentou que mesmo
sendo eventualmente reconhecida a não-aplicação
da lei de anistia aos crimes comuns, como constava do pedido inicial do Conselho Federal da OAB,
tais ilícitos já estariam atingidos pela prescrição
(o tempo máximo de prescrição no ordenamento
jurídico brasileiro é de 20 anos).36
Inobstante a esses argumentos, cumpre lembrar que o caso então em debate (ADPF 153) trata
da conformidade da lei de anistia ao texto constitucional de 1988 ou, alternativamente, de sua
recepção pelos parâmetros democráticos contidos
nesta Carta e, consequentemente, não se trata de
um mero conflito entre leis ordinárias solucionado pelo princípio de que a regra posterior revogaria
a anterior com ela incompatível. Logo, o exame da
compatibilidade de uma lei pretérita à vigência de
uma Constituição nova deve ser feito sob o ponto
de vista da norma constitucional, e não ao contrá-
rio, ou seja, partindo do texto infraconstitucional.
Portanto, ao decidir pela improcedência da ADPF
153, o Supremo Tribunal Federal fixou sua análise
no texto da Lei nº 6.683/79 e não nos preceitos
fundamentais da Constituição de 1988 com ela
conflitantes.
Em segundo lugar, é sempre forçoso admoestar que nenhuma disposição ou instituto de direito interno pode ser invocado para obstaculizar
o cumprimento de obrigações internacionais ratificadas por um Estado como é o caso do Estado
brasileiro em relação à Convenção Americana.37
Particularmente, no que tange ao instituto da
prescrição, a Corte Interamericana tem entendimento consolidado no sentido de que disposições
internas desse gênero não podem servir como um
subterfúgio para a prevalência da impunidade38.
Infelizmente sagrou-se vencedora a tese delineada pelo Min. Eros Grau, que foi acompanhada pelos(as) Ministros(as) Cármen Lúcia, Gilmar
Mendes, Ellen Gracie, Marco Aurélio e Cezar Peluso. Por sua vez, como já explicitado, os Ministros Ricardo Lewandowski e Ayres Britto desenvolveram a tese vencida.
Nesse ponto, imperioso explicitar que o decisum proferido pelo STF ocorreu quando já em
trâmite, perante a Corte Interamericana, o caso
Gomes Lund e outros c. Brasil, tendo sido utilizado na defesa do Estado brasileiro naquela Corte Internacional quando da alegação da exceção
preliminar de não esgotamento dos recursos internos.39 40 Entretanto, como será visto a seguir, a
sentença proferida pela Corte Interamericana foi
um verdadeiro revés para o Poder Judiciário brasileiro.
4. DA DECISÃO DA CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS NO
CASO GOMES LUND E OUTROS CONTRA BRASIL (GUERRILHA DO ARAGUAIA)41
Em sentença prolatada em 24 de novembro
de 2010, a Corte Interamericana, por unanimidade de votos, ao analisar o caso Gomes Lund e
outros c. Brasil, entendeu que as disposições da
lei de anistia brasileira são incompatíveis com a
Convenção Americana de Direitos Humanos e carecem de efeitos jurídicos.
Dito isto, a Corte Interamericana dividiu a
análise dos fatos e das violações de direitos humanos cometidas pelo Estado brasileiro em quatro
partes que passarão a ser esmiuçadas a seguir.
221
Sílvia Maria da Silveira Loureiro e Jamilly Izabela de Brito Silva
Inicialmente, ao tratar dos direitos ao reconhecimento da personalidade jurídica, à vida,
à integridade e à liberdade pessoais – respectivamente arts. 3º, 4º, 5º e 7º da Convenção Americana –, e, portanto, dos desaparecimentos forçados
(que se consubstanciam na violação concomitante
dos citados artigos) ocorridos no marco da repressão à Guerrilha do Araguaia, a Corte reiterou que
tal conduta (desaparecimento forçado) constitui
uma violação múltipla de vários direitos protegidos pela Convenção Americana e coloca a vítima
em um estado de impossibilidade de defesa, acarretando outras violações conexas, sendo particularmente grave quando praticada como parte de
um padrão sistemático aplicado ou tolerado pelo
Estado,42 tal qual ocorreu com os integrantes da
Guerrilha do Araguaia.
Outrossim, explicitou que são elementos
concorrentes e constitutivos do desaparecimento
forçado (a) a privação da liberdade, (b) a intervenção direta de agentes estatais ou sua aquiescência e (c) o não reconhecimento da detenção e a
inexistência de informação sobre o paradeiro da
pessoa desaparecida,43 bem como conclui que “[l]a
práctica de desaparición forzada implica un craso
abandono de los principios esenciales en que se
fundamenta el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (…) y su prohibición ha alcanzado
carácter de jus cogens (…).”44
Por conseguinte, já num segundo momento,
a Corte Interamericana debruçou-se sobre a análise da compatibilidade da lei de anistia brasileira com os direitos consagrados nos arts. 1.1, 2, 8
e 25 da Convenção Americana, ou seja, se a Lei
nº 6.683/1979 pode manter seus efeitos jurídicos
mesmo nos casos de graves violações de direitos
(como é o caso do desaparecimento forçado de
pessoas).
Nesse panorama, a Corte Interamericana
explicita a incompatibilidade entre leis de anistia
que abarcam graves violações de direitos e as obrigações internacionais assumidas soberanamente
pelos Estados ao ratificar a Convenção Americana
de Direitos Humanos, in litteris:
“(...) Las amnistías o figuras análogas han
sido uno de los obstáculos alegados por algunos Estados para investigar y, en su caso,
sancionar a los responsables de violaciones
graves a los derechos humanos. Este Tribunal, la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, los órganos de las Naciones Unidas y otros organismos universales y regionales de protección de los derechos humanos se
222
han pronunciado sobre la incompatibilidad de
las leyes de amnistía relativas a graves violaciones de derechos humanos con el derecho
internacional y las obligaciones internacionales de los Estados. (…) Este Tribunal (…) no
encuentra fundamentos jurídicos para apartarse de su jurisprudencia constante, la cual,
además, concuerda con lo establecido unánimemente por el derecho internacional y por
los precedentes de los órganos de los sistemas
universales y regionales de protección de los
derechos humanos. De tal modo, a efectos del
presente caso, el Tribunal reitera que ‘son inadmisibles las disposiciones de amnistía, las
disposiciones de prescripción y el establecimiento de excluyentes de responsabilidad que
pretendan impedir la investigación y sanción
de los responsables de las violaciones graves
de los derechos humanos tales como la tortura, las ejecuciones sumarias, extralegales o arbitrarias y las desapariciones forzadas, todas
ellas prohibidas por contravenir derechos inderogables reconocidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos’ (…).”45
Nesse ponto, imperioso mencionar que a
Corte Interamericana de Direitos Humanos rechaçou expressamente o argumento expendido
por alguns ministros do Supremo Tribunal Federal
(principalmente pelo Min. Celso de Melo) quando
do julgamento da ADPF nº 153, no sentido de que
a lei de anistia brasileira não foi uma “auto-anistia” e, portanto, a jurisprudência desenvolvida no
Sistema Interamericano seria inaplicável ao caso
brasileiro, in litteris:
“(...) En cuanto a lo alegado por las partes respecto de si se trató de una amnistía,
una autoamnistía o un ‘acuerdo político’, la
Corte observa, como se desprende del criterio reiterado en el presente caso (…), que la
incompatibilidad respecto de la Convención
incluye a las amnistías de graves violaciones
de derechos humanos y no se restringe sólo
a las denominadas “autoamnistías”. Asimismo, como ha sido señalado anteriormente,
el Tribunal más que al proceso de adopción
y a la autoridad que emitió la Ley de Amnistía, atiende a su ratio legis: dejar impunes
graves violaciones al derecho internacional
cometidas por el régimen militar (…). La incompatibilidad de las leyes de amnistía con
la Convención Americana en casos de graves
violaciones de derechos humanos no deriva
de una cuestión formal, como su origen, sino
del aspecto material en cuanto violan los de-
O Conflito Aparente entre as Decisões do Supremo Tribunal Federal na ADPF 153 e da Corte Interamericana de Direitos Humanos
no Caso Gomes Lund e Outros Contra Brasil (Guerrilha do Araguaia): A Antígona Brasileira
rechos consagrados en los artículos 8 y 25, en
relación con los artículos 1.1 y 2 de la Convención (...).”46
Ademais, a Corte Interamericana de Direitos Humanos ressaltou que, apesar das autoridades internas estarem sujeitas ao império da lei e,
por isso, serem obrigadas a aplicar as disposições
vigentes no ordenamento jurídico, há que se ter
em mente que no momento em que o Estado brasileiro se tornou parte da Convenção Americana
de Direitos Humanos, todos os seus órgãos, inclusive os Magistrados, também estão submetidos
àquele tratado.
Assim, o Poder Judiciário brasileiro, no
exercício de suas atribuições, deveria exercer um
controle de convencionalidade ex officio entre as
normas vigentes internamente e a Convenção
Americana de Direitos Humanos no sentido de
adequar sua coexistência visando à máxima proteção aos direitos humanos. Sobre o assunto, sintetizou a Corte Interamericana:
“(...) En el presente caso, el Tribunal observa
que no fue ejercido el control de convencionalidad por las autoridades jurisdiccionales del
Estado y que, por el contrario, la decisión del
Supremo Tribunal Federal confirmó la validez
de la interpretación de la Ley de Amnistía sin
considerar las obligaciones internacionales
de Brasil derivadas del derecho internacional,
particularmente aquellas establecidas en los
artículos 8 y 25 de la Convención Americana,
en relación con los artículos 1.1 y 2 de la misma. El Tribunal estima oportuno recordar que
la obligación de cumplir con las obligaciones
internacionales voluntariamente contraídas
corresponde a un principio básico del derecho
sobre la responsabilidad internacional de los
Estados, respaldado por la jurisprudencia internacional y nacional, según el cual aquellos
deben acatar sus obligaciones convencionales internacionales de buena fe (pacta sunt
servanda). Como ya ha señalado esta Corte
y lo dispone el artículo 27 de la Convención
de Viena sobre el Derecho de los Tratados de
1969, los Estados no pueden, por razones de
orden interno, incumplir obligaciones internacionales. Las obligaciones convencionales
de los Estados Parte vinculan a todos sus poderes y órganos, los cuales deben garantizar
el cumplimiento de las disposiciones convencionales y sus efectos propios (effet utile) en el
plano de su derecho interno (...).”47
Doutra banda, a Corte Interamericana reconheceu também as violações aos arts. 13 c/c 1.1,
8.1 e 25, todos da Convenção Americana, em virtude da indisponibilidade de informações sobre o
que, de fato, ocorreu na região do Araguaia, em
especial entre os anos de 1972 e 1975, em que
pese existirem determinações judiciais nesse sentido no bojo da Ação Ordinária para Prestação de
Fato nº 82.00.24682-548 49 e da Ação Civil Pública
nº 2001.39.01.000810-5.50
Igualmente, ao analisar os quatro requisitos
(complexidade do assunto, atividade processual
do interessado, conduta das autoridades judiciais
e a afetação provocada na situação jurídica da pessoa implicada no processo) previstos em sua jurisprudência constante para determinar a razoabilidade do prazo da Ação Ordinária já mencionada,
a Corte Interamericana concluiu que:
“(...) La Corte observa que el retardo en el desarrollo y cumplimiento de la Acción Ordinaria no puede justificarse en razón de la complejidad del asunto. En efecto, en el presente
caso la Acción Ordinaria tenía como objeto,
en lo que aquí interesa, el acceso a documentos oficiales sobre las operaciones militares
contra la Guerrilha do Araguaia. En cuanto al
acceso a la información en poder del Estado,
el Tribunal considera que no se trata de una
solicitud de mayor complejidad cuya respuesta pudiera justificar una dilación amplia. La
Acción Ordinaria se interpuso en el año 1982
y la sentencia de primera instancia se dictó
en el año 2003, es decir, 21 años después. Por
otra parte, desde la emisión de esa decisión
hasta que el Estado inició su cumplimiento
en el año 2009, transcurrieron seis años. (…)
En cuanto al segundo de los elementos a ser
considerado, la actividad procesal de los familiares, resulta evidente que en ningún momento éstos han intentado obstruir el proceso
judicial ni mucho menos dilatar cualquier decisión al respecto; por el contrario, han participado del mismo en diferentes momentos
con el propósito de avanzar en la resolución
del proceso judicial (…)
Con respecto a la conducta de las autoridades en los procedimientos judiciales, el 10
de diciembre de 1998, fecha en la cual Brasil reconoció la competencia del Tribunal,
estaba pendiente de decisión un recurso del
Estado oponiéndose a una determinación del
juez de primera instancia para que presentara
información sobre la Guerrilha do Araguaia.
No obstante, luego de una apelación y otros
recursos interpuestos por el Estado, los cuales fueron rechazados por los tribunales su-
223
Sílvia Maria da Silveira Loureiro e Jamilly Izabela de Brito Silva
periores (…), la decisión adquirió fuerza de
cosa juzgada el 9 de octubre de 2007 (…). Los
expedientes tardaron más de siete meses en
regresar, en mayo de 2008, al juez de primera
instancia a fin de iniciar la ejecución del fallo
(…). Finalmente, pese a esa decisión firme, la
ejecución de la sentencia tuvo inicio 18 meses
después, el 12 de marzo de 2009 (…).
En cuanto a la afectación generada por la
duración del procedimiento en la situación
jurídica de las personas involucradas en el
mismo, como lo ha hecho en casos anteriores
(…), el Tribunal no considera necesario analizar este elemento para determinar la razonabilidad o no del plazo de la Acción Ordinaria
interpuesta en el presente caso.
El Tribunal constata que, contado desde el 10
diciembre de 1998, el lapso de nueve años
transcurrido hasta la fecha en que la Sentencia quedó firme, el 9 de octubre de 2007, y
de 11 años hasta que se ordenó su ejecución,
el 12 de marzo de 2009, sobrepasó excesivamente un plazo que pudiera considerarse razonable. (...)51”
Por conseguinte, a Corte Interamericana
posicionou-se sobre a violação do direito à integridade física e psicológica (art. 5º da Convenção
Americana) dos familiares dos desaparecidos,
considerando que o dano à integridade psíquica e
moral dos “familiares diretos” (mães e pais, filhas
e filhos, esposos e esposas, companheiros e companheiras) das vítimas de certas violações de direitos humanos possui uma presunção juris tantum
de veracidade, cabendo ao próprio Estado desconstituí-la, o que in casu não ocorreu. Quanto aos
irmãos e demais familiares, a Corte explicitou que
a incerteza e a ausência de informações por parte
do Estado sobre os acontecimentos constitui para
os familiares uma fonte de sofrimento e angústia,
além de provocar um sentimento de insegurança,
frustração e impotência, o que por si só já caracteriza a violação à integridade física e psíquica dos
familiares, sejam “diretos” ou não.
Ao final, em votação unânime, a Corte Interamericana declarou que “las disposiciones de la
Ley de Amnistía brasileña que impiden la investigación y sanción de graves violaciones de derechos humanos son incompatibles con la Convención Americana, carecen de efectos jurídicos y no
pueden seguir representando un obstáculo para la
investigación de los hechos del presente caso, ni
para la identificación y el castigo de los responsables, ni pueden tener igual o similar impacto
224
respecto de otros casos de graves violaciones de
derechos humanos consagrados en la Convención
Americana ocurridos en Brasil.”52
Ademais, explicitou que foram violados os
arts 3, 4, 5 e 7 da Convenção Americana sobre
Direitos Humanos, em relação com o art. 1.1 desse instrumento, considerando o desaparecimento
forçado das pessoas constantes do parágrafo 125
da sentença; o art. 2, em relação aos arts. 8.1, 25
e 1.1 da Convenção, como consequência da interpretação e aplicação que foi dada à lei de anistia a
respeito de graves violações de direitos humanos;
os arts. 8.1 e 25.1 da Convenção Americana sobre
Direitos Humanos, em relação aos arts. 1.1 e 2
do mesmo instrumento, pela falta de investigação
dos fatos do presente caso, bem como pela falta de
julgamento e sanção dos responsáveis, em prejuízo dos familiares das pessoas desaparecidas e da
pessoa executada, indicados nos parágrafos 180 e
181 da sentença; o art. 13 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos, em relação com
os arts, 1.1, 8.1 e 25 desse instrumento, pela afetação do direito a buscar e a receber informação,
bem como do direito de conhecer a verdade sobre
o ocorrido; o art. 8.1 da Convenção Americana,
em relação com os arts. 1.1 e 13.1 do mesmo instrumento, por exceder o prazo razoável da Ação
Ordinária e o art. 5.1 da Convenção Americana
sobre Direitos Humanos, em relação com o artigo
1.1 desse mesmo instrumento, em prejuízo dos
familiares indicados nos parágrafos 243 e 244 da
sentença.
5. CONCLUSÃO
O presente estudo das decisões, diametralmente opostas, proferidas em um curto lapso temporal, pelo Supremo Tribunal Federal na ADPF
153 e pela Corte Interamericana de Direitos Humanos no caso Gomes Lund e outros contra Brasil
(Guerrilha do Araguaia) teve como objetivo precípuo demonstrar que o debate que se instalou no
meio jurídico brasileiro acerca do dever de cumprimento, ou não, pelo Estado brasileiro da sentença da Corte Interamericana, em face do acórdão do Supremo Tribunal Federal é carecedor de
qualquer respaldo seja no Direito Constitucional
pátrio, seja no Direito Internacional dos Direitos
Humanos.
Na primeira parte deste estudo, foi traçado
um panorama histórico do processo de redemocratização brasileiro, partindo, primeiramente,
das decisões políticas de abertura do regime iniciada no Governo Geisel e reafirmada no Governo
Figueiredo.
O Conflito Aparente entre as Decisões do Supremo Tribunal Federal na ADPF 153 e da Corte Interamericana de Direitos Humanos
no Caso Gomes Lund e Outros Contra Brasil (Guerrilha do Araguaia): A Antígona Brasileira
Nesta etapa, discorreu-se acerca da elaboração da lei de anistia, em 1979. Dentre os pontos polêmicos do projeto de anistia enfrentados
destacam-se a exclusão de milhares de brasileiros
atingidos por atos políticos do regime militar e o
perdão antecipado dos agentes da repressão que
cometeram crimes de lesa humanidade com a
obstrução de qualquer possibilidade futura de investigação, julgamento e punição destes crimes.
Em seguida, verificaram-se os lentos avanços
normativos em matéria de anistia aos presos e
perseguidos políticos durante as discussões que
antecederam a convocação da Assembléia Nacional Constituinte e no transcurso dos trabalhos
constituintes propriamente ditos. Ao final, pôde
ser observado que apesar dos avanços em termos
de abrangência de novos beneficiários pelas reparações de ordem funcional e financeira, o ponto
inegociável continuou sendo a questão da investigação, julgamento e punição dos agentes da repressão, perpetradores de graves violações aos direitos humanos durante o regime militar.
Na segunda parte, foi analisado o julgamento da Argüição de Descumprimento de Preceito
Fundamental – ADPF no 153, ocorrido nos dias
28 e 29 de abril de 2010, no qual os Ministros do
Supremo Tribunal Federal, por sete votos a dois,
decidiram que a anistia brasileira é ampla, geral
e bilateral, abarcando tanto os crimes políticos
quanto os chamados crimes comuns (que compõem o rol de crimes anistiados por conexão aos
crimes políticos – conforme art. 1º, §1º da lei nº
6.683/79 – e se consubstanciam em praticamente
qualquer crime que não o de índole política, inclusive crimes contra a humanidade, desde que
relacionados aos crimes políticos ou cometidos
por motivação política), praticados por opositores
políticos e agentes do Estado, no período compreendido entre 02 de setembro de 1961 e 15 de agosto de 1979.
Durante esse julgamento, foram desenvolvidas três linhas argumentativas, a saber: a primeira, adotada pelo Ministro Eros Grau (relator), que
votou pela improcedência da ADPF (ao entender
que a anistia brasileira foi ampla e geral); a segunda, apresentada pelo Ministro Ricardo Lewandowski e seguida pelo Ministro Ayres Britto, que
votaram pela procedência parcial da ADPF, no
sentido de excluir da anistia os “crimes de sangue” e a terceira, delineada pelo Ministro Celso de
Mello, que também votou pela improcedência da
ADPF, mas fez uma análise da jurisprudência da
Corte Interamericana de Direitos Humanos para
concluir, equivocadamente, segundo entendimen-
to posterior da própria Corte Interamericana, pela
sua não-aplicação ao caso brasileiro.
Consoante relatado, sagrou-se vencedora a
tese delineada pelo Min. Eros Grau, que foi acompanhada pelos(as) Ministros(as) Cármen Lúcia,
Gilmar Mendes, Ellen Gracie, Marco Aurélio e
Cezar Peluso. Por sua vez, como já explicitado,
os Ministros Ricardo Lewandowski e Ayres Britto desenvolveram a tese vencida. Desse modo,
encerrou-se mais um passo no lento processo de
redemocratização no Brasil, reafirmando-se uma
interpretação autoritária dada à lei de anistia há
mais de trinta anos.
Na terceira e última parte, foi examinado o
Caso Gomes Lund e Outros contra Brasil (Guerrilha do Araguaia), o qual tinha como ponto em comum com o julgamento da ADPF no 153, a questão da validade da lei de anistia brasileira. Não
obstante a forte pressão política exercida pelo julgamento da ADPF 153 que foi colocado em pauta,
para ocorrer nos dias 28 e 29 de abril de 2010,
isto é, às vésperas da audiência pública do Caso
Gomes Lund dos dias 20 e 21 de maio seguintes,
a Corte Interamericana, em demonstração de independência e maturidade institucional manteve
sua jurisprudência constante em matéria de leis
de anistia. Assim, na sentença prolatada em 24
de novembro de 2010, a Corte Interamericana,
por unanimidade, entendeu que as disposições da
lei de anistia brasileira são incompatíveis com a
Convenção Americana de Direitos Humanos, carecem de efeitos jurídicos e não podem continuar
servindo como um obstáculo à investigação, julgamento e punição dos autores de graves violações
aos direitos humanos cometidas durante o regime
militar no Brasil.
Desse estudo, infere-se, em primeiro lugar,
que o conflito entre as decisões judiciais do Supremo Tribunal Federal e da Corte Interamericana de Direitos Humanos é aparente, visto que
as discussões sobre o tema partem de premissas
meramente processuais, como por exemplo, as
questões relacionadas à competência e à viabilidade recursal de ambas as decisões, sem qualquer
menção aos valores jurídicos que estão em jogo.
Costuma-se argumentar, para iniciar o embroglio jurídico, que ambos os Tribunais julgaram
os feitos dentro dos limites de suas competências.
Sem dúvida, o Supremo Tribunal Federal brasileiro é competente para processar e julgar a arguição
de descumprimento de preceito fundamental53. Do
mesmo modo, o Estado brasileiro declarou submeter-se a jurisdição contenciosa da Corte Interamericana de Direitos Humanos, reconhecendo sua
225
Sílvia Maria da Silveira Loureiro e Jamilly Izabela de Brito Silva
competência para apreciar qualquer caso relativo à
interpretação e à aplicação das disposições da Convenção Americana que lhe seja submetida54.
Em seguida, nesse mesmo sentido, em relação aos efeitos dessas decisões, é certo que na
argüição de descumprimento de preceito fundamental, que é modalidade de controle de constitucionalidade concentrado, o acórdão do Supremo
Tribunal Federal terá eficácia contra todos e efeito
vinculante relativamente aos demais órgãos do
Poder Público e não pode ser objeto de recurso e
nem de ação rescisória55. Igualmente, nos casos de
competência contenciosa, a Corte Interamericana
profere uma sentença de caráter definitivo e inapelável, a qual os Estados-partes comprometem-se a cumprir.56
Essa colisão, contudo, é apenas formal.
Anistiar os agentes da repressão, autores de crimes comuns, cometidos durante o regime militar
brasileiro de 1964 – 1985, é materialmente incompatível tanto com a Constituição Federal de
1988 quanto com a Convenção Americana sobre
Direitos Humanos, ratificada pelo Brasil em 1992
e incorporada a sua própria ordem constitucional,
nos termos da parte final do parágrafo 2o do artigo 5o.57 Afinal, foi evidenciado neste estudo, com
a análise minuciosa dos argumentos expendidos
em ambas as decisões, que tanto a Constituição
Federal de 1988 quanto a Convenção Americana
sobre Direitos Humanos têm em comum um núcleo axiológico de proteção e promoção da dignidade humana.
Outro argumento expendido pelo juiz ad hoc
Roberto de Figueiredo Caldas em seu Voto Concurrente y Razonado no Caso Gomes Lund, em prol
do respeito à decisão interamericana diz respeito
ao fato de que, “si a los tribunales supremos o a los
constitucionales nacionales incumbe el control de
constitucionalidad y la última palabra judicial en
el marco interno de los Estados, a la Corte Interamericana de Derechos Humanos cabe el control
de convencionalidad y la última palabra cuando
el tema encierre debate sobre derechos humanos”
pois isso é o que resulta do reconhecimento formal
da competência jurisdicional da Corte por um Estado, tal como o fez o Estado brasileiro.58
Por essa razão, defende-se, em segundo lugar,
que este confronto estéril entre ambas as decisões
226
serve apenas à perpetuação da “necessidade” que o
Estado brasileiro tem de manter sua ordem pública
calcada na impunidade de graves violações de direitos humanos, como se pode inferir da grande resistência interna ao cumprimento integral da sentença proferida no Caso Gomes Lund, sobretudo, no
que se refere aos pontos resolutivos relacionados
com a decisão de invalidação da lei de anistia.
Assim, o Estado brasileiro, por intermédio da
Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da
República, deu início ao cumprimento da sentença
interamericana pelo ato de publicação de suas partes especificadas no parágrafo 273 e no ponto resolutivo 12, conforme discriminado na Portaria no
1.265, de 14 de junho de 2011.59 Posteriormente,
no dia 18 de novembro de 2011, foram publicadas
as leis 12.527 e 12.528. A primeira regulamenta o
acesso a documentos públicos classificados como
sigilosos e a segunda cria a Comissão Nacional
da Verdade. Estas duas leis foram precedidas de
enormes polêmicas e resistências, de forma que
sua implementação futura, ou não, determinarão
mais um passo no longo processo de transição política brasileira para a democracia.
Já em relação ao embate entre as decisões
do Supremo Tribunal Federal e da Corte Interamericana de Direitos Humanos, foi proposto pela
Ordem dos Advogados do Brasil um embargo de
declaração, porém, esta tentativa de revisão da posição do Supremo Tribunal Federal na ADPF 153,
conta com manifestações desfavoráveis por parte
do Advogado Geral da União e do Procurador Geral da República.60 Outra tentativa de revisão, foi
a propositura dos Projetos de Lei nº 573/2011 e nº
1.124/2011, que procuravam dar nova interpretação autêntica ao parágrafo 1º do artigo 1º da lei de
anistia, na esteira da decisão proferida pela Corte
Interamericana, todavia, este projeto teve parecer
contrário da Comissão de Relações Exteriores e de
Defesa Nacional.61
Em análise última, os familiares das vítimas no caso Guerrilha do Araguaia, tal como a
Antígona de Sófocles, passados cerca de trinta e
cinco anos, não puderam ainda sepultar os corpos
de seus entes queridos por força de supostas leis
do Estado.
O Conflito Aparente entre as Decisões do Supremo Tribunal Federal na ADPF 153 e da Corte Interamericana de Direitos Humanos
no Caso Gomes Lund e Outros Contra Brasil (Guerrilha do Araguaia): A Antígona Brasileira
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__________. Caso Blake c. Guatemala. Mérito.
Sentença de 24 de janeiro de 1998. Serie C nº
36. Voto razonado do Juiz Antônio Augusto
Cançado Trindade.
O Conflito Aparente entre as Decisões do Supremo Tribunal Federal na ADPF 153 e da Corte Interamericana de Direitos Humanos
no Caso Gomes Lund e Outros Contra Brasil (Guerrilha do Araguaia): A Antígona Brasileira
__________. Caso Bulacio c. Argentina. Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 18 de Setembro
de 2003. Serie C nº 100.
__________. Caso Maritza Urrutia c. Guatemala.
Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 27
de novembro de 2003. Serie C nº 103.
__________. Caso Castañeda Gutman c. México.
Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e
Custas. Sentença de 6 de agosto de 2008. Série
C nº 184.
__________. Caso Paniagua Morales e Outros – “Panel Blanca c. Guatemala. Reparações e Custas.
Sentença de 25 de maio de 2001. Série C nº 76.
__________. Caso Castillo Páez c. Peru. Mérito.
Sentença de 3 de novembro de 1997. Serie C
nº 34.
__________. Caso Castillo Páez c. Peru. Reparações e Custas. Sentença de 27 de novembro de
1998. Serie C nº 43.
__________. Caso Castillo Páez c. Peru. Reparações e Custas. Sentença de 27 de novembro de
1998. Serie C nº 43. Voto concorrente do Juiz
Sergio García Ramírez.
__________. Condição Jurídica e Direitos dos Imigrantes Não Documentados. Opinião Consultiva nº 18, de 17 de setembro de 2003. Série
A, nº 18.
_________. Caso Servellón García e Outros c. Honduras. Mérito, reparações e Custas. Sentença
de 21 de setembro de 2006. Serie C nº 152.
__________. Caso Tibi c. Ecuador. Exceções Preliminares, Mérito, reparações e Custas. Sentença de 7 de setembro de 2004. Serie C nº 114.
__________. Caso Ticona Estrada e Outros c. Bolívia. Mérito, Reparações e Custas. Sentença de
27 de novembro de 2008. Série C nº 191.
__________. Caso Trujillo Oroza c. Bolívia. Reparações e Custas. Sentença de 27 de fevereiro de
2002. Série C nº 92.
__________. Caso Valle Jaramillo e Outros C. Colômbia. Mérito, Reparações e Custas. Sentença
de 27 de novembro de 2008. Série C nº 192.
__________. Caso Comunidade Indígena Xákmok
Kásek c. Paraguai. Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 24 de agosto de 2010 Serie C
nº 214.
__________. Caso Ximenes Lopes c. Brasil. Mérito,
Reparações e Custas. Sentença de 4 de julho de
2006. Serie C nº 149. Voto Separado do Juiz A.
A. Cançado Trindade.
__________. Caso dos Irmãos Gómez Paquiyauri c.
Perú. Mérito, Reparações e Custas. Sentença de
8 de julho de 2004. Serie C nº 110.
Documentos Oficiais
__________. Caso Gelman c. Uruguai. Mérito e Reparações. Sentença de 24 de fevereiro de 2011.
Série C nº 221.
__________. Caso Goiburú e outros c. Paraguai.
Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 22
de setembro de 2006. Serie C nº 153.
____________.Caso Gomes Lund e outros (Guerrilha do Araguaia) c. Brasil. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de
24 de novembro de 2010. Par. 177.
__________. Caso Huilca Tecse c. Peru. Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 03 de março de
2005. Serie C nº 121.
__________. Caso La Cantuta c. Peru. Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 29 de novembro de 2006. Serie C nº 162.
__________. Caso Loyaza Tamayo c. Peru. Reparações e Custas. Sentença de 27 de novembro de
1998. Série C nº 42. Voto razonado conjunto
dos Juízes A. A. Cançado Trindade e A. Abreu
Burelli.
BRASIL. Diário do Congresso Nacional. Mensagem nº 59/1979, Brasília, 29 jun. 1979, pp.
1340-1341.
______. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 23
ago. 1979, pp. 1662 e ss.
_______ Direito à verdade e à memória: Comissão
Especial sobre Mortos e Desaparecidos Políticos / Comissão Especial sobre Mortos e Desaparecidos Políticos. Brasília: Secretaria Especial
dos Direitos Humanos, 2007. Disponível em
<http://portal.mj.gov.br/sedh/biblioteca/livro_
direito_memoria_verdade/livro_direito_memoria_verdade_sem_a_marca.pdf> Acesso em: 02
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__________. Decreto Presidencial nº 678, de 06 de
novembro de 1992 (publicado em 9 de novembro de 1992). Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03
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Acesso em: 10 de abril de 2011.
__________. Decreto Presidencial nº 4.463, de 08
de novembro de 2002 (publicado em 11 de
novembro de 2002). Disponível em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/ decreto/2002/
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229
Sílvia Maria da Silveira Loureiro e Jamilly Izabela de Brito Silva
CIDH. Regulamento da Comissão Interamericana
de Direitos Humanos. Disponível em: <http://
www.cidh.org/Basicos/Basicos10.htm>
__________. Relatório Anual da Comissão Interamericana de Direitos Humanos (1979/1980).
Disponível
em:
<http://www.cidh.org/
annualrep/79.80eng/toc.htm> Acesso em: 30
de abril de 2011.
230
Corte IDH. Convenção Americana de Direitos Humanos. Disponível em: <http://www.oas.org/
juridico/spanish/tratados/b-32.html>. Acesso
em: 01 de março de 2011.
O Conflito Aparente entre as Decisões do Supremo Tribunal Federal na ADPF 153 e da Corte Interamericana de Direitos Humanos
no Caso Gomes Lund e Outros Contra Brasil (Guerrilha do Araguaia): A Antígona Brasileira
NOTAS
1. Corte IDH. Caso Ximenes Lopes c. Brasil. Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 4 de
julho de 2006. Serie C nº 149. Voto Separado
do Juiz A. A. Cançado Trindade, par. 3.
2. Corte IDH. Caso Bámaca Velásquez c. Guatemala. Mérito. Sentença de 25 de novembro de
2000. Serie C nº 70. Voto Separado do Juiz A.
A. Cançado Trindade, par. 8-9.
3. Corte IDH. Caso Bámaca Velásquez c. Guatemala. Mérito. Sentença de 25 de novembro de
2000. Serie C Nº 70. Voto Separado do Juiz A.
A. Cançado Trindade, par. 9.
4. Os artigos declarados pela Corte Interamericana como violados pelo Estado brasileiro neste
caso são: 1.1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 13 e 25. No entanto, este estudo enfoca as questões jurídicas
relacionadas tão somente com a análise da Lei
de Anistia.
5. Cfr. Decreto Legislativo nº 89, de 03 de dezembro de 1998, e Decreto Presidencial nº
4.463, de 08 de novembro de 2002.
6. Texto adaptado do livro Tratados Internacionais sobre Direitos Humanos na Constituição
de Sílvia Maria da Silveira Loureiro, publicado
em 2005 pela Editora Del Rey.
7. O’DONNELL, Guillermo; SCHMITTER,
Philippe. Transições do regime autoritário:
primeiras conclusões. Tradução de Adail U.
Sobral. São Paulo: Vértice, Revista dos Tribunais, 1988, p. 26.
8. Na edição do Diário do Congresso Nacional,
de 29 de junho de 1979, nas págs. 1340 e
1341, encontra-se a íntegra da mensagem ao
Congresso Nacional com a exposição de motivos e o projeto de lei de anistia.
9. BASTOS, Lúcia Elena Arantes Ferreira. Anistia: as leis internacionais e o caso brasileiro.
Curitiba: Juruá, 2009. p. 185.
10. BASTOS, Lúcia Elena Arantes Ferreira. Op.
Cit. p. 187.
11. Na edição do Diário do Congresso Nacional do
dia 23 de agosto de 1979, encontra-se a transcrição dos debates acirrados entre os membros
do MDB e da ARENA que antecederam à votação do projeto de lei de anistia. Nas págs.
1663-1664, merece destaque o discurso do
Deputado Teotônio Vilela (MDB-AL) no qual
enumera todas as razões jurídicas e políticas
do repúdio da oposição, tanto ao substitutivo quanto ao projeto de lei de anistia enviado pelo governo militar. Já naquele momento,
Teotônio Vilela defendia que o projeto de lei
de anistia era “iníquo”, “imoral” e “inconstitucional”, mesmo sob a égide de um regime
de exceção, afastando de si e dos deputados
oposicionistas a responsabilidade política e
histórica por sua aprovação.
12. BIERRENBACH, Flávio. Quem tem medo
da Constituinte. Rio de Janeiro: Paz e Terra,
1986, p. 114.
13. CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional. 5ª ed. Coimbra: Almedina, 1991, p. 77.
14. Dizia o texto da proposta: “Art. 1º Os membros
da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, sem prejuízo de suas atribuições constitucionais, reunir-se-ão, unicameralmente, em
Assembléia Nacional Constituinte, livre e soberana, no dia 31 de janeiro de 1.987, na sede
do Congresso Nacional. Art. 2º O presidente do
Supremo Tribunal Federal instalará a Assembléia Nacional Constituinte e dirigirá a sessão
de eleição de seu presidente. Art. 3º O projeto
de constituição será promulgado no curso da
primeira sessão legislativa da 48ª legislatura,
depois de aprovada em dois turnos de discussão
e votação, pela maioria absoluta dos membros
da Assembléia Nacional Constituinte.”
15. BIERRENBACH, Flávio. Op. Cit., p. 116.
16. A Lei nº 9.140/1995 foi alterada, posteriormente, pelas leis nº 10.536/2002 e nº
10.875/2004.
17. A votação obedeceu a seguinte ordem: Min.
Eros Grau (relator), Min. Cármen Lúcia, Min.
Ricardo Lewandowski, Min. Ayres Britto,
Min. Gilmar Mendes, Min. Ellen Gracie, Min.
Marco Aurélio, Min. Celso de Mello e Min.
Cezar Peluso, atual presidente do Supremo
Tribunal Federal. Não participaram do julgamento os Ministros Joaquim Barbosa – que se
encontrava de licença médica – e Dias Toffoli
– que estava à frente da Advocacia Geral da
União à época em que a ação foi ajuizada e
chegou a anexar informações ao processo.
18. Cfr. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 153. Voto do Ministro Eros Grau
231
Sílvia Maria da Silveira Loureiro e Jamilly Izabela de Brito Silva
(relator), par. 20/21. Data de Julgamento: 28 e
29 de abril de 2010. Disponível em: <http://
www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/
anexo /ADPF153.pdf> Acesso em: 02 de junho de 2011.
19. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição
de Descumprimento de Preceito Fundamental
nº 153. Ibidem, par. 22.
20. Corte IDH. Caso Almonacid Arellano c.
Chile. Sentença de 26 de setembro de 2006.
Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e
Custas.
21. O ex-Ministro do STF José Paulo Sepúlveda Pertence, que à época da edição da Lei de
Anistia brasileira era Conselheiro da OAB inclusive, foi ouvido nas audiências públicas realizadas na sede da Corte Interamericana nos
dias 20 e 21 de maio de 2010, na qualidade
de testemunha proposta pelo Estado brasileiro. Cfr. Resolução do presidente da Corte Interamericana de Direitos Humanos, de 30 de
março de 2010 (parágrafos 13 a 17).
22. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição
de Descumprimento de Preceito Fundamental
nº 153. Ibidem, par. 41.
23. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição
de Descumprimento de Preceito Fundamental
nº 153. Ibidem, par. 42.
24. Tal argumento, de natureza juspositivista, é
diametralmente contrário àquele adotado pela
Corte Interamericana de Direitos Humanos
no caso Almonacid Arellano, que estabelece
que a previsão de crimes contra a humanidade remonta à primeira metade do Século XX.
Cfr. Corte IDH. Caso Almonacid Arellano c.
Chile. Sentença de 26 de setembro de 2006.
Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e
Custas, par. 93/99.
25. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição
de Descumprimento de Preceito Fundamental
nº 153. Ibidem, par. 45, 46 e 50.
26. Lamentavelmente, com a devida vênia, é grave o equívoco cometido pelo Ministro relator,
uma vez que, a título exemplificativo, no caso
da Argentina, o ativismo do Poder Judiciário
foi fundamental para a declaração de inconstitucionalidade de suas leis de anistia. Cfr.
BASTOS, Lucia Elena Arantes Ferreira. Op.
Cit. No mesmo sentido, o art 2º Da CADH
permite que a adequação do direito interno à
Convenção seja feito por medida de qualquer
natureza, inclusive por decisão judicial.
232
27. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição
de Descumprimento de Preceito Fundamental
nº 153. Ibidem, p. 60.
28. As citações referentes ao voto do Ministro
Ayres Britto são baseadas nos arquivos de áudio e vídeo da Sessão do STF. Cfr. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 153.
Voto do Ministro Carlos Ayres Britto (áudio e
imagem). Data de Julgamento: 28 e 29 de abril
de 2010. Disponível em: <http://www. youtube.com/watch?v= 5ranNPsDDAk> Acesso
em: 02 de junho de 2011.
29. Mencionou, inter alia, os seguintes instrumentos internacionais: Convenção Contra a
Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanas ou Degradantes, adotada pela
Assembléia Geral das Nações Unidas em 1984
(internalizada pelo Decreto nº 40/91); Convenção Interamericana para Prevenir e Punir
a Tortura, concluída em Cartagena em 1985
(internalizada pelo Decreto nº 98.386/89) e
Convenção Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de São José da Costa Rica), adotada
no âmbito da Organização dos Estados Americanos em 1969 (internalizada pelo Decreto
nº 678/92). Cfr, BRASIL. Supremo Tribunal
Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 153. Voto do Ministro
Celso de Mello, p. 05. Data de Julgamento: 28
e 29 de abril de 2010. Disponível em: <http://
www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/
anexo/ADPF153CM.pdf> Acesso em: 02 de
junho de 2011.
30. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição
de Descumprimento de Preceito Fundamental
nº 153. Ibidem, pp. 08/09.
31. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição
de Descumprimento de Preceito Fundamental
nº 153. Ibidem, pp. 13/17.
32. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição
de Descumprimento de Preceito Fundamental
nº 153. Ibidem, pp. 17.
33. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição
de Descumprimento de Preceito Fundamental
nº 153. Ibidem, pp. 26/28.
34. Antes mesmo do julgamento do Caso Gomes
Lund e Outros c. Brasil, a Corte Interamericana já divergia do posicionamento ora adotado
pelo Ministro Celso de Mello, uma vez que a
referida Corte internacional já afirmava que
as denominadas leis de auto-anistia são caracterizadas por (a) serem emitidas pelo próprio
O Conflito Aparente entre as Decisões do Supremo Tribunal Federal na ADPF 153 e da Corte Interamericana de Direitos Humanos
no Caso Gomes Lund e Outros Contra Brasil (Guerrilha do Araguaia): A Antígona Brasileira
regime militar; (b) buscar subtrair da ação da
justiça principalmente, e não unicamente,
seus próprios crimes e (c) conter disposições
contrárias as obrigações da Convenção Americana, sendo que tais características estão indubitavelmente presentes na lei de anistia brasileira. Cfr. Cfr. Corte IDH. Caso Almonacid
Arellano c. Chile. Sentença de 26 de setembro
de 2006. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas, p. 120.
35. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição
de Descumprimento de Preceito Fundamental
nº 153. Voto do Ministro Celso de Mello, pág.
29/30. Data de Julgamento: 28 e 29 de abril
de 2010. Disponível em: <http://www.stf.
jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/
ADPF153CM.pdf> Acesso em: 02 de junho
de 2011.
36. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição
de Descumprimento de Preceito Fundamental
nº 153. Ibidem, pp. 32/35.
37. No mesmo sentido, o art. 27, da Convenção
de Viena sobre Direito dos Tratados, que explicita: “Artigo 27 – Direito Interno e Observância de Tratados – Uma parte não pode invocar
as disposições de seu direito interno para justificar o inadimplemento de um tratado. Esta
regra não prejudica o artigo 46.”
38. Cfr., entre outros, Corte IDH. Caso Bulacio c.
Argentina. Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 18 de Setembro de 2003. Serie C nº
100, p. 117. Ver também: Corte IDH. Caso
Trujillo Oroza c. Bolívia. Reparações e Custas. Sentença de 27 de fevereiro de 2002. Série
C nº 92, p. 106.
39. A exceção de não esgotamento dos recursos
internos foi rechaçada pela Corte Interamericana, no que se refere ao julgamento da ADPF
153, nos seguintes termos:
“(...) los alegatos relativos a la Acción de Incumplimiento nº 153, a la Acción Civil Pública, a la
posibilidad de interponer una acción penal subsidiaria y a diversas iniciativas de reparación,
Brasil los expuso por primera vez como parte
de una excepción preliminar por falta de agotamiento de los recursos internos en la contestación de la demanda, aproximadamente nueve
años y ocho meses después de adoptada la decisión de admisibilidad por parte de la Comisión
Interamericana, es decir, de manera extemporánea. Por ello, no corresponde admitir dichos
planteamientos. (...)”. Corte IDH. Caso Gomes
Lund e outros (“Guerrilha do Araguaia”) c.
Brasil. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 24 de novembro de
2010. Série C nº 219, p. 40.
40. Informe-se que o momento processual oportuno para opor exceções preliminares, nos termos da jurisprudência consolidada da Corte
Interamericana, é o período de admissibilidade da demanda perante a Comissão Interamericana. Assim sendo, caso o Estado não o faça
naquele momento, terá perdido definitivamente o direito de interpor exceções preliminares. Cfr. Corte IDH. Caso Acevedo Buendia
e Outros c. Peru. Exceção Preliminar, Mérito
Reparações e Custas. Sentença de 1 de julho
de 2009. Série C, nº 198, p. 20.
41. A própria Corte Interamericana condensou
os fatos submetidos à sua análise no presente
caso. Vejamos:
“(...) Se denominó Guerrilha do Araguaia a un
movimiento de resistencia al régimen militar
integrado por algunos miembros del nuevo
Partido Comunista de Brasil. Dicho movimiento se propuso luchar contra el régimen
mediante ‘la construcción de un ejército popular de liberación’ (…). En los inicios de 1972,
en las vísperas de la primera expedición del
Ejército a la región de Araguaia [La región donde tuvieron lugar los hechos está ubicada en el
límite de los estados Maranhão, Pará y el actual Tocantins, por donde pasa el río Araguaia]
(…), la Guerrilla contaba con alrededor de 70
personas, en su mayoría jóvenes (…). Entre
abril de 1972 y enero de 1975, un contingente de entre tres mil y diez mil integrantes del
Ejército, de la Marina, de la Fuerza Aérea, y
de las Policías Federal y Militar emprendió
repetidas campañas de información y represión contra los miembros de la Guerrilha do
Araguaia (…). En las primeras campañas los
guerrilleros detenidos no fueron privados de
su vida ni desaparecidos (…). Los integrantes
del Ejército recibieron la orden de detener a los
prisioneros y de ‘sepultar los muertos enemigos en la selva, después de su identificación’;
para ello, eran ‘fotografiados e identificados
por oficiales de información y luego enterrados en lugares diferentes en la selva’ (…). No
obstante, tras una ‘amplia y profunda operación de inteligencia, planificada como preparativo de la tercera y última embestida de
contrainsurgencia’, se presentó un cambio de
estrategia de las fuerzas armadas. En 1973 la
‘Presidencia de la Republica, encabezada por el
general Médici, asumió directamente el con-
233
Sílvia Maria da Silveira Loureiro e Jamilly Izabela de Brito Silva
trol de las operaciones represivas [y] la orden
oficial pasó a ser la eliminación’ de los capturados (…). A fines del año 1974 no había más
guerrilleros en Araguaia y hay información de
que sus cuerpos fueron desenterrados y quemados o arrojados en los ríos de la región (…).
Por otra parte, ‘[e]l gobierno militar impuso
silencio absoluto sobre los acontecimientos de
Araguaia [y p]rohibió a la prensa divulgar noticias sobre el tema, mientras [que] el Ejército negaba la existencia del movimiento’(…)”.
Cfr. Corte IDH. Caso Gomes Lund e outros
(“Guerrilha do Araguaia”) c. Brasil. Exceções
Preliminares, Mérito, Reparações e Custas.
Sentença de 24 de novembro de 2010. Série C
nº 219, p. 88/90.
42. Corte IDH. Caso Gomes Lund e outros
(“Guerrilha do Araguaia”) c. Brasil. Ibidem,
p. 103.
43. Corte IDH. Caso Gomes Lund e outros
(“Guerrilha do Araguaia”) c. Brasil. Ibidem,
p. 104.
44. Corte IDH. Caso Gomes Lund e outros
(“Guerrilha do Araguaia”) c. Brasil. Ibidem,
p. 105.
45. Corte IDH. Caso Gomes Lund e outros
(“Guerrilha do Araguaia”) c. Brasil. Ibidem,
pp. 147 e 171.
46. Corte IDH. Caso Gomes Lund e outros
(“Guerrilha do Araguaia”) c. Brasil. Ibidem,
p. 175.
47. Corte IDH. Caso Gomes Lund e outros
(“Guerrilha do Araguaia”) c. Brasil. Ibidem,
p. 177.
48. Tal medida judicial foi manejada por alguns
familiares de integrantes da Guerrilha do
Araguaia em 19 de fevereiro de 1982 e tinha
como objetivos solicitar (i) à União informações sobre a localização da sepultura de seus
familiares, de maneira que se pudesse emitir
as certidões de óbito, realizar o traslado dos
restos mortais, e (ii) a apresentação do Relatório Oficial do Ministério da Guerra, de 05 de
janeiro de 1975, sobre as operações militares
de combate à Guerrilha do Araguaia. Cfr. Corte IDH. Caso Gomes Lund e outros (“Guerrilha do Araguaia”) c. Brasil. Ibidem, p. 188.
49. Por oportuno, mencione-se que com o trânsito em julgado da referida Ação Ordinária e
tendo sido a determinação judicial favorável
aos familiares das vítimas de desaparecimento
forçado na região do Araguaia, o Estado brasileiro criou (somente em 2009) o denominado
234
Grupo de Trabalho Tocantins, que tinha como
objetivo coordenar e executar as atividades necessárias para a localização, reconhecimento
e identificação dos corpos dos guerrilheiros e
dos militares mortos durante a Guerrilha do
Araguaia. Todavia, até o momento grande
parte dos familiares das vítimas da região do
Araguaia permanecem sem informações sobre o que teria ocorrido com seus familiares.
Cfr. Corte IDH. Caso Gomes Lund e outros
(“Guerrilha do Araguaia”) c. Brasil. Ibidem, p.
100.
50. As investigações que antecederam a referida
Ação Civil Pública foram iniciadas pelos Ministérios Públicos Federais no Pará, em São
Paulo e no Distrito Federal (inquéritos civis
públicos nos 1/2001, 3/2001 e 5/2001) com
a finalidade de compilar informações sobre a
Guerrilha do Araguaia. A Ação Civil Pública
foi ajuizada com o objetivo de fazer cessar a
influência da Forças Armadas sobre os habitantes da região do Araguaia, ocorrida por
intermédio de assistência social, bem como
obter da União todos os documentos que contivessem informação sobre as ações militares
de combate à Guerrilha. Cfr. Corte IDH. Caso
Gomes Lund e outros (“Guerrilha do Araguaia”) c. Brasil. Ibidem, p. 193.
51. Corte IDH. Caso Gomes Lund e outros
(“Guerrilha do Araguaia”) c. Brasil. Ibidem, p.
220/224.
52. Corte IDH. Caso Gomes Lund e outros
(“Guerrilha do Araguaia”) c. Brasil. Ibidem, p.
325 (3).
53. Artigo 102, §1o da CF/98.
54. Artigo 68 da Convenção Americana e Decreto
Legislativo no 89, de 3 de dezembro de 1998.
55. Artigos 10, §3o e 12 da Lei no 9.882/1999.
56. Artigos 67 e 68 da Convenção Americana de
Direitos Humanos.
57. Dispõe o parágrafo 2o do art. 5o da Constituição Federal de 1988: “Os direitos e garantias
expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por
ela adotados, ou dos tratados internacionais
em que a República Federativa do Brasil seja
parte”.
58. Corte IDH. Caso Gomes Lund e outros (Guerrilha do Araguaia) c. Brasil. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas. Sentença
de 24 de novembro de 2010. Voto Concurrente y Razonado. par. 4.
O Conflito Aparente entre as Decisões do Supremo Tribunal Federal na ADPF 153 e da Corte Interamericana de Direitos Humanos
no Caso Gomes Lund e Outros Contra Brasil (Guerrilha do Araguaia): A Antígona Brasileira
59. DOU de 15 de junho de 2011, Presidência da
República. p. 02.
MISSIBILIDADE DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO.).
60. Cfr:<http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente
=2644116.> Acesso em 06/01/2012. (94156/
2011 - 19/12/2011 - PARECER Nº 6064-PGR-RG, PGR, 19/12/2011 - OPINA PELA INAD-
61. Cfr.<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=
493311>. Acesso em 06/01/2012.
235
EDUCACIÓN EN DERECHOS HUMANOS COMO
HERRAMIENTA PARA LA SUPERACIÓN DE LA
EXCLUSIÓN: UNA MIRADA DESDE LA DISCRIMINACIÓN
A LAS SEXUALIDADES DIVERSAS1*
························
Ximena Andrea Gauche Marchetti
Abogada; Doctora en Derecho, Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset y Universidad
Autónoma de Madrid; Master en Diplomacia y Relaciones Internacionales, Escuela Diplomática
del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación de España y Universidad Complutense de Madrid;
Master en Derechos Humanos, Universidad Internacional de Andalucía.
INTRODUCCIÓN
La exclusión que viven muchas personas hoy
en el mundo tiene a la pobreza como primera y
principal causa como ha sido consensuado por
diversos actores y foros internacionales y en esa
lógica se mira a los procesos educativos integrales
accesibles y adaptables como herramientas que
permiten el desarrollo de capitales humanos que
pueden llevar hacia la cohesión social y el término de situaciones críticas de vulnerabilidad socio-económica o de discriminación.
Sin embargo, la pobreza no es la única causa
que lleva a que muchos no puedan integrarse de
forma adecuada en sus entornos y participar en el
desarrollo a partir del despliegue de sus capacidades como forma de agenciar su vida.
Muchas otras situaciones o condiciones en
que las personas están, o muchas de las características que forman su individual personalidad son
causa y razón de exclusiones sociales que jurídicamente toman la forma de discriminaciones prohibidas por el Derecho Internacional y también por
casi todos los derechos domésticos.
Una de ellas es la vivencia de una sexualidad
considerada diversa a la que la mayoría de las sociedades estima normal y conforme a la verdadera
naturaleza del ser humano. Esto arranca su causa
en que nuestras civilizaciones han construido históricamente sus instituciones de todo orden sobre
una matriz androcéntrica y heterosexual en prácticamente todos los contextos socio-culturales.
La visión de centrar la exclusión social solamente en la pobreza es entonces un enfoque tal
vez estrecho para avanzar hacia una verdadera
igualdad de oportunidades y universalidad de los
derechos para todas y todos.
En ese sentido, la educación en sexualidad
en el marco del paradigma internacional de la
educación en derechos humanos es un componente necesario para ir avanzando a fin de lograr
el término de la exclusión que viven muchos y
muchas. Supone enseñar, educar y formar para la
vida desde el respeto y la tolerancia a las sexualidades diversas como una estrategia para el fin
de exclusiones y la posibilidad real de cada persona de agenciar su vida y su destino. Ello permite,
además, que las diferentes formas de expresión
sexual puedan ser reconocidas y valoradas por las
sociedades como una manifestación más de la rica
diversidad de la especie humana que por muchos
años se ha centrado en reconocer las características de otros grupos igualmente vulnerables como
los indígenas o los migrantes, por ejemplo, pero
ha olvidado a una parte importante de la comunidad humana que, siendo diferente en otros sentidos, debe enfrentar mil obstáculos a diario por
razón de prejuicios, dogmas e ignorancias.
En esta línea y por estas razones es que estimo de total pertinencia abordar esta cuestión con
miras a poner en la agenda un tema frecuentemente relegado – o al que muchas veces se quiere
relegar – de las estructuras sociales, jurídicas, políticas y por cierto académicas que, repito, traen
razón y causa de muchas exclusiones en nuestras
sociedades.
Bajo estas premisas los objetivos que planteo
con este trabajo son identificar las diversas formas
de sexualidades que pueden asumir las personas
en su vida desde su autoidentificación; mostrar
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Ximena Andrea Gauche Marchetti
las principales formas de exclusión que viven las
personas que manifiestan una sexualidad diversa
y su calificación desde la óptica de los derechos
humanos; y arriesgar la propuesta de algunas estrategias que pueden adoptar los estados a la hora
de incorporar esta perspectiva en la educación y
los procesos de enseñanza-aprendizaje, tanto formales como informales.
A partir de ello me he planteado como hipótesis la ausencia de un entendimiento amplio
de los aspectos relacionados con la sexualidad de
una persona y que ayudan a la formación de su
identidad como causa de muchas situaciones de
exclusión social, derivada justamente de la ausencia a su vez de una adecuada educación sexual en
el marco de lo que es en verdad la educación en
derechos humanos que se plantea como paradigma desde el discurso y la institucionalidad internacional de derechos humanos.
Para el logro de los objetivos este artículo se
estructura en tres apartados:
El primero busca mostrar la idea amplia e
inclusiva de la sexualidad humana sobre la que
se sustenta la investigación, distinguiendo y precisando los contornos de las nociones principales que la integran, esto es, el sexo, el género y
la orientación sexual como manifestaciones que
inciden en la autoidentificación de cada persona.
En el segundo se hacen las relaciones entre
sexualidad humana, discriminación y derechos
humanos a partir de algunos desarrollos normativos del ámbito internacional y de ahí se pasa a
los contextos de exclusión por sexualidad diversa
y formas en que ésta se manifiesta, tales como
la familia, las relaciones privadas, el acceso a la
salud, el trabajo se nuestra y cómo lentamente se
puede vislumbrar un reconocimiento desde la jurisprudencia internacional que tiende a poner de
manifiesto estas exclusiones.
En el tercero se aborda la idea de la necesidad
de la incorporación de la sexualidad en los procesos de enseñanza aprendizaje, desde el paradigma
de la educación en derechos humanos y cómo éste
es concebido en la institucionalidad internacional
de derechos humanos.
Finaliza este artículo con algunas breves reflexiones al modo de conclusiones y ciertas propuestas para avanzar hacia el entendimiento que
se busca mostrar con toda la presentación que se
hace del tema en el cuerpo del trabajo.
Como cuestión formal debo aclarar que el objeto central de estudio – la educación sexual en el
marco de la educación en derechos humanos y sus
relaciones con las discriminaciones que afectan a
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muchos por su diversidad sexual – ha sido abordada de modo principal desde el punto de vista del
Derecho Internacional de los Derechos Humanos
por lo cual se analiza el tema desde esa disciplina
jurídica, excluyendo el análisis desde otras ópticas
jurídicas o desde otras ramas del Derecho a partir
de las que se podrían también hacer interesantes
reflexiones de esta cuestión de la educación para
la sexualidad y su relación con las exclusiones y
discriminaciones en el goce de derechos humanos
que seguramente una mente interesada podrá encontrar en otro tipo de trabajo o investigación.
I. CONOCIENDO LA DIVERSIDAD EN
LA SEXUALIDAD COMO PRESUPUESTO DE UNA EDUCACIÓN INCLUSIVA
Desde hace unos años a esta fecha, la sexualidad y las múltiples formas en que ésta se manifiesta, desde la construcción del género hasta la
manifestación de una cierta orientación sexual,
están presentes no sólo en la familia y nuestro
mundo más personal, sino también en la política,
en la economía, en el arte y hasta en el ocio, es
decir, en general en todos los aspectos de la vida
humana en comunidad, aún cuando diferentes
factores, desde religiosos hasta simplemente políticos, otorguen diferentes visiones sobre la sexualidad que todos compartimos en sus diversas y
complejas dimensiones.
Efectivamente se asume acá que la definición
del carácter de ser sexuado de que estamos dotadas
todas las personas y sus precisiones conceptuales
no es una tarea sin complejidades ya que cuando
se habla de sexualidad y sus contenidos o dimensiones se entra a un aspecto esencial de lo que
supone “ser” humano en el cual se conjugan lo
biológico, lo psicológico y lo social que implica
“ser” persona.
Ahora bien, asumiendo esta complejidad,
hay que decir que frente a cualquier primera aproximación sobre lo que comprende la sexualidad
hay que partir de dos premisas.
En primer lugar, que la sexualidad si bien tiene su punto de arranque en el sexo, es mucho más
que eso. En segundo término, el que la sexualidad
no es un aspecto tan individual del ser humano
como a primera vista podría creerse.
Efectivamente la sexualidad involucra mucho más que el sexo de un ser humano, sino que
además incluye el género de una persona y su
orientación sexual, así como también lo erótico,
el amor, las formas de reproducción, las formas
de manifestar el deseo sexual y muchos otros as-
Educación en Derechos Humanos como Herramienta para la Superación de la Exclusión:
Una Mirada desde la Discriminación a las Sexualidades Diversas
pectos que son a la vez contenido y proyección de
la condición humana de ser sexuado. Todos estos
aspectos toman distintas formas y se expresan de
diversos modos en cada ser humano, sea a través
de palabras, gestos, sentimientos, valores, fantasías o creencias, las que vamos construyendo a lo
largo de la vida y condicionan las relaciones con
los demás puesto que forman una esencial faceta
de nuestra personal identidad, tanto como lo es
reconocernos en una etnia o no, o con un cierto
color de piel, o como miembro de una determinada comunidad religiosa.
En relación a la segunda premisa hay que decir que si bien claramente existe un componente
biológico que es lo que refiere al sexo propiamente
tal y que sin duda es particular en cada ser humano, ciertamente todo lo que emana de ese sexo,
partiendo por la idea de género y otras construcciones son en verdad mayormente categorías sociales en las que juegan factores de todo tipo a la
hora de su definición en uno u otro sentido, sean
biológicos, psicológicos, sociales, económicos,
culturales, políticos, religiosos, o éticos.
Se trata en efecto de dimensiones que el individuo adquiere en función del medio en que le
toca nacer, criarse, desarrollarse y vivir y también
conforme a las relaciones y encuentros que ese
medio desarrolla con otros y que van generando
influencias recíprocas.
En otras palabras, la sexualidad es una verdadera construcción en que tiene especial importancia el proceso que los expertos denominan socialización, para referir las maneras en que la sociedad
transmite al individuo sus normas o expectativas
en cuanto a su comportamiento2 o que en otras palabras puede definirse como “el proceso de internalización de valores, creencias y formas de percibir el
mundo, que son compartidas por un grupo.”3
En este proceso tienen fuerte incidencia muchos actores. Desde luego la labor de los padres y
de la familia en general es relevante pero también
la es la del entorno de los amigos, los medios de
comunicación y las redes sociales, y por cierto los
educadores y la clase de formación o de adquisición de conocimientos que vive una persona en su
vida, todo lo cual termina en un resultado que jamás es equivalente para cada individuo, aún dentro de una misma sociedad.
Teniendo estas ideas como presupuesto voy
ahora a explicar ciertos conceptos que forman
esta sexualidad construida (o influida) social y
culturalmente en muchos aspectos y que a la vez
constituyen su contenido para efectos de la construcción de la identidad particular de cada cual,
haciendo presente que si bien las manifestaciones
de nuestra sexualidad son muchas, sólo apuntaré
ideas esenciales de los tres componentes que ayudan a la formación de la identidad de los sujetos
en esta óptica de la sexualidad: el sexo, el género y
la orientación sexual.
Así las cosas, lo primero es reconocer que
mientras el sexo es la diferenciación biológica entre hombres y mujeres proyectada en la anatomía,
la fisiología y las respuestas sexuales, y el género
es una construcción social, fuertemente determinada por la cultura en todo su amplio sentido, la
orientación sexual tiene que ver con el aspecto
erótico de la sexualidad y con la dirección de los
afectos y el placer sexual.
Sobre el sexo debo apuntar que si bien existen dos extremos en cuanto a cuáles son ellos
(hombre y mujer), la realidad prueba que hay individuos que se encuentran en un lugar entre el
continuo de las diferencias entre ambos, no siendo tan claro que en cada persona se presenten de
forma absoluta los componentes de cada sexo,
complicando así muchas veces la condición de
algunas personas, llamadas por buena parte de
la literatura como intersex, quienes pueden vivir
en una permanente lucha por la definición de
su sexo.
En cuanto a la construcción del género hay
que decir que la categoría irrumpe en la segunda
mitad del siglo XX a partir de los estudios de las
llamadas feministas, deseosas en alguna medida
de desprenderse de esa etiqueta, transformándose
en una nueva categoría social con fuertes relaciones con el poder y su distribución social.
Siguiendo a Scott hay que afirmar que el género se ha transformado en una palabra útil a medida que los estudios sobre sexo y sexualidad han
proliferado, porque ofrece un modo de diferenciar
la práctica sexual de los roles sociales asignados
a hombres y mujeres. El uso de la idea de género
pone de relieve un sistema completo de relaciones, que puede incluir el sexo pero no está directamente determinado por el sexo o es directamente
determinante de la sexualidad4 y en que no parece
ser posible entender que todo lo que tenga ver con
mujeres sea un mundo aparte a lo que se relaciona con los hombres como si se tratase de esferas
separadas sin relación entre sí.
La misma autora propone una definición que
me parece útil pues no sólo abarca estos aspectos
distintivos entre hombres y mujeres sino también
involucra la incidencia del género en las relaciones
de poder, relaciones que en muchos casos llevan a
una desigualdad social que termina en la conse-
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Ximena Andrea Gauche Marchetti
cuente exclusión y discriminación. Dice Scott que
su definición tiene dos partes y varias subpartes.
Están interrelacionadas, pero deben ser analíticamente distintas. El núcleo de la definición reposa
sobre una conexión integral entre dos proposiciones: primero, que el género es un elemento constitutivo de las relaciones sociales basadas en las
diferencias que distinguen los sexos y en segundo
lugar, que el género es una forma primaria de relaciones significativas de poder.
En la primera proposición se incluyen cuatro
elementos interrelacionados. En primer lugar, símbolos culturalmente disponibles que evocan múltiples representaciones, a veces contradictorias, dando como ejemplo a Eva y Maria, como símbolos de
la mujer en la tradición cristiano-occidental, pero
también que evocan mitos de luz y oscuridad, de
purificación y contaminación, de inocencia y corrupción. En segundo término, conceptos normativos que manifiestan las interpretaciones de los
significados de los símbolos, en un esfuerzo por
contener las posibilidades metafóricas. Estos conceptos se manifiestan en doctrinas religiosas, educativas, científicas, legales y políticas, que afirman
de forma unívoca el significado de hombre y mujer, de lo masculino y de lo femenino. Sobre esas
construcciones se asume lo que es correcto y pocas
veces se da el espacio para lo que se manifieste o
construya como diferente, dando como ejemplo el
rol de la domesticidad que dio por sentado la ideología victoriana. En tercer lugar, las instituciones
y las organizaciones sociales son otro aspecto del
género, estimando que el género no sólo debe hacer referencia al parentesco, sino también a otras
instituciones como el mercado de trabajo, la educación y la política. Finalmente, para la autora el
cuarto elemento del género es la identidad subjetiva en que parece mostrarse a favor de la aculturación como influyente en los procesos de formación
identitarios. Estos cuatro elementos operan de manera relacionada entre sí, no siendo posible determinar precisamente cuáles son estas relaciones sin
un mayor análisis, al que la investigación histórica
podría dedicarse, según apunta Scott.
En cuanto a la segunda proposición, que el
género es una forma primaria de relaciones significativas de poder, es a partir de ella sobre la cual
Scott teoriza sobre el género. Entendiendo que no
es el único campo en que ello ha ocurrido, sí afirma que el género ha sido una forma persistente
y recurrente de facilitar la significación del poder
en las culturas y tradiciones que llama occidental,
judeo-cristiana e islámica, y luego entra a graficar
desde el ejemplo del poder político sus aseveracio-
240
nes sobre la utilidad de la categoría género como
parte del análisis.5
Resumiendo lo expuesto y tomando por
base los aportes de Scott y otros autores consultados es posible afirmar que el género es hoy
una construcción social compleja, que ha nacido
como oposición a los determinismos biológicos
que lleva consigo la idea de sexo y se refiere a los
contenidos o aspectos sociales de lo que es masculino o femenino y su incidencia en las relaciones
de poder.
El género entonces habla en lenguaje de
masculinidad y feminidad, en código de lo que
significa ser varón o ser mujer en una sociedad
determinada, con lo cual la intensa relación entre
lo biológico, lo psicológico y lo social de la sexualidad se manifiesta más claramente.
A partir de esta noción deben hacerse nuevas
precisiones conceptuales y analíticas, importantes
a la hora de determinar cómo el sexo o el género
inciden en la desigualdad social y pueden ser causa
de discriminaciones individuales o colectivas. Me
refiero a la construcción de lo que es el rol, la representación y evidentemente la identidad de género.
La idea de rol de género “se refiere al aprendizaje y puesta en práctica de las prácticas sociales
asociadas a un determinado género. El contenido concreto de estas prácticas puede variar enormemente en distintas culturas, o incluso dentro
de una misma cultura. En este sentido se puede
también tener una identidad de género (como, por
ejemplo, “soy hombre”) que se contradice con un
rol de género (como “me pongo una falda”). Tal es
el caso de lo que se conoce habitualmente como
travestismo. Una variante de esto puede ser el
drag.”6 En otras palabras, se trata del conjunto de
normas o expectativas culturalmente definidas,
que precisan la manera en que las personas de un
género deben comportarse7. En buena medida esto
es parte y razón de la estigmatización de que es
parte cada uno de los sexos en las diferentes culturas, lo cual hace a veces muy difícil para unos
u otras mantener su identidad a partir de rasgos
que no se consideran típicamente masculinos o
típicamente femeninos.
Evidentemente en la construcción y en el
aprendizaje de un cierto rol de género es cuando
la influencia del medio y la educación recibida es
más evidente que nunca. Específicamente, los padres, los educadores y también los propios grupos
de pares con quienes nos relacionamos desde la
infancia en los medios educacionales son quienes
de manera consciente o inconsciente van contribuyendo a moldear el rol que se supone corres-
Educación en Derechos Humanos como Herramienta para la Superación de la Exclusión:
Una Mirada desde la Discriminación a las Sexualidades Diversas
ponde a los niños y niñas a través de las palabras,
los juguetes, las acciones.8
La construcción de un determinado rol de
género es un simple ejemplo que sirve para ratificar mi adscripción a la idea de que la sexualidad
no es sólo individual sino que se construye social
y culturalmente. Efectivamente, no es lo mismo
lo femenino o lo masculino en la sociedad de los
Estados Unidos de América que en la sociedad de
Afganistán.
Ahora bien, además de su incidencia en la
conducta sexual, el rol de género que asigna una
sociedad a sus integrantes de los sexos contribuye
en la forma que se desarrollan las relaciones de poder. Esto va en íntima relación con la tradición del
mundo occidental de otorgar un rol subordinado
a lo femenino frente a lo masculino y que estará
en la base en la formación de los movimientos reivindicativos a favor de la mujer que se basan en
la concepción androcéntrica del mundo que tradicionalmente ha considerado a la mujer dentro del
mundo de lo privado y al hombre en el marco de los
asuntos públicos, idea que hoy resulta insostenible
cuando se la lleva a una interpretación extrema.
La representación de género en tanto “se refiere
a la manera en que el individuo expresa su masculinidad o feminidad.”9 En otras palabras, la representación de género, también referida como expresión de
género, tiene que ver con el modo en que las personas
se manifiestan o expresan en términos de género,
cualquiera sea la identidad que tengan.
Nuevamente acá las diferencias entre culturas
y la educación son determinantes. Así por ejemplo, para algunos el vestuario; los juguetes en la
infancia (muñecas para chicas y autos para chicos);
el uso de maquillajes o de algún tipo especial de
accesorios en el cuerpo (como pendientes, anillos
o collares); los cortes de cabello o aún el uso de
ciertos colores (azul para los niños y rosa para las
niñas) son formas en que el individuo manifiesta
que se siente perteneciente a uno u otro género.
En materia de discriminaciones la expresión
de género es causa mayor incluso que la propia
identidad de género para tales desigualdades y aún
para conductas violentas pues justamente se trata
de la visibilización del género como cada una o
cada uno lo sienta y que puede no corresponder a
los estándares establecidos por el medio cultural
respectivo, es decir, no corresponder con el rol de
género que le vendría asignado.
Efectivamente, muchas veces ocurre que
en ciertos medios algunas expresiones de género
van asociadas ineludiblemente en el imaginario social con marginalidad, delincuencia, prostitución,
SIDA o drogas y llevan aparejadas muestras de
ser consideradas ridículas y no aceptadas, lo que
se transforma en una manifiesta discriminación
en el goce y ejercicio de la libertad de expresión
en cuanto derecho humano pudiendo llegar a
configurarse entornos sociales de una verdadera
discriminación sistemática o hasta de carácter estructural, es decir, instalada y respaldada desde el
aparato estatal, directa o indirectamente.
Las ideas de rol de género y representación
de género llevan a su vez a una tercera que es lo
que se suele llamar como identidad de género y se
refiere al estado psicológico en que está una persona cuando se dice mujer u hombre. Sin duda
para la construcción de una identidad de género,
la sociedad de desarrollo es determinante a partir
del rol de género que asigna a cada cuerpo sexuado. Lo frecuente será que la propia sociedad ayude
a moldear esa identidad en conformidad a ese rol.
Así, lo normal – en sentido de frecuencia – será
que en una sociedad como la occidental una mujer desarrolle todas las conductas que el rol de género le atribuye y por tanto viva y se sienta plenamente como una mujer y se califique plenamente
con una identidad femenina.
En otras palabras, la identidad de género
supone poner en juego “sentimientos, actitudes,
modelos de identificación o de rechazo que se incorporan a través de todo el ciclo vital y que supone un proceso de afirmación frente a o de distinción en relación a los demás. En este caso la
identidad genérica funciona como un criterio de
diferencia entre varones y mujeres y de pertenencia o adscripción a unos modos de sentimientos
y comportamientos que en una sociedad concreta
se han definido como femeninos o masculinos.”10
Cuando esta asociación no se produce de
manera natural es cuando la sexualidad de cada
uno empieza a influir fuertemente en las relaciones de poder de una sociedad determinada. Uno
de los casos en que se presenta esta disociación
entre un rol de género y la identidad de género es
el de los transexuales o transgéneros11, es decir,
quienes creen ser mujer teniendo los atributos físicos de un hombre o al revés: “las personas que
sienten que pertenecen a un sexo aunque desde el
punto de vista biológico pertenezcan a otro,…”12.
Es decir, creen que han nacido en el cuerpo del
otro género.
Si bien muchos consideran que la transexualidad puede ser una severa variación del comportamiento sexual, tratada incluso aún como un
desorden mental por la Asociación Americana de
Psiquiatría y por la Organización Mundial de la
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Ximena Andrea Gauche Marchetti
Salud13, comparto con que se trata de una cuestión
vinculada a la identidad de género del individuo
en un juicio que comparte buena parte de la literatura consultada y que será entonces mi opción
en este trabajo. Esta alternativa parece justificada
porque está demostrado que la transexualidad no
tiene que ver directamente con la orientación sexual, pudiendo existir transexuales que se sientan
atraídos por hombres, por mujeres, o por ambos
sexos, o aún existir aquellos para quienes lo sexual y erótico no tiene tanta relevancia.
En esta línea que lo asocia a la cuestión del
género, muchos hablan de que constituyen un
tercer género, además del masculino y femenino,
pues la disforía sobrepasa los límites tradicionales
de ambas construcciones, pudiendo existir dos tipos de transexuales, los que nacen con cuerpo de
hombre pero tienen identidad femenina (es decir,
transexuales de varón a mujer o mujeres transexuales) y aquellos que nacen con cuerpo de mujer
pero sienten identidad masculina (es decir, transexuales de mujer a varón o varones transexuales)
Frente a estos casos de identidad de género, se
ha desarrollado lo que se conoce como el proceso
de “reasignación de género” – popularmente conocido como “cambio de sexo” – y que es un proceso
complejo que en no todos los casos puede culminar
con la intervención quirúrgica que supone la modificación del aparato genital, estadio al que hay que
llegar cuando el “diagnóstico” es definitivo, por el
carácter irreversible que tendría este proceso. Previo a ello suelen darse etapas necesarias como la
orientación psicológica, la terapia hormonal y la
inserción en la vida social real a partir de la nueva
identidad de género que se persigue.
Las personas conocidas en el medio disciplinar como intersexuales por su especial condición
de nacimiento constituyen también un grupo
sujeto a enormes problemas a la hora de la definición de una identidad de género y constituyen
sin duda uno de los grupos más estigmatizados
socialmente. Normalmente no son considerados
en los datos demográficos oficiales, tienen serios
problemas para insertarse laboralmente y muchas
veces sufren también el rechazo de sus propias familias y ponen en jaque todo el desarrollo normativo que se haga a partir de la clásica distinción
entre lo masculino y lo femenino.14
Su rechazo encuentra máxima expresión en
el fenómeno de la transfobia que se puede conceptuar sobre la base de lo que se entiende por
otras fobias como el miedo o la hostilidad irracional hacia las personas transgénero o hacia todos
aquellos y aquellas que salen de la clásica dicoto-
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mía masculino/femenino. Las noticias y denuncias públicas que cada vez salen a la luz con más
fuerza en los medios internacionales dan cuenta
que la transfobia se manifiesta en violencia estudiantil (bullying sexual15), acoso sexual o laboral,
o simplemente en la negación de derechos más
elementales, envolviendo tras ella el riesgo de llegar a ser el móvil para lo que se da en llamar en la
doctrina y algunos ordenamientos jurídicos como
crímenes de odio (hates crimes).16
Desde el punto de vista normativo, cómo se
refleja a tales fines la identidad de un transexual
o de un intersexual es uno de los clásicos problemas sobre la sexualidad sin respuesta clara en el
derecho, que se vuelve aún más complejo cuando
la sociedad se enfrenta al nacimiento de bebés que
presentan una ambigüedad en sus genitales y son
los padres quienes deben decidir como identificar
física y síquicamente a esa criatura, decisión en la
que sin duda va a influir la educación y formación
que ellos hayan recibido.
Sin duda esta cuestión es relevante a efectos por ejemplo, de las enmiendas a las partidas
de nacimiento de estas personas, su derecho o
no a contraer matrimonio y los efectos de estas
uniones, la posibilidad de someterse a tratamientos asistidos para la procreación y a un sistema
adecuado de cuidado y rehabilitación de su salud
sexual, por citar algunos.
Teniendo ya una idea clara de las diferencias
que se pueden encontrar al perfilar los límites de
los conceptos de sexo y género, toca ahora referirse a un tercer componente de la sexualidad, directamente vinculado también con la formación
de la identidad sexual de cada persona. Me refiero
claramente a la orientación sexual de cada individuo la que es parte a su vez de las conductas
sexuales17 que todos desarrollamos en nuestra
vida, sea individualmente, sea en pareja o sea en
el marco de las relaciones de familia.
A la hora de precisar su concepto algunos
sociólogos contemporáneos están de acuerdo en
que la orientación sexual tiene que ver “con el
sentido de la atracción sexual o amorosa de una
persona.”18 Desde un prisma psicológico en tanto, la orientación sexual sería la “tendencia interna y estable que provoca tener reacciones
psicológicas de tipo sexual, así como el deseo de
mantener conductas sexuales con personas de diferente sexo o del mismo sexo.”19 En esta idea se
incluiría la distinción entre la orientación sexual
como la atracción simplemente hacia alguien del
mismo sexo o hacia personas de ambos sexos, la
dirección de los afectos sexuales, sin que importe
Educación en Derechos Humanos como Herramienta para la Superación de la Exclusión:
Una Mirada desde la Discriminación a las Sexualidades Diversas
realmente su conducta; de lo que es la orientación sexual como conducta elegida, en que una
persona pese a tener atracción por alguien del
mismo sexo puede optar o no por manifestarla en
una conducta exterior determinada, cuestión no
menor desde la óptica del derecho.
Tradicionalmente la orientación sexual puede ser de tres tipos. La más común es la heterosexualidad20, que supone la atracción amorosa o
sexual por personas del sexo opuesto. Ésta es en
efecto la situación “normal”, entendiendo en este
caso lo “normal” como sinónimo de más frecuente o general, sin ninguna connotación peyorativa
o valórica hacia lo que no sea “normal” en este
sentido. La homosexualidad21 en tanto es la atracción amorosa o sexual hacia personas del mismo
sexo, usándose la expresión gay2 para referirse a
los homosexuales masculinos y lesbiana23 para las
homosexuales femeninas. Finalmente en cuanto a
las distintas orientaciones sexuales hay que considerar a los bisexuales, que son quienes sienten
atracción por personas de ambos sexos.
Precisadas estas nociones hay que remarcar
que en cada cultura la orientación sexual de los
individuos que la integran es el fruto de las interacciones complejas entre ciertos factores biológicos y sociales. Estas interacciones que forman la
orientación sexual varían de sociedad en sociedad
y a su vez han evolucionado en el tiempo, encontrándose sí que la homosexualidad siempre ha estado presente en la condición humana.
Un rasgo que se suele destacar por los especialistas a la hora de tratar de conceptuar la homosexualidad es que esta atracción o preferencia
por las relaciones con el mismo sexo debe ser permanente y que las prácticas sexuales y eróticas de
tipo homosexual se realicen aún cuando se tuviera
la opción de tenerlas con personas del otro sexo.
Esto no es menor pues lo que quiere graficar
es que no necesariamente puede ser calificado de
homosexual alguien por el hecho de haber tenido
un encuentro sexual con otro/a del mismo sexo
si esto respondió a una situación puntual promovida por alguna razón también específica, como
por ejemplo el deseo de experimentar una “nueva”
sensación o aquella situación en que dos personas
del mismo sexo comparten por mucho tiempo en
un mismo lugar y se sienten motivadas a satisfacer sus deseos sexuales entre sí, por ejemplo,
una relación sexual que surge entre dos personas
del mismo sexo que se encuentran privadas legalmente de su libertad.
Asimismo, tampoco es decisiva la efectiva
práctica de relaciones con el mismo sexo. Puede
ser el caso de un joven que se sienta decididamente atraído por otros jóvenes pero sin que haya consumado esa atracción y afecto en un acto sexual,
pero todas sus fantasías y sueños eróticos giren en
torno a personas de su mismo sexo.
Por otro lado, la orientación sexual no tiene
por qué ser la misma durante toda la vida del individuo ni la exclusiva, es decir, no es estática y definitiva en el tiempo. En efecto, puede ocurrir que
alguien declarada y convencidamente homosexual
luego comience a desarrollar también afectos en
forma permanente por el otro sexo, o que sintiéndose homosexual plenamente, en algún momento mantenga una relación estable con alguien del
sexo opuesto y modifique la dirección de sus afectos e intereses sexuales.
Así las cosas, me parece integradora la definición que propone Baile: “la homosexualidad es
la tendencia interna y estable a desear afectiva y
sexualmente a personas de igual sexo, con independencia de su manifestación en prácticas sexuales”24. Esta definición integra las dos visiones que
se manifiestan sobre la homosexualidad: la atracción hacia alguien del mismo sexo y la realización
efectiva de actos sexuales en tal sentido.
Hasta bien entrados los primeros años del
siglo pasado la homosexualidad era considerada
una enfermedad siquiátrica por ir contra la naturaleza de la especie al impedir la reproducción
que, evidentemente, no puede producirse a partir de este tipo de relaciones sexuales. De hecho,
en el siglo XVIII comenzó a tratarse como una
enfermedad, en lo que Foucault ha llamado el
proceso de “medicalización de la sexualidad,”25
tendencia que luego se seguiría por la ciencia
médica, con el caso emblemático de Freud que
las calificaba de “anormalidades” y hablaba que
quienes eran homosexuales sufrían de “inversión
sexual”, como da cuenta alguna literatura consultada. En esa lógica, a tal “enfermedad” se le
buscaron todo tipo de “curas y remedios”, desde
operaciones quirúrgicas, pasando por terapias de
electroshock, de medicamentos y psicoanálisis.
Recién en 1973, la American Psychiatric Association eliminó la homosexualidad de su reconocido Manual DSM (Diagnostic and Statistical
Manual of Mental Disorders) usado como clasificación estándar por los profesionales de la salud mental en los Estados Unidos respecto de los
desórdenes mentales, ya que la evidencia de años
demostraba que la homosexualidad no era patológica.26 La iniciativa fue al tiempo seguida por la
American Psychological Association.
243
Ximena Andrea Gauche Marchetti
Dada la multiplicidad de aristas que tiene
hablar de homosexualidad los desarrollos teóricos para tratar de explicar si el homosexual nace
o se hace han sido enormes; desde las que tienen
un sustrato biológico y consideran – con matices
evidentemente – que la homosexualidad tiene
que ver con cuestiones como el desarrollo hormonal anormal del embrión y del feto, con una
cuestión neuroanatómica, es decir, con la forma
y funcionamiento del cerebro, o con un desequilibrio endocrino, por ejemplo, hasta las que analizan la cuestión desde una óptica psicoanalítica
o social, entendiendo que la homosexualidad es
un comportamiento aprendido socialmente. El
tema trae debate pues algunos sostienen que si se
llegase a probar – lo que por cierto no ha ocurrido aún – que la homosexualidad es una cuestión
netamente biológica y por tanto, involuntaria,
no habría razón para discriminar a este grupo
de personas, pues sería tanto como ser rubio o
moreno, alto o bajo. Sin embargo, esta misma
posición se refuta con quienes indican que, de
llegar a ser un tema biológico, sea innato o genético27, habría que trabajar en “corregir” dicho
“problema”, lo que podría conducir a temas tan
complejos como la eugenesia o algún otro tipo de
manipulación genética.28
Ahora bien, más allá del fundamento que se
le quiera atribuir (si se nace o se hace) la existencia de los homosexuales, gays o lesbianas, es
una realidad y también lo es la discriminación
que muchas veces sufren en diversas esferas del
desenvolvimiento de su vida, frente a la cual, por
regla general, no será condicionante a favor o en
contra la razón por la cual alguien manifieste tener determinada orientación sexual.
En este marco y sin considerar acá la religión
mayoritaria de cada sociedad y lo que ésta imponga o pretenda imponer en este aspecto de la sexualidad humana, lo cierto es que la homosexualidad,
sea femenina o masculina, tiene distinta fundamentación, entendimiento y tratamiento desde el
punto de vista social – y por cierto jurídico – en
diversas culturas.
Por ejemplo, entre los chukchees de Liberia;
entre los konyak, en Nagaland, estado al noreste de la India; entre los tanala de la gran isla de
Madagascar; entre los siwanos en Africa; entre los
kukukukuku, en las montañas de Nueva Guinea;
entre los batak, en el norte de la isla de Sumatra,
por citar culturas poco conocidas, las prácticas de
carácter homosexual o bisexual son reconocidas y
hasta esperadas entre sus miembros.
244
Desde lo jurídico, aún en muchos países
laicos pero con una cierta mayoría religiosa se la
penaliza, como ocurre en Chile bajo la forma de
entender muchas conductas homosexuales como
actos que van contra el pudor y las buenas costumbres29 o en algunos estados de Estados Unidos
de América en que la homosexualidad se usa para
tratar de obtener la máxima condena del sujeto
acusado30, aún cuando en el marco del pluralismo jurídico que significa el régimen federativo
de ese país, en algunos estados está permitido
el matrimonio entre homosexuales – pese a que
bajo el amparo de la llamada Ley de Defensa del
Matrimonio no se reconoce por el Gobierno Federal – como es el caso de Massachussets, desde
2004; Connecticut, desde 2008; Maine, Iowa y
Vermont, desde 2009, y hasta hace poco y por alrededor de seis meses en 2008, California.31
De este modo entonces y así como la construcción de una identidad de género y del rol de
género, en los términos que antes he señalado,
queda fuertemente condicionada por la sociedad
y la cultura en la que se vive, ocurre algo similar con lo referido a la orientación sexual, en cuya
conformación interactúan el género y la aceptación o rechazo en la cultura respectiva de ciertas
prácticas sexuales o eróticas, con la consecuente
carga eventualmente discriminatoria en el goce y
ejercicio de derechos.
Si a esto se suma el desarrollo de las fobias
en muchas personas hacia quienes tienen una
orientación sexual diversa a la de la mayoría, las
conocidas homofobia o lesbofobia32, la situación
de discriminación se puede ver institucionalizada
en prácticas y estructuras sociales determinadas.
Además, en esta cuestión de la orientación
sexual debe tenerse en cuenta que los estereotipos
juegan un rol decisivo con lo cual el conjunto de
actividades que forman la educación que una persona recibe a lo largo de su vida es determinante.
Por ejemplo, para la cultura “occidental” un hombre que se declare homosexual es normal y prontamente calificado de “afeminado”, haciendo una
rápida confusión entre su género y su orientación
sexual. Situación similar ocurre con las mujeres
que se autocalifiquen de lesbianas que prontamente son tildadas de “masculinas”. Ambos son estereotipos que contribuyen a la discriminación de tales
personas pues puede ocurrir que un varón posea todos los rasgos de un género (y una identidad de género) masculina pero se sienta permanentemente
atraído en lo afectivo y sexual por su mismo sexo.
Así las cosas y como puede concluirse de
todo lo expresado párrafos arriba, la sexualidad
Educación en Derechos Humanos como Herramienta para la Superación de la Exclusión:
Una Mirada desde la Discriminación a las Sexualidades Diversas
de cada ser humano es multidimensional y multicausal en su determinación a la hora en que cada
individuo adopte y asuma su propia identidad sexual, lo cual inmediatamente produce una necesaria primera lectura de la importancia que juega la
educación que cada uno recibe a la hora de gestar
y manifestar abiertamente esta identidad.
II. SEXUALIDAD HUMANA, DISCRIMINACIÓN Y DERECHOS HUMANOS.
LA MIRADA DESDE EL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS
HUMANOS
La sexualidad, concebida en sus manifestaciones esenciales del modo explicado en el apartado
anterior, está presente en la vida cotidiana aunque
a veces no tengamos clara cuenta de esa presencia.
Tiene que ver con la vida de todas las personas,
no importando si somos de piel blanca o negra, si
somos cristianos, judíos, musulmanes, budistas,
hinduistas o simplemente no creyentes. Todos tenemos una identidad sexual con la cual nos identificamos y desde la cual vivimos y construimos relaciones humanas en diversos sentidos, relaciones
que son parte así de la realidad de las personas de la
cual el derecho se tiene que hacer cargo por su propia vocación como institución normativa, se quiera
o no asumirlo así, tratando de que se cumpla con
el respeto a los valores de la libertad y la igualdad
para todos y todas.
Así, aunque a primera vista pudieran verse
lejanas o inexistentes las relaciones entre la sexualidad y el derecho lo cierto es que los puntos
de conexión son evidentes si se tiene también claro qué es y por qué existe el derecho y específicamente la idea de proteger la dignidad de todas las
personas a través del reconocimiento de los derechos humanos.33
Si bien una primera mirada a estas relaciones
nos dice que la sexualidad se relaciona con el origen de la vida y el inicio de nuestra condición de
sujetos de derechos – aunque evidente, la principal
y más natural forma de nacer es a través de la vivencia de la sexualidad por medio de una relación
entre un hombre y una mujer – la sexualidad es
mucho más que el aspecto reproductivo en nuestras vidas. Como se dijo, se relaciona con el cómo
vivimos, cómo sentimos, y cómo nos autoidentificamos para construir nuestra personal identidad
a lo largo de la vida y en tal sentido tiene entonces
relación con nuestros comportamientos individuales y colectivos. A través de la sexualidad expre-
samos deseos, afectos o sentimientos mayores y
vamos dando vida a una serie de relaciones en los
distintos ciclos de la vida.
En esta línea de ideas, hay que reconocer que
la educación que recibimos y la cultura en que crecemos y a que pertenecemos y los modelos que
cada una produce sobre las instituciones en que
se asienta, reflejados en creencias y en determinados formas de expresión y lenguajes, produce en
cada uno una especial relación con su sexualidad,
que condiciona a su vez los géneros femenino y
masculino en cada tiempo y lugar y cómo estos
pueden actuar o no en el interior de ciertas instituciones que moldean la vida social y genera la inclusión o exclusión de cada uno en su propio medio y en estas relaciones que se van construyendo
en diversas etapas de nuestra existencia.
Así, el derecho se encuentra con la sexualidad
cuando interviene desde su rol de orden normativo
que rige a los sujetos a quienes reconoce ese carácter y sus distintas relaciones a lo largo de la vida,
en muchas de las cuales la sexualidad es relevante
y toma lugar destacado en la construcción y vivencia de esas relaciones que muchas veces se desarrollan bajo marcos inequitativos y discriminatorios en el goce y ejercicio de los derechos humanos
de todos y todas.34
Justamente cuando se producen situaciones
discriminatorias y el orden jurídico interno no
es capaz de reparar la distinción injustificada y
la exclusión es que debe intervenir el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos bajo lo
que es su gran principio rector, el de la subsidariedad, que se traduce en que son aplicables
sus principios, reglas e instituciones cuando los
derechos nacionales no quieren o no pueden resolver la negativa al goce o ejercicio de un derecho por parte de alguien sometido a jurisdicción
de un estado determinado y el presunto afectado
agota previamente todos los recursos de jurisdicción interna para revertir el hecho.
Este derecho, nacido formalmente en 1945 y
con la igualdad como principio articulador, ha desarrollado como manifestación normativa la regla
de no discriminación en casi todos los tratados
u otros instrumentos internacionales de derechos
humanos, dando un lugar especial en los últimos
años al respeto de esta norma para los grupos
mayormente vulnerables.
Efectivamente desde hace ya algunos años el
Derecho Internacional de los Derechos Humanos
patrocinado por las organizaciones internacionales viene promoviendo, con más o menos éxito
en sus cometidos, una preocupación por aquellos
245
Ximena Andrea Gauche Marchetti
grupos de personas que por diversas razones, convertidas en obstáculos o impedimentos sociales o
hasta jurídicos, no están en las mismas condiciones que la mayoría para gozar de los derechos que
se proclaman como fundamentales ni entran a las
diversas relaciones jurídicas de su vida en un plano de igualdad.
Entre ellos se encuentran las mujeres y por
supuesto las llamadas minorías sexuales, entendiendo por tales a las lesbianas, los gays, los transexuales y transgéneros, los bisexuales, y los intersexuales, también conocidos en forma común
por la sigla LGTBI.
Por la especial condición de desigualdad desde la cual enfrentan el día a día en diversas partes
del mundo, cada vez de forma más abierta y directa los llamados sistemas internacionales de protección de derechos humanos35 realizan intentos
por dar respuesta ante los problemas y las exclusiones que padecen diariamente al constatar que
los órdenes jurídicos nacionales son en muchos
casos pasivos o al menos poco eficientes en reparar tales discriminaciones.
En efecto, en muchas partes del mundo los
sistemas normativos no permiten una integración de las minorías sexuales en forma adecuada
en la sociedad. Así, la exclusión en los sistemas
formales de trabajo, la falta de reconocimiento de
derechos en materia de familia y sus convivencias
afectivas, los problemas de reconocimiento de la
identidad de género una vez producida la reasignación con tratamiento médico, o las persecuciones que llegan a matanzas colectivas o ejecuciones
extrajudiciales, sumarias y arbitrarias solamente
por expresar una cierta orientación sexual, son
sólo algunos tristes y graves ejemplos de hechos
que constituyen violación de uno o más derechos
y frente a los cuales los derechos internos quedan
pasivos en muchos casos.
Así y consecuente con el respeto que se busca dar a la dignidad humana desde 1945 a nuestros días,36 entendida como “el rango de la persona
como tal,”37 es decir, como aquello que nos hace
diversos a los demás seres del mundo en que habitamos y que marca nuestra superioridad sobre
los seres irracionales, constituyendo rasgo común
a cada ser humano, sin que deba importar ninguna
condición particular de la identidad de cada uno,
como el color de piel, el sexo, la etnia, la opinión
política, la creencia religiosa, u otra característica
como son claramente la preferencia sexual y la
identidad particular de género es que el Derecho
Internacional viene asumiendo un rol garante en
materia de la sexualidad aunque con matices que
246
bien vale destacar y que apuntaré en los párrafos
siguientes.
Este ordenamiento jurídico ha ido efectivamente por diferentes caminos creando y reconociendo instrumentos de distinto valor normativo,
destinados primeramente a hacer efectiva por los
estados la máxima de la igualdad entre los dos sexos, a partir de la constatación de la histórica condición de desigualdad y subordinación que afecta a
las mujeres desde siempre y en diferentes esferas,
tendiendo además a que se adopten medidas de
todo tipo, legislativas y de políticas públicas, para
que esta desigualdad en todas las esferas, públicas
y privadas, se revierta efectivamente.
Sin embargo, así como es patente esta incorporación progresiva y sus resultados exitosos en
muchos ámbitos de la vida de las mujeres, aunque no en todos los ámbitos y no en verdad para
todas las mujeres del mundo, no se ha avanzado del mismo modo en la desigualdad que hoy
afecta a los seres humanos en general (hombres
y mujeres) cuando se trata de la reivindicación de
una identidad de género diversa a lo que la sociedad internacional institucionalizada ha adoptado
mayoritariamente como género o cuando, sea cual
sea el sexo o el género, una persona manifiesta
una orientación sexual diversa a lo que culturalmente se ha estimado por muchas civilizaciones
que es lo normal para los seres humanos y sus
relaciones de pareja.
Expresado esto de otra forma, los avances
que ofrece el Derecho Internacional para luchar
contra las discriminaciones sin causa objetiva y
razonable no van de acuerdo con las demandas
que algunas personas reivindican para terminar
con ciertos hechos que, no siendo nuevos en su
existencia, en buena medida hoy son parte de un
discurso abierto sobre el verdadero alcance que
tiene la sexualidad para un ser humano y la determinación de su autonomía para encontrar su propia identidad sexual, a partir de cambios sociales
y culturales que en algunos casos la institucionalidad internacional – y a veces las nacionales también – no han querido (o no han podido) recoger
adecuadamente.
En concreto, cuando de lo que se trata es de
reivindicar diferentes formas o manifestaciones
de la sexualidad humana, más allá de la dicotomía
hombre/mujer o masculino/femenino hay una brecha aún enorme tanto en el plano de la promoción
y reconocimiento, como en el de la esencial protección, entendida ésta como la cuestión central a
la hora de introducirse al discurso contemporáneo
de los derechos humanos en el mundo internacio-
Educación en Derechos Humanos como Herramienta para la Superación de la Exclusión:
Una Mirada desde la Discriminación a las Sexualidades Diversas
nal, bajo el paradigma del carácter subsidiario de
este orden jurídico antes explicado.
Un Derecho que se califique de avanzado y
seguro debería considerar que la igualdad como
principio debe ser garantizada a través de su manifestación normativa: la regla de no discriminación
y que ésta debe quedar abierta a la incorporación
de nuevos criterios por los cuales una persona es o
puede llegar a ser discriminada. En otras palabras,
se deben considerar todas las formas de humanidad y la enorme diversidad que manifiesta el ser
humano para que todos gocen de la misma protección frente a la vulneración de sus derechos, siempre que ello se ejerza en un plano de autonomía y
con total respeto a los derechos de los demás.
La incorporación de la perspectiva de género
en el marco de la no discriminación ha supuesto
una reformulación conceptual por parte del Derecho Internacional de lo que es la discriminación,38
pero ha sido insuficiente en la consideración de
todas las dinámicas sociales que quedan atravesadas por la construcción de diversas identidades de
hombres y mujeres, tanto por orientación sexual
como por género.
Enmarcada en esta reflexión es que estimo
que el trabajo que hay que hacer no debería ir necesariamente por la construcción de verdaderos
“nuevos derechos” para evitar las exclusiones o
discriminaciones que se producen sino entender
que a cada ser humano deben garantizarse todos
los derechos ya reconocidos por igual y sólo admitir diferencias en el tratamiento cuando ellas
tengan una causa objetiva y razonable que las justifique, no pudiendo la moral privada o las ideas
religiosas convertirse en esa causa objetiva y razonable como ha ocurrido en numerosos casos a lo
largo de los últimos años.
Si bien la jurisprudencia internacional – especialmente la europea que emana del Tribunal
Europeo de Derechos Humanos con sede en Estrasburgo – y algunos ámbitos del sistema universal – como algunas decisiones del Comité de
Derechos Humanos, encargado de velar por el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos – dan muestras de estar dando pasos concretos para reparar discriminaciones en este ámbito
o al menos para visibilizarlas, hay aún una insuficiencia de remedios en el ámbito normativo y en
el institucional.
Esto va de la mano con la pervivencia de una
idea muy “tradicional” de la sexualidad humana
que se manifiesta todavía en la inevitable relación
entre los asuntos de las mujeres y los asuntos de
la sexualidad, en un marco de bastante heteronor-
matividad como principio y fin, todo lo cual tiene
que ver con la falta de una adecuada formación
o educación en derechos humanos y en sexualidad que permitan dejar de lados algunas ideas que
para muchos han sido consideradas casi dogmas
de fe, negando con ello la apertura necesaria para
comprender a los que son un poco diferentes a la
mayoría simplemente por tener una diversa identidad desde el punto de vista sexual.
No obstante, como se anunció, existen algunos casos que bien pueden calificarse de emblemáticos y que reflejan estos pasos concretos que el
Derecho Internacional de los Derechos Humanos
viene dando para terminar con las exclusiones que
se viven por expresar y vivir una sexualidad diferente a la de la mayoría, basados en el juego interpretativo que los tribunales internacionales de
derechos humanos han hecho de los principales
textos que contemplan la no discriminación y que
son los artículos 2°.1. y 26 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos;39 el artículo 14 del
Convenio Europeo de Derechos Humanos,40 y los
artículos 1°.1. y 24 de la Convención Americana
de Derechos Humanos,41 todos los cuales han estado en verdad ligados a la discriminación en el
goce y ejercicio de derechos fundamentales como
el derecho a la vida privada y familiar, la libertad
de expresión, o el derecho a contraer matrimonio,
por citar los principales que se han reclamado.
En este orden de ideas sin duda hay que partir por apuntar el llamado Caso Toonen con Australia nacido a partir de la comunicación individual de Nicholas Toonen,42 y en que el Comité de
Derechos Humanos tuvo la primera oportunidad
de dar vida a una jurisprudencia histórica para el
sistema internacional de protección de derechos
humanos sentando algunas ideas que se han
mantenido hasta hoy en general sobre las discriminaciones que pueden afectar a personas por su
orientación sexual en el ámbito de las relaciones
que forman parte de la vida privada conforme al
artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos,43 entendiendo que la expresión
“sexo” incluye a la orientación sexual.44
Toonen era un ciudadano del estado australiano de Tasmania, activista y líder de un grupo
civil de reivindicación de derechos de los homosexuales que perseguía el cambio de las leyes
contrarias a la homosexualidad (TGLRG, Tasmanian Gay Law Reform Group) quien alegó ante el
Comité que la actividad sexual consentida entre
adultos y en privado quedaba protegida por el concepto de “vida privada” del Pacto, el cual prohíbe
las injerencias estatales en la vida privada de las
personas.
247
Ximena Andrea Gauche Marchetti
Su denuncia se enmarcó en el estado de manifiesta violencia, hostilidad y discriminación hacia los homosexuales que se vivía en Tasmania,
reflejado por ejemplo en la posibilidad de que la
policía investigara aspectos íntimos de su vida
con la opción incluso de detener personas si se
sospechaba que participaban de algunas de las
conductas prohibidas, aunque fuera dentro de su
casa, lo que a juicio del denunciante suponía no
distinguir una actividad privada de una pública,
trasladando lo privado al dominio público. Si bien
la autoridades de Tasmania no habían detenido a
nadie en virtud de la aplicación de estas normas,
en razón de su larga relación con otro hombre, su
lucha activa ante los políticos del estado y las informaciones difundidas en los medios de comunicación locales sobre sus actividades, así como su
labor de activista de los derechos de los homosexuales y su trabajo a favor de los enfermos de VIH/
SIDA, su vida privada y libertad se encontraban
amenazadas por el mantenimiento de las citadas
normas del orden penal interno.
En su dictamen de 4 de abril de 1994 el Comité de Derechos Humanos declaró que las leyes
nacionales de Tasmania que penalizaban el sexo
consensuado entre varones adultos en privado
violaban el derecho a la privacidad del artículo
17 del Pacto y el principio de la libre determinación sexual de las personas, y también el artículo
2.1, rechazando así una de las argumentaciones
centrales del Estado que tenía que ver con que las
leyes impugnadas se justifican por motivos de salud pública y de moral, ya que en parte tienen por
objeto impedir la propagación del VIH/SIDA en
Tasmania, y también porque, en ausencia de cláusulas limitativas específicas en el artículo 17, las
cuestiones morales deben considerarse como una
cuestión que cada país debe decidir45, por estimar
que no puede considerarse un medio razonable o
una medida proporcionada para lograr el objetivo
de impedir la propagación del VIH y del SIDA esa
clase de injerencia y que no se ha observado relación entre el mantenimiento de la penalización de
las actividades homosexuales y el control eficaz
de la difusión del VIH/SIDA46 y porque no puede
aceptar que, a los fines del artículo 17 del Pacto,
las cuestiones de moral constituyan exclusivamente un asunto de preocupación para el país en
cuestión, ya que ello permitiría que se eliminase
de la lista de asuntos que ha de examinar el Comité un número potencialmente grande de leyes que
representan una injerencia en la vida privada.47
Sobre la alegada violación también del artículo 26, al estimar que la violación de los artículos 17.1 y 2.1 requerían la revocación de la ley
248
lesiva el Comité consideró no necesario revisar si
se había violado o no tal disposición. Pese a que
no entró a pronunciarse sobre este relevante precepto en particular, la decisión de este caso es histórica por la afirmación que hace en orden a que la
referencia a la expresión sexo que se contiene en las
cláusulas de no discriminación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (los citados
artículos 2.1. y 26) debe entenderse como comprensiva de la orientación sexual,48 que ha permitido para casos futuros entender que la orientación
sexual es parte del sexo y por tanto materia de
protección en cuanto criterio identitario protegido
expresamente por el Pacto.
Si bien no me parece correcto desde todos
los puntos de vista asimilar las expresiones sexo
y orientación sexual por corresponder a diferentes
expresiones de lo que es en sí la sexualidad humana y porque la expresión “sexo” al igual que “raza”
o “color”, que son las que se mencionan expresamente en los tratados, hacen alusión a criterios
de identidad que tienen que ver con lo biológico
y ya se ha apuntado que la orientación sexual es
una construcción que traspasa lo sólo físico, no
es posible negar la trascendencia que tal asimilación provocó en el marco de los remedios jurídicos contra la no discriminación frente a los vacíos
de los convenios internacionales en cuanto a la
orientación sexual como criterio de discriminación expresamente protegido, aunque hay que decir
que se perdió la oportunidad, como tantas otra veces en Derecho Internacional, de haber avanzado
en un reconocimiento más potente a favor de la
situación de los homosexuales.
Con esta decisión el Comité de Derechos
Humanos marcó un hito en la lucha contra la discriminación por orientación sexual que, con alguna excepción49, se ha mantenido hasta estos días.
Su observación en orden a que el “sexo” incluye la
orientación sexual se configura así como un modo
de prohibir la discriminación por orientación sexual tanto por aplicación del artículo 2.1 del Pacto, como en su relación con otros derechos o intereses no cubiertos por el Pacto por vía del artículo
26, lo que abre la puerta para proteger más allá del
ámbito de las solas relaciones privadas y esa esfera
de discriminación que afecta a los homosexuales.
Por cierto hay que decir que hasta el Caso
Toonen, sólo había sido el sistema europeo al que
le había tocado pronunciarse sobre el tema de las
discriminaciones a homosexuales en sus relaciones privadas y si bien hay mucha similitud en
ambos, el Comité de Derechos Humanos no hace
referencia expresa al emblemático y pionero caso
de ese sistema, el llamado Caso Dudgeon con
Educación en Derechos Humanos como Herramienta para la Superación de la Exclusión:
Una Mirada desde la Discriminación a las Sexualidades Diversas
Reino Unido, fallado en 1981, teniendo algunas
diferencia para arribar a conclusiones semejantes
especialmente en lo que toca a considerar que la
determinación de la orientación sexual de una
persona forma parte de su vida privada.50
En materia de discriminaciones que afecten
ahora a personas con disforía de género un avance
trascendental en la posición de los tribunales internacionales lo marca el inicio de la década de los
años 2000, rompiendo líneas jurisprudenciales
que no daban respuesta satisfactorias a las principales demandas de exclusión de personas transgéneros. En lo medular, los reclamos han girado en
torno a la discriminación en el derecho a la privacidad y las relaciones personales y familiares; en
materias de salud, ligado a la negativa a veces de
reembolsar o cubrir los gastos por tratamientos de
reasignación de género o en ámbitos ligados a las
trabas al ejercicio de derechos específicos como,
por ejemplo, la libertad de expresión y de reunión.
De estos aspectos quiero referir alguna mención más en detalle a lo que tiene que ver con la
discriminación que sufren en sus relaciones personales y de familia, ámbito en que la jurisprudencia internacional ha experimentado una evolución notoria y notable.
Una primera tendencia en el tema, cronológicamente hasta alrededor de fines de los años 90,
fue la negativa a la opción de alterar la imposibilidad en algunos ordenamientos nacionales para
que los transexuales pudieran contraer matrimonio luego de sus procesos de reasignación de sexo,
dada en todo caso en el marco de un entendimiento de que la transexualidad entra en el ámbito de
la vida privada de tales personas.
Una segunda línea que arranca a inicios de
la década del 2000 ha dado pie a la aceptación de
la idea lógica de que si un estado acepta modificar
el sexo registral de una persona, debe aceptar que
ésta pueda contraer matrimonio con alguien que
tiene su mismo sexo cromosómico pero diferente
desde la vivencia del género y por cierto del registro, y ello en el entendido que el matrimonio
que reconoce el Convenio Europeo de Derechos
Humanos es aquel que supone diferencia de sexo
que es lo que habría en estos casos, a diferencia
del tema de los matrimonios entre homosexuales
puesto que en ese caso no hay diferencia de sexo
entre los posibles contrayentes.
El punto de inflexión en este ámbito del derecho de los transexuales al matrimonio y el inicio
de la segunda línea argumental que anuncié, lo
marcan las sentencias de los Casos I.51 y Christine
Goodwin52 con Reino Unido, ambas de 11 de julio
de 2002, en que se produce un cambio de enfoque
en la materia y el Tribunal Europeo de Derechos
Humanos deja de lado la excesiva ampliación del
margen de apreciación nacional, estableciendo que
el estado ya no puede seguir alegando este margen
en la materia y que ningún factor importante de
interés público se opone al interés particular de la
recurrente de obtener un reconocimiento jurídico
de su conversión sexual.
Acá el Tribunal se enfrentó en efecto a la
situación de que, al no reconocer jurídicamente
el cambio de sexo, el estado británico estaba violando el artículo 8° del Convenio Europeo, sobre
el respeto a la vida privada y familiar,53 haciendo
con ello caso omiso de su deber de garantizar a
las transexuales ese derecho y también el artículo
12, sobre el derecho a contraer matrimonio,54 negándole a una persona transexual esta posibilidad.
Como bien trae a colación un autora,55 en
definidas cuentas lo que hace el tribunal es sancionar la hipocresía por la que algunos estados
consienten en operaciones de cambio de sexo,
incluso a veces con cargo al presupuesto público,
otorgando tratamiento sicológico y hormonal a
quienes padecen esta situación para luego negarse
a aceptar las consecuencias jurídicas que entraña
el cambio de sexo, como son el corregir el dato
del sexo en todos los documentos de identificación personal, incluso el acta de nacimiento, y la
aceptación de su derecho a casarse y fundar una
familia con alguien del sexo opuesto al que el
transexual siente como propio.
Lo que parece más relevante de este caso
para los fines en que acá se menciona es que el
Tribunal no da un giro sobre su concepción del
matrimonio y el que este deba ser entre personas
de sexo opuesto, tema relevante para la cuestión
de la homosexualidad y los reclamos para permitir
matrimonios entre personas del mismo sexo, sino
en torno a la comprensión del sexo, abriéndose a
otras construcciones en torno al mismo; aquellas
que reconocen que no sólo hay un sexo biológico
sino también uno psicológico. En tal sentido, no
puede menos de estimarse que esta jurisprudencia
ha dado un paso adelante en la comprensión que
la institucionalidad tiene, o debe tener, de la sexualidad humana y cómo ella se forma y se vivencia
por cada persona que es de esperar siga teniendo
réplicas en el mundo internacional.56
III. EDUCACIÓN EN DERECHOS HUMANOS PARA LA SEXUALIDAD
Como se anunció, en buena medida la insuficiencia de remedios jurídicos a los problemas
249
Ximena Andrea Gauche Marchetti
que a veces se producen cuando conjugamos sexualidad, discriminación y derechos humanos
arranca su causa en ciertas premisas sobre las que
se ha concebido la sexualidad en muchos contextos
y que han tomado casi el carácter de dogma.
Específicamente estimo que hay cuatro premisas en el punto de partida de las vinculaciones
entre sexualidad, discriminación y derechos humanos.
En primer lugar, la idea de la sexualidad vinculada sólo a la medicalización y la reproducción
humana; en segundo término, la sexualidad vinculada directamente a discursos morales de pretensión universalista o religiosos asociados a la idea
del pecado; en tercer lugar, la sexualidad diversa
asociada necesariamente al libertinaje sexual y la
promiscuidad y, por último, la ausencia o invisibilización del placer y la felicidad como resultados
a buscar y lograr en la vida sexual de las personas.
Situada firmemente en esta convicción de la
existencia de premisas esencialistas y además considerando las ideas expresadas en los apartados anteriores resulta fácil asumir que la educación y específicamente la educación en derechos humanos
juega un rol determinante en la forma de concebir
la sexualidad y por tanto en las actitudes que se
producen en las relaciones humanas y que pueden
constituir una discriminación en derechos humanos. Muchas personas hoy están en una condición
de mayor vulnerabilidad para gozar de sus derechos
y en ese sentido son víctimas no por sus características sexuales de por sí o por las opciones de vida
sexual que han adoptado, sino porque buena parte
de la sociedad les ha puesto sistemáticamente en
esta condición justamente por aferrarse a estas premisas estimadas como dogmas que han impedido
el despliegue de la identidad sexual de todos y todas
en clave de derechos.
Así las cosas, la educación sexual, basada en
la diversidad, en el marco de una educación en
derechos humanos para todos y todas como paradigma internacional, es una necesidad de nuestro
tiempo. Esto resulta de entender y asumir claramente que la educación para la diversidad y la no
discriminación es componente de ella tanto como
lo son la educación ciudadana, la educación para
la paz y la no violencia, la educación multicultural
o todas aquellas manifestaciones del proceso educativo que tienen que ver con la construcción “de
una nueva sociedad mediante la formación de sujetos conscientes de sus derechos, respetuosos de
los derechos de los demás y con los conocimientos, actitudes, habilidades y capacidades necesarias para exigir su respeto.”57
250
Hoy existen muchas personas que se dicen y
se creen “educadas”; sin embargo, bien vale fijarse
en los contenidos de la educación recibida a fin de
que reflejen la vida humana y cómo debería ser,
compartiendo los aprendizajes y quedando abiertos a aprender de los demás.
La educación del mundo de hoy en general
no está pensada para la diversidad debiendo a mi
modo de ver construirse para y en la diversidad.
Educar en diversidad, diferencia y tolerancia debería ser la consigna de la educación mundial para
la paz y la seguridad, y en ella los medios de comunicación y los medios informáticos y tecnológicos, en cuanto formadores de opinión pública,
están llamados a cumplir un papel que es del todo
relevante, sin perjuicio del rol clave que le toca a
los estados en esta como en tantas otras materias.
Si se educa en sexualidad como una perspectiva de una educación en derechos humanos en los
países es posible luchar contra la discriminación
que se produce a minorías sexuales por estigmatizaciones y prejuicios que a veces no son más que
consecuencia de desconocimientos que se busca
eventualmente encubrir bajo paraguas que podrían dar ciertos valores, que se quiere estimar como
universales y necesarios para todos y todas por
igual sin considerar diferencias de ningún orden.
Si se entiende y asume el paradigma internacional de la educación en derechos humanos
como el conjunto de actividades de educación, capacitación y difusión de información orientadas a
crear una cultura universal de derechos humanos,
resulta clara entonces la importancia de la educación sexual como parte del derecho a la educación
en y de derechos humanos.58
Ahora bien, la determinación de cómo debe
ser esta educación sexual no es un tema menor y
sobre el mismo no hay gran desarrollo ni desde la
doctrina ni desde la institucionalidad internacional de derechos humanos.
Considerando esa falta de preocupación e interés general por abordar esta cuestión, sin duda
uno de los trabajos más relevantes a este efecto
lo aporta el informe del Relator Especial sobre
el Derecho a la Educación, el costarricence Vernor Muñoz, de julio de 2010 y presentado ante
la Asamblea General en octubre del mismo año
por el nuevo relator para el área59, que se dedica
a la cuestión del derecho humano a la educación
sexual integral.
En un documento internacional que estimo
puede y debe marcar una nueva etapa en el trabajo
que realiza Naciones Unidas en estas materias, el
Relator Especial introduce el tema del derecho a la
Educación en Derechos Humanos como Herramienta para la Superación de la Exclusión:
Una Mirada desde la Discriminación a las Sexualidades Diversas
educación sexual situándolo en el contexto del patriarcado y del control de la sexualidad, explicando
la interdependencia entre la sexualidad, la salud y la
educación así como su relación con otros derechos,
desde una perspectiva de género y de diversidad.
En el apartado introductorio dedica varios
párrafos a tratar de cuestión del patriarcado y su
relación con el control de la sexualidad. Desde el
inicio reconoce lo que he venido trabajando en
este trabajo como uno de los hilos conductores del
discurso y es que la sexualidad es una actividad
inherente a los seres humanos que abarca múltiples dimensiones personales y sociales, pero que,
sin embargo, suele permanecer oculta o exclusivamente ligada a la reproducción, por diferentes
motivos, tanto culturales, como religiosos o ideológicos, que en su mayoría están relacionados
con la persistencia del patriarcalismo,60 del cual
remarca que es un sistema de ordenación social
que impone la supremacía de los hombres sobre
las mujeres, aunque también determina estrictos
roles a los hombres e incluso divide a los géneros en contra de sí mismos, impidiendo además
la movilidad social y estratificando las jerarquías sociales, por lo cual es un sistema que causa y
perpetúa violaciones graves y sistemáticas de los
derechos humanos, como son la violencia y la discriminación contra las mujeres.61
El documento gira en buena medida luego
sobre las relaciones entre educación y sexualidad, considerando a la educación como la herramienta primaria y fundamental para combatir el
patriarcalismo y para generar el cambio cultural
tan necesario para la igualdad entre las personas,
reconociendo que uno de los principales medios de
los que se valen el sistema patriarcal y sus agentes
para perpetuar su vigencia consiste en negar a las
personas sus posibilidades de recibir una educación
en derechos humanos con perspectiva de género y
de diversidad.62
Conteniendo varias referencias que muestran
una primera consideración real del tema en el sistema de los procedimientos especiales dentro de
las Naciones Unidas63 a los matices del concepto
género como construcción socio-cultural y a las diversidades, destaca la importancia de que para que
la educación sexual sea integral y cumpla sus objetivos debe tener una sólida perspectiva de género.64
En la misma línea hay que apuntar que en
el ámbito de los grupos LGTB, específicamente el
Relator Especial introduce el tema del derecho a
la educación sexual, situándolo en el contexto del
patriarcado y del control de la sexualidad, dando
clara cuenta por primera vez en forma clara en
un instrumento internacional de las múltiples dimensiones de la sexualidad.
En efecto, desde ese reconocimiento de la sexualidad como una actividad inherente a los individuos, que abarca múltiples dimensiones personales y sociales, no obstante lo cual suele permanecer
oculta o exclusivamente ligada a la reproducción,
por diferentes motivos que mayoritariamente están relacionados con la persistencia del patriarcalismo;65 concibe además a la sexualidad como un
proceso complejo que todos los seres humanos, sin
excepción, construimos a lo largo de la vida y que
tiene aspectos bio-psico-sociales y culturales que
deben contemplarse de manera integral.66
Desde el inicio se puede notar en este Informe
que se reconoce lo que he venido trabajando en esta
investigación como uno de los hilos conductores
del discurso. La sexualidad es una actividad inherente a los seres humanos que abarca múltiples
dimensiones personales y sociales y que muchas
veces queda condicionada por discursos culturales
o religiosos que la vinculan esencialmente a la reproducción y a una perspectiva heteronormativa de
todas las instituciones que la abordan.
Sobre esta premisa es que el documento se
dedica en buena medida a encontrar las relaciones
entre sexualidad, salud y educación.
Si bien en el marco de estas relaciones pone
énfasis en la necesidad de educar sexualmente
como estrategia de prevención del VIH/SIDA y
otras enfermedades de transmisión sexual, especialmente respecto de los grupos más vulnerables
a ellas, deja muy claro – en lo que estimo es un
enorme avance para la causa de los derechos de
grupos LGTB – que resulta una limitada perspectiva sobre la sexualidad restringir la educación
sexual al abordaje de las enfermedades de trasmisión sexual. En su opinión, “reducir la educación
sexual a estos aspectos puede inducir a la errónea
asociación entre sexualidad y enfermedad, tan
perjudicial como su asociación con el pecado.”67
Del mismo modo es un avance el reconocimiento de que muchos programas sexuales centrados en la abstinencia naturalizan, estereotipan
y promueven formas discriminatorias, ya que se
basan en la heteronormatividad, negando la existencia de población lesbiana, homosexual, transexual, transgénero y bisexual y exponiéndola por
tanto a prácticas riesgosas o discriminatorias.68
Más adelante se encarga de dar contenido a
la educación para la sexualidad – sobre la base de
cómo ha sido concebida por la UNESCO69 – estimando que ésta es parte del derecho a la educación y, en ese sentido, debe ser reconocida como
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Ximena Andrea Gauche Marchetti
un derecho humano esencial para el goce a su vez
de otros derechos y hace parte del derecho de las
personas a ser educadas en derechos humanos70.
Esta educación sexual debe ser integral y en
ese marco el Relator apunta los siguientes aspectos como los requisitos que debe tener esta educación para ser efectivamente integral:
• la educación sexual debe adaptarse en
función de las diferencias etarias y culturales;71
• la educación sexual debe buscar como una
de sus perspectiva el placer y el disfrute
de la sexualidad, en el marco del respeto a
los demás, desterrando visiones culpabilizadoras del erotismo que restringen la sexualidad a la mera función reproductiva;72
• la educación sexual debe brindar las herramientas necesarias para tomar decisiones
en relación con una sexualidad que se corresponda con lo que cada ser humano elige como proyecto de vida en el marco de
su realidad;73
• la educación sexual debe tener una sólida
perspectiva de género, considerando las
normas, roles y relaciones de género, y teniendo claramente presente que las cuestiones de género no son exclusivas de las
mujeres, sino que abarcan también a los
hombres, por lo que debe incluir de manera explícita la dimensión de las masculinidades,74 y
• la educación sexual debe prestar particular atención a la diversidad pues todas las
personas tienen derecho a vivir su sexualidad sin ser discriminadas en razón de su
orientación sexual o de su identidad de género.75
Estos requisitos que he apuntado s