LUIS ESTEBAN CARO ZOTTOLA Y JULIANA PRESOTTO PEREIRA NETTO
Organizadores
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS
HUMANOS:
Análisis de sus relaciones desde una mirada interdisciplinaria
en Argentina y Brasil
2014
CAPA: HENRIQUE CAMACHO
Poder judicial, políticas públicas y derechos humanos : análisis de
sus relaciones desde una mirada interdisciplinaria en Argentina y
Brasil / Luis Esteban Caro Zottola y Juliana Presotto Pereira Netto (organizadores). –São Paulo: Editora UNESP, 2014
370 p.
ISBN: 978-85-7818-071-3
1. Poder judiciario. 2. Direitos humanos. 3. Poder judiciario
e questões politicas. 4. Direitos sexuais. 5. Direitos fundamentais.
6. Revisão judicial de atos administrativos. I. Título. II. Caro Zottola, Luis Esteban. III. Pereira Netto, Juliana Presotto.
CDD – 341.256
Índices para catálogo sistemático:
1. Poder judiciário ................................................ 341.256
2. Direitos humanos .............................................. 341.27
3. Poder judiciario e questões politicas ................ 341.256
4. Direitos sexuais ................................................. 342.1628
5. Direitos fundamentais ....................................... 341.27
6. Revisão judicial de atos administrativos............ 341.353
AGRADECIMIENTOS
El libro que aquí presentamos es fruto de un trabajo conjunto realizado entre
docentes de la Universidad Nacional de Tucumán (UNT) de Argentina y la
Universidad Estadual Paulista (UNESP) de Brasil, facilitado a través del
Programa Escala Docente de la Asociación de Universidades Grupo
Montevideo (AUGM), a quien queremos agradecer de manera muy especial en
tanto espacio que nos contiene e ilusiona como inicio para la conformación de
una “Universidad Latinoamericana”.
PRESENTACIÓN
El surgimiento del Estado Constitucional de Derecho, como nueva fase
del plurisecular Estado Moderno, ha provocado profundas transformaciones en
el funcionamiento del sistema republicano.
Esta nueva forma estadual, que surge luego de la caída de los regímenes
totalitarios y el fin de la Segunda Guerra Mundial con proyección hasta nuestros
días, redescubre en su conjunto la supremacía de la Constitución como norma
de garantía y como norma directiva fundamental frente a la versión del Estado
Legal de Derecho.
De esta manera, la constitucionalización del ordenamiento jurídico,
garantizada a través del control de constitucionalidad y convencionalidad
otorgada en la mayoría de los estados a los jueces, reforzó la posición
institucional de las cortes frente a los otros poderes. Se observa así una
modificación del funcionamiento del sistema republicano con una particular
centralidad en el Poder Judicial. Como menciona Mauricio Fioravanti, así como
el siglo XIX ha sido el siglo del Poder Legislativo y el siglo XX el del Poder
Ejecutivo, el siglo XXI será el del Poder Judicial.
El libro que aquí presentamos pretende concentrar la mirada en la
actuación del Poder Judicial en la protección de los derechos humanos desde
diferentes enfoques y perspectivas a través de una mirada profunda e
interdisciplinaria entre el derecho, la historia, la sociología y las ciencias
políticas.
Los autores Vinícius Reis Barbosa y Júlia Lenzi Silva analizan el
funcionamiento del Poder Judicial en el marco de la llamada justicia
transicional como posibilidad para la promoción de acciones judiciales contra
los responsables por violaciones a los derechos humanos durante el período
dictatorial. Para este fin, los autores utilizan un enfoque comparativo para
contrastar los alcances y dificultades existentes tanto en Brasil como en
Argentina.
Por su parte Vinícius Lins Maia analiza la cuestión de la legitimidad del
Poder Judicial para la elaboración de políticas públicas, un problema central que
plantea este libro. En este aspecto el autor se aboca a discutir cómo se dio la
transformación de este poder en la dinámica de la separación de poderes, sin
dejar de considerar las principales críticas a esta intervención en áreas
anteriormente consideradas como privativas del Poder Legislativo y Ejecutivo.
José Roberto Porto aborda el problema de la judicialización de la política
desde una reflexión teórica sobre el Poder Judicial como sujeto de construcción
de derecho. A partir de un marco analítico que entiende el derecho como una
construcción dada por la interacción de diversos actores, su trabajo
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
5
contextualiza las transformaciones de la administración de justicia en el
contexto de la estructura social brasileña.
Preocupada por el análisis de la actuación de la justicia frente a la defensa
de los derechos a la diversidad sexual, Najila Abdallah Jeha se concentra en
estudiar un fallo emitido por el Supremo Tribunal Federal de Brasil que igualó
en derechos las uniones estables homoafectivas con las uniones estables
heteroafetivas, marcando un hito importante para el diseño de esta nueva
configuración del poder asumida por los tribunales.
Por su parte Silvio Marques Garcia y Juliana Presotto Pereira Netto
discuten la evolución del papel del Estado en la efectización de los derechos
fundamentales sociales, especialmente los vinculados a los derechos
previsionales logrados a través de políticas públicas. En esa dirección, analizan
las dificultades en su implementación poniendo en discusión el papel de la
justicia en el control de los actos de la administración pública, el problema del
equilibrio financiero del sistema previsional, la separación de poderes y el
principio democrático.
Carla Arantes de Souza analiza la actuación judicial frente a los procesos
de fábricas recuperadas por sus propios trabajadores ante empresas en concurso
o quiebra, a partir de una reflexión acerca de la crisis de los presupuestos que
fundamentan el derecho privado, como expresión de una crisis que abarca a la
totalidad del derecho moderno mismo.
La autora Mariela Puga se concentra en analizar la respuesta judicial
frente a las nuevas formas de litigio evidenciadas en las últimas décadas en el
contexto latinoamericano. En este marco examina las características centrales de
las sentencias judiciales que tienen como finalidad una reforma estructural de
instituciones estatales a través de
la propuesta del experimentalismo
desarrollado por Charles Sabel y William Simon, como alternativa remedial
compleja para estas nuevas contiendas, sin dejar de soslayar los desafíos y
dificultades que esta propuesta presenta.
Augusto González Navarro se preocupa por estudiar el problema del
acceso a la revisión judicial de la actividad estatal en Argentina. Concentrado en
la desigual relación entre administración pública y ciudadanos, dado por los
privilegios de la primera sobre los segundos, el autor analiza su
incompatibilidad con el sistema internación de los derechos humanos través del
estudio de sentencias de tribunales argentinos. En dichas sentencias se ocupa de
determinar las líneas argumentales mediante las cuales se ha justificado y
convalidado dichos privilegios estatales en contradicción con el sistema
internacional de los derechos humanos, que por el contrario, procuran la
remoción de toda traba para el ejercicio de derechos y no la convalidación de
inmunidades estatales.
Pablo Barbetta desde una mirada sociológica analiza el rol asumido por el
Poder Judicial en la disputa por la propiedad de la tierra entre campesinos y
6
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
empresarios en Argentina, para adentrarse en las manifestaciones de legalidades
subalternas expresadas en las disputas de sentido entre las nociones de legalidad
e ilegalidad, entre lo justo y lo injusto.
Luis González Alvo, a través de un análisis histórico de la reforma penal
en Latinoamérica, nos posiciona en una mirada que nos aleja de posiciones
dogmáticas que ven a las instituciones jurídicas como necesarias y ahistóricas,
para ubicarnos en una mirada que concibe al Poder Judicial como un producto
cultural e histórico. En esta dirección, el autor se concentra en el análisis del
intento de normalización de la reforma penal a través del análisis comparativo
de los reglamentos penitenciarios de Santiago de Chile, Buenos Aires y
Tucumán, en donde pese al proceso de racionalización que presenta, subsiste el
empleo de materiales provenientes de la tradición jurídica colonial.
Por su parte Victoria Haidar analiza la formación y transformación del
discurso de la “emergencia” en los fallos de la Corte Suprema de Justicia de
Argentina utilizando para ello un corpus de sentencias recaídas entre 1920 y la
actualidad, con el objetivo de comprender la heterogeneidad y las
contradicciones que caracterizan a esta particular racionalidad política existente
en la administración de justicia.
El trabajo de Leticia Vita tiene por objeto dar cuenta de las respuestas que
ha tenido el Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y en
particular, el fuero Contencioso Administrativo y Tributario, frente a los
reclamos judicializados por vivienda digna. Partiendo de la existencia de una
importante brecha entre una robusta protección normativa del derecho frente a
una pobre efectivización del mismo en el ámbito de la Ciudad, el trabajo se
propone analizar la actuación del Poder Judicial en el control de las políticas
públicas habitacionales desde la perspectiva del “derecho a la ciudad” y no
meramente desde el derecho a la vivienda.
Carolina López Flores se concentra en analizar el rol del Poder Judicial
ante posibles casos de judicialización de prácticas discriminatorias tomando
como eje de reflexión la igualdad constitucional frente a las prácticas o acciones
de diversos actores que perjudican a grupos minoritarios, especialmente en
sujetos en situación de pobreza. Las preguntas problemáticas que su trabajo
plantea pueden sintetizarse de las siguientes: ¿Cuáles son las relaciones entre
pobreza, políticas públicas y prácticas discriminatorias? ¿Cómo puede pensarse
el rol del Poder Judicial ante posibles casos de judicialización de prácticas
discriminatorias?
Finalmente, por su parte, las autoras Fátima Raquel Alzabé y María
Florencia Candussi, analizan la actuación del Poder Judicial en la defensa de los
derechos de las personas con discapacidad. Para este fin, examinan prácticas
positivas concretas realizadas en el marco del Poder Judicial de Tucumán que
no sólo están encaminadas para el ejercicio de los derechos de las personas con
discapacidad, sino también para erradicar los prejuicios y estereotipos que se
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
7
encuentran arraigados tanto en la sociedad como en aquellos sujetos que se
encuentran en una posición de poder.
Luis Esteban Caro Zottola y Juliana Presotto Pereira Netto
Tucumán y Franca, 17 de marzo de 2014.
8
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
INDICE
A JUDICIALIZAÇÃO DAS VIOLAÇÕES DE DIREITOS HUMANOS
OPERADAS POR AGENTES DAS DITADURAS MILITARES NA
AMÉRICA LATINA: ESTUDO COMPARADO ENTRE ARGENTINA E
BRASIL
Vinícius Reis Barbosa e Júlia Lenzi Silva ................................................... 13
A LEGITIMIDADE DO PODER JUDICIÁRIO NA SEARA DAS
POLÍTICAS PÚBLICAS
Vinícius Lins Maia ....................................................................................... 37
O JUDICIÁRIO COMO SUJEITO DA CONSTRUÇÃO DO DIREITO
PRÁXIS E JUDICIALIZAÇÃO DA POLÍTICA NA REALIDADE
BRASILEIRA CONTEMPORÂNEA
José Roberto Porto ...................................................................................... 61
CONTORNOS DA HERMENÊUTICA PRINCIPIOLÓGICA E A
RETOMADA DO IDEAL DE JUSTIÇA NOS TRIBUNAIS
BRASILEIROS: O RECONHECIMENTO DE DIREITOS A CASAIS
HOMOAFETIVOS
Najila Abdallah Jeha ................................................................................... 87
A JUDICIALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE PREVIDÊNCIA
E ASSISTÊNCIA SOCIAL: LIMITES PARA O CONTROLE JUDICIAL
Silvio Marques Garcia
Juliana Presotto Pereira Netto .................................................................... 113
AS RELAÇÕES ENTRE AS FÁBRICAS RECUPERADAS E A
RECONSTRUÇÃO DO DIREITO PRIVADO: REFLEXÕES PARA O
ATUAR DOS JUÍZES
Carla Arantes de Souza ............................................................................... 149
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
9
SENTENCIAS ESTRUCTURALES: EL ENFOQUE
EXPERIMENTALISTA
Mariela Puga ............................................................................................... 173
LAS TRABAS PARA EL ACCESO A LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA
(INVOCANDO GARANTÍAS PARA ENCUBRIR PRERROGATIVAS)
Augusto González Navarro .......................................................................... 199
LEGALIDADES SUBALTERNAS: LA CUESTIÓN JURÍDICA
CAMPESINA EN LA ARGENTINA DEL AGRONEGOCIO.
Pablo Barbetta............................................................................................. 225
LA NORMALIZACIÓN DE LA REFORMA PENAL
LATINOAMERICANA. UN ENSAYO DE ANÁLISIS COMPARATIVO
A TRAVÉS DE LOS REGLAMENTOS DE LAS PENITENCIARÍAS DE
SANTIAGO DE CHILE, BUENOS AIRES Y TUCUMÁN (1860-1900).
Luis González Alvo ...................................................................................... 253
DISCURSO DE LA EMERGENCIA Y DERECHOS HUMANOS EN LA
JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA
NACIÓN (ARGENTINA, 1920 - 2010)
Victoria Haidar............................................................................................ 281
LA RESPUESTA DEL PODER JUDICIAL FRENTE A LOS
RECLAMOS POR VIVIENDA DIGNA: EL CASO DE LA CIUDAD
AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES
Leticia Vita .................................................................................................. 303
POLÍTICAS PÚBLICAS Y DISCRIMINACIONES INVISIBILIZADAS:
HACIA LA JUDICIALIZACIÓN DE PRÁCTICAS
DISCRIMINATORIAS CONTRA POBLACIONES EN SITUACIÓN DE
POBREZA EN EL NORTE ARGENTINO
Carolina López Flores ................................................................................. 331
10
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
PODER JUDICIAL DE TUCUMÁN Y LOS DERECHOS DE LAS
PERSONAS CON DISCAPACIDAD
Fátima Raquel Alzabé
María Florencia Candussi........................................................................... 351
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
11
12
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
A JUDICIALIZAÇÃO DAS VIOLAÇÕES DE DIREITOS HUMANOS
OPERADAS POR AGENTES DAS DITADURAS MILITARES NA
AMÉRICA LATINA: ESTUDO COMPARADO ENTRE ARGENTINA E
BRASIL
Vinícius Reis Barbosa e Júlia Lenzi Silva
INTRODUÇÃO
Se existe um consenso mínimo acerca do tema da justiça de transição é
o de que ela é absolutamente indispensável para países egressos de regimes
políticos autoritários, muito embora, nos demais aspectos do tema, as opiniões
sejam as mais diversas possíveis. E não poderia ser diferente, já que os aspectos
da justiça transicional variam de país para país, como varia o próprio caráter dos
regimes ditatoriais que se busca superar.
A indispensabilidade da justiça transicional permite que se possa
encará-la como política pública fundamental do modelo de Estado sucessor de
um Estado autoritário, cujo objetivo final é promover a transição pacífica e
responsável para uma democracia substancial, superando antigas estruturas e
práticas e, contribuindo, assim, para a efetivação dos direitos fundamentais.
Sendo encarada como política pública, as questões afetas ao processo
transicional são passíveis de judicialização. De fato, o Poder Judiciário não pode e
não deve ficar alheio a esse processo político, ainda que pelo simples fato de que
compõe o Estado, possuindo, portanto, responsabilidades institucionais.
Conforme mencionado acima, os processos de justiça de transição
variam de país para país. Porém isso não impede que se realizem estudos
comparados entre os diversos Estados, especialmente entre aqueles que viveram
regimes autoritários semelhantes. Aliás, o estudo comparado permite que se
reconheçam pontos de semelhança e divergência entre os processos estudados e
que se apontem as eficiências e deficiências de referidos processos.
O marco normativo que possibilita o estudo comparado encontra sua
origem no considerável desenvolvimento do direito internacional, o que,

Mestre (2013) e Bacharel (2007) em Direito pela Universidade Estadual Paulista “Júlio de
Mesquita Filho” – UNESP. Tem experiência na área de Direito, com ênfase em Teoria do
Direito, Direitos Humanos e Direitos Fundamentais. É membro do Núcleo de Estudos de
Direito Alternativo (NEDA).
 Mestre (2013) e Bacharel (2010) em Direito pela Universidade Estadual Paulista “Júlio de
Mesquita Filho” – UNESP, campus de Franca/SP. Foi bolsista da Fundação de Amparo à
Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP). Tem experiência na área de Direito
Previdenciário, Direito da Seguridade Social, Direitos Sociais e Políticas Públicas. É membro
do Núcleo de Estudos de Direito Alternativo (NEDA).
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
13
segundo Juán Mendes, ex-presidente do Internacional Center of Transitional
Justice (ICTJ), assegura a existência de parâmetros adequados para as análises
comparativas.
O ex-presidente do ICTJ destaca que, a par do marco normativo
internacional, há também distintas experiências nacionais e sociais, com as
quais se podem estabelecer paralelos de análise, sempre no sentido de
compreender os distintos mecanismos de justiça de transição, evidenciando a
impossibilidade de se eleger uma conformação “ideal”, uma vez que, “[...] cada
sociedade, precisa encontrar seu caminho para implementar esses
mecanismos.”1 Em suma, para ele, no âmbito dos processos de justiça de
transição, os deveres estatais de investigar, informar e reparar devem ser vistos
como obrigações independentes, devendo ser cumpridas de boa-fé pelos
Estados, com observância de suas particularidades históricas.
É o que interessa ao presente trabalho: analisar de forma comparada o
processo de justiça de transição que se desenrolou (e se desenrola) na Argentina
e no Brasil, a fim de compreender as eficiências e deficiências de ambos,
contribuindo, assim, para a identificação dos pontos ainda sensíveis e quiçá,
para a superação qualitativa dos mesmos. Ressalta-se que, ante as limitações de
forma e extensão, opta-se por analisar exclusivamente a judicialização das
violações de direitos humanos operadas por agentes dos regimes autoritários,
deixando de lado outros aspectos da questão.
1
POLÍTICAS PÚBLICAS,
JUDICIALIZAÇÃO
JUSTIÇA
DE
TRANSIÇÃO
E
A transição de um modelo estatal autoritário para um Estado
democrático pressupõe mudanças institucionais, comportamentais e de atuação
governamental efetivas, a fim de que o regime democrático esteja representado
por algo além de eleições periódicas. Nesse sentido, Maria Paula Araújo
salienta que o processo de ruptura política pode se dar de distintas maneiras,
sempre em conformidade com a História de cada país:
Existem vários tipos de rupturas políticas que levam a processos
de democratização. Sem pretender fazer uma tipologia, podemos
apontar alguns exemplos: ruptura por meio de guerra civil
(como no caso da Nicarágua); queda do regime por desgaste de
sua legitimidade (como a ditadura argentina após a derrota da
guerra das Malvinas); negociação entre as elites políticas, que
1
MÉNDEZ, Juan. Entrevista com Juan Mendez, Presidente do International Center for
Transitional Justice (ICTJ). Entrevistadora: Glenda Mezarobba. SUR: Revista Internacional de
Direitos Humanos, São Paulo, ano 7, n. 4, p. 170, 2007. Disponível em: <http://www.scielo.br/
pdf/sur/v4n7/a08v4n7.pdf>. Acesso em 11 jul. 2012.
14
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
dão origem a “transições negociadas” como as da Espanha e do
Brasil.2
Verifica-se, portanto, que o processo de justiça transicional pode ser
compreendido como uma política pública que tem como objetivo “romper com
o passado autoritário e viabilizar o ritual de passagem à ordem democrática3”.
Isso significa que a transição de regimes ditatoriais para modelos de Estados
democráticos não pode desconsiderar as sistemáticas violações aos direitos
humanos e fundamentais perpetradas durante o regime de exceção que se busca
superar, já que a configuração de uma ordem caracterizada como
“democrática”, necessariamente, demanda o esforço coletivo no sentido de
efetivação de direitos humanos e fundamentais. Assim, constata-se que os
processos transicionais têm o condão de fortalecer tanto o Estado de Direito
quanto a democracia e o próprio regime de direitos humanos4.
Por sua vez, de acordo com o ICJT, o conceito de justiça de transição
pode ser compreendido como uma série de medidas judiciais e extrajudiciais
que foram ou estão sendo implementadas em diferentes países com o escopo de
corrigir o legado de maciças violações aos direitos humanos. Estas medidas
englobam a criação de comissões da verdade, programas de reparação e vários
tipos de reformas institucionais.
Desta forma, resta evidenciada a complementariedade dos conceitos de
“processos transicionais” e “justiça de transição”, destacando-se que os
processos de justiça transicional devem ser compreendidos como “[a] única
maneira de se ter uma reconciliação séria e verdadeira”, afinal, conforme
salientado por Juan Méndez, não é possível que haja uma reconciliação
“imposta por decreto”, ou que se decida que nada mais será feito porque, afinal,
“estamos reconciliados”.5
Ainda quanto à questão, Jon Elster propõe uma classificação dos
processos transicionais conforme a natureza e a duração do regime autocrático
2
ARAÚJO, Maria Paula. Anistia, memória e reparação: processos de democratização e justiça de
transição no mundo ibero americano. Palestra. In: SIMPÓSIO NACIONAL DE HISTÓRIA,
26., 2011, São Paulo. Anais.... São Paulo: ANPUH, 2011. p. 2 (grifo do autor).
3 PIOVESAN, Flávia. Lei de Anistia, Sistema Interamericano e o caso brasileiro. In: GOMES,
Luiz Flávio; MAZZUOLI, Valerio de Oliveira (Org.). Crimes da ditadura militar: uma
análise à luz da jurisprudência atual da Corte Interamericana de direitos humanos: Argentina,
Brasil, Chile, Uruguai. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2011. p. 85.
4 Cf. PIOVESAN, Flávia. Lei de Anistia, Sistema Interamericano e o caso brasileiro. In GOMES,
Luiz Flávio; MAZZUOLI, Valerio de Oliveira (Org). Crimes da ditadura militar: uma
análise à luz da jurisprudência atual da Corte Interamericana de direitos humanos: Argentina,
Brasil, Chile, Uruguai. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011, p. 73-86. p. 85.
5 MÉNDEZ, Juan. Entrevista com Juan Mendez, Presidente do International Center for
Transitional Justice (ICTJ). Entrevistadora: Glenda Mezarobba. SUR: Revista Internacional de
Direitos Humanos, São Paulo, ano 7, n. 4, p. 171, 2007. Disponível em: <http://www.scielo.br/
pdf/sur/v4n7/a08v4n7.pdf>. Acesso em 11 jul. 2012.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
15
e, também, conforme a origem e a duração do próprio processo de transição.
Inicialmente, com relação à origem, o autor classifica como endógeno o regime
e seu sucessivo processo de transição quando originados dentro do próprio país,
sem interferência/subjugação de outro Estado; exógeno é, por sua vez, o regime
ou processo/justiça de transição implantado/supervisionado por uma força
estrangeira. Já no que diz respeito à duração, tem-se os casos de justiça de
transição imediata, em que ocorre a pronta adoção de mecanismos e instituições
de justiça transicional, que não costumam ultrapassar os cinco anos de
existência; a estendida ou prolongada, em que o processo de “acerto de contas”
com o passado inicia-se logo após a queda do regime ditatorial, mas que
demanda um período maior de tempo para finalizar os trabalhos (caso da
Argentina); e, por fim, a justiça de transição postergada, na qual as primeiras
ações levam dez anos ou mais para começarem a ser tomadas (caso do Brasil,
ainda que com certas nuances)6.
No que tange ao conteúdo das políticas públicas de transição, há
relativo consenso no meio acadêmico quanto à sustentação do conceito com
base em quatro pilares: a) ações judiciais, que consistem na investigação,
processo e punição dos agentes violadores de direitos humanos; b) instalação de
comissões da verdade, com o objetivo de revelar a “face oculta” da História
para as famílias das vítimas e para toda a sociedade, resgatando a memória do
período; c) reparações, que podem ser de cunho material – como o oferecimento
de indenizações às famílias ou serviços médicos gratuitos aos sobreviventes –
ou de valor simbólico, como os pedidos oficiais de desculpas; d) reformas
institucionais, com o afastamento dos agentes comprovadamente culpados dos
cargos antes ocupados e de postos de poder e influência.
A proposta de análise comparativa deste artigo centra-se no primeiro
pilar, ou seja, na possibilidade de ajuizamento de processos judiciais em face
dos agentes estatais acusados de promover violações aos direitos humanos e
fundamentais. Nesse sentido, cumpre ressaltar que tanto no Brasil quanto na
Argentina, há muitos relatos e farta documentação acerca da prática de tortura,
seqüestro e desaparecimento forçado de pessoas, estupros, assassinatos dentre
outros crimes e danos praticados pelos militares no comando contra civis
considerados “opositores” do regime7.
6
Cf. ELSTER, Jon. Closing the books: transitional justice in historical perspective. Cambridge:
Cambridge University Press, 2004. p. 73.
7 Em que pese o Brasil ainda estar bastante atrasado no tocante a abertura dos arquivos referentes
ao período da ditadura militar, o projeto Brasil: Nunca Mais, elaborado pelo grupo “Clamor” –
que reunia advogados, jornalistas e autoridades religiosas, dentre as quais se destaca Don
Paulo Evaristo Arns e o pastor Jaimes Wright, colaciona fatos e depoimentos extraídos de 700
processos que tramitavam no Superior Tribunal Militar (STM), sigilosamente copiados entre
os anos de 1979 e 1985, que acabaram por dar origem ao livro de mesmo nome. No tocante a
experiência argentina, o relatório Nunca Más, que teve sua primeira versão publicada já em
16
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Quanto a essa questão, é importante que se esclareça que os crimes e
danos praticados pelos militares brasileiros e argentinos durante os regimes de
exceção “[...] foram executados como uma política de Estado”, contando,
muitas vezes, com a colaboração de setores da sociedade e de determinadas
classes sociais, além da cumplicidade de um “direito delinqüente”8. Tomando
isso em conta, constata-se que os delitos praticados pelos agentes de Estado
enquanto “atos de governo” podem ser considerados como crimes contra a
humanidade9, os quais são classificados pelo direito internacional como
imprescritíveis e, para os quais, a anistia é vedada.
Essa é uma das razões do questionamento da validade da extensão das
consequências das Leis de Anistia aos agentes estatais – as assim chamadas
“anistias em branco”, por não diferenciarem os grupos por elas beneficiados,
englobando civis e militares –, que tem desencadeado processos de revisão em
diversos países. A interpretação judicial das Leis de Anistia constitui, então,
fator determinante para o desenrolar do processo de justiça transicional.
Nesse cenário, a atuação do Poder Judiciário ganha relevo,
especialmente no contexto de judicialização da política vivenciado na América
8
9
1984, foi fruto das atividades desenvolvidas na Comisión Nacional sobre la Desaparición de
Personas, criada em dezembro de 1983, pelo primeiro presidente democraticamente eleito
após o período ditatorial, Raúl Afonsin. (Cf. BAUER, Caroline Silveira. Um estudo
comparativo das práticas de desaparecimento nas ditaduras civil-militares argentina e
brasileira e a elaboração de políticas de memória em ambos os países. 2011. Tese
(Doutorado em História) - Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre;
Universitat de Barcelona, Barcelona, 2011. t. 1. Disponível em <http://www.lume.ufrgs.br/
bitstream/handle/10183/ 29576/000777584.pdf?sequence=1>. Acesso em: 11 jul. 2012.).
BASTOS, Lúcia Elena Arantes Ferreira. As leis de anistia face ao direito internacional e à
justiça transicional. In: SOARES, Inês Virgínia Prado; KISHI, Sandra Akemi Shimada (Org.).
Memória e verdade: a justiça de transição no Estado Democrático brasileiro. Belo Horizonte:
Fórum, 2009. p. 176.
No âmbito do direito internacional, a categoria dos crimes contra a humanidade é abrangente,
mas suficientemente bem definida, pois ela inclui ações que têm em comum as seguintes
características: (i) são ofensas particularmente repulsivas, no sentido de que constituem um
sério ataque à dignidade humana, uma grave humilhação ou degradação dos seres humanos;
(ii) não são eventos isolados ou esporádicos, mas sim parte de uma política de governo ou de
uma prática sistemática e freqüente de atrocidades que são toleradas, perdoadas ou
incentivadas por um governante ou pela autoridade de fato; (iii) são atos proibidos e podem ser
consequentemente punidos, independentemente se tenham sido perpetrados em tempos de
guerra ou de paz; (iv) as vítimas do crime devem ser civis, ou no caso de crimes cometidos
durante um conflito armado, pessoas que não tenham tomado parte nas hostilidades. Em suma,
assassinatos, extermínio, tortura, estupro, perseguição política, racial ou religiosa e outros atos
desumanos, que antes de tudo configuram violações dos direitos humanos, alcançam a
categoria de crimes contra a humanidade somente se esses são parte de uma prática
sistemática. (BASTOS, Lúcia Elena Arantes Ferreira. As leis de anistia face ao direito
internacional e à justiça transicional. In: SOARES, Inês Virgínia Prado; KISHI, Sandra Akemi
Shimada (Org.). Memória e verdade: a justiça de transição no Estado Democrático brasileiro.
Belo Horizonte: Fórum, 2009. p. 171. nota 6).
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
17
Latina contemporânea. A mudança na arquitetura institucional pode ser
apontada como um dos fatores responsáveis por esse fenômeno e que se dá com
a promulgação de novas Constituições que, por exemplo, expandem o rol de
direitos fundamentais e dão nova configuração ao Ministério Público10. Além
disso, tem-se a recepção de tratados internacionais por essas mesmas
Constituições, o que expande e reforça, ainda mais, o rol de direitos
fundamentais.
Não por outro motivo Flávia Piovesan justifica a possibilidade de
comparação das experiências transicionais entre Argentina e Brasil apontando o
fato de que, em ambos países, novos marcos normativos foram adotados
(reforma da Constituição Argentina em 1994 e Constituição brasileira de 1988)
e que referidos marcos conferem aos tratados de direitos humanos um status
privilegiado na ordem jurídica, nos termos das próprias Constituições11.
Para a correta abordagem da temática, entretanto, é preciso, ainda,
desconstruir as falácias do “revanchismo” e da “reconciliação”. Como
argumenta Lúcia Elena Arantes Ferreira Bastos, a obrigação internacionalmente
sustentada dos Estados processarem os agentes tidos como responsáveis por
crimes e danos contra a humanidade não implica, por óbvio, no dever de
punição. O que se pleiteia é o ajuizamento de processos sérios e imparciais, que
permitam que a verdade seja dita publicamente, já que “[...] o processo não é
nenhuma vingança, porque necessariamente não requer castigo. Trata-se da
justiça aplicada por meio do devido processo legal, princípio internacional que,
nas épocas das ditaduras, os torturadores negaram às suas próprias vítimas.”12
Brasil e Argentina tiveram e continuam a ter posturas bastante
antagônicas em relação à possibilidade de ajuizamento e condenação dos
agentes militares acusados de violações sistemáticas aos direitos humanos.
Enquanto o modelo argentino vem sendo apontado como de vanguarda na
América Latina, o Brasil ainda enfrenta forte oposição de setores conservadores
civis e militares na tentativa de promoção de um real processo transicional. Nos
próximos tópicos, serão feitas as exposições de cada um dos casos, intentando
estabelecer um paralelo para análise que possibilite constatar as suficiências e
10
11
12
SIEDER, Rachel; SCHJOLDEN, Line; ANGELL, Alan. The judicialization of politics in
Latin America. New York: Palgrave MacMillan, 2005. p. 12.
Cf. PIOVESAN, Flávia. Lei de Anistia, Sistema Interamericano e o caso brasileiro. In:
GOMES, Luiz Flávio; MAZZUOLI, Valerio de Oliveira (Org.). Crimes da ditadura militar:
uma análise à luz da jurisprudência atual da Corte Interamericana de direitos humanos:
Argentina, Brasil, Chile, Uruguai. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2011. p. 80.
BASTOS, Lúcia Elena Arantes Ferreira. As leis de anistia face ao direito internacional e à
justiça transicional. In: SOARES, Inês Virgínia Prado; KISHI, Sandra Akemi Shimada (Org.).
Memória e verdade: a justiça de transição no Estado Democrático brasileiro. Belo Horizonte:
Fórum, 2009. p. 174.
18
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
insuficiências de ambos os países na promoção dos direitos englobados no
processo de justiça transicional.
2 O CASO ARGENTINO
A derrota militar argentina na Guerra das Malvinas em junho de 1982
para a Inglaterra é apontada como a "gota d'água" do aprofundamento da crise e
do desgaste da "imagem" do Proceso de Reorganización Nacional – nome dado
pelos militares ao período iniciado com o golpe de 24 de março de 1976, que
depôs a então presidenta Maria Estela Martinez de Perón, viúva do antigo
comandante Juan Perón, que falecera em 31 de junho de 1974. A referida
derrota militar teve, como efeito imediato, a realocação dos integrantes da Junta
Militar. O general Bignoni assumiu o lugar de Galtieri, anunciando eleições
para outubro de 1983, eleições estas vencidas por Afonsín, que tomou posse em
dezembro de 1983. Todo esse processo durou pouco mais que 18 meses.13
Apenas três dias após tomar posse, o presidente eleito
democraticamente, Raúl Afonsín, promulgou os Decretos n. 157 e 158, que
determinavam a apuração, processo e julgamento dos militares que compuseram
as Juntas e dos integrantes das guerrilhas de esquerda, consagrando o
compromisso afirmado em campanha de não “olvidar” os crimes cometidos
durante o regime de exceção. No mesmo mês, também promulgou o Decreto n.
187, que criava a Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas
(CONADEP), com o objetivo de investigar o grande número de pessoas
desaparecidas durante os sete anos de ditadura militar. Ainda no mesmo mês,
sancionou a Lei n° 23.040 que declarava a inconstitucionalidade da Lei n.
22.924 (Ley de Pacificación Nacional), que havia sido promulgada pelos
militares poucos meses antes de deixarem o governo e instituíra a anistia em
branco.14
Ocorre que, a doutrina tradicional posicionou-se de forma contrária à
anulação da Ley de Pacificación Nacional, considerando que uma lei posterior
não poderia ter consequências sobre os efeitos já produzidos pela auto anistia
13
14
BAUER, Caroline Silveira. Um estudo comparativo das práticas de desaparecimento nas
ditaduras civil-militares argentina e brasileira e a elaboração de políticas de memória em
ambos os países. 2011. Tese (Doutorado em História) - Universidade Federal do Rio Grande do
Sul, Porto Alegre; Universitat de Barcelona, Barcelona, 2011. t. 1. Disponível em
<http://www.lume.ufrgs.br/bitstream/handle/10183/29576/000777584.pdf?sequence=1>. Acesso
em: 11 jul. 2012. p. 206.
Cf. YACOBUCCI, Guillermo J. El juzgamiento de lãs graves violaciones de lós derechos
humanos em la Argentina. In: GOMES, Luiz Flávio; MAZZUOLI, Valerio de Oliveira (Org).
Crimes da ditadura militar: uma análise à luz da jurisprudência atual da Corte
Interamericana de direitos humanos: Argentina, Brasil, Chile, Uruguai. São Paulo: Ed. Revista
dos Tribunais, 2011. p. 26
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
19
dos militares. No entanto, a Corte Suprema de Justiça argentina (CSJN)
reconheceu a legalidade da medida legislativa de anulação, determinando-se sua
retroatividade no tempo, valendo-se, para tanto, de uma argumentação que
tomou em conta aspectos matérias da legalidade, sobretudo, a legitimidade do
órgão que havia promulgado a norma que consagrava a anistia em branco.15
Vislumbra-se, portanto, que o processo transicional argentino foi
marcado por atos de ruptura legislativa e governamental com o passado de
violência e atrocidades, ainda que, no primeiro momento, a responsabilidade
criminal tenha ficado restrita ao oficialato e aos generais comandantes, no
processo que ficou conhecido como Juicio de las Juntas. Como nota de
distinção e de respeito aos direitos humanos, o governo Afonsín adotou o
discurso de “respeito à lei”, uma vez que os diplomas legais haviam sido
sistematicamente violados durante todo regime militar. Durante todo esse
período inicial, a temática dos desaparecidos16, levantada e sustentada
corajosamente durante os anos de arbítrio pelas Madres de la Plaza de Mayo,
ganhou espaço e ocupou lugar central nas pautas das discussões promovidas.17
15
Cf. YACOBUCCI, Guillermo J. El juzgamiento de lãs graves violaciones de lós derechos humanos
em la Argentina. In: GOMES, Luiz Flávio; MAZZUOLI, Valerio de Oliveira (Org). Crimes da
ditadura militar: uma análise à luz da jurisprudência atual da Corte Interamericana de direitos
humanos: Argentina, Brasil, Chile, Uruguai. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2011. p. 26.
16 “O número de mortos e desaparecidos também é incerto. Segundo a Associação das Mães da Praça
de Maio, chegam aos 30 mil. A Comissão Nacional sobre o Desaparecimento de Pessoas informa
8.961 vítimas, mas admite que esse número possa ser bem mais elevado. ‘Diez, veinte, treinta mil
torturados, muertos, desaparecidos... En estos rangos las cifras dejan de tener una significacción
humana’ (CALVEIRO, 2008:30), e é justamente a significação humana, que vai fazer com que o
“desaparecido”, que assim sucumbiu, em prol do encobrimento das atividades terroristas do Estado,
venha a ser um dos mais importantes atores da transição e a consolidação deste processo de
democracia [...]”. (STEINKE, Sabrina. Apontamentos sobre a transição democrática argentina. In:
SIMPÓSIO NACIONAL DE HISTÓRIA, 26., 2011, São Paulo. Anais.... São Paulo: ANPUH,
2011. Disponível em: <http://www.snh2011.anpuh.org/resources/anais/14/1300846694_ARQUIVO
_SabrinaSteinkeanpuh.pdf>. Acesso em: 12 jul. 2012. p. 8-9, grifo do autor).
17 “Deve-se destacar esta característica, pois é essencial à transição argentina e a distingue das
transições prévias e posteriores nos países vizinhos: nela não há muito com o que negociar, e
isso reforça a disposições dos diferentes atores [...] contra a negociação, de forma que a busca
de acordos é descartada ou postergada tanto quanto possível, com o que se criam condições
para conflitos de difícil resolução. Na Argentina, diferentemente do Uruguai, o número de
presos era pouco relevante em relação ao número de vítimas mortais. E embora os exilados
fossem tão ou mais numerosos do que os do Brasil, não havia entre eles representantes de
forças políticas significativas com as quais acordar a repartição e os termos da transição. Não
havia sequer corpos para entregar. [...] Quando, na “Lei de Pacificação”, se incluíram os
insurgentes nos benefícios da anistia, o escasso número de sobreviventes neste lado obrigou
até os mais desligados a pensar que se estavam perdoando os mortos para assegurar a
impunidade militar. Em suma, só cabia destruir as provas e insistir, contra qualquer critério da
razão, na dissimulação da clandestinidade. (NOVARRO, Marcos; PALERMO, Vicente. A
ditadura militar argentina 1976-1983: do golpe de Estado à restauração democrática. São
Paulo: Ed.USP, 2007. p. 670).
20
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Em 1984, a CONADEP lança a primeira versão do relatório intitulado
Nunca Más, que trazia a “versão oficial” para os fatos ocorridos durante o
período ditatorial, incluindo uma contagem dos desaparecidos. Ressalta-se que a
CONADEP argentina inspirou a instauração de comissões da verdade em outros
países da América Latina, que adotaram modelos de trabalho semelhantes ao
seu, como, por exemplo, nos processos transicionais do Chile e do Peru18.
Todavia, a despeito do vanguardismo na temática transacional, as
políticas de justiça de transição argentinas foram marcadas por avanços e
retrocessos ao longo dos anos, conforme destaca Maria Paula Araújo 19:
A Argentina avançou, neste campo, mais do que qualquer
outro país na América Latina, depois retrocedeu e depois
avançou de novo. No final de 1985, no governo de Raúl
Alfonsin, alguns dos principais chefes das juntas militares
foram julgados e condenados por crimes contra os direitos
humanos. Entre eles os generais Jorge Videla e Eduardo Viola,
os almirantes Massera e Lambruschini e o brigadeiro Ramón
Agosti. No entanto, ficaram pouco tempo na prisão pois foram
todos indultados pelo Presidente Carlos Menem em 1990.
Ainda na década de 80, ao final do mandato do presidente Raul
Afonsín, a instabilidade social ocasionada por protestos de militares contra a
abertura dos processos para a investigação das graves violações de direitos
humanos perpetradas por agentes do Estado – “entre 1985 e 1986, foram
abertas aproximadamente 1500 causas contra militares e agentes das forças
de segurança nacional20” –, no movimento que ficou conhecido como
carapintadas, acabou por influenciar a aprovação da legislação que impunha a
data de sua promulgação (23 de dezembro de 1986) como prazo limite para a
abertura de processos contra agentes estatais acusados de cometer crimes
durante regime ditatorial, determinando, ainda, a extinção daqueles que
estivessem em curso. A lei em questão ficou conhecida como Lei do Punto
Final.
Também com o escopo de apaziguar os ânimos e promover a
“reconciliação nacional”, em junho de 1987, restou promulgada a Lei de
18
BAUER, Caroline Silveira. Um estudo comparativo das práticas de desaparecimento nas
ditaduras civil-militares argentina e brasileira e a elaboração de políticas de memória em
ambos os países. 2011. Tese (Doutorado em História) - Universidade Federal do Rio Grande do
Sul, Porto Alegre; Universitat de Barcelona, Barcelona, 2011. t. 1. Disponível em
<http://www.lume.ufrgs.br/bitstream/handle/10183/29576/000777584.pdf?sequence=1>. Acesso
em: 11 jul. 2012. p. 257.
19 ARAÚJO, Maria Paula. Anistia, memória e reparação: processos de democratização e justiça
de transição no mundo ibero americano. Palestra. In: SIMPÓSIO NACIONAL DE
HISTÓRIA, 26., 2011, São Paulo. Anais.... São Paulo: ANPUH, 2011. p. 6.
20 BAUER, 2011, op. cit., p. 281.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
21
Obediencia Debida, que impedia a abertura de processos contra militares de
baixa patente, interpretando que, em todos os seus atos, eles apenas estavam
“[...] no cumprimento de ordens propaladas por seus superiores hierárquicos”,
superiores esses que já haviam sido julgados quando do processo de Juicio de
las Juntas.21 Cabe destacar que a Lei do Punto Final e a Lei de Obediencia
Debida foram normas oriundas de um parlamento representativo, democrático,
tendo sido respeitadas, por ambas, as formalidades constitucionais. Suas
legitimidades foram, inclusive, aceitas pelas Câmaras Federais e pela própria
CSJN – muito embora, em momento posterior, viessem a ser declaradas
inconstitucionais pela mesma Corte e nulas e inaplicáveis pelo Congresso,
conforme se verá adiante.22
O sucessor presidencial de Afonsín, Carlos Saul Menem, embora tenha
se posicionado contrariamente a Lei do Ponto Final na época da campanha, ao
longo de seus dois mandatos (1989-95 e 1995-99), adotou estratégia diversa,
concedendo mais de 300 indultos que beneficiaram agentes estatais envolvidos
nas “políticas de terror”, guerrilheiros e militares que participaram dos levantes
carapintadas. Em dezembro de 1989, o então presidente foi ainda mais longe
em sua política de “reconciliação nacional”: assinou decretos de indulto que
beneficiaram, diretamente, militares de altas patentes que tomaram parte nas
Juntas Militares23. Nos dizeres de Maria Paula Araújo, “[...] as leis de ‘Punto
Final’ e ‘Obediencia Debida’ e os indultos concedidos pelo Presidente Menem
em seus dois mandatos foram chamados de ‘Leys de Impunidad’ e refrearam o
processo de justiça de transição que o país havia iniciado.”24
Assim, a partir das reviravoltas ocasionadas pela adoção de medidas
retrógradas por parte dos Poderes Legislativo e Executivo da Argentina, entra
em cena o protagonismo do Poder Judiciário nacional, com o escopo de levar a
cabo decisões que impulsionassem à justiça de transição, então “amarrada” pela
legislação em vigor. Dentre os casos paradigmáticos, destaca-se aquele que
21
Cf. BAUER, Caroline Silveira. Um estudo comparativo das práticas de desaparecimento nas
ditaduras civil-militares argentina e brasileira e a elaboração de políticas de memória em
ambos os países. 2011. Tese (Doutorado em História) - Universidade Federal do Rio Grande do
Sul, Porto Alegre; Universitat de Barcelona, Barcelona, 2011. t. 1. Disponível em
<http://www.lume.ufrgs.br/bitstream/handle/10183/29576/000777584.pdf?sequence=1>. Acesso
em: 11 jul. 2012. p. 282.
22 Cf. YACOBUCCI, Guillermo J. El juzgamiento de lãs graves violaciones de lós derechos
humanos em la Argentina. In: GOMES, Luiz Flávio; MAZZUOLI, Valerio de Oliveira (Org).
Crimes da ditadura militar: uma análise à luz da jurisprudência atual da Corte
Interamericana de direitos humanos: Argentina, Brasil, Chile, Uruguai. São Paulo: Ed. Revista
dos Tribunais, 2011. p. 27.
23 Cf. BAUER, 2011, op. cit., p. 291.
24 ARAÚJO, Maria Paula. Anistia, memória e reparação: processos de democratização e justiça
de transição no mundo ibero americano. Palestra. In: SIMPÓSIO NACIONAL DE
HISTÓRIA, 26., 2011, São Paulo. Anais.... São Paulo: ANPUH, 2011. p. 7.
22
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
ficou conhecido como “caso Simon25”, iniciado em 2001, uma vez que seu
desfecho culminou com a declaração de inconstitucionalidade das Leis de
“Punto Final” e de “Obediencia Debida” pela Corte Suprema de Justicia de la
Nación (CSJN), em 14 de junho de 2005.
Esclarece Marcos Zilli26 que, neste caso, os recursos interpostos pela
defesa trouxeram a argumentação de que as leis de anistia não poderiam ser
declaradas inconstitucionais, pois eram consideradas frutos de “acordos”, nos
quais restou expressa a concordância social e política quanto a sua
promulgação. Ademais, a defesa sustentou “[...] a impossibilidade de exame,
pelo Judiciário, dos critérios de oportunidade, conveniência ou mérito das
decisões tomadas em áreas reservadas aos demais poderes”, invocando, por fim,
o que considerou “[...] flagrante desrespeito às garantias da legalidade penal,
consubstanciada pela aplicação retroativa da Convenção Interamericana sobre o
Desaparecimento Forçado de Pessoas.”
Entretanto, a Corte argentina não acatou as teses jurídicas defensivas,
declarando que:
Desde ese momento hasta el presente, el derecho argentino ha
sufrido modificaciones fundamentales que imponen la revisión de
lo resuelto en esa ocasión. Así, la progresiva evolución del
derecho internacional de los derechos humanos – con el rango
establecido por el art. 75, inc. 22 de la Constitución Nacional – ya
no autoriza al Estado a tomar decisiones sobre la base de
ponderaciones de esas características, cuya consecuencia sea la
renuncia a la persecución penal de delitos de lesa humanidad, en
pos de una convivencia social pacífica apoyada en el olvido de
hechos de esa naturaleza […].27
En otras palabras, la sujeción del Estado argentino a la
jurisdicción interamericana impide que el principio de
“irretroactividad” de la ley penal sea invocado para incumplir
25
O caso em questão versa sobre o seqüestro, desaparecimento forçado e falso registro da filha de
um casal de presos políticos que foram torturados e mortos no centro de detenção Olimpo (Cf.
ZILLI, Marcos. O último tango? In: SOARES, Inês Virgínia Prado; KISHI, Sandra Akemi
Shimada (Org.). Memória e verdade: a justiça de transição no Estado Democrático brasileiro.
Belo Horizonte: Fórum, 2009. p. 105-106). Para maiores informações, consultar:
ARGENTINA. Corte Suprema de Justicia de la Nación. Disponível em:
<http://www.csjn.gov.ar/>. Acesso em: 2012.
26 Cf. ZILLI, op. cit., p. 106
27 YACOBUCCI, Guillermo J. El juzgamiento de lãs graves violaciones de lós derechos humanos em
la Argentina. In: GOMES, Luiz Flávio; MAZZUOLI, Valerio de Oliveira (Org). Crimes da
ditadura militar: uma análise à luz da jurisprudência atual da Corte Interamericana de direitos
humanos: Argentina, Brasil, Chile, Uruguai. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2011. p. 33-34.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
23
los deberes asumidos en materia de persecución de violaciones
graves a los derechos humanos.28
La imprescriptibilidade de estos delitos aberrantes opera, de
algún modo, como una cláusula de seguridad para evitar que
todos los restantes mecanismos adoptados por el derecho
internacional y por el derecho nacional se vean burlados
mediante el mero transcurso del tiempo.29
O posicionamento da Corte Suprema argentina neste caso foi de
extrema importância para o seguimento da propositura de ações visando à
condenação de agentes estatais acusados de cometerem crimes durante o regime
militar. Em um momento em que se retomavam as discussões afetas ao dever de
continuidade do processo transicional, a nova conformação da Corte Suprema
de Justiça argentina - cujo processo de renovação dos membros tinha tido início
nos idos de 2003 - mostrava-se consoante aos desejos de resgate da memória e
busca por justiça do povo argentino.
Outros dois casos citados com freqüência como reorientadores das
interpretações judiciais acerca da justiça de transição são o “caso Arancibia
Clavel” e o “caso Mazzeo”. No primeiro, julgado em 24 de agosto de 2004, a
CSJN considerou o crime de associação criminosa – praticado por Arancibia
Clavel, integrante da Direción de Inteligencia Nacional, organização chilena
encarregada de perseguir, seqüestrar, torturar e subtrair documentos dos
opositores do regime de Pinochet, que também cometeu assassinatos na
Argentina – como crime contra a humanidade, decorrendo daí todos os efeitos
inerentes a essa classificação, dentre os quais, destaca-se o reconhecimento da
imprescritibilidade.
Ademais, a Corte reputou irrelevante o fato dos crimes terem
acontecidos em período anterior ao da assinatura e entrada em vigor da
Convenção de Imprescritibilidade, compreendendo que a imprescritibilidade
desta espécie de delito “[...] já era amplamente reconhecida na ordem
internacional de modo que a Convenção apenas cristalizou princípios já
consagrados pelos costumes internacionais”30, não havendo que se falar,
portanto, em ofensa ao princípio da legalidade penal.
No “caso Mazzeo”, julgado em 13 de julho de 2007, a Corte declarou a
inconstitucionalidade do indulto concedido ao general Riveros, acusado de
cometer crimes contra a humanidade, atestando que
28
JUIZ PETRACCHI apud ZILLI, Marcos. O último tango? In: SOARES, Inês Virgínia Prado;
KISHI, Sandra Akemi Shimada (Org.). Memória e verdade: a justiça de transição no Estado
Democrático brasileiro. Belo Horizonte: Fórum, 2009. p. 107.
29 JUIZ JUAN MAQUEDA apud ZILLI, op. cit., p. 108.
30 ZILLI, op. cit., p. 104-105.
24
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Le corresponde a esta Corte declarar la imposibilidad
constitucional de indultar a autores y partícipes de esa clase de
delitos, pus dicho acto de gobierno conlleva de modo inescindible
la renuncia a la verdad, a la investigación, a la comprobación de
los hechos, a la identificación de sus autores y a la
desarticulación de los medios y recursos eficaces para evitar la
impunidad.31
Em resumo, para a Corte Suprema, em casos como esse, o Estado não
apenas tem a obrigação de perseguir e de punir os verdadeiros autores, como
encontra-se proibido de adotar medidas governamentais e/ou legislativas que
impliquem na renúncia pura e simples à persecução32. Nesse sentido, o indulto
dantes concedido foi considerado ato de renúncia à descoberta da verdade, o
que contrariava os compromissos internacionais assumidos formalmente pelo
Estado argentino.
No plano político, após a impunidade e as tentativas frustradas de
promoção da “reconciliação por meio do esquecimento”, características dos
anos 90, a eleição de Nestor Kirchner (2003) marca um novo período em
relação ao processo transicional argentino. Já em 2004, quando do “aniversário”
do golpe militar argentino, o então presidente realizou uma cerimônia de
entrega da antiga sede da Escola de Mecânica da Armada (ESMA) – que
constitui, durante o regime, um dos mais importantes centros de detenção
clandestinos, de onde partiam os temíveis “vôos da morte” – aos organismos de
defesa dos Direitos Humanos para a construção do Museo de la Memoria.
Kirchner também aproveitou o simbolismo da cerimônia para pedir desculpas
de forma pública e oficial pelos crimes cometidos pelo Estado argentino durante
a ditadura militar33.
Acompanhando essa retomada das discussões afetas à justiça de
transição, em dezembro de 2010, o Tribunal Oral Federal 1, da cidade de
Córdoba, sentenciou à prisão perpétua os generais Jorge Rafael Videla e
31
YACOBUCCI, Guillermo J. El juzgamiento de lãs graves violaciones de lós derechos humanos
em la Argentina. In: GOMES, Luiz Flávio; MAZZUOLI, Valerio de Oliveira (Org). Crimes
da ditadura militar: uma análise à luz da jurisprudência atual da Corte Interamericana de
direitos humanos: Argentina, Brasil, Chile, Uruguai. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais,
2011. p. 35.
32 Cf. ZILLI, Marcos. O último tango? In: SOARES, Inês Virgínia Prado; KISHI, Sandra Akemi
Shimada (Org.). Memória e verdade: a justiça de transição no Estado Democrático brasileiro.
Belo Horizonte: Fórum, 2009. p. 111-112.
33 Cf. BAUER, Caroline Silveira. Um estudo comparativo das práticas de desaparecimento
nas ditaduras civil-militares argentina e brasileira e a elaboração de políticas de memória
em ambos os países. 2011. Tese (Doutorado em História) - Universidade Federal do Rio Grande
do Sul, Porto Alegre; Universitat de Barcelona, Barcelona, 2011. t. 1. Disponível em
<http://www.lume.ufrgs.br/bitstream/handle/10183/29576/000777584.pdf?sequence=1>. Acesso
em: 11 jul. 2012. p. 345-347.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
25
Luciano Benjamín Menéndez, acusados de cometerem os crimes de seqüestro,
tortura e homicídio qualificado contra 31 presos políticos que estavam sob
custódia do Estado na Unidad Penitenciaria 1, entre abril e outubro de 1976.
Após a declaração de inconstitucionalidade dos indultos concedidos pelo
presidente Menem, em 2005, esse foi o primeiro julgamento a que foram
submetidos militares que integraram as Juntas. A partir desse caso
paradigmático, diversos outros processos contra agentes estatais acusados de
violações aos direitos humanos e fundamentais foram ajuizados e sentenciados
na Argentina.
Mais recentemente, no dia 5 de julho de 2012, o general Videla foi
condenado a mais 50 anos de prisão, acusado de "subtração, retenção, ocultação
e substituição de identidade de menores de dez anos" em uma ação promovida
pela organização Abuelas de la Plaza de Mayo que envolveu 35 casos de
crianças que, nascidas quando suas mães estavam detidas pelo governo militar,
foram delas subtraídas e entregues a famílias simpatizantes do regime. No
mesmo processo, também foram condenados o ex-chefe de inteligência da
ESMA, Jorge “el Tigre” Acosta , o ex-almirante Oscar Antonio Vañek, os excomandantes de Institutos Militares, Santiago Omar Rivieros e Reynaldo Benito
Bignone, o médico responsável pela EXMA, Jorge Magnacco, bem como os
casais que foram “receptores” das crianças subtraídas. Tal ação é de grande
relevo já que, aos olhos das organizações de direitos humanos, logrou-se
comprovar a existência de um plano sistemático de subtração de bebês de presas
políticas e entrega dos mesmos para serem criados por famílias de militares ou
de simpatizantes do governo durante os “anos de chumbo”.
3 O CASO BRASILEIRO
Durante o processo de redemocratização do Estado brasileiro, cujo
marco formal inicial pode ser apontado com a eleição de Trancedo Neves para a
Presidência da República e como marco final a promulgação da Constituição
Federal de 1988, pouco ou quase nada se discutiu a respeito da justiça
transicional.
Tanto assim o é que a Constituição Federal apenas faz referência ao
tema no artigo 8º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT),
o qual possui conteúdo nitidamente econômico, identificando-se com o objetivo
de fornecimento de reparação econômica em favor das vítimas do regime
ditatorial anterior, numa tentativa de resolver as deficiências da Lei da Anistia
(Lei n. 6.683/79) no que diz respeito à reintegração de servidores civis e
militares que tinham sido expulsos nos anos de arbítrio.
Somente em 1995, com a promulgação da Lei n. 9.140/95, conhecida
como “Lei dos Desaparecidos”, o Estado brasileiro começou a dar alguns passos
concretos em relação ao processo de justiça transicional. A Lei dos
26
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Desaparecidos reconheceu 136 desaparecidos políticos como mortos e instituiu
a Comissão Especial de Mortos e Desaparecidos Políticos, responsável pela
identificação e habilitação de outras pessoas que não aquelas já reconhecidas
como mortas pela própria lei.
Em seqüência veio a Lei n. 10.559/2002, que trata do Regime do
Anistiado Político, regulando a forma de declaração da condição de anistiado
político e as formas de fixação da reparação econômica de caráter indenizatório.
Essa lei vem regulamentar o já citado artigo 8º do ADCT.
Apesar da constituição da Comissão da Anistia no âmbito do Ministério
da Justiça e de sua intensa atividade, tal concretização da justiça transicional é
insuficiente e não basta para que o Brasil avance em matéria de democracia e
direitos fundamentais; basta lembrar que a Lei dos Desaparecidos não incluía
qualquer possibilidade de investigação das condições em que se deu a morte e
tampouco de se investigar os responsáveis por estas mesmas mortes e
desaparecimentos.
A seu turno, a Lei n. 10.559/2002, que trata da reparação econômica de
caráter indenizatório aos anistiados políticos, também nada dispôs acerca dos
outros objetivos inerentes a um verdadeiro processo de justiça transicional.
Referido diploma legal acabou por atropelar a possibilidade de instauração de
um verdadeiro processo transicional naquele momento histórico, uma vez que
privilegiou a reparação econômica em detrimento da luta pela efetivação d o
direito à memória e à verdade, direito esse que acaba por culminar na ideia de
“justiça” para as vítimas das violações perpetradas pelos agentes estatais, o que
certamente inclui a reparação econômica, mas não somente.
Claro que o processo administrativo para reconhecimento da ocorrência
de morte de um desaparecido político e para o reconhecimento da condição de
anistiado são espaços para o exercício do direito à verdade e à memória e, por
conseguinte, para a concretização do princípio de justiça que norteia a justiça
transicional. Ocorre que esse exercício se dá de maneira incompleta e
individual.
É incompleta porque exclui do âmbito de reconhecimento os
responsáveis pela morte, tortura e perseguição política, além de atribuir aos
próprios familiares das vítimas a comprovação de sua condição de vítima,
mantendo as informações estatais guardadas a sete chaves. E individual porque
não possui a necessária generalização de fenômenos políticos e sociais,
necessária para plena satisfação coletiva do direito à verdade e à memória.
A promulgação da Lei n. 12.527/2011 e da Lei n. 12.528/2011, que
respectivamente regulamenta o acesso à informação e cria a Comissão Nacional
da Verdade são importantes passos na concretização do processo transicional
brasileiro, com a tentativa de efetivação do direito à verdade e à memória em
âmbito coletivo e com a liberação de algumas informações estatais.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
27
Porém ainda resta muito a fazer no que diz respeito especialmente à
possibilidade de identificação e reconhecimento, para fins de propositura de
ação judicial, dos agentes estatais que praticaram violações de direitos humanos.
É preciso lembrar inclusive que a Comissão Nacional da Verdade não possui a
obrigação de enviar os resultados de suas investigações para que os órgãos
competentes instaurem processos judiciais, o que por si só já evidencia suas
limitações.
As tentativas de judicialização da questão, com a propositura de ações
que buscam justamente responsabilizar tais agentes, esbarram em uma limitação
imposta pelo próprio Supremo Tribunal Federal (STF): a reafirmação, feita
através do julgamento da ADPF 153, de que a Lei da Anistia, através do §1º de
seu artigo 1º, estendeu a anistia política também aos agentes estatais do regime.
Não obstante o pronunciamento do STF, o Estado brasileiro foi
condenado no plano internacional, como comprova a sentença do caso
Araguaia, proferida pela Corte Interamericana de Direitos Humanos em
dezembro de 2010 e que determina, entre outras providências, a de que o Estado
brasileiro investigue e identifique os responsáveis pelas graves violações de
direitos humanos ocorridos no período da ditadura civil-militar.
A decisão da Corte dá novo fôlego para a abertura da via judicial para
responsabilização pelos crimes cometidos por tais agentes, o que gerará
repercussão em relação ao decidido pelo STF e tem norteado a atuação do
Ministério Público Federal Brasileiro, através do Grupo de Trabalho Justiça de
Transição, que inclui procuradores de São Paulo, Rio de Janeiro, Rio Grande do
Sul, Santa Catarina e Pará e cujo objetivo é reunir provas relativas a casos de
tortura, morte e desaparecimento forçado para eventual propositura de ações na
esfera criminal34. O trabalho já gerou a primeira ação penal, promovida em face
do coronel Carlos Alberto Brilhante Ustra e do delegado da polícia civil Dirceu
Gravina35.
Além disso, a limitação apontada pelo STF e a Lei da Anistia, por sua
própria natureza, possui caráter essencialmente penal, ou seja, diz respeito à
eventual possibilidade de persecução penal dos agentes da ditadura, nada
afirmando acerca da eventual responsabilidade civil de torturadores. A partir
desta constatação é que surgem ações judiciais tendo por objetivo justamente a
responsabilidade civil dos torturadores pelos danos causados aos torturados e
34
Informações detalhadas sobre as atividades realizadas pelo grupo de trabalho podem ser
encontradas em: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. Grupos de Trabalho: Justiça de
Transição. <http://2ccr.pgr.mpf.gov.br/coordenacao/grupos-de-trabalho/justica-de-transicao>.
Acesso em: 11 jul. 2012.
35 PERES, João. MPF quer prisão de Ustra e de delegado por sequestro na ditadura. 24 abr.
2012.
Disponível
em:
<http://www.redebrasilatual.com.br/temas/cidadania/2012/04/ministerio-publico-apresentadenuncia-de-sequestro-de-bancario-em-1971>. Acesso em: 11 jul. 2012.
28
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
perseguidos políticos. Noticia Mezarobba que a primeira ação nesse sentido foi
promovida pela viúva e pela filha de Mário Alves, sendo que a União foi
condenada pela prisão e morte do mesmo.36
Foi essa a estratégia judicial adotada pelos advogados de duas famílias
para buscar a responsabilização do notório torturador Carlos Alberto Brilhante
Ustra, em duas ações cíveis, uma objetivando a declaração da existência de
relação jurídica de responsabilidade civil entre o réu e os autores e a outra sua
responsabilização pelos danos morais causados aos autores pelo réu. Tais ações
configuram talvez as iniciativas mais recentes sobre o tema e ambas já foram
sentenciadas, muito embora as sentenças ainda não tenham transitado em julgado.
A primeira delas foi promovida pela família Teles, composta pelo casal
Maria Amélia de Almeida Teles e César Augusto Teles, bem como por seus
filhos Janaina de Almeida Teles e Edson Luis de Almeida Teles e por sua tia
Criméia Alice Schmidt de Almeida e objetiva a declaração da existência de
relação jurídica de responsabilidade civil entre o réu e os autores, vez que estes
teriam sido torturados por aquele. Foi julgada procedente em 7 de outubro de
2008, tendo o juiz afirmado que a
[...] tortura, que é ato ilícito absoluto, faz nascer, entre seu autor e
a vítima, uma relação jurídica de responsabilidade civil, pela
incidência da Carta das Nações Unidas de 1945, do artigo 5o da
Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, do artigo
159 do Código Civil de 1916 e da Lei nº 4.898/65.37
A segunda ação cível foi promovida pela família do jornalista Luiz
Eduardo Merlino, torturado e morto em 1971, e objetiva a condenação do réu ao
pagamento de indenização por danos morais em favor dos familiares da vítima,
no caso, sua companheira Angela Maria Mendes de Almeida e sua irmã Regina
Maria Merlino Dias de Almeida, autoras da ação.
Deve-se destacar que a fundamentação de ambas as sentenças parte do
direito internacional dos direitos humanos, o que evidencia sua importância para
a sustentação de decisões que caminhem no sentido de promover a justiça
transicional, transpondo, ainda que de forma limitada ao âmbito individual, os
óbices impostos pela Lei de Anistia e reafirmados pelo STF.
Outro fator importante é o reconhecimento judicial da prática de tortura
através da produção de prova testemunhal em juízo, o que garante o registro e,
de certa forma, a chancela estatal sobre tais fatos. Do mesmo modo, o
36
Cf. MEZAROBBA, Glenda. Um acerto de contas com o futuro: a anistia e suas conseqüências:
um estudo do caso brasileiro. São Paulo: Associação Editorial Humanitas; FAPESP, 2006. p. 75.
37 CORONEL Brilhante Ustra é responsabilizado por torturas. Consultor Jurídico, São Paulo, 9
out. 2008. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2008-out-09/coronel_brilhante_ustra_
responsabilizado_torturas>. Acesso em: 2012.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
29
reconhecimento dos efeitos civis das práticas comprovadamente ilícitas e da
responsabilidade pelas mesmas fica exposto na sentença, como se depreende do
seguinte trecho da segunda ação:
A brutal violência com que o requerido pautou sua conduta fez
ainda mais gravoso o resultado final morte, dada a crueldade que,
impingida a ente querido, acabou por atingir a esfera de dignidade
das próprias autoras. A morte prematura por motivo político e com
requintes de crueldade privou as autoras do convívio com seu
companheiro e irmão, respectivamente. Por certo, a indenização
almejada não será capaz de sanar a dor suportada pelas autoras,
nem suprir-lhes a ausência do ente querido. Destina-se a minorar o
intenso sofrimento.38
Nesse sentido, pode-se afirmar que o mais importante nos processos
cíveis é justamente o exercício do direito à memória e à verdade que culminam
numa medida de justiça, no caso, a condenação do réu ou a declaração de que
entre ele e as autoras realmente existe uma relação jurídica representativa da
prática de um ato ilícito.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O estudo comparado por nós empreendido permite algumas
considerações finais interessantes, sendo que a primeira e mais evidente delas é
o fato de que no Brasil existe uma postura comissiva-omissiva sistemática em
relação à possibilidade de responsabilização judicial dos agentes da ditadura
civil-militar.
As Leis n° 9.140/95 e 10.559/2002 foram produtos de uma negociação e
aceitação por parte do Estado brasileiro da pressão de setores que não querem se
ver responsabilizados por suas ações no período ditatorial. O mesmo pode ser
dito da Comissão Nacional da Verdade, extremamente limitada em seus poderes
e estrutura material.
A omissão do Poder Executivo complementa-se com a atitude
comissiva-omissiva do Poder Judiciário, cujas provas cabais foram o
julgamento da ADPF 153 e a sentença da Corte Interamericana, que condena o
Brasil justamente por conta da omissão.
Neste contexto, entendemos que a válvula de escape para concretização
da justiça transicional brasileira encontra-se na sociedade civil organizada, que
desde a época da luta pela anistia vem pressionando o Estado brasileiro. Após a
Constituição de 1988, foi graças a essa sociedade civil organizada e grupos
38
LEMES, Conceição. Justiça condena Ustra a indenizar família de Merlino. 26 jun. 2012.
Disponível
em:
<http://www.viomundo.com.br/politica/justica-condena-ustra-a-indenizarfamilia- de-merlino.html>. Acesso em: 2012.
30
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
particulares, no caso, as famílias de presos políticos torturados e mortos pelo
regime, que se avançou na matéria, ainda que timidamente.
Damos destaque também para a atuação do Ministério Público Federal,
especialmente após a sentença da Corte Interamericana.
É justamente a atuação desses grupos perante o Poder Judiciário, bem
como perante os organismos internacionais, que vem garantindo um mínimo de
concretização da justiça transicional no Brasil, tentando inclusive fazer valer o
direito internacional dos direitos humanos em um Estado que se recusa a cumpri-lo.
No tocante ao processo transicional argentino, constatamos que o
desgaste e a crise que assolavam o governo militar, aliados à derrota na guerra
das Malvinas e a crescente revelação dos atos de terror praticados pelo Estado
deixaram pouca margem para uma transição negociada. Desde o primeiro
momento do governo Afonsín, efetivaram-se atos que contrariavam o interesse
das Juntas Militares de promover uma “transição pacífica”, revogando-se, de
pronto, a anistia que os militares haviam se autoconcedido.
Todavia, o processo transicional argentino esteve marcado por avanços
e retrocessos, não se desenvolvendo de forma linear. As leis de “Punto Final” e
de “Obediencia Debida” e os indultos concedidos pelo presidente Menem
foram duros golpes de impunidade sofridos pelas organizações de direitos
humanos e pelos familiares que lutavam pelo direito à verdade e à justiça,
afinal, como os mesmos afirmaram em palavras de ordem,“con vida los
llevaran, con vida los queremos”.
A atuação de movimentos sociais, como as Madres e Abuelas de la
Plaza de Mayo, e o posicionamento combativo de juízes e Cortes de Justiça –
com o propósito de não aceitação de políticas de reconciliação calcadas no
esquecimento e no “perdão” – têm sido decisivas para a continuidade do
processo de justiça de transição. É cada vez mais significativa a opção por uma
hermenêutica jurídica que esteja em conformidade com os compromissos
assumidos pela Argentina em tratados e convenções de direito internacional que
determinam a obrigatoriedade da persecução penal dos acusados de crimes de
lesa-humanidade, considerados imprescritíveis.
Nos últimos anos, houve a proclamação de sentenças históricas que
condenaram agentes estatais diretamente envolvidos nas práticas de terror
perpetradas pelo regime de exceção. Paralelamente à atuação judicial, segue o
lento, complexo e doloroso processo de restituição de identidade aos agora
homens e mulheres que, quando bebês, foram subtraídos de seus pais, prisioneiros
políticos, e entregues a famílias de militares e simpatizantes do regime. O
empenho da sociedade civil argentina no resgate deste atroz capítulo de sua
História tem feito com que o país siga sendo identificado como um modelo de
justiça transicional que, apesar dos percalços, tem logrado alcançar seus objetivos.
Da análise comparativa entre ambos os países, constatou-se que o Brasil
ainda não firmou compromisso de fato e de direito com o resgate da memória
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
31
do período ditatorial, estando ainda muito longe, portanto, do processo de
responsabilização penal pelas violações aos direitos humanos e fundamentais
cometidas pelos militares. Não há possibilidade de construção de um modelo de
Estado “Democrático e de Direito” sem o resgate e a reparação (não só
pecuniária) dos atos cometidos no período de arbítrio, afinal, como já
explicitado por Luis Fernando Veríssimo (1982), “[o] corpo volta. Tentaram
forjar o protocolo – foi suicídio, estava fugindo – e o corpo desmentia tudo. O
corpo incomoda. O corpo faz muito silêncio. Consciência não é biodegradável.
Memórias não apodrecem. Ficam os dentes.” Como na Argentina.
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dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos
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PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
35
36
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
A LEGITIMIDADE DO PODER JUDICIÁRIO NA SEARA DAS
POLÍTICAS PÚBLICAS
Vinícius Lins Maia
INTRODUÇÃO
Com a promulgação da Constituição brasileira de 1988, um extenso rol
de direitos sociais foi alçado à condição de garantia fundamental, tornando-se
assegurados pela Legislação Constitucional. De modo que os cidadãos puderam
passar a exigir que esses direitos fossem cumpridos.
Normalmente a efetivação desses direitos se dá por meio da
implementação de Políticas Públicas, que em regra ficam a cargo do Executivo.
Todavia, por uma conjunção de fatores sociais e políticos tais direitos não estão
sendo garantidos pelos gestores públicos.
Deste modo, por estarem constitucionalmente assegurados, tais direitos
passaram a ser exigidos através da via judicial, assim, os juízes foram impelidos
a decidir a respeito da aplicação de Políticas Públicas para garantir, ao menos, o
mínimo necessário para a sobrevivência do individuo, criando, desta maneira
uma espécie de controle.
Entretanto, não existe um consenso acerca desta atuação do poder
Judiciário, subsistindo na verdade grandes críticas no que concerne a
legitimidade de tal instituição adentrar na seara das políticas públicas. Criticas
no sentido de que ao realizar tal controle haveria uma quebra no principio da
Separação dos Poderes, bem como a de que não teriam os juízes legitimidade
democrática para se imiscuir nessa arena.
Desta feita, o presente trabalho visa abordar essa questão, observando
inicialmente como ocorreu essa mudança no papel do Poder Judiciário,
analisando-o na dinâmica da teoria da Separação dos Poderes. Num segundo
Momento pretende-se analisar propriamente o problema de tal poder adentrar no
âmbito das políticas públicas.
1 PODER JUDICIÁRIO E SEPARAÇÃO DOS PODERES
Desde sua versão liberal, o Estado moderno se erigiu sob a égide da
separação dos Poderes Estatais. Deste modo, dada a desconcentração do poder
absoluto com a queda das monarquias absolutistas, criou-se uma estrutura
estatal assentada numa organização a partir de uma repartição das funções.

Mestrando do Programa de Pós-graduação em Direito da Universidade Estadual Paulista “Júlio
de Mesquita Filho” – UNESP. Linha de pesquisa: “Efetividade e Tutela dos Direitos
Fundamentais”.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
37
Esse desenho institucional se deu, pois se pretendia reestabelecer as
relações de poder de tal modo que se pudesse assegurar a liberdade do individuo
frente ao Estado.
Por essa razão, a questão da limitação do poder estatal foi muito
recorrente durante todo o período absolutista, existindo, assim, inúmeros
teóricos que versaram sobre o assunto. Todavia, o modelo utilizado
hodiernamente é baseado na estrutura pensada pelo Barão de Montesquieu1 que
aludia não ser possível assegurar a liberdade do indivíduo sem que houvesse
uma efetiva separação entre os poderes. Dissertando sobre o tema da seguinte
maneira:
Quando, na mesma pessoa ou no mesmo corpo de Magistratura, o
Poder Legislativo é reunido ao Executivo, não há liberdade.
Porque pode temer-se que o mesmo Monarca ou mesmo o Senado
faça leis tirânicas para executá-las tiranicamente.
Também não haverá liberdade se o Poder de Julgar não estiver
separado do Legislativo e do Executivo. Se estivesse junto com o
Legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria
arbitrário: pois o Juiz seria o Legislador. Se estivesse junto com o
Executivo, o Juiz poderia ter a força de um opressor. Estaria tudo
perdido se um mesmo homem, ou um mesmo corpo de principais
ou nobres, ou do Povo, exercesse estes três poderes: o de fazer as
leis; o de executar as resoluções públicas; e o de julgar os crimes
ou as demandas dos particulares.2
Em Montesquieu, o que se observa é a ideia de que os poderes deveriam
ser equilibrados, pois, assim, ocorreria contenção do poder pelo poder. Para
realizar essa contenção elaborou o arquétipo que posteriormente se converteu
em um dogma constitucional: o modelo da Tripartição dos Poderes.
Como bem se sabe, esse modelo se estrutura na divisão das
competências estatais em Executivo, Legislativo e Judiciário. Assim, o
Executivo é o poder de governo, é aquele que se responsabiliza por gerir o
orçamento público, realizando os serviços e obras públicas de interesse comum,
respondendo, pois, pela execução das políticas públicas. Ao Legislativo foi
concedido o papel de intérprete da vontade geral. Nessa seara, deveria
transformar em textos de vinculação obrigatória as normas de organização da
sociedade. Assim, a partir de uma expressão difusa dos anseios sociais, os
representantes populares criariam as leis, inserindo-as em estatutos legais que
viabilizassem o funcionamento organizado de uma sociedade. Concedeu-se ao
Legislativo, como pode se observar, o papel central, haja vista que em tal órgão
1
MONTESQUIEU, Charles de Secondat, Baron de. Do espírito das leis. São Paulo: Saraiva,
2000.
2 Ibid., p. 167-168
38
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
é que se expressavam os desejos da população através das leis. Ademais, elas
deveriam ser respeitadas pelo Executivo e aplicadas contenciosamente pelo
Judiciário. Encarnava, assim, a maior representatividade e, por conseguinte,
legitimidade social, pois decorreriam as regras da vontade direta da nação.3
No que tange ao poder Judiciário, é preciso reconhecer que
originalmente era o mais débil desses Poderes. Primeiro, pelo fato de que não
possuía ação ativa no conjunto social, como o Executivo, bem como não
dispunha de legitimação tão ampla quanto o Legislativo, assim, sua ação
dependia (e ainda depende) de provocação legal e seu exercício era contido aos
limites específicos da lei.4
Todavia, a despeito do que possa parecer essa divisão dos poderes
nunca se deu de modo equânime ou estanque.
Nessa esteira, observa-se que com o advento do Estado Liberal houve
uma centralidade do Poder Legislativo. Isso porque, o regime que se erigia
precisava se fortalecer ante o poder absoluto exercido anteriormente pelo
monarca, de modo a se evitar um possível retrocesso. Essa desconfiança se
dava, principalmente, em virtude do fato de que aquele que outrora exercia o
poder absoluto passava, no Estado Liberal, apenas a exercer uma competência
executiva, gerando, pois, grande desconfiança da nova classe dominante.
Somado a isso está o fato de que a lei era concebida como a expressão
da vontade popular, da racionalidade humana, ganhando características quase
místicas. E, sendo o Parlamento o porta-voz dessa vontade geral do povo,
acabou por se tornar o poder mais prestigiado durante a vigência do Estado
Liberal.
Todavia, esse mesmo Estado Liberal apenas fez vazar em normas
jurídicas, as chamadas liberdades públicas, não se preocupando em constituir os
meios para que os direitos estabelecidos fossem efetivados, de modo que,
assumiu uma atitude passiva, abstendo-se das prestações voltadas a imprimir
eficácia aos direitos fundamentais. Pode-se afirmar, por conseguinte, que quem
já era livre continuou sendo livre, da mesma maneira que quem não gozava de
liberdade, conquanto, agora, a tivesse expressamente reconhecida, continuava
na condição de alijado desse direito.5
Não obstante a isso, deve-se ressaltar ainda, que esse modelo de Estado
era calcado em um rígido princípio da legalidade, o que acarretou um problema:
a contínua necessidade de que fossem fornecidas uma completude de soluções
legais às mais diversas situações sociais.
3
Cf. ROCHA, Luis Alberto G. S. Novo perfil do poder judiciário. Revista de Direito
Constitucional e Internacional, São Paulo, v.17, n. 67, p. 167, abr./jun. 2009.
4 Cf. Ibid., p. 167.
5 Cf. TOMAZ, Carlos Alberto Simões de. Juridicização da política. Revista de Informação
Legislativa, Brasília, DF, v. 45, n. 177, p. 100, jan./mar. 2008.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
39
Isso porque dentro da lógica liberal, essa legalidade tinha por escopo
evitar a prática de abusos no exercício do poder estatal, buscando vincular os
homens às leis, e não a mera vontade dos governantes. Todavia, este estado de
coisas demandava a necessidade de uma produção legislativa intensa, que
pudesse englobar plenamente a regulação de todas as novas situações sociais,
criando novos estatutos jurídicos e atualizando os antigos. 6
Desta feita o modelo começa a entrar em crise. Isso porque, seu órgão
central não conseguia corresponder à velocidade de mudanças que se operavam
na sociedade. E, dado o papel primordial que exercia o Parlamento – de traduzir
as aspirações populares em normas de organização social, com o fito de
viabilizar o funcionamento da comunidade – o sistema começa a apresentar
sinais de desgaste.
Importante fator a ser mencionado nessa conjuntura foi a Revolução
Industrial da Inglaterra. Surgiu, com a introdução da máquina, um novo tipo de
trabalhador o operário fabril, que era submetido à condições precárias de
subsistência, que sofrera as mazelas do desemprego em massa, com a baixa
remuneração e que não possuía condições de arcar com os encargos de sua
família. Por outro lado, a consolidação do sistema capitalista permitira uma
demasiada concentração de renda. Assim, o liberalismo, que se apresentara
harmonioso e impressionante na teoria, se revelara inadequado na pratica à
solução de problemas vitais.7 Nas palavras de Anderson de Menezes:
Passou-se, então, a advogar a intervenção do Estado, a defender a
sua presença vigilante e sua ação preventiva no sentido de coibir
as demasias individuais, surgindo dessa atitude o vocábulo
socialismo, a ser entendido como um sistema oposto ao
liberalismo, porque, em virtude da questão social, urgia ver e
amparar os interesses e direitos da coletividade espoliada.8
Deste modo, em virtude do conjunto de mudanças que ocorreram a
partir da Revolução Industrial no século XVIII e, sobretudo, no afã de conter o
crescimento do socialismo, a teoria liberal, cujas premissas se encontram
centradas no capitalismo, adaptou-se às novas exigências. Buscou promover
alguma igualdade social e alterar as precárias condições de vida, passando a
intervir na esfera econômica, com o fito de combater o desemprego, regular
salários e conferir direitos trabalhistas, assistência previdenciária e educação,
mas mantendo ainda a estrutura capitalista e o princípio da liberdade.9
6
Cf. ROCHA, Luis Alberto G. S. Novo perfil do poder judiciário. Revista de Direito
Constitucional e Internacional, São Paulo, v.17, n. 67, p. 167, abr./jun. 2009. p. 169-170.
7 Cf. MENEZES, Anderson de. Teoria geral do Estado. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1967. p. 123.
8 Ibid.
9 Cf. ARANHA, Maria Lúcia de Arruda; MARTINS, Maria Helena Pires. Temas de filosofia.
São Paulo: Moderna, 2002. p. 164.
40
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
O Estado começou a perceber que a pretendida efetividade dos Direitos
Fundamentais passava necessariamente por exigir dele prestações existenciais
de caráter positivo.10 Assim, entra em declínio o Liberalismo e vislumbra-se o
surgimento do Estado Social.
Portanto, a atuação estatal no modelo Social estava voltada para
imprimir condições com o fito de se implementar a igualdade e, dessa forma,
garantir a vivência da liberdade. Nesse diapasão, o Estado começou a intervir
em áreas que antes se supunha de atuação exclusiva da atividade privada.
Passando, portanto, a realizar prestações positivas de caráter existencial nas
áreas de educação, habitação, saúde, trabalho, cultura, lazer dentre outras.
Desta forma, salienta-se a principal diferença entre o Estado Liberal e o
Estado Social: o primeiro visava proteger o indivíduo do Estado, através da
criação de direitos de aspectos negativos – um “não fazer” por parte do ente
público – assim, ocorreria uma violação sempre que o Estado interviesse na
esfera jurídica individual. Ao revés, no segundo modelo, a autoridade pública
deveria efetuar prestações positivas, realizando ações que visassem promover os
direitos sociais – trata-se de um agir estatal – sendo, que a violação aqui, se
daria em virtude da ausência da prestação de serviços públicos, pois, nessa
omissão é que se verifica os danos sociais, principalmente, diante da
valorização da dignidade da pessoa humana.
Frente ao exposto, não é de se surpreender que ocorra a ascensão do
Poder Executivo, assumindo um papel de preponderância, em detrimento das
demais funções. Isso porque, as prestações positivas eram realizadas através
das políticas públicas que são promovidas por tal Poder.
Ademais, houve um deslocamento de algumas funções do Legislativo
para o Executivo, tendo em vista que durante a época das duas Grandes Guerras
havia a necessidade de que as decisões fossem tomadas rapidamente e a espera
pelos processos legislativos normais era impossível, pois se exigia celeridade.
Posteriormente aos conflitos, surgiram outras causas que vieram a legitimar a
manutenção daquelas práticas excepcionais do Executivo, como a inflação, a
crise econômica e a deflação.11
10
Os direitos sociais pedem para a sua execução a intervenção ativa do Estado, de modo
prolongado no tempo. Assim, diferentemente dos direitos tradicionais, para cuja proteção
requer-se apenas que o Estado não permita sua violação, os direitos sociais não podem ser
meramente “atribuídos” ao indivíduo. Exigem eles, ao contrário, permanente atuação do
Estado, com vistas a financiar subsídios, remover barreiras sociais e econômicas, para enfim,
promover a realização dos programas sociais, fundamentos desses direitos e das expectativas
por eles legitimadas.
Cf. CAPPELLETTI, Mauro. Juízes legisladores? Tradução de Carlos Alberto Álvaro de
Oliveira. Porto Alegre: Sergio Antônio Fabris, 1993. p. 41.
11 Cf. TOMAZ, Carlos Alberto Simões de. Juridicização da política. Revista de Informação
Legislativa, Brasília, DF, v. 45, n. 177, p. 104, jan./mar. 2008
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
41
Assim, os governos se mantiveram em uma situação de mobilização
que embora pacífica, continuou a reclamar medidas extraordinárias. Os povos e
as autoridades foram, assim, se acostumando a esse esbulho da autoridade
legislativa.
A preponderância do Executivo pode ser observada, nessa toada,
durante o período no qual as intervenções do Estado social mantinham uma taxa
de crescimento elevada e a garantia de lucro dos grandes conglomerados de
capital. Todavia, a partir do momento no qual, a manutenção do crescimento
tornou-se prejudicada, passou-se a criticar esse modelo de Estado social, sob o
argumento de que os gastos sociais comprometiam os lucros, por onerarem as
empresas com uma carga tributária mais elevada e, por conseguinte afetarem a
economia.
Assim, a partir dos anos setenta do século XX começa a haver uma
retomada das ideias liberais (com certas nuances modificadas) e uma insatisfação
com o Estado intervencionista. Trata-se do Neoliberalismo, cujo receituário,
segundo Eros Grau seria, a transformação do Estado no grande vilão e:
(I)Desregulamentação dos mercados domésticos e eliminação das
barreiras à entrada e saída de capital-dinheiro, de modo que a taxa
de juros possa exprimir, sem distorções, a oferta e demanda de
‘poupança’ nos espaços integrados da finança mundial; (II) para
os mercados de bens, submissão das empresas à concorrência
global, eliminando-se os resquícios do protecionismo e de
quaisquer políticas deliberadas de fomento; (III) para os mercados
de trabalho, flexibilização e remoção das cláusulas sociais.12
Ademais, ainda há que se observar que a ideologia neoliberal se insere
num contexto de globalização da economia. Fenômeno que decorre das
transformações oriundas da terceira revolução industrial - revolução da
informática, das telecomunicações e microeletrônica.13
Como consequência do fenômeno da globalização da economia e da
implementação dos paradigmas da doutrina Neoliberal ocorreu um
estreitamento da esfera de atuação do Poder Executivo, que durante o Estado
Social, protagonizava o desempenho do Poder estatal. Essa redução ocorre, em
certa medida, porque a globalização financeira promove um esgarçamento do
Estado, haja vista que diante da ascensão de tantos outros centros de poder,
nota-se um enfraquecimento do modelo de estado-nação até então observado.
Perdeu-se, nessa trajetória a capacidade de estabelecer o direito posto, pois a
regulamentação dos mercados financeiros passam a ser geridas por outros
12
13
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988. 13. ed. São Paulo:
Malheiros, 2008. p. 59
Nesse sentido: FARIA, José Eduardo. O Direito na economia globalizada. São Paulo:
Malheiros, 2004. p. 59
42
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
sujeitos. Assim, o poder de governar, que outrora tinha sob seu crivo os
comandos e as diretrizes político-econômicas vislumbra um expressivo
arrefecimento de seu poder de comando.
Por fim, conquanto não fosse o Legislativo o Poder em evidência no
Estado Social, ainda há que se falar do descrédito por ele enfrentado. Trata-se
da crise da democracia representativa, que tem se observado hodiernamente nos
Estados.
[...] tornou-se extremamente longo e sutil o fio que une o voto
dado pelo cidadão, para a eleição de membro do parlamento, com
as numerosas decisões da autoridade pública, que exercem os seus
efeitos sobre a esfera daquele cidadão; é necessária muita força de
imaginação para pensar que tais decisões estejam baseadas numa
lei que, no ápice, as tenha autorizado. Assim, o cidadão fica
sempre mais em dúvida quanto à “legitimação” dessas decisões. E
esta posição de dúvida é um fenômeno [...] que pode ser
encontrado em todos os países industrializados do ocidente.14
Nesse sentido, o problema central que se reflete no órgão Legislativo é
a impossibilidade de se aferir a compatibilidade entre a vontade popular e a
vontade expressa na maioria parlamentar.15
O que realmente emerge da análise do Congresso e da Presidência
não é o simples retrato de organismos democráticos majoritários,
que dão voz à vontade popular e são responsáveis perante ela, mas
antes a complexa estrutura política na qual grupos variados
procuram vantagem, manobrando entre vários centros de poder. O
que daí resulta não é necessariamente enunciação da maioria [...],
e sim, frequentemente, compromisso entre grupos com interesses
conflitantes.16
Dentro desse contexto, observa-se que o Legislativo também enfrenta
uma profunda crise no que tange a sua atuação. Assim, o cenário que se
desenha, é que ainda que os poderes Executivo e Legislativo tenham se
agigantado trazendo para si numerosas funções, nem um deles goza atualmente
da posição de evidência que, outrora, possuíam.
14
15
16
KOOPMANS, p. 315 apud CAPPELLETTI, Mauro. Juízes legisladores? Tradução de Carlos
Alberto Álvaro de Oliveira. Porto Alegre: Sergio Antônio Fabris, 1993. p. 46.
MORAES, Alexandre de. Jurisdição constitucional e tribunais constitucionais. São Paulo:
Atlas, 2000. p. 47.
SHAPIRO, Martin. Freedom of speech: the Supreme Court and judicial review, Englewood
Cliffs, N.J., Prentice Hall, 1966, p. 24 apud CAPPELLETTI, op. cit., p. 95
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
43
1.1 Poder Judiciário na Sociedade Contemporânea
Nesse momento realizam-se algumas reflexões concernentes ao Poder
Judiciário, com o fito de se compreender de que modo tal poder passou a
desempenhar um papel mais importante nas sociedades contemporâneas,
adentrando em searas que antes estavam relegadas ao Legislativo e – sobretudo,
no que interessa a essa discussão – ao Executivo.
Para se promover tal ponderação, primeiro é necessário se ter claro que
o recuo do intervencionismo estatal, em virtude de sua adequação ao contexto
de globalização e da ideologia neoliberal, ensejou uma precarização dos direitos
econômicos e sociais, haja vista que deixaram de ser prestados pelo Estado.
Mesmo os países periféricos, dos quais o Brasil é exemplo, que não
possuíam um Estado de Bem-Estar Social para ser desmantelado, se incluem
nesse processo. Isso porque, ainda que de modo seletivo e claudicante, havia
consolidação de políticas sociais.17
Portanto, infere-se que a abstenção estatal deu margem a uma carência
de prestações de direitos sociais. Somado a isso é possível se vislumbrar, tanto
na esfera internacional quanto no âmbito interno brasileiro, que com a
positivação dessas matérias sociais e econômicas nas Constituições, à partir do
constitucionalismo pós Segunda Guerra, elas tornaram-se jurídicas, passíveis
de apreciação pelo Poder Judiciário
Assim, quando se trata do caso brasileiro, para se pensar o papel
desempenhado pelo Poder Judiciário atualmente é importante se tratar da
verdadeira mudança paradigmática que representou a Constituição Federal de
1988 no ordenamento jurídico.
A Carta Política promoveu o fenômeno da constitucionalização do
direito, que abarcou para a seara constitucional direitos anteriormente relegados
ao processo político majoritário e à legislação ordinária. Ademais, também se
estabeleceu um extenso rol de direitos e garantias fundamentais e,
conjuntamente a esse rol, trouxe instrumentos capazes de efetivá-los.
Houve, portanto, expressivo aumento das competências do Judiciário.
Uma vez que o constituinte buscou munir o cidadão de tantos remédios quanto
fossem necessários para que os direitos fundamentais se vissem assegurados.
Por conseguinte, atenta-se que esse aumento acarretou um crescente uso desses
remédios para proteção dos direitos básicos, que antes não possuíam
instrumentos protetivos e, sendo o Judiciário o responsável pelo julgamento
dessas demandas, pode-se compreender o motivo que levou esse poder a
17
Cf. SANTOS, Boaventura de Souza. Por uma revolução democrática da justiça. 3. ed. São
Paulo: Cortez, 2011. p. 24.
44
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
incrementar sua participação nas relações sociais, acarretando o fenômeno da
Judicialização18.
Assim, as matérias políticas transformaram-se também em matéria
jurídica, convolando os direitos individuais, as prestações estatais e os fins
públicos, em pretensões jurídicas, de modo que todos eles puderam passar a ser
requeridos sob a forma de ação judicial, tornando-se, pois, judicializáveis.
Assim, em decorrência desse modelo constitucional estabelecido no Brasil é que
foi possível o deslocamento do foco para o poder Judiciário.
Observa-se que o terceiro poder passou a constituir uma via de acesso
fácil para se discutir as mais diversas questões, deixando de ser um espaço no
qual meramente se discutiam questões individuais de aplicação da lei,
consubstanciando-se em uma arena na qual podem ser postulados direitos
fundamentais e discutidas questões políticas morais e sociais.
Todo esse processo se deu num âmbito de anormalidade dos outros
poderes, haja vista que o Executivo não tem conseguido promover todas as
políticas públicas necessárias para efetivar os direitos garantidos
constitucionalmente, e o Legislativo atravessa uma crise de legitimidade e
descrédito.
Assim, sendo o acesso ao Poder Judiciário mais fácil e também mais
efetivo, observa-se o crescente deslocamento das pretensões políticas e sociais
para sua seara. De maneira que os cidadãos, quando visam atender um direito
seu, ao invés de exigirem prestações do poder público, utilizam-se dos meios
judiciais. Tanto é verdade que é crescente o uso das instâncias judiciais pelos
movimentos sociais urbanos e rurais.
Realizada essas ponderações sobre o crescimento da esfera judiciária, e
como esse fenômeno se insere no atual contexto político-histórico, o que se
pode observar é que a Teoria da Repartição dos Poderes reflete hoje – aliás,
como sempre refletiu – a composição das relações políticas. De modo que se
observa, atualmente, um incremento das atribuições do Judiciário, como em
outros momentos da história havia uma preponderância dos outros poderes.
Nesse diapasão sustenta Lênio Luiz Streck que no Estado Democrático
de Direito ocorre um sensível deslocamento do centro de decisões do
Legislativo e do Executivo para o Judiciário. Isso porque o uso, sobretudo, de
determinadas ações de natureza coletiva e/ou dimensão constitucional – ação
popular, ação civil pública, mandado de injunção, etc. – se tornam um
instrumento permanente da cidadania. Sob essa ótica complementa informando
que no Estado Liberal, o centro da decisão apontava para o Legislativo (atuação
18
Cf. FERNANDES, Ricardo Vieira de Carvalho. Neoconstitucionalismo e as possibilidades e
os limites do ativismo judicial no Brasil contemporâneo. 2010. Dissertação (Mestrado em
Direito) – Faculdade de Direito “Prof. Jacy de Assis”, Universidade Federal de Uberlândia,
Uberlândia, 2010. p.75.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
45
do Estado dentro da legalidade e a proteção dos indivíduos com os direitos
negativos); no Estado Social, a primazia encontrava-se no Executivo (prestação
positiva de direitos, intervenção do Estado na economia); já no Estado
Democrático de Direito, o foco de tensão voltar-se-ia para o Judiciário,
justamente porque as inércias do Executivo e a falta de atuação do Legislativo
poderiam ser supridas mediante a utilização de mecanismos jurídicos previstos
na Constituição.19 Por fim, conclui o mencionado autor que:
O que ocorre é que, se no processo constituinte optou-se por um
Estado intervencionista, visando uma sociedade mais justa, com a
erradicação da pobreza, etc., dever-se-ia esperar que o Poder
Executivo e o Legislativo cumprissem tais programas
especificados na Constituição. Acontece que a Constituição não
está sendo cumprida. As normas-programa da Lei Maior não estão
sendo implementadas. Por isto, na falha de políticas públicas
cumpridoras dos ditames do Estado Democrático de Direito, surge
o Judiciário como instrumento para o resgate dos direitos não
realizados. Por isso a inexorabilidade desse “sensível
deslocamento” antes especificado.20
Nesse sentido, o incremento judicial observado não viola a repartição
dos poderes, na verdade, a atuação do Poder Judiciário tem sido importante no
fortalecimento das instituições democráticas, pautando-se dentro dos limites
políticos e das determinações Constitucionais.
Importante, também, nesse momento fazer um contraponto no que toca
a utilização do Poder Judiciário hodiernamente. Trata-se do fato que conquanto
seja um importante instrumento na luta pela efetivação de direitos, observa-se
que o protagonismo jurídico centra-se primordialmente em demandas de
natureza individual, não coletivas. As discussões continuam a centrar-se no
acesso ao direito pleiteado, não se discutindo a qualidade do direito alcançado,
tão pouco sua amplitude.
2 PODER JUDICIÁRIO E POLÍTICAS PÚBLICAS
Consoante a argumentação tecida até o presente momento, pretendeu-se
demonstrar que o papel desempenhado hodiernamente pelo Poder Judiciário,
muito longe de se consubstanciar em um abuso, ou uma violação do princípio
da separação dos poderes, mostra-se adequado dentro das atuais relações
políticas. Isso porque, na atual conjuntura histórica em que existe uma extensa
previsão de direitos fundamentais na Constituição de 1988 e que essas garantias
19
Cf. STRECK, Lênio Luiz. Hermenêutica jurídica e(m) crise. 8. ed. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2009. p. 31.
20 Ibid.
46
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
não tem sido cumpridas pelos poderes Executivo e Legislativo ocorre um
deslocamento do centro de tomada de decisões para o Poder Judiciário
Assim, dada essa capacidade da instituição de influenciar a formulação
e implementação de políticas públicas, o Judiciário tem despertado o interesse
de atores sociais e políticos que passaram a reconhecê-lo como instância
institucional conveniente para contestar políticas públicas em razão da força
impositiva de suas decisões.
2.1 Políticas Públicas
Nessa linha, inicialmente há de se trabalhar o conceito de Políticas
Públicas, a fim de que se possa em seguida discutir sobre elas. Em linhas gerais,
é possível se dizer que as políticas públicas se consubstanciam em programas de
ação do governo, para realização de objetivos determinados, em um
determinado espaço de tempo. Ainda que sejam consideradas categorias
abstratas, nas quais o governo elenca suas prioridades, habitualmente se
exteriorizam através de planos públicos, exigindo, assim, a edição de atos
infralegais e legais.21
Maria Ozanira da Silva e Silva observa que:
As Políticas Públicas constituem um conjunto de ações ou
omissões do Estado, decorrente de decisões e não decisões,
constituída por jogo de interesses, tendo como limites e
condicionamentos, os processos econômicos, políticos e sociais.
Isso significa que uma política pública se estrutura, se organiza e
se concretiza a partir de interesses sociais organizados em torno de
recursos que também são produzidos socialmente. Seu
desenvolvimento se expressa por momentos articulados e muitas
das vezes, concomitantes e interdependentes, que comportam
sequências de ações em forma de respostas, mais ou menos
institucionalizadas, a situações consideradas problemáticas,
materializadas mediante programas, projetos e serviços. Ainda,
toda política pública é um mecanismo de mudança social,
orientada para promover o bem estar de segmentos sociais,
principalmente os mais destituídos, devendo ser um mecanismo de
distribuição de renda e de equidade social.22
As Políticas Públicas surgem em reposta às demandas políticas, sociais
e econômicas, visando atender os anseios oriundos da coletividade. Traduzemse no principal meio de efetivação dos direitos sociais de cunho prestacional.
21
BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e políticas públicas. São Paulo: Saraiva,
2008. p. 96.
22 SILVA, Maria Ozanira da Silva e. Avaliação de políticas e programas sociais teoria e
política. São Paulo: Veras, 2001. p. 38
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
47
Dentro da estrutura do Estado Liberal, o processo de implementação das
políticas públicas iniciava-se com o Poder Legislativo a quem competia elaborar
e aprovar os orçamentos referentes a estas. Em seguida competia ao
administrador, dentro de seu poder discricionário, delimitar a maneira e o local
como seriam gastos o dinheiro público. De modo que o juiz nessa estrutura
nenhum papel deveria desempenhar no que cabia às políticas públicas.
José dos Santos Carvalho Filho23, nessa mesma linha aduz que as
políticas públicas, via de regra, obedecem duas etapas. Na primeira delas,
cumpre ao legislador o lineamento das ações e metas a serem alcançadas. Na
fase seguinte, a fixação se processa através de uma suplementação, de modo a
não somente complementar a fixação já estabelecida na lei, como também a
enunciar os mecanismos de implementação das políticas públicas já realizadas.
Observa-se, assim, que por se tratar de uma opção política, tanto no que
se refere a oportunidade do momento, quanto ao modo pelo qual será realizada
– ou ainda se será ou não implementada –, as escolhas acabavam sendo
destinadas aos órgãos de representação democrática: Executivo e Legislativo.
Trata-se de consequência do Princípio Democrático, segundo o qual as
decisões devem estar respaldadas pela soberania popular e pela vontade da
maioria. Desta feita, sendo os membros do Executivo e do Legislativo
representantes escolhidos através de escrutínio público e periódico, mediante
sufrágio universal, possuem legitimidade para poder elaborar e implementar as
políticas públicas. Isso porque agiriam no papel de representantes da vontade
popular, e nessa qualidade teriam discricionariedade no que concerne às
políticas públicas.
A problemática da legitimação torna-se ampliada no que concerne as
políticas públicas, haja vista estas promovem a apropriação por alguns de bens
financiados por toda a sociedade.24 Assim, quando se reflete acerca do uso do
Poder Judiciário para a efetivação de direitos fundamentais que deveriam ser
prestados mediante políticas públicas, pode-se vislumbrar um problema no que
tange a legitimação.
2.2 Críticas a Judicialização das Políticas Públicas
Uma das principais críticas à utilização do Judiciário para se alcançar
um comando coativo que determine a prestação de direitos sociais e econômicos
através de políticas públicas se assenta na falta de legitimidade democrática.
23
Cf. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Políticas Públicas e prestações judiciais determinativas.
In: FORTINI, Cristiana; ESTEVES, Júlio César dos Santos; DIAS, Maria Tereza Fonseca (Org.).
Políticas públicas: possibilidades e limites. Belo Horizonte: Fórum, 2008. p. 111
24 LOPES, José Reinaldo de Lima. Direitos sociais: teoria e prática. São Paulo: Método, 2006. p. 171.
(capítulo: Os tribunais e os direitos sociais no Brasil – saúde e educação: um estudo de caso
revisitado).
48
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Assim, por não terem sido democraticamente eleitos não teriam
legitimidade para se imiscuir no modo pelo qual como os recursos do poder
público, devem ser gastos. Nessa esteira argumenta Freire Júnior:
Admitirmos o controle judicial de políticas públicas significaria
colocar o judiciário como um superpoder, visto que poderia
sempre controlar, mesmo que por razões não tão confessáveis, os
atos dos demais poderes. Implicando na quebra de igualdade e
separação dos poderes. A constituição exige que as escolhas de
aplicação de recursos públicos sejam feitas pelos representantes do
povo, eleitos democraticamente e não por juízes.25
Para essa linha argumentativa quando o juiz concede, por exemplo, um
medicamento, ele estaria sobrepondo sua vontade acima da vontade da maioria
manifestada eleitoralmente.
A proteção e a efetivação dos direitos sociais permeiam questões
multifacetárias, pois não há um critério que possa ser empregado para todos os
casos, o que dá a elas um teor nitidamente discricionário e político. Razão pela
qual se defende que as escolhas sejam feitas levando-se em consideração a
vontade majoritária. O processo político conferiria essa legitimidade ao
Executivo e Legislativo, mas não ao Judiciário.
Outro argumento contrário a atuação judicial na seara das políticas
públicas versa sobre o problema da falta de conhecimentos e informações por
partes dos juízes para influenciar em políticas públicas que efetivam direitos
sociais.
Os direitos sociais, como já dito, requerem, por parte do Estado, uma
prestação positiva, assim quando se determina a implementação de alguma
medida esta ação possui um custo, seja pessoal ou material. Assim, dado o fato
de que os recursos públicos não são e nunca serão suficientes para prover todos
os direitos sociais em grau máximo a todas as pessoas, é necessário que sejam
feitas algumas opções, privilegiando atuações em algumas áreas em detrimento
de outras.
Nessa seara, quando um juiz obriga os poderes políticos a prover um
bem ou a realizar uma política pública estaria determinando o modo como
parcela dos recursos deveria ser gasta. Todavia, esse mesmo juiz, não dispõe
das informações necessárias para fazer tal escolha, pois não possui os dados a
respeito da política pública a ser implementada, igualmente não dispõe de
conhecimentos técnicos para avaliar os critérios de conveniência e
oportunidade. Somado a isso está o fato de que o judiciário é aparelhado para
25
FREIRE JÚNIOR, Américo Bedê. O controle judicial de políticas públicas. São Paulo: Ed.
Revista dos Tribunais, 2005. p. 73.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
49
decidir casos concretos específicos que lhe são apresentados26, sendo bastante
difícil que, dentro dessa estrutura, possa ser feita uma análise das consequências
econômicas e para as políticas públicas das decisões judiciais.
Portanto, argumentam os críticos que uma atuação do Judiciário que
favoreça indivíduos ou grupos em um caso concreto, pode acabar minando o
planejamento de política pública de longo prazo que beneficie um número
maior de pessoas.
O que ocorre é que os juízes decidem como serão gastas as verbas
públicas, sem que tenha um efetivo conhecimento acerca da política pública em
questão, ou das finanças públicas, ou a respeito dos outros problemas sociais
que competem ao governo resolver. Assim, vislumbra-se apenas o caso
concreto.
Não há análise dos custos de oportunidade gerados por determinada
decisão. E, dado o caráter coletivo dos direitos sociais é preciso que os direitos
sejam pensados coletivamente, o que, normalmente, não ocorre nos
procedimentos judiciais, razão pela qual deveria se deixar para o processo
político, pois este dispõe de melhores condições de tomar tais decisões.
Outra crítica que se apresenta é que o uso do Judiciário para efetivação
de direitos não necessariamente geraria a equidade na distribuição de recursos.
É possível que trouxesse prejuízos, uma vez que as verbas destinadas às
políticas públicas acabam sendo usufruídas por apenas uma parcela da
população que postula em juízo.
Por fim, ainda é importante trazer o argumento que assevera que quando
o Judiciário passa a interferir nos demais Poderes para efetivar a implementação
de políticas públicas estaria violando a ordem democrática e o princípio
constitucional da separação dos poderes.
Muito embora essas críticas sejam pertinentes, não são suficientes para
excluir a atuação do Poder Judiciário na apreciação de políticas públicas, pois
dependendo da forma como possa ocorrer, não será antidemocrática ou gerará
desigualdade social, pelo contrário, pode se consubstanciar em uma forma
legitima de participação e contestação democrática dos menos favorecidos.
2.3 Aspectos Positivos da Judicialização
Nesse momento, busca-se demonstrar que embora a atuação do
Judiciário seja deficitária em muitos aspectos, estas dificuldades não são
exclusivas desse poder. A representação política, ainda que desempenhe função
primordial no que concerne às políticas públicas, igualmente possui sérias
limitações para a participação dos cidadãos, sobretudo daqueles menos
favorecidos e menos organizados.
26
AMARAL, Gustavo. Direito, escassez e escolha. São Paulo: Renovar, 2001. p. 38.
50
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Portanto, é preciso se desconstruir a ideia de que o fato do Legislativo e o
Executivo serem investidos em seus cargos democraticamente os isenta de falhas
e críticas. Desse modo, é importante se retomar a ideia anteriormente apresentada
de crise da democracia representativa, haja vista que essa não tem conseguido
impedir que as desigualdades econômicas traduzam-se em desigualdades na
capacidade de influir em decisões políticas.27 Aliás, na linha daquilo que já foi
anteriormente exposto, é possível se vislumbrar a íntima ligação entre a
debilidade das instituições democráticas, bem como a deterioração dos espaços
tradicionais de mediação política e social com a transferência ao Poder Judiciário
de um papel mais ativo em matéria de direitos sociais.
Dessa forma, problematizada a questão dos espaços políticos e sua
discricionariedade na fixação de políticas públicas, bem como a íntima conexão
entre a crise de representatividade e o deslocamento para o Judiciário é possível
se pontuar algumas asserções concernentes ao déficit democrático do Judiciário.
Primeiramente é possível se aduzir que a legitimidade dos juízes
decorre da Constituição Federal e não da vontade da maioria, haja vista que a
população assim o desejou quando da elaboração do Constituição, no gozo do
poder constituinte originário. É o que se observa em Luís Roberto Barroso:
O fundamento normativo decorre, singelamente, do fato de que a
Constituição brasileira atribui expressamente esse poder ao
Judiciário e, especialmente, ao Supremo Tribunal Federal. A
maior parte dos Estados democráticos reserva uma parcela de
poder político para ser exercida por agentes públicos que não são
recrutados pela via eleitoral, e cuja atuação é de natureza
predominantemente técnica e imparcial. [...] Ao aplicarem a
Constituição e as leis, estão concretizando decisões que foram
tomadas pelo constituinte ou pelo legislador, isto é, pelos
representantes do povo.28
A despeito desse argumento de índole formal, é possível se proferir, na
linha de Robert Alexy29 que por ser uma instância de reflexão do processo
político, que sua legitimidade está na sua representação argumentativa ao invés
de residir na representação política.
Dentro de uma reflexão de ordem prática ainda é possível observar que
a atuação do Judiciário pode se traduzir em um importante mecanismo para o
27
28
29
MORAES, Alexandre de. Jurisdição constitucional e tribunais constitucionais. São Paulo:
Atlas, 2000. p. 51-52.
BARROSO, Luís Roberto. Judicialização, ativismo judicial e legitimidade democrática.
Atualidades Jurídicas: Revista Eletrônica do Conselho Federal dda OAB, Brasília, n. 4,
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ALEXY, Robert. Derechos fundamentales y Estado constitucional democrático. In: CARBONEL,
Miguel. (Ed.). Neoconstitucionalismos. Madrid: Trotta, 2005.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
51
debate público, haja vista que, dada sua função, é possível que receba
reclamações de todos aqueles afetados por uma decisão política, inclusive
aqueles menos favorecidos e marginalizados do processo político. Ademais, tem
poder de exigir justificativas da administração para suas decisões, enriquecendo
e legitimando a discussão pública pela entrada de mais atores e novos ponto de
vista. Ainda nesse mesmo sentido, as ações judiciais podem indicar ao governo
a necessidade de revisar algumas das políticas e a forma com elas estão sendo
implementadas.30
Todavia, esse tipo de diálogo promovido pelo Judiciário é mais bem
desenvolvido quando se trata de ações de caráter coletivo, como, por exemplo,
as Ações Civis Públicas.
Ainda dentro do problema da legitimação do Judiciário, é possível se
pensar que este promove o acesso de grupos menos favorecidos. Camadas
sociais que não tem suas pretensões atendidas pelos ramos políticos, nem
conseguem voz em outras instâncias de participação – ou quando conseguem,
não logram sucesso em suas demandas – tem no Poder Judiciário, um
importante canal institucional no qual conseguem expressar seus pleitos que são
ignorados, além de promover o debate das escolhas e prioridades feitas pelo
governo.
Neste cenário, a transferência de algumas decisões relativas à proteção
de direitos para o “Terceiro Poder”, mostra-se bastante vantajosa às minorias.
Assim, sobretudo, nos países da América Latina nos quais existem grandes
desigualdades socioeconômicas, é possível se notar que quando esses grupos
conseguem transformar suas demandas sociais, geralmente sufocadas na arena
política, em postulações jurídicas é possível que os tribunais atuem na
efetivação de direitos.
Isto porque, num Estado democrático de Direito, o juiz atua como
garantidor da intangibilidade dos direitos individuais do cidadão, assim, quando
as demandas sociais se traduzem em violação à garantia dos direitos mínimos, o
Judiciário torna-se instância apta à resolução dessas questões.
Ademais, as decisões tornam-se mais legitimadas quando são
estabelecidas a partir de um debate público no qual participam os interessados,
ao invés de quando são tomadas com base na legitimação ancorada no princípio
majoritário, na qual a contribuição conferida pelo cidadão se resume a um único
voto.
Nessa seara, aduz Dworkin que esse tipo de participação democrática
muitas vezes pode ser mais adequado para o desenvolvimento de um senso
nacional de justiça, pois se participa de tal procedimento na qualidade de agente
30
WANG, Daniel Wei Liang. Poder judiciário e participação democrática nas políticas de
saúde. 2009. Dissertação (Mestrado em Direito) - Faculdade de Direito, Universidade de São
Paulo, São Paulo, 2009. p. 34.
52
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
moral que delibera e justifica seus pontos de vista e não de simples números
numa contagem política.31
No que cabe à crítica de que os juízes não dispõem de aparato técnico
para decidir sobre políticas públicas, importante se ter clara a lição de Freire
Júnior32 quanto a questão da limitação orçamentária:
Será possível em falta de recursos para a saúde quando existem no
mesmo orçamento, recursos com propaganda do governo? Antes
de os finitos recursos do Estado se esgotar para os direitos
fundamentais, precisam estar esgotados em áreas não prioritárias,
do ponto de vista constitucional e não do detentor do poder.
Portanto, a discricionariedade do poder executivo é limitada,
diante da densidade normativa da Constituição.33
Assim, importante se ter claro que a administração pública não pode se
esconder atrás das dificuldades orçamentárias para deixar de assegurar as
garantias fundamentais. Isto porque, houve uma opção por parte do constituinte
de que esses direitos configuram o mínimo necessário para a existência digna do
ser humano, razão pela qual quando os juízes proferem sentenças obrigando os
administradores públicos a, por exemplo, conceder remédios, na verdade estão
dando efetividade a um mandamento constitucional, que já deveria ter sido
cumprido através de políticas públicas.
A discricionariedade administrativa deve ser pautada pela Constituição,
assim, não pode violar dispositivos que impliquem a supressão de direitos.
Deste modo, não é em virtude do argumento de que o Judiciário não estaria
aparelhado para exercer o controle sob políticas públicas que se pode deixar de
lado as demandas sociais que garantam o mínimo necessário para a
sobrevivência de muitos indivíduos na sociedade.
Nessa linha, ainda é preciso se refletir se mesmo os Poderes Legislativo
e Executivo tem, de fato, condições de concatenar políticas públicas de acordo
com as verdadeiras necessidades da população. Assim, Octávio Ferraz e Fabíola
Vieira, problematizam a questão aduzindo que a dificuldade real não está na
incapacidade dos procedimentos judiciais de tratar as matérias; mas, na
dificuldade de qualquer processo em conhecê-las. Isto porque a determinação
do modo pelo qual as prestações de direitos sociais serão realizadas é de difícil
delineamento. Não se pode definir precisamente qual conjuntos de tratamentos
médicos, educação, políticas de moradia, distribuição de alimentos será
31
DWORKIN, Ronald. O direito da liberdade: a leitura moral da constituição norte-americana.
São Paulo: Martins Fontes, 2006. p. 553.
32 FREIRE JÚNIOR, Américo Bedê. O controle judicial de políticas públicas. São Paulo: Ed.
Revista dos Tribunais, 2005.
33 Ibid., p. 71.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
53
necessário para garantir direitos sociais. E, esta dificuldade se vislumbra em
qualquer esfera. 34
Importante se ter claro, que isso não significa dizer que o Judiciário
possa adentrar na elaboração de planos e projetos para a sociedade,
estabelecendo junto ao Legislativo e o Executivo onde os recursos devem ou
não ser aplicados. Não se trata de uma defesa da violação da inércia da
jurisdição, mas sim de que, quando solicitado a responder,sobretudo, em
questão de violação de garantias fundamentais, o Judiciário haja concretizando
os direitos. Assim, não se vislumbra uma interferência judicial, com o intuito de
substituir as demais funções estatais na ponderação dos critérios de
conveniência e oportunidade visando controlar as opções legislativas de
organização e prestação dos serviços públicos.
O controle de políticas públicas pelo Judiciário não implica em violação
da Tripartição dos Poderes, pois dentro da moderna concepção da separação de
poderes que se fundamenta na especialização funcional (cada órgão é
especializado no exercício de uma função estatal) e independência orgânica
(não pode haver meios de subordinação de um Poder por outro), não há que se
falar em quebra do princípio, haja vista que o Judiciário não está interferindo
nas demais competências, apenas atua para que haja um cumprimento das
prescrições constitucionais.
Trata-se, assim, da exata sujeição ao art. 2º da Constituição de 1988,
que preceitua que os poderes também são harmônicos entre si. De modo que
Interferências mútuas estabelecem um sistema de freios e contrapesos, buscando
um equilíbrio para evitar o arbítrio e o desmando.
A leitura do princípio da Separação dos Poderes deve sempre ser
realizada dentro da estrutura política de uma sociedade. Assim, dentro da
estrutura da sociedade brasileira, em que a Constituição deliberadamente optou
por um Judiciário mais participativo, não há que se falar em violação a
separação dos poderes, haja vista que ao positivar uma série de direitos e
garantias fundamentais e fornecer aos cidadãos instrumentos para assegurá-los,
optou a Constituição, por um Judiciário que atuasse como um fiscalizador, de
modo que não sendo respeitados os direitos básicos torna-se possível a
apreciação judicial.
Há que se dizer que o Judiciário exerce importante papel para controlar
omissões, abusos dos demais poderes, quando da implementação ou não de
políticas, pois insere um novo espaço de discussão, participação e até mesmo
legitimação de decisões na seara das políticas públicas, sobretudo, quando se
pensa nos grupos minoritários e nos menos favorecidos.
34
FERRAZ, Octávio Luiz Motta; VIEIRA, Fabíola Sulpino. Direito à saúde, políticas públicas e
desigualdade sociais no Brasil: equidade como princípio fundamental. Dados: Revista de
Ciências Sociais, Rio de Janeiro, v. 52, n. 1, p. 223-251, 2009.
54
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Por fim, importante se dizer que muito embora exista uma forte crítica
ao uso do Judiciário enquanto arena para efetivação dos direitos de cunho social
o que se observa é que na prática esse meio é muito pouco explorado. Nesse
sentido é que Flávia Piovesan35 aduz ser incipiente a quantidade de demandas
envolvendo a tutela de direitos sociais, econômicos, culturais e ambientais. Isto
demonstra uma tímida apropriação desses direitos sociais pela sociedade civil
como verdadeiros direitos acionáveis.
CONCLUSÃO
Consoante a argumentação tecida ao longo do trabalho, tentou-se
demonstrar que a Separação dos Poderes sempre foi lida de acordo com o
momento histórico e, que, deste modo, nunca houve uma separação equânime
entre os poderes. Pelo contrário, sempre pode se observar uma das funções do
Estado na centralidade do processo decisório.
Assim, na vigência do Estado Liberal, observou-se que o Poder
Legislativo, compreendido como o arauto da vontade popular, exercia certa
preponderância em face dos outros poderes. No Estado Social, dada a
necessidade de se realizar a prestação de direito mínimos positivamente, o
Poder Executivo passou a ocupar a maior importância do sistema, haja vista que
através das políticas públicas que efetivava os direitos de cunho social.
Todavia, no Estado contemporâneo, observa-se que as estruturas
estatais começam a sofrer profundas alterações. Desta forma, o poder Judiciário
que sempre foi o mais fraco dos poderes passou a ganhar mais espaço na
dinâmica política. Todavia, isso não se traduz em uma centralidade de tal poder
hodiernamente. Na verdade, pode ser entendido como consequência das opções
constitucionais brasileiras, haja vista que ao se determinar constitucionalmente
diversos direitos fundamentais e dotá-los de mecanismos jurídicos para sua
efetivação, as inércias do Executivo e a falta de atuação do legislativo, passam a
poder ser supridas pelo ente judicial.
A partir dessa análise das relações entre os Poderes e a averiguação que
existe mesmo um deslocamento dos centros de poder de acordo com a
conjuntura, passou-se a discutir a questão do judiciário adentrar na seara das
políticas públicas.
Inicialmente, observou-se que essa atuação judicial é passível de muitas
críticas. Uma das principais criticas versa sobre a falta de legitimidade
democrática dos juízes para se imiscuírem em uma seara eminentemente
35
PIOVESAN, Flávia. Justiciabilidade dos direitos sociais e econômicos no Brasil: desafios e
perspectivas. In: LIMA, Martonio Mont’Alverne Barreto; ALBUQUERQUE, Paulo Antonio
de Menezes. (Org.). Democracia, direito e política: estudos internacionais em homenagem a
Friedrich Müller. Florianópolis: Conceito, 2006. p. 262-263.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
55
política. Isso porque, ao se estabelecer uma política pública existe a necessidade
que esta esteja consoante a vontade população, sobretudo, pelo fato de que tratase do uso dos recursos financiados por toda a população, para efetivar direitos
de apenas uma parcela. Nesse sentido, ao se optar qual direito deve ser
privilegiado, o modo com será implementado e o momento a partir do qual a
política pública passará a ser desenvolvida, faz-se necessário que essas escolhas
contem com um respaldo democrático. E, dado o fato de que os juízes não
serem eleitos, não gozariam desta legitimidade.
Ademais, ainda se critica o Judiciário pelo fato de que os juízes não
dispõem das informações necessárias para escolher a melhor forma de
empenhar o dinheiro público para a consecução de direitos. Razão pela qual,
muitas vezes os gastos com o cumprimento de decisões judiciais pode acabar
minando o planejamento de políticas públicas de longo prazo, que beneficiariam
um número maior de pessoas.
Ainda salientou-se a crítica de que ao se imiscuir na arena das políticas
públicas o Judiciário estaria adentrando na seara dos outros poderes e por isso
violando a separação dos poderes.
Todavia, a despeito desses argumentos o que se observou foi que, na
realidade, a atuação judicial na matéria de políticas públicas, mostra-se saudável
para o jogo democrático. Nessa linha, é possível se verificar que os juízes
encontram sua legitimidade democrática a partir da Constituição. Além disso, a
argumentação realizada no momento da decisão também o legitima. Ademais,
atuando o juiz como um garantidor da intangibilidade dos direitos individuais,
acaba possibilitando que grupos que não possuem acesso ao outros poderes
participem do processo decisório na escolha de políticas públicas.
Quanto ao argumento de que os juízes não possuiriam expertise para
estabelecer políticas públicas, demonstrou-se que, na verdade, em razão de os
direitos sociais encontraram-se positivados na Constituição o Judiciário não
pode deixar de efetivar os direitos mínimos para sobrevivência.
Também não há que se falar em violação da Separação dos Poderes,
uma vez que tal princípio sempre deve ser lido dentro do contexto histórico
vivido, e desta forma, dentro das opções constitucionais feitas, nas quais o
judiciário foi alçado a guardião dos direitos mínimos, não existe quebra da
separação dos poderes, sobretudo, porque o Judiciário não adentra a funções
típicas dos outros poderes.
Por fim, o Judiciário pode se consubstanciar em uma importante forma
de fortalecimento e de legitimação de decisões em matéria de políticas públicas,
sobretudo entre os grupos minoritários, pois insere um novo espaço de
discussão e participação.
56
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
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PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
59
60
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
O JUDICIÁRIO COMO SUJEITO DA CONSTRUÇÃO DO
DIREITO:
PRÁXIS E JUDICIALIZAÇÃO DA POLÍTICA NA REALIDADE
BRASILEIRA CONTEMPORÂNEA
José Roberto Porto
INTRODUÇÃO
Judiciário: quem é esse personagem que hoje se apresenta tão
vivamente no cotidiano social e político dos mais diversos países do globo?
Quem é esse personagem que desempenha no Brasil papéis tão importantes e
centrais no período atual?
Responder essas e outras perguntas consiste em desafio importante e
atual para a reflexão teórica sobre o fenômeno jurídico. A despeito disso, as
pesquisas hegemonicamente orientadas para análise deste Poder político tem
dado pouca atenção a aspectos nucleares dos problemas que cercam sua práxis
contemporânea. Mais que isso, nos casos das reflexões especificamente
brasileiras, os analistas tem se disposto, de modo inconsistente, a reproduzir
chaves explicativas importadas de outras realidades sociais e jurídicas, em lugar
de criar propostas teóricas que deem conta de refletir a especificidade da
concretude do Judiciário brasileiro. Nesse sentido, as explicações ofertadas
hegemonicamente não conseguem discutir de modo satisfatório a complexidade
da atuação dos juízes.
É necessário, na contramão dessa tendência, direcionar esforços para
entender o Judiciário à luz das transformações sociais e políticas operadas no
período recente, tanto no mundo, quanto especificamente no Brasil. Este país
passou (e ainda vive) um processo de redemocratização que deu azo a uma série
de modificações em sua estrutura socio-política, sendo o entendimento dessas
transformações um parâmetro indispensável para análise das mudanças sofridas
pelo Judiciário. Do mesmo modo, somente portando a compreensão de que a
ação do Judiciário encontra-se imersa numa penetrante teia composta por outros
atores e personagens é possível discutir com plenitude os limites e as
possibilidades de sua práxis. Assim, necessário se mostra inserir a reflexão
sobre o Judiciário numa reflexão mais abrangente sobre o próprio fenômeno
jurídico, de modo a percebê-lo como um importante partícipe da construção do
Direito. Somente com esses elementos previamente trabalhados, temas

Mestrando em Direito pela Universidade Estadual Paulista "Júlio de Mesquita Filho", UNESP,
Brasil, com período sanduíche na École des Hautes Études em Sciences Sociales (EHESS),
França. Bolsista da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP).
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
61
recentemente trazidos de maneira constante à discussão sobre esse Poder
poderão ser entendidos. Judicialização da política, ativismo judicial e crise do
Judiciário, por exemplo, são alguns desses temas, que demandam reflexões mais
amplas e profundas para sua elucidação. Consistem, ademais, em ponderações
diretamente derivadas de um alicerce central: a discussão e reflexão sobre a
práxis do Judiciário no período atual.
Em vista dessas demandas, objetiva-se nesse trabalho apresentar uma
reflexão teórica sobre o Judiciário como sujeito da construção jurídica,
discutindo aprofundadamente sua práxis recente na realidade brasileira
contemporânea, com especial ênfase na problemática denominada de
judicialização da política. Embasados numa revisão bibliográfica seletiva,
optamos por desenvolver um trabalho teórico em virtude da necessidade de
aprofundamento conceitual na temática referida. Longe de pretender esgotar o
assunto, nossos anseios direcionam-se principalmente para a apresentação de
importantes perspectivas de análise do Judiciário e do fenômeno jurídico que
nem sempre encontram-se referidas em abordagens comuns.
Partindo de referenciais teóricos e analíticos que entendem o Direito
como um processo contínuo de construção e organização social em torno de
padrões éticos (conjuntos unificados de valores e perspectivas axiológicas), no
qual operam diversos sujeitos em inter-ações constantes e intensas para permitir
e direcionar a construção jurídica, a problemática entorno da práxis
contemporânea do Judiciário é situada na realidade concreta do Brasil.
Utilizando principalmente trabalhos da sociologia jurídica, como aqueles
realizados pelas equipes dos sociológicos Luis Werneck Vianna e Boaventura
de Sousa Santos, procura-se entender o Judiciário justamente em sua inter-ação
com os outros sujeitos partícipes da construção do Direito.
Para isso, a reflexão é iniciada com uma discussão sobre a construção
do Direito enquanto processo de inter-ação social objetivando modificar a
realidade social organizando-a em torno de padrões éticos determinados e
concretos. Aponta-se, ainda, no tópico inicial (“A construção do Direito e os
sujeitos politicojurídicos”), para a existência e demarcação teórica dos sujeitos
da construção jurídica. Posteriormente, no tópico intitulado “O Judiciário como
sujeito da construção jurídica”, procede-se à discussão conceitual do Judiciário
enquanto importante sujeito dessa construção, delimitando sua inserção e suas
características a partir da reflexão desenvolvida no tópico anterior. No tópico
“O Judiciário na realidade brasileira contemporânea”, por sua vez, a análise
desse poder político é situada na concretude da realidade social brasileira, com
fulcro em suas transformações recentes, sem prejuízo da percepção das
correlações entre a dinâmica brasileira e a dinâmica de outros países ao redor do
globo. Tendo construída essa sólida base teórica, realiza-se finalmente a
discussão específica sobre a práxis do Judiciário, com ênfase no tema da
judicialização da política. Trata-se do tópico final: “Judicialização da política e
62
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
práxis do Judiciário”. Após isto desenvolvemos nossas “Considerações Finais”,
demarcando importantes ponderações sobre as perspectivas e potencialidades da
atuação desse sujeito.
1
A
CONSTRUÇÃO
POLITICOJURÍDICOS
DO
DIREITO
E
OS
SUJEITOS
Efetuar uma discussão sobre o Poder Judiciário que ultrapasse o sentido
comum impregnado nas reflexões tradicionalmente direcionadas a sua análise
demanda que, inicialmente, o esforço teórico seja direcionado para o
entendimento do fenômeno jurídico. Analisar o Judiciário exige, assim,
previamente, que se disserte sobre o próprio Direito, de modo a clarificar a
perspectiva de totalidade de que parte a discussão e de forma a subsidiar a
compreensão integrada dos sujeitos da construção jurídica. Iniciamos esse texto,
portanto, discorrendo sobre o fenômeno jurídico e sua construção.
Com Lyra Filho, pensamos que o Direito não “[...] é, num sentido pleno
e acabado”, mas “[...] vem a ser, nas transformações incessantes do seu
conteúdo e forma de manifestação concreta dentro do mundo histórico e social.”
Reside aí sua ontologia: em seus diversos conteúdos históricos e transformações
correntes. Como forma de manifestação concreta do ser, o Direito é, assim,
formado nas “[...] próprias condições de existência que prevalecem na Natureza
e na Sociedade, onde ademais se mantêm num movimento de constante e
contínua transformação”, se entrosando “[...] na totalidade dos objetos
observáveis e das forças naturais e sociais, que os modelam e orientam a sua
evolução.” O jurídico está, portanto, intrinsecamente vinculado ao seio da
realidade social, na qual ele nasce e na qual ele existe, caracterizando-se por
uma dinamicidade imanente, em sua contínua transformação através de suas
variadas formas de ser. Direito é vida e, sujeito ao movimento permanente que
caracteriza a realidade socioambiental, manifesta-se continuamente de forma
transitória e fluída. O fenômeno jurídico, afinal, conforme explica Lyra Filho,
somente “é, sendo”.1
O “ser sendo” do Direito traduz-se, por sua vez, num complexo
processo de organização social em torno de determinados padrões éticos. Tais
padrões, longe de constituírem essências puras, fixas e eternas, estão
umbilicalmente ligados à dialética material das relações sociais e de seus
conflitos, nos/dos quais nascem os valores e aspirações plasmados em
objetivações organizativas pelos diversos grupos e indivíduos. Conforme ensina
Lyra Filho, o Direito “[...] não se consuma, nem se consome; ele se manifesta e
se transforma, na dialética social de dominação-libertação”, integrando o
processo “[...] até a injustiça como também o Antidireito (isto é, a constituição
1
LYRA FILHO, Roberto. O que é direito. 17. ed. São Paulo: Brasiliense, 2006. p. 11-12.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
63
de normas ilegítimas e sua imposição em sociedades mal organizadas)”2, uma
vez que o fenômeno brota justamente “[...] nas oposições, no conflito, [...] com
avanços e recuos, momentos solares e terríveis eclipses.”3
Eminentemente processual, o Direito “modela o padrão organizador” da
Sociedade, se apresentando como “[...] positivação da liberdade conscientizada
e conquistada nas lutas sociais” e formulando os “[...] princípios supremos da
Justiça Social que nelas se desvenda.”4 Dentro do processo histórico representa,
assim, “[...] a articulação dos princípios básicos da Justiça Social ‘atualizada’,
segundo padrões de reorganização da liberdade que se desenvolvem nas lutas
sociais do[s] homem[ns]” [e das mulheres].5
Lyra Filho afirma, dessa forma, que o Direito:
Num dos seus polos, exprime certa ordem de convivência, vazada
em normas de peculiar intensidade coercitiva; no outro representa
o permanente anseio de Justiça Social, que contesta as
degenerações em dominação espoliativa e repressiva, na qual a
ordem estabelecida se corrompeu.6
Tem-se, desse modo, a síntese eminentemente lúcida do jurista
brasileiro, que enuncia a complementaridade entre o caráter organizativo que
caracteriza o fenômeno jurídico e a demanda social por cristalização dos anseios
de Justiça Social nesse padrão organizativo. Trata-se, assim, de uma visão do
jurídico que agrega ordem e justiça numa síntese dialética que supera as
jusfilosofias tradicionais, atribuindo conteúdo axiológico à análise do fenômeno
sem afastar a necessidade da organização social positiva. O Direito compõe-se,
portanto, de dois polos entorno dos quais existe: ordem e justiça. Entorno desses
polos é que se constitui o “ser sendo” jurídico, através de suas formas concretas
de manifestação na realidade histórico-social.
A organização social (ordem) com base em padrões éticos (justiça), que
consubstancia o fenômeno jurídico, manifesta-se de maneira eminentemente
processual, estando ligada à práxis dos diversos grupos e indivíduos que em sua
inter-ação realizam a construção jurídica. Enquanto cristalizações momentâneas
dessas práxis e desse processo, verifica-se a existência de diversos produtos,
absolutamente integrados na processualidade organizativa do jurídico. Esses
produtos são as atividades humanas orientadas e controladas com base no
padrão ético que guia a ação jurídica. É Direito, portanto, o processo e seus
produtos: a organização social destinada ao controle e orientação heterônomos
2
LYRA FILHO, Roberto. Razões de defesa do direito. Brasília, DF: Obreira, 1981. p. 7.
Id. O que é direito. 17. ed. São Paulo: Brasiliense, 2006. p. 86
4 Ibid., p. 88.
5 Ibid., p. 81.
6 Id., 1981, loc. cit.
3
64
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
das atividades humanas com base em determinado padrão ético (processo) e as
atividades humanas efetivamente orientadas e controladas com base nesse
mesmo padrão (produtos). A ordem e a justiça – polos do Direito – manifestamse, assim, em sua dupla forma de ser: o processo e seus produtos.
O “produto” da construção jurídica consiste, conforme apontado,
justamente na organização social entorno de um determinado padrão ético
(ordem e justiça). São, desse modo, as atividades humanas orientadas e
controladas segundo vetores axiológicos e políticos os produtos da práxis
jurídica, que plasma determinado padrão ético na esfera da vida social em cuja
direção se incide. As atividades humanas modificadas, por sua vez, tem como
consequência a modificação da realidade objetiva daquela esfera social,
incluindo-se aí tanto a mudança das relações sociais, cuja base é constituída
justamente por atividades humanas, quanto dos objetos não-humanos, que
também existem enquanto produtos da atividade humana. Modificando-se as
atividades humanas por sua orientação e controle mudam-se, portanto, também
as relações sociais e os objetos não-humanos que derivam-se dessas atividades.
Essa modificação inclui tanto a alteração, quanto a manutenção de
determinadas atividades, ambas entendidas como produtos possíveis para a
atuação jurídica. Assim, a construção jurídica pode objetivar alterar uma
atividade humana (com a sua substituição por outra), ou mantê-la, sendo ambas
formas de manifestação de produtos jurídicos possíveis. Dito de outro modo,
sob uma perspectiva dialética, manutenção também é mudança. Nesse sentido,
explicam Souto e Souto:
O social é sempre mudança, mesmo quando é controle. [...] O
controle social, sendo um dos processos sociais e processo social
básico, não foge ao destino de todo fato social: contém e provoca
sempre mudança em sentido largo e freqüentemente, numa
perspectiva histórica, mudança em sentido estrito, isto é, mudança
social fundamental ou profunda. No controle social se inclui o
controle social jurídico, que, igualmente, sempre contém e
provoca mudança, que pode ser mais ou menos acentuada.7
Desse modo, a construção jurídica pode originar tanto a alteração do
padrão ético plasmado objetivamente nas atividades humanas praticadas em
determinado setor social, quanto a manutenção desse padrão. A práxis
direcionada à construção do Direito, que é inerentemente política e jurídica,
destina-se, dessa forma, à organização social, sendo este o traço distintivo que
7
SOUTO, Cláudio; SOUTO, Solange. Sociologia do direito. São Paulo: Edusp, 1981. p. 10.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
65
permite identificá-la como uma forma específica de “práxis”8. Tal modalidade
prática origina produtos, inerentemente sociais.
Tal modalidade prática vincula-se, também, em sua gênese e efetivação,
aos seus agentes realizadores. Tais agentes realizadores da práxis de construção
jurídica serão aqui denominados de “sujeitos politicojurídicos”. Os sujeitos
politicojurídicos são, assim, os protagonistas da construção jurídica, atuando
através de sua práxis para a organização da realidade social. O uso conjunto das
expressões “político” e “jurídico” deve-se ao nosso entendimento de que a
prática política é, inevitavelmente, jurídica e, do mesmo modo, também a
prática jurídica é necessariamente política.
Diferenciando a práxis individual da práxis coletiva, Sánchez Vázquez
explica que “na medida em que podemos referi-la à intenção ou projeto de um
indivíduo ou de um conjunto deles (grupo, classe, partido, etc.)” temos uma ou
outra modalidade. Desse modo, para ele, tanto um indivíduo, quanto um
conjunto de indivíduos, podem ser agentes realizadores da práxis, desde que o
conjunto de indivíduos esteja munido de um fim comum que oriente as
múltiplas ações. Ao fazer essa diferenciação, o autor deixa claro, no entanto,
que fala da práxis individual tendo “[...] sempre presente a individualidade
impregnada da qualidade ou essência social que é inerente ao indivíduo como
nó de relações sociais.” 9
Inspirados por Sánchez Vázquez, podemos dizer que, também na práxis
direcionada à construção jurídica, encontram-se como agentes realizadores
sujeitos individuais e coletivos. Nessa forma específica de “práxis”, como no
tipo geral, temos como agente realizador um indivíduo ou um grupo
transindividual, vistos não numa perspectiva dicotômica, mas a partir de uma
integralização dialética. Havendo um conjunto de indivíduos munidos de um
fim comum em seu encadeamento efetivo de ações práticas, deve-se considerálos transindividualmente como sujeitos coletivos da práxis politicojurídica.
Considerado individualmente, o sujeito politicojurídico é, também, agente
realizador, levando-se sempre em conta os diversos entrelaçamentos que
caracterizam a dinamicidade social e a individualidade impregnada da qualidade
social que é inerente ao indivíduo como nó de relações sociais.
Temos, assim, o sujeito politicojurídico individual e o transindividual
como formas de apreensão do agente realizador da práxis politicojurídica.
8
Sánchez Vázquez, caracterizando analiticamente a práxis enquanto categoria filosófica, explica
que ela se apresenta também através de “formas específicas”, como “o trabalho, a arte, a
política, a medicina, a educação, etc.”, além de sua forma total enquanto práxis históricosocial. Na esteira dessa importante lição do filósofo espanhol falamos, então, da práxis
politicojurídica como uma forma específica de práxis. Cf. SÁNCHEZ VÁZQUEZ, Adolfo.
Filosofia da práxis. Tradução Maria Encarnación Moya. São Paulo: Expressão Popular, 2007.
p. 36.
9 Ibid., p. 336.
66
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Reside, contudo, no sujeito politicojurídico transindividual a verdadeira
potencialidade de intervenção e transformação social, sendo este o sujeito por
excelência da construção jurídica. Sendo o processo histórico, conforme
afirmam Löwy e Naïr a partir de Goldmann, “[...] produto da práxis de sujeitos
humanos coletivos”10, e sendo o Direito, como defende Lyra Filho, “[...]
processo, dentro do processo histórico”11, fica claro que são os sujeitos humanos
coletivos que constroem também o Direito, processualmente, enquanto
construtores da própria História. A construção do Direito se dá, nesse sentido,
não somente através do encontro e do confronto de indivíduos, mas do encontro
e do confronto de sujeitos transindividuais, que constituem a mais decisiva
estrutura de contribuição ao deslinde do fenômeno jurídico na realidade social.
Werneck Vianna et. al. consignam, por sua vez, que a realidade social
contemporânea é marcada por uma multiplicidade de atores jurídicos, que
afirmam seus papéis estratégicos na mobilização das potencialidades dos
recursos estocados no campo do jurídico12 Essa multiplicidade de atores
demanda a complexificação das análises sobre o fenômeno jurídico, objetivando
identificar e caracterizar os sujeitos partícipes da construção do Direito e suas
práxis. Referir-se a eles apenas genericamente não basta para subsidiar uma
reflexão aprofundada sobre a realidade jurídica, sendo necessário conhecê-los
em sua concretude.
Nesse sentido, um dos mais importantes sujeitos politicojurídicos da
atualidade é o Poder Judiciário. Esse ator, individual e coletivamente, vem
ganhando notoriedade pública no período recente no país, e sua análise
detalhada constitui importante tarefa do pensamento jurídico contemporâneo.
Através de sua práxis, ele contribui na plasmação de padrões éticos na realidade
objetiva, sendo decisivo na construção do Direito.
2 O JUDICIÁRIO COMO SUJEITO DA CONSTRUÇÃO JURÍDICA
Enquanto sujeito da construção jurídica, o Judiciário assume tanto uma
forma individual de manifestação, quanto uma forma coletiva. Temos, assim,
enquanto sujeito politicojurídico individual o juiz e enquanto sujeito
politicojurídico transindividual a instituição ou um agrupamento de juízes.
A transindividualidade na práxis do Judiciário revela-se, por exemplo,
na vinculação da totalidade desses sujeitos politicojurídicos individuais em um
mesmo agrupamento social, portador de uma complexa teia de amarrações
10
Cf. LÖWY, Michael; NAÏR, Sami. Lucien Goldmann, ou A dialética da totalidade. São
Paulo: Boitempo, 2008. p. 38.
11 Cf. LYRA FILHO, Roberto. Razões de defesa do direito. Brasília, DF: Obreira, 1981. p. 7.
12 Cf. VIANNA, Luis Werneck et al. Corpo e alma da magistratura brasileira. 3. ed. Rio de
Janeiro: Renavan, 1997. p. 40.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
67
recíprocas. Mesmo no caso de divergências entre os posicionamentos
individuais, socialmente a instituição apresenta-se unitariamente, exteriorizando
a transindividualidade que a caracteriza. A representação de classe dos
magistrados é, também, unitária, sendo esta outra faceta transindividual de sua
externalização enquanto agrupamento humano. Há, do mesmo modo, uma
rígida corrente de hierarquização funcional que conecta os diversos juízes entre
si, obrigando-os, em muitos casos, a uma conformação recíproca de
posicionamentos. Um bom exemplo dessa corrente de hierarquização funcional
é a existência dos graus de jurisdição, através dos quais prevalece sempre o
posicionamento dos julgadores pertencentes a graus superiores, ainda que
conflitante com o posicionamento dos julgadores de graus inferiores, de forma a
diluir a divergência existente entre eles na concretude de uma realização social
una e transindividual.13
A transindividualidade na práxis do Judiciário manifesta-se
principalmente, contudo, através da tomada comum de posturas jurisdicionais
entre diversos juízes. Decidindo uniformemente sobre uma determinada
temática submetida a julgamento, eles cristalizam naquele setor da realidade
social um mesmo padrão ético, modificando uniformemente as atividades
humanas ali realizadas (seja no sentido de sua manutenção ou de sua
transformação). Essa identidade de fins, consubstanciada na identidade dos
produtos da construção jurídica, é o principal elemento que permite aglutinar
analiticamente um conjunto de juízes, identificados como um mesmo sujeito
politicojurídico transindividual.
Dessa forma, temos no Judiciário, por diversos meios, sujeitos
individuais e coletivos, sem que isso deva significar uma dicotomização
analítica.
Afirmam Werneck Vianna et. al que o Judiciário apresenta-se como
“[...] um corpus heterogêneo, tanto na sua composição social como em suas
atitudes”, podendo ser referido, no entanto, como “um ator coletivo”.14 Arruda
Júnior ressalta que a consecução de efetividade às normas constitucionais e
13
14
Outro exemplo de corrente de hierarquização funcional é o instituto da “súmula vinculante”, que
vigora no Brasil desde 2004. Incluído por Emenda à Constituição Federal em 2004 (artigo 103A) e regulado pela Lei n. 11.417/2006, o instituto permite que os magistrados do Supremo
Tribunal Federal (STF), órgão de cúpula do Judiciário brasileiro, editem súmulas com efeito
vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração direta e indireta
de todas as esferas federativas, objetivando a “[...] validade, a interpretação e a eficácia de
normas determinadas, acerca das quais haja controvérsia atual [...]” (artigo 103-A, §1° da
Constituição Federal). Trata-se, assim, de um instrumento que vincula a realização jurisdicional
de todos os órgãos do Judiciário às determinações interpretativas do órgão de cúpula, unificando
a atuação da instituição em torno dos padrões éticos consubstanciados pelo STF. (BRASIL.
Supremo Tribunal Federal. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/>. Acesso em: 2012).
Cf. VIANNA, Luis Werneck et al. Corpo e alma da magistratura brasileira. 3. ed. Rio de
Janeiro: Renavan, 1997. p. 46, 322.
68
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
infra-constitucionais demanda do Judiciário, tal como dos demais sujeitos
jurídicos, a “[...] ampliação do horizonte da ação social e coletiva, com o
objetivo da homogenização de posturas políticas [...] diante de projeto político
mais amplo, de democratização do Estado e do Poder Judiciário”, embora a
posição prevalecente entre os juízes seja ainda, para o autor, a da atitude e ação
individual dos magistrados. Uma explicação apontada para esse quadro está,
segundo Arruda Júnior, na organização das carreiras e dos respectivos
movimentos associativos conforme “[...] critérios burocrático-institucionais
particulares, implicando em muitos óbices à plena articulação de suas pautas
reivindicatórias com as lutas políticas mais amplas por cidadania”.15
Desse modo, embora se possa considerar o Judiciário como sujeito
politicojurídico coletivo, existe significativo espaço social para adensamento
dessa coletivização, através da unificação da atuação institucional. Esse quadro
pluralizado entre o ator individual e o ator coletivo é, inclusive, percebido pelos
próprios magistrados brasileiros, conforme consignou pesquisa realizada com a
classe.
Com base em ampla consulta à magistratura brasileira, Werneck Vianna
et al. constataram que “[...] a corporação se apresente recortada
pluralisticamente, podendo-se notar que ela conhece diversos sistemas de
orientação.” O sistema de auto-orientação majoritário, explicam os autores,
“[...] refere-se a um tipo de juiz caracterizado pelos seguintes traços: nãoneutralidade, ênfase nas instituições da democracia representativa e do Estado
de direito. Para ele, o ator é o juiz singular e não a corporação.” Há, ainda, uma
segunda orientação entre os juízes, segundo a qual “[...] o ator é a corporação e,
evidentemente, a atividade judicante não é neutra.” Convive com essas
orientações ainda uma terceira, que “[...] combina a perspectiva da defesa do
Estado de direito ao tema da neutralidade do Judiciário e à limitação da
atividade judicante à solicitação das partes em conflito em torno de um bem
juridicamente disciplinado.” Sintetizando a análise, eles afirmam 16:
[...] reconhece-se um sistema de orientação que tem na instituição
do Poder Judiciário um ator coletivo que quer se envolver no
processo de mudança social; um outro, centrado no juiz como
agente solitário que aproxima o direito da justiça – onde, aliás, se
encontra o mainstream da corporação; e um, ainda, distante
desses, compreendendo aqueles juízes que se mantêm fiéis ao
cânon da civil law – com ênfase no tema da ‘certeza jurídica’.
Finalmente, observa-se a presença embrionária e minoritária de
15
16
ARRUDA JÚNIOR, Edmundo Lima de. Direito moderno e mudança social: ensaios de
sociologia jurídica. Belo Horizonte: Del Rey, 1997. p. 70-71.
VIANNA, Luis Werneck et al. Corpo e alma da magistratura brasileira. 3. ed. Rio de
Janeiro: Renavan, 1997. p. 14, 261.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
69
uma corrente que acentua o uso alternativo do Direito e as formas
extra-judiciais e composição do conflito.
Temos, assim, entre as principais perspectivas de auto-orientação
indicadas na magistratura brasileira uma que vê no juiz singular o grande
artífice da atuação da Poder Judiciário e outra que enxerga no ator coletivo o
principal sujeito. Trata-se, nesse sentido, da percepção da própria classe dos
magistrados da dialética existente entre as suas formas concretas de
manifestação, nesse caso manifestada dicotomicamente, embora se apresente
em unidade na realidade jurídica.
Enquanto sujeito da construção jurídica, é preciso destacar que a práxis
do Judiciário se entrelaça à práxis de uma série de outros sujeitos para
composição mútua do fenômeno jurídico, advindo o Direito justamente desse
entrelaçamento de múltiplos atores e papéis. Discordamos, assim, dos
posicionamentos que profetizam a exclusividade da criação jurídica a um
determinado sujeito (seja o juiz ou o legislador), pois concebemos a construção
do Direito como um processo contínuo de organização social em torno de
padrões éticos, para o qual contribui uma gama imensa de sujeitos,
desigualmente articulados em relações complementares e essenciais.
O Judiciário, enquanto sujeito individual e coletivo, age, assim, em
interdependência com outros sujeitos, advindo a construção jurídica justamente
dessa inter-ação entre eles. A prolatação de decisões judiciais, enquanto
modalidade de ação prática do juiz singular direcionada à construção jurídica, é
um bom exemplo dessa interdependência. Enquanto práxis politicojurídica
intencional, ela se forma interdependentemente com os outros sujeitos que
integram a relação sociojurisdicional (entendida em uma perspectiva ampliada)
e interdependentemente às diversas práxis desses sujeitos. Uma decisão em um
caso concreto que verse sobre degradação ambiental é, por exemplo, fruto da
inter-ação do juiz, das partes do processo judicial, dos agentes criadores da lei
que embasará a decisão, dos agentes realizadores da análise científico-natural
que integra a fundamentação dessa decisão, etc.; e é inter-ação entre a ação
prática do juiz e as ações práticas desses múltiplos agentes.
Além disso, essa práxis intencional, formada numa pluralidade
compositiva, submerge na complexidade social (da qual nunca se apartou) para
manter-se dependente de outros sujeitos (como as próprias partes da relação
processual, ou um efetivo policial, etc.) na efetivação da finalidade pretendida
com a referida ação, enquanto atividades humanas alteradas ou mantidas num
determinado setor social.
A interdependência entre sujeitos politicojurídicos caracteriza, portanto,
todos os momentos da processualidade dinâmica inerente à construção jurídica.
Notamos, aliás, que a interdependência constitui um traço importante da própria
conformação social dos sujeitos enquanto tais, pois eles são socialmente
70
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
definidos somente a partir das relações que estabelecem entre si, e dos papéis
sociais que desempenham nas respectivas relações. Além disso, na própria
composição física dos sujeitos politicojurídicos já se notam traços de
interdependência com outros sujeitos. No caso do Judiciário brasileiro, diversos
exemplos podem ser dados nesse sentido. Um deles é o que Werneck Vianna et.
al. chamam de “entrada lateral na corporação”, através da figura do “quinto
constitucional”. 17
Outro é a indicação pelo Presidente da República dos proponentes ao
cargo de Ministro do Supremo Tribunal Federal (STF), que passa pelo crivo do
Senado Federal18. Tem-se, desse modo, a participação de outros sujeitos na
própria constituição compositiva do Judiciário, tanto na indicação de nomes
pelo Poder Executivo, submetidos à aprovação do Legislativo (caso dos
ministros do STF), quanto na indicação de nomes pertencentes aos quadros de
sujeitos politicojurídicos específicos, como o Ministério Público (MP) e a
Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), para composição dos tribunais
superiores.
A dependência do Judiciário a outros sujeitos, em especial aos outros
Poderes do Estado pode assumir, inclusive, contornos prejudiciais à própria
práxis desse Poder, no sentido da mitigação de sua efetividade, conforme alerta
17
18
A figura jurídica nominada no Brasil de “quinto constitucional” consiste numa das formas de
ingresso nos tribunais superiores, caracterizada pela indicação de nomes vinculados ao
Ministério Público (MP) e à Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) para ocupação de cargos
nesses tribunais. Ela divide espaço com outra forma de acesso a esses tribunais, consistente nas
promoções da própria carreira de juiz. Werneck Vianna et. al. explicam que através do
instituto do “quinto constitucional”, “a sociedade poderia se fazer presente no interior do
Judiciário, viabilizando sua comunicação com uma cultura externa a dele e introduzindo um
elemento diversos para a construção da identidade da corporação”. Trata-se, por isso, de
importante característica da magistratura brasileira, que permite permeabilidade entre um
sujeito politicojurídico (Judiciário) e outros (MP e OAB) na própria composição física do
primeiro. Cf. VIANNA, Luis Werneck et al. Corpo e alma da magistratura brasileira. 3. ed.
Rio de Janeiro: Renavan, 1997. p. 43, 231.
O Supremos Tribunal Federal (STF), órgão que ocupa o vértice do Poder Judiciário no Brasil,
sendo responsável, dentre outras competências, pela “guarda da Constituição”, tem os nomes
que compõem os seus cargos indicados pelo Presidente da República (chefe do Poder
Executivo Federal) e aprovados pelo Senado Federal (órgão do Poder Legislativo Federal).
Constata-se, assim, a interdependência na conformação do órgão de cúpula do Judiciário,
umbilicalmente ligado ao Executivo e Legislativo Federais. A respeito da aprovação das
indicações presidenciais pelo Senado, Werneck Vianna et al., consignam que, diversamente do
que ocorre nos Estados Unidos da América, onde é intenso o debate político entorno do
processo de composição da Suprema Corte, sendo frequente a recusa dos nomes propostos
pelo Presidente da República, identifica-se no Brasil o que o autor considera como uma “[...]
omissão generalizada por parte da sociedade civil”, contribuindo na tradição do Senado
Federal de “[...] referendar burocraticamente o nome apontado por vontade presidencial.”
(VIANNA, Luis Werneck et al. Corpo e alma da magistratura brasileira. 3. ed. Rio de
Janeiro: Renavan, 1997. p. 44-45).
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
71
Santos.19 A despeito disso, trata-se de uma característica imanente à dinâmica
de construção jurídica, que, por seu pertencimento à realidade social, apresenta
os traços constitutivos marcantes dessa realidade, dentre os quais a conformação
mútua entre atores como constitutiva da subjetividade desses elementos.
Por essa razão afirmam Werneck Vianna et al.:
A magistratura, ademais, além de ser uma instituição é também
um ator [...], E a ele cabe, em interação com os aliados que souber
mobilizar em favor da democratização do Judiciário e do acesso à
Justiça, retocar o acabamento do seu retrato, em uma circunstância
de intensa pressão social, logo em seguida ao descortino, por parte
da moderna sociedade brasileira, do quanto é estratégica a questão
desse Poder para uma agenda pública democrática. 20
Enquanto mais um sujeito politicojurídico, embora dotado de
importância ímpar, deve o Judiciário mobilizar outros sujeitos no sentido de
uma organização social democrática e democratizante, em torno de padrões
éticos que plasmem objetivamente os anseios das classes e grupos populares por
Justiça Social. Nesse sentido, vivemos atualmente no Brasil um momento
importante para sua práxis, em vista das transformações que ele vivenciou nas
últimas décadas e das perspectivas atuais.
3 O JUDICIÁRIO NA REALIDADE BRASILEIRA CONTEMPORÂNEA
Entender a projeção presente do Judiciário no Brasil, enquanto sujeito
da construção jurídica, remete às mudanças sofridas por esse ator também no
nível global. Explica Boaventura de Sousa Santos que “[...] um dos fenômenos
mais intrigantes da sociologia política e da ciência política contemporânea é o
recente e sempre crescente protagonismo social e político dos juízes.”21
Segundo o sociólogo português, nos países centrais do globo, é possível
delimitar as mudanças do Judiciário entorno de períodos. Assim, no período do
Estado liberal, esse Poder vivenciava uma profunda neutralização política, que
se obtinha através da proibição direcionada aos juízes de decidir contra legem.
Conexo a isso, ainda segundo ele, a subsunção lógico-formal, desprovida de
referenciais sociais, éticos ou políticos, era a tônica exclusiva da aplicação do
19
SANTOS, Boaventura de Sousa. Sociología jurídica crítica: para um nuevo sentido común del
derecho. Madrid: Trotta, 2009. p. 114.
20 SANTOS, Boaventura de Sousa. Sociología jurídica crítica: para um nuevo sentido común del
derecho. Madrid: Trotta, 2009. p. 322.
21 No original: “[…] uno de los fenómenos más intrigantes de la sociología política y de la
ciencia política contemporánea es el reciente y siempre creciente protagonismo social y
políico de los jueces.” Cf. SANTOS, Boaventura de Sousa. Sociología jurídica crítica: para
um nuevo sentido común del derecho. Madrid: Trotta, 2009. p. 81.
72
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
direito, movendo os juízes em marcos jurídico-políticos pré-constituídos, frente
aos quais somente lhes competia garantir a vigência. Afirma o sociólogo que,
nessa época, “[...] o poder dos juízes é retroativo e se aciona de forma
retroativa, é dizer, com o objetivo de reconstituir uma realidade normativa
plenamente constituída.”22 Concluindo a reflexão sobre o Judiciário liberal,
Boaventura Santos explica:
[...] neste período, sua posição institucional predispunha aos juízes
uma prática judicial tecnicamente exigente mas eticamente débil,
inclinada a traduzir-se em rotinas e, em consequência, a
desembocar em uma justiça trivial. Nestas condições, a
independência dos juízes representa o outro lado de seu desarme
político. Uma vez neutralizados politicamente, os juízes
independentes passaram a ser um ingrediente essencial da
legitimidade política dos outros poderes, ao garantir que a
produção legislativa destes chegasse aos cidadãos “sem
distorções”.23
No período do Estado de bem-estar social, por sua vez, por seu
componente promotor do bem-estar, ao lado do tradicional componente
repressivo do Estado houve a consagração dos direitos sociais e econômicos,
tais como o direito ao trabalho, ao emprego, à educação, à seguridade social,
dentre tantos. Essa consagração representou a juridificação da justiça
distributiva e a proteção jurídica da liberdade deixou de ser um vínculo
negativo, passando a ser um vínculo positivo que somente se concretizava
mediante prestações Estatais. Essa mudança trouxe ao Judiciário a demanda por
garantir as condições para o efetivo exercício desses direitos, tornando mais
complexa a sua atuação jurisdicional. No período de crise do Estado de bemestar, a tendência de complexificação da atuação do Judiciário prossegue.
Afirma Boaventura de Sousa Santos que há, aí, a aparição de uma legalidade
negociada assente em norma programáticas, contratos-programa, cláusulas
gerais e conceitos indeterminados, originando a aparição de litígios
extremamente complexos, que demandam conhecimentos técnicos sofisticados.
22
23
No original: “[…] el poder de los jueces es retroactivo o se acciona de forma retroactiva, es
decir, com el objetivo de reconstituir uma realidad normativa plenamente constituida.”
SANTOS, Boaventura de Sousa. Sociología jurídica crítica: para um nuevo sentido común
del derecho. Madrid: Trotta, 2009. p. 86
No original: “[…] en este periodo, su posición institucional predispuso a los jueces a una
práctica judicial técnicamente exigente pero éticamente débil, inclinada a traducirse em
rutinas y, em consecuencia, a desembocar en una justicia trivial. Em estas condiciones, la
dependencia de los jueces representa el otro lado de su desarme político. Una vez
neutralizados políticamente, los jueces independientes pasaron a ser um ingrediente esencial
de la legitimidad política de los otros poderes, al garantizar que la producción de éstos
llegara a los ciudadanos ‘sin distorsiones’.” Ibid., p. 88.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
73
Desse modo, o Judiciário vivencia a necessidade de romper com os paradigmas
que moveram sua ação durante todo o período liberal, modificando
significativamente os padrões de sua atuação.24
Embora, no Brasil, não tenhamos tido um Estado de bem-estar nos
moldes europeus, a tendência de modificação da atuação do Judiciário no
sentido da intensa complexificação de sua práxis e de seu papel social é
atualmente experienciada também em nosso país. Nesse sentido, a consagração
de uma gama intensa de direitos sociais na Constituição Federal de 1988 e o
empoderamento de sujeitos politicojurídicos como o Ministério Público e o
próprio Poder Judiciário são fatores decisivos para a modificação do perfil
prático da instituição. Werneck Vianna et. al. explicam:
[...] a consagração, na Carta de 1988, da fórmula do
constitucionalismo democrático, implica delegar ao Judiciário a
função de guardião, em última instância, dos direitos fundamentais
e sociais: além de declarar o direito, esse Poder, ao menos de
modo latente, se vê envolvido com a realização da justiça. Não se
está diante, portanto, de um personagem com identidade
consolidada, fruto de uma sedimentação contínua no tempo, e sim,
ante a uma corporação que vivencia uma transição no seu corpus e
na sua função, no contexto inclusivo de uma outra transição,
também em pleno curso: a do autoritarismo para a democracia
política.25
A redemocratização do país e a constitucionalização dos direitos sociais
operam, assim, profundas mudanças na dinâmica de atuação prática do
Judiciário, transformando a instituição e sua projeção social. Isso ocorre porque
novos atores são trazidos ao palco da disputa por direitos, intensificando sua
inter-ação com o Judiciário e demandando deste novos posicionamentos em
face de novos problemas. A atuação do legislador constituinte e infraconstitucional, do mesmo modo, implica em interferência direta na dinâmica de
judicialização de direitos, por expressamente prever nos textos normativos a
possibilidade de coletivos e indivíduos pleitearem na esfera judicial a defesa de
seus interesses. Nesse sentido, no bojo da mudança das relações sociais no
Brasil, modifica-se também o Judiciário, tendo em vista a interdependência que
é inerente às relações sociojurídicas, conforme já assinalado. Na nova dinâmica
de inter-ações com esses novos atores e com o Legislativo, portanto, os juízes
24
SANTOS, Boaventura de Sousa. Sociología jurídica crítica: para um nuevo sentido común del
derecho. Madrid: Trotta, 2009. p. 89-95.
25 VIANNA, Luis Werneck et al. Corpo e alma da magistratura brasileira. 3. ed. Rio de
Janeiro: Renavan, 1997. p. 322.
74
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
são colocados no que Vianna e Burgos chamam de “[...] um lugar institucional
inédito.”26
Desse modo, aquele que desempenhava um papel periférico,
encapsulado em uma lógica com pretensões auto-referenciais, distante das
preocupações da agenda pública e dos atores sociais, se revela agora “[...] uma
instituição central à democracia brasileira, quer no que se refere à sua expressão
propriamente política, quer no que diz respeito à sua intervenção no âmbito
social.” As mudanças no papel social do Judiciário, em termos de expectativas
sociais, implicam também em mudanças em sua práxis, visando atender às
novas expectativas. Devendo não mais se orientar “[...] pelo tempo passado, e,
sim, pelos tempos presente e futuro”, o Judiciário se contamina “[...] com o
provisório, o temporário, a incerteza, levando-o a identificar o seu tempo e os
seus temas com os da política.”27 Nesse sentido, conforme explica Santos, os
efeitos extrajudiciais da atuação dos juízes passam a ser o verdadeiro critério de
avaliação do desempenho judicial, que ganha claramente um sólido componente
prospectivo.28
Enquanto sujeito politicojurídico individual e coletivo, o Judiciário se
vê entrelaçado em uma rede de novos sujeitos que o obrigam a novas posturas,
objetivando efetivamente agir em seu papel de importante organizador social. O
padrão ético indicado nos textos normativos, para plasmar-se na realidade
social, obriga agora o Judiciário a uma postura mais pró-ativa, de modo a
efetivar na concretude da realidade social as previsões textuais. Sendo o Direito
o processo e o produto dessa complexa inter-ação entre sujeitos, o Judiciário se
vê colocado em destaque no palco da disputa politicojurídica, que o direciona a
uma nova práxis. Explicam Vianna et. al. que “[...] a incorporação do Poder
Judiciário à arena política estaria vindo ao encontro [...] de uma demanda
efetiva de diferentes setores da sociedade civil.”29
É o sujeito coletivo, ou seja, a instituição ou um agrupamento de juízes,
o real artífice da potencialidade transformadora da atuação desse sujeito
politicojurídico, embora esta seja operada por meio dos juízes individuais,
conformando a dialética indivíduo-coletividade. É na inter-ação com outros
sujeitos coletivos, por sua vez, que o Judiciário vê potencializada sua
capacidade interventiva. Boaventura Santos assinala, por exemplo, que a
26
Cf. VIANNA, Luiz Werneck; BURGOS, Marcelo Baumann. Entre princípios e regras: cinco
estudos de caso de ação civil pública. Dados: Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, v.
48, n. 4, p. 800, 2005.
27 Id. et al. A judicialização da política e das relações sociais no Brasil. Rio de Janeiro:
Renavan, 1999. p. 9. 20-21.
28 SANTOS, Boaventura de Sousa. Sociología jurídica crítica: para um nuevo sentido común del
derecho. Madrid: Trotta, 2009. p. 90.
29 VIANNA, Luis Werneck et al. Corpo e alma da magistratura brasileira. 3. ed. Rio de
Janeiro: Renavan, 1997. p. 115.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
75
politização do sistema de garantias judiciais ocorreu com maior firmeza nos
países em que os movimentos sociais por conquistas de direitos são mais fortes,
seja em termos de implementação social, seja em termos de eficácia na
condução da agenda pública30 É na inter-ação entre o coletivo dos juízes,
decidindo uniformemente numa determinada direção ético-jurídica, e os outros
coletivos mobilizadores da construção jurídica, que nascem as reais
transformações na realidade sociojurídica, que tem tido espaço no Brasil.
Tais mudanças operam tanto na dinâmica de relação entre os Poderes,
quanto no tecido social mais amplo. Werneck Vianna et al. explicam31:
Dessas múltiplas mutações, a um tempo institucionais e sociais,
têm derivado não apenas um novo padrão de relacionamento entre
os Poderes, como também a conformação de um cenário para a
ação social substitutiva a dos partidos e a das instituições políticas
propriamente ditas, no qual o Poder Judiciário surge como uma
alternativa para a resolução de conflitos coletivos, para a
agregação do tecido social e mesmo para a adjudicação de
cidadania, tema dominante na pauta da facilitação do acesso à
Justiça. Em torno do Poder Judiciário vem-se criando, então, uma
nova arena pública.
Nesse sentido, o enfoque nos efeitos extrajudiciais da decisão, em
detrimento da correção lógico-formal, que passam a dar a tônica da atuação
jurisdicional, contribui para proporcionar maior visibilidade social nos meios de
comunicação aos juízes, o que é potencializado, também, pela coletivização dos
litígios. Explica Sousa Santos que ao lado de decisões que afetam alguns poucos
indivíduos surgem decisões que afetam grupos sociais vulneráveis inteiros,
como trabalhadores, mulheres, minorias étnicas, dentre outros. O desempenho
judicial passa a ter, assim, uma importância social e um impacto nos meios de
comunicação sem precedentes, convertendo-o em objeto de controvérsia pública
e política.32 Agregados estão, assim, uma série de novos sujeitos
politicojurídicos para a interdependente dinâmica processual de construção do
Direito.
Essa agregação de uma multiplicidade de novos atores, presente na
realidade contemporânea, pode, segundo Mauro Cappelletti, contribuir na
inclusão de grupos marginais, destituídos de meios para acessar outros espaços
políticos, garantindo-lhes oportunidade para vocalização de suas expectativas de
30
SANTOS, Boaventura de Sousa. Sociología jurídica crítica: para um nuevo sentido común del
derecho. Madrid: Trotta, 2009. p. 91.
31 VIANNA, Luis Werneck et al. Corpo e alma da magistratura brasileira. 3. ed. Rio de
Janeiro: Renavan, 1997. p. 22-23.
32 Cf. SANTOS, 2009, op. cit., p. 92.
76
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
direitos através da jurisdicionalização dos conflitos.33 Vianna et. al. acrescentam
que a intervenção normativa e a constituição de uma esfera pública vinculada
direta ou indiretamente ao Judiciário, “[...] em vez de manterem os indivíduos à
parte da república, pode se constituir, dependendo dos operadores sociais, em
uma pedagogia para o exercício de virtudes cívicas”, destacando as
potencialidades da convergência social entorno desse importante sujeito
politicojurídico.34
Nesse sentido:
[...] a mobilização de uma sociedade para a defesa de seus
interesses e direitos, em um contexto institucional em que as
maiorias efetivas da população são reduzidas, por uma estranha
alquimia eleitoral, em minorias parlamentares, não pode
desconhecer os recursos que lhe são disponíveis a fim de
conquistar uma democracia de cidadãos. Do mesmo modo, uma
vida associativa ainda incipiente, por décadas reprimida no seu
nascedouro, não se pode recusar a perceber as novas
possibilidades, para a reconstituição do tecido da sociabilidade,
dos lugares institucionais que lhe são facultados pelas novas vias
de acesso à justiça.35
A construção jurídica, processo complexo de plasmação objetiva na
realidade social de determinados padrões éticos, operada por meio da
organização da realidade social através da atuação prática de uma
multiplicidade de sujeitos, dá origem a seus produtos, enquanto atividades
humanas efetivamente modificadas. É nesse processo que se insere a atuação
prática do Judiciário, objetivando justamente contribuir na construção desses
produtos. Trazido ao centro dos holofotes sociais que iluminam a disputa
política, novas problematizações passaram também a cercar a atuação desse
sujeito. Se a práxis dele impele e reproduz uma nova dinâmica de inter-ação
sociojurídica, essa práxis dá vazão a novos (e velhos) questionamentos sobre
esse Poder. Um dos principais questionamentos cerca o que ficou conhecido nos
meios acadêmicos e sociais como “judicialização da política”.
4 JUDICIALIZAÇÃO DA POLÍTICA E PRÁXIS DO JUDICIÁRIO
Boaventura de Sousa Santos explica que, se é certo que o Poder
Judiciário é, na própria origem do Estado moderno, um poder político enquanto
órgão de soberania, ele somente se assume publicamente como poder político na
33
Cf. VIANNA, Luis Werneck et al. A judicialização da política e das relações sociais no
Brasil. Rio de Janeiro: Renavan, 1999. p. 34.
34 Ibid., p. 150.
35 Ibid., p. 43.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
77
medida em que interfere na atuação dos outros Poderes. Dessa forma, mesmo a
política judicial sendo uma característica matricial do Estado moderno, somente
se expressa como política do setor judicial quando enfrenta outras fontes de
poder político, de modo que a judicialização de temas políticos não deixa de
traduzir-se na politização do Judiciário.36
Casagrande, por sua vez, ensina que a judicialização da política consiste
na participação ativa do Judiciário na criação e reconhecimento de novos
direitos, de modo a transpor à sua seara uma parcela dos poderes decisórios
típicos do Legislativo e do Executivo.37 Subjacente a essa questão está, para o
autor, a do reequilíbrio ou desequilíbrio entre os três poderes, conforme se
empreste ao fenômeno conotação negativa ou positiva. Werneck Vianna et. al.
complementam, ainda, que a judicialização da política no Brasil deita raízes
também na vida local, não sendo um fenômeno restrito aos grandes atores da
estrutura nacional. O exercício de um papel de “checks and balances” pelo
Poder Judiciário, por exemplo, também se manifesta frente às dinâmicas
municipais de poder, segundo esses autores.38
Ao se enxergar no Direito um processo contínuo de construção,
mediado e conformado pela dinâmica de inter-ação de uma multiplicidade de
sujeitos, o caráter político que caracteriza qualquer ação voltada à construção
jurídica é imediatamente perceptível. A práxis do Poder Judiciário sempre foi
política, no sentido de contribuir efetivamente para intervenção e mudança da
realidade social, sendo impossível entender o Direito como algo paralelo à
Política. Conforme explica Faria, o “fenômeno jurídico de forma alguma pode
ser dissociado, analiticamente, do fenômeno político”.39 Desse modo, mesmo no
período anteriormente referido como liberal, no qual a atuação do Judiciário era
marcada por uma perspectiva de subsunção lógico-formal e pela movimentação
em quadrantes referenciais pré-constituídos, a opção pela ação nesses moldes
traduz-se inegavelmente como uma opção política. A política esteve sempre
judicializada, pois toda ação do Judiciário é uma ação política.
A associação de sua práxis recente à construção desse conceito,
contudo, está permeada pela mudança de seu papel social. Conforme
enfatizamos, tanto nos países centrais quanto no Brasil, o Judiciário se vê
atualmente alçado ao desempenho de novas funções, gerando uma gama variada
de repercussões analíticas sobre sua práxis. Explica Boaventura Santos que o
36
SANTOS, Boaventura de Sousa. Sociología jurídica crítica: para um nuevo sentido común del
derecho. Madrid: Trotta, 2009. p. 83.
37 CASAGRANDE, Cássio. Ministério Público e a judicialização da política: estudos de casos.
Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2008. p. 16-17.
38 VIANNA, Luis Werneck et al. A judicialização da política e das relações sociais no Brasil.
Rio de Janeiro: Renavan, 1999. p. 81.
39 FARIA, José Eduardo. Sociologia jurídica: crise do direito e práxis política. Rio de Janeiro:
Forense, 1984. p. 10-11.
78
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
protagonismo recente dos juízes assenta-se num entendimento mais amplo e
mais profundo do controle da legalidade, que às vezes inclui um controle da
constitucionalidade do direito ordinário como meio para fundamentar uma
garantia mais ousada de direitos aos cidadãos.40 Ao modificar sua práxis nesse
sentido é que o Judiciário passou a intervir em outros poderes e interesses
políticos, trazendo à tona questionamentos sobre a legitimidade de sua ação.
A problemática entorno da judicialização da política vem no Brasil,
assim, coloca paralelamente à problemática do ativismo judicial, enquanto
questionamento da legitimidade e do alcance da ação prática real do Judiciário.
Explicam Vianna e Burgos, contudo, que a discussão encontra-se trabalhada
equivocadamente no que tange à realidade sociojurídica de nosso país. Segundo
os autores:
[...] não há porque procurar nessa verdadeira invasão da vida
republicana pelo direito e na juridificação incessante e progressiva
da sociedade brasileira um pretenso ativismo do Poder Judiciário.
Eles são frutos diretos da intervenção do Poder Legislativo,
constituinte e ordinário, e da apropriação desenvolta que a
cidadania faz deles. [...] A inflação do peso relativo da
representação funcional lhe vem, portanto, da expressa delegação
do Poder Legislativo, circunstância em tudo diversa do ativismo
judicial americano, que, ademais, desconhece uma figura com o
estatuto institucional do Ministério Público brasileiro.41
Diferentemente de outros países, portanto, no qual o protagonismo
judicial deriva-se da apropriação pró-ativa deste poder soberano de
competências e de possibilidades sociais relativamente desvinculadas da
dinâmica de sua inter-ação com outros sujeitos politicojurídicos, no Brasil é
justamente na inter-ação com esses outros sujeitos que se inscrevem as novas
possibilidades e potencialidades da sua práxis. É, assim, somente a partir da
expressiva e explícita positivação de direitos sociais e previsão de mecanismos
claros e concretos de judicialização de litígios que o Judiciário passou a dispor
de perspectivas e instrumentos para iniciar sua ação. Ainda assim, contudo, foi
necessário outro importante passo dos sujeitos interessados: acionar esse sujeito
politicojurídico objetivando efetivar os direitos previstos através dos
mecanismos concretos de judicialização de litígios.
Explicam Vianna et. al., assim, que o “processo de judicialização da
política no Brasil tem sido o resultado de uma progressiva apropriação das
40
SANTOS, Boaventura de Sousa. Sociología jurídica crítica: para um nuevo sentido común del
derecho. Madrid: Trotta, 2009. p. 82.
41 VIANNA, Luiz Werneck; BURGOS, Marcelo Baumann. Entre princípios e regras: cinco
estudos de caso de ação civil pública. Dados: Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, v.
48, n. 4, p. 782-783, 2005.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
79
inovações da Carta de 88 por parte da sociedade e de agentes institucionais”,
acrescentando que a origem desse processo está “[...] na descoberta, por parte da
sociedade civil, da obra do legislador constituinte de 1988, e não nos aparelhos
institucionais do Poder Judiciário.”42 Não é, portanto, de uma iniciativa
propriamente atribuível ao Judiciário brasileiro que ele encontra-se colocado no
centro da disputa social por direitos e por cidadania, mas de decorrências das
próprias mudanças socialmente vivenciadas no país no período recente. O
incremento normativo de uma série de direitos sociais e possibilidades de
atuação jurisdicional levaram o Judiciário ao contato com uma gama imensa de
novos atores, obrigando-o a assumir novas posturas em face dos graves
problemas que passaram a lhe ser encaminhados para sua decisão.
O protagonismo do Judiciário no Brasil é, assim, “[...] menos o
resultado desejado por esse Poder, e mais um efeito inesperado da transição
para a democracia, sob a circunstância geral – e não apenas brasileira – de uma
reestruturação das relações entre o Estado e a sociedade.”43 Esse importante
sujeito politicojurídico é, assim, individual e coletivamente, inscrito nas
perspectivas de importantes transformações da realidade social e obrigado a
assumir posturas objetivando interferir nos padrões éticos consubstanciados nas
mais diversas esferas da realidade. Ao quedar-se inerte face à inefetividade de
direitos sociais e dos direitos humanos, o Judiciário estaria homologando
passivamente um padrão ético conflitante com os anseios sociais e com a
construção histórica dos movimentos e dos sujeitos em garantia e defesa dos
seus direitos. Ao agir no sentido de efetivar esses direitos humanos, o Judiciário
imprime, por sua vez, objetivamente na realidade social uma perspectiva
privilegiada de axiologia jurídica, alterando as condutas humanas no sentido do
atendimento de horizontes mais democráticos e democratizantes de ação social.
É a atuação do Judiciário posta em face das potencialidades da
transformação social do que se trata, portanto. Alterando ou mantendo
determinados padrões de conduta humana, alteram-se ou mantém-se também as
relações sociais e os objetos não-humanos daquela esfera da realidade, de modo
a modificá-la em seu cerne. Face às novas possibilidades de organização social
é que o Judiciário é colocado, vendo-se decidir por uma reestruturação na sua
práxis para garantir um novo eixo de atuação entorno dos elementos centrais da
construção jurídica: a ordem e a justiça. Modifica-se o processo de construção
jurídica, nesse sentido, pela inserção privilegiada de novos sujeitos, de modo a
modificar-se também os produtos dali derivados: a realidade social organizada
segundo um padrão ético. E, conforme explicam Vianna et al.,
42
VIANNA, Luis Werneck et al. A judicialização da política e das relações sociais no Brasil.
Rio de Janeiro: Renavan, 1999. p. 43, 53.
43 Cf. Id. et al. Corpo e alma da magistratura brasileira. 3. ed. Rio de Janeiro: Renavan, 1997.
p. 11-12.
80
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
[...] essa inédita realidade, longe de implicar perda para o ideal
republicano, pode apontar para o seu fortalecimento, dependendo,
nesse caso, do papel desempenhado pelos diferentes atores sociais
no sentido de divisar novas articulações entre os sistemas da
representação e da participação.44
Casagrande acrescenta:
O Judiciário, ao se politizar – tomar determinada decisão com
repercussão social, escolhendo uma dentre algumas alternativas
juridicamente razoáveis –, acaba por ter que estabelecer
consensos, e, de alguma forma, legitimá-los. Na medida em que
carece da legitimação pelo voto, os consensos estabelecidos pelo
Judiciário terão que ser legitimados pelo procedimento e pelo
resultado, isto é, pela participação dos interessados e pela
aceitação social da justiça do processo e das decisões (princípio
participativo).45
Não se está, desse modo, diante de absurdas e absolutas delegações
irrestritas de poder político a um ator social. Ao contrário, está-se diante da
reordenação da orientação entre os poderes políticos, objetivando adequá-la às
características e necessidades da dinâmica atualmente vivida nas inter-ações
sociais.
Santos, Marques e Pedroso explicam que as perguntas internas ao
sistema judicial não se abordam e se decidem em um vazio social. Ao contrário,
é a natureza das divisões no seio da classe política, a existência ou não de
movimentos sociais e organizações cívicas com agendas de pressão sobre o
poder político em geral e sobre o Judiciário em especial, a existência ou não de
uma opinião pública informada por uma comunicação social livre, dentre
outros, os fatores que interferem no modo como são abordadas as perguntas
internas a esse Poder. São esses fatores – e principalmente, esses atores – que
vão permitir o desenlace das questões atualmente colocadas entorno da
legitimidade e das possibilidades de atuação prática do Judiciário, objetivando
conformá-la às demandas sociais que a ele se apresentam atualmente.46
Em relação à práxis do Judiciário no período recente, é preciso assinalar
também que, embora dotada de um incremento significativo e louvável em
termos de efetivação de direitos e intervenção na realidade social, no
44
VIANNA, Luis Werneck et al. A judicialização da política e das relações sociais no Brasil.
Rio de Janeiro: Renavan, 1999. p. 12.
45 CASAGRANDE, Cássio. Ministério Público e a judicialização da política: estudos de casos.
Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2008. p. 18.
46 Cf. SANTOS, Boaventura de Sousa; MARQUES, Maria Manuel Leitão; PEDROSO, João. Os
tribunais nas sociedades contemporâneas. Revista Brasileira de Ciências Sociais, São Paulo,
n. 30, ano 11, p. 42, fev. 1996.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
81
comparativo com períodos anteriores, ela não deixa de apresentar problemas,
devidos ao próprio perfil hegemônico no seio desse sujeito politicojurídico
coletivo. Fala-se, aí, da crise do Judiciário, paralelamente aos temas da
judicialização da política e do ativismo judicial.
Vianna et. al. explicam:
As novas demandas, contudo, chegam a um Judiciário ainda sob
forte influência do princípio da separação dos Poderes e de uma
adesão ao direito sob a forma de códigos. O que se designa, então,
como crise do Poder Judiciário nada mais é do que a sua súbita
adaptação à feição contemporânea da sociedade brasileira, sem
estar equipado material, conceitual e doutrinariamente para dar
conta da carga de novos problemas que a sociedade passou a lhe
apresentar.47
Os autores acrescentam, contudo, que se
[...] são verdadeiras as proposições de que o protagonismo
institucional vivenciado, hoje, pelo Poder Judiciário não o
encontrou preparado para este papel, não é menos verdade que a
erosão do padrão normativista, tradicional ao magistrado
brasileiro, tem dado espaço para a inovação institucional do
exercício da sua jurisdição.48
Trata-se, assim, de mais um elemento a temperar a realidade prática e as
percepções analíticas sobre esse importante sujeito politicojurídico. No
caminhar de sua ação histórica, enquanto sujeito coletivo, estão inscritas
algumas das importantes possibilidades para efetivação de direitos humanos e
consecução de transformações sociais em prol de uma organização da realidade
em perspectivas mais democráticas. No caminhar de sua ação histórica, do
mesmo modo, serão dadas as respostas buscadas sobre os principais temas que
cercam teórica e praticamente o Judiciário.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Se, conforme explicam Santos, Marques e Pedroso, nos tempos atuais
os tribunais são chamados ao centro do debate político e passam a ser um
ingrediente fundamental na crise de representação política, quer pelo que
contribuem para ela ao demitirem-se de sua responsabilidade constitucional,
quer pelo que contribuem para sua solução, assumindo essa responsabilidade, a
47
VIANNA, Luis Werneck et al. Corpo e alma da magistratura brasileira. 3. ed. Rio de
Janeiro: Renavan, 1997. p. 12.
48 Ibid., p. 13.
82
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
necessidade de uma análise consequente de sua práxis e de seu perfil mostra-se
cada vez mais presentes.49
Paralelamente às possibilidades inscritas nas novas formas de atuação
desse sujeito politicojurídico no sentido da efetivação dos direitos sociais e da
consecução, portanto, do Direito autêntico, presenciamos também perspectivas
de sua ação direcionar-se para a realização do Anti-Direito, quer pela sua
abstenção em inscrever na realidade social os direitos humanos positivados,
quer pela sua atuação no sentido de modificar condutas humanas com base em
diretrizes normativas que plasmem padrões éticos incompatíveis com as
demandas e os interesses sociais. E, tudo isso, compõem o Direito mesmo,
enquanto processo de organização social, que somente é enquanto “vai sendo”,
ou que não “é”, mas “vem a ser”.
Boaventura Santos chama de “contra-revolução jurídica” o processo
mediante o qual parcela do Judiciário, atuando sob uma perspectiva
conservadora, neutraliza muito dos avanços democráticos obtidos pela via
legislativa. Podendo versar sobre diversos temas, a contra-revolução jurídica vêse, segundo o autor, predominantemente ligada a conflitos coletivos sobre
distribuição de poder e de recursos na Sociedade, sobre concepções de
democracia e visões de país e de identidade nacional e, apesar de não abranger
todo o sistema judicial, fundamenta-se num entendimento tácito entre elites
político-econômicas e judiciais, criado a partir de decisões judiciais concretas.
Enquanto realidade concreta, a contra-revolução jurídica se põe ao lado das
perspectivas de atuação transformadora do Judiciário, disputando espaço nas
concepções individuais e coletivas desse sujeito politicojurídico.50
Sendo o futuro um produto direto das ações presentes, aquele referente
ao Judiciário pertence à inter-ação entre ele e os outros sujeitos politicojurídicos
que com ele conformarem a construção jurídica. Entender essas ações presentes,
no caso do Judiciário brasileiro, inclusive objetivando subsidiar as ações
futuras, é o que se apresenta como presentemente necessário. Abordar
lucidamente o Judiciário enquanto mais um sujeito politicojurídico, coletivo e
individual, intrincado numa complexa rede de relações sociais para sua
composição e práxis, portanto, traduz-se numa demanda para compreender suas
transformações recentes, em especial no Brasil. Nesse sentido, discutir a
judicialização da política no contexto das transformações concretamente
brasileiras é um imperativo para discutir a práxis do Judiciário.
49
50
SANTOS, Boaventura de Sousa; MARQUES, Maria Manuel Leitão; PEDROSO, João. Os
tribunais nas sociedades contemporâneas. Revista Brasileira de Ciências Sociais, São Paulo,
n. 30, ano 11, p. 41, fev. 1996.
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PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
83
Ordem e justiça, processo e produtos, o Direito se remodela a cada novo
enlace de mudança social. As transformações recentes do país remodelaram o
Judiciário, que por sua vez remodelou essa própria realidade para subsidiar
novas mudanças. E o Direito está justamente em meio a tudo isso,
transformando-se cotidianamente e apontando novas perspectivas para a
realidade social. Se não cabe ao Judiciário o exclusivismo da construção
jurídica, cabe a ele, certamente, destacado protagonismo, sendo pertinente
confrontá-lo de modo cotidiano com as demandas sociais por novos direitos e
por uma nova, e plena, democracia cidadã.
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CONTORNOS DA HERMENÊUTICA PRINCIPIOLÓGICA E A
RETOMADA DO IDEAL DE JUSTIÇA NOS TRIBUNAIS
BRASILEIROS: O RECONHECIMENTO DE DIREITOS A CASAIS
HOMOAFETIVOS
Najila Abdallah Jeha
INTRODUÇÃO
A atuação dos Tribunais Constitucionais é hoje objeto de larga
discussão doutrinária no âmbito dos estudos da Teoria Política e Constitucional.
Isso porque após a Segunda Guerra Mundial houve uma modificação
paradigmática no modo como se encara o direito. Se antes predominava o
entendimento advindo da escola jus-positivista1, segundo o qual não existiria
uma conexão necessária entre o direito e a moral, hoje prevalece a tese da
“conexão necessária”2, que propõe uma aproximação do direito aos
questionamentos morais, de justiça e legitimidade.
Neste compasso, vem se consolidando o protagonismo político dos
juízes nos países democráticos, como pode se observar na Europa Continental e
nos Estados Unidos.
Na América-Latina, este fenômeno tomou maior proporção nas últimas
décadas, mormente porque a maior parte dos países passou por um processo de
redemocratização recente, dominados há um pouco mais de três décadas por
governos ditatoriais. Mas, como bem observa o jurista Zaffaroni nos últimos
anos, a questão envolvendo a função do Judiciário passou a ocupar o centro no
debate político destes países3.

1
2
3
Mestranda em Direito Constitucional pela Faculdade de História, Direito e Serviço Social –
FHDSS, da Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho – UNESP. Foi bolsista
pela Fundação para Desenvolvimento da UNESP (FUNDUNESP). Atualmente desenvolve
pesquisa no seguinte tema: “Controle de Constitucionalidade e Democracia: O Supremo
Tribunal Federal e a relação entre os Poderes na efetivação de Direitos”.
Esta teoria tem como expoente Hans Kelsen, para quem os enunciados sobre validade
normativa, relacionados à validade jurídica e passíveis de uma análise quanto à sua veracidade,
são os enunciados da ciência jurídica, visto que, na sua opinião, a Ciência do Direito deve
limitar-se à descrição do direito. (KELSEN, Hans. Reine Rechtslehre apud ALEXY, Robert.
Teoria dos direitos fundamentais. São Paulo: Malheiros, 2011. p. 63).
Para Robert Alexy, em contraposição ao pensamento de Kelsen, uma norma é juridicamente
válida se embasada por fatos sociais. (ALEXY, Robert. The Argument from Injustice. A Reply
to Legal Positivism. Oxford university Press, p. 26 apud ALEXY, Robert. El concepto y la
natureleza del derecho. Madrid: Marcial Pons, 2008.)
ZAFFARONI, Eugenio Raul. Poder judiciário: crise, acertos e desacertos. São Paulo: Ed.
Revista dos Tribunais, 1995. p. 21.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
87
No Brasil, opera-se uma mudança ainda tênue se comparado com os
demais países da América Latina, refletida na atuação dos Tribunais amparada
pelos contornos da hermenêutica principiológica, a partir do qual pôde se
desenvolver a ideia de normatividade dos princípios, em período denominado
pelos doutrinadores como pós-positivista, caracterizado, sobretudo, pela
reaproximação dos valores éticos ao exercício de cognição do intérprete do
direito.
E foi neste contexto de supremacia dos princípios e universalização dos
direitos fundamentais que foi promulgada a Constituição Federal brasileira, de
1988, cuja inovação mais significativa é a previsão do art. 5º, parágrafo 1º, da
Constituição Federal, segundo o qual, possuem aplicabilidade imediata as
normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais, sendo, assim, capazes
de gerar efeitos jurídicos. Pela primeira vez na Constituição brasileira legou-se
aos princípios fundamentais status jurídico.
Desta forma, a partir da compreensão do desenvolvimento do
pensamento hermenêutico na história, a culminar no entendimento de que não
apenas as regras têm força normativa, mas também os princípios que norteiam
todo o ordenamento jurídico e refletem os anseios sociais, é que se pode
conceber a realização de uma justiça jurisdicional, capaz de preencher a lacuna
deixada pelos Poderes Executivo e Legislativo.
No Brasil, torna-se claro este novo papel assumido pelo Poder
Judiciário ao nos depararmos com as recentes decisões do Supremo Tribunal
Federal (STF), cuja força vinculante das decisões empreendem verdadeiras
mudanças de cunho social. O presente trabalho utilizará como referência prática
a polêmica decisão do Supremo Tribunal Federal, que, em 2011, reconheceu,
através da Interpretação conforme a Constituição, as uniões homoafetivas como
entidade familiar, conferindo-lhes direitos e deveres equiparados às uniões
estáveis heteroafetivas.4
1 CONTORNOS DA HERMENÊUTICA PRINCIPIOLÓGICA E O
ADVENTO DA JUSTIÇA NOS TRIBUNAIS BRASILEIROS:
RECONHECIMENTO DE DIREITOS A CASAIS HOMOAFETIVOS
1.1 Pós-positivismo e o retorno dos valores éticos
Boaventura de Souza Santos aponta que o recente protagonismo dos
tribunais é fruto de um conjunto de fatores que evoluíram no decorrer do
desenvolvimento histórico e que remetem ao estudo das características das
4
No Brasil, até o momento, não há nenhuma lei que verse sobre o reconhecimento do direito
homoafetivo, portanto, antes da interpretação ampliativa empreendida pelo STF, em 2011, pairava
sobre os casais homoafetivos a insegurança jurídica sobre os direitos advindos dessa união.
88
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
diferentes períodos e modelos de Estado5. O presente trabalho delineia adiante,
em breve síntese, a trajetória do pensamento jurídico que segundo se denota é
fortemente influenciada pelo Estado.
A partir do século XVI, a crença no direito natural, ou seja, na
existência de valores e de pretensões humanas legítimas que não decorrem de
uma norma emanada pelo Estado, foi o grande trunfo da burguesia e
combustível para as revoluções que se seguiram.
O jusnaturalismo atinge o seu apogeu ao longo do século XIX, com o
advento do Estado Liberal e a positivação dos ideais aspirados, quando,
paralelamente, ocorre a sua superação histórica.
Emerge no campo da filosofia do Direito a corrente de pensamento
positivista, que primou pelo conhecimento científico e afastou, de plano, o
direito natural, juntamente com a moral e os valores transcendentes, por
considerá-los metafísicos e anticientíficos. Buscou-se, para tanto, a criação de
uma ciência jurídica análoga à ciências exatas e naturais, no que concerne
especificamente à objetividade científica, com ênfase na realidade observável e
não mais em especulações filosóficas.
O grande expoente deste pensamento, Hans Kelsen (1897-1973),
mediante demonstrações acerca da impossibilidade da existência de outras
normas jurídicas externas à correspondente ordem legal, desloca o problema da
justiça e do direito natural para a política, ou seja, essas questões deixariam de
ser um problema jurídico. Para Kelsen, direito é norma, ato emanado do Estado
com caráter imperativo e força coativa, devendo a ciência do direito fundar-se
em juízos de fato e não juízos de valor.
Perelman expõe que através da rigidez proposta pelo positivismo
jurídico, com o afastamento de qualquer questão ética, buscou-se extirpar do
direito a arbitrariedade das decisões6.
Todavia, reputa-se a decadência deste movimento à derrota do Fascismo
na Itália e do Nazismo na Alemanha, movimentos políticos e militares que
ascenderam ao poder e promoveram a barbárie dentro do quadro de legalidade
vigente à época7. Isto porque os principais acusados de Nuremberg invocaram o
5
6
7
SANTOS, Boaventura de Souza; MARQUES, Maria Manuel Leitão; PEDROSO, João. Os
tribunais nas sociedades contemporâneas. Revista Brasileira de Ciências Sociais, São Paulo,
ano 11, n. 30, p. 31-36, fev. 1996.
PERELMAN, Chaïm. Lógica jurídica: nova retórica. São Paulo: Martins Fontes, 1998.
BARROSO, Luís Roberto; BARCELLOS, Ana Paula. O começo da história: a nova
interpretação constitucional e o papel dos princípios no direito brasileiro. In: ______. (Org.). A
nova interpretação constitucional: ponderação, direitos fundamentais e relações privadas.
Rio de Janeiro: Renovar, 2008. p. 335.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
89
cumprimento da lei e a obediência a ordens emanadas da autoridade
competente. 8
É exatamente nesse colapso de pensamentos, quando a ideia de um
ordenamento jurídico indiferente a valores éticos e extremamente apegado à
mera formalidade da lei já não tinha aceitação no âmbito da filosofia do
direito, que delineou-se, e ainda delineia-se, o movimento pós-positivista.
A designação que se faz do pensamento pós-positivista atinge ainda
contornos incertos, diante do fato de se encontrar em contínuo processo de
construção, mas pode-se afirmar que não surge com a intenção de desconstruir
o pensamento que o antecedeu, mas como um aprimoramento do
conhecimento convencional.
Para Barroso, inicia-se nova trajetória do pensamento jurídico “[...]
guardando deferência relativa ao ordenamento positivo, mas reintroduzindo as
ideias de justiça e legitimidade. O constitucionalismo moderno promove,
assim, uma volta aos valores, uma reaproximação entre ética e Direito.”9
No compasso do pensamento pós-positivista, os princípios passam a ser
conduzidos ao centro do sistema jurídico e são progressivamente incorporados,
explícita e implicitamente, pelos textos constitucionais, conquistando, assim, o
status de norma jurídica. Tornam-se, desta forma, verdadeiros enunciados dos
valores abrigados no ordenamento jurídico, espelhando os postulados básicos de
uma sociedade.
Ronaldo Dworkin é categórico ao sustentar que ao se tratar princípios
como expressão do direito, abandonando o pensamento positivista, passa-se a
criar a possibilidade de obrigação jurídica a ser imposta tanto por uma
constelação de princípios como por uma regra estabelecida no sistema
jurídico10, evidenciando a força normativa dotada, então, pelos princípios.
8
Importante asseverar que não obstante o declínio da teoria positivista advenha no período pós 2ª
Guerra Mundial, como decorrência da insuficiência da teoria para abarcar os novos anseios por
justiça ante às barbáries cometidas pelo movimento nazista, o jurista Hans Kelsen,
contemporâneo de Hitler, nunca teve qualquer tipo de participação com o nazismo, tendo
inclusive sido deportado por ser judeu.
9 BARROSO, Luís Roberto. Fundamentos teóricos e filosóficos do novo direito constitucional
brasileiro (pós-modernidade, teoria crítica e pós-positivismo). In: ______. (Org.). A nova
interpretação constitucional: ponderação, direitos fundamentais e relações privadas. Rio de
Janeiro: Renovar, 2008. p. 27-28.
10 DWORKIN, Ronald. Los derechos en serio. Tradução de Marta Guastavino. Barcelona: Ariel,
1997. p. 100.
90
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
1.1.1 Distinção entre princípios e regras
Como bem pondera Canotilho11, a teoria metodológica jurídica
tradicional distinguia princípios de normas, que por sua vez se restringia apenas
às regras, expressando o legalismo a que se revestia o pensamento positivista,
mas para fins do desenvolvimento do presente trabalho este entendimento será
abandonado e, em consonância com o pensamento pós-positivista, serão os
princípios considerados como espécies normativas, tal qual o são as regra.
Em linhas gerais, as regras apresentam caráter mais objetivo, dirigindose às situações específicas, conquanto os princípios atingem um maior grau de
abstração e representam uma finalidade mais destacada no sistema. Em razão do
princípio da unidade da Constituição, essas espécies normativas não apresentam
ordem hierárquica entre si.
À luz dos novos pensamentos introduzidos na seara jurídica, a
Constituição passa a ser encarada como um sistema aberto de princípios e
regras, “[...] permeável a valores jurídicos suprapositivos, no qual as ideias de
justiça de realização dos direitos fundamentais desempenham papel central.”12
Ronaldo Dworkin, o grande responsável pela sistematização que
permitiu o delineamento dos diferentes papéis exercidos pelos princípios e
regras, afirma que as regras são aplicadas ao modo tudo ou nada (“all-ornothing”), no sentido de que, se a hipótese de incidência de uma regra é
preenchida, ou é a regra válida e a consequência normativa deve ser aceita, ou
ela é considerada inválida. No caso de colisão entre regras, umas delas deve ser
considerada inválida. De modo contrário, os princípios não determinam
absolutamente a decisão, mas somente contêm fundamentos, os quais devem ser
conjugados com outros fundamentos provenientes de outros princípios13.
Por serem os princípios providos de maior carga valorativa, calcados
em fundamentos éticos ou ainda em interesse político relevante, na hipótese de
colisão entre si não será aplicado o critério de validade do tudo ou nada, tal qual
se aplica às regras, o que ocorrerá, na verdade, é o sopesamento da importância
de cada um para a situação concreta. Em outras palavras, os princípios, ao
contrário das regras, possuem uma dimensão de peso e na incidência de colisão
sobrepõe-se o princípio de peso maior sobre o outro, sem que este perca sua
validade.
11
12
13
CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. 7. ed.
Coimbra: Almedina, 2003. p. 1160.
BARROSO, Luís Roberto. Fundamentos teóricos e filosóficos do novo direito constitucional
brasileiro (pós-modernidade, teoria crítica e pós-positivismo). In: ______. (Org.). A nova
interpretação constitucional: ponderação, direitos fundamentais e relações privadas. Rio de
Janeiro: Renovar, 2008. p. 30.
ÁVILA, Humberto Bergmann. Teoria dos principios: da definição à aplicação dos princípios
jurídicos. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 25.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
91
Em termos práticos, caberá ao intérprete fazer escolhas fundamentadas,
quando se defronte com questões antagônicas, como o que existe, por exemplo,
entre liberdade de expressão e o direito de privacidade.
Robert Alexy parte das mesmas premissas para desenvolver sua teoria
(Teoria dos direitos fundamentais), a partir do qual passa a atribuir às regras o
conceito de mandados de definição e aos princípios, o de mandados de
otimização.
Nesses termos, pretendeu o respeitado autor, enquadrar as regras à
natureza de caráter biunívoco, ou seja, só admitiriam duas espécies de situações,
em razão de seu “substrato fático típico”14, ou são válidas e se aplicam ou não
se aplicam por invalidade. A exceção da regra só pode ser outra regra, ou ainda,
a sua violação, não podendo ser admitida a aplicação de gradações.
Para os princípios, a teoria de Alexy destacou comportamento diverso,
segundo o qual, teriam de ser aplicadas da forma mais ampla possível, “[...]
admitindo, entretanto, aplicações mais ou menos intensa de acordo com as
possibilidades jurídicas existentes, sem que isso comprometa sua validade.”15
Humberto Ávila afirma consistirem os princípios apenas em uma
espécie de normas jurídicas por meio da qual são estabelecidos deveres de
otimização aplicáveis em vários graus, segundo as possibilidades normativas e
fáticas16.
Todavia há de se ressaltar que embora a aplicação dos princípios se dê
de forma mais ampla, são apontados alguns limitadores jurídicos capazes de
restringir sua otimização, são eles, as regras que o excepcionam em algum
ponto e outros princípios da mesma estatura e opostos, que buscam de igual
modo a maximização, impondo-se, deste modo, a eventual necessidade de
aplicação da técnica de ponderação, que será tratada mais adiante.
Importante perceber neste momento é que as duas teorias destacadas
não se complementam, pelo contrário, embora tragam os princípios para o cerne
de seus estudos, são distintas, na medida em que, enquanto para Dworkin os
princípios expressam direitos que não podem ser afastados e têm caráter
absoluto, assim como os direitos fundamentais, para Alexy os princípios são
regras que estabelecem fins que se podem alcançar “mais ou menos”17.
14
BARROSO, Luís Roberto. Fundamentos teóricos e filosóficos do novo direito constitucional
brasileiro (pós-modernidade, teoria crítica e pós-positivismo). In: ______. (Org.). A nova
interpretação constitucional: ponderação, direitos fundamentais e relações privadas. Rio de
Janeiro: Renovar, 2008. p. 31.
15 Ibid., p. 31.
16 ÁVILA, Humberto Bergmann. Teoria dos principios: da definição à aplicação dos princípios
jurídicos. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 25.
17 LOPES, José Reinaldo de Lima. Juízo e a falsa solução dos princípios e das regras. Revista de
Informação Legislativa, Brasília, DF, v. 40, n. 160, p. 63, out./dez. 2003.
92
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Nessa esteira, evidenciam-se os princípios como sustentáculo da
eficácia das Constituições, em seus objetivos básicos, retirando-lhes o
“conteúdo inócuo da programaticidade”18.
1.1.2 O primado dos princípios constitucionais
Em decorrência do processo histórico de universalização dos direitos
fundamentais e, paralelamente, da transição do pensamento jurídico positivista
para o pós-positivista, com a valorização e a normatividade dos princípios,
passam as constituições dos estados a serem intimamente atreladas aos
princípios fundamentais.
Péres Luño traduz esse vínculo como sendo
[...] um estreito nexo de interdependência genético e funcional
entre o Estado de Direito e os direitos fundamentais, uma vez que
o Estado de Direito exige e implica, para sê-lo, a garantia dos
direitos fundamentais, ao passo que estes exigem e implicam, para
sua realização, o reconhecimento e a garantia do Estado de
Direito.19
Pautando-se na jurisprudência do Tribunal Federal Constitucional da
Alemanha, que outorgou aos direitos fundamentais o caráter de decisão
jurídico-constitucional fundamental para todos os setores do Direito, Ingo W.
Sarlet afirma que os direitos fundamentais se tornaram “elementos da ordem
jurídica objetiva” e passaram a integrar o sistema axiológico de todo
ordenamento jurídico, deixando, assim, de se restringirem à sua função
originária de instrumentos de defesa de liberdade individual20.
Evidencia-se, portanto, a relevância assumida pelos direitos
fundamentais nos ordenamentos jurídicos de autênticos Estados Democráticos e
Sociais de Direito, sob o aspecto de concretização do princípio da dignidade da
pessoa jurídica humana, bem como dos valores da igualdade, liberdade e justiça.
1.1.3 A “Constituição Cidadã” de 1988 e os direitos fundamentais
A começar, há de se destacar que o processo de elaboração da
Constituição de 1988 é sui generis na história de nosso país, em razão da
expressiva contribuição popular para sua formação, oportunizada pela
18
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. São Paulo: Malheiros, 2011. P. 257.
PÉREZ LUÑO, Antonio Enqrique. Los derechos fundamentales. Madrid: Tecnos, 2004. p. 33.
20 SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. 6. ed. Porto Alegre: Livraria
do Advogado, 2006. p. 72.
19
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
93
redemocratização que se processava, após mais de vinte anos de ditadura
militar.
Pela primeira vez, foi dado aos direitos fundamentais o status jurídico
que outrora lhes foi negado no ordenamento jurídico brasileiro, atribuindo-se
três características predominantes à Constituição, quais sejam, o caráter
analítico, o pluralismo e o forte cunho programático.
Analítico, pelo grande número de dispositivos, acentuadamente no que
concerne aos direitos fundamentais, reservado ao Título II – Dos Direitos e
Garantias Fundamentais, que contem ao todo cento e nove incisos, distribuídos
em seus sete artigos, isso sem se referir aos direitos fundamentais dispersos.
O pluralismo constitucional no que se refere aos direito fundamentais,
permitiu, por sua vez, a inclusão de uma “grande gama de direitos sociais, ao
lado dos clássicos, e de diversos novos direitos de liberdade, direitos políticos”21
e tantos outros direitos, conciliando desta forma, as posições e reinvindicações
resultantes de fortes pressões políticas.
O caráter programático e dirigente reserva-se ao fato da Constituição
apresentar numerosas disposições constitucionais dependentes de
regulamentação legislativa, incluindo à parte reservada aos direitos
fundamentais. Para Canotilho, “[...] trata-se, pois, de uma lei fundamental não
reduzida a um simples instrumento de governo, ou seja, um texto constitucional
limitado à individualização dos órgãos e à definição de competências e
procedimentos da ação dos poderes públicos.”22
Sarlet enumera como inovação constitucional mais significativa a
previsão do art. 5º, parágrafo 1º, da Constituição Federal, segundo o qual
possuem aplicabilidade imediata as normas definidoras dos direitos e garantias
fundamentais, sendo, assim, capazes de gerar efeitos jurídicos23. Além disso,
assume também relevante destaque o fato dos direitos fundamentais passarem a
constituir parâmetro hermenêutico e valores superiores de toda ordem
constitucional e jurídica.
Há o reconhecimento, sobretudo, da existência de um sistema de
direitos fundamentais, que se impõe como um sistema aberto e flexível,
receptivo a novos conteúdos e desenvolvimentos, integrado ao restante da
ordem constitucional e sujeito às influencias externas24.
21
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. 6. ed. Porto Alegre: Livraria
do Advogado, 2006. p. 77.
22 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. 7. ed.
Coimbra: Almedina, 2003. p. 217.
23 SARLET, op cit. p. 79.
24 PÉREZ LUÑO, Antonio Enqrique. Los derechos fundamentales. Madrid: Tecnos, 2004. p. 153.
94
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
1.1.4 Sistema aberto de princípios e regras
A Constituição de 1988 é, reconhecidamente, um sistema aberto de
regras e princípios e quanto a essa questão faz-se, oportunamente, atual o
pensamento de Konrad Hesse, segundo o qual, os direitos fundamentais, apesar
de comumente agrupados em um catálogo, como, de fato, o foi em nossa
Constituição (Título II – Dos Direitos e Garantias Fundamentais), são garantias
pontuais, que “[...] se limitam à proteção de terminados bens e posições
jurídicas especialmente relevantes ou ameaçados.”25
Há que se considerar, também, que a Constituição Federal muito embora
apresente um catálogo de direitos fundamentais, detém demais outros direitos
fundamentais dispersos em seu corpo e até mesmo em tratados internacionais, que
juntamente não encerram todo o rol de possibilidades destes direitos.
Hesse destaca, ainda, a ausência de uma fundamentação direta de todos os
princípios fundamentais no princípio da dignidade humana, bem como o
entrelaçamento entre direitos fundamentais e o restante das normas constitucionais,
que acaba por determinar a impossibilidade de se atribuir a constituição um sistema
autônomo e fechado, tal qual defende o alemão G. Dürig.
A própria Constituição prevê expressamente a possibilidade de se
reconhecer direitos fundamentais não escritos, implícitos nas normas de
catálogo dos direitos fundamentais ou ainda, decorrentes do regime e dos
princípios da Constituição.
Assim, preponderante concluir que o conceito materialmente aberto de
direitos fundamentais consagrados pelo art. 5º, parágrafo 2º, da Constituição
Federal, demonstra grande abrangência ao permitir, expressamente, a
possibilidade de identificação e construção jurisprudencial de direitos
fundamentais não positivados, bem como direitos fundamentais constantes em
outras partes do texto constitucional e nos tratados internacionais26.
Os críticos ao reconhecimento da abertura material da Constituição se
insurgem a esse pensamento sustentando, sobretudo, o receio de insegurança
jurídica e arbitrariedade dos julgadores, que, supostamente, esquivar-se-iam de
fundamentações densas, pautando suas decisões na amplitude principiológica.
Canotilho também esboça essa preocupação ao afirmar que um sistema
baseado exclusivamente em princípios nos levaria a consequências inaceitáveis,
como um sistema falho de segurança jurídica.27
25
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. 6. ed. Porto Alegre: Livraria
do Advogado, 2006. p. 84.
26 Ibid., p. 101.
27 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. 7. ed.
Coimbra: Almedina, 2003. p. 1162.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
95
Não caberá a este trabalho desenvolver o estudo sobre o chamado
“ativismo judicial” e a suposta arbitrariedade jurisdicional, porém será elencada
como possível solução a aplicação correta das formas de interpretação,
carecedoras de fundamentação consistente, que serão devidamente estudadas
em tópico pertinente.
1.1.5 A nova interpretação Constitucional
Conforme já consignado no desenvolvimento do presente estudo, a
superação histórica do jusnaturalismo e o fracasso político do positivismo
abriram caminho para um conjunto ainda inacabado de reflexões no âmbito
hermenêuticos, que se denominam pós-positivistas.
Houve, sobretudo, a aproximação entre o direito e a ética, no qual se
incluem a definição das relações entre valores, princípios e regras, aspectos
presentes à nova hermenêutica constitucional.
A valorização dos princípios, sua incorporação, explícita e implícita,
pelos textos constitucionais e o reconhecimento pela ordem jurídica de sua
normatividade florescem neste ambiente28.
A interpretação constitucional tradicional se assentava apenas em modelos
de regras aplicáveis mediante subsunção, cabendo ao intérprete o papel de revelar o
sentido das normas e fazê-las incidir no caso concreto. Os juízos seriam apenas de
fato, e não de valor. Bastava tão somente a aplicação de conhecimento técnico
prévio, uma atividade de mera revelação do conteúdo preexistente da norma, sendo
tolhido ao intérprete toda a função criativa do direito.
Essa perspectiva tradicional ainda continua a ser utilizada, sendo útil à
resolução de grande parte dos problemas que se equacionam a frente do intérprete,
portanto, ao se tratar da nova interpretação constitucional não se está renegando o
conhecimento convencional, mas apenas reconhecendo sua limitação.
Assevera Barroso que “[...] a nova interpretação constitucional é fruto de
evolução seletiva, que conserva muitos dos conceitos tradicionais, aos quais,
todavia, agrega ideias que anunciam novos tempos e acodem a novas demandas.”29
A Constituição passa a ser encarada, neste contexto, como um sistema
aberto de princípios e regras, permeável a valores jurídicos suprapositivos, no
qual as ideias de justiça e de realização dos direitos fundamentais desempenham
papel central.
28
BARROSO, Luís Roberto. Fundamentos teóricos e filosóficos do novo direito constitucional
brasileiro (pós-modernidade, teoria crítica e pós-positivismo). In: ______. (Org.). A nova
interpretação constitucional: ponderação, direitos fundamentais e relações privadas. Rio de
Janeiro: Renovar, 2008. p. 352.
29 Ibid., p. 348.
96
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Nesse compasso, caminhou-se ao desenvolvimento de um conjunto de
princípios específicos de interpretação constitucional, dada as especificidades
de suas normas, dentre as quais se destacam: a) a superioridade jurídica em
relação às demais normas do ordenamento, o que faz dela o parâmetro de
validade, o paradigma pelo qual se afere compatibilidade de uma norma com o
sistema; b) a natureza da linguagem, dada à própria veiculação de normas
principiológicas ou esquemáticas, conduz à maior abertura, maior grau de
abstração e, consequentemente, menor densidade, conferindo à Constituição
maior adaptabilidade às mudanças operadas na realidade e ao intérprete um
significativo espaço de discricionariedade; c) o conteúdo específico, que se
subdivide em normas constitucionais de organização, normas constitucionais
definidoras de direitos e normas programáticas e d) o caráter político, sendo a
Constituição o documento que faz travessia entre o poder constituinte originário
e a ordem instituída30.
Os sobreditos princípios, de natureza instrumental, passaram a
funcionar como premissas conceituais, metodológicas ou finalísticas da
aplicação das normas que vão incidir sobre a relação jurídica de direito material.
A obra de Konrad Hesse disseminou a noção de diversos princípios
hermenêuticos de interpretação constitucional, aos quais Canotilho e Barroso
acrescentaram outros31, do qual será objeto de estudo do presente trabalho
apenas o princípio da Interpretação conforme a Constituição, que foi utilizado
como fundamento primeiro para o reconhecimento das uniões homoafetivas
pelo Supremo Tribunal federal.
1.1.6 Princípio da interpretação conforme a Constituição
Esse princípio tem a sua trajetória e o seu desenvolvimento
especialmente vinculados à recente à jurisprudência do Tribunal Constitucional
Federal alemão, onde é notável a sua importância.
Na interpretação conforme a Constituição o órgão jurisdicional declara
qual das possíveis interpretações de uma norma legal se revela compatível com
a Lei Fundamental, sempre que determinado preceito infraconstitucional
comportar diversas possibilidades de interpretação, sendo qualquer delas
incompatível com a Constituição32.
30
BARROSO, Luís Roberto. Fundamentos teóricos e filosóficos do novo direito constitucional
brasileiro (pós-modernidade, teoria crítica e pós-positivismo). In: ______. (Org.). A nova
interpretação constitucional: ponderação, direitos fundamentais e relações privadas. Rio de
Janeiro: Renovar, 2008. p. 371.
31 VERCCHIATTI, Paulo Roberto Iotti. A hermenêutica Jurídica. In: DIAS, Maria Berenice (Org.).
Diversidade sexual e direito homoafetivo. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2011.
32 BARROSO, 2008, op. cit., p. 194-195.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
97
O papel que exerce esse princípio é, precisamente, o de ensejar, por via
de interpretação extensiva ou restritiva, conforme o caso, uma alternativa
legítima para o conteúdo de uma norma que se apresenta como suspeita.
Trata-se da escolha de uma interpretação da norma legal que a
mantenha em harmonia com a Constituição, em meio a outra ou outras
possibilidades interpretativas que o preceito admita, implicando em exclusão
expressa de outras interpretações possíveis, que conduziriam a resultados
contrastantes com a Constituição.
Canotilho elaborou algumas assertivas relevantes acerca da
interpretação em questão, tais quais: I) apenas será legítima quanto existir um
espaço de decisão aberto a várias propostas interpretativas, umas em
conformidade com a Constituição e que devem ser preferidas, e outras em
desconformidade com ela; II) para o caso em que se chegue ao resultado
interpretativo em que se constate inequívoca contradição da norma com a
Constituição, dever-se-á rejeitar a norma por inconstitucionalidade; III) e ainda,
na hipótese em que a norma adquira interpretação completamente dissonante ao
pretendido pelo legislador e esteja em contradição com o sentido literal deverá
ser afastada a interpretação conforme a Constituição33.
Barroso corrobora com esse entendimento, expondo que “[...] não é
possível ao intérprete torcer o sentido das palavras e nem adulterar a clara
intensão do legislador.”34 Em outras palavras, é inadmissível interpretar contra
legem ou ainda desempenhar a função legislativa ao interpretar a lei
estendendo-a ou restringindo-a além do razoável.
De todo o exposto, infere-se, pois, que a interpretação conforme a
Constituição não se mostra apenas como mero preceito hermenêutico, mas
também, como um mecanismo de controle de constitucionalidade, pelo qual se
declara ilegítima específica leitura da norma.35
33
34
35
CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. 7. ed.
Coimbra: Almedina, 2003. p. 1227.
BARROSO, Luís Roberto. Fundamentos teóricos e filosóficos do novo direito constitucional
brasileiro (pós-modernidade, teoria crítica e pós-positivismo). In: ______. (Org.). A nova
interpretação constitucional: ponderação, direitos fundamentais e relações privadas. Rio de
Janeiro: Renovar, 2008. p. 198.
Nesse sentido, pronunciou-se o ex-ministro do Supremo Tribunal Federal, Moreira Alves, em
acórdão unânime e amplamente fundamentado: “O mesmo ocorre quando Corte dessa natureza
(constitucional), aplicando a interpretação conforme à Constituição, declara constitucional
uma lei com a interpretação que a compatibiliza com a Carta Magna, pois, nessa hipótese, há
uma modalidade de inconstitucionalidade parcial (a inconstitucionalidade parcial sem redução
do texto – Teilnichtigerklärung ohne Normtextreduzierung), o que implica dizer que o tribunal
constitucional elimina – e atua, portanto, como legislador negativo – as interpretações por ela
admitidas, mas inconciliáveis com a Constituição.” (ALVES, Moreira. RT – CDC e CP, 1:314,
1992, p. 330, Rep. n. 1.417-7, j. 09/12/1987 apud BARROSO, 2008, op. cit., p. 196-197.)
98
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Quanto ao fundamento pelo qual se pauta a interpretação conforme a
Constituição a doutrina alemã, da qual participa Konrad Hesse, explora a ideia
de que tenha partido do princípio da unidade do ordenamento jurídico. Jorge
Miranda, por seu turno, justifica-a em nome de um princípio de economia do
ordenamento ou de máximo aproveitamento dos atos jurídicos – e não de uma
presunção de constitucionalidade36.
Para Barroso, “[...] o princípio se reconduz, mais primitivamente, à
independência e harmonia entre os poderes.”37 A Constituição conferiu ao Poder
Legislativo a representação popular, com a função de criar o direito positivo e
reger as relações sociais. Portanto, “[...] só por exceção – e em resguardo de
inequívoca vontade constitucional – é que deverão juízes e tribunais superpor
sua interpretação às decisões e avaliações dos legisladores.”38
Para o presente estudo importará o fato de que o princípio em comento
guarda suas conexões com a unidade do ordenamento jurídico e, como
decorrência, do princípio da supremacia da Constituição.
No Brasil tem se multiplicado os precedentes pelos quais se procede a
harmonização de dispositivos infraconstitucionais com a Constituição, através
de interpretação, tanto das leis federais quanto de normas estaduais, ao invés de
declarar-lhes a inconstitucionalidade. Segue-se, deste modo, a mesma linha do
Tribunal Constitucional Federal alemão e a proposta de Moreira Alves.
1.2 A trajetória do Direito Homoafetivo no Brasil: da sociedade de fato ao
reconhecimento da afetividade
O passado recente do Brasil retrata uma imagem de muito preconceito
quando o assunto é união homoafetiva, a começar pelo legislador que ainda hoje
se omite à sua regulação jurídica, de modo que restou a estas uniões percorrer a
mesma trilha que foi imposta às relações afetivas extramatrimoniais antes da
constitucionalização da união estável, travando constantes lutas nos tribunais.
Diante da omissão legislativa e da busca jurisdicional por soluções
jurídicas envolvendo os casais homoafetivos, a se considerar o fato de que não
cabe ao judiciário se escusar de julgar por ausência de previsão legal, trataram
os tribunais pátrios de construir uma ficção jurídica, visando tão somente
resguardar alguns direitos patrimoniais entre os casais de mesmo sexo.
Neste momento, dada a imensa dificuldade em identificar as relações
homoafetivas como entidades familiares, inclinou-se a jurisprudência em
36
MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional. Coimbra: Coimbra, 1983. p. 233.
BARROSO, Luís Roberto. Fundamentos teóricos e filosóficos do novo direito constitucional
brasileiro (pós-modernidade, teoria crítica e pós-positivismo). In: ______. (Org.). A nova
interpretação constitucional: ponderação, direitos fundamentais e relações privadas. Rio de
Janeiro: Renovar, 2008. p. 197.
38 Ibid., 196.
37
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
99
reconhecer a existência de uma sociedade de fato, como se objeto comercial
fosse, calcado no art. 1363 do Código Civil de 1916: “Celebram contrato de
sociedade, que mutuamente se obrigam a combinar seus esforços ou recursos,
para lograr fins comuns.”
Delineou-se, desta forma, um exclusivo vínculo negocial, ignorando o
fato de que o fim comum dessas sobreditas sociedades fosse uma relação afetiva
com características de uma família39.
Neste primeiro momento, a analogia que se fez com as sociedades de
fato levou à sua inserção ao Direito Obrigacional, com consequente supressão
do manto protetivo do Direito de Família.
Evidencia-se que neste modelo de enquadramento jurídico das
sociedades de fato, o parceiro homoafetivo pouco era beneficiado, uma vez que
apenas se conseguisse comprovar a contribuição na construção patrimonial do
seu companheiro é que poderia fazer jus à partilha de seus bens. Ao parceiro, ao
máximo era deferida a metade do patrimônio adquirido durante a vida em
comum, às vezes nem isso. Em hipótese de falecimento, era outorgado ao
parceiro apenas a meação dos bens, mediante prova de mútua colaboração,
entregando-se a outra metade em muitas das vezes a herdeiros não-necessários.
Oportuno destacar
[...] a ocorrência de injustificado proveito dos familiares – que
normalmente hostilizavam a opção sexual do de cujus – em
detrimento de quem dedicou a vida a um companheiro, ajudou a
amealhar um patrimônio e se vê sozinho, abandonado e sem
nada.40
Além do mais, os defensores da equiparação para sociedade de fato
frequentemente invocavam a Súmula 380, do Superior Tribunal Federal, editada
em 1963 com nítido caráter protecionista à mulher, ao determinar a partilha dos
bens adquiridos durante o período de convivência, em geral registrado no nome
do homem.41
Apesar de tal súmula já não ser mais invocada pela jurisprudência após
a constitucionalização das relações extramatrimoniais, quando passou a se
39
DIAS, Maria Berenice Dias. Rumo a um novo ramo do direito. In: ______. (Org.). Diversidade
sexual e direito homoafetivo. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2011. p. 93.
40 Ibid., p. 95.
41 STF Súmula n. 380 - 03/04/1964 - DJ de 8/5/1964, p. 1237; DJ de 11/5/1964, p. 1253; DJ de
12/5/1964, p. 1277: “Comprovação - Existência de Sociedade de Fato - Cabimento Dissolução Judicial - Partilha do Patrimônio Adquirido pelo Esforço Comum. Comprovada a
existência de sociedade de fato entre os concubinos, é cabível a sua dissolução judicial, com a
partilha do patrimônio adquirido pelo esforço comum.” (BRASIL. Supremo Tribunal
Federal: jurisprudência: súmulas. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/cms/
verTexto.asp? servico=jurisprudenciaSumula>. Acesso em: 2012.
100
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
presumir a mútua colaboração para determinar a partilha igualitária, era
descabidamente usada como fundamento para as decisões que equiparavam as
uniões homoafetivas às sociedades de fato.
Nas sábias palavras de Maria Berenice Dias, “[...] a tendência sempre
foi não atribuir às uniões homoafetivas uma entidade familiar” e com as
denominadas “[...] uniões de sociedades de fato, limitava-se a Justiça a conferirlhes sequelas de ordem patrimonial.”42
Como é possível concluir, durante muito tempo a justiça brasileira
permaneceu por desempenhar um papel contrário aos valores que sempre
deveriam lhe permear, como o da equidade, deixando para trás um vasto rastro
de injustiça.
Todavia, a trajetória de exclusão das uniões homoafetivas começou a se
modificar ao passo que o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul passou a
reconhecer as uniões homoafetivas como verdadeira entidade familiar, cuja
competência para apreciação seria da Vara da Família, e não da Vara Cível,
como era de entendimento quase uníssono na jurisprudência pátria.
O primeiro julgado a trazer essa modificação data do ano de 1999, nele
o Tribunal de Justiça ao julgar um agravo de instrumento43 determinou que era
de competência dos juizados especializados da família apreciar as uniões de
pessoas do mesmo sexo.
A partir de então houve, no Rio Grande do Sul, o deslocamento das
ações das varas cíveis para os juízos de família, provocando a remessa de todas
as demandas que tramitavam nas varas cíveis para a jurisdição de família.
Também os recursos migraram para as câmaras que detêm competência para
apreciar a matéria44.
Apesar de ter sido considerado o grande marco inicial para processo de
mudança de mentalidade do jurista, ainda sim, não emplacou, a primeiro
momento, grande alteração no cenário nacional, no que concerne à aplicação
dos institutos do direito de família às uniões homoafetivas. Prova disso é o
entendimento ultrapassado exarado pelo Superior Tribunal de Justiça, no ano de
2004, em julgamento do Recurso Especial n. 323370/RS, contrapondo-se à
posição supracitada do Tribunal do Rio Grande do Sul45.
42
DIAS, Maria Berenice Dias. Rumo a um novo ramo do direito. In: ______. (Org.). Diversidade
sexual e direito homoafetivo. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2011. p. 251-2.
43 TJRS, AI 599075496, 8ª Câmara de Direito Civil. Relator Desembargador Breno Moreira Mussi.
Julgado em 17/06/1999. (RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul:
jurisprudência. Disponível em: <http://www.tjrs.jus.br/site/>. Acesso em: 2012.
44 DIAS, op cit., p. 252.
45 COMPETÊNCIA. RELAÇÃO HOMOSSEXUAL. AÇÃO DE DISSOLUÇÃO DE SOCIEDADE
DE FATO, CUMULADA COM DIVISÃO DE PATRIMÔNIO. INEXISTÊNCIA DE
DISCUSSÃO ACERCA DE DIREITOS ORIUNDOS DO DIREITO DE FAMÍLIA.
COMPETÊNCIA DA VARA CÍVEL. Tratando-se de pedido de cunho exclusivamente patrimonial
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
101
Trata-se de Recurso Especial interposto pelo Ministério Público do
Estado do Rio Grande do Sul em face de acordão que deu provimento ao
recurso de Agravo de Instrumento, reformando a decisão do juízo de primeiro
grau que declinou da competência e determinando que a ação fosse processada
na vara de família e sucessões.
Para o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, “[...] em se tratando
de situações que envolvem relações de afeto, mostra-se competente para o
julgamento da causa uma das varas de família, à semelhança das separações
ocorridas entre casais heterossexuais.”46
Em dissonante decisão, exarou o Superior Tribunal de Justiça o
entendimento segundo o qual o “[...] afeto havido durante o período de
convivência não constitui aspecto decisivo para o deslinde da causa”, que se
trava tão somente de “[...] dissolução da sociedade de fato com a divisão do
patrimônio amealhado”, não havendo que se falar de união estável e juízo de
família. Argumenta para tanto que a união estável, regulamentada no art. 226, §
3º da Constituição Federal, introduzido pela Lei n. 9.278, de 10/05/199647, é
inequívoca ao reconhecer como entidade familiar a convivência duradoura,
pública e contínua entre uma homem e uma mulher, com o qual não se incluem
relações entre pessoas do mesmo sexo.
Esse equivocado enquadramento evidencia a postura discriminatória e
conservadora ainda reinante na seara jurídica. Mas as lutas travadas nos
tribunais nunca cessaram e com o tempo passou a angariar cada vez mais
vitórias.
A primeira decisão que reconheceu a união homoafetiva como uma
entidade familiar também adveio do Tribunal gaúcho. Em 2001, o julgamento
de uma apelação48 pelo referido tribunal teve grande repercussão no cenário
nacional, pois “[...] retirou o vínculo afetivo homossexual do direito das
obrigações, em que era visto como simples negócio, como se o relacionamento
tivesse objetivo exclusivamente comercial e fins meramente lucrativos.”49
e, portanto, relativo ao direito obrigacional tão-somente, a competência para processá-lo e julgá-lo é
de uma das Varas Cíveis. Recurso especial conhecido e provido. (STJ. Recurso Especial n.
323370/RS. Quarta Turma do Superior Tribunal de justiça. Relator Ministro Barros Monteiro.
Julgado em 14/12/2004). (BRASIL. Superior Tribunal de Justiça: jurisprudência. Disponível em:
<http://www.stj.jus.br/SCON/>. Acesso em: 2012.
46 TJ-RS. Agravo de Instrumento n. 599075496. Relator Desembargador Breno Moreira Mussi.
Julgado em 17/09/1999.
47 BRASIL. Lei n. 9.278, de 10 de maio de 1996. Regula o § 3° do art. 226 da Constituição
Federal. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 13 maio 1996. Disponível
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9278.htm>. Acesso em: 2012.
48 TJ-RS. Apelação n. 70001388982, 7ª Câmara Cível. Relator Desembargador José Carlos
Teixeira Giogis. Julgado em 14/03/2001.
49 DIAS, Maria Berenice Dias. Rumo a um novo ramo do direito. In: ______. (Org.). Diversidade
sexual e direito homoafetivo. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2011. p. 252.
102
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Na esteira dos julgamentos pioneiros do Rio Grande do Sul, seguiramse outros tribunais do país, como os da Bahia, Rio de Janeiro, Paraná, Minas
Gerais e São Paulo, que encorajados passaram, progressivamente, a reconhecer
a união homoafetiva como uma entidade familiar.
Neste compasso, foram significativos os avanços conquistados nos
tribunais, assegurando-se direitos sucessórios, previdenciários, trabalhista e
mesmo no âmbito do direito de família.
Sobrevinda essa mudança de perspectiva, o afeto tornou-se o elemento
indicador das entidades familiares e também o parâmetro para os vínculos
parentais. Tal fato possibilitou abertura da adoção para uniões constituídas por
pessoas do mesmo sexo, com a chancela dos Tribunais Superiores.
Em decisão ao Recurso Especial n. 889.852/RS, julgou o Superior
Tribunal de Justiça favoravelmente à adoção de duas crianças por duas
mulheres que constituíam uma união homoafetiva, em decisão que exaltou
expressa repulsa aos falsos valores morais que se contrapõe à adoção por casais
homoafetivos.50
Deste modo, a Corte Superior rompeu as barreiras do preconceito e
consolidou entendimentos já estampados nos tribunais inferiores, adotando a
compreensão de que a divergência de sexo é indiferente para a configuração de
uma família. Conflituosa, porém, a manutenção do entendimento, segundo o
qual as uniões homoafetivas seriam meramente uma sociedade de fato,
conforme se extrai do julgado já devidamente analisado no presente trabalho.
Outrossim, no âmbito do direito previdenciário, multiplicaram-se
decisões que amparam os parceiros das uniões homoafetivas. Em 2005, o
Superior Tribunal de Justiça deferiu pensão por morte ao companheiro
sobrevivente.51
50
51
“Precisamos parar com essa falsidade, quiçá hipocrisia, de que elas podem fazer mal aos
meninos. As famílias de pais heteros têm nos dado seguidos exemplos de maus tratos às
crianças. As periferias nos mostram pais maltratando e estuprando as próprias filhas. Então,
não se pode supor que o fato de as adotantes serem duas mulheres ou que vivam uma relação
homoafetiva possa causar algum dano. Dano causa a manutenção do menor no abrigo ou dano
causará ao interesse das crianças a não adoção. A adoção melhora, e muito, as condições de
assistência médica e social; isso está positivado no acórdão recorrido.” (STJ, Recurso Especial
n. 889.852/RS. 4ª Turma do Superior Tribunal de Justiça. Relator Ministro Luis Felipe
Salomão. Julgado em 27/04/2010).
STJ. Recurso Especial n. 395904/RS. 6ª Turma do Superior Tribunal de Justiça. Relator
Ministro Quaglia Barbosa, julgado em 13/12/2005. Os ministros se pronunciam no sentido de
que não podem apreciar a matéria constitucional do art. 226, § 3º, e que, portanto, a alegada
violação do referido artigo mediante a concessão da pensão ao cônjuge homossexual
sobrevivente não entraria em pauta para o julgamento. Mas fundamenta a concessão no
dispositivo do § 3º do art. 16 da Lei de Previdência Social (n. 8.213/91), no qual se verifica
que o legislador pretendeu “[...] gizar o conceito de entidade familiar, a partir do modelo da
união estável, com vista ao direito previdenciário, sem exclusão, porém, da relação
homoafetiva.”
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
103
No mesmo ano, o Superior Tribunal de Justiça admitiu também a
inclusão do companheiro como dependente em plano de assistência técnica.
Destaca-se da referida decisão passagem na qual o Ministro Humberto Gomes
de Barros expõe que “[...] o homossexual não é cidadão de segunda categoria. A
opção ou condição sexual não diminui direitos e muito menos, a dignidade da
pessoa humana.”52
Como essas, inúmeras outras decisões despontam no panorama
nacional, demonstrando a necessidade de regulamentação legislativa da situação
homoafetiva que não mais comporta estar à margem da tutela jurídica.
A consagração dos direitos homoafetivos através de leis seria a forma
mais eficaz no combate aos preconceitos que ainda pairam na sociedade. No
momento, tramitam, no Congresso Nacional, alguns projetos de lei que preveem
a união civil entre pessoas do mesmo sexo, além de assegurar os direitos
decorrentes dessa união, em equiparação aos direitos que desfrutam os casais
heterossexuais. Há, inclusive, a tramitação de um projeto de lei, o Estatuto das
Famílias, que visa alterar profundamente o direito de família regulado pelo
Código Civil de 2002, em consonância à nova compressão de formação
familiar, cujo vínculo passa a ser o afeto.
Neste interim, enquanto a tão esperada legislação não vem, coube aos
Tribunais corrigir a injusta omissão legislativa.
Recentemente, o Supremo Tribunal Federal se pronunciou
favoravelmente ao reconhecimento da união estável a casais de mesmo sexo,
que será analisado no tópico a seguir, à luz da nova hermenêutica
constitucional.
1.3 Grande marco para os direitos homoafetivos: o reconhecimento da
união estável homoafetiva pelo Supremo Tribunal Federal
Na data dia 4 de maio de 2011, em momento histórico vivenciado pela
sociedade brasileira, o plenário do Supremo Tribunal Federal deu início ao
julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 427 e da Ação de
Descumprimento de Preceito Fundamental n. 132, cujo tema central circundava
no reconhecimento da união estável a casais constituídos por pessoas de mesmo
sexo.
A Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 132,
proposta pelo governo do Rio de Janeiro, Sérgio Cabral, foi apresentada ao
Supremo Tribunal Federal em 25 de fevereiro de 2008 e indicava como direitos
fundamentais violados, o direito à isonomia, direito à liberdade, desdobrado na
52
STJ. Recurso Especial n. 238.715/RS. 3ª Turma do Superior Tribunal de Justiça. Relator
Ministro Humberto Gomes de Barros, julgado em 19/05/2005.
104
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
autonomia da vontade, o princípio da segurança jurídica e o princípio da
dignidade da pessoa humana.
O pleito principal da ação consubstanciou-se na interpretação conforme
a Constituição do Estatuto dos Servidores Civis do Estado do Rio de Janeiro,
declarando que as decisões judiciais denegatórias de equiparação jurídica das
uniões homoafetivas às uniões estáveis afrontam direitos fundamentais. Como
pedido subsidiário, solicitou-se que a ADPF - no caso da Corte entender pelo
seu descabimento - fosse recebida como Ação Direta de Inconstitucionalidade,
o que de fato, terminou por acontecer.
Em 02 de Julho de 2009, a Procuradoria Geral da República propôs, por
sua vez, a ADPF 178 que terminou sendo recebida pelo então Presidente do
STF, Ministro Gilmar Mendes, como a ADI 4277. O objetivo principal da
mencionada ação constitucional era de que fosse declarado como obrigatório o
reconhecimento da união homoafetiva como entidade familiar, desde que
preenchidos os mesmos requisitos necessários para a configuração da união
estável entre homem e mulher, e que os mesmos deveres e direitos originários
da união estável fossem estendidos aos companheiros nas uniões
homoafetivas53.
Em suma, os pedidos apresentados pretendiam a interpretação do art.
1.72354 do Código Civil conforme a Constituição Federal (CF)55, em
consonância aos princípios da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, CF), da
igualdade (art. 5º, caput, CF), da vedação de discriminação odiosa (art. 3º, V,
CF), da liberdade (art. 5º, caput, CF) e da proteção à segurança jurídica (art. 5º,
caput, CF).
O julgamento decidiu, de modo unânime, pelo reconhecimento das
uniões homoafetivas como entidade familiar, contando como Relator o Ministro
Ayres Britto, que teve seu voto acompanhado pelos Ministros Luiz Fux,
Ricardo Lewandowski, Joaquim Barbosa, Gilmar Mendes, Marco Aurélio,
Celso de Mello, Cezar Peluso e pelas Ministras Cármen Lúcia Antunes Rocha e
Ellen Gracie.
53
CHAVES, Marianna. Algumas notas sobre as uniões homoafetivas no ordenamento brasileiro
após o julgamento da ADPF 132 e da ADI 4277 pelo STF. IBDFAM. Disponível em
<http://www.ibdfam.org.br/?artigos&artigo=728>. Acesso em: 15 de outubro de 2011.
54 “É reconhecida como entidade familiar a união estável entre o homem e a mulher, configurada
na convivência pública, contínua e duradoura e estabelecida com o objetivo de constituição de
família.” (BRASIL. Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Diário
Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 11 jan. 2011. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10406.htm>. Acesso em: 3 out. 2011).
55 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da União, Poder
Legislativo, Brasília, DF, 5 out. 1988. Seção 1. Anexo. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: jun.
2012.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
105
Considera-se tal julgamento como verdadeiro marco tanto para as uniões
homoafetivas como para o direito de família, pois, em que pesem as vitórias
conquistadas paulatinamente nos tribunais e a evidente mudança de postura da
jurisprudência no sentido de se assegurar direitos aos casais homoafetivos, a
decisão da Corte máxima brasileira equivale ao reconhecimento constitucional
das relações entre pessoas do mesmo sexo, “[...] sanando qualquer dúvida ou
polêmica que ainda pudesse existir dentro do Poder Judiciário, até porque, a
decisão teve efeito vinculante para os todos os órgãos judiciais.”56
Para tanto, o Supremo Tribunal Federal se apoiou na aplicação da
“hermenêutica construtiva”57, e invocou princípios fundamentais que norteiam a
sociedade brasileira, tais como da dignidade da pessoa humana, da liberdade, da
autodeterminação, da igualdade, do pluralismo, da intimidade e da não
discriminação.
O voto do Relator se delineou em defesa do art. 3º, IV, da Constituição
58
Federal , que explicita em seu texto a vedação ao tratamento discriminatório ou
preconceituoso em razão do sexo dos seres humanos. Sustenta, o ministro, que,
nos termos do referido dispositivo, o sexo das pessoas não se presta como fator
da desigualação jurídica, salvo expressa disposição constitucional em contrário,
e que, portanto, o tratamento discriminatório sem causa colidiria frontalmente
com o objetivo constitucional de “promover o bem de todos”.
Discorre, ainda, sobre o “constitucionalismo fraternal”, consagrado pelo
preâmbulo constitucional, ao qual se volta para a integração comunitária das
pessoas através de adoção de políticas públicas afirmativas que visem a “[...]
igualdade civil-moral dos estratos sociais historicamente desfavorecidos e até
vilipendiados.”
Assim, na contenda da diversidade sexual, é papel do poder público a
criação de leis e políticas públicas de cerrado combate ao preconceito, com fins
56
57
58
MARANHÃO, Gabriela. Relações homoafetivas: uniões de afeto. 23 ago. 2011. Disponível
em: <http://www.ibdfam.org.br/_img/artigos/União%20homoafetiva:%20Afeto.pdf>. Acesso
em: 15 out. 2011.
A expressão hermenêutica construtiva é utilizada pelo Ministro Celso de Mello no julgamento
do Recurso Extraordinário 477.554, de 16/08/2011, em que se discute a união civil entre
pessoas do mesmo sexo, pós decisão do STF que a reconheceu como uma entidade familiar, e
faz alusão ao pensamento de Ronald Dworkin, segundo o qual [...] o raciocínio jurídico é um
exercício de interpretação construtiva.” (DWORKIN, Ronald. O império do direito.
Tradução de Jefferson Luiz Camargo. São Paulo: Martins Fontes, 1999. p. 11. grifo do autor).
“Art. 3º O Estado assegura por suas leis e pelos atos dos seus agentes, além dos direitos e
garantias individuais previstos na Constituição Federal e decorrentes do regime e dos
princípios que ela adota, ainda os seguintes:
[...]
II – proteção contra discriminação por motivo de raça, cor, sexo, idade, classe social,
orientação sexual, deficiência física, mental ou sensorial, convicção político ideológica, crença
em manifestação religiosa, sendo os infratores passíveis de punição por lei.”
106
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
à plena aceitação e subsequente experimentação do pluralismo sócio-políticocultural, que é também um valor explícito do Preâmbulo constitucional, além de
ser um dos fundamentos da República Federativa do Brasil59 e servir de
elemento conceitual para a própria democracia material.
Expõe, o nobre Relator, ser o direito nada mais que uma técnica de
controle social que submete, nos limites da razoabilidade e proporcionalidade,
as “[...] relações deflagradas a partir dos sentimentos e dos próprios instintos
humanos às normas que lhe servem de repertório e essência”, em clara
referência à hermenêutica constitucional, com a qual se desenvolveu os
princípios constitucionais instrumentais da razoabilidade e proporcionalidade60.
E nessa esteira, a partir do exercício de interpretação constitucional
exarou-se, no julgado, ser a preferência sexual direta emanação do princípio da
dignidade da pessoa humana, que nos termos do art. 1º, inciso III, da
Constituição Federal se afigura como fundamento essencial do Estado
Democrático de Direito brasileiro.
Tem-se, ainda, que a total omissão legislativa sobre orientação sexual
não poderia ensejar qualquer proibição, em acatamento à regra universalmente
válida de que “[...] tudo aquilo que não estiver juridicamente proibido, ou
obrigado, está juridicamente permitido”, nos termos do inciso II do art. 5º da
nossa Constituição. Deste modo, pode-se concluir que a máxima de que “[...]
não se proíbe nada a ninguém senão em face de um direito ou de proteção de
um interesse de outrem.”
Em segundo plano, a intimidade e vida particular das pessoas se
posicionam em grau de destaque e devem ser respeitadas, no tocante à opção
sexual, como verdadeiros direitos individuais tutelados constitucionalmente,
não cabendo ao Estado cercear direitos em razão da escolha sexual.
Argumenta-se, outrossim, no sentido de que a liberdade para dispor da
própria sexualidade se insere no rol dos direitos fundamentais dos indivíduos,
como expressão autonomia de vontade, direta emanação do princípio da
dignidade da pessoa humana e até mesmo “cláusula pétrea”, nos termos do
inciso IV do §4º do art. 60 da CF (cláusula que abrange “os direitos e garantias
individuais” de berço diretamente constitucional).
Em importante passagem, o Ministro, ao se referir à interpretação que
deve ser dada ao controvertido parágrafo 3º, do artigo 226 da Constituição
59
60
“Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e
Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como
fundamentos:
[...]
V - o pluralismo político.”
Conforme já devidamente explanado, os aludidos princípios são utilizados pelo intérprete do
direito na busca pelo equilíbrio entre o exercício do poder e a preservação dos direitos dos
cidadãos.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
107
Federal61, esclarece que sua previsão adveio como forma de combate ao
preconceito que inferioriza a mulher ao homem, no âmbito familiar, em nada
tendo a ver com a dicotomia da heteroafetividade e da homoafetividade. E nesse
sentido, adverte que não se deve fazer uso da letra da Constituição “para matar
o seu espírito”, ao se destacar o referido parágrafo de todos os valores que o
circundam.
Calcado nos princípios da fraternidade, pluralismo e proibição do
preconceito, expressa-se a ideia de que a entidade familiar constituída pela
união estável em nada obsta a inclusão de casais homoafetivos, desde que
preenchidas, também por evidente, as condições legalmente impostas aos casais
heteroafetivos.
Deste modo, diante de toda a argumentação exposta pelo voto do
Relator, acompanhado pelo voto dos demais ministros, julgou-se procedentes as
duas ações, dando ao art. 1723 do Código Civil62 interpretação conforme à
Constituição para dele excluir “[...] qualquer significado que impeça o
reconhecimento da união contínua, pública e duradoura entre pessoas do mesmo
sexo como ‘entidade familiar’, entendida esta como sinônimo perfeito de
‘família’”, reconhecendo-se à união estável homoafetivas as mesmas
consequências jurídicas da união estável hereroafetiva.
Trata-se do mais absoluto reconhecimento de um novo paradigma no
plano das relações familiares, que após o advento da Constituição Federal de
1988, consolidou-se na existência e no reconhecimento do afeto.
A força normativa aos quais estão arraigados os princípios
constitucionais e a intervenção decisiva representada pelo fortalecimento da
jurisdição constitucional delineiam elementos que conferem suporte teórico ao
chamado neoconstitucionalismo, a permitir, numa perspectiva de
implementação concretizadora, plena realização do próprio texto normativo da
Constituição.
Neste compasso, exerceu, a Suprema Corte, o relevante papel de
proteção das minorias63 em face da omissão imputada aos grupos majoritários
que, diante da inércia do Estado, tornou lesiva o direito daqueles que por muito
“Art. 226. A família, base da sociedade, tem especial proteção do Estado.
[...].
§ 3º - Para efeito da proteção do Estado, é reconhecida a união estável entre o homem e a
mulher como entidade familiar, devendo a lei facilitar sua conversão em casamento.”
62 BRASIL. Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Diário Oficial da
União, Poder Executivo, Brasília, DF, 11 jan. 2011. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10406.htm>. Acesso em: 3 out. 2011.
63 O termo minoria é alcunhado aos casais homoafetivos em razão do resultado do censo 2010,
realizado pelo IBGE, que constatou que no Brasil existe pouco mais de 60 mil casais
homoafetivos, em que pese a fácil constatação de que se trata de estatística largamente
influenciada pelo preconceito ainda reinante. IBGE. Censo 2010. Disponível em:
<http://www.censo2010.ibge.gov.br>. Acesso em: 16 out. 2011.
61
108
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
tempo sofreram os efeitos perversos do preconceito, da discriminação e da
exclusão jurídica.
Assim, assume relevante papel o princípio da dignidade da pessoa
humana, que passa a representar significativo vetor interpretativo, conformando
e inspirando todo o ordenamento constitucional vigente em nosso país. Este
postulado traduz, sobretudo, um dos fundamentos em que se assenta a ordem
republicana e democrática brasileira.
O julgamento, em comento, reflete o momento atual vivenciado pela
hermenêutica jurídica, que, se outrora se restringia à interpretação literal ou
histórica, agora já não mais se contenta em ser a “boca do legislador”. O
exercício do intérprete não deve se ater à leitura de um quadro rígido estampado
pelo legislador, mas ao desenvolvimento da adequação da norma aos valores
atuais da sociedade, sob pena de ter perpetuadas grandes injustiças.
Trata-se de verdadeira construção interpretativa, cujas diretrizes
norteadoras são os princípios constitucionais instrumentais e materiais, dotados
de plena normatividade.
CONCLUSÃO
Pelos estudos percorridos, denota-se que tanto no que diz respeito ao
fortalecimento cada vez mais crescente dos direitos fundamentais, no âmbito
internacional e interno dos países, como ao desenvolvimento do pensamento
hermenêutico que permite ao intérprete do direito a aplicação dos princípios
fundamentais à interpretação das normas, de modo a conformá-las com a
construção social de direitos e garantias, o que se tem buscado hoje é a
concretização da justiça.
E ainda que transpareça abstrato e amplo demais o termo “justiça”, o
direcionamento a ser tomado é só um: a busca pela igualdade. Todavia, é com
grande infortúnio que observamos que na história da humanidade, em diferentes
intensidades e em período até cíclicos, a compreensão do conceito de igualdade,
tanto se amplia como se restringe.
No Brasil, a grande contribuição para a conquista de direitos
homoafetivos adveio dos tribunais, com destaque à decisão recente do Supremo
Tribunal Federal, que pautando-se na aplicação da hermenêutica
principiológica, desenvolvida por Dworkin e Alexy, fez uso da Interpretação
conforme a Constituição e reconheceu as uniões homoafetivas como uniões
estáveis.
Deste modo, coube ao intérprete, em exercício excepcional de suas
funções, suprimir um buraco legislativo gritante, impingido pela moral religiosa
ainda reinante no Congresso Nacional, aplicando tratamento isonômico às
relações homoafetivas, à luz dos princípios constitucionais, especificamente, o
princípio da dignidade da pessoa humana do qual decorre os demais.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
109
Denota-se, portanto, que não cabe mais ao intérprete do direito se
esquivar do debate ético trazido à baila no poder judiciário, em busca da
vontade sólida do legislador, mas assevera-se à sua frente o papel de conformar
as normas à aplicação mais “justa”, seguindo as diretrizes ditadas pelos
princípios constitucionais materiais e instrumentais, que refletem os valores
consignados na carta política promulgada.
Exerce o Poder Judiciário o papel contramajoritário e protetivo, sem
compromisso com as maiorias votantes, mas apenas com a lei e com a
Constituição, tendo sempre em vista a proteção dos direitos fundamentais,
sejam eles emanados das vontades da maioria ou minoria. Afinal, não se pode
decretar “democraticamente” a perda de direitos civis da minoria e isso vale
para a atual omissão legislativa sobre as uniões homoafetivas e os entraves
encontrados para se aprovar lei que regule estas relações.
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112
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
A JUDICIALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE PREVIDÊNCIA
E ASSISTÊNCIA SOCIAL: LIMITES PARA O CONTROLE JUDICIAL
Silvio Marques Garcia y Juliana Presotto Pereira Netto
INTRODUÇÃO
A clássica noção da separação de poderes impõe ao Poder Legislativo a
definição das prioridades relacionadas à efetivação dos direitos fundamentais
sociais, o que é feito por meio das leis que regulamentam os direitos
constitucionais. Ao Poder Executivo cabe, por meio dos órgãos da
Administração Pública nos âmbitos federal, estadual e municipal, o dever de
concretizar os direitos sociais como o direito ao trabalho, à saúde, à educação, à
previdência, à assistência social, saneamento básico e outros. Essa tarefa é
desempenhada por meio da execução de políticas públicas que constam dos
planos de governo dos candidatos a cargos políticos, os quais elegem
prioridades que serão realizadas em seus mandatos e, em razão disso, são
eleitos, reafirmando-se dessa forma o prestígio da democracia.
De outro lado, os governos federal, estadual e municipal acabam
deixando a desejar em matéria de administração e efetivação de direitos sociais
fundamentais, em descumprimento tanto dos seus planos de governo veiculados
em suas promessas de campanha, quanto dos princípios insculpidos na
Constituição Federal1.
A situação social dos cidadãos brasileiros tem melhorado muito nos
últimos anos, tanto em razão das políticas públicas recentemente adotadas,
especialmente no âmbito federal, quanto, principalmente, em função das lutas
sociais que vêm sendo empreendidas pelo povo brasileiro para a superação de
dificuldades de acesso aos bens e serviços essenciais para uma vida com
dignidade. No entanto, ainda há muitos obstáculos a serem superados, seja nas
grandes cidades, seja no meio rural ou nas pequenas localidades, vilas e aldeias
mais afastadas do acesso aos recursos necessários para a realização desses
direitos.
A ineficiência da Administração Pública na efetivação dos direitos sociais
acarretou o aumento das demandas judiciais em que se busca o cumprimento

Mestrando em Direito pela Universidade Estadual Paulista “Julio de Mesquita Filho” (Unesp),
Câmpus de Franca, São Paulo, Brasil. Procurador Federal.
 Professora Doutora do Curso de Direito da Universidade Estadual Paulista “Julio de Mesquita
Filho” (Unesp), Câmpus de Franca, São Paulo, Brasil.
1 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da União, Poder
Legislativo, Brasília, DF, 5 out. 1988. Seção 1. Anexo. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: jun. 2012.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
113
dos dispositivos constitucionais. A doutrina e a jurisprudência têm evoluído em
relação ao papel do Poder Judiciário no controle dos atos da administração
pública destinados à execução das políticas públicas.
Este artigo busca enfocar de forma sintética essa evolução, a fim de
possibilitar uma análise do papel atual do Poder Judiciário em relação ao
controle da efetivação das políticas públicas a cargo da Administração Pública.
Pretende-se tratar da evolução do papel do Estado nas etapas que
caracterizaram o constitucionalismo moderno, cujas linhas de ruptura permitem
identificar os modelos Liberal, Social e Democrático. Além disso, será estudada
a função do Poder Judiciário de controle das políticas públicas e a necessidade
de limites à interveniência judicial, questionando-se também os contornos que
possui na atualidade a separação de poderes.
Com isso, espera-se contribuir para o aprofundamento do debate a
respeito da legalidade e legitimidade da judicialização das políticas públicas,
principalmente no intuito de buscar esclarecer se existem (e quais são) os
limites dessa atuação num modelo de Estado em que os agentes públicos
incumbidos da execução das políticas são ocupantes de mandatos e eleitos
democraticamente para o desempenho de seus misteres. Assim, cumpre
investigar até que ponto o Poder Judiciário tem legitimidade para ingressar no
mérito do ato administrativo. Será questionada, por fim, a efetividade da
intervenção do Poder Judiciário em relação às políticas públicas.
1 A EVOLUÇÃO DO PAPEL DO ESTADO EM RELAÇÃO AOS
DIREITOS SOCIAIS
Os direitos humanos passaram por uma evolução muito grande no Estado
Moderno e foram consagrados em diversas declarações de direitos, em tratados
internacionais e nos textos das Constituições.2 Uma vez positivados, passaram a
ser chamados de direitos fundamentais, porquanto “[...] reconhecidos
expressamente pela autoridade política.”3 No princípio, apenas os direitos
liberais eram reconhecidos, os chamados direitos individuais ou civis e
políticos, oponíveis contra o Estado. Posteriormente, a positivação dos direitos
sociais tornou exigível a concretização desses direitos no âmbito internacional.
O reconhecimento dos direitos fundamentais pelas Constituições
representou a limitação ao poder absoluto e a organização do Estado em uma
forma estável. O constitucionalismo pode ser reconhecido como uma linha de
2
Conforme aponta Fábio Konder Comparato (COMPARATO, Fábio Konder. A afirmação
histórica dos direitos humanos. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2008. p. 53), “[a]s declarações de
direitos norte-americanas, juntamente com a Declaração francesa de 1789, representaram a
emancipação histórica do indivíduo perante os grupos sociais aos quais ele sempre se
submeteu: a família, o clã, o estamento, as organizações religiosas.”
3 Ibid., p. 62.
114
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
continuidade subjacente às expressivas rupturas, que assumiu na história das
constituições uma feição paradigmática de acordo com a qual podem ser
identificados três grandes paradigmas: o do Estado de Direito, o do Estado
Social e o do Estado Democrático de Direito.4 Jürgen Habermas anota que a
noção de paradigma permite a construção das bases para a compreensão dos
direitos fundamentais, orientando a edificação de uma comunidade de cidadãos
livres e iguais.5
Na primeira fase do reconhecimento de direitos, que coincide com o
modelo liberal, o Estado tinha o dever de não interferir na esfera de liberdade de
atuação dos indivíduos, o que configurava as liberdades públicas ou direitos
negativos. Esse período, em que apenas as liberdades individuais eram
garantidas aos cidadãos, é reconhecido pela doutrina como a primeira dimensão
de direitos fundamentais. Entretanto, o reconhecimento apenas formal da
igualdade gerou uma situação social insustentável, na qual a maior parcela da
população vivia em condições extremamente miseráveis.
O declínio do liberalismo econômico provocou mudanças nas tarefas do
Estado e os cidadãos, livres e iguais em direitos, não tinham acesso à dignidade
inerente a sua condição de pessoa humana. Por isso, passou-se a exigir do
Estado prestações positivas e não apenas um comportamento negativo.
Dentre as primeiras Constituições que adotaram em seus textos a proteção
aos direitos sociais, destacam-se a do México (1917) e a de Weimer (1919). O
Poder Público passou a ser responsável pela concessão de condições mínimas
para uma vida com dignidade, garantindo aos indivíduos direitos à saúde, à
educação, ao trabalho, à previdência e assistêncial social e vários outros que
compõem o rol dos direitos sociais, também denominados de segunda dimensão
de direitos humanos.
No Brasil, a Constituição de 1934, influenciada pela de Weimar, trouxe
instrumentos de controle dos atos administrativos, como a ação popular, e
inseriu o mandado de segurança entre os direitos individuais. Previu também o
controle direto de constitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal. Além
disso, com a constitucionalização da Justiça Eleitoral, “a própria integração dos
4
CARVALHO NETTO, Menelick de. A contribuição do direito administrativo enfocado da ótica
do administrado: para uma reflexão acerca dos fundamentos do controle de constitucionalidade
das Leis no Brasil. Um pequeno exercício de Teoria da Constituição. Revista Fórum
Administrativo, Belo Horizonte, v. 1, n. 1, p. 11, mar. 2001.
5 Esclarece Habermas: “These images or paradigms provide the background for an interpretation
of the system of basic rights. In other words, they orient the project of realizing an association
of free and equal citizens.” HABERMAS, Jürgen. Paradigms of law. In: ROSENFELD,
Michel; ARATO, Andrew. (Org.). Habermas on law and democracy: critical exchanges.
Berkeley: University of California Press, 1998. p. 13.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
115
órgãos políticos passou às mãos de um ramo do Judiciário”.6
Posteriormente, foram reconhecidos novos direitos, os de terceira
dimensão, com enfoque na interação do ser humano com seus semelhantes
(solidariedade), o que deu origem aos direitos cuja titularidade não pode ser
identificada (direitos difusos) como o direito ao meio ambiente equilibrado, ao
desenvolvimento, à paz, ao patrimônio comum da humanidade etc.
A realização das políticas públicas, no Estado Social, não levou em conta
a opinião dos cidadãos destinatários. A cidadania esgotava-se na escolha dos
agentes executores. Por isso, aponta-se, atualmente, o paradigma democrático
como o modelo de Estado apto a permitir que os cidadãos participem mais
ativamente das escolhas políticas.
O Estado Democrático de direito busca “[...] realizar o princípio
democrático como garantia geral dos direitos fundamentais da pessoa humana.”7
Surgiu como um novo paradigma, para entender a cidadania como um processo
de materialização de direitos. Como assevera Jürgen Habermas, o conceito de
direito deve ser extraído a partir de uma discussão pública em que estejam
inseridos os principais interessados. A sociedade atual é complexa e o
constitucionalismo, hoje, fundamenta a liberdade na participação dos cidadãos
no processo de materialização de direitos.
Nos dias atuais, a realização dos direitos sociais é reconhecidamente uma
tarefa do Estado, até mesmo em países que adotam constituições sintéticas, da
época do Estado Liberal, como é o caso dos Estados Unidos da América.
Ademais, reconhece-se que tanto os direitos liberais quanto os direitos sociais
demandam a atuação do Estado para a sua efetivação.8
A Constituição de 1988 abriga um amplo conjunto de direitos
fundamentais. Contudo, passados vinte e cinco anos da sua promulgação, ainda
não logrou o cumprimento das metas inicialmente buscadas de transformação
social. O Estado Democrático de Direito foi o modelo adotado pela Constituição
Federal de 1988 (artigo 1º) como ideal para o desenvolvimento de uma
sociedade livre, justa, solidária e sem discriminações (artigo 3º, incisos I a IV).
A Constituição de 1988 reafirmou a solidariedade como um princípio,
inserindo-a, inclusive no seu preâmbulo.
O Brasil é hoje um país chamado emergente e vive uma situação
econômica favorável, ainda mais em um cenário de baixos índices de
crescimento mundial (e até mesmo recessão em diversos países). Apesar disso,
uma grande parcela da população brasileira ainda não possui acesso à maioria
6
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Aspectos do direito constitucional contemporâneo.
São Paulo: Saraiva, 2003. p. 199.
7 SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed. São Paulo:
Malheiros, 2001. p. 121.
8 SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. 10. ed. Porto Alegre: Livraria
do Advogado, 2010. p. 189.
116
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
dos direitos sociais. A discussão que se coloca, nesse cenário, é quanto ao
alcance dos direitos fundamentais sociais inscritos na Constituição. As normas
constitucionais atinentes aos direitos fundamentais sociais correspondem a
direitos subjetivos que podem ser individualmente exigidos do Estado? As
políticas públicas por meio das quais esses direitos são efetivados podem ser
objeto de controle pelo Poder Judiciário? Há limites para esse controle?
Importa, neste estudo, enfocar especificamente os direitos fundamentais
concernentes à previdência e à assistência social. A seguridade social está
definida no artigo 194, caput, da Constituição Federal como “[...] um conjunto
integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas
a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.” A
previdência é um seguro social obrigatório, organizado sob a forma de regime
geral, destinado a garantir os meios necessários à subsistência dos segurados e
seus dependentes sempre que ocorrerem os riscos sociais previstos. A
assistência também faz parte da seguridade social e será prestada
independentemente de contribuição. Dentre as prestações assistenciais devidas
pelo Estado, destaca-se para este estudo, o benefício mensal de um salário
mínimo garantido à pessoa com deficiência e ao idoso que comprovem não
possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua
família, conforme dispuser a lei (art.203, V, CF).
Sob o prisma constitucional, com a superação do paradigma normativo
liberal, a seguridade social constitui um direito fundamental material.9 Nesse
sentido, Marco Aurélio Serau Junior enfatiza que o reconhecimento dessa
“jusfundamentalidade material da seguridade social” impõe a aplicação dos
dispositivos legais que disciplinam a seguridade social de molde a propiciar a
manutenção da dignidade dos beneficiários como parte da tarefa de efetivação
dos direitos fundamentais sociais.10
As ações da seguridade social constituem um serviço público e, como tal,
estão sujeitas à disciplina jurídica da Administração Pública. Sua efetivação está
incumbida ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), autarquia federal
vinculada ao Ministério da Previdência Social instituída por meio da Lei n.
8.029/1990.11 A instância ordinária para obter um benefício previdenciário ou
assistencial de prestação continuada é o mencionado instituto previdenciário
9
ROCHA, Daniel Machado da. O direito fundamental à previdência social na perspectiva dos
princípios constitucionais diretivos do sistema constitucional brasileiro. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2004. p. 110.
10 SERAU JUNIOR, Marco Aurélio. Seguridade social como direito fundamental material.
Curitiba: Juruá, 2009. p. 170-182.
11 BRASIL. Lei n. 8.029, de 12 de abril de 1990. Dispõe sobre a extinção e dissolução de
entidades da administração Pública Federal, e dá outras providências. Diário Oficial da
União, Brasília, DF, 13 abr. 1990. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
L8029cons.htm>. Acesso em: 2012.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
117
(INSS). No entanto, a enorme quantidade de indeferimentos administrativos de
pedidos de benefícios acaba remetendo os cidadãos ao Poder Judiciário. Vários
fatores determinam esse fenômeno, dentre eles, a grande quantidade de atos
normativos que regulamentam a atuação administrativa em relação à seguridade
social, a dificuldade de se impor uma interpretação administrativa de tais atos
em conformidade com a Constituição Federal, a má instrução dos
procedimentos administrativos e ainda outras peculiaridades como a
multiplicação de concessões judiciais de benefícios.12
A concessão judicial de um grande número de benefícios em situações
nas quais não estão presentes os requisitos legais e regulamentares também
contribuiu para uma cultura de judicialização das políticas de seguridade social,
o que é comprovado pela quantidade significativa de reversões, nas instâncias
superiores, de decisões proferidas em primeiro grau, instância em que por vezes
sequer é exigida a comprovação de indeferimento na esfera administrativa ou de
demora na apreciação do requerimento (lide) para que seja admitida a discussão
judicial da demanda.13
2 O CARÁTER PROGRAMÁTICO DAS NORMAS DE DIREITOS
SOCIAIS
Discute-se sobre o caráter programático das normas que versam sobre
direitos sociais. Normas programáticas são as que estabelecem determinados
programas com metas a serem cumpridas pelo Estado, que necessitam ser
concretizadas por meio de atuação do Poder Legislativo.
A Constituição de 1988 é uma Carta plural que reconhece um grande
plexo de direitos. Ingo Wolfgang Sarlet ressalta o seu caráter programático e
dirigente, que “[...] resulta do grande número de disposições constitucionais
dependentes de regulamentação legislativa, estabelecendo programas, fins,
imposições legiferantes e diretrizes a serem perseguidos, implementados e
assegurados pelos poderes públicos.”14 As políticas públicas que irão determinar
12
13
14
Sobre este último fator, a concessão de um benefício tem o efeito de aumentar a procura de
outros cidadãos em situação semelhante pela mesma benesse. Quando não estão presentes os
requisitos e a concessão é judicial, esse efeito é ainda maior.
Giovani Bigolin destaca que os benefícios previdenciários são “[...] uma posição jurídica
subjetiva patrimonial de natureza pública, de cunho disponível” e conclui que o requerimento
administrativo é um pressuposto indispensável por meio do qual se revela a existência do risco
social apto a permitir a concessão do benefício. (BIGOLIN, Giovani. O requerimento
administrativo e o controle judicial dos benefícios previdenciários. In: ROCHA, Daniel
Machado da (Org.). Temas atuais de direito previdenciário e assistência social. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 2003. p. 55, 71).
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. 10. ed. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2010. p. 65.
118
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
a concretização de direitos15 constituem opções debatidas nas campanhas
eleitorais escolhidas democraticamente pelos cidadãos.
A Constituição de 1988 se caracteriza como uma constituição dirigente,
conforme defendido por José Joaquim Gomes Canotilho na versão original da
obra Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador.16 Inspirado na
Constituição portuguesa de 1976, Canotilho argumentava que a Constituição
busca a transformação da sociedade, para torná-la mais justa. Os direitos sociais
teriam caráter impositivo e determinariam ao legislador a complementação
normativa do texto constitucional, para fixar políticas públicas aptas a garantir
as prestações estatais positivas. A ausência da atuação necessária para a
efetivação dos direitos fundamentais sociais acarretaria inconstitucionalidade
por omissão. A Constituição dirigente impõe a realização de programas,
estabelece tarefas a serem realizadas e define prioridades.
O constitucionalista português posteriormente mudou seu entendimento
sobre o constitucionalismo dirigente, principalmente em razão das alterações
promovidas na Constituição portuguesa de 1976. Na segunda edição de seu
livro, ele anunciou que a Constituição Dirigente teria morrido: “[...] a
Constituição dirigente está morta se o dirigismo constitucional for entendido
como normativismo constitucional revolucionário capaz de, só por si, operar
transformações emancipatórias.”17 Entretanto, como ressalvou o próprio
Canotilho, resta ainda alguma programaticidade a certas normas constitucionais:
“[...] os textos constitucionais devem estabelecer as premissas materiais
fundantes das políticas públicas num Estado e numa sociedade que se
pretendem continuar a chamar de direito, democráticos e sociais.”18
É certo que a Constituição não é um documento meramente descritivo da
situação social de um povo no momento da sua promulgação. Ela deve conter
em seus diversos dispositivos uma normatividade característica desse tipo de
documento.
Em razão da complexidade da sociedade atual,19 não é possível que a
15
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. 10. ed. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2010. p. 205. É relevante anotar a observação de Ingo Wolfgang Sarlet, segundo a qual
“[...] a afirmação de que os direitos fundamentais sociais nada mais são do que políticas públicas [...]
acaba por desconsiderar que há direitos sociais cujo objeto também consiste em abstenções por parte
do destinatário.” Neste estudo, referimo-nos às políticas públicas como o meio de efetivação dos
direitos que mais exigem da atuação positiva do Estado.
16 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Constituição dirigente e vinculação do legislador. 2.
ed. Coimbra: Coimbra, 2001. passim.
17 Ibid., p. xxix.
18 Ibid., p. xxix-xxx.
19 Niklas Luhmann enfatiza: “Complexity is the perspective from which the problems experienced
by contemporary systems research can perhaps be expressed most forcefully.” (LUHMANN,
Niklas. Social systems. Tradução de John Bednarz Jr. e Dirk Baecker. Stanford: Stanford
University Press, 1995. p. 24).
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
119
Constituição preveja de modo detalhado as medidas que deverão ser utilizadas
para a concretização dos direitos sociais. Daí a necessidade de uma Constituição
fundada em princípios, porquanto as leis são cada vez mais genéricas e sujeitas
à complementação normativa.
O que impede a concretização dos direitos sociais, na maioria das vezes,
não é a ausência de norma regulamentadora, até porque a Constituição criou
mecanismos de preenchimento da omissão legislativa, como o mandado de
injunção. Os entraves à efetividade dos direitos sociais estão representados pela
falta de execução das políticas públicas que irão conduzir à plena realização dos
direitos. Os argumentos dos governantes se apoiam em geral na escassez de
recursos. Outra questão atual e relevante sobre a possibilidade de controle
judicial das políticas públicas diz respeito à possibilidade de o Poder Judiciário
intervir nos orçamentos públicos, bem como os reflexos das decisões judiciais
sobre esses orçamentos.20 Trata-se de tema polêmico e atual relacionado à
separação de poderes e ao papel do Poder Judiciário. Entretanto, os limites deste
estudo não permitem o aprofundamento a esse respeito.
2.1 Aplicabilidade imediata dos direitos sociais
O parágrafo 1º do artigo 5º da Constituição Federal dispõe que as normas
que definem direitos e garantias fundamentais possuem aplicação imediata.
Cumpre analisar o sentido dessa afirmação.
Não há dúvidas sobre a aplicabilidade imediata em relação aos direitos
civis e políticos. Contudo, quanto aos direitos sociais, que exigem prestações
positivas, questiona-se se seriam teriam aplicabilidade imediata. A questão que
se coloca é em relação ao custo da efetivação dos direitos prestacionais. Para
que o Estado possa cumprir as prestações reclamadas, é necessário despender
recursos.21 Coloca-se, assim, a discussão em torno da reserva do possível.
Sobre o assunto, Ingo Wolfgang Sarlet argumenta que é incorreto não
admitir a aplicação imediata dos direitos fundamentais sociais sob o argumento
do fator custo, porquanto todos os direitos fundamentais têm certo custo e isso
não impede de se reconhecerem os direitos subjetivos de conteúdo negativo
pelo Poder Judiciário.22 Com relação aos direitos sociais prestacionais,
entretanto, costuma-se afirmar que possuem um custo maior do que os recursos
necessários para se efetivar os direitos de conteúdo negativo.
Cumpre reconhecer que todos os direitos fundamentais possuem
20
Vide, a respeito, SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. 10. ed.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010. p. 359.
21 TAVARES, Marcelo Leonardo. Previdência e assistência social: legitimação e fundamentação
constitucional brasileira. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003. p. 82.
22 SARLET, op. cit., p. 285.
120
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
aplicação imediata, o que permite, inicialmente, concluir que são vedadas
condutas tendentes a restringir ou eliminar esses direitos. Essa afirmação não
significa, contudo, que, promulgada a Constituição, as condições sociais irão
mudar como num passe de mágica. Tampouco a presença dos direitos sociais no
texto constitucional impede que a situação econômica do país não venha a
sofrer percalços que tornem mais difícil a vida dos cidadãos.
A conclusão a que se chega é que não é possível entender as disposições
constitucionais que versam sobre direitos sociais fora do contexto econômico e
social do país. A finalidade da inserção das normas de direitos sociais na
Constituição é determinar ao Estado a realização das medidas de políticas
públicas necessárias à concretização desses direitos. Além disso, essas normas
orientam toda a atuação dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, tanto
na produção legislativa, quanto na execução dos programas e na interpretação
das questões que envolvem os direitos sociais.
2.2 A necessidade de recursos para a efetivação dos direitos sociais
O maior obstáculo a ser enfrentado pelo Poder Público para promover a
efetividade dos direitos fundamentais é a disponibilidade orçamentária. Como
acima já afirmado, a efetividade desses direitos está diretamente relacionada à
estrutura econômica e social da sociedade.
Assim, a interferência judicial poderia aprofundar a questão, indagando,
por exemplo, por que os governos gastam tanto em certas áreas, como os gastos
com a máquina pública ou com a realização de obras cujos benefícios à
população muitas vezes são questionáveis e a preços sempre questionáveis,
apesar de licitadas.
O Estado deve atuar na proteção dos direitos fundamentais, seja de forma
negativa, seja de forma positiva. O direito à vida, por exemplo, exige do Estado
medidas protetivas, como a manutenção da segurança pública e um sistema
eficiente de saúde e de saneamento básico. De igual modo, o direito à liberdade
não exige apenas que o Estado se abstenha de impor restrições ilegais na esfera
individual, mas também a existência de um sistema de educação e cultura que
possibilitem o livre exercício da liberdade. Dessa forma, tanto os direitos de
primeira dimensão quanto os de segunda e terceira dimensão necessitam da
utilização de recursos públicos para sua efetivação. Portanto, a simples ausência
de recursos não pode ser utilizada como argumento em favor da sua não
efetivação.
Discute-se na doutrina sobre a necessidade de maiores gastos para a
efetivação dos direitos sociais. As exigências de ampliação de direitos como a
saúde não se restringem a países em desenvolvimento como o Brasil. Nos
Estados Unidos, houve recentemente dificuldade na aprovação da reforma da
saúde proposta pelo Governo Obama. Esse tema é um dos que demonstraram
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
121
maior relevância nas discussões eleitorais que seguiram seu primeiro mandato.
Quanto aos direitos civis e políticos, não é possível quantificar
individualmente os valores dispendidos com sua efetivação. Ademais, são mais
restritas as possibilidades de exigência judicial de prestações positivas a seu
respeito. Com relação ao direito à segurança pública, por exemplo, dificilmente
o cidadão obterá um provimento judicial que determine ao Estado indenizá-lo
por não ter garantido sua segurança e ter sido ele vítima de um assalto. Já em
relação aos aspectos sociais dos direitos, tornou-se comum a interveniência do
Poder Judiciário no intuito de torná-los efetivos em demandas individuais.
Assim, quando o assunto é direitos sociais, as decisões do Poder Judiciário
geram impactos diretos na forma como serão gastos os recursos e no orçamento
do ente público incumbido de cumpri-las.
Assim, uma das principais questões que se coloca em relação a esse tipo
de controle judicial das políticas públicas é em que medida as decisões levam
em conta a disponibilidade de recursos, que são um limite fático à efetivação
dos direitos.
2.3 O mínimo existencial e a reserva do possível
A respeito do mínimo existencial, é possível afirmar, com Ricardo Lobo
Torres, que “[...] há um direito às condições mínimas de existência humana
digna que não pode ser objeto de intervenção do Estado e que ainda exige
prestações estatais positivas.”23
A própria inserção dos direitos sociais no âmbito constitucional reforça a
validade do argumento de que há um mínimo existencial que garante que o
Estado não se negue a conceder as prestações positivas necessárias nas áreas da
saúde, educação, proteção da maternidade e da infância, previdência social e
assistência à população carente.
Como então conciliar tudo isso com a reserva do possível, a qual diz
respeito às condições financeiras do Poder Público e condiciona a efetivação
dos direitos sociais à disponibilidade fática e jurídica de recursos? A efetivação
dos direitos fundamentais sociais está diretamente relacionada à situação
econômica e social de um determinado país.24 Conforme aponta Gustavo
Amaral, não cabe exigir do Estado os direitos que se cumprem por meio de
23
24
TORRES, Ricardo Lobo. A cidadania multidimensional na era dos direitos. In: ______.;
MELO, Celso de Albuquerque (Org.). Teoria dos direitos fundamentais. 2. ed. Rio de
Janeiro: Renovar, 2001. p. 282-283.
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. 10. ed. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2010. p. 347.
122
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
prestações sem se preocupar com suas possibilidades financeiras.25
O crescimento populacional das últimas décadas fez aumentar as
necessidades de prestações sociais. O Estado, muitas vezes, não alcançou a
evolução necessária e não possui a preparação adequada para atender às
reivindicações da população. A frustração dos indivíduos em relação à
(in)capacidade do Poder Público de efetivar os direitos fundamentais sociais
tem levado cada vez mais à busca do Judiciário para obter a fruição desejada.
No entanto, as decisões judiciais que determinam prestações como o
fornecimento de medicamentos, procedimentos médicos e a implantação de
benefícios previdenciários podem comprometer os orçamentos governamentais.
A reserva do possível busca estabelecer limites para evitar que o Poder
Executivo seja obrigado a efetivar direitos sem que haja a disponibilidade de
recursos. Essa teoria possui origem nas decisões proferidas pela corte
Constitucional Federal da Alemanha, em ação proposta por um estudante que
pretendia cursar o ensino superior público, com fundamento na garantia dada
pela Lei Federal alemã de livre escolha de trabalho, ofício ou profissão. Como
não havia vagas para atender a todos os interessados em cursar universidades
públicas, restou decidido que somente pode ser exigida do Estado a prestação de
um benefício caso observados os limites da razoabilidade.
O Supremo Tribunal Federal já se manifestou sobre a reserva do possível
na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 45, promovida
contra veto do Presidente da República sobre o parágrafo segundo do artigo 55
da proposta de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), posteriormente
convertida na Lei n. 10.707/200326. O dispositivo vetado fixava diretrizes sobre
a elaboração da lei orçamentária de 2004. Nesse julgamento, o Relator, Ministro
Celso de Melo, apontou quanto ao tema da reserva do possível, que a
concretização dos direitos econômicos, sociais e culturais “[...] depende, em
grande medida, de um inescapável vínculo financeiro subordinado às
possibilidades orçamentárias do Estado.” Assim, se no caso concreto restar
comprovada a incapacidade econômico-financeira do ente estatal, não se poderá
razoavelmente exigir dele a imediata efetivação do comando fundado no texto
da Constituição, considerada a limitação material referida. De outro lado, O
ministro relator ressaltou também que não é lícito ao Poder Público, por meio
da manipulação de sua atividade financeira ou político-administrativa, “[...]
criar obstáculo artificial que revele o ilegítimo, arbitrário e censurável propósito
25
AMARAL, Gustavo. Interpretação dos direitos fundamentais e conflito entre os Poderes. In:
TORRES, Ricardo Lobo; MELO, Celso de Albuquerque (Org.). Teoria dos direitos
fundamentais. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p. 116.
26 BRASIL. Lei n. 10.707, de 30 de julho de 2003. Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração da
lei orçamentária de 2004 e dá outras providências. Diário Oficial da União, Poder Executivo,
Brasília, DF, 31 jul. 2003. p. 1. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
leis/2003/l10.707.htm>. Acesso em: 2012.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
123
de fraudar, de frustrar e de inviabilizar o estabelecimento e a preservação, em
favor da pessoa e dos cidadãos, de condições materiais mínimas de existência.”
Dessa forma, a efetivação dos direitos sociais não pode ser dissociada da
arrecadação de recursos. No caso do direito previdenciário, a concessão de
benefício deve estar vinculada à existência prévia da fonte de custeio. Uma
primeira restrição à efetivação dos direitos sociais diz respeito aos limites que a
própria Constituição impõe ao poder de impor impostos e contribuições sociais.
Os administradores públicos devem eleger as prioridades que melhor atenderão
aos anseios sociais, sem sair dos limites impostos pelo orçamento público.
Outra dificuldade com que se depara o Estado é a necessidade de recursos para
a efetivação de determinado direito a todos os indivíduos que, estando em
situação de igualdade, preencherem os requisitos.
A reserva do possível, entretanto, não pode ser utilizada como um trunfo
para impedir a efetivação dos direitos sociais necessários para garantir a todos
os cidadãos um padrão mínimo correspondente à sua dignidade como pessoas
humanas. Além disso, caso restar demonstrada a disponibilidade de recursos ou
se estes não tiverem sido direcionados às prioridades fixadas na Constituição ou
mesmo se a não efetivação foi ocasionada por violação ao princípio da
igualdade, o direito há de ser concretizado.
2.3.1 Os direitos fundamentais sociais como direitos públicos subjetivos
Questiona-se se é possível identificar um conteúdo para o mínimo
existencial, bem como se esse conteúdo constitui direito público subjetivo do
cidadão que torna obrigatória para o Estado a entrega de tais prestações.
Conforme ressalta Daniel Machado da Rocha, no período entre as guerras
mundiais, mudou a mentalidade a respeito da eficácia das constituições e, com
isso, as normas constitucionais “passaram a ser concebidas como portadoras de
direitos subjetivos capazes de serem exercitáveis também frente ao
legislador”.27
Em outras palavras é possível indagar até que ponto os direitos sociais
têm em si, além da sua força de princípio, também a força de regras cujo
reconhecimento poderia impor seu cumprimento na base do tudo, ou seja:
seriam os direitos fundamentais sociais normas complexas, que valeriam, a um
só tempo como princípios e, identificado esse conteúdo mínimo, também como
regras?
A teoria do status de Georg Jellinek, que propiciava instrumentos de
defesa de interesses individuais, ainda é atual no sentido de permitir a
27
ROCHA, Daniel Machado da. O direito fundamental à previdência social na perspectiva
dos princípios constitucionais diretivos do sistema constitucional brasileiro. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2004. p. 33.
124
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
compreensão da exigibilidade dos direitos. Deve ser complementada, com o
status positivus socialis, que compreende o reconhecimento dos direitos
econômicos, sociais e culturais.28 Esse novo status, entretanto, depende da
situação econômica do país.29
Marcelo Leonardo Tavares reconhece a existência de direitos sociais
mínimos tão básicos quanto os direitos de liberdade, em relação aos quais “[...]
não se pode invocar a necessidade de alocação de verba para custeio como
critério de desnaturação”, porquanto tais direitos, assim como os direitos da
liberdade, “[...] não podem ser negados pelo Estado com base nesse
argumento.”30 Para o mencionado autor, os direitos que constituem prestações
sociais mínimas estão relacionados com os fundamentos do Estado,
principalmente com a dignidade da pessoa humana.31 São eles: educação, saúde,
saneamento básico, atendimento materno-infantil, ações de medicina preventiva
e de prevenção epidemiológica, assistência e previdência social.
No mesmo sentido, Clèmerson Merlin Clève destaca que certos direitos
fundamentais sociais de caráter prestacional apresentam desde logo uma
dimensão subjetiva forte, ao passo que outros possuem uma dimensão subjetiva
frágil. Para ele, “[o]s direitos prestacionais originários seriam aqueles que
permitem desde logo ao intérprete encontrar na disposição constitucional uma
dimensão subjetiva forte.” Trata-se, portanto, de direitos usufruíveis desde logo
pelo cidadão e que, por essa razão “[...] podem, mesmo sem regulamentação, ser
reclamados perante o Poder Judiciário”, ao contrário de outros, os direitos
prestacionais derivados, os quais, “[...] no campo constitucional, produzem uma
dimensão subjetiva fraca, que demanda portanto atuação do legislador.”32
Apesar do caráter programático dos direitos a prestações, é possível, por
vezes, deduzir delas um direito subjetivo individual. Nesse sentido, Ingo
Wolfgang Sarlet afirma “[...] a possibilidade de se reconhecerem, sob
28
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. 10. ed. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2010. p. 159; TAVARES, Marcelo Leonardo. Previdência e
assistência social: legitimação e fundamentação constitucional brasileira. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2003. p. 64. Ingo Wolfgang Sarlet adverte que deve ser feita uma releitura do
status negativus das normas definidoras dos direitos sociais, boa parte das quais encerra
direitos de caráter defensivo. (SARLET, op. cit., p. 205).
29 TORRES, Ricardo Lobo. A cidadania multidimensional na era dos direitos. In: ______.;
MELO, Celso de Albuquerque (Org.). Teoria dos direitos fundamentais. 2. ed. Rio de
Janeiro: Renovar, 2001. p. 298.
30 TAVARES, Marcelo Leonardo. Previdência e assistência social: legitimação e fundamentação
constitucional brasileira. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003. p. 84.
31 Ibdi., p. 162-164; Cf. também SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos
fundamentais. 10. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010. p. 348.
32 CLÈVE, Clèmerson Merlin. Desafio da efetividade dos direitos fundamentais sociais. 10 set.
2005. Disponível em: <http://www.mundojuridico.adv.br/sis_artigos/artigos.asp?codigo=441>.
Acesso em: 13 jul. 2012.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
125
determinadas condições, verdadeiros direitos subjetivos a prestações, mesmo
independentemente ou para além da concretização pelo legislador.”33 Esses
direitos subjetivos assim se configuram quando essenciais à manutenção das
condições existenciais mínimas e, dessa forma, condicionam a atuação do
legislador.
Não se podem negar as diferenças entre os direitos de defesa e os direitos
a prestações, já que possuem objeto diverso. A esse respeito, Ingo Wolfgang
Sarlet sustenta que “[...] na esfera dos direitos a prestações – se impõe uma
relativização da noção de direito subjetivo.”34 Como solução para o problema da
efetivação dos direitos prestacionais, ele35 indica o modelo proposto por Robert
Alexy,36 que destaca a necessidade de se analisarem as circunstâncias do caso
concreto, garantindo-se o reconhecimento de um direito subjetivo a prestações,
fundado no mínimo existencial. Caso tal padrão mínimo seja ultrapassado,
haverá somente o um direito subjetivo prima facie.
Esses direitos subjetivos prestacionais, portanto, funcionariam à maneira
das regras, conforme sugere Robert Alexy. Para ele, as regras se cumprem na
base do tudo ou nada. Já os princípios constituem mandados de otimização, nos
quais ficam estabelecidas razões prima facie, e que se caracterizam por poderem
ser cumpridos em diferentes graus, sempre da forma mais ampla possível. Além
de dependerem das possibilidades fáticas, dependem de possibilidades jurídicas
encontradas a partir do confronto com outros princípios ou regras opostas.37 O
mínimo existencial exsurge do conflito entre o princípio da liberdade fática,
com fundamento na dignidade da pessoa humana, e os princípios formais de
distribuição de competências da maioria na democracia e da divisão de
poderes.38
Ao decidir sobre os direitos fundamentais sociais, o Poder Judiciário não
pode olvidar a necessária análise global dos direitos.39 Assim, impõe-se
reconhecer que os recursos são oriundos da própria sociedade e que o controle
dos gastos é necessário para que se preservem as garantias individuais contra
imposições tributárias exacerbadas.
A efetivação máxima dos direitos fundamentais é apenas desejável.
33
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. 10. ed. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2010. p. 348.
34 Ibid., p. 350.
35 Ibid., p. 249.
36 Vide ALEXY, Robert. Teoría de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales, 1993. p. 251.
37 Ibid., p. 45.
38 Ibid., p. 250.
39 Nesse sentido, JOSKOWICZ, JOSKOWICZ, Graziela Mayra. A eficácia dos direitos sociais e
o controle judicial das políticas públicas. Revista da Advocacia-Geral da União, Brasília,
DF, v. 9, n. 24, p. 135, 137, abr./jun. 2010.
126
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Refere-se a uma situação ideal que deve ser sempre buscada. Na prática,
contudo, há sujeições que a impedem. Como exemplo, tome-se o tratamento
mediante transplante de órgãos, tecidos e outras partes do corpo, que deve ser
acessível a todos. Contudo, a sua realização depende da existência de doadores.
A inexistência de estrutura, técnica, hospitalar e de órgãos disponíveis para o
atendimento a todos os pacientes, tornou necessária a criação de uma fila de
transplantes. É extremamente questionável eventual decisão que determine que
alguém seja favorecido com o transplante em detrimento dos demais cidadãos
que esperam sua vez.
A decisão judicial em relação à efetivação dos direitos fundamentais
sociais previdenciários e assistenciais deve ser vista de modo semelhante: há de
ser global, abrangendo também o custeio necessário e considerando que há
outros cidadãos que carecem de direitos sociais que demandam recursos para
sua realização, já que as necessidades públicas tendem a uma otimização que
demandaria recursos infinitos.
3 A EVOLUÇÃO DO PAPEL DO PODER JUDICIÁRIO EM RELAÇÃO
AO CONTROLE DOS ATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Antes mesmo da Constituição de 1988, já havia no Brasil instrumentos de
controle dos atos da Administração Pública, como a ação popular e a ação civil
pública. A ação popular, introduzida pela Constituição de 1934, encontrou, no
início, resistência do Poder Judiciário na sua utilização para o controle dos atos
da Administração Pública, que estariam sob o manto da discricionariedade.40 É
necessário que se reconheça, nas Constituições rígidas, a eficácia vinculante das
normas programáticas para que seja possível afirmar a natureza jurídica da
Constituição.41
Nos dias atuais, é ainda possível encontrar na doutrina quem sustenta que
o Judiciário deve analisar apenas aspectos ligados à legalidade do ato
administrativo. Nesse sentido, pondera Arruda Alvim que “[...] todos os
elementos dos atos administrativos devem, na medida do possível, ser
exaurientemente examinados pelo Poder Judiciário, cujo exame, no entanto,
confina-se aos limites da legalidade.” Com isso, o mencionado autor afirma que
“[...] o Poder Judiciário não pode transpor a possibilidade de controle dos atos
administrativos para dentro das fronteiras do seu mérito.”42
De outro lado, Cassio Scarpinella Bueno lembra que a discricionariedade
40
Nesse sentido, vejam-se os arestos coligidos por Rodolfo de Camargo Mancuso. (MANCUSO,
Rodolfo de Camargo. Ação popular. 6. ed. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2008. p. 68-69).
41 BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 22. ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 236.
42 ALVIM, Arruda. A discricionariedade administrativa e o controle judicial. In: SUNDFELD,
Carlos Ari; BUENO, Cássio Scarpinella. (Coord.). Direito processual público: a fazenda
pública em juízo. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 236.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
127
está relacionada à liberdade de atuação que possui o agente para a prática do ato
administrativo, mas não é possível identificar um conceito claro de ato
discricionário na doutrina.43 Para Bueno, é preciso distinguir discricionariedade
e conceito vago e indeterminado. Os casos que costumam ser citados como
exemplos de discricionariedade, como aqueles em que é preciso identificar a
finalidade pública, a utilidade social, o bem comum etc. são, na verdade,
situações em que é necessária a interpretação de conceitos vagos e
indeterminados, reclamando, portanto, uma solução unívoca. A partir dessa
distinção, é possível que o magistrado, quando provocado, identifique se houve
o cumprimento da finalidade pública, do bem comum ou da utilidade social.
Assim, para o citado autor, “[...] parece correto concluir no sentido de que
qualquer ato administrativo está sujeito ao controle jurisdicional, quando menos
para verificação da finalidade pública que justifica o dever de agir do agente
estatal.”44
A Constituição de 1988 reformulou o papel do Judiciário em relação ao
controle dos atos do Poder Executivo, acarretando uma justicialização da
Administração Pública. O reflexo, como adverte Manoel Gonçalves Ferreira
Filho, foi a “politização da justiça”.45 A Carta de 1988 ampliou o alcance da
ação popular e da ação civil pública. O Ministério Público passou a ter poderes
para a tutela de interesses difusos e coletivos. De acordo com Ferreira Filho, os
poderes conferidos ao Ministério Público na Constituição de 1988, dentre eles a
legitimidade para o controle da Administração Pública por meio de atividade
investigativa (inquérito civil) e da ação civil pública, possibilitaram a
fiscalização dos atos da Administração Pública em relação à sua adequação à lei
e às opções discricionárias dos administradores. A possibilidade de apreciação
na via judicial dos atos administrativos revela uma “[...] tendência a uma
judicialização de todos os setores da vida humana.”46 Além disso, a
Constituição Federal de 1988 trouxe instrumentos, como o mandado de
segurança coletivo (artigo 5º, inciso LXX) e o mandado de injunção (artigo 5º,
LXXI), que são meios de judicializar as questões administrativas inclusive do
ponto de vista político. Assim, até mesmo as questões políticas podem ser
objeto de análise pelo Poder Judiciário.
Cumpre ressaltar ainda a larga malha de princípios extremamente abertos,
como a moralidade e a eficiência (Emenda Constitucional n. 19/1998) sobre os
quais se sustentou o texto da Constituição de 1988. Isso conferiu aos
43
BUENO, Cassio Scarpinella. Inafastabilidade do controle judicial da administração. In:
SUNDFELD, Carlos Ari; BUENO, Cássio Scarpinella. (Coord.). Direito processual público:
a fazenda pública em juízo. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 238.
44 Ibid., p. 240.
45 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Aspectos do direito constitucional contemporâneo.
São Paulo: Saraiva, 2003. p. 207.
46 Ibid., p. 207-208.
128
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
magistrados uma ampla margem de liberdade para a sua interpretação. Deve-se
concluir, com Manoel Gonçalves Ferreira Filho, que “[...] o magistrado, no
fundo, é livre para seguir a sua cosmovisão no sopesar o próprio mérito do
ato.”47 Assim, o reconhecimento de que o juiz possui tal margem de
discricionariedade rompe com o papel que a doutrina clássica lhe atribui. Nesse
sentido, Ferreira Filho argumenta que a Constituinte de 1988 desejou a
judicialização da política, uma vez que o Legislativo e o Executivo não
gozavam de credibilidade. Contudo, isso não acarretou o aumento do prestígio
do Judiciário. Primeiramente, porque a prestação judicial não se tornou efetiva
e, ademais, pelo fato de que, com a sua interferência no âmbito políticoadministrativo, tornou-se corresponsável pela insatisfação da opinião pública
com as metas do governo.48 Paulo Bonavides também alerta que o fator político
é importantíssimo na interpretação das normas constitucionais, sobretudo
quando dotadas de certa discrição.49
As políticas públicas, de acordo com José Joaquim Gomes Canotilho,
“[...] destinam-se à efetivação dos direitos sociais – direito de exigir e obter a
participação igual nas prestações criadas pelo legislador.”50 A questão que se
coloca em relação ao controle judicial das políticas públicas diz respeito à
possibilidade de o Poder Judiciário interferir no mérito51 das políticas adotadas
pelos Poderes Legislativo e Executivo para direcionar o rumo da atuação desses
poderes no sentido de maximizar o cumprimento dos programas constitucionais.
O controle exercido pelo Poder Judiciário sobre os atos da Administração
Pública deve observar certos limites. Parte da doutrina entende que o controle
exercido pelo Poder Judiciário sobre a Administração Pública deve restringir-se
a um controle apenas da legalidade, o que impede que esse Poder interfira no
conteúdo, na decisão de mérito do ato administrativo. Não se admite, assim, que
o Judiciário ultrapasse os limites desse controle para conceder benefícios em
casos que o INSS observou a lei.52
47
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Aspectos do direito constitucional contemporâneo.
São Paulo: Saraiva, 2003. p. 209.
48 Ibid., p. 213-215.
49 BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 22. ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 463.
50 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. 7. ed.
Coimbra: Almedina, 2003. p. 408.
51 De acordo com Marçal Justen Filho, “[u]tiliza-se a expressão mérito do ato administrativo para
indicar esse núcleo de natureza decisória, produzido por uma escolha de vontade pessoal do
agente estatal em virtude de uma autorização legislativa.” (JUSTEN FILHO, Marçal. Curso
de direito administrativo. 4. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 992).
52 Nesse sentido, JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 4. ed. rev. e atual.
São Paulo: Saraiva, 2009, p. 993) e LOPES, Carlos Côrtes Vieira. Análise crítica da atuação
do Poder Judiciário em relação aos benefícios da Seguridade Social. Revista da AdvocaciaGeral da União, Brasília, DF, v. 8, n. 21, p. 79-80, jul./set. 2009).
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
129
José Joaquim Gomes Canotilho enfatiza que Poder Judiciário não pode
obrigar os órgãos políticos ao cumprimento de um determinado programa
relativo às políticas públicas, as quais “[...] reconduzem-se fundamentalmente a
um conjunto de decisões e acções adoptadas pelo Governo para influir sobre um
determinado problema.” Dessa forma, “[...] os juízes não se podem transformar
em conformadores sociais, nem é possível, em termos democráticos
processuais, obrigar jurisdicionalmente os órgãos políticos a cumprir um
determinado programa de acção.” Para o constitucionalista, as políticas
contrárias aos ditames constitucionais podem ser censuradas por meio do
controle de constitucionalidade, ao passo que “[...] a política deliberativa sobre
as políticas da República pertence à política e não à justiça.”53
É comum, no Brasil, a atuação dos agentes públicos com desvios de
finalidade, gerando condutas que constituem fatos típicos na esfera penal, além
de improbidade administrativa. Nessas situações, o controle do Poder Judiciário
é essencial para a o Estado Democrático de Direito. Entretanto, deve-se esperar
que, na maioria das vezes, a atuação do Poder Público não constitua crimes e
atos de improbidade. Apesar disso, pode ser contrária às normas constitucionais
que versam sobre direitos sociais, o que também tornará possível o controle
judicial.
Em matéria de direitos sociais, é preciso reafirmar a necessidade de
prévio requerimento administrativo, enfatizada pelo Enunciado n. 77 do Fórum
Nacional dos Juizados Especiais Federais (Fonajef) e pelo Superior Tribunal de
Justiça,54 já que, a par de ser um direito fundamental prestacional, é de cunho
disponível.55 Destaca-se também a necessidade da reserva de plenário para
afastar a incidência da norma legal (Constituição Federal, artigo 97, e Súmula n.
11 do Supremo Tribunal Federal).
O controle judicial das políticas públicas pode referir-se à legalidade dos
atos decisórios e de execução das medidas adotadas, possibilidade adotada no
modelo clássico de controle dos atos do Legislativo e do Executivo efetuado
pelo Poder Judiciário, a exemplo da declaração de inconstitucionalidade de uma
lei ou ato normativo que verse sobre políticas públicas por vício formal.
Pode também o controle judicial atuar sobre o mérito do ato legislativo ou
administrativo, analisando as metas e prioridades escolhidas em relação ao
modo de efetivação dos direitos fundamentais. Esta forma de controle é a que
53
54
55
CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. 7. ed.
Coimbra: Almedina, 2003. p. 946.
Decisão proferida no Recurso Especial n. 1.310.042/PR, publicada no DJE em 28 abr. 2012.
(BRASIL. Superior Tribunal de Justiça: jurisprudência. Disponível em:
<http://www.stj.jus.br/SCON/>. Acesso em: 2012).
BIGOLIN, Giovani. O requerimento administrativo e o controle judicial dos benefícios
previdenciários. In: ROCHA, Daniel Machado da (Org.). Temas atuais de direito
previdenciário e assistência social. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 20. p. 55.
130
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
tem gerado maiores controvérsias doutrinárias e jurisprudenciais,
principalmente em relação a questões ligadas ao direito à saúde. Embora haja
diversas críticas pela doutrina,56 o Poder Judiciário tem determinado, em casos
concretos, medidas para a efetivação desse direito por meio do fornecimento de
medicamentos e da realização de procedimentos médicos de alta complexidade.
4 A NECESSIDADE DE LIMITES À JUDICIALIZAÇÃO EXCESSIVA
DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
4.1 O equilíbrio financeiro e atuarial
No caso do direito à previdência é necessário atentar ainda para o
princípio do equilíbrio financeiro e atuarial, previsto no artigo 201 da Carta de
1988. Conforme leciona Marcelo Leonardo Tavares, esse princípio é “[...]
fundamental na estrutura do seguro, que exige correção de encontro de contas
entre receitas e despesas atuais (aspecto financeiro) e sustentabilidade
econômica na projeção futura (aspecto atuarial).”57
O artigo 167, inciso XI, da Constituição Federal veda a utilização dos
recursos arrecadados com as contribuições sociais para a realização de despesas
distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social.
O sistema previdenciário brasileiro é caracterizado pelo regime de
repartição simples. Os recursos arrecadados são utilizados para o pagamento
dos benefícios. Caso não haja recursos suficientes, outros recursos provenientes
de receitas de tributos não vinculados deverão ser utilizados.58
Caso aceita a tese de que o controle do Poder Judiciário pode incidir sobre
o conteúdo das políticas públicas de previdência e assistência social, impõe-se
reconhecer que não cabe ao julgador, ao substituir o agente público, fazer um
julgamento parcial, pois isso só trará problemas ainda maiores para os gestores
da coisa pública, que deverão, no futuro, gerir um orçamento ainda mais
apertado. Por isso, o magistrado, ao fazer o controle de mérito das políticas
públicas previdenciárias e de assistência social, não pode desconsiderar
elementos relativos ao custeio dos benefícios.
No entanto, isso não é o que se verifica cotidianamente nas decisões
56
Veja-se, por exemplo: PEREIRA, Flávia do Canto; COELHO, Helenira Bachi. Limites da
jurisdição: direito à saúde: limite da obrigação do Estado. In: ASSIS, Araken de (Coord.).
Aspectos políticos e atuais dos limites da jurisdição e do direito à saúde. Sapucaia do Sul:
Notadez, 2007. p. 164; SEVERO, Álvaro Vinícius Paranhos; ROSA JUNIOR, Faustino da. Os
direitos da pessoa na CRFB de 1988: os direitos sociais podem ser pleiteados individualmente
via procedimento judicial? In: ASSIS, Araken de (Coord.). Aspectos políticos e atuais dos
limites da jurisdição e do direito à saúde. Sapucaia do Sul: Notadez, 2007. p. 88.
57 TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito previdenciário. Niterói: Impetus, 2011. p. 9.
58 Ibid.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
131
judiciais que determinam a implantação de benefícios fora das hipóteses legais.
Aliás, em geral, essas decisões sequer apontam ou fundamentam a existência de
omissão legislativa ou mesmo a inconstitucionalidade dos critérios
estabelecidos pelo Poder Legislativo para a efetivação dos direitos. Limitam-se
a determinar a implantação de benefícios, afirmando que é direito do autor da
ação. Esse tipo de decisão, comum contra o poder público, não deve ser aceita
como uma solução democrática para a efetivação dos direitos sociais.
4.2 O princípio da separação de poderes
É preciso investigar se o controle de conteúdo das políticas públicas pelo
Poder Judiciário representa violação ao princípio da separação de poderes. Para
responder a essa questão, é preciso distinguir, caso a caso, até que ponto vai
esse controle. Se ficar demonstrado que não há fundamentos aptos a justificar a
não efetivação do direito, o Judiciário estará agindo dentro dos limites da sua
função constitucional.59 Entretanto, caso haja substituição da conveniência e
oportunidade da Administração Pública em relação às políticas públicas a serem
adotadas pela conveniência e oportunidade do magistrado, haverá violação à
separação de poderes. Também haverá violação à separação de poderes nas
situações em que a decisão judicial que realiza o controle do ato administrativo
não for devidamente fundamentada e não apontar a ilegalidade e
inconstitucionalidade do ato, expondo os motivos de tal declaração.
O magistrado não possui o direito de emitir a última palavra em relação às
políticas públicas simplesmente porque tem o poder de controle e sua decisão
deve ser cumprida. Não obstante, isso é prática comum e tais decisões
costumam vir acompanhadas de ameaça de prisão ou de processo criminal por
desobediência em caso de descumprimento.
É preciso ter cuidado também com a grande quantidade de decisões das
liminares, antecipações de tutela e determinações de providências para a
efetivação da tutela específica da obrigação de fazer (Código de Processo Civil,
artigo 461-A). Nesses casos, deve estar ainda mais claro o direito à prestação e
essas medidas não podem ser tomadas nas situações em que não há
enquadramento legal para a concessão do benefício. Deve-se preferir, caso o
magistrado declare a inconstitucionalidade de lei, que a implantação do
benefício ocorra somente após o pronunciamento do tribunal a esse respeito.
Seria desejável que, quando tratar de questão relativa a direitos fundamentais
59
Nesse sentido, KRELL, Andreas Joachim. Direitos sociais e controle judicial no Brasil e na
Alemanha: os (des)caminhos de um direito constitucional “comparado”. Porto Alegre: Sergio
Antonio Fabris, 2002. p. 22; JOSKOWICZ, Graziela Mayra. A eficácia dos direitos sociais e o
controle judicial das políticas públicas. Revista da Advocacia-Geral da União, Brasília, DF,
v. 9, n. 24, p. 127, abr./jun. 2010.
132
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
prestacionais, a declaração de inconstitucionalidade fosse feita em sede de
controle abstrato.
Cumpre concluir que o controle judicial dos atos do Legislativo e do
Executivo que versam sobre políticas públicas é uma tarefa constitucional
incumbida ao Judiciário. Entretanto, não pode ser desempenhada com excessos,
para não incorrer em injustiças, prejudicando toda a coletividade. Além disso, o
Poder Judiciário deve atuar com eficiência e celeridade, para que todos tenham
acesso a uma função jurisdicional efetiva, já que ela própria se trata de um
direito fundamental.
A leitura atual que deve ser feita da teoria da separação dos poderes não
corresponde à que se fazia quando de sua concepção. Atualmente, entende-se
que os poderes da União, apesar de independentes, são harmônicos e se
fiscalizam mutuamente, sempre com vista a garantir a efetividade das normas da
Constituição Federal. A todos, portanto, incumbe atuar no sentido da
concretização dos direitos fundamentais.
4.3 O princípio democrático
O princípio democrático está assentado na ideia de soberania popular.
Conforme estatuído no Preâmbulo da Constituição de 1988, os representantes
do povo brasileiro, reunidos em Assembleia Nacional Constituinte, decidiram
instituir um Estado Democrático. Já o artigo 1º da nossa Carta afirma que a
República Federativa do Brasil constitui-se em Estado Democrático de Direito.
O parágrafo único desse artigo declara que o poder emana do povo e é exercido
por meio de representantes eleitos ou diretamente. O princípio democrático, em
última análise, legitima as escolhas políticas feitas pelos representantes do povo
eleitos para ocuparem cargos nos Poderes Executivo e Legislativo.
Os membros do Poder Judiciário alcançam seus cargos por meio de
concurso público ou, no caso dos desembargadores, por indicação do Executivo,
com base em lista elaborada pelo Poder Judiciário, e aprovação do Legislativo.
Em razão disso, é comum alegar-se que o controle judicial das políticas públicas
acarreta violação ao princípio democrático, pois provocaria intervenção nas
políticas adotadas por gestores investidos mediante aprovação popular. A
decisão judicial desarranjaria a alocação de recursos determinada pelos
representantes do povo.
Marcelo Leonardo Tavares entende que o princípio da maioria somente
faz sentido se resguardados os direitos da minoria, ou seja, “[...] apenas se todos
os cidadãos tiverem condições de participar da criação da ordem jurídica,
embora seu conteúdo seja determinado pela vontade da maioria.”60 Acrescenta o
60
TAVARES, Marcelo Leonardo. Previdência e assistência social: legitimação e fundamentação
constitucional brasileira. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003. p. 175.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
133
citado autor que “[...] a democracia não consegue estar desvinculada dos valores
da liberdade e da igualdade, pois não tem como ser democrático um regime
onde o governo não observa o espaço de liberdade do indivíduo e a igualdade de
oportunidades de participação política.” A função dos direitos fundamentais e,
por consequência, do sistema de controle de constitucionalidade é proteger os
valores da minoria contra incursões ilegítimas da ditadura da maioria.61
Os direitos fundamentais, nessa ótica, constituem uma garantia do
princípio democrático, porquanto asseguram a concessão das prestações
mínimas fundamentais às minorias. Nesse mesmo sentido, Ingo Wolfgang
Sarlet afirma que, num regime democrático, função decisiva exercida pelos
direitos fundamentais é servir como “[...] garantia das minorias contra eventuais
desvios de poder praticados pela maioria no poder.”62
Graziela Mayra Joskowicz defende que a miséria e a falta de consciência
política de grande parcela da população brasileira impede que o argumento da
violação ao princípio democrático seja um óbice ao controle judicial das
políticas públicas, tendo em vista a realidade socioeconômica e política do país.
Por isso, afirma ela que “[...] a objeção de que o controle judicial das políticas
públicas afeta o princípio democrático deve ser vista com ressalvas.”63
Não obstante, concluir que boa parte da população não possui instrução
suficiente para participar com plena liberdade do processo político levaria a
negar o próprio sistema democrático e a validade das eleições.
Na esteira do que aqui vem sendo defendido, para não haver violação ao
princípio democrático, o Poder Judiciário somente está legitimado a interferir
nas políticas públicas quando os agentes eleitos pelo povo atuarem em
desrespeito à lei e à Constituição.
4.4 O problema da judicialização excessiva das políticas públicas
Os que exaltam o reconhecimento do direito subjetivo a prestações sociais
pelo Poder Judiciário argumentam que os direitos fundamentais sociais não
poder ter seu significado esvaziado pela Administração Pública e que deve ser
respeitado o mínimo necessário a uma existência digna.
A inserção dos direitos sociais na Constituição Federal constitui o
reconhecimento de que o Estado deve promover ações para efetivá-los. Não é
possível, de outro lado, garantir a todos os cidadãos o amplo acesso às
61
TAVARES, Marcelo Leonardo. Previdência e assistência social: legitimação e fundamentação
constitucional brasileira. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003. p. 175.
62 SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. 10. ed. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2010. p. 61.
63 JOSKOWICZ, Graziela Mayra. A eficácia dos direitos sociais e o controle judicial das políticas
públicas. Revista da Advocacia-Geral da União, Brasília, DF, v. 9, n. 24, p. 129-130,
abr./jun. 2010.
134
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
prestações materiais da melhor qualidade. Embora desejável, é certo que a
situação da população brasileira ainda é bastante precária, principalmente em
áreas como a saúde.
A constitucionalização dos direitos sociais indica uma situação ideal
desejada pelo constituinte, aquela em que os direitos sociais fazem parte de um
programa que deve ser cumprido cada vez com mais eficácia, possibilitado
melhorias sucessivas à sociedade. É importante que não haja retrocessos em
relação à efetivação de tais direitos. Para Marcelo Leonardo Tavares, o
princípio da vedação do retrocesso, que consiste na impossibilidade de reduzir o
patamar já alcançado de proteção jurídica aos direitos fundamentais, deve ser
visto “[...] sob o olhar do caráter pluralista e aberto da Constituição.”64 Quanto a
este aspecto, Ingo Wolfgang Sarlet pontua que um dos principais desafios é
harmonizar a segurança jurídica e as possibilidades de mudança
constitucionalmente legítimas e essenciais para a satisfação das necessidades da
sociedade.65
Não obstante, a proibição do retrocesso, princípio constitucional
implícito, não pode ser entendida como absoluta.66 Tomada de forma absoluta, a
vedação do retrocesso comprometeria a possibilidade de atuação democrática
do Poder Legislativo. Não está nas mãos dos governos a garantia plena de que
isso irá acontecer. Num contexto globalizado, é possível que haja crises que
venham a impossibilitar, ao menos momentaneamente esse processo de escalada
da efetivação de direitos. Desde que respeitado o núcleo do mínimo existencial,
afirma Marcelo Leonardo Tavares,
[...] permite-se que o legislador encontre, por meio de opções
políticas tomadas no processo democrático majoritário, soluções
para implementação dos direitos sociais, conferindo-se a ele
espaço de atuação legislativa para aumentar, alterar e reduzir
proteções jurídicas.67
A solução segundo a qual o conteúdo mínimo dos direitos sociais depende
de condições materiais é simplista e não serve de argumento para a sua não
efetivação. Isso porque é sabido que os direitos de primeira geração ou direitos
de liberdade também exigem vultosos gastos do Estado com a estrutura dos
serviços públicos necessários para assegurá-los. Em outras palavras, também os
direitos como a liberdade, a propriedade, a segurança exigem condições
64
TAVARES, Marcelo Leonardo. Previdência e assistência social: legitimação e fundamentação
constitucional brasileira. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003. p. 176.
65 SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. 10. ed. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2010. p. 457.
66 Nesse sentido, ROCHA, Rosalina Carolina Kappel. A eficácia dos direitos sociais e a reserva
do possível. Revista da Advocacia-Geral da União, Brasília, DF, v. 4, n. 8, p. 18, dez. 2005.
67 TAVARES, op. cit., p. 177.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
135
materiais.
Impõe-se reconhecer, ademais, que o conceito de mínimo existencial é
aberto. Deve ser interpretado com muito cuidado, em cotejo com o princípio da
reserva do possível e de forma sistemática dentro da Constituição. Assim,
levando-se em conta o reconhecimento do Constituinte de que existem
desigualdades sociais e regionais (Constituição Federal, artigo 3º, § 3º), o que
deve ser considerado como o conjunto das prestações mínimas em uma
determinada região ou num determinado contexto social não encontrará,
necessariamente, correspondência com a situação presente em contextos sociais
e regiões diferentes.
Por isso, destaca-se em relação ao tema a responsabilidade com que deve
agir o Poder Judiciário. Devem ser evitadas decisões precipitadas, desprovidas
de fundamentação e em desacordo com o princípio democrático e o da
separação de poderes. Como já referido, o magistrado deve focar sua atuação no
respeito à legalidade e à presença dos requisitos necessários para a concessão
dos direitos sociais. Reafirma-se isso porque são extremamente comuns, no diaa-dia forense, decisões silogísticas em que a premissa menor (representada pela
situação fática), em confronto com a premissa maior (hipótese legal), não
sustenta logicamente a conclusão. Muitas decisões da primeira instância são
precipitadas e temerárias, prolatadas apenas para diminuir a quantidade de
demandas sem prestar a justiça. Parte da responsabilidade disso é nosso sistema
processual repleto de recursos, no qual se presume que a parte não satisfeita
com a decisão irá recorrer. Assim, a prestação da justiça fica a cargo, na maioria
das vezes, dos tribunais, para onde confluem todas as decisões dos magistrados
singulares. Deveriam, por isso, ser reduzidos os recursos e aumentada a
responsabilidade dos magistrados, principalmente nos casos de liminares,
antecipações de tutela e determinações de cumprimento da decisão em razão de
sentença recorrível.
A Constituição Federal dispõe de meios de controle de
constitucionalidade das leis, principalmente as ações a cargo da Corte Guardiã
da Constituição, o Supremo Tribunal Federal. Na maioria dos casos em que há
uma declaração de inconstitucionalidade, na via do controle difuso, em temas
relativos aos direitos sociais, verifica-se uma notória falta de fundamentação e,
quando há fundamentação, esta leva em conta apenas alguns aspectos da
questão social ou algum princípio, isoladamente, da Constituição Federal. Não
há uma análise global acerca da possibilidade material ou jurídica da efetivação
do direito. Como já afirmado, isso acaba gerando desigualdades, pois o direito
em questão socorre apenas aos indivíduos que possuem maiores possibilidades
de buscar o acesso ao Judiciário. Além disso, cada vez em que há o deferimento
de uma prestação social sem a presença dos requisitos legais, ocorre um
aumento da demanda por uma prestação semelhante por outros membros da
comunidade. Essa busca pelo reconhecimento judicial poderá acarretar, perante
136
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
o magistrado, uma falsa sensação de que a Administração Pública não cumpre o
seu papel. Aliás, parece fácil afirmar isso em certas demandas, como as que
versam sobre o direito à saúde ou questões previdenciárias.
Em resumo, as questões ligadas aos direitos sociais demandam uma
análise global.68 Não cabe ao Poder Judiciário disciplinar como serão
organizados os orçamentos públicos e como serão direcionados os gastos. Não é
possível, por exemplo, que em casos de desastres naturais, comuns na história
recente do Brasil, como nas enchentes e deslizamentos de terra, o Judiciário
determine ao Estado a imediata reconstrução de todas as áreas atingidas, pois
não há meios para isso.
Há restrições materiais e econômicas que impõem limites à concretização
de direitos que demandam a atuação do Estado por meio das chamadas
prestações positivas. Aquilo que o indivíduo pode razoavelmente exigir do
Estado depende da ponderação desse direito.
José Joaquim Gomes Canotilho afirma a necessidade da ponderação,
apesar da possibilidade dessa solução se aproximar do decisionismo. Para o
referido autor, a ponderação, no caso concreto, “[...] pesar da perigosa
vizinhança de posições decisionistas (F. Müller)”, é uma necessidade, o que
“não invalida a utilidade de critérios metódicos abstractos que orientem,
precisamente, a tarefa de ponderação e/ou harmonização concretas: “[...]
princípio da concordância prática - Hesse; ideia do melhor equilíbrio possível
entre os direitos colidentes – Lerche.”69
A atuação responsável do Poder Judiciário, focada na motivação e no
convencimento, também é defendida por Clèmerson Merlin Clève, como “[...]
condição para a efetivação progressiva dos direitos constitucionais.” Por essa
razão, sustenta ele que é possível, “[...] em determinadas circunstâncias, e para
determinadas situações, defender um certo ativismo judicial (conseqüente e
responsável) fortemente articulado do ponto de vista da consistência discursiva
(motivação) e da riqueza argumentativa (convencimento).”70
É necessário que haja parâmetros para a atuação do Poder Judiciário,
senão um dos Poderes ficará com tal liberdade de atuação (decisionismo) que
subverterá o sistema de checks and balances inerente à Constituição. Em
resumo, é preciso haver critérios práticos que sirvam de balizas para a atuação
de cada um dos Poderes, mas esses critérios ainda estão longe de serem
68
Vide, nesse sentido, JOSKOWICZ, Graziela Mayra. A eficácia dos direitos sociais e o controle
judicial das políticas públicas. Revista da Advocacia-Geral da União, Brasília, DF, v. 9, n.
24, p. 131, abr./jun. 2010.
69 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. 7. ed.
Coimbra: Almedina, 2003. p. 1274-1275.
70 CLÈVE, Clèmerson Merlin. Desafio da efetividade dos direitos fundamentais sociais. 10 set.
2005. Disponível em: <http://www.mundojuridico.adv.br/sis_artigos/artigos.asp?codigo
=441>. Acesso em: 13 jul. 2012.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
137
alcançados. O que se tem visto é um apelo a saídas como a ponderação,
utilizada como argumento meramente retórico, e a justiça do caso concreto, que
gera desigualdades e não se apoia em uma análise conjunta das duas facetas da
efetivação de direitos: disponibilidade orçamentária versus necessidade de
efetivação máxima. A ponderação, em resumo, somente pode ser aceita se for
feita de forma científica, nos moldes propostos por Robert Alexy71 e não como
resultado de um achismo jurídico inconsequente.
Em relação ao direito previdenciário, vários fatores têm mascarado a
atuação do Poder Judiciário, que, em nome de um suposto controle de
constitucionalidade e legalidade dos atos praticados pela autarquia incumbida
da efetivação das políticas de previdência e assistência social, tem ocasionado a
extrapolação da tarefa de controle, tanto da probidade quanto da legalidade e
constitucionalidade dos atos, acarretando uma interveniência ilegítima e
inconstitucional nessa seara. Dentre as diversas razões que levaram o Poder
Judiciário a essa interferência, estão:
a)
no âmbito legislativo, o descompasso das normas legais com a
Constituição Federal, a falta de normas mais claras quanto aos requisitos
básicos para a concessão de benefícios, a dificuldade de se aprovarem no
Congresso Nacional as reformas previdenciária e tributária;
b)
no âmbito administrativo, a ineficiência da Administração
Pública na concessão de benefícios, a tradição burocrática herdada de um
modelo weberiano de administração, que impôs um excessivo formalismo nos
processos administrativos que versam sobre o reconhecimento de direitos, a
destinação dos recursos públicos oriundos da arrecadação das contribuições
sociais para outras finalidades, o sucateamento normativo da previdência social,
a incongruência das normas infralegais e infraconstitucionais, demasiadamente
restritivas e acarretadoras de uma indesejável interferência do Poder Executivo
sobre o Poder Legislativo;
c)
no âmbito judicial, a quantidade de demandas e a pulverização
dos casos concretos nas diversas unidades da federação, a assunção, pelo Poder
Judiciário, de tarefas constitucionalmente conferidas ao Executivo, o que se vê
por meio das inúmeras decisões que admitem a judicialização da questão
previdenciária e assistencial sem a existência de lide, o modismo representado
pelo ativismo judicial, que tem exaltado os poderes dos magistrados na busca da
justiça subjetiva do caso concreto, a industrialização das ações judiciais
promovida por um grande número de profissionais que vivem hoje desse setor,
etc.
O que é pior é que essa extrapolação vem sendo divulgada para a
população com o rótulo de efetivação de direitos sociais constitucionais e com o
71
ALEXY, Robert. Teoría de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales, 1993. p. 81 et seq.
138
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
slogan de um ativismo benéfico, em franca violação aos princípios da separação
de poderes e da democracia. Contudo, a concessão de benefícios em casos nos
quais a legalidade foi observada pela autarquia previdenciária acarreta ofensa ao
princípio do equilíbrio financeiro e atuarial do sistema e gera desigualdades na
prestação da seguridade social.
É preciso destacar o papel do Poder Judiciário de controle dos atos da
Administração Pública, no intuito de obter a concretização dos direitos
fundamentais, principalmente para que não se alegue a “reserva do possível”
como um trunfo para impedir a plena realização dos direitos constitucionais
sociais e econômicos.
Entretanto, o controle judicial a ser exercido em relação à efetivação dos
direitos sociais deve ser pautado pelo respeito à legalidade e, em última análise,
à Constituição. Cabe observar que o Judiciário, em nome de um ativismo
pretensamente exigido pela democracia, cotidianamente cria direitos em
situações não previstas em lei e muito menos na Constituição (o que poderia
autorizar a criação em face da omissão do Estado na efetivação do direito). Esse
comportamento, em relação ao direito à seguridade social, “[...] extrapola a
tarefa de controle do Judiciário sobre o Executivo, em afronta a princípios
constitucionais como a separação de poderes e o equilíbrio atuarial.”72
O Estado cumpre a sua função jurisdicional por meio do processo, dotado
das garantias constitucionais e composto por um complexo de atos que tendem
à solução do litígio. Todavia, o exercício da jurisdição é custoso e faz a solução
dos conflitos despender tempo e dinheiro. Daí o clamor pela efetividade do
processo em busca da justiça.
Uma das formas de efetivar os direitos previdenciários e de assistência
social foi a criação dos Juizados Especiais Federais, os quais surgiram para
ampliar o acesso à justiça e trazer celeridade à solução das demandas. No início,
a Lei n. 9.099/9573 disciplinou-os no âmbito do Poder Judiciário nos Estados. A
experiência mostrou-se proveitosa e ensejou a criação dos Juizados Especiais
Federais, o que foi feito pela Lei n. 10.259/2001.
Contudo, a falência da Jurisdição tem estimulado formas chamadas de
alternativas para a solução dos conflitos. Dentre elas, a conciliação tem se
destacado e deve ser reconhecida como uma saída viável para a solução de
72
GARCIA, Silvio Marques. A solução de demandas previdenciárias nos Juizados Especiais
Federais por meio da conciliação. In: SERAU JÚNIOR, Marco Aurélio; DONOSO, Denis.
(Coord.). Juizados especiais federais: reflexões nos dez anos de sua instalação. Curitiba:
Juruá, 2012. p. 220.
73 BRASIL. Lei n. 9.099, de 26 de setembro de 1995. Dispõe sobre os Juizados Especiais Cíveis e
Criminais e dá outras providências. Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, DF,
27 set. 1995. Disponível em: <http://planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9099.htm>. Acesso em:
10 out. 2012
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
139
demandas previdenciárias e de assistência social, ajuizadas ou não, auxiliando a
diminuir a sobrecarga de demandas que onera o Poder Judiciário.74
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A partir da introdução dos direitos sociais nas Constituições, o Estado tem
o papel de efetivar esses direitos fundamentais. Essa função exige uma postura
ativa, diferentemente do que ocorria no modelo de Estado Liberal. Não basta,
portanto, o mero reconhecimento formal dos direitos. Dentre os direitos sociais
mais reclamados pela população, os que geram maiores controvérsias no âmbito
judicial são o direito à saúde, à previdência e à assistência social.
Apesar de todas as advertências feitas, deve-se concluir que o controle
judicial das políticas públicas é um instrumento extremamente relevante para a
efetivação dos direitos sociais previdenciários e de assistência social no Estado
Democrático de Direito. Mostra-se importante, quando corrige os abusos e
ilegalidades praticados pelo Poder Executivo no desempenho de sua tarefa
constitucional de entregar prestações materiais.
Exemplo da atuação judicial em favor da efetivação de direitos é a
maioria das decisões proferidas em ações que versam sobre os direitos
previdenciários dos trabalhadores rurais. Sobre o assunto, verifica-se que o
objetivo da Constituição foi equiparar os trabalhadores urbanos e rurais em
direitos. Contudo, a legislação infraconstitucional, nessa matéria, impõe
requisitos cujo cumprimento é muito difícil em face da realidade vivida pelos
trabalhadores rurais no Brasil. Assim, em relação a esse tema particular, se é
não é certa a possibilidade de que pessoas que nunca trabalharam no meio rural
obtenham o benefício, principalmente em razão das frequentes fraudes
documentais e testemunhais, também não é menos correto que a imposição de
requisitos para a realização da prova cujo cumprimento seria praticamente
impossível à quase totalidade dos rurais seria uma injustiça ainda maior com
esses trabalhadores. Cumpre dizer, a propósito, que para evitar as fraudes,
bastaria que fossem mais bem instruídos, com depoimentos mais minuciosos,
pois basta ler alguns termos de depoimento em processos dessa natureza para se
concluir que são produzidos ao modo fordista e sem se preocupar com a
efetivação da justiça no caso concreto.
A Constituição Federal traz diversos direitos sociais inseridos em normas
programáticas, a maioria deles já detalhadamente regulamentada na legislação
infraconstitucional. Entretanto, a situação socioeconômica dos brasileiros ainda
está longe de ser a descrição feita pelo constituinte. Por isso, o planejamento, a
74
Nesse sentido, GARCIA, Silvio Marques. A solução de demandas previdenciárias nos Juizados
Especiais Federais por meio da conciliação. In: Juizados Especiais Federais: reflexões nos
dez anos de sua instalação. Curitiba: Juruá, 2012. p. 224.
140
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
execução e a fiscalização das políticas públicas são temas dos mais relevantes
para o desenvolvimento da nação.
O controle judicial do conteúdo das políticas públicas implica o exame de
princípios como a dignidade da pessoa humana, o princípio democrático e a
separação de poderes. A efetivação dos direitos sociais é uma tarefa complexa
que exige especialização técnica e não apenas formação jurídica. Demanda uma
análise dos orçamentos públicos, da existência de recursos e dos sistemas de
arrecadação. Trata-se, assim, de uma atividade que deve ser feita de modo
global.
Esse controle deve ser feito observando-se a existência de certos limites.
As situações que autorizam a interferência no mérito do ato administrativo e a
efetivação do direito no caso concreto estão relacionadas ao abuso de poder e à
violação do princípio da legalidade por parte da Administração Pública.
Também é possível esse controle de conteúdo nos casos em que a legislação
infraconstitucional inviabiliza a efetivação do direito conforme previsto na
Constituição. Fora desses casos, em que a omissão estatal na efetivação de um
direito social não gera grandes controvérsias na doutrina e na jurisprudência,
conclui-se que não cabe ao Poder Judiciário interferir no mérito do ato, sob pena
de violação ao princípio democrático e da separação de poderes, pois o
magistrado estaria invadindo a competência da autoridade administrativa para
escolher a política pública a ser adotada. O que é pior é que essa conduta, por se
tratar de um caso concreto, iria provocar injustiças em relação a toda a
coletividade, seja não garantindo o direito aos demais cidadãos que estão em
situação semelhante, seja por meio do comprometimento de parcela do
orçamento necessária para a realização de outras políticas públicas essenciais a
todos.
Em razão de o controle judicial do conteúdo das políticas públicas gerar
diversas consequências, às vezes imprevisíveis, seria desejável que a declaração
de inconstitucionalidade, caso aceita em relação aos direitos fundamentais
sociais, fosse feita pelo Supremo Tribunal Federal, pela via da ação direta de
inconstitucionalidade, o que permitiria uma interpretação uniforme e evitaria
decisões casuísticas.
Deve ser resguardado para os Poderes Legislativo e Executivo um espaço
para a discussão das políticas públicas, o que é saudável num ambiente
democrático. Mesmo a regulação feita pelo Poder Legislativo deve deixar uma
margem à Administração Pública, pois as escolhas, muitas vezes, demandam
uma atuação imediata, que não pode esperar a edição de ato legislativo ou
judicial.
No entanto, ao desempenhar essa função constitucional de escolha das
políticas públicas, os Poderes Legislativo e Executivo não estão totalmente
livres, pois deverão observar os princípios constitucionais, como a proibição de
criar, majorar ou estender benefício sem a previsão da fonte de custeio
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
141
(Constituição Federal, artigo 195, § 5º). Além das prioridades dedutíveis dos
princípios constitucionais, também deverão observar os respectivos planos de
governo veiculados no período pré-eleição, as chamadas promessas de
campanha. Obviamente, que estes últimos não são determinações indeclináveis,
já que esses planos são metas traçadas muitas vezes sem a experiência de
governo e o conhecimento do orçamento. Deverão, por fim, observar as
limitações orçamentárias e aplicar os recursos públicos da forma que melhor
atenda aos anseios dos cidadãos.
Em relação aos direitos previdenciário e assistencial, é importante que
não haja uma flexibilização injustificada dos requisitos para a concessão dos
benefícios. Situações como a miserabilidade, o desemprego, o baixo grau de
instrução e outras devem ser analisadas pelo Poder Legislativo no momento da
fixação dos requisitos para a concessão de tais prestações. Não pode o
magistrado apegar-se sempre a esse tipo de argumento para os conceder.
De outro lado, é fundamental que haja transparência na aplicação dos
recursos públicos, para que o argumento da reserva do possível e da falta de
recursos não seja utilizado de modo irresponsável pelos administradores
públicos.
Argumentos fundados em conceitos indeterminados como o mínimo
existencial e a reserva do possível não podem servir de escudo para decisões
administrativas e judiciais que importem abuso de poder. De igual modo,
princípios interpretativos também vagos e indeterminados, como a
proporcionalidade, não devem servir de amparo para arbitrariedades. No fundo,
a decisão administrativa ou judicial há de receber a aprovação do povo e por
isso mesmo os agentes públicos eleitos estão mais legitimados a escolher as
políticas públicas, pois, em última análise, caso as escolhas não correspondam
aos anseios populares, não receberão o apoio necessário para permanecer em
seus cargos.
O que normalmente impede a efetivação dos direitos previdenciários e
assistenciais é a inércia do Poder Legislativo na complementação normativa e a
imposição de requisitos de constitucionalidade questionável. Quanto ao Poder
Executivo, é possível apontar a ineficiência da gestão pública na concessão de
benefícios e a tradição formal-burocrática ainda presente na mente de muitos
agentes públicos.
Há ainda conteúdos em relação aos quais não se pode arguir inexistência
de condições materiais, sob pena de ser necessário decretar-se a falência do
Estado. Como exemplos, citem-se o ensino fundamental, o atendimento básico
de emergência na área da saúde, o direito ao benefício assistencial de um salário
mínimo mensal ao idoso e ao deficiente que comprovem não possuir meios de
prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família. Deve-se
concluir que esse conteúdo mínimo não decorre somente da Constituição. Em
relação aos direitos já regulamentados pela legislação ordinária, também é
142
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
possível ser identificado, como ocorre com os benefícios previdenciários.
Assim, nas situações em que o segurado preencheu todos os requisitos e o
benefício foi indeferido, cabe ao Poder Judiciário atuar para garantir a
efetivação do direito.
Por fim, não se pode deixar de ressaltar o importante papel desempenhado
pelo Poder Judiciário na efetivação dos direitos sociais fundamentais
relacionados à previdência e à assistência social, especialmente quando
corrigem abusos e ilegalidade e respeitam o princípio democrático e o da
separação de poderes. Agindo assim, possibilitam uma maior concretização dos
direitos sociais sem prejudicar os recursos necessários para a realização das
necessidades da coletividade.
Sem pretender esgotar o assunto, cumpre, por derradeiro, enfatizar que,
enquanto o Poder Legislativo pondera o conteúdo que seria razoável
materializar em relação aos direitos sociais, o Poder Executivo executa essas
políticas. Assim, esses dois Poderes decidem para a generalidade dos casos. Já
ao Poder Judiciário cabe decidir o caso concreto, para analisar se a ponderação
do Legislativo violou o conteúdo mínimo proposto pela Constituição e se o
Executivo não executou as políticas conforme lhe caberia do ponto de vista da
lei e da Constituição. Não pode o Judiciário, portanto, em um caso concreto,
conceder um direito social a que a generalidade dos cidadãos ainda não tem
acesso.
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148
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
AS RELAÇÕES ENTRE AS FÁBRICAS RECUPERADAS E A
RECONSTRUÇÃO DO DIREITO PRIVADO: REFLEXÕES PARA O
ATUAR DOS JUÍZES
Carla Arantes de Souza*
INTRODUÇÃO
O presente trabalho, com base numa revisão bibliográfica da literatura,
pretende analisar o fenômeno das fábricas recuperadas como experiência
marginal capaz de suscitar pistas acerca do novo paradigma de Direito e de um
outro modelo societal que os atores coletivos estão a delinear no seio da luta
social.
Para a realização de tal reflexão num primeiro momento traça-se um
breve panorama da crise por qual passa o Direito e, especificamente, o Direito
Privado, reflexo da própria crise da modernidade, a qual também pode ser
definida como uma crise civilizacional, da qual decorrem algumas
consequências no tecido social, tais como a exclusão social de grande parcela da
população, a crise econômica mundial sem precedentes, a debilidade extrema da
coesão social (em grande parte provocada pelo egoismo e individualismo que
informam as relações capitalistas), dentre outras perversidades. Ao Direito
Privado não é mais possível invisibilizar suas lacuna e contradições frente aos
anseios da realidade.
Nesta conjuntura os atores coletivos que reivindicam direito coletivos,
promovem a politização do espaço privado e a desmoralização da divisão
estanque entre Direito Público e Direito Privado, tão caros à edificação do
ordenamento jurídico moderno. As fábricas recuperadas encontram-se nesta
empreitada, disputando os significados e alcance de conceitos fundamentais do
Direito Privado, tais como propriedade, sujeito de direito, legitimidade, posse,
função social, cidadania, democracia econômica, dentre outros.
Em seguida o trabalho busca levantar subsídios para a compreensão do
fenômeno das fábricas recuperadas no Brasil e na Argentina, sua tipologia seus
conteúdos multidisciplinares e seus desafios jurídicos e de outras ordens.
Por último, busca discutir o papel dos operadores do Direito, sobretudo
dos juízes, como sujeitos ativos na construção dos novos pressupostos do
Direito Privado e no tratamento adequado das fábricas recuperadas.
*
Advogada, mestre em Direito em “Sistemas normativos e fundamentos da cidadania” na linha de
pesquisa “Mercado, Direito e Relações Internacionais” na Universidade Estadual Paulista
“Júlio de Mesquita Filho” – UNESP/FCHS – Câmpus de Franca – SP, especialista em Direito
e Processo do Trabalho pela Universidade Anhanguera/UNIDERP.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
149
O método de abordagem do trabalho é o dialético pois que se concebe o
fenômeno jurídico como um fenômeno inevitavelmente complexo e dinâmico e
possibilita a compreensão das empresas recuperadas por trabalhadores e da
construção de direitos em meio à conflituosidade e à ambivalência que são a eles
inerentes. Nesta concepção o direito é fruto da luta social, envolto num contexto
político-econômico e cultural e é plural porque não é exclusivo da normatividade
posta pelo Estado, pois que há na sociedade a convivência simultânea de juridicidades
e fontes criadoras do Direito que carregam distintos sentidos de legitimidade, distintas
antropologias. Far-se-á uso de uma abordagem multidisciplinar com contribuições,
sobretudo, da sociologia.
1 ALGUMAS NOTAS SOBRE A CRISE DO DIREITO PRIVADO
Os fundamentos do Direito Moderno estão em franca crise. As inúmeras
promessas não cumpridas pela Modernidade, o distanciamento do Direto frente
às necessidades que apresenta a realidade e os inúmeros obstáculos de acesso à
justiça são denunciados por diversos atores que clamam por um ordenamento
jurídico materialmente justo.
De acordo com Paolo Grossi1, após a Revolução Francesa e o advento
do Código de Napoleão, o Direito que na Idade Medieval era dimensão da
sociedade, torna-se indissoluvelmente ligado ao poder; “Em outros termos,
exaspera-se a dimensão autoritária do ‘jurídico’, exasperando também a sua
alarmante separação do ‘social’.” Junto da identificação do fenômeno jurídico
com a lei, ganha relevo o Direito Privado e o disciplinamento dos direitos
patrimoniais, tão caros à construção do projeto burguês.
O Direito continental moderno, tomado como a expressão da potestade
punitiva do Estado, passa a ser “[...] identificado em uma dimensão patológica
de convivência civil, em um mecanismo ligado à violação da ordem
constituída.”2 Sob as inspirações iluministas, processa-se o reducionismo do
fenômeno jurídico às normas, sanções e formas, que são postas por uma
autoridade “[...] que formalmente possui o poder e, portanto, munida do crisma
tranquilizante da oficialidade”3 e traduzidas por um “[...] poder legislativo – e,
deste modo, político – que interpreta e expressa com fidelidade o bem comum,
tendo condições de representá-lo normativamente.”4 O legislador, representante
do poder estatuído, infalível, onisciente e onipotente era o único ator admitido a
1
GROSSI, Paolo. Mitologias jurídicas da modernidade. Tradução de Arno Dal Ri Júnior.
Florianópolis: Boiteux, 2004. p. 64.
2 Ibid., p. 64-65.
3 Ibid., p. 85.
4 Ibid., p. 87.
150
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
“dizer o Direto”, a despeito da complexidade da sociedade e dos seu múltiplos
atores participantes.5
Há, por outro lado, o problema da interpretação da norma que nesta
concepção fica restrita à vontade do legislador ou à vontade da norma, como se
pudesse imobilizar o momento em que ocorreu a manifestação de vontade e
reconstruí-lo sempre que necessário interpretar o comando normativo. Desta
forma, muito pouca importância é atribuída aos destinatários da norma, postos
em posição de súditos do Direito posto; insignificante, “[...] a vida da norma na
utilização que a comunidade dos consorciados faz dela.”6 O processo de
interpretação e conhecimento do Direito fica circunscrito ao jurista, ao experto,
que pode manejar a sua técnica e linguagem próprias.
Neste sentido, Grossi problematiza que tais determinações constituem
“[...] um universo bem pobre, que corre o risco de flutuar sobre a sociedade ou
até, perversamente, forçá-la e condená-la nos seus desenvolvimentos vitais.”7,
porque impede que as comunidades se expressem segundo o desenvolvimento
de suas culturas, das condições econômicas e sociais.8
A Idade Moderna, também denominada por Grossi, a Idade das
Mitologias jurídicas, sacrificou a complexidade da experiência jurídica, pois
que segundo ele “[...] foi enterrada ou ignorada ou retirada, em nome de uma
mitologia-ideológica jurídica repressora e de uma estratégia ao seu serviço, uma
parte conspícua de riqueza vital do ordenamento jurídico do social [...].”9
Trata-se de “[...] uma paisagem persuasiva que aos olhos do historiador
sofrem de dois vícios graves: a abstração e, consequentemente, a
artificiosidade.”10 O Direito Estatal não consegue ordenar à exaustão a
experiência social; este não consiste na única dimensão de juridicidade,
convivem com este outros ordenamentos jurídicos de “[...] diferentes
antropologias (ou mesmo opostas) e são portadores de diferentes (ou mesmo
opostos) valores jurídicos [...].”11
O movimento de codificação estava fortemente imbuído da idéia de que
o Direito e as leis deveriam ser simples, claras e concisas; os códigos deveriam
regular todas as relações jurídicas possíveis, sem deixar lacunas12. Apoiava-se
5
GROSSI, Paolo. Mitologias jurídicas da modernidade. Tradução de Arno Dal Ri Júnior.
Florianópolis: Boiteux, 2004. p. 92-93.
6 Ibid., p. 69.
7 Ibid., p. 72-73.
8 Ibid., p. 92-100.
9 Ibid., p. 68.
10 Ibid., p. 64.
11 Ibid., p. 79.
12 TEDESCHI, Sebastián Ernesto. El Waterloo del Código Civil Napoleónico: una mirada
crítica a los fundamentos del Derecho Privado para la construcción de sus nuevos principios
generales. In: COURTIS, Christian. (Comp.). Desde otra mirada: textos de teoria crítica
del derecho. Buenos Aires: Eudeba, 2001. p. 165.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
151
na separação necessária entre Direito Público e Direito Privado, segundo o qual
o primeiro seria regulado pela Constituição; o segundo pelos códigos, que
constituíam os regramentos que disciplinavam como as pessoas deveriam se
comportar em suas privacidades, como poderiam relacionar-se, realizar
intercâmbios, com que formalidades e com que limites.13
Ocorre que, segundo Grossi, “[...] a realidade histórica é, ao contrário
[do que pretendia o projeto de codificação], substancialmente marcada por
insanáveis descontinuidades”14; o projeto de Direito Privado liberalindividualista sofreu fortes investidas que o colocaram em questionamento,
advindas de vários fenômenos ocorridos no decorrer do século XX. O primeiro
foi o despontar do modelo de Estado de bem estar social, a legislação protetiva
que o acompanhou e o avanço do espaço público sobre o Direito Privado; em
segundo momento, a globalização e a perda de poder dos Estado nacionais e a
consolidação do mercado como o novo espaço hegemônico de regulação
social.15
No âmbito do Direito Civil, principal ramo do Direito Privado, o
diagnóstico traçado pelos críticos da tradição jusprivatista moderna é de que
este é incapaz de acompanhar as transformações da vida social; que à
exacerbação do Estado correspondeu uma desvalorização do privado; o direito
civil encontra-se questionado pela técnica e pela não adaptação do pensamento
civilista ao mundo atual, que tem como raiz a própria natureza formalista do
direito civil.16
A sociedade do século XX em comparação àquela em que foram
forjados os códigos havia sofrido transformações profundas. Os códigos
mostraram-se inaptos a dar respostas aos problemas da realidade, mas
mantiveram-se inflexíveis. Com a explicitação de suas lacunas, surgiu uma
ampla gama de leis especiais, enfraquecendo o projeto dos grandes códigos.
Passaram a ser diretamente questionados os três pilares sobre os quais se
edifica o Direito Privado, ou seja, o contrato, tomado como a expressão da suposta
autonomia da vontade; a família, enquanto organização primordial basilar do sistema,
e os modos de apropriação por excelência, ou seja a posse e a propriedade, “[...] como
títulos explicativos da relação entre as pessoas e sobre as coisas.”17
13
TEDESCHI, Sebastián Ernesto. El Waterloo del Código Civil Napoleónico: una mirada
crítica a los fundamentos del Derecho Privado para la construcción de sus nuevos principios
generales. In: COURTIS, Christian. (Comp.). Desde otra mirada: textos de teoria crítica
del derecho. Buenos Aires: Eudeba, 2001. p. 159.
14 GROSSI, Paolo. Mitologias jurídicas da modernidade. Tradução de Arno Dal Ri Júnior.
Florianópolis: Boiteux, 2004. p. 104.
15 TEDESCHI, op. cit., p. 160.
16 Ibid., p. 168.
17 FACHIN, Luiz Edson. Teoria crítica do direito civil. Rio de Janeiro: Renovar, 2000. p. 10.
152
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Neste processo de questionamento contribuem os atores coletivos e suas
práticas inscritas no marco do princípio da justiça distributiva, da solidariedade
social, da democracia econômica, os quais, de forma clara e direta, empreendem
contra o individualismo que se assenta na base dos ordenamentos jurídicos
modernos.
Os novos atores coletivos pleiteiam o reconhecimento de um Direto
Privado Coletivo; a partir do reconhecimento da existência de bens jurídicos
coletivos pleiteiam a proteção ou a recomposição de danos coletivos. De acordo
com Tedeschi “El sujeto a la intemperie busca refugio en grupos con los que se
identifica en su calidad de víctimas o simplemente en procura de un interés
común. La riqueza de estos grupos plantea la dificultad de encontrar ejes
articuladores, comunes a sus reclamos.”18
Este movimento acontece em sincronia com o questionamento das
dicotomias, tal qual a que coloca em extremos incomunicáveis o Direito Público
e o Direito Privado, idéia que também foi fundamental ao soerguimento do
Direito Moderno.
Há um processo em trâmite que visa a (re)politização dos espaços
privados, o que não significa torná-los públicos, mas “[...] hacer presente en
el tratamiento jurídico de los asuntos privados la dimensión del poder.”19, pois
segundo Chantal Mouffe, “[…] el objetivo de una política democrática no es
erradicar el poder, sino multiplicar los espacios en los que las relaciones de
poder estarán abiertas a lo contestación democrática.”20
Sebastián Ernesto Tedeschi aponta que esta nova conceitualização da
construção do Direito Privado constitui o próprio de processo construção da
cidadania, que passa a ter o sentido de lutar pela construção de novos direitos,
ao colocar em debate no espaço público temas que antes encontravam-se na
intimidade das vítimas.21
Como se discutirá a seguir, neste marco encontra-se a experiência dos
trabalhadores que recuperam empresas em estado falimentar ou pré-falimentar
assumindo o empreendimento sob o manto de novo organismo cujos
pressupostos fundamentais são a propriedade coletiva dos bens de produção e a
autogestão. Estes atuam no sentido da implementação no plano concreto do
princípio da democracia econômica, ou o compartilhamento do poder
econômico, a (re)significação do instituto da propriedade, seus fundamentos e
da legitimidade da posse. Trata da construção de uma alternativa produtiva
18
TEDESCHI, Sebastián Ernesto. El Waterloo del Código Civil Napoleónico: una mirada
crítica a los fundamentos del Derecho Privado para la construcción de sus nuevos principios
generales. In: COURTIS, Christian. (Comp.). Desde otra mirada: textos de teoria crítica
del derecho. Buenos Aires: Eudeba, 2001. p. 173.
19 Ibid., p. 177.
20 MOUFFE, Chantal apud TEDESCHI, op.cit., p. 177.
21 TEDESCHI, op. cit., p. 174.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
153
orientada por uma racionalidade comprometida com a solidariedade e a justiça
distributiva; a busca de soluções coletivas para problemas que atingem a
coletividade; a politização de espaços que se mantinham blindados pelo
individualismo; o exercício do controle da sociedade sobre os recursos
produtivos e econômicos e o atendimento dos interesses públicos que envolvem
o seu uso e gozo.
2 O FENÔMENO DAS FÁBRICAS RECUPERADAS NO BRASIL E NA
ARGENTINA: evolução e reconhecimento do ordenamento jurídico
estatal
O contexto de surgimento destas experiências no Brasil e na Argentina
é o das profundas crises econômicas decorrentes da implementação das políticas
neoliberais, que ocorreram quase que simultaneamente, final da década de
noventa e início dos anos 2000.
Na Argentina, contudo, a crise assumiu contornos mais graves (sem
precedentes na história recente do país), conformando-se em uma profunda crise
institucional, o que associada à crise do comando capitalista22 levou a que
diversos setores da sociedade não mais dispostos a delegar a defesa de seus
interesses e a reprodução de suas identidades às heteronomias postas23 fossem
impulsionados a múltiplas formas de ação direta e à criação de novas e criativas
formas de organização social, sobretudo em 2001 e 2002 quando se verificou a
efervescência da luta de diversos movimentos sociais (são exemplos as
assembleas barriales, os piqueteros e as próprias fábricas recuperadas), como
estratégia de luta pela sobrevivência e manutenção de postos de trabalho.24 Tal
processo desencadeou notável aumento do nível de politização da sociedade.25
22
Explicitada na crise do sistema bancário e na imposição do corralito, bem como pela postura
pouco cidadã da classe empresarial, pelo abandono sistemático de parques fabris e pelo
cometimento de fraudes empresariais (denominadas “vaciamientos”) a partir da dilapidação
dos patrimônios das empresas para o proteção dos patrimônios particulares. A propósito,
segundo Rebón foi constatada a quebra fraudulenta em um terço das fábricas recuperadas por
trabalhadores da Cidade Autônoma de Buenos Aires na primeira metade dos anos 2000.
(REBÓN, Julián. La empresa de la autonomía: trabajadores recuperando la producción.
Buenos Aires: Picaso, 2007. p. 70-71).
23 Ibid., passim.
24
MAGNANI, Esteban. El cambio silencioso: empresas y fábricas recuperadas por los
trabajadores en la Argentina. Buenos Aires: Prometeo, 2003. passim.
25 A propósito vide REBÓN, op. cit.; REZZÓNICO, Alberto. Empresas recuperadas: aspectos
doctrinarios, econômicos y legales. Buenos Aires: Idelcoop, 2003 (Cuaderno de trabajo, n.
16)) e RUGGERI, Andrés. (Coord.). Informe del tercer relevamiento de empresas
recuperadas por sus trabajadores: as empresas Recuperadas en Argentina. Buenos Aires:
Programa Facultad Abierta, 2010.
154
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
O Brasil, que diferentemente da Argentina não prescindiu totalmente
das políticas cambial e monetária, vivenciou grave crise econômica nas
proximidades de 2000, mas esta não gerou o questionamento das instituições
com a mesma intensidade que se verificou no país vizinho. O Brasil já tinha
presenciado em 1992 a efervescência dos movimentos de massa (com as
marchas dos “caras pintadas”), o que levou à deposição do Presidente Collor; o
Plano Real apaziguou os ânimos e possibilitou um ambiente favorável ao
aprofundamento das reformas de cunho neoliberal no Governo Fernando
Henrique Cardoso.26 Quando eclodiu a crise econômica e os riscos de o país
quebrar, as massas não se encontravam mobilizadas como antes, pelo que se
verificou no Brasil uma cisão no tratamento da crise política e da econômica.
No Brasil as empresas recuperadas por trabalhadores (ERTs) eclodiram
em maior número entre 1995 e 199927; na Argentina, entre 2001 e 2004.28 Nos
dois países a ocorrência destas experiências se dá em maior número nas áreas de
maior concentração industrial. As experiências argentinas no seu desenvolver
enfrentaram maiores resistências institucionais que as brasileiras29, por
consequência tiveram que fazer maior uso de ações diretas, como a ocupação e
o acampamento; estas também foram utilizadas pelas experiências brasileiras,
contudo o tempo de permanência constatado foi significativamente menor com
relação à experiência argentina30.
As fábricas recuperadas por trabalhadores argentinas desenvolveram
fortes laços com a sociedade civil, destacando-se o forte vínculo com as
comunidades do entorno que tiveram papel decisivo na participação em
protestos e manifestações púbicas, na doações de alimentos ou recursos para a
26
NOBRE, Marcos. Pensando o Impeachment. Novos Estudos Cebrap, São Paulo, n. 34, p. 15-19,
nov. 1992. Disponível em: <http://www.novosestudos.com.br/v1/files/uploads/contents/
content_87/file_87.pdf>. Acesso em: 7 jan. 2013.
27 HENRIQUES, Flávio Chedid. Empresas recuperadas por trabalhadores no Brasil e na
Argentina. 2013. 334 f. Tese (Doutorado em Planejamento Urbano e Regional) Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2013. passim.
28
29
30
RUGGERI, Andrés. (Coord.). Informe del tercer relevamiento de empresas recuperadas
por sus trabajadores: as empresas Recuperadas en Argentina. Buenos Aires: Programa
Facultad Abierta, 2010. passim.
Segundo Ruggeri 62 % das FRTs argentinas recorreram a algum tipo de ação direta para
manterem a atividade produtiva ou para retomá-la, bem como tendo em vista a impedir a
dilapidação do patrimônio da empresa, seja pelos próprios proprietários ou por terceiros, e
como forma de exercer pressão sobre juízes das varas concursais, síndicos da massa falida e
políticos para o atendimento de suas demandas. (Ibid., p. 14-16)
No caso das experiências brasileiras, conforme levantamento das ERTs brasileiras publicado
em 2013, que teve o envolvimento de dez universidades brasileiras, constatou-se que 34,6% de
uma amostra de 49 ERTs que responderam apropriadamente à questão fizeram uso de alguma
ação direta, sendo que “Entre 14 ERTs que precisaram o tempo de ocupação, identificou-se
uma média de 52 dias de ocupação, contra 5 meses no país vizinho [a Argentina].”
(HENRIQUES, op. cit., p. 152).
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
155
retomada da produção, dentre outras formas de apoio. Isto levou a que muitas
fábricas recuperadas buscassem retribuí-lo por meio da criação de centros
culturais [como ocorre nas cooperativas: Indústria Metalúrgica y Plástica
Argentina (IMPA), Grissinópolis, Chilavert, Conforti], de serviços comunitários
de saúde, ou de doação de parte da produção para a realização de obras sociais
[como o faz a cooperativa Fabricas sin Patrones (FaSinPat)].
As Fábricas Recuperadas por los Trabajadores (FRTs) argentinas
tornaram-se objeto de debate pela opinião pública; alcançaram considerável
nível de legitimação social, mas também relevante número de opositores e
críticos. Os estudiosos do tema afirmam que a recuperação de empreendimentos
em crise pelos trabalhadores foi incorporada ao cabedal de instrumentos da luta
obreira.31
Verificou-se que após a estabilização da economia argentina
continuaram a surgir novas experiências. São raros os casos de fábricas
recuperadas que foram encerradas; as experiências argentinas continuam
crescendo em número, na quantidade de trabalhadores envolvidos e no vulto dos
negócios, ainda que enfrentem uma série de dificuldades em um quadro de
políticas públicas restritas. De acordo com dados do Programa Universidad
Abierta, as FRTs são atualmente em número aproximado de 240.
No Brasil, verificou-se um quadro de nítida redução no número de
novos casos a partir da segunda metade dos anos 2000, curiosamente após a
vigência da 11.101/2005, a Lei de Falência e Recuperação de empresas32, que
trouxe dispositivos e mecanismos inéditos que supostamente reconheciam e
favoreciam as experiências, o que dentre outros motivos levou a Henriques a
concluir por um quadro de declínio e invisibilidade das empresas recuperadas
por seus trabalhadores no Brasil (porque são experiências pouco conhecidas
pela sociedade)33. O levantamento constatou a existência de 67 ERTs em plena
atividade e mais 79 casos que ou se encerram ou se reconverteram em empresas
de molde capitalista.34
31
Cf. MAGNANI, Esteban. El cambio silencioso: empresas y fábricas recuperadas por los
trabajadores en la Argentina. Buenos Aires: Prometeo, 2003 e REBÓN, Julián. La empresa
de la autonomía: trabajadores recuperando la producción. Buenos Aires: Picaso, 2007.
32
BRASIL. Lei n. 11.101, de 9 de fevereiro de 2005. Regula a recuperação judicial, a
extrajudicial e a falência do empresário e da sociedade empresária. Diário Oficial da
União, Poder Executivo, Brasília, DF, 9 fev. 2005.
Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11101.htm>. Acesso em: 5
set. 2010.
HENRIQUES, Flávio Chedid. Empresas recuperadas por trabalhadores no Brasil e na
Argentina. 2013. 334 f. Tese (Doutorado em Planejamento Urbano e Regional) Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2013.
33
34
Id. et al. Empresas recuperadas por trabalhadores no Brasil. Rio de Janeiro: Multifoco,
2013. passim.
156
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
A estratégia empreendida pelos trabalhadores na Argentina e no Brasil
para a recuperação das empresas consistia basicamente no seguinte:
primeiramente a ocupação pacífica do parque fabril; imediatamente após esta,
a obtenção judicial da custódia provisória dos bens; num terceiro momento, a
requisição ao juízo falimentar de autorização expressa para a continuidade da
atividade produtiva sob controle e direção dos trabalhadores organizados em
forma autogestionária e por último a aquisição definitiva dos meios de
produção pela cooperativa.
Nos dois países o fenômeno surgiu à margem do ordenamento jurídico
posto, sem qualquer previsão normativa sobre a possibilidade de recuperação de
empresas por trabalhadores organizados em sistema de autogestão. Em ambos
os casos, estas experiências marginais alcançaram algum nível de
reconhecimento estatal, principalmente no âmbito dos regramentos concursais,
ainda que sejam tratadas como vias alternativas à manutenção da organização
empresarial, expressão do modo de produção e organização do trabalho
capitalistas, que continua a ser prioritariamente protegida pelas leis de falências
nos dois países estudados.
A primeira alteração legislativa no ordenamento argentino fruto das
conquistas das FRTs e de sua rede de apoiadores foi aquela imprimida pela
reforma da Ley de Concursos y Quiebras pela Lei 25.589 de 200235, que
introduziu dispositivo, o parágrafo 2º do art. 190, que previa a possibilidade de
a cooperativa de trabalho conformada por 2/3 dos trabalhadores ou dos credores
trabalhistas requerer a continuidade das atividades produtivas (isto era
permitido em caráter excepcional e com propósito último de preservar os ativos
da falida até que se procedesse a sua liquidação).
A segunda reforma foi a imprimida pela Ley 26.684 de 29 de junho de
36
2011 , que veio a responder a algumas das propagadas críticas quanto às
insuficiências dos dispositivos da primeira, de forma que a problemática dos
trabalhadores que recuperam empresas foi um dos principais assuntos de
interesse desta reforma. A reforma trouxe dispositivos que aumentam o acesso à
informação pelos trabalhadores e potencializa a participação destes em todas as
35
ARGENTINA. Ley 24.522, de 20 de julho de 1995. Regimen Legal de concursos y Quiebras.
La presente Ley se incorpora como libro IV del Codigo de Comercio y, con el alcance previsto
en el articulo 288, se derogan los artículos 313 y 314 de la Ley n. 19.550, la Ley 19.550, la
Ley 19.551, sus modificatorias y toda otra disposición legal o reglamentaria que se oponga a la
presente. Boletín Oficial, Congreso Nacional de la Republica Argentina, Buenos Aires, n.
28203, 9 ago. 1995a. Disponível em: <http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/ver
Norma.do?id=25379>. Acesso em: 15 jan. 2013.
36 Id. ARGENTINA. Ley 25.589, de 15 de maio de 2002. Modificacion de la Ley de Concursos
y Quiebras nro. 24522. Modificacion de la Ley 25.563 moficatoria de la Ley 24522. Boletín
Oficial, Poder Ejecutivo Nacional, Buenos Aires, n. 29899, 16 maio 2002. Disponível em:
<http://www.infoleg.gob.ar/infolegInternet/verNorma.do?id=74331>. Acesso em: 15 jan.
2013.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
157
fases do procedimento concursal, retira o caráter excepcional do regime de
continuação da empresa e traz dispositivos que expressamente possibilitam a
compra dos ativos da empresa pela cooperativa de trabalho tanto na fase préfalimentar como na falimentar propriamente dita (inclusive por meio de compra
direta), e que possibilita a compensação ou a adjudicação para a compra dos
meios de produção com o uso dos créditos trabalhistas.37
De parte dos movimentos de fábricas recuperadas, intentava-se com a
reforma criar uma outra via possível para a regularização da propriedade, que não a
desapropriação (até então a mais viável)38. A reforma enfrenta críticas dos setores
de direita e de esquerda, assim como por parte de determinados setores dos
movimentos das fábricas recuperadas, ainda que predomine dentre estes a visão de
que as alterações são importantes conquistas no avanço do marco jurídico.39
De forma geral, pode-se afirmar que a última reforma promoveu mudanças
profundas no Direito Falimentar argentino resultando numa guinada axiológica em
direção ao cumprimento da função social da empresa e ao reposicionamento do
crédito laboral como bem jurídico que demanda máxima proteção no ordenamento
concursal, o que enfrenta muitas resistências de parte de alguns doutrinadores deste
país.40
Não há, contudo, um marco jurídico abarcativo de todas as dimensões
do fenômeno das FRTs (propriedade coletiva, tratamentos previdenciária e
tributária, dentre outras). Restam ainda, o complexo emaranhado que envolve as
desapropriações de bens móveis e imóveis que foram destinados às fábricas
recuperadas, em que na maioria dos casos não se processou o pagamento das
indenizações devidas à massa falida, o que vulnera tais experiências a uma
situação de grave incerteza e insegurança jurídica.41
O caminho jurídico da recuperação de empresas por trabalhadores no
Brasil quando ainda vigia o anterior diploma falimentar42, o Decreto-Lei
37
SOUZA, Carla Arantes de. A aplicação do princípio da função social da empresa nos
empreendimentos recuperados por trabalhadores: um estudo comparado entre Brasil e
Argentina. 2013. 237 f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Faculdade de Ciências Humanas e
Sociais, Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho”, Franca, 2013. passim.
38 Cf. FESER, María Eleonora. La expropiación como solución para las empresas recuperadas:
análisis restrospectivo a seis años de la Ley 1529. Revista Idelcoop, Buenos Aires, v. 38, n.
202, p. 46-60, 2011.
39
SOUZA, op. cit.
Ibid.
41 Ibid.
42 Tratava-se de regramento muito mais comprometido com os interesses dos credores do que
com a preservação da empresa e o cumprimento de sua função social, foi utilizado em favor da
experiência, mas com algumas ressalvas o art. 74 da Lei, que trazia a possibilidade de
continuação das atividades produtivas após o decreto de falência.
40
158
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
7661/194543, dava-se com o uso de dispositivos e institutos de outros ramos do
Direito, neste sentido foi muito utilizado o arrendamento, a adjudicação e a
compensação, quando se dava a compensação entre os créditos trabalhistas
devidos e o montante avaliado dos meios de produção da falida tendo vista a sua
aquisição pelos trabalhadores.
Este procedimento demandava grande capacidade de negociação e
convencimento de juízes falimentares, credores, síndico da massa falida,
Ministério Público, devedor proprietário das vantagens/viabilidade da
recuperação pelos trabalhadores e também da capacidade operativa e de gestão
dos trabalhadores de levarem a cabo tal projeto. O grande desafio era o de evitar
a paralisação das atividades produtivas, pois que esta tinha consequências muito
graves para o soerguimento do empreendimento. Neste sentido, verificou-se que
alguns Sindicatos desempenharam importante papel no fomento destas
iniciativas e no processo de negociação com o devedor os credores, juízes,
membros do Ministério Público, dentre outros (que foi favorecida pelo cenário
de crise, sobretudo nas regiões de forte concentração industrial, onde esta se fez
sentir mais fortemente).44
Importante destacar também que o antigo diploma falimentar, tratava da
possibilidade de o Sindicato dos Trabalhadores desempenhar a função de
Síndico da Massa falida, quando este obtivesse a representação de trabalhadores
que reunidos perfizessem a maioria dos créditos; esta estratégia foi utilizada em
alguns casos.
Somente em 2005 surgiu no ordenamento jurídico brasileiro
dispositivos que reconheceram expressamente a experiência, em que pese a préexistência de alguns dispositivos pontuais e isolados45, isto ocorreu com o
advento da Lei 11.101/2005, a Lei de Recuperação de Empresas e Falências.
Trata-se de diploma legal fortemente alicerçado na função social da empresa,
expresso sobretudo no seu novo instituto da recuperação judicial (preocupação
axiológica expressa no art. 47 da lei) e em suas preocupações com a otimização
e a utilização produtiva dos bens da falida (art. 75 da Lei).
43
BRASIL. Decreto-Lei 7665, de 21 de junho de 1945. Lei de Falências. Diário Oficial da
União, Poder Executivo, Brasília, DF, 31 jul. 1945. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del7661.htm>. Acesso em: 5 set. 2010.
44 SOUZA, Carla Arantes de. A aplicação do princípio da função social da empresa nos
empreendimentos recuperados por trabalhadores: um estudo comparado entre Brasil e
Argentina. 2013. 237 f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Faculdade de Ciências Humanas e
Sociais, Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho”, Franca, 2013, p. 162-175.
45 Como é o caso do Convênio ICMS n. 86, de 26 de setembro de 1997, que autorizava os Estados
de São Paulo e do Rio de Janeiro a concederem algumas vantagens tributárias.
(GONÇALVES, Wagner Augusto. O marco jurídico da autogestão e economia solidária:
Relatório Final do Convênio MTE/ IPEA/ ANPEC – 01/2003. Brasília, DF: MTE : IPEA :
ANPEC, 2005. p. 5).
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
159
Deste novo panorama, destacam-se os dispositivos que preveem como
mecanismos possíveis de recuperação da empresa em crise o “[...] trespasse ou
arrendamento de estabelecimento, inclusive à sociedade constituída pelos
próprios empregados” (art. 50, inc. VII), a “[...] constituição de sociedade de
propósito específico para adjudicar, em pagamento dos créditos, os ativos do
devedor” (art. 50, inc. XVI). Tem grande importância também o art. 145 da
Lei, que prevê a possibilidade de realização do ativo por qualquer outro meio,
desde que deliberado pela assembléia de credores, “[...] inclusive com a
constituição de sociedade de credores ou dos empregados do próprio devedor”
e o disposto em seu parágrafo segundo que autoriza os trabalhadores a
utilizarem créditos trabalhistas para a aquisição ou arrendamento da empresa.
Merece destaque, por fim, o art. 111 da Lei, via por meio da qual existe a
possibilidade de compra direta dos ativos da falida pelos trabalhadores
organizados de forma autogestionária, desde que demonstrado que isto
favoreceria os interesses da massa falida (com a valorização e maximização
dos seus recursos).46
Destaque-se que diferentemente da Argentina, no Brasil permanece
ampla a possibilidade de escolha do formato jurídico adotado pelas empresas
recuperadas por trabalhadores, pois que se faz referência a sociedade, ao
passo que a legislação argentina faz referência expressa à cooperativa de
trabalho.47
Verifica-se certa similaridade entre os dispositivos legais dos dois
ordenamentos concursais objeto de comparação quanto à possibilidade de
assunção dos trabalhadores na gestão do empreendimento em crise.
Encontramos previsões expressas quanto à continuação e aquisição dos bens
da concursada pela nova pessoa jurídica conformada pelos trabalhadores nos
dois regramentos concursais; a possibilidade de adjudicação dos bens ou a
compensação com o uso dos créditos trabalhistas, igualmente. 48
A diferença mais significativa entre a Ley de Concursos y Quiebras e a
Lei de Recuperação de Empresas e Falências reside, de forma geral, em uma
disciplina mais favorável à proteção dos interesses dos trabalhores e à proteção
do crédito laboral na primeira do que na segunda. Ressalte-se que nesta existe a
possibilidade de flexibilização dos direitos trabalhistas como um dos meios de
recuperação da empresa, disposta no inciso VIII do art. 50, quando trata da “[...]
redução salarial, compensação de horários e redução da jornada, mediante
46
SOUZA, Carla Arantes de. A aplicação do princípio da função social da empresa nos
empreendimentos recuperados por trabalhadores: um estudo comparado entre Brasil e
Argentina. 2013. 237 f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Faculdade de Ciências Humanas e
Sociais, Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho”, Franca, 2013. p. 187-195.
47 Ibid., p. 186.
48 Ibid., passim.
160
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
acordo ou convenção coletiva.”49, esta, expressamente proibida pela Ley de
Concursos y Quiebras.50
Importante assinalar que o sistema de pagamento dos créditos
trabalhistas denominado pronto pago laboral, previsto no art. 16 da lei
argentina é largamente mais benéfico do que os denominados créditos de
natureza estritamente salarial da Lei brasileira, com previsão no art. 151 da Lei
11.101/2005, ao dispor que “Os créditos trabalhistas de natureza estritamente
salarial vencidos nos 3 (três) meses anteriores à decretação da falência, até o
limite de 5 (cinco) salários-mínimos por trabalhador, serão pagos tão logo haja
disponibilidade em caixa.” O último mostra-se mais restrito porque pago uma
única vez, com o limite temporal e com a limitação aos créditos de natureza
estritamente salarial (ou seja, restam excluídas verbas indenizatórias, por
exemplo) auferidos e não pagos nos últimos três meses. O instituto argentino,
muito mais amplo (3% dos ingressos brutos mensais da massa é destinado ao
pagamento dos trabalhadores individualmente até o limite de 4 salários mínimos
por prestação mensal, é mecanismo que vige até que todos os créditos
trabalhistas sejam pagos), representa de fato uma opção legislativa por atribuir
tratamento específico e protetivo ao crédito trabalhista, o qual alcançou posição
axiológica privilegiada neste sistema concursal. 51
Nos dois países as experiências de recuperação de empresas pelos
trabalhadores se coadunam com o disposto nas suas Constituições e avançam
na (re)significação e ampliação das noções de cumprimento da função social
da empresa (decorrência direta do princípio da função social da propriedade),
pois que este passa a não se restringir a aspectos meramente produtivistas,
mas amplia-se para os interesses sociais que envolvem o sentido de justiça
distributiva, de democracia econômica, da possibilidade de desenvolvimento
de múltiplas habilidades e desenvolvimento de potenciais dos trabalhadores
que passam a assumir papel ativo e participativo nos destinos do
empreendimento.
49
BRASIL. Lei 11.101, de 9 de fevereiro de 2005. Regula a recuperação judicial, a extrajudicial e a
falência do empresário e da sociedade empresária. Diário Oficial da União, Poder Executivo,
Brasília, DF, 9 fev. 2005. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20042006/2005/lei/l11101.htm>. Acesso em: 5 set. 2010.
50 SOUZA, Carla Arantes de. A aplicação do princípio da função social da empresa nos
empreendimentos recuperados por trabalhadores: um estudo comparado entre Brasil e
Argentina. 2013. 237 f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Faculdade de Ciências Humanas e
Sociais, Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho”, Franca, 2013. p. 187-195.
51 Ibid., p. 190-195.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
161
3
TRATAMENTO DADO PELO JUDICIÁRIO ÀS FÁBRICAS
RECUPERADAS: reflexões para uma atuação condizente dos juízes
O fenômeno da recuperação de empreendimentos em crise por
trabalhadores organizados em autogestão (registre-se que há ocorrências em
toda a América Latina e relatos de casos na Europa, com a crise econômica que
a assola) tem produzido uma sorte de inovações sociais e subjetivas muito
relevantes no sentido da reinvenção da emancipação social e da reconstrução
dos fundamentos do Direito Privado.
As empresas recuperadas por trabalhadores surgiram nos dois países em
momentos de desvelamento de grave crise estrutural do sistema capitalista,
quando o pilar da regulação cedeu e deu espaço ao da emancipação,
oportunizando o surgimento de movimentos autonomistas que contestaram
fortemente as heteronomias postas (o que se fez sentir mais fortemente na
Argentina do que no Brasil), constatando-se em muitos casos a emergência de
relações sociais não mercantilizadas, destacando-se neste sentido as
experiências argentinas de fábricas recuperadas (FRTs).
Os trabalhadores, lançados a buscarem alternativas de sobrevivência e
da manutenção de condições dignas de vida, o fizeram nos marcos de uma nova
racionalidade, fundados em princípios distintos dos que regem as relações
capitalistas; orientados, sobretudo, pela solidariedade, pela cooperação e pela
justiça distributiva, transformando as relações de trabalho, as relações da
comunidade com a fábrica e a própria subjetividade dos atores envolvidos.
As fábricas recuperadas por trabalhadores são experiências econômicas
que não se orientam pela lógica produtivista do sistema capitalista, aquelas
visam à remuneração do trabalho, estas, do capital; possuem temporalidades
distintas, relações não mediadas pelo valor monetário, dentre outras
características que redunda na impossibilidade de avaliação de sua viabilidade
com os mesmos critérios dos empreendimentos regidos pela lógica do capital.
Estes e outros provocam o descrédito destas práticas como alternativas de
organização produtivo econômica e um forte propósito de invisibilização
destas, como se não existissem na realidade social. O que, conforme constatado
por Flávio Chedid Henriques52, foi levado a cabo no Brasil com grande êxito vide o desconhecimento da população acerca das empresas recuperadas e o
silêncio que paira nas doutrinas jurídicas sobre o tema.
Estas experiências sociais, que carregam fundamentos distintos do
liberal-indidualista, abrem espaço para o restabelecimento dos vínculos entre a
juridicidade e a sociedade, bem como à reinvenção do Direito Privado sobre
52
HENRIQUES, Flávio Chedid. Empresas recuperadas por trabalhadores no Brasil e na
Argentina. 2013. 334 f. Tese (Doutorado em Planejamento Urbano e Regional) Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2013. passim.
162
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
bases mais democráticas e materialmente justas. As experiências dos
trabalhadores que recuperam empresas em crise demonstram pela práxis que o
Direito não é dimensão do Estado, mas da sociedade, fenômeno complexo,
contextual, histórico, antropológico, conformado na luta dos sujeitos que no seu
devir constroem os seus valores jurídicos, a sua ética, os seus sentidos de
legitimidade.
As reivindicações dos grupos que questionam a ordem jurídica vigente
e constroem suas próprias concepções de legitimidade representam à ordem
dominante condutas subversivas com potencial para comprometer a integridade
e a plenitude do status quo53, por isso enfrentam grande resistência institucional.
As conquistas no reconhecimento estatal, na construção de marco legal e
destinação de políticas públicas são concedidas mediante a luta de seus atores,
que através da articulação de forças logram forçar a modificação do Direito
posto, que buscará reconhecer a experiência social, a reboque desta. A
formalidade impregnada no Direito Estatal pela sua própria dinâmica não é
capaz de tutelar estas experiências inovadoras em sua completude; na maioria
dos casos o fará com o propósito de conformá-la nos seus quadrantes
limitadores e impedir o avanço dos seus potenciais mais transformadores.
Tanto no Brasil como na Argentina são muito recorrentes os casos de
trabalhadores militantes das causas das empresas recuperadas que foram
processados criminalmente por supostamente terem incorrido em crimes contra
o patrimônio, pois que a maioria das experiências se iniciaram com a ocupação
pacífica das instalações da empresa com o propósito de proteger os bens de
produção contra o roubo e a depredação, são exemplos os casos argentinos de
Brukman, BAUEN, ZANON e as experiências brasileiras Flaskô e
Cooperminas. Há outros casos em que as lideranças são responsabilizados pelo
passivo tributário gerado pelos anteriores proprietários, em que ocorre ameaças
diárias de penhora de máquinas fundamentais à produção, ou até mesmo a situação
dramática que consiste na reintegração de posse da fábrica (em pleno funcionamento)
mediante grande contingente policial fortemente armado.54
É emblemático o caso da FRT argentina Brukman, que teve a ordem de
reintegração de posso determinada pelo juízo criminal federal, quando seus
trabalhadores eram acusados de terem incorrido nos crimes de robô e
usurpación (previstos nos artigos 64 e 181 do Código Penal argentino). 55
53
FARÍA, José Eduardo. El poder judicial frente a los conflictos colectivos. In: COURTIS,
Christian. (Comp.). Desde otra mirada: textos de teoria crítica del derecho. Buenos Aires:
Eudeba, 2001.
54 SOUZA, Carla Arantes de. A aplicação do princípio da função social da empresa nos
empreendimentos recuperados por trabalhadores: um estudo comparado entre Brasil e
Argentina. 2013. 237 f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Faculdade de Ciências Humanas e
Sociais, Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho”, Franca, 2013.
55 Ibid., p. 61-62.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
163
Na experiencia brasileira, destacamos os obstáculos opostos pelo poder
judiciário ao seguimento das experiências autogestionárias Cipla, Flaskô e de
Catende. O primeiro caso trata de fábrica de plásticos localizada em Joinville,
Estado de Santa Catarina.
Os trabalhadores da Cipla, organizados de forma autogestionária, porém
sem constituírem nova pessoa jurídica, dirigiram o empreendimento por cerca
de cinco anos, lograram, dentre outras melhorias das condições de trabalho,
aumentar o faturamento da empresa, reajustar os próprios salários, efetivar os
estagiários, bem como reduzir a jornada de trabalho de 44 para 30 horas
semanais sem alteração nos salários. Os trabalhadores resistiram trabalhando
por este período sob ameaças de reintegração de posse, cortes de energia,
retiradas e leilões de máquinas fundamentais à produção e outras dificuldades,
típicas de empreendimentos em processo de crise econômica.56
Em que pese a relevância social da experiência dos trabalhadores, em
2007, a pedido do Instituto Nacional da Seguridade Social (INSS), o juiz que
atuou no processo de falência decidiu pela nomeação de interventor judicial
com o propósito de fazer cumprir decisão anterior de penhora sobre o
faturamento da empresa em benefício do INSS. A intervenção levou a
experiência autogestionária ao fim pois que o interventor tomou como primeira
medida a demissão em massa de todos os trabalhadores militantes envolvidos
no projeto de gestão obreira.
Após três meses sem que qualquer valor tivesse sido penhorado, ou
seja, a medida judicial acabou por se mostrar absolutamente ineficaz, o juiz deu
por encerrada a intervenção, contudo o movimento dos trabalhadores já havia
sido dizimado, por consequência a fábrica fechou suas portas. Pelo que se
depreende da decisão do juiz a quo, que segue:
Quinto, e talvez o mais importante reflexo negativo do custo
social da atitude da executada: a acolher-se o argumento de que
tudo pode ser feito para a manutenção de mil postos de trabalho,
estar-se-á legitimando o desrespeito odioso das leis e jogando por
terra o Estado Democrático de Direito. Imagine se a moda pega?57
o judiciário, neste caso, atuou no sentido da manutenção da ordem vigente e da
proteção da propriedade privada (nos estritos quadrantes delineados pela
modernidade).
A Flaskô, integrante do Movimento das Fábricas Ocupadas (MFO), tal
qual a CIPLA, situada em Sumaré, Estado de São Paulo, ainda sob gestão
56
MANDL, Alexandre. Cinco anos do golpe contra o movimento das fábricas ocupadas!,
2012. Disponível em: <http://www.fabricasocupadas.org.br/?p=2898>. Acesso em: 1 jun.
2012.
57 Ibid.
164
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
obreira, desde 2002 vem resistindo, com o apoio da comunidade e de
movimentos sociais a mais de duzentos leilões, que são levados a cabo tendo
em vista os mais de 300 processos de execução fiscal que recaem sobre a
empresa.58 A cada leilão os trabalhadores e apoiadores realizam atos de protesto
portando cartazes com os seguintes dizeres: “SE ARREMATAR, NÃO VAI
LEVAR.”. Desta forma têm impedido que máquinas que compõem o seu já
precário e obsoleto parque fabril sejam subtraídas, o que levaria definitivamente
à paralização da produção e ao término da experiência autogerida.
Com relação ao caso Catende, que foi a maior empresa de autogestão
que se teve notícia na história recente da América Latina 59, é experiência de
autogestão que teve início por volta de 1996; em 2005, no processo falimentar
em curso, com a mudança do administrador judicial (anteriormente
denominado síndico da massa falida), que tinha propósitos deliberados de
impedir o avanço da experiência autogestionária, começou-se a liquidar os
ativos da massa, processando-se a venda judicial de máquinas e demais bens
de produção, o que acabou por pôr fim à atividade da Usina; os trabalhadores
inclusive foram proibidos expressamente de se aproximarem do parque fabril.
Da experiência autogestionária do Projeto Harmonia - Catende, a maior da
história recente da América Latina, restou o assentamento agrícola (pois que
concomitante ao processo de recuperação da indústria processava-se a luta
pela reforma agrária, que foi por fim concretizada nas terras de Catende).
Atualmente estuda-se a construção de um projeto industrial para Catende,
possivelmente uma destilaria. A Usina, contudo, não apresenta mais
possibilidades de voltar a funcionar.60
No entanto, por todos os prismas que se analise não é possível sustentar
que qualquer dos interessados, proprietários da empresa, credores (Estado,
fornecedores, trabalhadores), foram beneficiados pelas medidas judiciais
tomadas no caso de Catende; pelo contrário, devido ao encerramento das
atividades produtivas os bens da massa falida sofreram forte depreciação,
diminuindo consideravelmente os valores da arrecadação.
58
SOUZA, Carla Arantes de. A aplicação do princípio da função social da empresa nos
empreendimentos recuperados por trabalhadores: um estudo comparado entre Brasil e
Argentina. 2013. 237 f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Faculdade de Ciências Humanas e
Sociais, Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho”, Franca, 2013. p. 134-135.
59 Trata-se de Usina de produção e moagem de cana de açúcar situada na Zona da Mata
Pernambucana, cujas terras segundo Kleiman abarcam mais de 26.000 hectares, distribuídos
por cinco municípios (Água Preta, Xexéu, Jaqueira, Palmares e Catende), cujas populações
consideradas em conjunto representam cerca de 170.000 habitantes. A Usina era formada
por 48 engenhos, agrupados em 6 Zonas de produção Agrícola (ZPAs). (KLEIMAN,
Fernando. Lições de Catende: um estudo sobre a luta pela construção de uma autogestão na
zona da mata sul de Pernambuco na década de 1990. 2006. 137 f. Dissertação (Mestrado em
Ciências Sociais) - Universidade de Brasília, Brasília, DF, 2006 p. 59-60).
60 SOUZA, op. cit., p. 167-169.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
165
Apesar da repressão da institucionalidade posta e de todos os obstáculos
de ordem subjetiva (já que a autogestão exige dos trabalhadores habilidades não
desenvolvidas no seio das relações de trabalho subordinadas) e objetivas (os
empreendimentos tem como imperativo de sobrevivência o alcance da
viabilidade econômica, o que envolve encontrar condições de competitividade
no hostil ambiente capitalista), persiste na realidade dos dois países, mais
fortemente na realidade argentina, que conta atualmente com aproximadamente
240 experiência, contra 67 casos brasileiros em atividade.
As empresas recuperadas por trabalhadores são prova de que a produção
econômica é possível nos marcos de outra racionalidade mais atinente à justiça
distributiva e à democracia no âmbito econômico. Manifestaram-se na realidade
à margem do direito estatal, representando mais um indício da falência do
paradigma hegemônico do Direito Privado, que não é capaz de tutelar direitos
de sujeitos coletivos organizados em autogestão, muito menos a propriedade
coletiva dos meios de produção.
As fábricas recuperadas encontram-se em situação de flagrante
vulnerabilidade jurídica e dependem de um papel proativo e propulsor dos
juízes e demais operadores do Direito que com ela se defrontem. O marco
normativo não dá conta de sua complexidade e os fundos de desenvolvimento
voltado à construção de políticas públicas ao seu desenvolvimento ou são
inexistentes ou são insuficientes às demandas reais.
Para um tratamento jurídico que garanta e impulsione as experiências de
trabalhadores que recuperam empresas em processo falimentar, transformando-as
em empreendimentos autogestionários, não basta lutar por leis. Esta ilusão
propagada pelo senso comum que toma as leis como detentoras, por si só, de força
redentora, capaz de instituir a paz e da justiça destitui os homens do seu papel ativo,
como se aquelas não fossem interpretadas e aplicadas por seres humanos, que
possuem seus próprios conjuntos de valores.
Pouca efetividade terão os dispositivos jurídicos se não existir uma atitude
condizente dos operadores do Direito, principalmente dos juízes que dirigem o
procedimento falimentar, no sentido do reconhecimento da legitimidade e da
relevância social das fábricas recuperadas.
Se há dúvidas quanto à capacidade/habilidade dos tribunais e
magistrados de lidar com conflitos de classe que envolvem grupos e
coletividades, transgressores da ordem jurídica, esta que se apresenta como uma
ameaça direta às suas concepções de legitimidade e ao exercício dos seus
direitos, expressando-o por meio de formas inéditas de luta, resistências e
166
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
confrontações, tal qual o questiona José Eduardo Faría61 é necessário ao menos
que disto se tenha consciência.
Não se pode prescindir do fato de que o que está a se operar no seio das
fábricas é uma disputa conceitual explícita relativa à propriedade privada, à
posse e ao direito à propriedade coletiva por sujeitos coletivos. Não é possível
ao judiciário esquivar-se de tomar um posicionamento, este poderá ser no
sentido da manutenção da ordem vigente ou no da construção de outra mais
comprometida com a justiça social.
Na medida em que os trabalhadores envolvidos no projeto da autogestão e
os proprietários da falida defendem concepções opostas do direito de propriedade,
opondo um ao outro a legalidade contra a legitimidade, ao intérprete/aplicador do
Direito impõe-se o dever de tomar posição, segundo Faría62, ou tentará manter os
fundamentos do status quo buscando atualizar o sentido e significado de certos
comandos normativos, “[...] dentro de un límite razonable de flexibilidad,
adaptándolas jurisprudencialmente como verdaderas reglas colectivas y
atribuyéndoles la función de especificar y conciliar la generalidad de las
prescripciones en vigor con la nueva realidad”; ou, por outro lado, tomará posição
ativa na busca da solução do problema em si, despojando-se de algumas limitações
formais a que estão submetidos os magistrados, que é fruto do próprio ethos
profissional do operador do Direito, atuando como uma espécie de “arquiteto
social”, “[...] modificando las concepciones discriminatorias del orden jurídico
vigente y valiéndose de sus sentencias como instrumento para auxiliar a los grupos
y clases subalternas a constituirse efectivamente como “sujetos colectivos del
derecho.”63
Os direitos dos trabalhadores de manterem sua fonte de trabalho, o princípio
da valorização do trabalho, assentado tanto na Constituição brasileira como na
Argentina, não pode sucumbir frente a um direito de propriedade puro que não se
ocupa do cumprimento da sua função social como força legitimadora.
O judiciário não pode continuar a prestar-se ao papel de obstaculizar
as forças transformadoras que buscam a construção de uma sociedade
materialmente justa. Neste sentido, Luis Edson Fachin assevera que o
jurista, deve livrar-se do medo das utopias concretas e deve colocar-se
solidário ao povo, o magistrado “[...] tem de colocar seu pensamento e a sua
cultura a serviço de uma missão evangelizadora no objetivo de desfazer a
rede de peias arquitetadas pelo egoísmo em sua voracidade autofágica de
lucro”.64
61
FARÍA, José Eduardo. El poder judicial frente a los conflictos colectivos. In: COURTIS,
Christian. (Comp.). Desde otra mirada: textos de teoria crítica del derecho. Buenos Aires:
Eudeba, 2001. p. 227.
62 Ibid., p. 247.
63 Ibid.
64 FACHIN, Luiz Edson. Teoria crítica do direito civil. Rio de Janeiro: Renovar, 2000. p. 1.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
167
Os desafios de nosso tempo, de acordo com, isto se aplica, outrossim, às
experiências das fábricas recuperas, demanda dos juízes que sejam capazes de
trabalhar com sujeitos coletivos a fim de que se tornem “[...] consciente[s] de que
la justicia no puede ser reducida a una dimensión exclusivamente técnica,
debiendo ser concebida como instrumento para la construcción de una
sociedad verdaderamente justa.” 65
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Configurada a complexidade do fenômeno das fábricas recuperadas no
Brasil e na Argentina com conteúdos multidisciplinares (político, ideológico,
jurídico, pedagógico, econômico-financeiro, dentre outros), resta claro as
incompatibilidades destas com o paradigma do Direito Privado Moderno e a
insuficiência e perversidade do tratamento pelo judiciário dentro do marco do
positivismo normativista.
A propósito, as fábricas recuperadas emergem das contradições do
sistema vigente, constituem gérmen de um novo padrão civilizatório, no qual a
solidariedade e a mútua ajuda são princípios orientadores e o objetivo é o da
construção de uma sociedade efetivamente justa.
Deflagram disputa direta na construção dos conceitos de propriedade,
pleiteando o reconhecimento e garantia do direito de propriedade coletiva; de
sujeito de direito, já que postula soluções coletivas, forjando-se como sujeito
coletivo; (re)significando o trabalho, emancipando-o sob a forma da autogestão;
até mesmo (re)definindo o conceito de democracia, ampliando o seu significado
enquanto democracia econômica.
Neste sentido, as fábricas recuperadas demandam ao seu tratamento
uma abordagem multidisciplinar, sob pena de ceifar a riqueza de conteúdos que
apresenta e o seu marcante conteúdo utópico.
Constituem, outrossim, importante espaço de experiência para a
reconstrução do Direito Privado sob pressuposto mais voltados à realização dos
direitos humanos no plano material. Opera a politização do privado,
problematizando as mazelas sociais e econômicas que acometem a vida privada,
alargando o conceito de cidadania e apontando para alternativas, que pode ser
precursor de novo sistema econômico e social.
Diante do papel dos operadores do direito, dentre os quais os juízes,
ocupam no processo de formulação do novo paradigma do Direito nascituro,
estes devem estar cientes de que os conflitos jurídicos refletem os próprios
conflitos sociais. Neste processo, inevitavelmente deverão tomar uma posição
65
FARÍA, José Eduardo. El poder judicial frente a los conflictos colectivos. In: COURTIS,
Christian. (Comp.). Desde otra mirada: textos de teoria crítica del derecho. Buenos Aires:
Eudeba, 2001. p 228.
168
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
que repercutirá ou na manutenção do status quo, que põe à margem grande
parcela da população; ou participarão ativamente da formulação do novo
modelo societal, que deverá possuir maior conteúdo emancipatório com vistas à
realização da justiça social.
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172
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
SENTENCIAS ESTRUCTURALES: EL ENFOQUE
EXPERIMENTALISTA
Mariela Puga
INTRODUCCIÓN
El litigio latinoamericano de las últimas décadas da cuenta de un
renovado esfuerzo por reivindicar la autonomía del derecho frente al estado.
Procedimientos tales como la acción pública, la acción popular, y la acción de
tutela en Colombia; o el amparo colectivo y la acción de recomposición
ambiental en Argentina; las acciones colectivas y de grupo en Brasil; o en Perú;
así como la Justicia Comunitaria de Bolivia; prometen ampliar el acceso a la
justicia, y con ello, renovar las promesas de equidad del derecho.
La ola de litigios de las últimas tres décadas muestra, además, una
impronta creativa desde la justicia, guiada por los desafíos prácticos que impone
el ideario progresista de las nuevas constituciones. Así es que los nuevos
“grandes” casos tienden a reivindicar los intereses de minorías desaventajadas o
grupos oprimidos (mujeres, niños y adolescentes, pobres estructurales,
indígenas, migrantes, consumidores, homosexuales etnias, trabajadores y
sujetos internados en instituciones totales).
A la vez, cuando se habilita a los jueces a invalidar estructuralmente
ciertas políticas y leyes de su gobierno, o prácticas sociales prevalentes (en
nombre de aquellos intereses excluidos), se revela el carácter aporético de cierta
versión liberal del derecho, una que lo concibe orquestado para solucionar el
conflicto individual, y al juez como árbitro de conflictos discretos y bipolares.
Una versión que no está preparada para dar cuenta de esta creciente expansión
del terreno de lo justiciable hacia intereses interconectados sobre bases
rutinarias o burocratizadas, y no sólo sobre conflictos entre particulares.
En este nuevo marco se exacerban las tensiones entre democracia y
derechos individuales; entre el acto de juzgar y el de legislar (o administrar);
entre mayorías y minorías; entre el gobierno de los jueces y el de los
representantes políticos; entre el pasado y el presente; se imponen, en fin,
disyuntivas trágicas entre lo normativamente correcto, y lo consensuado por los
sujetos normativos.

Abogada, Universidad Nacional de Córdoba (UNC), Argentina; Master of Law de la
Universidad de Columbia, USA, Master en Derecho de la Universidad de Palermo, Argentina,
y Doctora de la Universidad de Buenos Aires. Docente de grado y postgrado de universidades
nacionales e internacionales. Fue Directora de la Clínica de Interés Público de la Universidad
de Tucumán (UNT), y Coordinadora de la Clínica de Interés Público de la Universidad de
Palermo.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
173
Las necesidades y urgencias de este contexto, sin embargo, se nos
presentan como esencialmente prácticas. No es la lógica normativa, y ni
siquiera su justificación política, la que pende como una espada de Democles
sobre las decisiones judiciales que nuestras cortes están tomando desde ya hace
tiempo. El peligro que enfrenta la justicia frente al gobierno, o a las prácticas
sociales estructurales, es el del fracaso, o el de la inefectividad regulativa. Son
los obstáculos prácticos a la implementación de las decisiones judiciales los que
imponen desafíos prioritarios a la capacidad remedial del sistema judicial. Es,
en fin, la racionalidad instrumental de las sentencias la que está
permanentemente a prueba. En cierta forma, los porqués normativos de la
intervención judicial en el injusto estructural se hacen cada vez más
dependientes del cómo de esa intervención, o si se quiere, lo necesario, da forma
a lo justo.
El objetivo de este trabajo es examinar las características salientes de las
sentencias estructurales, para así dar luz a los principales desafíos de su
implementación. En este marco, se empieza por evaluar aquellos elementos
idiosincráticos del litigio estructural que nos permiten situar la discusión sobre
sus límites y alcances desde dentro del sistema conceptual del derecho. A partir
de allí, en una segunda parte, este trabajo se ocupa estrictamente del problema
práctico mencionado, desde el marco conceptual de los remedios judiciales. Se
termina el trabajo, presentando en detalle la propuesta experimentalista, según
la sostienen Charles Sabel y William Simon1, como alternativa remedial
compleja para cierto tipo de casos estructurales especialmente desafiantes.
1 LITIGIO ESTRUCTURAL
El término “litigio estructural” o “caso estructural” califica intervenciones
judiciales que tienden a expandir el territorio de lo justiciable a partir de una
particular definición del conflicto judicial, es decir, a partir de lo que el jurista
llama la litis. En el clásico conflicto bipolar, la litis “se traba” entre dos partes o
polos enfrentados, en general particulares, que compiten frente al juez. Este
actúa como el árbitro que solucionará sus desavenencias por medio de la
aplicación de reglas de derecho sustantivo, y sin que esa solución implique
órdenes dirigidas a otros que no participan en la disputa ante sus estrados. En
estos casos, son las partes quienes definen la litis a partir de la demanda y de la
representación de intereses propios, lo que se garantiza en principios procesales.
En efecto, el principio de congruencia procesal determina que la
sentencia debe limitarse a lo probado, argumentado y peticionado por las partes.
El principio procesal dispositivo asegura que sean las partes quienes mantienen
1
SABEL, Charles F.; SIMON, William H. Desestabilization rights: how public law litigation
succeeds. Harvard Law Review, Cambridge, v. 117, n. 4, p. 1016-1100, feb. 2004.
174
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
el poder de avanzar el proceso, y el principio inter aleas asegura que sean ellas
quienes reciban, de manera exclusiva, los beneficios y cargas de la sentencia.
El litigio estructural, en cambio, presupone una fisonomía de caso
diferente a la del caso prototípico bipolar. Se asienta en una fisonomía de caso a
la que se llama poli céntrica. Lon Fuller la describió, ejemplificándola con una
telaraña, en la que si se tira de una hebra, la tensión repercute en toda la red. En
un caso con esta fisonomía, la pretensión de cada parte en un proceso judicial
poli céntrico, se asimila a alguna de esas hebras que convergen o compiten en
diversos centros de confluencia de la misma red. “Es una situación poli céntrica
porque tiene “muchos centros” –cada cruce de hebras es un centro distinto
para distribuir tensiones.”2
Claro que una podría pensar que todos los conflictos tienen este tipo de
conexiones o centros que distribuyen tensiones hacia otros intereses, dentro y
fuera del proceso. Pero el ejemplo de Lon Fuller no debe verse como una
descripción del funcionamiento de los conflictos en la vida real, sino como una
metáfora que describe la manera en que el derecho captura, a través de la
definición de la litis, lo que pasa en la vida real. En esta definición judicial del
conflicto, se instauran razones prácticas (su fisonomía bipolar o estructural-poli
céntrica) para extender o limitar el terreno de lo justiciable.
2 EL TODO COMPARTIDO
No debe pensarse, sin embargo, que el litigio estructural refiere sólo a la
sumatoria o multiplicidad de actores procesales –demandantes y demandadosen una litis. Por el contrario, la particularidad de este tipo de litigio no radica en
la multiplicidad de actores procesales, sino en la existencia de afectados y/o
beneficiarios con interés en el proceso, pero que no participan en el. Aquellos a
los que Owen Fiss3 al hablar de las acciones de clase norteamericanas define
como los “miembros innominados” de la clase, los que son representados
judicialmente por los “demandantes nominales”.
Esta representación de intereses procesalmente relevantes suele
reconocerse jurídicamente, por un lado, para garantizar que ciertos conflictos o
intereses que usualmente son excluidos por las reglas procesales del litigio
bipolar, puedan tener acceso a la justicia. Pero en particular, y según entiendo,
la flexibilización de los principios de representación procesal responde al
reconocimiento de un interés común, o un interés colectivo (en los términos del
2
FULLER, Lon L. The forms and limits of adjudication. Harvard Law Review, Cambridge, v.
92, p. 379, 1978.
3 FISS, Owen. La teoría política de las acciones de clase en Universidad de Palermo. Revista
Jurídica de la Universidad de Palermo, Buenos Aires, año 1, n. 1, p. 5-12, abr. 1996.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
175
derecho argentino), que presenta una prioridad normativa sobre el interés
particular de cada demandante.
Los intereses de todos los afectados (demandantes nominados y miembros
innominados) se contabilizan como parte de un interés colectivo o grupal que es
considerado como un “todo compartido”. Ese todo puede compartirse de forma
indivisible, o eventualmente pude dividirse entre los interesados, pero en
cualquier caso, será el todo el que defina el interés de las partes, y no viceversa.
Mientras el ejemplo de la telaraña nos permitió visualizar la forma en que
la decisión judicial estructural expandiría su impacto hacia fuera de los actores
procesales, hay otra metáfora de Lon Fuller que refleja mejor la centralidad de
esta idea del “todo compartido” en la definición del caso poli céntrico. Se trata
de la metáfora del puente. El autor propone imaginar que los reclamos
individuales en un conflicto poli céntrico son como los reclamos en relación a
las vigas de un puente, y que cada demandante reclama cierto ángulo debido
para la colocación de una de las vigas. Fuller nota que no hay ningún principio
racional en la apreciación discreta de la demanda individual, que permita
establecer que el ángulo correcto para cada viga sea, digamos, 45 grados. Cada
ángulo de las vigas dependerá de la consideración del puente como un todo, es
decir, de una particular visión del diseño e implementación de la obra, y de la
posición de la viga en la estructura general del puente. Cuando los intereses
individuales en un proceso se racionalizan como partes de un todo, es cuando
estamos pensando en intereses supraindividuales, y la controversia judicial
adquiere una fisonomía poli céntrica.
Interesa notar aquí que ambos ejemplos de Fuller socaban las bases de
justificación del principio procesal dispositivo, ese que deja en manos de las
partes la construcción y destino del litigio.
En efecto, por un lado, considerar a los “miembros innominados” de la
clase supone desafiar al principio dispositivo, en cuanto impone el monopolio
procesal de las partes o “demandantes nominados”. ¿Por qué estos últimos
habrán de decidir el destino común?4. Por otro lado, desde que el interés
colectivo o común trasciende y subordina a las pretensiones individuales, estas
últimas no podrían liderar la definición de la litis, fundadas en la mera
representación de un simple interés individual “en” lo colectivo.
De esta manera, los intereses individuales o derechos subjetivos que son
el motor de arranque de los procesos estructurales, van desprendiéndose de la
conducción de la litis, y transformándose en la excusa para discutir la
arquitectura del puente. Los jueces constitucionales empiezan a alejarse cada
vez más del modelo del juez civil, árbitro del conflicto bipolar, y se acercan al
4
Me refiero al hecho de que el derecho de defensa en juicio de los demandantes innominados,
puede verse afectado por el hecho de que los demandantes nominados actúen en su
representación sin un mandato expreso.
176
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
modelo del juez penal o inquisidor, el que encarna la defensa del interés público
en el ilícito.
3 EL LITIGIO ESTRUCTURAL PUBLICO
Es importante aclarar que no es necesario que la violación de derechos
provenga del estado o de sus agencias para que estemos frente a un caso
estructural. Tampoco es necesario que los derechos invocados sean de segunda
o de tercera generación. El litigio estructural público puede dirigirse tanto
contra actividades privadas como contra particulares, como en los casos Freddo
(2002)5, o Sisnero (2009),6 o puede fundarse en la violación de derechos civiles
y políticos de incidencia colectiva, a la manera de los casos Halabi (2009)7, o
Verbitsky (2005)8.
4 LO ESTRUCTURAL Y LO RE-DISTRIBUTIVO
En cualquiera de sus versiones (enfrentando la actividad o la omisión
estatal, o de particulares), el litigio estructural impone desafíos re-distributivos
de alcances peculiares. Si bien los litigios bipolares también suponen redistribución de bienes (en particular el litigio por daños y perjuicios),9 ella
dependerá, en última instancia, del potencial regulativo que tenga la sentencia
El caso “Fundación Mujeres en Igualdad y otro c/ Freddo S.A. s/amparo” se resolvió el 16 de
Diciembre del 2002, en la ciudad de Buenos Aires, por la Cámara Nacional de Apelaciones en
lo Civil. La demandada fue una empresa privada que se dedicaba a la venta de helados, a
través de una cadena de heladerías y que se negaba a contrar mujeres para servir helados en
sus locales comerciales.
6 En la causa Sisnero los demandados fueron siete empresas privadas de la ciudad de Salta,
Argentina, que se ocupan del transporte público de corta y media distancia en la ciudad de
Salta y que no contaban con ninguna mujer contratada como chofer (“Sisnero, Mirta Graciela,
Caliva Lía Verónica, Bustamante, Sandra, Fundación entre Mujeres vs. TADELVA S.R.L. y
otros s/ Amparo” Exp. n. 261.463/2009, Sala V de la Cámara de Apelaciones en lo Civil y
Comercial de Salta).
7 En este caso, la Corte Suprema Argentina declaró inconstitucional una ley nacional (25873) en
la que se sostenía la práctica del servicio de inteligencia nacional de escuchas telefónicas en la
persecución de ciertos delitos, en base a la protección del derecho a la intimidad (“Halabi,
Ernesto c/ P.E.N. –Ley 25.873 dto. 1563/04 s/ amparo ley 16.986” Corte Suprema de Justicia
de la Nación, 24 de Febrero de 2009).
8 En este caso la demanda fue contra el Estado de la Provincia de Buenos Aires por la violación
de los derechos a la integridad física y a la vida de las personas privadas de libertad por el
sistema de justicia de esa provincia. El caso fue decidido por la Corte Argentina el 3 de Mayo
de 2005 (“Verbitsky, Horacio s/ Habeas Corpus”).
9 Desde hace tiempo, y en particular en el campo jurídico norteamericano, la llamada corriente de
derecho y economía (law & economic) viene resaltando el impacto económico de las reglas
jurídicas, y la necesidad de que la dogmática jurídica de cuenta de sus funciones de
reguladoras de la economía.
5
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
177
judicial mas allá de las partes destinatarias de la sentencia. Es decir, dependerá
de si una regla judicial dada en un caso concreto, es percibida o no como una
regla a respetar por todos. De forma tal que cualquier redistribución relevante
que genere el litigio bipolar, será más eventual u homogénea, en cuanto más
débil o fuerte sea la potencia normativa de los precedentes judiciales en cierto
contexto.
En los casos estructurales, en cambio, los efectos re-distributivas deberían
ser menos aleatorios, ya que en ellos la fuerza regulativa de la regla judicial por
fuera de las partes es precisamente lo que lo define como tal. La regla judicial
estructural está dirigida a regular un todo común. Por tanto, la redistribución que
ella imponga, ya no debería depender del alea contextual, sino que ser el objeto
a garantizar en la implementación de la sentencia. Para dejarlo claro, no se trata
de que el litigio estructural aplique una regla distributiva, y el bipolar no. Se
trata de que en el primero, la regla judicial re-distributiva es estructural (alcanza
intereses por fuera del proceso), mientras que en el segundo, la regla distributiva
comprende un solo caso, el de las partes en el proceso.
5 SOBRE LO POSIBLE EN EL LITIGIO ESTRUCTURAL
Si entendemos que los ejemplos actuales de litigio estructural en
Latinoamérica, azuzados por la doctrina del neo-constitucionalismo, han
despojado de sentido al mito de que “los jueces no deben” acusar a las
políticas/leyes del gobierno, o entrometerse en cuestiones distributivas, la
pregunta prioritaria sería ahora, “que es lo que sí pueden hacer los jueces”, una
vez que acusan esas leyes/políticas, y se entrometen en asuntos distributivos.
La pregunta que interesa, es sobre la “posibilidad en contexto” de alcanzar los
fines regulativos de las decisiones estructurales.
Esa pregunta, suele recibir una respuesta fácil: los jueces no pueden
solucionar los conflictos sociales o políticos que están detrás de los casos
estructurales. Para esa pregunta fácil, también hay una respuesta fácil: los jueces
jamás han resuelto siquiera los conflictos individuales. Ellos sólo dirimen una
litis, esto es, un conflicto artificialmente plasmado en términos procesales. En el
mundo real, en cambio, aunque las intervenciones judiciales tienen
significaciones y funciones diversas, ellas está lejos de implicar el fin de los
conflictos que las motivan.
La decisión de un juez puede reconfigurar el conflicto real a través de la
autoridad del estado, intentando reposicionar a los confrontadores en otro
escenario de fuerzas, atribuyendo nuevos significados a sus posiciones. Sin
embargo, es muy poco probable que consiga que las causas y motivaciones más
primarias de la confrontación desaparezcan, o se neutralicen totalmente. El
conflicto real siempre sigue latente.
178
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
La vindicación en el mundo real de ciertas pautas regulativas basadas en
la idea de derechos, tiene como principal efecto el autorizar o desautorizar
posiciones de poder (tanto en lo micro-individual, como en lo estructural),
empoderando a unos (las víctimas de violaciones de derechos) frente a otros (los
responsables de la situación de violación). Esta manera de intervenir en los
conflictos puede evaluarse como eficiente o ineficiente para alcanzar ciertos
fines regulativos, pero ella no desaparece el conflicto, en cuanto tragedia que
enfrenta en la vida real a los sujetos de derecho.
6 LAS SENTENCIAS ESTRUCTURALES
La tendencia actual es a resaltar que el “litigio de reforma estructural”10,
el “modelo estructural”11, los casos del “paradigma de la escasez”12 o el “caso
estructural”13 requieren intervenciones o remedios judiciales complejos. Estos
remedios complejos estarían compuestos por diversas órdenes prácticas
dirigidas a reestructurar, reorganizar o reformar agencias o instituciones, o bien
a establecer una política pública para la satisfacción de derechos. La
complejidad del remedio en cuestión, se refleja en una serie de órdenes que se
implementan en un esquema gradual y de largo aliento, y bajo la supervisión
judicial.14
10
ABRAMOVICH, Victor; COURTIS, Christian. El umbral de la ciudadanía: el significado de
los derechos sociales en el Estado social constitucional. Buenos Aires: Del Puerto, 2006
11 ARBALLO, Gustavo. Imágenes del día después: observaciones sobre la implementación y el
seguimiento de fallos importantes de la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina. In:
JORNADAS PARA JÓVENES INVESTIGADORES EN DERECHO Y CIENCIAS
SOCIALES, 2., 2010, Buenos Aires. Actas…. Buenos Aires: Ed. Instituto Gioja/Facultad de
Derecho, 2010.
12 GROSMAN, Lucas S. Escasez e igualdad: los derechos sociales en la constitución. Buenos
Aires: Libraria, 2008.
13 RODRIGUEZ GARABITO, César; RODRIGUEZ FRANCO, Diana Cortes y cambio social:
cómo la Corte Constitucional transformó el desplazamiento forzado en Colombia. Bogotá:
DeJusticia, 2010.
14 Para Abramovich y Curtis, “El litigio complejo o de reforma estructural está dirigido a obtener la
revisión judicial de una violación de gran escala, que involucra una situación colectiva, y que
requiere una solución que no se agota en una orden única, sino que exige ponderación de múltiples
factores, especificación de las medidas a adoptar, un cronograma de cumplimiento gradual, y
evaluación de la implementación.” (ABRAMOVICH; COURTIS, 2006, op. cit., p. 149).
De acuerdo a Rodríguez Garavito y Rodríguez Franco, este litigio implica “órdenes de
compleja ejecución: el juez de la causa, mediante estas órdenes, instruye a varias entidades
públicas para que emprendan acciones coordinadas que protejan toda la población afectada, no
sólo los demandantes del caso concreto.” (RODRIGUEZ GARABITO; RODRIGUEZ
FRANCO, 2010, op. cit., p. 87-88).
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
179
Muchos jueces sienten esta función como totalmente ajena, cuasiadministrativa, impropia de la esencia hermenéutica de la labor judicial. Pero lo
cierto es que este tipo de intervención compleja con las que se pretende
catalogar al litigio estructural no es nueva, ni la única forma de sentenciar en
este tipo de casos. Es, por ejemplo, la forma usual de intervención en casos de
quiebras y concursos de instituciones comerciales. Verdaderos litigios
estructurales, que aunque relativos a la actividad privada, son los antecedentes
más claros de sentencias dirigidas a reorganizar agencias o instituciones. De
manera que no hay nada nuevo en esta forma de intervención judicial
estructural.
Además, la remediación compleja tampoco es la única forma de
intervención judicial en un caso estructural. Las Cortes también resuelven estos
casos de manera simple y con una sola orden episódica. La jurisprudencia
argentina muestra varios casos estructurales resueltos a través de remedios
simples (una única orden), y que consiguen gran eficacia regulativa (alcanzando
sus objetivos inmediatos). Ello acontece, generalmente, cuando la causa
estructural se define a partir de un antecedente o fuente causal única. En otras
palabras, cuando la poli centría del caso radica -predominantemente- en el polo
pasivo de la relación causal.
Un buen ejemplo es el caso Monserrat (2000)15, en el que la causa
estructural es presentada en la litis como un hecho unidimensional: la no
admisión de mujeres en un colegio secundario. La orden judicial, simple y
directa, validó la autorización oficial del ingreso de mujeres al establecimiento
educativo. Con ello se habilitó una reconfiguración de la composición
estudiantil en la institución, sin necesidad de órdenes judiciales ulteriores o
complejas.16 Otro ejemplo claro es el renombrado caso Kattan (1983)17, por el
cual un juez de primera instancia declaró nula la autorización de captura y
exportación de toninas, en atención a los intereses colectivos imbricados en el
interés común de preservar el medio ambiente.18 En el mismo sentido, se
observan algunos casos relativos a la defensa de la competencia, en los que una
órdenes judicial simples re direcciona o reestructura las prácticas mercantiles o
Me refiero al caso “González de Delgado, Cristina y otros. c. Universidad Nacional de
Córdoba” CSJN el 19 de septiembre de 2000
16 Con similares características ver el caso Monges (1996), en el que se invalida una resolución de
la Facultad de Medicina que pretendía crear un curso preuniversitario para ingresantes.
17 “Kattan Alberto E. y otro c/ Gobierno Nacional
(Poder Ejecutivo) s/ amparo” Juzgado
Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal, n. 2. 10 de mayo de
1983 (LA LEY 1983-D, 576)
18 Varios casos relativos a la cuestión ambiental tienen estas características de habilitar-prohibir.
Ver en particular el caso Díaz (2001), en el que se solicita que se impida el ingreso a las aguas
jurisdiccionales nacionales del buque Pacific Swan, que trasladaba residuos radioactivos actual
o potencialmente peligrosos.
15
180
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
comerciales que organizan el mercado.19 Resulta ilustrativo observar que
cuando la presión de los actores contra una la práctica estructural es lo
suficientemente fuerte, un remedio simple, una autorización o desautorización,
permite la reorganización del mercado sin mayores dificultades.
De manera que los litigios estructurales no están vinculados “necesaria o
esencialmente” a remedios complejos, ni éstos son una excentricidad que
aparece con este tipo de litigios.
Por otro lado, es importante revisar también la idea de la supuesta
“esencia” hermenéutica de la función judicial. Como lo señalara Owen Fiss20,
los jueces siempre toman decisiones “instrumentales” en la instancia remedial,
es decir, decisiones que no son meras operaciones de hermenéuticas normativas,
sino que se asientan en un razonamiento de medio a fin. Los jueces eligen entre
varias alternativas de medios disponibles, aquel o aquellos que pueda/n resultar
eficaces para arribar a ciertos fines regulativos. Elijen dictar lo que llamaremos
“órdenes regulativas”, las que no son otra cosa que formas normativas que se
justifican pragmáticamente, y expresan la elección de ciertas herramientas para
alcanzar determinados objetivos. Así se compone la idea de remedio judicial.
El remedio puede estar formado por una sola orden regulativa (remedio simple)
o por varias órdenes regulativas que se dan en distintos momentos (remedio
complejo). Esas órdenes, por lo general, especifican plazos, formas, sujetos
destinatarios e incluso previsiones para garantizar y mantener la supervisión
judicial de los resultados.
Desde este punto de vista, no hay diferencias esenciales o categoriales
entre esas formas de intervención regulativa de base pragmática que forman el
remedio judicial, y las tareas que asume un gerente empresarial, o el
administrador de un micro o macro proyecto estatal. Pero además, lo importante
es que si nos tomamos seriamente este punto de vista, lo justo es evaluar a las
19
Entre la larga jurisprudencia al respecto, sirve de ejemplo el caso clásico de CNDC c/ Colegio
Oficial de Farmacéuticos y Bioquímicos de la Capital Federal (1982), en el que este último había
decidido actualizar los aranceles que ya venía fijando por aplicación de inyecciones y
nebulizaciones. Esta información llegó a conocimiento de la Comisión Nacional de Defensa de la
Competencia-CNDC, que inició de oficio un sumario administrativo a dicho Colegio,
imponiéndosele posteriormente una multa, y emitiéndose una orden de cese de su conducta, a fin
de que en el futuro se abstuviera de fijar aranceles profesionales. Este fue el primer caso en el
cual se interpretó que la práctica de fijación de aranceles u honorarios profesionales obligatorios
infringía la Ley 22.262, por considerársela un mecanismo de acción concertada de los
profesionales para restringir la competencia entre ellos e incrementar los precios de mercado.
(ARGENTINA. Lei n. 22.262, de 1 de agosto de 1980. . Defensa de la competência. Boletin
Oficial, Poder Ejecutivo Nacional, Buenso Aires, Sem XL-C 1980, 6 ago. 1980. p. 24474).
20 FISS, Owen. Foreword: the forms of justice. Harvard Law Review, Cambridge, v. 93, p. 1-58,
1979.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
181
decisiones remediales desde una perspectiva prioritariamente pragmática, antes
que sólo desde la lógica deductiva o política.21
7 DE CUÁNDO UN CASO ESTRUCTURAL EXIGE UN REMEDIO
COMPLEJO
Resumiendo el punto anterior, los remedios judiciales se expresan
usualmente en un conjunto de órdenes regulativas, las que son respuestas
instrumentales para alcanzar tanto objetivos específicos, como objetivos más
generales (lo cual depende de la “pretensión regulativa” de la decisión). En
tanto tales, estas órdenes deben juzgarse prioritariamente en base a su “eficacia”
respecto a lo específico, y a su “eficiencia” respecto a lo general de sus
objetivos.
Ahora bien, también se dijo que los casos estructurales pueden resolverse
a través de ordenes remediales simples, cuando la causalidad estructural es
única, o está apoyada en un hecho único (en general cuando la poli centría del
caso se localiza en el polo pasivo de la relación causal), o bien, en base a formas
remediales complejas. Estas últimas serán requeridas cuando la causalidad
estructural sea compleja; es decir, cuando el relato de la litis explicite una
plataforma o fuente multidimensional o multicausal del agravio, es decir, la poli
centrica está también, o en el polo activo de la relación causal.
21
En nuestra doctrina no hay un desarrollo relevante en materia remedial, a diferencia de lo que
sucede en la doctrina estadounidense. En aquel campo la construcción teórica sobre los
remedios se asienta, tradicionalmente, en la definición del vínculo conceptual entre la
“violación del derecho” y la “remediación.” Para algunos es un vínculo de derivación lógica, y
para otros se trata de un vínculo de “ajuste.” En efecto, se asume que el remedio es la orden
judicial que en nombre de los demandantes se dirige a transformar su realidad para que se
ajuste al derecho sustantivo (RENDLEMAN, Doug. Brown II's "All Deliberate Speed" at
Fifty: A Golden Anniversary or A Mid-Life Crisis for the Constitutional Injunction as a School
Desegregation Remedy? San Diego Law Review, San Diego, v. 41, n. 4, p. 1577, 2004). En
otras palabras, “[l]os remedios dan sentido a las obligaciones impuestas por el derecho
sustantivo… son órdenes dirigidas al demandado para que se abstenga de continuar con su
conducta violatoria del derecho, o revierta sus consecuencias.” (LAYCOCK, Douglas Modern
american remedies: cases and materials. 3th. New York: Aspen Law & Business, 2002. p. 1).
Esta perspectiva tradicional ha sido desafiada por las corrientes del realismo jurídico, quienes
tienden a rechazar la inteligibilidad de ese supuesto vínculo, y piensan que la mejor manera de
considerar al derecho es no dándole tanta relevancia a las ideas de “derechos” y
“obligaciones”. Lo importante del derecho, según los realistas, son las consecuencias prácticas
que se establecen frente a distintas opciones de conducta. La pregunta relevante está en torno a
lo que solemos llamar “garantías.” (LLEWELLYN, Karl N. Una teoría del derecho realista: el
siguiente paso. En: CASSANOVA Pompeu; MORESSO José Juan. (Ed.). El ámbito de lo
jurídico: lecturas del pensamiento jurídico contemporáneo: el realismo jurídico
Norteamericano. Barcelona: Crítica, 1994. p. 245-293).
182
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
No obstante, los remedios u órdenes complejos también pueden
presentarse en casos que inicialmente reconocen una causa (legal) única, pero
que al momento de la implementación son reformulados a instancias de
necesidades instrumentales. Digamos, por ejemplo, que en la litis se señaló un
único hecho que funciona como causa del agravio; sin embargo, durante la
implementación de la orden remedial, se advierte que ese hecho tiene otras
determinaciones fácticas (factores, contribuciones agenciales) que se conectan
con él de formas complejas, aunque relevantes. Me refiero a determinaciones lo
suficientemente significativas como para que la neutralización del hecho
agraviante exiga, desde una perspectiva pragmática, tomarlos en cuenta.
Es claro que en el mundo pre-jurídico todo hecho tiene una
fenomenología compleja o multicausal. Sin embargo, el tipo de determinaciones
complejas que interesan en términos remediales son las que resultan tan
significativas para el sentido común práctico, que hacen imposible al decisor
pensar que con una orden remedial simple pueda alcanzar el objetivo regulativo
que busca.22
Imaginemos un conflicto socio-ambiental que define como causa única
del agravio al hecho de que “el río está contaminado”. Una orden remedial
simple (por ejemplo, “que se limpie el río”) podría ser suficiente desde la lógica
normativa. Sin embargo, si con esa orden no se evita que el río siga
contaminado, el sentido común práctico alertará al remediador sobre ciertas
complejidades en la determinación del hecho sindicado como causa del agravio.
En efecto, el río podría estar contaminado debido a factores que persisten
mientras se lo está limpiando, factores que funcionan como “puntos interactivos
de influencias” sobre la contaminación. Si éstos estuvieron ya mencionados en
la litis, habrán sido parte del relato multicausal y habrán ya forzado al decisor a
articular remediaciones complejas que los atiendan. Si no lo estuvieron,
cobrarán relevancia al momento de la implementación, obligando a remodelar el
sentido poli céntrico del conflicto, y a un remedio estructural complejo.23
22
Lon Fuller ya reconocía, en 1978, que en casi todos los problemas resueltos por los jueces hay
elementos poli céntricos. A partir de ello sugiere: “No es, entonces, una cuestión de distinguir
entre blanco y negro. Es una cuestión de saber cuándo los elementos policéntricos se vuelven
tan significantes y predominantes que se ha llegado a los límites de la adjudicación (decisión
judicial)” (FULLER, Lon L. The forms and limits of adjudication. Harvard Law Review,
Cambridge, v. 92, p. 380-381, 1978). (La traducción y la negrita son propias).
23 Esta re-significación de la litis al momento de la implementación remedial, es un hecho que se
plantea de forma corriente, y no sólo en los casos estructurales. Sin embargo, una de las
mayores preocupaciones de Fuller era que “[l]a forma de la adjudication (decisión judicial)
[sea] modificada de alguna manera para acomodarse a la naturaleza del problema” (FULLER,
op. cit.). Lo que molestaba al autor, en definitiva, era confrontar con las evidencias de que el
juicio instrumental o pragmático apareciera moldeando la decisión judicial, a la que él prefería
considerar como una labor exclusivamente hermenéutica. No puedo dejar de advertir, sin
embargo, que ésta es una nota que sobresale con los procesos estructurales, y su particularidad
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
183
Otro asunto a tener en cuenta, es que la persistencia temporal o
antigüedad del agravio, puede ser una variable decisiva para determinar la
complejidad remedial. Por ejemplo, el paso del tiempo tiende a arraigar los
procedimientos organizacionales agraviantes en la conciencia práctica de los
actores institucionales. Así, las condiciones paupérrimas de las cárceles, los
maltratos en los institutos de menores y manicomios, aparecen como ejemplos
paradigmáticos de prácticas que componen o determinan un agravio estructural
de larga data, y que a la vez se constituyen por una serie de usos o rutinas
naturalizados en las instituciones. Son hábitos del “hacer” de los actores
institucionales, los que se resisten al cambio, e imponen obstáculos propios de
la cultura organizacional.
Similar desafío presentan los agravios estructurales no organizacionales
cuando ellos se consolidaron al amparo del tiempo. Ciertas prácticas y/o
factores amalgamados desde antiguo, convierten a ciertas conductas -que bien
podrían ser meramente adaptativas-, en resistencias naturales, difíciles de
sortear. En tales circunstancias la exigencia de remedios complejos es
ineludible, porque las resistencias se diversifican, se generalizan, y están
interconectadas.
Si observamos de cerca el caso Mendoza (2008)24, por ejemplo, resulta
claro que la multiplicidad de prácticas y factores que contribuyeron a la
contaminación de la cuenca Matanza-Riachuelo estaban tan naturalizados, que
se percibían como inmanentes a las prácticas de sus ejecutores. Desde cierta
perspectiva de la teoría jurídica, esta percepción dominante de la inmanencia de
las prácticas o hábitos no denota otra cosa que la existencia de verdaderas
“reglas” de acción (decisión). En efecto, en el iluminador sentido establecido
por Frederick Schauer25, se trataría de “generalizaciones atrincheradas” que
funcionan como el predicado fáctico de reglas que guían conductas y decisiones
de los actores, quienes llevan adelante la práctica regulativa no-organizacional.
De manera que los actores institucionales y no institucionales consideran a estas
generalizaciones atrincheradas, como una razón para actuar o para tomar
decisiones; incluso, frente a las evidencias de grandes brechas entre los
causal (señaladas en el Capítulo I). En efecto, si el centro de la definición causal es el agravio
(y no la conducta agraviante), redefinir los antecedentes causales en la instancia remedial no
resulta una cuestión imposible, o que afecte sustancialmente a la definición del caso.
En cambio, la cuestión sería diferente, probablemente, si estuviéramos ante una causalidad
bipolar, donde el centro de la explicación causal se localizaría en una conducta o hecho dañoso
que determina la medida del agravio. En ese caso, pretender cambiar en la instancia remedial
la perspectiva respecto a quiénes o cuáles son los factores determinantes del agravio, sería
cambiar el caso. Supondría, además, cambiar las medidas de la responsabilidad.
24 “Mendoza Beatriz Silvia y otros c. Estado Nacional y otros” CSJN 8 de julio de 2008.
25 SCHAUER, Frederick. Las reglas en juego: un examen filosófico de la toma de decisiones
basada en reglas en el derecho y en la vida cotidiana. Barcelona: Marcial Pons, 2004.
184
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
resultados de su conducta y la justificación (o fundamento subyacente) que
alguna vez las determinó.26
Lo mismo puede observarse en el caso de la falta de asistencia estatal a
determinados padecimientos, como la desnutrición, por ejemplo. Aquí la
organización estatal ha ignorado, de manera sistémica y endémica, la existencia
del agravio. Lo ha hecho excluyendo de su sistema protectivo (asistencia social
o salud) las previsiones necesarias para atenderlo de manera diferencial
(prevenir, tratar y/o rehabilitar), mientras que existen previsiones diferenciales
claras en relación a otros casos específicos (como los accidentes, o
enfermedades particulares). De manera que cuando un juez considera que la
muerte por desnutrición es un agravio constitucional, se enfrenta a la resistencia
del sistema estatal como un todo de reglas cuyas prácticas se basan en normas
que contradicen la prescripción juidicial.
Al haberse desatendido siempre estos casos, la lógica de acción
gubernamental no sólo no ha absorbido este tipo de requerimientos como
válidos, sino que se ha construido a instancias de ignorarlos.27 Esas lógicas han
forjado en los actores institucionales la convicción de que ciertos límites y
propósitos estatales “inmanentes” son los que excluyen la respuesta a esos
requerimientos. En estos casos, aunque la litis estructural se defina a partir de
una causa única y homogénea (omisión), la alta resistencia institucional
evidenciará otras determinaciones sobre ese hecho omisivo, obligando a buscar
remedios complejos que tomen en cuenta el entramado de reglas institucionales
que generan el agravio.28
26
Ver Capítulo III de SCHAUER, Frederick. Las reglas en juego: un examen filosófico de la
toma de decisiones basada en reglas en el derecho y en la vida cotidiana. Barcelona: Marcial
Pons, 2004.
27 Por supuesto que las razones del estado para relegar o resistir a estos requerimientos pueden ser
diversas y atendibles. Los gobernantes pueden considerarlo menos urgentes que otros casos,
por ejemplo, enfrentando así su criterio distributivo con el de los jueces. No sólo no intento
negar esta posibilidad, sino que considero que ella sería una buena razón para que los jueces
convencidos de decidir en este sentido, asuman una posición de restricción remedial. Lo que
intento resaltar, es sencillamente que no todas las resistencias a ordenes re distributivas son
ideológicas, sino que en gran parte son el producto de “generalizaciones atrincheradas”, de
procedimientos arraigados y la conciencia práctica de los actores insititucionales. Todo ello, a
veces, puede ocultarse tras el velo de desacuerdos sobre políticas distributivas.
28 Creo que los agravios estructurales que no se definen en el marco de una organización, como
los casos de desnutrición que confrontaron varios jueces en Argentina, tienen un significado
ambiguo. Uno de esos significados es, sin duda, el capturado en el relato que estoy
presentando; es decir, un relato que ata la complejidad fenomenológica y consecuente desafío
remedial, al transcurso del tiempo o, simplemente, al “atrincheramiento” de las reglas
institucionales (SCHAUER, op. cit.).
Otro relato posible propondría ligar la complejidad fenomenológica a la “novedad” de la
cuestión. En efecto, en vez de describirlo como un problema persistente, podría caracterizarlo
como un problema nuevo que desafía a los responsables de su administración, quienes se ven
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
185
En síntesis, la complejidad fenomenológica del hecho pre-jurídico
referido como causa, o el juego interactivo de la multiplicidad de causas
legalmente reconocidas en la litis, son variables centrales a considerar en la
decisión remedial. Si estas variables fueran ignoradas, el remedio podría ser
ineficaz o inútil. En el marco de los remedios judiciales complejos, la propuesta
que interesa presentar en este trabajo, es la de los experimentalistas. A ella nos
abocamos en lo que sigue.
8 LA PROPUESTA EXPERIMENTALISTA: REMEDIOS PÚBLICOS
COMPLEJOS
El trabajo de Charles Sabel y William Simon, Desestabilization Rights…
(2004), es uno de los principales hitos teóricos sobre los remedios judiciales
complejos que involucran la reforma de instituciones u organizaciones públicas.
Los autores observan la evolución jurisprudencial de casos estructurales
norteamericanos, y en ellos advierten una nueva tendencia remedial a la que
califican de “experimentalismo”. Si bien es importante no perder de vista el
“contexto de descubrimiento” de esta propuesta teórica, resulta posible
especular con cierta utilidad sobre la aplicabilidad “fuera de lugar” de las
potentes nociones teóricas que disparan estos autores. De eso se trata lo que
sigue.
Los litigios analizados por el experimentalismo norteamericano
involucran instituciones públicas (una cárcel, un orfanatorio, un sistema
educativo) que ha venido fracasando gobierno tras gobierno, generando un
agravio constitucional indiscutible y grave. Éste no es una mera contingencia
del contexto de descubrimiento, sino que constituye la hipótesis de trabajo
experimentalista.
obligados a “incluirlo.” Ello generaría cierto desconcierto dada su falta de capacidades para
resolverlo, lo que justificaría la complejidad de los remedios. Desde la teoría jurídica analítica,
este último relato podría calificar la situación como la de un caso de “textura abierta del
lenguaje normativo”. Es decir, retratar a la desnutrición como una cuestión que el legislador o
el administrador no imaginó, pero que al aparecer, pone de manifiesto que estaba contemplada
por la norma jurídica. En los términos de Schauer, sería una de esas “experiencias
recalcitrantes”, como la de la sub-inclusividad, que denota la brecha entre la generalización en
la que se asienta el predicado fáctico de una regla, y su fundamento subyacente.
La propuesta analítica de Frederick Schauer considerada en su conjunto, se ajustaría mejor,
según la entiendo, al relato que aquí se propone en primera instancia. Ella explicaría que para
que la desnutrición se mantuviera todo este tiempo fuera del alcance institucional, fue
necesario que las reglas institucionales estuvieran atrincheradas. Es decir, que mantuvieran a
las “experiencias recalcitrantes” (como la desnutrición), por fuera de su alcance normativo.
Así, este no podría ser un caso de “textura abierta”, porque para que lo fuera supondría la poco
plausible idea de que la desnutrición no existía o no se conocía al momento en que fueron
dictadas las normas que la excluyeron del marco protectivo.
186
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
En efecto, por un lado, esa hipótesis se compone de una situación en la
que los procesos políticos tradicionales no pueden solucionar la situación
agraviante. Se trata de “instituciones que han fracasado sistemáticamente… y
permanecen inmunes a fuerzas tradicionales de [remediación] política”29 De
manera que una orden remedial simple, de prohibición o autorización, dirigida
al responsable de la burocracia política, sería seguramente inútil. Aceptado esto,
la hipótesis funciona entonces como una razón pragmática para fundar una
intervención que no sea deferente a los procesos de decisión política
probadamente incapaces. En efecto, si los procesos ordinarios de toma de
decisión política han mantenido el agravio sin solución a pesar de los cambios
de liderazgo, la deferencia política es auto-frustrante.
Por otro lado, la hipótesis supone que el fracaso institucional es un
“agravio categórico”. Es decir, no se trata de una falla técnica menor, sino de un
tipo de agravio cuya injusticia no es susceptible de discusión, y que afecta al
sentido mismo de la institución. La idea subyacente en la frase “derechos
desestabilizadores,” es la de una injusticia cuya gravedad es indisputable. Por
ello, su denuncia tiene la potencia de generar disposiciones políticas decisivas
en favor de intentos renovados de revertirla.
Justamente, cuando la litis de una decisión instaura ciertos hechos
institucionales indiscutiblemente injustos en la categoría de “agravio a ciertos
derechos”, estos últimos se convierten en una poderosa herramienta
deslegitimadora de la institución misma. El hacinamiento grave en las cárceles,
los tratos inhumanos en los manicomios, y las degradaciones a niños en los
institutos de menores, son un buen ejemplo. Ellos deslegitiman, en buena
medida, a las instituciones responsable.
El desafío experimentalista es transformar esas instituciones
deslegitimadas. Para ello será necesario “desatrincherar” las reglas de decisión
que la constituyen, haciéndolas más sensibles a los hechos que se denuncian
como agravio.30 Esto implica, desde la perspectiva de los autores,
29
30
SABEL, Charles F.; SIMON, William H. Desestabilization rights: how public law litigation
succeeds. Harvard Law Review, Cambridge, v. 117, n. 4, p. 1062-65, feb. 2004.
El caso prima facie al que refieren Sabel y Simon tiene dos elementos: la falla sistemática en
alcanzar los estándares mínimos que justifican a la institución, y un bloqueo político para salir de esa
falla (a lo que califican de “[…] inmunidad a la corrección a través de los procesos políticos”).
Explican los autores que “Cuando los actores privados se inmunizan frente a la competencia,
intervienen las leyes antimonopólicas. En contraste, las instituciones del gobierno tienden a ser
monopólicas. Su principal mecanismo de responsabilidad pública son los procesos electorales y
políticos. Las normas públicas juegan un rol análogo a las leyes antimonopólicas en cuanto
irrumpen en instituciones que se han escudado en acero frente a la presión política.”
El atrincheramiento político (entrenchment) de las instituciones que señalan Sabel y Simon tiene
varias connotaciones posibles. No obstante, hay un significado preciso desde la teoría jurídica sobre
la idea de atrincheramiento en la toma de decisiones que me resulta particularmente aplicable aquí:
Me refiero a la idea de Schauer respecto a que “[…] el decisor trata a esas generalizaciones como
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
187
“descentralizar” las decisiones que aquí llamamos regulativas y constitutivas de
la institución. He aquí el eje articulador de la propuesta experimentalista, la que
al fin no es sino una propuesta de descentralización institucional.
Analizando de cerca un caso como Verbitsky (2005), podemos observar
que representa con bastante fidelidad la hipótesis de hecho, o caso prima facie,
sobre el que avanza el experimentalismo. Una de las cosas que más llama la
atención de ese proceso fue que las partes no hayan disputado ni los hechos del
caso, ni su carácter agraviante. No se discutió cuáles eran las condiciones de los
centros de detención y cárceles de Buenos Aires, y ni siquiera estuvo en debate
el caracterizarlas como “inhumanas”, o juzgar que ellas violaban derechos de
los detenidos. El carácter adversarial del proceso fue casi nulo, y puso en
evidencia lo indisputable o categórico de la injusticia de los hechos.31
31
atrincheradas y considera al hecho de su existencia como constitutivo de una razón para la acción (o
decisión) incluso cuando las experiencias recalcitrantes abren una brecha entre las generalizaciones
y las justificaciones que las generalizaron.” (SCHAUER, Frederick. Las reglas en juego: un
examen filosófico de la toma de decisiones basada en reglas en el derecho y en la vida cotidiana.
Barcelona: Marcial Pons, 2004. p. 111-112).
Entiendo que las instituciones deslegitimadas a las que refiere el experimentalismo, bien
pueden representarse como instituciones que muestran grandes brechas entre ellas (en cuanto
reglas de funcionamiento), y los fundamentos que en su momento las justificaron.
También siguiendo a Schauer podrían encontrarse otras razones para desconfiar de los
procesos institucionales de toma de decisión. Él explica que “[…] el atrincheramiento es un
fenómeno psicológico […] El atrincheramiento hace que las propiedades soslayadas por una
generalización resulten menos aptas para ser recuperadas cuando se lo necesita, las
generalizaciones atrincheradas moldean de tal modo nuestra imaginación y captación que los
recursos de nuestro intelecto que podrían conectarse en propiedades diferentes se vuelven
comparativamente inaccesibles.” (Ibid., p. 102).
En este mismo sentido, Sabel y Simon destacan que “[e]l efecto de la inicial intervención de la
corte es desestabilizar las expectativas previas de las partes a través de efectos políticos,
cognitivos y psicológicos que amplían las posibilidades de experimentación experimentalista.”
(SABEL, Charles F.; SIMON, William H. Desestabilization rights: how public law litigation
succeeds. Harvard Law Review, Cambridge, v. 117, n. 4, p. 1020, feb. 2004) (La traducción
y la negrita son propias)
En la decisión de Verbitsky (2005) la Corte Suprema argentina ponderó positivamente el
reconocimiento de los hechos por parte del demandado. En efecto, el Poder Ejecutivo
provincial había reconocido esta situación al declarar la emergencia físico-funcional del
Sistema Penitenciario de la Provincia de Buenos Aires mediante el decreto 1132/01. También
lo había reconocido en audiencia ante la Corte en 2005, la que al decidir señala: “El Poder
Ejecutivo provincial expuso una serie de esfuerzos que demuestran su empeño, pero que no
resuelven la situación” (considerando 31°), aún más, destaca en el considerando 23° que sin
embargo “[…] existen hechos no controvertidos en las actuaciones que… fueron admitidos por
el gobierno provincial con encomiable sinceridad.” (ARGENTINA. Corte Suprema e Justicia
de la Nación. Habeas corpus: condiciones de detención en cárceles y comisarías de la
provincia de Buenos Aires. Derechopenalonline, Bahia Blanca, 3 mayo 2005. Disponível em:
<http://www.derechopenalonline.com/derecho.php?jusejecucion>. Acesso em: 24 abr. 2013.
La negrita es propia).
188
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Lo notable del caso es que tampoco hubo adversarialidad respecto al
marco inculpatorio. El agravio fue objetivizado como producto de una
incapacidad institucional que trascendía al gobierno de turno. Se explicitó la
falla de la institución carcelaria, se advirtió que ella venía gestándose desde
hacía varias décadas, pero nadie vinculó esa situación a ninguna acción singular
de los funcionarios del gobierno presente. Esta circunstancia, de responsabilidad
sin inculpaciones, favoreció la predisposición del gobierno demandado a la noadversarialidad procesal. Incluso, favoreció una inicial disposición
gubernamental a colaborar con el proceso de remediación. Así se planteó,
inicialmente, el escenario ideal que tienen en vista los experimentalistas para
iniciar un proceso de acuerdo y descentralización. Aunque ello finalmente, no
sucedió.
Es importante advertir que un marco de responsabilidad no inculpatoria
como el que se presentó en el caso Verbitsky, supone también otra circunstancia
crucial para el experimentalismo: que el gobierno al que se hizo responsable, no
es ni negligente, ni ignorante. En otras palabras, el gobierno no sólo no es quien
provocó las fallas que sufren hoy las cárceles de Buenos Aires, sino que “no
podría” solucionarla. La remediación institucional se presenta entonces como un
desafío epistémico, y no como un acto de fuerza dirigido a sanción, o
rectificación de la negligencia gubernamental.
Aquí se encuentra la otra clave que justificación de la propuesta
experimentalista de descentralización institucional. Tal descentralización debe
verse como una estrategia epistémica, y no como una desautorización, o sanción
al responsable. Ella se dirige a encontrar las capacidades institucionales que no
existen, y/o se desconocen. Descentralizar permitirá abrir las reglas
institucionales atrincheradas a su revisión, su crítica y reformulación, pero a
partir de un reclamo contextual, y no desde el panóptico de una estructura de
decisión burocrática que viene fracasando. Esa estructura de decisión
burocrática, ya ha demostrado su incapacidad a lo largo del tiempo y bajo
distintos mandos.
Hay quienes, erróneamente, han entendido la propuesta experimental
como una en la que los jueces se desentienden de la tarea remedial, librando sus
resultados a la “negociación de las partes.” Creen que lo que se pretende es que
las partes digan de qué se trata, por ejemplo, “las condiciones dignas de
detención” en el caso Verbitsky32. Ello no es así. Las condiciones dignas de
detención en Verbitsky, por ejemplo, fueron fijadas por los jueces con una
referencia clara a los estándares establecidos por las “Reglas Mínimas de
Naciones Unidas para el Tratamiento de los Reclusos (1922)”. Lo que las partes
negociarían, si lo hubieran hecho, serían los procedimientos para alcanzar esos
32
GROSMAN, Lucas S. Escasez e igualdad: los derechos sociales en la constitución. Buenos
Aires: Libraria, 2008. p. 151.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
189
estándares, los que encarnan el interés estructural instaurado en la litis. Ellas
hubieran fijado, en todo caso, el modo de alcanzar las condiciones dignas, pero
no cuáles son esas condiciones. Es la litis la que instaura los alcances de un
interés definido como estructural, el que funciona como guía u horizonte para la
recreación institucional. Ese interés servirá de criterio regulativo para la
supervisión judicial en la instancia remedial.
El hecho de que los jueces experimentalistas no tomen la decisión
remedial completa, o que se nieguen a que ellas sean tomadas a través de los
procedimientos burocráticos tradicionales, no presupone tampoco que “lo único
que está en juego [para el experimentalismo] es el interés de las partes”, como
piensa Grosman33. La decisión de auto restricción remedial tiene que ver con
razones pragmáticas que indican que la solución no se encontrará de esa
manera. En efecto, el juez no sabe cómo se remediaría la situación, y tampoco
cree que hay una receta de reforma institucional aguardando en el cajón del
funcionario público malicioso o negligente. Su reacción descentralizadora
tampoco responde a un juicio normativo sobre quién tiene competencias para
decidir en esta situación, sino, otra vez, a un juicio pragmático sobre cuáles son
las capacidades disponibles, cuáles las indisponibles, y cómo generarlas.
En fin, el experimentalismo no pretende mucho más que postular una
estrategia epistémica, dirigida a responder la pregunta de cómo alcanzar
capacidades institucionales que el tiempo ha demostrado que no están
disponibles.
Hay quienes han criticado la descentralización experimentalista desde
otro ángulo. Consideran que supone desplazar competencias administrativas
hacia quienes no han sido elegidos popularmente. Este tipo de críticas, sin
embargo, pasa por alto el hecho que las decisiones institucionales casi siempre
son tomadas por quienes no han sido elegidos popularmente. En efecto, el
director del Servicio Penitenciario de la Provincia de Buenos Aires, por
ejemplo, fue elegido por un Ministro del Estado Nacional, y no por elecciones
populares. En todo caso, a lo que la crítica apunta, es que quien designe a la
persona encargada de tomar la decisión no sea “directamente” un funcionario
político, o que no provenga de un órgano político.
La respuesta a esta crítica es que la descentralización experimentalista no
deviene de una orden judicial, como mal se asume. Ella es producto de un
“acuerdo remedial” en el que intervienen los órganos de decisión política. Es
decir, la descentralización es incentivada por una intervención judicial
desestabilizadora, pero no es decidida ni articulada por ella.
Para dejar la idea en claro, es mejor ponerlo en términos más concretos.
Supongamos, por ejemplo, que en el caso Verbitsky (2005) la mesa de diálogo
33
GROSMAN, Lucas S. Escasez e igualdad: los derechos sociales en la constitución. Buenos
Aires: Libraria, 2008. p. 154.
190
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
que ordenó la Corte (entre el Ministerio de Justicia de la Provincia, la
demandante y las organizaciones que presentaron Amicus Curiae), hubiera
acordado un proceso descentralizado de reforma institucional. Es decir,
imaginemos que, sentados a conversar el gobierno y sus demandantes sobre las
condiciones inhumanas en las cárceles, hubieran decidido, por ejemplo, formar
un comité actores relevantes para encontrar una solución. Pensemos en un
comité con expertos de las agencias penitenciarias específicas, y de otras fuera
del gobierno, pero también con representantes de los detenidos en las distintas
circunscripciones, y de los jueces de ejecución (por mencionar algunos actores
vinculados, o interesados al sistema penitenciario). Supongamos, además, que
los miembros de la mesa hubieran delegado en ese comité la tarea de alcanzar
algunos objetivos a mediano y corto plazo (derivados de la interpretación de los
estándares impuestos por la Corte). Imaginemos además, que los negociadores
se comprometieran a hacer que se cumpliera con las medidas recomendadas por
ese comité en el que descentralizaron (delegaron) la búsqueda de remedios para
alcanzar esos objetivos.
A continuación, los negociadores también se asegurarían de establecer
mecanismos de supervisión del cumplimiento de las medidas propuestas por el
comité, así como de revisaras y reformularlas conforme a los objetivos
propuestos. Esto último, es decir, la idea de ensayar medidas que se evalúan en
base a su capacidad para alcanzar un fin, y que serían reformuladas en caso
contrario, es la puesta en práctica de la idea de experimentación institucional. 34
En el ejemplo imaginario, la potestad de decisión institucional del comité,
además de delegada y respaldada por la mesa de diálogo, estaría limitada por los
objetivos remediales que le fueron fijados. La homologación de la Corte del
acuerdo que crea el comité, dependerá de que los objetivos fijados para el
comité resulten razonablemente instrumentales para alcanzar la pretensión
regulativa de su decisión (los estándares). El rol de la Corte será, entonces, el de
34
“La regulación experimentalista combina normas más flexibles y provisionales con
procedimientos que permiten la participación continua de las partes interesadas y con una
responsabilidad medida. En los casos más distintivos, las normas de gobierno son estándares
generales que expresan los objetivos que se espera que alcancen las partes –es decir, los
productos y los insumos. Típicamente, el régimen concede a las partes una discreción
sustancial para decidir cómo alcanzar estos objetivos. Al mismo tiempo, especifica tanto los
estándares como los procedimientos para la medición del rendimiento institucional. El
rendimiento es medido tanto en relación a lo que las partes se comprometieron inicialmente
como en relación al rendimiento de otras instituciones con las que se compara… La regulación
experimentalista es característica de la gobernabilidad en «red» o con «multiniveles», la que
prolifera en Estados Unidos y la Unión Europea, procesos de toma de decisión que no son ni
jerárquicos ni cerrados y que permiten que personas de diferente nivel, unidad e incluso de
diferentes organizaciones, colaboren en la medida en que las circunstancias lo demanden.”
(SABEL, Charles F.; SIMON, William H. Desestabilization rights: how public law litigation
succeeds. Harvard Law Review, Cambridge, v. 117, n. 4, p. 1019, feb. 2004).
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
191
un evaluador pragmático, y posteriormente, el de un garante del cumplimiento
del acuerdo remedial. En tanto la metodología del comité sea la de ensayo de
medidas provisionales, evaluadas conforme a su resultado, el desarrollo
remedial será nítidamente experimentalista.
Este proceso hipotético (que lamentablemente no ocurrió), es muy
diferente a otros acuerdos remediales conocidos en nuestro derecho judicial, y
resulta esclarecedor marcar las diferencias con ello. Me refiero a aquellas
situaciones en las que los jueces delegan en las partes procesales la solución
remedial de casos estructurales, cerrando el caso con ese acuerdo, y
renunciando a su rol de instauradores de la litis estructural.35
Entre estos caso y la propuesta de acuerdo remedial experimentalista,
existen varias y significativas diferencias que es importante marcar aquí. La
más relevante es que la homologación del acuerdo experimentalista supone un
“juicio” sobre el valor pragmático de la propuesta remedial ofrecida por las
partes, y que esa evaluación se funda en la pretensión regulativa estructural de
la decisión. El acuerdo experimentalista en lugar de cerrar el proceso, como los
acuerdos tradicionales, lo abre a un largo período de implementación del cual el
juez es supervisor, y garante. No se trata de una forma de cerrar el caso, sino de
abrir un proceso remedial.
9 INCIPIENTE EXPERIMENTALISMO EN ARGENTINA: EL CASO
CURRUHUINCA (2004)
En el año 2000 el gobierno de la provincia de Neuquén, por un decreto
del ejecutivo (n. 2451/2000), acuerda con la empresa “Nieves del Chapelco SA”
(en adelante, “la empresa”) la concesión del cerro Chapelco (donde vivían
comunidades Mapuche) para su explotación como centro turístico (deportivo y
recreativo). La empresa estaba obligada a realizar proyectos de inversión, entre
los que se encontraba la instalación de maquinarias para la fabricación de nieve
artificial. Este proyecto, en particular, generó un serio conflicto con las
35
Un ejemplo lamentable, refiere a los acuerdos remediales por los cuales está denunciada
penalmente la Asociación Civil de Consumidores ADECUA. La prensa develó recientemente
que la Asociación tenía la práctica de demandar a entidades financieras por los cobros
indebidos a los usuarios en concepto de cargos y seguros. Así, en representación de los
intereses de miles de usuarios, ADECUA firmaba acuerdos con las entidades financieras
demandadas que ponían fin al proceso judicial. Estos acuerdos, que bien podrían ser
categorizados de remediales, eran homologados judicialmente. Según denuncia la prensa, los
resultados de esos “acuerdos remediales” fueron que el 99% de los consumidores no pudieran
recuperar nada de lo que se les había cobrado de más, que los bancos se libraran de pagar
indemnizaciones por 367 millones de pesos, y que los abogados de ADECUA se quedaran con
5,6 millones de pesos en honorarios. (Ver Página 12, economía, 22/02/2013,
y
26noticias.com.ar 02/2013).Ver Diario Página 12, sección Economía, 22/02/2013
192
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
comunidades Mapuche que habitaban el lugar y la Municipalidad de San Martín
de los Andes.
Las comunidades se oponían a la fabricación de nieve artificial aludiendo
que esto podría desabastecer de agua a las comunidades aborígenes que viven
en el cerro, e incluso a la comunidad de San Martín de los Andes. Las
autoridades, por su parte, negaban esa posibilidad, dada la abundancia de la
cuenca acuífera del cerro.36 Frente al creciente conflicto con las comunidades
Mapuche, el intendente de San Martín de los Andes llamó a una audiencia
pública abierta a todos los pobladores del lugar para discutir la autorización del
proyecto. Los Mapuches reaccionaron de inmediato, y acudieron a la vía
judicial reclamando la suspensión de la audiencia, y exigiendo su derecho a una
consulta específica a los habitantes mapuches del cerro.
Desde el inicio del proceso, la jueza advirtió a las partes de la posibilidad
de emitir un fallo favorable a la comunidad Mapuche. Una orden simple sobre
el asunto planteado, hubiera dejado abierto e irresuelto el conflicto más amplio
entre los Mapuche y las instituciones del Estado. Quizás por ello, el debate
judicial se amplió durante las audiencias, y trascendió a la cuestión formal
planteada, acerca de la audiencia pública que pretendía el intendente. La
controversia empezó a girar sobre “cómo tomar la decisión” respecto al
emprendimiento de los cañones de nieve. En otras palabras, una litis que podría
haberse restringido a una cuestión formal, adquirió una complejidad poli
céntrica durante una primer audiencia que se prolongó por casi doce horas.
La adversarialidad pública de las partes, las había mantenía inmovilizados
hasta ese momento. Sin embargo, el espacio judicial, empezó a verse como un
ámbito más propicio para llegar a un acuerdo, que el de la arena pública. Fue así
que empezaron a aparecer las condiciones del caso experimentalista: el bloqueo
en el escenario político, pero la baja adversarialidad en el plano judicial, y cierta
incerteza epistémica, aunque en este caso, en relación al agravio mismo.
Aunque no se trataba del caso prima facie del experimentalismo, si varias de
sus condiciones centrales estaban claramente presentes.
Así fue como las partes llegaron, finalmente, a un acuerdo remedial.
Ellas formarían una “Comisión de Evaluación de Impacto Ambiental y Plan de
monitoreo de los Cañones” (en adelante, “la comisión”) con representantes
técnicos de la municipalidad y miembros de las comunidades Mapuche. La
municipalidad haría los aportes económicos necesarios para solventar los gastos
de cuatro “técnicos o veedores de las comunidades Mapuche”. Además, las
36
Como el proyecto de esas máquinas era calificado de “alto impacto”, la empresa estaba
obligada a una Evaluación de Estudios de Impacto Ambiental (EEIA), que debía presentarse
ante una agencia municipal (UTGA), conforme a los términos de referencia por ella
establecida. Eran los técnicos de la agencia (a excepción del representante mapuche) quienes
veían como ridícula la amenaza de desabastecimiento.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
193
partes asistirían a una audiencia de supervisión frente a la jueza cada dos meses,
quien asumía así un fuerte rol de supervisora y garante del acuerdo.
El caso muestra la descentralización de potestades públicas en un nuevo
espacio público (la comisión) para establecer las reglas de decisión, creado en
un acuerdo remedial. En el caso, la jueza nunca abandonó el control remedial
del acuerdo, y actuó como garante del durante casi un año, recibiendo informes
mensuales de avance de las partes.
La comisión creada, luego de varias reuniones, llegaría a acuerdos sobre
varias de las reglas de decisión para autorizar el proyecto, cumpliendo con ello,
funciones que son propias de las agencias técnicas del Estado. Más aún, durante
su existencia la comisión transparentó por varios medios de difusión toda la
información que producía, y los avances logrados. Ello mantuvo al proceso de
toma de decisiones no sólo bajo la supervisión judicial, sin bajo el control de la
opinión pública.
El diálogo entre los técnicos estatales y los Mapuche generó el ambiente
de colaboración que las expectativas experimentalistas alientan, y en particular,
instigo a la descentralización hacia adentro de la misma organización estatal.
Los técnicos municipales afirmaron en entrevistas sentirse al fin escuchados,
pudiendo hacer oír su punto de vista bajo el “paraguas judicial”. Ya Sabel y
Simon advirtieron que:
El orgullo por su oficio que tendrían algunos trabajadores de base,
y profesionales con alguna función de dirección, los llevará a estar
resentidos respecto a las prácticas de mala calidad o corruptas que
son atacadas por los demandantes, y a estar a favor de levantar los
estándares en relación a ellas… El régimen experimentalista a
menudo implica la descentralización dramática dentro de las
instituciones, en tanto los trabajadores de menor nivel jerárquico
consiguen incrementar su nivel de discreción para hacer frente a
contingencias con las que están más familiarizados. Por ejemplo,
los maestros en el “nuevo esquema de rendición de cuentas [en los
procesos de reforma de las escuelas primarias]” tienen más
flexibilidad en la planificación de las clases.1078)37
37
SABEL, Charles F.; SIMON, William H. Desestabilization rights: how public law litigation
succeeds. Harvard Law Review, Cambridge, v. 117, n. 4, p. 1078, feb. 2004. Son varios los
autores norteamericanos que han detectado diferentes formas en que la decisión judicial puede
servir de “cobertura política” para la decisión de ciertos oficiales institucionales inferiores.
Rosenberg señala, por ejemplo, que una de las condiciones que permite que los procedimientos
judiciales consigan significativas reformas sociales es que los “[…] funcionarios y
administradores usan las ordenes de la corte como una herramienta para movilizar recursos
adicionales, o como una excusa o cobertura para actuar. Una manera en que esto puede hacerse
es que los funcionarios, descansando en las órdenes judiciales, requieran el incremento de
fondos de la legislatura […].”(ROSENMBERG, 2008, p. 33).
194
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Por otro lado, el esquema colaborativo de la comisión dio oportunidad a
descubrimientos epistémicos vitales, desde el cuál empezaron a desatrincherarse
convicciones técnicas naturalizadas. En efecto, la desavenencia central sobre las
posibilidades de desabastecimiento del agua se esclareció durante este proceso,
gracias a este diálogo. Susan Sturm y Johane Scott38, desde su visión
experimientalista explican que:
El cambio sistémico requiere que la información acerca de los
problemas sistémicos provenga de los stakeholders (partes
interesadas) que operan en los puntos de ruptura [o de avería del
sistema], donde más se necesitan los cambios de prácticas. Confiar
en órganos deliberativos pre-constituidos o en auditores externos
no necesariamente cumple con esta función. Esos órganos tienden
a funcionar desde fuera de la unidad de trabajo; ellos no
necesariamente involucran a aquellos que operan en los puntos de
influencia cruciales. Además, no necesariamente proporcionan
mecanismos para impulsar el cambio […].”39
Esta apreciación teórica se confirma en el caso. Inmediatamente iniciado
el diálogo en la comisión, los Mapuche hicieron notar que la época prevista para
la captación de agua para uso de los cañones coincidía con los ciclos climáticos
de menores precipitaciones. Sólo los Mapuche tenían registros ancestrales de
esos ciclos, registros que no estaban escritos, pero que eran parte de su cultura y
databan de principio de siglo XX. Una información que no estaba disponible,
por supuesto, para los técnicos que hasta ese momento evaluaban el proyecto, y
consideraban implausible el desabastecimiento.
Así fue que se advirtió que la preocupación de los indígenas no era un
asunto tan trivial como se pensó al principio. Sucede que una propiedad
relevante había sido ignorada al momento de generalizar la idea de que no había
peligro de desabastecimiento y, ahora, la información que surgía de los
Mapuche, en cuanto “partes interesadas”, permitía desatrincherar las
generalizaciones sobre las que trabajaban los técnicos. Los posteriores análisis y
propuestas del hidrólogo independiente contratado por la Comisión
confirmarían, en buena medida, los descubrimientos de la comisión, y por ello
se establecerían medidas de precaución importantes, incluidas dentro de las
exigencias al proyecto.
Finalmente, los términos de referencia para evaluar la obra que surgieron
de este trabajo, se tradujeron en reglas que por su pedigrí, aumentaron aún más
la descentralización y abrieron a la experimentación. Ellas establecieron
términos de referencia cultural y social, definidos a partir de conceptos de
38
STURM, Susan; SCOTT, Johane. Courts as catalysts: re-thinking the judicial role in new
governance. Columbia Journal of European Law, New York, v. 13, n. 3, p. 565-594, 2007.
39 Ibid., p. 14.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
195
origen Mapuche, tales como el Pehhuen, entre otros. Con ello se profundizó el
contextualismo en la generación de las reglas, que deberían contrastarse con la
realidad a partir de una interpretación conceptual que empoderaba a las
comunidades mapuche.
CONCLUSIONES
En síntesis, la propuesta experimentalista original consiste en la creación
de nuevos espacios públicos (al descentralizar instituciones), al reconocer una
incapacidad de las formas institucionales existentes para revertir agravios
indiscutibles o conflictos irresolubles en la arena pública. Cuando se acuerdan
entre las partes objetivos remediales intermedios (a mediano y corto plazo), y
ellos funcionan como el marco de ensayo de medidas dirigidas a alcanzarlos, el
proceso epistémico experimentalista está en marcha. Esas medidas se
transformaran en reglas de decisión estable cuando demuestran capacidad para
alcanzar los objetivos remediales. Así, el ensayo va creando la tecnología
remedial dirigida a hacer efectiva la pretensión regulativa de la decisión judicial
desestabilizadora.
Es importante tener en mente que no todos los casos que involucran a
instituciones públicas reúnen las condiciones de incerteza remedial, bloqueo
político, e injusticia categorial que favorecen procesos de descentralización
colaborativa. En condiciones diferentes, las intervenciones judiciales enfrentan
complejidades remediales distintas. Las premisas pragmáticas para evaluar
decisiones remediales serán, entonces, muy diferentes. Por otro lado, las
condiciones de incerteza y de injusticia categorial pueden aparecer también en
situaciones agraviantes que no derivan de instituciones públicas existentes, y
finalmente, aún frente a esas condiciones, no siempre los jueces toman el
camino de la remediación experimentalista, como ocurrió en el caso Verbitsky
(2005), siendo radicalmente deferente a un órgano político altamente
centralizado.
El caso Curruihuinca (2004) relatado, permiten afirmar que nos
encontramos ante una incipiente forma de remediación experimentalista en la
Argentina, la que sin referir a una organización del Estado, dio lugar, sin
embargo, a las condiciones de acuerdo y de remediación señaladas por los
experimentalistas.
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198
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
LAS TRABAS PARA EL ACCESO A LA JUSTICIA
ADMINISTRATIVA
(INVOCANDO GARANTÍAS PARA ENCUBRIR PRERROGATIVAS)
Augusto González Navarro
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo pretende abordar algunos puntos sensibles que se
relacionan con los derechos y garantías reconocidos a los particulares en lo que
atañe a la posibilidad de llevar a conocimiento de los tribunales judiciales las
controversias que se susciten entre aquellos y los organismos administrativos,
con particular referencia a la experiencia argentina y de la Provincia de
Tucumán.
En particular, enfocaremos los obstáculos y condicionamientos que se
verifican normativamente para el acceso a dicho control, los que derivan del
plexo de prerrogativas y privilegios de que goza el Estado y que, a manera de
coraza, lo revisten de una serie de inmunidades que lo colocan en una situación
de privilegio y singularizan al proceso administrativo respecto de los pleitos que
confrontan a particulares contra otros particulares, conformando lo que, según
una tradicional denominación doctrinaria se ha denominado un régimen jurídico
exorbitante.
De mas esta decir que en un estado democrático y social de derecho, en
el que el principio de raíz supranacional que impera es el de la tutela judicial
efectiva, tales condicionamientos –de considerarse constitucionalmente
admisibles- tienen o debieran tener carácter estrictamente excepcional y ser
interpretados siempre con el carácter restrictivo que impone el principio pro
actione1.
Teniendo ello en mira, la existencia, consecuencias y alcances de estas
persistentes trabas para el acceso a la jurisdicción han sido objeto de serios y
fundados planteos en orden a su constitucionalidad y/o adecuación con los pisos

1
Abogado, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales Universidad Nacional de Tucumán (UNT);
Especialista en Derecho Administrativo (UNT), Doctorando en Derecho Público y Economía
de Gobierno (UNT); profesor Adjunto regular de la Cátedra de Derecho Administrativo B,
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales (UNT). Director General de Asuntos Jurídicos de la
Universidad Nacional de Tucumán.
En Argentina, la Corte Suprema de Justicia ha recogido este principio en diversos
pronunciamientos, como los emitidos en las causas “Persoglia, Sergio c. Provincia de Buenos
Aires s/ demanda contencioso administrativa”, del 10/02/88 (P.458.XXI); “Empresa la Estrella
S.R.L. c. Provincia de Chaco s/ demanda contencioso administrativa”, del 10/05/88
(E.312.XXI); “Rabinovich, Héctor c. Municipalidad de Vicente López s/ demanda contencioso
administrativa”, del 01/06/89 (R.520.XXI); “Electromecánica Argentina S. A, c. Provincia del
Chaco s/ demanda contencioso administrativa”, del 24/05/88 (E.31.XXI), entre otras.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
199
y estándares fijados por los Pactos Internacionales de Derechos Humanos, que a
esta altura del desarrollo de la dogmática jurídica pueden considerarse
insoslayables e imponen un reexamen sistemático de todas las instituciones del
derecho procesal administrativo –algunas de ellas vetustas y tributarias de
concepciones autoritarias ya dejadas de lado- con miras a su necesaria
adecuación.
En este sendero, lo que motiva nuestra preocupación y nuestra
perplejidad es el hecho de que en diversos pronunciamientos judiciales se han
convalidado los mencionados privilegios, sustentando los mismos en principios
garantísticos íntimamente vinculados con la limitación del poder estatal, la
plena sumisión de la administración a la ley y la tutela amplia e irrestricta de los
derechos subjetivos de los particulares, cuya última custodia se encuentra en
manos de la justicia, como órgano independiente e imparcial.
Para ello hemos escogido tres sentencias de tribunales argentinos de
diferente rango, que analizaremos siguiendo ese orden descendente:
En el primer caso se trata de un fallo de la Corte Suprema de Justicia de
la Nación, en el que se convalida la constitucionalidad del plazo de caducidad
instituido por el artículo 30 de la Ley n. 19.5492 para demandar al Estado,
invocando para ello el principio republicano de la división de poderes, que
según el alto tribunal se vería afectado si el órgano jurisdiccional ingresara en el
tratamiento de una demanda una vez transcurrido tal plazo perentorio.
En el segundo, la Corte Suprema de Justicia de Tucumán tuvo por
operada tal caducidad para promover una acción a raíz de una desinteligencia
del actor respecto de los requerimientos de la ley de procedimientos
administrativos local para el agotamiento de la vía administrativa,
extendiéndose para ello en consideraciones referidas a la razonabilidad de la
exigencia de transitar por aquella vía para no obstaculizar el acceso a la
jurisdicción y la defensa en juicio.
En el tercer caso, la Cámara en lo Contencioso Administrativo de la
Provincia de Tucumán declaró de oficio la inconstitucionalidad de una cláusula
del Código Procesal Administrativo local que relevaba al justiciable de agotar la
vía administrativa en un supuesto particular, para lo cual echó mano, por un
lado, al principio de división de poderes que supuestamente le vedaría a la
Justicia declarar de oficio la nulidad de un acto administrativo (ello en una
sentencia que declaró de oficio la inconstitucionalidad de una ley formal),
pasando luego a abonar la prerrogativa procesal estatal de la “reclamación
previa”, aludiendo a la operatividad y aplicación inmediata de los derechos y
garantías establecidos en la Constitución, confundiendo una y otra categoría.
2
ARGENTINA. Ley n. 19.549, de 3 de abril de 1972. Ley Nacional y Reglamentacion de
Procedimientos Administrativos. Boletin Oficial, Poder Ejecutivo Nacional, Buenos Aires, 27
abr.1972. n. 22411. p. 3.
200
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Los tres pronunciamientos que comentamos tienen notas en común: En
los tres hay una convalidación explicita de diferentes mecanismos ideados para
restringir o dificultar el acceso a la revisión judicial, introduciendo
condicionamientos previos que los interesados deben indefectiblemente
satisfacer para llevar su caso a un órgano independiente. Pero el otro detalle que
los vincula es que las líneas argumentales empleadas se sustentan en la
paradójica invocación de derechos y garantías instituidos para facilitar y no para
entorpecer las posibilidades de obtener la tutela efectiva que emerge como
directriz de la Constitución y los pactos internacionales.
Finalmente, formularemos las conclusiones del caso, a partir de las
reflexiones suscitadas por la problemática en análisis.
1 LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA COMO DERECHO HUMANO
Es un hecho indiscutido a esta altura del desarrollo jurídico-político que
Argentina, -como sucede con muchos otros estados- se encuentra sometida a un
bloque de constitucionalidad federal, constituido por las normas y principios
constitucionales y los emergentes de los Pactos Internacionales de Derechos
Humanos que la propia Constitución Nacional integró a su texto y otorgó
idéntica jerarquía. De esta manera se ha incorporado a un nuevo sistema de
fuentes del orden jurídico, que se ubica en el vértice jerárquico del
ordenamiento, desde donde puede pedir rendición de cuentas a las normas de
inferior rango, trayendo consigo la obligación de los estados signatarios de
adecuar sus normativas internas a las directivas de los pactos.
Ha advertido en este sentido la Corte Interamericana de Derechos
Humanos que “[…] al aprobar los tratados sobre DDHH, los estados se someten
a un orden legal dentro del cual asumen varias obligaciones, no en relación con
otros estados, sino hacia los individuos bajo su jurisdicción.”
Ello supone no sólo un mandato negativo de cara al ordenamiento
interno en el sentido de no transgredir sus disposiciones y principios, a manera
de “limite externo”, sino también un imperativo de adopción concreta de
medidas en el derecho local que hagan su contenido compatible con el nuevo
escenario.
A su vez los principios pro homine y de progresividad imponen que en
el caso de existir en el orden interno una norma de contenido mas garantístico o
protectorio, superando los estándares de los pactos, prevalezca esta sobre la
cláusula supranacional, de manera que, al decir de Agustín Gordillo el régimen
a aplicar resulte en un mix que atienda a las normas mas eficaces a los fines que
se persigue. Esta idea se vincula con la hermenéutica que según Bidart Campos
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
201
debe darse a las dos fuentes (interna y externa) como integrantes de un sistema
que debe interpretarse de modo que quede completo y cerrado3.
Es este bloque normativo el que consagra como principio inalienable el
de la tutela judicial efectiva, que en el ámbito de la justicia administrativa se
plasma en adoptar todas las medidas que favorezcan la posibilidad de que llevar
ante un órgano imparcial las pretensiones de los particulares contra los
organismos estatales, evitando condicionamiento o dilaciones irrazonables.
Atendiendo a las pautas fijadas por Bidart Campos, mientras por
derechos se entiende las facultades subjetivas –atributos, facultades, libertades–
reconocidas u otorgadas por el texto constitucional a los habitantes de la
comunidad política exigibles frente a otros particulares o al Estado, las garantías
son instituciones de seguridad creadas a favor de las personas, con el objeto de
que dispongan del medio para hacer efectivo el reconocimiento de un derecho.
Son remedios jurisdiccionales, que dan origen a una pretensión que sólo puede
dirigirse al poder público, porque es demanda de tutela para que ampare,
asegure, restaure o haga efectiva una pretensión jurídica, en la que puede existir
un derecho4.
Se advierte, así, que para este tratadista las garantías resultan ser
herramientas concedidas al particular frente al Estado, con miras a hacer
efectivos los derechos reconocidos por el bloque de juridicidad.
Según esta formulación, entonces, podríamos caracterizar a la tutela
judicial efectiva como una garantía reconocida a todo individuo, enraizada tanto
en el texto constitucional como en el de los Pactos Internacionales5.
En particular, merece atención el contenido de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, suscrita en San José de Costa Rica en
noviembre de 1969, ratificada en nuestro país por Ley n. 23.0546 y
posteriormente incorporada con jerarquía constitucional en la reforma de 1994
por el artículo 75 inciso 22, de cuyos artículos 8 y 25 surge un amplio sistema
protectorio relacionado con el acceso a la justicia, el que comprende los
3
GORDILLO, Agustín. Un día en la justicia: los amparos de los artículos 43 y 75 inc. 22 de la
Constitución. En: ______. (Comp.). Derechos humanos. 5. ed. Buenos Aires: Ed. Fundación
de Derecho Administrativo, 2005. p. XVII-22.
BIDART CAMPOS, Germán. La
interpretación del sistema de derechos humanos. Buenos Aires: Ediar, 1994.
4 BIDART CAMPOS, Germán J. Derecho constitucional. Buenos Aires: Ediar, 1966. t. 2. cap.
XII. par. 4. p. 77-78.
5 Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1945, artículo 10; Convenio Europeo para
la protección de los Derechos Humanos de 1950; Carta de los Derechos Fundamentales de la
Unión Europea de Niza de 2000; Declaración Americana de los derechos y deberes del
Hombre de Bogotá de 1948 y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de Nueva
York de 1966.
6 ARGENTINA. Ley n. 23.054, de i de marzo de 1984. Aprobación de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, llamada Pacto de San José de Costa Rica. Boletin Oficial, Poder
Ejecutivo Nacional, Buenos Aires, 27 mar. 1984. n. 25394.
202
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
siguientes derechos: a) ser oído en forma previa, b) ser juzgado por un juez o
tribunal independiente e imparcial constituido con anterioridad, c) no ser
privado del juez natural de la causa, d) que el proceso se desarrolle en un plazo
razonable, e) que se le garantice un recurso sencillo, eficaz y expedito para la
defensa de sus derechos, f) que la sentencia pueda ser cumplida, es decir que sea
ejecutoria.
Tanto la Corte Interamericana de Derechos Humanos como la Corte
Suprema de Justicia de la Nación respecto de nuestro país han dejado
establecido que tales garantías no se restringen al proceso penal, sino a todas las
otras modalidades de intervención del órgano judicial en cualesquiera de sus
formas, incluidos los procedimientos administrativos.7
En la sistemática constitucional argentina, la garantía se encuentra
consagrada desde el Preámbulo de la Carta Magna en el que se habla de
“afianzar la justicia”, la inviolabilidad de la defensa en juicio tutelada por el
artículo 18, los arts. 116 y 117 que asignan competencia al fuero Federal para
pleitos en que la Nación sea parte, en el art. 109 que prohíbe al Poder Ejecutivo
arrogarse el conocimiento de causas judiciales o restablecer las fenecidas y en el
artículo 43 que consagra con amplitud la vía expedita del amparo.8
En el caso particular de la Provincia de Tucumán, la garantía de la tutela
judicial efectiva está también acogida en diversas cláusulas9, pero en el año
1995 la Ley n. 6.644 otorgó el carácter de “ley de la provincia” a las
disposiciones de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Pacto
7
CSJN, Fallos 134:242; 193:408; 198:467; 310:1797 y 312:1042; CIDH, Opinión Consultiva n.
11/90.
8 ARGENTINA. Constituición de la Nación Argentina, de 22 de agosto de 1994. Boletin Oficial,
Buenos Aires, año 102, 23 ago. 1994. Disponível em: <http://www.constitution.org/cons/
argentin.htm>. Acesso em: 2012.
9 Art. 122: “Los tribunales y juzgados de la Provincia en el ejercicio de sus funciones, procederán
aplicando esta Constitución y los tratados internacionales como ley suprema respecto a las
leyes que haya sancionado o sancionare la legislatura.”
Art. 40: Enumeración de derechos: inciso 9°: “Tendrán facilitado el acceso a la Justicia en
forma de que esté asegurada la libre defensa de sus derechos, sin que ninguna norma de
carácter fiscal pudiera crear impedimento alguno.”
Art. 21: “Toda reclamación de índole administrativa debe ser despachada en el término de tres
meses desde el día de su interposición. Vencido ese plazo, el interesado podrá tenerla por
denegada y concurrir directamene a la Justicia.”
Art. 24: “Los derechos y garantía consagrados por los Pactos y Tratados Internacionales sobre
Derechos Humanos, incorporados como Ley de la Nación, son de carácter operativo, salvo en
los supuestos en que expresamente se ha dejado sujeta su aplicación al dictado de una ley.
Toda ley, decreto u orden que, so pretexto de reglamentación, desvirtúe el ejercicio de las
libertades y derechos reconocidos o prive a los ciudadanos de las garantías aseguradas, serán
inconstitucionales y no podrán ser aplicadas por los jueces.” (PROVINCIA DE TUCUMÁN.
Constitución de la Provincia de Tucumán, de 6 de junho de 2006. Boletin Oficial, San Miguel
de Tucumán, 7 jun. 2006).
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
203
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, disponiendo que:
Las autoridades públicas se encuentran obligadas a observar y
hacer observar los derechos, obligaciones y garantías en ella
consagrados, a remover los obstáculos que impidan o dificultan su
plenitud y a promover las condiciones para que los mismos sean
reales y efectivos”, siendo significativo el último párrafo de su
artículo 2°, que ordena que las normas sobre derechos
fundamentales reconocidos por la Constitución Provincial “se
interpretarán de conformidad a los Convenios internacionales.
A su vez, al reformarse la Constitución vernácula en el año 2006, se
incluyó el artículo 24, que reconoce explícitamente el carácter operativo de los
derechos y garantías consagrados por los Pactos y Tratados Internacionales
sobre Derechos Humanos, poniendo, a la vez, coto a la potestad reglamentaria
al establecer que "[…] toda ley, decreto u orden que, so pretexto de
reglamentación, desvirtúe el ejercicio de las libertades y derechos reconocidos,
o prive a los ciudadanos de las garantías aseguradas, serán inconstitucionales y
no podrán ser aplicadas por los jueces.”
Sobre la repercusión que, en el ordenamiento de la Provincia de
Tucumán y con relación al tema que nos ocupa, tuvo la incorporación de los
mencionados instrumentos internacionales, la Corte Suprema de Justicia de
Tucumán se ha pronunciado de manera categórica al afirmar que las
disposiciones legales que regulan en el orden local la organización de la obra
social del Instituto Provincial de Seguridad Social de Tucumán (Subsidio de
Salud),
[…] en cuanto limitan por razones económicas, entre otras, las
prestaciones de salud debidas a sus afiliados y adherentes, han
quedado abrogadas institucionalmente por la vigencia de los
Tratados de Derechos Humanos, incorporados a nuestro derecho
interno a partir de la reforma de 1994 y expresamente en la
Provincia, por Ley provincial N° 6.664 , antes de la reforma
constitucional de 2006.10
Como premisa para las cuestiones que serán objeto de tratamiento en
este trabajo no puede obviarse que las disposiciones contenidas en las normas
glosadas en este apartado establecen pisos o estándares que resultan
indisponibles para los Estados y a la vez imponen a los operadores del derecho
la obligación de formular sus tareas hermenéuticas con arreglo a las mismas, sin
poder desentenderse de tales directivas.
10
CSJT, Sentencia n. 717 del 06/8/2007, "Tale, Hernán Raúl y otrs vs. IPSST y otrs s/amparo”.
Esta doctrina fue reiterada en numerosos casos similares.
204
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
2
LA HABILITACIÓN DE LA INSTANCIA CONTENCIOSOADMISTRATIVA Y CUESTIONES VINCULADAS
Establecida la plena vigencia y operatividad de las garantías
constitucionales y supranacionales vinculadas al acceso a la justicia, es
necesario ingresar en el escrutinio de los diversos mecanismos que se han
implementado para condicionar dicha revisión jurisdiccional.
Como se ha dicho, el fundamento de tales ápices procesales ha sido
atribuido a la diferente posición en la que la Administración –garante y
principal vicaria del bienestar general- se encontraría respecto de los
particulares, lo que justificaría rodearla de un plexo de potestades
“exorbitantes”, que no serían admisibles en el ámbito del derecho privado
respecto de las relaciones entre particulares11.
En Argentina, la Corte Suprema estableció condicionamientos para la
validez de tales restricciones procesales, dejando establecido que
[…] la demandabilidad del Estado exige que sea en condiciones
tales que, por un lado, el ejercicio de sus funciones no sea afectado
por las demandas de los particulares pero, por otro, que las
garantías de los habitantes no sean tampoco menoscabadas por
privilegios que se tornen írritos a la luz del texto constitucional
[…] a fin de conciliar los intereses públicos y privados, se admite
ciertas condiciones para demandar al Estado, pero siempre que las
garantías de los habitantes no se vean menoscabadas por
privilegios contrarios al texto constitucional..12
En otra oportunidad, sostuvo el Alto Tribunal:
Si bien ha dicho la Corte que la garantía constitucional de la
defensa en juicio no se opone a su reglamentación en beneficio de
la correcta sustanciación de las causas y que dicho poder incluye
la facultad de efectuar distinciones razonables entre quienes no se
encuentran en la misma condición […], cabe también señalar que
en la interpretación de las normas legislativas y reglamentarias
11
Desde España, el maestro García de Enterría enseña que en el siglo XIX, la vía administrativa
previa se justificaba en dos principios, propios de una fase premoderna del contencioso: por
una parte, en la doctrina del Ministro Juez, que además de concentrar en esa autoridad la
decisión definitiva, siendo meramente preparatorias las antecedentes, hacía del recurso
contencioso una casación; por otra la vivencia extrema del principio de jerarquía, recién
generalizado por la Administración napoleónica, que venía a corroborar que no había en
realidad resolución administrativa recurrible en tanto que la cúspide de esa jerarquía no
hubiese dicho la última palabra, única susceptible de “causar estado” (cfr. GARCIA DE
ENTERRIA, Eduardo. La justicia administrativa en el cambio de siglo. Buenos Aires:
Fundap, 2000. p. 121).
12 CSJN, Fallos 316:2454.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
205
debe evitarse que los particulares queden fuera de protección
jurisdiccional, en situación de indefensión; la falta de recaudos
formales no puede utilizarse hasta aniquilar los derechos
subjetivos o intereses legítimos de los administrados.13
Lo cierto es que las limitaciones legales y reglamentarias para el acceso
a la jurisdicción tienen en nuestro país y en la Provincia de Tucumán una larga
prosapia, a la que nos referiremos en apretada síntesis.
En una primera etapa, las Leyes n. 475 y n. 675, con fundamento en la
división de poderes, exigieron que previo a hacer valer sus derechos ante la
Justicia los particulares obtuvieran una autorización o venia legislativa para
demandar al Estado. La Corte reafirmó esta interpretación en “Carranza y Cía”.
En el año 1900 se sancionó la Ley n. 3.95214, fundada en la anquilosada
teoría de la doble personalidad del estado, que distinguió entre las “[…] causas
civiles contra la Nación en su carácter de persona jurídica” y aquellas en que
actuara como persona de derecho público. En las primeras se autorizaba la
demanda sin necesidad de venia, pero sí de una previa reclamación. En las
segundas se exigía –además- la venia legislativa.
En 1934 se sancionó la Ley n. 11.63415 que suprimió la venia y dejó
subsistente el reclamo, pese a lo cual por vía jurisprudencial fueron introduciendose
excepciones de diversa índole que en la práctica desvirtuaron el sistema.
En el actual régimen de la Ley n. 19.549, de Procedimientos
Administrativos se distingue la vía reclamatoria de la impugnatoria,
estableciéndose en ambos casos la obligatoriedad del agotamiento de la
instancia y consagrándose para la vía impugnatoria la obligación de incoar la
demanda en el plazo perentorio de 90 días hábiles judiciales (art. 25).
La posterior reforma por Ley n. 25.34416 vino a trasladar esa exigencia
también para la vía del reclamo administrativo previo, respecto del cual
suprimió algunas excepciones antes establecidas y, lo que es mas grave, asignó
al silencio de la administración sentido negativo “ministerio legis”,
estableciendo una concatenación de plazos muy peligrosa para los derechos de
13
CSJN, Fallos 310:854 y doctrina de Fallos 293:362; 296:691 y 302:1611.
ARGENTINA. Ley n. 3.952, de 27 de septiembre de 1900. Demandas contra la Nación.
Boletin Oficial, Buenos Aires, 7 oct. 1900.
15 Id. Ley n. 11.634, de 28 de septiembre de 1932. Modificase el art. 1º de la Ley n. 3952. Boletín
Oficial, Buenos Aires, 28 sep. 1932. n. 11500.
16 Id. Ley n. 25.344, de de octubre de 2000. Declárase en emergencia la situación económicofinanciera del Estado nacional. Contratos del sector público nacional. Relación de empleo
público. Juicios contra el Estado nacional. Consolidación de deudas. Saneamiento de la
relación económica financiera entre el Estado nacional, las provincias y la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires. Disposiciones generales. Boletín Oficial, Buenos Aires, 21 nov. 2000. n.
29530. p. 1.
14
206
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
los particulares. A su vez estableció como una carga obligatoria para los
magistrados el control de oficio de la habilitación de la instancia.
A su turno, por Decreto n. 1.116/2000 se estableció la obligatoriedad
para los jueces de comunicar en forma previa a la Procuración del Tesoro de la
Nación la promoción de juicios contra el Estado, trámite que la Corte Suprema
convalidó en el caso “Cohen Arazi”, entendiéndose que no vulneraba el
principio de igualdad ni el de defensa en juicio17.
En el régimen de la Provincia de Tucumán, tanto el agotamiento de la
vía administrativa como el plazo de caducidad de 90 o 30 días para demandar,
según se trate de procesos ordinarios o sumarios tienen, a nuestro criterio,
fundamento legal y se encuentran consagrados en los artículos 9 a 13 del
Código Procesal Administrativo local, con las modalidades y las excepciones
allí contempladas18.
3 GARANTÍAS Y PRERROGATIVAS EN LOS FALLOS COMENTADOS
3.1 “Serra”: Limitemos el poder, pero le aseguremos un reducto de
inmunidad (El plazo de caducidad y la división de poderes)
En la causa “Serra, Fernando H. y otro c. Municipalidad de Buenos
Aires”, del 26/10/1993 (LA LEY, 1995-A, 397) se dirimió un reclamo dinerario
planteado por un contratista en una obra pública contra el citado Municipio. En
primera instancia se entendió que había operado el plazo de caducidad
establecido en el artículo 25 de la Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos, arriba citado, cuyo inicio, según interpretó el juzgador se había
disparado al notificarse el acto administrativo que en sede administrativa
rechazó el reclamo, motivo por el cual se desestimó la demanda sin entrar a
considerar el fondo de la cuestión.19
17
18
19
CSJN, “Cohen Arazi, Eduardo c/ EN Jefatura de Gabinete - resol. 155/01 - y otro s/ empleo
público”, 11/12/2007 (C.86.XLI.)
Al criterio jurisprudencial que le asigna raigambre constitucional a la habilitación de la
instancia nos referiremos en un apartado ulterior.
El citado artículo 25 dispone: “La acción contra el Estado o sus entes autárquicos deberá
deducirse dentro del plazo perentorio de noventa (90) días, computados de la siguiente manera:
a) Si se tratare de actos de alcance particular, desde su notificación al interesado;
b) Si se tratare de actos de contenido general contra los que se hubiere formulado reclamo resuelto
negativamente por resolución expresa, desde que se notifique al interesado la denegatoria;
c) Si se tratare de actos de alcance general impugnables a través de actos individuales de aplicación,
desde que se notifique al interesado el acto expreso que agote la instancia administrativa;
d) Si se tratare de vías de hecho o de hechos administrativos, desde que ellos ocurrieren.
Cuando en virtud de norma expresa la impugnación del acto administrativo deba hacerse por
vía de recurso, el plazo para deducirlo será de treinta (30) días desde la notificación de la
resolución definitiva que agote las instancias administrativas.” (ARGENTINA. Ley n. 19.549,
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
207
La Cámara de Apelaciones, en cambio entendió que tratándose de una
relación contractual no era de aplicación dicho plazo, en tanto la ley 19.549
regía en el ámbito de los contratos sino de manera supletoria y se trataba por lo
tanto de normativa restringida al ámbito de los actos administrativos de carácter
unilateral, revocando de esta manera el decisorio del a-quo.
Llegado el caso a la Corte Suprema por la vía del recurso extraordinario,
el Alto Tribunal estimó, de manera coincidente con el fallo de segunda instanciaque a lo que había que atender como “guía principal” era al contrato que ligaba a
las partes como un todo y no al acto denegatorio aisladamente considerado, por lo
que, en lo que constituye el holding de la sentencia que no resultaba necesaria la
interposición de la acción dentro del plazo de caducidad del artículo 25 LNPA,
bastando con que se respetara los plazos ordinarios de prescripción, lo que derivó
en la confirmación del decisorio en crisis.
Ahora bien, al margen de lo concretamente decidido y en lo que aquí
interesa, la Corte estimó oportuno añadir un extenso obiter dictum en el que se
explayó sobre los requisitos para la habilitación de la instancia, su legitimidad y
sus fundamentos.
Tras reconocer que el recaudo procesal del plazo de caducidad para
llevar al Estado a juicio constituye una “prerrogativa administrativa”, el
Tribunal procede a fundar la legitimidad y razonabilidad de la misma en la
división de poderes, en tanto la falta de promoción de la acción en dicho
plazo vendría a levantar una valla respecto de la revisión judicial de lo
actuado en sede administrativa, en tanto al haberse producido la firmeza del
acto administrativo que se pretende impugnar, el mismo quedaría atrapado
en la “zona de reserva” de los otros poderes, en la que no podría inmiscuirse
el órgano jurisdiccional so pena de avasallar el principio republicado de la
división de poderes. Agrega la Corte que tal privilegio tendría carácter de
renunciable por la Administración beneficiaria y que por ende no podrían
introducirlo los jueces de oficio 20.
20
de 3 de abril de 1972. Ley Nacional y Reglamentacion de Procedimientos Administrativos.
Boletin Oficial, Poder Ejecutivo Nacional, Buenos Aires, 27 abr.1972. n. 22411. p. 3).
La Corte había considerado en “Caja Nacional de Ahorro y Seguro” (1987) que era una defensa
procesal, renunciable y no declarable de oficio, reiterando ese criterio en “Cohen” y
“Construcciones Taddía”, en las que estimó que el control de oficio vulneraba la legítima defensa e
importaba suplir indebidamente la actividad de las partes. En “Serra” se mantuvo el criterio de la
renunciabilidad, pero en “Gorordo” se admitió explicitamente la posibilidad de que el juez
desestimara de oficio la demanda “sin que por ello se convierta en intérprete de la voluntad implicita
de las partes ni se altere el equilibrio procesal entre los litigantes”. Las Cámaras de Apelaciones en
lo Contencioso Administrativo Federal llegaron a igual conclusión en el Plenario “Romero”. La
cuestión quedó zanjada de la peor forma posible con una ley de emergencia (25.344) que reformó la
LNPA, imponiendo el control de oficio como una carga de los jueces. Esta norma es demostrativa
de cómo en lugar de aprovechar el influjo de los Pactos Internacionales y el nuevo esquema
constitucional, lo que se hizo es aprovechar la oportunidad para retroceder, suprimiendo
208
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Una aguda crítica de esta concepción ha sido expuesta por Bianchi,
quien advierte que la división de poderes ha sido históricamente establecida
como garantía para proteger los derechos individuales y tiene en mira evitar la
concentración de poder en un solo órgano, por lo que mal podría generar una
prerrogativa de derecho público a favor de la Administración. Recuerda, en tal
orientación este autor que este privilegio, de rango legal tiene por objeto
posibilitar a la Administración la revisión de sus propias decisiones y al
constituirse en un valladar que, al obstaculizar el acceso a la justicia, opera
precisamente en contra de la división de poderes.21
Esta interpretación se reafirma si se tiene presente que la concepción
adoptada por nuestro sistema jurídico institucional respecto de la división de
poderes se asemeja mas a la del modelo anglosajón, que concibe a los mismos
como tres departamentos que se interrelacionan y controlan en forma recíproca
(“checks and balances”) que a la idea europea continental que lo concibe como
una separación en compartimentos estancos, con las consecuencias que ello trae
aparejado en punto a la no inmisión o deferencia del órgano jurisdiccional en
cuestiones de índole administrativo, que se sustraen al conocimiento de aquel y
se confían mas bien a tribunales situados dentro de la propia esfera
administrativa.
Certeramente señala Bianchi una nueva inconsecuencia en la
construcción de la Corte, cuando se pregunta si la fundabilidad de la caducidad
en la división de poderes resulta compatible con el carácter “renunciable” que le
asigna este fallo. En efecto, si la caducidad deriva de una garantía constitucional
acordada a favor de los particulares (la división de poderes), mal podría la
Administración renunciar a algo que no fue establecido a su favor.22
Se evidencia en este caso de qué manera el máximo Tribunal de Justicia
argentino, en su afán de convalidar la constitucionalidad del plazo perentorio de
caducidad y aún cuando resultaba innecesario, en tanto no se había resuelto en
favor de su aplicación al caso, decidió en un obiter enraizar este privilegio
administrativo, restrictivo del acceso a la justicia, en un principio instituido con
excepciones al reclamo previo, atando el silencio administrativo en la vía reclamatoria al plazo de
caducidad del art. 25 y, a manera de cereza del postre, ordenando a los magistrados el trabajo sucio
de vigilar de oficio la habilitación de la instancia.
21 BIANCHI, Alberto B. ¿Tiene fundamentos constitucionales el agotamiento de la instancia
administrativa? La Ley, Buenos Aires, p. 397, 1995-A. Coincidentemente, CASSAGNE
señala que: “La argumentación, en sí misma, constituye un agravio a la lógica constitucional
porque lo cierto es que, tratándose de un sistema judicialista puro, la división de poderes nunca
puede jugar en contra del acceso irrestricto a la justicia y menos aún pueden, los plazos de
caducidad integrar a la zona de Reserva de la Administración, por la sencilla razón que no
forman parte de una potestad propia o inherente del Ejecutivo.” (Cfr. CASSAGNE, Juan
Carlos. El acceso a la justicia administrativa. La Ley, Buenos Aires, p. 51-77, jun. 2004.
22 BIANCHI, op. cit.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
209
propósitos muy diferentes. En otros términos, se utilizó un instrumento
destinado a limitar al poder para cimentar la consolidación de su inmunidad.
3.2 “Plano”: Marche preso, pero –eso sí- antes le leemos sus derechos (el
agotamiento de la vía, el plazo de caducidad y la tutela judicial
efectiva)
El plazo de caducidad para interponer la demanda contra el Estado
vuelve al centro de la escena en el caso “Plano, Julio César vs Superior
Gobierno de la Provincia”, fallado por la Corte Suprema de Justicia de
Tucumán con fecha 02/06/200223, que tuvo su origen en la demanda interpuesta
por un agente público que había sido sancionado con cesantía, luego de
instruirse el respectivo sumario administrativo. Contra el acto administrativo
sancionatorio el afectado interpuso recuso de reconsideración, trámite que
consideró preceptivo para tener por agotada la vía administrativa y expedita la
instancia jurisdiccional, promoviendo la acción una vez resuelta en forma
definitiva la vía recursiva en cuestión.
La Sala III de la Cámara en lo Contencioso Administrativo hizo lugar a
una excepción de caducidad de la acción interpuesta por la demandada en los
términos del artículo 9 del Código Procesal Administrativo de la Provincia,
considerando operado el plazo de 90 días hábiles judiciales allí previsto24.
23
Hemos formulado previamente un análisis de la sentencia de marras en nuestro artículo:
GONZALEZ NAVARRO, Augusto. El procedimiento administrativo de Tucumán bajo la mira
del sistema internacional de Derechos Humano; El control público en la Provincia de
Tucumán. En: ______. (Dir.). Ensayos de derecho administrativo de la provincia de
Tucumán. San Miguel de Tucumán: EDUNT, 2013. p. 109-138.
24 El Art. 9º reza: “Cuando el objeto del proceso sea la pretensión tendiente a la restitución en una
situación jurídica subjetiva cuya modificación o extinción, por la Administración pública, se
alega ilegítima, su procedencia supone necesariamente la pretensión de nulidad del acto
administrativo pertinente. En este caso la demanda deberá ser deducida dentro del plazo
perentorio de noventa días hábiles judiciales computados desde la notificación del acto expreso
que agote la instancia administrativa.
En igual plazo se operará la caducidad de la pretensión cuando ésta tenga por finalidad la
anulación de un acto administrativo por quien invocare un interés legítimo.
En el proceso sumario la caducidad de la acción se producirá en el plazo de diez días a partir
de la notificación del acto que agota la instancia administrativa. De configurarse el supuesto
previsto en el art. 13 último parágrafo, el plazo se computará desde la notificación de los actos
que menciona el art. 62.
Cuando en virtud de norma expresa el supuesto previsto en este artículo deba incoarse por vía
de recurso, el plazo para deducirlo será de treinta días hábiles judiciales computados de la
misma forma.” (PROVINCIA DE TUCUMAN. Ley n. 6.205 de 1 de agosto de 1991. Código
Procesal Administrativo de la Provincia de Tucumán. Boletin Oficial, San Miguel de
Tucumán, 23 ago. 1991).
210
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Para arribar a tal conclusión, el tribunal interpretó que en el caso la
interposición del recurso de reconsideración no tenía carácter preceptivo, sino
meramente optativo, por lo que no constituía un recaudo exigible en forma
previa para tener por habilitada la instancia y consecuentemente no tenía
carácter suspensivo respecto del plazo procesal de caducidad.
Al resolver el recurso de casación interpuesto contra dicha sentencia, el
Superior Tribunal de la Provincia confirmó lo decidido por la precedente
instancia, rechazando el recurso y declarando caduca la acción.
Para una cabal comprensión de lo aquí decidido es necesario formular
una interpretación de lo dispuesto por el artículo 63 in fine de la ley de
Procedimientos Administrativos de Tucumán, ley 4537 que instituye como
obligatoria la interposición del mencionado remedio recursivo, que
normalmente tiene carácter potestativo, en aquellos casos en que se trate de la
impugnación de actos dictados “[…] originariamente y de oficio por el Poder
Ejecutivo.”25
La Corte, siguiendo el criterio del tribunal a-quo, entendió que el
decreto sancionatorio que se impugnaba no reunía aquellas características y que
por ello no encuadraba en el supuesto de excepción establecido por la norma, en
razón de haberes dictado previa sustanciación de una investigación
administrativa instruida con audiencia del actor y en la que el mismo había
tenido activa participación.
En tales circunstancias, el acto dictado no podía considerarse emanado
de oficio, puesto que era recaudo para ello que el afectado no hubiera sido
previamente oído.
En la inteligencia de que el fundamento de la cláusula del artículo 63
último párrafo reside en que la Administración adquiera conocimiento antes de
la emisión del acto de lo que el particular piensa o pretende, sus argumentos y
oposiciones, la Corte consideró que la interposición de un recurso de
reconsideración en aquellos casos en que existió sustanciación previa
constituiría “un rigorismo formal inútil”.26
Dicha cláusula dispone: “Podrá interponerse recurso de reconsideración contra todo acto
administrativo definitivo o que impida totalmente la tramitación del reclamo o pretensión del
administrado y contra los interlocutorios o de mero trámite que lesionen un derecho subjetivo
o un interés legítimo. Deberá deducirse dentro de los ocho días de notificado el acto ante el
mismo órgano que lo dictó.
Tratándose de actos emanados de oficio y originariamente del Poder Ejecutivo, la
interposición del recurso de reconsideración será necesaria para agotar la vía administrativa.”
(PROVINCIA DE TUCUMÁN. Ley n. 4.537, de 31 de agosto de 1976. Procedimientos
Administrativos de la Provincia de Tucumán. Boletín Oficial, San Miguel de Tucumán, 3 sep.
1976).
26 En la doctrina nacional este punto ha sido objeto de controversia, habiéndose sostenido, por una
parte, que la interposición del recurso de reconsideración frente a un acto originario del Poder
Ejecutivo resultaba necesaria para agotar la instancia administrativa (MAIRAL, Héctor.
25
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
211
La consecuencia lógica de este razonamiento es que el plazo de
caducidad del artículo 9 CPAT se había disparado no al notificarse el acto
administrativo que resolvió el recurso de reconsideración, sino cuando se llevó a
cabo tal diligencia respecto del acto sancionatorio que le precedió y que fue
cuestionado por esa vía procedimental, con lo cual al momento se ocurrir el
actor a la vía jurisdiccional el plazo perentorio había ya fenecido.
Ahora bien, retomando el hilo conductor que guía este aporte, nuestro
análisis no se centra en el análisis sobre el acierto o razonabilidad intrínseca de
los pronunciamientos estudiados, sino sobre las líneas argumentales en que los
tribunales actuantes los han sustentado, cuya compatibilidad o congruencia con
lo concretamente decidido parece por lo menos dudosa o cuestionable.
En efecto, como en el dictum del caso analizado en el apartado
precedente, la solución es adversa al acceso a la revisión judicial efectiva y
también en esta sentencia aparece la invocación de normas y principios
garantísticos para edificar tales conclusiones.
La Corte en esta oportunidad, tras dejar establecido el carácter de
“rigorismo inútil” que tendría en el caso llevado a su conocimiento la exigencia
de la interposición del recurso de reconsideración, se extiende en
consideraciones referidas al agotamiento de la vía administrativa como
presupuesto para el heterocontrol judicial.
Así, proclama con cita doctrinaria que
[…] la regulación de la vía administrativa debe ser razonable y no
convertir su tránsito en una carrera de obstáculos para el litigante,
o en una herramienta para obstaculizar el acceso a la jurisdicción
puesto que, en tal supuesto, su cumplimiento derivaría en una
lesión a la garantía de la defensa en juicio.
Control judicial de la administración pública. Buenos Aires: Depalma, 1984. t. 1. p. 326),
mientras que otra postura descartaba tal necesidad (GORDILLO, Agustín. Un día en la
justicia: los amparos de los artículos 43 y 75 inc. 22 de la Constitución. En: ______. (Comp.).
Derechos humanos. 5. ed. Buenos Aires: Ed. Fundación de Derecho Administrativo, 2005. p.
IX-34) y en un tercer caso –mas próximo al de nuestro régimen provincial- se formuló la
salvedad en cuanto a que el acto no debía haber sido emitido a pedido o con intervención de un
particular interesado (BIANCHI, Alberto B. ¿Tiene fundamentos constitucionales el
agotamiento de la instancia administrativa? La Ley, Buenos Aires, p. 397-435, 1995-A y
LINARES, Juan Francisco. Fundamentos de derecho administrativo. Buenos Aires: Astrea,
1975. p. 421-422). A su turno, la Corte Suprema de Justicia de la Nación dejó establecido que
“Exigir el reclamo administrativo cuando han existido etapas anteriores que permitieron
conciliar intereses y con suficiente intervención del administrado, constituye un ritualismo
estéril con inútil dispendio de actividad de la propia administración” (CSJN, “Sacoar, S. A. c.
Provincia de Buenos Aires”, 13/10/1988, Publicado en: LA LEY 1989-A , 478, JA 1988-IV ,
130 , DJ 1989-1 , 689).
212
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Por ello, agrega el tribunal, tal requerimiento ritual traería aparejada
“[…] la consiguiente demora en la iniciación de la instancia judicial, a raíz de
una exigencia que seguramente no representará un beneficio para el particular.”
La formulación de la Corte parece inobjetable, y lo es, salvo que se
repare en que una cosa es el propósito de relevar al particular de la interposición
de un recurso optativo como exigencia previa para demandar al Estado y otra
volver tal disposición en su contra al computar el transcurso de la tramitación
del recurso –voluntariamente incoado por el interesado- como parte integrante
del plazo de caducidad. La consecuencia práctica en el caso particular no fue
simplemente una “demora” en la apertura de la instancia jurisdiccional, sino su
obturación lisa y llana. Como en el cuento de Franz Kafka, al justiciable,
agonizante ante las puertas de la Ley, se le dice: “Esta puerta sólo para ti estaba
destinada, ahora debo cerrarla.”
Si bien puede compartirse que cuando medió un procedimiento
administrativo disciplinario no puede considerarse que el acto administrativo
definitivo que le pone fin haya sido dictado “de oficio”, requiriendo en forma
preceptiva la interposición del recurso previsto en el artículo 36, cabe en cambio
inquirir sobre los efectos que debieran asignarse a la articulación de dicha vía
impugnatoria cuando el particular afectado opta por la misma, ya sea por propia
voluntad, estimándolo una herramienta eficaz para la defensa de su derecho o
porque –erroneamente- lo considera un recaudo procedimental impuesto
preceptivamente para dejar expedita la instancia de heterocontrol judicial.
Téngase presente que tal error resultaría a todas luces excusable, desde
que en el procedimiento administrativo federal y local rige el principio del
formalismo atenuado a favor del particular y que este no se encuentra obligado
a actuar con patrocinio letrado y normalmente no recurre al mismo. Es del caso
recordar aquí que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha
advertido en uno de sus informes que “[…] puede darse el caso que la
incertidumbre o falta de claridad en la consagración de los requsitos de
admisibilidad para la entrada a los Tribunales constituya una violación al
derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.”27
Estimamos que una exégesis compatible con los principios pro homine,
pro actione y la tutela judicial efectiva emanada del bloque constitucional
federal y provincial tornarían razonable otorgar al recurso interpuesto en tales
casos efectos suspensivos respecto del plazo de caducidad del articulo 9°
CPAT, de manera de no frustrar con artilugios procesales y procedimentales la
posibilidad del afectado por una sanción expulsiva de tener “su día en la
Justicia”.
27
ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS. Comision Interamericana De
Derechos Humanos. Informe n. 105/99. Caso 10.194. Palacios, Narciso vs. Argentina. 29 sep.
1999.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
213
Tal posibilidad tendría además sustento legal en las disposiciones
contenida en los artículos 40 y 42 de la ley 4537, el primero de los cuales asigna
efectos suspensivos de “los plazos” a la interposición de recursos
administrativos, aún los articulados en forma defectuosa o sin observar recaudos
reglamentarios, en tanto que el último párrafo del segundo preceptúa:
Las actuaciones llevadas a cabo con intervención de autoridad
competente producirán la suspensión de los plazos legales y
reglamentario, incluso los relativos a la prescripción, los que se
reiniciarán a partir de la fecha en que quedare firme la resolución
declarativa de la caducidad.28
Ambas cláusulas tienen en común una referencia genérica a los
“plazos”, sin mayores distingos, por lo que una interpretación armónica e
integradora permitiría no restringirlos a los plazos propios del procedimiento
administrativo, sino otorgarles una “fuerza expansiva” que los proyecte a los
términos establecidos para la interposición de acciones judiciales, que vienen a
imbricarse con aquellos en lo que hace a lo que se ha dado en llamar
procedimiento de causación de estado para la habilitación de dicha vía.
La aludida falta de especificaciones del texto legal autorizaría también,
a nuestro juicio, a no restringir los efectos suspensivos a los recursos previstos
como de obligatoria interposición, extendiéndolos también a los que revisten
carácter optativo, como el de reconsideración respecto de un acto que no emanó
de oficio, como en el caso que aquí trató la Corte.
De esta manera se habrían satisfecho las exigencias del principio in
dubio pro actione, que como bien señalan García de Enterría y Fernández “[…]
obliga positivamente a los jueces a buscar, allí donde exista indeterminación de
las reglas de acceso al fondo, la solución menos rigorista.” Se trata de lo que
28
El artículo 40 dispone: “Sin perjuicio de lo establecido en el art. 47, la interposición de recursos
administrativos interrumpirá el curso de los plazos, aunque aquéllos hubieren sido mal
calificados, adolecieren de defectos formales insustanciales o fueren deducidos ante órgano
incompetente por error excusable.” El artículo 42, por su parte reza: “ Transcurridos sesenta
días desde que un trámite se paralice por causa imputable al administrado, el órgano
competente le notificará que, si transcurrieren otros treinta días de inactividad, se declarará de
oficio la caducidad de los procedimientos, archivándose el expediente. Se exceptúan de la
caducidad los trámites relativos a previsión social y los que la administración considere que
deben continuar por sus particulares circunstancias o por estar comprometido el interés
público. Operada la caducidad, el interesado podrá, no obstante, ejercer sus pretensiones en un
nuevo expediente, en el que podrá hacer valer las pruebas ya producidas. Las actuaciones
practicadas por la intervención de órgano competente producirán la suspensión de plazos
legales y reglamentarios, incluso los relativos a la prescripción, los que se reiniciarán a partir
de la fecha en que quedare firme la resolución declarativa de caducidad.” (ARGENTINA. Ley
4.537 de Procedimientos Administrativos de la Provincia de Tucumán 31 de Agosto de 1976,
publicada en el Boletín Oficial del 3 de Septiembre de 1976).
214
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
estos autores han denominado “[…] la interdicción de la interpretación contra
cives.”29
En la práctica y en lo que aquí interesa, la interposición del recurso
suspendería de pleno derecho el curso de todos los plazos hasta el día de la
notificación del acto administrativo que lo resolviera en definitiva, momento a
partir del cual los plazos se reanudarían (no “reiniciarían”), computándose el
período ya transcurrido, como es propio del instituto de la suspensión de
términos.30
Ello hubiera evitado la conclusión contra cives que emerge del fallo en
comentario, cuyo texto -como ya se vio- se extiende en paradójicas
consideraciones acerca de la razonabilidad de los remedios recursivos
administrativos y de la necesidad de no obstaculizar el acceso a la justicia.
¿No se parece la interpretación efectuada aquí por el Tribunal mas a una
“carrera de obstáculos” o una “herramienta para obstaculizar el acceso a la
Jurisdicción” que a una solución que posibilite o favorezca el ejercicio de los
derechos?
La consideración de este caso remite a la doctrina sentada por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el caso arriba citado, en el
que se puso en tela de juicio la obligatoriedad de la interposición de un recurso
contra un acto administrativo de cesantía en un exiguo plazo de 24 horas,
considerándoselo vulneratorio de los artículos 8 y 25 de la CADH. Al margen
de las circunstancias concretas del caso y sus diferencias con el que se analiza,
la Comisión destacó aquí que
Las garantías a la tutela judicial efectiva y al debido proceso
imponen una interpretación más justa y beneficiosa en el análisis
de los requisitos de admisión a la justicia, al punto que por el
principio pro actione, hay que extremar las posibilidades de
interpretación en el sentido más favorable al acceso a la
jurisdicción.
El Tribunal concluye, de manera muy significativa, recomendando
“[…]
garantizar
al ciudadano el acceso
a la jurisdicción
contenciosoadministrativa y a la vez indemnizarlo adecuadamente por la
violación a sus derechos convencionales.”31
29
30
31
GARCIA DE ENTERRÍA, Eduardo; FERNÁNDEZ, Tomás Ramón. Curso de derecho
administrativo. 6. ed. Madrid: Civitas, 1999. t. 2.
A similar conclusión arriba ACOSTA, Ricardo Juan. Régimen de los recursos administrativos
en particular en la Provincia de Tucumán. En: GONZALEZ NAVARRO, Augusto (Dir.).
Ensayos de derecho administrativo de la provincia de Tucumán. San Miguel de Tucumán:
EDUNT, 2013. p. 139-156.
ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS. Comision Interamericana De Derechos
Humanos. Informe n. 105/99. Caso 10.194. Palacios, Narciso vs. Argentina. 29 sep. 1999.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
215
3.3 “Arias”: Declaramos de oficio la inconstitucionalidad de una cláusula
legal que consagra derechos, pero la presunción de legitimidad del acto
administrativo es sagrada (las “reclamaciones administrativas”, la
presunción de legitimidad, la división de poderes y los derechos y
garantías constitucionales)
Los hechos que dieron lugar al pronunciamiento recaído en los autos
“Arias, Diego Fernando c/ Caja Popular de Ahorros de la Provincia de Tucumán s/
daños y perjuicios”, dictado por la Excma. Cámara en lo Contencioso
Administrativo Sala I el día 4/04/2008, se originan la participación del actor como
oferente en un concurso público de antecedentes destinado a la asignación de una
concesión administrativa de una agencia de quiniela, en el que además se
presentaron dos postulantes mas. Luego de diversas vicisitudes del procedimiento
de selección, el Directorio del ente convocante dispuso mediante acto
administrativo expreso la adjudicación de la concesión a la Sra. Volpi de Raduzky,
una de las oponentes del actor, lo cual fue notificado a todos los participantes.
Considerando ilegítimo tal proceder, el Sr. Arias interpuso demanda de
daños y perjuicios, reclamando un monto proporcional al lucro dejado de
obtener en el curso de la concesión, mas los gastos emergentes que resultaban
de la presentación en la convocatoria y la retención de diversos depósitos en
garantía. Lo medular de esta demanda es que se demandó la responsabilidad del
Estado, pero prescindiendo el actor de agotar la vía administrativa, persiguiendo
en dicha sede la nulidad del acto administrativo de adjudicación que había
ocasionado la lesión de sus derechos.
Para así proceder, el actor había invocado la disposición contenida en el
artículo 10 inciso b) del Código Procesal Administrativo de Tucumán, que releva al
particular de los dos grandes condicionantes que dicho régimen impone para le
interposición de una acción: el plazo de caducidad y el agotamiento de la vía
administrativa. En particular respecto de este último tópico, la cláusula de referencia
habilita a demandar la indemnización de daños y perjuicios “[…] dejando
subsistente el acto administrativo ilegítimo”, por lo que su oportuna impugnación
no resultaría presupuesto insoslayable para el reclamo de daños.32
32
Art. 10. -- Salvo lo que corresponda en materia de prescripción, no habrá plazo para que el
particular accione por demanda o recurso, cuando:
a) El acto administrativo impugnado lesione un derecho subjetivo que se funde principal o
sustancialmente en normas jurídicas de derecho privado, aunque ese derecho estuviere también
regulado por normas de derecho administrativo.
b) Se pretende únicamente el resarcimiento de daños y perjuicios, dejando subsistente el acto
administrativo ilegítimo. En este supuesto no será requisito de admisibilidad de la pretensión
indemnizatoria la impugnación recursiva en sede administrativa del acto viciado generador de
los perjuicios que se aleguen.
216
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Con cita de un precedente de la Corte Provincial, el tribunal
sentenciante entendió que la exención contenida en la norma en cuestión
resultaba “contradictoria e irrazonable”, en tanto el acto administrativo que se
alega ilegítimo debe ser retirado del mundo jurídico como paso previo a exigir
la reparación de los daños causados por el mismo.
Para ello, según el tribunal, debe ser desvirtuada la presunción de
legitimidad que acompaña a los actos de tal naturaleza, según artículo 47 de la
Ley n. 4.537 y ello sólo puede lograrse con una declaración de nulidad que debe
ser articulada por parte interesada, descartando que pueda el órgano
jurisdiccional hacerlo de oficio, “[…] en atención al principio constitucional de
separación de poderes, en cuya virtud se encuentra vedado a los jueces controlar
la actividad administrativa si no media pedido de parte.”33
A su vez, el tribunal considera que no podría por vía legal exceptuarse
al particular del recaudo del agotamiento de la instancia administrativa, al que
califica como una “[…] prerrogativa de auto tutela procesal de la administración
y, correlativamente, como una carga de igual índole para los particulares”,
desgajando ello del artículo 21 de la Constitución de la Provincia de Tucumán,
33
c) Se demandare indemnización por daños y perjuicios causados por actividad legítima de la
administración.
d) Se configure el silencio con sentido desestimatorio por haber transcurrido el plazo previsto
por el art. 19 de la Constitución de la Provincia, respecto de peticiones fundadas en derecho,
recursos o reclamos del particular.
e) Se tratare de algunos de los supuestos previstos en el art. 13 de este Código. (PROVINCIA
DE TUCUMAN. Ley n. 6.205 de 1 de agosto de 1991. Código Procesal Administrativo de la
Provincia de Tucumán. Boletin Oficial, San Miguel de Tucumán, 23 ago. 1991).
La jurisprudencia de la Corte Suprema local en esta materia ha sido cambiante. En un primer
precedente, el fallo “Nuñez” se entendió que las pretensiones de nulidad de acto administrativo
y de resarcimiento de daños eran independientes, por lo que resultaba admisible articular la
acción de indemnización sin perseguir la impugnación del acto lesivo (CSJT, “Nuñez, José c/
Municipalidad de Juan Bautista Alberdi”, 29/04/1997). En un caso posterior el alto tribunal
provincial modificó dicho temperamento, considerando que las normas del Código Procesal
Administrativo que eximían de los recaudos para demandar tenían carácter meramente
procesal y no podían alterar la normativa de fondo que consagraba la presunción de
legitimidad del acto, lo que impedía acoger pretensiones resarcitorias fundadas en su
ilegitimidad, si no se obtenía previamente su declaración de nulidad (CSJT, “Hernández
Mesón, María Luisa c/ Dirección Provincial de Obras Sanitarias, 30/10/2000). Dicha evolución
jurisprudencial ha sido exhaustivamente analizada en el completo trabajo de GRANEROS,
Fernando E. La responsabilidad del Estado en la provincia de Tucumán. En: GONZALEZ
NAVARRO, Augusto (Dir.). Ensayos de derecho administrativo de la provincia de
Tucumán. San Miguel de Tucumán: EDUNT, 2013. p. 203-231). Esta última doctrina
coincide con la adoptada en el orden nacional por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en
el caso “Alcántara Díaz Colodrero, Pedro c. Banco de la Nación Argentina", del 20/08/1996,
Fallos: 319:1476 y en el Plenario: Petracca e Hijos S.A. y otros C/Estado Nacional – Ente
Autárquico Mundial’78 s/cobro de pesos” (CN Contencioso Administrativo Fed., en pleno,
24/4/86).
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
217
que vendría así –según esta interpretación- a otorgar basamento constitucional
al mencionado privilegio.34
Hemos expuesto en otras oportunidades nuestro disenso sobre esta
interpretación, enraizada en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de
Tucumán en el que se declaró la inconstitucionalidad de una norma que instituía
un recurso contra como optativo, por considerar que lesionaba el entonces art.
19 de la Constitución Provincial y “[...] privaba a la administración de conocer
en su propia sede los agravios del quejoso”, con lo que se dejó sentada la tesis
del rango constitucional del agotamiento de la vía administrativa .35
En nuestra interpretación, el recto sentido de esa cláusula constitucional
es el de fijar una pauta temporal para la resolución de reclamos administrativos,
habilitando al interesado en caso de silencio dar al mismo sentido negativo y
acudir a la sede jurisdiccional, como un derecho-garantía que queda a su
exclusivo arbitrio, pero no cabe extraer del mismo la obligatoriedad del tránsito
por la vía administrativa ni impediría que normas de rango infraconstitucional
establecieran plazos mas breves para la resolución de las vías recursivas o
reclamatorias que agoten la instancia o aún suprimieran lisa y llanamente tales
requisitos previos36.
Aunque esta última cuestión excede los lindes del presente trabajo, es
interesante observar como en este fallo se deriva la directa y operativa
aplicación de esa cláusula constitucional en lo previsto por el artículo 5° in fine
de la Carta Magna provincial, la que asigna tales efectos a “[…] los derechos y
garantías establecidos en la Constitución.” 37 Agrega la cita del artículo 28 de la
34
Artículo 21 CT: "Toda reclamación de índole administrativa debe ser despachada en el término
de tres meses desde el día de su interposición. Vencido ese plazo, el interesado podrá tenerla
por denegada y concurrir directamente a la justicia." (PROVINCIA DE TUCUMÁN.
Constitución de la Provincia de Tucumán, de 6 de junho de 2006. Boletin Oficial de la
Provincia de Tucumán, San Miguel de Tucumán, 7 jun. 2006).
35 CSJT: “Soto, Manuel Héctor vs. Gobierno de la Provincia de Tucumán s/Contencioso
Administrativo”, Sent. N° 400, del 08/09/1981.
36 Así lo hemos expresado antes en GONZALEZ NAVARRO, Augusto. El sistema recursivo
administrativo en Tucumán. In: JORNADAS LATINOAMERICANAS DE DERECHO
ADMINISTRATIVO, 2., 2011, Buenos Aires. Actas…. Buenso Aires: Ed. Universidad de
Belgrano, 2011. La cuestión ha sido también lúcidamente tratada en TENREYRO, María
Pamela. Técnicas de tutela frente a la inactividad administrativa. Córdoba: Ed. Academia
Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, 2012; GRANEROS, Fernando E. El
silencio de la administración y el acceso a la justicia. In: JORNADAS DEL FORO DE
JÓVENES ADMINISTRATIVISTAS, 2., [200-] y ACOSTA, Ricardo Juan. Plazos para la
resolución de recursos administrativos: particularidades de su regulación en la Provincia de
Tucumán, reflexiones en torno a la falta de previsión de plazos para resolver recursos
administrativos en la LPA de Tucumán. A Ley Noroeste, Buenos Aires, año 15, n. 5, p. 451,
jun. 2011.
37 Art. 5° - “El pueblo tucumano se identifica con los inviolables e inalienables derechos del
hombre, como fundamento de la convivencia política, de la paz, de la solidaridad, de la justicia
218
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Constitución Nacional que veda la posibilidad de que los principios, garantías y
derechos reconocidos puedan ser alterados por las leyes que reglamentan su
ejercicio.
La paradoja surge palmaria si se recuerda que para la Cámara el artículo
21 constitucional consagra una “[…] prerrogativa de auto tutela para la
administración y una carga para el particular.”
Entonces: ¿Se confiere a un privilegio estatal las condiciones de
aplicabilidad establecidas para los derechos y garantías?
La otra paradoja que aparece en este pronunciamiento es la ostensible
diferencia de trato que se dispensa a un acto administrativo y a una ley en
sentido formal. En el primer caso, el tribunal exhibe una clara actitud de
“deferencia”, resultante de la presunción de legitimidad que acompaña al mismo
y que –según se afirma- no puede ser desvirtuada sino mediando petición de
parte interesada. Nuevamente aquí –como en el glosado caso “Serra” aparece
aquí el principio republicano de la división de poderes como un dispositivo
destinado a levantar un inexpugnable valladar de inmunidad alrededor de la
Administración, consagrando una inexpugnable “zona de reserva” que
acorazaría a los actos de la Administración, proveyendo a los mismos una
protección que no se concede de igual forma a las leyes formales, emanadas del
Poder Legislativo, de superior rango jurídico.
Como en los apartados anteriores, no es el propósito de este aporte
poner bajo la mira el acierto del holding de cada uno de estos pronunciamientos,
sino acentuar la forma en que los principios que emergen del estado social y
democrático de derecho y se sustentan en la Constitución Nacional y los Pactos
Internacionales a ella incorporados han sido utilizados para fundar conclusiones
contrarias a tales principios.
CONCLUSIONES
En definitiva, entendemos que la necesaria tarea de
“reconstitucionalizar” el Derecho Administrativo mediante el rediseño
sistemático de sus instituciones, según la formulación de Parejo Alfonso38 debe
tener como uno de sus objetivos centrales el aseguramiento de la garantía de la
38
social y del bien común. Toda autoridad pública tiene la obligación de respetar, hacer respetar
y proteger la dignidad de la persona, y está sujeta a la Constitución y al orden jurídico. El
Estado garantizará la educación pública y gratuita, con trece años de escolaridad obligatoria.
Los derechos y garantías establecidos en esta Constitución son de aplicación operativa, salvo
cuando sea imprescindible su reglamentación.” (PROVINCIA DE TUCUMÁN. Constitución
de la Provincia de Tucumán, de 6 de junho de 2006. Boletin Oficial de la Provincia de
Tucumán, San Miguel de Tucumán, 7 jun. 2006.).
PAREJO ALFONSO, Luciano. Crisis y renovación del derecho público. Lima: Palestra,
2008.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
219
tutela judicial efectiva y la remoción progresiva y paulatina de todas las rémoras
procesales que persistentemente obstaculizan el acceso a la misma.
Ello conlleva también una responsabilidad fundamental para los
operadores del derecho, muy en particular los magistrados en lo que atañe a las
exégesis de las normas a aplicar en lo que hace a su adecuación a los estándares
emanados de los instrumentos internacionales de Derechos Humanos y a su
obligación de llevar a cabo un adecuado control de convencionalidad, pero
también al legislador en cuanto al impostergable remozamiento de cuerpos
normativos que son tributarios de épocas y concepciones largamente superadas
por el Derecho Público .
Por tales motivos, hemos considerado oportuno el desenmascaramiento
de las construcciones jurídicas que, bajo el ropaje de tutelar derechos lo que
hacen es consolidar y fortalecer ámbitos de inmunidad estatal.
Sólo de esta forma se materializará en nuestro sistema jurídico la clara
línea tendencial propiciada por García de Enterría hacia la maduración plena del
proceso contencioso-administrativo como una vía judicial plenaria y efectiva
para que la Administración haga efectiva su responsabilidad o dación de cuentas
ante los ciudadanos, eliminando todos los viejos obstáculos radicados en la
tradición de exención de la justicia del viejo poder público, lejano y absoluto, y
demoliendo todas las sucesivas y tenaces técnicas de impedir, limitar o
condicionar la plenitud del conocimiento judicial que durante dos siglos han ido
sucesivamente apareciendo39.
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PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
223
224
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
LEGALIDADES SUBALTERNAS: LA CUESTIÓN JURÍDICA
CAMPESINA EN LA ARGENTINA DEL AGRONEGOCIO.
Pablo Barbetta
INTRODUCCIÓN
Desde la década de 1970 pero fundamentalmente durante los años
noventa, se dieron grandes transformaciones en el mundo rural argentino,
tangibles en la reconfiguración del sistema agroalimentario y en el profundo
proceso de reordenamiento territorial, ambos efectos de la profundización del
modelo de agricultura industrial expresado en la consolidación de los
agronegocios40. La reconversión productiva involucró el avance de la frontera
agrícola hacia áreas no tradicionales, junto con el desmonte acelerado y los
arrendamientos temporarios, así como otras modificaciones regresivas en la
estructura agraria. Todo ello implico una profunda concentración y polarización
de la actividad agrícola, dando lugar a la prescindencia (y por tanto expulsión
del sistema productivo) de la agricultura familiar y campesina41. Como
resultado de este reordenamiento territorial, que involucra principalmente una
profunda expansión del monocultivo de soja transgénica y que se caracteriza
por la inhibición de otras actividades rurales y su incompatiblilidad con la
reproducción de los modos de vida de las comunidades campesinas e indígenas,
se ha reactualizado el conflicto por la tierra bajo un proceso denominado como
de “territorialización excluyente”42.
La desestructuración de las agriculturas familiares y campesinas se ha
dado de diversos modos, de manera silenciosa o mediante el ejercicio de la

Licenciado en Sociología, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires (UBA),
Doctor en Antropología Social, Facultad de Filosofía y Letras, (UBA), Master en Ciencia
Política, Instituto de Altos Estudios Sociales, Universidad Nacional de Gral. San Martín.
Investigador asistente del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas
(CONICET).
40 GRAS, Carla; HERNÁNDEZ, Valeria. Agricultura globalizada, institucionalidad y
subjetividades: la tierra como objeto cristalizador de conflictos. En: CONGRESO DE LA
ASOCIACIÓN LATINOAMERICANA DE SOCIOLOGÍA, 26., 2007, México.
DOMÍNGUEZ, Diego; SABATINO, Pablo. El conflicto por la tierra en la actualidad
latinoamericana: del acceso a la tierra a la luchas por el territorio. Informe final del concurso:
las deudas en América Latina y el Caribe. Programa Regional de Becas CLACSO. Buenos
Aires, 2008. Disponível em: <http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/becas/2008/
deuda/doming.pdf>. Acceso: 20 ago. 2013
41 GRUPO DE ECOLOGÍA COMUNIDADES Y DERECHOS. Transformaciones territoriales
en San Pedro: para una reflexión sobre las ausencias conceptuales y la exclusiones sociales.
En: JORNADAS INTERDISCIPLINARIAS DE ESTUDIOS AGRARIOS Y
AGROINDUSTRIALES, 5., 2007, Buenos Aires.
42 Ibid.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
225
violencia; con arrinconamientos o desplazamientos territoriales; abandonos del
campo por incapacidad de hacer frente a exigencias y competencias requeridas;
desalojos de comunidades y familias, remates de tierras y pueblos,
amedrentamientos vía avance de la frontera agrícola, así como desplazamientos
obligados producto de las consecuencias del impacto ambiental producidos por
la agricultura transgénica.
Sin embargo, paralelamente al proceso de consolidación del
agronegocio en el país, el fortalecimiento del movimiento campesino en
Argentina ha creado las condiciones de posibilidad para el despliegue de
acciones para (re)crear sus modos de vida y la defensa de sus territorios:
fortalecimiento de la producción y de los medios de vida (agua, vivienda, etc.),
creación de nuevos canales de comercialización basados en el comercio justo,
entre otras acciones43. Así, la defensa de la tierra para las comunidades
campesinas ha sido y sigue siéndolo un aspecto central de su accionar político.
En este contexto, al igual que las indígenas se han dado tres estrategias para la
defensa de sus tierras: a) la vía administrativa, a través de la presentación ante
un organismo del Estado con el objetivo de solicitarle mediante nota o trámite,
que se le reconozca el título de propiedad sobre sus tierras; b) la vía política a
través de la cual la comunidad o el pequeño productor realizan una acción para
dar a conocer públicamente su reivindicación y presionar a las autoridades.
Tiene que ser de forma pacífica y enmarcada en la legalidad. La idea es
presionar los poderes políticos (ejecutivo, legislativo, judicial) para que
resuelvan los problemas y por último, c) la vía judicial a través de la cual los
campesinos o la comunidad, acompañado de un abogado, se presenta ante un
juez y presenta una demanda. Por ejemplo para evitar un desalojo, o cuando
algún intruso ha invadido sus tierras, en general se utiliza el recurso para que se
les respete su derecho a la tierra; también en el caso de la posesión veinteñal, se
recurre a un juez (juicio de usucapión) para que se le reconozca la propiedad de
las tierras44.
En los últimos años, la cuestión jurídica de la lucha por la tierra se ha
comenzado a problematizar tanto desde el Estado, la academia como desde las
organizaciones campesinas. Desde el estado nacional y/o provinciales se
crearon organismos, diagnósticos, leyes de regularización, etc. Paralelamente
aún cuando el Estado ha recobrado su capacidad reguladora, por lo menos,
frente a dicha cuestión, las organizaciones campesinas también han impulsado o
43
BARBETTA, Pablo Nicolás; DOMÍNGUEZ, Diego; SABATINO, Pablo. La ausencia campesina
en Argentina como producción científica y enfoque de intervención. Mundo Agrario, Buenos
Aires, v. 13, n. 25, 2012. Disponível em: <http://www.mundoagrario.unlp.edu.ar/
article/view/MAv13n25a03/2267>. Acceso: 20 oct. 2013.
44 VAN DAM, Chris Tierra, territorio y derechos de los pueblos indígenas, campesinos y
pequeños productores de Salta. Buenos Aires: Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y
Alimentos, 2007.
226
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
han intervenido a través de distintos proyectos o iniciativas legislativas ya sea
para disminuir las formas de exclusión social en lo relativo al derecho a la
tierra, o lograr transformaciones jurídicas en el derecho de propiedad.
Bajo este contexto, en este trabajo, nuestra intención es realizar un
aporte a la cuestión jurídica campesina en base a tres ejes. El primero de ellos,
remite a analizar el rol asumido por el poder judicial en la disputa por la
propiedad de la tierra entre campesinos y empresarios. El segundo de ellos,
abordará la formulación de políticas públicas e iniciativas legislativas en torno a
la regulación del derecho a la tierra en la Argentina. Consideramos que la
presencia del Estado y de las organizaciones campesinas, generando iniciativas
legislativas y concretizando políticas públicas, permite visibilizar lo que en
términos de Norman Long denominamos “traducciones”45 de una determinada
cuestión social. Por último, nos detendremos en la ocupación de tierras en la
provincia de Chaco por parte de la Unión de Pequeños Productores de Chaco
(UNPEPROCH) en tanto acción política -jurídica para acceder a la propiedad de
la tierra. La importancia de la ocupación de tierras radica en que dicha acción se
debate entre la legalidad y la ilegalidad, entre lo justo y lo injusto,
transformándose, como podría sostener Gargarella46, en un derecho a resistir al
derecho. El último apartado estará destinado a las reflexiones finales.
1
LA JUDICIALIZACIÓN DE LOS CONFLICTOS POR LA
PROPIEDAD DE LA TIERRA EN LA ARGENTINA DEL
AGRONEGOCIO
Desde la vuelta a la democracia y con la aparición de un discurso del
derecho asentado en Código Civil y frente a los intentos de desalojos y
arrinconamiento por parte de empresarios uno de los ámbitos en que el reclamo
por la tenencia legal de la tierra se asienta, es el jurídico. Si bien es cierto que
las comunidades campesinas tienen importantes dificultades para acceder a la
justicia47, la importancia de analizar el rol del poder judicial en dichas disputas
radica, por un lado, en que el poder judicial determina lo que es “justo” (y por lo
tanto lo que es “injusto”), reglamentando así los conflictos y litigios. Por el
lado, en que “[…] las prácticas judiciales [...] son algunas de las formas
empleadas por nuestra sociedad para definir tipos de subjetividad, formas de
45
LONG, Norman Development sociology: actor perspectives. Londres; Nueva York: Routledge,
2001.
46 GARGARELLA, Roberto. El derecho a resistir al derecho. Buenos Aires: Miño y Dávila, 2005.
47 Nos referimos a altos costos de los juicios, las grandes distancias a recorrer hasta los juzgados,
la dificultad en el acceso de la consultoría jurídica, la no recepción de las denuncias en las
comisarías locales, entre otros factores.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
227
saber, y en consecuencia, relaciones entre los hombres y la verdad que merecen
ser estudiadas.”48
Como punto de partida debemos resaltar dos aspectos importantes de la
cuestión jurídica campesina en relación con la indígena. El primero de ellos
remite a la consideración de que los discursos y prácticas cotidianas campesinas
ponen de relieve una singularidad de la cuestión jurídica campesina en
Argentina que se expresa en la distancia entre éstos y los marcos legales en
Argentina. En efecto, si bien muchas de las organizaciones campesinas
reivindican la propiedad comunitaria de la tierra para sus miembros, la
Constitución Nacional de 1994 sólo reconoce la posesión y la propiedad
comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan con carácter
inenajenable, intransmisible e incapaz de ser gravadas o embargadas (artículo n.
75 inciso 17 de la Constitución Nacional) a las poblaciones indígenas.
Además dicha singularidad se pone de manifiesto a partir de una
particular interpretación y aplicación del Convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT). Efectivamente, mientras que en otros países de
la región como Brasil, por ejemplo, dicho Convenio es aplicado no sólo a
comunidades indígenas sino también a poblaciones tradicionales (castañeros,
ribereños, quebradoras de coco babaçu, “quilombolas” y faxinais) por lo cual
logran acceder a la propiedad comunitaria de la tierra que habitan y trabajan49,
en la Argentina, la jurisprudencia se ciñe exclusivamente a las primeras. En este
contexto, ante la “ausencia” de la identidad étnica, las disputas jurídicas y los
derechos de propiedad sobre el territorio habitado y poseído por las
comunidades campesinas debe ajustarse al modelo de propiedad privada e
individual y a las reglas jurídicas plasmadas en el Código Civil. Es decir, en el
caso de Argentina, si bien en algunas provincias existen leyes específicas que
remiten a la regularización de títulos de posesión principalmente referidos a
tierras fiscales, el marco legal nacional remite a la cuestión de la tenencia y no
al acceso50.
En este contexto, en los últimos años surgieron una serie de trabajos que
comenzaron a problematizar dicha cuestión. Entre ellos encontré dos grupos; los
trabajos inscriptos en el primero de ellos remiten al análisis de las dificultades
48
49
50
FOUCAULT, Michel. La verdad y las formas jurídicas. Barcelona: Gedisa, 2001. (las
cursivas pertenecen al original).
ALMEIDA, Alfredo Wagner Berno de. Tierras tradicionalmente ocupadas: tierras de
Quilombo, tierras Indígenas, Babaçuais Libres, Castañares del Pueblo, Faxinais y Fondos de
Pasto. Buenos Aires: Teseo, 2009.
DOMÍNGUEZ, Diego; SABATINO, Pablo. El conflicto por la tierra en la actualidad
latinoamericana: del acceso a la tierra a la luchas por el territorio. Informe final del concurso:
las deudas en América Latina y el Caribe. Programa Regional de Becas CLACSO. Buenos
Aires, 2008a. Disponível em: <http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/becas/2008/
deuda/doming.pdf>. Acceso: 20 ago. 2013.
228
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
para el acceso a la justicia y las consecuencias sociales y económicas que
dichos conflictos acarrean. Así, por ejemplo, la investigación del CELS51 nos
brinda, ejemplificando con cinco casos concretos, una idea de los problemas
que afrontan las comunidades campesinas en torno a las actividades productivas
cuya consecuencia es un impacto negativo en los ingresos familiares y en las
condiciones de vida. En la misma dirección, Frère52 realiza un diagnóstico de la
situación de tenencia de tierras en el Chaco Argentino, focalizando su interés,
por un lado, en las características que asumen los conflictos por tenencia
precaria de la tierra en las diferentes provincias y por el otro, en las experiencias
de resolución de tenencia de tierras en la región.
El segundo grupo, en cambio, privilegia como dimensión de análisis la
contradicción subyacente entre los discursos y los mundos de vida de los
actores campesinos y las reglas jurídicas. En esta dirección, Ibaña y Gigena 53
sostienen que el caso del Movimiento Campesino de Santiago del Estero
plantea un conflicto, donde el reclamo de la tenencia comunitaria de la tierra se
erige como una cuestión de derechos inobservados, primando sobre ellos la
mecánica jurídica del Estado como orden policial que se impone como la
interpretación legítima de la situación controversial. Asimismo, Scaponetti54
afirman que, en el caso cordobés, los discursos judiciales atribuyen una
intención o comportamiento inmoral al “otro” campesino para situarlos fuera de
la legalidad liberal, del orden democrático, cuya consecuencia sitúa la discusión
sobre los derechos en torno a la propiedad y a la posesión en un sintomático
cambio de lógica propiedad/ usurpación.
Bidaseca et al55, sitúan la discusión en torno al pluralismo jurídico.
Sostienen que en el caso de El Ceibal en la provincia de Santiago del Estero, la
51
CENTRO DE ESTUDIOS LEGALES Y SOCIALES. Informe Anual. Buenos Aires: CELS,
2002.
52 FRÈRE, Pablo. Tenencia de la tierra en el Chaco argentino. Informe preparado para el
proyecto “Gestión Integrada y Desarrollo Sostenible para reducir la degradación social,
económica y ambiental en el Gran Chaco Americano”. Secretaría de Ambiente y Desarrollo
Sustentable. Buenos Aires, 2005.
53 IBAÑA, Griselda; GIGENA, Andrea. El conflicto y su resolución jurídica: la imposibilidad de
la política. Notas sobre una lucha campesina en Santiago del Estero. En: CONGRESO
NACIONAL DE SOCIOLOGÍA JURÍDICA, 8., 2007, Santa Fe.
54 SCARPONETTI, Patricia. Luchas y movimientos sociales: las concepciones alternativas de la
justicia. En: CONGRESO NACIONAL DE SOCIOLOGÍA JURÍDICA, 8., 2007, Santa Fe.
Actas…. Santa Fe: Sociedad Argentina de Sociología Jurídica, 2007. Id. Políticas, culturas y
justicias: las caras indisociables del conflicto por la tierra. En: CONGRESO NACIONAL DE
SOCIOLOGÍA JURÍDICA, 7., 2009, La Plata. Actas…. La Plata: Sociedad Argentina de
Sociología Jurídica, 2009.
55 BIDASECA, Karina et al. Comunidad y derecho a la tierra: órdenes jurídicos y procesos
culturales silenciados. e-l@tina: Revista Electrónica de Estudios Latinoamericanos, Buenos
Aires, v. 5, n. 19, p. 51-62, abr./jun. 2007a. Disponível em: <http://iigg.sociales.uba.ar/
revistas-2/e-latina/>. Acceso: 25 nov. 2012.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
229
disputa judicial da cuenta de órdenes jurídicos y procesos culturales silenciados.
Es decir, de la existencia de un derecho local, informal más o menos
consuetudinario que es negado a partir del discurso de los operadores judiciales
basado en el derecho del estado –nación. Asimismo, en un trabajo mío y desde
la perspectiva del pluralismo jurídico, di cuenta del desacuerdo que se establece
entre diferentes interpretaciones de la ley veinteñal que, a su vez, están
sostenidas por diferentes visiones del mundo. Una, la campesina, donde el
derecho a la tierra se basa en usos, costumbres y prácticas productivas que se
sustenta en el respeto equilibrio ecológico y social y que remite a una
apropiación comunitaria de la tierra. La otra, la de los jueces, que considera a
aquellos usos, costumbres y prácticas productivas, así como la cultura que
ancestralmente desarrollan las comunidades campesinas como un “derecho
vergonzoso”56.
Es en este contexto, que en un trabajo sobre los conflictos de tierra en la
provincia de Santiago del Estero, resaltábamos el hecho de que la posesión
campesina es puesta “bajo sospecha”57 ya que la interpretación “oficial” de la
ley de prescripción veinteñal esconde, detrás de un discurso que apela a la
igualdad –en el sentido de igualdad de los sujetos ante la ley-, una clara
jerarquización en cuanto al derecho que debe primar. Así, la resolución de los
conflictos por la adjudicación (“gana o pierde”) o por la mediación (“dar un
poco, recibir un poco”) marca claramente un sesgo en favor de aquellos con
título de dominio, basado en una argumentación que sostiene que los
campesinos no cumplen, o por lo menos, lo hacen en parte, con las formas de
prueba y la demostración que los juicios por prescripción veinteñal suponen:
poseer y la realización de mejoras. De este modo, los jueces no hacen más que
situar la interpretación campesina en torno a la prescripción veinteñal en
regiones jurídicas periféricas, sea a partir de la radicalización de la distinción
entre derecho y hecho, sea con base en la fórmula “conforme a derecho” tan
comúnmente utilizada por los jueces (por lo general más preocupados por la
fijación de las reglas jurídicas que por la fijación de los hechos). Es así como el
poder–saber de los jueces imposibilita, por ende, la justificación de las
diferencias en la regulación. Es decir, niega la posibilidad de un tratamiento
diferente, pero al mismo tiempo, igualitario, de la población campesina que por
los usos, costumbres y prácticas productivas así como por una cultura que
ancestralmente desarrollan no pueden ser asimilables a un productor
56
57
BARBETTA, Pablo Nicolás. El derecho distorsionado: una interpretación de los desalojos
campesinos desde un análisis del campo jurídico. In: GRASS, Carla; HERNÁNDEZ, Valeria
(Coord.). La Argentina rural. Buenos Aires: Biblos, 2009a..
Id. En los bordes de lo jurídico: conflictos por la tenencia legal de la tierra en Santiago del
Estero. 2009. Tesis (Doctorado) - Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Buenos
Aires, Buenos Aires, 2009b.
230
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
empresarial. De este modo, la práctica de los jueces en torno a la prescripción
veinteñal sólo puede ser realizada bajo un principio de sumisión a la lógica
racional capitalista, la cual remite al paradigma de la modernidad que se
caracteriza por la hegemonía del conocimiento–regulación, es decir, por la
hegemonía del orden sobre la naturaleza y la sociedad58.
En otro trabajo59 abordamos el rol del órgano judicial en un contexto de
consolidación del agronegocio y su avance sobre el territorio habitado y puesto
en producción por campesinos e indígenas. Partimos de la base de que el corpus
jurídico que regula los juicios para las poblaciones campesinas y para los
pueblos originarios es disímil en su tratamiento. Sin embargo, en el análisis de
la práctica jurídica o, más precisamente, en el proceso de construcción de una
determinada verdad jurídica por parte de los jueces encontramos ciertos puntos
de contacto. En primer lugar, las prácticas sociales del derecho no hacen más
que definir tipos de subjetividad que sitúan a campesinos e indígenas en un
lugar del no lugar tanto en términos económicos (pobres, improductivos), como
en términos jurídicos (usurpadores, delincuentes). En segundo término, una
tendencia rigorista (legalismo) y burocratizante (procedimentalismo) de las
prácticas jurídicas que implica que el contenido de la disputa se redireccione al
cumplimiento de las formas y a los procedimientos, dejando sin resolución la
veracidad o no de los hechos pero por sobre todo, el no reconocimiento del
derecho a la propiedad de la tierra.
En la medida en que existen dificultades para el reconocimiento de la
posesión, lo que se está impugnando son, por un lado, otras formas de producir,
de ser y estar en los territorios en base a una relación armoniosa con los bienes
naturales y por el otro, de formas de derecho infraestatal, informal, no oficial y
más o menos consuetudinario60. Así, los jueces apelan a una noción de
propiedad basada en una idea de progreso que pone en relación los avances
tecnológicos (en este caso, los cultivos transgénicos) y una modernización
relacionada con una agricultura basada en la utilización intensiva de los
recursos naturales. En este contexto, la economía campesina es considerada
marginal o, como sostendría Rancière61, “no tiene parte”. Y no la tiene porque,
en términos meramente económicos, no aportaría al producto bruto provincial.
En otras palabras, el poder de los jueces, quienes tienen la potestad de
determinar que es derecho y que no a través de un principio según el cual lo que
el jurista no puede concebir tampoco existe jurídicamente, hace que la negación
58
SANTOS, Boaventura de Sousa. A crítica da razão indolente: contra o desperdício da
experiência. São Paulo: Cortez, 2001.
59 BARBETTA, Pablo Nicolás; GODOY GARRAZA, Gastón; MION, Walter Fernando.
Territorialidad y acceso a la tierra: luchas por legitimar el derecho a la tierra en el chaco
salteño. Luchas Agrarias en America Latina, Bogotá, n. 44, p. 157-176, feb. 2012.
60 SANTOS, 2001, op. cit.
61 RANCIÈRE, Jacques El desacuerdo: política y filosofía. Buenos Aires: Nueva Visión, 1996.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
231
de otras formas de poseer y producir genere un efecto homologizador que “[…]
permite a diferentes interlocutores asociar el mismo significado con el mismo
sonido percibido y el mismo sonido con el mismo significado percibido.”62 En
este sentido, estas interpretaciones del Código Civil se sostienen a través de una
noción de propiedad y de unidad económica de producción cuyo modelo
estereotipado se identifica con el de la pampa húmeda. Es decir, por detrás de
ellos, se encuentra una pretensión universalista de la propiedad que desconoce
otras formas de propiedad y de apropiación del espacio y de los bienes
naturales. En este contexto, los conflictos de tierra inscriptos en el campo
jurídico dan cuenta de una situación de “interlegalidad” donde el derecho estatal
se erige tanto como un derecho desactualizado, estático, ritualizado y
equidistante de las aspiraciones de las personas y colectividades63 como así
también como un discurso ideológico que promete, lo que no da: igualdad,
libertad, protección, garantías64.
2 LA CUESTIÓN JURÍDICA CAMPESINA EN LA AGENDA POLÍTICA
KIRCHNERISTA
En el apartado anterior intentamos dar cuenta de las dificultades de las
comunidades campesinas para la reivindicación del derecho a la tierra frente a la
justicia, ya que en las sentencias no se hace más que acentuar el carácter
regulatorio del derecho postergando así la posibilidad de afirmar nuevos
derechos a través de la jurisprudencia. Pero a su vez, la actuación de los jueces
supone también la pérdida de legitimidad del poder judicial en tanto ámbito para
solucionar dicha problemática. En este contexto, las organizaciones campesinas
han sido más propensas a reclamar frente a los órganos ejecutivos o legislativos
(sea nacionales o provinciales) en la búsqueda de una solución a dicha
problemática que a inscribir sus demandas en el poder judicial.
Sin embargo, a partir del gobierno de Néstor Kirchner, comenzó a
operar un cambio tanto en la relación con los movimientos y organizaciones
populares como en la orientación de las políticas públicas en relación con estos
actores. En efecto, estas transformaciones se pusieron de manifiesto ya 2004
cuando a pedido de diversas organizaciones de la agricultura familiar se crea
una Comisión de Agricultura Familiar en el ámbito de la Cancillería con el fin
de participar en las Reuniones Especializadas de Agricultura Familiar (REAF)
del Mercosur. Asimismo, en 2006 se crea el Foro Nacional de Agricultura
62
BOURDIEU, Pierre. The force of law: toward a sociology of the juridical field. The Hastings
Law Journal, San Francisco, v. 38, p. 849, jul. 1987.
63 SANTOS, Boaventura de Sousa. A crítica da razão indolente: contra o desperdício da
experiência. São Paulo: Cortez, 2001.
64 CÁRCOVA, Carlos María La opacidad del derecho. Madrid: Trotta, 1998.
232
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Familiar (FONAF) en tanto espacio formal de diálogo con la entonces
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos (SAGPyA) y en 2010
la Subsecretaría de Agricultura Familiar, cuya tarea supone la implementación
de políticas para el desarrollo rural y en apoyo a la agricultura familiar.
Paralelamente, la problemática de la tenencia precaria de la tierra
comenzó a ser una cuestión a resolver. En este contexto, desde distintos
organismos estatales se encargaron distintos trabajos de diagnóstico acerca de
situaciones problemáticas de tierras65. También el gobierno nacional a través de
un programa del Proyecto de Desarrollo de Pequeños Productores
Agropecuarios (PROINDER) correspondiente al Ministerio de Agricultura y la
Universidad Nacional de Gral. San Martín han avanzado, en 2011, hacia un
estudio de relevamiento y sistematización de problemas de tierra de la
agricultura familiar, cuyo el objetivo general fue relevar, identificar y
sistematizar los problemas vigentes vinculados al acceso, tenencia y
distribución de la tierra, así como de los conflictos que ellos generan y elaborar
una caracterización de conflictos a fin de proveer al Estado de herramientas para
la intervención en la materia, junto con los gobiernos provinciales66.
A nivel nacional, se creó la Subsecretaría de Tierras y Hábitat Social
dependiente del Ministerio de Planificación Federal Inversión Pública y
Servicios, luego pasada a la órbita de Jefatura de Gabinete de Ministros como
“Comisión Nacional de Tierras para el Hábitat Social Padre Carlos Mugica”,
cuyo objetivo remite a
[…] la necesidad de contribuir al financiamiento de operatorias
que permitan desarrollar infraestructura a través de cooperativas,
en comunidades urbanas o rurales, para mejorar la calidad de vida
de los habitantes, favoreciendo los procesos de acceso a la
propiedad de la tierra y el desarrollo de programas de
regularización dominial de tierras, cuando correspondiere,
incorporando la facultad de proponer la adquisición de tierras
libres cuando fuere necesario para la localización de proyectos
habitacionales y de equipamiento social.67
65
GONZÁLEZ; 2000, SLUTZKY, Daniel. Estructura social agraria y agroindustrial del
Nordeste de la argentina: desde la incorporación a la economia nacional al actual
subdesarrollo concentrador y excluyente. Buenos Aires: IADE, 2011. Disponível em:
<http://www.iade.org.ar/uploads/c87bbfe5-1e95-22be.pdf>. Acesso em: 15 sep. 2013. FRÈRE,
Pablo. Tenencia de la tierra en el Chaco argentino. Informe preparado para el proyecto
“Gestión Integrada y Desarrollo Sostenible para reducir la degradación social, económica y
ambiental en el Gran Chaco Americano”. Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable.
Buenos Aires, 2005.
66 BIDASECA, Karina Relevamiento y sistematización de problemas de tierra
de los
agricultores familiares en la Argentina. Buenos Aires: Ministerio de Agricultura, Ganadería
y Pesca de la Nación, 2013.
67 Dicho organismo opera tanto en el ámbito urbano como en el rural.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
233
A su vez, en el marco de políticas públicas para la agricultura familiar,
por primera vez un programa estatal (el Instituto de Investigación y Desarrollo
para la Pequeña Agricultura Familiar –IPAF-) tiene explícitamente un área de
asesoría legal y promoción de derechos campesinos e indígenas.
Por otra parte, existen iniciativas para la titulación y regularización de
tierras impulsadas por el Programa de Servicios Agrícolas Provinciales
(PROSAP), dependiente del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la
Nación (MAGyP), en las provincias de Mendoza y La Rioja. Más allá de las
especificaciones de cada caso, con dichas iniciativas se pretende “[…]
contribuir al desarrollo productivo y al arraigo de la población en el territorio
rural […] [ya que] la regularización de los títulos de propiedad, tienden a
fomentar el crédito, las inversiones productivas, mejorando la calidad de los
productores incentivándolos a aumentar su producción.”68 Es decir, desde dicha
agencia estatal, la tenencia precaria de la tierra se presenta como un limitante
para el desarrollo/ progreso de las unidades campesinas, relativizando a su vez,
que es el modelo del agronegocio quien los expulsa y margina.
También existen iniciativas provinciales que buscan contribuir a la
resolución del problema de inseguridad jurídica de los campesinos que son
poseedores de larga data, y que no han podido acceder al título de propiedad de
sus inmuebles a través de la regularización de títulos. En efecto, en 2006 se crea
en la provincia de Santiago del Estero mediante el decreto 215 el “Registro de
Aspirantes a la Regularización de la Tenencia de la Tierra”, mientras que en
Córdoba se implementa Ley provincial n. 9150 “Registro de poseedores y
saneamiento de títulos” en el año 2004. Para el caso cordobés, Fuster (2008) nos
advierte, por un lado, acerca de la mutación en el funcionamiento de la ley que,
si bien originariamente tenía como objetivo la registración de poseedores o
posesiones, parece haber devenido hoy en una mera ley de mediación entre
éstos y el titular registral. Por el otro, acerca de la finalidad la ley (el
“saneamiento de títulos”) deviene en una fórmula vacua y carente de contenido,
que parece responder a la intención de elaborar una nómina de personas -que
invocan ser poseedores- con fines impositivos y estadísticos. Sin embargo, hay
un rasgo común a todas estas iniciativas de regularización y es que, más allá de
los esfuerzos por fortalecer las posesiones campesinas a través de la asistencia
técnica por parte de los organismos pertinentes de la administración pública
para la realización de las mensuras, confección de planos y asistencia jurídica,
68
Objetivos del proyecto “Regularización Dominial de la Tierra Rural y el Desarrollo
Productivo
Jurisdicción:
Provincia
de
Mendoza”.
Disponible
en
http://www.prosap.minagri.gob.ar/ apud BARBETTA, Pablo Nicolás. Aportes a la cuestión
jurídica campesina en la Argentina del agronegócio. Trabajo y Sociedad, Santiago del Estero,
n. 22, p. 5-14, 2014. Disponível em: <http://www.unse.edu.ar/trabajoysociedad/22%20
BARBETTA%20Cuestion%20juridica%20campesina.pdf>. Acesso em: mar. 2014.
234
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
dichas políticas públicas no excluye a la instancia judicial. Es decir, sólo el
poder judicial puede hacer perder la titularidad catastral de un inmueble a una
persona y otorgárselo, vía la prescripción adquisitiva, a otra persona. Dicha
situación nos reenvía nuevamente a la centralidad que adquiere dicha instancia
en la resolución de la tenencia legal de la tierra y a las dificultades que los
jueces tienen para reconocer los usos, costumbres y prácticas productivas en
los que se basa el derecho campesino a la tierra.
Asimismo, las organizaciones campesinas también han impulsado o
intervenido a través de distintos proyectos o iniciativas legislativas en relación
con las situaciones problemáticas de tierras. Alguna de ellas remiten a mejorar
el acceso de las familias campesinas a la justicia como por ejemplo, el proyecto
de ley apoyado por las organizaciones campesinas de Santiago del Estero para
la creación de dos Juzgados de Derechos Reales y Ambiental que
[…] tendrán competencia específica en materia de prescripción
adquisitiva, acciones posesorias, derechos reales, expropiaciones,
mensura y deslinde, interdictos posesorios, desalojos,
lanzamientos de ocupaciones de hecho, ejecuciones hipotecarias,
división de cosas comunes y toda otra cuestión que implique el
ejercicio, goce pérdida o restablecimiento de los derechos
establecidos y enumerados en el artículo 2503 del Código Civil en
tanto fuesen inherentes a bienes inmuebles. Asimismo tendrán
competencia material en todos los asuntos que se ventilen
derechos de incidencia colectiva o difusa relacionados con la
protección y preservación del medio ambiente. (art. 2 del proyecto
de ley).
En otras ocasiones, el objetivo se sitúa en el fortalecimiento de la
posesión como herramienta jurídica para el acceso a la propiedad. En este
sentido, a fines de noviembre del 2011, un conjunto de organizaciones
campesinas (el MNCI, la Frente Nacional Campesino (FNC), entre otras) han
presentado en el Congreso Nacional un proyecto de ley con el objetivo de
declarar
[…] la emergencia territorial por el termino de cinco años en
materia de posesión y propiedad sobre las tierras rurales que
ocupan los pequeños productores agropecuarios, las comunidades
campesinas o los agricultores familiares” […] “como remedio a
los innumerables conflictos por la tenencia de las tierras rurales
que son causa de una vulneración sistemática de los Derechos
Humanos de estas familias campesinas en tanto son desalojadas y
desapropiadas de sus pertenencias y del principal hecho fuente de
sus derechos: el hecho de la posesión.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
235
De las causas de dicha vulnerabilidad, nos interesa aquí aquella que
remite al sistema judicial en tanto obstáculo para “el efectivo acceso a la justicia
y el acceso a una vivienda adecuada en tanto derechos humanos”.
Si bien la ley pareciera un paso importante para detener los desalojos y
regularizar las situaciones problemáticas de tierras, la Ley n. 7.65869
promulgada en diciembre de 2010 en la provincia de Salta, como resultado de la
fuerte lucha planteada por organizaciones campesinas, nos reenvía nuevamente
al rol que asume el poder judicial frente a dichos conflictos. En efecto, si bien
Ley n. 7.658 disponía en su Art. 9º:
Suspéndase por el plazo de dieciocho (18) meses la ejecución de
sentencias cuyo objeto sea el desalojo o desocupación de tierras
poseídas por familias rurales y pequeños productores
agropecuarios que se encuentren en las situaciones previstas en los
artículos 3.999 o 4.015 del Código Civil.70
familias campesinas seguían siendo desalojadas a partir de sentencias en pleitos
judiciales (interdictos y reivindicaciones, mayormente) que si bien no se
trataban estrictamente de un juicio de desalojo (razón por la cual la Justicia no
detuvo su accionar), perseguían el mismo objetivo, es decir, expulsar a los
demandados del predio que ocupan. Estas situaciones no hacen más que marcar
una tendencia rigorista (legalismo) y burocratizante (procedimentalismo) de las
prácticas jurídicas, lo que a su vez, ponen bajo observación a la cultura jurídica
argentina en lo que al tema se refiere.
Si bien estas iniciativas son de vital importancia para disminuir las
formas de exclusión social en lo relativo al derecho a la tierra, otras, buscan
romper “[…] la configuración sensible donde se definen las partes y sus partes o
su ausencia por un supuesto que por definición no tiene lugar en ella: la de una
parte de los que no tienen parte.”71 Es decir, las organizaciones campesinas
también impulsan iniciativas cuyo objetivo remite a lograr transformaciones
jurídicas en el derecho de propiedad.
En efecto, en el ámbito del poder legislativo, el Movimiento Nacional
Campesino e Indígena (MNCI) viene impulsando una propuesta de “Ley
campesino indígena”, entre cuyos objetivos encontramos, por un lado,
reconocimiento, respeto, protección y promoción del uso y posesión de la
propiedad comunitaria del territorio que habitan. Por el otro, la promoción en el
69
PROVINCIA DE SALTA. Ley n. 7.658, de 7 de diciembre de 2010. Crea el Programa de
Regularización Dominial e Asistencia para Pequeños Productores Agropecuarios y Familia
Rurales. Boletin Oficial, Salta, 7 ene. 2011. n. 18.504.
70 Se trata de aquellos poseedores que reúnen los requisitos para iniciar el juicio de “Prescripción
Adquisitiva de dominio”.
71 RANCIÈRE, Jacques. El desacuerdo: política y filosofía. Buenos Aires: Nueva Visión, 1996. p. 45.
236
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
acceso a los territorios a favor de las familias campesinas e indígenas que no
cumplan con su función social, entendiendo por esta última, a las tierras que se
encuentren productivas, que su producción respete la biodiversidad del medio
ambiente y los derechos sociales de sus trabajadores72. A su vez, el acceso al
agua potable y de riego, la protección del medio ambiente y los bienes naturales
y el reconocimiento de la identidad y diversidad de las comunidades campesinas
e indígenas conservando su modo de vida y sus saberes son otros de las
objetivos que consideramos prioritarios de resaltar.
También se propone una concepción del espacio productivo en términos
de territorio. A su vez, se toma como referencia el concepto de territorio desde
la perspectiva indígena, volcado a las normas en el mencionado Convenio 169
de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), del año 1989, que dispone
en su art. 13: “La utilización del término tierras […] deberá incluir el concepto
de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los
pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera.” La búsqueda del
reconocimiento de la propiedad comunitaria de la tierra se enmarca en la
propuesta de “reforma agraria integral” la cual apunta a reinscribir la cuestión
del acceso a la tierra al colocar al territorio como centro de demanda y rodeando
a la dimensión productiva con otras que hacen a la reproducción de un modo de
vida, la cultura, el conocimiento, entre otras dimensiones.
Asimismo, la Asamblea Campesina Indígena del Norte Argentino, en una
declaración pública con motivo de la modificación del Código Civil y de
Comercio de la Nación, reclamaba la incorporación en el mismo, de la propiedad
comunitaria campesina en tanto derecho real que debe reconocérseles a
[…] las comunidades campesinas -con carácter colectivo- y a los
campesinos -de forma individual- sobre aquel espacio físico en el
cual se desarrolla el sistema de vida campesino, que ha de
entenderse como el conjunto de prácticas y formas de vida, de
producción, de alimentación y de relaciones humanas que
corresponden a la familia campesina y que definen su
idiosincrasia, en uso ambientalmente sustentable del territorio
campesino.73
Además la propiedad comunitaria campesina debe asumir las siguientes
características: exclusivo y perpetuo, imprescriptible, inembargable y libre de
gravámenes, con uso que asegure la sustentabilidad ambiental, inenajenable y
72
MOVIMIENTO NACIONAL CAMPESINO E INDÍGENA. Derecho al territorio Campesino
Indígena. Buenos Aires, 2012.
73 ASAMBLEA CAMPESINA INDÍGENA DEL NORTE ARGENTINO. Reforma y
unificación de los códigos civil y de comercio de la nación: propuesta de la Asamblea
Campesina Indígena del Norte Argentino (Acina).
nov. 2012. Disponível em:
<http://odhpi.org/2012/11/2293/>. Acesso em: 15 oct. 2103.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
237
que no se encuentre sujeto a las normas del derecho sucesorio (es decir, puede
ser hereditaria mas no objeto de particiones entre sucesores –indiviso-).
De esta manera, las organizaciones campesinas amplían y disputan los
sentidos en torno a la cuestión jurídica. Ya no se trata únicamente de garantizar
la titulación de las posesiones campesinas sino también de disputar el sentido
mismo del derecho de propiedad. En primer lugar, no se trata exclusivamente de
un problema de titulación. En un contexto de hegemonía del agronegocio y en
donde el derecho de propiedad vigente imposibilita la titulación con carácter
exclusivo,
perpetuo, imprescriptible e inembargable, los proyectos de
regularización impulsado desde los diversos ámbitos estatales abren el
interrogante acerca de la posibilidad de conformar un mercado de tierras a partir
de predios que anteriormente no podían ingresar en él por carecer de títulos
saneados.
Asimismo, no se trata únicamente de una cuestión de titulación sino
también de acceso. En efecto, el reclamo por la reforma integral apunta a
reinscribir la cuestión del acceso a la tierra al colocar el territorio como centro
de demanda y rodear a la dimensión productiva con otras que hacen a la
reproducción de un modo de vida, como la cultura y el conocimiento. La
propuesta de reforma agraria integral incluye la discusión en torno a la
superación de las limitaciones de la propiedad privada, y coloca en el horizonte
la exploración de formas de tenencia comunitaria tendientes a conformar una
territorialidad campesina, en tanto control colectivo del espacio. En otras
palabras, no sólo supone la redistribución de la propiedad de la tierra sino
también generar los canales para lograr y garantizar el acceso a la propiedad. En
relación con esta última, resaltar la función social de la propiedad reescribe el
reclamo por la propiedad de la tierra en un contexto más amplio que interroga
los principios fundamentales del actual modelo de desarrollo en el agro basado
en la utilización intensiva de los bienes naturales y la utilización de los cultivos
transgénicos y agroquímicos.
En tercer lugar, la noción de propiedad comunitaria de la tierra para
poblaciones no indígenas supone ampliar el canon jurídico, ya que ponen en
cuestión la centralidad y el monopolio del Estado en la producción de normas
jurídicas y, por ende, como único agente legitimado capaz de crear legalidad
para encuadrar las formas de relaciones sociales que se van imponiendo. Así se
pone de manifiesto de que el derecho estatal es apenas una de las muchas
formas jurídicas que pueden existir en la sociedad, dando a lugar a situaciones
de “interlegalidad”74.
De esta manera, función social de la propiedad, reforma agraria integral
y propiedad comunitaria forman parte de una legalidad subalterna que supone el
74
SANTOS, Boaventura de Sousa. A crítica da razão indolente: contra o desperdício da
experiência. São Paulo: Cortez, 2001.
238
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
despliegue de una pluralidad jurídica contrahegemónica que “[…] se dirige a
erradicar la exclusión social, especialmente su forma más extrema: el fascismo
social.”75 En otras palabras, se trata de estrategias políticas y jurídicas para
combatir el fascismo social, entendido como “[…] un régimen caracterizado por
relaciones sociales y experiencias de vida bajo relaciones de poder e
intercambios extremadamente desiguales, que se dirigen a formas de exclusión
particularmente severas y potencialmente irreversibles.”76
En un contexto donde el derecho se encuentra atravesando una etapa de
crisis profunda que pone en cuestión los principios de legalidad y legitimidad
sobre los que éste se asienta77y en donde las sucesivas crisis de la sociedad
capitalista contemporánea muestran las deficiencias del paradigma dominante,
poniendo de manifiesto que éste ya no es capaz de explicar o dar respuestas a
los reclamos y expectativas de gran parte de la ciudadanía78, en el próximo
apartado analizaremos la ocupación de tierras en la provincia de Chaco por
parte de la Unión de Pequeños Productores de Chaco (UNPEPROCH)79 en tanto
acción directa para acceder de una forma no mercantil a la propiedad de la
tierra. La importancia de la ocupación de tierras radica en que “[…] como forma
de acceso a las tierras es una acción de resistencia inherente a la formación del
campesinado dentro del proceso contradictorio del desarrollo capitalista.”80 Por
el otro, es una acción que tiende hacer efectivo el derecho a la propiedad
privada que en tanto Derecho Humano fue incorporado a la Constitución
Nacional en 199481.
75
SANTOS, Boaventura de Sousa Sociología jurídica crítica: para un nuevo sentido común en
el derecho. Bogotá: ILSA, 2009. p. 503.
76 Ibid., p. 490.
77 ARNAUD, André -Jean. Los juristas frente a la sociedad (1975-1993). Doxa, Alicante, n. 1516, p. 993-1021, 1994.
78 SANTOS, Boaventura de Sousa. A crítica da razão indolente: contra o desperdício da
experiência. São Paulo: Cortez, 2001.
79 La Unión de Pequeños Productores Chaqueños (UNPEPROCH) nace a mediados de la década
de 1980, a partir de una experiencia de intervención desarrollada por el Instituto de Cultura
Popular (INCUPO). En sus orígenes, la UNPEPROCH se planteaba como objetivo contribuir a
la mejora de la producción de las familias campesinas y el desarrollo de mecanismos de
comercialización conjunta que evitaran la participación de intermediarios. Sin embargo con el
tiempo y frente a las amenazas y la expulsión de las familias de sus tierras como consecuencia
del avance de la frontera agropecuaria, la lucha por la tierra se convierte en un aspecto central
de la organización. A nivel nacional participa activamente de la Asamblea Campesino e
Indígena del Norte Argentino (ACINA).
80 MANÇANO FERNANDES, Bernardo. La ocupación como una forma de acceso a la tierra en
Brasil: una contribución teórica y metodológica. En: SAM Moyo; PARIS Yeros (Coord.).
Recuperando la tierra: el resurgimiento de movimientos rurales en África, Asia y América
Latina. Buenos Aires: CLACSO, 2008. p. 235.
81 Nos referimos a la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional).
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
239
3 LA OCUPACIÓN DE TIERRAS EN LA PROVINCIA DEL CHACO:
EL CASO DE LA UNIÓN DE PEQUEÑOS PRODUCTORES DEL
CHACO (UNPEPROCH)
Las ocupaciones de tierras no son una novedad en el agro chaqueño. Se
han venido sucediendo desde la incorporación del territorio chaqueño a la
dinámica capitalista nacional, algunas veces en el marco de leyes y políticas
públicas (Ley Avellaneda, la “ley de liquidación” de 1891, Ley n. 4.167 de
Arrendamiento y Venta de Tierras Fiscales, o con la concreción del Instituto de
Colonización, entre otras), algunas otras como consecuencia del asentamiento o
ocupación de tierras a partir de las crisis capitalistas dentro del sector
agropecuario, como por ejemplo, fueron las transformaciones de la producción
forestal –taninera82. En este contexto, en 1972 se crea el Instituto de
Colonización, con el objetivo de administrar y colonizar las tierras fiscales y las
privadas que se incorporen al dominio del Estado Provincial. Asimismo, para el
año 1984 se dicta la ley 2913 “De las tierras fiscales y de la colonización”, cuyo
objetivo remite a la incorporación al proceso productivo de las tierras fiscales
mediante: a) Regularización de las ocupaciones y programas de ordenamiento y
reordenamiento; y b) Planes generales y especiales de colonización.
Es aquí donde el Estado tiene un rol decisivo al ser quien determina si
las ocupaciones son reconocidas como una estrategia política legítima para
revertir la injusticia que supone el proceso de despojo y exclusión en el actual
contexto del agronegocio y o si, por el contrario, son consideradas una
actividad que remite al delito de usurpación y por lo tanto, como una acción
penalmente punible. En efecto, la disputa se centra en las características de la
ocupación como acción social pero con consecuencias en el orden de lo legal.
Así, la ocupación puede ser considerada como usurpación, de acuerdo al
artículo 181 del Código Penal Argentino, en la medida en que: a) por violencia,
amenazas, engaños, abusos de confianza o clandestinidad despojare a otro, total
o parcialmente, de la posesión o tenencia de un inmueble o del ejercicio de un
derecho real constituido sobre él, sea que el despojo se produzca invadiendo el
inmueble, manteniéndose en él o expulsando a los ocupantes; b) para apoderarse
de todo o parte de un inmueble, destruyere o alterare los términos o límites del
mismo; c) con violencias o amenazas, turbare la posesión o tenencia de un
inmueble. En cambio, de acuerdo al artículo 2375, del Código Civil y
82
SLUTZKY, Daniel. Estructura social agraria y agroindustrial del Nordeste de la
argentina: desde la incorporación a la economia nacional al actual subdesarrollo concentrador
y excluyente. Buenos Aires: IADE, 2011. Disponível em: <http://www.iade.org.ar/uploads/
c87bbfe5-1e95-22be.pdf>. Acesso em: 15 sep. 2013.
240
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Comercial de la Nación “[…] si la cosa carece de dueño, y es de aquellas cuyo
dominio se adquiere por la ocupación según las disposiciones de este código, la
posesión quedar adquirida con la mera aprehensión.” Es decir, en base a este
último, estos ocupantes no puede considerárselos como intrusos o usurpadores
ya que se trata de pequeños productores, campesinos, que durante décadas e
incluso generaciones han desarrollado actividades que implican verdaderos
actos posesorios, y que por ende, estarían en condiciones de ejercer derechos de
usucapión o prescripción adquisitiva en el caso de que se trate una ocupación
sobre tierras privadas o tramitar el título de propiedad a través del Instituto de
Colonización en el caso de la que tierra sea fiscal.
En este contexto, las ocupaciones de tierras nos permiten interrogarnos
en torno a las disputas jurídicas en torno a la legalidad/ilegalidad (y sus
fundamentos) de la ocupación de tierras en tanto acción política –jurídica para
acceder a la propiedad de la tierra. Si consideramos que la interpretación del
derecho nada tiene que ver “[…] con la autonomía o autoreflexibilidad del
derecho sino con la movilización política y las fuerzas políticas en
competencia”83 , la legalidad o la ilegalidad dependerá del resultado en la
interacción de los procesos ocurridos tanto en la configuración de lo político y
como en el campo jurídico
En la revisión del material de la organización hemos encontrado tres
situaciones en torno a la ocupación de tierras: a) su regularización a través de la
“adjudicación por venta” a través del Instituto de Colonización; b) la
expropiación de tierras a favor de familias campesinas y c) las “reservas
campesinas”. Cada una de ellas, introducirá preguntas, creará hechos y revelará
situaciones tanto en relación con la ocupación de tierras como en torno al
derecho de propiedad.
3.1 Las adjudicaciones por venta
Las adjudicaciones por venta es un instrumento de regularización para
ocupantes de tierras fiscales, bajo la órbita del Instituto de Colonización, para
productores con explotación agropecuaria y/o forestal, que acrediten una
efectiva, pública y pacífica ocupación con tres años de antigüedad anteriores a
la promulgación de la Ley n. 2913. Otras veces, es un instrumento para
posibilitar el acceso a la propiedad de la tierra a hijos de productores
agropecuarios y forestales, o a grupos de organización cooperativa. Es decir,
siempre respetando la función social que adquiere la propiedad privada de la
tierra de acuerdo a la constitución provincial (art. 42).
83
SANTOS, Boaventura de Sousa La globalización del derecho: los nuevos caminos de la
regulación y la emancipación. Traducción de Cesar Rodríguez. Bogotá: ILSA, 1998. p. 19-20.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
241
Sin embargo, la adjudicación por venta de tierras fiscales ha atravesado
por distintos procesos en los cuales el principio de función social no siempre se
cumple. En efecto, en 2007 el Instituto de Colonización fue intervenido a causa
de la venta ilegal de tierras a empresarios a través de maniobras que incluían a
funcionarios de diferentes reparticiones. Pero, en otras ocasiones, se adjudica en
venta a empresas bajo mecanismos legales. Como sostiene un entrevistado:
Nosotros conociendo ahora la realidad de la provincia, hay zonas
del Impenetrable donde la iniciativa privada en este momento
debe, a mi criterio viste, ponderarse también, cumpliendo los
requisitos de la ley y adecuarse a lo que dice la Constitución. La
Constitución no está en contra de que la empresa privada venga,
sino simplemente encuadrarlo dentro de la reglamentación. Por
ahí ese es, viste, un equilibrio que me parece los legisladores
tendrían que un poquito ahondar… (Entrevista a funcionario
público; diciembre 2012).
La cita abre un debate en torno a la función social de la tierra, a partir
de la excepción que platea el artículo 43 de la Constitución provincial, que
sostiene:
No podrán ser adjudicatarias directas o indirectas las sociedades
mercantiles, cualquiera sea su forma o naturaleza, y las
instituciones de carácter religioso o militar. Esta norma podrá ser
exceptuada mediante régimen legal, aprobado por dos tercios de la
totalidad de los miembros de la Cámara de Diputados, que provea
adjudicaciones en caso de emprendimientos de interés general,
basados en la inversión, incorporación de tecnología, generación
de empleo, promoción actividades rurales alternativas, radicación
de agroindustrias y la preservación ambiental, o cuando el destino
de la tierra en pequeñas parcelas fuera para establecimientos
fabriles.
Si bien es cierto que la expresión “función social de la propiedad” en si
misma carece de valor técnico concreto y constituye simplemente un concepto
jurídico indeterminado, ya que cuando se habla de la función social de la
propiedad, usualmente se quiere decir que los derechos de propiedad deben
estar limitados y regulados por el Estado, de tal manera que los dueños tengan,
además de derechos, responsabilidades con la sociedad, en estos casos la venta
por adjudicación de tierras públicas se realiza bajo una lógica que subsume la
función social a fines mercantiles y/o productivos. Es decir, se construye a partir
de una función social de la propiedad que continúa marginalizando, negando la
existencia de campesinos e indígenas a partir de la idea de que el crecimiento
económico y la productividad no puede ser pensada más allá de lo que Santos
242
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
denominó como “[…] la monocultura del monoproductivismo capitalista.”84 Y
por ende, lejos de la interpretaciones que realizan las organizaciones
campesinas al respecto.
Por otra parte, en la información relevada encontramos una cantidad
significativa de trámites frente al Instituto de Colonización solicitando o
haciendo efectiva el traspaso de la titularidad de dominio de tierra fiscal a favor
de una familia campesina a través de una “adjudicación por venta”. En estos
casos, los adjudicatarios deben pagar por su tierra.
Según nuestros
entrevistados, durante algunos gobiernos provinciales el pago era meramente
simbólico, en la actualidad deben pagar un valor entre 40 o 50% menor al del
mercado. Si bien es cierto que esta situación puede ser ventajosa para las
familias campesinas, en otras el pago puede tornarse oneroso. En efecto, en un
informe realizado por el Instituto de Cultura Popular (INCUPO), ONG con una
importante presencia en la provincia, en relación con el proceso de
regularización del Lote X en la localidad de Colonias Unidas, recogían el
siguiente relato:
En aquella época mi tío vivía en el Lote VII pero agarraba muy
poca tierra aunque había posibilidades. Nadie los apoyaba, luego
venía alguien con un poco de plata y se quedaba con esas tierras.
El pagaba la ocupación pero no por la cantidad de tierra
necesaria. La gente nos asustaba diciendo que si teníamos 40 o 50
has. declaremos sólo 5 porque nos iba a salir una barbaridad. Nos
tenían achicados por miedo a lo que nos decían. Luego vino lo del
salario que daba el gobierno para los pequeños productores. No
recibían a los que tenían más de 10 has., entonces se achicaban
más. Los hijos se iban criando y tenían que rajarse porque no
cobraban mas salario. Cuando se fueron todos, nos quedó esa
vueltita que teníamos porque alrededor ya compraron todo los
otros: nos remataron nuestra familia.85
La cita la imposibilidad de ejercer un derecho de forma plena, ya que
“achicarse” supone restar posibilidades de reproducción a la unidad familiar y,
por ende, la posibilidad de comenzar un proceso de proletarización. Pero
además, supone la subsunción de su derecho a la tierra a una lógica monetaria,
en donde el derecho sólo puede hacerse efectivo mediatizado por la capacidad
de pago.
84
85
SANTOS, Boaventura de Sousa. A crítica da razão indolente: contra o desperdício da
experiência. São Paulo: Cortez, 2001.
INSTITUTO DE CULTURA POPULAR. Descripción de un proceso participativo de
adjudicación: las tierras del Lote X. [2003]. Disponível em: <http://incupo.org.ar//
index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=19&Itemid=92>. Acceso: 1 sep.
2013. p. 15.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
243
3.2 Las expropiaciones
En otros casos, frente a un conflicto de tierras, la organización intercede
frente al Instituto de Colonización o frente a los poderes estatales (poder
judicial, ejecutivo y/o legislativo) para defender la posesión de algún asociado
que es amenazada por empresarios. Se trata de conflictos derivados del
dinamismo del mercado de tierras: entre poseedores de larga data en tierras
privadas u ocupantes de tierras fiscales, las cuales han sido entregadas o
vendidas a particulares o productores empresariales.
En efecto, el accionar político de la organización ha logrado la sanción
de un cúmulo importante de leyes de expropiación para lograr la titularidad de
los predios que habitan y trabajan sus asociados, a veces en respuesta a la
imposibilidad de los campesinos de titular por sí mismos los predios; en otras,
para frenar procesos de desalojo dictados por el poder judicial de la provincia.
La fundamentación que podemos encontrar en dichas leyes configura un
escenario de disputa en torno a la ocupación entre el poder legislativo y el poder
judicial:
[…] no son intrusos, mayoritariamente residen en el lote desde
antigua data, subsistiendo con la explotación de huertas, chacras,
actividad forestal y ganadera. […] Estas circunstancias implican
considerar a estos ocupantes como pobladores arraigados, con lo
que no puede atribuírseles el rótulo de intrusos y juzgarlos como
tales” […] la medida judicial quiebra el arraigo histórico de estos
trabajadores
rurales,
considerándolos
usurpadores
y
desconociéndoles los años de asentamiento, situación que nadie en
la zona puede ignorar y/o desconocer.” (Ley 580/97).
La cita marca una disputa en torno a la ocupación como hecho social.
Mientras que para los jueces, la ocupación, aún cuando se trate de larga data y
con actos posesorios, es caratulada como un delito de usurpación, para el poder
legislativo es fuente de derecho. Dicha situación nos remite a la configuración
del conflicto y a la cultura jurídica86 en la provincia. El hecho de que el
conflicto se encauce a través de la vía penal dando lugar a la constitución y
desarrollo de un juicio por usurpación en detrimento del camino civil, implica,
por un lado, la criminalización de la ocupación como forma de acceso a la
tierra. Por el otro, una débil construcción por parte de los campesinos del
derecho a la tierra a través de la prescripción adquisitiva veinteñal (usucapión).
86
Entendemos junto a Santos a la cultura jurídica como “[…] el conjunto de orientaciones hacia
valores e intereses que configuran un patrón de actitudes frente al derecho y a los derechos y
frente a las instituciones del Estado que producen, aplican y garantizan o violan el derecho y
los derechos.” (SANTOS, Boaventura de Sousa Sociología jurídica crítica: para un nuevo
sentido común en el derecho. Bogotá: ILSA, 2009. p. 106).
244
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Esto último se debe, según nuestros entrevistados, a que, a diferencia de otras
provincias –como Santiago del Estero o Corrientes- la prescripción adquisitiva
no es un instrumento judicial muy utilizado.
En este contexto, la ley de expropiación opera como una acción
restaurativa frente a la falta de acceso a la justicia. Es cierto que dichas acciones
no son moneda corriente en la política chaqueña, ya que dependen de la
movilización política, la estructura de oportunidades políticas, entre otras
cuestiones. Sin embargo, nos permiten interrogarnos acerca del desempeño del
poder judicial en los litigios por la propiedad de la tierra entre poseedores de
antigua data y empresarios y su carácter políticamente hostil a la concreción de
una justicia distributiva.
3.3 Las “reservas campesinas”
La noción de Reserva deriva de una figura legal por la cual el Instituto
de Colonización de la provincia “reserva” a nombre de la organización una
superficie determinada hasta tanto se haga efectiva la entrega de los títulos a las
familias que allí habitan. Para los miembros de la organización que participan
de estas experiencias, la misma noción de Reserva significa la “reserva” de un
espacio para las generaciones futuras a la vez que un espacio para las familias
campesinas frente a la depredación que se observa por parte de las empresas
agropecuarias. De hecho, las “Reservas” constituyen una de las principales
estrategias con la que la organización busca reivindicar el carácter de productor
directo de sus asociados y su derecho a la tierra y son resultado del proceso de
diálogo y disputas con el poder legislativo y ejecutivo provincial. Se trata de
ocupaciones sobre tierras, por un lado, privadas, fiscales o bien estar implicadas
en conflictos que muchas veces se derivan de las irregularidades en la venta de
tierra pública que tuvieron lugar en la provincia en los últimos años. Por el otro,
que no están siendo puestas en producción por sus titulares registrales, o en las
que se hallan arraigados asociados de la organización pero que su productividad
permite el asentamiento otros compañeros guiados por el principio de
solidaridad.
En este contexto, la noción de ocupación de tierra debe ser entendida
como una estrategia política de la organización87 para territorializar su propia
intencionalidad, es decir, como capacidad de materializar la propia existencia
campesina en un espacio determinado adquirido en forma reciente. En efecto,
las familias que participan de las ocupaciones son familias campesinas sin tierra
con distintas trayectorias. Muchas de ellas devinieron en “sin tierra” por
procesos de expulsión que han tenido lugar a lo largo de los últimos años, otras
87
Es importante resaltar que la UNPEPROCH no es la única organización en la provincia que
asume este repertorio de acción.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
245
por provenir de familias cuyas posesiones de tierra eran muy pequeñas por lo
que con la ampliación del grupo familiar y la sucesión de las generaciones la
misma ya no alcanza para todos88.
De esta manera, la ocupación de tierras, al mismo tiempo que ponen de
manifiesto que son el resultado directo de la escasez y de la necesidad de tierras,
es una de las formas de recreación del campesinado. Como sostiene Mançano
Fernandes “[…] por medio de la ocupación de tierras, los trabajadores se
resocializan, luchando en contra del capital como también subordinándose a él,
porque además de ocupar y conquistar la tierra, se reinsertan dentro de la
producción capitalista de la relación de producción no capitalista.89 Además,
permite en el orden de lo político problematizar un orden naturalizado,
revelando la falta de acceso a la tierra o la destrucción de la vida campesina y
haciendo evidente un conflicto que es silenciado bajo la hegemonía del mercado
de tierras90. Por el otro, dan cuenta del incumplimiento del régimen de
colonización, como política estatal de distribución de tierras, cuya orientación
es brindar acceso a la tierra a las unidades económicas familiares, de forma
preferencial a “aborígenes, ocupantes, pequeños productores y su descendencia;
grupos de organización cooperativa y entidades intermedias sin fines de lucro”
(Artículo 42, Ley n. 1.094/72).
En este contexto, la ocupación de tierras se presenta como una práctica
subalterna insurgente que busca politizar la cuestión de falta de acceso a la
tierra a través de lo que muchos juristas pueden considerar una práctica ilegal.
Se trata de una acción que como podría sostener Santos basada en una
ilegalidad subalterna, la cual “[…] puede utilizarse para hacer frente tanto a la
legalidad dominante como a la ilegalidad dominante.”91 Pero a su vez, cuando la
ocupación de tierras asume la forma de Reserva campesina, ésta deviene en un
espacio de experimentación social, ya que no poseen un formato unívoco sino
que van configurándose a partir de las singularidades propias de las familias y
los territorios92. En efecto, encontramos Reservas con subdivisiones familiares,
88
GRUPO DE ECOLOGÍA COMUNIDADES Y DERECHOS. Recampenización y recreación
política del campesiando en un escenario de despliegue de los agronegocios: el caso de las
reservas campesinas en el Chaco. En: REUNIÓN DEL GRUPO DE TRABAJO
DESARROLLO RURAL CONSEJO LATINOAMERICANO DE CIENCIAS SOCIALES:
Contribución a la actualización del conocimiento sobre el desarrollo rural en Latinoamérica y
Caribe, 10., 2010, Xochimilco.
89 MANÇANO FERNANDES, Bernardo. La ocupación como una forma de acceso a la tierra en
Brasil: una contribución teórica y metodológica. En: SAM Moyo; PARIS Yeros (Coord.).
Recuperando la tierra: el resurgimiento de movimientos rurales en África, Asia y América
Latina. Buenos Aires: CLACSO, 2008. p. 336.
90 GEPCYD, 2010, op. cit.
91 SANTOS, Boaventura de Sousa Sociología jurídica crítica: para un nuevo sentido común en
el derecho. Bogotá: ILSA, 2009. p. 501.
92 GEPCYD, 2010, op. cit.
246
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
otras con subdivisiones familiares y espacios comunitario y por último, las
enteramente comunitarias. En todas ellas, la tenencia de la tierra es a nombre de
la organización en base a estatutos en los que se acuerdan el uso de la tierra y
los derechos y obligaciones de cada productor. Así, a partir de estos espacios, se
va gestando una legalidad subalterna que frente a la idea de un derecho
desactualizado, estático, ritualizado y equidistante de las aspiraciones de las
personas y colectividades, resalta la emergencia de una nueva juridicidad que se
identifica con un “derecho” vivo referido a la subsistencia, la salud, la
educación, el trabajo, la dignidad humana, etc.
REFLEXIONES FINALES
En este trabajo intentamos analizar cómo se configura la cuestión
jurídica de la lucha por la tierra tanto desde el poder judicial, el gobierno
nacional y los provinciales como desde las organizaciones campesinas.
Comenzamos analizando el rol asumido por el poder judicial en la disputa por la
propiedad de la tierra entre campesinos y empresarios repasando las principales
contribuciones desde las ciencias sociales a dicha problemática. En ellas
encontramos las dificultades para ejercer el derecho a la tierra por parte de las
comunidades y productores campesinos, ya que las actitudes y creencias de los
jueces intervinientes que en estos conflictos ponen bajo sospecha la posesión
campesina, confluyendo en una racionalidad que marca claramente un sesgo en
favor de aquellos con título de dominio. De esta manera, el derecho moderno así
como también la lógica de funcionamiento del poder judicial no hacen más que
consagrar en realidad las desigualdades concretas.
A partir del gobierno de Néstor Kirchner dichas desigualdades
intentaron ser compensadas a través de la concreción de distintos organismos
públicos, diagnósticos, leyes de regularización entre otras políticas públicas. Sin
embargo, dichas iniciativas, por un lado, se refirieren la cuestión de la tenencia
y su resolución a través de la titulación y no al acceso a la tierra y por el otro, se
ciñen al marco legal vigente, que desconoce formas de derecho infraestatal,
informal, no oficial y más o menos consuetudinario como lo es el derecho
campesino a la propiedad de la tierra.
Frente a dicha situación, las organizaciones campesinas vienen
impulsando distintos proyectos o iniciativas legislativas en relación con las
situaciones problemáticas de tierras. Algunas de ellas remiten a mejorar el
acceso de las familias campesinas a la justicia o en el fortalecimiento de la
posesión como herramienta jurídica para el acceso a la propiedad, otras
impulsan transformaciones jurídicas en el derecho de propiedad. En este
contexto, quisimos inscribir la ocupación de tierras por parte de la
UNPEPROCH como una práctica subalterna insurgente que busca politizar la
cuestión de falta de acceso a la tierra a través de lo que muchos juristas pueden
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
247
considerar una práctica ilegal. En este contexto, creemos que las iniciativas
legislativas y de políticas públicas impulsadas por las organizaciones
campesinas y las Reservas campesinas de la UNPEPROCH marcan, por un
lado, la necesidad de la ampliar el canon jurídico vigente en donde el
reconocimiento de la propiedad comunitaria campesina adquiera status legal.
Por el otro, resaltan la reivindicación de la función social de la propiedad,
reescribiendo el reclamo por la propiedad de la tierra en un contexto más
amplio que interroga los principios fundamentales del actual modelo de
desarrollo en el agro.
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252
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
LA NORMALIZACIÓN DE LA REFORMA PENAL
LATINOAMERICANA. UN ENSAYO DE ANÁLISIS COMPARATIVO
A TRAVÉS DE LOS REGLAMENTOS DE LAS PENITENCIARÍAS DE
SANTIAGO DE CHILE, BUENOS AIRES Y TUCUMÁN (1860-1900).
Luis González Alvo
INTRODUCCIÓN
Benjamín Vicuña Mackenna, figura emblemática del la cultura chilena
decimonónica, cursó sus estudios de Leyes y Ciencias Políticas en la
Universidad de Chile. Se graduó en mayo de 1857 luego de presentar su
Memoria sobre el sistema penitenciario en general y su mejor aplicación en
Chile. Fervientemente convencido de la utilidad y beneficios del sistema
penitenciario, su Memoria constituía una propuesta concreta de reorganización
de la Penitenciaría de Santiago, sumamente atrasada según su parecer1.
¿Cuál era el mayor problema, la principal causa de su atraso y
desorganización? Según Vicuña Mackenna, la razón se encontraba en la
ausencia de un reglamento interno. En las penitenciarías, sostenía, “[…] como
en un buque de guerra, nada es más esencial que la determinación precisa y
terminante de todas las obligaciones y de todas las atribuciones de las personas
que rolan en una organización tan vasta y difícil.”2 Fuertemente influido por la
escuela penitenciaria clásica y una educación familiar católica, Vicuña
Mackenna buscaba acabar con las reglas de la costumbre, que no hacían otra
cosa que alterar el sentido trino y fundamental del régimen penitenciario: “pena,
corrección y ejemplo” sostenido por tres puntales: trabajo, educación y religión.
Para tal fin, incluyó como apéndice de su Memoria, un breve proyecto de
reglamento constituido por catorce artículos e inspirado en los reglamentos de
las prisiones norteamericanas.
El problema de adecuar el funcionamiento de las nuevas penitenciarías
a los parámetros del reformismo penal no fue exclusivo de Chile. El caso

1
2
Profesor y Licenciado en Historia, Facultad de Filosofía y Letras, Universidad Nacional de
Tucumán (UNT). Doctorando del Doctorado en Historia de la Universidad Nacional de La
Plata., Becario del Consejo de Investigaciones de la UNT y becario del Programa Escala de la
Asociación de Universidades Grupo Montevideo (AUGM) para realizar estudios de grado en
la Universidad Federal de Minas Gerais, Brasil.
La creación de la Penitenciaria de Santiago se estableció por decreto en 1843. En 1847 se
habilitaron 60 celdas para recibir al primer contingente de internos. Las obras continuaron
hasta completar el plano original en 1856. Conf. LEÓN LEÓN, Marco Antonio. Encierro y
corrección: la configuración de un sistema de prisiones en Chile (1800-1911). Santiago: Ed.
Universidad Central de Chile, 2003. t. 2.
VICUÑA MACKENNA, Benjamín. Memoria sobre el sistema penitenciario en general y su
mejor aplicación en Chile. Santiago: Imprenta del Ferrocarril, 1857. p. 7.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
253
santiaguino resulta un anticipo de lo que sucedería, en líneas generales, en las
demás penitenciarías latinoamericanas que comenzaron a funcionar luego de la
segunda mitad del siglo XIX. El mismo problema se evidenciaría en la
Argentina tras la apertura de la Penitenciaría de Buenos Aires en 18773. En
ambos países, las penitenciarías convivieron durante sus primeros años con
normativas provenientes del orden colonial. Aún después de sancionadas las
constituciones nacionales, tanto en las administraciones judiciales como en los
sistemas penales, se observa la pervivencia de elementos de la tradiciones
jurídicas coloniales, tales como el Fuero Juzgo y las Siete Partidas de Alfonso X
(ambas redactadas en el siglo XIII), la Recopilación de Indias (1680) y la
Novísima Recopilación (1805), entre otras fuentes jurídicas. Podría afirmarse
que, hasta tanto los códigos de fondo – entendidos como facultad de los
representantes de la Nación – no entraron en vigencia, las administraciones de
justicia locales “continuaron actuando como centros legislativos, utilizando para
dicha tarea los materiales provenientes de su inveterada tradición cultural”4.
Esta afirmación puede aplicarse a las normas de ejecución penal, ya que la
construcción de nuevos edificios no garantizaba, de forma alguna, la aplicación
del ansiado “régimen penitenciario” que los reformistas propugnaban. Al
interior de las nuevas cárceles continuarían repitiéndose por mucho tiempo
estructuras de castigo tradicionales.
La codificación penal chilena se consumaría finalmente en 18745 y la
argentina en 18876, no obstante, antes de estos procesos, fueron creándose
reglamentos internos de las penitenciarías, que harían las veces de leyes de
3
Véase GARCÍA BASALO, Carlos. Historia de la penitenciaría de Buenos Aires (1869-1880).
Buenos Aires: Ed. Penitenciaria Argentina, 1979; SALVATORE, Ricardo; AGUIRRE, Carlos
(Comp.). The birth of the penitentiary in Latin America: essays on criminology, prison
reform and social control, 1830-1940. Austin: UTP, 1996; CAIMARI, Lila. Apenas un
delincuente: crimen, castigo y cultura en la Argentina, 1880-1955. Buenos Aires: Siglo XXI,
2004.
4 AGÜERO, Alejandro. Tradición jurídica y derecho local en época constitucional: el Reglamento
para la Administración de justicia y policía en la campaña de Córdoba, 1856. Revista de
Historia del Derecho, Buenos Aires, n. 41, p. 1-43, ene./jun. 2011. Disponível em:
<http://www.scielo.org.ar/pdf/rhd/n41/n41a01.pdf>. Acesso em: jun. 2013.
5 Cfr. NOVOA, Eduardo. Curso de derecho penal. Santiago: Jurídica de Chile, 1960;
ETCHEBERRY, Alfredo. Derecho penal. Santiago: Jurídica de Chile, 1967; CURY, Enrique.
Derecho penal: parte general. Santiago: Ed. Universidad Católica de Chile, 1982;
POLITOFF, Sergio; MATUS, Jean-Pierre; RAMIREZ, María Cecilia. Lecciones de derecho
penal chileno: parte general. Santiago: Talca, 2003.
6 Cfr. TAU ANZOÁTEGUI, Víctor. La codificación penal argentina 1810-1870: mentalidad
social e ideas jurídicas. Buenos Aires: Eudeba, 1977; LEVAGGI, Abelardo. Historia del
derecho penal argentino. Buenos Aires: Perrot, 1978; NÚÑEZ, Ricardo. Manual de derecho
penal: parte general. Edición actualizada por Roberto E. Spinka y Félix González. Córdoba:
Lerner, 1999; ZAFFARONI, Eugenio; ALAGIA, Alejandro; SLOKAR, Alejandro. Derecho
penal: parte general. Buenos Aires: Ediar, 2000.
254
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
ejecución penal hasta tanto se sancionaran normativas nacionales.7 La selección
de casos responde a dos criterios, el primero de carácter metodológico, ya que
las penitenciarías de Santiago y Buenos Aires costituyen instituciones
modélicas e ilustran momentos diferenciados del desarrollo de la reforma penal
latinoamericana, mientras que el caso tucumano permite observar las
repercusiones de las dinámicas de las penitenciarías “modelo” en las cárceles de
la periferia. El segundo criterio, de carácter pragmático, está relacionado a la
accesibilidad de las fuentes, ya que todos los reglamentos de estas penitenciarías
han sido editados.8
Si bien sabemos que los reglamentos no siempre eran cumplidos al pie
de la letra y que en muchos casos pueden ser “leídos a la inversa”, representan
fragmentos de la realidad penitenciaria de la época y son elocuentes muestras de
la voluntad reformista decimonónica. Recordemos el célebre contrapunto que
Michel Foucault planteara entre el suplicio público de Damiens en 1757 y el
reglamento para el funcionamiento interno de la Casa de jóvenes delincuentes
de París en 18389. Bien interrogados y contrastados con otras fuentes, los
reglamentos pueden echar luz sobre variados aspectos jurídicos y resultan
esenciales para comprender la programación del comportamiento “normal” en
las primeras penitenciarías latinoamericanas. Con tales fines, se ha dividido el
trabajo en cinco partes. En la primera se realiza una descripción de los procesos
de construcción de las primeras penitenciarías de Latinoamérica, comenzando
por el proyecto trunco de Buenos Aires de 1825, seguido de los proyectos
concretados en Río de Janeiro y Santiago. En el segundo apartado se analizan
los procesos de construcción de las Penitenciarías de Buenos Aires y Tucumán.
En la tercera y cuarta parte se estudian los reglamentos de la Penitenciaría de
Santiago de Chile, Buenos Aires y Tucumán. Finalmente, en el quinto apartado,
7
En la Argentina, la primera ley federal de ejecución penitenciaria fue aprobada en 1933 (Ley n.
11.833 de “Organización Carcelaria y Régimen de la Pena”). Para el caso chileno, la ejecución
de la pena se rige por el “Reglamento para las Cárceles” de 1911. Agradezco en este punto las
observaciones del Dr. José Daniel Cesano, juez de ejecución penal e historiador de la justicia
de la provincia de Córdoba.
8 La Biblioteca de la Escuela de Leyes de la Universidad de Michigan ha digitalizado la colección
completa del Boletín General de Leyes y Decretos (BGLD) de Chile, donde pueden
encontrarse los reglamentos de la Penitenciaría de Santiago. Parte de la colección se encuentra
disponible para uso público en Google Books. Otros libros de la colección no disponibles
fueron provistos por Sandy Zeff, encargada de los préstamos interbibliotecarios de dicha
biblioteca, a quien agradezco su gentileza. Los reglamentos de Buenos Aires y Tucumán se
encuentran en GARCÍA BASALO, Carlos. Historia de la penitenciaría de Buenos Aires
(1869-1880). Buenos Aires: Ed. Penitenciaria Argentina, 1979 y GONZÁLEZ ALVO, Luis.
Modernizar el castigo: la construcción del régimen penitenciario en Tucumán, 1880-1916.
Rosario: Prohistoria, 2013.
9 FOUCAULT, Michel. Vigilar y castigar: nacimiento de la prisión. Buenos Aires: Siglo XXI,
2006. p. 11-26.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
255
se ensayan algunas conclusiones a la luz de lo analizado comparativamente
entre los casos seleccionados.
1 LA “AVANZADA” DEL REFORMISMO PENAL LATINOAMERICANO
(1825-1850)
El afán de racionalización y burocratización del castigo es el eje central
de la historia de las prisiones de los últimos dos siglos. En mayor o menor
medida, completar este proceso fue objetivo de todos los Estados de la época,
en su marcha por afirmar su poder y su capacidad de control social de un modo
“civilizado”.10 Muchos estados europeos, como Francia o Gran Bretaña,
comenzaron a edificar nuevos espacios de reclusión ideados específicamente
para esos fines.11 Sin embargo, la puesta en marcha de procesos de
racionalización y burocratización iba mucho más allá de la construcción de
edificios especiales. Fundamentalmente implicaba la creación de una
infraestructura administrativa que exigía un presupuesto considerable,
reglamentaciones precisas, un alto número de personal calificado, así como
también “una extensa red de instituciones y organismos, así como
conocimientos técnicos y un discurso de ciencias sociales”12. Durante la primera
mitad del siglo XIX sólo dos Estados latinoamericanos emprendieron esta
costosa empresa: la República de Chile en 1847 y el Imperio del Brasil en 1850
inauguraron las primeras penitenciarías de Latinoamérica.13
No obstante, entre la “avanzada” del reformismo penal regional,
también debería incluirse a la Argentina, más precisamente a la ciudad de
Buenos Aires, donde se convocó en 1825 a un concurso público para proyectar
10
GARLAND, David. Castigo y sociedad moderna: un estudio de teoría social. México
(Ciudad): Siglo XXI, 1999. p. 212. John Pratt sostiene que, precisamente por la imposibilidad
de castigar civilizadamente, la cárcel del siglo XIX, que había nacido para dar fin al “carnaval
del castigo” de los siglos anteriores, acabó convirtiéndose en otro tipo de espectáculo que
también producía disgusto a los ciudadanos que vivían en sus inmediaciones. Al cabo de pocas
décadas, el destino de las nuevas penitenciarías – la mayoría de ellas edificadas en el centro de
las ciudades – sería el destierro del mundo civilizado, es decir, lejos del espacio urbano.
PRATT, John. Castigo y civilización: una lectura crítica sobre las prisiones y los regímenes
carcelarios. Barcelona: Gedisa, 2006. p. 61.
11 Paralelamente, hasta fines del siglo XIX se siguieron “reciclando” y “racionalizando” viejas
abadías, conventos y mansiones señoriales. Ejemplo de ello pueden verse en el célebre MontSaint-Michel o en las abadías de Eysses o Fontevrault. PETIT, Jacques-Guy. Aspects de
l’espace carcéral en France au XIXème siècle. En: ______. (Dir). La prison, le bagne et
l’histoire. Genève: EMH,1984. p. 159.
12 GARLAND, op. Cit., p. 213.
13 SALVATORE, Ricardo; AGUIRRE, Carlos (Comp.). The birth of the penitentiary in Latin
America: essays on criminology, prison reform and social control, 1830-1940. Austin: UTP,
1996.
256
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
una penitenciaría.14 La convocatoria respondía a una iniciativa impulsada por
Rivadavia en 1822 – cuando se desempeñaba como Ministro de Gobierno de
Martín Rodríguez – y constituía un modo de mostrar el grado de avance y
civilización de la ciudad. De esta manera, comenzaron a esbozarse en Buenos
Aires los primeros proyectos penitenciarios de la región. En julio de 1825,
durante el gobierno de Gregorio de las Heras, varios periódicos publicaron el
siguiente aviso:
Habiendo resuelto el gobierno el establecimiento de un Panóptico o
casa de corrección, en la forma que sea más capaz de proveer a los
objetos de una institución de esta naturaleza, se avisa al público, para
que los individuos que quieran hacerse cargo de esta empresa, dirijan
sus propuestas al Ministerio de Gobierno, adonde podrán también
ocurrir [sic] por los conocimientos que necesiten.15
Según Alejo García Basalo, las propuestas presentadas estuvieron “[…]
a la altura de las más avanzadas de su tiempo”16, a lo que debe sumarse la
participación de Santiago Bevans, arquitecto inglés experto en la temática. Sin
embargo, por desavenencias políticas, pero principalmente por problemas
económicos agravados por la guerra argentino-brasileña, las obras jamás
comenzaron. A pesar de que el proyecto se truncó, esta convocatoria abrió la
senda que “[…] concluiría con la introducción de las tipologías penitenciarias
en la región.” En 1834 los estados brasileños de Bahía y Maranhão proyectaban
sus “Casas de Corrección con Trabajo”, también influidas por las ideas penales
británicas pero no concretadas. En ese mismo año, en el estado de Rio de
Janeiro, se proyectó el primer edificio penitenciario que se construirá
efectivamente: la Casa de Correção. El plano original era de partida radial y
constaba de una torre de vigilancia central de la que partirían cuatro pabellones.
La edificación avanzó lenta y dificultosamente hasta que fue inaugurada en
1850, habiendo sido levantado sólo uno de sus cuatro pabellones de dos pisos
originalmente proyectados.
En el año 1843, mientras en Brasil las obras avanzaban lentamente, el
Estado chileno comenzó la construcción de la Penitenciaría de Santiago que
sería habilitada en 1847. Si bien se continuó construyendo hasta completar el
plano original en 1856, Chile se convirtió en el primer país latinoamericano en
disponer de una institución de reclusión regida por los principios penitenciarios.
El edificio, de partida radial, contaba con una torre central de vigilancia y siete
pabellones que nacían del centro de la construcción. A diferencia de las
14
GARCÍA BASALO, Alejo. ¿Un panóptico en Buenos Aires? La primera penitenciaria
proyectada en Sudamérica. Épocas: Revista de Historia, Buenos Aires, n. 8, p. 47-90, 2013.
15 El Argos de Buenos Ayres, 2 de julio de 1825 apud GARCÍA BASALO, op. cit.
16 GARCÍA BASALO, op. cit.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
257
penitenciarías proyectadas en Argentina y Brasil, que estaban inspiradas en
modelos ingleses, la penitenciaría de Santiago se inspiró en el modelo
arquitectónico filadélfico, con un régimen de funcionamiento auburniano17, lo
que implicó la construcción de talleres en los patios interradiales18.
2 LA REFORMA SE CONCRETA EN LA ARGENTINA. LAS
CONSTRUCCIONES DE LAS PENITENCIARÍAS DE BUENOS
AIRES Y TUCUMÁN
Durante la segunda mitad del siglo XIX, la Argentina se sumaría a la
reforma penal con las penitenciarías de Mendoza (1865)19, Buenos Aires
(1877)20 y Tucumán (1886)21. Seguidas luego por las de Salta (1888), Entre
Ríos (1890), Santa Fe (1891)22, Córdoba (1895)23 y Corrientes (1897). Según
Lila Caimari, la construcción de la Penitenciaría de Buenos Aires “[…]
conectaba al país con el mundo: le daba un puesto en ‘el torneo de la reforma
universal’.”24 Añade la autora que existía desde muchos años antes una
demanda social de construcción de penitenciarías que expresaba “[…] una
expectativa más general de modernización de la infraestructura estatal y no –
17
El sistema auburniano (de la prisión de Auburn, Nueva York) consistía en trabajo en talleres
durante el día y encierro solitario durante la noche, siempre en total silencio para evitar la
comunicación entre los presos. Básicamente se trataba de una modificación del régimen
filadélfico, introduciendo el trabajo durante el día. Este régimen también se caracterizó por sus
uniformes a rayas y la marcha militarizada.
18 GARCÍA BASALO, Alejo. La influencia chilena en la construcción del primer edificio
penitenciario argentino. Revista de Estudios Criminológicos y Penitenciarios, Santiago de
Chile, n. 9, p. 124, dic. 2006.
19 Ibid.; RAFFA, Cecilia. El modelo panóptico en la arquitectura penitenciaria argentina: la
primera cárcel en la ciudad. Mendoza, 1864. Argos, Caracas, v. 24, n. 47, p. 15-27, 2007.
20 GARCÍA BASALO, Carlos. Historia de la penitenciaría de Buenos Aires (1869-1880).
Buenos Aires: Ed. Penitenciaria Argentina, 1979 y CAIMARI, Lila. Apenas un
delincuente… Op. Cit. CAIMARI, Lila. Apenas un delincuente: crimen, castigo y cultura en
la Argentina, 1880-1955. Buenos Aires: Siglo XXI, 2004. Luego de la federalización de la
ciudad de Buenos Aires y de su penitenciaría, la provincia de Buenos Aires construyó el
presidio de Sierra Chica, habilitado en 1883.
21 GONZÁLEZ ALVO, Luis. Modernizar el castigo: la construcción del régimen penitenciario
en Tucumán, 1880-1916. Rosario: Prohistoria, 2013.
22 PIAZZI, Carolina. Justicia criminal y cárceles en Rosario (segunda mitad del siglo XIX),
Rosario: Prohistoria, 2011.
23 NIETO, Sebastián. Penitenciaria de barrio San Martín: proceso de construcción 1887-1910.
Huellas de la Historia, Córdoba, año 2, n. 13, p. 1-10, oct. 2010. Disponível em:
<http://www.huellasdelahistoria.com/foto_noti/Penitenciaria_San_Martin_p2.pdf>.
Acesso
em: sep. 2012; LUCIANO, Milena. Las ideas penitenciarias en el campo jurídico cordobés
(1885–1911). Anuario de la Escuela de Historia Virtual, Córdoba, año 4, n. 4, p. 75-92,
2013. Disponível em: <http://publicaciones.ffyh.unc.edu.ar/index.php/anuariohistoria/
article/view/1138>. Acesso em: nov. 2013.
24 CAIMARI, op. cit., p. 47.
258
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
como en décadas posteriores – pánico en torno al aumento del crimen.” Caimari
señala que la Argentina llegaba tardíamente a la corriente penitenciaria mundial
pero “pisando fuerte” ya que su Penitenciaría (Nacional luego de 1880) se
convertiría rápidamente en la cárcel modelo más importante de Latinoamérica,
doblando y triplicando en superficie a las prisiones de Lima y Santiago. Desde su
fundación era “[…] la prueba del compromiso de la dirigencia con la reforma
punitiva tan largamente debatida.”25 Los planos de la penitenciaría fueron
seleccionados a través de una convocatoria internacional de la que tomaron parte
prestigiosos arquitectos e ingenieros. Tras una amplia deliberación que superó al
jurado hasta llegar a la prensa y el parlamento, se seleccionó la propuesta del
arquitecto Ernesto Bunge, quien, inspirado en la penitenciaría de Pentonville,
Inglaterra, diseñó una prisión de estructura radial con cinco pabellones de dos
niveles y un espacio de vigilancia sobre el cual se montaba una capilla.
Tres años después de la inauguración de la Penitenciaría de Buenos
Aires, con la mirada puesta en la capital, la Sala de Representantes de Tucumán
aprobaba el proyecto del gobernador Nougués para comprar de dos manzanas
de terreno con el fin de construir una nueva cárcel provincial. El objetivo era
introducir el “régimen penitenciario” en la provincia y para tal fin era
imprescindible un edificio adecuado. El paso siguiente fue el llamado a
concurso para presentar propuestas de construcción, al cual se presentaron tres
proyectos. El plano seleccionado fue el del ingeniero español Mariano Lana y
Sarto, amigo personal del gobernador Nougués y del presidente Roca. Su
proyecto comprendía la construcción de seis reparticiones: “Cárcel Penitenciaría
para penados, Cárcel propiamente dicha, Administración, Cuartel de
Gendarmería, Arsenal o depósito de pertrechos y Tribunales de Justicia.” La
idea de Lana y Sarto era construir en el mismo predio de los Tribunales,
comunicándolos por medio de túneles subterráneos con la Cárcel, que estaría
dividida a su vez en Cárcel (para arrestos y prisión) y Penitenciaría (para
presidio y penitenciaría).26 La penitenciaría había sido concebida bajo el modelo
radial con cuatro pabellones en forma de cruz, sin embargo, por el escaso
presupuesto que la provincia asignó a las obras, y por el proceso penal que
acabó con la destitución de Lana y Sarto – y una breve reclusión en la cárcel del
Cabildo –, sólo se finalizó el ala izquierda del proyecto original.27 En 1886, en
25
26
27
CAIMARI, Lila. Apenas un delincuente: crimen, castigo y cultura en la Argentina, 18801955. Buenos Aires: Siglo XXI, 2004. p. 47.
GONZÁLEZ ALVO, Luis. Modernizar el castigo: la construcción del régimen penitenciario
en Tucumán, 1880-1916. Rosario: Prohistoria, 2013. p. 99.
En diciembre de 1884, al año y medio de iniciadas las obras de la Penitenciaría, el ingeniero
Lana y Sarto fue destituido de su cargo de inspector de obras, en medio del proceso judicial
que se le seguía por su mal desempeño como director e inspector de las obras del Canal del
Este o Canal San Miguel. Su puesto fue otorgado a Don Manuel Caínzo, integrante de una
comisión fiscalizadora de los materiales de construcción.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
259
medio de la epidemia de cólera, fue inaugurada abruptamente con el fin de
evacuar la cárcel del Cabildo. Pasarían muchos años hasta que se sancionara su
primer reglamento.
3 PROYECTOS Y REGLAMENTACIONES DE LA PENITENCIARÍA
DE SANTIAGO (1857-1874)
En junio de 1843, bajo la presidencia de Manuel Bulnes, se promulgó la
ley de creación de la Penitenciaría de Santiago. A través de cuatro artículos se
ordenaba la construcción de “[…] una cárcel penitenciaria [que] deberá regirse
por 1os reglamentos que el Gobierno forme para su buen régimen y
administración.”28 En la ley se subrayaba que el reglamento debía redactarse
según el sistema “[…] de reclusión solitaria en las horas destinadas al sueño y al
alimento, y reunión de 1os presos únicamente para la instrucción primaria o
religiosa y para el aprendizaje del oficio lucrativo o que cada uno manifieste
más inclinación o aptitudes.”29 Asimismo se mandaban construir 400 celdas
“[…] de la capacidad necesaria para la habitación de un hombre solo.”
Si bien fue habilitada en 1847, la Penitenciaría careció de reglamento
interno por más de una década. En 1857, Benjamín Vicuña Mackenna propuso
un anteproyecto de 14 artículos basado en reglamentaciones norteamericanas.
Su propuesta se dividía en siete títulos: 1°: Comisión Inspectora (supervisaba la
labor del Director y sus subalternos) 2°: Director (encargado de la “seguridad de
los reos y la economía del establecimiento”); 3°: Administradores (responsables
del trabajo de los reos y la administración de los talleres), 4°: Capellanes
(brindar asistencia religiosa e intelectual a los internos), 5°: Médico y Boticario
(encargados de la salud general en el establecimiento), 6°: Empleados
subalternos (un escribiente, un guarda-almacén, un expendedor, ocho llaveros y
cuatro celadores nocturnos), 7°: Detenidos (se regulaba su ingreso, condiciones
de trabajo y sanciones). 30
Tres años más tarde, en 1860, se aprobó el primer reglamento de la
Penitenciaría de Santiago.31 Si bien guardaba ciertas similitudes con el proyecto
de Vicuña Mackenna, la Comisión Inspectora era reemplazada por dos
funcionarios: el Superintendente, máxima autoridad de la Penitenciaría, y el
Tesorero, encargado de las cuentas y transacciones económicas. Según el
reglamento, el Superintendente debía visitar con frecuencia el establecimiento
para controlar su marcha y remitir informes mensuales y anuales al Gobierno.
28
LEÓN LEÓN, Marco Antonio. Encierro y corrección: la configuración de un sistema de
prisiones en Chile (1800-1911). Santiago: Ed. Universidad Central de Chile, 2003. t. 2. p. 428.
29 Íbid.
30 VICUÑA MACKENNA, Benjamín. Memoria sobre el sistema penitenciario en general y su
mejor aplicación en Chile. Santiago: Imprenta del Ferrocarril, 1857. p. 34.
31 BGLD, Libro XXVIII. p. 85-116.
260
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Era el encargado de proponer al gobierno las personas idóneas para los cargos
de director, sub-director, administrador de talleres, tesorero, guarda-almacenes,
médico, boticario, capellán y oficial archivero. Tenía la atribución de nombrar
directamente al mayordomo, portero y demás subalternos. Respecto a la
normativa interna, estaba facultado para hacer “[…] modificaciones en el
régimen de la Penitenciaría respetando las resoluciones supremas […] a fin de
que el establecimiento tienda a conseguir el castigo, moralidad y reforma del
delincuente.”32 Según Marco León León, la figura del Superintendente fue
fundamental en el desarrollo del régimen penitenciario en Chile. A partir de
entonces, cada reglamento que se aprobara reflejaría las ideas de 1os
superintendentes, “[…] lo cual ayuda a comprender la severidad o menor dureza
de la normativa.”33
En el reglamento de 1860 se aprecia – sostiene León León – la rigurosa
disciplina del superintendente Waldo Silva34, quien impuso como norma general
el encierro solitario por treinta días para todo preso que ingresara con condena
al establecimiento. En los artículos referidos a los guardiacárceles se estipulaba
que debería darse prioridad a aquellas personas que “[…] hubieren servido en el
ejército, mayores de 20 años y menos de 50” y su primer mes de trabajo sería a
prueba. En el nombramiento debería hacerse mención del “[…] título militar si
lo tuviere y de los certificados que presentare en la parte que acrediten celo,
exactitud, inteligencia, honradez y otras cualidades.” Para la guardia, debían
vestir uniforme militar y espada corta y sólo podrían “[…] dirigir la palabra a
los reos sobre cosas relativas al servicio, siéndoles prohibidos todo acto de
familiaridad o conversación” así como “[…] establecer relación de interés,
compras o ventas con los presos.” Para los guardias que incurrieran en faltas se
contemplaban castigos tales como “[…] amonestaciones, arresto por 24 horas,
privación de un décimo del salario o destitución.” 35 León León sostiene que:
El texto de 1860 es fie1 reflejo de la preocupación estatal surgida
a partir de la visita oficial realizada cinco años antes, donde ya se
especificaban las tareas del superintendente, el director, el subdirector, el tesorero, el archivero, el encargado de la botica y el
capellán; junto a los guardianes, porteros y mayordomos que
debían encargarse de la vigilancia y protección de los reos.
Quienes tenían que enfrentar directamente cualquier tipo de situación
conflictiva en el penal, eran funcionarios como el director y el
32
BGLD, Libro XXVIII. Art. 5°, Inc. 10. p. 87.
LEÓN LEÓN, Marco Antonio. Encierro y corrección: la configuración de un sistema de
prisiones en Chile (1800-1911). Santiago: Ed. Universidad Central de Chile, 2003. t. 2. p. 441.
34 Waldo Silva Algüe (1820-1892) fue un destacado abogado y político chileno, diputado y senador en
varias ocasiones, Ministro de Justicia en 1856 y, a partir de 1860, miembro de la Facultad de Leyes.
Se desempeñó como Superintendente de la Penitenciaría entre 1858 y 1867.
35 BGLD, Libro XXVIII. Art. 54° a 76°. p. 97-101. Los presos políticos estaban exentos de esta norma.
33
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
261
subdirector, a quienes se les destinaba a vivir dentro de la
Penitenciaria. El superintendente, si bien se convertía en la persona
que se comunicaba con el ministro de Justicia, no tenía este carácter,
transformándose en el intermediario entre las dificultades cotidianas
del establecimiento y las autoridades gubernativas.36
En 1867 Waldo Silva fue sucedido por Fernando Urízar37 quien,
disconforme con el régimen de Silva, impulsaría la aprobación de un nuevo
reglamento ese mismo año38. Urízar llevó a cabo una gran transformación de la
Penitenciaría de Santiago, al incluir un establecimiento escolar, tomar retratos
fotográficos de los internos, suprimir la celda solitaria para el primer mes de
cumplimiento de condena e implementar el primer sistema de premios y
castigos, conducente no sólo a una condena más llevadera sino también, en
algunos casos, al indulto, contemplado ya en el reglamento de 1860. Muchos
años más tarde, en una memoria del Ministerio de Justicia se seguirían los
principios de Urizar, al recomendar reprimir
[…] con proporcionada severidad, pero sin innecesarias asperezas
de forma, toda falta de los reos […] alentando a los de buena
conducta mediante concesiones compatibles con el Reglamento, y
sobre todo mediante la recomendación anual para el indulto de los
reos que descuellen por su buen comportamiento, consignados con
estricta y escrupulosa justicia.39
El buen comportamiento y el trabajo en los talleres constituían los
medios “normales” para adelantar la salida de la cárcel solicitando el beneficio
del indulto, esa “[…] forma tan común de descongestionar la Penitenciaría.”40
36
LEÓN LEÓN, Marco Antonio. Encierro y corrección: la configuración de un sistema de
prisiones en Chile (1800-1911). Santiago: Ed. Universidad Central de Chile, 2003. t. 2. p. 442.
37 Fernando Urízar Garfías (1804-1876) fue un activo político chileno, fundador de la Oficina de
Estadística General, a cargo del primer censo de Chile y diputado en diversas ocasiones. De
desempeñó como Superintendente de la Penitenciaría entre 1867 y 1876, año de su fallecimiento.
38 Por decreto del Presidente Pérez Mascayano, el 9 de diciembre de 1867 se aprobó el segundo
reglamento.
El proyecto estaba dividido en 21 títulos y 67 artículos. BLDG, Libro XXXV. Pp. 325-355.
39 LEÓN LEÓN, op. cit., p. 451. Otro ejemplo brindado por Marcó León León se produjo en 1865
cuando era tal el hacinamiento que el presidente Pérez Mascayano conmutó penas e indultó
hasta reducir la población penitenciaria a un número considerablemente más bajo.
40 CISTERNAS, Jaime. Historia de la cárcel penitenciaria de Santiago: 1847-1887. 160 p. Tesis
(Licenciatura en Historia) – Instituto de Historia, Pontificia Universidad Católica de Chile, Santiago,
1997. p. 138. Véase también ORTIZ GONZÁLEZ, Edison. La Penitenciaría: ‘otra’ aproximación a
la modernidad chilena decimonónica. Ultima Década, Viña del Mar, n. 6, p. 11-13, 1997. Adolfo
Carranza, comentando el régimen penitenciario argentino, sostenía que “[…] el indulto para los
penados de buena conducta es un complemento indispensable de la organización carcelaria, así
como el patronato de los que cumplen su pena.” Citado en GONZÁLEZ ALVO, Luis. La recepción
262
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
En el artículo 64° del reglamento de 1867 se explicitan por primera vez
derechos de los detenidos, entre los cuales cabe mencionar los siguientes: a)
ningún detenido podría ser castigado “[…] sin oírsele por las faltas que se les
atribuya y sin prestar la debida atención a sus descargos”; b) podrían asistir a la
escuela “[…] los que ignoren algo de lo que en ella se enseñe”; c) deberían
cumplir los preceptos de la Iglesia, “[…] a excepción de los que profesen otra
religión que la católica”, d) podrían recibir visitas el primer domingo de cada
mes, “[…] recibir objetos de sus visitantes bajo la vigilancia del Director” y
“[…] tomar de postre [durante la visita] una porción de vino equivalente a la
tercera parte de una botella”; e) escribir y recibir cartas bajo la inspección del
Director, salvo las dirigidas a funcionarios públicos; f) pedir audiencia a todo
empleado del establecimiento en la forma que necesiten.
El texto de 1867 también ampliaba las facultades del Superintendente
quien ahora podía castigar a sus subordinados con “[…] arresto hasta por quince
días, privarlos de la parte del sueldo correspondiente a este tiempo o
destituirlos.” Respecto a las penas imponibles a los detenidos se contemplaban
tres tipos: a) Correccionales, para el castigo de faltas. Incluían la celda solitaria
(que no podía exceder los 100 días “[…] con grilletes o sin ellos”, la privación
del peculio en talleres, la mordaza y “[…] otra mortificación semejante de corta
duración”; b) Compulsivas, para “vencer la resistencia a órdenes”. Incluían,
además de las anteriores, “[…] algún ejercicio violento y en privación de cama
y comida hasta que se obtenga la sumisión del que se resista”; c) Reparativas,
por “[…] daños que causen [los detenidos].” Incluían la pérdida del producto de
su trabajo equivalente al daño cometido. A los que hurtaran podía castigarse
“[…] hasta con 50 azotes” 41; d) Las faltas de mayor gravedad se pondrán a
disposición de la justicia ordinaria. A los detenidos reincidentes se les suspendía
sus derechos del artículo 64 “[…] durante la cuarta parte de su nueva condena.”
Para quienes reincidían por segunda vez esas privaciones durarían la mitad de
su nueva condena42.
En 1874, también bajo la superintendencia de Fernando Urízar, se
aprobó el tercer reglamento de la Penitenciaría de Santiago43. La intención de
Urízar era plasmar en una nueva normativa los cambios que había ido
implementando desde 1867, y, a la vez, adecuar las normas al Código Penal
aprobado ese mismo año. Era la concreción de las aspiraciones de Urízar
respecto a lo que la Penitenciaría de Santiago debía ser y, por tal razón, incluía
de las nuevas ideas penales y criminológicas en Tucumán (1880-1916). Revista de Historia del
Derecho, Buenos Aires, n. 43, p. 64-101. ene./jun. 2012.
41 BLDG, Libro XXXV. Pp. 345. Art. 71°
42 Íbid.
43 Por decreto del Presidente Errázuriz, el 20 de abril de 1874 se aprobó el tercer reglamento. El
proyecto estaba dividido en un preámbulo, 36 títulos y 126 artículos. BLDG, Libro XLII. Pp.
216-255.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
263
un largo preámbulo que antecedía al primer artículo sobre las condiciones de
entrada y salida de los detenidos y caracterizaba a la institución como “[…] un
establecimiento penal para los delincuentes condenados a una larga reclusión
por los tribunales de justicia”, donde los “[…] delincuentes se reformen de
modo que no vuelvan a dañarla cuando se restituyan a su seno, la Penitenciaria
será también un establecimiento industrial y de educación.”44
Por el artículo 5° se establecía que a cada reo que entrara a la
Penitenciaría se le leería dicho preámbulo y los artículos 6° a 14° (sobre las
obligaciones, derechos y prohibiciones de los detenidos); 25°, 26° y 32°
(regulaciones del trabajo en los talleres) y 109° a 114° (sobre los castigos
correccionales, compulsivos y reparativos, idénticos a los del reglamento de
1867). La misma lectura se haría para todos los detenidos el primer sábado de
los meses de enero, mayo y septiembre. Anualmente, hacia fin de año, se haría
la lectura del reglamento íntegro para todos los detenidos. Según León León, el
reglamento de 1874 fue “[…] el que más atención dedicó a los aspectos
cotidianos de la Penitenciaria, normando incluso la distribución del tiempo de
los reos, sus diferentes clases de delitos, su entrada y salida del establecimiento
y su participación en los talleres.”45 Urízar, que había introducido la fotografía
en una fecha tan temprana como 1867 para mejorar el registro de internos,
incluyó en el texto de 1874 un largo capítulo titulado “Fotografía”, donde se la
equiparaba a los demás talleres de la casa, estando sujeta a las mismas reglas de
funcionamiento. El taller de fotografía estaría a cargo inmediato de un detenido
formado para tal tarea que detentaría el título de “primer fotógrafo”, equivalente
al grado de “maestro” en los demás talleres. Bajo su dirección tendría
aprendices y auxiliares de entre los cuales nombraría un “segundo fotógrafo”.
Su trabajo principal sería retratar únicamente a los detenidos de la Penitenciaria
y les era prohibido hacerlo con cualquiera otra persona o emplear sus cámaras
con otro objeto que no fuera el fotografiar detenidos o cumplir órdenes del
Superintendente.
Por otra parte, este reglamento estableció por primera vez distinciones
entre detenidos, al dividirlos en cuatro categorías. A la primera categoría
correspondían todos los detenidos que ingresaban a la institución, quedando
sujetos a las obligaciones y derechos mencionados en los artículos 6° a 10°. De
entre ellos, quienes observaran “[…] una conducta intachable por el espacio de
tres años, mostrado amor al trabajo y adelantando en el oficio a que se hayan
dedicado de modo que pueda producirles para asegurar su subsistencia y hayan
44
45
La Penitenciaría también recibía a “[…] los condenados a muerte que la autoridad competente
disponga se admitan en la Penitenciaria para poner en capilla y ejecutar en esta casa.” BLDG,
Libro XLII. p. 216.
LEÓN LEÓN, Marco Antonio. Encierro y corrección: la configuración de un sistema de
prisiones en Chile (1800-1911). Santiago: Ed. Universidad Central de Chile, 2003. t. 2. p. 443.
264
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
aprendido a leer y escribir” ascendían a la categoría de “detenidos premiados”
quienes gozarían de “[…] las concesiones que el Superintendente les acuerde.”46
La tercera categoría era la de los “detenidos distinguidos”, unos pocos
individuos elegidos anualmente por sus compañeros de taller (que no hubieran
sido castigados por ninguna falta durante el año de su elección) en “[…] el día
de la festividad de la Santísima Patrona de la Penitenciaria.” Para ser nombrado
“distinguido”, el reglamento indicaba que debía tratarse de una persona
meritoria por “[…] su buena conducta y amor al trabajo” y mantendría tal título
mientras no incurriera “[…] en alguna falta punible hasta la elección del año
siguiente que podrá recaer en el mismo individuo si ha continuado
mereciéndolo.” Gozaban de los mismos beneficios que los “premiados” y sólo
se distinguían por su carácter electivo por sus compañeros de taller.
La última categoría la conformaban los “detenidos incorregibles”,
aquellos que “[…] por el número, gravedad y trascendencia de sus faltas” eran
colocados durante un año en un pabellón denominado “de los incorregibles”
donde permanecerían “[…] en completa incomunicación con el resto de los
detenidos” y sujetos a las siguientes reglas: a) ocuparse “[…] como peones en
trabajos de la casa sin gratificación alguna”47; b) no tener más calzado que
plantillas de cuero, ni otra ropa que “[…] la de desecho de los demás
detenidos”, y una menor cantidad de comida, a excepción de “[…] aquellos para
quienes el médico prescriba otra clase de alimento”; c) permanecer encerrados
todo el día salvo para “[…] rezar la oración de la mañana y hacer la policía de
aseo, para ocuparse en el trabajo, para asistir a la misa i a las distribuciones
piadosas y para bañarse.”
Finalmente cabe también mencionar cómo el reglamento de 1874
continúa ampliando el espacio dedicado a la regulación de la producción en los
talleres, las compras de materia prima y víveres y las operaciones contables en
general. El aspecto económico pasó de ser un aspecto olvidado por Vicuña
Mackenna en 1857 a ser un elemento preponderante en los reglamentos de 1867
y, especialmente, 1874.
Para concluir con las reglamentaciones santiaguinas abordaremos
sucintamente los cambios incluidos en el último reglamento aprobado durante el
siglo XIX: el de 1876, impulsado por el Superintendente Ricardo Montaner.48.
Esta normativa constituyó, en palabras de León León, “[…] un regreso a las
46
BLDG, Libro XLII. Artículo 11. p. 220.
El reglamento hacía una salvedad para “[…] aquellos que, a juicio del Superintendente, puedan
sin inconveniente ejercer algún oficio en sus celdas, tendrán la remuneración que les
correspondería conforme a las reglas establecidas para el común de los obreros.” BLDG, Libro
XLII. Artículo 15. p. 222.
48 Ricardo Montaner Asenjo, destacado político chileno, fue diputado nacional y se desempeñó
como Superintendente de la Penitenciaría entre 1876 y 1903. El reglamento impulsado durante
su Superintendencia fue aprobado el 14 de junio de 1876. BLDG, Libro XLIV. p. 157-179.
47
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
265
prácticas correccionales y a la disciplina diaria antes que a la distinción por
buena conducta.”49 Si bien en lo referido a las características institucionales se
trata de un texto más escueto que los anteriores, es un reglamento severo
respecto a la disciplina interna pero, ante todo, es el primero en interesarse por
el destino de los detenidos una vez cumplidas sus condenas. Ello se evidencia,
como marca León León, en el artículo 39° sobre el trabajo en los talleres y que
señala que:
[…] todo reo que salga en libertad recibirá, para atender a sus
primeras necesidades fuera de la prisión, una cantidad de dinero
que no bajará de diez ni subirá de veinte pesos. Se exceptúan los
que por su mala conducta y poca aplicación al trabajo no
merecieren esta gracia.
Montaner también impulsó la eliminación de los trabajos sin
remuneración incluidos como castigos en el reglamento anterior y dispuso
alquilar los talleres de la cárcel a inversores privados.50
4 LOS REGLAMENTOS DE LAS PENITENCIARÍAS DE BUENOS
AIRES Y DE TUCUMÁN
Tras varios intentos fallidos, la ciudad de Buenos Aires pudo comenzar
la edificación de su Penitenciaría durante la gobernación de Emilio Castro
(1869-1872). En 1870, el diario El Nacional anunciaba que pronto se dispondría
de “[…] una cárcel digna de esta ciudad, que concilie la seguridad de los
criminales con la comodidad y demás mejoras que proporcionan los adelantos
modernos.”51 En ese año se seleccionó, de entre tres proyectos, el del arquitecto
Ernesto Bunge (inspirado en la prisión de Pentonville, Inglaterra), las obras
comenzaron en 1872 y la Penitenciaría fue inaugurada a comienzos de 1877.
A diferencia de los reglamentos penitenciarios chilenos – todos ellos
impulsados por las autoridades penitenciarias y sancionados por decretos
presidenciales – el primer reglamento de la Penitenciaría de Buenos Aires fue
proyectado en 1876 por una comisión designada para tal fin por el gobierno de
la provincia e integrada por el arquitecto Bunge, los doctores Sixto Villegas,
José María Moreno, Manuel Montes de Oca, Aurelio Prado y Rojas y don Julio
Cramer. El 22 de mayo de 1877, el gobernador Carlos Casares aprobó la
49
BLDG, Libro XLIV. p. 157-179.
CISTERNAS, Jaime. Historia de la cárcel penitenciaria de Santiago: 1847-1887. 160 p.
Tesis (Licenciatura en Historia) – Instituto de Historia, Pontificia Universidad Católica de
Chile, Santiago, 1997.
51 GARCÍA BASALO, Carlos. Historia de la penitenciaría de Buenos Aires (1869-1880).
Buenos Aires: Ed. Penitenciaria Argentina, 1979. p. 35.
50
266
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
propuesta de la comisión, consistente en 19 capítulos y 139 artículos. Dicho
reglamento permanecería, sin embargo, bajo el título de “provisorio” durante
todo el período que atañe a este trabajo, coexistiendo con un reglamento “para
las cárceles de Buenos Aires” sancionado en 1869, pero que sería sólo aplicable
a los encausados alojados en la Penitenciaría en cuanto no se opusiera “[…] a
las disposiciones del reglamento provisorio.”52
A diferencia de la Penitenciaría de Santiago, la de Buenos Aires
denominaba a su máxima autoridad Gobernador, nombre tomado de las
reglamentaciones penitenciarias anglófonas y que relegaría al hispánico Alcaide
a un plano secundario.53 El Gobernador se diferenciaría también del
Superintendente chileno por tener su residencia en la propia Penitenciaría y
estaría secundado por un Intendente – encargado de supervisar los talleres, la
higiene y la alimentación – que lo reemplazaría en caso de ausencia. El
Intendente supervisaba también la labor del Alcaide Primero y los Alcaides
Segundos, encargados de “[…] la policía general del Establecimiento.”54 La
nómina de empleados de la cárcel, al igual que en Chile, se componía también
de un secretario archivero, contador, maestros de taller y de la escuela, capellán,
guardianes y conserjes. Debe remarcarse un aspecto de mayor severidad que no
se reproduce en ninguno de los reglamentos de la Penitenciaría de Santiago ni
de Tucumán: al ingresar a la Penitenciaría de Buenos Aires, el condenado
perdía automáticamente su nombre, que es reemplazado por un número:
Art. 44. El condenado, a su entrada, es conducido a la Secretaría
donde se tomará su filiación y se le inscribe en el Registro
determinado en el artículo 25. Se le someterá enseguida a todas las
medidas de higiene que prescribe el Reglamento interno del
Establecimiento, se le indicará el número con que debe ser
llamado en adelante y se le conducirá a su celda.55
52
El Reglamento para las Cárceles de Buenos Aires de 1869 se ideó para la Cárcel del Cabildo, la
Cárcel Correccional y demás casas de reclusión de la provincia. Contaba con 13 títulos y 52
artículos. Se trata de una reglamentación con notorios vestigios pre-reformistas como, por citar
un notorio ejemplo, los “derechos de carcelaje (pago que los reos efectuaban al Alcaide)”.
Citado en GARCÍA BASALO, Carlos. Historia de la penitenciaría de Buenos Aires (18691880). Buenos Aires: Ed. Penitenciaria Argentina, 1979. p. 243.
53 GONZÁLEZ ALVO, Luis. Modernizar el castigo: la construcción del régimen penitenciario
en Tucumán, 1880-1916. Rosario: Prohistoria, 2013. p. 117.
54 BUENOS AIRES. Reglamento Provisorio de la Penitenciaría de Buenos Aires. Buenos
Aires, 1877. p. 175-196. Arts. 22-33.
55 Reglamento Provisorio de la Penitenciaría de Buenos Aires (ROPBA) 1877. Art. 44. La norma
se repite en el artículo 57, que dice: “Desde la entrada al Establecimiento, no serán llamados ni
conocidos sino por su número respectivo”. Esta iniciativa respondería a un intento de
racionalización extrema del trato con los detenidos, quitando todo aspecto subjetivo como
llamar a cada reo por su nombre. Este artículo, al ser contrario a la idea reformista humanizar
la cárcel, no fue incluido en la siguiente reglamentación.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
267
Al día siguiente, según el artículo 45, el Gobernador en persona tomaría
los antecedentes del preso, profesión y grado de instrucción y le haría conocer el
reglamento
[…] haciéndole entender sobre todo que la obediencia, el
silencio56 y el trabajo son sus principales obligaciones; y que si las
infringe será castigado severamente; que se le vigilará a todas
horas sin que lo sepa, y que por la construcción de la casa no
podrán tener éxito las tentativas de fuga.
En una fase inicial, similar al caso chileno en 1860 y 1867, los
primeros ocho días serían de encierro solitario, entregado el preso a sus
reflexiones y atendido por el Gobernador y el Capellán. Este reglamento
también se preocupa de aclarar que aquellos presos que no profesaran el
catolicismo no estarían obligados a asistir a la capilla siempre y cuando
emplearan ese tiempo “[…] leyendo la Biblia y otro libro moral e instructivo
que se designará a tal efecto.”57
En lo que respecta a las visitas, este reglamento también se muestra más
duro que las normas chilenas, ya que prohíbe la entrega de cualquier objeto de
los visitantes a los presos. Como el reglamento santiaguino de 1874, contempla
una serie de castigos y recompensas que también influyen en una posible
liberación anticipada. Entre las penas disciplinarias se incluye: el encierro
solitario “a pan y agua” de dos a treinta días, la “[…] celda oscura sin más
mueble que una tarima” de uno a quince días, la “camisa de fuerza”, el trabajo
forzado sin compensación, privación del trabajo en los talleres, privación de
asistir a la escuela o servirse de libro de la biblioteca, multas deducibles del
peculio, privación de luz durante la noche y el “retiro gradual de recompensas”.
Entre las recompensas se contempla el permiso para fumar en el patio, aumento
del número de visitas y de la correspondencia (ambos mensuales), permiso de
recibir “libros, instrumentos u objetos útiles” y la posibilidad de desempeñarse
como maestros de oficios en los talleres.
El reglamento de 1877 introduce un uniforme para los presos, hecho no
contemplado en las normas de Santiago de Chile, aunque sí en las de Tucumán.
El traje de los condenados sería determinado por el Gobernador tanto en “[…]
la calidad del género como en las piezas de que deba componerse.” En la gorra
y cada una de esas piezas se incluiría el número del penado.58 También se
Las referencias al “silencio auburniano” y la incomunicación son frecuentes en este reglamento.
ROPBA, 1877. Reglamento Provisorio de la Penitenciaría de Buenos Aires. Art. 47.
58 En noviembre de 1877 se suscitó un hecho que disgustó a Enrique O’Gorman, primer
Gobernador de la Penitenciaría de Buenos Aires. Se trató de una iniciativa de implantar “[,,,]
trajes a grandes rayas azules y blancas” que según O’Gorman atentaba contra “el tratamiento
56
57
268
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
brindaba particular atención a la educación de los presos, para quienes se
dividida en siete ramos: lectura, escritura, aritmética, gramática, “nociones
elementales de historia y geografía, especialmente nacionales”, geometría y
dibujo lineal y “mecánica racional”59. Para el funcionamiento de la escuela se
dividiría a los presos en tres niveles según sus conocimientos previos, siendo
obligatoria la asistencia a la escuela y rindiendo exámenes al finalizar cada año.
Finalmente, el reglamento aborda “la soltura de condenados”, es decir la
liberación una vez cumplida la condena. Según el artículo 131, debían pasar los
últimos días en encierro celular y sin trabajo alguno, dedicados exclusivamente
a la reflexión. Llegado el día de la liberación les serían entregadas sus ropas, si
se conservaban, y en caso contrario se les vendería un traje “de poco precio” o
los costearía el mismo establecimiento. Se les haría entrega también del peculio
acumulado por su trabajo en los talleres.
En resumidas cuentas, el Reglamento de 1877 se inspiraba, tal como lo
habían hecho las reglamentaciones chilenas, en la disciplina cuáquera del
silencio. Según Caimari,
El mismísimo O’Gorman […] estaba en contra del sistema
disciplinario de Auburn que le tocaba administrar. La obligación
de silencio le parecía insostenible: además de provocar tristeza y
melancolía, el principio de castigo instantáneo a las violaciones de
la regla dejaba a los penados a merced de empleados subalternos,
con la consecuente multiplicación de situaciones de poder
arbitrario y mal controlado (recordemos, de paso, que el sistema
de vigilancia panóptica incluía al personal). Es que a pesar de la
admiración por el movimiento penitenciario internacional, algunos
de sus ingredientes nunca fueron aceptados en la Argentina. El
mandato laboral fue celebrado, y también las potencialidades de la
influencia religiosa. Pero silencio y soledad eran importaciones
que sólo podían producir cruel sufrimiento sobre estos penados de
cultura latina.60
más humanitario posible y menos vejatorio” que él intentaba implantar en el establecimiento.
A ello agregaba que se trataba de los colores patrios y que por ello no podían emplearse para
vestir a los condenados. Finalmente proponía que se los tiñera por completo de azul. Cfr.
GARCÍA BASALO, Carlos. Historia de la penitenciaría de Buenos Aires (1869-1880).
Buenos Aires: Ed. Penitenciaria Argentina, 1979. p. 180. La evolución en las vestimentas
penitenciarias está claramente expuesta en el trabajo de James Q. Whitman sobre las prisiones
norteamericanas. Cfr. WHITMAN, James. Harsh justice: criminal punishment and the
widening divide between America and Europe. Oxford: OUP, 2005.
59 ROPBA, 1877. Reglamento Provisorio de la Penitenciaría de Buenos Aires. Art. 125.
60 CAIMARI, Lila. Apenas un delincuente: crimen, castigo y cultura en la Argentina, 18801955. Buenos Aires: Siglo XXI, 2004. p. 56.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
269
Corría el año 1900 y la Penitenciaría de Tucumán – inaugurada en 1886
– aún funcionaba sin reglamento interno. Esto era producto de la convulsionada
historia del establecimiento, que no sólo había sido abruptamente inaugurado,
sino que también había sido epicentro de la revolución radical de 1893. Tomada
por las armas rebeldes, fue convertida en su cuartel general, los talleres fueron
saqueados y la totalidad de los presos se dio a la fuga. Luego de ese episodio
hubo que volver a montar los talleres, de los cuales no había quedado “ni una
sola herramienta”61. Desde su inauguración hasta fines de siglo, la
superintendencia de la Penitenciaría estuvo a cargo del Jefe de Policía, quien
proponía al Gobernador un Administrador – que hacía las veces de director – y
un Alcaide, como subdirector. Finalmente, en el año 1899, un nuevo episodio
de desmantelamiento institucional convenció a las autoridades provinciales de
separar a la Penitenciaría de la esfera policial, aumentar su presupuesto, dotarla
de un reglamento de funcionamiento interno y crear el cargo de Director de la
Penitenciaría bajo las órdenes directas del Ministro de Justicia. Los Intendentes
de Policía Filemón Naón y Neptalí Montenegro, ya habían advertido en varias
ocasiones entre 1894 y 1899, la urgencia y necesidad de crear un reglamento
para la Penitenciaría. Sin embargo tuvo que estallar un escándalo por
malversación de fondos y otros delitos cometidos por el Administrador de la
Penitenciaría (que acabó en un grueso sumario62) para que el gobierno
convocara una comisión para proyectar un reglamento interno, integrada por
Brígido Terán, Nolasco Córdoba (quien no aceptó la designación y fue
reemplazado por Leocadio F. Paz) y Ernesto Zavalía.
El coronel Eudoro Vázquez Lucero fue designado como el primer
Director de la Penitenciaría y durante su administración (marzo de 1900-enero
de 1902) se redactó el primer Reglamento Interno. Vázquez no sólo se
diferenciaba de sus predecesores por ser un militar de carrera sino también por
pertenecer a las clases notables de la provincia. Antes de ejercer la dirección,
había sido un participante activo de la política local y un importante empresario
rural. Con el respaldo del gobierno y el nuevo reglamento, Vázquez dirigió
marcialmente la Penitenciaría y elevó partes diarios de la situación en la
institución durante los dos años que duró su dirección. Dichos partes daban
cuenta de la entrada y salida de presos, racionamiento, funcionamiento de la
escuela, enfermería, guardia de seguridad, movimiento de los talleres y otros
trabajos realizados. Estaban claramente inspirados en otros partes diarios de
Penitenciarías tales como las de Buenos Aires y Santiago de Chile.
En el año 1901, en su primer informe anual, Vázquez volcó su opinión
sobre el régimen carcelario tucumano:
61
62
Archivo Histórico de la Provincia de Tucumán (AHT), Sección Administrativa (SA). v. 205. f. 375.
Véase GONZÁLEZ ALVO, Luis. Modernizar el castigo: la construcción del régimen
penitenciario en Tucumán, 1880-1916. Rosario: Prohistoria, 2013. p. 120-123.
270
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
En el Reglamento de esta Cárcel se adopta como sistema
penitenciario, el celular; el mismo que rige en la Penitenciaría de
la Capital Federal [sin embargo] no ha sido aplicado por
insuficiencia del local, pero hubiera podido aplicárselo con un
pequeño esfuerzo.
Si bien es cierto que por el Reglamento se establece este sistema,
tanto el Señor Gobernador como el suscrito piensan que no es el
que corrige de un modo más eficaz al delincuente. Cambiando
ideas sobre el mejor sistema a emplearse en los establecimientos
carcelarios, arribamos a las conclusiones siguientes: 1° Que no
todos los presos deben ser tratados de igual manera; 2° Que como
sistema debe emplearse un tratamiento paternal, castigando a los
que cometan faltas y estimulando a los que observen buena
conducta y 3° Que como medio moralizador y educativo, debe
emplearse el trabajo.63
En enero de 1902, por razones que desconocemos, Eudoro Vázquez fue
reemplazado por Wellington de la Rosa Liendo (1847-1924), otro miembro de
la élite tucumana de larga carrera política.64 Luego del alejamiento de Vázquez,
el reglamento continuaría en vigor hasta el traslado de la Penitenciaría a Villa
Urquiza en 1927. Inspirado en el reglamento de la Penitenciaría Nacional –
muchos artículos están textualmente reproducidos – era más largo y detallado
que muchos otros reglamentos de cárceles argentinas contemporáneas, al contar
con 30 títulos y 288 artículos, sin incluir las funciones del Director, indicadas en
los 13 artículos que conforman el decreto del 21 mayo de 1900, aquel que
separara la Penitenciaría de la órbita policial.
La notoria diferencia de la normativa tucumana con los casos de otras
ciudades del interior del país puede contrastarse en los reglamentos transcriptos
por Abelardo Levaggi en su obra Las cárceles argentinas de antaño, ninguno de
los cuales llegaba al centenar de artículos.65 Esta normativa está imbuida del
espíritu penitenciarista que había inspirado los reglamentos chilenos de 1867 y
1874, y la normativa bonaerense de 1877 que convergían en la voluntad
reformadora a través del trabajo, la educación y la religión y sistemas de
castigos y recompensas. El caso tucumano no fue la excepción, también en su
reglamento se contemplaban “roles de confianza”, desempeñados por presos de
buena conducta, tales como jefe de pabellón, sacristán del capellán, repartidores
de raciones, ayudantes de enfermería, farmacia o de los distintos talleres. Los
presos que eran designados como jefes de pabellón, debían tratar
cotidianamente con los guardias, servirles de nexo con los demás presos e
63
AHT, SA, v. 261, p. 1-15.
Wellington de la Rosa había sido elegido gobernador en 1893 pero no llegó a asumir su cargo
debido a la revolución radical que se atrincheró en la Penitenciaría.
65 LEVAGGI, Abelardo. Las cárceles argentinas de antaño (siglos XVIII-XIX): teoría y
realidad. Buenos Aires: Ad-Hoc, 2002. p. 423-460.
64
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
271
informar en caso de cualquier irregularidad que detectaran. Tenían, al igual que
los repartidores de raciones, una posición de poder que podía ser fuente tanto de
rencores y odios, como de agradecimiento y amistad. El buen desempeño en
estos roles derivaba en informes favorables a las solicitudes de indulto.
Por otra parte, el aspecto archivístico era sumamente importante,
debiendo llevarse todo tipo de libros, no sólo contables sino también de registro
de diferentes tipos de condenados (a presidio, penitenciaría o prisión),
filiaciones, reincidentes, vestuario, racionamiento, tiempo de cumplimiento de
condena, altas y bajas, problemas de salud, notas de exámenes de la escuela,
méritos y castigos, entre muchos otros. Una diferencia notoria con el
reglamento de Buenos Aires es que los nombres de los condenados no eran
reemplazados por números, si bien cada uno de ellos contaba con un “número
de orden” que llevaba bordado en su uniforme azul, al igual que los de Buenos
Aires.
CONCLUSIONES
Desde sus inicios, los trabajos sobre los sistemas penales se han
enfocado en el estudio de los procesos de codificación y en el desarrollo de las
etapas procesales. Sin embargo, generalmente han soslayado el cumplimiento
de la pena. Por esta razón, la intención de este trabajo ha sido indagar acerca de
la forma en que se comenzó la normalización de las primeras instituciones
estatales de reclusión: las penitenciarías, creadas para cumplir los preceptos de
la reforma penal.
Puede afirmarse que en Latinoamérica la construcción de los sistemas
penitenciarios registra dos etapas claramente diferenciadas: la primera se inicia
con la inauguración de los primeros edificios penitenciarios y se caracteriza por
la “dispersión legislativa” 66, ya que, aun cuando se sancionaron los primeros
códigos penales y procesales, la ejecución de las penas todavía variaba en sus
modalidades de acuerdo con cada provincia (en el caso argentino) o las
divisiones administrativas que cada país asignara a su territorio. Esta larga etapa
inicial demuestra la escasa importancia que se le dio en la práctica a la cuestión
penitenciaria – aun cuando en el discurso tuviera un lugar relevante –, al delegar
en un producto netamente administrativo –reglamentos internos – aspectos tan
trascendentes como los fines y características de la ejecución del encierro
carcelario, que exigen leyes nacionales, debatidas en el Congreso. La segunda
etapa, de unificación normativa, comienza tempranamente en Chile (1911), con
la sanción de su “Reglamento carcelario”, válido para todas las instituciones de
reclusión del país. En el caso argentino, la primera ley que dio uniformidad al
66
EDWARDS, Carlos. Ejecución de la pena privativa de la libertad. Buenos Aires: Astrea,
1997. p. 26.
272
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
régimen penitenciario en todas las provincias fue sancionada en 1958 (con el
antecedente no menor de la Ley de Organización Carcelaria en 1933). 67
Este trabajo se detiene exclusivamente en la etapa inicial, de “dispersión
legislativa”, momento en el cual se debatía qué sistema debía regir en cada
institución: el modelo auburniano o el croftoniano o progresivo. El debate se
zanjó en la práctica, ya que los reglamentos analizados impusieron de hecho
versiones locales del sistema norteamericano, mucho más difundido y más
simple de aplicar que el modelo progresivo que requería de una infraestructura
mayor y de un seguimiento extra-muros y postpenitenciario de los internos. Sin
embargo, durante la segunda etapa se produjo el pasaje – a partir de la segunda
mitad del siglo XX – hacia el sistema progresivo que se impuso como
modalidad rectora en ambos sistemas penales y dura hasta nuestros días.
El proceso que se observa en Chile y Argentina en el período analizado
es, como ha señalado David Garland, el de la búsqueda de racionalizar y
burocratizar el castigo. Tal afán constituye el eje de la historia de las prisiones
de los últimos dos siglos y los aspectos reglamentarios que dictan el
funcionamiento “normal” al interior de las cárceles resultan esenciales para
comprender su desarrollo a lo largo de la historia. A través del análisis de sus
cambios y diferencias con otras normativas es posible advertir las sendas,
bifurcaciones y encrucijadas por las que transitó el tratamiento de los internos
en nuestra región. Siguiendo la metáfora náutica de Vicuña Mackenna, si las
penitenciarías eran naves, la comparación de sus diferentes momentos
reglamentarios sirven de compases para trazar curvas y medir distancias. Los
casos santiaguino y bonaerense fueron pioneros en Latinoamérica, se influyeron
entre sí y fueron posicionándose tempranamente como modelos para los demás
países de la región. Prisiones periféricas, como la de Tucumán, buscarían
adaptar esos modelos a realidades que, a menudo, eran sumamente diversas.
El trabajo comparativo en reglamentos ordenados cronológicamente
induce a la tentación de considerar un desarrollo lineal y sin embargo, cuando se
observa detalladamente, puede observarse de qué manera cuando un reglamento
avanza en algunos aspectos, en otros, muestra retrocesos. La comparación, no
obstante, es difícilmente reducible a unos cuantos puntos, cuando se trata de
analizar ocho normativas con más de tres mil artículos e incisos. Para guiar
estas breves conclusiones nos hemos valido de algunas preguntas rectoras, tales
67
Las autoridades británicas, que comenzaran su reforma a fines del siglo XVIII, representan el
caso pionero en la búsqueda de uniformidad en las reglas penitenciarias estatales. El primer
paso fue dado en el siglo XIX con la creación del Committee of Inquiry on Prison Rules and
Prison Dress, que enviaba reportes al gobierno en todo lo relacionado a los aspectos
normativos, con especial atención a la vestimenta de los internos. Era el paso previo a crear
una normativa específica que regulara y centralizara el funcionamiento de las cárceles a nivel
nacional. PRATT, John. Castigo y civilización: una lectura crítica sobre las prisiones y los
regímenes carcelarios. Barcelona: Gedisa, 2006. p. 113.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
273
como: ¿Quién o quiénes ejercían la máxima autoridad? ¿Quiénes integraban el
personal subalterno? ¿Qué condiciones debían imperar en el trato con los
presos? ¿Cuáles eran las formas de ejercer la disciplina? ¿Cuáles eran los
principios fundamentales para la rehabilitación?
En los tres casos analizados – con diferentes tiempos – la máxima
autoridad de la cárcel se traslada de un funcionario menor y tradicional – el
Alcaide – a un alto funcionario que responde directamente al Ministerio de
Justicia. En el caso chileno es una figura preponderante, el Superintendente, que
tuvo un papel central en la creación de los reglamentos (de allí que la
Penitenciaría de Santiago tenga cuatro reglamentos en medio siglo, mientras
que Buenos Aires y Tucumán sólo uno). En los casos de estas dos ciudades, el
Gobernador y el Director eran funcionarios de suma importancia pero, a
diferencia de la autoridad chilena, residían en la misma penitenciaría. En el caso
argentino el control se relacionaba a una presencia constante, al menos en la
teoría.
El personal subalterno comienza modestamente en Chile, con plantillas
de empleados que no superan la docena, sin contar la guardia. Con el tiempo se
irá conformando un plantel que se repetirá en los tres casos: la mano derecha de
la máxima autoridad (Director en Chile, Intendente en Buenos Aires, Alcaide en
Tucumán), secretarios (escribientes, contables y archivistas), autoridades
morales (Capellán y Maestro de la escuela), autoridades laborales (Maestros de
talleres), autoridades sanitarias (médico, boticario y enfermeros), guarda
almacenes, celadores, llaveros, porteros y lampareros (hasta la instalación de luz
eléctrica). Todo un grupo de empleados pensados para llevar a cabo la
aplicación del “régimen penitenciario”, traducido en normas específicas en las
diferentes reglamentaciones. A la hora de conformar la guardia de seguridad se
produjeron problemas como la confusión de jerarquías, cuando se recurrió a la
intervención de miembros del ejército, la policía o los cuerpos de bomberos.68
En lo que respecta al trato de los presos, en los tres casos se advierte,
desde el primero hasta el último de los reglamentos analizados, un problema
endémico: la amplia gama de relaciones “extra-penitenciarias” que se generaban
entre el personal (administrativo y guardias) y los internos. Los reglamentos
persiguen con energía su erradicación, pero su constante repetición – y la
contrastación con denuncias de la prensa y en sumarios contra empleados – nos
muestra su persistencia. Los tratos de amistad, conveniencia o abusos de
68
Véase NAVAS, Pablo. El sinuoso camino hacia la profesionalización: el caso de los
Guardiacárceles de la Unidad Penitenciaria n. 15 de Río Gallegos (1904-1932). En: JORNADAS
DE HISTORIA DE LA PATAGONIA, 4., 2010, Santa Rosa. Actas…. Santa Rosa: Universidad
Nacional de la Pampa, 2010.
Disponível em: <http://4asjornadas.rhdg.com.ar/
Ponencias/Navas.pdf>. Acesso em: sep. 2012. GONZÁLEZ ALVO, Luis. Modernizar el
castigo: la construcción del régimen penitenciario en Tucumán, 1880-1916. Rosario:
Prohistoria, 2013. p. 139.
274
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
autoridad son moneda corriente hasta nuestros días y no ha existido
reglamentación alguna que haya podido obstaculizar los aceitados mecanismos
que permiten tales relaciones.
Por otra parte, también en lo que concierne a las condiciones de vida de
los internos, es posible observar, tanto en Chile (especialmente en los
reglamentos de 1867 y 1874) como en Argentina, normas tendientes a
garantizar la higiene, salud, vestimenta y alimentación apropiadas tanto para los
internos como para los empleados que habitaban en las penitenciarías. Por lo
general, la vara empleada para medir el grado de “rehabilitación” residía tanto
en la obediencia a las autoridades como en la religiosidad y en la dedicación al
trabajo en los talleres y la escuela. Se elaboraron sistemas de premios y castigos
para fomentar las conductas valoradas positivamente y que podían encaminar a
los internos a una salida anticipada de la penitenciaría mediante la gracia del
indulto, mencionada en varios de los reglamentos. Asimismo, el elemento
disuasivo se basaba en castigos terriblemente duros, todos ellos mantenidos
hasta las primeras décadas del siglo XX. Las penas corporales durarán muchos
años: los golpes de palo y azotes, el uso de grilletes, camisas de fuerza y
mordazas estaban contemplados en las normativas analizadas.
En la disyuntiva inicial entre Auburn y Crofton se había elegido
Auburn. Sin embargo, con el tiempo se irían aplicando reformas para adaptar
ese sistema a las necesidades locales. Las penitenciarías se llenarían muy
rápidamente, llegando a niveles de hacinamiento infrahumanos, razón por la
cual se apelaría a una figura pre-penitenciaria, el indulto, válvula de escape para
intentar salvar esos problemas.69 Llegados a ese punto, los sistemas de premio y
castigo constituyeron un eslabón normativo hacia el indulto – atribución del
Poder Ejecutivo – o bien simplemente modos de obtener un cumplimiento más
humanitario de la pena que, en el período analizado, no estaba garantizado sino
que cada interno debía ganárselo al interior de las penitenciarías.
69
Véase DÍAZ COUSELO, José María. El indulto y la conmutación de penas en la ciudad de
Buenos Aires (1880-1887). Revista de Historia del Derecho, Buenos Aires, n. 10, 1982. Sobre
la función del indulto como “válvula de escape” véase GONZALEZ ALVO, Luis; KATZ,
Narciso. Criminalidad, castigo y perdón: el Tucumán del Centenario visto desde la cárcel. En:
ARENAS, Patricia; CID, Lucía (Dir.). Violencias y derechos humanos: estudios y debates en
el Tucumán profundo. Buenos Aires: Libros de la Araucaria, 2012. Para ver un caso de indulto
en una cárcel federal periférica véase NAVAS, Pablo. La construcción de soberanía y el control
social en la periferia patagónica desde la cárcel de Río Gallegos (1895-1957). Tesis (Doctorado
en Historia). Universidad Nacional de la Plata, 2012.
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280
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
DISCURSO DE LA EMERGENCIA Y DERECHOS HUMANOS EN LA
JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA
NACIÓN (ARGENTINA, 1920 - 2010)
Victoria Haidar
INTRODUCCIÓN
Existe un amplio consenso en el campo de las ciencias sociales y las
humanidades respecto de la incidencia que el liberalismo ha ejercido en la
configuración de las instituciones, las prácticas gubernamentales y la cultura
argentina. Entendido como racionalidad política1, el mismo ha funcionado, al
menos desde la segunda mitad del siglo XIX, como un espacio de articulación
de reflexiones, estrategias y creencias, organizado en torno a un problema
central: cómo establecer límites a la acción política del Estado.
Impactado por las urgencias de la sociedad de masas (con sus múltiples
desgloses: cuestión social, cuestión racial, cuestión ciudadana, etc.) y el bullir
de los proyectos políticos estructurados en torno a alguna de las gramáticas de
lo común (la nación, el pueblo, la sociedad, lo popular, etc.) aquel interrogante
nodal sería objeto de múltiples reformulaciones y respuestas. Aun cuando el
mito que expresan las Bases de Juan Bautista Alberdi y la Constitución
Nacional de 1853 es recreado de manera permanente, el liberalismo “realmente
existente”2 es, en su fragua y derrotero histórico, un espacio de pensamiento y
de acción constitutivamente heterogéneo. Más allá del efecto de

1
2
Abogada, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Nacional del Litoral (UNL),
Magíster en Sociología y Ciencia Política, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSO), Doctora en Ciencias Sociales, Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de
Buenos Aires (UBA), Investigadora asistente del Consejo Nacional de Investigaciones
Científicas y Técnicas (CONICET), Argentina. Docente de la Facultad de Ciencias Jurídicas y
Sociales de la UNL.
Las racionalidades políticas designan campos discursivos que expresan y justifican los esquemas
ideales a través de los cuales se representan, analiza y rectifica la realidad. Involucran ciertos
lenguajes, principios morales, consideraciones epistemológicas acerca del sujeto sobre el que se
ejerce el gobierno y un acuerdo significativo sobre los problemas políticos claves. ROSE,
Nikolas; MILLER, Peter. Political power beyond the State: problematics of government. British
Journal of Sociology, London, v. 43, n. 2, p. 178-179, 1992.
Tomamos esta expresión del artículo de THEODORE, Nik; PECK, Jamie; BRENNER, Neil.
Urbanismo neoliberal: la ciudad y el imperio de los mercados. Temas Sociales, Santiago, n.
66, p. 2-3, mar. 2009. Disponível em: <http://www.sociology.as.nyu.edu/docs/IO/222/
2009_Urbanismo_neoliberal.pdf>. Acesso em: sep. 2012, Aquí los autores utilizan la idea de
un “neoliberalismo realmente existente” diferenciándolo de la ideología neoliberal, destacando
la inserción contextual de los proyectos de reestructuración neoliberal, cuya especificidad está
determinada por el legado de marcos institucionales, políticas estatales, prácticas regulatorias y
conflictos políticos.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
281
universalización asociado a la constitución ideológica del sujeto, es decir, del
individuo libre e igual3, su existencia está marcada por la fragmentación, la
dispersión y la contradicción.
Así, las elaboraciones -más o menos universalizantes- de la dualidad
libre-no libre en torno a la cual se organiza el mito de la comunidad liberal4, así
como las distintas respuestas que, a lo largo del siglo XX, se han dado a la
pregunta por los límites de la acción gubernamental, demuestran que, lejos de
toda homogeneidad, el liberalismo es un campo de fuerzas recorrido por una
tensión polar: libertad – seguridad5.
El hecho de que ese método de conducción se funda en el auto-gobierno
de los individuos exige una inversión constante en la producción de libertad,
más precisamente, en la administración y organización de las condiciones en
que se puede ser libre. Como contracara, ese gesto productor de libertad implica
el establecimiento de coerciones, restricciones, limitaciones. Así, el costo de
producción de la libertad es la seguridad6.
Entendida como polaridad y no como oposición sustancial7, la
demarcación entre libertad y seguridad nunca puede ser nítida ni definitiva. Esto
no impide, sin embargo, conocer las formas que asumieron (al interior de
diferentes ámbitos discursivos, tales como el derecho) sus entrecruzamientos.
En esta dirección, puede pensarse que categorías tales como liberalismoconservador y liberalismo-reformista, utilizadas en el campo historiográfico,
dan cuenta de las cambiantes configuraciones que asumiera la economía de
poder propia del liberalismo en la Argentina.
Sin embargo, las posibilidades en que, al calor de las contradicciones
que atraviesan el tejido social, pueden articularse esos dos polos no se agotan, ni
mucho menos, en esas modelizaciones. La circulación, -ya desde mediados del
siglo XX- de un conjunto de discursos neoliberales, con sus cambiantes campos
3
4
5
6
7
La función principal de la ideología es constituir a los individuos concretos en sujetos. Cf.
ALTHUSSER, Louis. Ideología y aparatos ideológicos del Estado. Buenos Aires: Nueva
Visión, 1988. p. 52.
En tanto forma de conducción asentada sobre el auto-gobierno de la “[…] comunidad de
individuos libres”, el liberalismo procede trazando distinciones entre aquellas personas,
actividades y espacios que se consideran libres y aquellos a los que se les niega esta cualidad.
Mientras los “libres” se reconocen recíprocamente como iguales, la otra cara de esa relación de
paridad es la “[…] clara desigualdad impuesta a los excluidos.” LOSURDO, Doménico. La
contra-historia del liberalismo. Barcelona: Viejo Topo, 2005. p. 113.
Esa tensión que estructura el discurso liberal ha sido objeto, a lo largo del tiempo, de diversas
formulaciones, tales como libertad-autoridad, libertad-tradición, etc.
FOUCAULT, Michel. Nacimiento de la biopolítica. Buenos Aires: Fondo de Cultura
Económica, 2012 p. 84 y sgtes.
En esta forma de pensar reconocemos la influencia de AGAMBEN, Giorgio. Estado de
excepción. Buenos Aires: Adriana Hidalgo, 2007. p. 12.
282
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
de antagonismo y alianzas, constituye una línea de investigación fecunda, que
apenas comienza a recorrerse.
Inscripto en un proyecto intelectual que indaga la articulación entre
diferentes discursos expertos, la historia y la cuestión del gobierno de las
poblaciones en Argentina y América Latina, el propósito de este capítulo
consiste en producir un aporte que contribuya a comprender la heterogeneidad
constitutiva del liberalismo, mostrando el carácter contingente (histórico,
mudable, fluido) de las oposiciones que lo habitan.
En esta dirección, nos ocuparemos de exhibir y caracterizar la tensión
entre libertad y seguridad tal como la misma aparece y es elaborada al interior
del discurso jurídico. Particularmente, analizaremos la formación y
transformación, desde su despuntar en las primeras décadas del siglo XX y
hasta la actualidad, del discurso de la emergencia en las sentencias de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación (CSJN).
Si bien el liberalismo se caracteriza por la inclinación a la autolimitación del poder, confrontados con diversas crisis (económicas, sociales,
sanitarias, de gobernabilidad, etc.), los Estados liberales y democráticos de
Occidente han tendido a apelar, a lo largo del siglo XX -y de manera cada vez
más frecuente- al dictado de una serie de medidas excepcionales que, en nombre
de lo necesario, lo urgente, lo eficaz, transgreden dichos límites, en dos formas:
la vulneración del principio de la división de poderes y la restricción de los
derechos de los individuos.
Caracterizada por un régimen de gobierno presidencialista, jalonada por
interrupciones periódicas al orden constitucional, y afectada por numerosas
crisis económicas y políticas, Argentina no ha permanecido al margen de ese
proceso. En este sentido, ya desde la década de 1920 la Corte comenzó a
pronunciarse acerca de la legitimidad de las medidas de emergencia dispuestas
por el poder político. A partir de una multiplicidad de decisiones se fue
configurando, a lo largo del tiempo, un discurso singular, cuyo conocimiento
estuvo mediado, en este caso, por la construcción y el examen de un corpus de
sentencias.
El capítulo está organizado de la siguiente manera. En el apartado II
argumentaremos que el derecho de emergencia ha sido movilizado con el
propósito de confrontar diversas crisis para, a partir de esa idea, caracterizar la
forma en que la CSJN participó en la definición de esas situaciones. En el
apartado III caracterizaremos los objetivos y fines que, en el entendimiento de
los jueces, sustentaron la adopción de medidas extraordinarias. Por su parte, en
el apartado IV nos detenemos a analizar las reflexiones que suscita, en la Corte,
el impacto que la emergencia tiene sobre el poder político, más específicamente,
sobre la relación Estado-sociedad, para, seguidamente, estudiar en el apartado
V, la respuesta que algunos de sus integrantes dieron al proceso que hemos dado
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
283
en llamar rutinización de la emergencia. Finalmente planteamos una serie de
conclusiones.
1 EL DERECHO DE EMERGENCIA Y EL GOBIERNO DE LAS CRISIS
La consideración de las diversas coyunturas en el marco de las cuales se
fue conformando el discurso jurisprudencial acerca de la emergencia, permite
advertir que aquello que, a lo largo del siglo XX, detonó el dictado de medidas
excepcionales, han sido, en todos los casos, crisis económicas, de diversa escala
y profundidad. Así, los regímenes de emergencia característicos de la primera
mitad de ese siglo (regulación del mercado de locaciones urbanas y
arrendamientos rurales, concesión de moratorias para los deudores de créditos
hipotecarios, rebaja de los haberes jubilatorios, imposición de diversos cargos y
aportes a los productores agropecuarios, fijación del precios máximos de
diferentes productos, etc.) estuvieron orientados a amortiguar el impacto
perjudicial que ocasionaron a la economía nacional tanto las dos grandes
guerras como la catástrofe económica de 1930. Ya a partir de la década de 1950,
esa clase de disposiciones dejarían de estar supeditadas a la incidencia principal
-sino exclusiva- de variables externas, para asociarse, de manera cada vez más
estrecha, con las crisis periódicas que afectan a la economía argentina. La
suspensión de los juicios de desalojo y de los procedimientos por reajuste de
haberes contra las cajas Nacionales de Previsión; la quita de haberes
jubilatorios; el congelamiento de los salarios de los empleados públicos;
derogación de normas de los convenios colectivos de trabajo; entre otros actos
implementados a partir de entonces, estuvieron dirigidos a mitigar los síntomas
más visibles de esas crisis: la inflación y el déficit presupuestario. La crisis
económico-financiera (con el pico hiper-inflacionario de 1989) explicaría las
medidas excepcionales que caracterizaron, paradójicamente, la década
neoliberal de 1990 -conversión de los depósitos bancarios en títulos de la deuda
pública, congelamiento y quitas de los salarios de los empleados públicos,
supresión y limitaciones de derechos laborales de diferentes categorías de
trabajadores, eliminación de subsidios, etc-. Por su parte, la crisis políticoinstitucional y económica que padeció el país en el 2001, tras la salida del
régimen de convertibilidad, fue el contexto para la proliferación de toda una
serie de disposiciones excepcionales: restricciones relativas a los retiros de
dinero en efectivo de las cuentas bancarias; modificación de los términos de los
contratos hipotecarios, etc.
En el lenguaje natural, el término crisis connota acontecimientos
dificultosos y/o cambios bruscos, determinantes o inciertos en el curso de los
procesos. Para los saberes jurídicos los dispositivos de emergencia son
legítimos si esas circunstancias críticas asumen una entidad particular. Deben
conformar o engendrar lo que en algunas sentencias se denomina, directamente,
284
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
“estado de necesidad”8 y en la mayor parte de ellas se representa como una
situación urgente, excepcional y transitoria.
Está claro que esa calificación depende de la declaración del Poder
Legislativo o del Poder Ejecutivo Nacional (PEN), es decir, de una valoración
subjetiva que nunca deja de estar condicionada por la operatoria conjunta de
varios discursos sociales (discursos expertos, mediáticos, etc.).
Sin embargo, esta idea suele colisionar con una concepción ingenua,
que identifica la necesidad con una situación objetiva. En este sentido, ni
siquiera la recuperación, en el texto jurisprudencial, de las múltiples voces que
predican la crisis, impidió su identificación -casi exclusiva- con la pura
factualidad. Esa operación de naturalización de la emergencia ha dejado sus
huellas en el lenguaje, como puede advertirse en las siguientes secuencias:
La crisis de la habitación es un fenómeno general observado en los
últimos años […]. Como consecuencia fatal de este hecho, ha
sobrevenido el encarecimiento y la especulación en el precio de
los alquileres. […] Estos hechos […] son de notoriedad pública
porque se repetían en la mayoría de los hogares.9
Esta crisis, resultante del grave desequilibrio entre el número de
viviendas disponibles en las ciudades y el de las familias
necesitadas de habitación, es de inmediata evidencia […]. Basta
señalar la innegable existencia de ese desequilibrio así como su
gravedad, para que una legislación excepcional, de carácter
temporario, sea legítima.10
Es un hecho de público y notorio conocimiento que la Argentina
se vio enfrentada al impacto de una crisis terminal de
8
Así, el Procurador General de la Corte y el juez Raúl E. Zaffaroni se refirieron en los autos
“Bustos, Alberto R. y otros c. Estado Nacional y otros” a un “estado de necesidad
generalizado” (ARGENTINA, CSJN, sentencia del 26 de octubre de 2004. Revista La Ley
Digital. AR/JUR/2713/2004, p. 98, 112). En otras sentencias también se aludió, directamente,
a un estado de necesidad (ARGENTINA, CSJN. Sentencia recaída en autos “Michel A. Doura
S. A. Comercial e Industrial s/ apelación infracción decretos n. 32.506/47, 15.717/48 y
2.630/46 (Leyes n. 12.830 y n. 13.906)” el 08 de junio de 1956. Revista La Ley on line,
AR/JUR/37/1956 y voto en disidencia de los jueces Risolía y Argúas, en ARGENTINA,
CSJN. Sentencia recaída en autos Díaz, Antonio S. c. Caja Nacional de Previsión para el
Personal del Estado, del 14 de diciembre de 1970. La Ley on line, AR/JUR/84/1970).
9 ARGENTINA, CSJN. Sentencia recaída en autos “Ercolano, Agustín c. Lanteri de Renshaw,
Julieta”, del 28 de abril de 1922. La Ley on line, AR/JUR/3/1922. El subrayado en esta cita y
en todas las siguientes corresponde al autor.
10 ARGENTINA, CSJN. Sentencia recaída en autos
“Michel A. Doura S. A. Comercial e
Industrial s/ apelación infracción decretos n. 32.506/47, 15.717/48 y 2.630/46 (Leyes n. 12.830
y n. 13.906)”, del 08 de junio de 1956. La Ley on line, AR/JUR/37/1956, p.115.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
285
descomunales consecuencias sobre el bienestar del conjunto de la
población.11
Así, al narrar la emergencia, el texto jurisprudencial asume un tono
realista, el cual tiende a reforzar, estratégicamente, la relación dialéctica que el
poder judicial mantiene con el poder político. El realismo cuaja, así, con la
sobria tarea de admitir la existencia de la crisis que la Corte se auto-atribuye en
sus relaciones con los órganos representativos del Estado. Todo parece indicar
que la naturaleza extra-cotidiana, fuera de lo común, de la emergencia,
condiciona las operaciones que deciden acerca de su validez, las cuales se
limitan a prácticas de reconocimiento y corroboración que encuentra en el
carácter extraordinario de la realidad su tribunal supremo. Se trata, así, de
“[…]corroborar que la declaración del legislación encuentre ‘debido sustento en
la realidad’ (Fallos: 172:21 -‘Avico’-; 243:449 –‘Nadur’-; 313:1638 –‘Videla
Cuello’-; 330:855 –‘Rinaldi’-, entre muchos otros).”
La verdad acerca de la emergencia parece fundarse, así, en actos de
creencia. Como surge de las secuencias antes citadas, las crisis asumen el
estatuto de lo evidente-por-sí-mismo. Este rasgo indica que al menos en el
lenguaje jurídico, las crisis funcionan como mitos. Tal condición hace que, entre
otras cosas, los actores estén liberados de la carga de la prueba y los decisores
de la labor de ponderarla.
Sin embargo, alejada de toda objetividad, la necesidad depende de una
serie de actos de enunciación -políticos, mediáticos y de sentido común-, que la
retórica de los puros hechos tiende a ocultar.
La importancia que adquiere, para la legitimidad de las medidas
jurídicas excepcionales, la auto-evidencia de la realidad, se advierte en el
diferente peso que los jueces atribuyen a las voces que median la puesta en
discurso de la emergencia. Considérense, en esta dirección, las siguientes
secuencias:
Y aunque no hay estadísticas precisas respecto a la baja del precio
de la propiedad urbana y rural, es de público conocimiento que
éste ha bajado en parecida proporción, y que habría llegado a
precios realmente viles si se hubieran ejecutado los miles de
millones de créditos hipotecarios que se hallaban en mora.12
Que la veracidad de este aserto no requiere prueba "stricto
sensu"; y ello no sólo porque no ha sido negada en la causa sino,
además y sobre todo, por consideraciones similares a las que esta
ARGENTINA, CSJN. Dictamen del Procurador General de la CSJN recaído en autos “Bustos,
Alberto R. y otros c. Estado Nacional y otros”, del 26 de octubre de 2004. La Ley on line,
AR/JUR/2713/2004, p.89-91.
12 ARGENTINA, CSJN. Sentencia recaída en autos “Avico, Oscar A. c. De la Pesa, Saúl”, del 07
de diciembre de1934. La Ley on line, AR/JUR/3/1934.
11
286
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Corte expuso en el precedente varias veces citado, de Fallos:
172:21. Allí, la efectiva existencia del estado de emergencia fue
admitida sobre la base de las exposiciones hechas en el debate
parlamentario, de los datos provenientes del Poder Ejecutivo, de
informes técnicos especializados y, fundamentalmente, de los
hechos "de público conocimiento" que el tribunal tuvo en vista.
[…] El estado de cosas invocado por el legislador forma parte de
la realidad vital del país que todos sus habitantes tienen ante sí y
que integra la verdad jurídica objetiva, a cuya ponderación los
jueces no pueden renunciar conscientemente.13
La palabra de los legisladores, el PEN, los expertos y, aún datos
estadísticos suelen ser recuperados, pero asumen un lugar complementario o de
refuerzo, frente a la significación plena, pura y no mediada de los hechos.
Esta tendencia a subestimar los datos estadísticos frente al sentido
común, encontró, no obstante, algún matiz en las decisiones que se
pronunciaron en ocasión de la crisis del año 2001. Para ponderar sus efectos
socio-económicos devastadores, el Procurador General de la Corte apeló a las
cifras producidas por el propio Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires, a
datos censitarios y otros elaborados por el Instituto Nacional de Estadísticas y
Censos y les otorgó un lugar preponderante en la corroboración de la verdad de
la emergencia14.
Más allá de esos matices, un cierto naturalismo impregna el discurso
jurídico que estamos analizando: la existencia social queda reducida a una
facticidad unívoca y sin contradicciones.
Para comprenderlo, conviene atender a las resonancias que, en la
problematización de la emergencia, tiene la idea de catástrofe natural. Antes que
la economía, su fuente fue la naturaleza. Elaborada según el modelo de los
terremotos, las inundaciones y otros accidentes de ese estilo, la noción de
catástrofe se utiliza para connotar descalabros económicos. La comunidad que
el término crea entre naturaleza y economía, conduce a comparar, en el
siguiente fragmento, la emergencia económica con el caso fortuito
La coincidencia en el sentir de los dos grandes poderes de Estado,
Legislativo y Ejecutivo, y los hechos recordados […] llevan al
convencimiento de que había, en realidad, un estado de
emergencia producido por fenómenos económicos, tan grave o
ARGENTINA, CSJN. Sentencia recaída en autos “Videla Cuello, Marcelo c. Provincia de La
Rioja”, del 27 de diciembre de 1990. AR/JUR/1634/1990. p. 34.
14 Un dato ilustrativo de esta realidad fue el aumento del índice de litigiosidad del fuero comercial
de esta Ciudad, lo que se refleja en la cantidad de procesos y cuestiones incidentales
vinculadas a la ley de concursos y quiebras (ARGENTINA, CSJN. Dictamen del Procurador
General de la CSJN recaído en autos “Bustos, Alberto R. y otros c. Estado Nacional y otros”,
del 26 de octubre de 2004. La Ley on line, AR/JUR/2713/2004).
13
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
287
más que el que puede crearse por un contraste de la naturaleza, y
que bien pudo decirse que ese estado tiene los caracteres del caso
fortuito, capaz por su propio imperio, en principio, de modificar
las relaciones contractuales creadas al abrigo de la normalidad.15
Por otra parte, la persistente significación económica que asumió, en el
último siglo, la emergencia, no debe obliterar su procedencia militar ni las
huellas de esta última en los discursos del presente. La matriz del estado de
excepción ha sido, históricamente, la guerra y otras situaciones de conmoción
política, tales como la sedición, los tumultos, etc. Si bien la disposición de
medidas extraordinarias se volvió usual en el período de las dos grandes
guerras, la emergencia se emancipó progresivamente de esa matriz,
conectándose, crecientemente, con las crisis del capitalismo. Subyace a ese
proceso una implícita asimilación entre la guerra y la economía, que no resulta
extraña, si atendemos a la función gubernamental que el liberalismo atribuye al
mercado. Esa homologación se insinúa en algunos de los discursos
contemporáneos acerca de la emergencia, en los que los efectos devastadores de
las contiendas bélicas y las amenazas que estas acarrean para la supervivencia
misma del Estado se atribuyen, asimismo, a las crisis económicas. Así, en el
Decreto n. 36/90, mediante el cual el Poder Ejecutivo Nacional dispuso la
conversión forzada de los depósitos a plazo fijo en títulos de deuda pública
puede leerse: “Tanto en la guerra como en la crisis, el poder de combatir,
autoriza a combatir con éxito.”16
Tampoco es posible desconocer, que, en la Argentina, la
desestabilización financiera que activara la implementación de acciones
excepcionales coincidió y se entrelazó con situaciones de desestabilización
política y social y auténticas crisis de gobernabilidad.
De manera más relevante para la discusión que presentamos en este
artículo, corresponde señalar que, aunque activado por desajustes económicos y
financieros, el derecho de la emergencia constituye una forma de responder a
las crisis que, entrelazadas con aquellas del capitalismo, atraviesa a la propia
racionalidad liberal: crisis ocasionadas por el costo económico del ejercicio de
las libertades, por exceso de intervencionismo, por procesos de obstrucción y
efectos destructivos que llevan aparejados los mecanismos orientados a producir
libertad17.
Es decir, más que conformar una respuesta a un problema económico, la
emergencia constituye una respuesta a un problema político, a un conjunto de
ARGENTINA, CSJN. Sentencia recaída en autos “Avico, Oscar A. c. De la Pesa, Saúl”, del 07
de diciembre de1934. La Ley on line, AR/JUR/3/1934.
16 ARGENTINA, PEN. Decreto n. 36/90.
17 FOUCAULT, Michel. Nacimiento de la biopolítica. Buenos Aires: Fondo de Cultura
Económica, 2012. p. 90-91.
15
288
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
dificultades ligadas con la cuestión de la conducción de los hombres. Busca
producir -en las coyunturas cambiantes en las que se inscribe- nuevos arreglos
al interior de la economía de poder que es característica del liberalismo: formas
más adecuadas de componer los intereses individuales con el interés colectivo.
Las medidas de emergencia aparecen, así, como una vía para producir
un nuevo equilibrio entre libertad y seguridad en aquellas circunstancias en las
que, en virtud de diversos factores, ese cálculo ha quedado trastocado,
peligrando, sean las libertades individuales sea el interés común en la
reproducción de aquellas esferas autónomas que constituyen el mercado, la
sociedad, la población y el Estado.
Así, las medidas de emergencia que la CSJN ha considerado legítimas
se han orientado a gestionar las crisis del liberalismo. Ellas se manifestaron en
dos formas características, que explican, por un lado, la regulación de
emergencia de las primeras décadas del siglo XX y, por el otro, las
disposiciones excepcionales de fin de siglo. Fueron las insuficiencias y fallas
del mercado para producir las condiciones que aseguraran el ejercicio de la
libertad para todos los grupos sociales, lo que motivó, hasta 1976, la
intervención reguladora del Estado. Por el contrario, desde el punto de vista de
la racionalidad neoliberal que impulsó las medidas de emergencia de fines de
siglo XX, fuer la sofocación de las libertades generadas por aquellas
regulaciones, la que justificaría la movilización de un derecho de crisis
destinado a suprimir los controles y liberalizar los mercados.
En el apartado siguiente analizaremos en detalle las formas en que la
CSJN, interpretando de modos singulares la tensión libertad-seguridad que
atraviesa al liberalismo, ha justificado la implementación de acciones de
emergencia.
2 LA EMERGENCIA COMO MECANISMO PARA PRODUCIR
LIBERTAD O SEGURIDAD
A lo largo del siglo XX y de la primera década del siglo XXI, los jueces
se ocuparon de diferenciar y valorar las diversas clases de peligros que las crisis
engendran, tanto para las libertades individuales como para las instituciones
sobre las que reposa el orden social. El valor del derecho de emergencia radica,
fundamentalmente, en la creencia de que sirve para erradicar o mitigar esas
amenazas.
En esta dirección, las razones que, de acuerdo a la jurisprudencia de la
Corte, tornan aceptable el recurso a soluciones extraordinarias18 se organizan en
torno a dos grandes ejes: por un lado, la producción de libertades o de las
18
Sabemos que esas medidas pueden comportar la restricción y/o suspensión de derechos
patrimoniales y/o la transgresión del principio de división de poderes.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
289
condiciones para su ejercicio en aquellas circunstancias excepcionales en las
que el mercado no es capaz de generarlas. Y, por otro lado, la conservación de
los mecanismos e instituciones que constituyen la usina generatriz de libertades
(así, el mercado) o la garantía última para su goce (el Estado).
Con relación al primer eje, la restricción de las libertades contractuales
y del derecho de propiedad que, al menos hasta 1976, sufrieron algunos sectores
de la población (propietarios de inmuebles urbanos, acreedores hipotecarios,
comerciantes), se encaminó a producir libertad y/o a generar las condiciones
requeridas para el ejercicio de la libertad de otros grupos sociales -inquilinos,
trabajadores asalariados, consumidores- en coyunturas en las que, por múltiples
factores (desabastecimiento de productos, inflación, escasez de viviendas,
formación de monopolios, etc.) el mercado no generaba espontáneamente esas
condiciones o bien aparecía, directamente, como un factor de opresión.
Así, la reglamentación de los contratos de alquiler y la fijación de
precios máximos estuvieron inspiradas, en las primeras décadas del siglo XX,
en el propósito de “[…] librar al público de opresiones y tiranías de orden
económico"19, evitar la “[…] opresión económica irresistible”20 y el
encarecimiento de la vida21.
En estas situaciones, la desaplicación del principio de la autonomía de
la voluntad, y la restricción de las facultades que definen los poderes de los
propietarios, procuraron conjurar algunas de las urgencias que definían la
cuestión social tal cómo esta se articuló en la Argentina durante la primera
mitad del siglo XX.
La introducción de controles y restricciones, que afectaron a
determinados sectores de la sociedad fue la contracara (el efecto no deseado) de
un esfuerzo productor de libertad que hace a la lógica misma del liberalismo.
Así, está claro que para que haya libertad de mercado interno no puede haber
efectos monopólicos22.
Hasta 1976, el estado de necesidad sobre el que se asentaba la
emergencia, se construyó, en gran medida, desde un punto de vista social. La
regulación de los contratos de alquiler, de los mutuos hipotecarios y de los
precios de ciertos productos estuvo dirigida, principalmente, a proporcionar a
ciertos sectores de la población las condiciones materiales para el ejercicio de la
libertad, asegurándoles el derecho a la vivienda y los derechos vinculados al
consumo. Una racionalidad social aparecía como correctivo de las
ARGENTINA, CSJN. Sentencia recaída en autos “Ercolano, Agustín c. Lanteri de Renshaw,
Julieta”, del 28 de abril de 1922. La Ley on line, AR/JUR/3/1922
20 Ibid.
21 ARGENTINA, CSJN. Sentencia recaída en autos “Nación Argentina (Procurador del Tesoro) c.
R. y N. del Sel Ltda.”, del 30 de mayo de 1951. La Ley on Line, AR/JUR/25/1951
22 FOUCAULT, Michel. Nacimiento de la biopolítica. Buenos Aires: Fondo de Cultura
Económica, 2012. p. 85.
19
290
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
disfuncionalidades del mercado, garantizando, en este mismo movimiento, la
reproducción tanto del capitalismo como del esquema liberal.
Por el contrario, en la coyuntura de las crisis económicas de fines de la
década de 1980 y de la década de 1990, el dispositivo de emergencia se
movilizó, en un sentido neoliberal, para liberalizar la sociedad. Más
precisamente, se utilizó con la finalidad de operar una transformación, una
verdadera re-ingeniería en el rol del Estado.
Lejos de representar un remedio para una urgencia focalizada, durante
los años noventa el derecho de emergencia se empleó para atribuir al Estado un
papel subsidiario vis à vis la economía y la sociedad en general. Así, las
disposiciones extraordinarias traficaban una verdadera mutación gubernamental,
que buscaba re-modelar el vínculo entre Estado y sociedad en un sentido liberal.
Esta intención que no fue ajena a la interpretación de la Corte que, en aquellos
años, admitió la legitimidad de la regulación de emergencia dictada por el
gobierno del entonces presidente Menem, tal como se lee en las siguientes
secuencias:
En este sentido, la ley 23.696 […] expresa un verdadero sistema
destinado a enfrentar la emergencia a través de un proceso de
transformación del Estado y su Administración Pública […]. La
ley citada se presenta así como un estatuto para las privatizaciones
-con el fin de reubicar al Estado en el lugar que le reserva su
competencia subsidiaria.23
Desde antaño la jurisprudencia constante de esta Corte ha fijado
las pautas a que ha de ceñirse la interpretación en circunstancias
que […] implican una respuesta a la emergencia, en especial,
cuando ella es enfrentada no sólo con instrumentos coyunturales
sino mediante la implementación de un sistema que pretende
generar una profunda transformación en la relación del Estado
con la sociedad, relación cuya distorsión es indicada como una de
las causas principales de la crisis que ha provocado esa misma
situación de emergencia.24
Pero, como antes señalamos, además de producir más libertad, los
dispositivos de emergencia apuntaron a asegurar la conservación de los
mecanismos e instituciones que -en las situaciones normales- la generan y
constituyen su garantía última. En estos casos, la racionalidad de la emergencia
se confunde, prácticamente, con la razón de Estado.
ARGENTINA, CSJN. Sentencia recaída en autos “Cocchia, Jorge d. c. Estado Nacional y
otro”, del 02 de diciembre de 1993. La Ley on line, AR/JUR/770/1993, p. 169.
24 Ibid., p. 167.
23
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
291
Esta fue la posición que asumiera la Corte en el caso “Peralta” en el
afirmó que la legitimidad del Decreto de necesidad y urgencia n. 36/90 que
dispuso la conversión de los depósitos a plazo fijo en bonos de la deuda pública,
se basaba en la necesidad de asegurar la “continuidad de la vida del Estado” y la
“supervivencia de la sociedad argentina”25.
Se hace explícita, también en ese fallo, la tensión entre seguridad y
libertad que atraviesa al liberalismo. Así, se dijo que para que las libertades
tuvieran “concreta realidad”, era esencial la subsistencia del Estado, su
estructura jurídica y el ordenamiento económico y político, cuya existencia
“[…] hace posible el disfrute de los derechos de la libertad y del patrimonio que
asegura la Constitución.”26
El hecho de que según esta clase de razonamiento se piense que es la
vida del Estado y la sociedad misma la que está en juego, explica que los jueces
hayan apelado, en ocasiones, a una semántica de tipo sacrificial para justificar la
restricción de los derechos individuales de ciertos grupos sociales, tal como se
observa en las siguientes secuencias:
Que, en virtud de las reglas que gobiernan las situaciones de
emergencia […] cabe reputar legítimo que, ante situaciones de
extrema gravedad, pueda recurrirse al empleo de medios que, en
alguna medida, importen un sacrificio para los miembros de la
sociedad, en virtud del principio de solidaridad social.27
Para superar el estado de adversidad que implica una situación de
emergencia, todos los sectores deben deponer sus intereses
individuales en pos del bienestar general […] deben contribuir con
un aporte parcial para atemperar la crisis, sin que pueda
considerarse a sector alguno inmune a tales alteraciones.28
En el contexto de la crisis del año 2001, la regulación de emergencia
procuró restablecer el equilibrio entre los intereses individuales y el interés
colectivo que había quedado trastocado tras la salida del régimen de
convertibilidad. Así, las medidas que se implantaron durante los años 2001 y
2001 apuntaron a generar condiciones que permitieran el normal ejercicio de las
ARGENTINA, CSJN. Sentencia recaída en autos “Peralta, Luis A. y otro c. Estado Nacional
(Ministerio de Economía – Banco Central)”, del 27 de diciembre de1990. La Ley on line,
AR/JUR/1240/1990. p. 19 -20.
26 Ibid., p.20.
27 ARGENTINA, CSJN. Sentencia recaída en autos “Provincia de San Luis c. Estado Nacional”,
del 05 de marzo de 2003. AR/JUR/109/2003. p. 39.
28 ARGENTINA, CSJN. Dictamen del Procurador General de la CSJN recaído en autos “Bustos,
Alberto R. y otros c. Estado Nacional y otros”, del 26 de octubre de 2004. La Ley on line,
AR/JUR/2713/2004. p. 98.
25
292
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
libertades económicas (sanear y revitalizar el mercado financiero, detener el
deterioro del crédito público, reactivar el consumo interno) pero, asimismo, a
asegurar la supervivencia del Estado, disminuyendo el costo de su deuda29.
Es importante destacar, que, cualquiera sea el propósito que se asigne a
la regulación emergencia, los límites que el ordenamiento jurídico impone al
poder son ultrapasados en nombre de un conjunto de circunstancias fácticas: es
la escasez de vivienda, la necesidad de asegurar el abastecimiento, la
reproducción de ciertos procesos (así, los intercambios de mercado) y/o la
existencia misma del Estado, lo que está en juego. Esta idea está expresada con
claridad en la siguiente secuencia:
La vida real del país, su situación económica, política y social son
la fuente eficaz del texto […]. Las constituciones son fuentes de
derecho. Las realidades políticas son hechos. Cuando las primeras
no interpretan a las segundas, éstas fracasan, cuando las reflejan,
triunfan. Las más bellas creaciones, las más justas aspiraciones,
las más perfectas instituciones no suplen la naturaleza de las
cosas.30
Este poder jurígeno que asume, en las circunstancias excepcionales, la
“naturaleza de las cosas”, habla de la íntima afinidad entre la racionalidad de la
emergencia y la racionalidad utilitaria Como veremos en el apartado siguiente,
la eficiencia es, en muchos fallos, la última ratio de la emergencia.
3 EMERGENCIA Y RECONFIGURACIÓN DEL PODER SOBERANO
Uno de los efectos más destacados de la declaración de emergencia
consiste en una transformación excepcional y transitoria del rol del Estado, que
se concretiza en la intensificación y el reforzamiento de los poderes que la
Constitución le atribuye, con el propósito de conjurar las amenazas derivadas de
la crisis. Desde este punto de vista, la decisión del soberano (en el régimen
político argentino, el presidente), que concentra el máximo de autoridad,
aparece como garantía del orden y la paz, como el remedio más eficaz frente al
peligro de disolución social.
Es la jurisprudencia la que proporciona la racionalidad que tornan
aceptable esta reconfiguración coyuntural del poder presidencial. Al igual que
ARGENTINA, CSJN. Dictamen del Procurador General de la Corte recaído en autos “Máximo
José Agüero y Teresa Ovejero Cornejo de Agüero c. Banco de la Nación Argentina” del 15 de
febrero de 2009. AR/JUR/8808/2009. p. 13, 15.
30 ARGENTINA, CSJN. Sentencia recaída en autos “Peralta, Luis A. y otro c. Estado Nacional
(Ministerio de Economía – Banco Central)”, del 27 de diciembre de1990. La Ley on line,
AR/JUR/1240/1990. p. 20.
29
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
293
lo que sucede con muchas de las figuras del derecho público argentino, el
discurso de la CSJN sobre la emergencia es un ejemplo claro del viaje de
racionalidades: se conformó, en parte, traduciendo e hilvanando fragmentos
discursivos procedentes de la jurisprudencia de la Corte de los Estados Unidos.
En esta dirección, en 1934, al resolver respecto de la moratoria que
concedía la Ley n. 11.741 a los deudores hipotecarios, la Corte incorporó al
ámbito nacional los fundamentos vertidos por el presidente del máximo tribunal
estadounidense en la causa "Home Building and Loan Association (apelante) v.
John H. Blaisdell y señora de Blaisdell", resuelta el mismo año. Movilizado
inicialmente para justificar la restricción de las libertades de los acreedores
hipotecarios, este enunciado -articulado de manera prístina por el Sr. Hughes,
presidente de la Corte estadounidense- ha sido repetido de manera casi idéntica
en una multiplicidad de fallos:
“La emergencia no crea poder, ni aumenta el poder concedido, ni
suprime, ni disminuye las restricciones impuestas sobre el poder concedido o
reservado. Mientras la emergencia no crea el poder, ella puede dar ocasión para
el ejercicio del poder.”31
Lo que permanece abierto, no obstante, a interpretación, es la extensión
de ese poder que el Estado se reserva frente a los individuos así como las
modalidades de uso. En este sentido, la Corte argentina, siguiendo los
argumentos vertidos por su par estadounidense, admite que el poder del Estado
comprende el hacer frente o dar respuesta a situaciones excepcionales, como
una guerra, una catástrofe natural o una crisis.
Según este razonamiento, afín a la tesis schmittiana, la excepción
aparece como el criterio configurador del poder estatal32. Tomando como punto
de apoyo el discurso del juez Hughes, los jueces argentinos han admitido que
aun cuando la emergencia no crea potestades, sí puede amplificarlas o
intensificarlas:
Que igualmente se ha declarado que el carácter excepcional de los
momentos de perturbación social y económica, y de otras
situaciones semejantes de emergencia y la urgencia en atender a la
solución de problemas que crean, autorizan el ejercicio del poder
de policía del Estado, en forma más enérgica que la que admiten
los períodos de sosiego y normalidad.33
ARGENTINA, CSJN. Sentencia recaída en autos “Avico, Oscar A. c. De la Pesa, Saúl”, del 07
de diciembre de 1934. AR/JUR/3/1934. p. 16.
32 Para Karl Schmitt soberano es quién decide sobre la excepción. En el caso de la emergencia, es
el poder político el que la declara, el que predica estar fuera de la “normalidad y el sosiego”,
situación que autoriza el ejercicio de poderes más extensos, en otros fallos, el abandono de las
“formas legales”.
33 ARGENTINA, CSJN. Sentencia recaída en autos “Vicente Martini e Hijos, Soc. de Resp. Ltda
Infrac. Ley n. 12.591 - Exp. 70.508/1943", del 27 de diciembre de 1944. AR/JUR/13/1944. p. 151.
31
294
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
La emergencia, se ha dicho con reiteración explicable, no crea
potestades ajenas a la Constitución, pero sí permite ejercer con
mayor hondura y vigor las que ésta contempla, llevándolas más
allá de los límites que son propios de los tiempos de tranquilidad y
sosiego34.
La emergencia, atribuye una razón para ejercer aquellos que ya
existen de un modo más intenso35.
Es, asimismo, en este punto, donde el discurso de la emergencia nos
rebela su más conspicua filiación utilitaria. Las facultades que la Constitución
confiere al Estado para dar respuesta a la emergencia no están detalladas, sino
que son aquellas que, a tenor de la situación, aparezcan convenientes,
preferidas, útiles. Así, la amplificación de las potestades encuentra su
justificación en la necesidad y en la modificación de las condiciones para la
toma de decisiones que se siguen de ella. En condiciones de crisis, los
mecanismos y procedimientos establecidos para gobernar en situaciones
normales, se rebelan como ineficaces.
Es significativo, en este sentido, que la mayor parte de las reformas que,
durante la década de 1990 transformaron, en un sentido neoliberal, la relación
sociedad-Estado, se llevaron a cabo mediante derecho de emergencia: leyes y
decretos de necesidad y urgencia. Así, entre julio de 1989 y agosto de 1994, C.
Menem dictó 336 decretos de necesidad y urgencia mediante los cuales se
crearon impuestos, derogaron leyes y modificaron relaciones contractuales
previas36. Entre esas múltiples expresiones normativas, hay dos particularmente
relevantes. La primera es el decreto N° 36/90, que dispuso la conversión
forzada de los depósitos a plazo fijo en títulos de la deuda pública (el
denominado “Plan Bonex”). La segunda es el “mega-decreto” n. 2284/91, por
medio del cual se llevó adelante la denominada desregulación de la economía:
se disolvieron toda una serie de organismos regulatorios que habían sido creado
34
35
36
El mismo argumento se repite en el voto del Dr. Fayt recaído en autos “Banco de Galicia y Buenos
Aires s/solicita interv.urgente en: Smith, Carlos A. con PEN s/sumarísimo”, del 01/02/2012.
AR/JUR/3047/2002. p. 43 y en ARGENTINA, CSJN. Sentencia recaída en autos “Soengas, Héctor
R. y otros c. Empresa de Ferrocarriles Argentinos”, del 07 de agosto de 1990. AR/JUR/1253/1990,
p. 50.
ARGENTINA, CSJN. Sentencia recaída en autos “Videla Cuella, Marcelo c. Provincia de La
Rioja”, del 27 de diciembre de 1990, AR/JUR/1634/1990.
ARGENTINA, CSJN. Voto en disidencia del Dr. Ricardo L. Lorenzetti en autos “Picapau
SRL”, del 20 de agosto de 2008. La Ley on line, AR/JUR/8563/2008. p. 70.
FERREIRA RUBIO, Delia; GORETTI, Mateo. Cuando el presidente gobierna solo. Menem y
los decretos de necesidad y urgencia hasta la reforma constitucional (julio 1989 - agosto
1994). Desarrollo Económico, Buenos Aires, v. 36, n. 141, p. 443-474, abr./jun. 1996.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
295
en la década de 1930, se suprimieron subsidios y se des-reglamentaron diversas
actividades profesionales.
Resulta sintomático que uno de los expertos que llevó adelante las
reformas neoliberales, haya reconocido, asimismo, la íntima solidaridad entre
estas últimas y la regulación de emergencia, particularmente en la forma del
decreto:
Es difícil encontrar otro país en el que se haya realizado una
reforma económica tan integral como la Argentina. Pero es
imposible mencionar un solo caso en el que la reforma haya sido
realizada en casi todo lo esencial mediante leyes votadas por el
Congreso representativo. Más aún, es triste decirlo, pero está bien
documentado que, todos los países que salieron de la
hiperinflación recurrieron al otorgamiento de poderes
extraordinarios a los gobiernos de turno, de hecho o de derecho.37
Anticipándose a esa afirmación pragmática, y a lo que en el ámbito del
pensamiento económico se conoce como la “paradoja ortodoxa”, ya desde 1959
la racionalidad jurídica tornaba aceptable el abandono de las formas legales en
nombre de la utilidad, bajo una enunciación que se reiteraría a lo largo del
tiempo:
En tiempos de grave trastorno económico-social, el mayor peligro
que se cierne sobre la seguridad jurídica no es el
comparativamente pequeño que deriva de una transitoria
postergación de las más estrictas formas legales, sino el que
sobrevendría si se las mantuviera con absoluta rigidez, por cuanto
ellas, que han sido pensadas para épocas de normalidad y sosiego,
suelen adolecer de patética ineficacia frente a la crisis.38
Fundamentalmente, es la forma de ley lo que aparece como ineficaz
frente al peligro que se cierne sobre la seguridad jurídica. Así, los
procedimientos y dispositivos que son adecuados para épocas de “normalidad y
sosiego” no lo son para los períodos críticos.
Esto ha quedado manifiesto en el caso Peralta donde la CSJN ha dicho:
37
38
Juan José Llach, citado en BONET, Alberto. La hegemonía menemista: el
neoconservadurismo en Argentina, 1989-2001. Buenos Aires: Prometeo, 2007.
ARGENTINA, CSJN. Voto de los jueces Aráoz de Lamadrid y Oyahanarte en autos “Nadur,
Amar c. Borelli,Francisco”, del 15 de mayo de 1959. La Ley on line, AR/JUR/7/1959, p.117.
Idénticos argumentos se repitieron en ARGENTINA, CSJN. Votos de los dres. Fayt y Barra en
autos “Videla Cuella, Marcelo c. Provincia de La Rioja”, del 27 de diciembre de 1990.
AR/JUR/1634/1990. p. 38.
296
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
La transparencia de las decisiones públicas, ínsita en la forma
republicana de "gobierno" puede así confrontarse con la necesidad
de preservación de la vida misma de la Nación y el Estado. Esto
no implica subordinar el fin a los medios […] pero sí adaptar los
tiempos de esa transparencia, pues de otro modo todo remedio en
la materia podría resultar ineficaz. […] Que inmersos en la
realidad no sólo argentina, sino universal, debe reconocerse que
por la índole de los problemas y el tipo de solución que cabe para
ellos, difícilmente pueden ser tratados y resueltos con eficacia y
rapidez por cuerpos pluripersonales.39
La eficacia es la ratio que justifica la desaplicación de la ley y la
atribución de “fuerza de ley”40a actos emanados del PEN, como los “decretos”
que no tienen la forma de ley pero sí su eficacia. En esta dirección se ha dicho
que: “Para enfrentar conflictos de esa especie, el Estado puede valerse,
lícitamente, de todos los medios que le permitan combatirlos con éxito y
vencerlos.”41
Este abandono de la fuerza de Ley en nombre de la eficiencia, ha
generado, no obstante, divisiones al interior de la Corte. En un fallo en el que se
cuestionaba la derogación de normas de convenios colectivos de trabajo a través
de un decreto reglamentario (dictado por el PEN en ejercicio de “funciones
delegadas” por el Poder Legislativo) los jueces Fayt y Belluscio destacaban el
peligro que significaba para las libertades individuales, la delegación legislativa
en un régimen político como el argentino:
En efecto, en los regímenes de ejecutivo de origen presidencialista
[…] las delegaciones legislativas que favorecen la concentración
del poder provocan […] la ruptura del presupuesto de base. Si la
emergencia no obtiene otra respuesta que una delegación de la
facultad de hacer la ley en cabeza del órgano ejecutivo es evidente
que ha muerto el estado constitucional de derecho. 42
ARGENTINA, CSJN. Sentencia recaída en autos “Peralta, Luis A. y otro c. Estado Nacional
(Ministerio de Economía – Banco Central)”, del 27 de diciembre de1990. La Ley on line,
AR/JUR/1240/1990.
40 La “fuerza de ley” es un concepto relativo, que expresa la posición de la ley o de los actos a ella
equiparados respecto de otros actos del ordenamiento que están dotados de fuerza superior a la
ley (como la constitución) o inferior a ella (los decretos y reglas emanados del ejecutivo).
AGAMBEN, Giorgio. Estado de excepción. Buenos Aires: Adriana Hidalgo, 2007. p. 79.
41 ARGENTINA, CSJN. Sentencia recaída en autos “Videla Cuella, Marcelo c. Provincia de La
Rioja”, del 27 de diciembre de1990. La Ley on line, AR/JUR/1634/1990. p. 33.
42 ARGENTINA, CSJN. Votos en disidencia de los Dres. Fayt y Belluscio, en autos “Cocchia,
Jorge d. c. Estado Nacional y otro”, del 02 de diciembre de 1993. La Ley on line,
AR/JUR/770/1993. p. 186.
39
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
297
El ministro Petracchi, por su parte, sostuvo la imposibilidad de
subordinar los derechos individuales a un “programa de gobierno”43.
Más allá de la idea de que la emergencia no “crea” poderes, es preciso
señalar que la producción de un derecho de emergencia es un signo claro de una
transformación en el ejercicio del poder político. Desde la ciencia política se
señala que la proliferación de decretos de necesidad y urgencia es síntoma de
una mutación en el modelo de decisión política (un “neo-decisionismo”)
caracterizado por un reforzamiento del presidencialismo. Ese cambio estaría
vinculado, asimismo, a la adopción de políticas neoliberales. Así, la liberación
de las energías y fuerzas contenidas que activan las medidas neoliberales,
generarían situaciones de crisis, resistencias, efectos perniciosos, puntos de
ruptura que desde la escala nacional aparecerían como casos críticos que
podrían derivar en estados de excepción44.
Sin bien lo que confiere significación al derecho de emergencia es un
principio de utilidad (la “fuerza de las cosas”) los juristas se han empeñado por
filiarlo en el modelo constitucional de la democracia liberal. Esto es destacable
ya desde la introducción, al ámbito nacional, de la doctrina del juez “Hughes”,
procedente de la Corte de los Estados Unidos. Esta intención de “juridizar” la
emergencia se vio reforzada con la reforma constitucional de 1994, en la que se
reguló el dictado de los decretos de necesidad y urgencia. Tal como surge del
debate parlamentario de la Ley n. 24.309 que dispuso la necesidad de la reforma
de la Constitución, una de la razones que justificó la regulación de dichos
decretos fue la de “optimizar el accionar político” incorporando reglas que
garantizaran la transparencia, la celeridad y la eficacia45.
El derecho de emergencia no está, así, por fuera de la democracia
liberal. En una serie de votos en disidencia, en los, como veremos en el
apartado siguiente, alerta respecto de la normalización de la emergencia, el
actual presidente de la CSJN, Ricardo L. Lorenzetti afirma de manera
contundente que: “No hay sistema jurídico emergencial o de hecho extraño al
que tiene como base la Carta Magna”46.
ARGENTINA, CSJN. Voto en disidencia del Dr. Petracchi, en autos “Cocchia, Jorge d. c. Estado
Nacional y otro”, del 02 de diciembre de 1993. La Ley n line, AR/JUR/770/1993. p. 194.
44 BOSOER, Fabian; LEIRAS, Santiago. Posguerra fria, 'neodecisionismo' y nueva fase de capitalismo:
el alegato del Principe-gobernante en el escenario global de los '90. En: BORÓN, Atilio;
GAMBINA, Julio; MINSBURG, Naum (Comp.). Tiempos violentos: neoliberalismo,
globalización y desigualdad en América Latina (171-195). Buenos Aires, Clacso, 1999. p. 171-195.
45 Diario de Sesiones, Cámara de Diputados de la Nación— diciembre 21 y 22 de 1993 —págs.
4093/4110, citado en ARGENTINA, CSJN. Sentencia recaída en autos “Consumidores
Argentinos c. EN-PEN-Dto.558/02-SS-ley 20.091”, del 19 de mayo de 2010. La Ley on line,
AR/JUR/16020/2010. p. 35.
46 ARGENTINA, CSJN. Voto del Dr. Lorenzetti en autos “Massa, Juan Agustín c. Poder
Ejecutivo Nacional”, sentencia del 27 de diciembre de 2006. La Ley on line,
AR/JUR/7737/2006.
43
298
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
4
LA RUTINIZACIÓN DE LA EMERGENCIA
A lo largo de este trabajo nos referimos al derecho de emergencia como
uno de los instrumentos a los que los Estados contemporáneos recurren,
periódicamente, para gestionar las crisis de liberalismo. Su empleo supone
cálculo e inscripción en una cierta estrategia. Esto es particularmente notorio en
el caso de los decretos de necesidad y urgencia, que bien pueden pensarse como
tecnologías jurídico-política encaminada a optimizar el ejercicio del poder
político.
Aun cuando la transitoriedad es uno de los criterios que definen la
racionalidad de este dispositivo, la experiencia política argentina muestra que,
una vez que aparecen, las disposiciones de emergencia tienden a transformarse
en regulaciones duraderas, se vuelven usuales. Asistimos, así a un proceso de
normalización o rutinización de la excepción. No se trata de un fenómeno
nuevo. Ya en 1925, criticando la legislación que prorrogaba los plazos de los
alquileres, la Corte señalaba:
Que este régimen de emergencia que afecta fundamentalmente el
derecho de usar y disponer de la propiedad, ha sido tolerado por
las decisiones judiciales solamente en consideración al momento
de extrema opresión económica de los inquilinos debido a la
ausencia de uno de los factores que regulan los precios en los
negocios de locación de inmuebles, es decir, a la falta de oferta de
habitaciones, y sobre todo como una medida transitoria y de corta
duración (Fallos, t. 136, p. 161). Pero ese régimen anormal no
puede encontrar suficiente justificativo cuando se le convierte de
hecho en una norma habitual de las relaciones entre los locadores
y los locatarios, como es la que han creado las reiteradas prórrogas
acordadas a los inquilinos, y mucho menos cuando está destinado
a actuar en un ambiente muy distinto por cierto de aquel que dio
lugar a la sanción originaria de dichas leyes y que esta Corte
describía en el fallo recordado de 28 de abril de 1922.47
En la actualidad quién señala con mayor vehemencia esta rutinización
de la emergencia es el presidente de la CSJN, el juez Ricardo L. Lorenzetti:
“[…] la excepción se ha convertido en regla y los remedios normales han sido
sustituidos por la anormalidad de los remedios.”48
ARGENTINA, CSJN. Sentencia recaída en autos “Mango, Leonardo c. Traba, Ernesto”, del 26
de agosto de 1925. La Ley on line, AR/JUR/1925. p. 43.
48 ARGENTINA, CSJN. Voto en disidencia del Dr. Lorenzetti en autos Massa, Juan Agustín c.
Poder Ejecutivo Nacional. 27/12/2006. AR/JUR/7737/2006 y Fecred SA. c. Mazzei, Osvaldo
Daniel y otro, del 06 de mayo de 2008. AR/JUR/1231/2008.
47
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
299
Desde su punto de vista, ese desenlace se explica, en parte, por la
prevalencia, a lo largo de los años, de un criterio que piensa la emergencia en un
sentido amplio, por sobre otro que tiende a pensarla en un sentido restrictivo 49.
El primero, favorable a la intervención estatal (en nombre de la seguridad) por
sobre las libertades, sería responsable de la proliferación y continuación en el
tiempo de tales regulaciones.
Inscribiéndose, él mismo, en la línea jurisprudencial favorable al
criterio estricto, la memoria discursiva de las decisiones de jueces “heroicos”
que, en contra de las mayorías, defendieron los derechos individuales, es
utilizada con una finalidad correctiva: “[…] resulta necesario establecer
criterios de corrección para una interpretación estable, compatible con los
valores constitucionales y apta para constituirse en una base sólida para el
futuro de la Nación.”50
El problema de la normalización de la emergencia se encuentra para
Lorenzetti, en parte, en el hecho de que socava el Estado de derecho. Pero,
fundamentalmente, en las consecuencias que la misma tiene para el
funcionamiento del mercado, en tanto “[…] debilita el compromiso de los
individuos con las leyes y los contratos ya que la emergencia permanente
destruye todo cálculo de riesgos y restringe el funcionamiento económico.”51
Así, la regulación orientada a reajustar equitativamente las contractos
impactados por el proceso de pesificación, es decir, a solucionar una crisis,
generando las condiciones para el ejercicio de las libertades terminó
consumiendo, en la interpretación del juez, los valores y actitudes requeridas
para el funcionamiento del mercado. Produjo, así, efectos desestabilizadores.
La conclusión es clara en cuanto a los efectos iatrogénicos del remedio:
“Que el derecho es experiencia y ella nos enseña de modo concluyente que la
emergencia reiterada ha generado más emergencia e inseguridad y que es
necesario volver a la normalidad.”52 Lorenzetti capta, de manera clara, el
49
Esa contradicción entre un criterio estrecho y otro amplio anida en la propia jurisprudencia de
la Corte estadounidense y, asimismo, tiene traducción en el discurso jurisprudencial
argentino.Pueden recordarse el voto del juez Bermejo, dado en el año 1922, en el precedente
"Ercolano, Agustín" (Fallos: 136:161), el del juez Repetto, en el año 1934, en el precedente
"Avico, Oscar" (Fallos: 172:21) o el del juez BoffiBoggero, en el año 1960, en el precedente
"Cine Callao" (Fallos: 247:121 —Supl. Emergencia Económica y Teoría del Derecho 2003142—). Cf. Votos en disidencia del Dr. Lorenzetti Massa, Juan Agustín c. Poder Ejecutivo
Nacional. 27/12/2006. AR/JUR/7737/2006 y Fecred SA. c. Mazzei, Osvaldo Daniel y otro, del
06 de mayo de 2008. AR/JUR/1231/2008.
50 Votos en disidencia del Dr. Lorenzetti Massa, Juan Agustín c. Poder Ejecutivo Nacional.
27/12/2006. AR/JUR/7737/2006. p. 46.
51 Ibis,. p. 47.
52 Ibid.
300
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
equívoco de los mecanismos dirigidos a producir y administrar libertad, que
corren el riesgo de producir exactamente lo contrario.
CONCLUSIÓN
En este capítulo analizamos la formación y transformación de la
racionalidad que, en las sentencias de la CSJN, tornó aceptable, es decir,
legítimo, el derecho de emergencia.
Ese discurso reconoce ciertas zonas de homogeneidad. Distinguimos,
así, un conjunto de enunciados (relativos a la reconfiguración de los poderes
estatales que produce la emergencia, a la definición de las situaciones
excepcionales que la anteceden, etc.) que, aun ligeramente reformulados,
persisten a lo largo del tiempo.
Pero, a la vez, está atravesado por matices (así, en el valor diferencial
conferido a las voces que predican las crisis) y contradicciones. Así, ya desde
las primeras décadas del siglo XX coexisten dos posiciones contrapuestas, una
que interpreta la emergencia en un sentido amplio y otra en un sentido
restringido. Si bien la primera perspectiva es la dominante, en los últimos años,
la posición restringida y minoritaria ha sido recuperada, en nombre del peligro
que representa (tanto para la forma del Estado de derecho, cómo para el buen
funcionamiento del mercado) el hecho de que la excepción haya devenido regla.
Explicamos, además, que el discurso de la emergencia es, en sí mismo,
una forma de elaborar y modular la tensión libertad-seguridad que atraviesa el
liberalismo. La articulación entre ambos términos, lejos de producirse siempre
de manera pacífica, está atravesada por conflictos. La aparición episódica de
crisis constituye tanto un síntoma de la presencia de esa tensión, como la
oportunidad para nuevos arreglos. Como vimos, en ocasiones la emergencia es
un principio motor para la libertad pero; como contracara, amenaza con
socavarla.
Por otra parte, el análisis del discurso de la emergencia nos permitió
advertir que la amplificación e intensificación del poder estatal (sea bajo la forma
de la restricción de las libertades económicas y/o de la elusión de la forma de Ley)
no es lo otro de la democracia liberal. Cualquiera sea la interpretación que se
atribuya a la emergencia, la misma se inscribe, en todos los casos, en el
ordenamiento jurídico. Así, la posibilidad de subvertir los derechos individuales y
de conferir la eficacia de la Ley a un conjunto de normas que no son leyes está
contenida en el corazón del derecho: la racionalidad que tornó aceptable tales
medidas procede, como vimos, de la CSJN.
La distancia y el mutuo extrañamiento entre la limitación y la
ilimitación del poder que, en principio, caracteriza la dicotomía liberalismoautoritarismo, se tornan difusos desde que se admite que la excepción se
inscribe en las reglas de funcionamiento del Estado democrático de derecho.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
301
La elucidación de las particularidades que caracterizan la
problematización jurídica de la emergencia coadyuva, finalmente, tanto a
comprender que el liberalismo es un discurso heterogéneo, como a desustancializar su análisis.
REFERÊNCIAS
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2007.
ALTHUSSER, Louis. Ideología y aparatos ideológicos del Estado. Buenos
Aires: Nueva Visión, 1988.
BONET, Alberto. La hegemonía menemista: el neoconservadurismo en
Argentina, 1989-2001. Buenos Aires: Prometeo, 2007.
BOSOER, Fabian; LEIRAS, Santiago. Posguerra fria, 'neodecisionismo' y
nueva fase de capitalismo: el alegato del Principe-gobernante en el escenario
global de los '90. En: BORÓN, Atilio; GAMBINA, Julio; MINSBURG, Naum
(Comp.). Tiempos violentos: neoliberalismo, globalización y desigualdad en
América Latina (171-195). Buenos Aires, Clacso, 1999.
FERREIRA RUBIO, Delia; GORETTI, Mateo. Cuando el presidente gobierna
solo. Menem y los decretos de necesidad y urgencia hasta la reforma
constitucional (julio 1989 - agosto 1994). Desarrollo Económico, Buenos
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FOUCAULT, Michel. Nacimiento de la biopolítica. Buenos Aires: Fondo de
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LOSURDO, Doménico. La contra-historia del liberalismo. Barcelona: Viejo
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ROSE, Nikolas; MILLER, Peter. Political power beyond the State: problematics of
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THEODORE, Nik; PECK, Jamie; BRENNER, Neil. Urbanismo neoliberal: la
ciudad y el imperio de los mercados. Temas Sociales, Santiago, n. 66, p. 1-11,
mar. 2009. Disponível em:
<http://www.sociology.as.nyu.edu/docs/IO/222/2009_Urbanismo_neoliberal.pd
f>. Acesso em: sep. 2012.
302
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
LA RESPUESTA DEL PODER JUDICIAL FRENTE A
LOS RECLAMOS POR VIVIENDA DIGNA:
EL CASO DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES
Leticia Vita
INTRODUCCIÓN
Este trabajo se inserta dentro de un debate más amplio que tiene como
eje la cuestión del control de las políticas públicas por parte del Poder Judicial.
Aquí nos detendremos en un caso específico de esta cuestión que es el de la
revisión de las políticas públicas en materia de Derechos Económicos Sociales y
Culturales (DESC) y especificamente, de las políticas en materia de vivienda
digna. Elegimos como caso de estudio la cuestión de la vivienda en la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires por varios motivos.
En primer lugar por la especificidad que tiene este derecho en relación a
otros. A diferencia de derechos como el de educación o salud, el derecho a una
vivienda digna recibe un tratamiento particular por parte de los tribunales, del
poder ejecutivo o legislativo e incluso de por parte de la opinión pública en
general. Ésto, porque garantizar una vivienda digna muchas veces implica un
grado mayor de distribución de la riqueza e intervención sobre la propiedad
privada del que el Estado y la sociedad civil están dispuestos a conceder53. En
segundo lugar, la Ciudad de Buenos Aires presenta un caso especial respecto de
la vulneración del derecho a la vivienda porque padece una grave crisis

Este trabajo se desarrolla en el marco de mi participación en los proyectos de Investigación
UBACyT 20020110100220, “La permeabilidad de la administración de la justicia a las nuevas
demandas de igualdad canalizadas a través del litigio complejo: el caso del fuero contencioso
administrativo y tributario de la Ciudad de Buenos Aires”, aprobado por Resolución (CS) n.
4895/12 (2012-2015) y del proyecto DCT 1202, financiado por la Facultad de Derecho de la
Universidad de Buenos Aires: “El argumento de igualdad en la consolidación de los derechos
sociales: una reconstrucción a partir de la jurisprudencia reciente” (2012-2014). Agradezco a
Federico De Fazio y a Luciane Klein Vieira por su lectura y comentarios.
 Abogada y Licenciada en Ciencias Políticas por la Universidad de Buenos Aires (UBA);
Doctora en Derecho Político por la Universidad de Buenos Aires, Investigadora Adscripta al
Instituto de Investigaciones Jurídicas y Sociales A. L. Gioja, Facultad de Derecho, Universidad
de Buenos Aires, docente en las materias Teoría del Estado e Introducción a las Ciencias
Políticas en la Universidad de Buenos Aires; becaria de postdoctorado del Consejo de
Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) y del Servicio Alemán de Intercambio
Académico (DAAD).
53 Sobre la implicancia del derecho a la vivienda en relación al derecho de propiedad ver por
ejemplo PISARELLO, Gerardo; TEDESCHI, Sebastián. Propiedad y Constitución en la
Argentina: del derecho terrible a la democracia económica. En: GARGARELLA, Roberto.
(Coord.). La Constitución en 2020: 48 propuestas para una sociedad igualitaria. Buenos
Aires: Siglo Veintiuno, 2011. p. 128-133.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
303
habitacional agravada por el incremento constante del precio del suelo, de la
vivienda y de los alquileres para los sectores más vulnerables. Como otras
grandes ciudades del mundo, Buenos Aires ha optado por un modelo de
urbanización excluyente que sumado a la inactividad del Estado, perjudica y
desplaza a la población más vulnerable, priorizando a los sectores acomodados
y a determinados grupos de interés. Por último, el caso del Poder Judicial en la
Ciudad de Buenos Aires y en particular del fuero Contencioso Administrativo y
Tributario (en adelante CAyT), presenta un interés especial por tratarse éste de
un ámbito en el cual se ha constatado una amplia permeabilidad respecto de las
demandas por reclamos de vivienda digna y otros derechos sociales en
general54.
Podemos afirmar que existe una abundante bibliografía que plantea el
problema de la brecha existente entre la robustez normativa de la protección del
derecho a la vivienda en la Ciudad de Buenos Aires y el grado de efectivización
real de ese derecho55. En lo que respecta al rol del poder judicial, se suelen
destacar los avances que en un primer momento han tenido en materia de
reconocimiento las sentencias de primera instancia del fuero, frente a los aportes
regresivos de los votos mayoritarios del Tribunal Supremo de Justicia (en
adelante TSJ) de la Ciudad56. Asimismo, podemos encontrar en el último año
diversos trabajos que rescatan los avances que ha representado el fallo de abril
de 2012 de la Corte Suprema de Justicia respecto la jurisprudencia del TSJ en el
fuero57. Sin embargo, uno de los interrogantes que a más de un año del
pronunciamiento de la Corte aún queda pendiente es la pregunta sobre los
impactos reales que ha tenido esta sentencia en la jurisprudencia del fuero en
materia de vivienda. En otras palabras, ¿existe una recepción de los argumentos
de la Corte Suprema por parte de los Tribunales inferiores? ¿Ha habilitado el
pronunciamieno de la Corte interpretaciones consensuadas sobre qué forma
parte del contenido del derecho a la vivienda y qué no? ¿Es posible hablar de
54
Sobre las condiciones de posibilidad que explican este fenómeno ver CARDINAUX, Nancy et
al. Condiciones de posibilidad para la exigibilidad judicial del derecho a la Vivienda. [áDA
Ciudad, Buenos Aires, n. 5, p. 33-74, 2013.
55 Ver por ejemplo TEDESCHI, Sebastián. La ausencia de una política de vivienda social. En:
CELS. Derechos humanos en la Argentina: informe 2002-2003. Buenos Aires: Siglo XXI,
2003; o PIERINI, Alicia. El derecho a la vivienda: la vigencia de los derechos humanos en la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires a la luz del derecho supranacional. Buenos Aires:
Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2009. (Diagnósticos 3).
56 Por ejemplo ASESORIA GENERAL TUTELAR. El derecho a la vivienda en la ciudad de
Buenos Aires: reflexiones sobre el rol del poder judicial y las políticas públicas. Buenos Aires:
Eudeba, 2010.
57 A modo de ejemplo: REY, Sebastián. ¿Existe un derecho a la vivienda adecuada en la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires? Revista Derechos Humanos, Buenos Aires, año 2, n. 2, p. 3-37,
mar. 2013. Disponível em: <http://www.infojus.gov.ar/doctrina/dacf130277-rey-existe_un_
derecho_vivienda.htm?2>. Acesso em: 10 nov. 2013.
304
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
una nueva etapa en el control de las políticas públicas de vivienda en la Ciudad
de Buenos Aires?
Algunas de estas cuestiones son las que nos propondremos responder
aquí. Partimos del supuesto de que el contenido del derecho a la vivienda en la
Ciudad de Buenos Aires, robustamente consagrado a nivel normativo pero
severamente incumplido por las políticas públicas de la Ciudad, ha sido
afectado por la jurisprudencia del fuero CAyT58. Más allá de ciertos avances y
retrocesos, y gracias a la acción de movimientos sociales y agencias tanto de la
sociedad civil como estatales, el contenido de las políticas públicas en materia
de vivienda en la Ciudad ha sido introducido al debate público hasta el punto de
que la Corte Suprema se pronunció por primera vez sobre el tema del derecho a
la vivienda de personas en situación de calle59, pero además tanto el Estado
nacional como el local lanzaron políticas públicas dirigidas al problema60.
A partir de este supuesto, nuestro objetivo aquí será el de demostrar que
este pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia ha posibilitado el
robustecimiento de algunos contenidos del derecho a la vivienda, aún cuando
todavía subsisten ciertas interpretaciones “regresivas” que han sido, de alguna
manera, posibilitadas por argumentos introducidos en este fallo del máximo
tribunal. Finalmente, nuestra mirada tomará en cuenta no sólo los estandares
normativos que a nivel internacional, nacional y local han sido consagrados
58
Supuesto sobre el que trabajamos también en ALDAO, Martín; DE FAZIO, Federico; VITA,
Leticia. Conformación del derecho a la vivienda digna en Argentina: el papel de los actores no
gubernamentales y de la justicia de la ciudad de Buenos Aires en el debate sobre sus alcances.
En: CONGRESO LATINOAMERICANO DE CIENCIA POLÍTICA: La investigación
política en América Latina, 6., 2012, Quito. Actas…. Quito: FLACSO, 2012; o también en
VITA, Leticia; FERNANDEZ MEIJIDE, Camila. La judicialización de los reclamos por
vivienda digna en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires: el caso del fuero Contencioso
Administrativo y Tributario. En: CONGRESO NACIONAL DE CIENCIA POLÍTICA, 11.,
2003, Ciudad de Paraná. Actas…. Sociedad Argentina de Análisis Político y la Universidad
Nacional de Entre Ríos, 2013.
59 Con anterioridad, la Corte había evitado pronunciarse sobre este tipo de reclamos de derecho a
la vivienda en ese sentido ver CSJN, “Uran, Roberto E. y otros c. Provincia de Buenos Aires y
otros”, sentencia del 30/05/2006. Para una crítica del caso ver: CLÉRICO, Laura. El derecho a
la alimentación de los niños, la presunción de exclusión y la necesidad de cambiar el estándar
de control de las obligaciones estatales iusfundamentales. Jurisprudencia Argentina, Buenos
Aires, v. 4, supl. fasc. 6, p. 1-34, nov. 2007. ‘Rodríguez’, ‘Comunidad toba del Chaco’ y la
sombra de Ramos.
60 En el mes de junio de 2012 el Gobierno de la Ciudad anunció un plan llamado “Mi Primera
casa”, consistente en créditos hipotecarios para vivienda que como requisito pide acreditar un
ingreso formal mínimo mensual de $2.300. Claramente no se trata de un programa destinado a
personas en situación de calle o con ingresos informales. En el caso del Gobierno Nacional se
lanzó en el mismo mes el “PRO.CRE.AR. BICENTENARIO. Programa de Crédito Argentino
del Bicentenario para la Vivienda Única Familiar”, por el cual se previó el otorgamiento de
400 mil créditos en 4 años, para la construcción, ampliación, terminación y refacción de
viviendas. En este caso también se exige la documentación de ingresos formales.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
305
respecto a qué se entiende por derecho a la vivienda, si no que presentará
también un análisis inspirado desde lo que se ha dado a llamar “derecho a la
ciudad”61, complementando así la comprensión del derecho a una vivienda
digna.
1 LA BRECHA ENTRE REALIDAD Y NORMATIVIDAD Y LA
JUDICIALIZACIÓN DE LOS RECLAMOS POR VIVIENDA DIGNA
EN LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES
La existencia de un grave déficit habitacional en la ciudad de Buenos
Aires es un hecho del que parte la mayoría de la bibliografía especializada en el
problema del derecho a la vivienda en la Ciudad62. Se trata de una realidad, que
ante la falta de planificación y regulación del Estado –tanto a nivel local como
nacional- genera cada vez más excluídos del goce efectivo de ese derecho. Esta
problemática se vincula directamente con la reactivación del mercado
inmobiliario y de la construcción tras la crisis de 2001, lo que generó un
incremento exponencial del valor del suelo y de las propiedades inmuebles en la
Ciudad de Buenos Aires, restringiendo así aún más el acceso a la vivienda de
los sectores de menores recursos63.
Esto fue acompañado por la inacción de un Estado que “dejó hacer” y
favoreció así la consolidación de un mercado inmobiliario destinado a la clase
media y alta, con la tendencia a la expulsión de las clases más bajas de los
sectores de la Ciudad con más rentabilidad comercial y de los terrenos más
aptos para los nuevos emprendimientos urbanos. El incremento de los valores
de los inmuebles llevó también a un aumento de los alquileres, lo que elevó los
requisitos para ser locatario dejando afuera a los sectores medios y bajos e
incrementando también el número de los desalojos forzados64. De esta manera,
la oferta del mercado habitacional formal ha mostrado en las últimas décadas su
La expresión “derecho a la ciudad” ha sido acuñada por el historiador francés el historiador
francés Henri Lefèbvre en su obra “El derecho a la ciudad” de 1968.
62 Entre otros ver ASESORIA GENERAL TUTELAR. El derecho a la vivienda en la ciudad de
Buenos Aires: reflexiones sobre el rol del poder judicial y las políticas públicas. Buenos
Aires: Eudeba, 2010.
63 ARCIDIÁCONO, Pilar; CAPURRO ROBLES, Facundo; ROYO, Laura. Más mercado y menos
derechos: la respuesta del Estado a la crisis habitacional. SOCIAL WATCH. Derechos
humanos: la única llave: Argentina. Montevideo, 2008. (Informe 2008). Disponível em:
<http://www.socialwatch.org/sites/default/files/pdf/es/argentina2008_esp.pdf>. Acesso em:
mar. 2013.
64 Sobre el tema ver: ARCIDIÁCONO, Pilar et al. Déficit habitacional y desalojos forzosos en la
ciudad de Buenos Aires: apuntes sobre una política de expulsión y desresponsabilización. En:
CELS. Derechos humanos en Argentina: informe anual 2009. Buenos Aires: Siglo XXI,
2009.
61
306
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
incapacidad para cubrir la demanda de los sectores de menores ingresos65, esto
sumado a la falta de políticas destinadas a una solución habitacional definitiva y
la falta de una política impositiva y fiscal más agresiva con la construcción de
viviendas de lujo y la existencia de viviendas ociosas, además de la ausencia de
incentivos para la construcción de viviendas destinadas a sectores populares66,
lo que no ha hecho más que incrementar la crisis habitacional en la Ciudad.
Crisis que claramente no muestra signos de mejorar en los últimos años
si no que ha empeorado. Es llamativo que si comparamos la situación hacia el
2010 con la existente en plena crisis económica del 2001, el resultado sea el de
mayor exclusión. Según estimaciones elaboradas con base en datos del
Ministerio de Desarrollo Social de la Ciudad de Buenos Aires del año 2009 e
información provisional del Censo Nacional de Población y Vivienda del 2010,
en la actualidad 108.225 familias en la Ciudad conviven con situaciones
habitacionales deficitarias: un 9,95% del total de hogares residentes y 22.040
hogares más que en 200167. Es claro entonces que la apuesta del Estado, al
menos en la última década, ha sido por el mercado de la vivienda y no por el
derecho a una vivienda digna.
Esta falta de regulación “cómplice” del poder político ha sido
acompañada de una insuficiencia de políticas públicas destinadas a paliar la
crisis habitacional en la Ciudad y de una ausencia de políticas públicas
destinadas a solucionar de manera definitiva el problema habitacional, cuestión
esta última que fuera puesta en evidencia en la reciente sentencia de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación en la materia68. Y a este panorama falta aún
agregar que en el ámbito de la Ciudad subsiste una situación de superposición e
indefinición de competencias entre los distintos organismos involucrados en
materia de vivienda, pese a que en el año 2011 se creó la Secretaría de Hábitat e
Inclusión, bajo la órbita del Ministerio de Desarrollo Económico local, como
órgano encargado de centralizar, articular y supervisar la política habitacional
de la Ciudad, en particular el accionar del Instituto de Vivienda y la Unidad de
Gestión de Intervención Social69.
Esta realidad contrasta con un contexto en el que la normatividad
vigente consagra una robusta protección del derecho al acceso a una vivienda
65
DI VIRGILIO, María Mercedes, et al. La cuestión urbana interrogada: transformaciones
urbanas, ambientales y políticas públicas en Argentina. Buenos Aires: Ed. Universidad de
Buenos Aires, 2011. p. 8-9.
66 TEDESCHI, Sebastián. La ausencia de una política de vivienda social. En: CELS. Derechos
humanos en la Argentina: informe 2002-2003. Buenos Aires: Siglo XXI, 2003, p. 468.
67 DI VIRGILIO, op. cit., p. 11.
68 Ver especialmente el voto del Ministro Petracci en el caso “Q.C.Y.S. c/ GCBA s/ amparo” del
24 de abril de 2012.
69 DEFENSORÍA DEL PUEBLO DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES.
Informe anual 2012. Buenos Aires, 2013. p. 159.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
307
digna70. No sólo se trata de un derecho garantizado a nivel internacional y
constitucional (artículos 14 bis, 75 inc. 23 y 22)71, si no que también existe una
importante protección del mismo en el ámbito constitucional local (artículos 10,
17, 20 y 31)72, además de encontrarse regulado en la normativa de la Ciudad
que regula las políticas públicas en la materia, como las recientes leyes 3706,
titulada ley de “Protección y garantía integral de los derechos de las personas en
situación de calle y en riesgo a la situación de calle” o bien la ley 4036, sobre la
la protección integral de los Derechos Sociales.
Se constata entonces una verdadera “brecha” entre la protección
normativa y una realidad en la que la falta de la efectivización de este derecho
ha provocado la reacción de distintos movimientos sociales y asociaciones
civiles que canalizaron una gran cantidad de demandas por incumplimiento de
70
Ver TEDESCHI, Sebastián. El derecho a la vivienda a más de diez años de la reforma de la
Constitución. En: ABRAMOVICH, Víctor; BOVINO, Alberto; COURTIS, Christian (Comp.).
La aplicación de los tratados sobre derechos humanos en el ámbito local. Buenos Aires:
Del Puerto, 2007.
71 En la Constitución Nacional el derecho a la vivienda se encuentra consagrado en el artículo 14
bis que habla de la obligación del Estado en materia de seguridad social y prevé en especial
que la ley establecerá “el acceso a una vivienda digna”. Tras la reforma de 1994 este derecho
se encuentra también garantizado por medio del artículo 75 inciso 23, que sostiene que el
Congreso deberá “[…] legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen […] el
pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados
internacionales vigentes sobre derechos humanos [...]” y también por medio el artículo 75
inciso 22, que otorga rango constitucional a muchos tratados de derechos humanos que
garantizan el derecho a una vivienda digna.
72 En el ámbito de la legislación de la Ciudad de Buenos Aires la Constitución sostiene en su
artículo 17 que “[…] la Ciudad desarrolla políticas sociales coordinadas para superar las
condiciones de pobreza y exclusión mediante recursos presupuestarios, técnicos y humanos.
Asiste a las personas con necesidades básicas insatisfechas y promueve el acceso a los
servicios públicos para los que tienen menores posibilidades.” Además, en su artículo 10
postula que en el ámbito de la Ciudad “[…] rigen todos los derechos, declaraciones y garantías
de la Constitución Nacional, las leyes de la Nación y los tratados internacionales ratificados y
que se ratifiquen. Estos y la presente Constitución se interpretan de buena fe. Los derechos y
garantías no pueden ser negados ni limitados por la omisión o insuficiencia de su
reglamentación y ésta no puede cercenarlos.” En materia específica de vivienda el artículo 31
postula que: “[…] la Ciudad reconoce el derecho a una vivienda digna y a un hábitat adecuado.
Para ello: Resuelve progresivamente el déficit habitacional, de infraestructura y servicios,
dando prioridad a las personas de los sectores de pobreza crítica y con necesidades especiales
de escasos recursos. Auspicia la incorporación de los inmuebles ociosos, promueve los planes
autogestionados, la integración urbanística y social de los pobladores marginados, la
recuperación de las viviendas precarias y la regularización dominial y catastral, con criterios
de radicación definitiva. Regula los establecimientos que brindan alojamiento temporario,
cuidando excluir los que encubran locaciones.” Finamente, la Constitución también reconoce
el estrecho vínculo que guarda el derecho a una vivienda digna con el derecho a la salud
cuando en su artículo 20 postula que “[…] se garantiza el derecho a la salud integral que está
directamente vinculada con la satisfacción de necesidades de alimentación, vivienda, trabajo,
educación, vestido, cultura y ambiente [...].”
308
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
este derecho en sede judicial73. Es posible afirmar que desde el año 2001 en
adelante encontramos una verdadera “catarata” de reclamos judicializados por
vivienda digna. Cabe aclarar que sólo podemos referirnos a los reclamos
efectivamente judicializados, ya que podemos suponer que otra gran cantidad de
personas que se vio y se ve afectada en su derecho a la vivienda carece además
de la posibilidad de acceder a la justicia.
El fuero que canalizó la mayoría de estas demandas ha sido el
Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad (en adelante CAyT), que
ha demostrado, como ya adelantamos, cierta permeabilidad a las demandas que
reclamaban igualdad y derechos sociales. La cuestión de por qué ha sido este
fuero y no otro el que absorvió este tipo de demandas es asunto de otras
investigaciones74. Lo que aquí nos interesa destacar es el rol que ha tenido este
fuero en particular en la elaboración de un cuerpo jurisprudencial respecto de
esta “brecha” entre la realidad que describimos en la Ciudad en materia de
vivienda y la robusta protección normativa que se encuentra vigente.
Ahora bien, en materia de reclamos judicializados en este fuero
podríamos sugerir la existencia de dos primeras etapas, diferenciadas en razón
del tipo de reclamo que es objeto del proceso y que coincide con cierta
evolución en las políticas de emergencia de la Ciudad75. Podemos indentificar
73
Si bien no contamos de una estadística que de cuenta de la cantidad total de amparos por
emergencia habitacional que se presentaron en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires en la última década, sí es posible comprobar de acuerdo a lo que surge de los informes
anuales de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad, que los reclamos por vivienda digna o
emergencia habitacional se encuentran dentro de la mayoría de las actuaciones iniciadas por la
defensoría y también de las consultas realizadas por los ciudadanos que acuden a ella. Los
informes se pueden consultar en: DEFENSORÍA DEL PUEBLO DE LA CIUDAD
AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES. Disponível em: <http://www.defensoria.org.ar>. Acesso
em: 2013.
74 Ver CLÉRICO, Laura; ALDAO, Martín; RONCONI, Liliana. Hacia la reconstrucción de las
tendencias jurisprudenciales en América Latina y el Caribe en materia de igualdad: sobre la
no-discriminación, la no-dominación y la redistribución y el reconocimiento. Revista Direito
GV, Sao Paulo, v. 9, n. 1, p. 115-170, jan./jun. 2013 y CARDINAUX, Nancy et al. Hacia la
reconstrucción de un perfil de juez/a permeables a las demandas de identidad de género: el
caso del contencioso administrativo tributario de la ciudad de Buenos Aires. Ambiente
Jurídico, Manizales, n. 14, p. 16-35, 2012.
75 Tomamos esta periodizacion de CARDINAUX, Nancy et al. Condiciones de posibilidad para la
exigibilidad judicial del derecho a la Vivienda. [áDA Ciudad, Buenos Aires, n. 5, p. 33-74,
2013. La políticas públicas de emergencia habitacional en la Ciudad han girado en torno a los
Decretos 607/97, por el cual brindaba alojamiento por quince días en hoteles a las personas en
situación de calle, el decreto 895/02, que implementó una nueva modalidad de subsidio
habitacional a las familias, consistente en la entrega por única vez de un monto de hasta $1.800
por familia a entregarse en un máximo de seis cuotas mensuales. Este programa fue reemplazo
en el año 2006 por el decreto 690/06, que establecía un subsidio habitacional para familias y
personas solas en situación de emergencia. Este decreto creó el programa "Atención para
Familias en Situación de Calle" consistente en la entrega de un subsidio temporal destinado a
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
309
una primera etapa que coincide con la inauguración del fuero, en la que las
demandas tuvieron como objeto principalmente el reclamo por la mejora en las
condiciones habitaciones de los hoteles y pensiones que ofrecía el Gobierno de
la ciudad como respuesta ante la solicitud de una solución habitacional. En un
segundo momento, posterior a la implementación de una política de subsidios
habitaciones delineada por el Decreto 895/02 y siguientes, los reclamos se
concentraron en el pedido de renovación tales subsidios temporarios. En estos
últimos casos, el reclamo generalmente planteaba la inconstitucionalidad de la
temporalidad de la ayuda estatal cuando la situación material de vulnerabilidad
no se había modificado.
Como ejemplo del primer tipo de reclamo podemos mencionar el caso
“Pérez, Victor y otros c/GCBA”76, iniciado en enero de 2001, en el que un
grupo de personas que utilizaba un parador de noche de la Ciudad de Buenos
Aires debe ser trasladada por motivos de salud a otro que reuniera ciertas
condiciones mínimas de habitabilidad. En este caso la Cámara del fuero
argumentó que el lugar brindado por la Ciudad no reunía las condiciones de
alojamiento y dignidad necesarias y fundó su decisión en el derecho a la
condiciones mínimas de asistencia e inclusión social, como derivado del
principio de autonomía protegida por el artículo 19 de la Constitución Nacional.
En esa misma línea podemos ubicar el caso “Delfino, Jorge Alberto y
otros c/GCBA s/amparo”77, de agosto de 2001. Aquí además de plantear la
cuestión del mal estado de los hoteles que ofrecía la Ciudad, se reclama también
la continuación de la asistencia estatal. La decisión de primera instancia
argumenta que el hotel “ya sea desde su infraestructura hasta la cantidad de
personas que se alojan en habitaciones cuya capacidad no se condice con el
número de personas que integran el grupo familiar” no cumple con las
condiciones de habitabilidad suficientes y, por lo tanto, ordena al Gobierno de la
Ciudad a que en un plazo de quince días ofrezca a los afectados mejores
condiciones habitacionales. La Cámara del fuero confirmó la sentencia de
primera instancia y se pronunció sobre el estado de los hoteles ofrecidos por el
gobierno de la Ciudad sosteniendo que:
pagar una alojamiento El decreto establece además que el otorgamiento del subsidio “[…]
estará sujeto a la disponibilidad de recursos del ejercicio presupuestario que corresponda.”
Este programa fue modificado por el decreto 960/08, que actualiza -por única vez- el monto
otorgado por el subsidio habitacional. Modificación que ha sido vista como un retroceso en
materia de protección del derecho a la vivienda y este decreto fue modificado a su vez por los
decretos 167/2011 y 239/2013, que actualizan también los montos pero mantienen el caracter
perentorio de los subsidios.
76 Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, Sala I, “Pérez, Víctor y otros c/ GCBA”, sentencia del 25/01/2001.
77 Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, “Delfino, Jorge Alberto y otros c/ GCBA”, sentencia de junio de 2004.
310
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
[…] se desprende de las constancias de autos que el alojamiento
de los actores no reúne las condiciones establecidas en los
programas asistenciales, en tanto se han denunciado serias
falencias en las condiciones generales del hotel donde se
encuentran alojados.
y que estas falencias tienen tal gravedad que la misma “[…] atenta contra la
seguridad y salubridad de los accionantes.” Estas circunstancias, sostiene la
Cámara, permiten concluir que este tipo de alojamiento no constituye una
vivienda digna.
Uno de los casos emblemáticos del tipo de reclamos de la segunda etapa
es el de “Mansilla María Mercedes c/ GCBA s/ acción de Amparo”78, de
octubre de 2006. Aquí, como en tantos otros amparos posteriores a 2002, el
objeto es el de solicitar la incorporación de los actores en alguno de los
programas de emergencia habitacional del Gobierno de la Ciudad, la
declaración de la inconstitucionalidad del Decreto n. 895/02 y solicitaron se
ordene al Gobierno de la Ciudad a continuar otorgando el subsidio habitacional
que estaban percibiendo, mientras se mantengan las circunstancias que
motivaron su otorgamiento.
La sentencia de Cámara receptó el reclamo a partir del argumento de la
autonomía. Así sostuvo que este principio
[…] proclama el respeto por la persona e implica un derecho de no
interferencia y un deber de no coartar acciones autónomas y exige,
además, la adopción de comportamientos activos por parte del
Estado que hagan posible la inclusión social y, consecuentemente,
el goce de los derechos fundamentales
y asimismo que “[…] el derecho a condiciones mínimas de asistencia e
inclusión social es un derecho fundamental que resulta imprescindible para el
ejercicio de la autonomía individual (conforme artículo 19 de la Constitución
Nacional).” Esta autonomía, sostuvo
[…] consiste básicamente en la posibilidad de cada individuo de
elegir y materializar su propio plan de vida. El Estado no sólo
debe abstenerse de interferir en el ejercicio de los derechos
individuales sino que tiene, además, el deber inexcusable de
realizar prestaciones positivas, de manera que el ejercicio de
aquéllos no se torne ilusorio.
78
Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, “Mansilla María Mercedes c/ GCBA s/ acción de Amparo”, sentencia del 13
de octubre de 2006.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
311
Muchos son los casos que como éste reclamaron, con mayor o menor
éxito, al Gobierno de la Ciudad la prolongación de sus subsidios habitacionales.
Sin embargo, aunque muchos de estos reclamos recibieran una acogida positiva
en la primera y segunda instancia del fuero CAyT de la Ciudad, encontraban en
los votos mayoritarios del TSJ un freno a la efectivización de su derecho a una
solución habitacional. Sin duda el caso emblemático a ese respecto es el
conocido como “Alba Quintana, Pablo c/ GCBA s/amparo”79, Este
pronunciamiento de mayo de 2010 intentó ponerle un tope a los numerosos
reclamos que tenían como objeto la renovación de los subsidios habitacionales.
La decisión del TSJ (en su voto mayoritario80) revocó la sentencia del tribunal
de primera instancia y de Cámara que habían fallado a favor de la petición de
Alba Quintana, un hombre de mediana edad en situación de calle, que solicitaba
la continuación de un subsidio habitacional. En líneas generales es posible
afirmar que la argumentación del voto mayoritario en “Alba Quintana”
determina regresivamente el contenido del derecho a una vivienda digna a partir
de al menos tres argumentos: (a) el argumento de que el derecho a la vivienda
no tiene como contrapartida una obligación instantánea por parte del Estado, (b)
que no corresponde al poder judicial seleccionar políticas públicas por las
cuales se deba garantizar un derecho y (c) que el contenido mínimo del derecho
a la vivienda es cumplido cuando la Ciudad brinda acceso a paradores
nocturnos.
Respecto del argumento (a) cabe destacar que el voto mayoritario
sostuvo que la obligación que genera la Constitución de la Ciudad en materia de
vivienda
[…] no es de cumplimiento instantáneo. La sola circunstancia de
que prevé prioridades — personas que padecen pobreza crítica,
necesidades especiales con pocos recursos, viviendas precarias o
marginación— implica que el constituyente asumió que los
recursos son escasos y, por tanto, deben ser distribuidos según
criterios transparentes que brinden apoyo antes a quienes tienen
más necesidad.
Así, agrega “[…] no existe un derecho subjetivo de cualquier persona para
exigir en forma inmediata y directa de la Ciudad de Buenos Aires la plena
satisfacción de su necesidad habitacional.”
Sobre el argumento (b) sostuvo que
79
80
Tribunal Superior de Justicia, “Alba Quintana, Pablo c/ GCBA y otros s/ amparo (art. 14
CCABA) s/ recurso de inconstitucionalidad concedido”, sentencia del 12-05-2010.
Es importante aclarar que el voto en minoría de la Jueza Alicia Ruiz va en una dirección
totalmente distinta a la de los jueces Ana María Conde y Luis Francisco Lozano.
312
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
[…] es evidente que no corresponde al Poder Judicial seleccionar
políticas públicas ni expedirse en torno a su idoneidad o
conveniencia. Mucho más evidente surge la falta de medios para
asumir tal tarea. Esos medios faltan precisamente porque no atañe
al Poder Judicial asumir la misión de elaborar un plan de gobierno
y agregó:
[…] en nuestro sistema, el juez, tiene el deber de ser fiel al
programa legislativo y el orden jurídico presente no tolera, por
razones de política muy claras, que el juez se emancipe de las
soluciones de la ley y se lance con su programa legislativo propio.
Finalmente, respecto del argumento (c) el voto mayoritario interpretó
que de acuerdo a la Observación General del Comité DESC, el parador
destinado a brindar “abrigo” aparece como la expresión mínima del derecho a la
vivienda: “[…] una manifestación de ese derecho que, por austera, no debe
dejar de reunir condiciones indispensables de dignidad”81, con lo cual entendió
que el Gobierno de la Ciudad cumplía con las obligaciones que establecen la
Constitución y los Tratados de derechos Humanos cuando oferece la posibilidad
de pernoctar en uno de estos paradores.
Este pronuniamiento del TSJ desató muchas críticas respecto de la
regresividad de la decisión82 y fue preparando el terreno para que la Corte
Suprema de Justicia tuviera que pronunciarse sobre el tema. Así, dos años del
pronunciamiento del TSJ en el caso “Alba Quintana”, la Corte recibió un caso
que por sus características se presentaba como ideal para marcar ciertos
estándares mínimos en materia de derecho a la vivienda83: la actora era una
mujer extranjera, con un hijo discapacitado que reclamaba el acceso a una
vivienda digna y adecuada para atender la patología del menor y satisfacer el
derecho al desarrollo personal de la madre. Las sentencias de primera y segunda
instancia hicieron lugar al reclamo pero el TSJ revocó la sentencia remitiéndose
a su decisión mayoritaria en el caso “Alba Quintana”.
81
82
83
En el mismo sentido se pronuncia en su voto separado el juez Osvaldo Casás, cuando afirma
que no “[…] puede pasar inadvertido que como solución coyuntural y para dar satisfacción al
estándar mínimo de un techo —que reclama el plexo internacional de tratados sobre derechos
humanos— y conjurar la situación de calle, en la Ciudad de Buenos Aires se han habilitado
paradores nocturnos y hogares para personas con necesidades especiales.”
Ver ASESORIA GENERAL TUTELAR. El derecho a la vivienda en la ciudad de Buenos
Aires: reflexiones sobre el rol del poder judicial y las políticas públicas. Buenos Aires:
Eudeba, 2010.
REY, Sebastián. ¿Existe un derecho a la vivienda adecuada en la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires? Revista Derechos Humanos, Buenos Aires, año 2, n. 2, p. 15, mar. 2013. Disponível em:
<http://www.infojus.gov.ar/doctrina/dacf130277-rey-existe_un_derecho_vivienda.htm?2>. Acesso
em: 10 nov. 2013.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
313
El 24 de abril de 201284 la Corte Suprema decidió revocar la sentencia
del TSJ y ordenar al GCBA a (1)
[…] que intervenga con los equipos de asistencia social y salud
con los que cuenta para asegurar que el niño disponga de la
atención y el cuidado que su estado de discapacidad requiere y
provea a la actora del asesoramiento y la orientación necesarios
para la solución de las causas de su problemática habitacional en
los términos de la resolución 1554/08 del Ministerio de Desarrollo
Social de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
y a que (2)
[…] garantice a la actora, aun en forma no definitiva, un
alojamiento con condiciones edilicias adecuadas a la patología que
presenta el niño, sin perjuicio de contemplar su inclusión en algún
programa de vivienda en curso o futuro para la solución
permanente de la situación de excepcional necesidad planteada.
2 EL CONTENIDO DEL DERECHO A LA VIVIENDA EN LA CIUDAD
DE BUENOS AIRES DESPUÉS DEL CASO “Q.C.S.Y.”
Ahora bien, el pronunciamiento de la Corte Suprema sobre la cuestión
generó una amplia expectiativa respecto de cuáles serían los impactos de esa
sentencia en materia de derecho a la vivienda85. Mas allá de poner en el debate
público el problema habitacional en la Ciudad de Buenos Aires, hasta el punto
de que, como adelantamos, al poco tiempo tanto el Gobierno de la Ciudad como
el de la Nación presentaron sendos programas dirigidos a la problemática de la
vivienda, el fallo del máximo tribunal tuvo un impacto en la jurisprudencia de la
misma jurisdicción pero también de otros fueros86. En lo que sigue nos
concentraremos en los casos del fuero CAyT que fueron dictados con
posterioridad a la sentencia de abril de 2012 para analizar el impacto que tuvo la
sentencia de la Corte en esas decisiones. Tendremos en cuenta no sólo aquellas
CSJN, “Q. C., S. Y. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo”, sentencia del 24 de
abril de 2012.
85 En una entrevista el presidente de la Corte Suprema de Justicia, Ricardo Lorenzetti, afirmó que
precisamente se buscó por medio de este pronunciamento generar una discusión en torno a la
problemática y que por eso, se promovió una audicencia pública. (LORENZETTI, Ricardo.
Entrevista. Entrevistador: Eduardo Anguita. Mirada al Sur, Buenos Aires, 2010. Disponível
em: <http://sur.infonews.com/notas/entrevista-ricardo-lorenzetti-juez-corte-suprema>. Acesso
em: 21 nov. 2013).
86 Por ejemplo la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Buenos Aires en el
caso “B., A. F. c/ Provincia de Buenos Aires s/ AMPARO. Recurso extraordinario de
inaplicabilidad de ley”, sentencia del 03-07-2013.
84
314
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
sentencias que receptan expresamente el antecedente de la Corte sino también
aquellas que recogen sus principios de manera indirecta.
Pero antes de detenernos en las interpretaciones “progresivas” que se
dictaron con posterioridad al fallo de la Corte, presentaremos dos
interpretaciones más bien regresivas del contenido del derecho a la vivienda que
fueron “habilitadas”, de alguna manera, por el precedente del máximo tribunal.
Esto es, aunque la Corte Suprema no haya querido darle ese sentido a la
interpretación, su “timidez” en la elección del caso y en la presentación de
algunos de sus argumentos, permitieron la subsistencia de este tipo de lecturas.
Este es el caso de de lo que llamaremos el argumento de los casos extremos y
del argumento de la “operatividad derivada”.
En el primer caso nos encontramos frente a interpretaciones sobre el
contenido del derecho a la vivienda que destacan especialmente la situación de
vulnerabilidad extrema de los afectados, tal como ciertamente surge del caso
elegido por la Corte87 (que involucra a una mujer, extranjera, madre de un niño
con discapacidad, desempleada, etc.). Es decir, argumentan que la obligación
estatal de garantizar el acceso a una vivienda digna procede en los casos en los
que se constata no sólo la situación de calle, si no en los que además se puede
probar una incapacidad u otra caracteristica de extrema vulnerabilidad que
inahilite al afectado a proveerse por sus propios medios de una vivienda.
Un ejemplo de este tipo de interpretaciones lo encontramos en el fallo
“Francia María Isabel y otros c/ GCBA”88, de septiembre de 2013. La actora es
una mujer de 54 años que vive junto con su hijo mayor de edad en una
habitación de hotel. Los ingresos de ambos rondan los sesenta pesos diarios,
provenientes de la venta ambulante que realizan. La mujer padece “artrosis
generalizada sintomática” y a raiz de ello tiene intensos dolores y dificultades
para movilizarse. Además, recibe un tratamiento psiquiátrico por depresión. El
hijo, por su parte, acredita tener bajo peso y requiere por ese motivo de la
ingesta de complejos vitamínicos.
En el voto mayoritario de Cámara encontramos lo que podríamos llamar
una “ponderación” de la vulnerabilidad entre los integrantes de la misma
familia. En este fallo se decide confirmar la continuación de las prestaciones
habitacionales en favor de la actora pero se sostiene que las circunstancias
personales del hijo “difieren de las de su madre, en tanto no se encuentra
alcanzado por la situación de extrema vulnerabilidad social, dado que es mayor
de edad y no hay noticias de que se encuentre aquejado por ningún
padecimiento grave, razón por la cual debe excluirse de la sentencia a dictarse”.
Esta distinción entre los integrantes de la misma familia es criticada en el voto
87
88
Que se percibe especialmente en el voto de la jueza Argibay.
Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, Sala II, “Francia María Isabel y otros c/ GCBA”, sentencia del 05-09-2013.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
315
en disidencia de uno de los jueces89, quien afirma que no advierte que “[…] la
situación del joven se encuentre fuera del núcleo de extrema vulnerabilidad en
el que está sumergido su madre.” Y que
[…] una conclusión semejante importaría soslayar los factores
socioculturales que afectan a los sectores más necesitados y de
extrema precariedad, como la edad temprana, su nivel de
instrucción, la composición del grupo familiar y el consecuente
ingreso per cápita, las características del mercado de trabajo y su
deficiente regulación, las posibilidades reales de inserción en una
coyuntura laboral canibalizada, entre tantos otros factores que
hacen a la problemática que nos ocupa.
Asímismo el voto en disidencia destaca el presupuesto ilusorio sobre el que se
sostiene esa distinción ya que “[…] sostener tal afirmación es tanto como
presuponer que nos encontramos en un mundo ideal con pleno empleo, que los
individuos son soberanos de sus vidas y que la obtención de un puesto de
trabajo resulta ser un mero impulso voluntarista.”
Este tipo de distinciones entre grados de vulnerabilidad se repite en
varios votos en disidencia de una de las salas de la Cámara del fuero. Esto
sucede por ejemplo en el caso “Manes Daniel Fernando c/ GCBA y otros”,
decidido el 31 de mayo de 201390 en el que se interpreta que el actor, “[…] de
cincuenta y nueve años y sin cargas de familia”, bien podría generar “estrategias
laborales destinadas a superar la situación de vulnerabilidad social que
atraviesa.” En efecto, se agrega que “[…] no se ha acreditado en autos el posible
carácter incapacitante de los problemas de salud que invoca el demandante” y
que los informes socioambientales comprueban que el actor recibe en razón del
programa “Ciudadanía Porteña” dependiente del Ministerio de Desarrollo Social
del GCBA un importe de docientos treinta pesos al mes “[…] destinado a la
compra de alimentos y productos de limpieza e higiene personal.” Asimismo, y
contradiciendo como veremos uno de los estándares que el fallo de la Corte
Suprema pareció consagran en materia de derecho a la vivienda, el mismo voto
sostiene que dado que el encuadre constitucional vigente no permite “[…]
consentir bajo ninguna circunstancia que el actor se encuentre en situación de
calle” y “[…] a fin de no dificultar su tránsito hacia una vida autosustentada”, el
derecho a la vivienda digna del señor Manes puede verse garantizado con su
ingreso “[…] en un hogar o parador hasta tanto supere la crítica situación que
alega.”91
89
Voto en disidencia de la Jueza Nelida Mabel Daniele.
Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, Sala III, “Manes Daniel Fernando c/ GCBA y otros”, sentencia del 31-05-2013.
91 Disidencia de la jueza Gabriela Seijas.
90
316
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Otro ejemplo de este tipo de argumentación se encuentra en el fallo
“Vida Haydee Clara c/ GCBA y otros” del 25 de abril de 201392. Aquí se trata
de una mujer de mediana edad, madre de siete hijos, en situación inminente de
calle. La disidencia que niega la renovación del subsidio habitacional argumenta
que
[…] no se evidencian impedimentos para que la actora, de
cuarenta y ocho años, con experiencia laboral, y su hijos mayores
de edad, de veintidos y diecinueve años respectivamente, uno de
ellos con estudios universitarios en curso (fs. 36), generen
estrategias laborales que, sumadas a la asistencia estatal que
reciben, les permitan superar la situación de vulnerabilidad social
que atraviesan.
Se podría afirmar entonces que si bien estas no son el tipo de
argumentaciones que se imponen en el fuero, ciertamente provienen de una
interpretación “estrecha” del caso “Q.C.S.Y.” de la Corte Suprema. Podríamos
deducir que del hecho de que la Corte se haya pronunciado en un caso de
extrema vulnerabilidad no se deduce necesariamente que la obligación del
Estado en materia de derecho a la vivienda proceda sólo en esos casos. No se
trata de establecer grados de vulnerabilidad sino de asegurar el derecho al
acceso a una vivienda digna a todos. Como sostiene uno de los votos en el caso
“Benítez Ramón Antonio c/ GCBA y otros”93, no se trata de
[…] establecer grados de vulnerabilidad entre quienes se
encuentran por debajo del umbral mínimo. A todos ellos les asiste
el derecho a reclamar el cese de esa situación injusta y
antijurídica, y es función del juez dar respuesta al reclamo cuando
este se enmarca en un caso concreto, como ocurre en la especie.
El segundo argumento que podríamos catalogar como “regresivo” y que
parte de una referencia a la sentencia de la Corte de abril de 2012, es el recepta
la noción de “operatividad derivada” del derecho a la vivienda. En el caso
“Q.C.S.Y”, la Corte Suprema introdujo la noción de “operatividad derivada”,
aclarando que esto significaría que se requiere para la efectivización de un
derecho como el derecho a la vivienda de la implementación de una ley del
Congreso o de una decisión del Poder Ejecutivo. Este concepto ha sido
92
Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, Sala III, “Vida Haydee Clara c/ GCBA y otros”, sentencia del 25-04-2013.
93 Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, Sala I, “Benítez Ramón Antonio c/ GCBA y otros”, sentencia del 16-092013.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
317
ampliamente criticado por parte de la doctrina94, porque la “operatividad” de un
derecho implica su exigibilidad incluso en el caso en el que no exista una ley o
resolución que lo reglamente.
Al introducir, innecesariamente, esa noción, la Corte habilitó una serie
de interpretaciones más regresivas que progresivas respecto del derecho. Así
por ejemplo en los fallos de Cámara “L. M. C. c/ GCBA”, del 26 de agosto de
201395 y el ya mencionado “Benitez Ramón Antonio c/ GCBA y otros”, se
utiliza esta noción de “operatividad derivada” para sostener que “[…] el bloque
normativo aplicable no impone al Estado la obligación de proveer una vivienda
en el sentido restringido de la palabra” y en referencia directa al fallo de la
Corte afirma que “[…] las normas en materia habitacional no consagran una
operatividad directa, en el sentido de que, en principio, todos los ciudadanos
puedan solicitar la provisión de una vivienda por vía judicial.” De esta manera,
si bien la misma Observación General N° 4 del comité de DESC contiene la
idea de que el derecho a la vivienda no implica la obligación del Estado de
proveer una vivienda a todos los ciudadanos, es criticable que se utilice este
concepto de “operatividad derivada” que introdujo la Corte en 2012 para
restringir las obligaciones del Estado y no para ampliarlas.
Ahora bien, frente a la pregunta respecto de qué interpretaciones más
amplias sobre del contenido del derecho a la vivienda sí permitió la sentencia de
la Corte Suprema podemos identificar como mínimo seis argumentos que se
repiten en la jurisprudencia reciente del fuero y que podrían interpretarse como
cierto “consenso común” sobre el alcance del control de las políticas públicas en
materia de vivienda digna.
Este es el caso, por ejemplo, de la sentencia “B. N. A. G. y otros c/
GCBA”, del 21 de mayo de 201396, en la que se cuestiona el argumento de la
reserva de la administración. Después de una larga justificación histórico teórica
uno de los votos de Cámara sostiene que “[…] no hay zona excluida al contralor
judicial”, si no que el tema en realidad es el del alcance del control. Así, se
entiende que
[…] la discrecionalidad administrativa, cabe anticiparlo incluso en
este estado liminar de la causa, no puede conducir a negar la tutela
de los derechos fundamentales reconocidos a los habitantes de la
Ciudad. Es que lo que se discute, en definitiva, en el caso es la
potencial lesión a la integridad física (y con ello al resguardo de la
salud) y a una prestación de tipo habitacional digna.
94
CLÉRICO, Laura. Sobre la insuficiencia desde el prisma de la igualdad real: pistas para evaluar
una violación del derecho a la vivienda. Buenos Aires: Jurisprudencia Argentina, 2012.
95 Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, Sala I, “L. M. C. c/ GCBA.”, sentencia del 26-08-2013.
96 Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, Sala II; “B. N. A. G. Y OTROS c/ GCBA”, sentencia del 21-05-2013.
318
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Otra de las interpretaciones que implica una mirada mucho más amplia
del contenido del derecho a la vivienda es la que desarrolla uno de los votos de
Cámara en el ya mencionado caso “Benítez”. Aquí se recurre a una mirada que
bien podría ser interpretada como una que parte de una concepción de la
igualdad como “no sometimiento”97. Es decir, se trata de una interpretación de
la igualdad que parte de considerar la situación fáctica de quien es víctima de la
desigualdad, pero no únicamente la desigualdad proveniente de una “situación
de hecho” sino aquella que es consecuencia de una situación de exclusión social
o de “sometimiento”98 de estos grupos por otros que los han desplazado. En
otras palabras, se toma en consideración la situación de la persona
individualmente considerada pero como integrante de un grupo
sistemáticamente excluido o discriminado.
Así, uno de los votos de Cámara destaca que
[…] el umbral mínimo de un derecho fundamental -que como en
el presente caso se halla controvertido- debe ser evaluado según
las circunstancias del caso y no sólo en términos abstractos.
Empero, dichas circunstancias no abarcan exclusivamente la
situación personal actual de la parte actora descripta en la
demanda (a saber, hombre sólo que padece de una discapacidad,
sin red de contención social, sin trabajo formal o informal
permanente, con ingresos insuficientes –cf. fs. 41/3-) sino también
su situación personal histórica, esto es, su pertenencia a grupos
tradicionalmente excluidos (personas con discapacidad). Es la
historia personal y social de la accionante, pasada y presente (no
sólo la coyuntural actual), la que obliga a otorgar al concepto
jurídico indeterminado “umbral mínimo” una extensión más
amplia -definida en términos reales y efectivos- que contemple y
equilibre esa situación de desventaja estructural.99
Asimismo, podemos resaltar como otra interpretación progresista que se
repite en estas sentencias el cuestionamiento de que los paradores y albergues
constituyan un medio adecuado para satisfacer el derecho a la vivienda. Así, por
ejemplo en “Benítez”, se sostiene que
97
Al respecto ver SABA, Roberto. (Des)igualdad estructural. En: ALEGRE, Marcelo;
GARGARELLA, Roberto (Coord.). El derecho a la igualdad: aportes para un
constitucionalismo igualitario. Buenos Aires: LexisNexis, 2007 y CLÉRICO, Laura; ALDAO,
Martín. La igualdad como redistribución y como reconocimiento: derechos de los pueblos
indígenas y Corte Interamericana de Derechos Humanos. Estudios Constitucionales,
Santiago, v. 9, n. 1, p. 157-198, 2011. Disponível em: <http://www.scielo.cl/pdf/estconst/
v9n1/art06.pdf>. Acesso em: 2 nov. 2013.
98 SABA, op. cit., p. 185.
99 Voto del juez de Cámara Carlos Balbin en el caso “Benítez”.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
319
[…] en función de la interpretación del bloque normativo
aplicable y, en particular, las expresas previsiones de la ley 3706
—que, como queda dicho, considera en situación de calle a todas
aquellas personas o grupos familiares que utilizan la red de
alojamiento nocturno— y ponderando a su vez que el objetivo
impuesto por el constituyente consiste en implementar
mecanismos conducentes a la superación de las condiciones de
vulnerabilidad de los beneficiarios —es decir, políticas públicas
encaminadas a proveer soluciones sustentables— (arts. 17 y 31,
CCBA), cabe aclarar que la opción que aquí se reconoce a la parte
demandada para la elección de los medios concretos tendientes a
satisfacer el derecho objeto de protección excluye el alojamiento
en hogares o paradores.
En el mismo sentido se falla en el caso “Perez, Eugenio Roberto c/
GCBA”100 donde se destaca que
[…] los paradores no constituyen una alternativa habitacional, y,
en ese orden, configuran lo que se denomina situación de calle” y
retomando el precedente de la Corte se afirma que “tal como lo
señaló el ministro Petracchi en su voto en el caso ya citado, se
trata de lugares transitorios donde las personas deben,
generalmente, solicitar una plaza diaria y en horarios
determinados. Es decir, se trata de una solución contingente y sin
la necesaria estabilidad para procurar tutela adecuada y resguardar
a la persona en situación de vulnerabilidad social.
Finalmente, se recurre a esta misma argumentación en la sentencia de
primera instancia del 12 de septiembre de 2013 en el caso “Ramos Lourdes
Patricia Nelva contra GCBA y otros sobre amparo”101. Aquí se destaca que
[…] en general, los reglamentos de los paradores tienen un
régimen estricto de permanencia, horario de desayuno, etc.,
después del cual los alojados deben retirarse sin importar las
condiciones climáticas y el recinto queda cerrado no pudiendo
permanecer las personas durante el día. En los paradores no hay
ningún tipo de intimidad, posibilidad de disponer de esos objetos
que forman parte de nuestra identidad con la tranquilidad que lo
hace una persona en su hogar, no existe margen para la recreación,
las vacantes se renuevan día a día, las camas no se reservan, la
clave es llegar temprano y, lo más probable: hacer fila; en los
paradores los lugares están predefinidos para alojados y
autoridades, definida la circulación, asignados los espacios que se
100
Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, Sala II, “Perez Eugenio Roberto c/ GCBA.”, sentencia del 31-07-2013.
101 Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo y Tributario Nro 15, “Ramos
Lourdes Patricia Nelva contra GCBA y otros sobre amparo”, sentencia del 12-09-2013.
320
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
ocupan y los desplazamientos son por medio de filas. Se hace fila
para ingresar, para comer, para ir al baño [...].
y agrega
[…] lo expuesto no pretende criticar la existencia de paradores;
ellos constituyen una importante línea de contención, pero de
ninguna manera pueden representar la solución al problema del
acceso a la vivienda y menos su piso mínimo. ¿Alguien se imagina
haciendo fila para ingresar a su vivienda?
Un cuarto argumento en el sentido de ampliar el contenido a la vivienda
es el que recepta la idea, desarrollada especialmente en el voto del Ministro
Petracchi de la Corte Suprema, de que en materia de DESC el Estado debe
gastar más eficientemente y no necesariamente gastar más. Así, en el caso
“L.M.C. c/ GCBA”, se afirma que
[…] ni aún en épocas de crisis económicas o sociales, no es
pausible –en el marco del bloque jurídico vigente- restringir las
medidas estatales que garanticen el piso mínimo de satisfacción de
los derechos sociales, sino en su caso redistribuir el gasto público
y planificar más eficientemente.
En la misma línea se reitera el argumento de que además es el Estado quien
tiene la carga de la prueba de demostrar que se ha hecho todo lo posible para
garantizar el derecho a la vivienda102.
Un quinto argumento que se repite en la jurisprudencia reciente resalta
la vinculación de la satisfacción del derecho a la vivienda con el cumplimiento
del principio de justicia social que estaría consagrado en la misma Constitución
de 1994, por medio de la incorporación del artículo 75 inc. 19 y lo que podría
vincularse con una “imagen” de Estado social:
102
En el mismo sentido en el caso Juzgado de Primera Instancia CAyT n° 13, “Dure Villalba Jose
Domingo Contra GCBA y otros sobre amparo (art. 14 ccaba)”, sentencia del 11 de octubre de
2013 se sostuvo que: “[…] vale recordar el voto del Dr. Petracchi en el precedente citado, en el
que expresó que “cuando se demuestra que el Estado, al elegir prioridades presupuestarias, ha
dejado en situación de desamparo a personas en grado de extrema vulnerabilidad como se
advierte en el presente caso, que no pueden procurarse necesidades vitales básicas y
perentorias, se impone la presunción de que `prima facie´ no ha implementado políticas
públicas razonables, ni tampoco ha realizado el máximo esfuerzo exigido por el art. 2º del
PIDESC. Ello ocurre, precisamente, en este caso, donde se ha probado holgadamente que el
segmento más vulnerable de la población de la Ciudad no tiene garantizadas soluciones
mínimas y esenciales en materia habitacional. Se suma a ello el hecho de que tampoco existen
políticas públicas, ni a largo ni a mediano plazo, destinadas a que estas personas logren
acceder a un lugar digno para vivir” (cfme. CSJN “Q.C.S.Y.c/ Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires s/Amparo”, Causa Q.64.XLVI, voto del Dr. Petracchi, considerando 16).”
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
321
[…] en ese contexto, es dable analizar los extremos involucrados a
partir de una mirada atenta de la realidad, que sepa conciliar -en el
marco cautelar- los intereses en juego conforme los principios de
equidad y justicia, que han de servir de norte en el Estado social
de derecho (art. 75 incs. 18, 19 y 23 C.N.).103
En el mismo sentido encontramos también alguna referencia a la idea de
igualdad material, cuando se sostiene que no alcanza con una mirada meramente
formal de la realidad de los afectados, si no que es necesario contemplar la
situación de desigualdad real. Así,
[…] la potencial aptitud laboral del actor en que se hace hincapié
en la sentencia de grado no alcanza a modificar el contenido del
sistema jurídico en juego. Una conclusión semejante importaría
soslayar los factores socioculturales que afectan a los sectores más
necesitados y de extrema vulnerabilidad social, como la edad del
actor, hoy 54 años, su nivel de instrucción, y el consecuente
ingreso per cápita, las características del mercado de trabajo y su
deficiente regulación, las posibilidades reales de inserción en una
coyuntura laboral canibalizada frente a la competencia de la mano
de obra joven, entre tantos otros factores que hacen a la
problemática que nos ocupa. En otras palabras, sostener tal
afirmación es tanto como presuponer que nos encontramos en un
mundo ideal con pleno empleo, que los individuos son soberanos
de sus vidas y que la obtención de un puesto de trabajo resulta ser
un mero impulso voluntarista.104
Por último, un sexto argumento que se repite en la jurisprudencia
reciente y que se desprende del pronunciamiento de la Corte es el que sostiene
que el Estado debe actuar otorgando una solución definitiva, evitando así el
asistencialismo y brindando herramientas suficientes para que los afectados
salgan de la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran:
[…] en tal sentido, no cabe sino concluir que los subsidios
constituyen una ayuda transitoria ante la emergencia y que, en
algunos casos, perpetuarlos podría conspirar contra el mandato
constitucional en tanto implican la consolidación de una medida
coyuntural, a través de la cual en ocasiones el Estado (en sus
distintos niveles) pretende desentenderse de la adopción de las
Voto de la jueza Daniele en el caso Cámara de Apelaciones del fuero CAyT; Sala II; “Romero
Carlos Enrique c/ GCBA y otros”, sentencia del 05-04-2013.
104 Voto de la jueza Daniele en Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y
Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Sala II, “Perez Eugenio Roberto c/
GCBA.”.
103
322
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
medidas de fondo necesarias para la superación definitiva de la
cuestión105.
En ese sentido, se sigue remarcando que el Gobierno de la Ciudad al 2013
carece de una política pública en vivienda:
[…] quienes carecen de determinado ingreso mínimo comprobable
no tienen la oportunidad de acceder a ningún programa que les
permita, ni inmediata ni progresivamente, acceder a una vivienda
digna. Esta omisión inconstitucional resulta aún más grave si se
advierte que los derechos en juego y el sector de la población
postergado son, precisamente, aquellos a los que la Constitución
Nacional asigna especial prioridad. En rigor, el decreto 690/06 no
es inconstitucional, sí lo es la ausencia de todo otro contexto
normativo plausible y estructural que asuma una política efectiva,
eficiente y sustentable en materia de vivienda.106
CONCLUSIONES
Las materias pendientes en la exigibilidad del derecho a la vivienda.
Algunas propuestas desde la perspectiva del “derecho a la ciudad”.
Hemos presentado distintos argumentos que desde la sentencia de
abril de 2012 de la Corte Suprema han sido presentados por el Poder Judicial
de la Ciudad de Buenos Aires frente a los reclamos por vivienda digna. En su
mayoría parecen consolidar cierto concenso respecto del rol del Poder Judicial
para controlar las políticas públicas de la Ciudad en la materia y consensuar
también ciertos parámetros sobre qué se debe entender por un piso mínimo de
garantía del derecho. Subsisten ciertamente también algunas argumentaciones,
tal vez “permitidas” por cierta elección estratégica del caso por parte de la
Corte y la utilización de fórmulas de compromiso que terminaron no siendo
del todo claras, sin embargo, podría afirmarse que el impacto de la sentencia
del máximo tribunal tiende a significar una ampliación de los contenidos del
derecho107.
Juzgado de Primera Instancia CAyT n° 13, “Dure Villalba Jose Domingo Contra GCBA y
otros sobre amparo (art. 14 ccaba)”, sentencia del 11 de octubre de 2013.
106 Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo y Tributario Nro 15, “Ramos
Lourdes Patricia Nelva contra GCBA y otros sobre amparo”, sentencia del 12 de septiembre de
2013. En el mismo caso el juez sostiene que desde que asumió su cargo en 2013 advirtió sobre
el tema sin recibir una respuesta por parte del Gobierno de la Ciudad.
107 Quedaría por ver también si la Corte toma en algún momento un caso como el de Alba
Quintana, donde no se trate de una persona perteneciente a grupos discriminados o
especialmente vulnerables si no simplemente un habitante de la ciudad que ve su derecho a la
vivienda vulnerado.
105
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
323
Sin embargo no puede soslayarse que el derecho a la vivienda termina
siendo en muchos casos asimilado únicamente con la superación de la
situación de calle y, en el mejor de los casos, con el acceso a una vivienda con
condiciones de habitabilidad y con la capacidad de permitir el desarrollo de la
autonomía de los individuos. Sin embargo, se podría afirmar que es posible ir
por más. Si partimos de una mirada que contemple el derecho a la vivienda
desde la perspectiva de derecho a la ciudad, sería posible cumplir de manera
más efectiva con los estándares de derechos humanos establecidos en la
materia.
Pero ¿qué significa el derecho a la ciudad? Esta perspectiva ha sido
adoptada por distintos movimientos sociales y foros mundiales que discuten
sobre la base de principalmente estos tres principios : a) el ejercicio pleno de la
ciudadanía, entendido como la realización de todos los derechos humanos y
libertades fundamentales, asegurando la dignidad y el bienestar colectivo de los
habitantes de la ciudad en condiciones de igualdad y justicia, así como el pleno
respeto a la producción y gestión social del hábitat; b) la gestión democrática de
la ciudad, entendida como el control y la participación de la sociedad, a través
de formas directas y representativas, en el planeamiento y gobierno de las
ciudades, priorizando el fortalecimiento y autonomía de las administraciones
públicas locales y de las organizaciones populares y c) la función social de la
propiedad y de la ciudad, entendida como la prevalencia, en la formulación e
implementación de las políticas urbanas, del interés común sobre el derecho
individual de propiedad; implicando el uso socialmente justo y ambientalmente
sustentable del espacio urbano.
Asimismo, algo que permite apreciar la perspectiva del derecho a la
ciudad es la progresiva privatización de la gestión de la ciudad. Lo que
constatamos en ciudades como la de Buenos Aires es que el derecho a la ciudad
se encuentra en realidad restringido a una elite política y económica que se
encuentra cada vez en mejores condiciones de conformar las ciudades de
acuerdo con sus propios deseos e intereses. Aquellos que constituyen la mayor
parte de la mano de obra barata en las ciudades no tienen acceso a una vivienda
bien ubicada, a un transporte seguro, a escuelas de calidad, entre otros derechos
y tienen nula participación en el debate acerca de cómo diseñar una ciudad que
los incluya.
Siguiendo a David Harvey, podríamos pensar al derecho a la ciudad
como un eslogan práctico y un ideal político, porque plantea la cuestión de
quién domina la conexión necesaria entre urbanización y producción y
utilización del excedente: de esa manera,
[…] la democratización de ese derecho y la construcción de un
amplio movimiento social para hacerlo realidad son
imprescindibles si los desposeídos han de recuperar el control
324
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
sobre la ciudad del que durante tanto tiempo han estado
privados, y desean instituir nuevos modos de urbanización.108
Futuros planteos que partan de la sentencia de la Corte Suprema pero que
sumen además esta perspectiva, podrían plantear una propuesta interesante
para el control de las políticas publicas en la Ciudad.
Y no se trata esta de una propuesta que sea del todo ajena al tipo de
casos que se presentan y se resuelven en el fuero CAyT de la Ciudad. Así, a
modo de ejemplo podríamos presentar el ya mencionado caso “Mansilla María
Mercedes”, en el que la sentencia resalta el derecho de los individuos a
participar políticamente de la Ciudad y por lo tanto, se plantea la interrelación
entre el derecho a la vivienda y el derecho de participación política:
[…] así, cuando se trata de personas cuya autonomía se
encuentra comprometida como consecuencia de la privación de
medios elementales de vida, es necesario asegurar el acceso a
ciertos derechos básicos, dentro de los que se encuentra el
derecho a la vivienda. Ello constituye una precondición para su
participación en el proceso político, donde se diseñan las
políticas sociales. La falta de reconocimiento, entonces, redunda
en la exclusión de sectores de la población de los procesos de
toma de decisión públicos y les impide el goce efectivo de
libertades jurídicas formalmente consagradas para todos por las
leyes y la CN.
En el mismo sentido podemos interpretar la decisión que tuvo lugar en
el caso “Asociación Civil Por la Igualdad y la Justicia c/ GCBA s/ amparo”109,
de febrero de 2011, en el que una asociación no gubernamental, ACIJ, acciona
contra el Gobierno de la Ciudad con el objeto de que se le ordene “[…] cesar en
la práctica discriminatoria y de exclusión de las villas porteñas” y que en
consecuencia
[…] se incluya a los habitantes de las villas de la ciudad en los
planes que promociona el gobierno porteño para las plazas y
parques del resto de la Ciudad en su página web, y que consiste en
programas y proyectos para la reparación y preservación del
espacio público, el servicio de reconocimiento y/o relevamiento de
plazas, instalación y/o reconstrucción, plantación de árboles e
instalación de iluminación, mantenimiento y vigilancia,
colocación de bebederos, cestos de basura, designación de
veedores en plazas, patios porteños o espacios verdes en los
espacios destinados a la recreación en las villas de referencia […].
108
109
HARVEY, David. Right to the city. New Left Review, London, n. 53, p. 39, sept./oct. 2008.
TSJ, “Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia c/ GCBA s/ Amparo (art. 14 CCABA) s/
recurso de inconstitucionalidad concedido”, sentencia del 15 de febrero de 2011.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
325
De esta manera, el fallo condena al GCBA a incluir a las Villas y N.H.T. en los
planes para instalación y/o remodelación de Plazas y espacios verdes de la
Ciudad de Buenos, receptando el derecho de sus habitantes a tener acceso a la
ciudad de la misma manera que lo tienen los sectores más acomododados.
Así, estos constituyen tan sólo dos ejemplos del tipo de
pronunciamientos que podrían plantearse a partir de mirar al derecho a la
vivienda digna desde la perspectiva del derecho a la ciudad110. Se trata de
exigirle al Estado no sólo la construcción de viviendas accesibles a toda la
población o la regulación del mercado inmobiliario a los fines de garantizar el
acceso a la vivienda de los sectores más vulnerables. Se trata de controlar que
las políticas públicas de vivienda en la Ciudad de Buenos Aires estén
impregnadas por los principios arriba mencionados de ejercicio de la ciudadanía
(ejercicio pleno de los derechos vinculados a la vivienda, como el acceso a
servicios, transportes, seguridad, etc.), la gestión democrática de la ciudad
(dándole voz a los verdaderos afectados por el problema, a través de audiencias,
mesas de trabajo, consultas públicas, etc.); y la función social de la propiedad y
de la ciudad (mediante la formulación de políticas que cuestionen el manejo
especulativo del espacio urbano y planteen nuevas maneras de gestionar
socialmente el hábitad como un derecho y no como un bien mercantilizable).
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110
Otro ejemplo de este tipo de miradas podría ser el que plantea el Proyecto de Ley de hábitat
popular presentado en la Provincia de Buenos Aires en el año 2011. Es interesante también
pensar en una mirada que contemple también el derecho a la ciudad desde la problemática de
género. Al respecto ver BUCKINGHAM, Shelley. El derecho a la ciudad desde la perspectiva
de género. En: SUGRANYES, Ana; MATHIVEt, Charlotte. (Comp.). Ciudades para tod@s:
por el derecho a la ciudad, propuestas y experiencias. Santiago de Chile: HIC, 2010. p. 59-65.
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PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
329
330
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
POLÍTICAS PÚBLICAS Y DISCRIMINACIONES INVISIBILIZADAS:
HACIA LA JUDICIALIZACIÓN DE PRÁCTICAS
DISCRIMINATORIAS CONTRA POBLACIONES
EN SITUACIÓN DE POBREZA EN EL NORTE ARGENTINO
Carolina López Flores
INTRODUCCIÓN
Previamente al desarrollo de las preguntas problematizadoras de este
trabajo proponemos un interrogante ineludible en las discusiones argentinas
sobre políticas públicas y pobreza.
Nuestro interrogante dice: ¿Cuántos pobres hay realmente en Argentina?
Esta cuestión disparadora y aparentemente sencilla no tiene una sola
repuesta. Y cualquier ciudadano puede hablar desde su “habitus bourdiano”
sobre los relatos que circulan sobre la pobreza en Argentina y que es preciso
tenerlos en cuenta para poder comprender las falacias que tradicionalmente se
repiten sin mayores análisis sobre ese fenómeno.
Un punto inicial puede leerse en las palabras de Bauman que expresan
apenas una partecita del discurso que suele reproducirse sobre los pobres, los
recursos económicos y quienes deben ser sacrificados: “Ellos siempre son
demasiados. Ellos son los tipos de los que debería haber menos o, mejor aun
absolutamente ninguno. Y nosotros nunca somos suficientes. Nosotros somos la
gente que tendría que abundar más.”1
Estas palabras tan crudas que Bauman analiza en su libro sobre “La
modernidad y sus parias” simbolizan cierta idea de construcción de otredad y
desigualdad en el acceso a los recursos económicos.
En nuestro caso nos facilita el punto de partida para desarticular las
relaciones entre igualdad jurídica, desigualdades de facto, prácticas
discriminatorias y violaciones de derechos humanos que el Poder Judicial es
llamado en los últimos tiempos, más que nunca, a reparar.
Nuevamente nos preguntamos ¿Cuántos pobres hay en América Latina
y desde cuándo? ¿Hay acaso un origen marcado del nacimiento de este
colectivo en América del Sur? ¿Cómo se construyó esa otredad en el siglo XXI?

Abogada, Universidad Nacional de Tucumán (UNT), maestranDa de la carrera de Relaciones
Internacionales, Instituto para la Integración y el Desarrollo Latinoamericano (IDELA),
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, UNT, doctoranda del Doctorado en Humanidades,
Facultad de Filosofía y Letras de la UNT; docente Adjunta e investigadora de la Universidad
San Pablo-T. Becaria del Consejo de Investigaciones de la UNT (CIUNT).
1 BAUMAN, Zigmunt. Vidas desperdiciadas: la modernidad y sus parias. Buenos Aires: Paidós,
2008. p. 51.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
331
Vamos respondiendo. En esa otredad se encuentran los pobres o lo que
es peor la pobreza territorializada al estilo de un nuevo “gueto” con factores
internos y externos que lo particularizan en pleno siglo XXI2.
En aquella expulsión y en estos factores que reconfiguran los nuevos
guetos de la pobreza se identifican las prácticas discriminatorias cada vez que
los territorios pobres son omitidos en la distribución equitativa de los recursos
económicos destinados por los gobiernos a la gestión de los servicios públicos
como por ejemplo el acceso al agua potable.
¿Cómo se identifica un gueto vinculado a la pobreza en estas épocas? No
se trata simplemente de “[…] entidades topográficas o agregaciones de familias
pobres.” Los nuevos guetos, siguiendo a Wacquant (cuando analiza los nuevos
guetos en Estados Unidos), se identifican como una formación socioespacial
restringida, racial y/o culturalmente uniforme, fundada en la relegación forzada de
una población negativamente tipificada. Todo esto acontecería en un territorio
específico en el cual esa población desarrolla un conjunto de instituciones
específicas que actúan como un sustituto funcional y escudo protector de la
sociedad general. Aclara este autor que a la inversa….no todas las áreas de bajos
ingresos son guetos sino que este concepto aplicado a investigaciones precisas
deben considerar la conformación histórica y de exclusión que sufren las personas
que allí habitan (escisión espacial e institucional).
A cualquier lector sensible le puede resultar violenta la imagen de
nuevos guetos o la “[…] hiperguetificación de ciertos centros urbanos” esto sin
embargo se explica a partir de nuevos enfoques sobre las marginalidades y las
miradas de las clases dominantes sobre esos colectivos.
Y sucede también que las marginalidades afincadas en el sur de América
por las clases dominantes, nutridas por los países desarrollados, por los grandes
poderosos de la historia se agravaron siempre con los efectos de las coyunturas
económicas, sociales y políticas internacionales que de tanto en tanto azotan estos
lares. Los retornos a las democracias no fueron procesos “baratos” para los pueblos
latinoamericanos, todo lo contrario. A los miles de desaparecidos por las
sangrientas dictaduras que se expandieron como oleada en los años 60 y 70 se
suman los miles de perjudicados por las políticas económicas de esos tiempos.
Quizás tenga razón Galeano y la historia bien contada debería remontarse a
siglos de marginalidades en América Latina donde siempre fueron unos pocos los
privilegiados: “En el océano del desamparo, se alzan las islas del privilegio. Son
lujosos campos de concentración, donde los poderosos sólo se encuentran con
poderosos y jamás pueden olvidar, ni por un ratito, que son poderosos.”3
2
3
WACQUANT, Loïc. Parias urbanos: marginalidad en la ciudad a comienzos del milenio.
Buenos Aires: Manantial SRL, 2001. p. 42-43.
GALEANO, Eduardo. Patas para arriba: la escuela del mundo al revés. Buenos Aires: Siglo
Veintiuno, 2013. p. 11.
332
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
El resto, los no poderosos vienen a ser los parias descriptos perfectamente
por Bauman como los residuos del progreso económico. Son éstos los que se
constituyen en nuestro análisis como el sector de la población vulnerabilizado y
determinado por prácticas de expulsión socioambiental y política.
Entre las causas a las que se imputan estas prácticas se cuentan a la
modernidad, la posmodernidad y el sistema económico que cotidianamente
siembran en el mundo nuevas víctimas colaterales del progreso, victimas que
son expulsadas del centro de atención en las agendas políticas hacia las sombras
e invisibilizadas.
Mientras tanto son privadas de su propia existencia digna cuando se
plantean programas de erradicación de pobreza con algunos principios que
tienden más a “erradicar a los pobres” que a la misma injusticia.
Argentina como país latinoamericano no ha estado exenta de las causas
y consecuencias de la pobreza extrema. En el recuerdo de los medios de prensa
perviven claramente los años de reajustes neoliberales, los niños que murieron
por desnutrición4, los subregistros de las muertes materno-infantiles
denunciados a principios del siglo XXI, etc.
Actualmente en Argentina el debate sobre los índices reales de la
pobreza e inflación no está cerrado. El gobierno a principios del 2013 finalizó
las comunicaciones principales sobre los resultados del Censo Nacional de
Población realizado en el año 2010 por el Instituto Nacional de Estadísticas y
Censo (INDEC) y que debería demostrar los saltos cualitativos/cuantitativos
que se produjeron desde la terrible crisis que vivió el país en el año 2001.
Sin embargo los “[…] datos oficiales que hablan de disminuciones de los
índices de pobreza” son cuestionados por la Iglesia Católica y otros organismos
que medirían la pobreza con métodos similares a los que aplica el INDEC, tales
centros de medición son por ejemplo la Universidad Católica Argentina (UCA) y
la Confederación General del Trabajo (CGT opositora).
Las diferencias sustanciales: los datos paralelos a los oficiales triplican
mínimamente a los informados por el INDEC.
Comentando lo arriba señalado citaremos uno de los últimos
comunicados de la UCA5 del año 2013 sobre Estimaciones de Tasas de
Indigencia y Pobreza 2010 -2012, especialmente el párrafo que cierra el
Informe de Prensa:
4
5
HIMITIAN, Evangelina. Estiman en 20% la desnutrición infantil. La Nación, Buenos Aires, 3
jun. 2002. Disponível em: <http://www.lanacion.com.ar/402037-estiman-en-20-la-desnutricioninfantil>. Acesso em: 30 nov 2013.
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indigencia y pobreza (2010-2012): totales urbanos: informe final. Buenos Aires: UCA, abr.
2013. Disponível em: <http://www.uca.edu.ar/uca/common/grupo68/files/INDIGENCIA_Y_
POBREZA_2010-2012_INFORME_FINAL_04__2013.pdf>. Acesso em: 30 nov. 2013.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
333
Por lo tanto, a pesar de los importantes esfuerzos gubernamentales
en materia de gasto social, especialmente a través de los
programas de transferencia de ingresos (20% de los hogares son
beneficiarios de algún programa social), la marginalidad
económica parce continuar siendo un rasgo estructural de nuestro
sistema social, lo cual se refleja tanto en la existencia de un núcleo
duro que permanece por debajo de la línea de indigencia, como a
través del incremento evidenciado en las tasas de hogares y de
población en situación de pobreza.
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe también ha
elaborado sus propios documentos de trabajo sobre la situación social en
Argentina y en lo que se refiere a la cuantificación de la pobreza respalda de
algún modo las cifras que comunica oficialmente el INDEC, para conocer este
relato puede leerse el informe titulado La protección social en Argentina6:
Por su parte, la etapa de crecimiento económico sostenido que se
registra en el período 2003 – 2008 (posteriormente retomada en
2010), junto con mejoras en las condiciones laborales y la puesta
en marcha de diversas políticas de empleo e ingresos mostraron
como resultado un notorio avance en la reducción de la pobreza y
la indigencia. La reducción de la pobreza que se registra entre
2003 y 2009 es oficialmente del orden del 73% e implica la
superación de esta situación por aproximadamente 9 millones de
personas (PNUD – CNCPS, 2010).
Sin embargo el INDEC no deja de ser cuestionado, denunciado y blanco
constante de sospechas de manipulación de cifras, especialmente el Índice de
Precios al Consumidor (IPC), desde su intervención hace siete años7.
Recientemente con el alejamiento del Secretario de Comercio Interior,
Guillermo Moreno, el gobierno argentino anunció cambios en el organismo
oficial de estadísticas y censos8.
En el documento de la CEPAL que ilustramos en párrafos anteriores se
aclara a pie de página que: “[…] es relevante señalar la pérdida de legitimidad que
han tenido, durante los últimos años, muchas de las estadísticas oficiales del país, lo
cual puede afectar la magnitud y rasgos de algunos indicadores sociales.”
6
REPETTO, Fabián; DAL MASETTO, Fernanda Potenza. Protección Social en Argentina.
Buenos Aires: CEPAL, 2011. Disponível em: <http://www.cepal.org/dds/noticias/paginas
/1/43121/Doc-proteccion-social-Argentina.pdf>. Acesso em: 30 nov. 2013.
7 ZLOTNIK, Claudio. Nuevo Indec con viejas denuncias. Pagina/12, Buenos Aires, 4 maio 2007.
Disponível em: <http://www.pagina12.com.ar/diario/economia/2-84455-2007-05-04.html>.
Acesso em: 30 nov. 2013.
8 LEWKOWICZ, Javier. El día que Moreno se despidió. Página/12, Buenos Aires, 30 nov. 2013.
Disponível em: <http://www.pagina12.com.ar/diario/economia/2-234684-2013-11-30.html>.
Acesso em: 31 nov. 2013.
334
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Entonces nos queda claro que el desafío que enfrenta el gobierno
kirchnerista, entre tantos otros, es recuperar la legitimidad de las estadísticas,
aunque parece que el proceso está en marcha.
A continuación se esquematiza los relatos expuestos en este pequeño
esquema:
Relatos de la pobreza según los índices - Primer semestre 2013
4,7% índice de pobreza según el 25% índice de pobreza para otros
INDEC9
organismos como la UCA10
En conclusión si tuviéramos que responder cuántos son los pobres e
indigentes que viven en el país previamente deberemos optar razonadamente
por alguno de los relatos, tenemos así relatos optimistas, intermedios y
pesimistas. Cualquiera de ellos se adjudica hoy por hoy en Argentina el reflejo
de la realidad y en ocasiones son monopolizados para sustentar los discursos de
los grupos hegemónicos opositores al gobierno de turno.
Personalmente considero que el proceso de transformación que
Argentina está viviendo desde el año 2003 todavía no puede ser medido ni
valorado absolutamente en todas sus dimensiones, los cambios en las políticas
sociales contra los estragos del neoliberalismo están en redefinición constante y
las luchas diarias por las conquistas de derechos contra los grupos económicos y
hegemónicos son realmente insoslayables.
Las reformulaciones políticas dentro del propio gobierno y los ajustes que
el modelo económico aplicado va produciendo luego de diez años consecutivos en
el poder servirán sin duda alguna para esclarecer y dar certeza a la pregunta inicial
de este apartado ¿cuántos pobres realmente hay en Argentina?
Esta introducción pretende alertar a lectores de otros países que
desconocen las cuestiones brevemente descritas. A continuación presentaremos
algunas reflexiones sobre las relaciones entre pobreza, políticas públicas y
prácticas discriminatorias.
1 ¿CUÁLES SON LAS RELACIONES ENTRE POBREZA, POLÍTICAS
PÚBLICAS Y PRÁCTICAS DISCRIMINATORIAS? LA CUESTIÓN
DEL AGUA POTABLE COMO DERECHO HUMANO.
9
INDEC. El índice de pobreza bajó al 4,7% al término del primer semestre del año. Télam, Buenos Aires, 29
out. 2013. Disponível em: <http://www.telam.com.ar/notas/201310/38573-el-indice-de-pobrezabajo-al-47-al-termino-del-primer-semestre-del-ano.html>. Acesso em: 30 nov. 2013.
10 LA POBREZA bajó a 4,7% en el primer semestre, según el INDEC. Clarín.com, Buenos Aires, 29
out. 2013. Economia. Disponível em: <http://linkis.com/www.ieco.clarin.com/4E3V>. Acesso
em: 30 nov. 2013.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
335
En afinidad con las nuevas teorías críticas11, la pobreza es concebida
como un fenómeno heterogéneo y dinámico; como un proceso con señales
disímiles según los grupos sociales y en América Latina tiene configuraciones
que lo distinguen de otras partes del mundo.
Los estudios referidos a la pobreza12 estiman que su configuración es
condicionada por el entorno urbano y las estructuras económicas sociales; sus
primeras causas son el desempleo y la inequidad en la distribución del ingreso13.
Para Eroles y otros autores “[…] la exclusión social produce una pobreza sin
esperanza, con consecuencias graves en términos no solamente socioeconómicos
sino también de respeto y valoración de los derechos humanos.”14
Estas ideas llevan a ponderar el rol del Estado y de los particulares con
capacidad de influencia en el sistema económico. Así se describe al Estado
como un ente que en ocasiones restringe oportunidades y profundiza
desigualdades de facto. Es función del Estado promover las mayores
oportunidades (con iguales oportunidades para todos) neutralizando o
rectificando las desigualdades que determinan la vida de las personas.
Para ciertos enfoques constitucionalistas quedaría probado que los
términos pobreza y desigualdad no son sinónimos15. La pobreza siempre
proviene de algún tipo de desigualdad, y la discriminación es parte de un círculo
vicioso: donde hay pobreza concurre la desigualdad y se discrimina
solapadamente.
La pobreza en el norte argentino comparte las calificaciones que
anteceden según los estudios liderados por Bolsi y Paolasso en Tucumán, y es
uno de los rasgos más dominantes tanto en las poblaciones urbanas como
rurales. Es un fenómeno extenso territorialmente y culturalmente, en esta parte
del país se registran índices alarmantes de baja calidad de vida, representando el
deterioro social o los residuos del capitalismo (fruto del proceso de
concentración de la riqueza y avance del capitalismo posteriores a 1970).
El Índice de Privación Material de Hogares (IPMH)16 ha resultado uno
de los indicadores más adecuados, según los estudios regionales sobre la
11
MINGO, Graciela (Dir.). Pobreza urbana: discursos y sujetos. Buenos Aires: Espacio, 2006.
BOLSI, Alfredo et al. Geografía de la pobreza en el Norte Grande Argentino. Tucumán:
PNUD-Argetina, CONICET - UNT, 2009.
13 SALVIA, Agustín. La democracia y los derechos económicos y sociales. Pobreza y
desigualdad. En: EROLES, Carlos. (Comp.). Democracia y derechos humanos: los desafíos
actuales. Buenos Aires: Paidós, 2009. p. 103–110.
14 EROLES, Carlos y otros. Antropología, cultura popular y derechos humanos. Buenos Aires:
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15 GROSMAN, Lucas. La igualdad estructural de oportunidades en la Constitución argentina. En:
GARGARELLA, Roberto; ALEGRE, Marcelo. El derecho a la igualdad: aportes para un
constitucionalismo igualitario. Buenos Aires: Lexis Nexis Argentina, 2007. p. 199-226.
16 IPMH: este índice es una combinación del Índice Capacidad económica de los Hogares
(CAPECO) y Condiciones Habitacionales (CONDHAB). Es una variable que identifica a los
12
336
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
pobreza, para plantear la existencia de los “núcleos duros de pobreza” en el
norte grande argentino.
Calculando los valores de “intensidad” del IPMH las investigaciones
tucumanas sobre los núcleos duros de pobreza, que tomaron como unidad de
análisis los departamentos (unidad territorial política componente de las
provincias17), evidenciaron el porcentaje de hogares con privaciones corrientes
y patrimoniales con respecto al total de hogares con privaciones.
La intensidad pone de manifiesto la gravedad de las privaciones en el
conjunto de hogares carenciados. Otro indicador que obtuvieron es “la
incidencia” del IPMH que engloba la cantidad de hogares con algún tipo de
privación con respecto al total de hogares (expresa el peso de los hogares con
privaciones en cada departamento). Sin dudas, las estadísticas sobre la pobreza
aportan los elementos necesarios para conocer las dimensiones vitales afectadas
por las privaciones, en principio económicas.
En consecuencia para reconocer la configuración de la discriminación
en relación al acceso al agua potable se utilizan las investigaciones tucumanas
publicadas por el Instituto Superior de Estudios Sociales Consejo/ Nacional de
Investigaciones Científicas y Técnica (ISES/CONICET) en 2009. Estos estudios
respaldan como marco general de antecedentes la teorización sobre la existencia
de los núcleos duros de pobreza en el norte grande argentino sobre la base de
los siguientes puntos centrales:
a) Se determinaron cuatro grupos de intensidad del IPMH para la región
del Norte Grande Argentino18: nivel 1 (20 a 40%), nivel 2 (40 a 60%), nivel 3
17
18
hogares según su situación respecto a la privación material en cuanto a dos dimensiones:
recursos corrientes y patrimoniales. La dimensión patrimonial se mide a través del indicador
de Condiciones Habitacionales, que establece que los hogares que habitan en una vivienda con
pisos o techos de materiales insuficientes o sin inodoro con descarga de agua presentan
privación patrimonial. La dimensión de recursos corrientes se mide a través del indicador de
Capacidad Económica, mediante el cual se determina si los hogares pueden adquirir los bienes
y servicios básicos para la subsistencia.
Se evaluaron 175 departamentos (constitutivos del NGA); 37 departamentos se encuentran
ubicados en los niveles 3 y 4 (niveles más altos). No hay departamentos con valores de
intensidad por debajo del 20%, ni superiores al 80%. El 26% de la superficie del NGA
presenta una intensidad de IPMH mayor al 60% (201.800 kilómetros cuadrados, 655.700
personas); aproximadamente 3 habitantes por kilómetro cuadrado (densidad poblacional).
El Norte Grande Argentino comprende, en los estudios de referencia, las provincias de Jujuy,
Salta, Formosa, Chaco, Santiago del Estero, Tucumán, Catamarca, Corrientes y Misiones. Se
evaluaron 175 departamentos. La superficie del NGA comprende aproximadamente 750.000
kilómetros cuadrados y está ocupada por más de 1.800.000 hogares. Las magnitudes que se
obtuvieron y analizaron simbolizan la amplia difusión espacial de la pobreza, la complejidad
del fenómeno definido en un territorio determinado (territorialización, fraccionamiento social
y espacial) por la sociedad, la historia y los procesos económicos. Se presenta como una
constante de la historia regional la escasa eficacia de las políticas estatales tendientes a
subsanar estas desigualdades de hecho.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
337
(60 a 70%), nivel 4 (70 a 80%). Los niveles 3 y 4 de intensidad del IPMH
conforman los denominados “núcleos duros de pobreza” presentando los
mayores índices de carencias.
b) Se destaca que los departamentos de mayor incidencia de privación
(igual o mayor a 70%) se caracterizan por alta intensidad (igual o mayor al 60%).
c) Los núcleos duros de pobreza son los identificados como “los
esteros y campesinos de Corrientes, el Chaco algodonero, el viejo corazón
aborigen del Gran Chaco, el campesinado santiagueño – tucumano, la meseta
indígena de Misiones y la Puna”.
Dentro de esta investigación se destaca que los rasgos relevantes de los
núcleos duros de pobreza son por ejemplo los siguientes:
 la mayoría de los hogares que integran estos niveles no tienen cocina
(24% del nivel 3) ni heladera (75% del nivel 3; 81% del nivel 4).
 usan carbón y leña como combustibles (54% del nivel 3; 67,3% del nivel 4).
 viven en condiciones de hacinamiento (34% del nivel 3) y no poseen
servicio de agua potable dentro de la vivienda (90% del nivel 3; 84,4%
del nivel 4).
También el porcentaje de “autoreconocimiento indígena” supera a los
niveles 1 y 2. A los núcleos duros de pobreza pertenecen departamentos con
predominios de poblaciones rurales, especialmente dispersas.
El nivel 3 está conformado por 116.050 hogares (Departamentos como
Sarmiento y Loreto en Santiago del Estero, Graneros en Tucumán) mientras que
el nivel 4 comprende - como el sector más empobrecido - a 29.672 hogares
(Departamentos como Figueroa, Silipica y Salavina en Santiago del Estero).
La población indígena es mayoritaria en el sector rural del nivel 4. A la
sazón los núcleos duros de pobreza en Tucumán y Santiago del Estero (195.550
habitantes) son identificados por los investigadores como el “campesinado
santiagueño – tucumano” y alberga importantes poblaciones de campesinos
(poblaciones rurales - concentrada y dispersa).
Aclarados los orígenes del concepto “núcleos duros de pobreza” nos
toca ahora preguntarnos ¿Cómo acceden al agua potable las personas que
habitan estas regiones, especialmente en Tucumán y Santiago del Estero?
En relación a la gestión del agua debe señalarse que las aguas públicas
de cada provincia son reguladas por medio de “leyes de agua” o códigos rurales
de agua. Esta regulación siempre está supeditada a las normas de la
Constitución Nacional por el principio de supremacía constitucional.
Por lo general las leyes provinciales de agua regulan las medidas para
preservar y proteger el agua de sus territorios, la construcción y el
financiamiento de obras hidráulicas y las restricciones al dominio del agua para
338
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
su mejor aprovechamiento y preservación, y el procedimiento para la concesión
de uso de las aguas públicas.
A nivel nacional está vigente desde el año 2002 la Ley n. 25.68819 que
establece los presupuestos mínimos ambientales para la preservación de las
aguas, su aprovechamiento y uso racional.
La autoridad nacional de aplicación de esta ley será la encargada de fijar
los parámetros y estándares ambientales de calidad de las aguas.
Como antecedentes sobre la gestión del agua potable para consumo
humano en la Provincia de Tucumán y Santiago del Estero debe mencionarse
que ambas provincias tienen similares sistemas de gestión de agua previstos en
cuerpos legislativos sancionados en la década de los años 70.
En Santiago del Estero rige la Ley n. 4.869 denominada “Código de
Aguas de Santiago del Estero” que estatuye como autoridad de aplicación a la
Administración Provincial de Recursos Hídricos. Básicamente el sistema de
provisión de agua a las poblaciones de los centros urbanos se realiza por una
empresa privada llamada “Aguas de Santiago”, mientras que en las poblaciones
alejadas de los centros urbanos, en principio, son los propios municipios quiénes
gestionarían el sistema de abastecimiento de agua para consumo de los
pobladores.
Situación semejante ocurre en la Provincia de Tucumán. En esta
provincia está vigente la Ley 7.139 conocida como Ley de Aguas. En el radio de
los municipios urbanos cercanos a la Capital tucumana presta servicios la
empresa “Aguas del Tucumán”. Mientras que para el resto de la provincia fue
creado en el año 1996 el Servicio Provincial de Agua Potable y Saneamiento con
los objetivos principales de promover, impulsar, financiar y administrar obras,
planes y/o programas de provisión de agua potable y saneamiento a comunidades
de la provincia. También las entidades políticas menores controlarían la gestión
del agua potable, en algunos casos a través de cooperativas.
La situación sobre la cuestión del acceso al agua potable se agrava
cuando la calidad de vida de las poblaciones de los núcleos duros de pobreza
puede verse afectada por la contaminación del agua con arsénico. En base a una
investigación20 de profesionales de la Universidad Nacional de Tucumán se
concluyó que el agua de bebida en Leales y Graneros (Tucumán) estaría
contaminada con arsénico. Los investigadores relacionaron el nivel de
contaminación con la profundidad de los pozos y la presencia de signos
19
ARGENTINA. Ley n. 25.688, de 28 de noviembre de 2002. Establécense los presupuestos
mínimos ambientales para la preservación de las aguas, su aprovechamiento y uso racional.
Utilización de las aguas. Cuenca hídrica superficial. Comités de cuencas hídricas. Boletin
Oficial, Buenos Aires, 30 dic. 2002. n. 30060. p. 2.
20 GUBER, Roxana et al. Contenido de arsénico en el agua de consumo en Leales y Graneros
(Provincia de Tucumán, Argentina). Acta Bioquímica Clínica Latinoamericana, Buenos
Aires, v. 43, n. 2, p. 201-207, abr./jun. 2009.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
339
dermatológicos de arsenicismo. El arsenicismo es una patología (severa,
evitable) prevalente en el noroeste argentino y se vincularía a una inadecuada
provisión de agua21.
En estas zonas el arsénico sería un elemento tóxico que contamina en
forma natural el agua de bebida (subterránea). En Tucumán según las
investigaciones locales habría un total de 325.000 personas expuestas al riesgo y
la concentración de arsénico en el agua de bebida fluctúa entre 0,60 y 0,05
mg/L, como valores máximos y mínimos, respectivamente.
En el 2007 se modifican esos valores para equipararse a los estándares
internacionales de la Organización Mundial de la Salud. Desde entonces el valor
máximo permitido es de 0,01 mg/L. Por encima de ese valor el agua es
inapropiada para el consumo humano y para el funcionamiento de los
ecosistemas.
El arsénico se acumula en el organismo de forma irreversible a través de
los años, ingresa al cuerpo vía oral, respiratoria y cutánea siendo la
liposolubilidad el factor principal que facilita su ingreso al organismo. Se
deposita en hígado, riñón, leucocitos, bazo, pulmón, pelo, uñas y en la
hemoglobina. La excreción se realiza por medio del riñón, bilis, materia fecal,
pelos, uñas y piel. El consumo por tiempos prolongados causa
Hidroarsenicismo Crónico Regional Endémico (HACRE).
Las poblaciones más afectadas por estas patologías serían las más
pobres y víctimas son aquellas que viven en condiciones de subdesarrollo
económico y social. La Organización de los Estados Iberoamericanos ha
llamado la atención al mundo a través de distintos informes sobre el
hidroarsenicismo, alertando que según la Organización Mundial de la Salud el
arsénico inorgánico está naturalmente presente en altos niveles en las aguas
subterráneas de diversos países, entre ellos la Argentina, Bangladesh, Chile,
China, la India, México y los Estados Unidos de América22.
Focalizándonos en el acceso al agua potable para consumo humano y
teniendo en vista lo dicho sobre el arsénico se pone de relieve que el núcleo
duro de pobreza tucumano –santiagueño revela según Bolsi23 que:
 el 23 % de hogares tienen agua adentro de la vivienda.
 el 42,8 % de los hogares tiene agua fuera de la vivienda.
 el 33,6 % de los hogares tiene agua fuera del terreno.
21
GONZALEZ, Karina. Biotransferencia y bioacumulación de arsénico en vegetales, frutos y
productos de origen animal en el este tucumano. Tucumán: Ed. Facultad de Bioquímica,
Química y Farmacia - UNT, 2006.
22 BARTOLOTTA, Susana Alicia. Arsénico en agua de bebida: una deuda ambiental pendiente.
2013. Disponível em: <http://www.oei.es/divulgacioncientifica/?Arsenico-en-agua-de-bebidauna>. Acesso em: 30 nov. 2013.
23 BOLSI, Alfredo et al. Geografía de la pobreza en el Norte Grande Argentino. Tucumán:
PNUD-Argetina, CONICET - UNT, 2009. p. 177-192.
340
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS

el 14 % de los hogares se provee de agua de arroyo o cisterna.
Estas cifras estadísticas nos aproximan a las desigualdades de facto en
el acceso al derecho humano al agua integrando al panorama la situación de las
personas que viven fuera de los núcleos duros de pobreza, las que habitan los
núcleos duros de pobreza en mejores condiciones (“los menos pobres”) y los
hogares que no tienen acceso al agua bajo ninguna de las condiciones
establecidas por los estándares o indicadores internacionales.
2 ¿CÓMO PUEDE PENSARSE EL ROL DEL PODER JUDICIAL ANTE
POSIBLES CASOS DE JUDICIALIZACIÓN DE PRÁCTICAS
DISCRIMINATORIAS? DISCRIMINACIÓN Y JUSTICIA.
Ante los casos trazados en las páginas anteriores sobre las condiciones
del acceso al agua potable en los núcleos duros de pobreza de Tucumán y
Santiago del Estero nos resta proponer no sólo la reformulación de las políticas
de acceso al agua en esas provincias además de un llamado de atención a los
gobernantes locales que no desconocen la situación sino que por la lejanía de
los centro de poder por lo general postergan sus soluciones inmediatas.
En términos jurídicos la discriminación es condenada desde 1948.
Precisamente la cláusula de no discriminación se ha incluido en todos los
Tratados Internacionales de Protección de los Derechos Humanos.
El Comité de Derechos Humanos brindó una definición amplia de
discriminación inclusiva de la tipificación que suministra la Ley n. 23.592 de
Argentina cuando penaliza como un delito la discriminación24:
Discriminación es toda distinción, exclusión, restricción o
preferencia que se basen en determinados motivos, como la raza,
el color, el sexo, el idioma, la religión, la opinión política o de otra
índole, el origen nacional o social, la posición económica, o el
nacimiento o cualquier otra condición social, y que tengan por
objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento,
goce o ejercicio, en condiciones de igualdad de los derechos
humanos y libertades fundamentales de todas las personas.
Las obligaciones de los Estados impuestas en los Tratados
Internacionales de Derechos Humanos se circunscriben a la obligación principal
24
Ley n. 23.592: quien arbitrariamente impida, obstruya, restrinja o de algún modo menoscabe el
pleno ejercicio sobre bases igualitarias de los derechos y garantías reconocidos en la Constitución
Nacional, será obligado, a pedido del damnificado, a dejar sin efecto el acto discriminatorio o
cesar en su realización y a reparar el daño moral y material ocasionados. (ARGENTINA. Ley n.
23.592, de 3 de agosto de 1988. Adoptanse medidas para quienes arbitrariamente impidan el pleno
ejercicio de los derechos y garantias fundamentales reconocidos en la Constitucion Nacional.
Boletín Oficial, Buenos Aires, 5 sep. 1988. n. 26458).
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
341
de garantizar el ejercicio del derecho al agua sin discriminación alguna y en
condiciones de igualdad.
Incluso en tiempos de escasez de recursos se debe proteger a los
“miembros vulnerabilizados socialmente” (poblaciones en situación de pobreza,
pueblos originarios) mediante la adopción de programas específicos o medidas
positivas que eliminen la discriminación de facto.
Es responsabilidad indelegable del Estado velar para que la asignación de
los recursos de agua y las inversiones en el sector de los servicios públicos
faciliten el acceso al agua a todos las personas sin discriminación alguna (Comité
de Derechos Económicos Sociales y Culturales, Observación General n. 15).
En la disciplina del Derecho Internacional Público se profundizan los
estudios sobre la “responsabilidad internacional del Estado por actos ilícitos”.
Un Estado incurriría en esta responsabilidad cuando sus órganos o funcionarios,
eventualmente otras personas, incumplen el derecho internacional, ya sea por
una acción o una omisión respecto de otro Estado o persona.
Para
la
configuración
del
hecho
ilícito
internacional,
consuetudinariamente, se requieren dos elementos: a) un elemento objetivo –
que sería la violación o incumplimiento de una obligación internacional en
vigor, en este caso concerniente a la protección de los derechos humanos; b) un
elemento subjetivo – que la violación sea atribuible al Estado25.
El acceso al agua como elemento vital para los seres humanos es un
bien jurídico protegido y reconocido jurídicamente como derecho humano en
Argentina. Según la teoría de los derechos humanos26 tanto el derecho humano
al agua como el derecho humano a un ambiente sano (en cuanto Derechos
Económicos, Sociales y Culturales) requieren la erogación de recursos; son para
el Estado “obligaciones positivas”; precisan acciones progresivas, su realización
no puede postergarse indefinidamente por la escasez de los recursos
presupuestarios; exigen políticas públicas eficaces en orden a la protección de
las generaciones presentes y futuras.
25
GONZALEZ NAPOLITANO, Silvina. Responsabilidad internacional por violación de los
derechos humanos. En: VINUESA, Raúl et al. Introducción al estudio de los derechos
humanos. Buenos Aires: Errepar, 2011. p. 275-295.
26 Los derechos humanos son derechos que pertenecen a una persona por el mero hecho de ser humana,
no pueden ser renunciados, ni transigidos, son universales e inalienables. Están directamente
vinculados con la protección de necesidades y capacidades que garantizan una calidad de vida, por
lo tanto son integrales e indivisibles, se interrelacionan indisolublemente al punto que son
interdependientes.
INSTITUTO AMERICANO
DE DIREITOS HUMANOS. Proteçãodos
direitos econômicos, sociais e culturais internacionais: Sistema Universal e Inter System. San
José: IIDH, 2008.
342
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
La inacción del Estado, la omisión de acciones efectivas (positivas,
medidas especiales27) y actuales, la falta de control de las prestaciones de
Servicios Públicos y el retraso indefinido en razón de la disponibilidad de los
recursos económicos pueden generar como lo mencionamos responsabilidad
internacional del Estado.
A menudo la “escasez” es el problema que atraviesa a las situaciones
donde el Estado tiene la obligación de tomar medidas positivas para efectivizar
los derechos humanos. La elección del destino de los recursos materiales a una
u otra política pública puede afectar a un grupo en sus derechos reconocidos
constitucionalmente.
El paradigma de la escasez como un paradigma de control judicial sobre
las políticas públicas de gestión fue desarrollado por Lucas Grosman. Este autor
estudió las situaciones en las que la escasez de recursos materiales no opera
como defensa estatal de manera absoluta. La decisión distributiva del Estado
será violatoria de la Constitución Nacional (y de los Tratados de Derechos
Humanos con jerarquía constitucional) cuando amenace el valor constitucional
básico conocido como “igualdad de oportunidades”.
Aplicando lo precedentemente dicho a nuestro trabajo se concluye que
el Estado puede ser compelido judicialmente a financiar un sistema de provisión
de agua potable para consumo humano libre de contaminantes a los pobladores
que habitan los núcleos duros de pobreza. La mera omisión del Estado en
proveer las condiciones necesarias para el acceso a un bien vital como sería el
agua potable no es de por si contraria a la Constitución Nacional.
Se precisa que tal omisión refleje una asignación de recursos escasos
contrarios a la Carta Magna y violatoria del derecho a la igualdad. Grosman cita
los conceptos teóricos construidos por Owen Fiss en Estados Unidos hacia
197628. Fiss cimienta sus enfoques sobre el Principio de antidiscriminación, tal
principio se concibe como una protección frente a las distinciones arbitrarias
realizadas por el Estado, mientras tanto una distinción sólo será válida cuando
pase el análisis de adecuación racional entre medios (deben ser racionales) y
fines (deben ser legítimos). Al inicio toda distinción es “sospechosa” para el
principio de antidiscriminación y por lo tanto son presuntamente inválidas.
En el orden normativo el Protocolo de San Salvador establece en su
artículo 11 el “derecho a un medio ambiente sano” (toda persona tiene derecho
a vivir en un medio ambiente sano y a contar con los servicios públicos
básicos). Este mandato es consecuente con los derechos humanos ambientales y
27
28
Ibid., p. 38 y seg. Acciones afirmativas o positivas: consisten en un paquete coherente de
medidas, de carácter temporal, destinadas específicamente a corregir la posición de los
miembros de un determinado grupo en uno o varios aspectos de su vida social, para así obtener
una igualdad efectiva.
GROSMAN, Lucas. Escasez e igualdad: los derechos sociales en la Constitución. Buenos
Aires: Libraria, 2008. p. 67
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
343
los instrumentos de tutela específica reconocidos en la Constitución Nacional
luego de su reforma en 199429.
Uno de los derechos interrelacionados al derecho al ambiente sano es el
derecho al agua30, que requiere para verse satisfecho del cumplimiento de
determinados estándares (factores que deben aplicarse en cualquier
circunstancia) según lo observó el Comité DESC (Observación General N° 15);
tales requisitos son:
Disponibilidad. El abastecimiento de agua de cada persona debe ser continuo y
suficiente para los usos personales y domésticos, incluso suficiente para cubrir
necesidades especiales en razón del clima, la salud, etc.
Calidad. El agua debe ser salubre, libre de microorganismos o sustancias
químicas o radioactivas; debe tener un color, un sabor y un olor aceptable para
cada uso personal y doméstico.
Accesibilidad. El agua, las instalaciones y los servicios de agua deben ser
accesibles para todos, sin discriminación alguna dentro de la jurisdicción del
Estado Parte. La accesibilidad posee cuatro dimensiones que se superponen
(accesibilidad física, accesibilidad económica, no discriminación y acceso a la
información).
La Observación General n. 15 profundiza en la cuestión de la no
discriminación y obligaciones de los Estados en relación al derecho al agua.
Dice la Observación que la obligación de los Estados Partes de
garantizar el ejercicio del derecho al agua sin discriminación alguna y en
condiciones de igualdad entre hombres y mujeres se aplica a todas las
obligaciones previstas en el Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos,
Sociais e Culturais (PIDESC).
Quedó prohibida toda discriminación por motivos de raza, color, sexo,
edad, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o
social, posición económica, nacimiento, discapacidad física o mental, estado de
salud, orientación sexual, estado civil o cualquier otra condición política, social
o de otro tipo que pretenda o tenga por efecto anular o menoscabar el igual
disfrute o el ejercicio del derecho al agua.
Incluso en tiempos de grave escasez de recursos, es preciso proteger a
los miembros vulnerables de la sociedad mediante la adopción de programas
específicos a un costo relativamente bajo.
29
30
Artículo 41 Primera parte: Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano,
equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan
las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de
preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según
lo establezca la ley. El amparo antidiscriminatorio del artículo 43 de la Constitución Nacional
es un ejemplo de herramienta antidiscriminatoria.
Derecho humano al agua: es el derecho a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable,
accesible y asequible para el uso personal y doméstico.
344
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Además los Estados deberán adoptar medidas para eliminar la
discriminación de facto basada en motivos sobre los que pesen prohibiciones.
Las zonas rurales y las zonas urbanas desfavorecidas tienen derecho de acceso a
servicios de suministro de agua en buen estado de conservación.
No debe denegarse a ningún hogar el derecho al agua por razón de la
clasificación de su vivienda o de la tierra en que ésta se encuentra.
Según la Observación General n.15 entre las violaciones por actos de
omisión figuran el no adoptar medidas apropiadas para garantizar el pleno
disfrute del derecho universal al agua, el no contar con una política nacional
sobre el agua y el no hacer cumplir las leyes pertinentes.
Finalmente para analizar la situación de las víctimas y su percepción
sobre los posibles actos discriminatorios puede utilizarse el “enfoque de las
capacidades” en las versiones de Amartya Sen31 y Martha Nussbaum32. Estos
puntos de vista teóricos se encuentran íntimamente relacionados a una
perspectiva crítica de la teoría de los derechos humanos y a la perspectiva de
género33. Siguiendo los enfoques señalados la discriminación es una acción que
obstaculiza, en los afectados, el desarrollo de la “[…] capacidad de ser tratados
como seres dotados de dignidad e igual valor que los demás.”
CONCLUSIONES
Enumerada una serie de presupuestos fácticos y jurídicos podemos
afirmar que no resulta incoherente ni imposible la judicialización de la situación
que afecta a las personas que habitan en los núcleos duros de pobreza.
La intervención política antidiscriminatoria y la activación del proceso
de toma de decisiones políticas serán efectivas en tanto estos casos se publiciten
y se coloquen prioritariamente en las agendas de los gobiernos locales y se
informe debidamente el gobierno nacional.
Este pequeño trabajo esboza solamente algunos interrogantes y
repuestas que se enlazan de forma más profunda en una tesis de doctorado que
la autora está finalizando.
En palabras de ciertos magistrados la pobreza sumada a la pertenencia a
un pueblo originario son estudiadas como categorías sospechosas, más queda
mucho por construir jurídicamente para judicializar prácticas discriminatorias
como las que aquí condenamos. Ilustra los importantes avances que se realizaron
31
SEN, Amartya. La idea de la justicia. Buenos Aires: Taurus, 2011.
NUSSBAUM, Martha. Las fronteras de la justicia: consideraciones sobre la exclusión.
Barcelona: Paidos Iberica, 2007. p. 88-89.
33 ABRAMOVICH, Víctor et al. La medición de derechos en las políticas sociales. Buenos
Aires: Del Puerto, 2010.
32
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
345
en la cosmovisión del Poder Judicial sobre los “nuevos genocidios por omisión”
la opinión del Juez Raúl Eugenio Zaffaroni (entrevista de Darío Aranda):
¿Cómo observa la situación de los pueblos indígenas?
Es una situación diferente a la de otros países de la región porque en
Argentina son minoría y no están concentrados en una región, de
manera que tienen el grave inconveniente de la falta de representación
política debido a esta dispersión territorial. Esto dificulta notoriamente
el reclamo de sus derechos por vía política. También se observan
claros factores de discriminación. Y siempre que nos encontramos con
discriminación hay que reivindicar derechos, fundamentalmente el
derecho a la igualdad. Esos derechos deben ser reivindicados tanto en
el plano político como por vía judicial. Dadas las características de la
situación indígena en Argentina, es mucho más eficaz el proceso
judicial que el político. No estamos en la misma condición que puede
estar Ecuador o Bolivia, donde tienen representación política,
diputados y senadores.34
Una de las formas de luchar contra las discriminaciones invisibilizadas
y las omisiones de los poderes públicos es investigando, revisando las teorías,
observando y cuestionando los hechos que se perciben como injustos.
Consideramos que es posible habilitar la instancia judicial para el
reclamo de los derechos violentados una vez probadas las prácticas
discriminatorias en base a las categorías sospechosas planteadas como
“motivos” y determinantes en los casos analizados.
Otro presupuesto es la posibilidad de la intervención judicial en el ámbito
de las políticas públicas. Según el Centro de Estudios Legales y Sociales:
La esfera judicial no se presenta exclusivamente como un espacio
de resguardo de los derechos que se pretenden ejercer en el plano
social o institucional, sino también como un ámbito a través del
cual es factible transmitir demandas al Estado, fiscalizar o
impugnar sus decisiones y dialogar o confrontar con sus diferentes
instancias y con los demás protagonistas del conflicto.35
En la región tucumana – santiagueña no se registran antecedentes de
investigación ni de aplicación de los conceptos que aquí se reseñaron
brevemente como estructurales. El Instituto Nacional contra la Discriminación,
la Xenofobia y el Racismo ha realizado una serie de dictámenes contra la
discriminación en razón de la condición socioeconómica, como ser el Dictamen
n. 033/08. El mismo Instituto informó concursos de proyectos de investigación
34
ARANDA, Darío. Los pueblos originarios sufrieron un genocidio. Página/12, Buenos Aires, 7
nov. 2008. Disponível em: <http://www.pagina12.com.ar/diario/sociedad/3-114626-2008-1107.html>. Acesso em: 30 nov. 2013.
35 IHERING, Rudolf. La lucha por el derecho. Buenos Aires: Siglo Veintiun, 2008.
346
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
con vistas a la producción científica de conocimiento sobre ejes temáticos
atravesados por la pobreza como ser “[…] racismo y discriminación ambiental:
pobreza, etnia y territorio” dando la pauta de que son temas que merecen
profundas investigaciones para aplicarse en los territorios.
Por lo expuesto es imperativo poner en evidencia los rasgos y la
estructura de las prácticas discriminatorias en relación al acceso al agua potable,
tanto para prevenir, visibilizar y plantear posibles hechos ilícitos en un espacio
declarado marginal o periférico para la agenda política, como para exigir el
respeto y cumplimiento de los derechos humanos de las poblaciones en
situación de pobreza.
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Acesso em: 30 nov. 2013.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
349
350
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
PODER JUDICIAL DE TUCUMÁN Y LOS DERECHOS DE LAS
PERSONAS CON DISCAPACIDAD
Fátima Raquel Alzabé y María Florencia Candussi
INTRODUCCIÓN
La Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad (en
adelante CDPCD) ha implicado el compromiso de los Estados ratificantes de
poner en vigencia el nuevo modelo que allí se propone, sobre los derechos de
las personas con discapacidad (en adelante PCD): “el modelo social de la
discapacidad”. En este sentido, los Estados deben realizar aquellas acciones
tendientes a modificar o bien a crear nuevas políticas públicas que contemplen
los lineamientos del nuevo paradigma.
En consonancia con dichos lineamientos, desde su ámbito de actuación,
el Poder Judicial de la Provincia de Tucumán ha tomado la iniciativa en cuanto
a garantizar los derechos de las PCD en iguales condiciones que los demás.
En efecto, durante la presidencia del Dr. Antonio Daniel Estofan (20092013), el Poder Judicial de la Provincia de Tucumán ha vinculado laboralmente
PCD no solo mediante la Ley n. 25.68936 (que exige un cupo a ser cubierto con
PCD) vigente desde el año 2003, sino que, respetando los compromisos
asumidos internacionalmente por la República Argentina, puso en práctica la
modalidad del ingreso laboral por medio de un concurso público, al igual que
para las demás personas.
Esta iniciativa ha contribuido a dignificar a las PCD, puesto que implica
la superación de determinadas pruebas en las que puedan mostrar su idoneidad
para el trabajo, ya que, conforme surge de la Constitución de la Nación

Abogada, Universidad Nacional de Tucumán (UNT, Jefe de Trabajos Prácticos de la cátedra de
Derecho de los Recursos Naturales y Ambiente, UNT; Secretaria de Corte, Poder Judicial de
Tucumán, Integrante del Proyecto de Investigación del Consejo de Investigaciones de la
Universidad Nacional de Tucumán (CIUNT): “La Articulación Territorial de las Competencias
Medioambientales en las Provincias del Noroeste Argentino desde la perspectiva del
Federalismo de Cooperación.”
 Abogada, Universidad Nacional de Tucumán (UNT), Licenciada en Turismo, Universidad del
Norte Santo Tomás de Aquino (UNSTA); Prosecretaria, Poder Judicial de Tucumán; Integrante
del Proyecto de Investigación del Consejo de Investigaciones de la Universidad Nacional de
Tucumán (CIUNT): “La Articulación Territorial de las Competencias Medioambientales en las
Provincias del Noroeste Argentino desde la perspectiva del Federalismo de Cooperación.”
36 ARGENTINA. Ley n. 25.689, de 28 de noviembre de 2002. Modificacion de la Ley Nro.
22.431, en relacion con el porcentaje de ocupacion de personas con discapacidad por parte del
Estado Nacional, sus organismos descentralizados o autarquicos, los entes publicos no
estatales, las empresas del estado y las empresas privadas concesionarias de servicios publicos.
Boletin Oficial, Buenos Aires, 3 ene. 2003. n. 30060
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
351
Argentina, todos sus habitantes son admisibles en los empleos sin otra
condición que la idoneidad (art. 16).
Por otro lado la, CDPCD inspirándose en el principio de igual
reconocimiento como persona ante la ley y el acceso a la justicia, brinda
cláusulas normativas que refieren expresamente a la garantía del derecho del
ejercicio de la capacidad jurídica de las personas con discapacidad, afianzando
la eliminación de la barreras que obstaculizan el ejercicio de ese derecho.
El presente trabajo tiene por objeto poner en conocimiento de la
sociedad el indiscutido avance en el reconocimiento de los derechos de las PCD
y su abordaje por el Poder Judicial de la Provincia de Tucumán, desde su
posición, como una política claramente definida y un camino largo a recorrer en
el respeto por los derechos humanos. En la primera parte del trabajo se expone
cómo fue estructurado y organizado el concurso público mediante la aplicación
de los ajustes exigidos por la Convención, incluyendo testimonios directos de
las experiencias vividas y las vicisitudes que tuvieron que afrontar PCD durante
el desarrollo de sus actividades laborales. La segunda parte de trabajo pretende
mostrar a las PCD frente al acceso a la justicia, el estado actual de la cuestión y
ofrecer una propuesta de modificación del sistema judicial para adaptarlo a éste
nuevo modelo planteado por la CDPCD, cambio que tiene como meta lograr
que la capacidad de las PCD de ejercer por sí mismas sus derechos sea siempre
reconocida y que la incapacidad sea la última ratio.
1 EL PODER JUDICIAL DE TUCUMÁN DESDE LA PERSPECTIVA
LABORAL: LA INCORPORACIÓN DE PERSONAS CON
DISCAPACIDAD
1.1 Marco Normativo
Antes de la adhesión de la República Argentina al texto de la
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, la
vinculación laboral de personas con discapacidad al Poder Judicial de Tucumán
se fundamentaba en las disposiciones de la Ley n. 25.689, denominada Sistema
de Protección Integral del Discapacitado, modificatoria de la Ley n. 22.43137 y
con vigencia en nuestro país desde el año 1981. Esta ley, obliga al Estado
Nacional –entendiéndose por tal a los tres poderes que lo constituyen, sus
organismos descentralizados o autárquicos, los entes públicos no estatales, las
empresas del Estado y las empresas privadas concesionarias de servicios
públicos – a ocupar personas con discapacidad que reúnan condiciones de
37
ARGENTINA. Ley n. 22.431, de 16 de marzo de 1981. Modificanse nos leis. 22.269, 18.017,
18.037, 18.038 e 20.475. Revogação A LEI N º s.13.926, 20.881 e 20.923. Boletin Oficial,
Buenos Aires, 20 mar. 1981. n. 24632.
352
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
idoneidad para el cargo en una proporción no inferior al cuatro por ciento (4%)
de la totalidad de su personal y a establecer reservas de puestos de trabajo a ser
exclusivamente ocupados por ellas. Ello podría generar que el Estado, en pos de
cumplir con la legislación vigente y el cupo exigido, incorporara a las PCD por
su sola condición de tal, ya que el incumplimiento de lo preceptuado con
respecto al cupo es considerado una falta grave, haciendo pasible a los
funcionarios responsables de sanciones administrativas, conforme surge del
texto de la Ley n. 6.830, art. 10, vigente en la Provincia de Tucumán desde el
año 1997.
La incorporación de la CDPCD al derecho interno de nuestro país,
colocó al Estado Nacional en la obligación de modificar el tratamiento dado al
tema de la discapacidad en las diversas legislaciones sancionadas con motivo de
la protección integral de las PCD. Es que el nuevo modelo demandaba una
urgente readecuación de las políticas en curso. En efecto, el art. 27 de la
Convención, establece que
[…] los Estados Partes reconocen el derecho de las personas con
discapacidad a trabajar, en igualdad de condiciones con las demás;
ello incluye el derecho a tener la oportunidad de ganarse la vida
mediante un trabajo libremente elegido o aceptado en un mercado
y entornos laborales que sean abiertos, inclusivos y accesibles a
las personas con discapacidad.
Ello implica que el Estado debe salvaguardar y promover este derecho
“[…] adoptando medidas pertinentes, incluida la promulgación de legislación”,
que prohíba la discriminación por motivos de discapacidad con respecto a todas
las cuestiones relativas a cualquier forma de empleo, y que abarquen las
condiciones de selección y forma de contratación; que proteja “[…] los
derechos de las personas con discapacidad, en igualdad de condiciones con las
demás, a condiciones de trabajo justas y favorables, y en particular a igualdad
de oportunidades y de remuneración por trabajo de igual valor”; que prevea la
introducción de “[…] ajustes razonables en el lugar de trabajo” y lo que es muy
importante, consideramos que estos ajustes deben estar presentes también en la
forma de contratación y selección del personal, de modo que tengan la
oportunidad de obtener un empleo demostrando que poseen las aptitudes
exigidas para el puesto, del mismo modo que deben hacerlo los postulantes sin
discapacidad. En este sentido, la Convención define que, por ajustes razonables
[…] se entenderán las modificaciones y adaptaciones necesarias y
adecuadas que no impongan una carga desproporcionada o
indebida, cuando se requieran en un caso particular, para
garantizar a las personas con discapacidad el goce o ejercicio, en
igualdad de condiciones con las demás, de todos los derechos
humanos y libertades fundamentales.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
353
Este concepto es de fundamental importancia para cumplir con los lineamientos
de la Convención, puesto que, como señala la propia Convención, la denegación
de estos ajustes razonables es considerada una forma de discriminación. Cabe
destacar que lo señalado precedentemente respecto a los ajustes razonables no
puede ser considerado, bajo ningún punto de vista, una opción tanto para el
estado Argentino como para el estado Brasilero, ya que ambos países firmaron
también al Protocolo Facultativo de la Convención, lo cual implica que
reconocen la competencia del Comité sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad para recibir y considerar las comunicaciones presentadas por
personas o grupos de personas sujetos a su jurisdicción que aleguen ser víctimas
de una violación por ese Estado Parte de cualquiera de las disposiciones de la
Convención, o en nombre de esas personas o grupos de personas. Es decir, se
han sometido voluntariamente a la autoridad de dicho comité, lo que obliga al
Estado denunciado a presentar al Comité -por escrito- explicaciones o
declaraciones en las que se clarifique la cuestión y se indiquen las medidas
correctivas que hubiere adoptado. Concluidas las averiguaciones - que podrían
comprender incluso, una visita al país denunciado-, el Comité tiene competencia
para efectuar las observaciones y recomendaciones que estime oportunas.
En consecuencia, emprendiendo el camino hacia el nuevo modelo social
de discapacidad, el Poder Judicial de la Provincia de Tucumán modifica la
política de ingreso al Poder Judicial de Tucumán, y dispone que a partir del año
2011, el ingreso laboral se realice mediante “concurso público”, por la categoría
inferior (Ayudante Judicial), abierto para todas las personas, es decir, también
para las personas con discapacidad. El Poder Judicial de Tucumán se convierte
así en el primer órgano estatal de la Argentina en realizar un concurso público
inclusivo de PCD. La convocatoria a inscripciones y los requisitos de ingreso se
establecieron mediante el dictado de la Acordada n. 1029/10. Entre sus
disposiciones, se estableció que las PCD debían presentar no sólo un
Certificado de Discapacidad (expedido por el Consejo Provincial para la
Integración de Personas con Discapacidades Diferentes), sino que además
debían cumplir con los cinco requisitos exigidos por el reglamento para el
ingreso de cualquier otro postulante (certificado de buena conducta, 18 años de
edad mínimo, título secundario, domicilio efectivo en la jurisdicción judicial y
la aprobación del concurso exigido).
Se debe destacar que, “la acordada no establece ni un piso, ni un tope
con respecto al ingreso de PCD, sino que resalta la idoneidad y la capacidad que
tenga la persona al rendir el examen, promoviendo el reconocimiento de las
capacidades, los méritos y las habilidades de las personas con discapacidad”38.
38
IVANKOW, María Teresa; GANDUR, María José. Hacia una justicia inclusiva: toma de
conciencia del Estado para el trato igualitario de personas con discapacidad. En: ROSALES,
354
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Esta acción, constituye así “[…] una acción positiva que hace real
hincapié en la visibilización de la diversidad y la heterogeneidad de las personas
con discapacidad y, la necesidad de promover y proteger los derechos humanos
de todas ellas […].”39
1.2 Estructuración y desarrollo del primer concurso público para personas
con discapacidad de la Provincia de Tucumán.
En un gran esfuerzo y labor de equipo, encabezado por la Sra. Jefa de
los Peritos Médicos Oficiales del Poder Judicial, Dra. María José Gandur, cuyo
desempeño – por su formación profesional - resultó clave en la materialización
de este gran desafío, se conformó una Junta Médica (integrada por peritos
médicos oficiales del Poder Judicial) con el fin de evaluar no sólo el tipo de
discapacidad de los postulantes, sino también para determinar, en base a ello, la
modalidad que adoptarían los exámenes, tarea que implicó la necesidad de
evaluación la capacidad o incapacidad laboral teórica y práctica existente en
cada uno de los candidatos, para que la persona con discapacidad pueda
desarrollar sus habilidades en un puesto acorde a sus aptitudes, que les
permitiera sentirse dignos del trabajo y mejorar su calidad de vida.
Publicada la convocatoria, se inscribieron doscientas ochenta y nueve
(289) personas con discapacidad40 de los cuales ciento siete (107) cumplieron
con los requisitos de entrevista médica y certificado de discapacidad, quedando
en condiciones de presentarse a la siguiente etapa del concurso, en la que se
evaluaría la idoneidad para el puesto. Para ello, fue necesario agrupar los
postulantes de acuerdo al tipo de diagnóstico o discapacidad que presentaban y
se determinó que, en base al perfil del puesto de trabajo a concursar y las
pruebas de idoneidad a rendir, estaban en condiciones de acceder a la etapa
concursal aquellos postulantes con discapacidades visuales y auditivas,
excluyéndose a las que presentaban una discapacidad física severa, por no
reunir las condiciones de admisibilidad para el puesto concursado.
Pablo Oscar. (Dir.). Discapacidad, justicia y Estado: discriminación, estereotipos y toma de
conciencia. Buenos Aires: Infojus, 2013. v. 2. Disponível em: <http://www.infojus.gov.ar/
doctrina/dacf130273-ivankow-hacia_una_justicia_inclusiva.htm?10>. Acesso em: 7 oct. 2013.
39 IVANKOW, María Teresa; GANDUR, María José. Hacia una justicia inclusiva: toma de conciencia
del Estado para el trato igualitario de personas con discapacidad. En: ROSALES, Pablo Oscar.
(Dir.). Discapacidad, justicia y Estado: discriminación, estereotipos y toma de conciencia. Buenos
Aires: Infojus, 2013. v. 2. p. 189. Disponível em: <http://www.infojus.gov.ar/doctrina/dacf130273ivankow-hacia_una_justicia_inclusiva.htm?10>. Acesso em: 7 oct. 2013.
40 ARGENTINA. Acordada n. 1208/11 del 19 de diciembre de 2011. p. 2. Disponible en:
<https://www.justucuman.gov.ar/acordadas.php?nro=1208&texto=&id=1#!visor/0/>. Acesso
em: 1 nov. 2013.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
355
Las pruebas que debían superar los postulantes discapacitados fueron
las mismas que las exigidas para los demás ingresantes. Para que ello sea
posible, en el diseño de las pruebas de idoneidad, fue necesario el trabajo de un
equipo interdisciplinario y consultivo (especialistas en tecnología, en lenguaje
de señas, en sistema Braille, etc.) y la adhesión a un convenio celebrado entre el
Ministerio de Educación, el Ministerio de Desarrollo Social y el Ministerio del
Interior de la Provincia y el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI),
para el diseño y la fabricación de implementos necesarios para mejorar la
calidad de vida de las PCD que pudieran ser utilizados para permitirles rendir
las pruebas teóricas y la disposición de personal de acompañamiento, mobiliario
e infraestructura necesaria para el normal desarrollo del concurso. Todo ello en
cumplimiento de los ajustes razonables exigidos por la CDPCD, a fin de
garantizar la mentada igualdad.
Cabe destacar que la convocatoria al concurso referido fue fiscalizado
por el organismo nacional de lucha contra la discriminación (INADI), el que
manifestó que fue
[…] el primer concurso donde se equiparan las oportunidades de
las PCD, donde la idoneidad y el reconocimiento de la titularidad
de derechos por parte de la justicia es un avance más en el control
de convencionalidad que ex oficio este poder va a realizar bajo
estándares de derechos humanos.41
Las pruebas que debían superar los aspirantes, que se encontraban
cargadas en un programa informático, consistían en: 1) Prueba de
conocimientos teóricos 2) Prueba de Ortografía y 3) Prueba de conocimientos
en Informática. Para cada tipo de discapacidad se ajustó la modalidad a fin de
permitir el desarrollo de ellas. Así, en la prueba de conocimientos teóricos los
postulantes debían responder cincuenta (50) preguntas sobre temas de
conocimiento general de índole jurídico con la modalidad de opción múltiple
y/o verdadero-falso. El material de estudio se publicó en la página oficial del
Poder Judicial de Tucumán (www.justucuman.gov.ar) y fue el medio utilizado
para la inscripción y publicación de novedades del concurso. Para las
concursantes que tenían una discapacidad visual, se dispuso del programa de
magnificación: 11 mega y del programa Jaws versión 9.0 (lector de pantalla).
En caso de que el postulante no conocía el manejo de esto programas
informáticos pero manejaban el sistema Braille, se dispuso que sean asistidos
por personal idóneo en dicho lenguaje. Las respuestas del examen fueron
transcriptas y cargadas en una computadora por el personal contratado y por
41
ARGENTINA. Acordada n. 1208/11 del 19 de diciembre de 2011. Anexo 9. p. 62-68. Disponible en:
<https://www.justucuman.gov.ar/acordadas.php?nro=1208&texto=&id=1#!visor/0/>. Acesso em:
1 de nov. 2013.
356
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
personal de la Dirección de Informática del Poder Judicial para su corrección.
Por su parte, los concursantes con discapacidad auditiva, contaron al inicio de
cada examen con un instructivo por escrito acerca de la modalidad de las
evaluaciones y con un intérprete en calidad de mediador para que brindara
apoyo en la comprensión de las consignas del examen.
La prueba de ortografía consistía en la corrección de un texto con
errores, sobre temas de índole jurídica y la prueba de conocimientos en
Informática sobre los programas del paquete Office, internet y correo
electrónico, utilizando las mismas herramientas mencionadas para la prueba de
conocimientos teóricos.
La corrección de las evaluaciones fue realizada por el mismo programa
informática, el cual imprimía el resultado en forma automática, una vez
finalizado el tiempo estipulado para cada prueba. Para la corrección de los
exámenes, en el caso de las personas que rindieron con sistema Braille y
programa Jaws, sus respuestas fueron transcriptas y cargadas en el ordenador
por el personal designado a tales efectos.
Finalizado el concurso, treinta y cuatro (34) postulantes aprobaron
satisfactoriamente las pruebas exigidas. Pero el desafío no finalizaba ahí,
restaba organizar la incorporación efectiva de las PCD a sus puestos de trabajo.
1.3 La experiencia de los protagonistas
Luego de superada la etapa del concurso, proseguía determinar el
destino laboral de las PCD, es decir, la oficina en la que prestarían servicios.
Los destinos fueron diversos, cubriendo vacantes que requerían variados tipos
de tareas, tanto en oficinas jurisdiccionales como no jurisdiccionales. Hoy,
encontramos PCD desempeñándose en la Oficina de Violencia Doméstica, en
un Juzgado de Conciliación y Trámite del Trabajo, en el Centro de
Capacitación, en la Oficina de Informática Jurídica, en un Juzgado Civil en
Familia y Sucesiones y en la Central Telefónica, como es el caso de María de
los Ángeles Fuenzalida, de 29 años, con discapacidad visual (de nacimiento),
sexta en el orden de mérito establecido por concurso. En su lugar de trabajo, se
ocupa de interconectar las distintas oficinas entre sí como así también, atender
las llamadas externas. Refiere que para realizar su trabajo aprendió de memoria
los números telefónicos de todas las oficinas del Poder Judicial y que utiliza
como apoyo, apuntes realizados en Word, para ser leídos por el programa Jaws,
que guarda en su teléfono celular y al que acude cuando no recuerda alguno de
los números que le son requeridos. María de los Ángeles es abogada y tiene un
postítulo en Mediación. Consultada sobre su experiencia laboral antes de
ingresar al Poder Judicial, manifestó que, en general, al toparse con una persona
discapacitada, “[…] la gente cree que tenemos un problema, que tenemos
limitaciones. Cuando iba a buscar trabajo, al observar mi bastón blanco, siempre
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
357
respondían “después te llamamos”, recibían mi Curriculum Vitae, pero nunca
me llamaban.” Expresa que sintió que estas personas creían que seguramente
ella no podría realizar las tareas que le encomendaran, y que pensaba cómo
haría para demostrar lo contrario si nunca le daban la oportunidad para hacerlo.
Ésto responde a otro de los grandes desafíos de las políticas en materia de
discapacidad: la erradicación de los prejuicios, que
[…] responden a mecanismos inconscientes, pero aprehendidos,
por los que, quienes no han tenido la frecuencia o el hábito de una
experiencia directa o cercana de las personas con discapacidad,
sacan conclusiones incorrectas de ellas sobre la base de
generalizaciones o estereotipos.42
Agrega que, en los primeros tiempos luego de obtenido su título de grado, le
costó mucho conseguir trabajo,
[…] presenté expedientes en todos lados, busqué en empresas
privadas, fui a entrevistas de trabajo pero siempre eran portazos en
la cara. Y yo me preguntaba ¿de qué había servido estudiar tantos
años una carrera tan difícil? para que la gente me diga no,
solamente por mi discapacidad, sin darme una oportunidad para
poder mostrarles que yo sí podía.
ello muestra que
[…] los prejuicios [...] se convierten así en la principal fuente de
actitudes negativas, barreras y tratos discriminatorios o
diferenciados que las personas sin discapacidad imponen a las
personas con discapacidad, exacerbando las desventajas e
impedimento su adecuada inclusión social.43
Consultada acerca de qué significó en su vida la posibilidad de ingresar
al Poder Judicial, mediante un concurso público, y qué cambios experimentó
debido a ello, manifestó que cuando fue notificada de la Acordada de
designación pensó que al fin tenía un trabajo sólido. Recalcó que “[…] el
trabajo dignifica a la persona. Sentí que mi autoestima cambió” y que,
principalmente, el gran cambio fue desde el punto de vista psicológico. “Pasé de
sentir que yo no era nada a decir ¿ven que yo sí podía?” Agrega, además, que
42
DEL ÁGUILA, Luis Miguel. Estereotipos y prejuicios que afectan a la personas con
discapacidad. En: ROSALES, Pablo Oscar. (Dir.). Discapacidad, justicia y Estado:
discriminación, estereotipos y toma de conciencia. Buenos Aires: Infojus, 2013. v. 2.
Disponível em: <http://www.infojus.gov.ar/doctrina/dacf130269-del_aguila-estereotipos_
prejuicios_que_afectan.htm?5&src=LD00001>. Acesso em: 7 oct. 2013.
43 Ibid., p. 76.
358
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
comenzó a sentirse distinta como persona y que pudo empezar a proyectar un
futuro, a planificar la formación de una familia, a pensar en la posibilidad de
tener hijos, lo que antes no se representaba dado a lo incierto de su situación
laboral y a que dependía económicamente de su familia para subsistir.
Desde otra perspectiva, el testimonio de Alberto Martín Yapur Gaya,
(discapacidad visual), estudiante de psicología y filosofía, con desempeño
laboral en el Centro de Capacitación del Poder Judicial, nos acerca otra
importante reflexión
[…] en las personas con discapacidad, el temor, los prejuicios
sociales y la ignorancia hacen que se sientan dependientes de su
contexto y que esperen recibir lo que les corresponde por su
condición de discapacitados. Desde la psicología, podríamos decir
que en las PCD se inhibe el deseo. Tantas veces se las ha privado
de realizar lo que querían, que llegaron al punto de no interesarse
por su propio anhelo.
Los pensamientos expuestos evidencian la gran importancia de este
cambio de paradigma y del nuevo modelo social que propone la Convención.
Los Estados ratificantes deben velar por instalar en las retinas de la sociedad
esta nueva propuesta, para reflexionar y comprender que “[….] el apreciar a los
otros como diferentes es el comienzo del prejuicio”44 y que las principales
barreras y obstáculos no radica en la incapacidad de la persona, sino que son
impuestas por la propia sociedad.
2
EL ACCESO A LA JUSTICIA Y SU IMPORTANCIA
2.1 Noción – Un Derecho Humano fundamental
La mejora de la calidad de servicio público de la justicia en relación a la
igualdad y no discriminación, el igual reconocimiento ante la ley, la libertad y
seguridad de la persona nos lleva a analizar ¿qué se entiende por acceso a la
justicia?
La respuesta más común a este interrogante se circunscribe
exclusivamente en el acceso por parte de los ciudadanos a los órganos
jurisdiccionales que tienen encomendada la labor de juzgar y hacer ejecutar lo
juzgado, contemplando exclusivamente la óptica del ciudadano que intenta
44
DEL ÁGUILA, Luis Miguel. Estereotipos y prejuicios que afectan a la personas con
discapacidad. En: ROSALES, Pablo Oscar. (Dir.). Discapacidad, justicia y Estado:
discriminación, estereotipos y toma de conciencia. Buenos Aires: Infojus, 2013. v. 2.
Disponível em: <http://www.infojus.gov.ar/doctrina/dacf130269-del_aguila-estereotipos_
prejuicios_que_afectan.htm?5&src=LD00001>. Acesso em: 7 oct. 2013.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
359
hacer valer su derecho ante los jueces y tribunales ya sea como actor o
demandado.
Sin embargo el acceso a la justicia va mucho más allá, es un derecho
humano fundamental, cuyo contenido esencial engloba el acceso efectivo de las
personas a los sistemas, procedimientos, información y lugares utilizados por la
administración de justicia.
Dicho acceso efectivo no sólo se refiere a la persona en su carácter de
administrada, sino también para formar parte de dicha administración.
Históricamente, las personas con discapacidad han visto denegado su acceso a
la justicia y al igual tratamiento por parte de Cortes, Tribunales, operadores
jurídicos, el sistema penitenciario y demás cuerpos involucrados en la
administración de justicia.
Esta situación de impedimento no sólo ocurre al momento de querer
acceder a la justicia buscando reparación, sino también a la hora de aspirar a
formar parte del ámbito de la administración de justicia. Esto es consecuencia
directa de las barreras existentes que no solo limitan la posibilidad de utilizar el
sistema de justicia, sino que además impiden la posibilidad de contribuir con la
administración de justicia, la sociedad y la comunidad.
El acceso a la justicia tiene una doble vertiente, es un derecho autónomo
y es un derecho instrumental para la efectivización de los demás derechos
civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. Es por ello, que cuando el
derecho a la justicia es denegado, el resultado es la muerte civil de la persona.45
2.2 Art. 13 de la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad
Es el artículo 13 de Convención el que específicamente se refiere al
acceso a la justicia, así establece:
1. Los Estados Partes asegurarán que las personas con
discapacidad tengan acceso a justicia en igualdad de condiciones
con las demás, incluso mediante ajustes de procedimiento y
adecuados a la edad, para facilitar el desempeño de las funciones
efectivas de esas personas como participantes directos e
indirectos, incluida la declaración como testigos, en todos los
procedimientos judiciales, con inclusión de la etapa de
investigación y otras etapas preliminares.
45
PALACIOS, Agustina. Género, discapacidad y acceso a la justicia. En: ROSALES, Pablo
Oscar. (Dir.). Discapacidad, justicia y Estado: acceso a la justicia de personas con
discapacidad. Buenos Aires: Infojus, 2012. v. 1. Disponível em: <http://www.infojus.gov.ar/
doctrina/dacf130120-palacios-genero_discapacidad_acceso_justicia.htm?3>. Acesso em: 10
oct. 2013.
360
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
2. A fin de asegurar que las personas con discapacidad tengan
acceso efectivo a la justicia, los Estados Partes promoverán la
capacitación adecuada de las que trabajan en la administración de
justicia, incluido el personal policial y penitenciario.
Este breve artículo implica un cambio de envergadura en los sistemas
judiciales internos pues configura el acceso a la justicia de las personas con
discapacidad, como el conjunto de medidas, servicios y apoyos que les permiten
sin discriminación alguna, la utilización del servicio público de la justicia para
conseguir el eficaz ejercicio de sus derechos en igualdad con los demás,
mediante apoyos personales o técnicos necesarios para adecuar su grado de
autonomía personal a ese ámbito.
Ahora bien, si analizamos la norma citada, se advierte con claridad que
el apartado primero implica la necesidad de adaptación de la administración de
justicia desde una doble perspectiva y está íntimamente vinculado al art. 1246 de
la Convención.
En efecto, por un lado la perspectiva física que debe guiarse por la
accesibilidad universal o diseño para todos, así implica la necesidad de
adaptación real del órgano judicial para la plena protección de la persona con
discapacidad, mediante la creación de nuevos espacios que garanticen la la
accesibilidad a la justicia (medios de transporte adecuados para que los
ciudadanos lleguen a las sedes judiciales, accesibilidad del inmueble,
condiciones de espera, colocación física de los profesionales sin escalones,
estrados o banquillos, en espacios cómodos y accesibles).
No hay duda alguna, que la persona con discapacidad ante el proceso
exige que la Administración de Justicia adopte el conjunto de medidas, servicios
y apoyos que les permitan sin discriminación alguna, la utilización de los
servicios judiciales, para conseguir el eficaz ejercicio de sus derechos, en
igualdad con los demás.
Por otro, la perspectiva sustantiva o de participación de la persona con
discapacidad en el proceso, ya sea como actor o demandado, testigo, jurado o
demás partes intervinientes en el proceso de modo que puedan ejercitar sus
derechos en condiciones de igualdad con las demás personas.
El párrafo segundo es la concreción en éste ámbito del artículo 8
47
relativo a la toma de conciencia, de modo que todos los operadores jurídicos
deben ser conscientes de la importancia que tiene el conocimiento de las
diversas necesidades de las personas con discapacidad, a fin de asegurarles el
46
ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS. Convención sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad. 13 dic. 2006. p. 11. Disponible en: <http://www.un.org/
disabilities/documents/convention/convoptprot-s.pdf>. Acesso em: 25 nov. 2013.
47 Ibid., p. 9.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
361
empleo de los recursos que garanticen el disfrute de iguales oportunidades y el
acceso y ejercicio de sus derechos en condiciones de igualdad.
Entonces, los Poderes Públicos deben impulsar la capacitación del
personal de la administración de justicia y ello implica que las autoridades
judiciales y el personal de apoyo a cargo del proceso deberán recibir la debida
información, mediante el diseño de programas y cursos especialmente
encaminados a la sensibilización de los operadores jurídicos ante la situación de
la persona con discapacidad.
2.3 Ajustes variados en el campo del acceso a la justicia
Así las cosas, se podría afirmar que la noción de acceso a la justicia del
art. 13 de la CDPD se proyecta al menos en tres dimensiones: legal, física y
comunicacional.48
En lo que respecta a la dimensión legal, los Estados Partes deben
asegurar que todas las personas con discapacidad tengan legitimación activa y
pasiva para acceder efectivamente a los procedimientos judiciales en nombre
propio. Esto se vincula con el art. 12 sobre igualdad en el ejercicio de la
capacidad jurídica.
En la dimensión física, los Estados Partes deberán asegurar que las
instalaciones judiciales o las oficinas públicas de reclamación de derechos, sean
accesibles para las personas con discapacidad. Ello se vincula con lo previsto en
el art. 9.49
Finalmente en lo que respecta a la dimensión comunicacional, los
estados Partes deben asegurar que toda la información relevante que se provea
en el curso de un proceso judicial sea accesible para las personas con
discapacidad en formatos alternativos de comunicación (arts. 2 y 21 del citado
Tratado).
2.4 Especialización y Capacitación del Poder Judicial
Un tratamiento especial merece la capacitación de todos aquellos que
formen parte de la administración de justicia. Los jueces, fiscales, funcionarios,
empleados y letrados que intervienen en la administración de justicia tienen que
mentalizarse de que en la sociedad y en el colectivo que acude a los Órganos
48
PALACIOS, Agustina. Género, discapacidad y acceso a la justicia. En: ROSALES, Pablo Oscar.
(Dir.). Discapacidad, justicia y Estado: acceso a la justicia de personas con discapacidad. Buenos
Aires: Infojus, 2012. v. 1. Disponível em: <http://www.infojus.gov.ar/doctrina/dacf130120-palaciosgenero_discapacidad_acceso_justicia.htm?3>. Acesso em: 10 oct. 2013.
49 ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS. Convención sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad. 13 dic. 2006. p. 9. Disponible en: <http://www.un.org/
disabilities/documents/convention/convoptprot-s.pdf>. Acesso em: 25 nov. 2013.
362
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
Judiciales, existen personas con discapacidad , que se hallan precisadas de un
trato igualitario en relación con aquellas otras que no lo son y respecto de las
que es exigible una especial atención , en todos los órdenes, que les facilite el
desarrollo de las actuaciones personales en la demandas o intervenciones que
realcen ante la Justicia. Esta especialización debe abarcar a todos los fueros
jurisdiccionales, civil, comercial, administrativo, penal y laboral y también
aquellas áreas no jurisdiccionales que forman parte del Poder Judicial.
Se debe tener una formación continua y actualizada en aspectos
jurídicos, médicos y sociales relacionados con el mundo de la discapacidad, es
decir que los jueces, funcionarios y empleados deben recibir una formación
multidisciplinar, de carácter obligatorio y que debe ser impartida de forma
periódica por médicos calificados, jueces y fiscales especializados en la materia,
profesionales capacitados en diferentes áreas de la discapacidad y responsables
de asociaciones u organizaciones que representen a las personas con
discapacidad.
En ese sentido es de destacar la labor emprendida por el Poder Judicial
de Tucumán. En estos últimos meses se ha dictado un curso de capacitación50 en
materia de discapacidad de las personas destinado a jueces, funcionarios y
empleados del área jurisdiccional y no jurisdiccional a fin de ensamblar los
preceptos internacionales, en este trabajo mencionados, con la labor que a cada
uno le corresponde en la administración de justicia y lograr que los servidores
públicos de justicia tomen conciencia, como lo sostiene Francisco Bariffi51, que
la capacidad jurídica entendida como la capacidad de obrar , es la puerta de
acceso al ejercicio de todos los derechos y que se trata de una condición sine
qua non a los efectos de goce y ejercicio de todos los derechos, en igualdad de
oportunidades.
3 LA CDPCD Y EL CÓDIGO CIVIL ARGENTINO
Resulta de vital importancia, analizar el régimen de incapacidad
previsto en nuestro Código Civil conforme al nuevo paradigma consagrado en
la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad.
Y por qué afirmamos con contundencia tal importancia? La respuesta
no puede ser otra que la siguiente. Cuando las personas carecen de capacidad
jurídica apara actuar son privadas de su capacidad para defender y ejercer sus
50
51
ARGENTINA. Acordada n. 838/13 del 11 de septiembre de 2013. Disponível em:
<https://www.justucuman.gov.ar/acordadas.php?id=3>. Acesso em: 10 nov. 2013.
BARIFFI, Francisco J. Capacidad jurídica y capacidad de obrar de las personas con
discapacidad a la luz de la Convención de la ONU. En: PEREZ BUENO, Luis Cayo. (Dir.).
Hacia un derecho de la discapacidad: estudios en homenaje al Profesor Rafael de Lorenzo.
Pamplona: Thomson Reuters Aranzadi, 2009.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
363
derechos, entonces aparecen los mecanismos de sustitución que en la actualidad
recogen todas las legislaciones nacionales.
El concepto social de la discapacidad, entendida como restricción, debe
convertirse en una noción jurídica, en el sentido ejercer la capacidad de
diferente manera valiéndose de los apoyos que sean necesarios.
El régimen de incapacidad vigente en el Código Civil ha sufrido desde
su sanción al menos dos reformas parciales que han pretendido limitar los
efectos gravosos de la incapacitación absoluta, aunque sin alterar o cuestionar la
estructura misma del sistema. Ello implica que nos encontremos con un código
con disposiciones claramente contradictorias y que obedecen a momentos
históricos o concepciones filosóficas muy diversas.
El primer modelo utilizado por Vélez Sarsfield al redactar el código fue
el denominado biológico en el sentido que reduce la necesidad de declaración
de incapacidad a la presencia de la enfermedad52, ello surge con claridad de los
artículos 52 y 54 respectivamente.
A su vez la Ley n. 17.71153 intenta introducir al código un criterio
biológico-jurídico al requerir la concurrencia del factor psiquiátrico-la
enfermedad mental- y el factor social consistente en la incidencia de aquella en
la vida de relación54. En efecto, el art. 141 del CC establece que: “Se declaran
incapaces por demencia las personas que por causa de enfermedades mentales
no tengan aptitud para dirigir su persona o administrar sus bienes.”
Entonces de los arts. 52 y 54 y 141 y ss. del CC se advierte que lejos de
ser un mecanismo protector, el sistema de atribución supone un perjuicio grave
y desproporcionado para el goce y ejercicio de los derechos humanos del
presunto incapaz.
En efecto, la declaración de incapacidad (comúnmente llamada
interdicción o insania) es grave en cuanto al efecto de la misma en la capacidad
52
BARIFFI, Francisco J. El régimen de incapacidad del código civil argentino a la luz de la convención
internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad. En: ROSALES, Pablo Oscar.
(Dir.). Discapacidad, justicia y Estado: acceso a la justicia de personas con discapacidad. Buenos
Aires: Infojus, 2012. v. 1. Disponível em: <http://www.infojus.gov.ar/doctrina/dacf130123-bariffiregimen_incapacidad_codigo_civil.htm?6>. Acesso em: 10 oct. 2013.
53 ARGENTINA. Ley n. 17.711, de 22 abril de 1968. Deroganse los Arts. 4, 5, 60, 1108, 1133,
1134, 1224, 2619, 3354, 3364, 3367, 3407, 3411 Y 3467. MODIFICANSE LOS ARTS. 3, 17,
33, 43, 45, 46, 48, 54, 55, 57, 126 AL 128, 131 AL 135, 141, 152, 155, 250, 306, 311, 390, 443,
450, 473, 474, 477, 482, 509, 515, 521, 522, 571, 622, 565, 666, 707, 715, 906, 907, 954, 959,
960, 1051, 1058, 1069, 1071, 1078, 1083, 1109, 1113, 1184, 1185, 1193, 1198, 1204, 1217,
1272, 1276, 1277, 1306, 1316, 1633, 1638, 1646, 1647, 1654, 1720, 1788, 1791, 1810, 1832,
1977, 2311, 2326, 2340, 2355, 2469, 2487, 2488, 2505, 2513, 2514, 2589, 2618, 2637, 2645,
2696, 2736, 3113, 3135, 3151, 3197, 3301, 3363, 3366, 3410, 3430, 3462, 3475, 3477, 3569 Y
3571. MODIFICANSE LAS LEYES 2393, 11.357, 11359, 14.367 Y 14.394. Boletin Oficial,
Buenos Aires, 23 abr. 1968.
54 TOBÍAS, José W. Derecho de las personas. Buenos Aires: La Ley, 2009.
364
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
de cualquier persona de tomar decisiones y ejercer su derecho de autonomía
personal. No existe efecto más grave para una persona que la denegación de la
capacidad de decidir.
La gravedad de la atribución de incapacidad por motivo de discapacidad
deriva, en última instancia, de la consideración de la persona como objeto legal
y no como sujeto de derechos. Y esto tiene profundas raíces históricas
caracterizadas por la estigmatización de un colectivo de personas que por su
presunta falta de discernimiento y autonomía personal, han sido marginadas y
apartadas del goce efectivo de sus derechos más básicos.55
Ahora bien, continuando con el análisis del régimen vigente en materia
de incapacidad en nuestro CC, le toca el turno al art. 58, el que dispone:
Este código protege a los incapaces, pero sólo para el efecto de
suprimir los impedimentos de su incapacidad, dándoles la
representación que en él se determina, y sin que se les conceda el
beneficio de restitución, ni ningún otro beneficio o privilegio.
La supuesta protección se materializa, en rigor, a través de la representación
sustitutiva de la toma de decisiones (art. 56 CC).
Así las cosas, el único mecanismo de protección tendiente a suprimir
los impedimentos de la incapacidad es la representación legal, desplazando el
ejercicio de la capacidad de hecho en cabeza de un tercero, que a partir del
momento de la designación, va a tomar las decisiones posibles sobre la persona
y su patrimonio del modo que considere más conveniente y sin necesidad de
consultarle o participarle en ningún momento. Aún más, todas las decisiones
posibles, en razón que el ejercicio de derechos extra patrimoniales como el voto,
el matrimonio, la patria potestad quedan completamente vedados para el
incapaz.
De lo manifestado surge, que el derecho argentino protege desde dos
formas posibles. La primera es la sustitución en la toma de decisiones, que
adopta un formato despersonalizado porque el representante no es elegido por la
persona y la segunda forma de protección es la denegación del ejercicio del
derecho cuando el representante no puede hacerlo en nombre de su
representado.
Probablemente el problema de fondo de régimen de incapacidad del CC
resida en la confusión o asimilación del derecho y, principalmente la práctica
judicial, de las dimensiones médica y legal. Esto porque no es lo mismo
capacidad para un médico, que lo que un juez debiera considerar como
capacidad legal.
55
PALACIOS, Agustina. El modelo social de discapacidad: orígenes, caracterización y
plasmación en la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad. Madrid: Cinca, 2008.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
365
Por su parte, la Ley Nacional de Salud Mental 26.65756 ha incorporado
un nuevo precepto al CC a través del art. 152 ter que establece:
Las declaraciones judiciales de inhabilitación o incapacidad
deberán fundarse en un examen de facultativos conformado por
evaluaciones interdisciplinarios. No podrán extenderse por más
de tres (3) años y deberán especificar las funciones y actos que se
limitan, procurando que la afectación de la autonomía personal sea
la menor posible.
Este artículo ha recibido críticas de la doctrina por considerarlo confuso
y contradictorio con el resto de las normas del CC. Probablemente ello
obedezca a que el art. 152 ter intenta inspirarse en concepciones más modernas
y propias del discurso de los derechos humanos pero, al mismo tiempo tiene que
convivir con artículos inspirados en concepciones antiguas y no acordes a
nuestros tiempos.
Aunque el art. 152 ter no cuestiona frontalmente el sistema de
atribución de incapacidad del CC, si le impone un rasgo de humanidad y
razonabilidad al señalar que la declaración de incapacidad deberá especificar
funciones y actos que se limitan, procurando que la afectación de la autonomía
personal sea la menor posible.
Esta norma le impone al juez el deber de partir de la presunción de
capacidad de persona y, como consecuencia de ello, la necesidad de probar y
especificar en la sentencia de incapacitación o inhabilitación, aquellas funciones
o actos jurídicos alcanzados por los efectos de la misma. Fuera de lo
especificado la persona con discapacidad debe conservar siempre su capacidad
jurídica, la que debe ser respetada en igualdad de condiciones con los demás.
Si bien, la Ley n. 26.657 ha supuesto un cambio importante hacia el
reconocimiento de los derechos humanos de las personas con discapacidad
mental o intelectual en la Argentina. Sin embargo, ello no es suficiente para
cambiar la tradición arcaica de considerar a la incapacidad absoluta como el
mejor modo de proteger a las personas con discapacidad mental.
3.1 Carácter discriminatorio del sistema de atribución de incapacidad del
CC
El régimen del CC resulta discriminatorio a la luz de lo señalado por la
Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad
56
ARGENTINA. Ley n. 26.657, de 25 de noviembre de 2010. Derecho a la proteccion de la salud
mental. Disposiciones complementarias. Derogase la Ley n. 22.914. Boletin Oficial, Buenos
Aires, 3 dic. 2010. n. 32041. p. 1.
366
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
(incorporada a nuestro ordenamiento por Ley n. 26.78957), lo que torna al
sistema de atribución de incapacidad en incompatible con las obligaciones
asumidas por el Estado Argentino frente a la Comunidad Internacional.
Esta observación parte de la base que el marco legal establecido por el art.
12, contempla un cambio en el modelo a la hora de regular la capacidad jurídica
de las personas con discapacidad, especialmente en aquellas situaciones en las
cuales puede resultar necesario algún tipo de intervención de terceros, cuando la
persona enfrenta barreras o restricciones para tomar decisiones propias.
Mientras que el sistema tradicional tiende hacia u n modelo de
sustitución, el modelo de derechos humanos basado en la dignidad intrínseca de
todas las personas, en el que se basa la CDPD58.
El art. 12 de CDPD impone a los estados el deber de garantizar que
ninguna persona con discapacidad sea restringida en el goce y ejercicio de su
capacidad. Es decir, que la opción de proteger a las personas con discapacidad
mediante la institución jurídica del la representación sustitutiva en la toma de
decisiones, no puede seguir siendo una opción posible válida a la luz del art. 12.
Esta garantía debe hacer reflexionar al poder del Estado en el sentido
que la representación por sustitutiva no es la mejor opción y pensar en otras
alternativas que protejan pero al mismo tiempo no sustituyan la voluntad de las
personas con discapacidad, del mismo modo en el que el sistema penal
inquisitorio tuvo que cambiar a un sistema acusatorio para adaptar el accionar
del Estado frente a las garantías que exigía el principio de legalidad.
Es urgente que el Estado admita que el art. 12 en análisis distingue
claramente los dos conceptos clásicos de capacidad jurídica o aptitud para ser
titular de derechos y obligaciones, que es inherente al ser humano por el sólo
hecho de ser persona y la capacidad de obrar o aptitud para ejercitar esos
derechos.
El proyecto de reforma del CC debe comprender, que estamos ante una
oportunidad auténtica de modificar instituciones y regímenes jurídicos vetustos
frente a una tendencia universal, que tiene por objeto reconocer el derecho a
todas las personas con discapacidad de ejercer su capacidad jurídica en igualdad
de condiciones con los demás.
57
ARGENTINA. Ley n. 26.789, de 14 noviembre de 2012. Apruebanse cuentas de inversion
presentadas por el Poder Ejecutivo, correspondientes a los ejercicios 2007 y 2008. Boletin
Oficial, Buenos Aires, 12 dic. 2012. n. 32541. p.1.
58 BARIFFI, Francisco J. El régimen de incapacidad del código civil argentino a la luz de la convención
internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad. En: ROSALES, Pablo Oscar.
(Dir.). Discapacidad, justicia y Estado: acceso a la justicia de personas con discapacidad. Buenos
Aires: Infojus, 2012. v. 1. Disponível em: <http://www.infojus.gov.ar/doctrina/dacf130123-bariffiregimen_incapacidad_codigo_civil.htm?6>. Acesso em: 10 oct. 2013.
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
367
CONCLUSIONES
Como corolario afirmamos que existe una imperiosa necesidad de que los
principales agentes de poder tomen conciencia del gran cambio que pueden
generar en la vida de las PCD, mediante la implementación de políticas públicas
comprehensivas de las necesidades de ellas y que la Convención marca de
forma clara y definida. Hoy contamos con un instrumento internacional que
proporciona el respaldo necesario para garantizar los Derechos Humanos y que
los Estados no pueden ni deben ignorar. Con pequeños cambios actitudinales y
buena voluntad, se pueden tornar operativas las disposiciones que propone la
CDPCD, la cual forma parte integrante de nuestro derecho, por lo que no
pueden ser ignoradas. Resulta evidente, además, que mediante estas acciones
positivas se contribuyó a mejorar la calidad de vida de las PCD. El puntapié
inicial está dado, resta ahora continuar hacia una política de estado más
inclusiva.
No se puede ignorar que, como la propia Convención lo determina en su
Preámbulo, la discapacidad es un concepto que evoluciona, por lo tanto requiere
que tanto la sociedad como las leyes que la rigen acompañen esta evolución,
mediante el cambio de instituciones jurídicas que se adecuen a la tendencia
universal. Esa tendencia universal no es otra que el deber de los Estados de
garantizar las condiciones jurídicas y administrativas que aseguren el ejercicio
del derecho, en atención al principio de igualdad ante la ley. Principio que cobra
especial relevancia frente a aquellas personas en situación de vulnerabilidad,
marginalización y discriminación por tener alguna discapacidad.
REFERÊNCIAS
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368
PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS
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20.881 e 20.923. Boletin Oficial, Buenos Aires, 20 mar. 1981. n. 24632.
ARGENTINA. Ley n. 17.711, de 22 abril de 1968. Deroganse los Arts. 4, 5, 60,
1108, 1133, 1134, 1224, 2619, 3354, 3364, 3367, 3407, 3411 Y 3467.
MODIFICANSE LOS ARTS. 3, 17, 33, 43, 45, 46, 48, 54, 55, 57, 126 AL 128,
131 AL 135, 141, 152, 155, 250, 306, 311, 390, 443, 450, 473, 474, 477, 482,
509, 515, 521, 522, 571, 622, 565, 666, 707, 715, 906, 907, 954, 959, 960,
1051, 1058, 1069, 1071, 1078, 1083, 1109, 1113, 1184, 1185, 1193, 1198,
1204, 1217, 1272, 1276, 1277, 1306, 1316, 1633, 1638, 1646, 1647, 1654,
1720, 1788, 1791, 1810, 1832, 1977, 2311, 2326, 2340, 2355, 2469, 2487,
2488, 2505, 2513, 2514, 2589, 2618, 2637, 2645, 2696, 2736, 3113, 3135,
3151, 3197, 3301, 3363, 3366, 3410, 3430, 3462, 3475, 3477, 3569 Y 3571.
MODIFICANSE LAS LEYES 2393, 11.357, 11359, 14.367 Y 14.394. Boletin
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PODER JUDICIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOS