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Jaime Rodr’guez-Arana Mu–oz
Marta Garc’a PŽrez
(Direcci—n)
JosŽ Pernas Garc’a
Carlos I. Aymerich Cano
(Coordinaci—n)
Cuestiones actuales del
Derecho Pœblico
Estudios en homenaje a la Dra.
Irmgard Lepenies
AUTORES
Jaime Rodr’guez-Arana
Rogerio Gesta Leal
Raquel Alianak
Alfonso Buteler
Denise B. Friedrich
Luiz Egon Richter
Eneida DesirŽe Salgado
IanaiŽ Simonelli
Emerson Gabardo
M» Carla Pereiro Ribeiro
Analia Antik
Filippo Colapinto
Adriana Taller
Vivian Lima L—pez Valle
Manuela Mora Ruiz
Antonello Tarzia
Saulo Lindorfer Pivetta
Daniel Wunder Hachem
Pilar JimŽnez Tello
Manuel BallbŽ Mallol
Justo Reyna
JosŽ Luis Meil‡n Gil
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Colecci—n: Libros de Actas de Congresos y Jornadas
Direcci—n:
J. JosŽ Pernas Garc’a
Consejo de Redacci—n:
Carlos Aymerich Cano
Mar’a del Carmen Rodr’guez Mart’n-Retortillo
Consejo Cient’fico:
Allan R. Brewer-Carias
Giusseppe Ferrari
Fran•ois Julien-Laf•rriere
JosŽ Luis Meil‡n Gil
Enrique Rivero Ysern
Este libro colectivo ha sido elaborado en el marco del proyecto de
investigaci—n ÒMercado interior, libertades econ—micas y medio
ambienteÓ (DER2011-28994), concedido por el Ministerio de Ciencia e
Innovaci—n (Espa–a) en el marco de la convocatoria de Proyectos de
investigaci—n, subprograma de Proyectos de investigaci—n fundamental
no orientada.
Maquetaci—n: Marta Luz PŽrez CŽsar
Bubok Publishing S.L., 2014
1¼ edici—n
ISBN papel: 978-84-686-5227-6
ISBN digital: 978-84-686-5228-3
Impreso en Espa–a//Printed in Spain
Editado por Bubok
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êNDICE
PRESENTACIîN ......................................................................................... 15
PRIMERA PARTE
CORRUPCIîN POLêTICA Y BUENA ADMINISTRACIîN
AS TENSAS RELA‚ÍES ENTRE BUROCRACIA PòBLICA E
CORRUP‚ÌO ............................................................................................... 53
I. NOTAS INTRODUTîRIAS ................................................................... 53
II. OS CONTORNOS CONSTITUTIVOS DA BUROCRACIA
COMO FENïMENO SOCIAL E INSTITUCIONAL ......................... 53
III. CåMBIO DE MODELOS NO BRASIL: DA ADMINISTRA‚ÌO
PòBLICA PATRIMONIALISTA Ë GERENCIAL Ð A
BUROCRACIA ESTç SEMPRE PRESENTE ........................................ 62
BIBLIOGRAFIA ....................................................................................... 82
LA ADMINISTRACIîN INDOLENTE, A PROPîSITO DE SU
INERCIA ANTE EL VALOR ÒTIEMPOÓ ......................................... 87
EL CONTROL DE LA CORRUPCIîN EN EL DERECHO
COMPARADO: LOS CASOS DE ARGENTINA, BRASIL Y
ESPA„A ........................................................................................................ 110
I. INTRODUCCIîN ...................................................................................110
II. EL FENîMENO DE LA CORRUPCIîN ...................................... 110
III. LOS INSTRUMENTOS INTERNACIONALES
ANTICORRUPCION Y A LOS îRGANOS DE CONTROL ......... 113
IV. ANALISIS COMPARADO DE LOS ORGANISMOS QUE
CONTROLAN LA CORRUPCIîN ........................................................114
1. Argentina ...............................................................................................114
A. Particularidades ...............................................................................114
B. Previsiones constitucionales..........................................................115
C. Organismos anticorrupci—n ..........................................................116
2. Brasil ....................................................................................................... 123
6
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
A. Particularidades ............................................................................... 123
B. RŽgimen constitucional.................................................................. 124
C. Organismos de control .................................................................. 126
3. Espa–a .................................................................................................... 128
A. Particularidades ............................................................................... 128
B. Los organismos de control ............................................................128
BIBLIOGRAFêA ..................................................................................... 131
A CORRUP‚ÌO COMO UM FATOR REDUTOR DOS
RECURSOS PARA A IMPLEMENTA‚ÌO DE POLêTICAS
PòBLICAS.................................................................................................... 135
I. INTRODU‚ÌO ........................................................................................ 135
II. BREVE CONCEITO DE POLêTICAS PòBLICAS ....................... 136
III. ESPA‚OS DE ATUA‚ÌO DO LEGISLATIVO E DO
EXECUTIVO: MARGEM DE A‚ÌO ESTRUTURAL E MARGEM
DE A‚ÌO EPISTæMICA .......................................................................... 142
IV. A REDU‚ÌO DO ESPA‚O DE ATUA‚ÌO DOS PODERES
DEMOCRçTICOS DEVIDO A PRçTICAS CORRUP‚ÌO ............ 151
V. CONCLUSÌO .........................................................................................158
BIBLIOGRAFIA ..................................................................................... 158
CORRUP‚ÌO: UM ATENTADO AO BOM GOVERNO, Ë BOA
ADMINISTRA‚ÌO PòBLICA E Ë DEMOCRACIA .................... 161
I. DA CORRUP‚ÌO, SUAS CARACTERêSTICAS E OUTRAS
CONSIDERA‚ÍES .................................................................................... 162
II. DA CORRUP‚ÌO E O BOM GOVERNO E A BOA
ADMINISTRA‚ÌO .................................................................................... 173
III. DA CORRUP‚ÌO E A DEMOCRACIA ........................................ 181
IV. CONCLUSÍES...................................................................................... 191
BIBLIOGRAFIA ..................................................................................... 193
EL PRINCIPIO DE LA IGUALDAD, LA NEUTRALIDAD DE
LOS PODERES PòBLICOS Y EL ABUSO DEL PODER
POLêTICO EN LAS ELECCIONES .................................................. 197
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
7
I. LA DEMOCRACIA Y LA EXIGENCIA DE IGUALDAD .......... 197
II. LA MçXIMA IGUALDAD EN LA COMPETICIîN
ELECTORAL Y LA EXIGENCIA DE NEUTRALIDAD DE LOS
PODERES PòBLICOS EN LAS CAMPA„AS ..................................... 207
III. EL ESLABîN FUNDAMENTAL: LA PUBLICIDAD
INSTITUCIONAL .......................................................................................216
BIBLIOGRAFêA .....................................................................................220
MENSALÌO: UM ESTUDO DE CASO ACERCA DA
CORRUP‚ÌO ENQUANTO FENïMENO POLêTICO E
SOCIAL ......................................................................................................... 223
I. INTRODU‚ÌO ........................................................................................223
II. CONCEITOS DE CORRUP‚ÌO ......................................................225
III. CORRUP‚ÌO: UM FENïMENO POLêTICO E SOCIAL ....... 231
IV. MENSALÌO: O MAIOR CASO DE CORRUP‚ÌO DA
HISTîRIA DO BRASIL ............................................................................ 237
1. Processo Administrativo: Da instaura•‹o da CPMI ao Relat—rio
Final ............................................................................................................ 237
2. Da denœncia do Procurador-Geral da Repœblica ............................243
V. CONCLUSÌO .........................................................................................252
BIBLIOGRAFIA .....................................................................................254
SEGUNDA PARTE
LIBRE MERCADO E INTERƒS GENERAL
LAS COMPLEJIDADES DEL RƒGIMEN JURêDICO DE
EXPLOTACIîN DE SERVICIO PòBLICO Y DE LA
ACTIVIDAD ECONîMICA EN BRASIL ........................................ 259
I. INTRODUCCIîN ...................................................................................259
II. LA INTERVENCIîN DEL ESTADO EN LA ECONOMêA .... 264
III. SERVICIO PòBLICO VS. ACTIVIDAD ECONîMICA EN
SENTIDO ESTRICTO ...............................................................................267
!
8
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
IV. EL RƒGIMEN DE PRESTACIîN DE LOS SERVICIOS
PòBLICOS PRIVATIVOS DEL ESTADO EN BRASIL ................... 270
V. EL RƒGIMEN DE PRESTACIîN DE SERVICIOS PòBLICOS
NO PRIVATIVOS DEL ESTADO EN BRASIL .................................. 278
VI. CONSIDERACIONES FINALES SOBRE LA COMPLEJIDAD
DE LA CUESTIîN PòBLICO-INTERVENTORA EN BRASIL ... 281
BIBLIOGRAFêA ..................................................................................... 285
MERCADO Y DESARROLLO: ÀQUƒ HACER CON EL
PODER ECONîMICO? (EL CASO DE LAS BEBIDAS FRêAS)
..........................................................................................................................289
I. INTRODUCCIîN ................................................................................... 290
II. MERCADOS, LIBERTADES E INTERVENCIîN ...................... 292
III. AMBIENTE INSTITUCIONAL EN EL SECTOR DE BEBIDAS
FRêAS EN BRASIL ...................................................................................... 296
IV. PESQUISA EMPêRICA ....................................................................... 299
1. Breve retrospectiva............................................................................... 299
2. Procedimiento metodol—gico .............................................................300
3. Resultados y Discusiones .................................................................... 301
A. Asociaci—n Brasilera de Fabricantes de Refrigerantes .............. 301
B. Asociaci—n Italiana de Productores de Cerveza .........................303
4. Apuntes sobre el estudio emp’rico .................................................... 305
V. CONCLUSIîN ....................................................................................... 306
BIBLIOGRAFêA ..................................................................................... 308
TERCERA PARTE
NUEVOS ESCENARIOS DE LA ADMINISTRACIîN LOCAL
REGULACIîN DEL MERCADO DE SUELO.
COMPETENCIA MUNICIPAL, SUPRANACIONAL E
INCERTIDUMBRE GLOBAL .............................................................311
I. INTRODUCCIîN A MANERA DE RACCONTO ........................ 311
II. HIPîTESIS DE TRABAJO ................................................................. 312
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
9
III. DESARROLLO .....................................................................................313
IV. COMPETENCIA ESTATAL EN MATERIA DE SUELO ......... 321
V. EL DERECHO ADMINISTRATIVO NO ES UN CONJUNTO
DE NORMAS, NI ES DERECHO PòBLICO INTERNO ................323
VI. HçBITAT Y GLOBALIZACIîN .....................................................324
BIBLIOGRAFêA .....................................................................................325
DERECHOS Y SERVICIOS PUBLICOS EN LOS NUEVOS
MODELOS DE ORGANIZACION DE LAS CIUDADES .......... 327
BIBLIOGRAFêA .....................................................................................343
LA GESTIîN DEL PATRIMONIO ARQUITECTîNICO
LOCAL: PROBLEMçTICA Y DESAFêOS ....................................... 345
I. INTRODUCCIîN ...................................................................................345
II. PATRIMONIO ........................................................................................346
1. Preservaci—n del patrimonio ...............................................................349
A. Protecci—n a nivel internacional ...................................................355
B. Protecci—n del patrimonio a nivel nacional: Argentina ............. 360
C. Protecci—n del patrimonio urbano a nivel local .........................362
2. La gesti—n del patrimonio urbano cultural: los instrumentos de
gesti—n ........................................................................................................ 368
A. Instrumentos de planificaci—n ......................................................371
B. Instrumentos de promoci—n y desarrollo ................................... 374
C. Instrumentos de Intervenci—n Jur’dica ....................................... 381
D. Instrumentos Financiamiento ......................................................383
III. CONCLUSIONES ................................................................................384
BIBLIOGRAFêA .....................................................................................387
CUARTA PARTE
MODERNIZACIîN DEL RƒGIMEN DE LA
CONTRATACIîN PòBLICA
NOVOS PARADIGMAS NAS CONTRATA‚ÍES
ADMINISTRATIVAS ...............................................................................391
!
10
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
I. VIRAGEM PARADIGMATICA NO REGIME JURIDICO
ADMINISTRATIVO: A ALTERA‚ÌO DO MODELO DA
AUTORIDADE PELO CONSENSO ..................................................... 391
II. ADMINISTRA‚ÌO PòBLICA PARITçRIA E OS NOVOS
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. A ARBITRAGEM E OS
NOVOS LIMITES ËS PRERROGATIVAS PòBLICAS DOS
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS .................................................... 398
BIBLIOGRAFêA ..................................................................................... 407
EL RECURSO ESPECIAL DE CONTRATACIîN Y EL
CONTROL DE LA DISCRECIONALIDAD EJERCIDO POR
LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS DE RECURSOS
CONTRACTUALES ................................................................................. 409
I. LAS COORDENADAS ACTUALES DE LA CONTRATACIîN
PòBLICA: LIBRE CONCURRENCIA, PUBLICIDAD Y
TRANSPARENCIA Y SU GARANTêA PROCESAL..........................409
II. EL RECURSO ESPECIAL DE CONTRATACIîN COMO
FîRMULA ESPECêFICA DE TUTELA PRECONTRACTUAL:
CARACTERES GENERALES ................................................................. 416
1. La regulaci—n actual del recurso especial de contrataci—n como
punto de llegada de la evoluci—n del Derecho Administrativo espa–ol
de los contratos. ........................................................................................ 416
2. Aspectos esenciales del rŽgimen actual del recurso: ‡mbito material
y legitimaci—n.............................................................................................425
III. LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS DE RECURSOS
CONTRACTUALES. PROCEDIMIENTO Y RESOLUCIîN ......... 429
IV. RECURSO ESPECIAL Y DISCRECIONALIDAD TƒCNICA:
ÀNUEVOS ELEMENTOS PARA EL CONTROL DE DICHA
DISCRECIONALIDAD? ........................................................................... 440
BIBLIOGRAFêA ..................................................................................... 450
QUINTA PARTE
CRISIS Y TRANSFORMACIONES DEL DERECHO PòBLICO
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
11
DERECHOS Y PRESUPUESTOS: EN BUSCA DEL
EQUILIBRIO ..............................................................................................457
I. PRîLOGO: LA VIEJA CUESTIîN DE LOS DERECHOS
CONDICIONADOS ...................................................................................457
II. DERECHOS Y CIUDADANêA EUROPEA ................................... 465
III. PRESUPUESTOS Y CONSTITUCIONES ..................................... 470
1. La nueva Ley Fundamental Hœngara ................................................474
2. El nuevo art’culo 135 de la Constituci—n Espa–ola ........................476
3. Las modificaciones a la Constituci—n Italiana .................................. 481
IV. ACOTACIONES SOBRE EL DEBILITAMIENTO DE LA
CONSTITUCIîN ........................................................................................486
BIBLIOGRAFêA .....................................................................................488
RESTRI‚ÍES Ë APLICABILIDADE DOS DIREITOS
FUNDAMENTAIS SOCIAIS E A RELEVåNCIA JURêDICA DA
ESCASSEZ DE RECURSOS FINANCEIROS ................................493
I. CONSIDERA‚ÍES INICIAIS: A APLICABILIDADE IMEDIATA
DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS SOCIAIS NA
CONSTITUI‚ÌO FEDERAL DE 1988 E AS RESTRI‚ÍES Ë SUA
EFICçCIA ..................................................................................................... 493
II. RESTRI‚ÍES Ë APLICABILIDADE DOS DIREITOS
FUNDAMENTAIS SOCIAIS: RESERVA IMANENTE DE
PONDERA‚ÌO, RESERVA DO POLITICAMENTE ADEQUADO
OU OPORTUNO E RESERVA DO FINANCEIRAMENTE
POSSêVEL ..................................................................................................... 495
1. A restri•›es de efic‡cia relacionadas ˆ fun•‹o de defesa dos direitos
sociais (deveres estatais de respeito) ......................................................498
2. As restri•›es de efic‡cia relacionadas ˆ dimens‹o prestacional dos
direitos sociais (deveres de prote•‹o e promo•‹o) ..............................500
III. A RESERVA DO POSSêVEL E A RELEVåNCIA NORMATIVA
DA ESCASSEZ DE RECURSOS .............................................................503
1. A configura•‹o te—rica da Òreserva do poss’velÓ.............................503
2. A relev‰ncia normativa da escassez de recursos ..............................509
IV. CONCLUSÍES ......................................................................................516
!
12
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
BIBLIOGRAFêA ..................................................................................... 516
SEXTA PARTE
TUTELA Y GARANTêA DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES
PROCESSO JUDICIAL COLETIVO E OS DIREITOS
FUNDAMENTAIS ECONïMICOS E SOCIAIS NO DIREITO
BRASILEIRO ..............................................................................................521
I. INTRODU‚ÌO ........................................................................................ 521
II. A MULTIFUNCIONALIDADE DOS DIREITOS
FUNDAMENTAIS E A DISTIN‚ÌO ENTRE ÒDIREITO
FUNDAMENTAL COMO UM TODOÓ E ÒPRETENSÍES
JURêDICAS JUSFUNDAMENTAISÓ ..................................................... 532
III. A DIMENSÌO OBJETIVA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
COMO FACETA TRANSINDIVIDUAL INERENTE A TODOS
ELES ............................................................................................................... 540
1. Da dimens‹o subjetiva ˆ perspectiva objetiva dos direitos
fundamentais: identifica•‹o de efeitos jur’dicos relevantes .............. 542
2. A transindividualidade como caracter’stica comum a todos os
direitos fundamentais e a possibilidade de ressubjetiviza•‹o da
dimens‹o objetiva ..................................................................................... 567
IV. A IMPOSSIBILIDADE DE ATRIBUIR GENERICAMENTE
AOS DIREITOS FUNDAMENTAIS AS TITULARIDADES
ESTANQUES PREVISTAS NAS CATEGORIAS TRADICIONAIS
DA LEGISLA‚ÌO PROCESSUAL BRASILEIRA ..............................581
1. A distin•‹o entre direitos individuais, difusos, coletivos e
individuais homog•neos no direito positivo brasileiro e suas
respectivas formas de tutela .................................................................... 583
2. Cr’tica da classifica•‹o tradicional brasileira em matŽria de direitos
fundamentais: todos eles ostentam dupla dimens‹o (individual e
transindividual) ..........................................................................................610
BIBLIOGRAFêA ..................................................................................... 627
EL JUEZ COMO MOTOR DEL CAMBIO Y DE
INTEGRACIîN GLOBAL .................................................................... 635
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
13
I. EL JUEZ COMO MOTOR DEL CAMBIO Y DE INTEGRACIîN
GLOBAL ........................................................................................................ 635
1. El juez como asegurador de la democracia deliberativa .................649
2. El juez como buscador del consenso y garantizador de los
procedimientos de negociaci—n y de conciliaci—n previa....................649
3. El juez como asegurador de un proceso integrador .......................649
4. El juez entendido como un juez que garantice el principio de
checks and balances..................................................................................650
5. El juez como factor de cambio ..........................................................651
II. CONCLUSIONES ..................................................................................653
BIBLIOGRAFêA .....................................................................................654
FUNDAMENTOS DEL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE
ACTUACIîN CONJUNTA PARA LA TUTELA ESPECIAL DE
DERECHOS FUNDAMENTALES ....................................................657
I. INTRODUCCIîN ...................................................................................657
II. MARCO TEîRICO ...............................................................................659
1. El Estado de Derecho Legal y el Estado de Derecho Constitucional
.....................................................................................................................659
2. Las reglas y los principios jur’dicos ...................................................663
3. Las dimensiones territoriales y el derecho administrativo ............. 668
4. Los portales dimensionales; el espacio multidimensional y la
actuaci—n multidimensional..................................................................... 676
III. FUNDAMENTOS DEL PPRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE
ACTUACIîN CONJUNTA PARA LA TUTELA DE LOS
DERECHOS FUNDAMENTALES ........................................................679
IV. CONCLUSIONES ................................................................................693
BIBLIOGRAFêA .....................................................................................694
CONFERENCIA CONCLUSIVA
SOBRE LA REVISION DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
..........................................................................................................................699
I. PLANTEAMIENTO ...............................................................................699
!
14
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
II. CONCEPCIîN DEL ESTADO Y DERECHO
ADMINISTRATIVO ................................................................................... 702
III. LA SUPERACIîN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
NACIONAL .................................................................................................. 704
IV. EL PODER SERVICIAL DE LA ADMINISTRACIîN Y SUS
CONSECUENCIAS .................................................................................... 708
V. NO NECESIDAD, SUSTITUCIîN Y ALTERNATIVAS DEL
ACTO ADMINISTRATIVO ..................................................................... 715
1. El silencio administrativo .................................................................... 716
2. La autorizaci—n administrativa como excepci—n .............................717
3. Alternativas posibles al acto administrativo ..................................... 717
4. El soft law ..............................................................................................720
VI. EL DERECHO ADMINISTRATIVO CONSTITUCIONAL ..... 722
VII. REPLANTEAMIENTO DE LAS RELACIONES ESTADOSOCIEDAD ................................................................................................... 724
1. La creciente participaci—n privada ..................................................... 724
2. El protagonismo del mercado y la competencia .............................725
3. Prestaciones y servicios sociales .........................................................727
VIII. INSUFICIENCIA DE LA îPTICA DEL CONTROL PARA LA
CONSTRUCCIîN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ............ 730
IX. EL DERECHO ADMINISTRATIVO GLOBAL ..........................734
X. CONCLUSIONES .................................................................................. 740
BIBLIOGRAFêA ..................................................................................... 740
!
PRESENTACIîN
Jaime Rodr’guez-Arana Mu–oz
Catedr‡tico de Derecho Administrativo
Universidad de A Coru–a
Durante los d’as 29 y 30 de abril de 2013 se celebr— en la Facultad
de Derecho de la Universidad de A Coru–a el tercer encuentro de
la Red Docente Eurolatinoamericana de Derecho Administrativo.
En el evento participaron docentes de diversas Universidades de
ambos lados del Atl‡ntico y se abordaron algunos de los temas de
m‡s relevancia del actual Derecho Administrativo. Para el Grupo
de Investigaci—n de Derecho Pœblico Global que tengo el honor
de conducir, el encuentro supuso un acicate y un est’mulo m‡s
para construir un espacio de trabajo riguroso en lo que se refiere a
la investigaci—n de los aspectos de vanguardia de esta rama del
derecho Pœblico que cultivamos.
Pero si de satisfacci—n he de hablar, debo referirme a la
protagonista de excepci—n a quien se han dedicado estas actas, por
muchas razones que tratarŽ de sintetizar: la doctora Irmgard
LepniŽs, Titular de C‡tedra de Derecho Administrativo en la
Universidad Nacional del Nordeste, Fiscal del Estado de la
provincia de Santa Fe, actual Presidente de la Asociaci—n de
Derecho Pœblico de Mercosur. Con especial satisfacci—n y como
muestra de afecto, respeto y admiraci—n intelectual y humana,
quienes contribuimos en su d’a a organizar el tercer congreso nos
congratulamos hoy de dedicar los estudios resultantes a su
persona.
Irmgard LepeniŽs es una mujer comprometida con la defensa del
interŽs pœblico en todos los sentidos. Es una persona que abre
espacios y puertas a los dem‡s y que constituye para los m‡s
j—venes un magn’fico ejemplo de laboriosidad y generosidad sin
l’mites, cualidades que adornan una trayectoria de rigor y trabajo
bien hecho. Es un verdadero privilegio tratarla y por eso tiene
tantas y tantos amigas y amigos que la consideran como lo que es:
una verdadera maestra de la vida en su sentido m‡s cabal.
En estos momentos tan especiales de su vida acadŽmica y
personal, nos parec’a de justicia ofrecerle a modo de homenaje las
16
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
ÒCuestiones actuales de Derecho PœblicoÓ, trabajadas y plasmadas
en una obra colectiva que no es sino el reflejo de la colaboraci—n
acadŽmica que se impulsa desde una red que un buen d’a tuvo el
‡nimo de impulsar con el acompa–amiento incansable del
profesor Justo Reyna.
El proyecto de REDOEDA, que naciera en Santa Fe hace tres
a–os, gracias a la iniciativa de ambos, sigue su curso si cabe cada
d’a con m‡s fuerza y compromiso con ese Derecho
Administrativo dise–ado a escala humana que aspira a lograr la
mejora de las condiciones de vida de las personas que habitan
nuestros respectivos pa’ses. En esta edici—n, gracias al tes—n y
dedicaci—n de la profesora Marta Garc’a y a todos los colegas del
Grupo de Investigaci—n de Derecho Pœblico Global de la
Universidad de A Coru–a, ha sido posible que nuestra alma mater
haya podido acoger este evento, al que seguir‡ el de Bari en el
pr—ximo a–o de 2014, dando as’ continuidad a la idea fundacional
nacida en la provincia argentina de Santa Fe.
Para nosotros ha sido un gran privilegio auspiciar este tercer
congreso y contar con la participaci—n de tan destacados juristas
del Derecho Administrativo de ambos hemisferios. Los temas que
se han tratado, a los que me voy a referir a lo largo de esta
presentaci—n, acreditan que nuestra disciplina est‡ m‡s viva que
nunca y que desde el pensamiento abierto, plural, din‡mico y
complementario es capaz de levantarse como un baluarte frente a
los intentos que, desde el poder pol’tico y el poder financiero,
tratan de convertirla en sumisa y domŽstica colaboradora a su
servicio.
***
En este sentido, el primer panel, dedicado a la corrupci—n y a la
buena administraci—n, cont— con la conferencia inaugural del
profesor Rogerio Gesta Leal, que en la actualidad dirige un
proyecto de investigaci—n internacional sobre la materia, y con la
participaci—n de los profesores y profesoras Raquel Alianak,
Alfonso Buteler, Denise Friedrich, Luiz Egon Richter, Eneida
Desiree Salgado e Ianaie Simonelli.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
17
La preocupaci—n por la corrupci—n es tan antigua como la propia
historia del hombre. Se trata de un fen—meno que tiene mucho
que ver con el ejercicio inapropiado del poder, sea Žste pol’tico,
econ—mico o social. L—gicamente, en los tiempos que corren,
inicios del siglo XXI, la batalla contra la corrupci—n debiera rendir
mejores resultados. La realidad es la que es y, en este como en
otros campos de la actividad humana, la humanizaci—n de las
relaciones sociales y la necesidad de construir el orden econ—mico
y social mundial desde la consideraci—n central del ser humano,
invitan a seguir trabajando, efectivamente, por encontrar y dise–ar
otras pol’ticas pœblicas que ayuden de verdad a mejorar las
condiciones de vida de la ciudadan’a.
A juzgar por el reciente informe publicado por la Comisi—n
Europea, la corrupci—n nos cuesta a los europeos nada menos que
120.000 millones de euros. Una cantidad de dinero que dedicada a
los servicios sociales podr’a paliar la asfixiante situaci—n que
aqueja a tantos millones de hogares de toda la Uni—n Europea.
Por si fuera poco, segœn este an‡lisis, el 95% de los espa–oles es
de la opini—n de que la corrupci—n en nuestro pa’s es general. En
Italia lo piensa el 97% y en Grecia el 99, mientras que en
Alemania el 59% de los consultados es del mismo criterio. En
Dinamarca el 75% piensa que la corrupci—n es algo excepcional,
en Finlandia el 64% y en Suecia el 54%.
Sean exagerados o no estos d’gitos, manifiestan algo que es obvio
a poca informaci—n y experiencia que se tenga en el trato con el
mundo pol’tico o empresarial. La corrupci—n es siempre cosa de
dos, y a veces la corrupci—n es solicitada desde el sector privado y
en otras ocasiones desde el sector pœblico. En realidad, cu‡ndo la
poblaci—n expresa un sentimiento tan generalizado, es porque
adem‡s de la corrupci—n evidente percibe otro ambiente de
corrupci—n si se quiere m‡s grave y perniciosa. La corrupci—n
blanca o gris, aquella que no es siempre es formalmente ilegal o
que no siempre se puede probar en un proceso judicial. Son los
casos de acosos sutiles en el trabajo, las formas de esclavitud
laborales producidas por salarios inhumanos, la compraventa de
favores a determinados niveles, o, entre otras pr‡cticas, el uso del
poder para amedrentar y laminar.
!
18
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Los datos de percepci—n de la corrupci—n en Espa–a son
demoledores. No hay m‡s que estudiar la evoluci—n de la cuesti—n
en la serie temporal del CISS, donde la corrupci—n es, creciendo,
la segunda principal preocupaci—n de los espa–oles tras el
desempleo. Quien m‡s y quien menos saben bien lo que pasa al
interior de tantas organizaciones y entidades pœblicas y privadas.
Incluso la corrupci—n ha aumentado en estos tiempos de crisis, lo
que es realmente grave puesto que millones de ciudadanos no
tienen trabajo mientras otros, en un abrir y cerrar de ojos, a travŽs
de las m‡s sofisticadas formas de manejo de informaci—n
privilegiada, pueden ingresar en su cuenta corriente cifras de
muchos d’gitos.
Esto es especialmente lacerante para tantas personas que trabajan
de sol a sol para poder mantener con grandes carencias a su
familia. Es tan injusto como la ausencia de reformas que de
verdad entren al fondo de la cuesti—n. Una cuesti—n que
ciertamente precisa de m‡s cambios, pero que esencialmente
reclama un cambio cultural que lejos de producirse sigue
pendiente desde hace a–os.
En efecto, mientras el orden pol’tico, econ—mico y social siga
basado sobre la obtenci—n del mayor nœmero de votos a como dŽ
lugar, o por la consecuci—n de los m‡ximos beneficios en el m‡s
breve plazo de tiempo posible, seguiremos instalados en la
corrupci—n. Una corrupci—n a la que se han arrimado tantas y
tantos que sin tener un oficio o profesi—n estable, se atrincheran, a
base de adulaciones y otras lindezas, en las aguas turbias y oscuras
de determinadas estructuras que todo conocemos bien.
El informe de la Uni—n Europeo se–ala como causa de la
corrupci—n la financiaci—n de los partidos pol’ticos, el urbanismo y
la contrataci—n pœblica. Pues bien, un estudio reciente demuestra
que los partidos se financian fundamentalmente con cargo a las
arcas pœblicas. En efecto, el informe del profesor Mikel Buesa, de
2013, constata que los ingresos de los partidos se nutren
mayoritariamente, hasta el 83%, con fondos pœblicos. Es decir,
con aportaciones que proceden del bolsillo de los ciudadanos.
Ahora, tras la prohibici—n de que las empresas hagan aportaciones
a las formaciones, la financiaci—n pœblica ser‡ del 100%. Es decir,
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
19
se convertir‡n los partidos, si no lo son ya, en una especie de
Administraciones pœblicas en las que, sin embargo, el personal se
recluta con arreglo a los m‡s peculiares procedimientos, bien
alejados por cierto del sistema propio de la funci—n pœblica.
Por esta raz—n, porque se trata de instituciones de interŽs general,
no instituciones meramente privadas, que se financian sobre todo
con fondos pœblicos, deben estar sometidas completamente a la
ley de transparencia, no parcialmente como pareciera deducirse de
su articulado. As’, sus contratos, sus procesos de selecci—n de
personal, y, sobre todo el destino concreto de estas subvenciones,
deben ser de conocimiento pœblico. Que la presi—n social a causa
de la corrupci—n pol’tica haya aconsejado a los promotores de la
ley recientemente aprobada en las Cortes incluir a los partidos en
esta ley no debe hacernos olvidar que la causa de tal inclusi—n es,
ni m‡s ni menos, que se trata de instituciones de interŽs general
que manejan fondos de todos.
Si bien en la transici—n pol’tica a la democracia en Espa–a era
justificable que los partidos, que estaban en sus inicios, contaran
mayoritariamente con ayuda pœblica, hoy, tres dŽcadas despuŽs,
las cosas debieran ser de otra manera. Es verdad que hay que
tener sumo cuidado con la financiaci—n privada para que estas
instituciones no acaben en manos de Žlites, pero no podemos
olvidar que el sistema actual ha permitido que los partidos sean
pr‡cticamente del dominio, en cada caso, de la cœpula dirigente.
Los datos sobre la financiaci—n de los partidos aconsejan que las
reformas contemplen esta realidad. No puede ser que hoy las
formaciones partidarias se hayan convertido en cortijos o
haciendas de determinados dirigentes que por dŽcadas se instalan
c—modamente en las tecnoestructuras para hacer su voluntad.
Los partidos, si quieren ser lo que deben ser, y sobre todo, si
quieren adecuarse al esp’ritu y a la letra de la Constituci—n, deben
iniciar procesos de reforma sustanciales. Hay que cambiar normas
y h‡bitos para que penetre de verdad la sabia de la democracia y
de la participaci—n. El momento, en plena crisis, es oportuno y la
sociedad espa–ola lo agradecer‡. Prohibir las donaciones de
personas jur’dicas privadas para intentar aparcar un problema
concreto de financiaci—n es insuficiente y hasta puede ser nocivo
!
20
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
en el futuro. M‡s se conseguir’a con plena transparencia, con
acceso completo a las agendas de los dirigentes pœblicos, y, sobre
todo, con una norma general que fomente la democracia real al
interior de las formaciones. Algo que, por lo que parece, ni est‡
previsto ni se espera, pues no existe voluntad concreta de dar
cumplimiento a algo tan sencillo como exigente como lo que
manda el art’culo 7 de la Constituci—n espa–ola.
Por otra parte, la buena Administraci—n pœblica, sea como
principio, como obligaci—n de la Administraci—n o como derecho
fundamental de la persona, trae consigo, cu‡ndo es practicada, una
considerable reducci—n de la corrupci—n. En realidad el tema es
estructural y se refiere a la recuperaci—n de la perspectiva Žtica, de
servicio a la ciudadan’a, que siempre ha caracterizado a las
Administraciones pœblicas. Quiz‡s tengamos que esperar algœn
tiempo para saber si estamos ante una moda pasajera o si, por el
contrario, as’ lo esperamos, nos hallamos ante un aspecto
permanente, material, que afecta al proceso din‡mico del arte o de
las tŽcnicas de direcci—n gobierno en la Administraci—n pœblica
En cualquier caso, lo que s’ parece evidente, dada la grave
situaci—n de crisis econ—mica, integral, que atravesamos, es que la
forma de gobernar, de administrar las instituciones pœblicas, al
menos en el mundo occidental, debe cambiar sustancialmente. La
ineficiencia, ineficacia y, sobre todo, el sistem‡tico olvido del
servicio objetivo al interŽs general en que debe consistir la esencia
de la Administraci—n pœblica, aconsejan nuevos cambios en la
forma de comprender el sentido que tiene el gobierno y
administraci—n del interŽs general.
La buena Administraci—n pœblica es un derecho de los
ciudadanos, nada menos que un derecho fundamental, y, tambiŽn,
adem‡s, de una obligaci—n inherente a la esencia de los Poderes
pœblicos, un principio de actuaci—n administrativa. Los ciudadanos
tienen derecho a exigir determinados patrones o est‡ndares en el
funcionamiento de la Administraci—n. Y la Administraci—n, est‡
obligada, en toda democracia, a distinguirse en su actuaci—n
cotidiana por su servicio objetivo al interŽs general.
Adem‡s, el principio, y obligaci—n, de la buena Administraci—n
pœblica, vincula la forma en que se deben dirigir las instituciones
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
21
pœblicas en una democracia avanzada. Dirigir en el marco de la
buena Administraci—n pœblica supone asumir con radicalidad que
la Administraci—n pœblica, existe y se justifica, en la medida en que
sirve objetivamente al interŽs general.
Las instituciones pœblicas en la democracia no son de propiedad
de sus dirigentes, son del pueblo que es el titular de la soberan’a.
El responsable tiene que saber, y practicar, que ha de rendir
cuentas continuamente a la ciudadan’a y que la bœsqueda de la
calidad en el servicio objetivo al interŽs general debe presidir toda
su actuaci—n.
En el presente, momento de profunda crisis en tantos sentidos, la
indignaci—n reinante tambiŽn se canaliza hacia la exigencia de una
buena Administraci—n pœblica que trabaje sobre la realidad, desde
la racionalidad y, centrada en el ser humano, actœe con mentalidad
abierta, buscando el entendimiento haciendo gala de una profunda
sensibilidad social.
La buena Administraci—n pœblica tiene mucho que ver con la
adecuada preparaci—n de las personas que dirigen en los
organismos pœblicos. Deben tener mentalidad abierta,
metodolog’a del entendimiento y sensibilidad social. Deben
trabajar sobre la realidad, utilizar la raz—n y contemplar los
problemas colectivos desde perspectivas de equilibrio para ser
capaces de entender dichos problemas y contemplar la pluralidad
de enfoques y dimensiones que encierran situando en el centro al
ser humano y sus derechos inviolables.
La dimensi—n Žtica incorpora un componente esencial a la buena
Administraci—n: el servicio objetivo al interŽs que ha de
caracterizar, siempre y en todo caso, la acci—n administrativa y la
impronta directiva de los responsables.
En este tiempo de crisis la perspectiva finalista del poder ha hecho
acto de presencia con inusitada fuerza. El poder, en esta
orientaci—n tan presente en nuestros pa’ses, ya no es un medio
para la mejora de las condiciones de vida de las personas. Es,
desde la perspectiva tecnoestructural, ocasi—n y forma de
enriquecimiento y de influencia creciente de los dirigentes.
!
22
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Adem‡s, desde la dimensi—n est‡tica del Estado del bienestar
muchas Administraciones pœblicas, especialmente en el
denominado mundo occidental, han estado tomadas por
personajes dispuestos, como sea, a mantenerse en el poder. Para
ello no han dudado en poner en marcha esa fabulosa maquinaria
de subvenciones, subsidios y d‡divas de toda especie con el fin de
mantener bajo control a la ciudadan’a.
Una buena Administraci—n pœblica es aquella que cumple con las
funciones que le son propias en democracia. Es decir, una
Administraci—n pœblica que sirva a la ciudadan’a, que realice su
trabajo con racionalidad, justificando sus actuaciones y que se
oriente continuamente al interŽs general. Un interŽs general que
en el Estado social y democr‡tico de Derecho reside en la mejora
permanente e integral de las condiciones de vida de las personas.
Estas notas o caracter’sticas a las que hemos hecho referencia, que
se deben completar con la reciente Carta Iberoamericana de los
Derechos y Deberes de los Ciudadanos en relaci—n con la
Administraci—n Pœblica, aprobada en el seno del CLAD el 10 de
octubre de 2013, no son novedosas ni han sido puestas de
manifiesto por primera vez en este tiempo. Si ahora subrayamos la
importancia de la buena Administraci—n pœblica es por contraste.
Porque en estos a–os del modelo est‡tico del Estado del bienestar,
la Administraci—n ni ha servido al pueblo, ni lo ha hecho
objetivamente, ni, evidentemente, ha tendido al interŽs general.
Sencillamente, la Administraci—n fue tomada, durante el apogeo
del Estado del bienestar que denomino est‡tico, por los grupos
pol’ticos y a ella ha servido casi en exclusiva. En lugar de explicar
y justificar sus decisiones, se encerr— en una torre de marfil y
decidi— cerrarse a la sociedad consciente de que los partidos
controlaban el resto de los poderes para acampar, m‡s o menos,
en la impunidad. En este contexto, la Administraci—n pœblica
creci— y creci— y a su amparo surgieron todo tipo de estructuras
pœblicas, las m‡s de las veces sometidas al derecho privado, para
dar cobijo a la legi—n de personal de procedencia pol’tica que
hab’a que colocar para retribuir servicios prestados. Las
manifestaciones de la mala Administraci—n pœblica no se hicieron
esperar.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
23
La forma ordinaria de financiaci—n de los servicios pœblicos fue el
recurso al endeudamiento. En lugar de atender a las necesidades
colectivas de los ciudadanos, se atendi— a las necesidades del
mantenimiento en el poder. La negligencia, la ausencia de criterios
Žticos y la conversi—n del aparato administrativo en una colosal
maquinaria de laminaci—n del adversario y de control social,
reclamaron la vuelta a la buena Administraci—n pœblica.
Efectivamente, c’clicamente el aparato administrativo se desv’a de
sus fines y es necesario poner en marcha una nueva reforma. Por
eso, desde el principio de la Administraci—n pœblica, su reforma ha
sido, es, y seguir‡ siendo, una cuesti—n esencial, un asunto que
acompa–a inexorablemente su existencia y funcionamiento.
Desde esta perspectiva, las reformas administrativas deben
levantarse en funci—n de las necesidades pœblicas de las personas y
no en funci—n de los intereses burocr‡ticos o tecnocr‡ticos de las
Administraciones pœblicas. ÀPor quŽ? Porque, como bien
sabemos, corresponde a los poderes pœblicos promover las
condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los
grupos en que se integra sean reales y efectivas y remover los
obst‡culos que impiden o dificulten su plenitud y facilitar la
participaci—n de todos los ciudadanos en la vida pol’tica,
econ—mica, cultural y social.
La ingente tarea que supone construir una buena Administraci—n
pœblica este aspecto de la vida pœblica requiere profundizar en una
idea sustancia: asegurar las libertades reales de la ciudadan’a.
Desde esta perspectiva, la Administraci—n pœblica aparece como
uno de los elementos clave para asegurar que las aspiraciones
colectivas de los ciudadanos puedan hacerse realidad.
En este sentido, no podemos dejar de subrayar insistentemente la
centralidad de la persona para la buena Administraci—n pœblica.
Efectivamente, el ser humano, con el cœmulo de circunstancias
que lo acompa–an en su entorno social, es el autŽntico sujeto de
los derechos y libertades. A ese hombre, a esa mujer, con su
determinada edad, su grado de cultura y de formaci—n, mayor o
menor, con su procedencia concreta y sus intereses particulares,
propios, leg’timos, es a quien la Administraci—n pœblica sirve para
que se pueda desarrollar en libertad solidaria.
!
24
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
El personal al servicio de la Administraci—n pœblica, para poder
desempe–ar su tarea con talante de servicio y eficacia necesita,
adem‡s de los medios y condiciones de trabajo adecuados, un
constante esfuerzo en su competencia profesional para consolidar
una Administraci—n pœblica que no es una entidad abstracta. La
integran personas tan reales como los ciudadanos a los que sirve.
Por otra parte, una Administraci—n pœblica al margen del principio
de juridicidad, que actuara sin normas de cobertura, en funci—n de
los caprichos y deseos de sus dirigentes, ser’a una mala
Administraci—n pœblica. El sometimiento de la Administraci—n a
la Ley y al Derecho es una de las mejores garant’as para que la
ciudadan’a sepa que toda la actuaci—n del complejo GobiernoAdministraci—n: actos, silencios, omisiones, v’as de hecho o
inactividades, todo, puede ser controlada jur’dicamente por los
Jueces y Tribunales.
En las formulaciones recientes sobre la buena Administraci—n
pœblica suele estar siempre presente la dimensi—n Žtica,
seguramente porque se ha ca’do en la cuenta de que la buena
Administraci—n pœblica debe estar orientada al bienestar integral
de los ciudadanos y debe facilitar, por tanto, a quienes son sus
destinatarios su mejoramiento personal.
La importancia de la ƒtica en relaci—n con la muy noble actividad
pœblica continua siendo en el presente uno de los aspectos m‡s
complejos de afrontar probablemente porque todav’a el poder y el
dinero son grandes ’dolos a los que se adora con intensa devoci—n.
El poder por el poder, sea financiero o pol’tico, explica
sobradamente el sentido de la crisis en la que nos encontramos.
En efecto, la relaci—n entre ƒtica y Administraci—n pœblica en
sentido amplio constituye un problema intelectual de primer
orden, de gran calado. Desde los inicios mismos del pensamiento
filos—fico y a lo largo de toda la historia en Occidente ha sido
abordado por tratadistas de gran talla, desde las perspectivas m‡s
diversas y con conclusiones bien dispares. Y por mucho que se
haya pretendido traducir algunas de ellas en formulaciones
pol’ticas concretas, la experiencia hist—rica ha demostrado
sobradamente que ninguna puede tomarse como una soluci—n
definitiva de tan dif’cil cuesti—n.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
25
El centro de la Administraci—n pœblica, repito, es la persona, el
ciudadano. La persona, el ser humano, no puede ser entendido
como un sujeto pasivo, inerme, puro receptor, destinatario inerte
de las decisiones pœblicas
Definir a la persona como centro de la acci—n pœblica significa no
s—lo, ni principalmente, calificarla como centro de atenci—n, sino,
sobre todo, considerarla el protagonista por excelencia de la
Administraci—n pœblica. Aqu’ se encuentra una de las expresiones
m‡s acabadas de lo que entiendo por buena Administraci—n
pœblica en el marco democr‡tico.
Afirmar que la libertad de los ciudadanos es el objetivo primero de
la acci—n pœblica significa, pues, en primer lugar, perfeccionar,
mejorar, los mecanismos constitucionales, pol’ticos y jur’dicos que
definen el Estado de derecho como marco de libertades. Significa
tambiŽn crear las condiciones para que cada hombre y cada mujer
encuentre a su alrededor el campo efectivo, la cancha, en la que
jugar, libremente su papel activo, en el que desarrollar su opci—n
personal, en la que realizar creativamente su aportaci—n al
desarrollo de la sociedad en la que est‡ integrado.
Establecidas estas condiciones, el ejercicio real de la libertad
depende inmediata y œnicamente de los propios ciudadanos, de
cada ciudadano. La buena Administraci—n pœblica ha de mirar
precisamente a la generaci—n de este ambiente en el que cada
ciudadano pueda ejercer su libertad de forma solidaria. Para ello,
los administradores de la cosa pœblica han de tener siempre bien
presente que la acci—n pœblica ha de atender de manera preferente
al bienestar integral de todos los ciudadanos.
El solar sobre el que es posible construir una buena
Administraci—n pœblica es, insistimos una vez m‡s, el de la
realidad del ser humano, una realidad no acabada, ni plenamente
conocida, por cuanto es personalmente biogr‡fica, y socialmente
hist—rica, pero incoada y atisbada como una realidad entretejida de
libertad y solidaridad, y destinada por tanto, desde esa plataforma
sustantiva, a protagonizar su existencia.
La buena Administraci—n pœblica no puede reducirse, pues, a la
simple articulaci—n de procedimientos, con ser Žste uno de sus
!
26
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
aspectos m‡s fundamentales. La administraci—n buena
Administraci—n pœblica debe partir de la afirmaci—n radical de la
preeminencia de la persona, y de sus derechos, a la que los
poderes pœblicos, despejada toda tentaci—n de despotismo o de
autoritarismo, deben subordinarse.
La afirmaci—n de la prioridad del ser humano, de la sustancialidad
de la persona es el elemento clave de la configuraci—n Žtica de la
buena Administraci—n pœblica. Pero hablar de configuraci—n Žtica
no puede entenderse como la articulaci—n de una propuesta Žtica
concreta, definida, que venga a constituir una especie de credo o
de c—digo de principios dogm‡ticos desde los que se pretenda
hacer una construcci—n pol’tica.
***
El segundo panel se dedic— a la cuesti—n del libre mercado e
interŽs general y cont— con las aportaciones del profesor profesor
Emers—n Gabardo y la profesora Marcia Carla Pereira Ribeiro.
En Europa, en el momento presente, el equilibrio entre el
mercado y el interŽs general es un tema de rabiosa y palpitante
actualidad. En efecto, las relaciones entre la libertad y el poder
pœblico, entre la intervenci—n pœblica y los derechos e intereses
leg’timos de los ciudadanos, conforman uno de los puntos
cardinales desde el que se alumbra un nuevo Derecho
Administrativo que, como dir’a Gonz‡lez Navarro, se nos
presenta como el Derecho del poder para la libertad o, como me
permito concretar, el Derecho del poder pœblico para la libertad
solidaria.
El sentido de la libertad econ—mica y el alcance de la presencia del
Estado en la econom’a es un tema permanente del debate acerca
de las relaciones entre libertad y Estado. En el caso del Derecho
de la Uni—n Europea, la pugna entre libertades econ—micas,
libertad de circulaci—n de personas, bienes o servicios y el interŽs
general constituye un bot—n de muestra bien elocuente de la
tensi—n que siempre ha existido entre libertad e intervenci—n
pœblica. El equilibrio entre las libertades econ—micas y la cohesi—n
social, quŽ duda cabe, es precisamente uno de los grandes desaf’os
de la construcci—n europea que, por la preponderancia de la
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
27
dimensi—n mercantil, est‡ dando al traste con la propia
personalidad e identidad de un continente que fue capaz de
comprender durante largo tiempo la relevancia de la libertad
solidaria, la importancia del sentido del l’mite.
En efecto, las libertades tienen l’mites. El interŽs general tambiŽn
tiene l’mites. Las libertades a veces colisionan unas con otras y es
menester realizar una tarea de ponderaci—n que permita, en cada
caso, preservar la dignidad del ser humano. Y, en ocasiones, las
m‡s, el despliegue operativo de esas libertades puede lesionar el
interŽs general, tantas veces, como se demuestra en las p‡ginas de
este libro, residenciado en el derecho al medio ambiente, que
tambiŽn es un derecho fundamental del ciudadano. En materia
agraria, en materia ganadera especialmente, las normas
comunitarias, directivas y reglamentos, limitan, en algunos casos
proh’ben, la libre circulaci—n de animales o planteas que puedan
ocasionar atentados al medio ambiente. En estos supuestos, el
Tribunal de Justicia, cu‡ndo ha tenido que conocer de alguna
cuesti—n prejudicial, ha dejado bien claro, como no pod’a ser de
otra manera, que esos l’mites deben estar acreditados,
argumentados, motivados.
Que la regla general sea la un mercado interior con libertad de
circulaci—n de personas, bienes y servicios no quiere decir, ni
mucho menos, que no existan excepciones. Unas excepciones que
cobran sentido porque ayudan a entender el juego de la libertad
desde la perspectiva de los valores comunitarios. Si la libertad
econ—mica y la cohesi—n social son los dos componentes b‡sicos
de la identidad europea, es l—gico que las libertades econ—micas y
comerciales se entiendan desde este punto de vista. Es m‡s, una
concepci—n absoluta de la libertad econ—mica no ser’a comunitaria
pues atentar’a gravemente a la esencia de los Tratados
fundacionales. En el mismo sentido, una idea ilimitada del interŽs
general, sin concreci—n y sin argumentaci—n, igualmente
constituir’a una profunda quiebra de la sustancia comunitaria.
Desde mi particular aproximaci—n a las ciencias sociales a partir de
los postulados del pensamiento abierto, plural, din‡mico y
complementario, se entiende francamente bien la funcionalidad
del mercado interior en la Uni—n Europea y su necesaria
!
28
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
interacci—n con aspectos nucleares del interŽs general como
pueden ser la protecci—n del medio ambiente y la preservaci—n de
la salud. Libertad e interŽs general no son realidades contrapuestas
o que se relacionen œnicamente desde la confrontaci—n. M‡s bien
son dos realidades complementarias, que se entienden desde la
integraci—n y la armon’a al servicio de la dignidad del ser humano,
que es, como todos sabemos, la piedra de toque del
Ordenamiento fundacional europeo.
El art’culo 30 del Tratado de la Uni—n Europea, como es bien
sabido, proh’be en el comercio entre los Estados miembros las
restricciones cuantitativas a la importaci—n, as’ como todas las
medidas de efecto equivalente. El principio es la libertad de
circulaci—n y la excepci—n la restricci—n. Es decir, tanta libertad
como sea posible y tanta restricci—n como sea necesaria para
garantizar la libertad de circulaci—n de forma objetiva y adecuada.
El Tribunal de Justicia ha entendido, en reiterada jurisprudencia,
que debe considerarse como medida de efecto equivalente a la
restricci—n cuantitativa, cualquier normativa comercial de los
Estados miembros que pueda obstaculizar de forma directa o
indirecta, real o potencialmente, el comercio intracomunitario. Sin
embargo, como se–ala la sentencia del Tribunal de Justicia de 17
de septiembre de 1998, el art’culo 30 del Tratado no ser‡ un
obst‡culo para las prohibiciones o restricciones a la importaci—n
cu‡ndo estas se justifiquen, en particular, por razones de
protecci—n de la salud de las personas, con la condici—n de que
tales prohibiciones o restricciones no constituyan ni un medio de
discriminaci—n arbitraria ni una restricci—n encubierta del
comercio entre los Estados miembros. Las limitaciones deben ser
razonables, lo que significa que la arbitrariedad en la restricci—n no
es posible. En efecto, la restricci—n debe estar adecuadamente
razonada, motivada, justificada. En el caso de la protecci—n
ambiental el Tribunal se refiere a exigencia imperativa.
Parece, a juzgar por la realidad actual y, sobre todo, por la
evoluci—n que ha tenido en Europa esta cuesti—n, que deber’amos
releer con m‡s profundidad, desde una perspectiva m‡s amplia, a
los profesores de la Escuela de Friburgo, a los inventores del
concepto de la econom’a social de mercado o de econom’a de
mercado social. Sobre todo cu‡ndo formulaban aquella m‡xima
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
29
tan cŽlebre, y tan relevante: tanta libertad como sea posible y tanta
intervenci—n como sea imprescindible.
La intervenci—n pœblica en esta materia solo tiene sentido para
garantizar el ejercicio de los derechos y libertades desde
par‡metros de racionalidad y objetividad. El mercado tiene reglas.
Sin reglas el mercado ser’a la selva. La libertad tiene l’mites, como
tambiŽn las tiene la intervenci—n pœblica. El equilibrio, la
ponderaci—n, la mesura en los espacios de complementariedad
entre estas dos realidades, ayuda a encontrar las soluciones a las
tensiones que se producen entre el ‡nimo de lucro y la necesidad
de preservar el interŽs general, tantas veces situado en cuestiones
de salud o de medio ambiente. Por eso la jurisprudencia del
Tribunal Superior se refiere a discriminaciones arbitrarias,
restricciones encubiertas o exigencias imperativas. Porque la
limitaci—n de la libertad, que es la regla, debe ser razonada. M‡s
todav’a, el grado de racionalidad de la limitaci—n vendr‡ exigido
por la intensidad de la libertad de comercio en el sector de que se
trate. Por eso, el riesgo de una amenaza ecol—gica como
consecuencia de la libre circulaci—n de especies animales
peligrosas o potencialmente da–inas para el medio ambiente es,
quŽ duda cabe, una exigencia imperativa para la limitaci—n.
En realidad, tras la existencia de l’mites a las libertades
reconocidas en los Tratados fundacionales se encuentra la misma
construcci—n de los derechos fundamentales en el Estado social y
democr‡tico de Derecho. Tema al que en el pasado he prestado
alguna atenci—n y que me parece que est‡ en la mŽdula del
entendimiento del sentido moderno del Derecho Pœblico
Econ—mico. En el fondo, en esta construcci—n doctrinal, y
jurisprudencial del sentido de las libertades en el Estado social y
democr‡tico est‡ la clave para comprender el papel de la libertad y
de la intervenci—n, la funci—n del derecho fundamental de la
persona y del Estado, el entendimiento de para m’a la noci—n
clave: la libertad solidaria. Libertad econ—mica y cohesi—n social,
libertad e interŽs general son conceptos que se entienden desde la
complementariedad. Desde el Derecho Administrativo
Constitucional es comprende cabalmente el sentido de los l’mites
al ejercicio de las libertades como proyecciones de su
!
30
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
entendimiento desde la cl‡usula del Estado social y democr‡tico
de Derecho.
***
El tercer panel se centr— en uno de los aspectos m‡s relevante de
la Reforma Administrativa, como es de la referida a las
Administraciones locales. Participaron en Žl las profesoras y
profesores Analia Antik, Filippo Colapinto y Adriana Taller.
El rŽgimen local es, desde luego, uno de los asuntos de mayor
calado del Derecho Pœblico y la Teor’a del Estado. Sobre todo
porque la primera noci—n de lo general, de lo pœblico, de lo
comœn, que aprende cualquier persona, tras la experiencia familiar
y escolar, es la local. En efecto, en el espacio local se entra en
relaci—n con la dimensi—n pœblica y, por ello, es el primer eslab—n
de la cadena administrativa y gubernamental con la que se
encuentra el ciudadano, que en su expresi—n m‡s cercana, se llama
vecino. Adem‡s, el laboratorio m‡s fruct’fero de las reformas
administrativas y gubernamentales siempre ha sido el local,
tambiŽn incuso para el dise–o y construcci—n de las principales
instituciones y categor’as del derecho administrativo.
Espa–a, que es un Estado descentralizado pol’tica y
territorialmente, disfruta de una magn’fica y amplia tradici—n de
rŽgimen local. En unos momentos, las autoridades locales
dependieron del jefe pol’tico, en otras del gobernador civil,
mientras que en otros momentos gozaron de autonom’a para la
gesti—n y administraci—n de sus intereses propios. Autonom’a que,
al menos desde la Constituci—n de 1978, no es s—lo administrativa,
sino esencialmente pol’tica. El hecho de que no aparezcan las
Entidades locales en el art’culo 2 de la Constituci—n en modo
alguno supone la negaci—n de la autonom’a pol’tica. La tienen
sencillamente porque representan intereses pœblicos y sus
regidores son elegidos por el pueblo. Son tambiŽn, por ello,
autŽnticos gobiernos que dirigen las correspondientes
administraciones. Lamentablemente, nuestra Constituci—n no
estableci—, como en otras laitudes, un listado de competencias
concreto y espec’fico. Se prefiri— dejar la regulaci—n de los asuntos
a las Cortes Generales y los temas espec’ficos a las Asambleas
legislativas de las Comunidades Aut—nomas.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
31
La actual regulaci—n del rŽgimen local data de 1985 y est‡ obsoleta
en bastantes de sus aspectos b‡sicos. Sobre todo porque entonces
se prefiri— seguir la tradici—n centralizadora francesa, que se
impuso precisamente en las Cortes de C‡diz y que a d’a de hoy es
la principal causa del ajuste estructural de los Entes locales. En
este sentido, la estructura organizativa de estos Entes sigue un
patr—n comœn se tengan muchos o pocos habitantes. Y en 2003,
adem‡s, se decidi— aumentar exponencialmente las estructuras de
gobierno locales a travŽs de la instauraci—n de un complejo
rŽgimen de altos cargos que ha terminado por complicar la propia
gesti—n y administraci—n de los espacios locales.
El Gobierno del Reino de Espa–a acaba de aprobar, el 27 de
diciembre de 2013, una reforma de la ley de 1985 que persigue
clarificar las competencias locales, simplificar la estructuras
pœblicas locales, mejorar la gesti—n de estas instituciones,
profundizar en los sistemas de control y aplicar el principio de
estabilidad y equilibrio presupuestario. En realidad la vieja Ley de
1985 parte de premisas y presupuestos del pasado y trabaj— sobre
la idea de Corporaciones de neta naturaleza administrativa. Por
eso, lo razonable es aprovechar la necesaria reforma de la
Constituci—n, que ni un libro sagrado ni un f—sil que haya de
conservarse sin cambio alguno, y dise–ar un sistema competencial
entre los tres poderes pœblicos: Estado, Autonom’as y Entes
locales, que permita un ejercicio de las competencias m‡s
razonable y m‡s apegado a la realidad, a la mejora de las
condiciones de vida de los ciudadanos. Insisto, esto que ser’a lo
ideal requiere de un grado de consenso que a juzgar por la
situaci—n pol’tica del pa’s no parece posible en estos momentos.
Espa–a tiene muchos Entes locales de tama–o y poblaci—n bien
dispares. En general disponemos de muchos municipios peque–os
que en realidad, ahora lo estamos comprobando a diario, no
tienen ni medios materiales ni personales para atender
adecuadamente las necesidades colectivas de los vecinos. Por eso,
las diputaciones deben cobrar mayor funcionalidad como
instituciones supramunicipales de apoyo a los peque–os
municipios tal y como se plantea en el la ley recientemente
aprobada.
!
32
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
La reforma de las competencias locales debiera realizarse desde
una perspectiva integral, teniendo presente las competencias del
Estado y de las Comunidades Aut—nomas y, sobre todo,
analizando en profundidad en quŽ nivel de Gobierno se pueden
ejercer mejor tales o cuales competencias, siempre desde la
consideraci—n de la mejora de los condiciones de vida para los
vecinos.
El tema competencial en realidad trasciende al legislaci—n
ordinario al ser una cuesti—n de Estado de relevancia
constitucional. De ah’ que tambiŽn en sede constitucional
deber’an establecerse los principios de lo que denomino gobierno
o administraci—n integrada o sincronizada. No puede ser, de
ninguna manera, que sigamos abordando estas cuestiones desde
esquemas unilaterales, sin calibrar las profundas implicaciones que
una reforma de las competencias de unos Entes pœblicos
producen en otros y, sobre todo, en la calidad de vida de los
vecinos. Si las competencias no est‡n al servicio de las personas,
no tienen raz—n de ser en un Estado de Derecho.
***
El cuarto panel, dedicado a la modernizaci—n del rŽgimen de la
contrataci—n pœblica, cont— con la presencia de las profesoras
Vivian Lima L—pez Valle y la profesora Manuela Mora Ruiz.
El contrato administrativo, o mejor, los contratos
administrativos, constituyen, es bien sabido, un tema central del
programa del Derecho Administrativo. Actos y contratos son, es
bien sabido, las dos expresiones m‡s conocidas de la manera en
que la Administraci—n pœblica intenta servir objetivamente el
interŽs general.
En efecto, a travŽs de la actuaci—n contractual, la Administraci—n
pœblica aparece en el tr‡fico jur’dico para proporcionar servicios
pœblicos a los ciudadanos y se presenta como garante de los
intereses pœblicos, investida de todo un conjunto de potestades
que se justifican, en definitiva, en la medida del servicio objetivo al
interŽs general.
Ciertamente, en el ‡mbito contractual la idea de la colaboraci—n es
la que explica la naturaleza de las relaciones entre la propia
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
33
Administraci—n pœblica y el empresario que finalmente presta el
servicio o realiza la actividad objeto del contrato de que se trate.
Ahora bien, para que ese servicio o esa actividad se realice de
acuerdo con el interŽs pœblico, la Administraci—n pœblica dispone
de un conjunto de potestades, prerrogativas las llama el legislador,
muy relevantes que ayudan a entender la posici—n peculiar que
tambiŽn tiene la propia Administraci—n en los denominados
contratos pœblicos. En cualquier caso, interesa dejar constancia,
en efecto, de que la idea de la colaboraci—n constituye el meollo de
la cuesti—n, adquiriendo, por ello, las ÒprerrogativasÓ un marcado
car‡cter instrumental en orden a garantizar que el objeto del
contrato sigue las exigencias del interŽs pœblico ordinariamente
explicitadas en el propio pliego del contrato. Hoy esta doctrina
que nace en Francia de la mano de Hauriou es una realidad
confirmada por la propia jurisprudencia del Tribunal Supremo del
Reino de Espa–a, d—nde encontramos algunos pronunciamientos
que, desde hace dŽcadas, no dejan lugar a dudas: Òen la m‡s
moderna concepci—n del contrato administrativo el contratista ha
dejado de ser un titular de intereses antag—nicos a los de la
Administraci—n, para convertirse en un colaborador voluntario de
la misma, aunque desinteresado; en esta colaboraci—n se entra, por
cierto, contando de antemano con la voluntad predominante de
los entes pœblicos, en cuanto, en cierta forma, el contrato
administrativo puede considerarse un contrato de adhesi—n o un
contrato tipoÓ(sentencia de 15 de junio de 1972).
En los contratos administrativos, el juego del interŽs general, al
que debe servir objetivamente la Administraci—n, explica su
especial posici—n jur’dica y sus potestades en la contrataci—n. En
este sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de octubre
de 1984 establece que Òla inalterabilidad del contrato
administrativo tiene excepciones que responden a la prevalencia
del fin pœblico que con Žl se persigue, y que de una parte se
traduce en facultades exorbitantes de la Administraci—n, muy
especialmente en el reconocimiento del ius variandiÓ.
Como ha se–alado el profesor Meil‡n Gil, el tŽrmino
"prerrogativa" o "privilegio" supone ya un determinado
planteamiento del problema contemplado desde la perspectiva
constitucional del Derecho Administrativo.
!
34
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Independientemente de los presupuestos hist—ricos que han
configurado la esencia del Derecho Administrativo, la
operatividad del Estado social de Derecho y la esencia "vicarial"
de la Administraci—n, aconsejan, puesto que se tratan de una
funci—n-servicio, el uso del tŽrmino "potestad", en lugar de las
expresiones "privilegios" o "prerrogativas". En este sentido, para
Meil‡n Gil es urgente, no tanto luchar obviamente contra excesos
de la Administraci—n levantada sobre la prerrogativa, cuanto situar
a la Administraci—n en el nuevo contexto constitucional y extraer
de ello las consecuencias l—gicas. Por eso, las potestades no son un
privilegio sino poderes mensurables por su fin en todas sus
facetas. El canon de la proporcionalidad, de la racionalidad, de la
oportunidad, permiten la ponderaci—n en el ejercicio de las
potestades .En este sentido, habr‡ que entender las prerrogativas
que el legislador atribuye a la Administraci—n pœblica en materia
contractual. Es m‡s, el ejercicio mensurado y ponderado de las
potestades facilitar‡ que la motivaci—n sea un elemento esencial en
la funcionalidad de estas concretas potestades hoy definidas en el
art’culo 59 de la vigente ley de contratos de las Administraciones
pœblicas.
La Administraci—n, dice el art’culo 103 de la Constituci—n "sirve
con objetividad los intereses generales". De ah’ que la actuaci—n
de la Administraci—n no queda cubierta por el manto del
privilegio. Sobre ella mandan los intereses generales, de la que es
servidora; como poder pœblico est‡ sometida a la Constituci—n derechos fundamentales- y al resto del ordenamiento jur’dico
(Meil‡n Gil).
Las potestades, por tanto, constituyen ejercicio del interŽs general
en un contexto en el que la Administraci—n, ni es due–a de los
procedimientos, ni puede actuar sin tener en cuenta los principios
constitucionales y su vinculaci—n a los derechos fundamentales
que, hoy por hoy, constituyen un elemento esencial en toda
actuaci—n administrativa. En este sentido, pues, las prerrogativas
de la Administraci—n, deben entenderse en este contexto.
***
El quinto panel abord— una tem‡tica de vanguardia como es de la
crisis y las transformaciones del Derecho Pœblico y cont— con las
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
35
aportaciones de los profesores Antonello Tarzia y Saulo Lindorfer
Pivetta.
El Derecho Administrativo, bien lo saben los que se dedican
cotidianamente e su estudio e investigaci—n, est‡ en constante
transformaci—n. Por un lado, porque hunde sus ra’ces en la
realidad, cambiante y din‡mica por definici—n, y por otro, porque
permanentemente ha de estar buscando las categor’as e
instituciones m‡s apropiadas para la ordenaci—n racional del
interŽs general.
En este sentido, es una rama del Derecho Pœblico en continua
evoluci—n que, sin embargo, presenta un comœn denominador que
siempre lo caracteriza, que siempre lo singulariza, y al que siempre
debe estar ordenado: el servicio objetivo al interŽs general.
Hoy, en una Žpoca de grave crisis general, pol’tica, econ—mica,
social y cultural, el Derecho Administrativo tambiŽn se encuentra
ante una encrucijada. Hay quienes quieren convertirlo en el
expediente que justifique las tropel’as de los poderes financieros y
hay quienes quisieran doblegarlo para hacer buenas sus
aspiraciones de perpetuaci—n en el poder. Sin embargo, el camino
de este magn’fico instrumento de civilit‡ -como lo denomin—
Giannini- es bien otro. A travŽs de sus tŽcnicas y categor’as est‡
llamado a articular y dise–ar un espacio de servicio objetivo al
interŽs general a travŽs del cual se mejoren sustancialmente las
condiciones de vida de los ciudadanos, especialmente de los
desfavorecidos, de los excluidos, de los que no tienen voz, de los
m‡s pobres de este mundo.
Precisamente en estos momentos, marzo de 2014, el Derecho
Administrativo vuelve a estar de palpitante y rabiosa actualidad
porque forma parte del destino de los hombres, porque es un
producto cultural, porque es una rama del Derecho y, como tal,
aspira a construir espacios de racionalidad profundamente
humana. Nos guste m‡s o menos, la intervenci—n pœblica, siempre
de actualidad tambiŽn, puede ordenarse a la mejora de las
condiciones de vida de los ciudadanos o a satisfacer las ansias de
poder y privilegios de determinados grupos que aspiran al control
social, hoy como antes porque se trata de un fen—meno tan
antiguo como el hombre mismo.
!
36
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Hoy es menester apelar a una nueva aproximaci—n a una nueva
forma de entender el Derecho Administrativo, liberada de
prejuicios y clichŽs del pasado, que tiene su eje central en un
concepto m‡s humano y racional del interŽs general, inscrito en la
realidad y en permanente exigencia de argumentaci—n.
El Derecho Administrativo, en la medida que es el Derecho del
Poder pœblico para la libertad solidaria o, mejor, el Derecho para
el interŽs general, no del interŽs general como agudamente se–ala
Enrique Rivero, se nos presenta en este convulso tiempo como un
Ordenamiento desde el que comprender mejor el alcance de las
actividades tradicionales de los Poderes pœblicos de limitaci—n, de
ordenaci—n, de fomento y de servicio pœblico. Adem‡s, la
dimensi—n global de la crisis aconseja construir un Derecho
Administrativo global conectado con el Estado de Derecho.
Igualmente, la perspectiva din‡mica del Estado de Bienestar, tan
ligada al Derecho Administrativo, reclama hoy nuevas maneras de
entender las categor’as tradicionales de nuestra disciplina. Del
mismo modo, el aspecto Žtico nos invita a considerar que esta
consideraci—n tal ligada al Derecho no puede quedar al margen de
lo jur’dico como si Derecho y Moral fueran fen—menos paralelos.
El Derecho Administrativo y la Administraci—n pœblica son dos
realidades ’ntimamente unidas. Tanto que una sin la otra no tienen
explicaci—n. La Administraci—n pœblica precisa de la juridificaci—n
para que los poderes y potestades estŽn al servicio objetivo del
interŽs general. Y el Derecho Administrativo regula jur’dicamente
el ejercicio del poder pœblico que ordinariamente proviene de la
actuaci—n administrativa. Por eso, las pol’ticas pœblicas no se
pueden estudiar al margen del Derecho aunque, efectivamente, el
Derecho no sea el œnico aspecto a considerar pues es menester
analizar, dada la consideraci—n plural y multidisciplinar de la
Administraci—n pœblica, los enfoques econ—micos, organizativos,
hist—ricos o sociol—gicos.
Sin duda constituye una gran aportaci—n en este marco de
reflexi—n la conferencia proninciada por el profesor Antonello
Tarzia sobre ÒDerechos y presupuestos pœblicos: en la base del
equilibrioÓ. Tema tambiŽn de gran actualidad pues la clave de la
acci—n pœblica, no podemos olvidarlo, est‡ en la mejora de las
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
37
condiciones de vida de las personas. De ah’ que, por ejemplo, la
Constituci—n espa–ola disponga en el art’culo 31 que el gasto
pœblico debe manejarse, con arreglo a la econom’a y eficiencia y
tambiŽn de acuerdo con criterios de equidad.
La deuda pœblica acumulada del reino de Espa–a, a d’a de hoy, es
de 965.000 millones de euros, el 93.7% del PIB. Es decir, el
Estado debe abonar, para hacer frente a los intereses y a la
amortizaci—n de la deuda, la friolera de 200 millones de euros
diarios. Son, desde luego, datos muy, pero que muy preocupantes
que, sin embargo, tienen unas causas bien f‡ciles de establecer.
Primera, el recurso a la deuda como forma habitual de
financiaci—n de servicios pœblicos crecientes durante dŽcadas.
Segunda, un aparato pœblico irracional seguido de una pol’tica
subvencional dise–ada para el control y la manipulaci—n social por
parte de los dirigentes pœblicos. La cuesti—n es cualitativa, no
cuantitativa. Es el modelo lo que debe cambiar, no aspectos
puntuales del viejo esquema.
La Constituci—n se–ala en su art’culo 31 que el gasto pœblico se
asignar‡ con criterios de equidad y se realizar‡ atendiendo a la
econom’a y a la eficiencia. La realidad, empero, nos ha
demostrado hasta el paroxismo, que el gasto pœblico se ha
concebido como algo casi infinito, no como un concepto limitado
y orientado al servicio objetivo de los intereses generales. M‡s
bien, desde hace varias dŽcadas los responsables pœblicos, al
menos en este cap’tulo, han actuado como si el gasto pœblico
fuera la panacea para resolver todos los problemas, importando
poco, o nada, si los presupuestos alcanzaban para atender esas
expansionistas pol’ticas pœblicas concebidas exclusivamente para
el control y manejo de la sociedad por parte de los miembros de la
tecnoestructura, a una u otra orilla, igual da. Si el presupuesto era
insuficiente para tal prop—sito, y era menester colocar allegados y
afines, se acud’a al recurso de la deuda, que era convenientemente
autorizada. Es decir, nada de eficiencia, nada de austeridad.
Hemos vivido como si fuŽramos nuevos ricos y como si levantar y
construir organismos pœblicos y dise–ar programas de
subvenciones no tuviera fin.
!
38
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
En este sentido, ahora es ya un t—pico, el modelo auton—mico se
orient— hacia la l—gica estatal y replic—, instituci—n a instituci—n, la
estructura del Estado- Naci—n, batiendo, a los pocos a–os, todos
los rŽcords habidos y por haber. Y no es que el modelo
auton—mico sea un mal esquema. Todo lo contrario, es una gran
soluci—n para la realidad plural y diversa de Espa–a. El problema
es que las instituciones de autogobierno, en lugar de adecuarse a
los intereses pœblicos propios de cada Autonom’a, a las
necesidades colectivas de los habitantes, han discurrido, en
tŽrminos generales, por los derroteros de la ineficiencia y en tantas
ocasiones por el despilfarro. Construimos un ‡rbol tan frondoso y
le salieron tantas ramas que al final no se ve el bosque. Tanta
estructuraci—n pœblica acab— por complicar todav’a m‡s la mara–a
administrativa que tanto se criticaba del modelo anterior.
Igualmente, se debe revisar y adelgazar de manera intensa la
pol’tica subvencional. En efecto, el modelo est‡tico del Estado del
bienestar ha tra’do consigo, tambiŽn en este punto, grandes males.
La subvenci—n, en efecto, pensada para liberar las energ’as sociales
latentes en actividades dirigidas a promover el interŽs general, se
ha convertido en un fin. Un fin al servicio del control social. Un
fin dirigido a narcotizar toda una sociedad que, en lugar de estar
erguida y trabajando desde las m‡s variadas situaciones, se ha
intentado, con Žxito, domesticar a travŽs de toda clase de auxilios,
d‡divas y subvenciones. Ahora muchos ciudadanos lo esperan
todo del Estado.
En este marco, se presenta como positivo que ahora nos
financiamos m‡s barato en los mercados aunque aumente
exponencialmente el dinero que hemos de tomar prestado para
salir adelante. La cuesti—n, insisto, no es cuantitativa, es cualitativa.
Mientras no se decida redefinir la estructura pœblica de este pa’s
en funci—n de las personas seguiremos endeud‡ndonos y gravando
irresponsablemente las condiciones de vida de las futuras
generaciones. Y, sobre todo, tal magnitud de gasto se realiz—,
parad—jicamente bajo la bandera de la solidaridad
intergeneracional.
Las cosas deben cambiar, y mucho, en todos los sentidos. No se
trata de reformas puntuales o parciales. Si queremos legar a las
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
39
nuevas generaciones un futuro esperanzador, es menester trabajar
sobre las causas de tan profundo desaguisado. Y eso exige, quŽ le
vamos a hacer, un dr‡stico e inŽdito recorte de las estructuras
pœblicas. No se trata, ni mucho menos, de acabar con las
Autonom’as. M‡s bien, se trata de dise–ar un nuevo esquema
organizativo pœblico de Estado y Entes auton—micos dise–ado en
funci—n de las necesidades de las personas, no de las apetencias de
poder y supervivencia de esa legi—n de miles y miles de adeptos y
afines que viven, algunos op’paramente, del presupuesto pœblico.
***
Sobre la tutela y garant’a de los derechos fundamentales, sexto
panel, versaron las intervenciones de los profesores Daniel
Wunder Hachem y Justo Reyna, asi como la intervenci—n de la
doctora Pilar JimŽnez Tello, que present— su ponencia en
coautor’a con el profesor Manuel BallbŽ.
El tr‡nsito del Antiguo RŽgimen, del absolutismo, al Nuevo
RŽgimen que emerge tras la revoluci—n francesa de 1789 se basa,
c—mo es bien sabido, en el Estado de Derecho, construcci—n
pol’tico fundado sobre el principio de legalidad, la separaci—n de
los poderes y el reconocimiento pleno de los derechos
fundamentales de la persona. Es decir, el grado en que estos tres
grandes principios presidan la vida colectiva de los pueblos
marcar‡ la temperatura real de este modelo de Estado que
configura la cultura jur’dica occidental.
En efecto, d—nde el principio de juridicidad se–ale el camino y los
procedimientos a travŽs de los cu‡les el poder ejecutivo cumpla
sus funciones, entonces se estar‡ trabajando en la buena direcci—n.
All’ d—nde, por el contrario, el poder ejecutivo tiende a invadirlo
todo, a saltarse los controles, especialmente los de las leyes,
estaremos ante sistemas autoritarios, ante el nuevo absolutismo
que, quien lo iba a decir, vuelve bajo diferentes formas en
diferentes latitudes, hemisferios y continentes. El Estado de
Derecho, la primac’a del principio de legalidad sustituy—,
afortunadamente, como fuente del Derecho, a la pura voluntad de
dominio, de contenido patrimonial que caracterizaba el ejercicio
del poder por parte del monarca.
!
40
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
El principio de separaci—n de poderes, intuido por Montesquieu
hace varios siglos, es, efectivamente, otro de los fundamentos del
Estado moderno. Separaci—n de poderes que, como hoy sabemos,
no quiere decir, ni mucho menos, que cada poder campe a sus
anchas, sin control y sin medida. M‡s bien, este criterio nos ayuda
a entender la trascendencia del equilibrio c—mo principio rector de
las relaciones entre los poderes. Claro que el poder legislativo
controla al ejecutivo y que el judicial controla a ambos. Es decir, el
poder ejecutivo es el m‡s controlado en los fundamentos del
constitucionalismo por las sencilla raz—n de que separaci—n
significa, desde este punto de vista, que cada uno de los poderes
ha de poder realizar su tarea espec’fica con un razonable grado de
autonom’a que permita, al legislativo, elaborar las leyes, al
ejecutivo, gobernar de acuerdo con el Ordenamiento jur’dico, y al
judicial, conocer y resolver las controversias entre particulares e
instituciones que se producen en la convivencia diaria con arreglo
a principios de Derecho, con arreglo a esa m‡xima de la que nos
hablaba Ulpiano: dando a cada uno lo suyo, lo que le pertenece, lo
que le es propio.
El reconocimiento de los derechos fundamentales de la persona
es, igualmente, otro de los criterios rectores del nuevo orden
jur’dico que trae consigo el modelo del Estado liberal de Derecho
surgido del primer constitucionalismo europeo. En efecto, el ser
humano nace acompa–ado de una serie de derechos que son
innatos a su condici—n de persona, que son inalienables y que
deben ser protegidos por el Ordenamiento jur’dico en la medida
en que constituyen las principales expresiones de la dignidad del
ser humano, concepto central sobre el que se construye el entero
sistema del Ordenamiento jur’dico. Los derechos fundamentales,
primero concebidos como barrera inextrincable a la acci—n de los
poderes pœblicos y despuŽs tambiŽn, desde una perspectiva m‡s
positiva, como elementos medulares del Ordenamiento jur’dico
objetivo, constituyen tambiŽn el grado real del compromiso del
Ordenamiento jur’dico con el ser humano.
Ordinariamente, los sistemas jur’dicos disponen de depuradas
tŽcnicas jur’dicas pensadas para la protecci—n en todas las
jurisdicciones de los derechos fundamentales de la persona. Ante
la jurisdicci—n civil, penal, laboral, contencioso-administrativa y,
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
41
por supuesto, ante la jurisdiccional constitucional a travŽs, en este
caso, de un procedimiento sumario y preferente a travŽs del cual
los ciudadanos pueden acudir, tras consumir los tr‡mites
procesales de rigor, en defensa y protecci—n de su derecho
fundamental presuntamente violado. En Espa–a tenemos un
sistema de amparo constitucional que permite que el Tribunal
Constitucional conozca sobre lesiones de derechos fundamentales
de las personas dise–ado en el recurso de amparo desarrollado en
la ley Org‡nica del Tribunal Constitucional. Es un sistema de
protecci—n
constitucional,
el
nuestro,
que
funciona
razonablemente, aunque es cierto que los asuntos a veces son
conocidos y fallados por la correspondiente sala del Tribunal
Constitucional con demasiado retraso, por lo que se viene
pidiendo que se estudie la manera en que tambiŽn el Tribunal
Supremo pueda colaborar en la tarea de manera que se mejoren
las ratios de tiempo en el fallo de estos recursos tan importantes
para la temperatura democr‡tica de los pueblos.
La realidad europea es, a d’a de hoy, mal que nos pese, la que es:
prevalencia de la econom’a sobre el hombre, escasa participaci—n
c’vica, baja natalidad, recortes en pol’ticas sociales, consumismo,
irrupci—n de movimientos extremistas y crecimiento exponencial
de la corrupci—n. Claro que nos gustar’a que el panorama europeo
estuviera presidido por los valores comunes procedentes de la
centralidad del ser humano que los padres fundadores de la Uni—n
Europea, a quienes hoy se cita tanto como se desconoce,
colocaron como los pilares de una integraci—n que deber’a
discurrir por los caminos del humanismo, por la senda de los
derechos fundamentales de la persona.
En efecto, cu‡ndo se reconocen estos derechos de manera
incondicional, sin interferencias o injerencias del poder, entonces
resplandece la dignidad del ser humano y la idea originaria de lo
que deber’a ser Europa brilla con luz propia. Sin embargo, cuando
el poder constituido decide sobre la titularidad y el ejercicio de los
derechos humanos, la arbitrariedad se instala de nuevo entre
nosotros y desaparece la igualdad radical entre los seres humanos.
Se transige y se comercia sobre los derechos humanos en funci—n
de las exigencias del poder en cada momento y hasta se laminan y
!
42
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
silencian los derechos de los m‡s dŽbiles, de los m‡s indefensos,
de quienes menos posibilidades tienen de hacer o’r su voz.
Los derechos humanos, interesa hoy recordarlo, no son del
Estado, no los conceden los gobernantes, son de titularidad
humana, nacen con el hombre y la mujer y a ellos corresponde su
ejercicio solidario. El poder, todo lo m‡s, debe reconocerlos y
fundar su legitimidad y legalidad en su centralidad de forma y
manera que se convierten, por ello, en valores superiores que
iluminan, gu’an y orientan al poder mismo y a quienes, por
representaci—n del pueblo, lo ejercen. Es decir, el canon de
legitimidad del poder hoy reside precisamente en el respeto y
promoci—n de los derechos humanos.
***
Para terminar, nada mejor que la conferencia de clausura del
profesor Meil‡n Gil, maestro de administrativistas, especialmente
de quienes trabajamos en el ‡rea de conocimiento de esta Facultad
de Derecho, sobre la revisi—n del Derecho Administrativo de este
tiempo.
La Constituci—n de 1978, dice, gracias a la pluma del profesor
Meil‡n Gil, entre otras cosas, que la Administraci—n sirve con
objetividad los intereses generales, que los poderes pœblicos deben
fomentar la libertad y la igualdad o que se reconoce la tutela
judicial, trae consigo una tarea centrada en repensar algunos
dogmas y principios, que en su d’a rindieron grandes servicios a la
causa, pero que no son defendibles en una democracia avanzada y
que, por tanto, deben sustituirse de manera serena y moderada por
los par‡metros que presiden el nuevo Estado social y democr‡tico
de Derecho, por cierto un modelo de Estado bien diferente en su
configuraci—n, y en su presentaci—n, al del nacimiento del EstadoProvidencia y al de las primeras nociones sobre la conformaci—n y
direcci—n de las tareas sociales como esencial funci—n de
competencia del Estado. Hoy, en mi opini—n, la garant’a del
interŽs general es la principal tarea del Estado y, por ello, el
Derecho Administrativo ha de tener presente esta realidad y
adecuarse, institucionalmente, a los nuevos tiempos pues, de lo
contrario perder‡ la ocasi—n de cumplir la funci—n que lo justifica,
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
43
cual es la mejor ordenaci—n y gesti—n de la actividad pœblica con
arreglo a la justicia.
Tradicionalmente, cuando nos hemos enfrentado con el arduo
problema de seleccionar una perspectiva central sobre la que
montar todo el Derecho Administrativo, hemos acudido a la
aproximaci—n subjetiva, objetiva o mixta. Hoy me parece que
mantener una orientaci—n œnica quiz‡s sea una pretensi—n que
dificulta la comprensi—n de un sector del Derecho Pœblico que
trasciende sus fronteras naturales y que actœa sobre otras
realidades, a–os ha vedadas al Derecho Administrativo,
precisamente por la estrechez de miras que surge del pensamiento
œnico, cerrado o est‡tico.
Parece tambiŽn fuera de dudas que el Derecho Administrativo del
siglo XXI es distinto del propio del siglo pasado en la medida en
que el sustrato pol’tico y social que le sirve de base es bien
diferente, como tambiŽn es bien diferente el modelo de Estado
actual. El Derecho Constitucional pasa, el Derecho
Administrativo permanece es una manida y reiterada frase acu–ada
segœn parece por Otto Mayer que nos ayuda a entender que las
instituciones t’picas de la funci—n administrativa, de una u otra
forma, son permanentes, pudiendo variar obviamente la
intensidad de la presencia de los poderes pœblicos de acuerdo con
el modelo pol’tico del Estado en cada momento. Claro est‡,
cuando me refiero al Estado, me refiero tambiŽn Òmutatis
mutandisÓ a los diferentes Entes territoriales que disponen de
autonom’a para la gesti—n de sus intereses.
En este contexto, el entendimiento que tengamos del concepto
del interŽs general a partir de la Constituci—n de 1978 va a ser
capital para caracterizar el denominado Derecho Administrativo
Constitucional que, en dos palabras, aparece vinculado al servicio
objetivo al interŽs pœblico y a la promoci—n de los derechos
fundamentales de la persona. Quiz‡s, la perspectiva iluminista del
interŽs pœblico, de fuerte sabor revolucionario y que, en definitiva,
vino a consagrar la hegemon’a de la entonces clase social
emergente que dirigi— con manos de hierro la burocracia, hoy ya
no es compatible con un sistema sustancialmente democr‡tico en
el que la Administraci—n pœblica, y quien la compone, lejos de
!
44
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
plantear grandes o peque–as batallas por afianzar su Òstatus quoÓ,
debe estar a plena y exclusivamente a disposici—n de los
ciudadanos, pues no otra es la justificaci—n constitucional de la
existencia de la entera Administraci—n pœblica. En esta l’nea, el
Derecho Administrativo Constitucional, expresi—n que
escuchamos en las aulas compostelanas precisamente del profesor
Meil‡n Gil, plantea la necesidad de releer y repensar dogmas y
principios considerados hasta no hace mucho como las se–as de
identidad de una rama del Derecho que se configuraba
esencialmente a partir del rŽgimen de exorbitancia de la posici—n
jur’dica de la Administraci—n como correlato necesario de su papel
de gestor, nada m‡s y nada menos, que del interŽs pœblico. Insisto,
no se trata de arrumbar elementos esenciales del Derecho
Administrativo, sino repensarlos a la luz del Ordenamiento
constitucional. Es el caso, por ejemplo, de la ejecutividad del acto,
que ya no puede entenderse como categor’a absoluta sino en el
marco del principio de tutela judicial efectiva, como consecuencia
de los postulados de un pensamiento compatible y
complementario que facilita esta tarea.
Cada vez tiene m‡s potencia la proyecci—n del interŽs general,
segœn los postulados del Estado social y democr‡tico de Derecho,
sobre el entero sistema del Derecho Administrativo. Tarea que se
debe acometer sin prejuicios ni nost‡lgicos intentos de conservar
radicalmente conceptos y categor’as que hoy encajan mal con los
par‡metros constitucionales. No se trata, de ninguna manera, de
una sustituci—n Òin totoÓ de un cuerpo de instituciones, conceptos
y categor’as, por otro; no, se trata de estar pendientes de la
realidad social y constitucional pare detectar los nuevos aires que
han de alumbrar los nuevos conceptos, categor’as e instituciones
con que el Derecho Administrativo, desde este punto de vista, se
nos presenta, ahora en una nueva versi—n m‡s en consonancia con
lo que son los elementos centrales del Estado social y democr‡tico
de Derecho din‡mico, o tambiŽn denominado de segunda
generaci—n. Ello no quiere decir, que estemos asistiendo al
entierro de las instituciones cl‡sicas del Derecho Administrativo.
M‡s bien, hemos de afirmar, no sin radicalidad, que el nuevo
Derecho Administrativo est‡ demostrando que la tarea que tiene
encomendada de garantizar y asegurar los derechos de los
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
45
ciudadanos requiere de una suerte de presencia pœblica, quiz‡s
mayor en intensidad que en extensi—n, que hace buena aquella
feliz definici—n del Derecho Administrativo como el Derecho del
poder para la libertad.
En fin, junto a la metodolog’a que nos proporciona el
acercamiento a las ciencias sociales desde los postulados del
pensamiento abierto, plural, din‡mico y complementario, es
menester trabajar en el marco constitucional para extraer toda la
fuerza, que no es poca, que la Norma fundamental encierra en
orden a configurar un Derecho Administrativo m‡s democr‡tico
en el que el servicio objetivo al interŽs general ayude a redefinir
todas aquellos privilegios y prerrogativas que no se compadecen
con la existencia de una autŽntica Administraci—n pœblica cada vez
m‡s conscientes de su posici—n institucional en el sistema
democr‡tico.
De un tiempo a esta parte, observamos notables cambios en lo
que se refiere al entendimiento del interŽs general en el sistema
democr‡tico. Probablemente, porque segœn transcurre el tiempo,
la captura de este concepto por la entonces emergente burgues’afinales del siglo XVIII- que encontr— en la burocracia un lugar
bajo el sol desde el que ejercer su poder, l—gicamente ha ido
dando lugar a nuevos enfoque m‡s abiertos, m‡s plurales y m‡s
acordes con el sentido de una Administraci—n pœblica que ,como
se–ala el art’culo 103 de nuestra Constituci—n Òsirve con
objetividad los intereses generalesÓ. Es decir, si en la democracia
los agentes pœblicos son titulares de funciones de la colectividad y
Žsta est‡ llamada a participar en la determinaci—n, seguimiento y
evaluaci—n de los asuntos pœblicos, la necesaria esfera de
autonom’a de la que debe gozar la propia Administraci—n ha de
estar empapada de esta l—gica de servicio permanente a los
intereses pœblicos. Y Žstos, a su vez, deben abrirse, tal y como ha
establecido el Tribunal Constitucional en 1984 a los diversos
interlocutores sociales, en un ejercicio continuo de di‡logo, lo
cual, lejos de echar por tierra las manifestaciones unilaterales de la
actividad administrativa, plantea el desaf’o de construir las
instituciones, las categor’as y los conceptos de nuestra disciplina
desde nuevos enfoques bien alejados del autoritarismo y el control
del aparato administrativo por los que mandan en cada momento .
!
46
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
No es una tarea sencilla porque la historia nos demuestra que la
tensi—n que el poder pol’tico introduce en el funcionamiento
administrativo a veces socava la necesaria neutralidad e
imparcialidad de la Administraci—n en general y de los
funcionarios en particular.
Instituciones se–eras del Derecho Administrativo como las
potestades de que goza la Administraci—n para cumplir con
eficacia su labor constitucional de servir con objetividad los
intereses generales( ejecutividad, ejecutoriedad, potestas variandi,
potestad sancionadoraÉ) requieren de nuevos planteamientos
pues evidentemente nacieron en contextos hist—ricos bien
distintos y en el seno de sistemas pol’ticos tambiŽn bien
diferentes. Y, parece obvio, la potestad de autotutela de la
Administraci—n no puede operar de la misma manera que en el
siglo XIX por la sencilla raz—n de que el sistema democr‡tico
actual parece querer que el ciudadano, el administrado, ocupe una
posici—n central y, por tanto, la promoci—n y defensa de sus
derechos fundamentales no es algo que tenga que tolerar la
Administraci—n sino, m‡s bien, hacer posible y facilitar.
Frente a la perspectiva cerrada de un interŽs general que es objeto
de conocimiento, y casi del dominio de la burocracia llegamos, por
aplicaci—n del pensamiento abierto, plural, din‡mico y
complementario, a otra manera distinta de acercarse a lo comœn, a
lo pœblico, a lo general, en la que se parte del presupuesto de que
siendo las instituciones pœblicas de la ciudadan’a, los asuntos
pœblicos deben gestionarse teniendo presente en cada momento la
vitalidad de la realidad que emerge de las aportaciones ciudadanas.
Por ello, vivimos en un tiempo de participaci—n, quiz‡s m‡s como
postulado que como realidad a juzgar por las consecuencias que
ha tra’do consigo un Estado de Bienestar est‡tico que se agot— en
si mismo y que dej— a tantos millones de ciudadanos
desconcertados al entrar en crisis el fabuloso montaje de
intervenci—n total en la vida de los particulares.
Hace algunos a–os, m‡s de los que quisiera, cuando me enfrentaba
al problema de la definici—n del Derecho Administrativo al calor
de las diferentes y variadas teor’as que el tiempo ha permitido,
lejos de entrar en el debate sobre cu‡l de las dos posiciones
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
47
mayoritarias era la fetŽn, se me ocurri— que quiz‡s el elemento
clave para la definici—n podr’a encontrarse en el marco de lo que
deb’a entenderse en cada momento por interŽs general. M‡s que
en la presencia de una Administraci—n pœblica, para m’ lo
verdaderamente determinante del Derecho Administrativo es la
existencia
de un interŽs general que regular en el marco del modelo de
Estado en vigor. Ahora, en el llamado Estado social din‡mico,
como me gusta caracterizar el Estado social del presente, es
precisamente la idea del interŽs general desde los postulados del
pensamiento abierto, plural, din‡mico y compatible, la matriz
desde la cual se pueden entender los profundos cambios que se
est‡n operando en el seno del Derecho Administrativo moderno
como puede ser el alumbramiento del concepto del servicio de
interŽs general o la reconsideraci—n de la autotutela y ejecutividad
administrativa.
Hasta no hace mucho, la sociolog’a administrativa relataba con
todo lujo de detalles las diferentes f—rmulas de apropiaci—n
administrativa que distingu’a tantas veces el intento centenario de
la burocracia por controlar los resortes del poder.
Afortunadamente, aquellas quejas y lamentos que trasluc’an
algunas novelas de Pio Baroja sobre la actuaci—n de funcionarios
que disfrutaban vejando y humillando a los administrados desde
su posici—n oficial, hoy es agua pasada. Afortunadamente, las
cosas han cambiado y mucho, y en tŽrminos generales para bien.
Siendo esto as’, insisto, todav’a quedan aspectos en los que seguir
trabajando para que la ciudadan’a pudiera afirmar sin titubeos que
la Administraci—n ha asumido su papel de organizaci—n al servicio
y disposici—n de la ciudadan’a. Y, para ello, quienes hemos
dedicado a–os de nuestra vida profesional a la Administraci—n
sabemos bien que es menester seguir trabajando para que siga
creciendo la sensibilidad del aparato pœblico en general, y la de
cada servidor pœblico en particular, en relaci—n con los derechos y
libertades de los ciudadanos. Hoy el interŽs general mucho tiene
que ver, me parece, con incrustar en el alma de las instituciones,
categor’as y conceptos del Derecho Administrativo, un contexto
de equilibrio poder-libertad que vaya abandonando la idea de que
la explicaci—n del entero Derecho Administrativo bascula
!
48
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
œnicamente sobre la persona jur’dica de la Administraci—n y sus
potestades, privilegios y prerrogativas.
Siendo, como es, el interŽs general el elemento clave para explicar
la funcionalidad de la Administraci—n pœblica en el Estado social y
democr‡tico de Derecho, interesa ahora llamar la atenci—n sobre
la proyecci—n que la propia Constituci—n atribuye a los poderes
pœblicos.
Si leemos con detenimiento nuestra Carta Magna, la del Reino de
Espa–a, desde el principio hasta el final, encontraremos una serie
de tareas que la Constituci—n encomienda a los poderes pœblicos y
que se encuentran perfectamente expresadas en el pre‡mbulo
cuando se se–ala que la naci—n espa–ola proclama su voluntad de
Òproteger a todos los espa–oles y pueblos de Espa–a en el
ejercicio de los derechos humanos, sus culturas y tradiciones,
lenguas e institucionesÓ. M‡s adelante, el art’culo 9.2 dispone que
los poderes pœblicos remuevan los obst‡culos que impidan el
ejercicio de la libertad y la igualdad promoviendo dichos valores
constitucionales. En materia de derechos fundamentales, tambiŽn
la Constituci—n, como l—gica consecuencia de lo dispuesto en el
art’culo 10 de la Carta Magna, atribuye a los poderes pœblicos su
aseguramiento, reconocimiento, garant’a y protecci—n. En el
mismo sentido, por lo que se refiere a los principios rectores de la
pol’tica econ—mica y social, la Constituci—n utiliza pr‡cticamente
las mismas expresiones anteriores.
Estos datos de la Constituci—n nos permiten pensar que, en
efecto, el Derecho Administrativo en cuanto Ordenamiento
regulador del rŽgimen de los poderes pœblicos tiene como espina
dorsal la contemplaci—n jur’dica del poder para las libertades.
Esta funci—n de garant’a de los derechos y libertades, individuales
y sociales, define muy bien el sentido constitucional del Derecho
Administrativo y trae consigo una manera especial de entender el
ejercicio de los poderes en el Estado social y democr‡tico de
Derecho. La garant’a de los derechos, lejos de patrocinar
versiones reduccionistas del interŽs general, tiene la virtualidad de
situar en el mismo plano el poder y la libertad, o si se quiere, la
libertad y solidaridad como dos caras de la misma moneda. No es
que, obviamente, sean conceptos idŽnticos. No. Son conceptos
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
49
diversos, s’, pero complementarios. Es m‡s en el Estado social y
democr‡tico de Derecho son conceptos que deben plasmarse en
la planta y esencia de todas y cada una de las instituciones,
conceptos y categor’as del Derecho Administrativo.
!
PRIMERA PARTE
CORRUPCIîN POLêTICA Y BUENA
ADMINISTRACIîN
AS TENSAS RELA‚ÍES ENTRE
BUROCRACIA PòBLICA E CORRUP‚ÌO1
RogŽrio Gesta Leal
Profesor titular , Universidade de Santa Cruz do Sul
Profesor, Universidad del Oeste de Santa Catarina
I. NOTAS INTRODUTîRIAS
Quando se fala de corrup•‹o no Ocidente quase sempre se
relaciona a ela Ð de forma direta ou indireta Ð formas burocr‡ticas
de governo e administra•‹o, tanto em face dos aspectos
operacionais do Estado Moderno e Contempor‰neo, como em
raz‹o da evolu•‹o que sofreu ao longo do tempo para tantas ‡reas
afins, como a pol’tica, a sociologia, a teoria do Estado, etc..
Pretendo neste texto alinhavar algumas considera•›es te—ricas e
pr‡ticas para entender em que medida esta burocracia interfere
conceitual e funcionalmente no ‰mbito das rela•›es corruptivas
sociais e institucionais.
II. OS CONTORNOS CONSTITUTIVOS DA
BUROCRACIA COMO FENïMENO SOCIAL E
INSTITUCIONAL
O tema da burocracia tem sido muito explorado ao longo da
Idade Moderna, com ‰mbitos conceituais e aplicativos os mais
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
1 Este artigo Ž o resultado de pesquisas feitas junto ao Centro de Direitos
Sociais e Pol’ticas Pœblicas, do Programa de Doutorado e Mestrado da
Universidade de Santa Cruz do Sul-UNISC, e vinculado ao Diret—rio de
Grupo do CNPQ intitulado Estado, Administra•‹o Pœblica e Sociedade,
coordenado pelo Prof. Titular Dr. RogŽrio Gesta Leal, bem como
decorr•ncia de projeto de pesquisa intitulado PATOLOGIAS
CORRUPTIVAS
NAS
RELA‚ÍES
ENTRE
ESTADO,
ADMINSTRA‚ÌO PòBLICA E SOCIEDADE: causas, conseqŸ•ncias e
tratamentos. Apresentado no III CONGRESO INTERNACIONAL DE
LA RED DOCENTE EUROLATINOAMERICANA DE DERECHO
ADMINISTRATIVO - (REDOEDA).
54
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
diversos, eis que reiteradamente vem associado a ideologias,
castas, institui•›es, modo de conceber e organizar uma sociedade
ou forma de vida2; fazendo refer•ncia ainda ao poder de certo
corpo de funcion‡rios e trabalhadores da administra•‹o do
Estado, criado para assumir fun•›es espec’ficas dentro do regime
da Monarquia absoluta, subordinado aos mandos do Soberano,
raz‹o pela qual desenvolveu igualmente conota•›es negativas e
pejorativas, nas quais el Estado aparece devorado por su propria
administraci—n burocr‡tica, generadora de disfuncionalidades y cauce de
penetraci—n de intereses particulares em la vida del Estado.3 Saccomani
lembra que:
La parola fu coniata in Francia nella seconda metˆ del Settecento, con un
significato chiaramente peggiorativo, per indicare polemicamente il peso
crescente dei funzionari pubblici nella vita politica e sociale. Tale peso
sembrava configurare una vera e propria forma di governo in qualche modo
paragonabile alle forme classiche della monarchia, dell'aristocrazia e della
democrazia. Il termine burocrazia, che deriva dal francese bureau ("ufficio")
e dal greco krˆtos("potere"), significa letteralmente il "potere dell'ufficio" e,
per estensione, il "potere dei funzionari".4
No final do sŽculo XVI j‡ se podia, todavia, visualizar ind’cios de
uma teoria do Estado Burocr‡tico em Jean Bodin, no seu cl‡ssico
Os Seis Livros da Repœblica5, quando chama a aten•‹o ˆ
import‰ncia das fun•›es exercidas por oficiais do Estado no
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
2
CROZIER, M., Le PhŽnom•ne Bureaucratique, ƒditions du Seuil, Paris,
1963.
3 KAMENKA, E. y KRYGIER, M., La burocracia: la trayectoria de un
concepto. Fondo de Cultura Econ—mica, MŽxico, 1991, p.32.
4 SACCOMANI, E., ÒBurocratizzazioneÓ. (A cura di N.Tranfaglia) in, Il
mondo contempor‡neo, La Nuova Italia, Fierenze, 1979, p.19. No texto de
ALBROW, M., La burocracia, Mulino, Bologna, 1974, p.29, lembra que: Il
vero spirito delle leggi • in Francia quella burocrazia della quale il defunto signor de
Gournay [...] usava lamentarsi tanto; qui gli uffici, gli impiegati, i segretari, gli
ispettori, gli intendants non sono assunti per l'interesse pubblico, ma anzi l'interesse
pubblico pare sia stato inventato perchŽ gli uffici possano esistere.
5 BODIN, J., Les Six Livres de la RŽpublique, reimp. da 12» ed. (1593),
Librarie Artheme Fayard, Paris, 1986.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
55
exerc’cio de seus misteres, sublinhando o trabalho coletivo
desenvolvido por eles com hierarquia funcional.
No curso do sŽculo XVIII, em especial com o despotismo
iluminado, o Estado passa a ser visto como organismo cujo fim
œltimo Ž o bem pœblico, tendo em sua dire•‹o o monarca,
primeiro burocrata ˆ frente de uma hierarquia de servidores do
Estado. Vejam-se as considera•›es de Cristiana Senigaglia:
Fu infatti Hegel a unire l'astratta filosofia idealistica di Kant con un interesse
diretto per lo Stato e per la societˆ e a creare cos“ una dottrina che avrebbe
avuto un'enorme influenza su tutta una generazione di funzionari pubblici
tedeschi. Egli elabor˜ una concezione sottoposta poi a critica da Marx, con
conseguenze di enorme importanza per il resto dell'umanitˆ fino ai giorni
nostri. La posizione di Marx fu poi respinta da Max Weber, il fondatore dei
moderni studi sulla burocrazia. Il problema della burocrazia ha quindi
trovato posto nelle teorie sociali di maggiore portata della nostra epoca e non •
confinato in una ristretta branca specialistica di una disciplina accademica,
bens“ fa parte dell'autocoscienza ideologica del mondo moderno e occupa in
eguale misura i pensieri della gente comune, di politici, funzionari statali e
scienziati sociali.6
N‹o Ž graciosamente que Hegel destaca Ð com certo grau de
idealismo - em sua filosofia do direito que os funcion‡rios
pœblicos constitu’am o instrumento essencial ˆ realiza•‹o do
Estado de Direito capazes de conter as tend•ncias corporativas
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
6 SENIGAGLIA, C., Razionalitˆ e Pol’tica: fondamenti della riflessione di Hegel
e Weber sulla burocracia, Franco Angeli, Roma, 1996, p.48. Esclarece a
autora que: Le lezioni berlinesi di Hegel negli anni venti, successive al riassetto
europeo dopo le guerre napoleoniche, tentavano di collocare la ragione non nella
coscienza individuale bens“ nel sistema statale esistente. La ragione era un principio
discernibile nel mondo reale e la filosofia, lungi dal delineare un ideale del dover essere,
aveva unicamente il compito di procedere a individuare la ragione o l'idea nella storia
cos“ come essa si svelava. Era pertanto possibile scrivere la storia, dalle pi• antiche
testimonianze dei Cinesi fino alla forma finale di vita sociale organizzata
rappresentata dallo Stato prussiano, sotto forma di sviluppo della ragione.
L'evoluzione dello Stato costituiva il tema centrale dell'esposizione hegeliana della
storia umana.
!
56
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
presentes na Sociedade e mesmo frear as press›es da autoridade
pol’tica em absorver a soberania e o poder de forma absoluta.7
Na perspectiva marxista, todavia, a no•‹o sobre a burocracia era
mais pessimista e ideol—gica, como mostra Landi: la concezione
marxista della burocrazia si orient˜ a considerarlo un apparato di dominio di
uno stato visto come espressione delle classi dominanti. In questo senso Marx
critic˜ la visione hegeliana e non giunse a riconoscere la funzione della
burocrazia in societˆ altamente complesse.8
Um dos soci—logos mais importantes da cultura ocidental
contempor‰nea que tambŽm se ocupou do tema da burocracia
para os fins que quero dar nesta abordagem foi Max Weber, e o
fez a partir de denso e complexo panorama de idŽias.9
Weber chama a aten•‹o para o fato de que o mundo oriental n‹o
contou nunca com uma gest‹o racional dos interesses pœblicos,
dando o exemplo da China antiga, que administrava os interesses
da comunidade a partir de estruturas de poder ordenadas por
fam’lias, gr•mios e corpora•›es, acima do que se encontrava o
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
7
HEGEL, G.W.F. Principios de la Filosof’a del Derecho o Derecho Natural y
Ciencia Pol’tica, Editorial Sudamericana, Buenos Airesm, 1975. Veja-se a
advert•ncia de BODEI, R. & CASSANO, F., Hegel e Weber. Egemonia e
legittimazione, DeDonato, Bari, 1977, p.64: Accanto e in opposizione a questo
significato, in special modo nella Germania del 19¡ secolo, il concetto di burocrazia
acquis“ invece uno valore positivo. Il filosofo Hegel, per esempio, concep“ in questo
senso la classe dei funzionari pubblici come una "classe generale" che ha il compito di
far valere, al di lˆ di ogni pericoloso particolarismo, "l'interesse generale dello Stato"
dando esecuzione alle decisioni del potere sovrano. Pi• in generale, il termine entr˜ nel
linguaggio delle scienze tedesche dello Stato e dell'amministrazione per sottolineare in
primo luogo le logiche di razionalitˆ e di efficienza delle amministrazioni burocratiche.
8 LANDI, F. R., Ideologia, Meltemi, Roma, 2005, p.41. Ver tambŽm
MARX, K., Lineamenti fondamentali di critica dell'economia politica. Grundrisse,
Manifestolibri (collana Marxiana), Roma, 2000. Ver tambŽm o excelente
texto de DÕAMICO, R., LÕanalisi della pubblica amministrazione: teorie, concetti,
metodi. Collana de Sociologia, Franco Angeli, Milano, 2006.
9 Em especial a partir de alguns textos cl‡ssicos, dentre os quais:
WEBER, M.. Economia e Sociedade, UNB, Brasilia, 2004; Escritos Pol’ticos,
Folios Ediciones, MŽxico, 1982; e Sociolog’a del Derecho, Comares,
Granada, 2001.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
57
corpo de funcion‡rios, os Mandarins, constitu’do por literatos de
forma•‹o human’stica sem prepara•‹o focada na administra•‹o.
O soci—logo alem‹o destaca que estes Mandarins n‹o se
preocupavam com as demandas e quest›es pol’ticas das comunas,
raz‹o pela qual n‹o administravam de fato, outorgando tal mister
a auxiliares sem a mesma forma•‹o ou qualifica•‹o especial.
Como os Mandarins eram transferidos das comunidades com
muita freq٥ncia, por vezes sequer conhecendo o dialeto dos
habitantes nativos, por vezes n‹o conseguiam viabilizar
comunica•‹o com quem tinham de gestar, inexistindo, pois,
gest‹o, mas interven•‹o em casos de perturba•‹o da ordem
pœblica.
Na matriz de administra•‹o racional Ocidental a obedi•ncia e a
forma de atuar do funcion‡rio pœblico vinham fundadas na
legitimidade das regulamenta•›es legais, bem como em face do
interesse pessoal do funcion‡rio (com retribui•‹o material e de
honra social). Ou seja, Os feudos dos vassalos, as prebendas dos
funcion‡rios patrimoniais e o soldo dos modernos servidores do Estado - a
honra da nobreza, os privilŽgios de classe e a honra do funcion‡rio constituem o pagamento, e o temor de perd•-lo constitui o fundamento œltimo e
decisivo da solidariedade do corpo da administra•‹o com o soberano,
operando-se ainda a separa•‹o do corpo administrativo de
funcion‡rios e dos trabalhadores administrativos dos meios
materiais de administra•‹o.10
Decorre desta compreens‹o o conceito de Estado Moderno para
Weber, ou seja:
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
10
Idem, pp.1058/1060. Vai ˆ mesma linha de reflex‹o o texto de
PARKIN, F., Max Weber, Il Mulino, Bologna, 1984, p.44: Con gli studi di
M. Weber (specie Economia e societˆ, 1922, ed. it. 1961) si ebbe la prima completa
analisi della burocrazia intesa come categoria storico-sociologica indispensabile per la
comprensione di tendenze pi• generali della societˆ moderna e contemporanea. La
burocrazia sarebbe, secondo Weber, espressione e risultato dei processi di
razionalizzazione e di specializzazione funzionale che si registrano nelle comunitˆ
politiche nelle quali si realizza un rapporto di subordinazione fra i cittadini e un ceto
di pubblici funzionari che conquista la loro fiducia per la razionalitˆ tecnica che
dispiega nel suo operare.
!
58
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Uma associa•‹o de dom’nio de tipo institucional, que no interior de um
territ—rio tratou com •xito de monopolizar a coa•‹o f’sica leg’tima como
instrumento de dom’nio, e reœne para tal objetivo os meios materiais de
explora•‹o nas m‹os de seus dirigentes, mas havendo expropriado para isso a
todos os funcion‡rios de classe aut™nomos, que anteriormente dispunham
daqueles por direito pr—prio, e colocando-se a si mesmo, no lugar deles, no topo
supremo.11
Veja-se que esta burocracia weberiana Ž altamente qualificada no
que faz, com treinamento especializado para os fins da gest‹o
pœblica, sem o que gravitaria sobre n—s o perigo de uma terr’vel corrup•‹o
ou de uma mediocridade vulgar, que amea•aria ao mesmo tempo o
funcionamento puramente tŽcnico do aparato estatal, cuja import‰ncia,
especialmente com uma socializa•‹o crescente, foi aumentando sem cessar e
assim continuar‡.12
Para dar conta de tais expectativas modernas, Ž preciso que esta
burocracia tenha alguns caracteres fundamentais, a saber: si basa su
una rigorosa divisione del lavoro amministrativo, sulla competenza e sul sapere
tecnico e specialistico dei funzionari, su una stabile gerarchia degli uffici, su un
modo di agire tipicamente impersonale ("senza riguardo alla persona"), su
una netta separazione tra funzionari ! stipendiati in denaro e inseriti in
precisi meccanismi di carriera ! e mezzi dell'amministrazione.13
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
11
WEBER, Economia É op.cit., p.1060. Este modelo Ž totalmente
inverso ao do Oriente e suas formas irracionais de gest‹o, concentrandose esta nas m‹os da burocracia profissional, representando racionaliza•‹o
semelhante ao modelo capitalista de organiza•‹o da economia.
12 Idem, p.1068. Por certo que a dimens‹o de an‡lise de Weber n‹o leva
em conta as mœltiplas faces da burocracia que pretende se autonomizar
das inst‰ncias pol’tico-representativas, erigindo projetos de poder
pr—prios, e a’ se envolvendo em atos corruptivos os mais diversos. Tanto
Ž verdade que chega a afirmar que a expans‹o da burocracia se deve ao
seu potencial de efic‡cia derivada de sua superioridade tŽcnica, raz‹o pela
qual a ela e seus funcion‡rios qualificados e hierarquicamente
organizados Ž confiada ˆ gest‹o pœblica quase que monocraticamente Ð
conforme o texto WEBER, Sociolog’a É op. cit.
13 ROSSI, P., Max Weber. Razionalitˆ e razionalizzazione, Il Saggiatore,
Milano, 1982, p.51. Mesmo assim, n‹o se pode descurar de que esta
burocracia se estabeleceu tambŽm em face all'esigenza del sovrano di poter
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
59
ƒ certo que esta formata•‹o da pol’tica enquanto empresa racional
gerou tens›es e conflitos pontuais entre funcion‡rios pol’ticos (de
confian•a direta do soberano, auxiliando-o na tomada de decis›es
pol’ticas), e funcion‡rios profissionais (burocratas), isto porque:
O verdadeiro funcion‡rio (...), de acordo com sua pr—pria profiss‹o, n‹o h‡ de
fazer pol’tica, mas sim ÔadministrarÕ e, sobretudo, de modo imparcial (...). O
funcion‡rio h‡ de exercer seu cargo sine ira et studio, Ôsem c—lera nem
preju’zoÕ.... A honra do funcion‡rio est‡ em sua capacidade para, quando em
suas representa•›es o superior hier‡rquico persiste numa ordem que a ele
parece err™nea, execut‡-la sob a responsabilidade do mandante com o mesmo
escrœpulo que se correspondesse ˆ sua pr—pria vontade. Sem esta disciplina,
moral no sentido mais alto do voc‡bulo, e sem esta abnega•‹o, todo o aparato
viria abaixo. E a honra do chefe pol’tico, ou seja, do estadista dirigente, est‡,
ao contr‡rio, precisamente em assumir com car‡ter exclusivamente seu a
responsabilidade de tudo que faz, responsabilidade que n‹o pode nem deve
declinar ou delegar a outros. Precisamente os tipos de funcion‡rios de moral
elevada podem ser maus pol’ticos, sobretudo no conceito pol’tico da palavra
Ôirrespons‡velÕ (...). Isto Ž o que designamos como ÔburocraciaÕ. 14
A perspectiva de Carl Schmitt Ž muito semelhante, atribuindo
tamanha confian•a ˆ burocracia de Estado a ponto de consider‡-la
aut•ntica elite criadora de autoridade e legitimidade, devendo ser
incorrupt’vel, n‹o ter interesse algum em dinheiro e lucro, possuir
alta disciplina e sentido de dever, assim como lealdade.15
O problema destas concep•›es te—ricas e abstratas de burocracias
de Estado Ž que elas se distanciam de alguns aspectos que as
constituem, dentre os quais o fator humano e sua incid•ncia no
funcionamento das organiza•›es, como quer PŽrez, ao criticar o
modelo weberiano:
Su modelo descuida de la existencia de redes informales que tejen los agentes
de la organizaci—n para satisfacer sus propias necesidades, y que puede
interferir en la realizaci—n de los objetivos oficiales de la organizaci—n, del
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
fondare il proprio potere su un ceto di funzionari che sono alle sue dirette dipendenze,
a differenza di quanto avveniva nel rapporto tra sovrano e nobili nel sistema feudale.
14 WEBER, Economia É op.cit., p.1071-2.
15 SCHMITT, C.. Legalidad y Legitimidad, Aguillar, Madrid, 1971.
!
60
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
mismo modo que parece que apartar toda posibilidad de conflicto interior, toda
causa o motivo de tensi—n dentro de la administraci—n que ser’an debidos a las
exigencias contradictorias de la organizaci—n y del personal o, incluso, de los
distintos segmentos del aparato administrativo.16
A verdade Ž que a forma•‹o de grandes aparatos burocr‡ticos por
dentro do Estado e das institui•›es representativas (partidos
pol’ticos, sindicatos, governo, etc.) implica grande perigo ˆ
excessiva autonomiza•‹o e insulamento dos agentes pol’ticos e
dos tŽcnicos em face dos representados, criando nœcleos de poder
que n‹o se comunicam ou possuem adequado controle.
Ademais, afigura-se como pouco realista considerar que os
sistemas organizacionais representam t‹o somente aparato
instrumental Ð bra•o prolongado Ð do poder, enquanto mera
rŽplica de auto-representa•‹o simb—lica do c—digo do poder; ao
contr‡rio, tais sistemas se forjam em meio ˆs rela•›es de poder, e
est‹o sempre marcadas por elas, de forma direta ou indireta.
Isto Ž ainda mais grave quando se sabe que a burocracia pœblica
faz derivar sua complexidade tanto da diversidade de tarefas que
assume como do fato de que atua enquanto parte integrante do
sistema pol’tico, constituindo-se como elemento necess‡rio na
elabora•‹o e execu•‹o das pol’ticas pœblicas; quer dizer, ela se
afigura como componente formal e material da estrutura pol’ticogovernamental prŽ-ordenada ˆ tomada de decis›es.
Daqui advŽm a conclus‹o de que n‹o Ž poss’vel compreender a
administra•‹o pœblica burocr‡tica divorciada do tema das pol’ticas
pœblicas, pois fen™menos inter-relacionados que autorizam a tese
de que a Teoria da Administra•‹o Pœblica Ž tambŽm uma Teoria
Pol’tica que merece aprofundamento te—rico fundacional.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
16
MENERO PƒREZ, J. L., ÒLa burocracia en el proceso de
racionalizaci—n de la civilizaci—n occidental: variaciones sobre un tema de
Max WeberÓ. NIETO GARCêA, A., El Pensamiento Burocr‡tico, Comares,
Madrid, 2011, p.XXIX. Lembra ainda o autor que isto se d‡ porque: En
el pensamiento de Weber, la organizaci—n burocr‡tica corresponde a un tipo de
dominaci—n legal-racional cuya legitimidad se basa en la creencia en la legalidad de las
reglas jur’dicas que rigen su funcionamento.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
61
Isto autoriza a percep•‹o de que, enquanto tipo ideal e antes de
tudo, a burocracia Ž uma forma de organiza•‹o humana baseada
na racionalidade de correspond•ncia entre os meios e os fins que
se quer alcan•ar, com o fito de garantir a m‡xima efici•ncia (cujo
conceito tambŽm Ž problem‡tico) poss’vel nesta trajet—ria. Agora,
para alŽm disto, tambŽm este tipo ideal est‡ localizado hist—rica e
politicamente, sofrendo as intempŽries do evolver social, e com
elas interagindo, por vezes dando protagonismo ˆs
disfuncionalidades e desajustes destas rela•›es todas (geradoras de
injusti•as sociais e il’citos corruptivos).
Na matriz liberal de concep•‹o da burocracia foi a unidade de dire•‹o
que se constituiu como pedra angular de toda a organiza•‹o
institucional - pœblica e privada -, fundada em dois princ’pios
atuantes: (a) a exclus‹o de toda idŽia de conflito social no interior
da administra•‹o a servi•o do interesse geral; (b) a constitui•‹o da
administra•‹o como um todo coerente e ordenado que responde
essencialmente aos impulsos da cœspide piramidal (œnica
respons‡vel sob o ponto de vista pol’tico no que tange ˆs
decis›es). ƒ —bvio que tal perspectiva n‹o perdurou muito tempo,
exatamente em face da natureza fenomenol—gica da gest‹o pœblica
e dos conflitos que tem de enfrentar cotidianamente, n‹o ficando
jamais isenta ou neutra em face deles.
Enquanto organiza•‹o formal do poder institu’do a burocracia
participa da a•‹o pol’tica n‹o somente executando pol’ticas
definidas pelas inst‰ncias legislativa e executiva do Estado, mas
atua diretamente na determina•‹o de sentido destas decis›es de
fundo, por tal raz‹o Ž tida como efetivo fator de poder que possui
certo grau de independ•ncia frente aos —rg‹os pœblicos, ao
mesmo tempo que exerce poder sobre eles atravŽs da elabora•‹o
de informa•‹o e mesmo propostas de mŽrito administrativo.
Assim, se a burocracia Ž elemento constitutivo do seu tempo, as
transforma•›es quantitativas e qualitativas provocadas pelo
movimento hist—rico em suas estruturas, concep•‹o e opera•‹o,
devem contar com modelos de conhecimento, avalia•‹o e
progn—sticos compat’veis destes fen™menos.
Estou dizendo isto porque n‹o aceito a demoniza•‹o da
burocracia como sin™nimo de corrup•‹o e centralismo decis—rio,
!
62
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
pois, enquanto inst‰ncia instrumental da gest‹o (pœblica e
privada), ela cumpre papŽis que lhes s‹o impressos pelas
conting•ncias e vari‡veis de mœltiplas faces Ð dentre os quais,
circunstancialmente, a de hegemonia no poder.
Importa verificar agora como se d‡ no Brasil, em perspectiva
hist—rica, estes ritos de passagem da Burocracia estatal e
governamental.
III. CåMBIO DE MODELOS NO BRASIL: DA
ADMINISTRA‚ÌO PòBLICA PATRIMONIALISTA
Ë GERENCIAL Ð A BUROCRACIA ESTç SEMPRE
PRESENTE
O espectro do patrimonialismo estatal do ImpŽrio Portugu•s
vicejou por muito tempo nas rela•›es pol’ticas e de gest‹o no pa’s
Ð de certa forma est‡ presente atŽ hoje, evidenciado na forma de
captura do Estado por interesses privados e corporativos.
Talvez as formas de rela•›es sociais e de poder estabelecidas
desde o ImpŽrio no Brasil n‹o possam ser enquadradas de
maneira perfeita em algum dos tr•s tipos weberianos de
legitimidade (legal-racional, tradicional e carism‡tica), isto porque
predominou e muito certa tipologia de domina•‹o pessoal, ancorada
substancialmente em incentivos e recompensas materiais aos
vassalos e depois s—cios do poder institu’do pela via do Estado, o
que se deu pela via do clientelismo e da corrup•‹o, valendo aqui a
distin•‹o proposta por Roth entre patrimonialismo tradicional e
patrimonialismo personalizado, posteriormente denominado
neopatrimonialismo.17
Em verdade, na dic•‹o de Bruhns, no patrimonialismo todas as
rela•›es (pol’ticas e administrativas) entre governantes e
governado s‹o de cunho privado; n‹o h‡ qualquer diferencia•‹o
entre dom’nio pœblico e privado. J‡ no neopatrimonialismo a
distin•‹o pœblico/privado existe, ainda que apenas formalmente, e
Ž aceita. O exerc’cio neopatrimonial do poder se d‡ no quadro e
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
17
ROTH, G., ÒPersonal Rulership, Patrimonialism, and Empire-Building
in the New StatesÓ. World Politics, 20(2), 1968, pp. 194-206.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
63
com a reivindica•‹o de um quadro estatal (stateness) moderno de
tipo legal-racional.18
Fazendo refer•ncia ˆ Weber, Bruhns ainda destaca que na terceira
vers‹o de AgrarverhŠltnisse im Altertum (1909), o soci—logo alem‹o
emprega a no•‹o de direito patrimonial do senhorio (patrimoniales
Herrschaftsrecht) e constata que o dŽspota, ao contr‡rio do rei
burocr‡tico, possui um interesse pol’tico (como Napole‹o
Bonaparte em Fran•a) de que nenhum direito de domina•‹o
patrimonial fundado na posse de terras possa se constituir sem um
acordo expl’cito que advenha dele19, o que bem demonstra os
aspectos culturais desta fus‹o entre pœblico e privado.
Outro autor importante, Reinhard Bendix, aborda a quest‹o da
seguinte forma:
No patrimonialismo, o governante trata toda a administra•‹o pol’tica como
seu assunto pessoal, ao mesmo modo como explora a posse do poder pol’tico
como um predicado œtil de sua propriedade privada. Ele confere poderes a seus
funcion‡rios, caso a caso, selecionando-os e atribuindo-lhes tarefas espec’ficas
com base na confian•a pessoal que neles deposita e sem estabelecer nenhuma
divis‹o de trabalho entre eles. [...] Os funcion‡rios, por sua vez tratam o
trabalho administrativo, que executam para o governante como um servi•o
pessoal, baseado em seu dever de obedi•ncia e respeito. [...] Em suas rela•›es
com a popula•‹o, eles podem agir de maneira t‹o arbitr‡ria quanto aquela
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
18 BRUHNS, H., ÒO Conceito de Patrimonialismo e Suas Interpreta•›es
Contempor‰neasÓ. Revista Estudos Pol’ticos, nœm. 4, 2012/1, p.04.
19 Idem, p.07. ƒ muito revelador o esclarecimento que o autor faz sobre
a evolu•‹o e uma modifica•‹o no emprego e no porte do conceito de
patrimonialismo no texto weberiano, isto porque, na vers‹o mais antiga
do texto Economia e Sociedade, elaborado antes da Primeira Guerra
Mundial Ð quando foi redigida sua segunda parte, versando sobre o tema
da Sociologia da Domina•‹o -, os conceitos de patriarcalismo e
patrimonialismo s‹o utilizados de modo a sugerir uma rela•‹o genŽtica
entre os dois fen™menos que designam. Na vers‹o ulterior, escrita ap—s a
Primeira Guerra Mundial Ð e que trata das Categorias da Sociologia -,
n‹o fala mais da vers‹o patriarcal do patrimonialismo, mas distingue
entre (a) o patriarcalismo prim‡rio, princ’pio estrutural relacionado ao lar
(Hausverband ou oikos), e (b) o patrimonialismo enquanto forma de
domina•‹o pol’tica, o que se coaduna mais com os tempos p—s-guerra.
!
64
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
adotada pelo governante em rela•‹o a eles, contanto que n‹o violem a tradi•‹o
e o interesse do mesmo na manuten•‹o da obedi•ncia e da capacidade
produtiva de seus sœditos. Em outras palavras, a administra•‹o patrimonial
consiste em administrar e proferir senten•as caso por caso, combinado o
exerc’cio discricion‡rio da autoridade pessoal com a considera•‹o devida pela
tradi•‹o sagrada ou por certos direitos individuais estabelecidos.20
A idŽia weberiana Ž bastante clara para que se compreenda melhor
a funda•‹o da hist—ria brasileira e sua ocupa•‹o pol’tica e
territorial, tomando relevo o conceito do autor sobre StŠndestaat (o
Estado fundado sobre os corpos)21, retrato do chamado Estado
Patrimonialista com excesso de arbitrariedades e instabilidades do
Poder, alŽm, Ž —bvio, da privatiza•‹o dos espa•os e das
institui•›es pœblicas, e isto porque o ImpŽrio permitiu que se
instalasse um estamento burocr‡tico muito semelhante ˆquele que
dominava Portugal, de origem aristocr‡tica, ligado por la•os de
fam’lia ao patriciado rural.22
Vai ˆ mesma dire•‹o a an‡lise de SŽrgio Buarque de Holanda,
importante soci—logo brasileiro do in’cio do sŽculo XX:
N‹o era f‡cil aos detentores das posi•›es pœblicas de responsabilidade,
formados por tal ambiente, compreenderem a distin•‹o fundamental entre os
dom’nios do privado e do pœblico. Assim, eles se caracterizam justamente pelo
que separa o funcion‡rio ÒpatrimonialÓ do puro burocrata, conforme a
defini•‹o de Max Weber. Para o funcion‡rio ÒpatrimonialÓ, a pr—pria gest‹o
pol’tica apresenta-se como assunto de seu interesse particular; as fun•›es, os
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
20
BENDIX, R., Max Weber: um perfil intelectual, UNB, Brasislia, 1986,
pp.270-1.
21 WEBER, Economia É op.cit., p.625.
22 Como mostra muito bem BRESSER PEREIRA, L. C., ÒDo Estado
patrimonial ao gerencialÓ. (Orgs. W. Pinheiro,. e Sachs) em, Brasil: Um
SŽculo de Transforma•›e, Companhia das Letras, S‹o Paulo, 2001, p.04:
Enquanto os senhores de terra e os grandes comerciantes e traficantes de escravos se
ocupavam da economia, este estamento dominava com relativa autonomia o Estado e
a pol’tica. Havia ali, acrescentaria eu, uma nova classe mŽdia, uma classe burocr‡tica,
em forma•‹o, mas naquele momento tratava-se antes de um estamento de pol’ticos e
burocratas patrimonialistas, apropriando-se do excedente econ™mico no seio do pr—prio
Estado, e n‹o diretamente atravŽs da atividade econ™mica.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
65
empregos e os benef’cios que deles aufere, relacionam-se a direitos pessoais do
funcion‡rio e n‹o a interesses objetivos, como sucede no verdadeiro Estado
burocr‡tico, em que prevalece a especializa•‹o das fun•›es e o esfor•o para se
assegurarem garantias jur’dicas aos cidad‹os. A escolha dos homens que ir‹o
exercer as fun•›es pœblicas faz-se de acordo com a confian•a pessoal que
mere•am os candidatos, e muito menos de acordo com as capacidades pr—prias.
Falta a tudo a ordena•‹o impessoal que caracteriza a vida no Estado
burocr‡tico. [...].23
Raimundo Faoro n‹o destoa muito desta perspectiva, na medida
em que identifica bem a fus‹o de horizontes patrimoniais entre os
bens pœblicos do pa’s e da Coroa e os bens privados dos
governantes, isto a partir de pol’ticas de governo estabelecidas por
Portugal:
A coroa conseguiu formar, desde os primeiros golpes da reconquista, imenso
patrim™nio rural (bens ÒrequengosÓ, ÒregalengosÓ, ÒregoengosÓ, ÒregeengosÓ),
cuja propriedade se confundia com o dom’nio da casa real, aplicado o produto
nas necessidades coletivas ou pessoais, sob as circunst‰ncias que distinguiam
mal o bem pœblico do bem particular, privativo do pr’ncipe [...] A
propriedade do reiÐ suas terras e seus tesourosÐ se confundem nos seus
aspectos pœblico e particular. Rendas e despesas se aplicam, sem discrimina•‹o
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
23
HOLANDA, S. B. de. Ra’zes do Brasil, Livraria JosŽ Olympio, Rio de
Janeiro, 1969, pp. 105-6. A par da no•‹o de homem cordial do autor (que o
leva a concluir pela exist•ncia de at‡vica propens‹o do homem brasileiro
em tratar a pol’tica e os assuntos do Estado em conformidade com a
no•‹o de que o indiv’duo adquiriu de seu ambiente familiar), algumas
reflex›es por ele desenvolvidas ao que interessa aqui s‹o muito caras,
pois defende no mesmo texto que: O Estado n‹o Ž uma amplia•‹o do c’rculo
familiar e, ainda menos, uma integra•‹o de certos agrupamentos, de certas vontades
particularistas, de que a fam’lia Ž o melhor exemplo. N‹o existe, entre o c’rculo
familiar e o Estado, uma grada•‹o, mas antes uma descontinuidade e atŽ uma
oposi•‹o. [...] A verdade, bem outra, Ž que pertencem a ordens diferentes em ess•ncia.
S— pela transgress‹o da ordem domŽstica e familiar Ž que nasce o Estado e que o
simples indiv’duo se faz cidad‹o, contribuinte, eleitor, eleg’vel, recrut‡vel e respons‡vel,
ante as leis da Cidade. H‡ nesse fato um triunfo do geral sobre o particular, do
intelectual sobre o material, do abstrato sobre o corp—reo e n‹o uma depura•‹o
sucessiva, uma espiritualiza•‹o de formas mais naturais e rudimentares, uma
prociss‹o das hip—stases, para falar como na filosofia alexandrina. A ordem familiar,
em sua forma pura, Ž abolida por uma transcend•ncia.
!
66
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
normativa prŽvia, nos gastos da fam’lia ou em bens e servi•os de utilidade
geral.24
Assim os gestores do Rei e do Pr’ncipe portugueses utilizavam-se
dos mesmos padr›es de governabilidade e foram
retroalimentando o senso comum de aceita•‹o da apropria•‹o do
pœblico pelo privado, constituindo o governo espa•o de grupos
privilegiados compreendidos como verdadeiros estamentos
(ordem social vigente sob a qual se funda a estratifica•‹o e que
dissemina rela•›es de poder pela tessitura social, reclamando a
imposi•‹o de uma vontade sobre a conduta alheia).
Na perspectiva de Faoro/Weber, enquanto que nas classes sociais
se tem uma manifesta estratifica•‹o segundo o rearranjo de grupos
que est‹o dispostos conforme interesses econ™micos
determinados por situa•›es predominantemente de mercado, os
estamentos se fundam na divis‹o da sociedade conforme a
posi•‹o social que ocupam, ou seja, a um status espec’fico,
representando verdadeiras comunidades restritas em termos de
acesso, a fim de evitar o compartilhamento do poder. Isto se
agrava mais na medida em que a elite brasileira daquele tempo era
fundamentalmente formada por juristas (em regra magistrados),
funcion‡rios do Estado Patrimonialista, com n’veis extremos de
converg•ncia intelectual e ideol—gica conservadora que a educa•‹o
nas faculdades de direito proporcionava.
Na li•‹o de Rubens Govat‡:
O instrumento de poder do estamento Ž o controle patrimonialista do Estado,
traduzido em um Estado centralizador e administrado em prol da camada
pol’tico-social que lhe infunde vida. Imbu’do de uma racionalidade prŽmoderna, o patrimonialismo Ž intrinsecamente personalista, tendendo a
desprezar a distin•‹o entre a esfera pœbica e privada. Em uma sociedade
patrimonialista, em que o particularismo e o poder pessoal reinam, o
favoritismo Ž o meio por excel•ncia de ascens‹o social, e o sistema jur’dico, lato
sensu, englobando o direito expresso e o direito aplicado, costuma veicular o
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
24 FAORO, R., Os donos do poder: forma•‹o do patronato pol’tico brasileiro,
Globo, Porto Alegre, 1977, v. 1, p. XI. Ver tambŽm o texto FAORO, R.,
ÒA aventura liberal numa ordem patrimonialistaÓ. Revista USP, nœm.17,
1993, p.18.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
67
poder particular e o privilŽgio, em detrimento da universalidade e da igualdade
formal-legal. O distanciamento do Estado dos interesses da na•‹o reflete o
distanciamento do estamento dos interesses do restante da sociedade.25
Este patrimonialismo n‹o causou apenas atrasos em quest›es de
ordem pol’tica e econ™mica para o Brasil, mas tambŽm e,
sobretudo, na forma de gest‹o do interesse pœblico. ƒ
particularmente esse o tradicionalismo inerente ao patrimonialismo que
interfere na elabora•‹o de regula•›es formalmente racionais. A isso se
acrescenta a aus•ncia da especializa•‹o dos funcion‡rios, e, alŽm disso, o vasto
dom’nio do arb’trio material e do favoritismo puramente pessoal do senhor e
da dire•‹o administrativa.26
Est‡ correto Bresser Pereira quando sustenta que, no plano
pol’tico, o pa’s transitou do Estado olig‡rquico ao Estado
Democr‡tico (de elites) no per’odo de 1850 a 1980; no
administrativo, do Estado patrimonial ao Estado gerencial; no
plano social, da Sociedade Senhorial para a Sociedade P—s Industrial. O Estado autorit‡rio - modernizador, o Estado burocr‡tico, e a
sociedade capitalista, que nesses tr•s planos duraram um longo tempo na
Europa, foram aqui transi•›es r‡pidas, pr—prias de um pa’s que salta etapas
mas permanece subdesenvolvido, que se moderniza mas permanece atrasado
porque dual e injusto.27
Tais modelos, todavia, n‹o poderiam de qualquer sorte perdurar
indefinidamente no tempo, tendo vari‡veis e fatores nacionais e
internacionais que for•aram suas transposi•›es ao modelo
burocr‡tico. Mas que modelo Ž este?
Daqui se tem mais raz›es para compreender que o termo
burocracia surge com forte conota•‹o negativa, em rea•‹o ˆ
centraliza•‹o administrativa e ao absolutismo do sŽculo XVIII.
Esta rela•‹o pr—xima entre governantes e burocratas, todavia, fora
gradualmente recha•ada pela hist—ria das institui•›es pol’ticas e
pela sociologia Ð notadamente a weberiana -, sob o argumento de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
25
AMPANTE, R. G., ÒPatrimonialismo em Faoro e WeberÓ. DADOS.
Revista de Ci•ncias Sociais, v. 46, nœm. 1, 2003, p. 154.
26 Idem, p.140.
27 BRESSER,. Do Estado É op.cit., p.02.
!
68
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
que os primeiros, n‹o detendo a expertise dos conhecimentos
tŽcnicos necess‡rios para dar conta das cada vez mais complexas
tarefas de gest‹o dos interesses pœblicos, deveriam deix‡-las ao
comando dos servidores pœblicos treinados e possuidores do
conhecimento apropriado para tanto, pois o fariam com n’veis de
impessoalidade e efici•ncia que se deseja em tais setores e temas.
Tampouco esta perspectiva se sustentou muito tempo, haja vista a
advert•ncia feita por Lane:
This [the transition from a personal relation to an impersonal one] may be a
step towards more efficiency in an absolute sense. We have here a sort of
fallacy: the fact that a bureaucrat is devoted do his/her office does not entail
that the motivation problem is solved; it is still possible that the office holder is
thus devoted because it maximizes his/her own personal utility or because
he/she wishes the utility of the bureau. Both these objectives may not be
conducive to efficiency.28
Enquanto disfun•›es deste modelo pode-se referir, com Merton,
as seguintes: internaliza•‹o das regras e apego demasiado aos
regulamentos; excesso de formalismo; resist•ncia a mudan•as em
face da rotiniza•‹o e padroniza•‹o estabelecidas, gerando
repetidas a•›es impensadas que criam apar•ncias de seguran•a e
estabilidade dos procedimentos e resultados, operando a
diminui•‹o das liberdades e espontaneidades individuais;
despersonaliza•‹o
dos
relacionamentos
institucionais,
ocasionando baixa comunica•‹o interpessoal; categoriza•‹o como
base do processo decisional.29
Por decorr•ncia disto, ter-se-ia que a tomada de decis›es por parte
dos burocratas ficaria prejudicada pela hierarquiza•‹o,
centraliza•‹o e especializa•‹o, vez que estas tendem a distorcer
informa•›es; que a capacidade de iniciativa dos subordinados
ficaria seriamente limitada pela centraliza•‹o e determina•‹o
unilateral de conduta administrativa por parte dos superiores,
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
28 LANE, J. E., The public sector: concepts, models and approachesSage, London,
1993, p.50.
29 MERTON, R. K., The Sociology of Science: Theoretical and Empirical
Investigations, University of Chicago Press, Chicago, 1973.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
69
concluindo-se que este modelo de burocracia (com fortes matizes
weberianas) afigurar-se-ia por demais mecanicista para ser
eficiente em situa•›es que exigem elevada capacidade de
flexibilidade e de adapta•‹o.
Fora o que aconteceu, em larga escala, ˆ burocracia brasileira, em
especial a partir das medidas tomadas no primeiro governo de
Getœlio Vargas e a Reforma Administrativa de 1936, visando
exatamente suplantar a administra•‹o patrimonialista do Estado
atŽ ent‹o predominantemente vigente.30 Surge daqui nova
formata•‹o burocr‡tica que se erige junto ˆ classe mŽdia e na
iniciativa privada e pœblica, a primeira em face do modelo de
industrializa•‹o que se estabelece; a segunda, por evolu•‹o do
chamado estamento burocr‡tico patrimonialista anterior.
Ocorre que esta nova burocracia vai confrontar-se com as elites
pol’ticas existentes ˆ Žpoca em torno da disputa por recursos
escassos, tendo de lidar com a antiga cultura/estratŽgia
patrimonialista/clientelista de obten•‹o de apoio pol’tico do
governo central, oportunizando o surgimento de estruturas
paralelas capazes de atuar decisivamente em programas
governamentais priorit‡rios.
Esta forma h’brida de organiza•‹o do Estado marcou a
administra•‹o pœblica brasileira no per’odo 1930-1964. Vargas e
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
30
Uma boa an‡lise deste evolver se pode encontrar no texto de
BRESSER PEREIRA, Do Estado É op.cit., p.03: Usarei, para caracterizar a
sociedade brasileira, tr•s termos: Sociedade Mercantil - Senhorial, atŽ 1930; e
Sociedade Capitalista Industrial, a partir de ent‹o, embora j‡ se possam notar nela
sinais da Sociedade P—s-Industrial. Para definir o Estado brasileiro, no plano
pol’tico, empregarei tr•s express›es: Estado Olig‡rquico, atŽ 1930; Estado
Autorit‡rio-Capitalista, entre 1930 e 1945, e entre 1964 e 1985; e Estado
Democr‡tico, entre 1946 e 1964, e a partir de 1985. Assim, a primeira forma
assumida pela democracia, em 1946, Ž a de uma democracia de elites; em 1985,
volta-se ao mesmo tipo de regime pol’tico, mas h‡ indica•›es de que come•amos a
transitar para uma democracia de sociedade civil, em que a opini‹o pœblica, ao invŽs
das alian•as de classe, assume papel determinante do processo pol’tico. No plano
administrativo, farei uso de tr•s: Estado Patrimonial, ou Patrimonial-Mercantil, atŽ
1930; Estado Burocr‡tico, ou Burocr‡tico-Industrial, entre 1930 e 1985; e Estado
Gerencial, ou Gerencial-P—s- Industrial, a partir de 1985.
!
70
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Kubitschek recorreram a tal arranjo para conciliar dois objetivos
antag™nicos, a sedimenta•‹o de suas bases de apoio pol’tico e a
consecu•‹o de projetos de moderniza•‹o e desenvolvimento
econ™mico.31
Entretanto, como demonstra Bresser Pereira, o pressuposto de
efici•ncia em que se baseava n‹o se mostrou real. No momento
em que o Estado liberal do sŽculo XIX cedeu definitivamente
lugar ao Estado social e econ™mico do sŽculo XX, verificou-se
que ela n‹o garantia nem rapidez, nem boa qualidade, nem custo
baixo para os servi•os prestados ao pœblico. 32
No momento, entretanto, que o Estado se converteu no Grande Estado social
e econ™mico do sŽculo XX, assumindo um nœmero crescente de servi•os sociais
- educa•‹o, saœde, cultura, previd•ncia e assist•ncia social, pesquisa cient’fica e de papŽis econ™micos - regula•‹o do sistema financeiro interno e das rela•›es
econ™micas internacionais, estabilidade da moeda e do sistema financeiro,
provis‹o de servi•os pœblicos e de infra-estrutura -, nesse momento, o problema
da efici•ncia tornou-se essencial. Por outro lado, a expans‹o do Estado
respondia n‹o s— ˆs press›es da sociedade, mas tambŽm ˆs estratŽgias de
crescimento da pr—pria burocracia.33
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
31
GEDDES, B., PoliticianÕs dilemmas: building state capacity in Latin America,
University of California, Berkeley, 1994, caps. 1 e 3, p. 1-19 e 43-82.
Segundo o autor, o tra•o distintivo da estratŽgia varguista de inova•‹o
foi a cria•‹o do DASP, ag•ncia encarregada de criar uma burocracia de
mŽrito no Brasil. J‡ a gest‹o Kubitschek teria se notabilizado pela
institui•‹o dos chamados bols›es de efici•ncia, ilhas de racionalidade
tŽcnica num mar de patrimonialismo.
32 PEREIRA, L. C., ÒDa administra•‹o pœblica burocr‡tica ˆ gerencialÓ.
PEREIRA, L. C. B.; SPINK, P. K. em, Reforma do Estado e administra•‹o
pœblica Gerencial, Editora FGV, Rio de Janeiro, 1999, p.214.
33 Idem. ƒ interessante como LUHMANN, N., Teoria Pol’tica en el Estado
de Bienestar, Alianza, Madrid, 1994, p.108, chama a aten•‹o para o fato de
que a Administra•‹o Pœblica, enquanto organiza•‹o possui consist•ncia
espec’fica, submetendo-se a uma l—gica pr—pria de funcionamento Ð o
que por vezes implica encerrar-se em si mesma- que a torna imperme‡vel
ˆs influ•ncias do entorno. Em tais oportunidades, ela define sua
estratŽgia de rela•‹o com o exterior sobre a base de impulsos internos
alavancados pela burocracia.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
71
Para Bresser Pereira, a crise da administra•‹o pœblica burocr‡tica
come•ou ainda no regime militar n‹o apenas porque n‹o foi capaz
de extirpar o patrimonialismo que sempre a vitimou, mas tambŽm
porque esse regime, ao invŽs de consolidar uma burocracia
profissional no pa’s, atravŽs da redefini•‹o das carreiras e de
processos sistem‡ticos de abertura de concursos pœblicos para a
alta administra•‹o, preferiu o caminho mais curto do
recrutamento de administradores atravŽs das empresas estatais,
inviabilizando a constru•‹o no pa’s de uma burocracia civil forte,
nos moldes que a reforma de 1936 propunha. A crise agravou-se,
entretanto, a partir da Constitui•‹o de 1988, quando se salta para o extremo
oposto e a administra•‹o pœblica brasileira passa a sofrer do mal oposto: o
enrijecimento burocr‡tico extremo.34
Tal crise, entretanto, n‹o autoriza a compreens‹o marxista
ortodoxa de que a burocracia se revela, sempre, como um corpo
de parasitas capaz de envolver com sua teia o corpo da sociedade;
ou ˆ moda L•nin, no sentido de que a extin•‹o do Estado
implicaria a extin•‹o do aparelho burocr‡tico Ð ligado ˆ classe
dominante35, isto porque s‹o as demandas sociais
progressivamente tensionadas que exigem corpos pol’ticos e
tŽcnicos mediadores de interesses e conflitos que da’ decorrem,
sendo ut—pica a pretens‹o de que possam ser totalmente
dispensados em algum momento hist—rico, mas, por outro lado,
precisa de controles muito eficientes para que n‹o transforme sua
expertise em projeto de poder.36
A reforma da administra•‹o pœblica no pa’s s— ganharia for•a a
partir dos anos 70, tanto pela crise j‡ global deste per’odo
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
34
PEREIRA, Da administra•‹o É op.cit., p.239.
Ver o texto de TOJAL, F. & CARVALHO, W. ÒTeoria e pr‡tica da
burocracia estatalÓ. Revista de Administra•‹o Pœblica, nœm. 31(1), 1997,
jan./fev. 1997, p. 50-68
36 Ali‡s, esta advert•ncia Ž antiga, como bem lembra ALBROW, La
burocracia É op.cit., p.41: L'invenzione di de Gournay fu un colpo di genio.
"Burocrazia" • il frutto dell'unione del termine greco "#$%&', dominio, e del termine
francese bureau, che significa scrivania o ufficio, ed esprime pertanto efficacemente il
paradosso moderno per cui la maestˆ del potere nella societˆ emerge da un luogo
prosaico nel quale si esplica un lavoro abitudinario.
35
!
72
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
hist—rico envolvendo as reservas de petr—leo e sua subida
descontrolada Ð o que vai gerar, conseqŸentemente, dificuldades
fiscais de manten•a de um Estado gigante -, como pelo fato de
que a burocracia estatal militar e autorit‡ria se mostrou ineficiente
para dar conta daqueles cen‡rios, operando-se a partir de 1980
mudan•as profundas na matriz governativa e da Administra•‹o
Pœblica Ð atŽ em face da globaliza•‹o Ð para um perfil mais
gerencial, advertindo Bresser que:
No Brasil, a idŽia de uma administra•‹o pœblica gerencial Ž antiga. Come•ou
a ser delineada ainda na primeira reforma administrativa, nos anos 30, e
estava na origem da segunda reforma, ocorrida em 1967. ÉA primeira
tentativa de reforma gerencial da administra•‹o pœblica brasileira, entretanto,
s— aconteceu no final dos anos 60, atravŽs do Decreto-lei n¼ 200, de 1967,
sob o comando de Amaral Peixoto e a inspira•‹o de HŽlio Beltr‹o, que iria
ser o pioneiro das novas idŽias no Brasil. Beltr‹o participou da reforma
administrativa de 1967 e, depois, como ministro da Desburocratiza•‹o, entre
1979 e 1983, transformou-se em arauto das novas idŽias. Definiu seu
Programa Nacional de Desburocratiza•‹o, lan•ado em 1979, como uma
proposta pol’tica que visava, atravŽs da administra•‹o pœblica, a Òretirar o
usu‡rio da condi•‹o colonial de sœdito para investi-lo na de cidad‹o,
destinat‡rio de toda a atividade do EstadoÓ.37
Importa contextualizar este per’odo hist—rico internacional, muito
particularmente em face das discuss›es levadas a efeito pela
chamada Escola da Public Choice, em especial com os trabalhos de
Niskanen, Buchanan, Ostrom, Tullock e outros, partindo do
individualismo metodol—gico e dos conceitos como utilidade,
efici•ncia econ™mica e maximiza•‹o, analisando a rela•‹o que
entendem simbi—tica entre pol’ticos e burocratas.38
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
37
PEREIRA, Da administra•‹o É op.cit., p.243. Lembra Bresser que: O
decreto-lei promoveu a transfer•ncia das atividades de produ•‹o de bens e servi•os para
as autarquias, funda•›es, empresas pœblicas e sociedades de economia mista, consagrando e racionalizando uma situa•‹o que j‡ delineava na pr‡tica. AtravŽs da
flexibiliza•‹o de sua administra•‹o buscava-se uma efici•ncia maior nas atividades
econ™micas do Estado, e se fortalecia a alian•a pol’tica entre a alta tecnoburocracia
estatal, civil e militar e a classe empresarial.
38 Ver os textos de: DOWNS, A. ÓThe life cycle of bureausÓ (Eds. J. M.
Shafritz & A. Hyde) in, Classics of Public Administration, Wadsworth
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
73
Sob esta perspectiva, os burocratas agem de forma racional, mas
motivados por seus pr—prios interesses, acarretando custos muito
altos ao mercado e mesmo ˆ Democracia neoliberal, dentre os
quais: neglig•ncia do interesse pœblico em favor dos interesses
particularistas da burocracia; n‹o persecu•‹o de resultados
socialmente relevantes das pol’ticas pœblicas governamentais, uma
vez que a formula•‹o e implementa•‹o destas dar-se-ia de forma
mais conveniente aos interesses burocr‡ticos; a burocracia Ž
perdul‡ria com rela•‹o aos recursos pœblicos, eis que, no jogo
pol’tico com os poderes do Estado, possui um raio de manobra
que lhe permite cometer excessos, revelando-se os burocratas
verdadeiros rent seekers.39
O problema Ž que mesmo com o advento da Constitui•‹o de
1988, permitiu-se no pa’s a manten•a de excessos (privilŽgios) que
pol’tica e or•amentariamente foram impactantes, desde a cria•‹o
de um sistema de aposentadoria com remunera•‹o integral, sem
nenhuma rela•‹o como tempo de servi•o prestado diretamente ao
Estado, passando pelas chamadas aposentadorias especiais, que
permitiram aos servidores aposentarem-se por volta dos 50 anos,
e, no caso dos professores universit‡rios, de acumular
aposentadorias, atŽ a realoca•‹o de mais de 400 mil funcion‡rios
celetistas de funda•›es e autarquias ˆ condi•‹o de funcion‡rios
estatu‡rios, detentores de estabilidade e aposentadoria integral.40
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
Publishing Company, Califronia, 1991, p. 305-318; MOE, T. M. ÒThe
positive theory of public bureaucracyÓ, D. Mueller in, Perspectives on Public
Choice, Cambridge University Press, London, 1997, p. 455-480.
39 Ver o texto de OSBORNE, D. e GAEBLER, T., Reinventing
Government, Addison-Wesley, Reading,Mass, 1992. O conceito mais geral
de interesse pœblico Ž o que se assenta na sua defini•‹o democr‡tica,
com base no critŽrio da soberania popular e da delibera•‹o pœblica
inclusiva, relacionando-se, portanto, a um ethos permanente de
forma•‹o republicana de um povo, isto Ž, ele n‹o nasce pronto, depende
da consci•ncia, da cultura pol’tica e da constru•‹o de institui•›es e leis
de regula•‹o e controle.
40 PEREIRA, Da administra•‹o É op.cit., p.246, alertando o autor que o
retrocesso burocr‡tico da Constitui•‹o de 1988 foi uma rea•‹o ao clientelismo que
dominou o pa’s naqueles anos, mas tambŽm foi uma afirma•‹o de privilŽgios corporativistas e patrimonialistas incompat’veis com o ethos burocr‡tico. AlŽm disso, resultou
!
74
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Somente no primeiro governo Fernando Henrique Cardoso, nos
anos de 1995 a 1998, Ž que se iniciaram de forma mais profunda
processos de revis‹o da estrutura e funcionamento da burocracia
estatal, fundados agora na perspectiva da chamada matriz gerencial,
utilizando premissas de descentraliza•‹o da Administra•‹o
Pœblica, efici•ncia nos meios e resultados da atua•‹o estatal, com
ampla pol’tica de privatiza•›es de servi•os pœblicos, conservando
algumas atividades o seu car‡ter pœblico com execu•‹o
majoritariamente privada, adotando-se, inclusive, f—rmulas
jur’dicas novas como os contratos de gest‹o.41
Ali‡s, Ž a Emenda Constitucional n¼ 19/98, que alterou a reda•‹o
do art.37, da Constitui•‹o Federal, acrescentando a este artigo o
disposto no ¤8¼, que Ž um dos marcos jur’dicos autorizadores
desta ferramenta.42
Cumpre lembrar que, antes mesmo da Emenda Constitucional n¼
19, os Decretos n¼137/91(Programa de Gest‹o das Empresas
Estatais), n¼ 2.487 e n¼ 2.488, de 02 de fevereiro de 1998, tratavam
do contrato de gest‹o, cuja celebra•‹o era um dos requisitos para
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
de uma atitude defensiva da alta burocracia, que, sentindo-se acuada e injustamente
acusada, defendeu-se de forma irracional. (p.248).
41 A principal fun•‹o do contrato de gest‹o Ž a fixa•‹o de metas, assim
como a defini•‹o dos mecanismos de avalia•‹o de desempenho e
controle de resultados das atividades desempenhadas pelas entidades que
mantŽm contratos com o Poder Pœblico, com os seguintes conteœdos
normativos: especifica•‹o do programa de trabalho proposto, a
estipula•‹o das metas a serem atingidas e os respectivos prazos de
execu•‹o, bem como previs‹o expressa dos critŽrios objetivos de
avalia•‹o de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de
qualidade e produtividade; a estipula•‹o dos limites e critŽrios para
despesa com remunera•‹o e vantagens de qualquer natureza a serem
percebidas pelos dirigentes e empregados dos contratados no exerc’cio
de suas fun•›es, dentre outras.
42 I - a autonomia gerencial, or•ament‡ria e financeira dos —rg‹os e entidades da
administra•‹o direta e indireta poder‡ ser ampliada mediante contrato, a ser firmado
entre seus administradores e o poder pœblico, que tenha por objeto a fixa•‹o de metas
de desempenho para o —rg‹o ou entidade, cabendo ˆ lei dispor sobre: I Ð o prazo de
dura•‹o do contrato; II Ð os controles e critŽrios de avalia•‹o de desempenho, direitos,
obriga•›es e responsabilidades dos dirigentes; III Ð a remunera•‹o do pessoal.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
75
que autarquias e funda•›es recebessem a qualifica•‹o especial
de ag•ncias executivas. AlŽm da celebra•‹o desse contrato, as
autarquias e funda•›es que pretendessem tal qualifica•‹o deveriam
ter plano estratŽgico de reestrutura•‹o e desenvolvimento
institucional, voltado para a melhoria da qualidade da gest‹o e a
redu•‹o de custos, o que j‡ evidenciava preocupa•‹o com a
qualifica•‹o gerencial de tais inst‰ncias.
A nova matriz prop›e revis‹o aguda sobre o que seriam atividades
exclusivas de Estado, e o que poderiam ser delegadas ˆ
competitividade do mercado, mantendo-se o controle de diretrizes
e resultados pela administra•‹o pœblica gerencial e pelo controle
social. Ou seja, para algumas demandas pœblicas n‹o haveria
necessidade da presen•a do Estado diretamente, mas tambŽm n‹o
poderiam ser entregues sem condi•›es ˆ iniciativa privada Ð que
se pauta, sabe-se, para o lucro e o consumo-, operando-se o que
Bresser Pereira chama de transfer•ncia para o setor pœblico n‹oestatal.43
As premissas do servi•o pœblico implementadas pela reforma
gerencial deste per’odo contribu’ram ˆ conscientiza•‹o da
necessidade de se criar mecanismos de controle e
responsabiliza•‹o da burocracia estatal, eis que impuseram claras
diretrizes para o desempenho de deveres pœblicos, a saber: (a) que
as a•›es administrativas estivessem orientadas para o cidad‹ousu‡rio, em vez de manter o car‡ter auto-referido que caracteriza
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
43
PEREIRA, L. C. B., Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial
brasileira na perspectiva internacional, Editora 34/Bras’lia/ENAP, S‹o Paulo,
2002, p.99. Manteria o Estado, nesta acep•‹o, as chamadas atividades
propriamente de governo, tais como legislar, regular, julgar, policiar,
fiscalizar, definir pol’ticas, fomentar. Mas, para que essas fun•›es do Estado
possam ser realizadas, Ž necess‡rio que os pol’ticos e a alta burocracia estatal, no
nœcleo estratŽgico, e tambŽm a mŽdia administrativa pœblica do Estado, conte com o
apoio de uma sŽrie de atividades ou servi•os auxiliares: limpeza, vigil‰ncia, transporte,
coperagem, servi•os tŽcnicos de inform‡tica e processamento de dados, etc. Segundo a
l—gica da reforma do Estado dos anos 90, estes servi•os devem, em princ’pio, ser
terceirizados, ou seja, devem ser submetidos ˆ licita•‹o pœblica e contratados com
terceiros. Dessa forma, esses servi•os, que s‹o servi•os de mercado, passam a ser
realizados competitivamente, com substancial economia para o Tesouro.
!
76
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
a administra•‹o pœblica burocr‡tica, voltado para afirma•‹o do
poder do Estado e da burocracia estatal; e (b) que estivessem
baseadas na responsabilidade do servidor pœblico:
(b1)perante a sociedade, por meio de uma administra•‹o transparente, voltada
para a presta•‹o de contas; (b2) perante os pol’ticos eleitos nos termos da
democracia representativa, por meio da atua•‹o fiscalizadora, principalmente
dos pol’ticos da oposi•‹o; e (b3) perante os representantes formais e informais
da sociedade, organizados no espa•o pœblico n‹o-estatal por meio de
mecanismos de controle social ou de participa•‹o cidad‹. Nesse sentido, a
Reforma Gerencial Ž uma reforma para a democracia.44
Alguns dos problemas desta burocracia gerencial s‹o a baixa
efic‡cia dos instrumentos de responsabiliza•‹o pœblica e o seu
excesso de discricionariedade, gerando vazios quanto ˆs formas
usuais de supervis‹o entre os poderes e quanto ao controle social
por parte do pœblico em geral.
A inefic‡cia dos mecanismos do controle externo associa-se ˆ
pr‡tica da reforma pelo alto (mantendo-se, pois, a idŽia de cœspide
piramidal agora sob formato neoliberal), de longa tradi•‹o no pa’s,
produzindo condi•›es adversas ˆ institucionaliza•‹o de
procedimentos abertos ao jogo democr‡tico. Dessa forma, o desenho
institucional prevalecente e os modos menos formalizados de atua•‹o levaram ˆ
consolida•‹o de uma estrutura de oportunidades e de incentivos favor‡vel ˆ
aludida tend•ncia ˆ irresponsabilidade pœblica das elites estatais e ˆ expans‹o
das pr‡ticas de clientelismo e de corrup•‹o.45
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
44
Idem, p.112. ƒ o pr—prio autor que enuncia algumas limita•›es deste
modelo, na medida em que opera t‹o somente com mecanismos
burocr‡ticos de controle externo e interno (tribunais de contas, sistemas
de controle interno), reduzindo os controles democr‡ticos aos realizados
pelo parlamento, particularmente pelos partidos de oposi•‹o, sem dar
maior aten•‹o e aprofundamento ao controle e participa•‹o social.
(p.155).
45 Conforme quer DINIZ, A reforma É op.cit., p.137. Claro que isto est‡
associado tambŽm ao fen™meno da globaliza•‹o econ™mica que retirou
do Estado a for•a diretiva da economia domŽstica que antes possu’a,
contribuindo ˆs mudan•as de perfil da burocracia pœblica. Ver o
interessante trabalho de CORGUERA ATIENZA, J. y GARCêA
HERRERA, M. (Eds.). Derecho y Econom’a en el Estado Social, Tecnos,
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
77
Resta, assim, inafast‡vel a conclus‹o de que o Estado n‹o mais
pode ser concebido como entidade monol’tica Ð ou neutral - a
servi•o de um projeto pol’tico invari‡vel, mas configura sistema
em permanente fluxo, internamente diferenciado, sobre o qual
repercutem tambŽm diferencialmente demandas e contradi•›es da
sociedade civil e do mercado.
O Estado contempor‰neo, desta maneira, fica dividido entre
tarefas e exig•ncias dificilmente concili‡veis, e nessa medida,
freqŸentemente,
as
pol’ticas
governamentais
refletem
ambigŸidades. Decorre disto, como quer Jacob, a emerg•ncia
freqŸente de uma crise de legitima•‹o, fruto do fato de que a
interven•‹o maior do Estado e a expans‹o dos seus aparelhos n‹o
s‹o acompanhadas de nenhum aprofundamento de participa•‹o
pol’tica democr‡tica. A crise de legitima•‹o surge quando as demandas
crescem mais rapidamente do que as recompensas ou respostas46.
Ao lado da crise de legitima•‹o, apresentam-se no m’nimo duas
outras crises, a de identidade e a de efic‡cia, correlatas da primeira,
eis que, em n’vel de identidade, o Estado passa n‹o mais a
distinguir quais suas fun•›es origin‡rias e efetivamente pœblicas,
servindo como mero instrumento de assalto ao poder por
interesses e corpora•›es pouco representativas da sociedade como
um todo47; em n’vel de efic‡cia, por ter perdido sua legitimidade e
identidade, n‹o consegue Ð e sequer prioriza Ð atender as
demandas efetivas e operacionais da comunidade que representa
oficialmente.48
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
Madrid, 1998, p.137, referindo que: En ese proceso influyen tanto el mayor peso
de la ideolog’as liberales como la bœsqueda de la eficacia (la cual en la pr‡ctica se hace
prevalecer sobre la equidad) en la prestaci—n de los servicios pœblicos directamente a
cargo de los gobiernos o bajo su control.
46 JACOB, P., Movimentos Sociais e Pol’ticas Pœblicas,Cortez, S‹o Paulo,
1993, p.08.
47 Neste sentido, ver as contribui•›es de PHILLIPS, A., Democracy and
Difference, Polity Press, Cambridge, 2009, p.82.
48 Desenvolvi este tema no livro LEAL, R. G., Teoria do Estado: cidadania e
poder pol’tico na modernidade, Livraria do Advogado, Porto Alegre, 2004.
!
78
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Cambaleante e premida pela necessidade de sobreviv•ncia, a
Sociedade Civil articula, com o tempo, resist•ncia ao estado em
que se encontra e ˆ condi•‹o de sœdita/consumidora imposta por
aquele modelo. Tal resist•ncia vai gerar novas correla•›es de for•a
entre Sociedade e Administra•‹o Pœblica, marcadas pelo que
passo a chamar de Gest‹o Pœblica Compartida dos interesses
sociais, refor•ando sobremaneira a concep•‹o de cidadania que,
no caso brasileiro, demanda comportamentos pr—-ativos em face
dos desafios de cumprimento que os Direitos Fundamentais
imp›em.49 Revela-se neste cen‡rio o que Levi chama de rela•‹o
between the governments credible commitments and fair procedures, on the one
hand, and citizens-feelings of ethical reciprocity, on the other.50
Neste sentido, Gregorio Arena, no texto Cittadini Attivi51, lembra
que Ž chegado o momento nesta quadra hist—rica das rela•›es
entre Administra•‹o Pœblica e Sociedade de se pensar em novos
paradigmas que est‹o a informar os pressupostos da Democracia
Contempor‰nea, notadamente esta que d‡ norte ˆ idŽia de Estado
Democr‡tico de Direito e que, em verdade, s— tem possibilidades
de efetiva•‹o em face de uma Sociedade Democr‡tica de Direito.
Um destes novos paradigmas Ž o que Arena chama de Princ’pio
da Subsidiariedade Horizontal.
Mas o que vem a ser este princ’pio das rela•›es acima referidas?
Ele se constr—i a partir do reconhecimento de que i cittadini sono in
grado di attivarsi autonomamente nellÕinteresse generale e disponendo che
lÕistitutizoni debbano sostenerne gli sforzi in tal senso, conferma appunto che le
persona hanno delle capacitˆ e che possono essere disposte ad utilizzarle per
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
49
Ver meu livro LEAL, Estado É op.cit..
LEVI, M., Consent, Dissent, and Patriotism, Cambridge University Press,
Cambridge UK, 2005, p.87. Alerta a autora para o fato de que: People are
more likely to comply with the rules set down by the state if they think the rules will be
enforced in an evenhandedly way. Compliance is also enhanced by the belief that others
are also obeying the rules. The trustworthiness of government encourages widespread
compliance with the rules. In the next iteration, even more people comply because they
are influenced by the widespread compliance of othersÉ.. If people feel that their own
views are being ignored, they may distrust government.
51 ARENA, G., Cittadini Attivi, Laterza, Roma, 2006.
50
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
79
risolvere non solo i propri problemi, ma anche quelli riguardanti la
colletivitˆ.52
ƒ este novo cidad‹o que vai contrapor ˆ burocracia estatal
demandas de participa•‹o e colabora•‹o mais direta e intensiva,
redimensionando os termos do contrato social firmado no ‰mago
da Democracia Representativa, eis que se ampliam radicalmente
os espa•os pœblicos de participa•‹o e decis‹o sociais, para alŽm
dos momentos estagnados do sufr‡gio e dos mandatos, rompendo
de vez ˆ no•‹o tecnocr‡tica de gest‹o estatal-burocr‡tica:
O paradigma tecnocr‡tico concebe efici•ncia governamental em termos de
concentra•‹o, centraliza•‹o e fechamento do processo decis—rio, efic‡cia de
gest‹o em termos de insularidade burocr‡tica e, finalmente, autonomia do
Estado como capacidade de isolar-se das press›es do mundo da pol’tica (...).
Ademais, Ž preciso lembrar que a efic‡cia da a•‹o estatal n‹o depende apenas
da capacidade de tomar decis›es com presteza, mas sobretudo da adequa•‹o
das pol’ticas de implementa•‹o, o que, por sua vez, requer estratŽgias que
d•em viabilidade pol’tica ˆs propostas e aos programas governamentais. Sob
essa —tica, a cria•‹o de arenas de negocia•‹o, a capacidade de articular
alian•as e coaliz›es aparecem como aspectos relevantes da a•‹o estatal.53
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
52 Idem, p.VIII. Diz o autor que esta nova matriz opera um rito de
passagem na rela•‹o entre Administra•‹o e Cidadania, que se afasta da
idŽia de separa•‹o em dire•‹o ˆ colabora•‹o, da diferen•a ˆ fidœcia, do
segredo ˆ comunica•‹o. Per la amministrazioni questo significa essere consapevoli
che la complessitˆ della nostra societˆ • tale da non poter pi• essere governata
unicamente secondo il paradigma bipolare; per i cittadini, il nuovo modello comporta
invece unÕassunzione di responsabilitˆ per i problemi della comunitˆ ed il passaggio
dalla (tutto somato) comoda posizione di amministrati (quando i servizi funzionano,
naturalmente ...) a quella ben pi• impegnativa di cittadini attivi. (p.23).
53 DINIZ, E., Crise, reforma do Estado e governabilidade: Brasil 1985-1995,
Funda•‹o Getœlio Vargas, Rio de Janeiro, 1997, p.177. ƒ certa, contudo,
a advert•ncia do soci—logo Bernardo Sorj, em entrevista dada ao jornal
paulista Estad‹o, edi•‹o de 08/12/2012, in
http://www.estadao.com.br/noticias/suplementos,a-alta-burocracia-noolho-da-crise,971031,0.htm: Uma das avalia•›es erradas que fizemos em
determinado momento foi pensar que as ONGs poderiam substituir parte das fun•›es
do sistema pol’tico. Elas n‹o conseguem. Por duas raz›es: a primeira Ž que o
mandato delas Ž fundamentalmente de denœncia e de dissemina•‹o de valores. Elas
n‹o entram nas quest›es estritamente de governo. A segunda raz‹o Ž que parte dessas
!
80
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Vai em sentido similar tambŽm a reflex‹o de Putnam quando
sustenta que civil societies generate interpersonal trust and tolerance that is
transferable from the voluntary organizations and groups that produce it to the
broader framework of democratic participation. Under this view, which
conflates generalized trust and social capital, societies need to create
opportunities for social capital to be produced through voluntary activity based
on friendship, loyalty, or commitment.54
N‹o h‡ dœvidas, por outro lado, de que o combate ˆ corrup•‹o no
Brasil n‹o depende apenas da troca de funcion‡rios envolvidos em
acusa•›es, mas requer, tambŽm, combate ˆ burocracia que d‡
margem ˆ corrup•‹o.
O editorial do jornal Financial Times, na edi•‹o de 29/08/2012,
refere estimativa da Fiesp (Federa•‹o das Indœstrias do Estado de
S‹o Paulo) de que a corrup•‹o custa ao pa’s cerca de 2% do PIB e
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
ONGs foram cooptadas pelo sistema pol’tico. Um tempo atr‡s, nas elei•›es anteriores
na C‰mara Municipal do Rio, um quarto dos pol’ticos eleitos tinha suas pr—prias
ONGs. Ou seja, a ONG muitas vezes Ž utilizada para desviar recursos pœblicos ou
Ž cooptada com recursos pœblicos para defender o governo. O sistema pol’tico n‹o pode
ser substitu’do, ele tem que ser melhorado e fortalecido.
54 PUTNAM, R. D. Bowling Alone: The Collapse and Revival of American
Community, Simon and Schuster, New York, 2000, p.32. Concordo com a
advert•ncia que faz HARDIN, R., ÒConceptions and explanations of
trustÓ (Ed. K. COOK) in, Trust and Society, Russell Sage, New York,
2001, p.29, quando diz que: There appear to be serious problems with PutnamÕs
conceptual framework. The available evidence does not demonstrate a strong link
either between trust in people within a particular organization and generalized trust in
others or between generalized trust and trust in state institutions. In a multi-variate
analysis based on 41 cases worldwide, the number of continuous years of democratic
functioning between 1920 and 1995 is positively associated with high levels of
interpersonal trust as well as with GNP/per capita and expressions of well-being
(Inglehart 1997: 183, see also Inglehart and Baker 2000). Although this finding
suggests that generalized trust and democracy reinforce each other, it does not imply
that the development of generalized trust will generate strong democracies. Todavia,
tenho que isto n‹o anula a compreens‹o da import‰ncia do capital social
em situa•›es de combate ˆ corrup•‹o e inst‰ncias burocr‡ticas. Ver o
texto de USLANDER, E. M. ÒProducing and Consuming TrustÓ.
Political Science Quarterly Review, Vol.115, 2001, p. 569-590.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
81
diz que: para o Brasil atingir seu potencial econ™mico, a corrup•‹o precisa ser
combatida com vigor.55
Com base nestes argumentos, ao mesmo tempo em que elogia a
postura da Presidente Dilma Rousseff em afastar Ministros
envolvidos em corrup•‹o, o Jornal sustenta que ela ainda precisa
mais do que novos funcion‡rios; precisa tambŽm combater a
burocracia excessiva que simplesmente alimenta a corrup•‹o. O
editorial cita estimativa do Banco Mundial de que as empresas
brasileiras gastam 2.600 horas anuais para formular suas
declara•›es de impostos e observa que: enquanto o cumprimento das
leis empresariais no Brasil for t‹o complicado, funcion‡rios corruptos ser‹o
sempre capazes de fazer um dinheiro r‡pido em troca de favores.56
ƒ t‹o acertada a avalia•‹o do Financial Times que importante jornal
do pa’s destaca que:
Quase tr•s dŽcadas ap—s a redemocratiza•‹o, o Brasil da Opera•‹o Porto
Seguro pode confiar na seguran•a de suas institui•›es? Deflagrada pela Pol’cia
Federal, a investiga•‹o revelou um esquema de venda de pareceres tŽcnicos,
tr‡fico de influ•ncia e corrup•‹o em —rg‹os federais e ag•ncias reguladoras
envolvendo, entre outros, a chefe de gabinete da Presid•ncia da Repœblica em
S‹o Paulo, Rosemary Noronha - personagem pr—xima do ex-presidente Luiz
In‡cio Lula da Silva. De Bras’lia, Dilma Rousseff afastou prontamente os
envolvidos. De Berlim, Lula quebrou o sil•ncio apenas na œltima sexta-feira
para dizer, sem mais explica•›es, que Òn‹o ficou surpresoÓ com o caso. No
mesmo dia, Paulo Vieira, o ex-diretor da Ag•ncia Nacional de çguas
(ANA), pediu exonera•‹o do cargo e o Planalto aguarda atitude id•ntica de
seu irm‹o, Rubens Vieira, diretor da Ag•ncia Nacional de Avia•‹o Civil
(Anac). Para piorar, por conta do envolvimento de seu adjunto, JosŽ Weber
Holanda, a lama tisnou a reputa•‹o do advogado-geral da Uni‹o, Lu’s
In‡cio Lucena Adams - atŽ ent‹o pule de dez na pr—xima indica•‹o da
presidente para o Supremo Tribunal Federal.57
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
55
In
http://www.bbc.co.uk/portuguese/noticias/2011/08/110831_dilma_co
rrupcao_ft_rw.shtml, acessado em 17/12/2012.
56 Idem.
57 In
!
82
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Por todas estas raz›es o capital social Ž important’ssimo neste
processo de depura•‹o das inst‰ncias democr‡ticas e suas
institui•›es, para que permane•am ou voltem a cumprir os pactos
e compromissos civilizat—rios ajustados.
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http://www.estadao.com.br/noticias/suplementos,a-alta-burocracia-noolho-da-crise,971031,0.htm, not’cia veiculada em 08/12/2012. Diz ainda
o jornal que: Na opini‹o do soci—logo Bernardo Sorj, o novo castelo de cartas que
desmorona no primeiro escal‹o do governo federal revela que o Pa’s ainda est‡ longe de
atingir a distin•‹o republicana entre pœblico e privado. E se destaca no rol da
corrup•‹o geral das na•›es por sua ocorr•ncia Òde forma quase sistem‡ticaÓ. Professor
aposentado da UFRJ e diretor do Centro Edelstein de Pesquisas Sociais, no Rio que atua na consolida•‹o de democracias com justi•a social na AmŽrica Latina -, Sorj
acredita que, embora o Brasil moderno e urbanizado tenha aprendido a respeitar a lei
num sentido abstrato, ainda n‹o Ž capaz de pratic‡-la com inteireza no dia a dia. ÒO
desprezo pelo pœblico, certamente em escala muito maior nas esferas do poder, est‡ na
pr‡tica cotidiana de praticamente todo cidad‹oÓ, afirma ele na entrevista a seguir.
Uma distor•‹o do desenvolvimento nacional que batizou de Òindividualismo
transgressorÓ.
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!
LA ADMINISTRACIîN INDOLENTE, A
PROPîSITO DE SU INERCIA ANTE EL
VALOR ÒTIEMPOÓ
Raquel Cynthia Alianak
Profesora asociada y adjunta de Derecho Administrativo
Universidad Nacional de Rosario
La problem‡tica elegida se vincula en alguna medida con el tema
abordado en el anterior Congreso de esta RED (eficacia de la
gesti—n administrativa, y en aquel caso en particular la gesti—n
pœblica ambiental); y la elecci—n de este t—pico proviene asimismo,
no s—lo de investigaci—n acadŽmica, sino de experiencias
personales en el desarrollo activo de la profesi—n liberal, en el
‡mbito del derecho administrativo, en jurisdicciones nacional,
provinciales y municipales.
El principio de ÒeficaciaÓ de la gesti—n pœblica, como valor -en su
significado- (capacidad para lograr el efecto o resultado que se
desea o espera), se debe traducir en una gesti—n transparente, con
publicidad total que permita su control, encaminada a satisfacer y
obtener las metas y resultados esperados y previstos, todo ello en
tiempo oportuno, y de todo lo cual los —rganos administrativos
est‡n obligados a rendir cuentas a la sociedad.
Ese principio de eficacia se vincula necesariamente con el de
celeridad, esto es, la actuaci—n administrativa en los menores
tiempos posibles y razonables, dentro de los plazos legales.
Reflexionaremos en esta oportunidad, acerca de si la celeridad
como principio sustantivo de la gesti—n y procedimientos
administrativos, esto es el valor tiempo, se concreta en la realidad,
y ya me adelanto a brindar una respuesta contundente, la cual por
mucho que nos pese, y a estar a la realidad, es negativa; entonces,
frente a ella, cabe reflexionar acerca de la eficacia o no de los
remedios procedimentales administrativos y/o procesales
judiciales existentes, como apropiados para dar soluci—n real y
efectiva a este terrible dŽficit de la Administraci—n.
88
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Esta deficiencia sustancial -la inercia del actuar administrativoecha por tierra y convierte en letra muerta a la garant’a de la tutela
administrativa efectiva, precisamente en la instancia o sede
administrativa, y por ende, cabe preguntarnos: Àexisten entonces,
o en su caso, son œtiles e id—neos los medios administrativos y
judiciales que disponemos para revertir como ciudadanos la
indolencia de la Administraci—n, en este aspecto?
prima facie, digamos que la mera inobservancia del orden legal
por la Administraci—n Pœblica, vulnera el interŽs pœblico
involucrado por el pleno sometimiento de la misma al
ordenamiento jur’dico, postulado b‡sico del Estado de Derecho.
Lo contrario implica negaci—n del estado de derecho. 1
Veamos, por ende, a esta altura, de quŽ modo y a travŽs de quŽ
fuentes jur’dicas, el Òvalor celeridadÓ, o Òtiempo razonable en la
decisi—n, en la gesti—nÓ, se encuentra consagrado e integra el
ordenamiento jur’dico vigente en el derecho argentino.
1. No hay duda que est‡ receptado en relaci—n al ‡mbito judicial.
La Constituci—n Nacional de la Repœblica Argentina reconoce, en
su Art. 18, la garant’a de todo habitante al Òdebido procesoÓ,
interpretado por nuestra C.S.J.N., siguiendo la de los Estados
Unidos de NorteamŽrica, desde anta–o, como el debido proceso
adjetivo y sustantivo: derecho a ser o’do, a ofrecer y producir
pruebas, a alegar, y derecho a una decisi—n fundada de un juez
dentro de un plazo razonable.
El derecho supranacional, a travŽs de Convenciones
internacionales incorporadas con jerarqu’a constitucional a nuestra
Constituci—n Nacional, como el Pacto de San JosŽ de Costa Rica
tambiŽn la consagra, en el ‡mbito judicial:
Art.8 inc. 1, norma que referida a las Ògarant’as judicialesÓ,
garantiza el derecho a ser o’do y dentro de un plazo razonable por
un juez, para la defensa de los derechos de una persona; y
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
1
"Consejo Superior del Colegio de Abogados de Buenos Aires c/ Fisco
de la Provincia de Buenos Aires s/Pretensi—n declarativa de certezaÓ,
Juzgado Contencioso Administrativo N¼ 1 de La Plata, 13 de Febrero de
2013.-
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
89
Art. 25, el cual asegura la tutela judicial efectiva (aludiendo a
Òrecursos judiciales efectivosÓ) contra cualquier acto que viole
derechos fundamentales que reconoce la Constituci—n, las leyes o
los tratados, aœn cometidos por personas que ejerzan funciones
oficiales.
2. Pensemos ahora en la garant’a del plazo razonable, esto es , del
Valor tiempo, en la instancia administrativa, y al respecto
podemos afirmar que aquellas garant’as judiciales sustanciales
antes mencionadas Ð constitutivas de uno de los pilares
fundamentales del Estado de Derecho - se extienden y tienen
plena VIGENCIA en la v’a administrativa, conformando el debido
procedimiento adjetivo y sustantivo, derivado del debido proceso de
nuestra Constituci—n Nacional, consagrado adem‡s expresamente
como Òtutela administrativa efectivaÓ.
Numerosos pronunciamientos de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos han dado tratamiento al alcance y extensi—n
de dicha garant’a o tutela, trasladando a la esfera administrativa
aquello que es exigible en la esfera judicial, pues en un Estado de
Derecho, las garant’as se–aladas deben ser respetadas por toda
autoridad pœblica.
a) Pensemos en el caso ÒTibi v. EcuadorÓ, del 07.09.2004, voto
del Juez Sergio Garc’a Ram’rez, cuando el magistrado se–al— que
la justicia retardada es justicia denegada; ello es trasladable en un
todo a la decisi—n administrativa.
b) En el caso Tribunal Constitucional vs. Perœ, del 31.01.2001,
p‡rrafo 71, la Corte Interamericana ha considerado Òque cualquier
—rgano del Estado que ejerza funciones materialmente
jurisdiccionales, tiene obligaci—n de adoptar resoluciones apegadas
a las garant’as del debido proceso legal en los tŽrminos del Art. 8
de la Convenci—n AmericanaÓ.
c) Otras Convenciones Internacionales de Derechos Humanos
que tienen en el derecho argentino jerarqu’a constitucional, como
la Declaraci—n Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
(Arts. XVIII y XXIV) y el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Pol’ticos (Arts. 2 inciso 3, apartado a y b, y 14 inc. 1),
tambiŽn consagran esa tutela.
!
90
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Basta recordar el Art. XXIV de la Declaraci—n Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre que dispone que ÒToda persona
tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad
competente, ya sea por motivo de interŽs general, ya de interŽs particular, y el
de obtener una pronta resoluci—nÓ.
Y ello significa el derecho a ser o’do por autoridad administrativa
competente antes de que se dicte un acto administrativo que
pueda incidir en la esfera jur’dica subjetiva de la persona; el
derecho a ofrecer y producir pruebas en la instancia
administrativa; el derecho a alegar sobre el mŽrito de esas
probanzas; y finamente, el derecho a una decisi—n fundada y
motivada del —rgano administrativo competente, y emitida en
tiempo razonable.
Ese valor tiempo integra sustantivamente la garant’a de la tutela
administrativa efectiva, y toda persona goza de un derecho
subjetivo pœblico de exigir a la Administraci—n que resuelva, y/o
que gestione sus peticiones en tiempo œtil y razonable, sin
desmedro del an‡lisis sustancial que deba realizarse y de los
tiempos legales establecidos.
d) Su categor’a de derecho humano, fue referenciada
puntualmente por la C.I.D.H., en el caso ÒBaena Ricardo y otros
vs. Panam‡Ó, sentencia del 02.02.2001, p‡rrafos 124 y 127, fallo
que con claridad meridiana ha se–alado que Òcualquier actuaci—n u
omisi—n de —rganos estatales dentro de un proceso, sea
administrativo, sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el
debido proceso legal, pues es un derecho humano obtener todas las
garant’as que permitan alcanzar soluciones justas, no estando la
Administraci—n excluida de cumplir ese deber. Las garant’as m’nimas deben
respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier
procedimiento cuya decisi—n pueda afectar los derechos de las
personasÓ.
Ya hemos referenciado, de este modo, la obligaci—n constitucional
y supranacional que tiene la Administraci—n Pœblica de expedirse
en tiempo razonable.
3. En cuanto a quŽ debe entenderse por plazo razonable, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos ha indicado Ð para el
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
91
‡mbito judicial- algunos par‡metros o elementos, bajo los cuales
debe analizarse en el caso concreto, la existencia o no de
razonabilidad en el plazo insumido por la justicia.
Precisamente en el caso ÒForner—n e hija vs. ArgentinaÓ, sentencia
del 27/04/2012, el Tribunal internacional ha individualizado los
siguientes: a) Complejidad del asunto, b) Actividad procesal del
interesado, c) Conducta de las autoridades judiciales, y d)
Afectaci—n generada en la situaci—n jur’dica de la persona
involucrada en el proceso.
Resulta interesante destacar el alcance que el Tribunal
supranacional ha conferido al tŽrmino Òrecurso judicial efectivoÓ
(plasmado en el Art. 25.1 del Pacto San JosŽ de Costa Rica),
explicando la Corte Interamericana en el punto 107 del fallo ut
supra indicado, que no pueden considerarse efectivos aquellos
recursos que por las condiciones del pais, o por las circunstancias
particulares del caso, resulten ilusorios.
El Tribunal, a posteriori, ha se–alado con gran razonabilidad, en
quŽ supuestos los recursos podr’an resultar ilusorios, puntualizando
que lo ser‡n: (I) en caso de inutilidad demostrada en la pr‡ctica, porque falten
los medios para ejecutar sus decisiones o cualquier otra situaci—n que implique
denegaci—n de justicia; o (II) en caso de que no exista una aplicaci—n id—nea
del pronunciamiento, impidiendo que se materialice la protecci—n del derecho
reconocido en el fallo.
4. Los par‡metros se–alados por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos se extienden necesariamente, y deben ser
tenidos en consideraci—n, cuando se trata de definir si existi— o no
plazo razonable en la actuaci—n administrativa, a partir de la
extensi—n de las garant’as judiciales consagradas en los Arts. 8 y 25
del Pacto de San JosŽ de Costa Rica, al ‡mbito de la actuaci—n de
la Administraci—n Pœblica.
TambiŽn entonces dichas pautas constituir‡n est‡ndares, bajo los
cuales deber‡ analizarse si en nuestros ordenamientos jur’dicos
contamos con v’as procedimentales administrativas que no sean
ilusorias, precisamente por su inutilidad en la pr‡ctica, o porque
impidan en definitiva que se materialice el derecho reconocido en
la decisi—n.
!
92
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
En el derecho argentino, un reciente fallo judicial del 26 de Junio
de 2012 emanado de la Corte Suprema de Justicia de la Naci—n, ha
tenido oportunidad de dar tratamiento al alcance que corresponde
otorgar a la garant’a de obtener un pronunciamiento administrativo sin
dilaciones indebidas, y en plazo razonable, como derivada del Art. 18
C.N. y del Art. 8 del Pacto de San JosŽ de Costa Rica.
Me refiero a la causa ÒLociser Jorge Alberto y otros c/ BCRA Ð
Res. 169/05Ó.Se trat— de un sumario administrativo llevado a cabo por el Banco
Central de la Repœblica Argentina, a travŽs del cual se impusieron
sanciones disciplinarias de multa a Directores y S’ndicos de una
Compa–’a Financiera. Los sancionados apelaron judicialmente la
resoluci—n administrativa, y el caso lleg— al tribunal supremo con
motivo de los Recursos Extraordinarios que interpusieran los
actores contra la decisi—n judicial de la C‡mara Nacional de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que hab’a
confirmado la decisi—n imponiendo las multas.
El Alto Tribunal resolvi— revocar la sentencia apelada, se–alando
que la irrazonable dilaci—n del procedimiento administrativo
resulta incompatible con el debido proceso, y dej— sin efecto las
sanciones establecidas en aquel sumario, de casi 20 a–os de
duraci—n.
Es importante resaltar que si bien no se hab’a cumplido el plazo
de prescripci—n de la acci—n sancionatoria debido a interrupciones
producidas por diversas diligencias del procedimiento, la Corte
decidi— resolver la cuesti—n constitucional planteada y que
consist’a en determinar si como resultado del extenso tr‡mite de
las actuaciones administrativas, se hab’a vulnerado la garant’a de
defensa y el derecho a obtener una decisi—n en plazo razonable
(invocando el Art. 8.1. de la Convenci—n Americana sobre
Derechos Humanos).
Las pautas que utiliz— la Corte Suprema Nacional para concluir en
la irrazonabilidad del plazo administrativo en cuesti—n, fueron las
utilizadas tanto por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos (referidas con anterioridad), como asimismo por el
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
93
Tribunal Europeo de Derechos Humanos, a las que expresamente
remite.
Este œltimo (Tribunal Europeo de Derechos Humanos), al
interpretar el punto 6.1. de la Convenci—n Europea para la
Protecci—n de los Derechos Humanos y Libertades
Fundamentales (ÒDerecho a un proceso equitativoÓ 1. Toda persona tiene
derecho a que su causa sea o’da equitativa, pœblicamente y dentro de un plazo
razonable, por un Tribunal independiente e imparcial), tuvo en cuenta Ða
efectos de determinar la razonabilidad o no del plazo- idŽnticos
par‡metros que los se–alados por la CIDH: *la complejidad del
asunto, *la actividad procesal del interesado, *la conducta de
autoridades judiciales y *el an‡lisis global del procedimiento.
Dichas est‡ndares,
referidas garant’as y
presidir un juicio
admisible para que
sumarios.
entonces, dan contenidos concretos a las
su apreciaci—n, ha se–alado la Corte, deber‡
objetivo sobre el plazo razonablemente
la Administraci—n sustancie los pertinentes
En el caso ÒLociserÓ, la Corte Suprema de Justicia de la Argentina
analiz— la situaci—n f‡ctica bajo la lupa de dichos est‡ndares,
concluyendo acerca de la inexistencia de complejidad en los
hechos investigados por el B.C.R.A.; as’ como que tampoco los
sumariados hab’an obstaculizado el curso del procedimiento; y
que por el contrario, los prolongados lapsos de inactividad
procedimental s—lo hab’an sido atribuibles a la entidad
administrativa (la resoluci—n se obtuvo despuŽs de 18 a–os de
haberse cometido los hechos y luego de 15 a–os de haberse
iniciado el sumario).
5. Otros pronunciamientos judiciales actuales en la Repœblica
Argentina, provenientes de jueces inferiores, tambiŽn han aludido
a la que he llamado Òindolencia de la Administraci—nÓ. Basta
recordar la sentencia del 07.08.2012 del Juez Federal de Mar del
Plata, dictada en el ‡mbito de una acci—n de amparo incoada
contra la A.F.I.P. (organismo de recaudaci—n tributaria de la
Repœblica Argentina ÐAdministraci—n Federal de Ingresos
Pœblicos), en relaci—n a las restricciones existentes en nuestro pa’s
a las operaciones cambiarias en moneda extranjera.
!
94
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
En dicho fallo, el juez alude concretamente a lo que yo llamo
Òindolencia de la Administraci—nÓ, al expresar: ÒLa eficacia de la
Administraci—n hace a la seguridad jur’dica, pues de lo contrario aquella (la
Administraci—n) se convierte en una ruidosa m‡quina de impedir, s—lo fiel al
Òc—digo del fracasoÓ que dice: no se puede; en caso de duda, abstenerse; si es
urgente, esperar; siempre es m‡s prudente no hacer nadaÓ, para concluir en
que la ineficacia e irrazonabilidad en el actuar de la Administraci—n
implica adem‡s mala praxis gubernativa.
6. Si nos concentramos en la normativa infraconstitucional, en la
Repœblica Argentina a nivel legal en el ‡mbito nacional, la Ley
Nacional de Procedimientos Administrativos Nro. 19549 consagra
como uno de los principios sustanciales del procedimiento
administrativo, el de econom’a, celeridad y sencillez.
Y su reglamentaci—n, con las modificaciones introducidas en el
a–o 1991 (mediante Decreto Nro. 1883/91), ha destacado en
primer plano la trascendencia del principio de celeridad, a partir de
reconocer expresamente, ya en el a–o 1991, que Òel retardo o la
falta de resoluci—n de los asuntos pendientes dentro de la
Administraci—n, lesiona y degrada los derechos y garant’as de los
ciudadanos, las cuales Ðdentro de un procedimiento
administrativo- no se compadecen con demoras, retrasos y
molestias perturbadoras y que ocasionan al mismo tiempo,
mayores costos de funcionamiento a la Administraci—nÓ.
Dicho reglamento introdujo importantes innovaciones,
pretendiendo garantizar la responsabilidad primaria de cada
funcionario en resolver las cuestiones que le son propias,
ordenando la automatizaci—n e informatizaci—n del registro,
despacho y control de los expedientes administrativos.
Dispuso asimismo la creaci—n de una ÒUnidad Secretar’a GeneralÓ
en el ‡mbito de cada Ministerio, con tres Direcciones, entre ellas
la de ÒInformaci—n al PœblicoÓ, con competencia para recibir
quejas o denuncias con motivo de tardanzas, atribuyendo al Jefe
de la Unidad Secretar’a General competencia espec’fica para
intimar a los funcionarios responsables de incumplimientos de
plazos, bajo apercibimiento de ser sancionados bajo el rŽgimen
disciplinario pœblico.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
95
Asimismo, estipul— el deber de avocaci—n del superior jer‡rquico
en la tramitaci—n en caso de comprobarse demoras, sin perjuicio
de las sanciones al responsable por la dilaci—n.
ÀQuŽ ha sucedido en la realidad? Y estoy hablando del lapso
transcurrido desde aquel a–o 1991 hasta la actualidad -a–o 2013-.
Esa Direcci—n mencionada jam‡s fue creada, ni han existido en lo
corriente, intimaciones a funcionarios por incumplimientos de
plazos, ni avocaciones de superiores jer‡rquicos por demoras de
tramitaci—n, a pesar de constituir Ðtodos ellos- deberes expl’citos
se–alados en la normativa vigente, e imperativos para todos ellos.
En los ‡mbitos provinciales, varias normas locales de procedimiento
administrativo (entre ellas la santafecina, Decreto Acuerdo Nro.
10204/58) consagran pautas precisas a seguir por la
Administraci—n relacionadas con este tema, muchas de las cuales
no se cumplen en la realidad, y permanecen entonces como meros
instrumentos ilusorios que s—lo existen en la letra de la ley.
Algunas de las obligaciones legales que no advertimos que sean
cumplidas en procedimientos administrativos provinciales, son
entre otras: (i) la de poner a despacho los expedientes el mismo
d’a de su recepci—n; (ii) la de cumplir en los tŽrminos m‡ximos de
5 y de 2 d’as, la emisi—n de informes, dict‡menes, intervenciones;
(iii) el deber de exponer en cada caso, al pie de la œltima actuaci—n,
las razones de la demora en la tramitaci—n, as’ como el tiempo en
que el expediente permaneci— radicado en cada —rgano de los
intervinientes.
Estas garant’as de los administrados son eludidas sin m‡s, aœn
cuando constituyen deberes y valores cuya aplicaci—n y
preservaci—n ha sido puesta a cargo de la Administraci—n pœblica.
7. Llegados a este estadio, deviene entonces como enf‡tica
conclusi—n, que la irrazonable dilaci—n del procedimiento
administrativo es incompatible con el derecho al debido proceso y
al debido procedimiento.
Ello as’ est‡ dicho y reconocido por el ordenamiento
constitucional, el supranacional, el legal, as’ como por la
jurisprudencia supranacional y nacional de nuestro m‡s alto
!
96
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
tribunal y tambiŽn la emanada de jueces inferiores; ya hemos dado
cuenta de todo ello.
Sin embargo, las decisiones judiciales de muchos de nuestros
tribunales, s—lo remedian el ÒcasoÓ, luego de un largu’simo
peregrinaje administrativo de los particulares involucrados, pero
esos fallos no previenen ni provocan un actuar administrativo
futuro, que sea diligente y no indolente.
8. Vayamos as’ al punto central del tema de esta intervenci—n: el
ordenamiento jur’dico todo, y las decisiones judiciales en el
Derecho Argentino, resultan absolutamente insuficientes y sin
utilidad para que se concrete en la realidad el respeto permanente
de la Administraci—n por dicho Òvalor tiempoÓ. Las trabas son tan
sustanciales, que convierten a la garant’a de tutela y al valor citado,
en mera ilusi—n, pues adem‡s, las v’as remediales con las que
cuenta el ciudadano resultan de inutilidad manifiesta.
9. Analicemos concretamente algunos institutos remediales, para
corroborar tal conclusi—n:
El amparo por mora de la administraci—n, como remedio judicial
‡gil que permite, en relaci—n a un procedimiento administrativo en
tr‡mite, solicitar a un juez Ð en caso de existir mora de la
Administraci—n en expedirse- que libre una orden judicial de
pronto despacho conteniendo el plazo dentro del cual aquŽlla
debiera resolver en lo pertinente. Al respecto, Àpodemos sostener
su real eficacia? Y esta reflexi—n abarca por igual los ‡mbitos
nacional y provincial santafecino. ÀPodr’a mejorarse el instituto
y/o su funcionamiento?; ÀEs en realidad la soluci—n, o es la
soluci—n que queremos?. Y aqu’ el quid de la cuesti—n es
preguntarnos si debemos esperar a que sea un juez quien ordene a
la Administraci—n Pœblica a que se expida. ÀEs esa la forma de
concretar en la pr‡ctica la tutela administrativa?
La celeridad, el pronunciarse en tiempo razonable constituye una
manda constitucional, supranacional y legal. La Administraci—n no
lo cumple. ÀLa Administraci—n est‡ fuera del Estado de Derecho,
y para revertir tama–a falencia no nos queda otro recurso que
acudir a un juez?
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
97
Pensemos en la queja y su falta de efectividad, instituto Žste
propio del ‡mbito administrativo nacional. No se utiliza casi
nunca, y adem‡s el superior jer‡rquico no es proclive a imponer
sanciones al inferior. En la Provincia de Santa Fe, el recurso
jer‡rquico para los supuestos de demora en la decisi—n de un
recurso por el —rgano inferior, que podr’a ser una soluci—n - pues
se interpone, previa preparaci—n de la v’a, directamente ante el
superior jer‡rquico de la Administraci—n Provincial, el
Gobernador- tarda tanto en resolverse que en la realidad no
cumple con la finalidad en pos de la cual ha sido instituido.
Pensemos tambiŽn en la falta de efectividad de las intimaciones
judiciales a —rganos administrativos, en procedimientos
administrativos y procesos judiciales paralelos y simult‡neos. A
nivel nacional, un ejemplo concreto es el de los juicios para el
reconocimiento de acreencias contra el Estado Nacional sujetas a
consolidaci—n, los cuales han sido concluidos Ðen la mayor’a de
los casos- despuŽs de un lapso no menor a 10 a–os, comprensivo
de todas sus instancias procesales. Si el acreedor ha logrado
sentencia firme que reconozca su crŽdito, reciŽn all’ comienza -a
partir de ese estadio- el procedimiento administrativo posterior al
juicio, a fin de requerir en la v’a administrativa los bonos de
consolidaci—n.
Este procedimiento trae aparejadas excesivas e inconcebibles
demoras de la Administraci—n Pœblica, la cual incumple lisa y
llanamente los plazos que la normativa le impone de 120 d’as para
conformar u observar la solicitud de cancelaci—n de deuda
consolidada 2. Si bien dicho plazo puede ser prorrogado a solicitud
del Estado deudor invocando razones debidamente fundadas, las
pr—rrogas son peticionadas ordinariamente, y concedidas por los
jueces, sin ni siquiera una mera fundamentaci—n.
Y all’ se producen las irrazonables demoras e incumplimientos de
plazos, y como el proceso judicial sigue abierto, el particular
acreedor debe solicitar al juez que intime judicialmente a la
Administraci—n a diligenciar el Formulario de Requerimiento de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
2
Decreto del Poder Ejecutivo Nacional Nro. 1116/2000, Art. 30.
!
98
ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Pago ante la Secretar’a de Hacienda (la norma establece un plazo
de intimaci—n por 10 d’as).
Frente a esas intimaciones judiciales, la Administraci—n (i) las
contesta con subterfugios, requiriendo nuevos cumplimientos de
recaudos que son innecesarios, pero que le permiten al
administrador permanecer encuadrado temporalmente en el plazo
legal; (ii) o no contesta; (iii) o bien solicita m‡s plazo. Ello genera
traslados al acreedor particular, resoluciones del juez ordenando
nuevas intimaciones, etc., etc., y nuevas respuestas evasivas o de
diferimiento del cumplimiento por parte del Estado.
Es dable advertir, pues resulta manifiesto, que en ese largu’simo
interregno, los derechos de los administrados est‡n absolutamente
postergados, cuando no directamente resentidos, convirtiŽndose el
administrado en un tercero espectador de esta pel’cula.
Sus derechos no se efectivizan, o bien ello se produce en tiempos
que a la postre resultan ineficaces para la preservaci—n de la
integridad e intangibilidad de su patrimonio.
Y aœn en los casos en que los jueces apliquen ÒastreintesÓ, es
decir, sanciones econ—micas conminatarios que se imponen a la
Administraci—n Pœblica morosa, por cada d’a de desobediencia a
una orden judicial, gener‡ndose entonces -como el reloj de un
taxi- montos dinerarios important’simos, ello tampoco moviliza
un pr—ximo actuar diligente del —rgano administrativo sancionado.
ÀPor quŽ? Por variadas razones, algunas de ellas relacionadas con
la circunstancia de que no se abren en sede administrativa (ni por
los superiores jer‡rquicos ni por las oficinas de sumarios) las v’as
para hacer efectiva la responsabilidad de aquellos funcionarios que
con sus omisiones o actuaciones negligentes han ocasionado el
deber del Estado de abonar esa erogaci—n (los astreintes) al
administrado; y cuando en algunos casos los jueces han aplicado
ÒastreintesÓ en forma directa al funcionario (—rgano persona), a mi
juicio ello tampoco ha logrado el fin perseguido (que la
Administraci—n
expida
prontamente
la
resoluci—n
irrazonablemente demorada). En definitiva, los astreintes los paga
la sociedad, y la Administraci—n es indolente frente a ello. Han
existido planillas de astreintes firmes por montos econ—micos muy
relevantes, y la inercia administrativa continœa en el mismo estado.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
99
Otra de las razones de la falta de efectividad de los astreintes
como medio impulsor de la actividad administrativa demorada,
radica en la Òopci—nÓ que muchas veces elige el —rgano que debe
resolver, prefiriendo diferir su decisi—n a fin de evitar fijar postura,
aœn a costa de que se generen dichas sanciones econ—micas.
Lo expuesto s—lo resulta una breve s’ntesis de ejemplos, de entre
los mœltiples existentes, que he tra’do a este intercambio de ideas.
10. Frente a esta real y concreta situaci—n, ÀquŽ es necesario?
ÀBuscar nuevos mecanismos ante la inercia de la Administraci—n?
ÀVamos a seguir buceando en nuevos mecanismos o institutos a
aplicar? La Administraci—n Pœblica sabe c—mo debe obrar, pero
no lo hace.
Tengamos en cuenta, adem‡s, que la celeridad en el actuar de la
Administraci—n constituye una pauta de comportamiento Žtico,
consagrada en las Leyes de ƒtica Pœbica Nacional y Provincial 3,
en tanto siendo un deber Žtico del funcionario, cumplir y hacer
cumplir estrictamente la Constituci—n Nacional, las leyes y
defender el sistema republicano y democr‡tico de gobierno, as’
como obrar con honestidad y buena fe, el incumplimiento de la
garant’a del debido procedimiento, reconocido por el
ordenamiento jur’dico vigente, constituye violaci—n directa a este
deber Žtico, y esos funcionarios son pasibles de sanciones que
pueden llegar hasta su remoci—n, conforme los procedimientos del
rŽgimen propio de la funci—n. Sin embargo, no he conocido una
remoci—n que hubiere sido dispuesta por esta causal tan
trascendente.
11. Y aqu’ entonces debemos retomar o repensar ideas
fundamentales acerca de c—mo debe ser entendida la actividad de
la Administraci—n en los procedimientos administrativos y en la
gesti—n pœblica, a partir de la maduraci—n de la conciencia de que
el resultado administrativo, al decir de profesores italianos, asigna
al principio de legalidad Òun sentido m‡s principalÓ, m‡s
coherente con la tutela de los intereses para los que los distintos
centros del poder pœblico hallan legitimaci—n.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
3
Ley de ƒtica Pœblica de la Provincia de Santa Fe Nro. 13.230 del
09/01/12. Ley Nacional de ƒtica Pœblica Nro. 25.188 del 26/10/1999.
!
100 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Ese resultado administrativo, que es la expresi—n de la buena
administraci—n, implica sustancialmente la pronta toma en
consideraci—n de los intereses planteados, su r‡pida ponderaci—n y
su eficaz tutela, y coincido con el Profesor italiano Spasiano (en su
trabajo del a–o 2010 ÒCrisis del mercado y de la administraci—n
democr‡ticaÓ, N‡poles), quien ha subrayado que la calidad de la
acci—n de la Administraci—n Pœblica con sus formas y tiempos
operativos, es un factor de inmensa importancia en el ‡mbito
econ—mico y en contextos de valor social, donde la calidad de vida
del ciudadano depende de manera relevante tambiŽn de la calidad
de respuestas que la Administraci—n prepara.
Creo entonces necesario, por un lado, resaltar y poner en primer
plano, ideas fundamentales y adem‡s practicables, que
sustancialmente implican la protecci—n directa de ese valor tiempo
al que hemos aludido a lo largo de este camino; y por el otro,
afirmar la necesidad de su definitiva toma de conciencia por la
Administraci—n.
I. Ellas han sido instaladas actual y recientemente en reformas a
normas de procedimiento administrativo en algunos pa’ses de
LatinoamŽrica y tambiŽn en algunos estados auton—micos de
Espa–a, en las cuales la celeridad del procedimiento ha constituido
uno de sus ejes centrales, focalizados hacia la calidad de la gesti—n
de la administraci—n, hacia el buen gobierno, por medio de
instituciones eficientes, transparentes y cercanas al ciudadano.
II. Estas ideas as’ puestas, no se encuentran arraigadas en el
derecho argentino, y creo que estas concepciones deben
urgentemente ser entendidas, comprendidas, y aplicadas por los
—rganos administrativos de mi pa’s, pues no bastan los principios,
si Žstos no se aplican, o si los operadores del derecho los
convierten en letra muerta.
III. ÀQuŽ ideas, entonces, quiero resaltar que deben ser entendidas
y aplicadas por la administraci—n en la Repœblica Argentina?
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
101
III.1. la idea de servicio de la Administraci—n hacia el ciudadano,
as’ expresada recientemente en normativa de Colombia4, en la cual
se se–ala que la finalidad de los tr‡mites y procedimientos
administrativos es la de proteger y garantizar la efectividad de los
derechos de las personas f’sicas y jur’dicas ante las autoridades,
facilitando la relaci—n entre los particulares y la Administraci—n.
Y para su logro, se puntualiza especialmente la necesaria celeridad
en la actuaci—n administrativa, debiendo los procedimientos
adelantarse en el menor tiempo posible y con la menor cantidad
de gastos de quienes intervienen, optimizando el uso del ÒtiempoÓ
y recursos, para procurar el m‡s alto nivel de calidad de sus
actuaciones, y con ello, la protecci—n de los derechos de las
personas.
III.2. La idea de que la ciudadan’a y la satisfacci—n de sus
necesidades, es la raz—n de ser de la Administraci—n pœblica.
Ello as’ consagrado en algunas normas nuevas espa–olas, como
por ejemplo la Ley Nro. 4 del a–o 2011 de la buena
administraci—n y del buen gobierno de las Islas Baleares (y de
modo similar, en Navarra). 5
Aparece fuertemente entronizada la idea del servidor pœblico, la
voluntad de servicio de la Administraci—n hacia la sociedad, la cual
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
4
Decreto Nro. 0019 del 10/01/2012 de Colombia, denominado
ÒAntitr‡mitesÓ, dictado conforme a una ley de fines del a–o 2011, por la
cual el —rgano legislativo autoriz— al Poder Ejecutivo a suprimir o
reformular regulaciones , procedimientos y tr‡mites innecesarios en la
Administraci—n
5 En esta norma procedimental administrativa de las Islas Baleares, la
Administraci—n est‡ concebida como cercana al ciudadano, con el deber
a su cargo de Òorientar a la ciudadan’aÓ, y no enfrentada a esta œltima. La
ley referida toma cuenta de la presencia de una ciudadan’a m‡s exigente
en busca de una legitimaci—n social, que va m‡s all‡ de la que
proporciona la mera existencia y funcionamiento de los mecanismos
institucionales, democr‡ticos y la acci—n de gobierno. La finalidad de esa
ley, es precisamente, pasar del modelo netamente burocr‡tico originario
a otro gerencial y de gobernanza, de buena Administraci—n y de buen
Gobierno.
!
102 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
persigue el interŽs general, aclarando que se trata de la
administraci—n del interŽs de la ciudadan’a, y no del Estado.
Consagra tambiŽn el principio de simplicidad y de comprensi—n,
propiciando la integraci—n de tŽcnicas y mŽtodos para disminuir
los tiempos de respuesta.
La idea de la calidad de los servicios y de la acci—n de gobierno, y
su mejora continua, considerada como un derecho de la
ciudadan’a, tambiŽn debe ser concientizado por todas las
Administraciones pœblicas.
Y para ello, resultan muy valiosas algunas de las tantas pautas
contempladas en esa ley para lograr la calidad de gesti—n, como
por ejemplo: el an‡lisis de las expectativas de la sociedad y de
escucha de la ciudadan’a, la participaci—n de todos los empleados
del organismo; la incorporaci—n de herramientas tecnol—gicas, y la
configuraci—n de sistemas eficaces de comunicaci—n interna y
externa.
III.3. Otras ideas valiosas, relacionadas con el valor Òtiempo
razonableÓ, las he encontrado plasmados enla Ley Foral 11/2012,
(21/06/2012) de la transparencia y del Gobierno abierto de
Navarra.
Se trata de un real compromiso que deben asumir las
Administraciones Pœblicas para una mejora institucional, y en
aquel est‡ necesariamente comprometido el valor ÒtiempoÓ,
celeridad.6
*Persigue construir un sistema pœblico servicial, que genere
confianza en la ciudadan’a y que disponga de un sistema de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
6 El prop—sito de la ley de Navarra, dado en su pre‡mbulo, es impulsar
una administraci—n m‡s eficaz, cercana y servicial, preparada para asumir
sus responsabilidades frente a los ciudadanos a los que han de servir; que
escucha lo que dicen y solicitan aquŽllos, y que decide centr‡ndose en sus
necesidades y preferencias, entre otros instrumentos tendientes a ese fin.
Adem‡s postula una Administraci—n que se somete a criterios de calidad
y de mejora continua, y que est‡ preparada para rendir cuentas y asumir
su responsabilidad ante los ciudadanos y ciudadanas a los que ha de
servir.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
103
control y vigilancia permanente sobre toda su actividad7,
proponiendo una Administraci—n m‡s ‡gil, comprensible, cercana
y accesible a los ciudadanos, y m‡s garantista.
* Postula expresamente el deber de reducir progresivamente los
tiempos de respuesta. Y canaliza la implicaci—n de la ciudadan’a
en los asuntos pœblicos, como colaboradores de la
Administraci—n Pœblica, en lo que se conoce como proyectos de
apertura de procesos u Open Process.
* Me parece muy interesante - como mecanismos de participaci—n
ciudadana - los foros de consulta de ciudadanos o entidades
dise–ados en esta ley, elegidos democr‡ticamente entre los
inscriptos en el Registro de Participaci—n y Colaboraci—n
Ciudadanas, para reflexionar y debatir sobre determinadas
pol’ticas pœblicas; as’ como los paneles ciudadanos y los jurados
ciudadanos, cuyo fin ser‡ el an‡lisis de los efectos de una
determinada acci—n, proyecto o programa llevado a cabo por la
misma.8
Esto va de la mano, entonces, en forma directa, con lo que antes
dec’amos de escucha de la ciudadan’a en todos los estadios de los
procedimientos, de los tiempos de respuesta de la Administraci—n,
de su razonabilidad o no, y de la forma de mejorarlos.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
7
Es sumamente reconfortante leer en el pre‡mbulo de la ley en
comentario que ÒNavarra est‡ plenamente convencida de la necesidad
de conseguir en la pr‡ctica lo que se plasma en los documentos,
haciendo realidad los derechos de los ciudadanos y ciudadanas, dando
un paso al frente al recoger en esta norma todos los instrumentos que la
conviertan en un referente en calidad en su servicio, en transparencia y
buen gobierno, manifestando un serio compromiso con la Žtica en la
acci—n de gobierno, permitiendo a su vez que ello facilite el control que
ejerce el Parlamento de Navarra. A lograr la consecuci—n de todo ello
van dirigidos todos los preceptos de la Ley ForalÓ.
8 Los jurados ciudadanos estar‡n formados por un m‡ximo de diez
personas, mitad ciudadanos y mitad entidades ciudadanas, elegidos por la
Administraci—n entre los sujetos inscritos en el Registro de Participaci—n
y Colaboraci—n Ciudadanas en el ‡rea correspondiente a la materia que
motive su creaci—n.
!
104 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Y esa Òescucha de la ciudadan’aÓ se consagra como un derecho de
los ciudadanos a ser consultados peri—dica y regularmente sobre
su grado de satisfacci—n con las actividades gestionadas por la
Administraci—n Pœblica.
La participaci—n de la ciudadana que est‡ involucrada directa o
indirectamente en procedimientos administrativos, y la evaluaci—n
pœblica de la gesti—n llevada a cabo, creo que resulta primordial
como elemento ejemplar y de rendici—n concretizada de cuentas,
como tambiŽn lo ser’an, por ejemplo, las audiencias pœblicas sobre
rendimiento de la Administraci—n, pues a travŽs de todas estas
v’as, el valor ÒtiempoÓ , el plazo razonable para decidir, podr’an
constituirse en elementos sustanciales sujetos a rendici—n, y de
este modo, a control social.9
* Finalmente, tres puntos esenciales, contemplados en esta nueva
normativa, como ejemplos a imitar:
(a) Se coloca a la ciudadan’a y a los empleados pœblicos como
autŽnticos dinamizadores del cambio, a travŽs de la amplia
difusi—n de este plan.
(b) La Administraci—n asume el cumplimiento de un compromiso
de calidad, con rendici—n de cuentas a la sociedad, elaborando y
difundiendo Cartas de Servicios (es decir, se integra la ÒcalidadÓ
en los programas de gobierno).
(c) Se protege la seguridad y continuidad jur’dica, imponiendo al
gobierno en funciones, el deber de garantizar el estado de la
documentaci—n necesaria para el gobierno entrante, elaborando
inventarios de los documentos b‡sicos, con el objeto de facilitar el
traspaso de poderes, para brindar una informaci—n transparente
sobre el estado de los tr‡mites y temas pendientes en cada ‡mbito
departamental, y sobre el estado de ejecuci—n del presupuesto
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
9
Se pone en pr‡ctica, asimismo, un plan de simplificaci—n administrativa
general, que tiende a reducir tr‡mites administrativos, a reducir plazos de
tramitaci—n de expedientes y la extensi—n, en cuanto sea posible, del
silencio administrativo positivo.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
105
correspondiente. Esto tambiŽn permite, de este modo, acelerar los
tiempos administrativos de respuesta y resoluci—n de tr‡mites.
* Finalmente, creo que es important’sima la previsi—n tambiŽn
contenida acerca de un Plan de Formaci—n Espec’fico, a ponerse en
marcha por el Instituto Navarro de Administraci—n Pœblica, dentro
de un plazo no superior a seis meses desde la entrada en vigor de
esta Ley Foral, cuya finalidad es precisamente, la de Òsensibilizar
al personal de la Administraci—n Pœblica respecto de los derechos
y obligaciones previstos endicha ley ForalÓ.
12. Para completar las conclusiones de esta intervenci—n, y ante la
necesidad de una toma real de conciencia y sensibilizaci—n, por
parte de las Administraciones pœblicas, respecto a los valores,
derechos y garant’as desarrollados, para que se instrumenten y
apliquen en la realidad, creo que estas ideas y propuestas
contenidas en las normas for‡neas pueden ser anal—gicamente
utilizadas e imitadas en nuestro ordenamiento.
Pero adem‡s, resultar‡ sustancial en esa toma de conciencia, que la
Administraci—n Pœblica realice ineludiblemente el control de
convencionalidad hacia adentro, en la propia instancia
administrativa, sin necesidad de que sea un juez quien se lo
imponga; y entonces, constituir‡ un deber de los —rganos de
asesoramiento jur’dico del Estado informar al funcionario
responsable primario de la decisi—n, de las violaciones a deberes
internacionales y al sistema interamericano de derechos humanos
que se incurrir‡n si el debido procedimiento - que incluye el
decidir en tiempos razonables- es deso’do en forma sistem‡tica
por la Administraci—n.
Es hora de poner fin a la apat’a y a la indolencia de la
Administraci—n frente al valor tiempo.
Y recordemos en este punto, el Art. 2 de la Convenci—n
Americana sobre Derechos Humanos cuando claramente se–ala el
compromiso de los Estados Partes de adoptar, las medidas
legislativas o de otro car‡cter en su derecho interno, que fueren
necesarias para hacer efectivos y garantizar los derechos y
libertades reconocidas en el Pacto.
!
106 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en aquel caso
ÒForner—n e hija v/ ArgentinaÓ (de abril de 2012), interpret— cu‡les son
las medidas que el Estado debe adoptar, las cuales van en dos vertientes:
Òla primera, consiste en la supresi—n de normas y pr‡cticas de cualquier
naturaleza que entra–en violaci—n a las garant’as previstas en la
Convenci—n o que desconozcan derechos all’ reconocidos u obstaculicen su
ejercicioÓ; y
Òla segunda, consiste en la expedici—n de normas y el desarrollo de pr‡cticas
conducentes a la efectiva observancia de esas garant’asÓ.
Precisamente y en punto a esta segunda vertiente ha explicado el
Tribunal que el Estado est‡ ÒÉobligado a prevenir la recurrencia a
violaciones a los derechos humanos y por eso, debe adoptar medidas legales,
administrativas, etc., necesarias para evitar que hechos similares vuelvan a
ocurrirÓ
En consecuencia, en ÒForner—nÓ,10 (de guarda y adopci—n con
mœltiples falencias que concluy— en el fallo internacional
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
10 El caso Forner—n e hija v. Argentina, tiene como antecedente una
petici—n realizada por el Sr. Leonardo Forner—n el 14/10/2004
formulada ante la Comisi—n Interamericana de Derechos Humanos, con
motivo de la entrega en guarda preadoptiva de una ni–a efectuada por su
madre, sin el consentimiento del padre biol—gico, quien no tuvo acceso a
la ni–a sino muchos a–os despuŽs y sin que el Estado hubiere ordenado
ni implementado en plazo razonable un rŽgimen de visitas, a pesar de las
mœltiples solicitudes del Sr. Forner—n, por m‡s de diez a–os. El
26/10/2006 la Comisi—n adopt— el Informe de Confidencialidad,
aprobando el Informe de Fondo el 13/07/2010, realizando determinadas
recomendaciones al Estado Argentino otorg‡ndole un plazo de dos
meses para informar acerca de su cumplimiento. El Estrado Argentino
solicit— pr—rroga y vencido dicho plazo, la Comisi—n en fecha
29/11/2010, someti— el caso a jurisdicci—n de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, por falta de cumplimiento de las recomendaciones
por el Estado Argentino y necesidad de protecci—n efectiva del derecho
de la familia y del interŽs superior del ni–o, as’ como por la necesidad el
que el Estado modifique su ordenamiento jur’dico en materia de venta
de ni–os, reparando integralmente la violaci—n a los derechos humanos
de la presente causa. La demora injustificada de los procedimientos
provoc— el desconocimiento de los derechos del padre, y se solicit— a la
Corte que se declarara la responsabilidad internacional del Estado, por
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
107
condenando al Estado a resarcimientos econ—micos a los
actores) , en el punto 168 del fallo, bajo el t’tulo ÒGarant’as de
no repetici—nÓ, la C.I.D.H. dispuso que frente a la inercia o
actuaci—n no proactiva del Estado en investigar, Žste deb’a
verificar la conformidad a derecho de la conducta de los
servidores pœblicos que intervinieron en los procesos internos, y
se–alar las responsabilidades que correspondan, emitiendo
informes a la Corte con el resultado de dichas investigaciones.
Y resulta contundente la apreciaci—n realizada por el Tribunal
Internacional, al sostener que la responsabilidad del Estado provino en gran
medida de la falta de capacitaci—n a sus funcionarios pœblicos, en la materia
de la que trat— el caso.
Resalt— puntualmente la C.I.D.H., que no basta con disponer de garant’as
y protecciones judiciales, si los operadores del proceso carecen de capacitaci—n
suficiente en el tema, pues las violaciones a los derechos de los actores se
produjeron fundamentalmente por la actuaci—n del sistema de justicia de la
Provincia de Corrientes.
A idŽnticas conclusiones podemos arribar respecto a las garant’as y
protecciones en sede administrativa.
La Corte Interamericana orden— al Estado Argentino a implementar, en el
plazo de un a–o contado desde la notificaci—n de la sentencia, y con la
pertinente disposici—n presupuestaria, un programa o curso obligatorio
dirigido a operadores judiciales Ðfuncionarios pœblicos- (incluidos jueces,
defensores, fiscales, asesores de menores y dem‡s funcionarios de la Provincia
de Entre R’os), en la materia y temas de las que trat— el caso, y entre otros
aspectos, en est‡ndares internacionales en derechos humanos.
Esa sentencia debe ser ejemplar para la Administraci—n pœblica
nacional, las provinciales y municipales. Ser‡n imperiosos,
entonces, como tambiŽn ya hemos visto plasmado en la nueva
Ley Foral de Navarra, cursos obligatorios de capacitaci—n y
concientizaci—n a funcionarios administrativos en nuestro pa’s,
acerca de los alcances y consecuencias del principio de celeridad,
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
violaci—n del derecho del Sr. Forner—n e hija a un debido proceso, a las
garant’as judiciales y a sus derechos a la protecci—n de la familia (Arts.
8.1., 25.1. y 17 Convenci—n Americana).
!
108 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
de las decisiones en tiempos razonables como elemento
sustancial a la garant’a de la tutela administrativa efectiva, y
sobre los est‡ndares internacionales que el sistema
interamericano de derechos humanos ha fijado en este t—pico.
* Ser’a tambiŽn importante que en las p‡ginas web oficiales de las
Administraciones Pœblicas, se publicaran en forma ’ntegra los
expedientes administrativos, para que el control social pueda ser
efectivamente ejercido, debiendo publicar todo —rgano la
cantidad de procedimientos en tr‡mite, y desde quŽ fecha, as’
como los tiempos de respuesta. Ello como una de las
aplicaciones obligatorias de lo que se ha dado llamar
Òtransparencia activaÓ, tanto en las normativas nacional argentina
como en la provincial santafecina, entre otras, pero que hasta
ahora no la incluyen.
* Y en pos de imitar ejemplos valiosos vigentes en otros
ordenamientos, tambiŽn resultar’a interesante pensar (como lo ha
hecho la reforma del procedimiento administrativo italiano,
mediante la Ley Nro. 69/2009) Ðcomo consecuencias de la
demora de la Administraci—n en la conclusi—n del procedimientoque la falta respecto del plazo genera la obligaci—n de compensar
Òel da–o injusto causado como consecuencia de la inobservancia
dolosa o culposa del plazo de conclusi—n del procedimiento
administrativo Ðda–o por el retardo), as’ como la configuraci—n de
la responsabilidad de gesti—n11 , uno de cuyos elementos de
valoraci—n es precisamente la falta de dictado de la medida dentro
del plazo estipulado.
Frente a la Ótercera generaci—n de procedimientos
administrativosÓ, como los denomina Javier Barnes, concebidos
como de car‡cter cooperativo y participativo de agentes pœblicos y
privados; frente a las nuevas tendencias de normas modernas de
procedimientos administrativos con la concepci—n de servicio de
la Administraci—n Pœblica hacia las personas, de calidad y mejora
continua de la gesti—n , y de rendici—n concreta de cuentas en
foros , jurados o paneles de ciudadanos, en audiencias pœblicas de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
11
Art. 2 inciso 9 de la Ley Nro. 241/90, agregado por la Ley Nro.
69/2009.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
109
rendimiento, etc., es hora entonces de asumir la responsabilidad y
el compromiso por los administradores pœblicos, de garantizar
concretamente en cada expediente administrativo el propio
control de convencionalidad, en pos de que existan vallas de
seguridad infranqueables que impidan que la garant’a del debido
procedimiento, y con ella la aceleraci—n de los tiempos de
respuesta, pueda ser convertida en letra muerta por una actitud
indolente, impropia de un Estado de Derecho.
!
EL CONTROL DE LA CORRUPCIîN EN
EL DERECHO COMPARADO: LOS CASOS
DE ARGENTINA, BRASIL Y ESPA„A
Alfonso Buteler
Doctor en Derecho y profesor de Derecho Administrativo
Universidad Siglo XXI
I. INTRODUCCIîN
El presente trabajo tiene por objeto analizar los organismos que
tienen a su cargo el control de la corrupci—n en la repœblica
Argentina, Brasil y Espa–a. Dejamos aclarado que la elecci—n de
dichos pa’ses no obedece a ningœn motivo en particular m‡s que
la comparaci—n y que nuestro trabajo se limitar‡ a describir las
particularidades que presenta la corrupci—n en dichos sitios y
cu‡les son los —rganos estatales que tienen a su cargo el control de
dicho mal.
II. EL FENîMENO DE LA CORRUPCIîN
Como ya lo hemos se–alado en otra oportunidad1 la corrupci—n,
como desnaturalizaci—n del poder2 no es un fen—meno reciente
sino que remonta su origen a unos milenios atr‡s3, aunque en las
œltimas dŽcadas se ha transformado en una problem‡tica que
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
1 BUTELER, A., ÒCorrupci—n y derecho administrativoÓ, A & C. Revista
de Direito Administrativo & Constitucional, nœm. 48, p. 97 y ss.
2 Cfr. RODRêGUEZ-ARANA MU„OZ, J., Òƒtica, pol’tica y urbanismoÓ,
Revista del RŽgimen de la Administraci—n Pœblica, nœm. 333, p. 83, esp. p. 98.
3 Gonz‡lez PŽrez nos recuerda que ya SŽneca escribi—, hace muchos
siglos, que la corrupci—n es un vicio de los hombres, no de los tiempos.
ya que desde la aparici—n del poder, la corrupci—n lo acompa–a como la
sombra al cuerpo (GONZçLEZ PƒREZ, J., ÒLa ƒtica PœblicaÓ, Revista
Argentina del RŽgimen de la Administraci—n Pœblica, nœm. 283, p. 1 y 2) Para
ampliar sobre el derrotero hist—rico de la corrupci—n, vŽase
GRONDONA, Mariano, La Corrupci—n, Buenos Aires, Planeta, 1993, p.
35 y ss.
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
111
aqueja al mundo entero poniendo en jaque muchas de las bases
del Estado moderno.
Ello, en virtud de que dicho flagelo genera una inestabilidad
institucional y desconfianza de los ciudadanos que terminan
socavando el ejercicio mismo del poder. En ese orden de ideas
uno de los mayores temores que se tiene es que ese mal termine
afectando a la democracia misma y las reglas que rigen en un
Estado de Derecho.4 Mientras para algunos el tema de la
corrupci—n est‡ ’ntimamente vinculado al principio de legalidad,
para otros5 ultrapasa la cuesti—n de la necesidad de cumplimiento
de la ley o el respeto a los c—digos de Žtica.
Es que, como lo se–ala Malem Se–a, la corrupci—n corroe los
fundamentos que de la moderna teor’a de la representaci—n que
est‡ bajo el ideal democr‡tico.6 Pues, para dicho autor, el c’rculo
vicioso de corrupci—n e impunidad Òproduce en el ciudadano una
sensaci—n de que «todo vale«, un descreimiento aœn mayor en el
sistema judicial y un incentivo m‡s para operar como un free riders.
Se genera de ese modo una cultura de la corrupci—n donde
muchos pretenden alcanzar sus metas a travŽs de mŽtodos
ileg’timos y donde el que cumple con las leyes pierde siempreÓ7.
Por tal motivo, es que se ha se–alado que la falta de probidad de
los funcionarios pœblicos pone en debate el problema capital de la
lealtad democr‡tica, habida cuenta que la proliferaci—n de
actividades corruptas indica la existencia de un problema mayor y
m‡s profundo: la tendencia a sustituir el ideal democr‡tico de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
4
PƒREZ HUALDE, A., ÒInstrumentos para un rŽgimen jur’dico de
combate a la corrupci—nÓ, La Ley, 20/6/2011.
5 OSORIO NUNES, A. C., ÒCorrup•ao: o combate a travŽs da
prevencaoÓ, en AA.VV., (Coords. L. M. Fonseca Pires, M. Zockun y R.
Porto Adri) em, Corrup•ao, Žtica e Moralidade administrativa, Forum, Belo
Horizonte, 2008, p.15.
6 MALEM SE„A, J., La corrupci—n. Aspectos Žticos, econ—micos, pol’ticos y
jur’dicos, Barcelona, Gedisa, 2002, p. 121.
7 Idem, p. 127.
!
112 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
cooperaci—n por formas de competencia y de imposici—n de los
propios intereses que contradicen radicalmente ese ideal8.
Las dificultades se acrecientan si tenemos en cuenta que ha sido
muy dificultoso definir a este fen—meno o encontrar un concepto
que englobe a todas aquellas conductas que deben considerarse
corruptas o re–idas con la Žtica, lo que se evidencia en la
inexistencia de una noci—n en la Convenci—n Interamericana
contra la Corrupci—n9 y en la Convenci—n de Naciones Unidas
contra la Corrupci—n.10 Muestra de ello es que en este œltimo
instrumento internacional hubo arduos debates en el seno del
ComitŽ Especial para tratar de llegar a una definici—n consensuada
de Òcorrupci—nÓ, sin embargo ello no fue posible11, aunque no
pueden desconocerse los esfuerzos que aun realiza la doctrina.12
Empero, no puede negarse que la noci—n de corrupci—n ha ido
ampli‡ndose de manera exponencial; desde el soborno, pasando
por enriquecimiento il’cito hasta cualquier conducta re–ida con la
Žtica.
Lo real y concreto es que en la actualidad la corrupci—n es una
preocupaci—n mundial13 y un fen—meno global en virtud del auge
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
8
SAID, J. L., ÒLa corrupci—n como causa de nulidad del acto
administrativo y el reglamentoÓ, en AA.V.V, Cuestiones de acto
administrativo, reglamento y otras fuentes del derecho administrativo, Buenos Aires,
RAP, 2009, p. 499.
9 En adelante CICC.
10 En adelante CNUCC.
11 RAIGORODSKY, N. R., Convenci—n de Naciones Unidas contra la
Corrupci—n, 2» ed. act., Buenos Aires, Oficina Anticorrupci—n, p. 27.
12 MALEM, La corrupci—n Éop. cit., p. 24 y ss; GARZîN VALDƒS, E.,
Calamidades, Barcelona, Gedisa, 2004, p. 202.
13 As’, por ejemplo, en 1994 se realiz— en EE.UU el primer Congreso
Internacional de ƒtica pœblica, en 1996 se celebr— el Convenio de la
OCDE sobre soborno transnacional y tuvo lugar la Convenci—n
Americana Contra la Corrupci—n. El a–o siguiente el Consejo de la
Uni—n Europea aprob— el Convenio relativo a la lucha contra los actos
de corrupci—n en los que estŽn implicados funcionarios de las
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
113
de las operaciones financieras internacionales, del comercio
transnacional, etc. Por ello es que se ha dicho que Òla corrupci—n
ha dejado de ser un problema local para convertirse en un
fen—meno transnacional que afecta a todas las sociedades y
econom’as, lo que hace esencial la cooperaci—n internacional para
prevenirla y luchar contra ellaÓ.14
III. LOS INSTRUMENTOS INTERNACIONALES
ANTICORRUPCION Y A LOS îRGANOS DE
CONTROL
En lo concerniente a los organismos de control las convenciones
anticorrupci—n contienen normas expresas que regulan el asunto,
estableciendo est‡ndares que deben seguir los pa’ses miembros.
En tal sentido la CICC, ha establecido pautas claras en el tema que
nos ocupa, las cuales deben ser tenidas en cuenta por las
autoridades locales bajo pena de responsabilidad internacional,
pues sus preceptos son directamente operativos15, salvo en
materia penal16.
Con tal orientaci—n, la CICC: a) Hace hincapiŽ en el car‡cter
preventivo del control; b) Impone la obligaci—n de crear —rganos
de control superior con el fin de desarrollar mecanismos
modernos para prevenir detectar sancionar y erradicar las pr‡cticas
corruptas (art. III, 9) y c) Impone a los Estados el establecimiento
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
Comunidades Europeas o de los Estados Miembros de la esa uni—n. De
la œltima dŽcada merece destacarse la Convenci—n de la Uni—n Africana
para prevenir y combatir la corrupci—n (2003), la Convenci—n de las
Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional
(2003) y sobre todo la Convenci—n de Naciones Unidas contra la
Corrupci—n. 2006)
14 VŽase los considerados de la CNUCC.
15 Carlos A. Manfroni destaca que la operatividad no es inmediata en
materia penal (La convenci—n interamericana contra la corrupci—n, anotada y
comentada, 2» ed. act., Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2001, p. 112)
16 Cfr. GORDILLO, A., Tratado de Derecho administrativo. T. 1, Buenos
Aires, Fundaci—n de Derecho Administrativo, 5» ed., p. XVI, 19.
!
114 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
de sistemas adecuados para recaudaci—n y el control de los
ingresos del Estado que impidan la corrupci—n. (art. III, inc. 6)
Por su parte, la CNUCC contiene disposiciones espec’ficas con
relaci—n al control estatal de esa materia. Ese instrumento
supranacional impone a los Estados parte la obligaci—n de:
a) Realizar una evaluaci—n peri—dica para detectar si los
instrumentos jur’dicos y administrativos utilizados en el pa’s para
combatir la corrupci—n son adecuados.
b) Garantizar la existencia de —rganos encargados de prevenir la
corrupci—n y de otorgarles la independencia necesaria, para que
puedan desempe–ar sus funciones de manera eficaz y sin ninguna
influencia indebida. Deben proporcion‡rseles los recursos
materiales y el personal especializado que sean necesarios, as’
como la capacitaci—n que dicho personal pueda requerir para el
desempe–o de sus funciones. (art. 6¼)
c) Adoptar las medidas que sean necesarias, para alentar la
cooperaci—n entre, por un lado, organismos pœblicos de cada
Estado Parte, as’ como sus funcionarios pœblicos, y, por otro, sus
organismos encargados de investigar y enjuiciar los delitos. (art.
38)
IV. ANALISIS COMPARADO DE LOS
ORGANISMOS QUE CONTROLAN LA
CORRUPCIîN
1. Argentina
A. Particularidades
En primer lugar, debe se–alarse que conforme a los datos
emp’ricos analizados en los œltimos a–os la Repœblica Argentina
se encuentra entre los pa’ses con mayores niveles de corrupci—n
del mundo ubic‡ndoselo, por lo general, por encima del puesto
nœmero cien en nivel de trasparencia17.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
17
Pueden confrontarse los ’ndices de transparencia internacional de los
œltimos a–os en: www.transparency.org.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
115
Por otra parte, es importante destacar que el costo social de la
corrupci—n en nuestro pa’s desde el regreso de la democracia en
1983 ha sido estimado en la suma de diez mil millones de pesos.18
Un relevamiento realizado por el Centro de Investigaciones y
Prevenci—n de la Criminalidad ha revelado que desde la
democracia se promovieron 750 causas judiciales vinculadas a la
corrupci—n y solo en de tres de ellas hubo condenas. Segœn ese
informe, el promedio de duraci—n de causas judicial en donde se
investigan actos de corrupci—n es de catorce a–os, contados desde
la fecha en que se radica la denuncia hasta su finalizaci—n19, lo cual
ubica a esas causas cerca de los plazos de prescripci—n.
Se ha detectado, tambiŽn, que los pa’ses que poseen leyes de
acceso a la informaci—n pœblica tienen un nivel m‡s bajo de
corrupci—n. Cabe destacar que en la Repœblica Argentina solo
regula la materia el Decreto 1172/0320 de aplicaci—n en el ‡mbito
del Poder Ejecutivo Nacional, es decir, que no existe una ley
aplicable a todo el Estado federal.
En nuestro pa’s, se han aprobado tanto la CICC y la CNUCC.
Ambos instrumentos poseen rango supralegal habida cuenta que
solo los tratados de derechos humanos tienen jerarqu’a
constitucional por v’a del art. 75 inc. 22 de la Ley Fundamental.
B. Previsiones constitucionales
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
18
Cfr. con informe ÒLa par‡lisis de la justicia frente a los casos de la
corrupci—nÓ en www.acij.org.ar
19 Confrontar el Informe denominado ÒLa par‡lisis de la justicia frente a
los casos de la corrupci—nÓ realizado por la Asociaci—n Civil por la
Igualdad y la Justicia: www.acij.org.ar
20 B.O. 4/12/2003. A su vez, mediante la Resoluci—n conjunta 3/2008
de la Fiscal’a de Control Administrativo y la Resoluci—n conjunta 1/2008
de la Secretar’a de Gabinete y Relaciones Parlamentarias se aprob— el
procedimiento de tramitaci—n de las denuncias por incumplimiento de
las obligaciones previstas en el Reglamento General del Acceso a la
Informaci—n Pœblica para el Poder Ejecutivo Nacional.
!
116 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
La inclusi—n del art. 36 con la Reforma Constitucional de 1994 ha
dado lugar a un posicionamiento distinto de la tem‡tica de la
corrupci—n en Argentina. Pues all’, el Constituyente incluy— en el
texto de la Carta Magna el delito de corrupci—n21, lo que ha
llevado a la doctrina a cuestionarse quiŽn es el titular de ese bien
jur’dico a la transparencia o al desempe–o Žtico de la funci—n
pœblica22. Sin lugar a dudas, podemos sostener que se trata de
nuevo derecho de incidencia colectiva que se halla en cabeza de
los ciudadanos y que, por ende, hace aplicable la legitimaci—n
prevista en el art. 43 de la CN.
C. Organismos anticorrupci—n
a. La Oficina Anticorrupci—n
De acuerdo a la ley 25.23323 que le dio nacimiento en 1999, la
Oficina Anticorrupci—n24 se ubica en la esfera del Ministerio de
Justicia de la Naci—n. Tiene a su cargo la elaboraci—n y
coordinaci—n de programas de lucha contra la corrupci—n en el
Sector Pœblico Nacional25 o que tenga como principal fuente de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
21
BIDART CAMPOS, G., Tratado elemental de derecho constitucional argentino,
T. VI, Buenos Aires, Ediar, 1995, p. 267.
22 SAID, La corrupci—n É op cit., p. 493; CANDA, F. O., ÒEl rŽgimen
disciplinario de los empleados pœblico (bases constituciones y su
aplicaci—n bajo la Ley Marco de Regulaci—n del Empleo Pœblico y el
Reglamento de Investigaciones Administrativas)Ó, EDA, 2003, p. 565.
23 B.O. 14/12/1999.
24 En adelante OA.
25 Al respecto el art. 8 de la Ley 24.156 (B.O. 29/10/1992) indica que el
Sector Pœblico Nacional est‡ integrado por: a) Administraci—n Nacional,
conformada por la Administraci—n Central y los Organismos
Descentralizados, comprendiendo en estos œltimos a las Instituciones de
Seguridad Social; b) Empresas y Sociedades del Estado que abarca a las
Empresas del Estado, las Sociedades del Estado, las Sociedades
An—nimas con Participaci—n Estatal Mayoritaria, las Sociedades de
Econom’a Mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales
donde el Estado nacional tenga participaci—n mayoritaria en el capital o
en la formaci—n de las decisiones societarias; c) Entes Pœblicos excluidos
expresamente de la Administraci—n Nacional, que abarca a cualquier
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
117
recursos el aporte estatal. Sin embargo, carece de competencia
para realizar investigaciones en el ‡mbito del Poder Legislativo, el
Poder Judicial o en los organismos de las Administraciones
Provinciales y Municipales. Adem‡s, conforme lo dispone el
Decreto 102/9926 es la autoridad de aplicaci—n de la Ley de ƒtica
Pœblica27 y de la CICC.
El art. 6¼ establece que la OA estar‡ a cargo de un Fiscal de
Control Administrativo, designado y removido por el Presidente
de la Naci—n a propuesta del Ministro de Justicia.
Entre sus competencias previstas en el art. 2 se destacan: a) La
facultad de recibir denuncias que hicieran particulares o agentes
pœblicos que se relacionen con su objeto e investigarlos si
correspondiere; b) Investigar preliminarmente a toda Instituci—n o
Asociaci—n que tenga como principal fuente de recursos el aporte
estatal, en caso de sospecha razonable sobre irregularidades en la
administraci—n de los mencionados recursos; c) Denunciar ante la
justicia competente los hechos que como consecuencia de las
investigaciones practicadas, pudieren constituir delitos; d)
Constituirse en parte querellante en los procesos en que se
encuentre afectado el patrimonio del Estado. AdviŽrtase que solo
puede intervenir en causas penales en la calidad de querellante
pero no tiene en su cabeza la posibilidad de llevar adelante la
acci—n penal pues de lo contrario habr’a una injerencia del Poder
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
organizaci—n estatal no empresarial, con autarqu’a financiera,
personalidad jur’dica y patrimonio propio, donde el Estado nacional
tenga el control mayoritario del patrimonio o de la formaci—n de las
decisiones, incluyendo aquellas entidades pœblicas no estatales donde el
Estado nacional tenga el control de las decisiones; d) Fondos Fiduciarios
integrados total o mayoritariamente con bienes y/o fondos del Estado
nacional. Ser‡n aplicables las normas de esta ley, en lo relativo a la
rendici—n de cuentas de las organizaciones privadas a las que se hayan
acordado subsidios o aportes y a las instituciones o fondos cuya
administraci—n, guarda o conservaci—n est‡ a cargo del Estado nacional a
travŽs de sus Jurisdicciones o Entidades.
26 B.O., 29/12/1999.
27 Ley 25.188, B.O., 01/11/1999.
!
118 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Ejecutivo en el Ministerio Pœblico, tal como lo entendi— la Corte
Suprema en el caso ÒAslanianÓ28; e) Llevar el registro de las
declaraciones juradas de los agentes pœbunciones establecidas en
el art. 2¼ al hecho de que el Fiscal de Control Administrativo
considere la cuesti—n de significaci—n institucional, econ—mica o
social lo cual pone de resalto para la doctrina la discrecionalidad
que posee en dicha apreciaci—n29.Como podr‡ advertirse, en esa
regulaci—n, es fundamental el principio de oportunidad, a partir de
criterios de significaci—n institucional (exceso de poder, desviaci—n
de los fines de un organismo, etc.), social (situaciones en las cuales
el funcionamiento del organismo tiene un impacto apreciable en la
poblaci—n) y econ—mica (cuestiones relativas a la eficiencia con la
cual es administrado un organismo)30.
En lo que respecta al aspecto adjetivo, una vez que detectada una
supuesta trasgresi—n, las actuaciones deben pasar con dictamen
fundado al Ministro de Justicia, a la Procuraci—n del Tesoro de la
Naci—n y al funcionario de mayor jerarqu’a administrativa de la
repartici—n de que se trate. Ese expediente servir‡ de cabeza del
sumario que deber‡ ser instruido por las autoridades
correspondientes en donde la OA podr‡ ser tenida como parte
acusadora con facultades de ofrecer, producir o incorporar
pruebas, as’ como la de recurrir toda resoluci—n adversa a sus
pretensiones.
En nuestra opini—n, el hecho de que el titular de la OA es
designado por el Presidente de la Naci—n y su ubicaci—n jer‡rquica
dentro del Ministerio de Justicia, ponen en evidencia una clara
falla estructural y el incumplimiento de los est‡ndares establecidos
por las convenciones internacionales a que aludimos m‡s arriba.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
28
Fallos, 329:1984, (2006)
Cfr. ORGAZ, J., ÒEl procedimiento de control de las irregularidades
administrativasÓ, AA.VV., (Ignacio Velez Funes, Dir.) en, Derecho procesal
administrativo, T. II, C—rdoba, Alveroni, 2003, p. 370.
30 Ver: MASSONI, J., ÒLa Oficina Nacional de Anticorrupci—nÓ, en
AA.VV. Control de la Administraci—n Pœblica, Administrativo, Legislativo y
Judicial, Jornadas Organizadas por Universidad Austral, Facultad de Derecho, 2»
ed., Buenos Aires, RAP, 2009, p. 759 y ss.
29
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
119
Ello, en tanto, dicho organismo de control, no tiene garantizada
su independencia, pues debe controlar a sus superiores y a quienes
le asignan recursos. Es que, como lo recuerda Canda, es una regla
b‡sica en materia de control que el controlante no dependa del
controlado.31
b. La Fiscal’a de Investigaciones Administrativas32
Este organismo forma parte del Ministerio Pœblico Fiscal como
—rgano dependiente de la Procuraci—n General de la Naci—n. Est‡
compuesto por el Fiscal Nacional de Investigaciones
Administrativas y los dem‡s magistrados que establece la Ley
21.38333. En virtud de ubicaci—n institucional al integrar un
—rgano extrapoder, tiene independencia con relaci—n a los tres
poderes estatales lo cual resulta fundamental en la medida en que
su actividad es ex—gena a la de los investigados34.
Tiene como finalidad controlar la legalidad administrativa y en
caso de detectar irregularidades, ordenar a travŽs de un dictamen
que es vinculante, la instrucci—n de sumarios administrativos o Ð
en su caso- denunciar penalmente y participar en las causas con
los alcances que analizaremos m‡s adelante.
La modificaci—n de la ley 21.383 que permit’a la remoci—n del
Fiscal de Investigaciones Administrativas por un decreto del
Poder Ejecutivo Nacional tal como ocurri— en el recordado caso
ÒMolinasÓ35, ha sido un gran avance para lograr la independencia
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
31
Cfr. CANDA, F. O., ÒLa Fiscal’a de Investigaciones AdministrativasÓ, ED,
nœm. 180, 199, esp., p. 801.
32 En adelante FIA.
33 B.O. 20/081976.
34 Aunque, como lo destaca Fabi‡n O. Canda, lo m‡s importante es su
independencia del Poder Ejecutivo ya que es ese Poder quien es
investigado por la FIA (ÒLa Fiscal’a de Investigaciones AdministrativasÓ
en, AA.VV. Control de la Administraci—n Pœblica, Administrativo, Legislativo y
Judicial, Jornadas Organizadas por Universidad Austral, Facultad de Derecho, 2»
ed., Buenos Aires, Rap, 2009, p. 833)
35 Fallos, 314:1091, (1991) En ese caso, frente al cuestionamiento Ðpor
v’a de amparo- contra la legitimidad de un decreto del P.E.N. por el cual
!
120 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
de este —rgano de control. Es que en la actualidad la remoci—n
depender‡ de la decisi—n de un Tribunal de Enjuiciamiento que, a
su vez, est‡ sujeta al control judicial posterior.
TambiŽn, es un aliciente que la designaci—n de los miembros de la
FIA se haga por concurso de oposici—n y antecedentes. Empero,
es criticable que la terna que resulte de ese proceso de selecci—n
deba ser elevada al Poder Ejecutivo Nacional por el Procurador
General para que proponga uno de ellos al Senado para su
nombramiento. A su vez, es destacable que los integrantes de la
FIA posean estabilidad en sus cargos mientras dure su buena
conducta y hasta los 75 a–os.
Por su parte, el art. 45 de Ley Org‡nica del Ministerio Pœblico36
establece que dicha autoridad de contralor tiene como funciones
las siguientes:
a) Promover la investigaci—n de la conducta administrativa de los
agentes integrantes de la administraci—n nacional centralizada y
descentralizada, y de las empresas, sociedades y todo otro ente en
que el Estado tenga participaci—n.
En caso de irregularidades pasar‡ las actuaciones con dictamen
fundado a la Procuraci—n del Tesoro de la Naci—n o al funcionario
de mayor jerarqu’a administrativa de la repartici—n de que se trate,
las que servir‡n de cabeza del sumario que deber‡ ser instruido
por las autoridades correspondientes y la FIA ser‡ tenida como
parte acusadora, con iguales derechos a la sumariada, en especial,
las facultades de ofrecer, producir e incorporar pruebas, as’ como
la de recurrir toda resoluci—n adversa a sus pretensiones.
b) Efectuar investigaciones en toda instituci—n o asociaci—n que
tenga como principal fuente de recursos el aporte estatal, en caso
de sospecha razonable sobre irregularidades en la inversi—n dada a
los mencionados recursos.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
se hab’a resuelto separar de su cargo al Fiscal de Investigaciones
Administrativas sin la realizaci—n de un sumario previo, la Corte
Suprema rechaz— la demanda.
36 Ley 24.946, B.O. 23/03/1998. En adelante LOMP.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
121
c) Denunciar ante la justicia competente, los hechos que, como
consecuencia de las investigaciones practicadas, sean considerados
delitos. En tales casos, las investigaciones de la Fiscal’a tendr‡n el
valor de prevenci—n sumaria. El ejercicio de la acci—n pœblica
quedar‡ a cargo de los fiscales competentes ante el tribunal donde
quede radicada la denuncia con la intervenci—n necesaria del FIA
o de los magistrados que Žste determine.
d) Tendr‡ intervenci—n cuando en el curso de un proceso judicial
en sede penal se efectœe imputaci—n formal de delito contra un
agente pœblico por hechos vinculados con el ejercicio de su
funci—n, el juez de la causa deber‡ poner esta circunstancia en
conocimiento de la Fiscal’a de Investigaciones Administrativas.
e) Asimismo, para los casos en que los fiscales del fuero no
estuvieren de acuerdo con la prosecuci—n de la acci—n, podr‡ la
FIA asumir en cualquier momento el ejercicio directo de la acci—n
pœblica.
Como puede advertirse, la FIA es un organismo que reœne
muchas de las competencias y facultades deseables para luchar en
contra de la corrupci—n. As’, lo pone de resalto tambiŽn la labor
realizada por dicho organismo en los œltimos a–os.
Sin embargo, a partir del dictado de la Resoluci—n 147/08 del
Procurador General de la Naci—n37 la situaci—n que se presenta es
diferente en tanto se han limitado notablemente las facultades de
dicho organismo en la jurisdicci—n penal. En dicha resoluci—n, el
PGN -dictada segœn dicho funcionario para precisar funciones,
prerrogativas y competencia de la FIA- sostiene que:
1) La FIA nunca fue concebida como una fiscal’a penal tem‡tica,
investida de la facultad de monopolizar la representaci—n del
Ministerio Pœblico Fiscal en casos de corrupci—n. En contra de esa
postura explicitada se ha manifestado Canda al sostener el car‡cter
espec’fico de la FIA y de los magistrados que la componen por
sobre los dem‡s fiscales.38
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
37
38
En adelante PGN.
CANDA, F., ÒLa Fiscal’aÉÓ op. cit., pag. 809.
!
122 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
2) En las causas iniciadas por denuncia de la FIA mientras se
mantenga la investigaci—n a cargo del fiscal de la causa, la FIA
puede acceder al expediente y concertar cursos de acci—n con el
fiscal pero siempre la representaci—n es œnica y depende del fiscal
a cargo.
3) Para que la FIA pueda ejercer directamente la acci—n es
necesario que previamente el fiscal de la causa haya exteriorizado
un criterio contrario a la prosecuci—n de la acci—n. (art. 45 inc. C
de la LOMP) Los fiscales deben informar a la FIA cada vez que
as’ lo decidan para que Žsta pueda asumir la defensa.
Por nuestra parte destacamos, que esa inteligencia asignada a
dicho precepto normativo se opone a la jurisprudencia de la Corte
Suprema Nacional, habida cuenta que en la causa ÒR’osÓ39 el Alto
Tribunal admiti— en el ejercicio directo de la acci—n pœblica por la
FIA, aun ante la discrepancia del fiscal de la causa. Este criterio se
repiti— luego en ÒCaciatoreÓ en 1988.40
4) La FIA no puede intervenir en las medidas cautelares.
5) Cuando una causa haya sido iniciada por una v’a distinta a la
denuncia de la FIA los jueces se encuentran obligados a
comunicar a aquella todos los casos en los que se halle imputado
un funcionario pœblico. En esos supuestos, tambiŽn se debe
garantizar la intervenci—n judicial ÒnecesariaÓ de la FIA pero
siempre sujeto a la decisi—n del fiscal de la causa.
A partir de esa decisi—n de la PGN, el ejercicio de la acci—n penal
directa por la FIA requiere de manera concurrente que la causa
penal sea iniciada por Žsta y que el fiscal federal tenga un criterio
diferente al de dicho organismo de control en cuanto a seguir
interviniendo en la causa.
Esa interpretaci—n de las atribuciones de la FIA que propone la
mentada resoluci—n, si bien puede tener cierto respaldo
normativo, violenta las prescripciones de las convenciones
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
39
40
Fallos, 310:1510. (1987)
Fallos, 311:593 (1988)
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
123
internacionales en cuanto obliga a cada Estado Parte a asegurar la
independencia y a otorgarle las herramientas necesarias para que
puedan hacer un eficaz control de la corrupci—n. No podemos
hablar de un control eficaz de la corrupci—n si la FIA no tiene
facultades judiciales concretas.
En contra de esta postura se ha pronunciado Bianchi41 al se–alar
que dicha resoluci—n del PGN Òconstituye una interpretaci—n de
las facultades de la FNIA ajustada al texto de la LOMPÓ. Es que
segœn dicho autor, bajo la Ley 21.383, la FIA pod’a, en cualquier
causa denunciada por ella: (a) ejercer en forma directa la acci—n
pœblica o (b) impartir instrucciones a los fiscales requiriŽndoles
informes. Por el contrario, la LOMP limita sus funciones a una
"intervenci—n necesaria", y solamente le permite ejercer la acci—n
pœblica cuando los fiscales competentes tuvieran un criterio
contrario a la prosecuci—n de la acci—n. Por œltimo, se–ala que si
bien los tŽrminos "intervenci—n necesaria" tal como dice la
Resoluci—n 147 son "discutibles y abiertos a debate", lo cierto es
que tal intervenci—n no puede equiparase a la del fiscal de la causa
cuando ejerce la acci—n pœblica, ni tampoco puede suponer el
desplazamiento de aquŽl, pues la LOMP no lo autoriza. Se trata de
una actividad, tal como establece la Resoluci—n 147, de
colaboraci—n y enriquecimiento de la tarea del fiscal, que debe
llevarse a cabo en forma coordinada con Žste.
2. Brasil
A. Particularidades
En lo relativo a los instrumentos internacionales anticorrupci—n
cabe destacar que en Brasil la CICC fue aprobada por el Congreso
Nacional por medio del Decreto legislativo n¡ 152 del 25 de junio
de 2002 y fue promulgada el 7 de octubre de ese a–o por decreto
4410. TambiŽn, se aprob— el texto de la CNUCC a travŽs del
Decreto legislativo n¡ 348 del 18 de mayo de 2005 y fue
promulgada por decreto 5687 del 31 de enero de 2006. Por
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
41
BIANCHI, A. B., ÒLa alegada «limitaci—n« de las facultades de la
Fiscal’a Nacional de Investigaciones AdministrativasÓ, La Ley, Sup.
Const. 2009 (mayo), nœm. 54, p. 711.
!
124 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
œltimo, debemos recordar que en el a–o 2000 ya se hab’a
aprobado la convenci—n de OCDE sobre el combate a la
corrupci—n de funcionarios pœblicos extranjeros en transacciones
comerciales internacionales, firmada en Paris en 1997.
Dichos instrumentos internacionales en el sistema jur’dico
brasilero tienen jerarqu’a de ley despuŽs de su promulgaci—n,
excepto aquellos relativos a derechos humanos que por fuerza de
las modificaciones trazadas por la Enmienda Constitucional n¡
45/2004 tienen estatus de Enmienda Constitucional (art.5, ap. 3
de la a CF). Desde la doctrina de aquel pa’s se ha se–alado que a
pesar de toda la ligaz—n que se hace con los derechos
fundamentales, las convenciones contra la corrupci—n no tratan
propiamente de derecho humanos, de tal forma que no parece
posible darles estatus de enmienda constitucional.42
Con relaci—n a la medici—n de la corrupci—n el œltimo informe de
Transparencia Internacional ubica a Brasil en el puesto nœmero
sesenta y nueve.
B. RŽgimen constitucional
Otro aspecto que debe destacarse del sistema brasilero es que el
art. 37 de su Constituci—n enuncia el principio de moralidad. Es
m‡s en ¤ 4¼ de dicho precepto el texto constitucional se–ala que
ÒLos actos de improbidad administrativa comportar‡n la
suspensi—n de los derechos pol’ticos, la pŽrdida de la funci—n
pœblica, la indisponibilidad de los bienes y el resarcimiento al
erario, en la forma y graduaci—n prevista en la ley, sin perjuicio de
la acci—n penal procedente.Ó
A su vez, el art. 15 de la Carta Magna dispone que ÒEst‡ prohibida
la privaci—n de derechos pol’ticos, cuya pŽrdida o supresi—n s—lo
se producir‡ en los casos de É V - improbidad administrativa en
los tŽrminos del art’culo 37.Ó
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
42
GARCIA, M. N., ÒTres convencoes internacionais anticorrupcao e seu
impacto no BrasilÓ, AA.VV., (Coords. L. M. Fonseca Pires, M. Zockun y
R. Porto Adri, Coord.) en, Corrupcao, Žtica e Moralidade administrativa,
Forum, Belo Horizonte, 2008, p.283.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
125
En raz—n de ese principio, a diferencia de lo que acontece en el
sistema argentino, el administrado tiene el derecho subjetivo a
controlar las acciones de la administraci—n en este campo. En esa
t—nica, el art. art. 5 inc. LXXIII de su Ley Fundamental habilita la
promoci—n de una acci—n popular. De este modo, cualquier
ciudadano es parte leg’tima para proponer la acci—n popular que
pretenda anular un acto lesivo para el patrimonio pœblico o de una
entidad en que el Estado participe, para la moralidad
administrativa, para el medio ambiente o para el patrimonio
hist—rico y cultural, quedando el actor, salvo mala fe comprobada,
exento de las costas judiciales y de los gastos.
Es as’, entonces, que la moralidad corresponde tanto a un
principio constitucional, como a los fines de resguardar el interŽs
pœblico mediante la acci—n popular43.
Teniendo en cuenta ese marco dicho aspecto ha sido tratada muy
especialmente por la llamada Ley de Improbidad Administrativa
(Ley n¼ 8.429/92) que contiene regulaci—n muy precisa sobre
dicha tem‡tica. All’, se prescribe que los actos de improbidad
practicados por cualquier agente pœblico contra la administraci—n
federal o municipal, empresa incorporada al patrimonio pœblico o
entidad en la cual el erario estatal haya concurrido con m‡s del
cincuenta por ciento de su patrimonio quedar‡n comprendidos en
los preceptos de dicha ley. Quedan comprendidos, asimismo, los
actos de improbidad practicados contra el patrimonio de
entidades que reciban subvenci—n, beneficio o incentivo, fiscal o
crediticio, de —rgano pœblico como aquellas en la cual el erario
pœblico haya contribuido o concurra con menos del cincuenta por
ciento del patrimonio, limit‡ndose en estos casos, a la sanci—n
patrimonial a la repercusi—n del il’cito sobre la contribuci—n de los
fondos estatales.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
43
ZANCANER ZOCKUN, C., ÒPrincipio de moralidad- algunas
consideracionesÓ, AA.VV., (Coords. L. M. Fonseca Pires, M. Zockun y
R. Porto Adri) en, Corrup•ao, Žtica e Moralidade administrativa, Forum, Belo
Horizonte, 2008, p.38.
!
126 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Entre otras particularidades de esa legislaci—n es importante
destacar que el art. 8 dispone que el sucesor de aquel que provoc—
la lesi—n al patrimonio pœblico o se enriqueci— il’citamente est‡
sujeto a las conminaciones de dicha legislaci—n hasta el l’mite del
valor de la herencia.
Posteriormente, se precisan algunas de las conductas que se
consideran actos de improbidad administrativa. A modo de
ejemplo, podemos traer a colaci—n el art. 9¡ cuando considera
como tal al otorgamiento de cualquier ventaja patrimonial
indebida en raz—n del ejercicio de cargo, mandato, funci—n,
empleo u otra actividad de las mencionadas en el art. 1. Por su
parte, el art. 10 incluye en la improbidad administrativa a la lesi—n
al erario pœblico mediante cualquier acci—n u omisi—n, dolosa o
culposa, que implique pŽrdida patrimonial, desv’o, apropiaci—n,
desbaratamiento o dilapidaci—n de los bienes o de las entidades
incluidas en el art. 1.
Entre las diversas sanciones previstas en este rŽgimen pueden
se–alarse las siguientes: resarcimiento integral del da–o, perdida de
los bienes o valores incorporados il’citamente al patrimonio,
perdida de la funci—n pœblica, suspensi—n de los derechos pol’ticos
de cinco a ocho a–os, pago de multa civil hasta dos vece el valor
del da–o y prohibici—n de contratar con el poder pœblico o recibir
beneficios o incentivos fiscales o crediticios, tanto directa como
indirectamente, aun por intermedio de una persona de la que sea
socio mayoritario por el plazo de cinco a–os. A su vez,
dependiendo de la gravedad de la conducta estas pueden ser
aplicadas conjuntamente y se admite el despacho de medidas
cautelares que dispongan la indisponibilidad de los bienes del
acusado.
En el marco de esta legislaci—n se aplicar‡ una sanci—n por el
—rgano judicial mediante una acci—n de improbidad administrativa.
Resulta dificultoso establecer la naturaleza de tales sanciones pero
lo real y concreto es que la penas previstas en este rŽgimen pueden
convivir con una sanci—n disciplinaria o criminal.
C. Organismos de control
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
127
a. Contralor’a General de la Uni—n44
Dicho organismo fue creado en el a–o 2003 mediante la ley 10683
y tiene a su cargo la defensa del patrimonio pœblico, la
fiscalizaci—n de la utilizaci—n de los recursos pœblicos federales, la
implementaci—n de pol’ticas de prevenci—n de la corrupci—n y de
la promisi—n de la transparencia.45 A su vez, debe asistir al
Presidente de la Repœblica en los asuntos que, en el ‡mbito del
Poder Ejecutivo, sean relativos a la defensa del patrimonio
pœblico y al aumento de la transparencia de la gesti—n por medio
de las actividades de control interno, auditor’a pœblica, correcci—n,
prevenci—n y combate a la corrupci—n y mediaci—n.
Tiene un fuerte car‡cter preventivo incardinado a detectar fraudes
antes de que se produzcan. Su estructura b‡sica se compone de:
Oficinas, ComitŽ Jur’dico, el Consejo de Transparencia Pœblica y
Lucha contra la Corrupci—n de Coordinaci—n Control Interno,
Secretario Ejecutivo de la Oficina General de Asuntos Internos, el
general Defensor del Pueblo de la Uni—n.
Es deber de la CGU dar curso a debido a las reclamaciones o
quejas justificadas que recibe sobre el da–o o amenaza de da–o a
la propiedad pœblica, garantizando su plena demarcaci—n. (art. 18)
De su organizaci—n interna se destaca la Secretar’a de Prevenci—n
de la Corrupci—n e Informaciones EstratŽgicas que tuvo su origen
a partir del dictado del Decreto N¼ 5.683 de 2006, con el objeto de
actuar de forma preventiva, no solo detectando casos de
corrupci—n, sino anticip‡ndose a ellos, desarrollando los medios
necesarios para prevenirlos.
b. Comisi—n de ƒtica Pœblica
La Comisi—n de ƒtica pœblica tuvo su nacimiento en mayo de
1999 como —rgano consultivo que depende directamente de la
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
44
En adelante CGU.
OSORIO NUNES, A. C., ÒCorrupcao: o combate a travŽs da
prevencaoÓ, AA.VV., (Coords. L. M. Fonseca Pires, M. Zockun y R.
Porto Adri), en, Corrupcao, Žtica e Moralidade administrativa, Forum, Belo
Horizonte, 2008, p.27.
45
!
128 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Presidencia de la Repœblica, responsable de la administraci—n del
C—digo de ƒtica de la Administraci—n Pœblica Federal. Est‡
integrada por siete miembros con reconocida reputaci—n,
idoneidad moral, y notoria experiencia en la administraci—n
pœblica. Es la m‡xima autoridad del Poder ejecutivo quien los
escoge y duran en sus cargos tres a–os con posibilidades de ser
reelegidos por un per’odo consecutivo m‡s.
3. Espa–a
A. Particularidades
El pa’s ibŽrico no ha experimentado los niveles de corrupci—n que
se han visto en los pa’ses anteriormente descriptos pues en la
œltima medici—n de Transparencia Internacional realizada en 2012
se ubica en el puesto n¼ 30. Ese motivo, entendemos, es la causa
por la cual no ha tenido lugar la creaci—n de organismos
especializados en materia de corrupci—n como los que hemos
visto en los otros dos pa’ses analizados. Sin embargo, debemos
se–alar que en los œltimos tiempos ha comenzado a trascender la
existencia de graves casos de corrupci—n.
En lo que tiene que ver con el plano internacional queremos dejar
sentado que Espa–a ha firmado pero no ratificado tanto el
Convenio Civil como el Penal sobre Corrupci—n del Consejo de
Europa y que, a su vez, ha firmado y ratificado la Convenci—n de
la OCDE, la CICC y la CNUCC.
B. Los organismos de control
a. Fiscal’a Anticorrupci—n
En 1995 mediante la Ley 10 se cre— la Fiscal’a Especial para la
Represi—n de los Delitos Econ—micos relacionados con la
Corrupci—n encargada de la persecuci—n de los il’citos penales de
esta naturaleza en los que concurran circunstancias de gran
trascendencia social. Cabe destacar que Ley 24 del a–o 2007, que
regula el Estatuto Org‡nico del Ministerio Fiscal ha modificado la
denominaci—n de esta Fiscal’a Especial para adoptar el nombre de
Fiscal’a contra la Corrupci—n y la Criminalidad Organizada.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
129
Este organismo integra el Ministerio Pœblico espa–ol con el cual
comparte diversas caracter’sticas, en especial la amplia base legal
de sus actividades, conforme al art. 124 de la Constituci—n46 y al
Estatuto del Ministerio Pœblico. A pesar de la modificaci—n
conserva su car‡cter multidisciplinario, lo que lo distingue de otras
fiscal’as. Se apoya en las unidades especializadas que han sido
destacadas por el Fisco (tres inspectores y seis inspectores
adjuntos), por la Unidad de Apoyo de la Inspecci—n
Administrativa General de la Funci—n Pœblica (dos inspectores y
tres administradores) y por la Guardia Civil o Gendarmer’a y la
Polic’a Nacional o Polic’a Judicial (25 oficiales). La combinaci—n
de agentes venidos de diferentes ramas de la Administraci—n, bajo
la exclusiva autoridad del Procurador General de esta Fiscal’a,
representa una orientaci—n nueva en relaci—n con los mŽtodos
tradicionales de funcionamiento de las instituciones judiciales
espa–olas y ha servido de modelo a otros pa’ses europeos.47
De este modo, la denominada Fiscal’a Anticorrupci—n desarrolla
las funciones que legalmente le vienen atribuidas en una triple
direcci—n: a) Delitos econ—micos de especial trascendencia y/o
complejidad tŽcnico-jur’dica. b) Delitos de corrupci—n pœblica. c)
Delitos de blanqueo de capitales cometidos por grupos criminales
organizados nacionales o transnacionales, de especial importancia,
salvo aquellos que se refieran mayoritariamente al narcotr‡fico as’
como los delitos de terrorismo.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
46
El Ministerio Fiscal, sin perjuicio de las funciones encomendadas a
otros —rganos, tiene por misi—n promover la acci—n de la Justicia en
defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interŽs
pœblico tutelado por la Ley, de oficio o a petici—n de los interesados, as’
como velar por la independencia de los Tribunales y procurar ante ellos
la satisfacci—n del interŽs social. El Ministerio Fiscal ejerce sus funciones
por medio de —rganos propios conforme a los principios de unidad de
actuaci—n y dependencia jer‡rquica y con sujeci—n, en todo caso, a los de
legalidad e imparcialidad.
47 Cfr. ÒEl control de la corrupci—n en el derecho comparado: Argentina,
Espa–a, Francia y M•xicoÓ, Biblioteca Nacional de Chile, Serie Estudios,
A„O XV, nœm. 316, 2005
!
130 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
b. La Intervenci—n General de la Administraci—n del Estado
Se trata de un —rgano dependiente del Ministerio de Econom’a y
Hacienda que ejerce el control interno de la actividad econ—micofinanciera del sector pœblico estatal. Las actividades de control
interno que lleva adelante se dividen en tres grandes modalidades:
la funci—n interventora, el control financiero permanente y la
auditor’a pœblica. La misi—n de esta instituci—n es comprobar, con
car‡cter previo o posterior, la legalidad y eficiencia de las
operaciones econ—micas del sector pœblico estatal, por lo que las
pr‡cticas corruptas, en cuanto que actos ilegales que
habitualmente causan un perjuicio patrimonial a la
Administraci—n, pueden ser detectadas en los trabajos de control
de este —rgano administrativo especializado.48
c. Tribunal de Cuentas
Se halla previsto en los arts. 136 y 153 d) de la Constituci—n y
tiene a su cargo el control econ—mico-financiero de todo el sector
pœblico mediante el ejercicio de las siguientes funciones: la
fiscalizaci—n de la actividad financiera pœblica y el enjuiciamiento
de las responsabilidades contables. Tales atribuciones lo colocan
en una situaci—n estratŽgica para detectar hip—tesis de corrupci—n
pœblica pues, en la medida que muchos de estos supuestos
suponen un perjuicio a los intereses financieros pœblicos, podr’an
ser detectados directamente por sus unidades de control en el
ejercicio de la funci—n fiscalizadora o ser objeto de enjuiciamiento
contable cuando se deba resarcir econ—micamente al erario
pœblico.
La Ley Fundamental en su art. 136 prevŽ expresamente la
obligaci—n de que el Tribunal de Cuentas remita anualmente una
Memoria o Informe anual Òen el que, cuando proceda,
comunicar‡ las infracciones o responsabilidades en que, a su
juicio, se hubiere incurridoÓ.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
48
Para ampliar puede verse: FERNANDEZ AJENJO, J. A., El control de
las administraciones pœblicas y la lucha contra la corrupci—n: especial referencia al
Tribunal de Cuentas y a la Intervenci—n General de la Administraci—n por el
Estado, Tesis doctoral, Universidad de Salamanca, 2009.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
131
d. Oficina de Conflictos de intereses
Con el dictado de la Ley 5/2006, se han regulado los supuestos de
conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los
Altos Cargos de la Administraci—n General del Estado. Se trata de
una unidad que pertenece a la esfera de acci—n del Ministerio de
Administraciones Pœblicas que actuar‡ con autonom’a funcional
para la gesti—n del rŽgimen de incompatibilidades de los altos
cargos.
Tiene a su cargo, el asesoramiento informativo que lo ejerce a
travŽs de la registraci—n de las actividades, bienes y derechos
patrimoniales de los actos cargos y la comunicaci—n que debe
hacer cada seis meses Congreso de los Diputados del grado de
cumplimiento y las infracciones relacionadas con esta materia por
parte de los altos cargos. A su vez, le corresponde la inspecci—n en
la tramitaci—n de los expedientes sancionadores por la infracci—n
de la normativa en cuesti—n.
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consideracionesÓ, AA.VV., (Coords. L. M. Fonseca Pires, M. Zockun y
R. Porto Adri) en, Corrup•ao, Žtica e Moralidade administrativa, Forum, Belo
Horizonte, 2008.
!
A CORRUP‚ÌO COMO UM FATOR
REDUTOR DOS RECURSOS PARA A
IMPLEMENTA‚ÌO DE POLêTICAS
PòBLICAS1
Denise Bittencourt Friedrich
Doutoranda do PPGD
Universidade de Santa Cruz do Sul
Ianai• Simonelli da Silva
Mestranda em Direitos Sociais e Pol’ticas Pœblicas
Universidade de Santa Cruz do Sul
I. INTRODU‚ÌO
O Brasil Ž um pais em desenvolvimento e com sŽrios problemas
de recursos para financiar pol’ticas pœblicas para implementar o
extenso rol de direitos fundamentais (sejam individuais ou sociais)
contemplados na Constitui•‹o Federal de 1988. Ocorre que a
escassez de recursos pode ser atribu’da (ainda que n‹o
exclusivamente) a patologias corruptivas pela qual o pa’s vem
atravessando. S‹o exemplos as licita•›es superfaturadas ou editais
dirigidos, o pagamento para aprova•‹o de projetos (pratica que
ficou conhecida como mensal‹o), fraude em concursos pœblicos, e
por a’ a fora.
N‹o raro o Poder Executivo justifica a n‹o realiza•‹o de um
direito fundamental alegando a escassez de verbas, invoca a teoria
da reserva do poss’vel, mas n‹o apresenta provas desta alega•‹o,
tampouco, apresenta (como Ž de se esperar) dados de quanto da
receita pœblica Ž desviada em pr‡ticas corruptivas. Por isso,
pretende-se investigar como a reserva do poss’vel est‡ fora do
espa•o/margem de a•‹o epist•mica emp’rica (dœvidas que
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
1
Artigo desenvolvido a partir das leituras e discuss›es feitas na disciplina
de Controle Jurisdicional de Pol’ticas Pœblicas, ministrada pela Prof.»
P—s- Dra. M™nia Clarissa Henning Leal, no PPGD Ð Doutorado - da
Universidade de Santa Cruz do Sul Ð UNISC.
136 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
derivam de fatos relevantes, por isso emp’ricos), pois enquanto tal
seria um espa•o de liberdade do executivo pois repousa dœvida
sobre a exist•ncia de recursos para, por exemplo, tratamentos de
saœde car’ssimos. PorŽm, em um pa’s com ’ndices de corrup•‹o
altos como o Brasil, est‡ margem de a•‹o epist•mica Ž reduzida, e
por isso o judici‡rio tem o seu campo de interven•‹o expandido,
n‹o sendo aceit‡vel simples a justificativa da escassez de recursos,
sem que apresente prova do investimento adequado dos recursos
pœblicos.
A Constitui•‹o brasileira, enquanto uma constitui•‹o dirigente,
tem no seu corpo regras, princ’pios e diretrizes pol’ticas que
norteiam a atividade dos poderes, consubstanciando com isso, os
valores que a sociedade brasileira entendeu dignos de prote•‹o
constitucional, e por isso valores que devem ser cumpridos pelos
poderes institu’dos. Ou seja, a Constitui•‹o enquanto carta
dirigente, estabelece os valores que devem ser perseguidos pelos
poderes.
Com isto n‹o se quer defender que o dirigismo constitucional
deve determinar de forma detalhada e minuciosa as pol’ticas
pœblicas, mas se quer sim afirmar, que quando a constitui•‹o elege
um valor, e os direitos fundamentais s‹o valores eleitos
democraticamente pela sociedade e positivada pelo constituinte,
aceitar justificativas de falta de recursos iria contra tais valores,
tendo em vista que a escassez de recurso Ž fruto da mal ger•ncia
dos gestores pœblicos e o desperd’cio de dinheiro pœblico em
pr‡ticas atentat—ria ao republicanismo (pois poucos se apropriam
de bens, vantagens e verbas pœblicas) deixando o Estado
desprovido de meios para dar efetividade aos direitos
fundamentais.
II. BREVE CONCEITO DE POLêTICAS PòBLICAS
Em sentido estrito pol’tica pœblica pode ser visto como uma
a•‹o organizada com base em um programa, regrada por um
conjunto de diretrizes e que se desdobra em um plano de a•‹o e
projetos. Mas um conceito de pol’tica pœblica em sentido amplo
pode ser tanto uma a•‹o de Governo como tambŽm uma ina•‹o,
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
137
assim mesmo quando o Governo opta em n‹o agir se est‡ diante
de um pol’tica pœblica o que faz nascer a possibilidade do
controle jurisdicional.2
Maria Assunp•‹o Rodrigues, ap—s fazer uma breve apresenta•‹o
do significado de pol’tica para Arist—teles, diz que na era
moderna a pol’tica veste a roupagem de ci•ncia do Estado, ou
Òci•ncia pol’ticaÓ, logo, s‹o atividades que fazem refer•ncia ao
Estado, e da’ a estreita rela•‹o entre pol’tica e poder. A pol’tica
tambŽm se apresenta como uma forma pac’fica de resolver
conflitos. Ou seja, ao invŽs de usar a for•a, as sociedades
optaram pelo uso da a•‹o pol’tica para conciliar interesses
divergentes em sociedades complexas. Com base nestas
coloca•›es iniciais a autora afirma que Òpol’ticas pœblicas
requerem varias a•›es estratŽgicas destinadas a implementar os
objetivos desejados e, por isso, envolvem mais de uma decis‹o
pol’ticaÓ e na rela•‹o entre pol’tica pœblica e poder diz que Òas
pol’ticas pœblicas constituem-se de decis›es e a•›es que est‹o
revestidas de autoridade soberana do poder pol’ticoÓ3.
Maria Paula Dallari Bucci ao tratar do conceito de pol’tica
pœblica em direito faz uma analise da tem‡tica das pol’ticas
pœblicas como objeto de interesse para o direito. Assim, ao se
ocupar do estudo das pol’ticas pœblicas, o direito movimenta-se
em dire•‹o a uma abertura para a interdisciplinaridade.
Conceitua pol’tica pœblica como um programa ou quadro de a•‹o
governamental, porque consiste num conjunto de medidas
articuladas (coordenadas), cujo escopo Ž dar impulso, isto Ž,
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
2
RODRIGUES, M. M. A. Pol’ticas pœblicas, Publifolha, S‹o Paulo, 2010.
p. 43. A autora justifica esta posi•‹o com o pensamento de Bachrach e
Baratz, Thomas Dye que definem pol’tica publica como aquilo que o
governo escolhe fazer ou n‹o fazer, do que resulta, respectivamente, o
car‡ter positivo e negativo da pol’ticapœblica.
3 RODRIGUES, Pol’ticas É op. cit., p.14. A autora entende como poder
a capacidade de influenciar outrem, mas adverte que h‡ varias formas de
um homem influenciar outro homens, e o poder pol’tico Ž apenas uma
forma.
!
138 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
movimentar a m‡quina do governo, no sentido de realizar algum
objetivo de ordem pœblica ou , na —tica dos juristas, concretizar
um direito.4
Em seguida a autora afirma concordar com Eros Graus para
quem Òas pol’ticas pœblicas s‹o, de certo modo, microplanos ou
planos pontuais, que visam a racionaliza•‹o tŽcnica da a•‹o do
Poder Pœblico para a realiza•‹o de objetivos determinados, com
a obten•‹o de certos resultadosÓ 5.
Da rela•‹o entre pol’tica pœblica e direito, destaca-se que,
embora a discuss‹o sobre pol’ticas publique coincida e se
fundamenta no momento hist—rico do nascimento dos direitos
sociais (de 2» dimens‹o), n‹o se pode aceitar que s— em rela•‹o a
eles s‹o criadas pol’ticas publicas. A Ònecessidade de
compreens‹o das Pol’ticas Pœblicas como categoria jur’dica se
apresentam ˆ medida que se buscam formas de concretiza•‹o
dos direitos humanos, em particular os direitos sociaisÓ6, mas
n‹o exclusivamente em rela•‹o a eles, tambŽm os direitos
fundamentais individuais de primeira dimens‹o necessitam,
muito mais que mera limita•‹o legal dirigidas ao Estado.
Mas os direitos sociais, necessitam de uma concretiza•‹o por
meio de pol’ticas publicas que demandam um aparato de
Òmedidas concretas do Estado que se alarga cada vez mais, de
forma a disciplinar o processo social, criando modos de
institucionaliza•‹o das rela•›es sociais que neutralizem a for•a
desagregadora e excludente da economia capitalista e possam
promover o desenvolvimento da pessoa humanaÓ7. Na verdade,
o que as pol’ticas publicas em direitos sociais almejam Ž sanar as
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
4
BUCCI, M» P. D., ÒO conceito de pol’tica pœblica em dirietoÓ. In:
Pol’ticas pœblicas: reflex›es sobre o conceito jur’dico, Saraiva, S‹o Paulo, 2006, p.
14.
5 Ibidem p. 27.
6Ibidem p. 3.
7 PARSONS, W., Pol’ticas pœblicas: una introducci—n a la teoria y la pr‡ctica del
an‡lisis de pol’ticas pœblicas, Flacso, MŽxico, 2007.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
139
conseq٥ncias das desigualdades que o sistema capitalista causa,
atenuando o rigor de uma igualdade meramente formal,
trazendo-a para o campo material, e por isso necessitam mais
a•›es concretas do Estado. 8
Mas basta ser eleito como problema e ocupar a agenda pol’tica
para poder-se falar em pol’tica pœblica? N‹o, pois a pol’tica
pœblica requer outras etapas, como, por exemplo, a
implementa•‹o e a avalia•‹o. Por isso imprescind’vel analisar o
que a doutrina especializada pode contribuir na analise das fases
das pol’ticas pœblicas, j‡ antecipando que todas elas devem ser
submetidas ao mŽtodo deliberativo que adiante ser‡ analisado.
Parsons9 entende por ciclo de uma pol’tica pœblica as suas fases
de vida. Resumidamente s‹o: a exist•ncia de um (i) problema;
que ele seja (ii) definido como problema que deve ser objeto de
discuss‹o pol’tica; ap—s, busca-se a (iii) identifica•‹o de
respostas/solu•›es alternativas para o problema definido como
tal; (iv) avalia-se as op•›es, das quais (v) seleciona(m)-se a(s)
op•‹o(›es) de pol’ticas pœblicas que entender atacar melhor o
problema e, por fim,esta op•›es ser‹o (vi) implementadas
implementa•‹o, ao final avaliadas10. Importante que o autor
destaca n‹o serem necessariamente lineares e bem definidas as
fases.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
8Uma
contribui•‹o importante refere-se a analise de pol’ticas pœblicas a
partir do enfoque argumentativo. Este enfoque concentra-se no modo
como a linguagem define a forma em que o mundo adquire sentido para
as pessoas, uma vez que o mundo n‹o tem um valor em si mesmo. O
discurso das pol’ticas pœblicas demarca os argumentos que definem os
marcos dentro dos quais se constroem os problemas e as agendas. O
problema Ž que a linguagem empregada n‹o Ž neutra, assim a formula•‹o
das pol’ticas se converte na capacidade de definir a natureza dos
significados compartidos. Ibidem.
9 PARSONS Pol’ticas pœblicas É op. cit.
10 Ibidem. p. 111. Independente das cr’ticas que s‹o dirigidas ao enfoque
por etapas das pol’ticas pœblicas, e mesmo sabendo e estando
convencido destas limita•›es, para fins did‡ticos Ž conveniente utiliz‡-lo.
!
140 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Rodrigues 11 denomina as fases da pol’tica pœblica da seguinte
forma: (i) prepara•‹o da decis‹o; (ii) agenda setting; (iii)
formula•‹o; (iv) implementa•‹o; (v) monitoramento e (vi)
avalia•‹o. Na primeira etapa o Governo decide buscar a solu•‹o
de um determinado problema; nesta fase as seguintes perguntas
s‹o elaboradas: o problema existe? O Governo deve se envolver
neste problema? De que maneira? H‡ recursos para resolver este
problema?12
A segunda fase Ž o momento que o problema se torna uma
quest‹o pol’tica, e transforma-se em problema pœblico. Na fase
da formula•‹o discute-se quais a•›es s‹o aceitas para resolver o
problema que entrou na agenda pol’tica, e assim desenvolve-se
um programa de a•‹o definido objetivos, marcos jur’dicos,
administrativos e financeiros para a a•‹o estatal.
A implementa•‹o Ž a fase pela qual a m‡quina burocr‡tica do
Governo recebe a formula•‹o da a•‹o e faz uma analise da
viabilidade administrativa e econ™mica para a concretiza•‹o da
pol’tica pœblica. ƒ a fase preliminar a que coloca em pr‡tica a
pol’tica. Importante contribui•‹o de Parsons13 ao afirmar que
esta fase n‹o se resume na mera execu•‹o por servidores neutros
que apenas se limitam a agirem burocraticamente, por isso
entende que a implementa•‹o Ž a continuidade da formula•‹o.
Em face disto, Ž uma fase de suma import‰ncia, pois dela
depende o sucesso ou fracasso da pol’tica pœblica.
Rodrigues14 defende que o monitoramento Ž uma fase
permanente, pela qual se pode avaliar altera•›es no projeto
inicial.
A fase da avalia•‹o se ocupa dos resultados da pol’tica pœblica,
para verificar se os meios utilizados foram adequados aos
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
11
RODRIGUEZS, Pol’ticas É op. cit.
PARSONS, Pol’ticas pœblicas É op. cit.
13 Ibidem.
14 RODRIGUEZS, Pol’ticas É op. cit.
12
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
141
resultados obtidos. A avalia•‹o sob um enfoque discursivo Ž tida
como um processo de constru•‹o de sentido, por meio do qual a
realidade Ž constru’da. O que a l—gica deliberativa pretende Ž que
a avalia•‹o seja um processo aberto e democr‡tico, no qual a
comunidade que foi atingida pela implementa•‹o seja ouvida, e
ela pr—pria atribua um conceito para a pol’tica. Nesta fase
poderia-se avaliar qualitativamente o resultado da pol’tica
pœblica, e na proposta deste trabalho, se os recursos foram bem
aplicados, se se alcan•ou os objetivos inicialmente tra•ados.
Ao tratar do conceito de pol’tica pœblica, Bitencourt destaca
pontos essenciais Òo conceito de pol’tica pœblica n‹o pode
desconsiderar a Constitui•‹o como ponto de partida de sua
pr—pria observa•‹o; n‹o pode deix‡-lo ser extra’do da pr‡xis
pol’ticaÓ 15. Assim, mantŽm-se a Constitui•‹o como norma
dirigente da atividade pol’tica, da qual os poderes n‹o pode se
afastar, alŽm disto, n‹o se atribui uma margem de liberdade
exagerada aos poderes pol’ticos, tendo em vista que sua atua•‹o
est‡ prŽ-ordenada pela carta pol’tica.
PorŽm, como acima foi referido, a Constitui•‹o n‹o detalha a
forma como o Estado concretizar‡ os valores nela consagrados,
dando certa margem de liberdade ao poderes legislativos e
executivos para atuarem. AlŽm disto, os bens e interesses sociais
s‹o din‰micos e mutantes no tempo e no espa•o, o que justifica
que o conceito e o conteœdo de pol’tica pœblica seja constru’do
Òdiscursivamente pelos atores sociais, isso porque a Constitui•‹o
n‹o estabelece exaustivamente um rol de a•‹o governamental, e
nem o poderia fazerÓ16 exatamente porque engessaria a atua•‹o
pol’tica e a pr—pria Constitui•‹o.
Feitas estas considera•›es, passa-se agora a an‡lise da teoria
desenvolvida por Alexy que poder‡ contribuir para o problema
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
15
BITENCOURT, C. M., Controle de pol’ticas pœblicas, Nœria Fabris, Porto
Alegre, 2013, p.46/47.
16 Ibidem p.48.
!
142 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
do controle de pol’ticas pœblicas pelo judici‡rio e o limite para
esta atua•‹o, sem que isto reflita a quebra do Principio
Democr‡tico e o Principio da Separa•‹o dos Poderes. Na
verdade pretende-se apresentar uma teoria que se ocupa da
distin•‹o de espa•os de atua•‹o nos quais o executivo e o
legislativo estariam diante de uma margem de liberdade para
fazer suas escolhas sem a interfer•ncia do poder judici‡rio. ƒ o
que segue.
III. ESPA‚OS DE ATUA‚ÌO DO LEGISLATIVO E
DO EXECUTIVO: MARGEM DE A‚ÌO
ESTRUTURAL E MARGEM DE A‚ÌO
EPISTæMICA
As constitui•›es modernas, como Ž o caso brasileiro, fixam
condi•›es para decis›es pol’ticas visando reducir as posibilidades
de pr‡ticas corruptivas, porŽm n‹o Ž possivel normatizar
antecipadamente o insumo para o proceso decis—rio. Da falta de
precis‹o do texto constitucional, decorre que o judici‡rio muitas
vezes Ž chamado para solucionar problemas, e, ao aplicar a
constitui•‹o, os tribunais podem praticar eles mesmo a pol’tica.
Mas no atual modelo constitucional esta tens‹o entre pol’tica e
direito Ž insuper‡vel.17
A doutrina tem se empenhado em desenvolver teorias para
diminuir a discricionariedade tanto do executivo na
implementa•‹o de pol’ticas pœblicas, e do judici‡rio quando Ž
chamado a decidir em sede de pol’ticas pœblicas. A op•‹o do
presente trabalho Ž pela teor’a alexyana conforme ser‡ apresentada
a seguir.
Diante da dicotomia entre o conceito de constitui•‹o como ordem
fundamental e da constitui•‹o como ordem-quadro que Alexy 18
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
17
GRIMM, D., Constitui•‹o e pol’tica. Tradu•‹o de Geraldo de Carvalho,
Del Rey, Belo Horizonte, 2006.
18 ALEXY, R., ÒColis‹o de direitos fundamentais e realiza•‹o de direitos
fundamentais no estado de direito sociaÓ. In, Constitucionalismo discursivo,
3» ed., Livraria do Advogado, Porto Alegre, 2011.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
143
ir‡ desenvolver uma teoria que prima pela supera•‹o da
controvŽrsia, para justificar que os espa•os de a•‹o s‹o estruturais
e epist•micos, embora elaborados para a constitui•‹o enquanto
ordem-quadro, tambŽm s‹o compat’veis com o modelo de
constitui•‹o enquanto ordem fundamental.
Inicialmente cabe apresentar em que consiste cada um dos
conceitos acima mencionados. A constitui•‹o enquanto ordemquadro estabelece de forma rigorosa um espa•o no qual o
legislador pode agir. Isto se d‡ de tr•s formas: i) ao proibir que o
legislador atue em determinada ‡rea, como ocorre com os direitos
de defesa; ii) ao ordenar uma determinada conduta do legislador,
como ocorre com os direitos de prote•‹o ou iii) ao silenciar, ou
seja, n‹o proibir nem ordenar, caso em que o legislador est‡
liberado das amarras do texto constitucional, podendo livremente
escolher uma conduta. Neste contexto, Òo proibido pode
designar-se jur’dico-constitucionalmente como imposs’vel, o
ordenado jur’dico-constitucionalmente como necess‡rio, e o
liberado como jur’dico-constitucionalmente poss’velÓ19. Em
outras palavras: o proibido refere-se aquilo que o legislador n‹o
pode agir, como por exemplo, na Constitui•‹o Federal o disposto
no artigo 5» incisos XXXV, XXXVI, XL, XLVII, entre outros.
Especificamente em referidos casos, o legislador n‹o poder‡ agir.
Analisando o disposto no inciso XLVII, que pro’be a pena de
morte, salvo em caso de guerra declarada, de car‡ter perpŽtuo; de
trabalhos for•ados; de banimento e cruŽis, em tais casos Ž
imposs’vel o legislador regular a pena de morte ou perpŽtua.
No que diz respeito ao que o constituinte ordena, n‹o cabe ju’zo
de discricionariedade do legislador, ele tem que agir, pois a
Constitui•‹o lhe imp›e uma conduta necess‡ria, obrigat—ria. Pode
ser citado como exemplo o artigo 212 da carta constitucional
brasileira de 1988 que ordena ˆ Uni‹o que aplique anualmente,
nunca menos de dezoito, e aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Munic’pios vinte e cinco por cento, no m’nimo, da receita
resultante de impostos, compreendida a proveniente de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
19
ALEXY, ÒColis‹o É op. cit., p. 77.
!
144 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
transfer•ncias, na manuten•‹o e desenvolvimento do ensino.
Neste caso, o legislador deve seguir o ditame constitucional.
Quanto ao que Ž liberado pelo constituinte, a’ sim se est‡ diante
de uma margem de discricionariedade, pela qual o legislador ir‡
escolher e ponderar sua a•‹o.
Segundo Queiroz, de acordo com este quadro, algumas coisas s‹o
confiadas ˆ discricionariedade do legislador e outras n‹o, por isso
o pr—prio Alexy afirma que a constitui•‹o como ordem-quadro
n‹o confia tudo ˆ discricionariedade do legislador.
O que est‡ dentro ou fora do quadro? A resposta dada por Alexy
Ž a seguinte: ÒO liberado ou poss’vel reside no quadro, o proibido
ou imposs’vel forma, juntamente com o ordenado ou necess‡rio,
o quadroÓ20. Dizendo com outras palavras: Òo quadro
corresponde ao que est‡ ordenado e ao que est‡ proibido. O que
se confia ˆ discricionariedade do legislador Ž o que n‹o est‡
ordenado nem proibido, isto Ž, aquilo que se encontra autorizado
no interior do quadroÓ21. Aqui que entra o que Queiroz denomina
de terceira via desenvolvida pelo autor, na qual ele desenvolver‡ a
distin•‹o entre margem de a•‹o estrutural e margem de a•‹o
epist•mica.
Margem de a•‹o estrutural22 reside no espa•o deixado ˆ
discricionariedade do legislador, ou seja, Ž o espa•o definido pela
aus•ncia de proibi•›es e mandamentos definitivos. Segundo Alexy
Òo que a constitui•‹o nem ordena nem pro’be, ela liberaÓ23, este
espa•os nascem dos limites do que a constitui•‹o ordena e pro’be.
Estes espa•os come•am onde acaba a normatividade
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
20
Ibidem. p. 77.
QUEIROZ, C., O princ’pio da n‹o-reversibilidade dos direitos fundamentais
sociais, Coimbra, Coimbra, 2006. p. 12.
22 Ver ALEXY, ÒColis‹o Éop. cit., p. 80 onde o autor classifica o espa•o
estrutural em tr•s espŽcies: i) espa•o de determina•‹o da finalidade; ii)
espa•o de escolha mŽdio e, iii) espa•o de pondera•‹o.
23 Ibidem. p. 79.
21
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
145
constitucional. De acordo com esta idŽia que Queiroz24 afirma
existir uma margem de a•‹o material, que nasce das normas
constitucionais.25
Os espa•os de a•‹o epist•micos, por sua vez, representam a
dificuldade de reconhecer o que a constitui•‹o ordena e pro’be ou
libera. Afirma Alexy que os espa•os epist•micos nascem Òdos
limites da capacidade de reconhecer dos limites da constitui•‹oÓ26.
A margem de a•‹o epist•mica deriva de limites que o interprete
ter‡ ao analisar o texto constitucional para extrair dele proibi•›es,
ordens ou liberdade para o legislador agir de forma discricion‡ria.
Os princ’pios desempenham papel decisivo no estudo do espa•o
epist•mico, pois sem eles n‹o h‡ como solucionar os problemas
deste espa•o, pois tais problemas surgem quando Ž incerto afirmar
o que a constitui•‹o pro’be, imp›e ou libera. A incerteza pode ter
duas fontes: i) espa•os de conhecimento emp’rico ou de ii)
espa•os de conhecimento normativo.
No espa•o de conhecimento emp’rico coloca-se o problema da
diverg•ncia entre o que realmente Ž ordenado, proibido ou
liberado e o que Ž comprovado como sendo ordenado, proibido
ou liberado. Referente aos direitos fundamentais, como devem ser
realizados na maior medida poss’vel, Alexy critica a posi•‹o
segundo a qual havendo incertezas sobre ser ordenado, proibido
ou liberado, deve o Tribunal constitucional escolher pela op•‹o
que melhor atenda ao principio da m‡xima efetiva•‹o dos direitos
fundamentais. Esta postura, levaria a quase incapacidade de
atua•‹o do legislador, e isto seria uma seria quebra do principio
democr‡tico. Apresenta o principio formal segundo o qual o
legislador tem a compet•ncia de tomar decis›es outorgada pelo
principio democr‡tico. Decorre do principio democr‡tico a
premissa de que as decis›es importantes para a comunidade sejam
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
24
QUEIROZ, O princ’pio É op. cit., p. 12.
Os espa•os epist•micos comportam tr•s subdivis›es: margem para a
fixa•‹o dos fins, margem para a elei•‹o dos meios, margem para a
pondera•‹o.
26Op cit. p. 79.
25
!
146 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
tomadas pelo legislador, democraticamente eleito para represent‡la. 27
Quando este princ’pio formal colide com um direito fundamental,
surgem duas possibilidades: i) ou se atribui primazia absoluto do
direito fundamental em rela•‹o ao principio formal, caso em que o
principio democr‡tico seria aniquilado e,, por conseguinte o
legislador n‹o teria liberdade alguma de atua•‹o o que n‹o pode
ser aceito diante das atribui•›es que a pr—pria constitui•‹o outorga
ao legislativo; ou ii) dar primazia absoluta ao princ’pio formal de
compet•ncia do legislador em rela•‹o ao direito fundamental com
o qual colide. Aceitar esta solu•‹o levaria a outro extremo que
seria permitir que o legislador pudesse intervir de forma
extraordin‡ria no direito fundamental, ficando este sem prote•‹o
alguma. Fato que tambŽm vai contra as constitui•›es modernas
que trazem um rol de direitos fundamentais que s‹o dignos de
prote•‹o e efetividade.
As duas solu•›es mostram-se incompat’veis com o sistema
constitucional instaurado ap—s a Segunda Guerra Mundial.
Buscando uma solu•‹o intermedi‡ria, Alexy desenvolve a segunda
lei epist•mica de pondera•‹o segundo a qual quanto mais intensa
for a interven•‹o em um direito fundamental, maior deve ser a
certeza das premissas que sustentam referida interven•‹o. Por isso
acredita o autor que Òquanto mais grave pesa uma interven•‹o em
um direito fundamental, tanto mais alta deve ser a certeza das
premissas apoiadoras da interven•‹oÓ.28
Adaptando esta senten•a para o problema do controle
jurisdicional de pol’ticas pœblicas, quando houver um problema de
conhecimento emp’rico, ou seja, n‹o saber com certeza se a
constitui•‹o pro’be, ordena ou libera o legislador, deve o judici‡rio
fazer um trabalho investigativo cuidadoso das reais necessidades
da interven•‹o, e quanto maior for a incerteza sobre o espa•o de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
27 ALEXY, R., Direitos fundamentais no estado constitucional democr‡tico. In:
Constitucionalismo discursivo. Tradu•‹o de Lu’s Afonso Heck. 3.ed.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2011.
28 ALEXY, ÒColis‹o É op. cit., p. 91.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
147
a•‹o do legislativo, o cuidado e zelo devem ser proporcionalmente
aumentado.
As incertezas derivadas do espa•o de conhecimento normativo
refere-se diretamente ao conteœdo material da constitui•‹o, e por
isso o controle jurisdicional sofre restri•›es, pois quanto menos
dœvidas existirem acerca do conteœdo material, menor ser‡ a
atua•‹o do judici‡rio, reduzindo as possibilidades de controle.
Quanto a constitui•‹o como Òordem fundamentalÓ, Alexy diz que
o seu conceito pode ser formulado quantitativa e qualitativamente.
No primeiro sentido, a constitui•‹o nada libera, ou seja, Òpara
tudo tem ˆ disposi•‹o ou um mandamento ou uma proibi•‹oÓ29,
nada Ž liberado ˆ discricionariedade do legislador, o que diminui
significativamente os problemas de controle das pol’ticas pœblicas,
pois, como o legislador n‹o tem nenhuma liberdade, cabe a corte
constitucional controlar ilimitadamente o legislativo. Aqui o
legislador deveria somente atuar de acordo com o declarado na
constitui•‹o, o que prejudicaria o principio da separa•‹o dos
poderes e o principio democr‡tico. No sentido quantitativo, de
fato, h‡ a incompatibilidade do conceito de constitui•‹o como
ordem quadro e como ordem fundamental.
No segundo sentido, cabe a constitui•‹o tratar apena das quest›es
fundamentais para a comunidade. Neste sentido que a
constitui•‹o como ordem fundamental Ž compat’vel com a
constitui•‹o ordem-quadro, pois, quando decide apenas o que tem
de mais importante para a comunidade, muitas coisas s‹o deixadas
em aberto para a pol’tica decidir, tal como ocorre na constitui•‹o
ordena•‹o-quadro.
Feita uma apresenta•‹o da teoria que aborda a ideia de a•‹o
epist•mica e a•‹o estrutural, deseja-se a seguir tra•ar alguns
apontamentos sobre o tema da reserva do poss’vel30, pois com
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
29
Ibidem. p. 78.
Tal teoria sustenta que as limita•›es or•ament‡rias podem limitar a
implementa•‹o dos direitos fundamentais, especialmente os sociais, por
demandarem maiores recursos financeiros para sua implementa•‹o.
30
!
148 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
frequ•ncia o executivo usa como argumento para se eximir de
suas responsabilidades a justificativa que n‹o disp›e de recursos
financeiros para prestar determinado servi•o, por isso entendeu-se
por bem fazer algumas pondera•›es a respeito da matŽria.
A Constitui•‹o Federal brasileira apresenta um amplo e extenso
rol de direitos fundamentais, os quais representam valores de
sociais eleitos pela sociedade em determinado momento, n‹o
podem ser descumpridos com base em justificativas de ordem
econ™mica, sem que o Poder Executivo fa•a uma demonstra•‹o
da qualidade e quantidade de recursos aplicados na concretiza•‹o
de direitos fundamentais, pois a escassez de dinheiro pode ser
ocasionada por fatos alheios ao Estado Democr‡tico de Direito,
como Ž o caso da corrup•‹o que aqui ser‡ analisado. Limitar a
efetividade dos direitos fundamentais a disponibilidade de
recursos representa um perigo pelo fato de que tais direitos
assumem, no modelo de estado contempor‰neo, um instrumento
de defesa contra os abusos e injusti•as que a democracia
(Princ’pio democr‡tico) pode cometer.
Na mesma linha, Novais31 afirma que os direitos fundamentais
agem como Òtrunfos contra a maioriaÓ. Segundo o autor s‹o as
cortes constitucionais respons‡veis pela tutela dos interesses
contra majorit‡rios no Estado de Direito, como forma de
controlar os abusos das decis›es democr‡ticas. Afirma que Òter
um direito fundamental Ž ter um trunfo contra o Estado, contra o
governo democraticamente legitimadoÓ como num jogo. Revela
assim a tens‹o entre Estado de Direito (que recepciona os direitos
fundamentais) e democracia (que est‡ assentada na vontade da
maioria). Diante desta tens‹o, a constitui•‹o e a jurisdi•‹o
constitucional acabam atuando como uma Òobjec•‹o
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
Como se pode perceber, por meio desta teoria a obrigatoriedade de
cumprir os direitos fundamentais fica prejudicada, risco que se tem
destes direitos ca’rem na vala comum e ficarem sujeitos a vontade do
poder executivo e do legislativo.
31 NOVAES, J. R., Direitos Fundamentais: trunfos contra a maioria,
Coimbra, Coimbra, 2006, p.17.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
149
contramaiorit‡riaÓ que imp›e limites a margem de decis›es da
maioria pol’tica.32
Canotilho questiona o real significado da reserva do poss’vel e faz
um rastreamento sobre as poss’veis respostas: i) significa a total
desvincula•‹o jur’dica do legislador quanto a dinamiza•‹o dos
direitos sociais consagrados no texto constitucional; ii) significa a
Òtend•ncia para zeroÓ da efic‡cia dos direitos fundamentais
sociais; iii) significa gradualidade com dimens‹o l—gica e necess‡ria
de concretiza•‹o dos direitos sociais; iv) significa insindicabilidade
jurisdicional das op•›es legislativas.33
Canotilho defende que a gradualidade e as exig•ncias
or•ament‡rias autorizam a um controle de razoabilidade fundado
no principio da igualdade, pois o acesso aos direitos fundamentais
sociais n‹o ser‹o Òna maior parte das vezes, propriamente direitos
ou pretens›es a presta•›es legislativas iguais mas sim direitos ou
pretens›es a presta•›es de defesa fundamentados na viola•‹o do
princ’pio da igualdadeÓ34.
N‹o despreza ele que as quest›es de ordem econ™mica devem sim
ser ponderadas, porŽm Òa reserva dos cofres do Estado coloca
problemas de financiamento mas n‹o implica o Ôgrau zeroÕ de
vinculabilidade jur’dica dos preceitos consagradores de direitos
fundamentais sociaisÓ35, ainda que n‹o s‹o apenas os direitos
sociais que demandam custos, outros direitos como o de acesso
aos tribunais s‹o autoaplicavŽis e dependem de alt’ssimos
investimentos dos cofres pœblicos.
Ao problematizar a depend•ncia legal dos direitos sociais, tendo
em vista a Òreserva dos cofres pœblicosÓ, Canotilho critica o ponto
de vista segundo o qual Òo car‡ter dirigente da constitui•‹o social
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
32
Ibidem. p.19.
CANOTILHO, J. J. G., ÒMetodologia ÔfuzzyÕ e camale›es
normativosÓ. In: Estudos sobre Direitos Fundamentais, Coimbra, Coimbra,
2004, p. 108.
34 Ibidem. 110.
35 Ibidem. p. 109.
33
!
150 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
n‹o significa a optimiza•‹o directa e j‡ dos direitos sociais, antes
postula a graduabilidade de realiza•‹o destes direitos.
Graduabilidade n‹o significa, porŽm, reversibilidade socialÓ 36.
Nesta linha critica o fato de a Constitui•‹o ser vista como uma
Òcarta de direitos sociaisÓ, que atuam como uma conjunto de
preceitos sem determinabilidade aplicativa, impositivas de pol’ticas
pœblicas.
Canotilho pretende adaptar o alto custo dos direitos a uma boa
ger•ncia estatal dos recursos pœblicos, o que enseja: a) provis‹o
financeira suficiente, e isto imp›e uma melhor gest‹o fiscal; b)
pensar as despesas pœblicas visando financiar servi•os sociais; b)
or•amento pœblico equilibrado; d) taxa de crescimento do
rendimento nacional mŽdio ou elevado37
Assim, a realiza•‹o dos direitos fundamentais individuais ou
sociais, n‹o pode ficar atrelada unicamente a exist•ncia de
recursos pœblicos para implement‡-los, embora devem ser
submetidos a um ju’zo de razoabilidade para evitar exageros e
medidas que onerem em demasia o Estado, prejudicando a
implementa•‹o das demais pol’ticas publicas de direitos
fundamentais. Por isso, utilizando a teoria alexyana dos espa•os de
a•‹o, acredita-se que a quest›es or•ament‡rias e o alto custos dos
direitos fundamentais que demandam pol’ticas pœblicas adequadas
deve ser apreciada com muito cuidado pelo judici‡rio, pois as
dœvidas que recaem sobre estas quest›es est‹o num espa•o de
a•‹o epist•mico emp’rico, o que autorizaria o executivo a agir com
liberdade de escolha.
PorŽm acredita-se que num pa’s onde a corrup•‹o j‡ se tornou um
fato comum em todas as esferas e inst‰ncias do poder, pode a
escassez de verba justificar a falta de implementa•‹o de direitos
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
36
CANOTILHO, J. J. G., ÒO direito constitucional como ci•ncia de
direc•‹o: o nœcleo essencial de presta•›es sociais ou a localiza•‹o incerta
da socialidade (contributo para a reabilita•‹o da for•a normativa da
Òconstitui•‹o socialÓ)Ó, (Org.J.J.G. Canotilho et al.) em, Direitos
Fundamentais sociais, Saraiva, S‹o Paulo, 2010.
37 Ibidem. p. 19-20.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
151
fundamentais? A reserva do poss’vel, diante do uso indevido do
dinheiro pœblico, est‡ mesmo num espa•o de a•‹o epist•mico?
Estas quest›es ser‹o analisadas a seguir.
IV. A REDU‚ÌO DO ESPA‚O DE ATUA‚ÌO DOS
PODERES DEMOCRçTICOS DEVIDO A
PRçTICAS CORRUP‚ÌO
A corrup•‹o pode causar sŽrios problemas ˆ democracia. Em
democracias, em que o representantes s‹o eleitos para representar
os cidad‹os, n‹o se tolera pr‡ticas que v‹o contra os
representados.
Marcos Fernandes Gon•alves da Silva estudou cientificamente a
corrup•‹o, visando derrubar alguns mitos que existem em torno
do fen™meno. Deste estudo ser‡ utilizado o conceito que o autor
deu ˆ corrup•‹o. Diante de v‡rios conceitos sobre o tema, o
denominador comum que existe Ž que a corrup•‹o Òenvolve a
intera•‹o entre dois indiv’duos que corrompem ou s‹o
corrompidos, e essa rela•‹o implica uma transfer•ncia de renda
que se d‡ fora das regras do jogo economico strictu sensuÓ38. Como
fatores pol’ticos que influenciam o aparecimento de corrup•‹o o
autor destaca o centralismo estatal, a inexist•ncia de informa•›es
uniformes e o alto custo das transa•›es envolvendo o poder
pœblico.
A burocracia aparece como fator facilitador de pr‡ticas
corruptivas. Nos moldes imaginado por Weber, a burocracia
garantiria a imparcialidade dos agentes pœblicos, a efici•ncia no
desempenho das fun•›es pœblicas e a separa•‹o entre fins
pœblicos e fins privados. Mas este modelo tem um problema
impl’cito ao partir da distin•‹o entre racionalidade pœblica e
privada Òdesconsiderando o papel da estrutura de motiva•‹o
gerada dentro de um conjunto de regras e valoresÓ, e neste sentido
o Silva afirmar que uma das falhas do modelo burocr‡tico Ž
desconsiderar que o agente pœblico Ž tambŽm um homem com
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
38
CANOTILHO, ÒO direito constitucionalÉ op. cit., p. 23.
!
152 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
interesses econ™micos que busca sempre renda.Ou seja, tanto o
agente pœblico como o privado agem de acordo com princ’pios
privados.39
Agindo de acordo com princ’pios privados, o burocrata libera
apenas as informa•›es que o beneficiam. Igualmente empenhamse em implementar a•›es de governo que favore•a seus interesses
particulares. Por isso o burocrata Ž Òum agente guiado por
motiva•›es privadas e individuais, com racionalidade limitada e
comportamento de autopreserva•‹oÓ40.
Outra suposi•‹o que reside detr‡s das defini•›es de corrup•‹o
est‡ na idŽia de separa•‹o entre res pœblica e res privada, separa•‹o
criticada por Silva, pois para ele, nas democracias n‹o existe coisa
pœblica, ocorre sim a apropria•‹o legalmente autorizada de parte
da Òrenda nacional para produzir bens pœblicos e essa renda Ž
administrada pelos burocratas e pol’ticosÓ. Por isso a defini•‹o de
Òres pœblica somente pode ser feita do ponto de vista estritamente
normativo, o qual parte do princ’pio segundo o qual os agentes
pœblicos devem zelar por um estoque de recursos que Ž retirado
da sociedade para a realiza•‹o de atividades pœblicasÓ 41.
TambŽm faz parte do conceito de corrup•‹o a ideia de
legalidade/ilegalidade, o que Ž condicionado pela hist—ria e pelo
conjunto de valores de uma sociedade, por isso cada cultura tem
uma vis‹o distinta do que Ž legal e ilegal. Para fugir desta
relativiza•‹o do conceito de legal e ilegal, Silva escolhe como
conceito nuclear de corrup•‹o o uso da fun•‹o publica pelo
burocrata ou pol’tico para a obten•‹o de ganhos privados,
diminuindo a relativiza•‹o do conceito de corrup•‹o.
Para limitar o interesse privado, devem existir regras para
disciplinar o comportamento dos agentes, por isso sustenta o
autor que Òa despeito da a•‹o auto-interessada e ca•adora-de!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
39
Ibidem.
Ibidem. p. 26.
41 Ibidem.
40
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
153
renda dos agentes pœblicos, suponho que suas a•›es devem estar
delimitadas por um marco institucional que defina
normativamente o que Ž privado e o que Ž pœblico e o que Ž o mal
uso da coisa pœblica.Ó42
Cabe aos poderes democr‡ticos estabelecerem as regras que
limitam o poder dos agentes pœblicos e que procuram aproximar o
resultado de suas a•›es do Òbem pœblicoÓ diminuindo assim as
possibilidades de desvios e garantindo, do ponto de vista da
justi•a econ™mica, uma distribui•‹o de recursos pœblicos que
segue critŽrios normativos previamente acordados como corretos
e legais. Por fim, ap—s fazer estas considera•›es, Silva apresenta
um conceito mais elaborado de corrup•‹o:
A corrup•‹o pœblica Ž uma rela•‹o social (de car‡ter pessoal,
extramercado e ilegal) que se estabelece entre dois agentes ou dois
grupos de agentes (corruptos e corruptores), cujo objetivo Ž a
transfer•ncia ilegal de renda, dentro da sociedade ou do fundo
pœblico, para a realiza•‹o de fins estritamente privados. Tal
rela•‹o envolve a troca de favores entre os grupos de agentes e
geralmente a remunera•‹o dos corruptos com o uso da propina e
de quaisquer tipos de incentivos, condicionados estes pelas regras
do jogo e, portanto, pelo sistema de incentivos que delas
emergem.43
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
42
Ibidem.
SILVA, M. F. da. A economia pol’tica da corrup•‹o do Brasil, Editora
SENAC. S‹o Paulo, dispon’vel em
http://books.google.com.br/books?id=OYqHZIdla14C&pg=PA2&lpg
=PA2&dq=SILVA,+da+Marcos+Fernandes.+A+economia+pol%C3%
ADtica+da+corrup%C3%A7%C3%A3o+do+Brasil&source=bl&ots=3
aW_m0KPXJ&sig=F9IgvNCHeVneZzAUkguj0JWS9kM&hl=ptBR&sa=X&ei=lwUUYr5EJLuqwGztIHQBw&sqi=2&ved=0CDQQ6AEwAQ>.
Acesso
em: 22 dez. 2/2012
43
!
154 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Susan Rose-Ackerman44 entende que o interesse em si mesmo Ž
um fator motivador humano universal, e a corrup•‹o end•mica
sugere um fracasso generalizado em aproveitar estes interesses em
prol de objetivo produtivos, especialmente porque a corrup•‹o
reduz a efetividade das pol’ticas industriais e muitas vezes imp›e
ˆs empresas atuarem no setor n‹o oficial, gerando assim um
dŽficit de arrecada•‹o e empregos formais, e, por conseguinte,
redu•‹o nos recursos para implementar pol’ticas pœblicas.
Percebe-se da’ que n‹o Ž apenas o quanto a corrup•‹o Òdesvia de
dinheiro pœblicoÓ, mas v‡rios outros efeitos que, direita ou
indiretamente, acabam por repercutir na limita•‹o financeira do
Estado em atender as demandas sociais constitucionalmente
amparadas.
Feita esta r‡pida conceitua•‹o da corrup•‹o, questiona-se: de que
forma isso pode ter repercuss‹o na elabora•‹o de pol’ticas
pœblicas? A resposta a esta indaga•‹o Ž dif’cil, se n‹o imposs’vel
de ser dada, atŽ porque n‹o se tem a disposi•‹o dados de quanto o
Brasil, por exemplo, desperdi•a sua receita em pr‡ticas
corruptivas.
Mas enquanto a insufici•ncia de recursos n‹o for invocada de
forma tŽcnica, demonstrando onde e de que forma os recursos
pœblicos est‹o sendo aplicados, os direitos fundamentais n‹o
podem simplesmente ficarem prejudicados pelo uso de
argumentos n‹o comprovados.
Buscando respostas satisfat—rias para o problema da escassez de
recursos a ilimitada demanda pela satisfa•‹o dos direitos
fundamentais, Luciano Timm 45prop›e que se utilize, para evitar
desperd’cios, as Ci•ncias econ™micas para orientar decis›es em
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
44
ROSE-ACKERMAN, S., La corrupci—n y los Gobiernos: causas, consecuencias
y reforma, Siglo Veinteuno, Madrid, 2001.
45 TIMM, L. B., ÒQual a maneira mais eficiente de prover direitos
fundamentais?Ó (Orgs. I. W.Sarlet; L. B. TIMM) em, Direitos
Fundamentais, or•amento e reserva do poss’vel, Livraria do Advogado, Porto
Alegre, 2008.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
155
favor do bem comum, defendendo uma converg•ncia entre
direito e economia. Ou seja, o Estado tem que se apropriar de
alguns aspectos das ci•ncias econ™micas, como efici•ncia e
efic‡cia.
Timm acredita que a corrup•‹o pouco contribui para o
comprometimento dos recursos pœblicos. Estima ele que apenas
10% do PIB seja desviado em pr‡ticas corruptivas. Descorda-se
do autor sobre a insignific‰ncia deste ’ndice, pois, quando
frequentemente, o executivo uso do argumento da falta de
recursos46, 10% do PIB47 tem um efeito significativo na
concretiza•‹o de direitos fundamentais. AlŽm disto, como j‡ foi
dito, n‹o Ž apenas o valor economico da corrup•‹o que deve ser
levado em conta, mas os efeitos indiretos que ela causa, como por
exemplo, levando a informalidade e a diminui•‹o dos ’ndices de
arrecada•‹o.
O Brasil ocupa o 69¼ lugar entre todos os pa’ses do mundo no
êndice de Percep•‹o da Corrup•‹o (IPC) calculado pela
Transpar•ncia48, organiza•‹o n‹o-governamental, posi•‹o que n‹o
pode ser desprezada. A corrup•‹o, como acima destacou-se, n‹o
implica o simples desperd’cio de dinheiro pœblico, ela pode
tambŽm gerar uma falta de neutralidade na escolha dos meios de
implementa•‹o de uma pol’tica pœblica, levando em conta muito
mais os interesses pessoais do agente ou pol’tico do que os reais
interesses pœblicos coletivo. Pode ocorrer ent‹o, que por conta de
um interesse particular, a no•‹o de otimiza•‹o dos meios para
atingir fins mais eficientes seja desconsiderado.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
46
ADPF 45. ARE 639337 AgR.
Em 2012 o PIB divulgado foi de R$ 4,403 trilh›es, assim 10% deste
valor
n‹o
Ž
uma
quantia
desprez’vel.
Dispon’vel
<
http://www.ibge.gov.br/home> Acesso em: 10 jan. /2013.
48Dispon’vel < http://www.transparencia.org.br/>Acesso em: 07 fev.
2013.
47
!
156 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Rose-Ackerman49 afirma que a corrup•‹o produz efeitos mais
nefastos em pa’ses em desenvolvimento, exatamente porque Ž
neles que existe um amplo leque de necessidades e car•ncias de
ordem prim‡ria, e os recursos pœblico ainda n‹o d‹o conta sequer
destas necessidades essenciais.
Nesta linha de otimiza•‹o dos investimentos, Tiago Breus afirma
que a pr—pria escassez de recursos deve ser objeto de uma maior
investiga•‹o, e apresenta o problema da aloca•‹o de verbas
pœblicas.: existe a necessidade de diferenciar o que n‹o Ž poss’vel,
porque comprovadamente n‹o existem meios suficientes, mesmo
ap—s o atendimento de normas constitucionais que determinam a
aloca•‹o de recursos, e o que n‹o Ž poss’vel porque os meios
suficientes foram alocados para outras prioridade.50
Ele chama aten•‹o para o fato de a Constitui•‹o tra•ar os fins
pœblicos e valores fundamentais da sociedade, por isso Òantes de
se falar da inexist•ncia de recursos para o atendimento do Direitos
Fundamentais sociais, h‡ que se perquirir se a fun•‹o
or•ament‡ria do Estado se encontra em conformidade com as
normas constitucionaisÓ51. Vai mais alŽm, dizendo que a reserva
do poss’vel Ž um artif’cio ret—rico, que se for levado em conta em
pa’ses em desenvolvimento, onde sequer o m’nimo existencial Ž
cumprido, a constitui•‹o ser‡ apenas uma folha de papel.
Para o autor o controle jurisdicional de pol’ticas pœblicas s— se
justifica pela incapacidade do Estado em realizar as pol’ticas
pœblicas de acordo com a constitui•‹o. Neste ponto, como j‡ foi
referido, acredita-se que a quest‹o or•ament‡ria n‹o pode ser
ignorada, o que n‹o pode ser aceito Ž que pelo simples fatos de os
direitos terem um custo, e a gerencia deste custo n‹o ser
incumb•ncia do poder judici‡rio, este Poder ficar afastado de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
49
ROSE-ACKERMAN, La corrupci—n É op. cit.
BREUS, T. de L., Pol’ticas Pœblicas no Estado Constitucional: problem‡tica da
concretiza•‹o dos Direitos Fundamentais pela Administra•‹o Pœblica brasileira
contempor‰nea, Forum, Belo Horizonte, 2007, p. 239.
51 Ibidem. p. 239.
50
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
157
qualquer aprecia•‹o nesta —rbita, deixando os direitos
fundamentais desprotegidos, como meros programas a merc• da
vontade do legislador e do executivo. Se fosse assim, n‹o teria
porque a Constitui•‹o contemplar um longo e exemplificativo rol
de direitos fundamentais.
J‡ advertiu-se, que Canotilho52 entende que n‹o Ž mais fun•‹o da
constitui•‹o buscar de forma minuciosa a solu•‹o para todos os
problemas pol’ticos neste sentido que deve haver uma margem de
a•‹o do legislador, na qual o judici‡rio n‹o pode intervir. Mas em
sede de direitos fundamentais, deve-se buscar um ponto de
equil’brio, pois eles n‹o s‹o imunes a pol’tica democr‡tica mas
tambŽm n‹o podem ser deixados ao arb’trio dela.
A Constitui•‹o brasileira, enquanto uma constitui•‹o dirigente,
tem no seu corpo regras, princ’pios e diretrizes pol’ticas que
norteiam a atividade dos poderes, consubstanciando com isso, os
valores que a sociedade brasileira entendeu dignos de prote•‹o
constitucional, e por isso valores que devem ser cumpridos pelos
poderes institu’dos. A Constitui•‹o enquanto carta dirigente,
estabelece os valores que devem serem perseguidos pelos
poderes.53
As pr‡ticas corruptivas, por —bvio, desviam dinheiro pœblico,
tornando assim mais escasso os recursos para serem investidos em
pol’ticas pœblicas para a implementa•‹o dos direitos fundamentais.
Por isso, n‹o basta alegar a reserva do poss’vel, tem que
demonstrar a adequa•‹o da aplica•‹o das verbas pœblicas no
desenvolvimento de uma pol’tica pœblica.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
52
CANOTILHO, ÒO direito constitucional É op. cit.
Como exemplo o artigo 3¼ da Constitui•‹o Federal determina como
objetivos fundamentais da Repœblica Federativa do Brasil: construir uma
sociedade livre, justa e solid‡ria; garantir o desenvolvimento nacional;
erradicar a pobreza e a marginaliza•‹o e reduzir as desigualdades sociais e
regionais; promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, ra•a,
sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discrimina•‹o. Este artigo
oferece as bases para a transforma•‹o da sociedade brasileira, em uma
sociedade menos desigual, mais justa e solid‡ria.
53
!
158 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
V. CONCLUSÌO
A corrup•‹o, enquanto utiliza•‹o privada de dinheiro pœbico,
reflete, direta ou indiretamente, nas contas pœblicas. Por
conseguinte, aumenta o dŽficit nos cofres pœblicos. Por conta da
limita•‹o or•ament‡ria, Ž comum que os executivo alegue a
reserva do poss’vel ou a escassez de dinheiro para a
implementa•‹o dos direitos fundamentais para justificar a car•ncia
ou insufici•ncia de uma pol’tica pœblica em atender determinado
direito fundamental.
Por isso, acredita-se que a corrup•‹o implica a redu•‹o da margem
de a•‹o epist•mica emp’rica do legislador e do executivo Ðreserva
do poss’vel - por ser uma pr‡tica antidemocr‡tica e anti
republicana.
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ADtica+da+corrup%C3%A7%C3%A3o+do+Brasil&source=bl&ots=3
aW_m0KPXJ&sig=F9IgvNCHeVneZzAUkguj0JWS9kM&hl=ptBR&sa=X&ei=lwUUYr5EJLuqwGztIHQBw&sqi=2&ved=0CDQQ6AEwAQ. Acesso em :
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TIMM, L. B., ÒQual a maneira mais eficiente de prover direitos
fundamentais?Ó. (Orgs. I. W. Sarlet; L. B. TIMM). Direitos Fundamentais,
or•amento e reserva do poss’vel, Livraria do Advogado, Porto Alegre, 2008.
!
CORRUP‚ÌO: UM ATENTADO AO BOM
GOVERNO, Ë BOA ADMINISTRA‚ÌO
PòBLICA E Ë DEMOCRACIA
Luiz Egon Richter
Professor de Direito Administrativo
Universidade de Santa Cruz do Sul-UNISC.
A corrup•‹o Ž proporcional ˆ democracia. Os homens s‹o atormentados
pelo pecado original dos seus instintos anti-sociais, que permanecem mais ou
menos uniformes atravŽs dos tempos. A tend•ncia para a corrup•‹o est‡
implantada na natureza humana desde o princ’pio. Alguns homens t•m
for•a suficiente para resistir a essa tend•ncia, outros n‹o a t•m. Tem havido
corrup•‹o sob todo o sistema de governo. A corrup•‹o sob o sistema
democr‡tico n‹o Ž pior, nos casos individuais, do que a corrup•‹o sob a
autocracia. H‡ meramente mais, pela simples raz‹o de que onde o governo
Ž popular, mais gente tem oportunidade para agir corruptamente ˆ custa do
Estado do que nos pa’ses onde o governo Ž autocr‡tico. Nos estados
autocraticamente organizados, o esp—lio do governo Ž compartilhado entre
poucos. Nos estados democr‡ticos h‡ muito mais pretendentes, que s—
podem ser satisfeitos com uma quantidade muito maior de esp—lio que seria
necess‡rio para satisfazer os poucos aristocratas. A experi•ncia demonstrou
que o governo democr‡tico Ž geralmente muito mais dispendioso do que o
governo por poucos.
Aldous Huxley, in 'Sobre a Democracia e Outros Estudos'
Embora n‹o seja um fen™meno recente, porque acompanha a
trajet—ria humana, Ž ineg‡vel que no sŽculo XXI a corrup•‹o
atingiu um grau de sofistica•‹o e complexidade numa dimens‹o
global. Talvez a liberaliza•‹o da econ™mica e da pol’tica a partir
dos anos 80, especialmente nos pa’ses perifŽricos localizados na
AmŽrica Latina e a çsia, assim como nos pa’ses do Leste-Europeu
e na Rœssia tenham contribu’do para isto.
O certo Ž que o tema corrup•‹o requer atualmente uma nova
abordagem, diferente daquela utilizada entre as dŽcadas de 50 e
70, porque a sua sistematiza•‹o, com alto grau de sofistica•‹o,
oferece perigo real para o bom governo, paraexerc’cio da boa
162 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
administra•‹o e, sobretudo, porque corr—i os valores estruturais
da democracia.
Nesta perspectiva pretende-se trabalhar o tema da corrup•‹o
como um problema social, Žtico e jur’dico, ainda que possa
apresentar transversalmente implica•›es de ordem econ™mica,
porque ela se caracteriza de um lado, por um desvirtuamento
comportamental Žtico e, por outro, como uma atua•‹o no plano
da ilegalidade do agente pœblico provocando malef’cios ˆ boa
gest‹o da Administra•‹o Pœblica e corroendo as institui•›es
democr‡ticas, tal qual um v’rus nefasto que agride um organismo.
I. DA CORRUP‚ÌO, SUAS CARACTERêSTICAS E
OUTRAS CONSIDERA‚ÍES
Todo ato qualificado como corrup•‹o, resultante de uma a•‹o ou
omiss‹o contr‡ria ˆ lei e ao Direito, interessa ao Direito porque
cabe a esse de um lado regrar e oferecer instrumentos no sentido
de impedir e de outro impor san•›es a todos ˆqueles que
apresentam conduta que corrompe a legalidade.
Quando o ato comissivo ou omissivo tem consequ•ncias no
‰mbito da sociedade Ž chamado de fato social e interessa ˆ
Sociologia, como ocorre com a corrup•‹o, porque est‡ instalada
nas rela•›es sociais. A corrup•‹o no Brasil Ž orientada por Òuma
l—gica da malandragem que se espalha pelo pa’s como normal e
dificulta o estabelecimento de uma cultura cidad‹, democr‡tica e
especificamente modernaÓ, como lembra RogŽrio Baptista
Mendes, doutor em sociologia pela Unesp.
No campo Žtico a corrup•‹o se caracteriza pelo desvio de conduta
em rela•‹o ˆs normas Žticas que orientam a democracia, o bom
governo e a boa administra•‹o pœblica em sentido amplo.
Em s’ntese Ž poss’vel afirmar que a corrup•‹o Ž um fen™meno
complexo e interdisciplinar porque apresenta elementos que
devem ser analisados no ‰mbito subjetivo, relacional, normativo e
socioinstitucional porque atinge os campos da Žtica, da pol’tica, do
direito e da sociologia.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
163
Parcela da doutrina distingue a corrup•‹o em dois sentidos.1O
primeiro, decar‡ter restrito, estaria associado ˆ cl‡ssica defini•‹o
de Bobbio, Matteucci e Pasquino, segundo a qual corrup•‹o
constituiria uma forma particular de exercer influ•ncia il’cita, ilegal
e ileg’tima sobre os neg—cios pœblicos, para proveito pr—prio ou
alheio, podendo se dar de tr•s diferentes formas: o suborno Ð uso
de retribui•‹o il’cita para a realiza•‹o ou omiss‹o de ato de of’cio;
o nepotismo Ð concess‹o de emprego ou favor por v’nculo
familiar ou por amizade, em detrimento do mŽrito, e o peculato Ð
desvio ou apropria•‹o da coisa pœblica para proveito ilegal
pr—prio ou de terceiros.
O outro sentido, de car‡ter amplo ou sist•mico, estaria associado
a uma Òtroca clandestina entre a administra•‹o pœblica e o
mercado econ™mico e social, de modo a formar uma espœria troca
de favores, com o uso do poder decis—rio do cargo pœblico para o
favorecimento de setores econ™micos ou pol’ticos privilegiadosÓ
Salienta-se que a corrup•‹o, de uma forma geral, apresenta no seu
contexto uma rela•‹o de poder. A rigor o interesse em corromper
alguŽm ocorre porque o potencial corrompido tem algo valioso
em seu poder que interessa ao corruptor, cujo alcance se d‡ de
acordo com os valores Žticos e o Direito ou por meio de conduta
aŽtica e antijur’dica.
A palavra corrup•‹o provŽm do latim Corruptione, o que significa
corrompimento, decomposi•‹o, devassid‹o, deprava•‹o, suborno,
pervers‹o, peita. Todavia, nem sempre a corrup•‹o assume uma
conota•‹o negativa, quando se trata, por exemplo, da corrup•‹o
de uma l’ngua para o desenvolvimento de outra. ƒ justamente o
que ocorreu com quando o latim foi corrompido e surgiram
outras l’nguas, dentre as quais se destaca o portugu•s de Portugal
que por sua vez foi mais corrompido e resultou na l’ngua
portuguesa falada e escrita no Brasil.
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1
RAMOS, A.de C., ÒO Combate Internacional ˆ Corrup•‹o e a Lei da
ImprobidadeÓ , J. A. L. Sampaio et al. em, Improbidade Administrativa: 10
anos da Lei 8.429/92, Del Rey, Belo Horizonte, 2002.
!
164 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Entretanto, o que interessa neste momento Ž a corrup•‹o no
‰mbito pol’tico-estatal e, neste sentido, a corrup•‹o na linguagem
pol’tica contempor‰nea tem significado negativo porque afeta de
forma deletŽria as institui•›es democr‡ticas, o bom governo e a
boa administra•‹o pœblica.
Contudo, n‹o se pode esquecer que historicamente a corrup•‹o
esteve associada ao conceito de legalidade, porque a corrup•‹o
estava associada a ideia de que corrupto era todo aquele que n‹o
seguia as leis existentes. Portanto, tinha forte conota•‹o de
ilegalidade.
Por outro lado, determinadas condutas que hoje s‹o consideradas
corruptas como, por exemplo, a peita, o nepotismo e o peculato
n‹o tinham essa conota•‹o atŽ h‡ pouco tempo atr‡s em termos
hist—ricos, considerando que Òapeita estava institu’da como um
pacto entre os fidalgos e a plebe nos regimes mon‡rquicos para
garantir o pagamento de tributos do povo aos nobres; o
nepotismo era reconhecido como um princ’pio de autoridade da
Igreja na Idade MŽdia, segundo o qual os parentes mais pr—ximos
do Papa tinham privilŽgios sociais aceitos pela sociedade da Žpoca;
o termo peculato, originalmente, indica que o gado constitu’a a
base da riqueza de determinados grupos sociais privilegiados e,
posteriormente, a express‹o Òreceber o boiÓ passou a ser usada
para designar Òtroca de favoresÓ, pois o gado servia como uma
forma de moeda em certas regi›es rurais.Ó2
A corrup•‹o e a fraude s‹o palavras que no imagin‡rio popular
est‹o vinculas ao setor pœblico, mas os especialistas garantem que
essas pr‡ticas podem estar mais disseminadas nas empresas
privadas do que na pr—pria Administra•‹o Pœblica.Estima-se que
as fraudes no setor privado brasileiro signifiquem desfalque mŽdio
de 6% do faturamento das empresas, cujo patamar Ž o mesmo nos
Estados Unidos e de 7% na Uni‹o EuropŽia, segundo a
AssociationofCertifiedFraudExaminers.
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2
ANDRIOLI, A. I., ÒCausas estruturais da corrup•‹o no BrasilÓ, Revista
Espa•o Acad•mico, nœm. 64, 2006, Setembro. Dispon’vel em:
http://www.espacoacademico.com.br/064/64andrioli.htm
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CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
165
De uma forma geral, os desvios sensibilizam mais quando
envolvem dinheiro pœblico porque h‡ uma ilus‹o de que s‹o
apenas esses que atingem o bolso coletivo. Todavia o custo da
fraude e da corrup•‹o Ž embutido no pre•o do produto ou do
servi•o, quando Ž poss’vel aument‡-lo, deslocando-o para o
consumidor ou usu‡rio do servi•o. Quando isto n‹o Ž poss’vel,
acarreta diminui•‹o das vendas, queda na arrecada•‹o e, por
consequ•ncia, potencializa o desemprego. Outro efeito que pode
decorrer destes fatos Ž a diminui•‹o dos dividendos dos acionistas
e os sal‡rios dos empregados.
Como j‡ foi escrito anteriormente, o que interessa, contudo, Ž a
corrup•‹o na Administra•‹o Pœblica onde ela se apresenta como
um meio de negligenciar do interesse pœblico em benef’cio de
interesses privados. Isto ocorre porque o agente pœblico desvia
dos prop—sitos da boa Administra•‹o, que deve atuar em prol do
interesse pœblico, e busca a satisfa•‹o de interesses privados se
valendo das prerrogativas pœblicas que det•m.
Especificamente em rela•‹o ˆ esfera estatal, a corrup•‹o indica o
uso ou a omiss‹o, pelo agente pœblico, do poder que a lei lhe
outorgou em busca da obten•‹o de uma vantagem indevida para si
ou para terceiros, relegando a plano secund‡rio os leg’timos fins
contemplados na norma. Desvio de poder e enriquecimento il’cito
s‹o elementos caracter’sticos da corrup•‹o.3
Independente da motiva•‹o que leva ˆ conduta lesiva ao interesse
pœblico Ž certo que o interesse pœblico fica num plano secund‡rio.
Uma das causas da sobreposi•‹o do interesse privado sobre o
pœblico talvez resida na aus•ncia de uma consci•ncia coletiva
acerca da honestidade com o trato da coisa pœblica, porque nem
sempre a popula•‹o pede a puni•‹o dos envolvidos em fatos
qualificados como corrup•‹o.
A corrup•‹o est‡ associada ˆ fragilidade de padr›es Žticos de
determinada sociedade, os quais se refletem sobre a Žtica do
agente pœblico. Sendo, este, normalmente um mero ÒexemplarÓ
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
3
GARCIA, E. e ALVES, R. P., Improbidade administrativa, 4.» ed., Lumen
Juris, Rio de Janeiro, 2008, p.7.
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166 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
do meio em que vive e se desenvolve no contexto social em que a
obten•‹o de vantagens indevidas Ž vista como pr‡tica comum
dentre os cidad‹os, em geral, certamente far‡ com que id•ntica
concep•‹o seja mantida pelo agente nas rela•›es que venha a
estabelecer com o Poder Pœblico. Um povo que preza a
honestidade ter‡ governantes honestos. Um povo que, em seu
cotidiano, tolera a desonestidade e, n‹o raras vezes, a enaltece, por
certo ter‡ governantes com pensamento similar.Ó4
A corrup•‹o envolvendo agentes pœblicos, que se estabelece da
interface entre o setor pœblico e o setor privado, pode ser
classificada como pol’tica ou burocr‡tica. A corrup•‹o pol’tica Ž
uma das caracter’sticas dos altos n’veis hier‡rquicos, enquanto que
a corrup•‹o burocr‡tica se localiza mais nas atividades
burocr‡ticas cotidianas, como por exemplo, quando um servidor
pœblico recebe propina para deferir uma licen•a que n‹o poderia
ser deferida.
Para Gronbeck5, a corrup•‹o pol’tica pode ser conceituada como
aquela que Òse situa no largo espectro de patologias pol’ticas,
sendo estas atos e inten•›es que violam as leis, procedimentos e
expectativas ideol—gico-culturais de um sistema pol’ticoÓ. Segundo
Rose-Ackerman6, a corrup•‹o pol’tica ocorre quando a
formula•‹o pol’tica e a legisla•‹o s‹o talhadas para beneficiar
pol’ticos e legisladores, por isto a corrup•‹o pol’tica est‡
relacionada aos n’veis mais altos da hierarquia governamental.
A corrup•‹o burocr‡tica Ž aquela que surge das rela•›es que se
estabelecem cotidianamente entre a Administra•‹o pœblica e o
cidad‹o, onde o servidor pœblico v• a oportunidade de aumentar
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
4GARCIA
e ALVES, Improbidade ... op. cit., pp. 8-9.
GRONBECK, B. E., ÒThe Rhetorico Political CorruprionÓ (Org. A. J.
Heidenheimer) in, Political Corruption: A Handbook, 4. printig., Transactio
Plubishers, New Brunswick, 1997, p. 173-189.
6 ROSE-ACKERMAN, S., ÒThe Economics of Corruptionan EssaiÓ in,
Political Economy, Academic Press, New York, 1978.
5
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CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
167
os ganhos ou compensa•›es. Normalmente Ž tipificada em lei o
que oportuniza a sua identifica•‹o e puni•‹o.7
De acordo com McMullan8, a corrup•‹o burocr‡tica pode ser
conceituada como aquela que Òsurge quando o agente pœblico
corrupto aceita dinheiro ou equivalente a dinheiro para fazer algo
que Ž seu dever fazer de qualquer forma, ou que Ž seu dever n‹o
fazer; ou, ainda, aquele que exerce um poder leg’timo por raz›es
impr—priasÓ.
Em s’ntese a corrup•‹o pol’tica se situa predominantemente na
esfera governamental, onde s‹o tomadas as decis›es de natureza
pol’tica no ‰mbito de uma maior discricionariedade, enquanto que
a corrup•‹o burocr‡tica se localiza predominantemente na esfera
administrativa, cujas decis›es afetam direta e concretamente os
interesses e direitos dos cidad‹os.
A corrup•‹o na pol’tica sempre existiu, porque sempre fez parte
do jogo de interesses e poder desde o nascimento da vida em
sociedade. No ImpŽrio Romano, por exemplo, existia atŽ uma
tabela paralela de corrup•‹o feita pelo pr—prio senado para burlar
as leis.9
E a despeito da distin•‹o conceitual entre as duas formas de
corrup•‹o, pol’tica e burocr‡tica, os autores que, de uma forma
geral fazem esta distin•‹o, enfatizam como caracter’stica comum,
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
7
GARCIA, R. L., A economia da corrup•‹o: teorias e evid•ncias. Uma aplica•‹o
ao setor de obras rodovi‡rias no Rio Grande do Sul, p. 30, dispon’vel em
http://www.lume.ufrgs.br/bitstream/handle/10183/5271/000423672.p
df?sequence=1acessado em 11 de mar•o de 2013.
8McMULLAN, M., ÒCorruption in Public Services of Britisch Colonies
and Ex-Colonies West AfricanÓ (Org. A. J. Heidenheimer) in, Political
Corruption: A. Handbook, 4 Printig, Transactio Plubishers, New
Brunswick, 1997, p. 51-66.
9 SILVA, J. O. da., Historiador e doutor em Ci•ncia da Religi‹o pela PUC-SP,
dispon’vel
em
http://psiquecienciaevida.uol.com.br/ESSO/edicoes/28/artigo1700861.asp acessado em 11 de mar•o de 2013.
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168 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
a natureza ilegal da apropria•‹o de renda e do uso da fun•‹o
pœblica para fins privados.10
No Brasil a corrup•‹o, para alguns, tem ra’zes hist—ricas cujo
in’cio se dera com a coloniza•‹o, momento em que se instalou
uma ideologia no sentido de sempre levar a melhor sobre o outro.
O famoso Òjeitinho brasileiroÓ que medeia boa parte das rela•›es
sociais, econ™micas e pol’ticas teria tido origem naquele
momento. Inegavelmente isto est‡ presente na cultura brasileira!
Esta cultura tende a n‹o considerar determinadas condutas como
problem‡ticas e, mais, o seu objetivo Ž visto como algo positivo
ou justific‡vel. Neste sentido a corrup•‹o passa a ser tolerada e
pessoas corruptas s‹o, tendencialmente, encaradas como espertas
ao invŽs de serem caracterizadas como criminosas, o que tambŽm
est‡ fortemente relacionado ˆ forma sensacionalista como os
esc‰ndalos de corrup•‹o geralmente s‹o apresentados ˆ opini‹o
pœblica.11
AlŽm da ideologia de levar sempre o melhor em todas as rela•›es,
outro elemento cultural importante da corrup•‹o no Brasil Ž o
patrimonialismo, que se caracteriza pelo tratamento da coisa
pœblica como um assunto puramente pessoal, da esfera privada e,
em raz‹o disto, os bens pœblicos n‹o se diferenciam dos bens
privados, o que em œltima an‡liseŽ a privatiza•‹o ilegal, ileg’tima e
inaceit‡vel do setor pœblico. Esta cultura est‡ estreitamente
imbricada com a hist—ria de desenvolvimento do Brasil, marcada
pela apropria•‹o privada e pela depend•ncia.
AlŽm das raz›es acima apontadas, economistas e cientistas sociais
t•m atribu’do a exist•ncia de mercados burocr‡ticos e pol’ticos
corruptos outras raz›es que contribuem para a corrup•‹o: (i)
interven•‹o estatal excessiva; (ii) m‡ governan•a das institui•›es
pœblicas; (iii) excesso de regulamenta•›es e normas; (iv)
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
10GARCIA, Ricardo. A economia da corrup•‹o Ð teorias e evid•ncias Ð
Uma aplica•‹o ao setor de obras rodovi‡rias no Rio Grande do Sul, p.
30, dispon’vel em http://hdl.handle.net/10183/5271 acessado em 11 de
mar•o de 2013.
11 ANDRIOLI, ÒCausas estruturais ... op. cit.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
169
centraliza•‹o das decis›es burocr‡ticas; (v) isolamento entre n’veis
hier‡rquicos; (vi) falta de competi•‹o na esfera pœblica e (vi) o
excesso de poder discricion‡rio de burocratas e pol’ticos.12
Quanto maior a interven•‹o do Estado, mais poder o agente
pœblico e o pol’tico disp›em e, por consequ•ncia, ocorre uma
potencializa•‹o de riscos e benef’cios que podem se desenvolver
no ‰mbito de um mercado ilegal paralelo ˆ burocracia estatal,
porque num ambiente de ampla discricionariedade o agente
pœblico pode vender dificuldades para conseguir compensa•›es
em seu benef’cio.
A m‡ gest‹o da coisa pœblica Ž outra das causas enumeradas pelos
economistas e cientistas sociais, porque esta se caracteriza
normalmente pela fraqueza das institui•›es pœblicas no trato da
coisa pœblica, pol’ticas pœblicas mal estruturadas e executadas.
Nesta fragilidade possibilita que o exerc’cio das prerrogativas
pœblicas n‹o seja exercido em prol do interesse pœblico, mas em
raz‹o de interesses pessoais.
O excesso de regulamenta•‹o e, sobretudo, a falta de objetividade
das regras que regem as atividades burocr‡ticas da Administra•‹o
Pœblica d‹o margem a interpreta•›es que muitas vezes criam
dificuldades ao cidad‹o o que faz com que ele se procure
caminhos ilegais para ÒresolverÓ a demanda em face da
Administra•‹o Pœblica.
Para Mbaku13, nas economias altamente regulamentadas, os
resultados das pol’ticas pœblicas s‹o influenciados para atividades
de grupos de interesse que buscam transfer•ncias governamentais
e por burocratas que oferecem as transfer•ncias. Portanto, nos
pa’ses na qual a aloca•‹o dos recursos tenha sido politizada, a
burocracia estatal se torna a principal estrutura para aloca•‹o de
recursos, e n‹o mais o mercado.
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12
GARCIA, A economia ... op. cit.
J. M., ÒBureaucratic Corruption as Rent Seeking Behavior.
Konjukturpolitic, v.38, nœm. 4, 1992, p. 264.
13MBAKU,
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170 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
A centraliza•‹o das decis›es burocr‡ticas aumenta o poder de
determinados agentes pœblicos formando, muitas vezes, certos
feudos cujas decis›es nem sempre est‹o em conson‰ncia com o
interesse pœblico. A centraliza•‹o aliada ˆ cultura patrimonialista
forma um caldo de cultura que contribui para fomentar a
corrup•‹o.
O isolamento entre n’veis hier‡rquicos impede a oxigena•‹o na
Administra•‹o Pœblica e isto acaba por estimular a•›es
clandestinas, ilegais porque n‹o existe comunica•‹o com outras
inst‰ncias hier‡rquicas, portanto, Ž menor a transpar•ncia e o
controle. O isolamento pode fragilizar o controle e isto contribuir
para a corrup•‹o.
A falta de competitividade na esfera pœblica tambŽm contribui
para que se estabele•a um ambiente de favorecimento em troca de
compensa•‹o. A competi•‹o transparente e saud‡vel pressup›e a
participa•‹o de mœltiplos agentes que devem seguir um
regramento claro e objetivo e sujeitos a um controle rec’proco
entre os participantes.
Para Ades e Di Tella14, a fraqueza das institui•›es e a aus•ncia de
um processo democr‡tico tambŽm podem justificar o aumento da
corrup•‹o, destacando que ela Ž maior em pa’ses onde a
institui•‹o judicial n‹o est‡ bem desenvolvida, ou seja, onde o
Poder Judici‡rio n‹o Ž independente da influ•ncia pol’tica. Um
Poder Judici‡rio forte, atuante e independente dificulta a
impunidade, o que contribui para diminuir a corrup•‹o.
E, por fim, o excesso de poder discricion‡rio de burocratas e
pol’ticos tambŽm contribui para a forma•‹o de ambientes onde a
corrup•‹o se instala e se desenvolve, porque as decis›es s‹o
tomadas preponderantemente com base em critŽrios de
conveni•ncia e oportunidade, onde nem sempre o interesse
pœblico Ž o grande norteador das a•›es dos agentes pœblicos.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
14
ADES, A. and DI TELLA, R., ÒLa nueva economia de la corrupci—nÓ
Estœdios, outubro-dezembro, 1995, p.124.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
171
Para o ministro-chefe da Controladoria-Geral da Uni‹o no Brasil,
Jorge Hage, as causas mais profundas da corrup•‹o t•m ra’zes em
quest›es Òcomo o financiamento privado de campanhas e de
partidos, o sistema eleitoral, os meandros da elabora•‹o do
or•amento pœblico e, sobretudo, a urgente necessidade de reforma
das leis processuais penais, que s‹o, hoje, a principal garantia de
impunidadeÓ.
Sinteticamente pode se afirmar que, de acordo com a moderna
literatura, a corrup•‹o floresce com maior rigor em sociedades
onde predomina a pouca liberdade de imprensa, o poder
monopol’stico
excessivo,
processos
de
privatiza•‹o
desorganizados, excesso de regulamenta•›es e normas sobre o
mercado.15
A corrup•‹o que outrora tinha suas causas predominantemente
localizadas no interior de cada organiza•‹o pol’tica e burocr‡tica,
atualmente com o gradativo afrouxamento das fronteiras e o
avan•ar das comunica•›es no ‰mbito da globaliza•‹o, algumas
organiza•›es tomaram contorno internacional e se utilizam da
corrup•‹o para cooptar as institui•›es pol’ticas e burocr‡ticas em
seu benef’cio.
Os grupos criminosos precisam do Estado para se fortalecer e
atingir seus fins empresariais e inicialmente n‹o t•m por finalidade
desconstituir o Estado, mas se valer de suas defici•ncias de
controle para tirar proveito. Todavia, o fortalecimento das
institui•›es criminosas e o uso da corrup•‹o como instrumento de
infiltra•‹o no interior das institui•›es pol’ticas e burocr‡ticas pode
amea•ar a sobreviv•ncia do pr—prio Estado.
A deflagra•‹o da conduta lesiva ordinariamente se d‡ por grupos
de press‹o que atuam junto ˆ Administra•‹o Pœblica ou por
agentes pœblicos que vendem dificuldades no exerc’cio de suas
fun•›es pœblicas para obter vantagens privadas. A iniciativa n‹o Ž
exclusividade de grupos econ™micos que t•m interesse em tirar
vantagens nos neg—cios com a Administra•‹o Pœblica, porque
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
15
GARCIA, A economia ... op. cit.
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172 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
muitas vezes a press‹o por um ganho privado vem do ‰mago da
Administra•‹o Pœblica.
Sob a —tica dos grupos econ™micos que atuam em um meio
reconhecidamente corrupto e contratam com a Administra•‹o
Pœblica veem na corrup•‹o um instrumento de competitividade,
ou seja, a competitividade pode ser refor•ada por meio do
pagamento de propina. Em contrapartida aqueles que n‹o se
valem do mesmo instrumento ficam alijados dos neg—cios e, por
consequ•ncia, da possibilidade de obter lucros.
A aus•ncia de uma postura Žtica firme da Administra•‹o Pœblica,
sintonizada com os valores que informam a Democracia, o bom
governo e a boa administra•‹o, pode estimular um meio ambiente
fraudulento e corrupto na seara das compras e contrata•›es
gerando uma competitividade ˆs avessas. Ao invŽs de a
competitividade se dar em face do pre•o do bem contratado, ela
se d‡ no ‰mbito das propinas, ou seja, quem paga a maior
Òcomiss‹oÓ contrata com a Administra•‹o Pœblica.
O custo da corrup•‹o certamente integra o pre•o do objeto
contratado, raz‹o pela qual podem ocorrer dois fatos: a1. o pre•o
final do objeto fica mais caro que ser‡ suportado pela sociedade
com mais sacrif’cio; a2. o contratado deixa de cumprir os
requisitos tŽcnicos e ou n‹o realiza a melhor execu•‹o o que
certamente vai implicar em um aumento dos custos de
manuten•‹o que tambŽm ser‹o arcados pela sociedade.
AlŽm dos efeitos nos custos e nos efeitos dos objetos contratados
pela Administra•‹o Pœblica envolvendo corrup•‹o, convŽm
destacar que ela n‹o existe apenas e t‹o somente no ‰mbito da
contrata•‹o da Administra•‹o Pœblica com a iniciativa privada.
Ela pode se fazer presente para permitir ascens‹o ao poder por
meio de repasse de recursos financeiros aos partidos pol’ticos, o
que poder‡ ocorrer por meio de doa•›es de recursos da iniciativa
privada em favor de partido(s) pol’tico(s).
Neste caso a corrup•‹o tem duas finalidades distintas: uma Ž a de
levar determinado(s) partido(s) ao centro do poder e a outra Ž de
tirar proveito quando este partido estiver no poder. H‡ uma
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
173
rela•‹o dial—gica que beneficia as duas partes, partido pol’tico e
particular em detrimento do interesse pœblico.
No plano interno a corrup•‹o pode ocorrer, tambŽm, quando o
governo libera repasse de verba pœblica ˆs vŽsperas da elei•‹o para
angariar votos; quando realiza obras pœblicas com n’tida inten•‹o
de promo•‹o pol’tico-partid‡ria; quando admite correligion‡rios
para ocupar cargos em comiss‹o visando proveito eleitoral ou
para promo•‹o da busca da promo•‹o pessoal no exerc’cio da
fun•‹o; quando libera verbas pœblicas que beneficiam os eleitores
dos parlamentares votar de acordo com os interesses do governo,
entre outras.
Outro fato grave que corrompe os valores da democracia e das
institui•›es pol’ticas ocorre quando o Poder Legislativo, que Ž o
respons‡vel pela produ•‹o das regras formais em conson‰ncia
com os princ’pios e valores da Constitui•‹o, aprova leis de modo
a inviabilizar a apura•‹o e a puni•‹o dos atos de corrup•‹o,
normalmente encobertas com a ret—rica de que buscam
aperfei•oar a legisla•‹o.16
ƒ tambŽm grave a aprova•‹o de leis que desautorizam decis›es
judiciais condenat—rias em benef’cio de alguŽm que teve uma
conduta desabonat—ria mas que exerce um cargo relevante, como
se deu, por exemplo, com um Senador da Repœblica que utilizou a
gr‡fica do Senado Federal para confeccionar calend‡rios,
contendo sua imagem, para fins eleitorais.
II. DA CORRUP‚ÌO E O BOM GOVERNO E A
BOA ADMINISTRA‚ÌO
A corrup•‹o Ž um tema que afeta diretamente o bom governo e a
boa administra•‹o pœblica, porque macula o princ’pio da
moralidade pœblica que Ž um de seus sustent‡culos. O bom
governo e a boa administra•‹o pœblica necessariamente precisam
agir de forma honesta com o trato da coisa pœblica!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
16GARCIA,
e ALVES, Improbidade ...op. cit., p. 11.
!
174 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Arist—teles na sua obra A Pol’tica17, j‡ se preocupava com a
corrup•‹o porque ela dificultava a realiza•‹o do bem comum da
polis e, para diferenciar os bons governos dos maus governos,
formulou seis tipos de governo, sendo tr•s deles justos ou que
tinham por objetivo perseguir o bem comum, e tr•s deles injustos,
em que as vantagens privadas se sobrepunham ao bem.
Ele caracterizou as tr•s formas de bons governos, de um lado, e as
tr•s formas de maus governos ou corrompidas, de outro, por
meio da identifica•‹o do titular da soberania do governo, que
podia estar apenas com uma pessoa, assim como podia esta com
algumas ou com muitas pessoas.
A primeira forma de um bom governo ou governo justo, segundo
Arist—teles, seria a Monarquia cujo governo Ž de um homem s—,
de car‡ter heredit‡rio, que visa o bem comum, assim como a
obedi•ncia ˆs leis e ˆs tradi•›es e n‹o necessita coordenar sua
a•‹o com a dos demais cidad‹os.
A segunda forma de um bom governo seria a Aristocracia, cuja
titularidade da soberania estaria nas m‹os de algumas pessoas, as
melhores, porque dotadas de virtudes que permitiam distinguir o
bem e o mal e, alŽm disto, seria a forma mais duradoura porque os
aristocratas temperam melhor as paix›es.
A terceira forma justa ou de um bom governo Ž a PolitŽia:
governo do povo, da maioria, que exerce o respeito ˆs leis e que
beneficia todos os cidad‹os indistintamente, sem fazer nenhum
tipo de discrimina•‹o. Contudo, esta forma depende da aretŽ Ð
virtude Ð dos homens para n‹o degenerar em sua forma
corrompida.
A cada uma das formas de justo ou bom governo corresponde
uma forma corrompida, que surge quando as vantagens privadas
se sobrep›em ao bem comum da polis por meio da gan‰ncia e das
paix›es. ƒ a substitui•‹o da eudaimonia Ð felicidade por meio do
bem comum Ð pela busca das vantagens privadas, fazendo com
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
17
ARISTîTELES. A Pol’tica, Editora da UnB, Bras’lia, 1985.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
175
que o resultado da participa•‹o na polis seja a aus•ncia da
liberdade.
Ë monarquia corresponde tirania que se caracteriza como sendo o
governo de um s— homem que ascende ao poder por meios
ilegais, violentos e ileg’timos e que governa pela intimida•‹o,
manipula•‹o ou pela aberta repress‹o, infringindo constantemente
as leis e a tradi•‹o.
Ë aristocracia corresponde a oligarquia que se caracteriza como o
governo de um grupo economicamente poderoso que rege os
destinos da cidade, procurando favorecer a fac•‹o que se encontra
no poder em detrimento dos demais por meio da opress‹o do
povo que sofre a expropria•‹o da produ•‹o coletiva para o
atendimento de suas vantagens privadas.
E, por fim, ˆ PolitŽia corresponde a democracia que se caracteriza
como a forma corrompida, porque Ž o governo do povo, da
maioria, que exerce o poder favorecendo preferencialmente os
pobres, causando sistem‡tico constrangimento aos ricos.
De acordo com a concep•‹o aristotŽlica a forma de governo que
poderia evitar a corrup•‹o e assegurar a eudamonia, impedindo a
eleva•‹o dos desejos ou a busca por vantagens privadas seria a de
um governo misto, que ele definia como timocracia (timŽ =
honra), onde o poder pol’tico seria exercido pelos cidad‹os
propriet‡rios de algum patrim™nio e que governariam para o bem
comum.
Arist—teles n‹o admitia a exist•ncia da dimens‹o privada na
politŽia Ð pol’tica Ð, porque o governo n‹o deve ceder aos desejos
dos homens apetitosos, evitando assim a sua corrup•‹o.18 A
corrup•‹o em Arist—teles, portanto, significa a sobreposi•‹o dos
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
18
SKINNER, Q., As Funda•›es do Pensamento Pol’tico Moderno, Companhia
das Letras, S‹o Paulo, 1996.
!
176 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
desejos _vantagens privadas _ sobre a eudamonia _ bem
comum.19
Para Pol’bios a organiza•‹o dos homens Ž uma sucess‹o c’clica de
formas de governo, na qual a corrup•‹o funciona como um mal
inerente a todas as Constitui•›es ou formas de governo. Ou seja,
para o autor a corrup•‹o Ž um fen™meno natural que decorre da
predisposi•‹o do homem ao apetite e ˆ gan‰ncia:
Do mesmo modo que a oxida•‹o no caso do ferro e o caruncho e
as cracas no caso da madeira s‹o pragas ’nsitas a esses materiais, e
eles, embora escapem dos agentes destruidores externos, s‹o
desfeitos por elementos nocivos presentes em si mesmos, cada
Constitui•‹o sofre de um mal cong•nito e insepar‡vel de si mesma
_ na monarquia esse mal Ž a tend•ncia ao despotismo, na
aristocracia Ž a tend•ncia ˆ oligarquia, e na democracia Ž a
tend•ncia ˆ selvageria e ao impŽrio da viol•ncia _; e como foi dito
h‡ pouco, Ž imposs’vel que cada um desses tipos de Constitui•‹o
n‹o tenda com o tempo a converter-se na sua forma degenerada.20
Arist—teles e Polibios trabalharam a organiza•‹o estatal na
perspectiva de que a corrup•‹o, de certa forma, Ž inerente ˆ
organiza•‹o da polis, pois qualquer forma de governo est‡ sujeita
a sofrer interven•›es nefastas que n‹o permitem um governo
justo e bom. A iner•ncia a rigor est‡ nos homens e n‹o nas
institui•›es porque essas s‹o resultado da organiza•‹o do homem
em sociedade.
Com o invent‡rio das no•›es de Arist—teles e Pol’bios sobre a
pol’tica e a forma segundo a qual Ž poss’vel compreender este
fen™meno pr‡tico, podemos identificar a constante l—gica que
define a corrup•‹o enquanto antinomia da organiza•‹o justa dos
homens em coletividade. A corrup•‹o na pol’tica Ž a sobreposi•‹o
das vantagens privadas sobre o bem comum. Sua causa est‡ no
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
19FILGUEIRAS,
F., A teoria pol’tica da corrup•‹o, dispon’vel em
http://www.ecsbdefesa.com.br/fts/TPC.pdf acessado em 15 de mar•o
de 2013.
20 POLêBIOS. Hist—ria, Editora da UnB, Bras’lia, 1985.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
177
baixo alcance da Žtica, expressa, como observa Pol’bios, tanto nas
leis quanto que nos costumes.21
Para Maquiavel, a grandeza de uma repœblica se d‡ pela
institucionaliza•‹o do conflito na forma de leis compartilhadas a
partir de uma cren•a comum de sua efetividade. O conflito Ž
necess‡rio porque os desejos de todos s‹o incompat’veis e por
isto leis que garantem liberdade e participa•‹o s‹o eficientes para
modera•‹o dos desejos evitando, assim, sua degrada•‹o e
mantendo a liberdade intacta.
De acordo com o autor, a corrup•‹o ocorre quando a
institucionaliza•‹o do conflito se torna ineficiente e quando o
povo perde de vista os valores de sua funda•‹o.
Em uma repœblica corrompida, como aponta o florentino, n‹o h‡
mais a conc—rdia entre os homens. De um lado, os governantes
passam a legislar em causa pr—pria, sobrepondo suas vantagens
privadas ao bem pœblico. De outro lado, os cidad‹os n‹o mais
buscam o bem comum, na medida em que perdem a virtœ
necess‡ria para seduzir a Fortuna, passando a viver de acordo com
as conting•ncias, tendo em vista apenas seus interesses
imediatos.22
Mas, quando os cidad‹os se corromperam, a institui•‹o ficou
sujeita a numerosos inconvenientes: s— os homens poderosos
passaram a propor leis, n‹o no interesse da liberdade, mas no do
seu pr—prio poder; e ninguŽm ousava falar contra esses projetos,
devido ao temor que seus proponentes inspiravam. De modo que
o povo, enganado ou constrangido, se via obrigado a decretar a
pr—pria ru’na.23
Pelo que se depreende a corrup•‹o Ž um tema que acompanha a
trajet—ria do homem. Se por um lado o homem lutou para se
organizar sob os ausp’cios de um governo bom e justo, de outro
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
21FILGUEIRAS,
A teoria ... op. cit.
A teoria É op. cit.
23 MAQUIAVEL, N. Discursos Sobre a Primeira DŽcada de Tito L’vio,
Editora da UnB, Bras’lia, 1985.
22FILGUEIRAS,
!
178 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
lado, a fraqueza humana se valeu da corrup•‹o, em sentido amplo,
para mostrar que todas as institui•›es pœblicas s‹o fal’veis porque
o germe da corrup•‹o est‡ no pr—prio homem.
Em alguns Estados democr‡ticos contempor‰neos o bom
governo e a boa administra•‹o pœblica s‹o qualificados como
direito fundamental do cidad‹o, ou seja, todo cidad‹o tem o
direito pœblico subjetivo de ter um bom governo e uma boa
administra•‹o pœblica, baseados na ideia de Estado de Direito. A
Conven•‹o Europeia em seu artigo 41 prev• que todos t•m
direito a uma boa administra•‹o e que em raz‹o disto, os seus
assuntos sejam tratados pelas institui•›es e —rg‹os da Uni‹o de
forma imparcial, equitativa e num prazo razo‡vel.
Mas o que vem a ser objetivamente um bom governo e uma boa
administra•‹o? De certa forma respondendo a esta quest‹o, temse os ensinamentos de Rodrigues-AranaMu–oz24, que ao tratar do
bom governo e da boa administra•‹o, escreve o seguinte:
Em El Estado de derecho, es fundamental que gobernantes y
administradores de la cosa pœblica se habitœen a larendici—n de
cuentas sobre sus decisionoes y, sobre todo, que el poder se ejerza
desde da explicaci—n, desde laraz—n, desde la luz, desde la
transpar•ncia, desde lamotivaci—n e laposici—n que se tiene desde
arriba.
Um bom governo Ž aquele que atua de forma democr‡tica e
transparente, que presta contas, que justifica as suas decis›es
motivando-as de acordo com os fatos e o Direito. Um bom
governo tem que eleger pol’ticas pœblicas de forma democr‡tica e
que estejam em sintonia com as demandas que decorrem dos
direitos fundamentais de seus cidad‹os.
Portanto, a motiva•‹o que leva a elabora•‹o de pol’ticas pœblicas
deve ser o interesse pœblico sintetizado nos direitos fundamentais
e jamais motiva•›es que passam ao largo dos princ’pios que
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
24
RODRIGUEZ-ARANA MU„OZ, J., El buen Gobierno y la Buena
Admnistraci—n de instituciones Pœblicas: adaptado a laLey 5/2006 de 10 de abril,
1» ed., Editorial Aranzadi, Navarra, 2006, p. 38.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
179
orientam o bom governo. A corrup•‹o funciona como um v’rus
que invade e contamina as organiza•›es e institui•›es
governamentais fazendo com que ocorram desvios e desmandos
no trato da coisa pœblica.
Um governo, cujos agentes pœblicos, agem orientados pelos
princ’pios fundamentais da cidadania, da democracia, da dignidade
da pessoa humana e pelos princ’pios da legalidade, da motiva•‹o
das decis›es, da proporcionalidade, da moralidade pœblica, da
imparcialidade, da igualdade, da transpar•ncia, da efici•ncia, da
efic‡cia, da responsabilidade e justi•a, voltados exclusivamente
para atender ao interesse pœblico, afasta a corrup•‹o porque n‹o
lhe d‡ espa•o.
A corrup•‹o se instala onde h‡ espa•o e possibilidade de ela se
desenvolver. Se os agentes pol’ticos atuarem exclusivamente em
benef’cio do interesse pœblico, certamente faltar‡ terreno fŽrtil
para que a corrup•‹o se desenvolva. O que impede a corrup•‹o Ž
a atua•‹o Žtica dos agentes pœblicos em geral, orientada por
valores que n‹o contemplam a ilegalidade.
O processo legislativo no ‰mbito pol’tico, assim como a execu•‹o
das leis no ‰mbito burocr‡tico devem seguir fielmente os
princ’pios orientadores do bom governo e da boa administra•‹o
pœblica, impedindo que a ilegalidade e a ilegitimidade passem a
orientar as a•›es e as decis›es contribuindo para o desvio de
finalidade.
A boa administra•‹o pœblica Ž aquela que atua de forma
democr‡tica e em sintonia com as demandas decorrentes dos
direitos fundamentais, executando suas atividades motivadas t‹o
somente para alcan•ar a materializa•‹o dos direitos fundamentais
de sorte que o cidad‹o possa efetivamente ter uma vida digna.
A Žtica tem por objeto formas de comportamento humano
fundado em valores e, por isto, obrigat—rio para a conviv•ncia
saud‡vel entre os cidad‹os. Est‡diretamente relacionada ao padr‹o
de comportamento do indiv’duo, dos profissionais e tambŽm do
pol’tico. Se por um lado as leis s‹o feitas para orientar nossos
!
180 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
direitos e obriga•›es, de outro, elas n‹o ditam o padr‹o de
comportamento que devemos ter.
Neste ponto Ž que reside a dificuldade de se estabelecer um
padr‹o comportamental Žtico para os agentes pœblicos se estes
n‹o se orientam de forma segura pelos princ’pios e valores que
orientam a boa Administra•‹o Pœblica. Se por um lado o Direito
Administrativo rege, no plano jur’dico, o rito das a•›es que a
Administra•‹o Pœblica e os agentes administrativos devem
empreender, por outro, o Direito Administrativo e as demais leis
n‹o conseguem fazer valer um padr‹o Žtico comportamental
porque os agentes n‹o seguem a lei e o Direito.
A corrup•‹o no ‰mbito da Administra•‹o Pœblica, portanto,
decorre de um comportamento aŽtico do agente pœblico,
descumpridor da legalidade formal e substancial, o que contribui
para corroer e contaminar a Administra•‹o Pœblica, provocando o
desvio de finalidade, porque ao invŽs de atuar em favor do
interesse pœblico, busca satisfazer interesses privados em troca de
compensa•›es vantajosas para agentes pœblicos e/ou outras
pessoas.
A no•‹o de direito fundamental ˆ boa administra•‹o pœblica n‹o
contempla apenas e t‹o somente um direito pœblico subjetivo,
mas um direito pœblico subjetivo com elementos instrumentais
objetivos cuja finalidade Ž, por um lado, orientar o Governo e a
Administra•‹o Pœblica e, por outro, oferecer instrumentos de
aferi•‹o qualitativa da efic‡cia e da efici•ncia no trato da coisa
pœblica.
Na Constitui•‹o Federal brasileira n‹o h‡ nenhum artigo
espec’fico a tratar do direito fundamental ˆ boa administra•‹o,
porŽm, isto n‹o impede a extra•‹o da norma impl’cita de que
todos os brasileiros t•m este direito. Este direito fundamental
compreendeuma administra•‹o pœblica eficiente e eficaz,
proporcional cumpridora de seus deveres, com transpar•ncia,
motiva•‹o, imparcialidade e respeito ˆ moralidade, ˆ participa•‹o
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
181
social e ˆ plena responsabilidade por suas condutas omissivas e
comissivas.25
Ainda de acordo com Freitas26, o direito fundamental a boa
administra•‹o abriga, em seu bojo, um plexo de direitos subjetivos
que englobam o direito a uma administra•‹o pœblica transparente,
dial—gica, imparcial, proba, respeitadora da legalidade temperada,
eficiente e eficaz, alŽm de econ™mica e teleologicamente
respons‡vel.
Em s’ntese os critŽrios que orientam um bom governo e uma boa
administra•‹o pœblica s‹o a efici•ncia, efic‡cia, proporcionalidade,
transpar•ncia, motiva•‹o, imparcialidade, moralidade, democracia,
responsividade e responsabilidade e harmonia com os princ’pios
constitucionais.
III. DA CORRUP‚ÌO E A DEMOCRACIA
A palavra democracia tem sua origem na GrŽcia Antiga
(demo=povo e kracia=governo) e designa um sistema de governo
que originariamente foi desenvolvido em Atenas, uma das
principais cidades da GrŽcia Antiga. Naquela Žpoca nem todos
podiam participar das decisi›es acerca das quest›es da cidade, da
polis, como era o caso das mulheres, dos estrangeiros, dos
escravos e das crian•as, o que sugere que a forma antiga de
democracia era bem limitada.
No dicion‡rio encontra-se a seguinte defini•‹o: "Doutrina ou
regime pol’tico baseado nos princ’pios da soberania popular e da
distribui•‹o eqŸitativa de poder, ou seja, regime de governo que se
caracteriza, em ess•ncia, pela liberdade do ato eleitoral, pela
divis‹o de poderes e pelo controle da autoridade."27
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
25
FREITAS, J., Discricionariedade administrativa e o direito fundamental ˆ boa
administra•‹o pœblica, Malheiros, S‹o Paulo, 2007, p.20.
26FREITAS, Discricionariedade Éop. cit., p.20.
27 FERREIRA, A. B. de H., Novo AurŽlio: o dicion‡rio da l’ngua portuguesa,
SŽculo XXI, 3» ed., Nova Fronteira, Rio de Janeiro, 1999, p.620.
!
182 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Como j‡ foi visto, Arist—teles qualificava a democracia como uma
das formas corrompidas de um justo e bom governo. Para ele a
democracia era o governo do povo, de todos os cidad‹os livres,
portanto de todos aqueles que gozavam dos direitos de cidadania,
distinguindo-se da Monarquia e da Oligarquia, mas estaria sujeita ˆ
influ•ncia dos demagogos, que constantemente incitam o povo
contra os possuidores de bens, causando tentativas
revolucion‡rias.
Os movimentos constitucionalistas do sŽculo XVIII contribu’ram
para o fortalecimento da democracia. Se no sŽculo XVII
ressurgem os ideais democr‡ticos, Ž no sŽculo XVIII, com o
Iluminismo e as Revolu•›es Americana e Francesa, que ela se
fortalece. Ao tratar do Estado Moderno e Democracia, Dallari28
sugere que ÒA ideia moderna de um Estado Democr‡tico tem
suas ra’zes no sŽculo XVIII, implicando a afirma•‹o de certos
valores fundamentais da pessoa humana, bem como a exig•ncia de
organiza•‹o e funcionamento do Estado tendo em vista a
prote•‹o daqueles valoresÓ.
A democracia Ž o resultado da pr‡xis pol’tica de cada povo, que
leva em considera•‹o toda a complexidade de sua forma•‹o
hist—rica nos mais variados campos, como o da pol’tica, da
economia, da cultura, da educa•‹o, entre outros, sem afastar
aspectos e circunst‰ncias ex—genas que tambŽm podem contribuir
para formata•‹o da democracia de cada povo.
A ideia nuclear contempor‰nea da democraciaenuncia, tambŽm,
que esta Ž a forma de governoque permite a ascens‹o do povo ao
poder e, por consequ•ncia, a constante renova•‹o dos dirigentes
pol’ticos da organiza•‹o estatal, possibilitando um cont’nuo
debate a respeito do comportamento daqueles que exercem ou
pretendem exercer a representatividade popular, bem como de
todos os demais fatos de interesse coletivo.
Em face da possibilidade de renova•‹o constante dos quadros
pol’ticos e a possibilidade de controle social das a•›es do Estado,
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
28DALLARI,
D. de A., Elementos de teoria geral do estado, 21» ed, Saraiva,
S‹o Paulo, 2000, p.145.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
183
tem-se que a corrup•‹o nesta forma de governo Ž menor do que
na Monarquia e na Aristocracia. Todavia, pesquisas desenvolvidas
n‹o revelaram elementos mensur‡veis capazes de dar supor ˆ
afirma•‹o de que a corrup•‹o nos pa’ses democr‡ticos e abertos Ž
menor do que noutros menos democr‡ticos.29
ƒ inquestion‡vel que pa’ses democr‡ticos que apresentam
debilidade nas suas institui•›es facilitamÒa propaga•‹o da
corrup•‹o ao aproveitar-se daslimita•›es dos instrumentos de
controle, da inexist•ncia de mecanismos aptos a manter
aadministra•‹o adstrita ˆ legalidade, da arbitrariedade do poder e
da conseqŸente supremacia dointeresse dos detentores da potestas
publica face ao anseio coletivo.Ó30
A transi•‹o de regimes autorit‡rios para a democracia n‹o garante
por si s— o afastamento de culturas nefastas para o bem comum.
Nestes casos tem que se construir novos alicerces em outras
bases, o que normalmente imp›e certa demora atŽ que haja uma
sedimenta•‹o cultural, como Ž o caso dos valores que n‹o se
coadunam com a ideia de corrup•‹o.
Esse estado de coisas, longe de se diluir com a ulterior transi•‹o
para um regime democr‡tico, deixa sementes indesejadas no
sistema, comprometendo os alicerces estruturais da administra•‹o
pœblica por longos per’odos. Ainda que novos sejam os
mecanismos e as pr‡ticas corruptas, os desvios comportamentais
de hoje em muito refletem situa•›es passadas, das quais
constituem mera continua•‹o.31
Contudo a corrup•‹o tambŽm est‡ presente em Estados cuja
tradi•‹o democr‡tica est‡ sedimentada h‡ muito tempo, o que
revela que ela n‹o Ž exclusividade dos Estados que passaram
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
29
FORMIGA-XAVIER, C. J. C. de. A corrup•‹o pol’tica e o caixa 2 de
campanha
no
Brasil.
Dispon’vel
em:
http://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/8/8131/tde-26092011135010/pt-br.php acessado em 17 de mar•o de 2013.
30 GARCIA, e ALVES, Improbidade ... op. cit., p.8.
31GARCIA, e ALVES, Improbidade ... op. cit., p.8.
!
184 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
recentemente por uma transi•‹o democr‡tica. Acontece que as
democracias mais jovens ainda se ressentem de mecanismos
eficientes de controle, de uma mudan•a comportamental dos
agentes pœblicos e da pr—pria sociedade em face do tema
corrup•‹o.
A democracia Ž uma forma de governo que permite a constru•‹o
e reconstru•‹o permanente de acordo com a din‰mica cultural de
um povo. Enquanto o povo n‹o ÒinteriorizarÓ a responsabilidade
democr‡tica baseada em valores s—lidos de legalidade, legitimidade
e honestidade, as institui•›es estar‹o sujeitas ˆ falibilidade. Por
outro lado, a democracia permite a renova•‹o, a reconstru•‹o em
bases novas de acordo com os anseios da sociedade porque a
organiza•‹o do Estado Ž o reflexo do que ela quer e pode.
O caso brasileiro, em especial, tem o agravante de ter tido poucas
experi•ncias democr‡ticas ao longo de sua hist—ria o que contribui
para certa opacidade da sociedade que ainda est‡ descobrindo que
pode e deve participar na tomada das decis›es do Governo e da
Administra•‹o Pœblica.
A sociedade brasileira est‡ se dando conta de que determinadas
pr‡ticas n‹o republicanas que permitem inescrupulosos assumirem
o poder para tirar vantagens n‹o podem mais ser aceitas. Todavia
Ž um processo lento e que precisa de consci•ncia democr‡tica
ampla que contemple todos os valores que a fundamentam. O
cidad‹o brasileiro est‡ come•ando a ter percep•‹o da corrup•‹o!
Como desdobramento dessas breves reflex›es, Ž poss’vel afirmar,
com certa tristeza,que a ordem natural das coisas est‡ a indicar
que ainda temos um longo e tortuoso caminho a percorrer. O
combate ˆ corrup•‹o n‹o haver‡ de ser fruto de mera produ•‹o
normativa, mas, sim, o resultado da aquisi•‹o de uma consci•ncia
democr‡tica5 e de uma lenta e paulatina participa•‹o popular, o
que permitir‡ uma cont’nua fiscaliza•‹o das institui•›es pœblicas,
reduzir‡ a coniv•ncia e, pouco a pouco, depurar‡ as ideias
daqueles que pretendem ascender ao poder. Com isto, a
corrup•‹o poder‡ ser atenuada, pois eliminada nunca o ser‡.32
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
32
GARCIA, ALVES, Improbidade ... op. cit., p.8.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
185
A qualidade da democracia pode ser avaliada, embora n‹o
exaustivamente, com base na responsividade, primado da lei, a
liberdade, a participa•‹o, a igualdade, a competi•‹o, a
accountabilitty horizontal e a accountabilitty vertical33.
Responsividade democr‡tica pode ser definida, em tradu•‹o livre,
como sendo Òo que ocorre quando o processo democr‡tico induz
o governo a formular e implantar pol’ticas que os cidad‹os
querem.Ó34
A corrup•‹o desvia o Governo de formular e implementar
pol’ticas
pœblicas
com
responsividade
democr‡tica
quandoparticulares e/ou grupos privados contribuem com valores
vultuosos para facilitar o acesso ao poder e mesmo se manter no
poder com a finalidade de que os seus interesses sejam
materializados em detrimento do interesse da coletividade.
A influ•ncia do poder econ™mico sobre o processo de decis›es
pol’ticas na esfera pœblica, quando acontece sob a forma de
corrup•‹o pol’tica, em que partes interessadas remuneram
diretamente atores pol’ticos por suas decis›es pœblicas tem viŽs
contr‡rio aos princ’pios democr‡ticos e efeito nocivo sobre a
qualidade da democracia, porque afeta a dimens‹o da
responsividade.35
O primado da lei tambŽm sofre com a corrup•‹o porque a defesa
dos interesses dos corruptores acaba por se sobrepor ˆ ordem
jur’dica. A corrup•‹o tem o efeito de alterar a interpreta•‹o, o rito
e atŽ mesmo o pr—prio texto da lei no momento de sua feitura de
sorte a privilegiar o corruptor. A defasagem do primado da lei
contribui, tambŽm, para a impunidade o que acaba por
desacreditar a ordem jur’dica democr‡tica.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
33
FORMIGA-XAVIER, A corrup•‹o ... op. cit.
POWELL JR., C, B., ÒThe Chain of ResponsivinessÓ L. Diamond and
L. Morlino in, Assessing the Quality of Democracy, The John Hopkins
University Press, Baltimore, 2005, p. 62.
35 FORMIGA-XAVIER, A corrup•‹o ... op. cit.
34
!
186 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Numa democracia em que as institui•›es apresentam debilidade e
que, por isto, a corrup•‹o se instala e se desenvolve, os direitos
fundamentais ˆ liberdade, ˆ participa•‹o e ‡ igualdade sofrem
defasagem contribuindo para o descrŽdito da democracia como
forma de governo bom e justo.
Competi•‹o tambŽm sofre defasagem num ambiente em que a
corrup•‹o dita as regras, porque aqueles que contribuem com
valores em favor de agentes pœblicos na defesa de seus interesses,
acabam por desequilibrar qualquer certame, ofendendo a isonomia
e contribuindo para o descrŽdito nas institui•›es democr‡ticas.
Dois critŽrios importantes para a aferi•‹o da qualidade
democr‡tica s‹o as accountabilittyhorizontal e a accountabilitty
vertical. A primeira compreende um conjunto de —rg‹os e
ag•ncias legalmente institu’das para vigiar, controlar, corrigir e/ou
punir a•›es ilegais de outras ag•ncias estatais. A segunda, por sua
vez, compreende a vigil‰ncia e san•›es que eleitores, imprensa,
ONG«s, e outras organiza•›es da sociedade civil exercem sobre
funcion‡rios pœblicos.
A accountabiltty compreende mecanismos de controle do
governo, da administra•‹o pœblica, de ag•ncias estatais e pode
servir, tambŽm, para um controle das institui•›es democr‡ticas. A
accountabilitty horizontal compreende o controle e
responsabiliza•‹o dos atores pol’ticos feitos por ag•ncias
reguladoras, tribunais e pelo poder legislativo, como em uma CPI
e de accountabilitty vertical a aprova•‹o ou puni•‹o dos pol’ticos
eleitos pelos cidad‹os, principalmente pelo voto nas urnas.36
O que se depreende Ž que os estados democr‡ticos em que a
corrup•‹o Ž mais contundente apresentam defici•ncias de
accountabilitty tanto horizontal como vertical. Embora existam
elei•›es livres, os servidores s‹o contratados por meio de
concurso pœblico, as contrata•›es s‹o feitas com prŽvia licita•‹o,
liberdade de imprensa, etc... os mecanismos de controles ainda s‹o
fr‡geis para enfrentar o poder da corrup•‹o.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
36
FORMIGA-XAVIER, A corrup•‹o ... op. cit.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
187
Ademais Ž de se salientar que o pr—prio regime democr‡tico
possui vertentes quepropiciam, ou mesmo estimulam, a pr‡tica de
atos de corrup•‹o. Em que pese ˆ pureza de seusideais, a
democracia, muitas vezes, tende a ser deturpada por agentes que
pretendem seperpetuar no poder37, o que contribui para que os
cidad‹os desacreditem da democracia e legitimam o status quo
pela falta de participa•‹o.
Outro fator importante Ž a globaliza•‹o, o aumento das
transa•›es comerciais internacionais e o constante fluxo de
capitais entre os pa’ses contribu’ram para o aumento, a
complexifica•‹o e a sofistica•‹o da corrup•‹o o que requer o seu
combate no plano internacional. ƒ ineg‡vel que cada Estado
democr‡tico procura criar mecanismos de combate ˆ corrup•‹o,
mas em face da sua abrang•ncia global a Comunidade Europeia, a
Organiza•‹o dos Estados Americanos e a Organiza•‹o das
Na•›es Unidas j‡ desenvolveram esfor•os no sentido de orientar
os Estados na elabora•‹o de tais mecanismos.
Quatro em cada cinco cidad‹os europeus consideram a corrup•‹o
um problema grave nos seus pa’ses, sublinhando a necessidade de
um empenhamento pol’tico mais firme para combater este tipo de
crime e os danos econ—micos, sociais e pol’ticos que causa.
Subornos, luvas e outros pagamentos ilegais por parte de pessoas
individuais, de empresas ou do crime organizado s‹o algumas das
causa que afetam o processo democr‡tico, alŽm de prejudicar o
correto funcionamento da economia e penalizam as pessoas
honestas.38
Calcula-se que o custo da corrup•‹o para a economia da UE se
eleve a cerca de 120 mil milh›es de euros por ano, o que
corresponde a 1% do PIB da UE. Todos os pa’ses da UE t•m leis
contra a corrup•‹o; porŽm, essas leis nem sempre s‹o aplicadas
sistematicamente. Por esta raz‹o os governos europeus deram ˆ
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
37
GARCIA, ALVES, Improbidade ... op. cit., p.9.
In: Novas medidas para ajudar os pa’ses da UE na luta contra a
corrup•‹o.
In:
http://ec.europa.eu/news/justice/110606_pt.htm
acessado em 16 de mar•o de 2016.
38
!
188 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Comiss‹o um mandato pol’tico para estabelecer uma abordagem
comum anticorrup•‹o.
AlŽm da publica•‹o de um relat—rio de avalia•‹o dos esfor•os
desenvolvidos pelos pa’ses no dom’nio da preven•‹o e redu•‹o da
corrup•‹o que complementar‹o as j‡ publicadas por diversos
organismos internacionais, foram sugeridas ˆ Comiss‹o outras
propostas que incluem: a revis‹o das regras da UE para facilitar a
apreens‹o do produto de actividades criminosas e assegurar que
os tribunais nacionais possamexecutar decis›es de perda em toda
a UE; a altera•‹o das regras no dom’nio dos contratos pœblicos e
das normas de contabilidade e revis‹o oficial de contas aplic‡veis
ˆs empresas da UE; a melhoria das investiga•›es em matŽria de
crimes financeiros e ajuda ˆ melhoria as estat’sticas sobre
criminalidade; o refor•o da coopera•‹o judici‡ria e policial e
melhoria da forma•‹o dos agentes dos corpos policiais; a adop•‹o
de uma estratŽgia para combater a utiliza•‹o fraudulenta dos
dinheiros da UE;o refor•o dos requisitos em matŽria de
anticorrup•‹o para os pa’ses que desejem aderir ˆ UE; o
estabelecimento de mais condi•›es em matŽria de anticorrup•‹o
na concess‹o de ajudas e subven•›es a outros pa’ses a coopera•‹o
mais estreita com ag•ncias da UE como a Europol e o Organismo
Europeu de Luta Antifraude (OLAF).39
Considerando que a corrup•‹o Ž um fen™meno difundido nas
Transa•›es Comerciais Internacionais, incluindo o comŽrcio e o
investimento, que desperta sŽrias preocupa•›es morais e pol’ticas,
abala a boa governan•a e o desenvolvimento econ™mico, e
distorce as condi•›es internacionais de competitividade o
Conselho da Organiza•‹o para a Coopera•‹o Econ™mica e o
Desenvolvimento (OCDE) reivindicou medidas efetivas para
deter, prevenir e combater a corrup•‹o de funcion‡rios pœblicos
estrangeiros ligados a Transa•›es Comerciais Internacionais,
particularmente a imediata criminaliza•‹o de tais atos de
corrup•‹o, de forma efetiva e coordenada, em conformidade com
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
39
In: Novas medidas para ajudar os pa’ses da UE na luta contra a
corrup•‹o.
In:
http://ec.europa.eu/news/justice/110606_pt.htm
acessado em 16 de mar•o de 2016.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
189
elementos gerais acordados naquela, o que resultou na Conven•‹o
sobre o Combate da Corrup•‹o de Funcion‡rios Pœblicos
Estrangeiros em Transa•›es Comerciais Internacionais ratificada
por v‡rios pa’ses europeus.
A Conven•‹o Interamericana contra a Corrup•‹o da Organiza•‹o
dos Estados Americanos tem o objetivo de promover e fortalecer,
nos pa’ses signat‡rios, os mecanismos necess‡rios para ajudar a
prevenir, detectar e punir a corrup•‹o no exerc’cio das fun•›es
pœblicas, bem como os atos de corrup•‹o especificamente
vinculados a seu exerc’cio.
Os prop—sitos desta Conven•‹o s‹o: 1. promover e fortalecer o
desenvolvimento, por cada um dos Estados Partes, dos
mecanismos necess‡rios para prevenir, detectar, punir e erradicar a
corrup•‹o; e 2. promover, facilitar e regular a coopera•‹o entre os
Estados Partes a fim de assegurar a efic‡cia das medidas e a•›es
adotadas para prevenir, detectar, punir e erradicar a corrup•‹o no
exerc’cio das fun•›es pœblicas, bem como os atos de corrup•‹o
especificamente vinculados a seu exerc’cio.
Como medidas preventivas a Conven•‹o da OEA sugere normas
de conduta para o desempenho correto, honrado e adequado das
fun•›es pœblicas, tendo por finalidade prevenir conflitos de
interesses, assegurar a guarda e uso adequado dos recursos
confiados aos funcion‡rios pœblicos no desempenho de suas
fun•›es eestabelecer medidas e sistemas para exigir dos
funcion‡rios pœblicos que informem as autoridades competentes
dos atos de corrup•‹o nas fun•›es pœblicas de que tenham
conhecimento. Tais medidas ajudar‹o a preservar a confian•a na
integridade dos funcion‡rios pœblicos e na gest‹o pœblica.
De acordo com a Controladoria-Geral da Uni‹o, a quem cabe
acompanhar, por meio da Secretaria de Preven•‹o da Corrup•‹o e
Informa•›es EstratŽgicas, acompanhar a implementa•‹o das
conven•›es e compromissos internacionais assumidos pelo Brasil,
que tenham como objeto a preven•‹o e o combate ˆ corrup•‹o, o
Brasil j‡ se encontra, em muitos aspectos, em conformidade com
os termos da Conven•‹o da Organiza•‹o dos Estados
Americanos.
!
190 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Ainda de acordo com a Controladoria-Geral da Uni‹o,o governo
brasileiro desenvolveu a•›es no campo da preven•‹o e do
combate ˆ corrup•‹o, com •nfase na investiga•‹o e apura•‹o de
irregularidades, no combate ˆ impunidade, na promo•‹o da
transpar•ncia pœblica e no est’mulo ao controle social. Entre as
medidas adotadas est‹o: o tratamento penal do suborno
transnacional; a implanta•‹o do Conselho da Transpar•ncia
Pœblica e Combate ˆ Corrup•‹o; a articula•‹o nacional e
internacional; o est’mulo ao Controle Social; a promo•‹o da
Transpar•ncia Pœblica; a criminaliza•‹o do Enriquecimento Il’cito;
a cria•‹o da Secretaria de Preven•‹o da Corrup•‹o e Informa•›es
EstratŽgicas (SPCI); o tratamento de conflito de interesses e
An‡lise de Riscos ˆ Corrup•‹o na Administra•‹o Pœblica.40
A Conven•‹o das Na•›es Unidas contra a Corrup•‹o Ž o maior
texto internacional juridicamente vinculante, ou seja, que obriga os
Estados Partes que a ratificaram a cumprir os seus dispositivos,
respeitados os princ’pios de soberania e direito interno de cada
pa’s.
A finalidade da Conven•‹o das Na•›es Unidas contra a corrup•‹o
Ž: a) Promover e fortalecer as medidas para prevenir e combater
mais eficaz e eficientemente a corrup•‹o; b) Promover, facilitar e
apoiar a coopera•‹o internacional e a assist•ncia tŽcnica na
preven•‹o e na luta contra a corrup•‹o, inclu’da a recupera•‹o de
ativos; c) Promover a integridade, a obriga•‹o de render contas e a
devida gest‹o dos assuntos e dos bens pœblicos.
O Brasil ratificou a Conven•‹o da Organiza•‹o das Na•›es
Unidas contra Corrup•‹o por meio do Decreto Legislativo n¼ 348,
de 18 de maio de 2005, e promulgada pelo Decreto Presidencial n¼
5.687, de 31 de janeiro de 2006.
Pelo que se depreende o Brasil tem desenvolvido a•›es contra a
corrup•‹o, sem, contudo, debel‡-la. Trata-se de uma chaga social,
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
40
Medidas adotadas pelo Brasil para o cumprimento da Conven•‹o da
OEA. Dispon’vel em:
http://www.cgu.gov.br/oea/mecanismo/medidas/index.asp acessado
em 17 de mar•o de 2013.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
191
econ™mica e pol’tica que requer a•›es locais e globais de todos os
que tiverem por objetivo estabelecer a honestidade como uma das
linhas mestras de atua•‹o dos setores pœblico e privado.
A despeito da ado•‹o das medidas acima referidas e de a•›es
concretas como foi o julgamento pelo Supremo tribunal FederalSTF do caso ÒMensal‹oÓ, o Brasil ainda figura como um pa’s que
apresenta alto ’ndice de Percep•‹o da Corrup•‹o. De acordo com
a ONG Transpar•ncia Internacional, o Brasil ficou em 69¼ lugar Ð
entre 176 pa’ses Ðcom a nota 43, em uma escala de 0 (mais
corrup•‹o) a 100 (menos corrup•‹o).
A improbidade administrativa ÒŽ o designativo tŽcnico para a
chamada corrup•‹o administrativa, que, sob diversas formas,
promove o desvirtuamento da Administra•‹o Pœblica e afronta os
princ’pios nucleares da ordem jur’dica (Estado de Direito,
Democr‡tico e Republicano)Ó41
O principal efeito da improbidade administrativa Ž a ofensa ao
princ’pio da moralidade pœblica insculpido no artigo 37 da
Constitui•‹o Federal e norteador das a•›es do Poder Pœblico no
trato da coisa pœblica. Para efeitos de tipifica•‹o as respectivas
san•›es foi aprovada a Lei federal n.¼ 8.429/92 que classificou os
atos de improbidade em atos de improbidade administrativa que
importam enriquecimento il’cito; atos de improbidade
administrativa que causam preju’zo ao er‡rio e dos atos de
improbidade administrativa que causam preju’zo ao er‡rio.
IV. CONCLUSÍES
A corrup•‹o Ž um fen™meno que acompanha a humanidade ao
longo de sua trajet—ria, o que levou pensadores a elaborar teses
sobre formas de governo que fossem imunes ˆ corrup•‹o, mas
que na realidade n‹o lograram •xito como pode se ver nos dias
atuais quando organismos internacionais como a Organiza•‹o das
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
41PAZZAGLINI
FILHO, M.; ELIAS ROSA, M. F. & FAZZIO
JòNIOR, W., Improbidade administrativa: aspectos jur’dicos da defesa do
patrim™nio pœblico, 4» ed., Atlas, S‹o Paulo, 1999, p. 39.
!
192 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Na•›es Unidades elegeu a corrup•‹o como uma de suas
preocupa•›es ao lado do terrorismo.
ƒ um fen™meno cujo estudo requer uma forma interdisciplinar ou
transdisciplinar pelo fato de que ultrapassa as fronteiras jur’dicas.
A corrup•‹o Ž um fen™meno complexo, que apresenta elementos
de natureza subjetiva, relacional, normativo e socioinstitucional
porque atinge os campos da Žtica, da pol’tica, do direito e da
sociologia.
A corrup•‹o pode ser vista de um lado como uma forma
particular de exercer influ•ncia il’cita, ilegal e ileg’tima sobre os
neg—cios pœblicos, para proveito pr—prio ou alheio e, de outro,
como uma troca clandestina entre a administra•‹o pœblica e o
mercado econ™mico e social.
Embora ela tenha uma percep•‹o mais aguda no ‰mbito da
Administra•‹o Pœblica no ‰mbito burocr‡tico, a corrup•‹o est‡
presente tambŽm nas esferas governamentais predominantemente
pol’ticas, onde interesses pœblicos s‹o defasados ou degradados
para satisfazer interesses privados em detrimento das pol’ticas
pœblicas de realiza•‹o dos direitos fundamentais.
Ela tambŽm est‡ presente no ‰mbito das rela•›es privadas
provocando o encarecimento dos produtos colocados no mercado
e, com isto, onerando as pessoas que os adquirem, o que
demonstra que a corrup•‹o s— traz vantagens para o benefici‡rio
imediato.
A corrup•‹o atenta contra os princ’pios que regem o bom
governo, a boa administra•‹o e a democracia. Ë medida que a
corrup•‹o vai minando a burocracia e a pol’tica que medeia o
bom governo ela degenera o interesse pœblico porque atinge a
plenitude dos direitos fundamentais. Da mesma forma a
democracia tambŽm sofre com a corrup•‹o porque ela vai
agredindo as institui•›es democr‡ticas acarretando o descrŽdito da
cidadania.
Inœmeras iniciativas est‹o sendo tomadas para debelar a
corrup•‹o, tanto no ‰mbito dos Estados quanto nos organismos
internacionais. A Uni‹o EuropŽia expediu diretrizes que orientam
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
193
acerca de mecanismos inibidores da corrup•‹o, assim como a
Organiza•‹o das Na•›es Unidas-ONU, a Organiza•‹o dos
Estados Americanos-OEA entre outras.
Trata-se, sobretudo, de um dŽficit de valores Žticos que orientam a
boa gest‹o da coisa pœblica. Por melhores que sejam as leis, por
melhores que sejam os controles, por melhores que sejam os
ju’zes, enquanto a conduta dos agentes pœblicos n‹o estiver
alinhada com os valores Žticos que conduzem ao bom governo, ˆ
boa administra•‹o e ˆ democracia, a corrup•‹o vai continuar
afetando de forma nefasta os direitos fundamentais, dentre eles, a
vida.
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EL PRINCIPIO DE LA IGUALDAD, LA
NEUTRALIDAD DE LOS PODERES
PòBLICOS Y EL ABUSO DEL PODER
POLêTICO EN LAS ELECCIONES
Eneida Desiree Salgado
Professora Adjunta do Departamento de Direito Pœblico
Universidade Federal do Paran‡
Professora do Mestrado em Direitos Fundamentais e Democracia
UniBrasil
I. LA DEMOCRACIA Y LA EXIGENCIA DE
IGUALDAD
La igualdad es la base de las democracias. No es posible pensar
contempor‡neamente en un rŽgimen pol’tico que no sea
igualitario. A veces, la configuraci—n igualitaria no ultrapasa el
dise–o normativo, lo que falsea la caracterizaci—n del sistema.
La Constituci—n brasile–a de 1988 conlleva una concepci—n de la
democracia, con contornos œnicos, profundamente marcadas por
las ideas de libertad e igualdad, por la soberan’a popular y el
pluralismo pol’tico. No descuida del ideal republicano,1 de la
noci—n de interŽs pœblico y de la responsabilidad de los
ciudadanos en las decisiones pol’ticas, tomadas directamente o por
la actuaci—n de los representantes.
La democracia en la Constituci—n, dice Carlos Ayres Britto, es un
comienzo, medio y fin. En principio, se pone de manifiesto en el
art’culo 12. Su instrumentaci—n se encuentra en el art’culo 23. Su
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
1
Se comprehende aqu’ el ideal republicano no como marca de un
rŽgimen de gobierno, como contrapuesto a la monarqu’a. Se trata de la
visi—n del neo-republicanismo, que se relaciona con la exigencia de virtud
c’vica.
2 ÒArt. 1¼ A Repœblica Federativa do Brasil, formada pela uni‹o
indissolœvel dos Estados e Munic’pios e do Distrito Federal, constitui-se
em Estado Democr‡tico de Direito e tem como fundamentos: I - a
soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana; IV - os
198 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
finalidad, ‡mbito de aplicaci—n, se mantiene en el art’culo 3 de la
Carta4. Es valor continente, que repasa su contenido a otras
normas constitucionales. 5
Desde el dise–o constitucional, se puede combinar en el
reconocimiento de la democracia brasile–a las nociones de Ronald
Dworkin y Carlos Santiago Nino. Para Dworkin6, la democracia
requiere, en primer lugar, tratar a los ciudadanos con igual respeto
y consideraci—n y la posibilidad de que cada uno tenga sus propios
juicios de moralidad personal. La democracia implica una acci—n
colectiva no se debe confundir con acciones individuales, sino que
requiere de la conciencia individual de pertenencia al grupo, a
quien se le imputa la acci—n7. Por lo tanto, las decisiones del grupo
no se forman a partir de la lectura de cada ciudadano, de sus
deseos y preferencias, pero de la faceta colectiva de sus intereses,
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo pol’tico.
Par‡grafo œnico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio
de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constitui•‹oÓ.
3 ÒArt. 2¼ S‹o Poderes da Uni‹o, independentes e harm™nicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judici‡rioÓ.
4 ÒArt. 3¼ Constituem objetivos fundamentais da Repœblica Federativa
do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solid‡ria; II - garantir
o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginaliza•‹o
e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de
todos, sem preconceitos de origem, ra•a, sexo, cor, idade e quaisquer
outras formas de discrimina•‹oÓ.
5 BRITTO, C. A., ÒDemocracia como princ’pio, meio e fim. PonenciaÓ
Jornada jur’dica em homenagem ao professor Jorge Miranda: os 20 anos da
Constitui•‹o Brasileira de 1988, Bras’lia, 03 out. 2008.
6 DWORKIN, R., Liberalismo, Constituci—n y Democracia, La isla de la luna,
Buenos Aires, 2003 [1980/1990]. Mais precisamente no artigo Igualdad,
Democracia y Constituci—n: nosotros, el pueblo, en los estrados.
7 Dicha comprensi—n se ajusta a la noci—n de ciudadano de Cl•merson
Merlin Cl•ve, no como aquel que puede votar y ser votado, pero Òo
sujeito, aquele ser respons‡vel pela hist—ria que o envolveÓ, que Ž ativo,
reivindicante (CLéVE, C. M., Temas de Direito Constitucional (e de Teoria do
Direito, Acad•mica, S‹o Paulo, 1993, p. 16).
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
199
o sea, de su dimensi—n pœblica, ligada a su condici—n de miembro
de la colectividad, y no de individuo aislado y singularmente
considerado.8
Esta lectura es muy adecuada para la democracia constitucional
brasile–a. Los valores de la igualdad y la libertad, con los
principios normativos y las normas constitucionales que los
concretizan, demuestran esta idea. No hay un plan de vida buena
adoptada por el Estado que excluye los proyectos personales de
vida, imponiendo una visi—n perfeccionista de la sociedad y el
ciudadano. Al mismo tiempo, de manera complementaria, la
Constituci—n refleja un contenido republicano, que parte de una
comunidad de personas que comparten el mismo pasado y el
mismo destino y, por lo tanto, exige la solidaridad y la
responsabilidad colectiva por las decisiones. Es decir, la
Constituci—n no tiene una concepci—n axiol—gica totalizadora,
pero incluye un proyecto para cambiar la realidad9.
A dicha idea puede ser agregada la concepci—n deliberativa de la
democracia epistŽmica de Carlos Santiago Nino10, tambiŽn
coherente con el texto constitucional. La justificaci—n moral de la
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
8
Conforme explica Daniel Wunder Hachem, "os interesses dos cidad‹os
expressam-se mediante duas dimens›es: (i) uma particular, que
corresponde ˆs conveni•ncias exclusivamente pessoais do indiv’duo,
singularmente considerado (v.g., interesse de n‹o ter o seu im—vel
expropriado); (ii) uma pœblica, representada pelo interesse do indiv’duo
considerado como membro da coletividade maior na qual est‡ inserido
(v.g., interesse do mesmo indiv’duo de que exista o instituto da
desapropria•‹o, e de que ele seja utilizado quando necess‡rio)".
HACHEM, D. W., Princ’pio constitucional da supremacia do interesse pœblico,
F—rum, Belo Horizonte, 2011, p. 156.
9 Para Emerson Gabardo, dicho proyecto contiene una propuesta de
felicidad para todos los seres humanos. La felicidad, fundamento pol’tico
del Estado y finalidad caracter’stica del Estado social contempor‡neo,
debe ser objetivamente considerada (GABARDO, E., Interesse Pœblico e
Subsidiariedade: o Estado e a Sociedade Civil para alŽm do bem e do mal, F—rum,
Belo Horizonte, 2009).
10 NINO, C. S., La constituci—n de la democracia deliberativa, Gedisa,
Barcelona, 1996.
!
200 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
democracia reside en su capacidad de transformar los intereses de
la gente de una manera moralmente aceptable, entendiendo la
deliberaci—n colectiva como proceso capaz de alterar los intereses
individuales11. Dicha configuraci—n democr‡tica requiere que
todas las partes participen en la discusi—n y decisi—n, de una forma
bastante igualitaria y sin coacci—n, y pueden expresar sus intereses
y justificarlos con argumentos genuinos; que el grupo tenga un
tama–o adecuado para maximizar la probabilidad de un resultado
correcto; que las mayor’as y las minor’as se formen a cada asunto
discutido y ninguna minor’a permanezca aislada; y que los
individuos no estŽn sujetos a emociones extraordinarias12.
Nino conf’a en el car‡cter moral de la democracia, de contenido
moral y de los procedimientos deliberativos que tambiŽn se
configuran como morales13. Tanto Nino como Dworkin retiran
del alcance de las mayor’as democr‡ticas parte del conjunto
normativo de categor’a superior.
La Constituci—n brasile–a de 1988 tiene los contornos de dichas
condiciones de la democracia: la configuraci—n de los derechos
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
11
De ah’ proviene su Žnfasis en el car‡cter epistŽmico de la democracia.
En Nino, Ò[l]a democracia tendr’a un valor intr’nseco no por lo que es, sino por lo
que permite conocerÓ (GREPPI, A., ÒConsenso e imparcialidad. Sobre la
justificaci—n moral de la democracia en el pensamiento de C. S. NinoÓ
(Comp. C. Rosenkrantz; R. L. Vigo) Razonamiento jur’dico, ciencia del derecho
y democracia en Carlos S. Nino, Fontamara, Ciudad de Mexico: 2008, p. 229259, p. 242). Dicho entendimiento de democracia aleja la afirmaci—n de
Herbert L. A. Hart de que las reglas o princ’pios jur’dicos cuyo
contenido sea moralmente in’quo puedan ser v‡lidos (HART, H. L. A.
ÒP—s-escritoÓ H. L. A. Hart in, O conceito de Direito, 4» ed., Funda•‹o
Calouste Gulbenkian, Lisboa, 2005 [1994], p. 299-339, p. 331).
12 NINO, La constituci—n É op. cit., p. 180.
13 Roberto Gargarella defiende la democracia deliberativa, afirmando que
ella impone el tratamiento de todos con igual consideraci—n y as’
favorece la toma de decisiones imparciales, valorando el proceso que
antecede la decisi—n (GARGARELLA, R., La justicia frente al gobierno:
Sobre el car‡cter contramayoritario del poder judicial, Ariel, Barcelona,
1996, p. 157-158).
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
201
pol’ticos y las libertades pol’ticas, con el sufragio universal y la
previsi—n de instrumentos de participaci—n directa, la adopci—n de
los principios que imponen la igualdad en la competencia
electoral, la libertad de la creaci—n de partidos pol’ticos y la
garant’a de acceso a la radio y a la televisi—n y a importes pœblicos,
el sistema electoral proporcional y la divisi—n federal de
atribuciones.
Para la concepci—n democr‡tica compartida aqu’, la participaci—n
directa de las personas en la toma de decisiones pol’ticas es
obligatoria siempre que posible, para minimizar la distorsi—n de la
representaci—n y los hiatos en el proceso de deliberaci—n14. Pero
no se ignora que los dos componentes principales de la
democracia contempor‡nea son los partidos pol’ticos y las
elecciones peri—dicas15.
La democracia, apuntan F‡tima Anastasia, Carlos Ranufo Melo y
Fabiano Santos, Òsup›e um poder responsivo ao interesse pœblico
(dimens‹o da responsiveness) e um poder que Ž exercido em pœblico
e, por consequ•ncia, pass’vel de controle pœblico (dimens‹o da
accountability)Ó. Para los autores, tres son los atributos del orden
democr‡tica: estabilidad, accountability y representatividad.16
El Derecho y la pol’tica est‡n estrechamente relacionados con la
moral, no s—lo en la aplicaci—n de las reglas de la construcci—n de
propuestas para un razonamiento justificativo17, sino tambiŽn en
la determinaci—n del contenido del Derecho del Estado, pues la
justificaci—n de la Constituci—n depende de su contenido reflejar
los principios morales18.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
14
NINO, La constituci—n É op. cit., p. 204-205.
ABAL MEDINA, J., La muerte y la resurrecci—n de la representaci—n
pol’tica, Fondo de Cultura Econ—mica, Buenos Aires, 2004, p. 14.
16 ANASTASIA, F.; MELO, C. R.; SANTOS, F. Governabilidade e
representa•‹o pol’tica na AmŽrica do Sul, Editora da Unesp, S‹o Paulo, 2004,
p. 11 e 15.
17 NINO, C. S., Derecho, Moral y Pol’tica: Una revisi—n de la teor’a general del
Derecho, Ariel, Barcelona, 1994, p. 87-100.
18 NINO, La constituci—n É op. cit., p. 44-45.
15
!
202 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
La enumeraci—n de los objetivos de la Repœblica Federativa del
Brasil, en el art’culo 3 de la Constituci—n, apunta a la adopci—n de
principios morales relacionados con la libertad, la justicia, la
solidaridad, la igualdad y la dignidad. Del mismo modo el
Pre‡mbulo, el art’culo 1, el art’culo 5 y sus incisos y otras
disposiciones constitucionales, que justifican el reconocimiento de
la Constituci—n como norma m‡xima legal. Existe una moral
compartida, pero una moral objetiva, relacionada con los valores
pœblicos, sin que se derivan de la imposici—n estatal de contenido
espec’fico.
La democracia no aniquila el espacio de la autonom’a individual.
En cambio, lo garante, para permitir que los ciudadanos
democr‡ticamente puedan expresarse en el debate pol’tico y
exponer, o no, sus convicciones personales acerca de cu‡l debe ser
el contenido de la ley e la acci—n del Estado. La exigencia de la
responsabilidad por las decisiones tomadas por la empresa no es
una ofensa a la autonom’a: es parte del ideal republicano, de la
acci—n colectiva comœn.
La concepci—n democr‡tica tampoco abraza todas las opciones y
posibilidades individuales. Existen, por tanto, cuestiones que no
son Ð y no pueden ser Ð puestas bajo el debate democr‡tico.
Existen temas que la deliberaci—n democr‡tica no puede tocar
porque est‡n m‡s all‡ del ‡mbito de la determinaci—n colectiva.
Las pr‡cticas democr‡ticas no garantizan por s’ la legitimidad de
las decisiones pol’ticas. La decisi—n no se legitima s—lo por el
procedimiento leg’timo, aunque la atenci—n sobre el mŽtodo
democr‡tico de toma de decisiones pol’ticas sea esencial. Las
personas, aunque vinculadas a un ordenamiento jur’dico,
preservan sus libertades y garant’as, una esfera de elecci—n, cuyo
contenido y alcance no est‡n sujetos a la deliberaci—n, cuya
protecci—n e inviolabilidad son ajenas a las mayor’as democr‡ticas.
As’ tambiŽn se configuran las decisiones pol’ticas estructurantes
en la constituci—n de un Estado democr‡tico. Estas disposiciones
constitucionales estructurales que establecen de forma
democr‡tica y con contenido democr‡tico la organizaci—n del
Estado y de los —rganos de soberan’a, las tareas estatales, el
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
203
estatuto de los derechos y garant’as y los principios de la
competencia democr‡tica, garantizan y fortalecen la democracia.
Deben ser protegidos de las mayor’as eventuales, pues son
compartidas por los miembros de la sociedad y reflejan los ideales
comunes.19
Dicha noci—n permite combinar los tres elementos del
constitucionalismo en un sistema de apoyos rec’procos. El
proceso democr‡tico, el respeto a los derechos individuales y la
preservaci—n de la pr‡ctica jur’dica no se encuentran en tensi—n,
sino se complementan y fortalecen: un debate moral, base del
proceso democr‡tico, presupone la autonom’a, la inviolabilidad y
la dignidad, y genera una constituci—n ideal de derechos densa, lo
que permite maximizar el valor epistŽmico de la democracia; as’
tambiŽn la protecci—n a la pr‡ctica constitucional garantiza la
eficacia de las decisiones democr‡ticas y asegura los derechos
reconocidos por esta pr‡ctica y por las decisiones; y la discusi—n
colectiva y el respeto a los derechos generan un consenso que
promueve la pr‡ctica constitucional.20
La propia Constituci—n conlleva dichos elementos, lo que permite,
y en cierta medida impele, un constitucionalismo as’ concebido.
Las condiciones normativas ya est‡n puestas en la Constituci—n. Si
eso todav’a no encuentra eco en la realidad, es por falta de
identificaci—n del autor con su obra, del pueblo con su
Constituci—n y la mala percepci—n de la funci—n normativa del
texto constitucional.
La democracia constitucional brasile–a no se caracteriza
simplemente por la identificaci—n con la voluntad de la mayor’a.21
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
19
Ibid., p. 45, 51 e 64.
NINO, La constituci—n É op. cit., p. 296-303. As’ tambiŽn para Ronald
Dworkin, que ve en su concepci—n communal de democracia la harmon’a
entre la exclusi—n de determinadas materias de la arena pol’tica y la
democracia (DWORKIN, Liberalismo É op. cit., p. 78).
21 Stephen Holmes afirma que la democracia no se identifica con la
imposici—n de la voluntad mayoritaria, pero se revela como el gobierno
por discusi—n pœblica, constituida por el disenso pœblico. La voluntad
20
!
204 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
A pesar de adoptar la regla de la mayor’a en los casos de
decisiones pol’ticas sujetas al debate pœblico, la Constituci—n no se
contenta con este mecanismo. Parte de una democracia
incluyente, como lo demuestra el principio de pluralismo pol’tico
(y el pluripartidismo de ah’ resultante) y la adopci—n de un sistema
electoral proporcional, que impone la coexistencia de diferentes
formas institucionales de pensamiento y asegura un espacio
pol’tico efectivo para las concepciones no hegem—nicas de vida.
La democracia brasile–a demuestra que es capaz de llevar a cabo
sus promesas deliberativas. Para Favila Ribeiro, la noci—n de
democracia vinculada a la participaci—n requiere de Òum direito de
se fazer ouvir e com uma possibilidade real de acolhimento da
opini‹o expostaÓ, bajo pena de configurar Òum compromisso
falacioso e de uma ign—bil fraude nos enunciados pol’ticosÓ.22 La
Constituci—n brasile–a as’ establece el rŽgimen democr‡tico,
permitiendo la participaci—n de las minor’as en el debate pol’tico y
en las instituciones, promocionando la convivencia de discursos
disonantes sobre lo que est‡ m‡s all‡ de los principios
estructurales del Estado brasile–o.
Adem‡s de este aspecto fundamental de determinar la forma de
vida de la sociedad brasile–a y de los l’mites del gobierno y el
propio sistema jur’dico, la democracia se refleja tambiŽn en un
principio jur’dico.
Para Manuel Arag—n, el principio democr‡tico actœa como
principio material y como principio estructurante: la democracia
material es complementada con la democracia procedimental. Es
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
democr‡tica Ð y, por lo tanto, soberana Ð es la que deriva de un debate
robusto y abierto, en el cual la oposici—n tenga participaci—n efectiva en
la defensa de sus puntos de vista (HOLMES, S., ÒEl precompromiso y la
paradoja de la democraciaÓ (Orgs. J. Elster; R. Slagstad). Constitucionalismo
y democracia, Fondo de Cultura Econ—mica, Ciudad de Mexico, 1999
[1988], p. 217-262, p. 254-255).
22 RIBEIRO, F., Pressupostos constitucionais do direito eleitoral brasileiro no
caminho da sociedade participativa. ANAIS do I Semin‡rio Brasileiro de Direito
Eleitoral, Tribunal Regional Eleitoral do Rio Grande do Sul, Porto
Alegre, 1990, p. 14-58, p. 16.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
205
el principio m‡s fundamental de todos,23 y es, al mismo tiempo,
un principio sobre la Constituci—n (que ÒjuridificaÓ la democracia
y exige procedimientos democr‡ticos para su alteraci—n), un
principio jur’dico de la Constituci—n (que ÒjuridificaÓ el poder
constituyente y la soberan’a popular, con connotaci—n
procedimental) y un principio jur’dico en la Constituci—n (donde
actœa como principio de legitimidad, de car‡cter material Ð en
relaci—n a los derechos fundamentales Ð y estructural Ð cuando se
refiere a la divisi—n de los poderes, a la composici—n y elecci—n de
los —rganos representativos Ð, revelando-se suporte de validad de
la Constituci—n y nœcleo de comprensi—n del texto constitucional
y directriz del ordenamiento jur’dico).24
Sigue Arag—n afirmando tres ‡reas de la eficacia jur’dica del
principio democr‡tico: el principio actœa como un vector en el
desarrollo de la Constituci—n y en la interpretaci—n de la ley como
un principio general-global; como principio general-sectorial,
como corolario del principio general-global, tambiŽn orienta la
interpretaci—n y sirve como una raz—n para excluir las normas
contrarios;25 y, en su aplicaci—n a organizaciones no pœblicas,
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
23
Segœn Carlos Ayres Britto, el principio de la democracia es un
megaprincipio, el valor-de-los-valores, el valor-s’ntesis de la Constituci—n
(BRITTO, C. A., Teoria da Constitui•‹o, Forense, Rio de Janeiro, 2003, p.
181-186).
24 ARAGON, M.,. ÒLa eficacia jur’dica del principio democr‡ticoÓ Revista
Espa–ola de Derecho Constitucional, a. 8, v. 24, p. 9-45, sep./dec. 1985, p. 2931. El autor resalta la imbricaci—n entre forma y contenido democr‡ticos,
la dimensi—n instrumental y la dimensi—n substantiva de la democracia:
ÒLa dimensi—n material de la democracia incluye, inexorablemente, a los dos valores
materiales que la Constituci—n proclama (libertad e igualdad), sin cuya realizaci—n
(siempre inacabada y siempre en tensi—n, pero que siempre tambiŽn ha de ser
ÔpretendidaÕ) no alcanzan efectividade las garant’as procedimentales u organizativas,
o, si se quiere, la dimensi—n estrutural de la democraciaÓ (p. 32).
25 En ese punto Manuel Aragon se refiere a la Sentencia n¼ 32/85 del
Tribunal Constitucional Espa–ol, que, en su fundamento jur’dico 2,
extrae del principio del pluralismo democr‡tico la necesaria composici—n
proporcional de las comisiones informativas municipales para el
resguardo de los derechos de las minor’as, acentuando la posibilidad de
!
206 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
como partidos pol’ticos y sindicatos, el principio se manifiesta en
su dimensi—n estructural, pero no impone a los particulares su
dimensi—n material.26
Esta œltima noci—n es incompatible con una interpretaci—n m‡s
amplia de los principios estructurantes y fundamentos del orden
constitucional. Partidos pol’ticos o sindicatos u otras
organizaciones privadas que cumplen funci—n pœblica pueden
eludir la observancia plena del contenido del principio
democr‡tico Ð a dichas asociaciones tambiŽn se extiende a
realizaci—n de los valores de la libertad y la igualdad. Es la eficacia
horizontal del principio democr‡tico en su totalidad.
La lectura del principio democr‡tico, considerado jur’dicamente,
se identifica para Jorge Reis Novais, con la premisa mayoritaria
(Òlegitima•‹o do t’tulo e exerc’cio do poder pol’tico a partir da
livre escolha maiorit‡ria do eleitoradoÓ) y la de ÒparceriaÓ (Òa
todos os cidad‹os Ž dada a oportunidade de se constitu’rem em
parceiros activos e iguais de um autogoverno colectivoÓ). Las
premisas deben ser combinadas, de manera que no siempre
prevalece la decisi—n de la mayor’a y que las m‡s dŽbiles
posiciones no sean simplemente opuestas a la mayor’a, pero que
tengan garantizada su elecci—n de estilo de vida personal.27
Este punto de vista es totalmente coherente con los contornos
constitucionales de la democracia brasile–a, y con las
concepciones de Ronald Dworkin y Carlos Santiago Nino. Una
democracia que presupone la libertad y la igualdad, cuya sociedad
comparte valores comunes, pero sin imponer concepciones
particulares de vida, que incorpora una noci—n de solidaridad, sin
destruir la autonom’a de los ciudadanos.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
proyecci—n normativa de dicha dimensi—n del principio democr‡tico por
el Poder Legislativo y por el Poder Judicial (Ibidem, p. 35).
26 Ibid., p. 33-36.
27 NOVAIS, J. R., Direitos fundamentais: trunfos contra a maioria, Coimbra,
Coimbra, 2006, p. 32-35.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
207
Dicha digresi—n sobre los contornos de la democracia es
fundamental para comprender su aplicaci—n pr‡ctica en diferentes
‡mbitos. En el campo electoral, la igualdad constitutiva de todo
rŽgimen democr‡tico se revela m‡s exigente.
II. LA MçXIMA IGUALDAD EN LA
COMPETICIîN ELECTORAL Y LA EXIGENCIA
DE NEUTRALIDAD DE LOS PODERES
PòBLICOS EN LAS CAMPA„AS
El principio constitucional de la m‡xima igualdad en la disputa
electoral es el cuarto principio estructurante del derecho electoral
brasileiro. Y es casi intuitivo ante los principios republicano y
democr‡tico, adem‡s de estar presente en las configuraciones
legales y constitucionales de las reglas de la disputa electoral. No
obstante, es todav’a lo que m‡s se muestra ofendido en la pr‡ctica
pol’tica brasileira.
Dicho principio es lo que determina una elecci—n libre y justa, a
partir de un proceso sin abusos y m‡culas. La democracia, como
aduce John Hart Ely, cualquier que sea su definici—n, tiene como
elemento central la igualdad pol’tica, que debe reflectar en el valor
del voto, en la representaci—n (como ya visto) y tambiŽn en la
disputa electoral.28
En Brasil, la preocupaci—n con la desigualdad en la competici—n
viene desde el Imperio, con la previsi—n de incompatibilidades. Se
debe resaltar que el principal golpe normativo al principio ha
venido desde el poder de reforma de la Constituci—n. La
Enmienda n¼ 16/1997 a la Constituci—n atingi— gravemente el
principio, al permitir, en flagrante ofensa a la historia republicana
brasileira, la reelecci—n de los jefes del Poder Executivo.29 Dicha
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
28
ELY, J. H., Democracy and Distrust: A Theory of Judicial Review Harvard
University Press, Cambridge, 1980, p. 122-123.
29 BARRETO, L., Reelei•‹o e continu’smo, Lumen Juris, Rio de Janeiro,
1998, p. 3; ROCHA, C. L. A., ÒO processo eleitoral como instrumento
para a democraciaÓ. Resenha Eleitoral [do Tribunal Regional Eleitoral de Santa
Catarina], Florian—polis, v. 5, n.1, p. 65-83, 1998; y TORELLY, P. P., A
!
208 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
ÒEmenda materialmente inconstitucionalÓ30 ha hecho peor al no
imponer la necesidad de renuncia para concurrir al mismo cargo,
creando una situaci—n donde cofœndense el jefe de Estado y de la
Administraci—n y el candidato.
Celso Ant™nio Bandeira de Mello apunta que la propuesta original
de reelecci—n impon’a el alejamiento del cargo para la campa–a y
que la posibilidad de permanencia Ð refrendada posteriormente
pelo Supremo Tribunal Federal en liminar en la acci—n directa de
inconstitucionalidad 1805-1, juzgada el 26 de marzo de 1998 Ð
significar’a una inversi—n en el principio de igualdad entre los
competidores, conllevando a Òinculcar imbecilidade ˆ norma
jur’dicaÓ, Òo mais rematado absurdo, a mais completa
inconsist•ncia, a mais radical estultice, a mais cabal incongru•ncia
da Lei MagnaÓ.31
Vale subrayar que el derecho electoral brasile–o presupone la mala
fe de los agentes pœblicos y de los candidatos, como lo
comprueban dispositivos constitucionales y legales. La
inelegibilidad por parentesco, la prohibici—n original de la
reelecci—n, los plazos de alejamiento para concurrir, la reserva de
ley complementar tratando de inelegibilidades con el elenco de los
bienes jur’dicos protegidos, la previsi—n de conductas vedadas a
los agentes pœblicos, las inelegibilidades y las incompatibilidades
infra-constitucionales revelan dicha presunci—n.
Es en relaci—n, primordialmente, al principio constitucional de la
m‡xima igualdad en la disputa electoral que se fundamentan las
inelegibilidades innatas y las incompatibilidades. Se busca
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
substancial inconstitucionalidade da regra da reelei•‹o: Isonomia e Repœblica no
Direito Constitucional e na Teoria da Constitui•‹o, Sergio Antonio Fabris
Editor, Porto Alegre, 2008, p. 208 y 230.
30 BONAVIDES, P., ÒA salvaguarda da democracia constitucionalÓ.
(Org. A. G. M. MauŽs) em, Constitui•‹o e Democracia, Max Limonad, S‹o
Paulo, 2001, p. 245-260.
31 BANDEIRA DE MELLO, C. A., ÒDesincompatibiliza•‹o e
inelegibilidade de chefes de ExecutivoÓ. Revista Trimestral de Direito Pœblico,
nœm. 18,1997, p. 5-14.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
209
garantizar el equilibrio en el pleito por el impedimento de
concurrir a las elecciones y por la imposici—n del alejamiento de
una posici—n de ventaja. La mayor parte de las inelegibilidades Ð
llamadas inelegibilidades conminadas Ð deriva de un
comportamiento desvalorado socialmente y se caracteriza como
sanci—n. Dichas inelegibilidades (como las de la Ley
Complementar n¼ 135/2010, que tienen un car‡cter francamente
punitivo) est‡n m‡s pr—ximamente relacionadas al principio de la
autenticidad electoral.
Otro punto, extremamente sensible para las democracias de ’ndole
liberal, es la tensi—n entre la libertad de expresi—n y la igualdad en
la disputa. Si tratar de l’mites a la libertad de expresi—n Ž siempre
complicado, las restricciones se imponen en el proceso electoral
ante a su naturaleza republicana. No es suficiente la actuaci—n del
Estado en proteger la libertad, hay que se asegurar la efectiva
participaci—n de todas las voces en el debate pol’tico.
En el sistema constitucional brasileiro es necesario ver la libertad
de expresi—n bajo un enfoque republicano, no como un mercado
libre de ideas32 o como manifestaci—n de la autonom’a individual,
pero a partir de su comprensi—n volteada, como afirma Owen
Fiss, a su finalidad en el rŽgimen democr‡tico: fortalecimiento del
debate pœblico e intensificaci—n de la autodeterminaci—n
colectiva.33 Con Carlos Santiago Nino, la actuaci—n del Estado
para la promoci—n del debate pœblico y robusto es exigencia de
una democracia deliberativa.34
As’ se sostiene la regulaci—n de la propaganda electoral y el acceso
a los medios de comunicaci—n. Ya se argument— sobre la
inconstitucionalidad de la distribuci—n del tiempo de los partidos y
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
32
SçNCHEZ MU„OZ, î., La igualdad de oportunidades en las competiciones
electorales, Centro de Estudios Pol’ticos y Constitucionales, Madrid, 2007,
p. 234-244.
33 FISS, O. M., ÒFree speech and social structureÓ. Yale Law School. 1986.
Dispon’vel
em:
www.law.yale.edu/faculty/fisspublications.htm.
Accedido en 5 de marzo de 2013.
34 NINO, La constituci—n É op. cit, p. 224.
!
210 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
de los candidatos en la radio y en la televisi—n con base en una
cl‡usula de desempe–o. Hay que se resaltar, aœn, que el dominio
de determinados grupos en relaci—n a los medios de comunicaci—n
social puede bloquear la comunicaci—n de los otros, lo que cobra,
para J™natas Machado, la correcci—n de las desigualdades
comunicativas, a partir de los principios de la libertad, de la
igualdad, de la justicia y de la reciprocidad.35 Y, aœn, el Òefecto
silenciador de la libertad de expresi—nÓ, resaltado por Owen Fiss,
que deriva del contenido o de la diferencia social entre los grupos
o individuos, y calla otros discursos.36
La regulaci—n de la propaganda, sin embargo, no puede servir para
aniquilar el derecho, con excesos en su limitaci—n o su prohibici—n
amplia, lo que levar’a a una ventaja para el partido o candidato ya
conocido. Tampoco parece posible la regulaci—n en ‡mbito
municipal de campa–as estaduales (o en ‡mbito estadual de una
campa–a nacional) como apunta Guilherme de Salles Gon•alves.37
Otro problema sin soluci—n en el escenario brasile–o, que ser‡
tratado enseguida, es la utilizaci—n indebida de la publicidad o
propaganda institucional para la promoci—n de individuos o de
grupos pol’ticos. Dicho tema se aproxima de la cuesti—n del abuso
de poder pol’tico en la disputa electoral, otro elemento que
desequilibra la disputa electoral. Aqu’ se impone la neutralidad del
poder pœblico, que no puede beneficiar o perjudicar ningœn de los
contendientes. Al contrario del poder econ—mico, cuyo uso es
permitido siendo vedado su abuso, en relaci—n al poder pol’tico
cualquier uso es, por si, abusivo. No cabe aqu’ hablar en
potencialidad o gravedad de las circunstancias. La noci—n de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
35
MACHADO, J. E. M., Liberdade de express‹o. Dimens›es constitucionais da
esfera pœblica no sistema social, Coimbra, Coimbra, 2002, p. 18 y 89-90.
36 FISS, O. M., ÒEl efecto silenciador de la libertad de expresi—nÓ
Isonom’a: Revista de Teor’a y Filosof’a del Derecho, nœm. 4, 1996, abril, p. 1727.
37 GON‚ALVES, G. de S., ÒA liberdade de exerc’cio da propaganda
eleitoral e o ÔdeverÕ de respeito ˆs posturas municipaisÓ (Coord. G. de S.
Gon•alves; L. F. C. Pereira; C. L. Strapazzon) em, Direito eleitoral
contempor‰neo, F—rum, Belo Horizonte, 2008, p. 205-241, p. 208.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
211
funci—n y los principios de la Administraci—n pœblica, sumados a
las conductas vedadas por la ley electoral, evidencian que la
prohibici—n es absoluta.
Finalmente, se coloca la cuesti—n del abuso do poder econ—mico
como elemento ofensivo a la m‡xima igualdad en la disputa
electoral. La decisi—n legislativa por el modelo mixto de
financiamiento de partidos y campa–as electorales establece
l’mites para aportes de personas f’sicas y jur’dicas, adem‡s de un
sistema bastante fr‡gil de fiscalizaci—n de cuentas.
Aœn que se revele justificable el aporte de dinero pœblico ante la
funci—n de los partidos y da importancia de la disputa electoral en
la configuraci—n de la democracia, su divisi—n no puede ofender ni
el principio de la m‡xima igualdad y de la necesaria participaci—n
de las minor’as. No puede representar, con Joaquim JosŽ Gomes
Canotilho, una cl‡usula de diferenciaci—n o un Òpr•mio ao poderÓ
y Òuma tentativa camuflada da redu•‹o externa partid‡ria e do
pr—prio espectro pol’ticoÓ.38
No parece posible, sin embargo, adoptar el financiamiento pœblico
exclusivo ante la dimensi—n de la autonom’a personal involucrada
en la posibilidad de contribuir, aunque de manera regulada y
limitada, para el desarrollo de un proyecto pol’tico. Eso no se
aplica, pero, a las personas jur’dicas que, a mi juicio, no tienen
dicha autonom’a. Un cambio indicado para disminuir las
desigualdades podr’a ser la determinaci—n de un l’mite m‡ximo (y
no relativo) para las donaciones, para que el poder econ—mico no
pueda desequilibrar por si la disputa.
En relaci—n a la tenue fiscalizaci—n prevista por la Ley de las
Elecciones, que incluye rendiciones parciales de cuentas sin
indicaci—n de donadores y no vinculantes Ð o sea, absolutamente
inœtiles Ð, no puede haber Òponderaci—nÓ en su aplicaci—n que,
por veces, vac’a los pocos comandos normativos capaces de
cohibir las conductas indebidas. Como afirma W. J. M. Mackenzie,
Òes m‡s f‡cil perseguir por raz—n de inobservancias tŽcnicas que por delitos
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
38
CANOTILHO, J. J. G., Direito Constitucional e Teoria da Constitui•‹o,
Almedina, Coimbra, 1999, p. 312-313.
!
212 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
substantivosÓ y como la legislaci—n electoral brasile–a contiene
exigencias formales, Òtan solo se necesita probar la sencilla proposici—n de
que el dinero se ha gastado, no la obscura proposici—n de que se haya hecho de
Žl un uso inmoralÓ. As’, Òla vigilancia y control por las autoridades pœblicas
o por los partidos entre si se simplifican much’simoÓ.39 Y es la œnica
manera de aplicar la ley.
En un sistema informado por el principio democr‡tico,
fuertemente determinado por la igualdad en la competencia
electoral, se exige la absoluta neutralidad de los poderes pœblicos
en las campa–as.40 La actuaci—n de los agentes pœblicos no debe
escapar del rŽgimen jur’dico administrativo, con sus contornos
constitucionalmente establecidos.
Resalta Romeu Felipe Bacellar Filho que Òa finalidade pœblica est‡
compreendida no princ’pio da impessoalidade administrativaÓ y
que la Constituci—n, en el p‡rrafo 1¼ del art’culo 37,41 establece un
comando inequ’voco de impersonalidad. Para el autor, Ò[o]
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
39
MACKENZIE, W. J. M., Elecciones libres, Tecnos, Madrid, 1962 [1958],
p. 169.
40 Conforme SçNCHEZ MU„OZ, La igualdad É op. cit., p. 281 e
seguintes. El autor resalta que est‡n incluidas en la prohibici—n las
campa–as de incentivo al voto promocionadas por los poderes pœblicos:
Òla campa–a institucional, para ser compatible con el principio de libertad de la
emisi—n del voto, debe estar dirigida œnicamente a combatir la abstenci—n de car‡cter
tŽcnico, que puede tener su origen, entre otros motivos, en la falta de informaci—n, pero
en ningœn caso a combatir la abstenci—n basada en motivos pol’ticos, que constituye
una postura pol’tica leg’tima amparada por la Constituci—nÓ (p. 288).
41 Art. 37. ÒA administra•‹o pœblica direta e indireta de qualquer dos
Poderes da Uni‹o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic’pios
obedecer‡ aos princ’pios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e efici•ncia e, tambŽm, ao seguinte: ¤ 1¼ - A publicidade dos
atos, programas, obras, servi•os e campanhas dos —rg‹os pœblicos dever‡
ter car‡ter educativo, informativo ou de orienta•‹o social, dela n‹o
podendo constar nomes, s’mbolos ou imagens que caracterizem
promo•‹o pessoal de autoridades ou servidores pœblicos.Ó
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
administrador que transgrida este preceito
desarmoniza e desacredita a a•‹o administrativaÓ.42
213
convulsiona,
El legislador brasile–o, en obediencia al principio de la igualdad en
la elecci—n, corolario de las exigencias democr‡ticas y republicanas
de la competici—n democr‡tica, y a los principios de la
Administraci—n Pœblica, adopta un conjunto de restricciones a los
detentores de funciones y cargos pœblicos. Dicha sistem‡tica, en la
visi—n de F‡vila Ribeiro, se trata Òinegavelmente de uma
decapita•‹o da capacidade governamentalÓ, justificada por la
necesidad de obstar la utilizaci—n del poder pœblico para beneficiar
determinado candidato.43
En el campo de la ilegalidad, la voluntad electoral puede ser
desviada por el uso del poder pol’tico con fines electorales.
Ofensa directa a la igualdad entre los candidatos, la inobservancia
de la neutralidad de los poderes pœblicos ultraja el conjunto de los
principios de la Administraci—n Pœblica, lesiona a la finalidad, a la
impersonalidad, a la moralidad, y distorsiona las condiciones de la
competici—n electoral.
îscar S‡nchez Mu–oz subraya que Òla situaci—n de superioridad
para alguno o algunos de los competidores derivada del ejercicio
del poder pol’tico es uno de los factores que, por su especial
peligrosidad para la libre formaci—n de la decisi—n electoral, debe
ser limitado y contrarrestado por el ordenamiento para evitar
posibles abusosÓ.44
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
42
BACELLAR FILHO, R. F., Reflex›es sobre Direito Administrativo,
Editora F—rum, Belo Horizonte, 2009, p. 34-35.
43 RIBEIRO, F., Direito Eleitoral, Forense, Rio de Janeiro, 1988, p. 282.
44 SçNCHEZ MU„OZ, O., ÒEl mandato de neutralidad de los poderes
pœblicos en el proceso electoral como proyecci—n del principio de
igualdad de oportunidades entre los competidores electorales. PonenciaÓ
en, V Seminario Internacional del Observatorio Judicial Electoral del TEPJF, 15 y
16
de
noviembre
de
2012.
Disponible
en
http://portales.te.gob.mx/seminariointernacional/sites/portales.te.gob.
mx.seminariointernacional/files/Oscar%20S‡nchez,%20PonenciaEl%20mandato%20de%20neutralidad%20VF_0.pdf
!
214 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
En la Ley de las Elecciones (Ley n¼ 9.504/1997), el legislador
brasile–o establece un rol de conductas que son, por presunci—n
legal, tendentes a afectar la igualdad de oportunidades.
En la extensa lista presentada en los art’culos 73 y 75 de la Ley de
las Elecciones, se encuentran la cesi—n de bienes pœblicos; el uso
de materiales o servicios costeados por gobiernos o parlamentos;
la cesi—n de funcionarios pœblicos para campa–as; el uso
promocional de la distribuci—n de bienes y servicios de car‡cter
social subvencionados por el Poder Pœblico; el nombramiento, la
contrataci—n, la admisi—n, la demisi—n sin justa causa, la remoci—n,
la transferencia o exoneraci—n de funcionario pœblico o supresi—n
de ventajas en los tres meses que anteceden la elecci—n y hasta la
pose de los electos; en los tres meses que anteceden la elecci—n la
transferencia voluntaria de recursos, la publicidad institucional y el
pronunciamiento en cadena de radio y televisi—n; el gasto con
publicidad institucional superior a los a–os anteriores; la revisi—n
general de la remuneraci—n de los funcionarios pœblicos; y la
realizaci—n de shows art’stico pagados con recursos pœblicos en
los tres meses anteriores a la elecci—n. TambiŽn es prohibido a los
candidatos comparecieren a inauguraciones.
Para Francisco de Assis Vieira Sanseverino, las conductas vedadas
previstas en el art’culo 73 de la Ley n¼ 9.504/97 son una especie
del gŽnero abuso de poder pol’tico.45 En la realidad, el simples uso
del poder pol’tico es prohibido en la competici—n electoral Ð una
conducta singular en beneficio de un candidato (o en perjuicio de
otro) determina, por si, el desv’o de finalidad.
Las sanciones establecidas son la suspensi—n inmediata de la
conducta y multa al agente. Adem‡s, el candidato beneficiado por
la cesi—n o uso de bienes pœblicos, por el uso de materiales o
servicios costeados por los Gobiernos o Parlamentos, por la
cesi—n de empleado pœblico o por el uso de sus servicios, por el
uso promocional de distribuci—n gratuita de bienes y servicios
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
45
SANSEVERINO, F. de A. V., O Òuso da m‡quina pœblicaÓ nas campanhas
eleitorais: condutas vedadas aos agentes pœblicos, Verbo Jur’dico, Porto Alegre,
2008, p. 43.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
215
costeados o subvencionados por el Poder Pœblico y por la
realizaci—n de transferencia voluntaria de recursos, por la
publicidad institucional prohibida e por pronunciamiento no
autorizado en cadena de radio y televisi—n estar‡ sujeto a la
casaci—n del registro o diploma. No se exige contribuci—n para la
conducta o anuencia: es suficiente la comprobaci—n del nexo de
causalidad.
Res‡ltese que las excepciones referidas por la ley dan ventajas a los
titulares de cargos pœblicos, como el uso de transporte oficial
(aunque se imponga el resarcimiento), el uso de residencias
oficiales46 y el uso de materiales y servicios que no Òexcedan las
prerrogativasÓ. Sin embargo, la legislaci—n establece una serie de
restricciones, adem‡s de expresamente adoptar un concepto
amplio de agente pœblico.47
Las sanciones referidas a las conductas descritas como
infracciones electorales no alejan otras penas cuando tambiŽn
configuren actos de improbidad administrativa, cr’menes o
infracciones disciplinares.48
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
46
Ambas son objeto de acci—n directa de inconstitucionalidad (1805-1),
aœn sin decisi—n final.
47 Dispone el p‡rrafo primero del art’culo 73 de la Ley n¼ 9504/97:
ÒReputa-se agente pœblico, para os efeitos deste artigo, quem exerce,
ainda que transitoriamente ou sem remunera•‹o, por elei•‹o, nomea•‹o,
designa•‹o, contrata•‹o ou qualquer outra forma de investidura ou
v’nculo, mandato, cargo, emprego ou fun•‹o nos —rg‹os ou entidades da
administra•‹o pœblica direta, indireta, ou fundacionalÓ.
48 Francisco de Assis Vieira Sanseverino apunta elementos para reducir la
subjetividad del juzgador en la aplicaci—n de las sanciones referentes a las
conductas vedadas a los agentes pœblicos, como ÒcritŽrio objetivo de
avalia•‹o a quest‹o da ofensa ˆ igualdade de oportunidades entre os
candidatos nas campanhas eleitoraisÓ e a possibilidade de reexame por
outro —rg‹o da Justi•a Eleitoral (SANSEVERINO, O Òuso da É op.
cit., p. 160).
!
216 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
III. EL ESLABîN FUNDAMENTAL: LA
PUBLICIDAD INSTITUCIONAL
El tema de la publicidad institucional49 est‡ para all‡ del il’cito, en
un campo gris. La transparencia exigida de la Administraci—n
Pœblica demanda la publicaci—n de los actos, las obras y los
servicios administrativos. Sin embargo, con ayuda de las tŽcnicas
avanzadas de marketing, los gobiernos parecen m‡s publicitar que
publicar, y hacer de la propaganda pœblica Ð pagada con dinero
pœblico Ð una campa–a electoral permanente.
Asunto que est‡ en la bifurcaci—n entre el Derecho Electoral y el
Derecho Administrativo, la publicidad gubernamental es
largamente utilizada para promocionar agentes pœblicos o grupos
pol’ticos, alej‡ndose del sentido de publicidad como deber de
transparencia para acercarse de la pr‡ctica de publicidad como
derecho de persuasi—n. La Constituci—n brasile–a trata del tema de
manera muy sencilla; la legislaci—n electoral trata de las
restricciones, pero hace falta todav’a un marco regulatorio.
La publicidad institucional deriva del deber de transparencia. Su
reglamentaci—n se constituye de dispositivos constitucionales Ð
con la previsi—n del principio de la publicidad, la configuraci—n del
contenido de la publicidad institucional, necesariamente de
car‡cter educativo, informativo o de orientaci—n social (art’culo 37
¤1¼),50 cuya desconsideraci—n configura abuso de autoridad, segœn
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
49
Para un an‡lisis m‡s minucioso sobre el tema en la realidad brasile–a,
vŽase GABARDO, E.; SALGADO, E. D., ÒO princ’pio da publicidade e
os abusos de poder pol’tico e econ™mico na democracia
contempor‰neaÓ (Coord. M. C. N. M. Affornalli ; E. Gabardo) in, Direito,
informa•‹o e cultura: o desenvolvimento social a partir de uma linguagem democr‡tica,
F—rum, Belo Horizonte, 2012, p. 149-171.
50 ¤ 1¼ - ÒA publicidade dos atos, programas, obras, servi•os e
campanhas dos —rg‹os pœblicos dever‡ ter car‡ter educativo, informativo
ou de orienta•‹o social, dela n‹o podendo constar nomes, s’mbolos ou
imagens que caracterizem promo•‹o pessoal de autoridades ou
servidores pœblicos.Ó
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
217
la Ley de las Elecciones (art’culo 74)51 Ð, de restricci—n impuesta
por la Ley n¼ 9.504/97 en los tres meses que anteceden la elecci—n
(art’culo 73, VI, b) y en relaci—n al montante de gastos (art’culo
73, VII) y por el Decreto n¼ 6.555/08, que afirma los objetivos e
indica las directrices de las acciones de comunicaci—n del Poder
Ejecutivo Federal. No existe en Brasil una ley espec’fica sobre la
publicidad institucional.52
Existe grande dificultad en trazar el l’mite entre el cumplimento
del principio de la publicidad y la promoci—n personal del agente
pœblico, que posiblemente buscar‡ otro mandato. Dicha cuesti—n,
central en las democracias contempor‡neas, agravase cuando se
permite la reelecci—n de los jefes del Poder Ejecutivo.53
Lauro Barreto llama la atenci—n para la imposibilidad de
caracterizarse, de plano, la propaganda gubernamental como
propaganda pol’tica, a pesar de su grande influencia en la esfera
pol’tica. Dicha interferencia en el debate pœblico se hace con la
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
51
Art. 74. ÒConfigura abuso de autoridade, para os fins do disposto no
art. 22 da Lei Complementar n¼ 64, de 18 de maio de 1990, a infring•ncia
do disposto no ¤ 1¼ do art. 37 da Constitui•‹o Federal, ficando o
respons‡vel, se candidato, sujeito ao cancelamento do registro de sua
candidatura.Ó Dicho dispositivo de la Ley Electoral, advierte Francisco
de Assis Vieira Sanseverino, atinge apenas los actos realizados durante la
campa–a electoral (SANSEVERINO, O Òuso da m‡quina É op. cit., p.
138).
52 îscar S‡nchez Mu–oz apunta a la Ley 29/2005, de 29 de diciembre,
de Publicidad y Comunicaci—n Institucional, junto con la ley electoral,
como reguladoras de la materia en Espa–a (SçNCHEZ MU„OZ. Ibid.,
p. 287).
53 E no solamente en Brasil. Cesar Montufar habla desde Ecuador: ÒLos
canales de informaci—n oficial hacia la ciudadan’a se limitan casi exclusivamente a la
promoci—n que las autoridades e instituciones hacen de su propia gesti—n. En muchas
ocasiones, esta informaci—n est‡ destinada a apuntar los procesos electorales en que
muchas autoridades buscan reelegirseÓ (MONTUFAR, C., ÒAntipol’tica,
representaci—n y participaci—n ciudadanaÓ. Ecuador Debate, Quito, nœm.
62,
2004,
agosto.
Dispon’vel
em:
www.dlh.lahora.com.ec/paginas/debate/
paginas/debate1126.htm.
Accedido en: 03 mar. 2009).
!
218 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
protecci—n de la imposici—n constitucional, lo que dificulta la
represi—n de su utilizaci—n indebida.54
La publicidad institucional, resalta îscar S‡nchez Mu–oz, es un
elemento perturbador de la vida pol’tica, que presupone el riesgo
de que se convierta en un instrumento de propaganda pol’tica y la
posibilidad de controle por el gobierno de los medios de
comunicaci—n por intermedio de los contratos de publicidad.55 Sin
embargo, no es posible alejarla, ante la necesidad republicana y
democr‡tica de transparencia y de rendici—n de cuentas.56
La legislaci—n brasile–a trata del tema en la Ley de las Elecciones
(Ley n¼ 9.504/1997), criminalizando la utilizaci—n electoral de la
publicidad gubernamental: ÒO uso, na propaganda eleitoral, de
s’mbolos, frases ou imagens, associadas ou semelhantes ˆs
empregadas por —rg‹o de governo, empresa pœblica ou sociedade
de economia mista constitui crime, pun’vel com deten•‹o, de seis
meses a um ano, com a alternativa de presta•‹o de servi•os ˆ
comunidade pelo mesmo per’odo, e multa no valor de dez mil a
vinte mil UFIRÓ (art’culo 40). As’ mismo, dispone que la pr‡ctica
de las conductas vedadas Ð entre ellas la difusi—n de publicidad
electoral durante las campa–as Ð configura improbidad
administrativa, a ser apurada conforme la Ley n¼ 8.429/1992
(segundo el art’culo 73, p‡rrafo 7¼).
No existe un marco regulatorio de la comunicaci—n y las tentativas
de establecer un rŽgimen jur’dico encuentran fuertes reacciones,
principalmente de los grupos econ—micos que dominan los
medios de comunicaci—n. Tras la realizaci—n de conferencias y de
consultas pœblicas, existe una plataforma consolidada para la
discusi—n, que dispone que Òdevem ser definidos critŽrios
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
54 BARRETO, L., Manual de propaganda eleitoral, Edipro, Bauru, 2000, p.
21.
55 SçNCHEZ MU„OZ, La igualdad ... op. cit., p. 285.
56 îscar S‡nchez Mu–oz hace referencia a una decisi—n del Tribunal
Constitucional alem‡n que indica un Òmandato de especial discreci—n o
cautelaÓ en relaci—n a la publicidad institucional en el per’odo
preelectoral (BVerfGE 63, 230 (244)) (Ibid., p. 297).
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
219
ison™micos que evitem uma rela•‹o de press‹o dos governos
sobre os ve’culos de comunica•‹o ou destes sobre os governos.
Os critŽrios para a distribui•‹o dos recursos devem ter como
princ’pio a transpar•ncia das a•›es governamentais e a presta•‹o
de informa•›es ao cidad‹o e levar em conta a efic‡cia do
investimento em rela•‹o ˆ visibilidade, ˆ promo•‹o da diversidade
informativa e ˆ indu•‹o da desconcentra•‹o dos mercados de
comunica•‹o. A distribui•‹o das verbas governamentais deve ser
transparente, com mecanismos de acompanhamento por parte da
sociedade do volume de recursos aplicados e dos destinat‡rios
destes recursos, e deve levar em conta os tr•s sistemas de
comunica•‹o Ð pœblico, privado e estatalÓ.57
Existe un decreto que dispone sobre las acciones de comunicaci—n
del Poder Ejecutivo Federal (Decreto n¼ 6.555/2008), que
enumera los objetivos de la comunicaci—n gubernamental, le
apunta las directrices y establece reglas de contrataci—n de
servicios de publicidad.
Una propuesta de enmienda a la Constituci—n del diputado Walter
Feldman del Partido da Social Democracia Brasileira busca
prohibir la publicidad institucional que no sea de utilidad pœblica.
La idea es vetar la acci—n de comunicaci—n que tiene como
objetivo divulgar informaciones sobre actos, obras y programas de
los —rganos y entidades gubernamentales, sus metas y resultados.58
En la cuesti—n de la comunicaci—n gubernamental, sin embargo,
m‡s que una escasez de leyes, parece faltar respecto a la
Constituci—n y a los principios de la Administraci—n Pœblica. Con
el uso desmedido de recursos pœblicos para promocionar agentes
pœblicos y grupos pol’ticos, la autenticidad de la formaci—n del
voto se ve ultrajada.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
57
Disponible en http://www.comunicacaodemocratica.org.br.
El texto de la propuesta y su exposici—n de motivos est‡n disponibles
en
http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessi
onid=D7BC19C0F4752EE8E923ACA608D07EE3.node1?codteor=102
4043&filename=Tramitacao-PEC+211/2012
58
!
220 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
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!
MENSALÌO: UM ESTUDO DE CASO
ACERCA DA CORRUP‚ÌO ENQUANTO
FENïMENO POLêTICO E SOCIAL1
Ianai• Simonelli da Silva
Mestranda em Direitos Sociais e Pol’ticas Pœblicas
Universidade de Santa Cruz do Sul
Denise Bittencourt Friedrich
Doutoranda do PPGD
Universidade de Santa Cruz do Sul
I. INTRODU‚ÌO
A corrup•‹o Ž um mal nefasto, enraizado na sociedade brasileira
desde o per’odo colonial, que ainda hoje prejudica o bem-estar
dos cidad‹os, afetando investimentos pœblicos na saœde, na
educa•‹o, em infraestrutura, seguran•a, habita•‹o, alŽm de outros
direitos fundamentais como ˆ vida, ferindo a Carta Magna, ao
passo que aumenta a exclus‹o social e a desigualdade econ™mica.
Em termos pr‡ticos, a corrup•‹o pode acontecer por diversas
formas, porŽm, alguns s‹o mais banais como desvio de recursos
dos or•amentos pœblicos da Uni‹o, dos Estados e dos Munic’pios
designados ˆ aplica•‹o na saœde, na educa•‹o, na Previd•ncia, em
programas sociais e de infraestrutura que, no entanto, s‹o
desviados para inœmeras finalidades, dentre as quais se pode citar,
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
1
Este artigo Ž o resultado de pesquisas feitas junto ao Centro de Direitos
Sociais e Pol’ticas Pœblicas, do Programa de Doutorado e Mestrado da
Universidade de Santa Cruz do Sul-UNISC, e vinculado ao Diret—rio de
Grupo do CNPQ intitulado Estado, Administra•‹o Pœblica e Sociedade,
coordenado pelo Prof. Titular Dr. RogŽrio Gesta Leal, bem como
decorr•ncia de projeto de pesquisa intitulado Patologias Corruptivas nas
Rela•›es entre Estado, Adminstra•‹o Pœblica e Sociedade: causas,
conseq٥ncias e tratamentos. Apresentado no III Congreso
Internacional de la Red Docente Eurolatinoamericana de Derecho
Administrativo - (REDOEDA), realizado em Coru–a, Espa–a, entre os
dia 29 e 30 de abril de 2013.
224 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
o financiamento de campanhas eleitorais, o desvio de condutas de
funcion‡rios pœblicos ou ainda para contas banc‡rias pessoais em
para’sos fiscais e, ainda, a compra de votos de parlamentares para
aprova•‹o de projetos de interesse da base governista.
Em termos pr‡ticos sabe-se que a corrup•‹o Ž um dos principais
agravantes da desigualdade social por que desvia os recursos
pœblicos, evitando que cheguem aos cidad‹os. AlŽm disso, a
corrup•‹o restringe o crescimento econ™mico, pois gera
inseguran•a no setor empresarial e, por conseguinte, afasta novos
investimentos ou, ainda constitui formas de concorr•ncia desleal
na esfera privado. A corrup•‹o ainda agrava quest›es relacionadas
ˆ seguran•a pœblica do pa’s, porquanto, pode estar ligada a outros
crimes como tr‡fico de influ•ncia2, enriquecimento il’cito, tr‡fico
de armas e drogas, lavagem de dinheiro3, dentre outros.
A Transpar•ncia Internacional Ð ONG mostrou que a corrup•‹o
permanece assolando as sociedades ao redor do mundo, por meio
do estudo, de Percep•›es da Corrup•‹o Index 2012, divulgado em
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
2Art.
332 - Solicitar, exigir, cobrar ou obter, para si ou para outrem,
vantagem ou promessa de vantagem, a pretexto de influir em ato
praticado por funcion‡rio pœblico no exerc’cio da fun•‹o: Pena reclus‹o, de 2 (dois) a 5 (cinco) anos, e multa. Brasil. C—digo Penal.
Decreto-Lei No 2.848, de 7 de dezembro de 1940. Di‡rio Oficial da
Uni‹o, Poder Executivo, Bras’lia, DF, 31 de Dezembro de 1940.
3 Lavagem de dinheiro Ž uma express‹o que se refere a pr‡ticas
econ™mico-financeiras que t•m por finalidade dissimular ou esconder a
origem il’cita de determinados ativos financeiros ou bens patrimoniais,
de forma a que tais ativos aparentem uma origem l’cita ou a que, pelo
menos, a origem il’cita seja dif’cil de demonstrar ou provar. ƒ dar
fachada de dignidade a dinheiro de origem ilegal. No Brasil, pode-se
consultar: Lei n¼ 7.492, de 16 de junho de 1986, Lei n¡ 9.613 de 3 de
mar•o de 1998; Lei n¼ 12,683, de 9 de julho de 2012, Decreto n¼ 2.799,
de 08.10.98; Portaria n¼ 330, de 18 de dezembro de 1998, do Ministro de
Estado da Fazenda; Portaria n¼ 350, de 16.10.02, do Ministro de Estado
da Fazenda; Lei Complementar n¼ 105, de 10.01.2001.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
225
dezembro, que analisou a situa•‹o de 176 pa’ses, apontou o Brasil
na posi•‹o 69» do ranking.4
No Brasil, nota-se que o fen™meno corrup•‹o instala-se,
sobretudo no Congresso Nacional (C‰mara dos Deputados e
Senado Federal) o que mantŽm ardente o receio dos cidad‹os em
rela•‹o ˆ pol’tica do pa’s.
Nesse sentido, o presente artigo tem por escopo abordar o tema
da corrup•‹o enquanto fen™meno pol’tico e social a ser prevenido
e combatido, com uma breve an‡lise do maior e mais escabroso
caso de corrup•‹o pol’tica ocorrido no Brasil, um verdadeiro
conluio armado pelo alto mando do lulopetismo com a finalidade
de enfeitar as institui•›es, enla•ar os tr•s Poderes, algemar a
oposi•‹o e submeter o pa’s ao comando de um bando incapaz de
acolher o conv’vio dos contr‡rios. O caso mensal‹o, j‡ teve o
julgamento finalizado pelo Supremo Tribunal Federal, porŽm,
resta saber quais os reais efeitos pol’ticos e sociais que o mensal‹o
casou na sociedade brasileira.
II. CONCEITOS DE CORRUP‚ÌO
O fen™meno da corrup•‹o Ž um tema de dif’cil compreens‹o e
defini•‹o por abranger mœltiplos campos do conhecimento,
havendo inœmeros conceitos que esclarecem o que vem a ser esta
pr‡tica.
Sob o prisma lŽxico diversos s‹o os significados do termo
corrup•‹o, proveniente do latim corruptione, d‡ a ideia de
corromper, que por sua vez significa decomposi•‹o, putrefa•‹o,
deprava•‹o, desmoraliza•‹o, devassid‹o, suborno ou peita, e ainda
que suas ra’zes se insinuam na ess•ncia da alma humana, sendo
que os atos que a distinguem se encontram ligados a uma fraqueza
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
4
Ag•ncia Brasil Ð Empresa Brasileira de Comunica•‹o:
http://agenciabrasil.ebc.com.br/noticia/2012-12-05/brasil-ocupa69%C2%AA-posicao-em-ranking-de-corrupcao-mostra-estudo, acessado
em 20/01/2013.
!
226 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
moral.5 Em suma, a corrup•‹o tanto pode sugerir a ideia de
destrui•‹o como a de mera degrada•‹o, assumindo uma
perspectiva natural, como evento efetivamente apurado na
realidade fenom•nica, ou meramente valorativa.
Por essa raz‹o Ž que RogŽrio Gesta Leal explica a dificuldade de
sustenta•‹o de c—digos morais de comportamentos individuais e
sociais, devido ˆ conquista de m’nimos existenciais conquistados
pela Civiliza•‹o Contempor‰nea. Para ele, o problema Ž saber em
que medida Ž poss’vel defender a exist•ncia de uma moralidade
pœblica e outra privada a fim de gerar possibilidades de controle
de tratamento curativo e preventivo de atos de corrup•‹o.6
Entretanto, h‡ anos a corrup•‹o vem sendo atrelada aos atos
irregulares de agentes pœblicos (em sentido amplo) diante da
Administra•‹o Pœblica, consolidados na conduta abusiva no
exerc’cio de mandato, cargo, emprego ou fun•‹o pœblica, com
intuito de obter ganhos privados e, por conseguinte, prejudicando
o patrim™nio pœblico.
Inœmeros estudos sobre o assunto confirmam diversos indicativos
de corrup•‹o desde os prim—rdios do pa’s demonstrando como
foram perpetrados no decorrer dos anos e a maneira como foram
decisivos na constru•‹o da administra•‹o pœblica brasileira.
A problem‡tica da corrup•‹o Ž um tema recorrente que acontece
h‡ muito tempo no Brasil, que teve in’cio no per’odo da
coloniza•‹o portuguesa e continua atŽ os tempos atuais numa
constante acentua•‹o. Com as modifica•›es estruturais do pa’s, a
proclama•‹o da independ•ncia em 1822 e a instaura•‹o do Brasil
Repœblica, foram surgindo diversas formas de corrup•‹o, um
cap’tulo particular na hist—ria do Brasil.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
5
FERREIRA FILHO, M. G., ÒCorrup•‹o e DemocraciaÓ (Coords. F. A.
Zilveti, S. Lopes) in, O Regime Democr‡tico e a Quest‹o da Corrup•‹o Pol’tica,
Atlas, S‹o Paulo, 2004, p. 18.
6 LEAL, R. G., Fundamentos filos—ficos e pol’ticos do fen™meno da corrup•‹o:
considera•›es preliminares, NO PRELO.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
227
Raymundo Faoro7, ao apresentar a organiza•‹o administrativa do
Brasil Col™nia, salienta que os v’cios revelados nos funcion‡rios
portugueses se ocultam na incoer•ncia entre os regimentos, leis,
provis›es e a conduta jur’dica, com as evasivas do texto em favor
do apetite e da avareza, dessa forma pode se dizer que a corrup•‹o
administrativa brasileira Ž uma heran•a do Per’odo Colonial e
desde ent‹o assola o pa’s.
Pode se dizer que em uma acep•‹o mais abrangente, corrup•‹o
pol’tica significa o uso ilegal do poder pol’tico e financeiro de
organismos ou ag•ncias governamentais objetivando transferir
renda pœblica ou privada de maneira criminosa para determinados
indiv’duos ou grupos de indiv’duos ligados por quaisquer la•os de
interesse comum, pelos governantes, funcion‡rios pœblicos e
agentes privados, por exemplo, neg—cios, localidade de moradia,
etnia ou de fŽ religiosa.
SŽrgio Buarque de Holanda, um dos mais importantes
historiadores brasileiros, exp›e em uma de suas obras que: no
Brasil, pode-se dizer que s— excepcionalmente tivemos um sistema
administrativo e um corpo de funcion‡rios puramente dedicados a interesses
objetivos e fundados nesses interesses.8
Nesse sentindo ainda, elucida George Sarmento que a corrup•‹o nos
setores pœblicos Ž um dos males que assolam as na•›es contempor‰neas, mas
que no Brasil tem assumido conota•›es surpreendentes e desalentadoras.9
Considerou Roberto DaMatta que o mal da corrup•‹o est‡
enraizado na cultura brasileira, quando explicou o famoso
Òjeitinho brasileiroÓ10 como uma forma de driblar a demasiada
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
7
FAORO, R., Os Donos do Poder, Globo, Rio de Janeiro, 1987.
HOLANDA, S. B. de, Ra’zes do Brasil, 26» ed., Companhia das Letras,
S‹o Paulo, 1995, p. 146.
9 SARMENTO, G., ÒAspectos da investiga•‹o dos atos de improbidade
administrativaÓ Revista do MinistŽrio Pœblico: Alagoas, nœm 1, 1999, jan./jun,
p. 91.
10 DAMATTA, R., O que faz o brasil, Brasil, 2» ed., Rocco, Rio de Janeiro,
1986.
8
!
228 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
regulamenta•‹o, por vezes criadora de proibi•›es apartadas da
realidade social.
As pr‡ticas corruptivas tornaram-se t‹o corriqueiras na sociedade
brasileira que algumas pessoas avaliam que os casos de
apadrinhamento, prote•‹o, nepotismo, favorecimento Žtnico e
religioso, s‹o normais, tamanha Ž a institucionaliza•‹o dessa
pr‡tica.
SŽrgio Habib11 explica que a pr‡tica do jeitinho brasileiro, Ž nada
mais nada menos que uma modalidade de descumprimento da lei
e de corrup•‹o, j‡ institucionalizada no Brasil, como forma de se
contornar a intransig•ncia e a impessoalidade de algumas normas,
atŽ mesmo da pr—pria lei, quando h‡ algum tipo de interesse, fato
esse, que ecoa na administra•‹o pœblica brasileira, instituindo um
ambiente facilitador do desrespeito aos princ’pios que necessitam
confirmar a a•‹o do agente a servi•o do Estado.
Nesse sentido, a corrup•‹o compreende a perspectiva moral ou
Žtica, que nesse caso Ž percebida como produto de desvios Žticos
das pessoas, de maneira que os lugares podem mais ou menos
predispostos ˆ corrup•‹o conforme a forma•‹o moral e Žtica dos
sujeitos. Portanto, uma solu•‹o para encarar o problema da
corrup•‹o, seria investir na educa•‹o, especialmente, das crian•as
e adolescentes, e fundamentalmente, na reeduca•‹o de agentes
pœblicos e privados, bem como a puni•‹o de pessoas envolvidos
em atos de corrup•‹o tem muita protuber‰ncia, j‡ que tem efeito
educativo na repress‹o de novos atos.
Compreende ainda, a perspectiva institucional, em como origem
as conveni•ncias que os arcabou•os legais e administrativos
proporcionam para a pr‡tica de il’citos. As chamadas lacunas nas
leis, ou os regulamentos frouxos e a desorganiza•‹o do setor
administrativo, com processos sem controles, dando margem a
atos de corrup•‹o. Para enfrentar a corrup•‹o sob esse aspecto a
concentra•‹o na preven•‹o, por meio da identifica•‹o das
fragilidades e circunst‰ncias institucionais ou gerenciais que
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
11
HABIB, S., Brasil: quinhentos anos de corrup•‹o, Sergio Antonio Fabris
Editor, Porto Alegre,1994.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
229
possibilitam a ocorr•ncia dos de delitos corruptivos. Esses
aspectos esclarecem a origem da corrup•‹o, enquanto resultado de
desvios morais e Žticos dos indiv’duos ou ainda das
vulnerabilidades institucionais, que se complementam e
estabelecem que o problema seja enfrentado em sua forma
integral.12
Para a Professora Rita de C‡ssia Biason13, professora e
coordenadora do grupo de estudos e pesquisa sobre corrup•‹o da
UNESP, um dos fatores que colaboram para o sentimento de
generaliza•‹o em todos os segmentos da cultura pol’tica e social Ž
a subjetividade do entendimento sobre o que Ž a corrup•‹o,
explica que Ž imperativo apartar o ato em si do chamado
ÒjeitinhoÓ, questiona se o que devemos classificar como
inaceit‡vel Ž o ÒjeitinhoÓ ou a grande corrup•‹o; ou ainda se o que
afeta o sistema democr‡tico Ž a integridade do sistema pol’tico?
Indaga•›es como estas servem para percebermos o quanto
estamos envolvidos num complexo universo corrupto.
O interessante nesses dados de percep•‹o Ž que parece haver uma
converg•ncia ao mesmo ponto de uma vis‹o muito importante
entre os te—ricos pol’ticos, que designa a corrup•‹o como o
fen™meno pelo qual um funcion‡rio pœblico Ž levado a agir de modo diverso dos
padr›es normativos do sistema, favorecendo interesses particulares em troca de
recompensas14.
De acordo com os ensinamentos de M™nica Caggiano, o termo
corrup•‹o indica quaisquer a•›es praticadas de forma camuflada, a partir de
uma zona de penumbra, ˆ margem das linhas comportamentais norteadas
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
12
Dispon’vel em: http://consocial.sp.gov.br/eixos-tematicos/eixoiv.html, acesso em 10/12/2012.
13 COSTA, R. R., ÒO mito do Brasil corruptoÓ Gazeta do Povo. Caderno G.
2007.
In
http://www.gazetadopovo.com.br/cadernog/conteudo.phtml?id=12773
04&tit=O-mito-do-Brasil-corrupto, acessado em 23/09/2012.
14 BIGNOTTO, O povo...op. cit.
!
230 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
pela lei e pela moral, sempre com vistas ˆ obten•‹o de vantagens individuais
ou em prol de um grupo, intang’veis pelas vias ordin‡rias.15
O fato Ž que n‹o existe corrup•‹o sem que exista corruptor ou
corrompido, ou seja, de um lado o agente do Estado e de outro
um interesse privado. ƒ poss’vel distinguir a corrup•‹o devido a
sua abrang•ncia e quantidade de pessoas envolvidas, podendo ser
caracterizada como pequena ou grande corrup•‹o. Por exemplo, a
primeira envolve um agente pœblico individual e um cidad‹o,
tambŽm individual, em torno de algum servi•o sob a
responsabilidade do agente podendo ser uma propina de pequeno
valor, com a finalidade de fazer cumprir ou deixar de cumprir
determinado dever. A exemplo, a grande corrup•‹o ocorre, na
maior das vezes, em licita•›es pœblicas, na etapa de fixa•‹o de
projetos e na execu•‹o f’sica do que se licitou. T•m-se ainda os
casos de transfer•ncias financeiras subsidiadas, para financiamento
de projetos industriais ou agr’colas, bem como a influ•ncia sob os
regulamentos de ag•ncias reguladoras para evitar obriga•›es
recaem nesta categoria.16
Uma pesquisa realizada pelo CRIP (Centro de Refer•ncia do
Interesse pœblico) em 2009 evidenciou que a sociedade brasileira
avalia que a corrup•‹o apresenta-se como um fen™meno grave ou
muito grave de nossa vida pœblica. O reconhecimento de que a
corrup•‹o faz parte de nosso dia-a-dia e que ela dissimula,
especialmente, os agentes do Estado indicando que existe no
Brasil a consci•ncia dos malef’cios decorrentes das pr‡ticas
corruptas e um repœdio a essas pr‡ticas. De acordo com Newton
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
15
CAGGIANO, M. H. S., ÒCorrup•‹o e financiamento das campanhas
eleitoraisÓ Revista de direito constitucional e internacional, ano 10, nœm. 41,
2002, out/dez, p. 27.
16 ABRAMO C. W., ÒIntegrante da ONG Transpar•ncia BrasilÓ, em
artigo publicado em 2001, intitulado ÒCorrup•‹o e responsabilidade PœblicaÓ.
Texto-base para o m—dulo ÒGoverno e sociedadeÓ, do curso de ÒIntrodu•‹o ˆ
responsabilidade social de empresasÓ da Funda•‹o Getœlio Vargas/SP e
Instituto Ethos de Responsabilidade Social.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
231
Bignotto17 essa pesquisa mostra, como o Legislativo Ž considerado
o verdadeiro domic’lio da corrup•‹o. Vis-ˆ-vis, a corrup•‹o
mostra-se como um fen™meno pol’tico e social que necessita de
um maior estudo e questionamentos.
III. CORRUP‚ÌO: UM FENïMENO POLêTICO E
SOCIAL
A opera•‹o do sistema pol’tico brasileiro j‡ passou por algumas
modifica•›es desde a democratiza•‹o, dentre as quais se podem
citar a amplia•‹o dos direitos referentes ˆ participa•‹o pol’tica, a
recupera•‹o das prerrogativas do Judici‡rio, bem como o aumento
das formas de rela•‹o entre sociedade civil e governo.18
AlŽm disso, incutiram-se ao cotidiano da democracia brasileira
formas h’bridas de participa•‹o na pol’tica, e ainda, por
intermŽdio do Judici‡rio e MinistŽrio Pœblico passou a existir um
controle pœblico das a•›es do governo. Todo esse aparato de
a•›es mostra um novo per’odo da democracia do Brasil, porŽm ao
passo que se percebe tais melhorias, surge um desafio a se vencer,
a corrup•‹o, que Ž um fen™meno muito grave que assola nosso
sistema pol’tico.19
Diversos casos de corrup•‹o marcam o cen‡rio pol’tico brasileiro
desde os anos 90, pelo menos desde ent‹o Ž que a popula•‹o
passou a tomar conhecimento, tendo em vista a abertura pol’tica
com o fim da Ditadura Militar e a promulga•‹o da Constitui•‹o de
1988.
Imperioso se faz salientar que o governo militar reformou as
institui•›es pol’ticas, ao invŽs de interromper o funcionamento,
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
17
BIGNOTTO, N., ÒA corrup•‹o e seus atoresÓ Carta Capital, 2011.
Dispon’vel
em:
<http://www.cartacapital.com.br/sociedade/acorrupcao-e-seus-atores/>. Acesso em 19/09/2012
18 AVRITZER. L., ÒGovernabilidade, Sistema Pol’tico e Corrup•‹oÓ,
(Orgs. L. Avritzer e F. Figueiras) em, Corrup•‹o e Sistema Pol’tico no Brasil,
Rio de Janeiro: Civiliza•‹o Brasileira, Rio de Janeiro, 2011, pp. 43-62, p.
43.
19 AVRITZER, ÒGovernabilidade, Sistema...Ó op. cit., p. 44.
!
232 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
fato este que gerou inœmeras deformidades em nosso sistema
pol’tico, e que merecem ser referidas por que se mantŽm atŽ hoje,
quais sejam, a mudan•a da proporcionalidade das representa•›es
dos Estados, o acrŽscimo do nœmero de membros do Congresso e
a implanta•‹o de critŽrios pol’ticos na divis‹o de recursos do
or•amento da Uni‹o.20
Ainda que estas altera•›es marquem o financiamento do sistema
pol’tico com recursos pœblicos, o que facilita atos de corrup•‹o,
nem mesmo a Constitui•‹o Cidad‹ conseguiu desfazer tais
elementos, um dos motivos da necessidade uma reforma em
nosso sistema pol’tico.
Esta quest‹o, inclusive, Ž produzida pela opini‹o pœblica que
reconhece a corrup•‹o no Brasil como algo peculiar de seu povo e
um fator que dificulta o desenvolvimento do pa’s. Assim, o Brasil
est‡ passando por um est‡gio de democratiza•‹o, porŽm se depara
com um dos maiores desafios para a amplia•‹o da legitimidade e
da qualidade da democracia, a corrup•‹o de seus agentes pœblicos
e de suas institui•›es.21
Segundo ressalta Elival da Silva Ramos na pol’tica, a corrup•‹o est‡
associada ˆ persecu•‹o de objetivos privados em detrimento do interesse geral.22
As decis›es pol’ticas s‹o tomadas, considerando em primeiro
lugar, os interesses de alguns grupos, ou ainda, interesses
particulares, recebendo roupagem de interesse pœblico.
Observou Darcy Ribeiro, que na forma•‹o do Brasil houve uma
imbrica•‹o entre as esferas de poder estatal e privado, ainda que
ocasionalmente uma tenha se sobreposto ˆ outra23, advertindo que a falta
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
20
AVRITZER, ÒGovernabilidade, Sistema...Ó op. cit., p. 44.
L. e FIGUEIRAS, F. (org.), Corrup•‹o e Sistema Pol’tico no
Brasil, Civiliza•‹o Brasileira, Rio de Janeiro, 2011.
22 RAMOS, E. da S., Òƒtica e pol’ticaÓ (Coords. F. A. Zilveti, S. Lopes),
in O Regime democr‡tico e a quest‹o da corrup•‹o pol’tica, Atlas, S‹o Paulo,
2004.
23 RIBEIRO, D., O povo brasileiro: a forma•‹o e o sentido do Brasil, 2» ed.,
Companhia das Letras, S‹o Paulo, 1995, p. 256.
21AVRITZER,
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
233
de tradi•‹o de impessoalidade no servi•o pœblico, pode beneficiar
o conflito entre as duas searas, causando facilidades ˆ perpetra•‹o
da corrup•‹o administrativa.
De acordo com o professor do Departamento de Ci•ncia Pol’tica
da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) Fernando
Filgueiras acredita que as causas da corrup•‹o est‹o na
manuten•‹o de um padr‹o tradicional e personalista de se fazer
pol’tica no Brasil, e Ž preciso compreender que o enfrentamento
da corrup•‹o Ž um processo, que come•ou com a democratiza•‹o
em 1988, e que demanda a constru•‹o de institui•›es s—lidas.
Segundo Filgueiras, antes de qualquer coisa a corrup•‹o Ž um
problema pol’tico, que desmoraliza a legitimidade bem como a
qualidade da democracia, carecendo mais que mudan•as na
m‡quina administrativa do Estado, completam que a concep•‹o
de pœblico deve estar acima da efici•ncia da gest‹o pœblica,
constituindo-se esta, uma a•‹o pol’tico-moral da coisa pœblica, a
fim de que as institui•›es possam compreender o que Ž ou deve
ser pœblico no Brasil.
AlŽm disso, a corrup•‹o suscita efeitos imediatos em diversos
setores da vida civil, principalmente, no produtivo, uma vez que
restringem a efetividade de pol’ticas pœblicas voltadas ao mercado,
promovendo performances clandestinas e irregulares pelo setor de
produ•‹o, originando aumento da economia informal com todos
os riscos e viola•›es de direitos que acarreta.24
ƒ muito importante para uma sociedade que se empenhe para
eliminar, ou diminuir ao m‡ximo, a corrup•‹o, ainda que o fim
desse mal n‹o torne a sociedade justa.
AtŽ por que se a estrutura social estiver fundamentada na injusti•a,
viol•ncia e desigualdade, nem mesmo o fim do desvio de recursos
pœblicos seria capaz de acabar com a misŽria, uma vez que n‹o Ž
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
24
LEAL, R. G., Os descaminhos da corrup•‹o e seus impactos sociais e
institucionais: causas, consequ•ncias e tratamentos. 2012. NO PRELO.
!
234 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
somente a corrup•‹o que causa o mau funcionamento da
administra•‹o pœblica.25
O professor de Žtica e filosofia pol’tica da USP, Renato Janine
Ribeiro26 faz uma an‡lise da linguagem corrente no Brasil,
atualmente, e verifica uma oposi•‹o entre os termos sociedade e
social. Conforme sua an‡lise, isso acontece, peculiarmente, no uso
por parte de empres‡rios, pol’ticos e jornalistas, para passar por
uma distin•‹o profissional. Mas ocorre ainda, por parte dos
setores mais ˆ direita, caracterizando politicamente, que se
sobrep›e ˆ primeira. Nos œltimos anos, o discurso tanto dos
governantes quanto dos economistas foi no sentido de "a
sociedade" designar o conjunto daqueles que det•m o poder
econ™mico, na medida em que "social" remete, a uma pol’tica que
busca diminuir a misŽria. Portanto, "a sociedade" Ž ativa,
comanda, funciona por si mesma, sem tutela do Estado,
correspondendo, na linguagem marxista, ao que se titulariam de
classes dominantes.
Confirmando esta situa•‹o o ent‹o ministro da Fazenda (1993),
Eliseu Resende, disse que a maneira de terminar a indexa•‹o da
economia "seria acertado com a sociedade"; ocasi‹o em que o
deputado Delfim Neto assegurava que, ao contr‡rio, a sociedade ganha
600 milh›es de d—lares por m•s, contestando ˆ quest‹o de que o atraso
na aprova•‹o do Imposto Provis—rio sobre a Movimenta•‹o
Financeira teria feito o governo perder US$ 600 milh›es por
m•s.27
O lema "tudo pelo social" que deveria servir para exprimir a
finalidade de amparar aos pobres, por meio de ministŽrios e
ag•ncias que amortizariam a misŽria absoluta, apenas transmitira
uma imagem de franco fisiologismo e clientelismo, pol’tica essa
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
25
MOREL, M.. Corrup•‹o, mostra sua cara, Casa da Palavra, Rio de Janeiro,
2012.
26 RIBEIRO, R. J., A sociedade contra o social: o alto custo da vida pœblica no
Brasil, Companhia das Letras, S‹o Paulo, 2000.
27 RIBEIRO, ÒA sociedade...Ó, op. cit., p. 20.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
235
que jamais deixou de ser assistencial, paternalista, opondo-se ao
que se entende por cidadania.
Com isso, Ž poss’vel ter uma ideia de dist‰ncia entre a sociedade e
o social, esse, que por sua vez, lembra as car•ncias e o socorro,
que sem extingui-las, apenas as atenua. Logo, o Estado
paternalista ao adiar a solu•‹o para a misŽria, mantŽm uma
hierarquia na sociedade como se fosse ordenada pela natureza,
como sendo o placar habitual do jogo das rela•›es sociais de
mercado. Pode ser esta a explica•‹o de os —rg‹os estatais atrelados
ˆ assist•ncia ou ˆ caridade serem considerados nada sŽrios,
corporativistas, ou corruptos.28
Entre a sociedade e o social, h‡ ainda, uma batalha intermin‡vel,
sendo que cada uma refere-se a meios sociais distintos, diferentes
pessoas, havendo distin•‹o tambŽm no processo produtivo, no
acesso a bens, ao mercado e ao mundo dos direitos, uma vez que
o social Ž visto como algo que est‡ relacionado ao carente j‡ a
sociedade est‡ associada ˆ efici•ncia.
Por esse motivo h‡ uma dist‰ncia entre ambos que se
manifesta•‹o quase intranspon’vel. Vai alŽm de uma quest‹o de
sem‰ntica ou gramatical. O fato Ž que, Ž imposs’vel o ser objeto
da a•‹o social tornar-se parte integrante e eficaz da sociedade. Eis
a diferen•a entre o social e a sociedade, o social, facilmente
ludibriado pela m’dia, Ž algo que n‹o poder‡ se tornar sociedade,
que em muitas vezes Ž a m’dia disfar•ada.
Ocorre que, esta diverg•ncia exibida fora criada pela m’dia, por
conservadores, pol’ticos, porŽm n‹o h‡, atualmente, argumentos
que sustentem a chamada ÒsociedadeÓ, como bem indaga Ribeiro,
Por que aceitar t‹o facilmente que a forma por excel•ncia de
manifestar-se a voz coletiva seja a da economia, que as vozes a
considerar sejam as dos "agentes econ™micos"? por que aceitar
que se exclua o mundo da pol’tica, com seu pressuposto
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
28
RIBEIRO, ÒA sociedade...Ó, op. cit., p. 21.
!
236 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
democr‡tico da igualdade? e por que, na economia, supor que s—
tenha racionalidade para agir quem detŽm o capital?29
Na atual sociedade democr‡tica o tracejo do espa•o pœblico se d‡
pelos discursos conflituosos que o cruzam e o comp›em,
incluindo ˆqueles que abordam a pol’tica, a economia e a
sociedade. Discurso esse, que para Renato Janine Ribeiro,
imprime a afirma•‹o de que a sociedade Ž ativa enquanto economia, e
passiva enquanto vida social. E ainda, temas como saœde, educa•‹o,
habita•‹o, transporte coletivo, s‹o remetidos ˆ car•ncia e ˆ
passividade, a ponto de serem taxados ao estampilho do
fisiologismo e do clientelismo, colocando os profissionais dessas
‡reas sob suspeita.
O Professor Dr. RogŽrio Gesta Leal nos lembra de que a rela•‹o
existente entre os poderes do Estado que est‡ diretamente pautada
pela corrup•‹o Ž ˆquela entre Executivo e Legislativo, devido ˆ
aus•ncia significativa de maioria parlamentar ao governo, o que
leva o Executivo brasileiro a constituir inœmeras e constantes
transa•›es para chegar a seus objetivos.30
Os casos de corrup•‹o ocorridos no cen‡rio brasileiro desde o
per’odo da ditadura militar Ž alt’ssimo, contudo, com o retorno
dos civis ao poder aumentou, consideravelmente, devido ˆ
abertura pol’tica e da imprensa, vindo tornando-se manchete em
todos os meios de comunica•‹o, pode-se citar alguns casos, como:
Projeto Ja’ba; Caso Globo Ð Time; Rodovia Transamaz™nica;
Caso Capemi; Esc‰ndalo da Mandioca; Caso Proconsult; Caso
Coroa-Brastel; Caso PC Farias, Caso da Pasta Rosa; CPI dos
Correios, que desencadeou no caso mais complexo, demorado e
calamitoso da hist—ria da Suprema Corte Brasileira e da sociedade
como tudo, dada a import‰ncia desse julgamento, passo a tecer
algumas considera•›es acerca do assunto.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
29
30
RIBEIRO, ÒA sociedade...Ó, op. cit., p. 22.
LEAL, Os descaminhos..., op. cit., p. 17.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
237
IV. MENSALÌO: O MAIOR CASO DE CORRUP‚ÌO
DA HISTîRIA DO BRASIL
O sistema pol’tico do Brasil Ž marcado por incont‡veis casos de
corrup•‹o, uns com mais repercuss‹o que outros, porŽm o
MENSALÌO, como ficou conhecido o esquema de compra de
votos de parlamentares, foi sem dœvida, a maior crise pol’tica
sofrida pelo governo do presidente Lula em 2005/2006 e que
desencadeou em uma a•‹o promovida pelo MinistŽrio Pœblico
denominada A•‹o Penal 470.
1. Processo Administrativo: Da instaura•‹o da CPMI ao
Relat—rio Final
O chamado caso Mensal‹o Ž considerado o caso mais espetacular
da corrup•‹o pol’tica no Brasil. O ponto de partida foi a revela•‹o
de uma grava•‹o, em que mostrava Maur’cio Marinho, ent‹o
funcion‡rio dos Correios, ganhando dinheiro de supostos
empres‡rios para fraudar licita•›es da Empresa Brasileira de
Correios e TelŽgrafos (ECT). Nessa grava•‹o, Marinho expunha
ter autoriza•‹o do deputado federal Roberto Jefferson (PTB-RJ),
desencadeando em uma CPMI (Comiss‹o Parlamentar Mista de
InquŽrito)31, com intuito de investigar o esc‰ndalo dos Correios Ð
CPMI dos Correios.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
31
Dentre os instrumentos que s‹o disponibilizados pela Constitui•‹o
Federal ao Congresso Nacional na fun•‹o fiscalizadora, est‹o as
Comiss›es Parlamentares de InquŽrito, de acordo com o previsto no
t’tulo IV, cap’tulo I, se•‹o VII, artigo 58, da Constitui•‹o Federal. A CPI
Ž um instrumento previsto na Carta Magna e utilizado por Deputados
Federais e Senadores com a finalidade de apurar um fato determinado,
de demasiada relev‰ncia e import‰ncia ˆ vida pœblica e ˆ ordem legal,
econ™mica e social do pa’s. As Comiss›es Parlamentares de InquŽrito
ser‹o criadas pela C‰mara dos Deputados e pelo Senado Federal, em
conjunto ou de forma separada, mediante requerimento de um ter•o de
seus membros. Este Ž o requisito formal. O requisito substancial Ž
caracterizado pela necessidade de um fato determinado. A comiss‹o deve
ter prazo certo para o seu funcionamento e, este Ž o requisito temporal.
Ap—s a observa•‹o desses requisitos, quando necess‡rio, devem-se
encaminhar as conclus›es para o ministŽrio pœblico.
!
238 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Roberto Jefferson, ex-deputado federal pelo PTB, que era o alvo
das denœncias do esc‰ndalo abrangendo os Correios, revelou a
exist•ncia de outro esquema de corrup•‹o envolvendo compra de
votos de parlamentares no Congresso Nacional. Em entrevista ˆ
Revista Veja, Jefferson denuncia que, desde 2003, seu partido teria
recebido uma oferta para receber mesada de um esquema
coordenado por Delœbio Soares, tesoureiro do PT, para votar a
favor do governo alguns projetos no Congresso e pago pelo
empres‡rio Marcos ValŽrio de Souza, por meio das ag•ncias de
publicidade SMP&B e DNA, Banco Rural, BMG e Banco do
Brasil.
O esquema tinha um mecanismo de funcionamento pr—prio que
se deu da seguinte maneira: com o intuito de ocultar o Caixa
Dois32 da campanha do PT Ð Partido dos Trabalhadores, as
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
32
Caixa 2 Ž o caixa onde fica o dinheiro desviado, n‹o contabilizado, e
muito menos declarado aos —rg‹os de fiscaliza•‹o respons‡veis. O
superfaturamento nas compras, o subfaturamento de vendas, a n‹ocontabiliza•‹o das mercadorias vendidas e de parte dos produtos
fabricados.
Deixar de declarar um valor, ou declarar um valor menor Ž crime de
sonega•‹o fiscal, previsto na Lei 8.137/1990: Art. 1¼ Constitui crime
contra a ordem tribut‡ria suprimir ou reduzir tributo, ou contribui•‹o
social e qualquer acess—rio, mediante as seguintes condutas: I Ð omitir
informa•‹o, ou prestar declara•‹o falsa ˆs autoridades fazend‡rias; II Ð
fraudar a fiscaliza•‹o tribut‡ria, inserindo elementos inexatos, ou
omitindo opera•‹o de qualquer natureza, em documento ou livro exigido
pela lei fiscal; Pena Ð reclus‹o de 2 (dois) a 5 (cinco) anos, e multa.
A banaliza•‹o do uso do caixa 2 como forma de burlar o grande nœmero
de impostos e taxas aos quais os brasileiros s‹o submetidos, faz dessa
pr‡tica um h‡bito em todos os ‰mbitos. Os pequenos comŽrcios
(a•ougues, mercados), sindicatos, prestadores de servi•os (advogados,
mŽdicos, dentistas) e pol’ticos em suas campanhas fazem uso desse
ÒjeitinhoÓ para escapar dos impostos. O caixa 2 Ž ainda utilizado pelo
crime organizado, na lavagem de dinheiro. A n‹o emiss‹o de nota fiscal
pelo estabelecimento comercial, ou a emiss‹o com valor menor ao valor
real da venda s‹o sinais da utiliza•‹o do caixa 2. PorŽm, em nenhum
outro segmento social do pa’s o caixa 2 aparece mais do que no cen‡rio
pol’tico. A cada campanha pol’tica surgem esc‰ndalos relativos ao caixa 2
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
239
empresas doadoras de verba para campanha ao partido tinham os
valores repassados diretamente para uma das empresas de Marcos
ValŽrio, o respons‡vel por camuflar os desvios. Com a finalidade
de justificar a sa’da de dinheiro para o PT Ð Partido dos
Trabalhadores, o publicit‡rio pegava emprŽstimos banc‡rios junto
ao BMG, ao Banco Rural ou ao Banco do Brasil e repassava o
dinheiro ˆ base aliada do governo ou ao pr—prio PT. Como o
dinheiro das empresas financiadoras era depositado na conta das
empresas, Marcos ValŽrio, ele mesmo quitava os emprŽstimos
com tais montantes.33
Em meio a um cen‡rio conturbado, lideran•as da C‰mara e do
Senado chegam a um acordo para instaurar, uma Comiss‹o Mista,
em 20 de julho, CPMI da Compra de Votos, requerendo a abertura
de uma comiss‹o para Criada para apurar as denœncias de recebimento de
quaisquer vantagens patrimoniais e/ou pecuni‡rias indevidas por membros do
Congresso Nacional, com a finalidade de aprovar as matŽrias de interesse do
Poder Executivo e, as acusa•›es do mesmo teor nas delibera•›es da Proposta
de Emenda ˆ Constitui•‹o n¼ 01/1995, que disp›e sobre a reelei•‹o para
mandatos executivos.34
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
dos partidos pol’ticos. As Òdoa•›esÓ de empres‡rios, (geralmente de
dinheiro originado no caixa 2), n‹o s‹o inocentes, s‹o na verdade
subornos, que visam benef’cios junto ao pol’tico com potencial de ser
eleito. é, portanto, o ’nicio de rela•›es escusas que podem favorecer a
uns e prejudicar a outros futuramente, como os favorecimentos nas
licita•›es
pœblicas,
por
exemplo.
Em:
http://www.infoescola.com/economia/caixa-2/, por Thais Pacievitch,
acesso em: 02/02/2013.
33
Em
http://www.muco.com.br/index.php?option=com_content&view=artic
le&id=470 - Acessado em 20/09/2012.
34 SENADO FEDERAL BRASIL. Relat—rio Parcial da Comiss‹o
Parlamentar Mista De InquŽrito, criada atravŽs do Requerimento N¼ 07,
de
2005-CN,Ó
Em
http://www.senado.gov.br/atividade/materia/getPDF.asp?t=56343&tp
=1 - Acessado em 30/01/2013.
!
240 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Do relat—rio35 final datado de 01/09/2005, podem-se tirar alguns
pontos principais, tais como o reconhecimento do esquema de
pagamento de propina a parlamentares para que eles
modificassem de partido ou para que apoiassem o governo nas
vota•›es de temas na C‰mara dos Deputados. AlŽm disso, o
relat—rio distingue o mensal‹o (compra de apoio parlamentar) do
conceito de Caixa 2 (pr‡tica que em entrevista na Fran•a, o ent‹o
presidente Lula disse ser ÔnormalÕ), porŽm essa pr‡tica de n‹o
declarar ˆ Justi•a Eleitoral parte das doa•›es recebidas para
campanhas eleitorais Ž crime financeiro, trata-se de instrumento
utilizado para sonega•‹o fiscal, alŽm de ser uma agress‹o ˆ
sociedade brasileira Ž ainda, um entrave ao desenvolvimento
social.
Quanto aos indiciamentos, o relat—rio indica ao MinistŽrio Pœblico
o indiciamento de mais de cem pessoas, dentre as quais, os exministros JosŽ Dirceu e Luiz Gushiken, os empres‡rios Marcos
ValŽrio Fernandes de Souza e Duda Mendon•a, o senador
Eduardo Azeredo (PSDB-MG), os ex-integrantes da cœpula
petista JosŽ Geno’no, Delœbio Soares, S’lvio Pereira e Marcelo
Sereno. Deixando a sugest‹o de indiciamentos para mais 18
deputados ou ex-deputados acusados de receber mensal‹o e v‡rias
pessoas ligadas ˆs fraudes sucedidas nas estatais e nos fundos de
pens‹o.
Um elemento important’ssimo constante no relat—rio Ž com
rela•‹o aos valores movimentados, cuja capta•‹o de recursos era
coordenada pelo publicit‡rio Marcos ValŽrio Fernandes de Souza
que teria movimentado mais de R$ 2 bilh›es entre 1997 e 2005.
Para se chegar a esse valor, foram analisados 20 milh›es de
opera•›es banc‡rias. J‡ com rela•‹o ˆs fontes dos recursos,
haveria dinheiro pœblico e privado no esquema de Marcos ValŽrio.
As fontes seriam, entre outras, a Visanet (empresa que tem o
Banco do Brasil entre seus s—cios), a Brasil Telecom, a Usiminas e
os bancos Rural e BMG.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
35
SENADO FEDERAL BRASIL. Relat—rio... op. cit.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
241
Outros tr•s dados foram apresentados no relat—rio, um com
rela•‹o ˆs Estatais, trazendo muitas informa•›es sobre os
esquemas de corrup•‹o que funcionavam nos Correios e no IRB,
prejudicando, especialmente, as licita•›es realizadas por essas
empresas, outro, pertinente aos fundos de pens‹o, que foram
identificados milh›es de reais referentes a perdas nos
investimentos realizados por 14 fundos de pens‹o exibindo a
constata•‹o de influ•ncia pol’tico-partid‡ria nessas opera•›es. E,
finalmente, as Furnas, cuja conclus‹o ocorreu falsidade da
listagem que contŽm nomes de mais de 150 pol’ticos que
supostamente teriam recebido propina proveniente de um Caixa
Dois gerido pelo ex-diretor da empresa Furnas Centrais ElŽtricas,
Dimas Toledo.36
Lembro que na Žpoca, todas as emissoras de televis‹o, r‡dios,
jornais e revistas veiculavam matŽrias e reportagens sobre o
assunto, a popula•‹o ficou em polvorosa, algumas pessoas
acreditavam, inclusive, que o ent‹o presidente Lula sofreria
processo de impeachment, porŽm isso n‹o ocorreu. Um dos
motivos foi que o relat—rio isentou o presidente Lula de
responsabilidade objetiva no conjunto de a•›es que se acordou
chamar de mensal‹o. Contudo, o texto assegura poderia ser cobrada
responsabilidade subjetiva do presidente, sendo que ele teria percebido
que havia alguma ÒanormalidadeÓ no processo de forma•‹o da
maioria parlamentar.37
Ademais, somente um ano ap—s a deflagra•‹o do esquema, a
denœncia chegou ao Supremo Tribunal Federal - STF, acendendo
a esperan•a do povo brasileiro de que o caso teria fim, ou um
julgamento.
O jornal Estad‹o divulgou, em julho de 2012, o fluxo do
mensal‹o segundo a denœncia recebida pelo Supremo Tribunal
Federal, para a Procuradoria, o dinheiro sa’a de —rg‹os pœblicos e
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
36
SENADO FEDERAL BRASIL. Relat—rio... op. cit.
37
Em
http://www.muco.com.br/index.php?option=com_content&view=artic
le&id=73, acessado em 23/09/2012.
!
242 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
privados, passava pelas empresas de Marcos ValŽrio e, em seguida,
era sacado por parlamentares da base aliada do governo. O nœcleo
pol’tico respondia pela compra de apoios e financiamento ilegal de
campanha. O ÒchefeÓ de nœcleo seria o ex-ministro da Casa Civil
JosŽ Dirceu, mas o esquema tambŽm inclu’a os ex-dirigentes
petistas JosŽ Genoino e Delœbio Soares. Os recursos que
mantiveram o esquema decorreram de diversos bancos e
institui•›es.
O Banco Rural emprestou R$ 32 milh›es para o PT e ag•ncias de
Marcos ValŽrio, a Procuradoria acredita que os emprŽstimos eram
fachada para dissimular o desvio de recursos pœblicos pelo
esquema petista. O Banco BMG emprestou R$ 31,6 milh›es para
o PT, para ag•ncias de Marcos ValŽrio e para o escrit—rio do
advogado RogŽrio Tolentino, s—cio do publicit‡rio mineiro, a
Procuradoria tambŽm acredita que os emprŽstimos eram fachada
para disfar•ar o desvio de recursos pœblicos. O fundo privado do
Banco do Brasil, FUNDO VISANET ÔcobrouÕ R$ 73,9 milh›es
por um contrato de publicidade com a DNA, ag•ncia de Marcos
ValŽrio; porŽm a presta•‹o de servi•o nunca foi comprovada. Do
Banco do Brasil saiu o montante de R$ 2,9 milh›es; a DNA teria
se apropriado indevidamente de um valor referente ao Òb™nus de
volumeÓ, que Ž uma gratifica•‹o paga pelos meios de
comunica•‹o por propaganda veiculada. No contrato da C‰mara
dos Deputados (R$ 1,1 milh›es) com a SMP&B, a Procuradoria
acusa a ag•ncia de desviar recursos, j‡ que Marcos ValŽrio n‹o
comprovou o uso do dinheiro em pe•as publicit‡rias.
E para onde foi o dinheiro? O PT - Partido dos Trabalhadores
tambŽm contraiu emprŽstimos com os dois bancos. Segunda a
Procuradoria-Geral da Repœblica os emprŽstimos foram forjados
para legalizar um esquema de desvio de recursos pœblicos a fim de
assegurar votos no Congresso na aprova•‹o de propostas de
interesse do governo. O PT - Partido dos Trabalhadores sustenta
que os emprŽstimos foram l’citos e serviram para pagar d’vidas da
campanha de 2002. PorŽm o que se sabe Ž que o valerioduto38 foi
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
38
Esse foi o apelido dado ao conjunto de contas banc‡rias, pertencentes
ao empres‡rio Marcos ValŽrio, para as quais se desviava dinheiro
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
243
montado pelo publicit‡rio Marcos ValŽrio com o mesmo modelo
de desvios do mensal‹o mineiro, que teria acontecido em 1998.
Tr•s ag•ncias publicit‡rias foram utilizadas Ð esse conjunto de
contas banc‡rias foi utilizado para desviar dinheiro pœblico e
depois para pagar parlamentares em troca de apoio ao governo.
Finalizado o Relat—rio e encaminhado ao MistŽrio Pœblico Federal
ap—s analis‡-lo decidiu instaurar inquŽrito para averiguar os fatos e
denunciar ou n‹o as pessoas apontadas no relat—rio da CPMI da
compra de votos parlamentares.
2. Da denœncia do Procurador-Geral da Repœblica
A denœncia foi oferecida pelo MinistŽrio Pœblico Federal em 2006,
por meio do ent‹o procurador-geral da Repœblica Antonio
Fernando Souza, contra 40 rŽus. Na denœncia do procurador-geral
da Repœblica, disse que o mensal‹o foi uma a•‹o de Ôorganiza•‹o
criminosaÕ,
Os denunciados operacionalizaram desvio de recursos pœblicos,
concess›es de benef’cios indevidos a particulares em troca de
dinheiro e compra de apoio pol’tico, condutas que caracterizam os
crimes de quadrilha, peculato39, lavagem de dinheiro, gest‹o
fraudulenta, corrup•‹o e evas‹o de divisas40.41
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
pœblico, depois usado para pagar parlamentares em troca de apoio
pol’tico ao governo; rede de distribui•‹o de dinheiro pœblico para os
mensaleiros.
39 Art. 312 - Apropriar-se o funcion‡rio pœblico de dinheiro, valor ou
qualquer outro bem m—vel, pœblico ou particular, de que tem a posse em
raz‹o do cargo, ou desvi‡-lo, em proveito pr—prio ou alheio: Pena reclus‹o, de dois a doze anos, e multa. BRASIL. C—digo Penal.
DECRETO-LEI No 2.848, DE 7 DE DEZEMBRO DE 1940. Di‡rio
Oficial da Uni‹o, Poder Executivo, Bras’lia, DF, 31 de Dezembro de
1940.
40 A evas‹o de divisas Ž um crime financeiro por meio do qual se envia
dinheiro para o exterior de um pa’s sem declar‡-lo nem pagar os devidos
impostos. BRASIL. LEI No 7.492, DE 16 DE JUNHO DE 1986.
Di‡rio Oficial da Uni‹o, Poder Executivo, Bras’lia, DF, 18 de junho de
1986.
!
244 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Essa acusa•‹o Ž parte do inquŽrito sobre o esc‰ndalo do
mensal‹o, onde o procurador-geral da Repœblica denunciou, em
11 de abril de 2006, ao Supremo Tribunal Federal Ð STF, com
essa denœncia os resultados da CPI dos Correios foram
confirmados.
Conforme o entendimento do procurador, todas as imputa•›es feitas
pelo ex-deputado Roberto Jefferson ficaram comprovadas.42 As averigua•›es
evidenciaram o loteamento pol’tico dos cargos pœblicos em troca de apoio ˆs
propostas do governo, pr‡tica que representa um dos principais fatores do
desvio e m‡ aplica•‹o de recursos pœblicos, com o objetivo de financiar
campanhas milion‡rias nas elei•›es, alŽm de proporcionar o enriquecimento
il’cito de agentes pœblicos e pol’ticos, empres‡rios e lobistas que atuam nessa
perniciosa engrenagem.43
No decorrer das 136 p‡ginas da pe•a o Procurador-Geral da
Repœblica esmiœ•a o esquema do mensal‹o, descrevendo as
atividades de cada pessoa, entidade e institui•‹o envolvidas no
esquema, movimenta•›es de dinheiro, transa•›es, irregularidades,
recebimento de comiss›es sem a correspondente presta•‹o de
servi•os, sobrepre•os na aquisi•‹o de bens, falsifica•‹o de cota•‹o
nos pre•os de servi•os subcontratados, pagamento por servi•os
n‹o-realizados, bem como apresenta•‹o de propostas
fraudulentas, para justificar a subcontrata•‹o de servi•os.
Segundo a denœncia, a sofisticada organiza•‹o criminosa era dividida em
setores de atua•‹o, e se estruturou profissionalmente para a pr‡tica de crimes
como peculato, lavagem de dinheiro, corrup•‹o ativa44, gest‹o fraudulenta,
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
41
MINISTƒRIO PòBLICO FEDERAL. InquŽrito n¼ 2245/2006.
Denœncia, p. 10.
42 MINISTƒRIO PòBLICO FEDERAL. InquŽrito... op. cit., p. 9.
43 MINISTƒRIO PòBLICO FEDERAL. InquŽrito... op. cit., p. 6,7.
44 Art. 333 - Oferecer ou prometer vantagem indevida a funcion‡rio
pœblico, para determin‡-lo a praticar, omitir ou retardar ato de of’cio:
Pena - reclus‹o, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa. BRASIL. C—digo
Penal. Decreto-Lei No 2.848, De 7 de Dezembro de 1940. Di‡rio Oficial
da Uni‹o, Poder Executivo, Bras’lia, DF, 31 de Dezembro de 1940.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
245
alŽm das mais diversas formas de fraude. Os rŽus foram repartidos em
grupos, sendo que, o ex-ministro da Casa Civil JosŽ Dirceu, o extesoureiro do PT Delœbio Soares, S’lvio Pereira e o ex-presidente
do PT JosŽ Genoino foram o primeiro grupo, que, para afian•ar o
plano de poder do PT, instituiu um esquema para comprar
Òsuporte pol’ticoÓ de outros partidos e garantir o financiamento
de suas campanhas eleitorais.
Para que o plano fosse poss’vel, o primeiro grupo acoplou-se ao
nœcleo publicit‡rio, comandado pelo atŽ ent‹o obscuro empres‡rio Marcos
ValŽrio. A quadrilha (assim denominada na pe•a acusat—ria) de
ValŽrio ofereceria seus prŽstimos para em contrapartida receber
vantagens patrimoniais no governo federal. Com a finalidade de
assegurar o suporte financeiro ao esquema, aliou-se ao terceiro
grupo, composto pelos executivos do Banco Rural K‡tia Rabello,
JosŽ Roberto Salgado, Vin’cius Samarane e Ayanna Ten—rio. Os
mecanismos criminosos (denomina•‹o da denœncia) proporcionados
ao PT j‡ eram praticados em Minas Gerais, segundo a denœncia
do Procurador-Geral da Repœblica, sobretudo desde o governo do
hoje deputado Eduardo Azeredo (PSDB-MG), que responde a
outra a•‹o tambŽm em tramita•‹o no Supremo.
E no dia 7 de mar•o de 2006, o Procurador-Geral requereu a
pris‹o preventiva de 14 dos 40 denunciados, ao Supremo Tribunal
Federal, porŽm o ministro Joaquim Barbosa, negou o pedido.
Dois meses depois o Procurador-Geral tornou a requerer as
pris›es preventivas, mas, novamente, o pedido n‹o foi aceito.
Meses depois a denœncia fora protocolizada na Corte Suprema,
dando in’cio ˆ fase judicial da A•‹o Penal n¼ 470, fase que passo a
descrever.
3. Processo Judicial: O julgamento do Mensal‹o pelo
Supremo Tribunal Federal
J‡ se podia imaginar, entretanto, que na maior casa de Justi•a do
pa’s, as prorroga•›es seriam frequentes e o processo judicial se
arrastaria por longos anos, e foram sete anos atŽ o come•o do
julgamento que teve 53 sess›es em quatro meses e meio de
dura•‹o.
!
246 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Passados sete anos da denœncia dos fatos e cinco depois de o
processo ter come•ado, no dia 02 de agosto de 2012 teve in’cio no
Supremo Tribunal Federal o julgamento da A•‹o Penal n¼ 470,
conhecida popularmente, como mensal‹o, o caso mais importante
da hist—ria da corte desde a redemocratiza•‹o, alŽm de ser de
suma import‰ncia para o fortalecimento da democracia brasileira.
E como bem manifestou Merval Pereira, num pa’s em que, de maneira
geral, pol’ticos n‹o v‹o se quer a julgamento, 38 rŽus ligados direta ou
indiretamente ao governo que est‡ no poder ser‹o julgados pela œltima
inst‰ncia do Poder Judici‡rio.45 Complementa dizendo que o resultado
do julgamento pode significar o come•o do fim de uma pol’tica partid‡ria
corrompida h‡ muitos anos.46
No primeiro dia de julgamento da A•‹o Penal 470, do chamado
mensal‹o, no Supremo Tribunal Federal foi pontuado pelo debate
da quest‹o referente ao desmembramento do processo suscitada
pelo advogado M‡rcio Thomaz Bastos, o que era interessante para
a defesa, porŽm, por 9 votos a 2, a Corte deliberou, em meio a
discuss›es acaloradas entre o relator e o revisor do processo, os
ministros Joaquim Barbosa e Ricardo Lewandowski.
Para Joaquim Barbosa, os fatos narrados pelo procurador-geral da
Repœblica, demonstraram a viv•ncia de uma associa•‹o prŽvia,
consolidada ao longo tempo, congregando os requisitos
estabilidade e finalidade voltada ˆ pr‡tica de crimes, alŽm da uni‹o
de des’gnios entre os acusados.
Importa salientar que, a denœncia feita por Antonio Fernando de
Souza era contra 40 pessoas, todavia o ex-secret‡rio-geral do PT
S’lvio Pereira foi afastado por ter colaborado com as investiga•›es
e o ex-deputado JosŽ Janene (PP-SP) morreu.
Praticamente todas as cinquenta sess›es do Supremo Tribunal
Federal no julgamento do mensal‹o, foram muito extensas
marcadas por inœmeras discuss›es acaloradas, diversas cenas de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
45 PEREIRA, M.,. Mensal‹o: o dia a dia do maior julgamento da hist—ria pol’tica
do Brasil, 1» ed., Record, Rio de Janeiro, 2013, p. 19.
46 PEREIRA, Mensal‹o...op.cit. p. 21.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
247
desentendimentos, diverg•ncias e bate-bocas entre ministros e
procuradores, sendo que transcorridos quatro meses e quinze dias,
o julgamento fora conclu’do com vinte e cinco rŽus condenados.
O publicit‡rio Marcos ValŽrio considerado o mentor do caso
Mensal‹o, foi o primeiro condenado neste processo, sua pena
chegou a 40 anos, 1 m•s e 6 dias de pris‹o e multa47 de R$ 2,8
milh›es, por forma•‹o de quadrilha, corrup•‹o ativa, peculato,
lavagem de dinheiro e evas‹o de divisas.
J‡ ex-s—cio de ValŽrio, Ramon Hollerbach foi condenado a 29
anos, 7 meses e 20 dias de pris‹o e multa de R$ 2,8 milh›es, por
crime de evas‹o de divisas, corrup•‹o ativa, peculato, lavagem de
dinheiro e forma•‹o de quadrilha.
E para finalizar as condena•›es do nœcleo publicit‡rio, o outro exs—cia de Marcos ValŽrio, Cristiano Paz teve sua condena•‹o pelos
crimes de forma•‹o de quadrilha, corrup•‹o ativa, peculato e
lavagem de dinheiro, em 25 anos, 11 meses e 20 dias de pris‹o,
mais multa de R$ 2,5 milh›es. Segundo o relator, Joaquim
Barbosa, Paz participou de toda uma parafern‡lia, um mecanismo bem
azeitado de desvio de recursos pœblicos.
Outras pessoas ligadas ˆs ag•ncias de publicidade de Marcos
ValŽrio tambŽm sofreram condena•›es na A•‹o Penal 470, a exfuncion‡ria da SMP&B, Simone Vasconcelos foi condenada a 12
anos, sete meses e 20 dias pelos crimes de lavagem de dinheiro,
corrup•‹o ativa e evas‹o de divisas mais R$ 374 mil de multa e o
Advogado do publicit‡rio foi acusado de receber emprŽstimos
fict’cios que abasteceram o mensal‹o, RogŽrio Tolentino foi
condenado a 8 anos e 11 meses de pris‹o, mais multa de R$ 404
mil, pelos crimes de lavagem de dinheiro, forma•‹o de quadrilha e
corrup•‹o ativa.
O nœcleo financeiro, formado por K‡tia Rabello, JosŽ Roberto
Salgado e Vinicius Samarane todos, com exce•‹o de Vin’cius
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
47
As penas de multa do processo penal s‹o calculadas com base no
sal‡rio m’nimo. A pena de multa consiste no pagamento ao Fundo
Penitenci‡rio Nacional (FPN) de quantia fixada na senten•a penal
condenat—ria.
!
248 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Samare que foi condenado apenas pelos crimes de lavagem de
dinheiro e gest‹o fraudulenta de institui•›es financeiras, foram
condenados pelos crimes de forma•‹o de quadrilha, lavagem de
dinheiro, gest‹o fraudulenta de institui•‹o financeira e evas‹o de
divisas, sendo que as penas dos tr•s somam 42 anos, 1 m•s e 10
dias meses, e as multas atingem cerca de R$ 3,1 milh›es.
J‡ o nœcleo pol’tico da A•‹o Penal 470, ou mensal‹o, foi
condenado pela maioria dos ministros do Supremo Tribunal
Federal (STF) por corrup•‹o ativa e forma•‹o de quadrilha.
Integrado pelo ex-tesoureiro do Partido dos Trabalhadores (PT)
Delœbio Soares, o ex-presidente da legenda JosŽ Geno’no e o exministro-chefe da Casa Civil, JosŽ Dirceu, alŽm do ex-secret‡riogeral e um dos fundadores da legenda, S’lvio Pereira, o nœcleo
pol’tico foi acusado pelo MinistŽrio Pœblico (MP) de montar um
esquema de compra de votos de parlamentares. Contudo, S’lvio
Pereira, n‹o foi julgado porquanto fez um acordo com a Justi•a.
Conforme o entendimento da maioria dos magistrados da
Suprema Corte, Soares, Geno’no e Dirceu foram respons‡veis
pela compra de apoio pol’tico no Congresso, sendo que, JosŽ
Dirceu foi condenado a dez anos e dez meses de pris‹o pelos
crimes de corrup•‹o ativa e forma•‹o de quadrilha. Ele ter‡ ainda
de pagar multa de R$ 676 mil. Delœbio Soares foi condenado a
oito anos e 11 meses de pris‹o pelos crimes de corrup•‹o ativa e
forma•‹o de quadrilha, alŽm de multa de R$ 300 mil. E, JosŽ
Genoino recebeu pena de seis anos e 11 meses, mais R$ 468 mil.
O ex-deputado federal Roberto Jefferson (PTB-RJ), delator do
esquema do mensal‹o foi condenado a 7 anos e 14 dias por
corrup•‹o passiva48 e lavagem de dinheiro, mais pagamento de
multa no valor de R$ 688,8 mil. O fato de Jefferson ter
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
48
Art. 317 - Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou
indiretamente, ainda que fora da fun•‹o ou antes de assumi-la, mas em
raz‹o dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem:
Pena - reclus‹o, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa. BRASIL. C—digo
Penal. Decreto-Lei No 2.848, de 7 De Dezembro De 1940. Di‡rio
Oficial da Uni‹o, Poder Executivo, Bras’lia, DF, 31 de Dezembro de
1940.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
249
contribu’do e revelado detalhes do esc‰ndalo foi levado em
considera•‹o pelos ministros do Supremo Tribunal Federal e, por
isso, teve sua pena dimunu’da.
Os rŽus da base aliada do governo ˆ Žpoca dos fatos tambŽm
foram condenados dentre os quais est‹o, o ex-s—cio da corretora
B™nus-Banval, usada por parlamentares do PP Ð Partido
Progressista para lavar dinheiro do esquema do mensal‹o, Breno
Fischberg que foi condenado a 5 anos e 10 meses de reclus‹o pelo
crime de lavagem de dinheiro, alŽm de R$ 528 mil de multa.
AlŽm de Breno, o outro ex-s—cio da corretora, Enivaldo
Quadrado, foi condenado por forma•‹o de quadrilha e lavagem de
dinheiro e a sua pena alcan•ou 5 anos e 9 meses, mais multa de R$
26.400. O ex-assessor do PP Ð Partido Progressista na C‰mara,
Jo‹o Cl‡udio Genœ recebeu a pena de 7 anos e 3 meses, mais 200
dias-multa, equivalente a R$ 480 mil, por forma•‹o de quadrilha e
lavagem de dinheiro. Jacinto Lamas, ex-tesoureiro do PL (atual
PR), foi condenado por lavagem de dinheiro a 5 anos de pris‹o,
mais R$ 240 mil de multa.
Emerson Palmieri, ligado diretamente ao PTB Ð Partido
Trabalhista Brasileiro, foi condenado a quatro anos de pris‹o por
lavagem de dinheiro, mais 190 dias-multa. Nada obstante, como,
pela lei, as penas de atŽ quatro anos precisam ser cumpridas em
regime aberto, os ministros decidiram substituir a pena dele por
duas penas restritivas de direito, quais sejam, a proibi•‹o de ser
nomeado para cargos pœblicos e o pagamento de 150 sal‡rios
m’nimos para uma institui•‹o sem fins lucrativos.
JosŽ Borba, que na Žpoca era deputado da base aliada foi
condenado a 2 anos e 6 meses de pris‹o pelo crime de corrup•‹o
passiva, entretanto como a pena d‡ direito ao regime aberto, os
ministros decidiram substitui-la pelo pagamento de 300 sal‡rios
m’nimos, dinheiro destinado a entidade sem fins lucrativos, e ˆ
perda de direitos pol’ticos, determinando a interdi•‹o tempor‡ria
de direito pol’tico pelo prazo da pena privativa de liberdade (2
anos e 6 meses) a que foi condenado o rŽu, bem como a proibi•‹o
do exerc’cio de cargo ou atividade pœblica e perda de mandato
eletivo.
!
250 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Carlos Alberto Rodrigues, conhecido na Žpoca como Bispo
Rodrigues, tambŽm integrante da base aliada do governo, foi
acusado de receber R$ 150 mil para votar em reformas de
interesse do governo federal, em dezembro de 2003, durante o
governo Lula, sendo que sua condena•‹o foi de 6 anos e 3 meses
e multa de R$ 696 mil.
O ex-deputado federal Romeu Queiroz do PTB Ð Partido
Trabalhista Brasileiro foi condenado a 6 anos e 6 meses de pris‹o
por corrup•‹o passiva e lavagem de dinheiro, mais multa no valor
de R$ 792 mil. Outro deputado condenado foi Valdemar Costa
Neto do PR Ð Partido da Repœblica, sua pena chegou a 7 anos e
10 meses de pris‹o, alŽm de multa de R$ 1,08 milh‹o. Para o
relator, ministro Joaquim Barbosa, Costa Neto negociou e vendeu
apoio de seu partido e ainda o beneficiou na C‰mara.
O deputado Pedro Henry - PP- Partido Progressista foi
denunciado por corrup•‹o passiva, lavagem de dinheiro e por
forma•‹o de quadrilha, desse œltimo delito foi absolvido sendo
condenado pelos os dois crimes em 7 anos e 2 meses de pris‹o e a
pagar R$ 888 mil em multa. Ainda do PP- Partido Progressista, o
deputado Pedro Corr•a foi cassado e condenado a 9 anos e 5
meses de pris‹o e multa de R$ 1,08 milh‹o no julgamento do
mensal‹o.
Jo‹o Paulo Cunha, deputado federal pelo PT- Partido dos
Trabalhadores foi condenado a nove anos e quatro meses de
pris‹o pelos crimes de corrup•‹o passiva, peculato (desvio de
recursos pœblicos), lavagem de dinheiro e multa de R$ 360 mil.
E por fim, outra condena•‹o foi a do ex-diretor de marketing do
Banco do Brasil, Henrique Pizzolato, que recebeu uma pena total
de 12 anos e 7 meses de pris‹o pelos crimes de corrup•‹o passiva,
peculato e lavagem de dinheiro.
As outras treze49 pessoas envolvidas no mais inescrupuloso caso
de corrup•‹o do Brasil foram absolvidas das acusa•›es de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
49
Absolvidos: Anderson Adauto (corrup•‹o passiva e lavagem de
dinheiro), Anita Leoc‡dia (lavagem de dinheiro), Ant™nio Lamas
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
251
corrup•‹o passiva, lavagem de dinheiro, forma•‹o de quadrilha,
evas‹o de divisas e peculato.
Os œltimos dias de julgamento ap—s as condena•›es e
consequentes cassa•›es de deputados envolvidos, foram marcados
por mais discuss›es, agora entre Legislativo e Judici‡rio, o ent‹o
presidente da C‰mara dos Deputados, Marco Maia (Partido dos
Trabalhadores), disse em entrevistas veiculadas em todas as
emissoras de televis‹o do Brasil, que n‹o cumpriria a decis‹o do
Supremo Tribunal Federal de cassar mandatos dos parlamentares
condenados na A•‹o Penal 470.
Ocorre que, em uma democracia, cabimento uma declara•‹o
como a do deputado, inclusive, o ministro Celso de Mello,
concluiu o julgamento lembrando que a insubordina•‹o legislativa ou
executiva diante de decis‹o judicial revela-se comportamento intoler‡vel,
inaceit‡vel e incompreens’vel, finalizando que Ž inadmiss’vel o
comportamento de quem, demonstrando n‹o possuir o necess‡rio senso de
institucionalidade, proclama que n‹o cumprir‡ uma decis‹o do Supremo
Tribunal Federal transitada em julgado, que incumbido como guardi‹o da
Constitui•‹o pela pr—pria Assembleia Constituinte, tem o monop—lio da
œltima palavra em matŽria de interpreta•‹o da Constitui•‹o.
Penso ser descabida a discuss‹o levantada pelo ent‹o presidente
da C‰mara dos Deputados, por ser a cassa•‹o um efeito da
condena•‹o devendo ser cumprida, esse entendimento Ž
consolidado na Corte Suprema, a perda do mandato Ž
consequ•ncia autom‡tica da suspens‹o dos direitos pol’ticos por
condena•‹o criminal transitada em julgado.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
(lavagem de dinheiro e forma•‹o de quadrilha), Ayanna Ten—rio (gest‹o
fraudulenta, lavagem de dinheiro, evas‹o de divisas e forma•‹o de
quadrilha), Duda Mendon•a (Lavagem de dinheiro e evas‹o de divisas),
Geiza Dias (lavagem de dinheiro, evas‹o de divisas e forma•‹o de
quadrilha), Jo‹o Magno (lavagem de dinheiro), JosŽ Luiz Alves (lavagem
de dinheiro), Luiz Gushiken (peculato), Paulo Rocha (lavagem de
dinheiro), Professor Luizinho (lavagem de dinheiro), Zilmar Fernandes
(lavagem de dinheiro e evas‹o de divisas).
!
252 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
De acordo com o ministro Joaquim Barbosa, as pris›es do
mensal‹o somente ser‹o decretadas em julho de 2013, isso
porque, embora tenha determinado a cassa•‹o de mandato destes
deputados federais, os efeitos apenas ter‹o validade depois de
exauridas todas as possibilidades de recursos, com o devido
tr‰nsito em julgado da senten•a.
V. CONCLUSÌO
Primeiramente, a conclus‹o que se sobressai e Ž un‰nime, Ž que o
sistema pol’tico brasileiro necessita urgentemente de uma reforma
audaciosa, com um sistema nacional de combate ˆ corrup•‹o,
reparando as estruturas institucionais brasileiras, principalmente,
por que a corrup•‹o dissimula a legitimidade das institui•›es,
especialmente, o Congresso Nacional e os partidos pol’ticos.
AtŽ porque, RogŽrio Gesta Leal, em texto estimulante, nos lembra
de que:
Quando a corrup•‹o encontra-se dispersa em todo o corpo
pol’tico e mesmo tolerada pela comunidade, as pessoas mais
necessitadas sofrem de forma mais direta com os efeitos disto,
haja vista que as estruturas dos poderes institu’dos se ocupam, por
vezes, com os temas que lhes rendem vantagens seja de grupos,
seja de indiv’duos, do que com os interesses pœblicos vitais
existentes: hospitais pœblicos deixam de atender pacientes na
forma devida porque s‹o desviados recursos da saœde para outras
rubricas or•ament‡rias mais f‡ceis de serem manipuladas e
desviadas como pr‡tica de suborno e defrauda•‹o; fam’lias em
situa•‹o de pobreza e hipofuciencia material n‹o podem se
alimentar porque os recursos de programas sociais s‹o desviados
para setores corruptos do Estado e da Sociedade Civil; as escolas
pœblicas n‹o t•m recursos or•ament‡rios ˆ aquisi•‹o de material
escolar em face dos desvios de recursos para outros fins, e os
alunos ficam sem condi•›es de forma•‹o minimamente
adequadas.50
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
50
LEAL, Fundamentos... op. cit., p. 21,22.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
253
A revela•‹o do esquema com a dela•‹o de compra de votos
parlamentares e o consequente julgamento do caso mensal‹o
somados a coloca•‹o de Leal, demonstram o tamanho do preju’zo
que sofre uma sociedade assolada pela corrup•‹o.
O julgamento do mensal‹o foi de certa forma, uma vit—ria para a
na•‹o brasileira que acompanhou e torceu pela condena•‹o dos
pol’ticos e empres‡rios envolvidos nessa corrup•‹o inomin‡vel.
Digo de certa forma, por que ainda n‹o se sabe se essa decis‹o
gerar‡ algum efeito no tocante ao sistema pol’tico, ˆ sociedade, ˆs
institui•›es, e se gerar, se esse efeito ser‡ capaz de mobilizar a
sociedade para que se criem mecanismos de preven•‹o e combate
ˆ corrup•‹o.
De que forma ser‡ poss’vel apagar as marcas deixadas pela
compra dos votos dos parlamentares na vota•‹o de projetos
sucedida nas trincheiras do Congresso Nacional pelo partido do
Governo Federal causaram incontest‡veis consequ•ncias nas
escolhas pol’ticas dos representantes do povo e dos estados, que
refletiram diretamente nas vota•›es que se despontavam de
incontroverso interesse pœblico, como foi o caso da t‹o sonhada
Reforma Previdenci‡ria advinda da Emenda Constitucional n¼ 41.
Quantos outros projetos foram contaminados com essa e outra
compra de votos de parlamentares, ou depois do julgamento do
Supremo na A•‹o Penal 470, isso n‹o acontecer‡ mais? E no
intervalo de tempo entre 2005 atŽ 2012, houve compra de votos?
N‹o ser‡ poss’vel saber o que os parlamentares brasileiros fazem
por de tr‡s das cortinas? Essa quest›es geram a desconfian•a dos
cidad‹os para com a pol’tica.
A corrup•‹o afeta a legitimidade das institui•›es e, por isso, Ž
chegada a hora de fazer acontecer ˆs reformas estruturais, e para
isso, a participa•‹o da sociedade Ž assinalada como um meio
fundamental de combate ˆ corrup•‹o e, do mesmo modo, o
ponto submetido aos efeitos mais inquietantes da poss’vel
vulgariza•‹o do problema.
No caso do processo do mensal‹o a condena•‹o da maioria dos
rŽus foi de suma import‰ncia para evitar a indiferen•a da
!
254 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
sociedade, por que ˆ medida que a popula•‹o se mantŽm
indignada Ž mais dif’cil a consolida•‹o da corrup•‹o.
Outra convic•‹o formada no decorrer desse estudo foi de que n‹o
importa a sigla partid‡ria, pois onde houver uma pessoa que tenha
interesse de corromper e outra que aceite ser corrompida, haver‡
atos de corrup•‹o, logo, Žtica e moral deveriam ser mais
valorizadas em todas as esferas pœblicas do pa’s.
Diversas a•›es de preven•‹o e combate ˆ corrup•‹o j‡ foram
realizadas no Brasil. A cria•‹o da Controladoria-Geral da Uni‹o
(CGU)51 em 2001, teve, originalmente, como prop—sito declarado
o de combater, no ‰mbito do Poder Executivo Federal, a fraude e
a corrup•‹o e promover a defesa do patrim™nio pœblico.
Em que pese a decis‹o do Supremo Tribunal Federal ter sido
inŽdita na condena•‹o de casos de corrup•‹o no Brasil, apontando
para um avan•o, n‹o Ž poss’vel saber se come•aremos a trilhar um
caminho de efetiva preven•‹o e tentativas de combate ˆ corrup•‹o
no pa’s.
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publicado em 2001, intitulado ÒCorrup•‹o e responsabilidade PœblicaÓ. Textobase para o m—dulo ÒGoverno e sociedadeÓ, do curso de ÒIntrodu•‹o ˆ
responsabilidade social de empresasÓ da Funda•‹o Getœlio Vargas/SP e
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(Orgs. L. AVRITZER, e F. FIGUEIRAS, Fernando) em, Corrup•‹o e
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do Advogado, Porto Alegre, 2001.
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256 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
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SARMENTO, G., ÒAspectos da investiga•‹o dos atos de improbidade
administrativaÓ Revista do MinistŽrio Pœblico: Alagoas, nœm. 1, 1999,
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SENADO FEDERAL BRASIL. Relat—rio Parcial da Comiss‹o
Parlamentar Mista De InquŽrito, criada atravŽs do Requerimento N¼ 07,
de 2005-CN,Ó Em
http://www.senado.gov.br/atividade/materia/getPDF.asp?t=56343&tp
=1 - Acessado em 30/01/2013.
!
SEGUNDA PARTE
LIBRE MERCADO E INTERƒS GENERAL
LAS COMPLEJIDADES DEL RƒGIMEN
JURêDICO DE EXPLOTACIîN DE
SERVICIO PòBLICO Y DE LA ACTIVIDAD
ECONîMICA EN BRASIL
Emerson Gabardo
Profesor Adjunto de Derecho Administrativo
Universidad Federal de Paran‡
El art’culo presenta como foco de su tratativa la explotaci—n de
actividades econ—micas por el Estado de forma directa. O sea,
analiza el rŽgimen jur’dico de las actividades econ—micas en
sentido estricto prestadas por empresas estatales y tambiŽn las
formas de entendimiento del servicio pœblico en Brasil (sea aquel
prestado por empresas estatales, sea lo que es delegado para
empresas privadas). Discute algunos problemas te—ricos respecto
a la tem‡tica, notoriamente por intermedio de un confronto con la
realidad prestacional brasileira, cuyo car‡cter se ha confirmado
como esencialmente sectorial (tornando compleja la propia
posibilidad de un rŽgimen jur’dico unificado para actividades cuya
naturaleza es materialmente distinta). Concluye por la inexistencia,
en Brasil, de una diferenciaci—n consensual aprior’stica entre las
especies de explotaci—n de actividad econ—mica por el Estado, sea
en la legislaci—n, en las pol’ticas pœblicas del Poder Ejecutivo, o en
las decisiones del Poder Judicial.
I. INTRODUCCIîN
Dos grandes reformas administrativas ocurrieron en la historia de
la Repœblica brasileira. La primera ocurri— en 1930, con la
creaci—n del DASP Ð Departamento Administrativo del Servicio
Pœblico. Fue la primera vez que seriamente el gobierno federal
intent— crear en Brasil una burocracia estatal formal e impersonal
en substituci—n al modelo patrimonialista vigente en todos los
niveles de la Administraci—n pœblica nacional. En 1967, hubo un
segundo marco importante, con la creaci—n de la primera
legislaci—n reguladora de la organizaci—n administrativa federal de
260 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Brasil, el Decreto-ley 200. Dicho diploma represent— una norma
importante, que conten’a reglas y principios administrativos de
gesti—n, con mecanismos de descentralizaci—n org‡nica y
funcional (por la primera vez en Brasil, se estableci— el concepto
de entidades pœblicas y privadas Òno-pol’ticasÓ con personalidad
jur’dica propia.1
Sin embargo, ambas las reformas no lograron grande Žxito en el
sentido de implantaci—n de una verdadera burocracia, debido a
factores como patrimonialismo municipal, ausencia de democracia
en eses per’odos, inexistencia de una verdadera Òsociedad civil
organizadaÓ, falta de una real Òvoluntad pol’ticaÓ de cambio. Brasil
no estaba listo para dichos cambios, que proven’an de Òarriba para
abajoÓ, no encontrando respaldo en las pr‡cticas y
representaciones de la sociedad brasile–a de anta–o.2
En la dŽcada de 1980 la coyuntura se altera y puede ser observado
en Brasil un resurgimiento (o aœn ÒsurgimientoÓ) de la sociedad
civil organizada, con la finalidad de rompimiento con el rŽgimen
autoritario militar (vigente desde 1964). Adem‡s, el deseo
democr‡tico por el estabelecimiento de una nueva Constituci—n ha
unido diferentes grupos en un movimiento importante para la
consolidaci—n de la ciudadan’a como un elemento nuevo para la
sociedad civil brasile–a. La Constituci—n deseada fue la
Constituci—n realizada para el pa’s, de tal modo que fue
encampado por los constituyentes la idea normativa de
construcci—n de un ÒEstado SocialÓ a partir de 1988. 3
Pero el ambiente internacional que se sigui— a la consolidaci—n de
la nueva Constituci—n se caracteriz— por una vitoria del
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
1 WAHRLICH, B. M. de S., ÒReforma administrativa federal brasileira:
passado e presenteÓ Revista de Administra•‹o Pœblica, 1974, abr./jun., p. 2775.
2 GABARDO, E., Interesse pœblico e subsidiariedade, F—rum, Belo Horizonte,
2009, p. 109 e ss..
3 SALGADO, E. D., Constitui•‹o e Democracia: tijolo por tijolo em um desenho
(quase) l—gico Ð vinte anos de constru•‹o do projeto democr‡tico brasileiro, F—rum,
Belo Horizonte, 2007.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
261
neoliberalismo, como ideolog’a dominante. Mientras la
Constituci—n nueva proclamaba la instauraci—n de un Estado
Social en Brasil, dicho modelo estaba en crisis en Europa. Y,
asimismo, el pa’s vivenciaba un per’odo de fuerte crisis
econ—mica, despuŽs de una dŽcada de grande crecimiento
econ—mico (sin desarrollo), como fueron los a–os de 1970. Dicha
coyuntura torn— imposible la implantaci—n del modelo
constitucional de Estado Social. Brasil todav’a era un pa’s
fuertemente intervencionista, pero no Social.4
En la dŽcada de 1990 ocurre entonces una reversi—n de la
perspectiva. Los gobiernos que son electos Ð principalmente del
Presidente Fernando Henrique Cardoso, en 1995 Ð adoptan un
programa pol’tico econ—mico de car‡cter eminentemente
neoliberal y que presentan como su foco principal la estabilizaci—n
de la moneda, la reducci—n de derechos de los funcionarios
pœblicos, y la privatizaci—n de los servicios pœblicos. El Programa
de Reformas fue intitulado ÒPlano Diretor de Reforma do
Aparelho do EstadoÓ. A partir de dicho programa fueron iniciadas
reformas, que m‡s tarde se desarrollaron en tres focos: primero, la
privatizaci—n de empresas estatales que eran explotadoras de
actividades econ—micas en sentido estrato Ð repasando al mercado
dichas empresas y las desligando totalmente del Estado (caso de
hoteles, exploradoras de miner’as, bancas, etc.); segundo, ya en el
final de la dŽcada de 1990, la delegaci—n de servicios pœblicos
privativos del Estado para los particulares del mercado los
explotaren en rŽgimen de concesi—n (tales como energ’a y
telecomunicaciones); y tercero, en el inicio de la dŽcada de 2000, la
transferencia de servicios pœblicos no privativos del Estado para la
su prestaci—n por entidades filantr—picas, que pasaron a ser
llamadas de Òentidades del Tercer SectorÓ (Organizaciones no
Gubernamentales en general) Ð que pasaron a se responsabilizar
por servicios como salud y educaci—n.5
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
4 PEREIRA, L. C. B., Crise econ™mica e reforma do Estado no Brasil: para uma
nova interpreta•‹o da AmŽrica Latina, Ed. 34, S‹o Paulo, 1996.
5 Para m‡s detalles sobre el tema, ver: GABARDO, E., Efici•ncia e
Legitimidade do Estado, Manole, S‹o Paulo, 2003.
!
262 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Interesante observar que a pesar de todos estos cambios, los
estudios te—ricos sobre Derecho Administrativo en Brasil en las
tres œltimas dŽcadas del siglo XX no son, en general,
direccionados a la tem‡tica de la organizaci—n administrativa. Se
estudia preferentemente principios y derechos. La teor’a brasile–a
de Derecho Administrativo es fundamentalmente una teor’a de
reacci—n (a la intervenci—n dictatorial del Estado). Lo que es
plenamente justificable, considerando los treinta a–os de dictadura
vivenciada en el per’odo anterior. No es raro, en dicho contexto,
que el Poder Judicial, e no el Poder Ejecutivo, haya sido colocado
en una posici—n de protagonista de las transformaciones sociales
del pa’s. El Poder Judicial se ha tornado el grande garantizador de
la naci—n, mientras el Poder Ejecutivo, y principalmente el Poder
Legislativo, cada vez m‡s se ven desacreditados. Como bien aduce
Eneida Desiree Salgado, el protagonismo judicial brasile–o es
Òenvolto por argumentos morais subjetivos e por uma vis‹o
perfeccionista da Constitui•‹o e do cidad‹o, um descaso em
rela•‹o ao Poder Legislativo. O Poder Judici‡rio, neste ponto
como em outros, resolve Ôtomar as rŽdeasÕ da mudan•a da
sociedade.Ó 6
Aunque, aparentemente, las cosas estŽn cambiando en los œltimos
seis o siete a–os, la consolidaci—n democr‡tica y el proceso de
desarrollo econ—mico vivenciado desde el a–o de 2003 ha dado
origen a nuevas demandas te—ricas para los administrativistas.
Demandas te—ricas que cada vez m‡s corresponden a las
necesidades pr‡cticas de un Derecho Administrativo vuelto a la
organizaci—n de los servicios pœblicos, al control de la explotaci—n
econ—mica y al fomento de la infraestructura. Y que conducen a
un retorno de la importancia del Poder Ejecutivo como
garantizador primordial del proceso de desarrollo nacional. Pero el
hecho es que nuestra doctrina propia de Derecho Administrativo
es aœn muy reciente. Hasta veinte a–os, todo era importado en
tŽrminos doctrinarios de Europa. Aunque sabiendo que la realidad
europea siempre fue incre’blemente diferente de la brasile–a.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
6
SALGADO, E. D., Princ’pios constitucionais eleitorais, F—rum, Belo
Horizonte, 2010, p. 18.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
263
Leyes importantes para el Derecho brasile–o fueron publicadas
solamente muy recientemente (Ley de Licitaciones y Contratos Ley 8.666/1993; Ley de Concesiones y Permisiones Ð Ley
8.987/1995; Ley Federal de Proceso Administrativo - Ley
9.784/1999; Ley General de Saneamiento B‡sico - Ley
11.445/2007; Ley Nacional de Tratamiento de Residuos S—lidos Ley 12.305/2010, para citar no m‡s que algunos ejemplos. Pero,
por incre’ble que lo parezca, nosotros hasta hoy no tenemos una
Ley General de Organizaci—n Administrativa en Brasil, bien como
tampoco tenemos una Ley Reguladora de la Explotaci—n de la
Actividad Econ—mica por el Estado Ð lo que implica una omisi—n
del Poder Legislativo en dicho campo.7 La Administraci—n pœblica
sigue bajo la vigencia del Decreto-ley 200/67 en dicha materia Ð lo
que es un absurdo, pues obviamente esta es una norma
inadecuada para regular nuestra realidad actual. Y no parece haber
voluntad pol’tica para regular dichos asuntos, que pasan, entonces
a ser tratados caso a caso, conforme la conveniencia pol’tica de los
gobiernos del Poder Ejecutivo y el control discrecional del Poder
Judicial. Res‡ltese que existe un proyecto de ley de organizaci—n
administrativa elaborado por una comisi—n de grandes juristas del
Derecho pœblico brasile–o que fue entregue al Ministerio del
Planeamiento en 2009 y se encuentra sin tramitaci—n hace m‡s de
cuatro a–os.8
En dicho contexto, considerando la indeterminaci—n conceptual
constitucional, la subjetividad de la jurisprudencia, y la falta de
marcos legales que confieran mayor precisi—n a la materia, resta a
la doctrina (aœn desprestigiada) tratar del tema e intentar conferir
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
7 La Constituci—n Federal de 1988, desde su redaci—n originaria,
determina que el Poder Legislativo deber‡ instituir un estatuto para las
empresas pœblicas explotadoras de actividade econ—mica en sentido
estricto. Sin embargo, dicha ley hasta hoy no fue institu’da. As’ establece
el art’culo 173, parr‡fo primero: ÒA lei instituir‡ o estatuto jur’dico da
empresa pœblica, da sociedade de economia mista e de suas subsidi‡rias
que explorem atividade econ™mica de produ•‹o ou comercializa•‹o de
bens ou de prestac‹o de servi•os, dispondo sobre: (É)Ó
8 Sobre o assunto, ver: MODESTO, P. (Coord.), Nova organiza•‹o
administrativa brasileira, 2» ed., F—rum, Belo Horizonte, 2010.
!
264 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
elementos conceptuales que puedan traer m‡s seguridad jur’dica
en la apreciaci—n del asunto.
II. LA INTERVENCIîN DEL ESTADO EN LA
ECONOMêA
La tratativa de la explotaci—n directa por el Estado de las
actividades econ—micas en sentido amplio (que comprende los
servicios pœblicos y las actividades econ—micas en sentido estricto)
exige una mirada a las relaciones entre Derecho y econom’a,
aunque se reconozca que dichos puntos de vista contrastan cuanto
a sus criterios ontol—gicos (autoridad/resultado).9 Independiente
de se entender el Derecho y la Econom’a como sistemas
aut—nomos o como parte de un mismo campo de estudio,10 sin
duda desde la constituci—n de su soberan’a el Estado moderno se
interes— por la actividad econ—mica. De los tradicionales intereses
fiscales, militares, pol’ticos y de polic’a llegando hasta la avanzada
propuesta de lo responsabilizar por el desarrollo, los fines del
Estado siempre estuvieron conectados directa o indirectamente a
la consecuci—n de bienes econ—micos. De ah’ el interŽs por un
estudio interdisciplinar, en que las caracter’sticas materialmente
econ—micas de algunas actividades regladas de forma especial por
el Derecho (o por el creadas a partir del establecimiento de un
rŽgimen jur’dico propio) son estudiadas de forma particular.
Aunque encuentre variaci—n de autor para autor, pues no existe
una definici—n precisa en la Constituci—n Federal de 1988, la
actuaci—n del Estado en la esfera econ—mica en Brasil puede ser
clasificada en tres especies fundamentales: a) la pol’tica
econ—mica; b) la intervenci—n; y c) la regulaci—n. La pol’tica
econ—mica equivale al planeamiento (art’culo 174 de la
Constituci—n de 1988) y puede ser realizada por medio de normas
configuradoras de instrumentos directos de control (fijaci—n de
salarios, racionamiento, fijaci—n de precios) y directos de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
9 OLIVEIRA, F. J. de, Parceria pœblico-privada: aspectos de Direito pœblico
econ—mico, F—rum, Belo Horizonte, 2007, p. 28.
10 NUSDEO, F., Curso de Economia: introdu•‹o ao Direito econ—mico,
RT, S‹o Paulo, 1997, p. 19 e ss..
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
265
adaptaci—n institucional (legislaci—n de efectos concretos, creaci—n
de —rganos), para all‡ de los indirectos (de finanzas, monetarios,
crediticios, cambiales). La intervenci—n puede ocurrir de dos
formas principales: por absorci—n, cuando el Estado asume
integralmente la actividad econ—mica (caso del monopolio de
actividad econ—mica, fundamentado en el art’culo 173, o del
privilegio de servicio pœblico, fundado en el art’culo 175 de la
Constituci—n); o por participaci—n, en que el Estado ejerce la
actividad simult‡neamente a los particulares.11 Como visto, sea en
uno o en otro caso, a las dos formas principales de intervenci—n
directa del Estado en la econom’a son justamente la actividad
econ—mica en sentido estricto y el servicio pœblico. La regulaci—n
(tambiŽn reconocida en el art’culo 174 constitucional) se
manifiesta por intermedio de acciones de control normativo y de
fiscalizaci—n, sea por direcci—n (establecimiento de un
comportamiento compulsorio), sea por inducci—n (mera
provocaci—n, fomento).12
Se habla en actividad econ—mica en Òsentido estrictoÓ, pues el
servicio pœblico tambiŽn posee la ontolog’a de una actividad
econ—mica, a pesar del sistema constitucional no reconocer, del
punto de vista jur’dico, dicha nomenclatura. En la realidad, la
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
11
Dicha clasificaci—n fue montada a partir de la conjugaci—n de la
doctrina de F‡bio Nusdeo y Eros Roberto Grau (aunque no coincida
exactamente con ninguna de las dos). Cf.: NUSDEO,Curso ... op. cit., p.
215 e ss.. e GRAU, E. R., A ordem econ™mica na Constitui•‹o de 1988, 7» ed.,
Malheiros, S‹o Paulo, 2002. p. 138 e ss..
12 Por cierto que esa es una caracterizaci—n simplificada de la regulaci—n.
Para un estudio m‡s profundado sobre el concepto y caracter’sticas de
dicha compleja actividad, ver: JUSTEN FILHO, M., O direito das ag•ncias
reguladoras independentes, DialŽtica, S‹o Paulo, 2002, p. 27 e ss.. Ya para un
punto de vista fuertemente cr’tico en relaci—n a la propia Òidea de
regulaci—nÓ, o segundo el autor, Òideolog’a de la regulaci—nÓ, a partir de
su proposici—n como una actividad prevista constitucionalmente (se
defendiendo as’ la manutenci—n de las nociones de Òpoder de polic’aÓ y
Òadministraci—n ordenadoraÓ), ver: MARTINS, R. M., ÒPoder de
polic’aÓ, L. M. F. Pires; M. Zockun, Interven•›es do Estado, Quartier Latin,
Rio de Janeiro, 2008, p. 68 e ss..
!
266 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
cuesti—n se resuelve satisfactoriamente (y de forma plenamente
compatible con la Constituci—n) cuando estudiado el propio
concepto de actividad econ—mica: la acci—n de elecci—n de
bœsqueda de recursos (bienes) para el atendimiento de las
necesidades econ—micas. Ser‡ econ—mica toda actividad que tenga
por objeto un bien econ—mico y, as’ siendo, el servicio pœblico,
como tal, posee tambiŽn un Òsignificado econ—micoÓ, segundo
expresi—n del profesor Cl—vis Beznos.13
JosŽ Petrelli Gastaldi define bienes econ—micos como aquellos
Òobjetos relativamente escassos, suscet’veis de posse e que
servem, direta ou indiretamente, para a satisfa•‹o das necessidades
humanasÓ.14 La doctrina en general los define como aquellos
recursos œtiles y escasos.15 Dichos conceptos deben ser
entendidos en su peculiar sentido, mediante una ligaci—n directa
con la idea de necesidad humana. De esa forma, se comprehende
que todo bien inœtil no es escaso y todo bien abundante es inœtil.
El concepto de necesidad es polŽmico. Sin embargo, es pertinente
el sentido que le da Alberto Baltra Cortes cuando afirma que se
trata de un factor eminentemente psicol—gico compuesto por tres
elementos: a) presencia de una sensaci—n penosa y desagradable;
b) conocimiento del medio para eliminar la sensaci—n
desagradable; y c) voluntad de adquirir el medio (mediante la
ponderaci—n entre la satisfacci—n a ser obtenida y el sacrificio para
alcanzarla). Empero, es preciso resaltar que ni todas las
necesidades son econ—micas. S—lo as’ ser—n entendidas aquellas
que pudieren ser satisfechas por bienes econ—micos.16 Y los bienes
econ—micos, como ya aseverado, ser—n justamente aquellos que se
caractericen por su utilidad (en el sentido espec’fico de la
capacidad de satisfacci—n de una necesidad humana Ñ o sea, su
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
13
BEZNOS, C., ÒTransporte coletivo alternativo: aspectos jur’dicosÓ
Revista Trimestral de Direito Pœblico, n. 26, 1999, p. 298-299.
14 GASTALDI, J. P., Elementos de economia pol’tica, 17» ed., Saraiva, S‹o
Paulo, 1999, p. 88.
15 NUSDEO, Curso ... op. cit., p. 34.
16 CORTES, A. B., Teoria Econ—mica, Andres Nello, Santiago de Chile,
1968, p. 31 e ss..
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
267
ÒofemilidadeÓ), escasez (no pueden ser encontrados libremente en
la naturaleza) y, tambiŽn, capacidad de pudieren ser valorados y
transmitidos directamente. Todos eses elementos est‡n
imbricados.17
III. SERVICIO PòBLICO VS. ACTIVIDAD
ECONîMICA EN SENTIDO ESTRICTO
Recurriendo a dichas consideraciones conceptuales preliminares,
se puede llegar a la conclusi—n de que la clasificaci—n de Eros
Roberto Grau, que considerada la actividad econ—mica en sentido
estricto y el servicio pœblico como especies de la actividad
econ—mica en sentido amplio, parece consonante no s—lo con la
Constituci—n brasile–a de 1988, pero con la naturaleza misma de
la expresi—n. El gŽnero se constituye por el rasgo de se
caracterizar fundamentalmente por el fornecimiento de un bien
econ—mico a la colectividad (por lo tanto, dicho criterio
clasificatorio no es jur’dico).18 Por su vez, las especies se
diferencian tanto por la materialidad de su condici—n cuanto por el
rŽgimen jur’dico a ellas incidente.
Sin embargo, dicho encuadramiento normativo no es pac’fico.
Romeu Felipe Bacellar Filho, partiendo de la interpretaci—n
constitucional de sus dispositivos expresos, no encuentra dicha
diferenciaci—n entre actividad en sentido estricto y en sentido
amplio, prefiriendo diferenciar ontol—gicamente el servicio
pœblico de la actividad econ—mica; adem‡s, propone la alteraci—n
de la propia naturaleza de la actividad econ—mica cuando prestada
por el Estado (mediante el reconocimiento de un rŽgimen jur’dico
diferenciado de los particulares y pr—ximo al de las actividades
eminentemente administrativas).19 Ocurre que el criterio del autor
es exclusivamente jur’dico y, en este sentido, no parece
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
17
NUSDEO, Curso Éop. cit., p. 34; e GASTALDI, Elementos É op. cit.,
p. 88 e ss..
18 GRAU, A ordem É op. cit., p. 141.
19 BACELLAR FILHO, R. F., Direito Administrativo, 4» ed., Saraiva, S‹o
Paulo, 2008, p. 172; 197 e ss..
!
268 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
incompatible con el primero, cuyo punto de partida clasificatorio
es distinto. Siendo as’, ambas las perspectivas merecen ser
conjugadas, pues œtiles a la comprensi—n del fen—meno en Brasil.
La actividad econ—mica en sentido estricto retrata actividad que
no es considerada por el ordenamiento positivo de Òrelevancia
social peculiarÓ, o sea, no est‡ encuadrada en el criterio de
esencialidad. Ocurre que dicha caracter’stica no le es perentoria,
pues el sistema jur’dico brasile–o admite la posibilidad de la
existencia de actividades econ—micas materialmente esenciales
(reconocidas por el Derecho o no). Tratase de una
excepcionalidad que en nada perjudica el establecimiento del
criterio general (que es la ausencia de esencialidad). Es el caso de
las actividades esenciales declaradas por ley como tal (o
simplemente reconocidas por la colectividad como de importancia
impar), pero que no recibieron la publicatio, o sea, no tuvieran su
responsabilidad atribuida para el Poder Pœblico.20 Esa es una
situaci—n comœnmente observable en la prestaci—n de los servicios
funerarios, por ejemplo.
La actividad econ—mica en sentido estricto es una acci—n t’pica de
los particulares en Brasil, como una derivaci—n natural del
principio de la libre iniciativa. Para all‡ de un derecho de
naturaleza negativa ante el Estado, o sea, una garant’a contra la
intervenci—n del poder, la Carta Magna establece una garant’a
positiva, al reservar con exclusividad la actividad econ—mica en
sentido estricto a los agentes privados, conforme previsi—n de su
art’culo 173.
Dicho dispositivo proh’be la explotaci—n directa de actividad
econ—mica por el Estado, excepto en los casos que estŽn o que
vengan a ser previstos en la Constituci—n, en los casos de
seguridad nacional (as’ declarados por la Uni—n Federal) y en los
casos en que estŽ presente el relevante interŽs colectivo
establecido por ley. Si el Estado identificar cualquier de eses casos,
deber‡ proponer la creaci—n de personas jur’dicas de Derecho
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
20
GROTTI, D. A. M., O servi•o pœblico e a Constitui•‹o de 1988, Malheiros,
S‹o Paulo, 2003, p. 25.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
269
privado (empresas pœblicas o de sociedades de econom’a mista),
que en rŽgimen de descentralizaci—n administrativa integrar‡n la
llamada Administraci—n indirecta para que exploten la actividad
mediante un rŽgimen jur’dico mixto (privado, pero parcialmente
derogado por el Derecho pœblico). Por una cuesti—n m‡s l—gica
que jur’dica, el Estado solamente podr‡ explotar actividad
econ—mica en sentido estricto de forma org‡nicamente directa
(aunque por entes de la Administraci—n indirecta, conforme la
terminolog’a adoptada por el Decreto-Ley n¼ 200/67).21 En que
pese la obviedad de la asertiva, res‡ltese, aun, que dicha
explotaci—n jam‡is deber‡ ser por intermedio de las autarqu’as o
de las fundaciones, cuya personalidad y rŽgimen jur’dico son
incompatibles con las actividades econ—micas en general y, con
mayor Žnfasis aœn, las en sentido estricto.
Diferente es el caso de los servicios pœblicos, cuyo rŽgimen es
mucho m‡s complejo.22 Se trata de una importante noci—n
hist—rica relacionada al Estado y, as’ siendo, retrata un instituto
din‡mico por esencia. Su definici—n popular raramente coincide
con el entendimiento que el pensamiento oficial tiene de Žl. Y,
asimismo, es comœn que el propio posicionamiento doctrinario
respecto de su concepto retrate variaciones, cuando no fuertes
divergencias, considerando que los sistemas jur’dicos ni siempre
cargan elementos suficientes para un cierre conceptual. Adem‡s,
como ya aseverado, la idea que se tiene de la propia ontolog’a de
los servicios pœblicos var’a conforme el modelo de Estado
instituido por el ordenamiento jur’dico-pol’tico, y tambiŽn,
depende de los diferentes criterios distintivos, aunque existan
Òaspectos consolidadosÓ de su noci—n, como apunta Monica
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
21
Mejor llamada de administraci—n descentralizada, como hace mucho
explica Bandeira de Mello. Cf.: MELLO, C. A. B. de, Curso de Direito
Administrativo, 25» ed., Malheiros, S‹o Paulo, 2008, p. 152.
22 Sobre la complejidad de la conceptuaci—n de servicio pœblico y las
diferentes posibilidades de su entendimiento, ver: VALLE, V. C. L. L.,
ÒO novo conceito de servi•o pœblicoÓ (Coord. E. Guimar‹es) in, Cen‡rios
do Direito Administrativo: estudos em homenagem ao professor Romeu Felipe
Bacellar Filho, F—rum, Belo Horizonte, 2004, p. 511-552.
!
270 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Spezia Justen.23
De pronto es preciso reafirmar que el servicio pœblico nada m‡s
es de que una actividad econ—mica en sentido estricto que tuvo su
rŽgimen jur’dico alterado, mediante una acci—n imperativa del
Estado al volverle t’pico. Como una actividad econ—mica
cualquier, se somet’a al rŽgimen jur’dico de Derecho privado,
caracterizado por la autonom’a de la voluntad, capacidad
universal, vinculaci—n negativa al Derecho, disponibilidad de
derechos e intereses e igualdad de las partes. Diferentemente,
como servicio pœblico propiamente dicho, ser‡ conducido por el
rŽgimen jur’dico de Derecho pœblico, cuyos adjetivos
fundamentales son, mutatis mutandi, la heteronom’a, la capacidad
por atribuci—n legal, la vinculaci—n positiva al Derecho, la
indisponibilidad de derechos e intereses y desigualdad entre las
partes.24
IV. EL RƒGIMEN DE PRESTACIîN DE LOS
SERVICIOS PòBLICOS PRIVATIVOS DEL
ESTADO EN BRASIL
Es realmente paradojal imaginar la prestaci—n de un servicio
pœblico en el rŽgimen jur’dico de Derecho privado (al menos en el
sistema jur’dico brasile–o).25 Ocurre que por intermedio del
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
23
JUSTEN, M. S., A no•‹o de servi•o pœblico no Direito Europeu, DialŽtica,
S‹o Paulo, 2003, p. 59 e ss..
24 PAREJO ALFONSO, L., Eficacia y administraci—n: tr•s estœdios, Instituto
Nacional de Administraci—n Pœblica, Madrid, 1995, p. 117.
25 Cuya inspiraci—n es francesa y no inglesa. En que pese la existencia de
experiencias peculiares como la italiana, para la cual no es raro que las
actividades organizadas a partir de la disciplina del derecho comœn u
ordinario puedan ser calificadas como servicio pœblico. Sobre el asunto
ver: JUSTEN, É op. cit., p. 89. Particularmente, Massino Severo
Giannini ponder— sobre la existencia de Òformas intermediasÓ de
prestaci—n de servicios pœblicos en que, efectivamente, la actividad de
prestaci—n del servicio es enteramente disciplinada por normas de
naturaleza privatista, restando s—lo su car‡cter pœblico bajo el punto de
vista de su organizaci—n. As’ aduce: Òquando vengono utilizzate forme di diritto
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
271
proceso de reformas gerenciales de la dŽcada de 1990 se
rompieran los l’mites establecidos originalmente entre el pœblico y
el privado, se volviendo comœn la promoci—n de alternativas
jur’dicas hasta entonces inexistentes, y en relaci—n e las cuales
parte de los juristas present— fuertes resistencias, como es el caso
paradigm‡tico de Weida Zancaner.26 Existen autores que acreditan
en la posibilidad que algunos servicios pœblicos sean regidos por el
rŽgimen de Derecho privado;27 otros, como Romeu Felipe
Bacellar Filho, no la admiten.28
Se ve que la cuesti—n es polŽmica y, m’nimamente, justifica el
cuestionamiento siguiente: si es posible prestar servicio pœblico
bajo el rŽgimen privado, entonces cabe sostener que el rŽgimen de
Derecho pœblico (sentido formal) aœn es apto a lo caracterizar?
No ser’a m‡s razonable suponer que no se est‡ m‡s ante un
servicio pœblico? Caso se mantenga el entendimiento de que la
actividad es realmente servicio pœblico, no ser’a inconstitucional (y
l—gicamente incongruente) aplicar a el un rŽgimen de Derecho
privado? Aun, si el rŽgimen no es importante para la
caracterizaci—n o no de un servicio pœblico, entonces no ser’a el
caso de asumir el criterio material como exclusivo, se
abandonando la tesis de un ÒrŽgimen generalÓ y se reconociendo
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
privado, lÕattivitˆ di erogazione del servizio • interamente disciplinada da norme
privat’stiche, e del pubblico servizio • pubblico il solo profilo organizzativoÓ. Cf.:
GIANNINI, M. S., Trattato di Direito amministrativo, CEDAM, Padova, v.
I, 1988, p. 75.
26 ZANCANER, W., ÒLimites e confronta•›es entre o pœblico e o
privadoÓ (Coord.R. F. Bscellar Filho) in, Direito Administrativo
Contempor‰neo, F—rum, Belo Horizonte, 2004, p. 339-346.
27 Como, por ejemplo, es el entendimiento de Floriano de Azevedo
Marques Neto. Cf.: MARQUES NETO, F. A., ÒDireito das
Telecomunica•›es e ANATELÓ (Coord. C. A, Sundfeld). Direito
Administrativo Econ™mico, Malheiros, S‹o Paulo, 2000. p. 300 e ss..
28 BACELLAR FILHO, R. F., ÒO poder normativo dos entes
reguladores e a participa•‹o dos cidad‹os nesta atividade. Servi•os
pœblicos e direitos fundamentais: os desafios da regula•‹o na experi•ncia
brasileiraÓ. AeDP . Actualidad em el Derecho Pœblico, nœm. 18/20, 2002, p.
68.
!
272 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
la sectorializaci—n como caracter’stica de la ontolog’a de los
servicios pœblicos en Brasil? Una respuesta interesante es aquella
desarrollada por Jo‹o Batista Gomes Moreira, al proponer el
abandono de la dicotom’a de reg’menes mediante el
reconocimiento de que el Derecho administrativo no ser’a pœblico
ni privado, se situando fuera de las antiguas categor’as para
prestigiar la ubicaci—n de la noci—n de Òfinalidad pœblica
administrativaÓ en su Òcentro de gravitaci—nÓ.29 Se trata de una
idea osada y quiz‡ inapropiada para la realidad brasile–a, pero no
deja de indicar una reflexi—n necesaria.
En el caso de las actividades econ—micas privadas explotadas por
el Estado, es ciertamente m‡s f‡cil la atribuci—n genŽrica y
abstracta de una predominancia del rŽgimen privado parcialmente
derogado por el Derecho pœblico, a final, la situaci—n no requiere
la existencia de un rŽgimen especial que caracterice la actividad. La
actividad ya ser‡ privada, independientemente de una especial
recurrencia al Derecho. Asimismo, su explotaci—n por el Estado
es definida, constitucionalmente, a partir de criterios de naturaleza
material (relevante interŽs colectivo o seguridad nacional). Lo
mismo no ocurre con los servicios pœblicos, que no poseen dicha
delimitaci—n en sede constitucional. Todos eses elementos
dificultan sobremanera la proposici—n de una respuesta definitiva
sobre los cuestionamientos incidentes.
Sin tener la pretensi—n de proponer una respuesta definitiva para
las varias cuestiones incidentes sobre el rŽgimen del servicio
pœblico en Brasil, el hecho es que no basta el ejercicio de la
publicatio para que una actividad econ—mica en sentido estricto se
transforme en servicio pœblico. Los elementos pol’ticos,
sociol—gicos y filos—ficos que se traducen en determinada historia
de la utilizaci—n de institutos como el servicio pœblico son
relevantes para su propia definici—n. Son factores que delinean, a
partir de la mentalidad vigente, el car‡cter material imprescindible
para la legitimaci—n de cualquier intento formal de reconocimiento
de un servicio como pœblico.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
29
MOREIRA, J. B. G., Direito Administrativo: da rigidez autorit‡ria ˆ
flexibilidade democr‡tica, F—rum, Belo Horizonte, 2005, p. 168.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
273
Los modelos de delegaci—n dependen de varias cuestiones y no
solamente de una cuesti—n jur’dica (reducida a la discrecionalidad
estatal). Aunque sea esencial el reconocimiento del legislador,
Òsomente Ž v‡lido transformar em servi•o pœblico uma atividade
que preencha certos requisitosÓ. En estos tŽrminos, como bien
resalta Mar•al Justen Filho, Òo nœcleo dos servi•os pœblicos reside
no aspecto materialÓ.30 Adem‡s, conforme continœa el autor, ni
todo el elenco constitucional de servicios pœblicos (como aquellos
atribuidos a la Uni—n Federal) consiste, obligatoriamente y en
cualquier caso, servicio pœblico. Eso pasa porque pueden existir
ejemplos de algunos servicios espec’ficamente considerados que al
no se vincularen axiol—gicamente a las finalidades esenciales o a la
dignidad, se restringen a la naturaleza de actividad econ—mica en
sentido estricto. Por ejemplo, parece restar pac’fico que ni todas
las actividades de radiodifusi—n son servicio pœblico. Y el autor va
m‡s lejos, al afirmar que la expresi—n Òautorizaci—nÓ prevista en el
art’culo 21 de la Constituci—n es incompatible con la existencia de
servicio pœblico.31
Se busca evitar, con el reconocimiento de dicho l’mites al
legislador, el entendimiento de parte de la tradicional doctrina de
que Òtudo seria servi•o pœblico em potencialÓ. No es.32 O sea:
excluidos dos campos Ð lo que es servicio pœblico
obligatoriamente y lo que obligatoriamente no es Ð el legislador
infra constitucional puede determinar otras actividades como
servicio pœblico (siendo, empero, dicha actividad sujeta a
limitaciones materiales y requisitos positivos extra’dos del
ordenamiento). As’, no ser’a posible, por lo tanto, Òtransformar
em servi•o pœblico uma atividade consistente, por exemplo, na
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
30
JUSTEN FILHO, M., Teoria geral das concess›es de servi•o pœblico, DialŽtica,
S‹o Paulo, 2003, p. 15; 21.
31 Ibidem, p. 44 e ss..
32 En ese sentido, vale la pena consultar la obra de Cesar A. Guimar‹es
Pereira sobre el tema: PEREIRA, C. A. G., Usu‡rios de servi•os pœblicos:
usu‡rios, consumidores e os aspectos econ™micos dos servi•os pœblicos, Saraiva, S‹o
Paulo, 2006, p. 263 e ss..
!
274 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
fabrica•‹o de cachimbos ou de perucasÓ.33
De hecho, no existe un rŽgimen jur’dico extenso de los servicios
pœblicos previsto expresamente en la Constituci—n Federal. El
art’culo 175 asevera solamente que ser‡ prestados por el Estado
directa o indirectamente (en este œltimo caso, mediante el respecto
al rŽgimen licitatorio). Consecuencia inafectable de dicha
disposici—n es la exclusi—n del servicio pœblico de la garant’a
inherente a la libre iniciativa. Los particulares, al revŽs, est‡n
prohibidos de prestar actividad que tuvo su rŽgimen vuelto
pœblico por la Constituci—n o por la ley. Sin embargo, caso el
Estado tome la decisi—n pol’tica de nuevamente lo transferir a los
particulares, podr‡ hacerlo mediante la utilizaci—n del instituto de
la delegaci—n. Si no entender necesaria la delegaci—n, debe el
Estado prestar el servicio directamente, creando para tanto las
propaladas empresas pœblicas y sociedades de econom’a mixta,
que actuar‡n en un rŽgimen mixto Ñ pœblico, pero, parcialmente
derogado por el Derecho privado (pues sus personalidades ser‡n
de Derecho privado). Subrayase, en estos tŽrminos, el car‡cter
ÒempresarialÓ de los servicios pœblicos privativos del Estado
(independientemente de delegados o no), o sea, cuyo objeto es un
bien econ—mico pasible de lucrativita (esta caracterizada sea por la
plusval’a, sea por la posibilidad de distribuci—n entre los
propietarios de los medios de producci—n). Adem‡s, es oportuno
destacar que la exigencia de transmisibilidad directa del bien
econ—mico al beneficiario resulta en la imposibilidad de
encuadramiento como efectivo servicio pœblico de las actividades
uti universi (cuya oferta formal se considera de car‡cter abundante,
por un lado, e inaprensible, por otro; imposibilitando, as’, que
estŽn presentes los necesarios atributos de la escasez y de la
ÒofelimidadeÓ). En ese sentido, oportuna la advertencia de Celso
Ant™nio Bandeira de Mello al restringir su concepto de servicio
pœblico, a partir del sistema brasile–o, a los servicios uti singuli.34
Eso significa que aparenta ser inadmisible en el sistema jur’dico
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
33
34
JUSTEN FILHO, Éop. cit., p. 48; 21.
MELLO, Curso É op. cit., p. 663.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
275
brasile–o la explotaci—n de servicios pœblicos privativos del
Estado por intermedio de las autarqu’as, cuyo rŽgimen se presta a
la ejecuci—n de actividades estatales de car‡cter materialmente
meta-econ—mico, o sea, que no pueden ser ofrecidas en el
mercado.35 Al revŽs, los servicios pœblicos privativos del Estado
implican como actividad-fin del ente responsable por su
explotaci—n la producci—n de un bien econ—mico. Tanto es as’,
que pueden ser delegados para la explotaci—n particular, sin
alteraci—n substancial del rŽgimen jur’dico tanto ante el ciudadano
beneficiario, cuanto ante el propio mercado (excepto en los casos
de monopolio pœblico Ñ situaci—n esa que, sin embargo, no
deriva del rŽgimen del servicio, pero de una intervenci—n a el
externa y derivada de otras prerrogativas estatales).
O sea, si el Poder Pœblico quisiere ofrecer en rŽgimen de oferta y
demanda un bien econ—mico cualificado jur’dicamente como
servicio pœblico, debe hacerlo por intermedio de entidades
empresariales (sean estatales o no). Como bien afirma Ubirajara
Cost—dio Filho, los servicios pœblicos pertenecen al dominio
econ—mico, siendo la interpretaci—n diversa sustentable s—lo a
partir del principio de la subsidiariedad. Sin embargo, dicho
principio fue extirpado del ordenamiento jur’dico brasile–o con la
Constituci—n Federal de 1988,36 restando no m‡s que la previsi—n
de ÒcomplementariedadÓ, sin cualquier preferencia preestablecida
y sin imaginar que los servicios pœblicos estar’an ubicados en una
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
35
Lo que no impide que ellas, en franca ofensa a la racionalidad jur’dica
del sistema constitucional brasile–o, efectivamente existan en la pr‡ctica.
Mutatis mutandi, hip—tesis distinta es la que ocurre con las fundaciones
pœblicas cuya personalidad es de derecho privado; estas, s’, pueden
explotar actividad econ—mica en sentido estricto (obviamente sin fines
lucrativos).
36 Era previsto en la Constituci—n de 1967, en los seguintes tŽrminos:
ÒËs empresas privadas compete, preferencialmente, com o est’mulo e
apoio do Estado, organizar as atividades econ™micas. ¤ 1¡ Apenas em
car‡ter suplementar da iniciativa privada o Estado organizar‡ e explorar‡
diretamente a atividade econ™micaÓ.
!
276 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
instancia diferenciada y apartada del mercado.37 El hecho de que
los servicios pœblicos son actividades t’picas de Estado no causa
ninguna extra–eza, pues cabe al Estado intervenir como agente
econ—mico, desde que fundamentado en razones excepcionales (la
obligaci—n de prestar determinados servicios pœblicos es una
delas); ya la otra, deriva del cumplimiento de los requisitos del
art’culo 173 de la Constituci—n (en este caso, por lo tanto, la
actuaci—n estatal es at’pica).
Obviamente la opci—n por una o otra forma de descentralizaci—n
produce consecuencias en el plano normativo. Como destaca
Cristiana Fortini, la distinci—n entre la descentralizaci—n funcional,
Òque provoca o nascimento de entidades componentes da
m‡quina estatal, e a descentraliza•‹o por colabora•‹o, que se
utiliza de entidades preexistentes, criadas a partir da iniciativa
particular, sem a participa•‹o estatal, est‡, ainda, na natureza da
delega•‹o e nas consequ•ncias que a partir de ent‹o surgemÓ.38
Ocurre que, sin embargo de dicha correcta constataci—n, el hecho
es que las alteraciones inherentes a la descentralizaci—n no afectan
la ontolog’a del servicio, y s’ su estructuraci—n org‡nica, con las
respectivas consecuencias jur’dicas advenidas de dicha opci—n
pol’tica.
No obstante, no termina aqu’ la cuesti—n de los servicios pœblicos.
Existen situaciones en que determinadas actividades econ—micas
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
37
Asevera el autor: Ò... a ideia de subsidiariedade cede cada vez mais ˆ de
complementaridade, princ’pio impl’cito no texto da CF/88, segundo
pensa o autor, e estruturado sobre as seguintes premissas: a) o dom’nio
econ™mico Ž espa•o ordinariamente coabitado pelo Estado e pela
iniciativa privada, sem existir prefer•ncia, juridicamente, a qualquer dos
dois; b) a atua•‹o privada no dom’nio econ™mico dispensa alguma
motiva•‹o, bastando haver vontade do agente; c) a atua•‹o estatal no
dom’nio econ™mico exige motiva•‹o, decidida ˆ luz do roteiro tra•ado
pelo Constituinte de 1988Ó. Cf.: COSTîDIO FILHO, U., O servi•o postal
no Direito brasileiro, Curitiba, JM, 2006, p. 52.
38 Sobre las peculiaridades de dicha diferenciaci—n, ver: FORTINI, C.,
Contratos administrativos: franquia, concess‹o, permiss‹o e PPP, Del Rey, Belo
Horizonte, 2007, p. 12.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
277
en sentido estricto ser‡n declaradas como de titularidad estatal
(como un deber pœblico t’pico), pero no recibir‡n la publicatio, o
sea, no ser‡n excluidas de la incidencia del principio de la libre
iniciativa. Se trata de una fuerte excepci—n, que puede ser
interpretada de dos formas. En la primera, adoptada por Carlos
Ari Sundfeld, en dicha situaci—n no se estar‡ ante un servicio
pœblico propiamente dicho, pero de lo que puede ser denominado
un Òservicio socialÓ (tercera modalidad que no se confundir’a con
la actividad econ—mica en sentido estricto ni con el servicio
pœblico). Eso porque su status constitucional no se encuadra ni en
el art’culo 173 ni en el art’culo 175.39
Si bien existe la segunda interpretaci—n, desarrollada por Eros
Roberto Grau. Como materialmente es una actividad esencial que,
incluso, fue jur’dicamente reconocida como un deber t’pico del
Estado (por lo tanto de su titularidad) su encuadramiento es
realizado como siendo un efectivo servicio pœblico, pero no
privativo del Estado, pues podr‡ ser prestado libremente por los
particulares en lo rŽgimen jur’dico de Derecho privado (aunque
parcialmente derogado por el Derecho pœblico).40 No se trata
aqu’, obviamente, de ningœn tipo de delegaci—n. Y ni lo ser‡
cuando el Estado resolver prestar, el mismo, el servicio. En este
caso caben dos alternativas, que no son escogidas
discrecionalmente, pero dependen de la peculiaridad del caso.
En regla el ente estatal deber‡ descentralizar la actividad a una
autarqu’a o fundaci—n pœblica. Esa quiz‡ sea la œnica excepci—n a
la regla de prohibici—n a la explotaci—n de actividad materialmente
econ—mica por las personas jur’dicas de Derecho pœblico (lo que
es plenamente justificable), por lo que el rŽgimen de prestaci—n
ser‡ igualmente pœblico. Y, adem‡s, el bien econ—mico envuelto
estar‡ retirado del mercado,41 frente la imposici—n jur’dica de su
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
39
SUNDFELD, C. A., Fundamentos de Direito pœblico, 4» ed., Malheiros,
S‹o Paulo, 2002, p. 83.
40 GRAU, A orden É op. cit., p. 153.
41 Se exceptœa, sin embargo, la hip—tesis de una autarqu’a o fundaci—n
pœblica explotar una determinada actividad econ—mica como actividad
meramente accesoria, complementar o instrumental. Como por ejemplo,
!
278 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
gratuidad (en la pr‡ctica, as’, los servicios de educaci—n, salud, o
hasta mismo previdencia social y asistencia pierden su
economicidad por opci—n pol’tico-constitucional). Su situaci—n, de
ese modo, parece bastante distinta de aquella de los servicios
pœblicos privativos, tales como, entre otros, los de
telecomunicaciones, energ’a, transportes, saneamiento o puertos
(a menos que dichas actividades, en un ejercicio de mera
teorizaci—n, fueran totalmente subsidiadas por el Poder Pœblico
por v’a tributaria). Consecuencia de dicha realidad es que, se
llevadas a efecto las proposiciones de cobranza por los servicios
educacionales, parece dif’cil sostener la manutenci—n de su
car‡cter leg’timamente aut‡rquico (o fundacional pœblico). Eso
todo se considerando que Brasil se somete a un rŽgimen capitalista
fundado en los principios de la libre iniciativa y de la libre
concurrencia (en lo cual el Estado posee reglas expresas y limites
impl’citos cuando desea tornarse un agente econ—mico).
V. EL RƒGIMEN DE PRESTACIîN DE
SERVICIOS PòBLICOS NO PRIVATIVOS DEL
ESTADO EN BRASIL
Excepcionalmente, se ha difundido la ampliaci—n de la posibilidad
de prestaci—n del servicio pœblico no privativo del Estado
mediante el simples establecimiento de convenio, consorcio,
contracto de gesti—n o tŽrmino de ÒparceriaÓ. Institutos que
sustituyen la delegaci—n, aunque no se confundan con ella, pues
implican no m‡s que el establecimiento contractual de un trabajo
conjunto, considerando que la actividad es libre y, por lo tanto,
ser’a incongruente pensar en atribuir al particular una prerrogativa
que ya le es propia.42 Lo que no impide que, comœnmente, los
gobiernos acaben por promocionar, en la pr‡ctica, dicha
impropiedad jur’dica.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
una Universidad (autarqu’a) que crea una fundaci—n pœblica con
personalidad de derecho privado (editorial) para la comercializaci—n de
libros (que es una actividad econ—mica en sentido estricto).
42 Sobre o asunto ver: OLIVEIRA, G. H. J. de, Contrato de gest‹o, RT, S‹o
Paulo, 2008. Passim.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
279
Es importante destacar que existe una distinci—n teleol—gica en lo
que toca a la intenci—n del prestador privado del servicio
vinculado al Estado. En el caso de los servicios pœblicos
privativos del Estado, existe una pretensi—n de lucro por parte del
llamado ÒcolaboradorÓ que, en realidad, no tiene intenci—n
ninguna de colaborar, pero de obtener el mayor nœcleo de ventajas
econ—micas posible. En el caso de los servicios pœblicos no
privativos del Estado, en tesis, la soluci—n no puede ser la misma,
pues los agentes deben tener la intenci—n de colaborar, sin la
preocupaci—n con la obtenci—n de lucros. Al final, si el objetivo es
la obtenci—n de lucros, el agente privado puede se dedicar a dicha
actividad libremente, sin la necesidad de una vinculaci—n formal
con el ente pœblico.
Subr‡yese que la transferencia de los servicios pœblicos no
privativos del Estado para el mercado o para el tercer sector exige
como contrapartida una ampliaci—n de la actuaci—n del Estado en
la ‡rea de la regulaci—n y de la fiscalizaci—n. Dicha advertencia es
importante ante algunas posiciones radicales, como la de Luis
Cabral de Moncada, cuando asevera que en la ‡rea de servicios
pœblicos como la salud, con la privatizaci—n y la concurrencia
entre el sector pœblico y el sector privado no podr‡ siquiera el
Estado actuar como regulador, bajo pena de una Ògrosseira
distor•‹o da concorr•nciaÓ. Sugiere el autor que el control
adecuado debe ser realizado por una Òentidade reguladora
independente do EstadoÓ.43
En Brasil dichas entidades reguladoras independientes del Estado
no existen, pues en el m‡ximo existen algunos entes an‡logos
creados en el interior del proyecto de reforma del Estado de la
dŽcada de 1990, pero que, en realidad, nada m‡s son que
autarqu’as especiales. Quiz‡ el autor quiso se referir a las agencias
estadunidenses, cuyo grado de autonom’a es realmente grande. De
cualquier modo, su entendimiento no es apropiado sea para el
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
43
MONCADA, L. C. de., ÒA subsidiariedade nas rela•›es do Estado
com a economia e a revis‹o constitucionalÓ (Coord. J. Miranda) in,
Estudos em homenagem ao prof. Doutor Joaquim Moreira da Silva Cunha,
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Lisboa, 2005, p. 51.
!
280 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
ordenamiento portuguŽs sea para el brasile–o (pues los dos
sistemas constitucionales son parecidos cuanto al modelo de
Estado interventor). El hecho es que mismo las entidades
independientes, sean las agencias estadunidenses, sean las
autoridades europeas, no son externas al Estado, solo
componiendo un local especial en la estructura administrativa.44 Y
parece ser bastante adecuado que as’ sea, pues la proposici—n de
que la actuaci—n como agente econ—mico conducir’a a la
necesidad de abstenci—n de su actuaci—n como regulador no
merece crŽdito ni mismo en el caso de explotaci—n de actividad
econ—mica en sentido estricto, que se dir‡ entonces en la
realizaci—n de actividades que le son t’picas, tales como los
servicios pœblicos no privativos del Estado. No hay que se
contraponer, como hace el autor, dos formas de actuaci—n
estatales diferentes (la siempre necesaria regulaci—n y a las veces
opcional intervenci—n). Dichas actividades no se misturan ni se
atrapan si realizadas en los contornos constitucionales.
Se reitere, aun, que ante el deber administrativo previsto en el
art’culo 175, inciso IV, de la Constituci—n Federal, la doctrina
administrativista brasile–a llega a identificar un verdadero Òdireito
fundamental ao servi•o pœblico adequadoÓ.45 Concepci—n esa
perfectamente sustentable a partir del propio texto de la
Declaraci—n Universal de los Derechos Humanos de 1948, en
cuyo art’culo 21, II, as’ resta establecido: ÒToda persona tiene el
derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones
pœblicas de su pa’sÓ.46 Ocurre que, quiz‡, dicha conclusi—n pueda
ser entendida como exagerada, pues empero la prestaci—n del
servicio pœblico sea un deber constitucional inherente al propio
modelo de Estado, su realizaci—n posee car‡cter eminentemente
instrumental, visando garantizar el rol de derechos fundamentales
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
44
JUSTEN FILHO, ... op. cit., p. 51.
BACELLAR FILHO Éop. cit., p. 64.
46 Vale la pena conferir los comentarios e ilaciones respecto de la
Declaraci—n, incluso referentes al art’culo 21, hechos por la profesora
C‡rmen Lœcia. Cf.: ROCHA, C. L. A., Direito de para todos, F—rum, Belo
Horizonte, 2004, p. 53.
45
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
281
previstos en la Constituci—n, estos s’ de car‡cter material y de
finalidad. De cualquier modo, la importancia de la prestaci—n de
un servicio pœblico adecuado no puede ser disminuida, aunque no
sea reconocido su car‡cter de fundamentalidad. Y eso pasa debido
a su vinculaci—n material a los derechos humanos. En ese sentido,
la noci—n de servicio pœblico es progresiva e hist—rica, siendo
imperioso su car‡cter mutable para que disponga de instrumentos
tanto de eficiencia operativa (consecuci—n de un bueno
planeamiento y una buena formulaci—n de metas) cuanto
adaptativa (adecuada capacidad de reformulaci—n de las metas).47
Caracter’sticas que deben estar presentes sin que eso signifique un
desligamiento del Òmodelo-baseÓ que le condiciona.
Las formas de prestaci—n de los servicios pœblicos poseen l’mites
no solamente expresos, pero tambiŽn impl’citos, que impiden,
incluso, la alteraci—n del rŽgimen jur’dico de su prestaci—n. Dichos
l’mites pueden ser m‡s o menos amplios, a depender de la
estabilidad institucional y mental de la sociedad. Adem‡s, pueden
variar los mecanismos de su realizaci—n ante las opciones pol’ticas
leg’timas de prestaci—n directa o indirecta. Sin embargo, la
referencia inherente al modelo constitucional instituye un car‡cter
propio que tiende a permanecer en el tiempo como una garant’a
contra cualquier intento de retroceso social. 48
VI. CONSIDERACIONES FINALES SOBRE LA
COMPLEJIDAD DE LA CUESTIîN PòBLICOINTERVENTORA EN BRASIL
Conforme demostrado, la misma diferenciaci—n entre las dos
categor’as Ð servicio pœblico y actividad econ—mica en sentido
estricto Ð que son aœn muy relevantes para los brasileiros no es
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
47
GABARDO, E., Princ’pio constitucional da efici•ncia administrativa,
DialŽtica, S‹o Paulo, 2002, p. 30.
48 Aunque el asunto de la prohibici—n del retroceso social sea bastante
controvertido en Brasil. Sobre el tema, ver: MENDON‚A, J. V. S. de.,
ÒVeda•‹o do retrocesso: o que Ž e como perder o medoÓ Revista de
Direito da Associa•‹o dos Procuradores do Novo Estado do Rio de Janeiro. v. 12,
2003.
!
282 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
f‡cil de ser establecida, ante las dificultades de fijar una distinci—n
adecuada y, notoriamente, de especificaci—n del rŽgimen jur’dico
aplicable en los casos en concreto. Dicha situaci—n, por supuesto,
genera varios problemas concretos en ‡reas muy importantes de
infraestructura del pa’s.
En resumen, en Brasil, el servicio pœblico es una categor’a sin
conceptuaci—n legal, pero que, por ser de titularidad leg’tima del
Estado (siendo a el obligatoria), se somete a un rŽgimen jur’dico
especial: el rŽgimen de Derecho pœblico. Los servicios pœblicos,
por su turno, pueden ser de car‡cter privativo del Estado o no
privativo del Estado, a depender de como la Constituci—n Federal
los ha determinado y la doctrina los ha interpretado. Y los
servicios pueden, cuando privativos del Estado, ser delegados a
los particulares, por medio de las concesiones y permisiones de
servicio pœblico.
La actividad econ—mica en sentido estricto es la actividad
econ—mica comœn, explotada con titularidad por los particulares,
pero que, excepcionalmente, pasa a ser explotada por el Estado
por intermedio de empresas estatales, bajo el rŽgimen de Derecho
Privado. Este tipo de actividad es prohibida al Estado como regla
general, pero se permite la explotaci—n excepcionalmente en los
casos previstos en al Constituci—n, y tambiŽn en casos de
seguridad nacional y, aœn, relevante interŽs colectivo.
Es posible, por lo tanto, ser construida una distinci—n te—ricodoctrinaria clara. Empero, en la pr‡ctica, es preciso reconocer las
limitaciones de la doctrina en la comprensi—n de los casos con los
cuales es confrontada. Saber con perfecci—n lo que es realmente
servicio pœblico y lo que puede ser considerado mera actividad
econ—mica es un desaf’o al operador del Derecho. En muchos
casos la ley no lo dice. Y en otros algunos casos, la misma
Constituci—n es dubia o silente. Lo que es normal. Pues, en 1988
no ten’amos en Brasil servicios pagados de TV, siquiera internet,
por ejemplo. Hab’amos justo conocido el v’deo. El texto de 1988
no fue construido de forma a se preparar-se para las fuertes
incrementaciones tecnol—gicas vivenciadas en poqu’simo espacio
de tempo. En estos tŽrminos, desde el punto de vista jur’dico, si
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
283
interpretamos genŽricamente la internet como un servicio de
telecomunicaci—n, tendremos que afirmar que se trata de un
servicio pœblico Ð lo que no es verdad. Las actividades de internet,
en Brasil, son actividades econ—micas privadas (en que pese la
carencia de legislaci—n reguladora de la materia).
Algunos autores brasileiros, copiando tŽcnicas y tradiciones
extranjeras, buscan resolver dicha cuesti—n por medio del
Principio de la Subsidiariedad, tanto la subsidiariedad vertical (que
trata de la divisi—n de competencias federativas a partir de una
preferencia a las entidades menores tales como los municipios);
cuanto la subsidiariedad horizontal (que trata de la definici—n de
competencias entre agentes pœblicos y agentes privados). Pero en
Brasil, la cuesti—n es que no existe el principio de la
subsidiariedad. Y adem‡s, Brasil es una Òfalsa federaci—nÓ. Se
trata, en realidad, de un Estado unitario disfrazado Ð pues la
Constituci—n de 1988 ha conferido amplias competencias, en
todas las ‡reas, para la Uni—n Federal, en detrimento de los
Estados y Municipios.
En dicho contexto, la conclusi—n es que no existe respaldo
jur’dico, pol’tico, cultural en Brasil para la adopci—n de un criterio
aprior’stico. Siquiera hist—rico, pues hist—ricamente, la
descentralizaci—n pol’tica de tareas administrativas en Brasil fue un
desastre, culminando en un fen—meno que pasamos a llamar de
ÒcoronelismoÓ (o rŽgimen de los coroneles) Ð que se utilizaba del
Òvoto de cabresteoÓ (como el ganado, mismo) a partir del
comando pol’tico autoritario de los coroneles locales. Y,
asimismo, la Constituci—n de 1988 ha retirado expresamente el
Principio de su texto (pues la subsidiariedad era principio expreso
del rŽgimen constitucional anterior). Y, adem‡s, es importante
destacar que en Brasil nosotros no tenemos una sociedad civil
activa y participativa. Es una sociedad muy cohesiva, pero inerte
pol’ticamente, principalmente se comparada a sociedades tales
como la estadunidense, por ejemplo.
Imaginar que el Estado debe ser subsidiario a la sociedad civil o
que el municipio es preferible a la Uni—n como entidad prestadora
de servicios pœblicos o explotadora de actividad econ—mica en
!
284 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
sentido estricto, es algo culturalmente inapropiado, para all‡ de
jur’dicamente inconcebible en el orden constitucional vigente. Y
en dicho punto, la fundamentaci—n de la divisi—n de competencias
tanto entre Estado y sociedad civil, cuanto entre entidades
federativas, en Brasil, es muy diferente del sistema europeo en
general (y notoriamente el espa–ol). En Brasil, puede ser que s’;
puede ser que en algunos casos se adopte preferencia para los
organismos m‡s cercanos al ciudadano; pero es cierto que no lo
ser‡ en otros casos. El an‡lisis de las variables para la decisi—n de
quien es responsable por que cosa, necesita ser pragm‡tica. Sin a
priori o principios taxativos.
Un importante cambio que se espera, de esta suerte, del Poder
Legislativo brasile–o es la reglamentaci—n del art’culo 173 de la
Constituci—n Federal que determina la publicaci—n de una Ley
General que cr’e el ÒEstatuto jur’dico de las empresas estatales
explotadoras de actividad econ—micaÓ definiendo de una vez por
todas en que casos pueden ser criadas dichas estatales (o sea, las
llamadas Òempresas pœblicasÓ Ð con capital exclusivo pœblico y las
llamadas ÒSociedades de Econom’a MixtaÓ Ð con capital pœblico y
capital privado Ð y, aœn, cual es su rŽgimen jur’dico. Mientras
tanto, el Poder Ejecutivo, al mismo tempo en que privatiza
algunos sectores, ha creado, en los œltimos 10 anos, m‡s de diez
empresas estatales, cada cual con un rŽgimen propio e
independiente de las otras. En un claro casuismo pol’tico que ni
siempre se sustentar’a bajo razones tŽcnicas.49
Adem‡s, existen casos en Brasil de empresas estatales que al
mismo tiempo explotan actividad econ—mica en sentido estricto y
prestan servicio pœblico (actividades que a principio se desarrollan
bajo reg’menes jur’dicos totalmente diversos, pero que acaban por
tener que convivir de forma muy dif’cil Ð generando varios
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
49
Ejemplos de estatales creadas: Amazonia Azul Tecnolog’as de Defensa
S.A.; Agencia Brasile–a Gestora de Fundos Garantizadores y Garant’as
S.A.; Empresa Brasile–a de Planeamiento y Log’stica; Infraero Servicios;
Empresa de Pesquisa EnergŽtica; Empresa Brasil de Comunicaci—n;
Centro Nacional de Tecnolog’a Eletr—nica Avanzada; Empresa Brasile–a
de Servicios Hospitalarios.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
285
problemas que acaban en costosas y demoradas acciones ante el
Poder Judicial; o perjuicios a los ciudadanos y al propio Poder
Pœblico). Eso pasa con empresas bancarias (como la Caixa
Econ—mica Federal); en empresa postal (como la Empresa
Brasileira de Correos y TelŽgrafos); en empresas portuarias, etc.
Es el caso, tambiŽn, de la Petrobr‡s y de la Itaipu, que operan bajo
un rŽgimen totalmente peculiar, creado especialmente para ellas,
sin ley (lo que en Brasil, te—ricamente, es inconstitucional).
Res‡ltese que, en Brasil, son comunes las inconstitucionalidades
decurrentes de acciones formales de los Poderes Pœblicos.
Algunas de ellas, totalmente ÒnaturalizadasÓ Ð nosotros
simplemente nos conformamos. O sea, conformamos la
Constituci—n a la realidad. Poderes Pœblicos que, asimismo, llegan
a pelear judicialmente sobre la competencia para prestaren
servicios pœblicos, debido a la falta de un criterio constitucional
claro respecto a cual entidad federativa debe prestar algunos
servicios pœblicos (es lo que pasa actualmente con el saneamiento
b‡sico, disputado ferozmente por Estados y municipios).
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!
MERCADO Y DESARROLLO:
ÀQUƒ HACER CON EL PODER
ECONîMICO?
(EL CASO DE LAS BEBIDAS FRêAS)
Marcia Carla Pereira Ribeiro
Universidade Federal do Paran‡, Pontif’cia Universidade Cat—lica
do Paran‡
Weimar Freire da Rocha Junior
Universidade Estadual do Oeste do Paran‡
El presente trabajo estudia la intervenci—n estatal en la econom’a,
partiendo de la premisa que afirma que todo tipo de intervenci—n,
trae consigo impactos sociales y econ—micos que deben ser
considerados y ponderados en las decisiones adoptadas dentro del
marco de las pol’ticas pœblicas. La investigaci—n reconoce el
importante papel de las empresas en la organizaci—n social mediante la generaci—n de puestos de trabajo y el suministro de
productos y servicios; los cuales resultan necesarios y/o œtiles para
la comunidad - y la inevitabilidad de la acci—n del poder
constituido para contribuir a la mejora de las relaciones
econ—micas y reducir al m’nimo los efectos negativos de los
fracasos del entorno competitivo. El movimiento de
concentraci—n empresarial es muy importante en el sector de
bebidas fr’as (refrescos, agua y cerveza). En la mayor parte del
mundo lo que podemos ver es una divisi—n muy clara en la
industria. Las grandes compa–’as mundiales con un gran poder y
dominio del mercado - lo que les permite, por ejemplo, participar
m‡s activamente en la formaci—n de las instituciones a travŽs del
financiamiento de las campa–as pol’ticas-, junto a las peque–as
empresas regionales, sectorizadas y orientadas al consumo de
ciertas comunidades. Las barreras fiscales, la entrada en el
mercado y la log’stica de distribuci—n tambiŽn afectan la
instalaci—n y el mantenimiento de las empresas regionales. La
investigaci—n, por medio de instrumentos legales y econ—micos,
busca evaluar la relevancia de las empresas regionales que operan
290 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
en el campo de las bebidas no alcoh—licas y cerveza, los impactos
econ—micos y sociales generados por la actividad empresarial, as’
como la percepci—n del entorno institucional en el que estas
empresas operan, los movimientos de concentraci—n empresarial y
su impacto.
I. INTRODUCCIîN
Las incongruencias en determinadas cuestiones, son comunes en
la actualidad. Estas est‡n presentes en la mayor’a de pa’ses, como
es el caso de Brasil y Espa–a. En la mayor parte de los pa’ses se
estimula el desarrollo mediante la adopci—n de pr‡cticas de
consumo, que son instauradas por medio de fuertes estrategias de
marketing asociadas al aumento de demandas individuales que
provienen del incremento del acceso a la informaci—n.
Por otra parte, est‡ la organizaci—n pol’tico-estatal guiada por los
partidos pol’ticos y sus l’deres, cuyas propuestas son alternativas
pœblicas adoptadas- en principio-, buscando mejoras en la
sociedad.
Sin embargo, a pesar del acierto te—rico de esta estructura, los
partidos son conformados por hombres y mujeres cuyos
prop—sitos, grado de informaci—n y acierto de decisiones, son
dif’ciles de controlar.
En la otra acera, est‡n los agentes privados, quienes, en lo
referente a la pr‡ctica econ—mica, encabezan los procesos
relacionados a la actividad productiva. Sin embargo, como los
sectores privados y sus organizaciones, tambiŽn son formados por
hombres y mujeres cuyos prop—sitos, grado de informaci—n y
toma de decisiones son dif’ciles de controlar; son identificables en
ellos aspectos positivos y negativos.
Como si no bastasen las imperfecciones de las organizaciones
estatales y privadas. Las decisiones, sean pœblicas o privadas,
deben considerar el hecho de, nosotros habitar un planeta
amenazado por los efectos del desgaste de las fuentes naturales,
efectos que son resultado del propio accionar del hombre,
aumentado por cat‡strofes clim‡ticas y geol—gicas que existen
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
291
desde - y probablemente sean su propia causa Ð cuando se crearon
condiciones para habitar en el planeta.
AgrŽguese a esta complejidad los riesgos inherentes a las
decisiones pol’ticas, su poder de multiplicaci—n de efectos
negativos en escala Ð conocido como riesgo del error pol’tico Ð y los
peligros que emanan del exceso de libertad de los agentes
econ—micos en el mercado, los cuales son revelados mediante la
dominaci—n de sectores econ—micos espec’ficos y su accionar con
la finalidad de eliminar la competencia e incrementar su influencia
en determinados mercados.
Sea cual fuere la alternativa por la que se opte Ð primac’a de lo
pœblico o de lo privado Ð los efectos no ser‡n exclusivamente
positivos o negativos, sino la sumatoria de ambos; estos efectos, si
se manifiestan a travŽs de una expectativa afirmativa, nos indicar‡
el acierto de la decisi—n.
La investigaci—n se orienta, de forma espec’fica, sobre un sector
del ambiente productivo nacional e internacional que puede ser
considerado polŽmico: el sector de bebidas, de forma especial, el
sector de las llamadas bebidas fr’as, y dentro de este, la fabricaci—n
de gaseosas y cervezas.
Es notorio que el uso intensivo de bebidas industrializadas puede
ser perjudicial para la salud, as’ como el consumo de diversos
productos alimenticios que est‡n disponibles en los anaqueles de
las grandes redes de supermercados. Incluso productos
notoriamente benŽficos para la salud como legumbres, verduras y
frutas, en ciertas ocasiones son criticadas debido al uso de tŽcnicas
de producci—n Ð como aquellos considerados transgŽnicos - o
mediante la utilizaci—n de agrot—xicos.
Sin embargo, cuando se visualiza el mercado de bebidas tambiŽn
debe ser considerado el impacto que el sector de producci—n,
distribuci—n y comercializaci—n de bebidas fr’as provoca en el
ambiente econ—mico y social nacional.
La presente investigaci—n pretende demostrar la importancia de
dicho sector para la econom’a del pa’s y para el desarrollo
regional. As’ mismo, el papel del Estado, el cual por medio de sus
!
292 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
agentes de regulaci—n e instituciones inciden en el sector, teniendo
en consideraci—n el actual contexto del mercado.
Adicionalmente, se pretende revelar algœn aporte mediante el
an‡lisis de algunos ordenamientos econ—micos comparados (se
opto por incluir algunas notas sobre el sistema portuguŽs e
italiano, adem‡s del brasilero).
Se cree que las interacciones entre libertad de iniciativa privada e
intereses de la colectividad, estimulan estudios doctrinarios en el
Derecho que podr’an contribuir de forma decisiva en el
perfeccionamiento de las relaciones econ—micas y sociales.
El art’culo se desdobla en tres fases: la primera de ellas, busca
presentar algunas ideas sobre la acci—n del estado en la econom’a,
tomada aqu’ en su locus, el mercado. Posteriormente, ser‡
presentada una breve explicaci—n referida a la evoluci—n del sector
de bebidas fr’as en Brasil. En su tercera parte, ser‡n sintetizados
los resultados de una pesquisa emp’rica realizada en Brasil, en
Portugal y en Italia, cuyo prop—sito es determinar si la experiencia
brasilera en lo que se refiere al sector, es un proceso de
caracter’sticas propias, o si otros pa’ses experimentaron
situaciones semejantes.
II. MERCADOS, LIBERTADES E INTERVENCIîN
La interferencia del Estado en los mercados de los pa’ses en
crecimiento , lo que tambiŽn se repite en los pa’ses desarrollados
en per’odos de crisis, se mantiene en niveles elevados,
principalmente cuando es constatada la falta de iniciativa de los
empresarios privados en explotar determinadas actividades,
especialmente aquellas relacionadas a la construcci—n de
infraestructura industrial y de servicios. O cuando se dan excesos
comprometedores del sistema capitalista.
Esa eventual falta de interŽs privado, puede ser explicada por la
necesidad de capitalizaci—n intensiva y de lenta maduraci—n
empresarial en tŽrminos de retorno, bajo la forma de lucros del
capital invertido, primer objetivo de la iniciativa privada.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
293
Cuando la intervenci—n pretende corregir los excesos del sistema,
los problemas provienen normalmente, o del conflicto de
intereses en el interior de las empresas (conflicto de agencia) como sucedi— en el esc‡ndalo de la Enron -, o de la bœsqueda de
ventajas exageradas debido al acceso a informaciones privilegiadas
(comportamiento oportunista), como en el caso del subprime.
Sin embargo, la experiencia hist—rica en la sociedad y econom’a de
los pa’ses en desarrollo no permite que el Poder Pœblico, el
Estado, se deslinde por completo de la actividad econ—mica,
siendo una utop’a acreditar que la iniciativa privada actuar‡
siempre de tal forma que permita que los objetivos colectivos de
desarrollo social y econ—mico sean alcanzados.
Si no es de manera directa Ð cada vez mas restricta Ð el Estado es
autorizado a interferir en la pr‡ctica econ—mica de forma indirecta,
la cual se puede dar, por medio de incentivos fiscales y financieros
para los agentes econ—micos, por el control administrativo, as’
como por la disciplina de las estructuras societarias empresariales
de la empresa en dificultad y por el control sobre el contenido y
eficacia de los contratos relacionados a las pr‡cticas econ—micas.
Un Estado cada vez menos actuante en la econom’a y cada vez
con mayor presencia en la regulaci—n y fiscalizaci—n de la conducta
del agente, es escenario para el actual marco econ—mico y jur’dico
en la mayor’a de pa’ses en desarrollo.
En ese contexto, el Poder Judicial, el Poder Legislativo y el Poder
Ejecutivo son dotados de instrumentos aptos a restringir la
libertad de iniciativa econ—mica general cuando es necesario
salvaguardar intereses mayores. El primero por ejemplo, al juzgar
y eventualmente alterar cl‡usulas contractuales relacionadas a la
pr‡ctica econ—mica, y al conducir el proceso judicial de
administraci—n temporal de empresas en dificultades econ—micas,
en disoluci—n o en proceso de falencia. Por su parte el Ejecutivo,
por ejemplo, mediante la disciplina de est’mulo o retracci—n a
determinadas ramas de la econom’a, o incluso, por el
acompa–amiento de operaciones econ—micas que puedan poner
en riesgo la propia sobrevivencia del rŽgimen de mercado
adoptado por el pa’s, una muestra de ello, la actuaci—n del CADE
!
294 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
(Conselho Administrativo de Defesa Econ™mica) en Brasil. El
Legislativo, por la aprobaci—n de instrumentos legales
relacionados, por ejemplo, a la disciplina de las empresas en
dificultades o fijando normas fiscales.
Sin embargo, la intervenci—n del Estado en los mercados, siempre
acarrear‡ efectos, sea en mayor o menor medida tanto en el orden
social como econ—mico, cuyos impactos deben ser considerados y
sopesados por quien toma las decisiones relacionadas a las
pol’ticas pœblicas.
El agente privado es por excelencia, quien actuar‡ en la
producci—n de bienes y servicios que son ofrecidos a la
colectividad. En un rŽgimen en el cual las negociaciones se
concretan en el mercado, son por lo menos dos institutos
econ—micos fundamentales quienes conforman la estructura de
estas operaciones: la propiedad y la empresa.
En los m‡s diversos sistemas jur’dicos y en diferentes grados,
ambas padecen restricciones y son condicionadas en su ejercicio
individual en beneficio de los intereses de la colectividad. Esas
condicionantes no representan una negativa a la primac’a de lo
particular en las relaciones tradicionalmente llamadas de car‡cter
privado, sino una modificaci—n del significado de la expresi—n
sujeto de derecho, en el cual los intereses tutelados se separan de
lo individual para alcanzar las repercusiones socialmente deseables
de la actuaci—n privada en el mercado.
Adem‡s de la dificultad para entender el papel del Estado en las
relaciones de mercado, los pa’ses conviven con nuevas corrientes
de globalizaci—n de dif’cil definici—n, esto Òporque es un proceso
que se hace sentir en diferentes ‡reas: puede ser analizado desde el
punto de vista estrictamente sociol—gico, tambiŽn financiero,
comercial, econ—mico, etc.Ó (ARNOLDI e MICHELAN, 2000, p.
157).
Las consecuencias de este proceso se tornan evidentes, estas se
manifiestan por ejemplo, en el proceso de aproximaci—n entre
empresas nacionales e internacionales. Las constantes operaciones
de fusi—n e incorporaci—n entre empresas conducen al
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
295
establecimiento de megaempresas, cuyo papel social va m‡s all‡ de
la simple producci—n de bienes y servicios que integran su
objetivo.
Teniendo como referencia estas empresas, las cuales en algunos
casos llegan a emplear m‡s de 300.000 trabajadores, podemos
observar que las relaciones comerciales pueden ejercer un papel
esencial en el desarrollo de la regi—n en la cual se encuentran
localizadas sus fabricas y almacenes, trayendo consigo desarrollo
en sectores conexos como el de fornecimiento de materia prima, o
priorizando la infraestructura del local.
Evidentemente en pa’ses como Brasil, hasta ahora, la posibilidad
de desarrollo y mundializaci—n de las relaciones econ—micas se
presenta pr‡cticamente como una v’a de un solo sentido, mediante
apertura a las inversiones de capital extranjero, sin contar
necesariamente con la esperada contrapartida. Estamos
amold‡ndonos a un proceso iniciado en otros sistemas
jur’dico/econ—mico/sociales, sin saber exactamente como
resolver discusiones como aquellas derivadas de la instalaci—n de
empresas de capital extranjero que env’an el lucro percibido por el
emprendimiento, para inversiones en el pa’s de origen Ð utilizando
el mercado brasilero meramente como mercado de consumo - o
de la formaci—n de situaciones de monopolio o casi-monopolio de
hecho, para determinadas actividades, teniendo como una de sus
potenciales consecuencias la disminuci—n en el poder de elecci—n
del consumidor, cuyo acceso a los bienes y servicios pasa a estar
limitado a ciertas marcas que dominan determinado mercado.
Las desigualdades entre las econom’as con mayor o menor
desarrollo pueden servir de base y estimular la adopci—n de
pol’ticas orientadas al desarrollo econ—mico de un pa’s, en
circunstancias en las cuales no se podr’a prescindir de la
intervenci—n del Estado en la pr‡ctica econ—mica. Todo ello con
la finalidad de contornear los efectos negativos, consecuencia de la
falta de estabilidad del mercado nacional y de la carencia de
inversiones en desarrollo tecnol—gico.
Sin embargo, se mantiene la importancia del papel desempe–ado
por las empresas para la organizaci—n social - debido a la
!
296 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
generaci—n de puestos de trabajo, y oferta de productos y servicios
que se tornan necesarios y/o œtiles para la colectividad - no
justificando la implantaci—n de un ambiente institucional que
separe el potencial interŽs privado de invertir en la actividad
econ—mica, incluso bajo la premisa de priorizar las relaciones
econ—micas o para minimizar efectos negativos del sistema
econ—mico adoptado.
El mayor desaf’o de los sistemas econ—micos est‡ justamente en el
entrechoque producido entre libertad de los agentes privados - en
los m‡s diversos mercados-, las grandes concentraciones
empresariales y el interŽs colectivo.
III. AMBIENTE INSTITUCIONAL EN EL SECTOR
DE BEBIDAS FRêAS EN BRASIL
La concentraci—n empresarial es bastante significativa en el sector
de bebidas fr’as (gaseosas, agua y cerveza). En Brasil y otros pa’ses
examinados, lo que se observa es una divisi—n bastante clara en el
sector. Grandes empresas mundiales con un extenso mercado y
poder - lo que les permite, por ejemplo, participar de forma m‡s
efectiva en la formaci—n de las Instituciones, generalmente
financiando campa–as pol’ticas - a lado de peque–as empresas
regionales, sectorizadas y direccionadas al consumo de
determinadas colectividades.
En Brasil, por otro lado, la propia sistem‡tica tributaria es
estructurada preferentemente en favor de grandes empresas y no
para las empresas regionales de menor porte. Desde el punto de
vista econ—mico, la tributaci—n incidente sobre el sector de
bebidas fr’as establece un marco que estimula la concentraci—n de
mercado y perjudica la competitividad entre empresas de portes
diferentes.
Estudios (RIBEIRO et al., 2011) revelan que el rŽgimen tributario
perjudica sensiblemente la competencia econ—mica en el mercado,
adem‡s de por s’ solo representar un desaf’o a ser ecualizado por
las empresas de gran, mediano y peque–o porte.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
297
Las barreras de entrada y la log’stica de distribuci—n tambiŽn
perjudican la instalaci—n y mantenimiento de las empresas
regionales. En tal sentido, la concentraci—n de mercado inhibe la
competencia y disminuye la cantidad de productos disponibles en
los mercados, con reducci—n de marcas, sabores y cantidades.
Comparando con otros segmentos caracterizados por mayor
diversidad de productos, marcas y embalajes; las transformaciones
sufridas en el segmento de bebidas fr’as propician reflexiones
respecto a los l’mites y oportunidades que se puede esperar de este
segmento, de cara a la reducci—n de ofertas.
Por otro lado, como fue manifestado, el sector de bebidas fr’as
pasa por un per’odo de consolidaci—n, el cual viene siendo
ejecutado por gigantescas empresas mundiales.
Segœn la experiencia Brasileira, la primera instalaci—n fabril en el
sector data de 1904 y segœn datos del a–o 2011, hasta ese a–o,
exist’an alrededor de 238 empresas regionales. Una de las
caracter’sticas en el mercado interno es la creaci—n de sabores
regionales y la operatividad a cargo de empresas familiares.
De esta forma, emprendimientos que tienen a ver con peque–as y
medianas empresas guardan relaci—n con inquietudes de la
sociedad referidas a la libre competencia, el poder de elecci—n del
consumidor y con el crecimiento de una econom’a teniendo como
base trabajadores y empresarios del propio pa’s (BAIRROS,2011).
Las peque–as y medianas empresas regionales, en su mayor’a son
firmas centenarias muy pr—ximas de la comunidad que
contribuyen con el desarrollo local. En Brasil, todas ellas, son
responsables por m‡s de 21.000 empleos directos en todo el pa’s.
Por otro lado, las grandes corporaciones son compuestas por
empresas del sistema Coca-Cola, incluyendo su empresa de
concentrado Recofarma Indœstria do Amazonas Ltda y sus
franqu’as en Brasil; y por la AMBEV, con sus empresas de
concentrados Pepsi-Cola Industrial da Amaz™nica y Arosuco
Aromas e Sucos.
Adem‡s de la AMBEV y de la Coca-Cola, el grupo Schincariol
tambiŽn puede ser considerado una gran corporaci—n, pues posee
!
298 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
caracter’sticas semejantes a las dem‡s. Las empresas que
componen el sistema Coca-Cola, generan cerca de 25.000 empleos
en Brasil, en 36 plantas. Por su parte la AMBEV, en el sector
brasilero de gaseosas, emplea m‡s de 3.000 trabajadores
(BITTENCOURT; PEREIMA NETO, 2011).
A pesar de la importancia regional de las peque–as y medianas
empresas en el sector; juntas la Schincariol, la AMBEV y la
COCA-COLA responden por m‡s del 80% de la producci—n de
gaseosas y el 90% de la facturaci—n del sector en Brasil
(BITTENCOURT; PEREIMA NETO, 2011).
Este escenario donde prevalecen las grandes empresas
internacionales, es consecuencia de diversos factores, entre los que
destacan las barreras al ingreso, la influencia del marketing,
dificultades del proceso de distribuci—n y el sistema tributario
incidente sobre este sector.
Por otro lado, a cada nuevo proceso de adquisici—n en este rubro,
mayor la consolidaci—n de las marcas que dominan el mercado,
ello debido a que ha sido una constante el retiro de los productos
regionales del mercado como estrategia de dominaci—n de los
grandes fabricantes. Si, por un lado, se observa que la eficiencia
conduce al crecimiento de las empresas con mejor organizaci—n y
profesionalismo, por el otro, el sistema impone el exterminio de
sabores locales y desarticula administraciones productivas
familiares. Finalmente, pero no menos importantes son los efectos
negativos producidos por las pr‡cticas no competitivas que
algunas empresas de gran porte utilizan en sus estrategias para la
ampliaci—n de su segmento de mercado.
Tal vez el gran dilema, al reflexionar respecto a las relaciones entre
Estado y Mercado, este en la aceptaci—n de la prevalencia absoluta
de las fuerzas de un mercado libre que se amolde a partir de
operaciones de adquisiciones y fusiones de un determinado grupo
de empresas mundiales Ð y la padronizaci—n de bienes y servicios
ofertados Ð en perjuicio de otras formas de organizaci—n de
menor eficiencia en tŽrminos de crecimiento, pero no menos
relevantes en su rol social espec’fico; o en el riesgo de delegar al
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
299
agente pol’tico poder para interrumpir procesos de concentraci—n
en nombre de una elecci—n ni siempre eficiente o correcta.
IV. PESQUISA EMPêRICA
1. Breve retrospectiva
Bas‡ndonos en pa’ses de AmŽrica del Sur y de la Uni—n Europea,
observamos que los segmentos de gaseosas y cervezas, que
pertenecen al mercado de bebidas fr’as, han vivenciado
experiencias socioecon—micas comunes.
La nueva organizaci—n de este mercado puede modificar las
diferentes disposiciones de las relaciones entre los agentes
econ—micos que participan en el sistema productivo y otros
segmentos correlatos de la sociedad contempor‡nea.
El tema de las bebidas- como fue mencionado en este trabajo -,
trae a colaci—n debates econ—micos, cuestiones relacionadas a la
salud y nutrici—n de adultos, j—venes y adolescentes, el constante
envejecimiento del planeta y adem‡s el proceso de hidrataci—n de
personas de todas las edades; esto sin considerar las discusiones
sobre l’mites publicitarios y alcoholismo que afecta directamente a
parte del sector.
En el segmento econ—mico analizado, las discusiones abarcan
directamente consideraciones sobre pol’ticas pœblicas, como la
tributaci—n de los productos Ð y su poder de interferir en la
formulaci—n de los precios y, por lo tanto, la competitividad de las
empresas que operan en el sector -, la concentraci—n de mercado y
pr‡cticas no competitivas, as’ como el estancamiento de los
segmentos de mercado de empresas de mediano y peque–o porte,
frente a las empresas de mayor envergadura.
Otras preocupaciones est‡n referidas al perfeccionamiento de los
procesos productivos, que resguarden la calidad y seguridad
alimentar de los consumidores, una demanda de la sociedad que
debe exigir Ð y aqu’ no cabe duda - la acci—n del Estado para
desarrollar pol’ticas pœblicas que puedan aminorar problemas de
esta naturaleza.
!
300 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Dentro de este escenario, la investigaci—n busca establecer un
comparativo entre el mercado de bebidas fr’as en Brasil y en
algunos pa’ses de la Uni—n Europea con la finalidad de confrontar
las similitudes y diferencias que existen entre ellos. Con esto se
espera revelar puntos de convergencia que ayuden en la
orientaci—n que pueda ser otorgada en tŽrminos de pol’ticas
pœblicas, para aplacar los problemas en el sector, buscando
mejoras tanto econ—micas como sociales de los agentes privados
cuyos intereses merecen ser tutelados.
2. Procedimiento metodol—gico
La investigaci—n emp’rica adopt— un procedimiento metodol—gico
que consisti— en la elaboraci—n de un cuestionario espec’fico que
fue presentado a productores del sector. Igualmente, con algunas
adaptaciones, tambiŽn fue aplicado a asociaciones nacionales que
congregan fabricantes de bebidas.
El trabajo de campo ocurri— durante los meses de noviembre de
2011 a marzo de 2012. Algunas de las entrevistas fueron realizadas
personalmente y otras enviadas v’a correo electr—nico. Una vez
completados, los formularios fueron devueltos por los propios
entrevistados.
Dentro de estos formularios, los que fueron respondidos por las
Asociaciones de Fabricantes del Sector en Brasil, Italia y Portugal,
sirvieron de base para la elaboraci—n de este trabajo. Cabe indicar
que estos formularios fueron respondidos por sus presidentes.
Estos documentos conten’an veinte preguntas divididas en los
siguientes sub ’tems: identificaci—n del entrevistado, factores
organizacionales, factores de competencia, factores empresariales
y factores institucionales.
Las informaciones contenidas en las entrevistas fueron
confrontadas con las anotaciones te—ricas de este estudio y
sirvieron de base para los pr—ximos par‡grafos y las
consideraciones finales.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
301
3. Resultados y Discusiones
A. Asociaci—n Brasilera de Fabricantes de Refrigerantes1
La Asociaci—n Brasilera de Fabricantes de Refrigerantes fue
fundada el a–o 2005 por peque–os y medianos productores de
gaseosas, cervezas, agua y otras bebidas como isot—nicos,
energŽticos y mates, sin incluir la micro-cervecer’a. Actualmente la
AFREBRAS cuenta con 250 asociados, quienes tienen un
rendimiento bruto anual de aproximadamente 4 millones de
Euros.
El objetivo de la AFREBRAS es representar los intereses de los
peque–os y medianos fabricantes resguardando un mercado que
posibilite igualdad y exenci—n de intereses, independientemente
del tama–o de las empresas, desarrollar proyectos que fortalezcan
el sector, concretar acuerdos entre instituciones pœblicas y
privadas, apoyar y desenvolver eventos, investigaciones y
publicaciones del sector y asesor’a a los asociados. En tal sentido,
la AFREBRAS ofrece cursos de entrenamiento para sus asociados
en convenio con el Servi•o Nacional de Aprendizagem Industrial,
- SENAI (una Organizaci—n no gubernamental), desarrolla
proyectos para concretar publicaciones conjuntamente con
universidades brasileras y anualmente realiza un congreso para
reunir a sus asociados y discutir temas pertinentes al rubro en el
que se desempe–an.
En el sector brasilero de bebidas fr’as existe una fuerte separaci—n
entre grandes, peque–as y medianas empresas, cuyas diferencias se
acentœan en las escalas de producci—n, en las extensiones de
mercado, en la tecnolog’a industrial, distribuci—n de la producci—n
y capacidad de inversi—n que afecta significativamente el segmento
del mercado (market share) de bebidas fr’as brasilero.
La asociaci—n busca tornar la competici—n lo m‡s igualitaria
posible, canalizando sus esfuerzos en buscar la forma m‡s justa de
tributaci—n del segmento, ya que las grandes empresas actœan en
todas las regiones brasileras, compitiendo con las empresas de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
1
Gaseosas.
!
302 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
peque–o y mediano porte que actœan en mercados locales.
Mientras que las estrategias de las grandes empresas son de las
m‡s diversas, como marketing, plazo para pagos, alianzas con
grandes minoristas y creaci—n de marcas secundarias para
competir en mercados locales; las empresas peque–as y medianas
tienen una dimensi—n regional y adoptan como estrategia b‡sica la
Òprecificaci—nÓ de sus productos. Sin embargo, la competencia
por medio de la fijaci—n de precios menores compromete a la
empresa a largo plazo, ya que normalmente lleva a la
descapitalizaci—n, lo que torna los recursos financieros m‡s
escasos e insuficientes para la indispensable inversi—n en
marketing, distribuci—n, producci—n y recursos humanos. Frente a
este panorama, es frecuente observar movimientos de salida o
venta de estas empresas para empresas l’deres.
Para el consumidor, la expectativa, es que a largo plazo se
produzca una reducci—n de marcas y sabores regionales, ya que las
empresas regionales tienden a cerrar o ser absorbidas por una
mayor, la cual puede o no mantener la marca y los sabores en los
mercados.
En Brasil, existen algunas peque–as empresas que concentran su
estrategia en la asociaci—n de sus productos con los sabores
regionales, cuya venta es concentrada en el comercio de barrios y
periferia de las ciudades, locales algunas veces postergados por las
grandes empresas del sector.
La asociaci—n considera una de las grandes victorias, resultado de
la acci—n conjunta, los avances en el ‡rea tributaria con la
variaci—n parcial de la sistem‡tica de los impuestos indirectos
federales incidentes, pues hasta el 2008 la tributaci—n incid’a sobre
un valor fijo por litro producido, y a partir del mismo a–o, el
c‡lculo de estos tributos fue modificado y paso a ser cobrado
sobre el precio de la mercader’a, permitiendo que las empresas
que ofertan productos m‡s caros sufran una tributaci—n mayor.
La entrevistada destaca adem‡s, que las grandes empresas del
sector poseen unidades en la Zona Franca de Manaos, regi—n en la
capital del Estado de Amazonas, Brasil, cuyas sedes reciben
incentivos fiscales que desequilibran el mercado.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
303
Es frecuente en el sector el problema de rent seeking, por medio del
cual una serie de favores y ventajas son absorbidos y transferidos
para las grandes corporaciones, quienes se benefician de esta
situaci—n. Adem‡s, los lobistas de las grandes empresas tienden a
conseguir una serie de ventajas para los grupos que financian las
campa–as electorales.
Como perspectivas vislumbradas por la AFREBRAS, a corto
plazo se propone realizar acciones destinadas a corregir
distorsiones tributarias y de competencia, observadas en el sector;
a mediano y largo plazo, crear condiciones necesarias y suficientes
para que los asociados cuenten con capital para invertir en sus
negocios, en diferentes ‡reas, principalmente en innovaci—n.
B. Asociaci—n Italiana de Productores de Cerveza
La asociaci—n Italiana de Productores de Cerveza (ASSOBIRRA)
indico en el formulario enviado, que su a–o de fundaci—n fue en
1907. Esta entidad congrega a las empresas productoras de
cerveza y a las micro-cervecer’as italianas. Figuran como sus
asociadas diez de las once empresas que operan en la rama. En el
segmento de micro-cervecer’as existen 22 asociados de 400, y la
ASSOBIRRA representa el 98% del mercado cervecero italiano.
La facturaci—n media por empresa asociada es de 2,5 billones de
euros.
Las principales actividades realizadas por la ASSOBIRRE est‡n
relacionadas al lobby, permitiendo una actuaci—n organizada por
parte de las empresas del sector, funcionando como un puente de
comunicaci—n entre los representados y segmentos de la sociedad
civil y del gobierno. Su actuaci—n es sumamente relevante en lo
que concierne a la regulaci—n que recae sobre el mercado
espec’fico de las cervezas.
Las principales acciones de la ASSOBIRRE est‡n orientadas a la
reducci—n de tributos, la expansi—n del libre comercio de la
cerveza; adem‡s de la construcci—n s—lida de la imagen de los
asociados, del producto cerveza y del sector como un todo.
Antiguamente, fue tambiŽn la encargada de ofrecer cursos de
actualizaci—n para sus asociados.
!
304 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Segœn la ASSOBIRRE existe una gran diferencia entre las
empresas regionales y los grandes grupos cerveceros en toda
Europa, no solamente en Italia. Las empresas regionales padecen
m‡s con la burocracia que les es destinada, consecuentemente los
peque–os comercializadores tienen dificultades para vender donde
los grandes mayoristas est‡n presentes. Por tal raz—n, el asociado
tiende a quedar estancado en su mercado regional y
ocasionalmente, en temporadas especificas, como fiesta de final de
a–o, entra en mercados no habituales.
Como las diferencias entre las empresas locales y los grupos
cerveceros son considerables, los asociados de la ASSOBIRRE
tratan de mantener los sabores y caracter’sticas locales de sus
cervezas para tener un diferencial; este a su vez, hace posible que
estas empresas sobrevivan.
Adicionalmente, ello se complica por la existencia de una
competencia entre las regiones italianas propiamente dichas y
otras regiones de Europa. En relaci—n a la tributaci—n, las cervezas
y otras bebidas alcoh—licas como destilados y vinos, pagan 21% de
VAT, y adem‡s otro impuesto calculado por la graduaci—n
alcoh—lica de la bebida, en el caso de la cerveza !$ 2,39/hectolitro
de cerveza.
En opini—n de la entrevistada, los segmentos de vino y destilados
son protagonistas en las acciones de lobby, adem‡s estas empresas
disputan mercado con el sector cervecero.
La aspiraci—n de la ASSOBIRRE es aminorar las distorsiones que
puedan ser identificadas al comparar el ambiente institucional en
el cual se desarrollan las actividades de otros segmentos de
bebidas alcoh—licas, espec’ficamente, en el caso italiano, el vino.
C. Asociaci—n Portuguesa de Cerveza
En relaci—n a la Asociaci—n Portuguesa de Cerveza, esta fue
fundada en 1986 y congrega a las industrias de cerveza y gaseosas
portuguesas con una facturaci—n media de un mill—n de euros.
En el formulario llenado, destacan como principales actividades
de la organizaci—n, las relacionadas a la representaci—n de la
industria cervecera junto a la Uni—n Europea y a las dem‡s
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
305
organizaciones internacionales. As’ mismo, dar apoyo a los
asociados en temas referidos a pol’ticas y legislaciones que afecten
el mercado cervecero portuguŽs, tambiŽn orientaciones sobre
marketing, estrategias de producci—n y de consumo.
La Asociaci—n dirige sus esfuerzos a la producci—n sustentable que
preserve el medio ambiente, y al incremento de las acciones
socialmente responsables en un ambiente de competitividad e
innovaci—n.
Considera que los resultados obtenidos por la Asociaci—n
Portuguesa surten efecto conforme las articulaciones efectuadas
con los dem‡s segmentos de la sociedad y con el gobierno,
garantizando un mayor reconocimiento para el sector.
En relaci—n a la competencia, considera que, en el nivel interno
esta se demuestra blanda entre sus asociados. Por otro lado, y esta
caracter’stica fue especialmente destacada en el ‡mbito portuguŽs,
se constata una fidelidad, en la rama cervecera, con relaci—n al
producto t’picamente portuguŽs, lo que propicia que parte de la
rentabilidad del sector derive de la bœsqueda por el producto y su
consumo por los portugueses, sea esto en el mercado portuguŽs, o
en el caso de los portugueses establecidos en otros pa’ses, en otros
mercados.
4. Apuntes sobre el estudio emp’rico
Las asociaciones entrevistadas tienen sus idiosincrasias apegadas a
los procesos hist—ricos, culturales y territoriales en que cada una
de ellas esta inserida.
Sin embargo, se observa que todas las entrevistadas manifiestan
una preocupaci—n en comœn relacionada al sistema tributario
incidente sobre las bebidas, cada una con sus particularidades. Por
ejemplo, la AFREBRAS tiene en vista constantemente tornar la
recaudaci—n tributaria m‡s equitativa entre grandes y peque–as
empresas, para llegar a ese objetivo utiliz— recursos del lobby,
estrategia que tambiŽn es adoptada por las dem‡s Asociaciones
estudiadas.
!
306 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Si bien la Asociaci—n brasilera destaca por las acciones que buscan
estabilizar las distorsiones que derivan del tratamiento
institucional dado a la empresa de gran tama–o y a aquella de
peque–o y mediano porte; en el caso europeo, la distorsi—n es
identificada en el tratamiento otorgado, por medio de pol’ticas
proteccionistas a la producci—n del vino.
La experiencia brasileira apunta aœn mas para las dificultades del
mantenimiento no solamente de las empresas regionales, sino de
los sabores locales, ya que los procesos econ—micos
concentracionistas dificultan la perpetuidad de las empresas de
car‡cter regional, as’ como de sus productos espec’ficos.
El mercado italiano de las micro-cervecer’as, por otro lado, es
descrito como un sector que se mantiene justamente en raz—n de
la vinculaci—n de los productos ofrecidos con caracter’sticas
peculiares que pueden inducir a una forma de fidelizaci—n de parte
del consumidor.
En todas las experiencias relatadas es enaltecido el papel de la
acci—n organizada de los fabricantes en el sector, as’ como la
necesidad de constantes manifestaciones frente a los agentes
pœblicos, en la forma de acci—n de lobistas, fuente de presi—n
frente a las autoridades legislativas y regulatorias en provecho de
quienes actœan en el sector.
V. CONCLUSIîN
La hipotŽtica separaci—n entre las cuestiones privadas
empresariales y el Estado no ostenta la nitidez que se resalta en el
campo te—rico.
Vale decir, no es apenas el grado de desarrollo tecnol—gico o de
inversi—n de un empresario que conducir’a a obtener mejores
resultados, tanto en escala privada como en impactos sociales o en
la actividad por Žl desarrollada.
Toda actividad empresarial est‡ inserida en un ambiente
institucional, el cual, en su aspecto formal, est‡ referido a la
elaboraci—n y aplicaci—n de leyes y reglamentos, adem‡s de la
acci—n fiscalizadora del agente pœblico.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
307
En el sector analizado, el de las bebidas fr’as, se observan
constantes movimientos de concentraci—n empresarial y la
dificultad para mantenerse que tienen las empresas de peque–o
porte.
Incluso, en el ambiente europeo, la libertad de iniciativa en el
sector es afectada por factores culturales e hist—ricos que
conducen a pol’ticas que favorecen la producci—n del vino.
Admitir que el œnico criterio que se debe adoptar en lo que se
refiere al mantenimiento o no de una empresa sea la eficiencia en
su gesti—n, significa desconocer los factores institucionales que
afecten el sector, los mismos que influyen y alteran los resultados,
esto debido a que ningœn mercado es absolutamente
independiente del ambiente institucional en el cual est‡ inserido.
Por lo tanto, una mirada m‡s amplia sobre un determinado
mercado- en caso del presente estudio optamos por el an‡lisis del
sector de bebidas fr’as-, demuestra que las opciones pol’ticas son
reveladas bajo diversas matices: establecimiento de sistemas
tributarios que desequilibran el sector; consideraciones sobre
prioridades elegibles (como la prevalencia del vino sobre la
cerveza); aceptaci—n de la tendencia concentracionista en el sector;
y omisi—n cuanto al establecimiento de pol’ticas que minimicen las
barreras que impiden o dificulten la sobrevivencia de las empresas
regionales, especialmente al considerar las barreras de entrada y
los costos en marketing en el sector.
Estas opciones de orden pol’tica son circunstanciales y pueden
tornarse en, lo que llamamos en este art’culo, error pœblico, cuyos
impactos normalmente pueden ser considerados no
negligenciables en raz—n de la incidencia de las pol’ticas pœblicas a
toda una categor’a de administrados.
Por otro lado, relegar el sector privado exclusivamente a su propia
conducci—n, como si el mercado ostentase una vida independiente
no estando sujeta a la interferencia del Estado o del Derecho,
desconoce la fuerza del poder econ—mico, la utilizaci—n de
estrategias predatorias y, como consecuencia, la eliminaci—n de la
competencia en determinados sectores econ—micos. Eliminaci—n
!
308 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
esta que impacta directamente en el mantenimiento de empresas
regionales y sus productos.
De esta manera, la asociaci—n entre mercado y desarrollo
econ—mico y social reviste extrema complejidad, es un eterno
embate de fuerzas, teniendo por un lado la bœsqueda por la
eficiencia econ—mica y del otro, los argumentos en favor de la
preservaci—n del derecho de elecci—n; pudiendo ser del
empresario, cuando opta por el ejercicio de una actividad
independiente y regionalizada Ð con importantes impactos
regionales en tŽrminos de ofertas de puestos de trabajo -, y de los
consumidores quienes reivindican la diversidad de esta oferta.
Para que en el sector de bebidas fr’as se mantengan diversos
modos de organizaci—n y de oferta, tendr‡ que enfrentar como ya
viene enfrentando, pol’ticas proteccionistas de sectores
competentes, las nuevas concepciones de la sociedad con relaci—n
al consumo de bebidas, y la necesidad de actuaci—n asociativa
orientada a la sociedad civil y a los ajustes gubernamentales.
BIBLIOGRAFêA
ARNOLDI, P. R. C.; MICHELAN, T. C. de C. M.,ÓNovos enfoques da
fun•‹o social da empresa numa economia globalizadaÓ, Revista de Direito
Mercantil, Industrial, Financeiro e Econ™mico, RDM 117/157-162, 2000.
BAIRROS, F. R., ÒPref‡cioÓ (Coords. M. C. P. Ribeiro; W. F. Rocha
Junior) in, Concorr•ncia e Tributa•‹o no Setor de Bebidas Frias, F—rum, Belo
Horizonte, 2011.
BITTENCOURT, M. V. L.; PEREIMA NETO, J. B., ÒSetor de bebidas
friasÓ (Coords. M. C. P. Ribeiro; W. F. Rocha Junior) in, Concorr•ncia e
Tributa•‹o no Setor de Bebidas Frias, F—rum, Belo Horizonte, 2011.
RIBEIRO, M. C. P.; KOBUS, R. C.; GON‚ALVES, O. O.; VIEIRA, J.
L., ÒA concorr•ncia no setor de bebidas friasÓ (Coord. M. C. P. Ribeiro;
W. F. Rocha Junior) in, Concorr•ncia e Tributa•‹o no Setor de Bebidas Frias,
F—rum, Belo Horizonte, 2011.
!
TERCERA PARTE
NUEVOS ESCENARIOS DE LA
ADMINISTRACIîN LOCAL
REGULACIîN DEL MERCADO DE
SUELO. COMPETENCIA MUNICIPAL,
SUPRANACIONAL E INCERTIDUMBRE
GLOBAL
Anal’a Antik
Profesora Adjunta Ordinaria
de la C‡tedra de Derecho Administrativo
Universidad Nacional de Rosario
I. INTRODUCCIîN A MANERA DE RACCONTO
En oportunidad del anterior encuentro de la Red1, se dejaron
planteadas algunas cuestiones sensibles a nuestros pa’ses, como lo
es el acceso a la vivienda de los sectores m‡s vulnerables de la
poblaci—n, evidenciando algunas pol’ticas y pr‡cticas pœblicas en
ciertas ciudades latinoamericanas, en algunos casos a fin de
patentizar problemas comunes y, en otros, como casos
ejemplificadores que eventualmente podr’an ser recepcionados
por nuestros sistemas, con las adaptaciones convenientes en cada
caso.
En aquella presentaci—n se analiz— en primer tŽrmino, la
significancia del derecho al acceso a la vivienda adecuada y su
relacionamiento con el derecho de propiedad. Luego, se tomaron
diversos paradigmas existentes en AmŽrica Latina, examin‡ndose
los resultados logrados por cada una de las comunidades en la que
estos fueron aplicados.
A manera de conclusi—n, se afirm— que la situaci—n apremiante y
desesperante de los sectores vulnerables, no podr‡ ser solucionada
por la actuaci—n solitaria de los Estados, siendo imprescindible la
participaci—n de la sociedad civil, se trate de desarrolladores,
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
1
Santa Fe, 21 al 23 de mayo de 2012. Tema abordado: ÒMecanismos de
acceso a la vivienda en AmŽrica Latina. Algunos casosÓ. Panel: Derecho
Administrativo e inclusi—n social.
312 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
ONGs, acadŽmicos, profesionales especializados, entre otros
actores.
Y antes de cerrar, a manera de exhortaci—n, se propuso que
sigamos en este camino de construcci—n de muchos m‡s ‡rboles,
que convirtamos juntos la gris teor’a en propuestas m‡s concretas
que nos permitan evolucionar hacia sociedades m‡s inclusivas y
equitativas, bajo el paraguas de ese pasaje glorioso de Goethe,
cuando le hace decir a Mefist—feles: Querido amigo, toda teor’a es gris,
pero es verde el ‡ureo ‡rbol de la vida.
Hoy, como complemento de aquella intervenci—n, se pondr‡
Žnfasis en las estrategias en materia de regulaci—n de mercados de
suelo para el acceso a la tierra por parte de los sectores m‡s
vulnerables de la poblaci—n.
II. HIPîTESIS DE TRABAJO
El aserto con el que se nos ocurre comenzar esta alocuci—n, es que
en materia de mercado de suelo, no existe una clara intervenci—n del Estado y
es hoy el mercado el que posibilita o no el acceso al suelo, sobre todo al suelo
servido.
A fin de examinar la conjetura as’ expuesta en torno a su
corroboraci—n o falsaci—n2, se analizar‡ la regulaci—n del mercado
de suelo desde dos perspectivas:
a) como limitaci—n al derecho de propiedad y a utilizar el suelo
remanente;
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
2 TŽrmino devenido de la Teor’a de la falsabilidad, acu–ada por el
fil—sofo Karl Popper, cuya tesis central es que no puede haber
enunciados cient’ficos œltimos, es decir, que no puedan ser contrastados
o refutados a partir de la experiencia. La experiencia sigue siendo el
mŽtodo distintivo que caracteriza a la ciencia emp’rica y la distingue de
otros sistemas te—ricos. Dir’amos en este caso, que si encontramos una
clara pol’tica pœblica que derive en soluciones generales, definitivas y
ecu‡nimes al flagelo de la carencia de vivienda adecuada para gran parte
de la poblaci—n en situaci—n de vulnerabilidad que se encuentre por
encima del mercado puro y duro, quedar’a refutada la hip—tesis aqu’
expuesta.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
313
b) como fomento para el acceso a la vivienda adecuada.
Cuando hablamos de mercado de suelo, en definitiva nos
referimos al precio o valor de la tierra3. Y cuando fijamos la
atenci—n en esta cuesti—n, no podemos soslayar que por un lado
deben existir reglas claras en materia de usos y destinos del suelo,
pero por el otro, que ese uso o destino que debemos asegurar para
la protecci—n del derecho de propiedad y a edificar, debe asegurar
como bien social el acceso al suelo servido y a la vivienda
adecuada al resto de la poblaci—n que no tiene posibilidad de
acceder por sus propios medios.
El Estado es [deber’a ser] un importante agente de influencia en el
mercado inmobiliario urbano, pues a travŽs de sus acciones y
reglamentaciones interfiere [deber’a interferir] activamente en lo
que se refiere al precio de la tierra y su valoraci—n4.
III. DESARROLLO
a) Vamos a centrarnos primeramente en la primera acepci—n de
regulaci—n de los derechos individuales o ejercicio del poder del
polic’a para limitar el derecho de propiedad y de edificar,
partiendo de otro aserto ya expuesto en el anterior encuentro de la
Red, que se resume en la siguiente frase:
El ejercicio del derecho de propiedad, no significa el ejercicio del derecho a
especular.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
3
El suelo urbano es un bien comercializable, por lo tanto opera en un
mercado que presenta l—gicas propias del capital financiero, de los
agentes inmobiliarios, de las pol’ticas pœblicas y de las asignaciones de
valor devenidas de estimaciones subjetivas. La escasez de suelo
urbanizable y el aumento desmedido de los valores dificulta el acceso a
una parcela urbanizable en cualquier sector de la ciudad a la mayor’a de
los sectores populares y de las clases medias. DILLON, B., COSSIO, B.,
GARCêA, L. y POMBO, D., El ordenamiento territorial, la normativa
urban’stica y el mercado de suelo urbano: divergencias y ambivalencias, Reencuentro de
saberes territoriales latinoamericanos, XIV Encuentro de Ge—grafos de AmŽrica
Latina, Perœ, 2013, www.egal2013.com.pe, p‡gs. 7 y ss.
4 Ib’dem, p‡gs. 9 y ss.
!
314 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
En la Argentina el derecho de propiedad no tiene claramente una
funci—n social, a pesar que el tema aparenta una cuesti—n de
Perogrullo, el mercado no lo entiende as’. Resulta innegable hoy,
que es un derecho que se encuentra alcanzado m‡s por el derecho
civil que por el derecho administrativo o constitucional5.
Para ser claros, quien accede a la propiedad encuentra protecci—n
constitucional, quien no, en principio no est‡ alcanzado por las
previsiones de los art’culos 14 y 17 de la Constituci—n Argentina.
Problema que entiendo igualmente resuelto -a pesar de que los
gobiernos en todas las jurisdicciones aœn no han tomado debida
nota-, a travŽs del sistema jur’dico internacional que en materia de
Derechos Humanos protegen el PIDESC, art. 11.1., la DUDH,
art. 25, la Declaraci—n Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre, art. XI, la Convenci—n sobre los Derechos del Ni–o,
arts. 23 y 27.3., la Convenci—n sobre los Derechos de las Personas
con Discapacidad, arts. 7 y 28 y la Convenci—n Interamericana
para la Eliminaci—n de Todas las Formas de Discriminaci—n
contra las Personas con Discapacidad, art. 3.
Ahora bien, como los derechos no son absolutos, el derecho de
propiedad puede limitarse conforme las leyes que reglamenten su
ejercicio. Esas normas son eminentemente locales y muchas veces
no poseen la objetividad necesaria para que el derecho sea
operativo y otras para que el derecho no sea privativo del derecho
de los dem‡s6.
Aqu’ nos enfrentamos a serias irregularidades que muchas veces
atentan contra el ejercicio efectivo del derecho (a pesar de que
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
5
En el caso del Derecho Constitucional, caso queda claro que lo que la
Constituci—n protege es el derecho individual de propiedad y no a la
propiedad o al menos no aparece all’ su protecci—n en el interŽs social.
6 Verbigracia, construcci—n en camino de ribera sin acceso del resto de la
comunidad o barrios cerrados que obstaculizan el acceso de los
ciudadanos que no forman parte de aquŽl, a calles pœblicas.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
315
pareciera que este se protege incluso a veces con exceso de
reglamentaci—n)7.
ÀCu‡les son las causas de estas irregularidades?
Entendemos que se dan porque el mercado desbocado va
generando la necesidad de vender para hacer la diferencia en el
estado que las cosas se encuentran y la regulaci—n del Estado
aparece tard’a o totalmente ausente. Podr’amos afirmar a travŽs de
un caso reciente en Rosario8, que aqu’ la regulaci—n del mercado
no existe o resulto inadecuada. No se puede decir que hay
protecci—n al derecho, cuando se lo permite operar de una manera
deficiente o directamente vulnerando otros derechos humanos
b‡sicos como lo es el derecho a la vida.
Desde otro ‡ngulo tampoco existe una regulaci—n adecuada en
torno a que el ejercicio del derecho de construir, como especie del
ejercicio del derecho de propiedad, no asegura la reserva necesaria
de suelo servido para prevenir o resolver problemas derivados del
crecimiento desparejo con relaci—n a las soluciones concretas, de
asentamientos informales carentes de cualquier condici—n de
habitabilidad.
Algunas de las explicaciones que pueden darse por el crecimiento
espectacular de estos asentamientos, es la falta de programas de
vivienda social, la inversi—n pœblica inadecuada en infraestructura
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
7
Por ejemplo, un Municipio lotea o permite habitar edificios que aœn no
poseen los servicios b‡sicos, lo que es igual que decir que el derecho no
puede ejercerse en plenitud (que valor puede tener una propiedad -as’ sea
de alta gama- cuando no tiene agua, electricidad, gas, etcŽtera).
8 Accidente sufrido a causa de una explosi—n por una pŽrdida de gas en
un departamento para sectores de altos recursos en la ciudad de Rosario
por encontrarse habitado antes obtener el final de obra y de poseer los
servicios pœblicos b‡sicos, en el que una joven de 21 a–os perdi— la vida.
La red aœn no se encontraba en funcionamiento por lo que el fluido se
obten’a al momento del infortunio de un tanque de gas envasado.
www.rosario3.com/noticias/policiales/noticias.aspx?idNot=128800.
!
316 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
urbana y no menos importante, que los mecanismos informales
son rentables para quienes los promueven9.
Resulta de importancia entonces, revisar el sistema de
regularizaci—n de asentamientos, para que la œnica soluci—n no sea
la titulaci—n como propiedad individual de las viviendas, pensando
en sistemas de propiedad colectiva ajenos aœn a nuestro sistema
legal. Sin embargo este es un instituto que est‡ siendo muy
debatido en la Argentina en el marco de la reforma del C—digo
Civil10, aœn en ciernes.
b) En cuanto a la segunda perspectiva abordada -la regulaci—n del
mercado de suelo como fomento-, se analizar‡n algunas pocas
herramientas que podr’an tenerse en cuenta a los fines de
implementar una pol’tica pœblica de h‡bitat eficaz y eficiente.
b.1) Uno de los instrumentos m‡s claros en materia de
intervenci—n y regulaci—n estatal es el impuesto predial. Si
analizamos la realidad latinoamericana, surge claramente que su
relaci—n con el PIB est‡ muy por debajo de los pa’ses
desarrollados. Mientras en el Reino Unido, Canad‡ y los Estados
Unidos comporta alrededor del 3% PIB, en LatinoamŽrica s—lo
Uruguay lleg— al 1%11.
ÀCu‡l es la raz—n o posibles razones de tan marcada diferencia?
Una gran parte de la responsabilidad del estado de las cosas precios altos, informalidad, insuficiente oferta de suelo a precios
accesibles- debe ser asumida por la mala gesti—n del impuesto a la
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
9
SMOLKA, M. O., ÒInformalidad, pobreza urbana y precios de la
tierraÓ, Land Lines Newsetter, Volumen 15, Nœmero 1, 2003, enero, pp. 1 y
ss.
10 Va de suyo que la propuesta que se efectœa en esta alocuci—n refiere a
la soluci—n del flagelo de los asentamientos informales, sin adentrarse en
otros modelos en los que el instituto provoca ingentes rechazos.
11 TORRES MIER y TERçN, H., ÒEl impuesto predial urbano. An‡lisis
te—rico y aproximaci—n inicial al caso de la ciudad de CaracasÓ Revista de
Ciencias Sociales (RCS), Vol. XVIII, nœm. 3, 2012, julio-septiembre, pp.
416 y ss.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
317
propiedad inmobiliaria y m‡s por la baja carga fiscal sobre el valor
del suelo12.
Entendemos que los administradores pœblicos latinoamericanos
consideran que es antipopular subirlo o relacionarlo racionalmente
con el valor de la propiedad. Cualquier economista u operador
jur’dico informado, podr’a opinar que por el contrario esta
situaci—n genera mayor acumulaci—n y especulaci—n a favor de
sectores concentrados de la econom’a y con ello mayores
problemas de acceso al suelo servido por los m‡s vulnerables. El
Estado se pierde la posibilidad de contar con recursos a los fines
de la construcci—n de infraestructuras para sectores que no se
encuentran en condiciones de afrontarlas. AmŽn de ello, no se
cumple con el principio b‡sico en materia tributaria que debe
pagar m‡s el que m‡s tiene.
b.2) Otro modo de intervenci—n que nos resulta de interŽs, es la
regulaci—n en materia de loteos para los sectores de menores
recursos.
Se cree err—neamente que si se permiten loteos m‡s peque–os, los
pobres acceden con mayor facilidad. Sin embargo, en el mercado
de suelo debemos tener en cuenta que el valor se rige hasta el tope
en que el comprador est‡ dispuesto a pagar. El pobre sabe que no
solo debe pagar el coste del lote, porque como generalmente son
perifŽricos, va a tener mayor costo de transporte para el acceso a
su lugar de trabajo, a la atenci—n medica, al colegio de sus hijos,
etcŽtera. Si las regulaciones sobre loteos fueran m‡s estrictas y no
se permitiesen loteos menores a 150 m2, por ejemplo, el coste del
terreno no servido tendr’a casi el mismo valor que el coste de uno
de 50. ÀPor quŽ? Porque el mercado informal se mueve con la
misma gente, y el desarrollador deber’a ajustar sus expectativas a
lo que el comprador puede o est‡ dispuesto a pagar. Adem‡s, la
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
12
LîPEZ PADILLA, I., El impuesto a la propiedad. Financiamiento de las
ciudades
con
suelo
urbano,
www.conorevi.org.mx/pdf/taller/07_Impuesto_Propiedad.pdf.
!
318 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
realidad en materia de loteos es su total desconexi—n con la
infraestructura necesaria para lograr su habitabilidad13.
Esta herramienta sumada al impacto del aumento del impuesto
predial con relaci—n al PIB, entendemos disminuir’a la
acumulaci—n y la especulaci—n, redundar’a en ingresos para el
Estado para la construcci—n de infraestructura para los sectores
que no pueden pagarla, o bien mediante una pol’tica clara de
fomento atraer’a a operadores privados a esos fines.
En s’ntesis, la propuesta concreta en estos ajustados minutos,
consiste en la utilizaci—n en materia de fomento de estas dos
herramientas: a) adecuaci—n del impuesto predial para obstaculizar
la acumulaci—n y la especulaci—n -bajo el concepto de propiedad
en funci—n social-, con destino a la construcci—n de infraestructura
que permita al Estado poseer mayor y mejor cantidad de suelo
servido y b) Promover normativa tendiente a permitir loteos
adecuados en densidad para el acceso al suelo servido de los
sectores vulnerables.
Para concluir en este punto y relacionado a los instrumentos de
fomento, muy someramente se har‡ referencia a un tercer
instrumento que ha concitado en la Argentina al menos, severas
cr’ticas: el fideicomiso pœblico.
b.3) Esta figura jur’dica devenida del derecho anglosaj—n, aparece
bajo el nombre de use en el siglo XIV, entendido como la
transmisi—n hecha a un tercero, con obligaci—n de conciencia en
favor del transmisor o de algœn beneficiario. Al parecer su
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
13
El loteo popular promocionado por agentes privados y pœblicos ha
sido determinante en la configuraci—n socio-espacial del territorio,
resultando un sistema urbano disperso e inconexo, carente de
inversiones en infraestructuras y de provisi—n de servicios, adem‡s de
dificultades de accesibilidad. Confr. SAAVEDRA, T., Experiencias
emblem‡ticas en la superaci—n de la precariedad y la pobreza urbanas en AmŽrica
Latina y el Caribe: acceso al suelo urbano para los pobres, Documento de Proyecto,
Comisi—n Econ—mica para AmŽrica Latina y el Caribe (CEPAL), Naciones
Unidas, Santiago de Chile, 2006, pp. 62 y ss.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
319
utilizaci—n se generaliz— con el Statutes of Mortmain14 que imped’a a
las comunidades religiosas poseer bienes inmuebles. Luego del
dictado de varias normas que volvieron a la figura muy r’gida y a la
escasa intervenci—n de los tribunales de justicia, la figura comenz—
a denominarse trust. La figura fue codificada a partir de 1850 y
tom— fuerza con The Trust Act publicada en 1893.
TambiŽn podemos referir a la regulaci—n mexicana Ðdesde 192415que lo hace a travŽs de su Ley Org‡nica de la Administraci—n
Pœblica y Ley Federal de Entidades Paraestatales. Es definida por
la doctrina como una entidad, unidad econ—mica u organismo especial, el
cual sin gozar de personalidad jur’dica propia, constituye una nueva estructura
administrativa, en virtud de la cual el Estado, representado por sus —rganos
administrativos en su car‡cter de fideicomitente, transmite a un fiduciario la
titularidad de ciertos bienes o derechos destinados a la realizaci—n de un fin
l’cito determinado a favor del fideicomisario, que pueden ser uno o varios
organismos pœblicos o privados, incluso sectores sociales, sujet‡ndose a
modalidades contenidas en el acto constitutivo y en las disposiciones aplicables
a esta materia16.
En otro sentido, algunos autores entienden que no se trata de una
nueva estructura administrativa, sino de un contrato pœblico de
naturaleza evolutiva y por lo tanto ambigua17, por el cual una
persona recibe de otra un encargo respecto de un bien
determinado cuya propiedad se transfiere a t’tulo de confianza,
para el cumplimiento de un plazo o condici—n que le dŽ el destino
convenido18.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
14
De 1279 y 1290 dictados por el Rey Eduardo I. POLLOCK, F. y
MAITLAND, F. W., History of English Law, Vol. 1, Cambridge University
Press, 1968, pp. 329 y ss.
15 Art. 73 de la Ley General de Instituciones de CrŽdito y
Establecimientos Bancarios, que menciona a los bancos de fideicomiso.
16 CASTA„EDA NIEBLA, A. J., Los fideicomisos pœblicos, UNAM,
MŽxico, pp. 227 y ss.
17 Confr. VILLAGORDOA LOZANO, J. M., Breve estudio sobre el
fideicomiso, Imprenta Popular, MŽxico, 1964, pp. 290 y ss.
18 CARREGAL, M. A., ÒFideicomiso: Le malade imaginaireÓ, Revista
Jur’dica La Ley, Tomo 2009-F, pp. 959 y ss.
!
320 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
ÀQuŽ tipo de bienes pueden ser objeto del fideicomiso pœblico?
No hay dudas que podr’a constituirse sobre bienes del dominio
privado del estado (confr. art. 2342 C—digo Civil Argentino)
porque se encuentran sometidos al tr‡fico jur’dico19. Cuando nos
referimos a bienes del dominio pœblico, hay que tener en
consideraci—n, que los mismos son inalienables, imprescriptibles e
inembargables, por lo que puede verse frustrada la posibilidad de
cumplir el objeto del fideicomiso, el cual es crear un patrimonio
de afectaci—n destinado a cubrir las eventuales obligaciones
contra’das para satisfacer el fin pœblico que motiv— la celebraci—n
del contrato. Habr’a que trabajar en una legislaci—n que aclare
dudas sobre su constituci—n y funcionamiento, control de la
ejecuci—n de su presupuesto y cumplimiento de sus fines por parte
del Congreso, con un fuerte rŽgimen de responsabilidad sobre los
funcionarios intervinientes, entre otras cuestiones.
En cuanto a las partes del fideicomiso son:
Fiduciante: Estado Nacional, Provincial o Municipal, sus entes
aut‡rquicos y otros entes y —rganos que los integran.
Fiduciario: entidad pœblica o privada, en general un organismo de
crŽdito.
Objeto: dinero en efectivo, aportes financieros de organismos
internacionales, acciones de t’tulos de la deuda, inmuebles,
etcŽtera.
Finalidad: satisfacci—n de las necesidades de la colectividad
referidas a infraestructura pœblica.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
19
La Corte Suprema de Justicia de Santa Fe ha tenido la posibilidad de
expedirse sobre el tema, expresando que 'Todos los bienes del Estado
que no est‡n incluidos o comprendidos en el dominio pœblico
constituyen el patrimonio del mismo y de los entes pœblicos en general.
Estos bienes est‡n sujetos a las reglas del CC, es decir al rŽgimen de la
propiedad privada, salvo las disposiciones contenidas en leyes especiales
que les conciernen, confr. Ju‡rez c/ Comuna de Tacural, A. y S. T. 87, pp..
201 y ss. y R’os, A. y S. T. 228, pp. 228 y ss.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
321
Beneficiarios: destinatarios mediatos o inmediatos de la acci—n de
fomento o el mismo Estado.
Entiendo que estas herramientas, deben ser profundizadas en su
estudio e implementaci—n adecuada a fin de generar instrumentos
de planificaci—n y gesti—n eficientes y eficaces para el abordaje
integral del problema del h‡bitat para sectores de bajos recursos.
Los antecedentes en nuestro pa’s se registran desde el a–o 1990,
algunos creados por ley y otros por decreto del Poder Ejecutivo20.
Dos de ellos tienen por objeto el desarrollo de infraestructura.
Es cierto que no es una figura aceptada ampliamente en Argentina
por entenderse que no se encuentra sometida a la Ley de
Administraci—n Financiera, que carece de una adecuada regulaci—n
jur’dica, que se crean a espaldas del Congreso y por tanto no se
encuentra sujeta a control, que su contabilidad no es transparente,
entre otras cr’ticas. Sin embargo el problema no es la figura que
puede resultar altamente œtil para la construcci—n de
infraestructura adecuada, sino la forma en que los gobernantes de
turno pueden llegar a utilizarla.
IV. COMPETENCIA ESTATAL EN MATERIA DE
SUELO
Este tema siempre genera tensiones entre las facultades que
pretenden para s’ los Estados Federales y en el caso de la
Argentina, los que defienden las Provincias y los gobiernos
municipales.
El art. 121 de la Constituci—n Nacional, expresa que Las provincias
conservan todo el poder no delegado por esta Constituci—n al Gobierno federal,
y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su
incorporaci—n.
Entre los poderes delegados no se encuentra el de la regulaci—n
del ordenamiento territorial21. Por su parte el art. 124 in fine
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
20 Aunque desde la sanci—n de la Ley 25.565 (B.O. 21/03/2002), s—lo
podr’an ser creados por ley.
21 Vide arts. 6, 23, 27, 75 incs. 12 y 22 al 29, 99 incs. 11 al 16 y art. 116.
!
322 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
establece que Corresponde a las Provincias el dominio originario de los
recursos naturales existentes en su territorio, norma entendemos que
deber’a leerse armonizada con las disposiciones de los arts. 41 y
75 incs. 5, 17, 18, 19, 22 y 2322.
Sin perjuicio de lo expuesto, lo que importa es poner la mira en el
ciudadano y no en las atribuciones o competencias estatales, por
lo que entiendo que el Estado Federal deber’a garantizar
presupuestos m’nimos de acceso al h‡bitat que no podr’an ser
desconocidos por los entes provinciales o municipales.
A su vez, un tema que resulta insoslayable es el de los recursos
econ—micos y financieros en manos de cada jurisdicci—n para el
cumplimiento de las pol’ticas pœblicas que se dise–en al amparo de
esos presupuestos m’nimos, para su implementaci—n por parte de
los gobiernos provinciales y municipales, quienes deber’an tener a
su cargo la planificaci—n y gesti—n respetando esos presupuestos
m’nimos.
En general, las estructuras estatales cl‡sicas parecen no resultar las
adecuadas para solucionar el problema del h‡bitat, especialmente
bajo el paradigma de programas no concertados que dependen del
funcionamiento de un —rgano espec’fico como puede ser un
ministerio o una secretar’a sin la debida articulaci—n con otros
actores pœblicos o privados.
Podr’a pensarse en —rganos o entes estatales con habilidad para
concertar estrategias con otros operadores estatales o privados,
que trabajen bajo el paradigma de la interdisciplina, para el
abordaje de un tema tan complejo como lo es el del acceso al
h‡bitat de sectores vulnerables de la poblaci—n, que no pueden ser
abandonados a los caprichos del mercado del suelo.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
22
Respecto de este œltimo inciso que refiere en su primera parte a Legislar
y promover medidas de acci—n positivas que garanticen la igualdad real de
oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta
Constituci—n y por los Tratados Internacionales sobre derechos humanos, en particular
respecto de los ni–os, de las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
323
V. EL DERECHO ADMINISTRATIVO NO ES UN
CONJUNTO DE NORMAS, NI ES DERECHO
PòBLICO INTERNO
Lejos de las nociones cl‡sicas de Derecho Administrativo, que lo
defin’an como un complejo de principios y normas de Derecho pœblico
interno que regula la organizaci—n y comportamiento de la administraci—n
pœblica, directa o indirectamente, las relaciones de la administraci—n pœblica
con los administrados, las relaciones de los distintos —rganos entre s’, a fin de
satisfacer y lograr las finalidades del interŽs pœblico hacia la que debe tender la
Administraci—n23, no podemos soslayar dos cuestiones que han
mutado el paradigma del abordaje miope del derecho s—lo desde el
punto de vista normativo. De otro modo todo el sistema jur’dico
administrativo, se har’a trizas con la modificaci—n de leyes o
reglamentos por parte de la autoridad estatal. Resulta hoy
imperioso analizar la correlaci—n entre el sistema jur’dico
administrativo y a realidad, as’ como la realizaci—n de valores
esenciales de la vida en comunidad, como lo son la paz social, la
inclusi—n, la justicia y por quŽ no la felicidad, entre otros.
Asimismo, no puede considerarse que hoy el Derecho
Administrativo como un conjunto de normas de derecho pœblico
interno. Esa noci—n ha entrado en crisis atento al impacto
producido desde 1994 con la incorporaci—n de los Tratados
Internacionales sobre Derechos Humanos. Ya lo dec’a Gordillo
cuando en su Introducci—n al Derecho Administrativo publicado en
196224 y como lo reitera ahora en el Tomo I de su Tratado25.
Como corolario de lo expuesto y como una especie no del todo
aut—noma del Derecho Administrativo, el Derecho Urban’stico no
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
23
BIELSA, R., Derecho Administrativo, T. I, 6» ed., La Ley, Buenos Aires,
1964, pp. 9 y ss. En el mismo sentido, MARIENHOFF, M. S., Tratado de
Derecho Administrativo, T. I, 1» ed., Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1965,
pp. 149 y ss.; VILLEGAS BASAVILBASO, B., Derecho Administrativo,
Buenos Aires, TEA, 1956, pp. 77 y ss., entre otros autores mayoritarios.
24 Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1962.
25 GORDILLO, A., Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, 11» edici—n,
Buenos Aires, FDA, 2013, pp. 13 y ss.
!
324 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
puede escapar al criterio antecedente, porque en definitiva tiene
como objeto de estudio y de regulaci—n a Ôla ciudadÕ, a Ôlo urbanoÕ,
requiere un tratamiento particular y propio desde el ‡mbito del
Derecho Pœblico. Esta circunstancia es la que determina su
vinculaci—n con el Derecho Administrativo. Por el momento, este
parece ser el enfoque correcto, si tenemos en consideraci—n que la
actividad administrativa de car‡cter urban’stico que despliega el
Estado no es m‡s que un aspecto de la actividad o funci—n
administrativa de Žste, que se expresa a travŽs de las mismas
formas jur’dicas que emplea el Derecho Administrativo (acto
administrativo, reglamento, contrato administrativo, acto de
administraci—n, hecho administrativo) y que est‡ sujeta a los
mismos principios, reglas, procedimientos y controles, sumado a
que el Derecho Urban’stico como actividad jur’dica es una
manifestaci—n del poder de polic’a del Estado, que se concreta a
travŽs del despliegue de la polic’a administrativa, actividad
inconfundiblemente administrativa. Estas situaciones, en revisi—n,
por cuanto no resulta aventurado otorgarle la posibilidad de que
se erija en un derecho aut—nomo, han determinado que no se
aborde el Derecho Urban’stico de manera independiente, sino
como una secci—n o cap’tulo especial del Derecho
Administrativo26.
VI. HçBITAT Y GLOBALIZACIîN
El problema del acceso al suelo y con ello a la vivienda adecuada
quiz‡s no sea tan grave en los pa’ses con mayor desarrollo. Sin
embargo hemos visto que cuando estalla una burbuja en algœn
punto del planeta todos los pa’ses se sacuden. La Espa–a actual,
pareciera ser una prueba de esto. Si bien la constituci—n de 1978
habla de la necesidad de que el Estado regule a los fines de
obstaculizar la especulaci—n en materia de suelo, lo cierto es que
las leyes de suelo que se han dictado, parecieran flexibilizar la
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
26
TALLER, A. y ANTIK, A., Curso de Derecho Urban’stico, Rubinzal
Culzoni Editores, Santa Fe, 2011, pp. 45 y ss.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
325
necesidad de la regulaci—n27. Si bien hoy el incremento del precio
del suelo constituye una gran preocupaci—n de los poderes
pœblicos, poco se ha conseguido en ese sentido y el legislador no
ha logrado hasta ahora incidir en el precio del mercado para
abaratar los costos del mismo y con ello el coste de la vivienda.
Sin perjuicio de ello, el Reino Unido, por ejemplo, tiene una clara
pol’tica en esa materia en el sentido que ha intervenido para que el
coste de un alquiler estŽ por encima del de un crŽdito hipotecario
a fin de fomentar el acceso definitivo a la vivienda de los sectores
m‡s carenciados.
La especulaci—n inmobiliaria generada por agentes externos solo
puede ser regulada a ese nivel por los Estados Federales,
estableciendo reglas m’nimas de desarrollo e inversi—n en pol’ticas
de inclusi—n social.
Hoy, en el panel de la ma–ana, la Dra. Alianak habl— de la
indolencia del Estado frente al factor tiempo. Quiero terminar
diciendo que tambiŽn la indolencia y esto es mucho m‡s grave, se
denota en la falta de respeto al valor inclusi—n e integraci—n social.
Hemos lamentablemente naturalizado la idea de desigualdad social
y de pobreza extrema, reforz‡ndose la noci—n de beneficiario en
detrimento de la de ciudadano. Tenemos el deber de pensar
estrategias consensuadas para salir de la comodidad que nos tiene
paralizados.
Entiendo entonces, que a pesar del brev’simo an‡lisis, la hip—tesis
expuesta al comienzo, hasta el momento, lamentablemente no
puede ser refutada.
BIBLIOGRAFêA
BIELSA, R., Derecho Administrativo, T. I, 6» ed., La Ley, Buenos Aires,
1964.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
27
MEDINA JURADO, P., ÒEl patrimonio pœblico como instrumento
de intervenci—n del mercado del sueloÓ, Revista Electr—nica CEMCI, nœm.
2, 2009, Enero-Marzo, pp. 3 y ss.
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ciudades
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suelo
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TALLER, A. y ANTIK, A., Curso de Derecho Urban’stico, Rubinzal Culzoni
Editores, Santa Fe, 2011,.
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te—rico y aproximaci—n inicial al caso de la ciudad de CaracasÓ Revista de
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VILLEGAS BASAVILBASO, B., Dereho Administrativo, Buenos Aires,
TEA, 1956.
!
DERECHOS Y SERVICIOS PUBLICOS EN
LOS NUEVOS MODELOS DE
ORGANIZACION DE LAS CIUDADES
Filippo Colapinto
Profesor de Derecho Constitucional
Universidad de Casamassima Lum ÒJean MonetÓ
La ciudad ha sido hist—ricamente el ‡mbito de la ciudadan’a, es
decir, el territorio de hombres y mujeres libres e iguales. Nos
parece œtil enfatizar dos aspectos de la relaci—n entre ciudad y
ciudadan’a. Por una parte, la igualdad pol’tico-jur’dica vinculada al
estatuto del ciudadano; como dijo Kelsen, Òtodas las personas que
conviven en el mismo territorio y est‡n sometidas a las mismas
leyes deben tener los mismos derechos y deberesÓ. Por la otra, la
ciudad ha sido el marco de vida que hac’a posible el ejercicio de
las libertades vinculadas a los derechos ciudadanos: elecci—n del
trabajo y de la vivienda, acceso a la educaci—n y a los servicios
b‡sicos, etc.
Las ciudades se han convertido en polos de generaci—n de riqueza
econ—mica, social, cultural, de conservaci—n de la naturaleza y, de
creaci—n de espacios de relaci—n.
Hoy en d’a, las ciudades est‡n obligadas a competir para atraer el
talento es decir, personas con conocimiento e ideas, y para ello
requieren una transformaci—n mediante la creaci—n de un entorno
totalmente alineado con la sostenibilidad, el uso de las tecnolog’as
de la informaci—n y las comunicaciones (TIC) y la aplicaci—n de la
innovaci—n. De esta forma, se lograr‡ construir un entorno donde
todo gire alrededor del ciudadano.
Las pol’ticas de descentralizaci—n han significado la cesi—n de
competencias a provincias y municipios en el ‡rea de la pol’tica
social.
Si bien el proceso de descentralizaci—n aparece como una
tendencia universal que encuentra fundamentos en la revoluci—n
cient’fica y tecnol—gica, en la reforma del Estado, en las demandas
328 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
de la sociedad civil, y en las orientaciones privatizadoras, donde
los gobiernos se convencen que desde estructuras altamente
burocratizadas y centralistas, lentas y costosas, nada se puede
hacer en un mundo que demanda soluciones r‡pidas y localizadas.
La descentralizaci—n supone mayores competencias de hecho o de
derecho, lo que significa mayor presi—n para las comunas. Con la
descentralizaci—n el Estado central ÒtiraÓ la crisis para abajo, hacia
las provincias primero y de Žstas hacia las comunas, en un proceso
en donde los municipios tienen que dar respuestas m‡s amplias,
pero muchas veces con similares recursos o sin las capacidades
tŽcnicas y de gesti—n necesarias.
A la gesti—n de los servicios urbanos tradicionales se le unen los
de salud, educaci—n y asistencia a grupos de riesgo. Y esta
necesidad de mayor respuesta implica, a la vez, la de contar con
mayor capacidad de gesti—n. En este sentido, buena parte de esta
reformulaci—n y redefinici—n de responsabilidades se ha instalado
como un conjunto de hechos consumados ante los que las
instituciones y actores locales han debido acomodar su accionar.
Esta transferencia de las cargas de la crisis a los gobiernos locales
asigna a los municipios la gesti—n de las consecuencias sociales de
las decisiones econ—micas del gobierno central. El gobierno local
es transformado en receptor directo de la posible protesta
ciudadana.
De este modo, la descentralizaci—n del conflicto, la sobrecarga de
tensiones y demandas sobre las instituciones municipales tambiŽn
hacen que el estallido en el œltimo eslab—n impacte sobre la escena
nacional v’a los medios de comunicaci—n1.
El impacto de la globalizaci—n, se vincula, en primer lugar, a una
dimensi—n econ—mica, como la intensificaci—n de los flujos de
intercambio, de las formas de pensar y de producci—n entre
distintas sociedades; con la instalaci—n de un nuevo patr—n de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
1
COSTALLAT, K., Las pol’ticas pœblicas en los procesos posprivatizadores: el
caso Cutral-C— - Plaza Huincul, FLACSO, Buenos Aires, mayo de 1997, p.
34.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
329
desarrollo posfordista, basado en estrategias intensivas en
innovaciones y flexibilidad, la autonomizaci—n de los sistemas
financieros.
En este marco, los Estados nacionales pierden capacidad de
regulaci—n y de soberan’a. Tampoco cumplen ya la funci—n de
‡rbitros entre capital y trabajo, sino que comienzan a competir
entre s’ por hacerse atractivos a las firmas, por flexibilizar y
reducir impuestos, Pero no s—lo los Estados nacionales compiten,
sino tambiŽn los provinciales y municipales.
La globalizaci—n genera cambios en los patrones de localizaci—n
de las empresas, privilegiando consideraciones territoriales,
descentralizadas y relaciones m‡s competitivas entre las ciudades y
generando nuevos espacios industriales. La revoluci—n tecnol—gica
posibilita mayor capacidad de comunicaci—n, lo que favorece
esquemas multicŽntricos y reticulares de intercambio de car‡cter
horizontal, territorial, m‡s que basados en lo vertical y centralista.
La globalizaci—n genera una nueva estructura de oportunidades
vinculada a la respuesta a la misma, la regionalizaci—n, con el
aumento de los intercambios y de las desregulaciones internas a
Žsta2.
Pero tambiŽn la globalizaci—n promueve una mayor desigualdad
en la distribuci—n del ingreso y de la riqueza, as’ como el
predominio de los mercados globales sin ningœn tipo de
regulaci—n, lo que genera un incremento de la concentraci—n
econ—mica, de la incertidumbre de los mercados, provocando
preferencias por el corto plazo, favoreciendo las orientaciones
especulativas y el predominio de la econom’a ÒvirtualÓ sobre la
ÒrealÓ. Provoca la inquietud de la competitividad, por la pŽrdida
de puestos del trabajo, por el desplazamiento por empleos que se
crean en otros lugares, despertando la preocupaci—n por la
capacitaci—n y la educaci—n como insumos claves de esta nueva
forma de producir.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
2
OMAN, C., Globalisation and Regionalisation: the challenge for developing
countries , Development Centre of the Organisation for Economic Cooperation and development, Par’s, 1994.
!
330 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
En segundo lugar, en lo cultural, el impacto de la globalizaci—n no
es menor. Esta genera pŽrdida de identidad nacional, uniforma los
estilos de vida, estandariza los consumos y generaliza usos, modas
y pr‡cticas que hacen que casi todos se vistan de una misma
manera y tengan similares preferencias y aspiraciones, en una
suerte de norteamericanizaci—n de la cultura. Pero la contrapartida
a esta tendencia homogenizadora es la bœsqueda de identidad, que
privilegia lo local (lo vecinal), lo aut—ctono y que tiende a la
heterogeneidad3.
La bœsqueda de la propia identidad y de sentido deviene vital,
porque es lo œnico que puede proporcionar orientaci—n, certeza y
seguridad. Conocerse a s’ mismo es un elemento central de la
experiencia humana, lo que favorece la individuaci—n, subjetividad
y tambiŽn la revalorizaci—n de lo espacial, de ser de un lugar, la
localizaci—n, que se manifiesta en cierta valoraci—n de lo
tradicional, que tienden a resaltar las especificidades del lugar4.
Se desdibujan las fronteras nacionales, bajo la influencia de los
intercambios econ—micos y comunicacionales, pero la referencia al
ÒnosotrosÓ tiende a ser problem‡tica. La naci—n como ‡rea de
solidaridad se erosiona y este sentido de pertenencia tiende
a.configurarse sobre lo m‡s cercano, y a la vez, sobre lo
supranacional5.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
3
GONZALES CRUZ, F., Nuevas formas de desarrollo institucional, de
organizaci—n social y de representaci—n pol’tica: realidades, experiencias y desaf’os,
CLAD, R’o de Janeiro, 1996.
4 PETRELLA, R., Los l’mites de la competitividad. C—mo se debe gestionar la
aldea global, Universidad Nacional de Quilmes, Buenos Aires,
Sudamericana, 1996, p. 95. ; TROCELLA, M. G., ÒEl Municipio, El
espacio m‡s cercano de lo pœblicoÓ, III Congreso Nacional de Ciencia Pol’tica,
Mar del Plata, 5-8 de noviembre de 1997.
5 GENRO, T. , ABRA, El Estado en la Aldea Global, julio de 1997: ÒEs
imposible hablar de globalizaci—n sin hablar de personalidad o identidad
nacional, los valores cuya fuerza ideol—gica viene siendo afirmada y
negada al mismo tiempo. Con la crisis visible del Estado-Naci—n en sus
moldes cl‡sicos, la regi—n y la localidad adquieren otra importancia para
una estrategia de futuro, incluso en lo que respecta a la cuesti—n
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
331
En s’ntesis, descentralizaci—n y globalizaci—n est‡n generando,
m‡s tareas a resolver por los gobiernos locales, nuevos desaf’os
para encarar en lo pol’tico, econ—mico y lo social, y est‡n
obligando a los municipios a efectuar un replanteo de su
organizaci—n, misiones y funciones, as’ como de su autonom’a.
Antes de abordar las claves de la identidad de los servicios sociales
municipales, merece la pena cuestionar si somos conscientes de la
aportaci—n de los servicios sociales municipales al ejercicio del
derecho de todos los seres humanos a la igualdad de
oportunidades y a la dignidad sin discriminaci—n.
Si no es as’, sobran argumentos para minimizar su capacidad de
intervenci—n: es vital, y es un deber consubstancial e irrenunciable
para todos los servicios pœblicos, garantizar el acceso a todos los
ciudadanos sin discriminaci—n alguna a los derechos y servicios
necesarios para su participaci—n en la sociedad.
Son las entidades locales, en contacto directo con la ciudadan’a,
las que operativizan m‡s claramente este mandato en Òlos
peque–os lugaresÓ, en la vida cotidiana, la convivencia y las
oportunidades para mantener y mejorar la calidad de vida, a travŽs
de su pol’tica municipal en diferentes ‡reas del bienestar social y
particularmente a travŽs de los servicios sociales.
El ‡mbito normativo identifica a los servicios sociales municipales
integrando tambiŽn esta tarea de Òcontenci—nÓ, pero no desde la
subordinaci—n, sino desde un mandato con consecuencias
trascendentales para la estructura, la organizaci—n y los procesos
de prestaci—n de servicios.
Los servicios sociales municipales:
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
democr‡tica. Identidad y naci—n pasan a tener otros contornos.
Montpellier, en Francia, tiene m‡s intereses en comœn con Catalu–a y
con Italia del Norte que con la propia Francia. Santana do Livramento,
en mi propia provincia, frecuentemente es influenciada mucho m‡s por
lo que ocurre en Rivera, durante los eventuales sobresaltos de la
econom’a uruguaya, que con la crisis de mi pa’sÓ.
!
332 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
- se dirigen a personas y al ‡mbito familiar y social, su enfoque es
comunitario y preventivo y sus funciones polivalentes; dan
respuesta en el ‡mbito de la convivencia y la relaci—n, con
intervenciones de car‡cter preventivo, de atenci—n integral a
personas y familias y de incorporaci—n social y laboral;
- detectan y atienden necesidades sociales, mediante la provisi—n
de prestaciones y servicios sociales municipales y gestionando el
acceso a otras instancias de los servicios sociales;
- con la finalidad de normalizaci—n y reincorporaci—n social o
como espacio de tr‡nsito a un servicio especializado, desarrollan
programas, y promueven y gestionan, en su ‡mbito territorial,
centros orientados a colectivos con problem‡ticas identificadas y
singulares;
- los servicios son prestados por equipos multiprofesionales, en
los que se integran las unidades de trabajo social que prestan
atenci—n directa en todo el territorio, son profesionales de
referencia y se ubican en centros de servicios sociales;
- proximidad, accesibilidad, transversalidad, coordinaci—n, calidad
y calidez, son valores inherentes a los servicios sociales
municipales.
El derecho de los menores a la protecci—n, los derechos sociales
de las personas con discapacidad y el derecho a los servicios y
prestaciones sociales para personas con dependencia, han exigido
toda una serie de modificaciones trascendentales en el ‡mbito
normativo y de planificaci—n y en el ‡mbito organizativo y de
financiaci—n (aunque existan grandes retos sin abordar).
Una consecuencia se hizo evidente muy pronto: la necesidad de
impulsar cambios en la legislaci—n auton—mica6.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
6
Madrid, Murcia, Asturias y La Rioja, ya hab’an iniciado a partir del a–o
2003 la segunda generaci—n de leyes de servicios sociales. Navarra,
Cantabria, Catalu–a, Galicia y el Pa’s Vasco promulgaron sus nuevas
leyes ya a partir del 2006. En el A–o 2009 se sumaron las leyes de
Arag—n, y Baleares. La Rioja aprobar‡ su nueva Ley en fechas pr—ximas y
el proyecto de Castilla y Le—n est‡ en la etapa final para su tramitaci—n,
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
333
Esta segunda generaci—n de leyes de servicios sociales pone
Žnfasis nuevamente en la prioridad de reforzar y ampliar la
capacidad de intervenci—n de las estructuras b‡sicas de servicios
sociales. Se reproduce el planteamiento de Òpuerta de entradaÓ al
sistema, pero ahora con el enfoque de Òitinerarios o procesosÓ
Ò‡reas necesidadÓ y garant’as jur’dicas y tŽcnicas para los
ciudadanos.
Se ha abierto una nueva etapa, en la que no son ajenas las
referencias a la universalizaci—n del derecho a servicios y
prestaciones sociales, ni la inclusi—n del tŽrmino Òderecho
subjetivoÓ, transcendente para la defensa de los intereses de los
ciudadanos.
Las nuevas leyes son m‡s precisas que las de la etapa anterior en:
a) identificar derechos y deberes de las personas usuarias de los
servicios sociales (en algœn caso, tambiŽn se identifican los
derechos y deberes de los profesionales);
b) incluir el derecho subjetivo a los servicios y prestaciones
sociales identificadas, ampliando el derecho reconocido a las
personas con dependencia a otras situaciones. Es el derecho a
acceder a lo que alguna comunidad ha denominado Òprestaciones
esenciales de los servicios socialesÓ (por cierto, en su mayor’a
prestaciones cuya gesti—n compete a los servicios sociales de
atenci—n primaria);
c) prever la cartera de servicios e identificar, generalmente en tres
bloques, las prestaciones de servicios sociales: tŽcnicas (o de
servicio) econ—micas (y materiales) y tecnol—gicas. La
caracterizaci—n de los servicios, generalmente se asocia a sectores
de poblaci—n (por ejemplo, discapacidad) y a situaciones de
necesidad (por ejemplo, indigencia severa);
d) poner la accesibilidad y la cercan’a al ciudadano en el centro de
los criterios de calidad y de las orientaciones para la planificaci—n y
la organizaci—n. En casi todas las leyes aparece el derecho a contar
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
Castilla-La Mancha trabaja con el horizonte de 2010. Canarias y otras
Comunidades Aut—nomas han empezado ya la elaboraci—n.
!
334 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
con un profesional de referencia, varias de ellas sitœan a este
profesional en los servicios sociales de atenci—n primaria y algunas
precisan la figura profesional: trabajadora o trabajador social del
servicio social de base.
Cabe decir que no existe m‡s modelo de cooperaci—n compartido
que el de la diversidad: incluyen desde la simple subvenci—n
temporal y proyectos desconectados de la red pœblica de servicios
sociales, as’ como la casi dejaci—n de la responsabilidad de
garantizar la equidad en el acceso de los ciudadanos a servicios
financiados con fondos pœblicos, junto a sistemas de convenios,
concertaci—n y contrataci—n de servicios que, en algunas
ocasiones, se sitœan en la frontera de la legalidad7.
No ocurre lo mismo con las empresas: Òcheques servicioÓ para la
libre elecci—n del proveedor, o concertaci—n de plazas o
contrataci—n para la gesti—n de un centro o servicio de titularidad
pœblica, son las alternativas m‡s utilizadas y tienen una diferencia
esencial. En el primer caso, como en una parte importante de los
servicios de las ONGs, la empresa decide a quien presta el servicio
y a quiŽn no. En el segundo y el sistema pœblico garantiza el
acceso a los servicios de cualquier ciudadano sin discriminaci—n
alguna.
Las nuevas leyes abordan la ordenaci—n de formas diferentes, que
discurren entre las formulaciones genŽricas y las claras apuestas
por el sistema pœblico, acu–ando tambiŽn el concepto de Òsistema
de responsabilidad pœblicaÓ en el que se incorporan diferentes
formas de cooperaci—n pœblico-privada:
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
7
Para los ONGs la financiaci—n constituye todo un ejercicio de
ingenier’a presupuestaria: al uso de diferentes fuentes de financiaci—n
pœblica (0,52% del IRPF, convocatorias de subvenciones de la
Comunidad Aut—noma y de las entidades locales), se han unido en los
œltimos a–os la financiaci—n procedente fundaciones de un variado
espectro, junto a la procedente de las iniciativas empresariales de
responsabilidad social corporativa (RSC).
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
335
- concertaci—n: reserva y ocupaci—n de plazas para su uso
exclusivo por personas cuyo acceso al servicio venga asignado por
las administraciones pœblicas;
- contrataci—n (gesti—n indirecta): para la gesti—n integral de
prestaciones, servicios o centros / para servicios auxiliares o
complementarios en centros de titularidad pœblica;
- acuerdos marco y convenios de colaboraci—n: generalmente
utilizado para la cooperaci—n inter-administraciones, que se
extiende a provisi—n de prestaciones y servicios por la iniciativa
social, cuando existan razones singulares que justifiquen la no
aplicaci—n del rŽgimen de concierto o contrato.
Pero no se descartan otras formas de apoyo pœblico a la iniciativa
social (subvenciones), inicialmente restringidas a otros programas
de interŽs social que no puedan ser incluidos en otras formas de
cooperaci—n con mayor estabilidad.
El modo de organizaci—n de los servicios locales en ‡reas
metropolitanas europeas son cambiado en los œltimos a–os. En
este sentido, se debe considerar al menos tres —rdenes de
problemas, de distinta procedencia, que afectaron a los servicios
en el ‡mbito local: las presiones para liberalizar los mercados,
causada principalmente por la legislaci—n de Intervenci—n y la
jurisprudencia de origen comunitario; la privatizaci—n de empresas
de servicios pœblicos propietaria del sistema, en funci—n de las
distintas pol’ticas nacionales, las pol’ticas de externalizaci—n,
decidi— principalmente a nivel de las autoridades locales
individuales.
Estos elementos han dado lugar a innovaciones, tanto en tŽrminos
de regulaci—n servicios en los que los modelos de entrega, con una
reafirmaci—n de sistemas de gobierno que hab’an caracterizado el
per’odo de la gesti—n pœblica.
Durante sus aproximadamente veinte a–os de existencia, el
concepto de Smart City ha evolucionado en funci—n del nœmero
de ‡reas y ‡mbitos del entorno urbano que se han visto incluidos
en Žl. En su origen, el componente fundamental de las Smart
Cities fue el energŽtico; es decir, la aplicaci—n de la tecnolog’a a la
!
336 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
sostenibilidad energŽtica de la ciudad. Sin embargo, el concepto ha
ido ampli‡ndose hasta incluir en algunos casos el empleo de las
TIC en el Gobierno de la ciudad o en la prestaci—n de servicios
pœblicos como la sanidad.
La Comisi—n Europea8, en su comunicaci—n Smart Cities and
Communities - European Innovation Partnership, fechada en julio
de 2012, selecciona como ‡reas prioritarias de actuaci—n las tres
siguientes: energ’a, transporte y TIC. El objetivo de la aplicaci—n
de tecnolog’a a esas tres ‡reas es la mejora de la eficiencia, as’
como la reducci—n del consumo energŽtico y de la emisi—n de
gases de efecto invernadero.
Ranking of European medium-sized cities9 define Smart City
como aquella ciudad en la que las Tecnolog’as de la Informaci—n y
la Comunicaci—n juegan un papel principal en uno o varios
sectores. As’, por ejemplo, una ciudad ser’a una Smart City desde
la perspectiva de su estructura econ—mica si las actividades
econ—micas que en ella se desarrollan cuentan con una importante
presencia de las TIC; sea porque la industria del propio sector TIC
es predominante, sea porque otros sectores hacen un uso
intensivo de las TIC en su actividad.
Desde el punto de vista demogr‡fico, la Smart City es la que
cuenta con una poblaci—n formada y capacitada, especialmente en
el campo de las TIC. Una ciudad ser‡ una Smart City en el campo
de la gobernanza si las TIC son ampliamente usadas en el
gobierno de la ciudad y adem‡s sirven como canal de
comunicaci—n y de desarrollo de pol’ticas de transparencia entre la
Administraci—n y los ciudadanos.
Desde la perspectiva del transporte y la movilidad, la Smart City
aplica las TIC a mejorar la movilidad, el tr‡fico y la log’stica en el
seno de la ciudad.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
8
http://ec.europa.eu/energy/technology/initiatives/smart_cities_en.htm.
http://www.smart-cities.eu/download/smart_cities_final_report.pdf.
9
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
337
Los esfuerzos en materia de mejora de la competitividad de la
Uni—n Europea se articulan a travŽs de diferentes iniciativas de
apoyo a la investigaci—n, el desarrollo y la innovaci—n. Estas
iniciativas se estructuran en programas plurianuales, que por
periodos de siete a–os establecen las pol’ticas de la Uni—n, las
prioridades y los mecanismos de financiaci—n. Para el siguiente
periodo plurianual 2014-2020, el gran instrumento de la uni—n
ser‡ el Programa Horizon 202010, el cual integrar‡ las actividades
de investigaci—n e innovaci—n contenidas en el Programa Marco
para la Investigaci—n y el Desarrollo Tecnol—gico, el Programa
Marco de Competitividad e Innovaci—n y el Instituto Europeo de
Innovaci—n y Tecnolog’a.
Dentro del actual periodo de programaci—n 2007-2013, la
Iniciativa Europea en Smart Cities, incardinada en el Strategic
Energy Technology Plan11 de la Comisi—n Europea, tiene como
objetivos desarrollar proyectos urbanos de eficiencia en las ‡reas
de redes de energ’a, transporte y edificios.
En julio de 2012, la Comisi—n Europea ha integrado las pol’ticas
destinadas a impulsar las Smart Cities, incluidas las derivadas del
Strategic Energy Technology Plan mencionado m‡s arriba, en el
marco de la Smart Cities and Communities - European
Innovation Partnership12. La iniciativa ha dotado para el ejercicio
2013 un presupuesto de 365 millones de euros, que ser‡ destinado
a financiar proyectos demostradores que combinen los sectores de
la energ’a, el transporte y las TIC.
El comitŽ asesor de la Comisi—n Europea para el establecimiento
de prioridades estratŽgicas del nuevo Programa Marco para la
Investigaci—n y la Innovaci—n para el periodo 2014-2020 ha
elaborado el informe ICT Infrastructure for energy-efficient
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
10
http://ec.europa.eu/research/horizon2020/index_en.cfm?pg=home&vi
deo=none.
11 http://setis.ec.europa.eu/about-setis/overview.
12 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-760_en.htm?locale=en.
!
338 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
buildings and neighbourhoods for carbon-neutral cities13, en el
que se hacen unas recomendaciones a la Comisi—n sobre cu‡l
deber’a ser la orientaci—n para las iniciativas de Smart Cities and
Communities en dicho periodo 2014-2020. Las ‡reas estratŽgicas
en las que se considera que el nuevo Programa Marco deber’a
enfocar sus esfuerzos son energ’a, e-servicios y TIC.
El prop—sito final de una Smart City es alcanzar una gesti—n
eficiente en todas las ‡reas de la ciudad (urbanismo,
infraestructuras, transporte, servicios, educaci—n, sanidad,
seguridad pœblica, energ’a, etc), satisfaciendo a la vez las
necesidades de la urbe y de sus ciudadanos. Todo ello debe
lograrse en consonancia con los principios de Desarrollo
Sostenible expuestos en el Programa 21, promovido por Naciones
Unidas, y tomando la innovaci—n tecnol—gica y la cooperaci—n
entre agentes econ—micos y sociales como los principales motores
del cambio.
Estos principios deber‡n aplicarse especialmente a aspectos como:
¥ la infraestructura tecnol—gica: redes de informaci—n como
mecanismo de comunicaci—n, plataformas inteligentes,
infraestructuras ecoeficientes, etc.;
¥ la estrategia energŽtica: uso de energ’as renovables, sistemas de
almacenamiento y aprovechamiento de energ’a, etc.;
¥ la gesti—n y protecci—n de los recursos: ordenaci—n del territorio
y de los recursos basada en criterios de sostenibilidad,
cooperaci—n entre administraciones, etc.;
¥ la provisi—n de servicios: desarrollo de nuevos modelos
colaborativos que permitan integrar lo pœblico y lo privado,
modelos de servicios mancomunados, etc.;
¥ el Gobierno: accesibilidad de los datos, transparencia en la
gesti—n, aplicaci—n de pol’ticas sostenibles, etc.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
13
http://ec.europa.eu/information_society/activities/sustainable_growth/
docs/smart-cities/smart-citiesadv- group_report.pdf.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
339
Las pol’ticas pœblicas en el ‡mbito municipal est‡n obligadas a
incorporar el concepto de Smart City, lo cual favorecer‡ la
innovaci—n, el desarrollo de nuevos servicios y nuevas ideas y
permitir‡ el crecimiento econ—mico del municipio. En definitiva,
un concepto que ayudar‡ a la evoluci—n de las ciudades.
El Žxito reside en la cooperaci—n entre las autoridades y todos los
agentes econ—micos y sociales, con una implicaci—n crucial de los
ciudadanos. De esta manera, las teor’as de la sostenibilidad se
podr‡n convertir en realidades.
Por lo tanto, tomando este contexto como punto de partida, el
concepto de Smart no debe limitarse tan s—lo al ‡mbito
metropolitano, sino que tambiŽn resulta de especial interŽs en
nœcleos reducidos de poblaci—n y ‡mbitos rurales.
Se debe tener una visi—n que permita un desarrollo adaptativo,
evolutivo y escalable, dado que los municipios son diferentes en
tama–o, personalidad, capacidad de evoluci—n y crecimiento. Por
tanto, cada ciudad o pueblo debe definir su propio modelo y que
Žste le permita avanzar y adaptarse a los requerimientos del
entorno.
En definitiva, el objetivo de radicar el concepto de Smart City
reside en transformar los espacios en los que residimos,
independientemente de la tipolog’a de Žstos, siguiendo los
principios del desarrollo sostenible, aplicando una gesti—n
eficiente a todas las escalas y tomando la innovaci—n tecnol—gica
como un importante punto de apoyo.
Uno de los grandes retos en el contexto de una Smart City es la
transparencia. A pesar de ser un concepto conocido y demandado
por cualquier sociedad moderna, en las Smart Cities resulta
especialmente trascendente que el Gobierno y la Administraci—n
se muestren abiertos y accesibles a la ciudadan’a y no como
elementos que trabajan separadamente y toman sus decisiones de
espaldas a los dem‡s agentes.
Por un lado, los Gobiernos y Autoridades est‡n obligados a
realizar una gesti—n transparente desde todos los puntos de vista
(pol’tico, econ—mico, judicial, etc.). Por otro lado, es importante
!
340 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
que cualquier ciudadano tenga acceso a toda la informaci—n
disponible de car‡cter pœblico y a toda aquella relativa a la
organizaci—n y el funcionamiento de la ciudad, siempre que no se
comprometan aspectos como la privacidad o la seguridad.
Adem‡s, muchos de los instrumentos y herramientas que resultan
de potencial utilizaci—n en una Smart City son de libre entrada y
salida, por lo que la transparencia es esencial para que el sistema
funcione eficientemente.
Si se entiende el concepto de Smart City desde un enfoque
integral, todos los servicios municipales, pœblicos y privados,
deben cuestionarse con el fin de poder ofrecer mejores e
innovadoras prestaciones a los ciudadanos.
En este sentido, desde un punto de vista de impacto econ—mico,
la contrataci—n de servicios urbanos b‡sicos, como la recogida y
tratamiento de residuos, el mantenimiento de infraestructuras
viarias, jardines y edificios, el gasto energŽtico de estas
infraestructuras, la gesti—n del agua y el saneamiento o la provisi—n
de transporte urbano, supone m‡s de un tercio del presupuesto
municipal.
En cuanto al perfil de los sujetos de la regulaci—n, el servicio de
transporte pœblico urbano se caracteriza por la separaci—n de las
funciones de pol’tica (en su mayor’a de la Autoridad local) y el
establecimiento de funciones en el sentido estricto (encomendadas
entidad especial separada de la Autoridad local), por los servicios
ambientales que dicha separaci—n no es la regla, ya que no hay
solapamiento, total o parcial, entre las dos funciones. Para los
servicios culturales no ha encontrado una separaci—n similar,
debido a que la propiedad de los bienes es pœblica (estatal o de la
Autoridad local).
En segundo lugar, de esas partes la prestaci—n del servicio, a pesar
de la numerosos empuj— la privatizaci—n de los servicios pœblicos
en Europa, la propiedad pœblica sigue siendo la regla en la gesti—n
de los servicios culturales, sin embargo, se encontr— una tendencia
a recurrir a formas de subcontrataci—n para el suministro de la
llamada servicios adicionales. M‡s vari— la situaci—n con referencia
a los dos servicios de red en la que, especialmente con respecto a
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
341
la modalidad de las actividades de transporte y autobuses para la
recuperaci—n y el reciclaje residuos municipales, ha habido un
aumento significativo en los proveedores privados, el resultado de
las pol’ticas de liberalizaci—n adoptadas por muchas autoridades
locales.
Parece l—gico, en un entorno de restricciones presupuestarias,
revisar los modelos que las administraciones locales tienen para la
contrataci—n de estos servicios municipales, de tal manera que se
prime la eficiencia, la calidad y la innovaci—n14.
Esta integraci—n de los servicios a realizar por un mismo
proveedor pretende, no s—lo la generaci—n de econom’as de
escala, sino tambiŽn la visi—n integral que permite la generaci—n de
sinergias operativas entre los servicios15.
En cuanto a las relaciones entre la Autoridad local y los
proveedores de servicios, para la adjudicaci—n de los servicios de
transporte se utiliza la licitaci—n pœblica, por el contrario, hacen un
menor uso del instrumento en el caso de los servicios de gesti—n
de residuos. Para los servicios culturales, por œltimo, el Gobierno
comunicar‡ directamente a la prestaci—n de los servicios.
El servicio de transporte urbano es uno en el que hubo la
din‡mica competitiva m‡s vibrantes, con inusual en las ciudades
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
14
Uno de estos nuevos modelos de gesti—n, es el que se est‡ probando
en Birmingham (Reino Unido), desde una perspectiva de colaboraci—n
Pœblico Privada. Este modelo se caracteriza por la prestaci—n conjunta
de servicios sobre la misma ‡rea geogr‡fica (en lugar de la superposici—n
de contratos), con pago por resultados (frente al actual modelo, que
prima los medios puestos a disposici—n de la ciudad) y una mayor
extensi—n de los plazos de contrataci—n, lo que permite la realizaci—n de
fuertes inversiones.
15 Adem‡s, la integraci—n de servicios permite, mediante el uso de
distintas f—rmulas de contrataci—n incluidas en el Texto Refundido de la
Ley de Contratos de Sector Pœblico (TRLCSP), como los contratos
mixtos, la realizaci—n de contrataciones a largo plazo. Esto proporciona
un marco estable para la realizaci—n de inversiones dentro de un
escenario de colaboraci—n pœblico privada.
!
342 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
inglesas, especialmente en la modalidad de autobuses y, en menor
medida, en ese metro. Una tendencia inversa en cambio se
encuentra en los servicios ambientales, donde la prevalencia de las
econom’as de escala y el uso de contratos directos han hecho que
la industria de la casi impenetrable para los nuevos entrantes, con
excepci—n de las actividades de eliminaci—n y reciclaje, donde en
algunos casos no existe el mercado.
Los arancelarias y fiscales incentivos herramientas son las m‡s
utilizadas como modo de financiaci—n de los servicios de gesti—n
de residuos, mientras que, para los servicios de los transportes y
culturales, los ingresos arancelarios o la venta de entradas s—lo
cubren una parte limitada de los costes de explotaci—n, lo que
resulta en la necesidad de recurrir a subvenciones pœblicas y, en
menor medida, a otras formas de ingreso suplementario
(donaciones y patrocinios para el servicios culturales; ingresos
relacionados con la movilidad urbana, como multas y
estacionamiento tarifado).
Para el exitoso funcionamiento de una Smart City resulta clave el
respaldo de un sistema fiscal que funcione de forma justa y
eficiente y que adem‡s cree los instrumentos necesarios para
estimular conductas deseadas desde el punto de vista de la
sostenibilidad.
Dentro de estos instrumentos, destacan los incentivos fiscales
cuya finalidad es fomentar que las pr‡cticas de los agentes
econ—micos sean acordes con losvalores de eficiencia y
sostenibilidad de las Smart Cities en ‡mbitos como: a) energ’a y
eficiencia energŽtica; b) reducci—n de emisiones; c) investigaci—n y
desarrollo; d) promoci—n de las TICs.
Junto con los instrumentos incentivadores de determinadas
conductas, la pol’tica fiscal tambiŽn puede ser utilizada para
penalizar determinados comportamientos no sostenibles,
haciendo que quienes incurran en ellos Òpaguen m‡sÓ.
En el ‡mbito medioambiental, las medidas fiscales recaudatorias
se rigen por un principio fundamental: quien contamina paga.
Esta m‡xima tiene como finalidad que los costes de la protecci—n
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
343
del medio ambiente recaigan directamente sobre aquellos que los
originan. De esta manera, se consigue que las malas pr‡cticas
medioambientales afecten a la rentabilidad econ—mica de los
agentes, tratando que Žstos modifiquen su comportamiento. Este
aspecto supone una gran ventaja frente a las prohibiciones
administrativas.
BIBLIOGRAFêA
COSTALLAT, K., Las pol’ticas pœblicas en los procesos posprivatizadores: el caso
Cutral-C— - Plaza Huincul, FLACSO, Buenos Aires, mayo de 1997.
GENRO, T., ABRA, El Estado en la Aldea Global, julio de 1997.
GONZALES CRUZ, F., Nuevas formas de desarrollo institucional, de
organizaci—n social y de representaci—n pol’tica: realidades, experiencias y desaf’os,
CLAD, R’o de Janeiro, 1996.
OMAN, C., Globalisation and Regionalisation: the challenge for developing
countries , Development Centre of the Organisation for Economic Cooperation and development, Par’s, 1994.
PETRELLA, R., Los l’mites de la competitividad. C—mo se debe gestionar la aldea
global, Universidad Nacional de Quilmes, Buenos Aires, Sudamericana,
1996.
TROCELLA, M. G., ÒEl Municipio, El espacio m‡s cercano de lo
pœblicoÓ, III Congreso Nacional de Ciencia Pol’tica, Mar del Plata, 5-8 de
noviembre de 1997
!
LA GESTIîN DEL PATRIMONIO
ARQUITECTîNICO LOCAL:
PROBLEMçTICA Y DESAFêOS
Adriana Taller
Profesora Titular de Derecho Administrativo
Universidad Nacional de Rosario
I. INTRODUCCIîN
Este trabajo presenta algunos aspectos de los temas a desarrollar
en el marco de la elaboraci—n de la tesis doctoral, que se propone
abordar la gesti—n del patrimonio arquitect—nico por parte de los
gobiernos locales, la problem‡tica derivada de la catalogaci—n y los
desaf’os de las autoridades pœblicas para cumplir con su
responsabilidad de preservar el patrimonio urbano cultural Ð
tangible inmueble Ð esto es los edificios o patrimonio construido,
sin lesionar los derechos de los particulares propietarios de los
inmuebles objeto de protecci—n y preservaci—n, sobre la base de la
positivizaci—n constitucional del derecho al patrimonio cultural,
que exige una efectiva tutela jur’dica.
A modo de introducci—n he de rese–ar los distintos instrumentos
internacionales, nacionales y de orden local que han receptado la
defensa del patrimonio hist—rico, cultural, arquitect—nico y
urban’stico de las ciudades; protecci—n que ha excedido el ‡mbito
de cada pa’s para convertirse en una problem‡tica universal y
mencionarŽ los instrumentos de gesti—n urbana que permiten a los
gobiernos locales gestionar la protecci—n y preservaci—n de dicho
patrimonio, con la pretensi—n de acentuar determinada identidad y
memoria urbana.
No abordando el deber de conservaci—n que pesa no solo sobre el
Estado (autoridades nacionales, provinciales y locales) sino
tambiŽn sobre los particulares, propietarios o no de los bienes
inmueble objeto de tutela por entender que conforma un cap’tulo
especial en la preservaci—n del patrimonio y excede el objetivo de
este trabajo.
346 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
A los fines de esta exposici—n he de centrar entonces mis
acotaciones y el desenvolvimiento del tema en el tr’ptico:
Patrimonio / Protecci—n-Preservaci—n-Conservaci—n / Gesti—n
local para la protecci—n del patrimonio urbano cultural.
II. PATRIMONIO
El interrogante ya planteado por muchos en torno a la
preservaci—n del patrimonio arquitect—nico es: ÀquŽ consideramos
por patrimonio a proteger o dicho en otros tŽrminos, quŽ bienes
conforman el patrimonio arquitect—nico, de un pa’s, provincia o
ciudad?: los grandes monumentos, creaci—n arquitect—nica
aislada1, los bienes hist—ricos y art’sticos, los sitios urbanos o
rurales2; inmuebles que integran el dominio privado y pœblico del
estado, inmuebles de los particulares, los objeto muebles o
documentos hist—ricos, las obras modestas que han adquirido con
el tiempo un significado cultural, s—lo los bienes materiales o
tambiŽn los bienes inmateriales o intangibles, quŽ categor’a de
construcciones, de quŽ Žpocas; las obras de artes de todas las
Žpocas, quŽ conjuntos de edificios, quŽ centros hist—ricos, quŽ
jardines y parques, quŽ hallazgos terrestres y subacu‡ticos?3.
Podr’amos sintetizar diciendo que conforman el patrimonio
cultural a proteger Òtodos los bienes que constituyan un
testimonio material dotado de valor de civilizaci—nÓ4.
El concepto de patrimonio a proteger con el correr de los a–os se
ha ido ampliando, desde las primeras cartas y recomendaciones
internacionales hasta las categor’as de bienes culturales adoptadas
por la Conferencia General de la UNESCO en 1972, que entiende
por patrimonio de un pueblo, el conjunto de monumentos, obras
arquitect—nicas, de escultura o de pintura monumentales,
elementos o estructuras de car‡cter arqueol—gico, inscripciones,
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
1
Carta de Venecia Ð 1964 (art.1¡).
Carta de Venecia Ð 1964 (art.1¡).
3 Carta Italiana de 1972
4 Dichiarazione di principio Ð Comisi—n Franceschini Ð Italia Ð entre
1964/1967
2
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
347
cavernas y grupos de elementos, que tengan un valor universal
excepcional desde el punto de vista de la historia, del arte o de la
ciencia, los grupos de construcciones aisladas o reunidas, cuya
arquitectura, unidad e integraci—n en el paisaje les dŽ un valor
universal excepcional desde el punto de vista de la historia, del
arte o de la ciencia, los lugares: obras del hombre u obras
conjuntas del hombre y la naturaleza as’ como las zonas, incluidos
los lugares arqueol—gicos que tengan un valor universal
excepcional desde el punto de vista hist—rico, estŽtico, etnol—gico
o antropol—gico. En esta concepci—n del patrimonio se reconoce
un concepto de patrimonio tangible: realizaciones materiales,
tanto muebles como inmuebles.
Lo cierto es que, ÀquŽ conforma el patrimonio hist—rico o cultural
a proteger?, depende en gran medida de las valoraciones que
expertos y la propia comunidad efectœen sobre dicho bien, en
base a criterios o est‡ndares culturales que le son propios.
Y, a los fines de mi relato he de recortar el concepto de
patrimonio a proteger, al conjunto de bienes expresivos o
representativos de nuestra identidad cultural, que son obra de la
producci—n humana y que poseen homogeneidad propia y
determinados valores, que son evaluados por tŽcnicos
(arquitectos, urbanistas, historiadores del arte, arque—logosÉ)
cuya tarea es necesaria a los fines justificar Ð motivar - la
intervenci—n administrativa de las autoridades pœblica en la esfera
de los particulares, cuando los bienes a proteger pertenecen al
dominio privado de aquellos.
Al tŽrmino patrimonio, a los fines de la protecci—n en comentario
podemos darle entonces un sentido material y cultural, el de la
recuperaci—n o preservaci—n de aquellos elementos, obras,
construcciones o creaciones del hombre realizadas a lo largo de su
historia; los que, como consecuencia de la din‡mica urbana y de
los an‡lisis y propuestas sobre el patrimonio a proteger permiten
extenderse m‡s all‡ del mismo objeto patrimonial de protecci—n
(por sus caracter’sticas originales y destacas en la historia de la
arquitectura), para proteger el entorno inmediato donde se inserta
el bien sometido al rŽgimen de protecci—n.
!
348 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
As’, se fue instalando la idea de proteger no solo a la pieza
patrimonial en s’ depositaria de caracter’sticas especiales sino
tambiŽn incluir en las propuestas de preservaci—n a sus entornos
inmediatos; entornos que van conformando ‡reas o espacios de
interŽs, con lo cual, la cosa objeto de protecci—n se destaca en un
espacio f’sico, ensanchando as’ la base interpretativa de lo quŽ
entendemos por patrimonio a proteger: zonas edificadas que
identifican a la ciudad o la dotan de cierta personalidad.
Bajo esta concepci—n, en su an‡lisis sobre el espacio pœblico y la
cultura urbana de Buenos Aires (Argentina), Adri‡n Gorelik
define a la ciudad como Òel sitio que registra por antonomasia el
conflicto entre lo existente y lo nuevo, entre la preservaci—n y la
transformaci—n: es el sitio donde la historia est‡ ocurriendo,
donde m‡s evidente se vuelve el paso del tiempo y donde es el
presente el que determina las lecturas del pasadoÓ (1998).
Desde esta idea o pensamiento se protege al patrimonio cultural
integral, como derivaci—n de un proceso socio-hist—rico-cultural y
como representaci—n de la memoria colectiva del pueblo.
En la actualidad, en mi pa’s, Argentina y especialmente en la
ciudad de Rosario, Provincia de Santa Fe, el patrimonio cultural
urbano es un tema de tratamiento de las œltimas dŽcadas y como
tal ha sido objeto de regulaci—n, dict‡ndose normas jur’dicas y
tŽcnicas que conforman el rŽgimen jur’dico de gesti—n para la
protecci—n y conservaci—n del patrimonio urbano bajo el nombre
genŽrico de patrimonio cultural.
Nuestra legislaci—n local, ha centrado su accionar en el patrimonio
inmueble, y a tales fines, considera patrimonio cultural a proteger,
a los edificios, a las obras singulares, a los monumentos y a los
sitios declarados de interŽs patrimonial; a las plazas, parques y
paseos ribere–os5.
La protecci—n de los bienes con valor hist—rico, cultural, art’stico
y/o arquitect—nico, ha sido un deber reclamado a las
Administraciones nacionales y locales desde que surge en la
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
5
Ordenanza N¡ 8245 de fecha6 de marzo de 2008.
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CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
349
comunidad una conciencia hist—rica y una posici—n lœcida y de
compromiso hacia el pasado.
M‡s, sin definiciones normativas y sin la existencia de una gesti—n
urbana adecuada, dif’cilmente los gobiernos locales, puedan
satisfacer la reivindicaci—n popular de la conservaci—n del
patrimonio cultural urbano, de manera duradera, met—dica y
ordenada, sobre todo en Argentina, donde a partir de la reforma
constitucional de 1994 se ha consagrado al patrimonio cultural
urbano, como derecho de todos, a ser protegido por las
autoridades pœblicas.
Esta consagraci—n constitucional del derecho al patrimonio, que
genera en el derecho de propiedad del titular del mismo,
restricciones en el uso y disfrute del bien, que pueden repercutir
negativamente en su ‡mbito jur’dico-econ—mico, provocan
conflictos de intereses jur’dicos entre las autoridades pœblicas y los
titulares del dominio, quienes se ven limitados en el ejercicio
constitucional de su derecho de propiedad.
Esta modificaci—n operada en nuestro derecho tambiŽn merece un
an‡lisis particular y conforma un cap’tulo especial en el estudio del
rŽgimen jur’dico de protecci—n del patrimonio urbano cultural.
De all’ entonces, de la necesidad de contar con un adecuado
rŽgimen de protecci—n, entendido como el conjunto de
disposiciones que - fundadas en el interŽs pœblico y con la
finalidad de garantizar y promover la protecci—n y preservaci—n de
bienes de valor hist—rico, cultural o arquitect—nico,- altera o limita
el contenido o el ejercicio del derecho de propiedad a travŽs de
restricciones administrativas, servidumbres administrativas o
declaraciones de utilidad pœblica, con fines expropiatorios.
1. Preservaci—n del patrimonio
Individualizado, los bienes muebles o inmuebles (patrimonio fijo)
como edificios y viviendas de especial interŽs art’stico, hist—rico,
arqueol—gico, paleontol—gico, etnogr‡fico que pueden ser objeto
de protecci—n, o bienes muebles (patrimonio m—vil), segœn las
distintas valoraciones ideol—gico-pol’ticas, resulta necesario
precisar, ÀquŽ se entiende por preservaci—n?, Àpor quŽ y con quŽ
!
350 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
finalidad las autoridades pœblicas asumen el deber de garantizar la
conservaci—n de dichos bienes y promover su enriquecimiento?.
Surgen entonces, interrogantes como, ÀPor quŽ y para quŽ las
administraciones locales llevan adelante distintos tipos de acciones
tendientes a proteger, resguardar y conservar los bienes de valor
arquitect—nico o hist—rico, a travŽs del ejercicio de potestades
reguladas por el derecho pœblico para disfrute de los ciudadanos y
de las generaciones futuras?; ÀquiŽn o quienes tienen el deber de
proteger y de preservar los bienes amparados por un rŽgimen
protectorio?.
En primer tŽrmino hemos de definir, pese a no haber coincidencia
total entre los expertos, que se ha conceptualizado a la protecci—n,
como Òla acci—n jur’dica encaminada a salvar de la eventualidad de
da–o a objetos o bienes colectivos, que sin Žsta estar’an expuestos
al riesgo de degradaci—n y eventualmente extinci—nÓ6, mientras
que se reserva el concepto preservaci—n para las intervenciones
directas sobre inmuebles o monumentos para que no se alteren
sus formas o materias y prolongar as’, su existencia original.
Ahora bien, Àpor quŽ las autoridades pœblicas y los particulares
afectados tienen la obligaci—n de proteger y preservar los bienes
identificados como patrimonio cultural?.
Porque cuando un bien es reconocido como parte del patrimonio
urbano cultural de una comunidad es porque ella lo considera
investido de un significado cultural valioso, porque persiste en esa
comunidad un fuerte componente ideol—gico que aceptado
positivamente por la mayor’a de sus integrantes interpreta que ese
bien representa la identidad o pasado de la misma y por ende debe
permanecer como tal a lo largo de los tiempos.
Se trata de bienes que la comunidad interpreta como
representativos de su historia por tratarse de bienes del pasado,
que el presente los recibe como herencia social y conservan
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
6
Esta definici—n fue recogida en el Encuentro Internacional de Ravello
sobre Terminolog’as Contempor‡neas, en abril de 1976.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
351
aspectos significativos y valiosos de su cultura, por esa raz—n se
los quiere proteger y preservar para si y para disfrute tambiŽn de
las futuras generaciones, encontr‡ndose aqu’ la motivaci—n y
finalidad de dichas acciones.
Podr’amos decir que las comunidades protegen y preservan su
patrimonio urbano cultural como protecci—n de su memoria e
identidad.
Identidad que est‡ estrechamente ligada a las consecuencias y
derivaciones de la complejidad de los procesos hist—ricos y
sociales vividos por cada grupo humano en un tiempo y geograf’a
determinada.
Ahora bien, la individualizaci—n de la raz—n o motivaci—n por la
cual se protege un bien, su finalidad clara y la proporcionalidad de
las medidas que se adopten para tan fin, permite que los criterios
adoptados para la protecci—n y preservaci—n no sean tachados de
arbitrarios y lesivos de los derechos de los particulares titulares de
los bienes que son objeto de protecci—n por ese rŽgimen jur’dico
especial.
El objetivo general de todo rŽgimen jur’dico de protecci—n
patrimonial debe ser el de proteger y recuperar el patrimonio
inmueble y el de fortalecer la residencia en el sector, mejorando las
condiciones de habitabilidad y manteniendo la poblaci—n original
en su propio h‡bitat; proteger y preservar respetando la identidad,
como la asunci—n consciente o inconsciente de determinadas
caracter’sticas, rasgos o particularidades, que hace que una
comunidad o grupo social sea individualizable, peculiar y
diferenciado de otras.
En œltima instancia, la identidad es relativa pero tambiŽn
relacional, pues se instaura, construye e instituye en referencia, en
relaci—n y en comparaci—n a otras identidades singulares o
colectivas, cercanas o lejanas en el tiempo o en el espacio de esa
comunidad o territorio urbano.
M‡s, las medidas legales que se adoptan para protecci—n y
preservaci—n del patrimonio deben estar debidamente
fundamentadas y dotas de suficiente razonabilidad pues
!
352 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
conforman en su mayor’a substanciales restricciones y l’mites al
ejercicio del derecho de propiedad, al establecer l’mites al dominio
de los particulares, derivados, como se–alara precedentemente de
restricciones administrativas, servidumbres administrativas o
declaraciones de utilidad pœblica con la consecuente expropiaci—n
del bien objeto de protecci—n.
Por ende los est‡ndares, pautas o criterios de catalogaci—n debe
ser objetivos y universales a los efectos de no ser una derivaci—n
de incoherentes apreciaciones subjetivas de las autoridades locales
de turno.
Otros de los interrogantes en torno a la protecci—n es ÀquiŽn debe
proteger y preservar?, cuesti—n ’ntimamente ligada al deber de las
autoridades pœblicas y a la obligaci—n que el ordenamiento jur’dico
impone a los titulares del bien objeto de protecci—n y
preservaci—n.
En este aspecto tanto las cartas y recomendaciones internacionales
ponen en cabeza de los Estados el deber de proteger. En el
mismo sentido, la Constituci—n Nacional de la Naci—n Argentina
impone a las autoridades la obligaci—n de preservar el patrimonio
cultural y de fijar los presupuestos m’nimos, los est‡ndares o
criterios b‡sicos para su protecci—n, sin alterar las jurisdicciones
locales (art’culo 41), por cuanto los gobiernos provinciales
conservan todo el poder no delegado a la Naci—n y tienen
competencia excluyente sobre los bienes ubicados en su territorio
(art’culos 121 y concordantes de la Constituci—n Nacional).
Este deber implica que las autoridades pœblicas tienen la
obligaci—n de adoptar medidas adecuadas y suficientes para
proteger el patrimonio cultural y el deber de hacer cumplir a los
propietarios y terceros el rŽgimen jur’dico de protecci—n; debiendo
responder ante la comunidad por dichas omisiones.
Como se–alara precedentemente estamos frente a un nuevo
derecho todos, un derecho de incidencia colectiva que impacta en
el urbanismo, la econom’a y el ordenamiento jur’dico y genera en
el Estado, el derecho y el deber de su protecci—n, con las
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
353
responsabilidades estatales pertinentes derivadas de esta nueva
situaci—n.
El deber de protecci—n y preservaci—n, tambiŽn le compete a los
propietarios del bien afectado como a los terceros ajenos al
mismo, al disponer los ordenamientos locales ciertas limitaciones
al ejercicio del derecho de propiedad y la obligaci—n de requerir
autorizaciones especiales para realizar intervenciones que puedan
afectar o poner en peligro la morfolog’a del bien protegido.
En ese sentido y a modo de ejemplo, los propietarios de bienes
inmueble de valor patrimonial ubicados en la ciudad de Rosario,
Santa Fe, Argentina, tienen la obligaci—n de mantenerlos en buen
estado de seguridad y salubridad, realizando los trabajos y obras
precisas para conservarlos o rehabilitarlos, en un todo de acuerdo
con las ordenanzas vigentes7; disponiendo la misma norma legal
las pautas de conservaci—n y/o de rehabilitaci—n que deben
observarse para hacer efectivo su cumplimiento y el de las
medidas que la autoridad puede adoptar en caso de
incumplimiento.
Y por œltimo, el gran desaf’o para la gesti—n pœblica y œltimo
interrogante es Àc—mo proteger y preservar efectivamente el
patrimonio urbano cultural?.ÀquŽ instrumentos de gesti—n urbana
adoptar y como impedir que el particular propietario del bien
inmueble que integra el patrimonio cultural respete el nuevo
destino del mismo, que es su preservaci—n y conservaci—n para
disfrute de la comunidad?
En el presente hay un contexto urbano conflictivo. El acento en
las ciudades actuales no siempre est‡ puesto en la generaci—n de
alternativas de crecimiento que aporten a la calidad ambiental y
arquitect—nica de la ciudad, respetando a la ciudad heredada. As’ la
conservaci—n de lo existente en los ‡mbitos locales queda en
manos de los particulares, promotores o desarrolladores,
encontr‡ndose las autoridades pœblicas en un pie de desigual,
generalmente frente al mercado inmobiliario que apuesta al
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7
Ordenanza Muncipal N¡ 8245 de fecha 6 de marzo de 2008.
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354 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
crecimiento en altura, como la opci—n econ—micamente m‡s
ventajosa, sustituyendo para ellos bienes de valor patrimonial.
Frente a esta situaci—n problem‡tica surge como inquietud si los
actuales instrumentos de gesti—n urbana que adoptan las
autoridades locales Ð municipios y comunas - para la protecci—n y
preservaci—n del patrimonio cultural urbano resultan suficientes.
En otras palabras, Àsi esos instrumentos normativos son aptos
para el cumplimiento de sus fines?, À si el marco normativo
dictado por los gobiernos municipales y comunales en el ‡mbito
geogr‡fico de sus competencias, en el que perviven estos
inmuebles que se pretenden proteger, es el adecuado y suficiente
para evitar su deterioro, ruina, demolici—n o sustituci—n?. ÀLa
integraci—n de proyectos arquitect—nicos contempor‡neos en las
estructuras preexistentes resulta una alternativa viable para la
protecci—n y preservaci—n de los inmuebles protegidos?.
La normativa urbana dictada por los gobiernos municipales pone
en evidencia el interŽs de las autoridades locales por proteger los
bienes que integran el patrimonio cultural, pero, Àse efectiviza
realmente esta protecci—n?, Àson eficaces las medidas adoptadas al
efecto?.
A estos interrogantes pretendo encontrarle una respuesta
adecuada al finalizar mi trabajo de estudio y an‡lisis de esta
problem‡tica, del cual en esta intervenci—n dejo algunos
enunciados y la enumeraci—n de los instrumentos que han
indicado a la humanidad quŽ proteger y los instrumentos de
gesti—n posibles de implementar por parte de las autoridades
pœblicas para efectivizar la protecci—n.
Lo que si puedo adelantar es que las contestaciones que podamos
encontrar a las cuestiones planteadas no son inocuas.
Los instrumentos de gesti—n que se adopten para tal fin integran
un cap’tulo de estudio del derecho urban’stico; derecho, que al
regular el ordenamiento de la ciudad, conducir su desarrollo y
resolver las tensiones existentes en la misma cumple con mœltiples
valores, porque esta disciplina jur’dica es realizadora de valores:
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
355
- pol’ticos, desarrollo de la gesti—n urbana, conforme una
determinada ideolog’a;
- sociales, procurando en el desenvolvimiento de las ciudades
satisfacer las necesidades de toda la comunidad en mirar de logar
el bienes de est‡, mujeres, varones, ni–os, ancianos, cualquiera sea
su condici—n cultural, econ—mica o social;
- econ—micos, regulando las actividades de car‡cter comercial,
industrial, de servicios que se desarrollan en la ciudad, regulando
el uso del suelo;
- eficiencia y eficacia, desarrollo de la ciudad con racionalidad
urbana;
- culturales, preservando, conservando, rehabilitando e
incrementando el patrimonio arquitect—nico, hist—rico y cultural
de la ciudad.
Ergo, resulta ineludible saber que valores priorizan las autoridades
locales en la concepci—n para el desarrollo y desenvolvimiento de
las ciudades para saber quŽ bienes del patrimonio urbano ser‡n
objeto de protecci—n, por quŽ, para quŽ y c—mo se los identifica y
reconoce y quŽ medidas se adopten para tal fin.
Lo concreto hasta ahora ha sido la identificaci—n de los bienes que
integran el patrimonio cultural en el contexto internacional y en el
nacional y local de cada pa’s.
A. Protecci—n a nivel internacional
Nos es la intenci—n de este trabajo efectuar un an‡lisis
pormenorizado de los instrumentos de protecci—n del patrimonio
que han ido surgiendo internacionalmente, sino simplemente
efectuar una menci—n de los mismos a los efectos de mencionar
los criterios de intervenci—n fijados por los mismos, sin dejar de
se–alar que estos han orientando y guiado a los estados en la
elaboraci—n de conceptos y est‡ndares a tener en consideraci—n al
declarar los bienes a ser protegidos o regular la protecci—n de
aquellos, aunque estos documentos internacionales no ofrecen un
marco jur’dico de contenci—n para los conflictos que puedan
suscitarse y de hecho se suscitan como consecuencia del rŽgimen
!
356 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
jur’dico de preservaci—n. El abordaje de estas cuestiones es propio
de cada Estado de conformidad a su ordenamiento jur’dico
vigente y a la regulaci—n del ejercicio del derecho de propiedad y el
car‡cter de Žste.
En este sentido merecen ser mencionados:
Carta de Atenas de 1931 propone criterios destinados a la
continuidad del patrimonio; es el primero de los documentos
internacionales que refiere a la conservaci—n del patrimonio. ƒste
documento surge como consecuencia de una preocupaci—n
mundial sobre el estado de conservaci—n en que se encontraba el
Patrimonio cultural y plantea la necesidad de coordinar en forma
mancomunada criterios y posturas de intervenci—n, en el
entendimiento que dicho patrimonio se encontraba desprotegido
ante el avance de la modernidad que pon’a en peligro lo
construido y la identidad alcanzada a lo largo de los a–os por la
humanidad.
Convenci—n de La Haya de 1954 ampl’a el criterio de protecci—n,
y bajo el paraguas de bienes culturales incorpora a su rŽgimen a
los bienes muebles, inmuebles, a los lugares destinados a
preservarlos, bajo criterios de gran importancia para el patrimonio
cultural de los pueblos, o de gran interŽs o importantes, as’
expresa que, "Para los fines de la presente Convenci—n se
considerar‡n bienes culturales, cualquiera sea su origen y
propietario: a) Los bienes, muebles e inmuebles, que tengan una
gran importancia para el patrimonio cultural de los pueblos, tales
como los monumentos de arquitectura, de arte o de historia,
religiosos o seculares, los campos arqueol—gicos, los grupos de
construcciones que por su conjunto ofrezcan un gran interŽs
hist—rico o art’stico, las obras de arte, manuscritos, libros y otros
objetos de interŽs hist—rico art’stico y arqueol—gico, as’ como las
colecciones cient’ficas y las colecciones importantes de libros, de
archivos o de reproducciones de los bienes antes definidos; b) Los
edificios cuyo destino principal y efectivo sea conservar o exponer
los bienes culturales muebles definidos en el apartado a), tales
como museos, las grandes bibliotecas, los dep—sitos de archivos,
as’ como los refugios destinados a proteger en caso de conflicto
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
357
armado los bienes culturales muebles destinados en el apartado a).
Los centros que comprendan un nœmero considerable de bienes
culturales definidos en los apartados a) y b), se denominar‡n
"centros monumentales".
Estos "bienes culturales", definidos en forma tan amplia, gozan de
protecci—n general en tiempos de paz contra los efectos
previsibles de un conflicto armado, as’ como de un respeto
espec’fico en caso de que estalle el conflicto por una parte, no
utiliz‡ndolos por la otra parte para fines militares. Los Centros
Hist—ricos, por s’ mismos y por el acervo monumental que
contienen, representan no solamente un incuestionable valor
cultural sino tambiŽn econ—mico y social. Los Centros Hist—ricos
no s—lo son patrimonio cultural de la humanidad sino que
pertenecen en forma particular a todos aquellos sectores sociales
que los habitan."
Carta de Venecia de 1964, resalta la necesidad de proteger los
vestigios materiales del patrimonio cultural; surge como una
actualizaci—n y ampliaci—n de criterios fijados oportunamente por
la Carta de Atenas. A partir de su dictado se acrecent— la
conservaci—n del patrimonio y luce, en ese sentido es destacable la
labor de organizamos internacionales como la UNESCO y el
Consejo Internacional de Monumentos y Sitios, que marcan la
necesidad de profundizar y plantear un mayor alcance, y los
conceptos de conservaci—n y restauraci—n comienzan a tratarse
m‡s espec’ficamente y por separado. Este documento plantea la
necesidad de preservar los entornos donde se encuentran los
bienes (monumentos) protegidos. Y remarca la necesidad de
valorar tambiŽn al patrimonio modesto.
Normas de Quito de 1967. El planteo fundamental de estas
norma es adoptar medidas y pol’ticas de conservaci—n del
patrimonio, poniendo la mirada en el desarrollo socio-econ—mico
de cada regi—n de latinoamericana y se–ala la necesidad de contar
con herramientas que puedan darle un nuevo impulso al
patrimonio y a los monumentos en funci—n del turismo, sin dejar
de considerar el valor y problem‡tica de los Cascos Hist—ricos de
!
358 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
las ciudades. Destaca el riesgo que corren los patrimonios
culturales por la falta de pol’ticas de conservaci—n y el abandono.
Convenci—n sobre Protecci—n del Patrimonio Mundial, Cultural y
Natural, instaurada por la UNESCO Ð Paris Ð 1972. Considerada
un documento de trascendencia primordial en el impulso de
selecci—n, recuperaci—n, preservaci—n y exhibici—n del Patrimonio
a nivel de los organismos supranacionales y / o internacionales,
que reconoce a la especie humana como sujeto, pero tambiŽn en
relaci—n con la naturaleza y el medio ambiente, que declara
nœmeros sitios culturales, naturales y mixtos en m‡s de ciento
cincuenta pa’ses. Declara como Patrimonios de la Humanidad,
por medio de un programa, que es ejemplo a seguir por los
Estados, y constituye un reconocimiento a la diversidad humana
de alcance mundial e hist—rico.
Declaraci—n de çmsterdam - 1975. Surge como culminaci—n del
Congreso de çmsterdam. En l’neas generales esta declaraci—n
continœa y reafirma todas aquellas nuevas nociones que surgieron
en la anterior Carta, m‡s, a diferencia de documentos
internacionales anteriores pone una mirada en direcci—n a la
pr‡ctica de la conservaci—n, entendiendo a Žsta como un criterio
mucho m‡s amplio, que puede abarcar tanto la restauraci—n, como
la rehabilitaci—n, la protecci—n, y fundamentalmente exhorta a una
conservaci—n integrada. Plantea el tema de la gesti—n del
patrimonio urbano cultural en profundidad.
Carta de Nairobi Ð 1976. Este documento trata en particular sobre
la tem‡tica de los centros hist—ricos. Su relevancia frente a otros
documentos anteriores es que, formulado en el marco de la
UNESCO, busca lograr un alcance mundial. Este documento
exhorta a los todos los estados miembros a establecer planes de
salvaguarda que integren a los conjuntos hist—ricos y los adapten a
las necesidades contempor‡neas.
Carta de Whashington Ð 1987. La presente Carta para la
conservaci—n de poblaciones y ‡reas urbanas hist—ricas, concierne
a los nœcleos urbanos de car‡cter hist—rico, grandes o peque–os;
comprende todo tipo de poblaciones (ciudades, villas, pueblos,
etc.) y, m‡s concretamente, los cascos, centros, barrios, barriadas,
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
359
arrabales, u otras zonas que posean dicho car‡cter, con su entorno
natural o hecho por el hombre. Hace hincapiŽ en que la
conservaci—n de las poblaciones o ‡reas urbanas hist—ricas s—lo
puede ser eficaz si se integra en una pol’tica coherente de
desarrollo econ—mico y social, y si es tomada en consideraci—n en
el planeamiento territorial y urban’stico a todos los niveles y
rescata la necesidad de la participaci—n y el compromiso de los
habitantes, como imprescindibles para conseguir la conservaci—n
de la poblaci—n o ‡rea urbana hist—rica y que Žstos deben ser
estimulados a tal fin, se–alando que, no se debe olvidar que dicha
conservaci—n concierne en primer lugar a sus habitantes.
Carta Internacional sobre Turismo Cultural Ð 1999. La Carta
adopta criterios para favorecer la compatibilizaci—n entre turismo,
intercambio cultural y preservaci—n patrimonial. La Interacci—n
din‡mica entre el Turismo y el Patrimonio Cultural. Se–ala que el
Turismo nacional e internacional sigue siendo uno de los medios
m‡s importantes para el intercambio cultural, ofreciendo una
experiencia personal no s—lo acerca de lo que pervive del pasado,
sino de la vida actual y de otras sociedades y que puede captar los
aspectos econ—micos del Patrimonio y aprovecharlos para su
conservaci—n, generando fondos, educando a la comunidad e
influyendo en su pol’tica. Destaca que es un factor esencial para
muchas econom’as nacionales y regionales y que puede ser un
importante factor de desarrollo cuando se gestiona
adecuadamente.
Carta de Cracovia Ð 2000. Actualiza los conceptos y pautas de la
conservaci—n y restauraci—n. La Carta de Cracovia, surge como
culminaci—n de la conferencia internacional sobre conservaci—n de
ese mismo a–o en Cracovia y es de particular interŽs su an‡lisis ya
que cierra aquellos conceptos desarrollados a lo largo de los
anteriores documentos y refleja las actuales orientaciones
internacionales. Esta diversidad cultural por un lado, y un
concepto de patrimonio arquitect—nico que evoluciona d’a a d’a
nos ubican en un panorama complejo. Por esta raz—n, a nivel
internacional as’ como tambiŽn a nivel nacional, se hace dif’cil,
establecer normas ajustadas sobre la conservaci—n del patrimonio.
En este sentido la Carta establece por un lado, criterios
!
360 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
conceptuales generales y por otro lineamientos a seguir e
implementar en cada estado, de acuerdo a la realidad y evoluci—n
de su patrimonio.
Carta de Viena -Salvaguardia de los Conjuntos Hist—ricos y su
Funci—n en la Vida Contempor‡nea Ð 2005. La Carta es el
resultado de la Conferencia Internacional sobre el tema, celebrada
en Viena en 2005, patrocinada por UNESCO con presencia de
m‡s de seiscientos expertos de cincuenta y cinco pa’ses; la Carta
desarrolla adecuadamente la idea de conjugar la conservaci—n del
patrimonio hist—rico con los nuevos desarrollos. Se pretende que
el Memorandum se convierta en un documento clave para un
enfoque integrado, que una la arquitectura contempor‡nea, al
desarrollo urbano sostenible y a la integridad del paisaje,
bas‡ndose en los modelos hist—ricos, el estilo de construcci—n y el
contexto; est‡ dirigida a ciudades hist—ricas ya inscritas en la Lista
o que estŽn propuestas, as’ como a ciudades de mayor tama–o con
monumentos en su territorio. El documento parte de la idea de
que hay que superar los conceptos cl‡sicos de Òcentros
hist—ricosÓ, ÒconjuntosÓ o ÒalrededoresÓ para ir a un nuevo
tŽrmino: Òel paisaje hist—rico urbanoÓ. El concepto de paisaje
hist—rico urbano supera la idea del edificio en s’, para considerar el
lugar, el perfil de la ciudad, los ejes visuales, las l’neas y tipos de
edificios, los espacios abiertos, la topograf’a, la vegetaci—n y todas
las infraestructuras, incluso las de menor tama–o, porque todo se
muestra como el reflejo de continuos cambios de uso, de
estructuras sociales, de contextos pol’ticos y de desarrollo
econ—mico, que se manifiestan a travŽs de distintas intervenciones
de todo tipo.
Con la menci—n de estos documentos y cartas internacionales
quise reflejar de manera sucinta la preocupaci—n por el las
autoridades a nivel internacional por proteger el patrimonio
urbano y cultural, fijando su contenido y alcance, sin perjuicio de
otros instrumentos relevantes que un lector m‡s avezado
considere oportuno incorporar.
B. Protecci—n del patrimonio a nivel nacional: Argentina
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
361
ReciŽn en la Constituci—n Nacional, Reformada, del a–o 1994 se
consagr— constitucionalmente la protecci—n al patrimonio cultural.
El art’culo 41 de la Carta Magna expresa que, todos los habitantes
gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el
desarrollo humano y para que las actividades productivas
satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las
generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo y las
autoridades proveer‡n a la protecci—n del derecho a un ambiente
sano, a la utilizaci—n racional de los recursos naturales, a la
preservaci—n del patrimonio natural y cultural y de la diversidad
biol—gica, y a la informaci—n y educaci—n ambientales.
La citada cl‡usula constitucional dispone adem‡s que corresponda
a la Naci—n dictar las normas que contengan los presupuestos
m’nimos de protecci—n, y a las provincias, las necesarias para
complementarlas, sin que aquŽllas alteren las jurisdicciones locales.
Este mandato constitucional se completa con las atribuciones del
Congreso de la Naci—n, descriptas en el art’culo 75 del mismo
cuerpo legal, que le impone la obligaci—n de dictar leyes que
protejan la identidad y pluralidad cultural (inciso 19).
La reforma constitucional de 1994 incorpor— en forma expresa al
texto de nuestra Ley Fundamental conceptos como: preservaci—n
del patrimonio cultural, protecci—n de la identidad cultural y
protecci—n del patrimonio art’stico.
Ya muchos antes de la reforma constitucional, estos conceptos se
encontraban plasmados o enunciados en normas de car‡cter
nacional.
La Ley N¡ 12.665, sancionada el 30 de setiembre de 1940 y su
Decreto-reglamentario N¡ 84005/41, texto ordenado y
actualizado al 30 de enero de 1993, crea la Comisi—n Nacional de
Museos, Monumentos y Lugares Hist—ricos, elabora un concepto
de patrimonio cultural y ordena identificar, clasificar y listar el
patrimonio nacional. Como consecuencia de ello la Comisi—n
elaborara criterios y pautas para la valoraci—n y selecci—n del
patrimonio cultural.
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362 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
A esos efectos en la Disposici—n N¡ 5/91 de la Comisi—n
Nacional (CNMMLH), define al Patrimonio Hist—rico Cultural y
Natural, como Òel conjunto que integran, en un todo arm—nico
inseparable, los bienes de interŽs hist—rico o hist—rico art’stico y el
‡mbito natural, rural o urbano que han dejado los hombres en la
Argentina, en su trayectoria hist—rica como aporte a las
generaciones futuras, La permanencia material de ese legado
conforma la base concreta que da continuidad y armon’a al
desarrollo social y espiritual de la naci—n, reafirmando su
continuidad culturalÓ
Esta definici—n es completada con los conceptos incorporados en
la Ley N¡ 25.197, sancionada en fecha 10 de noviembre de 1999,
que tiene como objetivo la centralizaci—n del ordenamiento de
datos de los bienes culturales de la Naci—n, en el marco de un
sistema de protecci—n colectiva de su patrimonio, a partir de la
identificaci—n y registro del mismo, al que denomina Registro
Nacional de Bienes Culturales.
La Ley individualizada precedentemente en su art’culo 2¡ esboza
el alcance del concepto de Òbienes culturalesÓ, expresando que se
entiende por tales, a todos aquellos objetos, seres o sitios que
constituyen la expresi—n o el testimonio de la creaci—n humana y
la evoluci—n de la
Naturaleza, que tienen un valor arqueol—gico, hist—rico, art’stico,
cient’fico o tŽcnico excepcional.
El universo de estos bienes, conforme lo dicho en la norma
jur’dica se–alada, constituir‡ el patrimonio cultural argentino,
enfatizando en su texto que, son bienes culturales hist—ricoart’sticos todas las obras del hombre u obras conjuntas del
hombre y la naturaleza, de car‡cter irreemplazable, cuya
peculiaridad, unidad, rareza y/o antigŸedad les confiere un valor
universal o nacional excepcional desde el punto de vista hist—rico,
etnol—gico o antropol—gico, as’ como las obras arquitect—nicas, de
la escultura o de pintura y las de car‡cter arqueol—gico, y a tal fin
enumera las categor’as posibles.
C. Protecci—n del patrimonio urbano a nivel local
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
363
a. Provincia de Santa Fe
Nuestra Provincia de Santa Fe, aœn no ha reformado su
Constituci—n, no obstante las directivas consagradas en la
Constituci—n Nacional Reformada8 de manera que los conceptos
antes enunciados: preservaci—n del patrimonio cultural, protecci—n
de la identidad cultural y protecci—n del patrimonio art’stico, son
extra–os al texto de la misma.
No obstante, en su art’culo 22 la Constituci—n Provincial dispone
que las autoridades provinciales asuman el compromiso de
promover, estimular y proteger el desarrollo y la difusi—n de la
cultura en todas sus formas, tanto en sus aspectos universales
como en los aut—ctonos. Este mandato constitucional nos permite
inferir que en el enunciado Òcultura en todas sus formasÓ, se
incluye al patrimonio urbano cultural.
Por ello, al sancionarse en el a–o 1999 la Ley N¡ 11.717, de Medio
Ambiente y Desarrollo Sustentable9, su art’culo 2¡ dispone que, la
preservaci—n, conservaci—n, mejoramiento y recuperaci—n del
medio ambiente comprende, en car‡cter no taxativo:... d) La
preservaci—n del patrimonio cultural y el fomento y desarrollo de
procesos culturales, enmarcados en el desarrollo sustentableÓ.
Es de esperar y no tengo dudas de que en la reforma
constitucional a realizarse oportunamente las autoridades
constituyentes consagren la protecci—n del patrimonio cultural,
habilitando a la Legislatura Provincial al dictado de las normas que
contengan los presupuestos m’nimos de protecci—n e imponiendo
a los municipios y comunas, el dictado de la normativa
complementaria, sin alterar las competencias jurisdiccionales de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
9 Si bien la inclusi—n del patrimonio cultural en el complejo ambiental
dificulta el adecuado tratamiento de uno y otro fen—menos, ya que las
tŽcnicas jur’dicas de protecci—n del medio f’sico son distintas en atenci—n
a la diversidad ontol—gica de los objetos tutelados, ciertas afinidades
permiten justificar su inclusi—n en una ley de protecci—n del medio
ambiente y de esta manera la potestad interventora de las autoridades
provinciales y locales para la protecci—n y preservaci—n del mismo.
!
364 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
aquellos, en atenci—n al postulado nacional que dispone que, cada
provincia dicta su propia constituci—n, asegurando la autonom’a
municipal y reglando su alcance y contenido en el orden
institucional, pol’tico, administrativo, econ—mico y financiero10.
b. Municipio de Rosario
El Municipio de la ciudad de Rosario reaccion— tard’amente, y
asumi— su compromiso para con el patrimonio urbano en la
dŽcada del ochenta, casi m‡s de diez a–os despuŽs que en la
ciudad y con motivo de rŽgimen de desgravaci—n impositiva para
la construcci—n de viviendas colectivas se sustituyeron en zonas
destacadas, valiosos inmuebles del siglo anterior por edificio en
propiedad horizontal.
Su interŽs por la protecci—n del patrimonio arquitect—nico urbano
se puso de manifiesto en el a–o 1984, con la creaci—n de una
Comisi—n Evaluadora, con competencia para recomendar sobre la
conveniencia o no de otorgar premisos de reforma o demolici—n,
segœn sea el valor de preservaci—n de edificios existentes con fecha
de aprobaci—n de planos anteriores al 1¡ de enero de 1953.
La creaci—n, composici—n y competencia de la Comisi—n
Evaluadora fue ratificada en el a–o 1987, con el dictado del
Decreto N¡ 2791, y se le encomend— adem‡s, llevar adelante todo
tipo de actividades que conduzca a una creciente concientizaci—n
de la ciudadan’a sobre la preservaci—n del patrimonio hist—rico
urbano, denomin‡ndola en adelante: ÒComisi—n de Preservaci—n
del Patrimonio Urbano Arquitect—nicoÓ.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
10
Constituci—n de la Naci—n Argentina: Art. 123.- Cada provincia dicta
su propia constituci—n, conforme a lo dispuesto por el art’culo 5¡
asegurando la autonom’a municipal y reglando su alcance y contenido en
el orden institucional, pol’tico, administrativo, econ—mico y financiero.
Art. 5¼.- Cada provincia dictar‡ para s’ una Constituci—n bajo el sistema
representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones
y garant’as de la Constituci—n Nacional; y que asegure su administraci—n
de justicia, su rŽgimen municipal, y la educaci—n primaria. Bajo de estas
condiciones el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y
ejercicio de sus instituciones.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
365
Casi diez a–os despuŽs y ante la inexistencia a nivel provincial de
un marco legal que ampare la intervenci—n de los municipios o
comunas en la protecci—n del patrimonio urbano y ante la falta de
conciencia colectiva referida a la protecci—n y rehabilitaci—n de
dicho patrimonio, prevaleciendo la especulaci—n del mercado
inmobiliario, en el a–o 1996 con el dictado de la Ordenanza N¡
6171, se pone en marcha en el ‡mbito municipal el Programa de
Preservaci—n del Patrimonio, Hist—rico Urbano y Arquitect—nico,
como un instrumento ordenador de la ciudad.
Entre sus objetivos se fija difundir y promover los aspectos
relacionados con la preservaci—n del patrimonio urbano y divulgar
el cat‡logo de edificios y ‡reas de protecci—n urbana, esto œltimo,
a los fines que sus propietarios tomen conciencia del estado de
situaci—n de sus bienes y dispone que la autoridad municipal
estudiar‡ la factibilidad de que los propietarios de las fincas de
interŽs
urban’stico
puedan
ejecutar
ampliaciones,
trasnfo0rmaciones y/o refuncionalizaci—n de sus propiedades,
respetando las normas que se estudiar‡n al respecto y las que
deber‡n implicar acciones de restauraci—n-consolidaci—n y
mantenimiento de las caracter’sticas originales de los bienes o
espacios. La misma Ordenanza da algunos ejemplos de
intervenci—n tendientes a efectivizar la protecci—n de los edificios,
como: a) construcci—n en altura: respetando los ’ndices edilicios
vigentes, manteniendo la fachada y toda la piel del edificio; b) en
materia de refuncionalizaci—n como consecuencia del cambio de
actividad por uso comercial: mantener y conservar totalmente las
condiciones en que se encuentran los bienes; c) en relaci—n a los
retiros previstos en el Reglamento de Edificaci—n: an‡lisis de la
situaci—n urbana y la obra en s’, a los efectos de materializar dicho
retiro pero manteniendo la fachada como pantalla en caso
demolici—n o bien ejecutando recovas; entre otros.
La Ordenanza en comentario, tambiŽn encomienda al
Departamento Ejecutivo Municipal a realizar gestiones ante el
Gobierno Provincial para que Žste elabore normativas generales
de preservaci—n para que la protecci—n de edificios y ‡reas de
interŽs como patrimonio urbano sean incorporadas a la Carta
Org‡nica de Municipalidades. Hasta el presente ninguna
!
366 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
incorporaci—n o modificaci—n se ha hecho a la mencionada norma
jur’dica en este sentido.
En el a–o 2000 se sanciona la Ordenanza N¡ 6982 que
encomienda al Departamento Ejecutivo la elaboraci—n del
inventario de inmuebles, sitios y conjuntos hist—ricos de valor
patrimonial oportunamente relevados, de acuerdo a las tŽcnicas
sugeridas por la Comisi—n de Patrimonio de la UNESCO.
Un a–o m‡s tarde del Consejo Municipal de la ciudad, sanciona la
Ordenanza N¡ 7156, declarando de InterŽs Municipal los
Edificios y Sitios de Valor Patrimonial que figuran en el inventario
aprobado por la Ordenanza N¡ 6982, con sus respectivas
categorizaciones, grados de protecci—n y recomendaciones para
sus posibles intervenciones futuras.
En el a–o 2005 a los efectos de viabilizar toda intervenci—n que
demande permiso de obra, sea para demolici—n total o parcial o
para autorizar nuevas construcciones o reformas que modifiquen
sustancialmente las pautas de preservaci—n establecidas en el
Programa de Preservaci—n del Patrimonio Hist—rico, Urbano y
Arquitect—nico a realizarse en los inmuebles catalogados por la
Ordenanza N¡ 7156, se exige un anteproyecto de convenio
urban’stico entre los propietarios de los edificios catalogados y el
Departamento Ejecutivo Municipal, el que ser‡ aprobado,
modificado o rechazado por el Consejo Municipal. (Ordenanza
N¡ 7837).
Transcurrido tres a–os desde la exigencia de la celebraci—n de
convenios urban’sticos para habilitar intervenciones en inmuebles
protegidos, y como consecuencia de los emprendimientos
inmobiliarios intensivos en el ‡rea de la ciudad de Rosario
delimitada por el Bv. Oro–o, la Av. Pellegrini y el R’o Paran‡, que
implicaron en muchos casos, la desaparici—n de inmuebles de
valor patrimonial, aœn de algunos que se encontraban catalogados
y sujetos al rŽgimen de protecci—n, se sancion— la Ordenanza N¡
8245, que entiende como Inventario y Catalogaci—n de Bienes del
Patrimonio Hist—rico Arquitect—nico y Urban’stico de la ciudad de
Rosario, a la definci—n de disposiciones para la protecci—n y
preservaci—n del patrimonio arquitect—nico de la ciudad en su
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
367
conjunto y establece normas referidas a: criterios de preservaci—n,
modalidades de intervenci—n, conservaci—n y rehabilitaci—n de las
construcciones, caracter’sticas y disposiciones de los elementos
que afectan al espacio pœblico y mecanismos de gesti—n.
A tal efecto, la mencionada Ordenanza entre sus aspectos m‡s
salientes, dispone que los propietarios de los inmuebles de valor
patrimonial tienen la obligaci—n de su conservaci—n y
rehabilitaci—n; efectœa una clasificaci—n de los edificios, conforme
criterios de la autoridad publica segœn est‡ndares universales, en
bienes inmuebles privados o pœblicos y dentro de estos: obras con
valor universal singular o unitario; edificios con valor en relaci—n
con la definici—n del tejido urbano y la antigŸedad de su
construcci—n; esquinas, tramos de edificaciones o edificios por el
a–o de construcci—n, obras con valor testimonial; plazas, parques
y paseos ribere–os.
La misma Ordenanza determina distintos grados de protecci—n: i.
protecci—n directa integral: todo el bien sujeto a preservaci—n; ii.
protecci—n directa parcial: sobre parte del bien sujeto a
preservaci—n; iii. protecci—n indirecta o de referencia: demolici—n y
nueva construcci—n controlada por la autoridad municipal; iv.
protecci—n espec’fica: de los elementos considerados de valor y
protecci—n ambiental y, precisa los conceptos de restauraci—n,
consolidaci—n y liberaci—n.
Por œltimo en el a–o 2012 se sanciona la Ordenanza N¡ 8692 que
regula un rŽgimen diferencial para el desarrollo de proyectos
edilicios especiales en parcelas o grupos de parcelas que incluyan
operaciones de renovaci—n, rehabilitaci—n y/o sustituci—n edilicia
en inmuebles objeto de protecci—n, clasificando los proyectos
incluidos en este rŽgimen y otorgando ’ndices edilicios
diferenciados en relaci—n a alturas m‡ximas permitidas espacios
circundantes laterales, retiros de fachadas, etc.
La presencia de esta normativa en el Municipio de la ciudad de
Rosario es muestra de que en los œltimos a–os el tema de la
preservaci—n del patrimonio ha ocupado un destacado lugar en el
debate de la cultura arquitect—nica y urban’stica en la ciudad, bajo
la premisa que los edificios y sitios de valor patrimonial forman
!
368 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
parte del Çcapital cultural È de una ciudad y por ende merecen legal
y adecuada protecci—n.
En este contexto, en la pol’tica definida de ordenamiento urbanoterritorial de la ciudad, plasmada en el ÒPlan Urbano 2007/2017Ó,
un cap’tulo especial merece la preservaci—n del patrimonio como
pol’tica pœblica local. En la revisi—n normativa integral que se
formula en el mencionado plan, la pol’tica de protecci—n del
patrimonio hist—rico, arquitect—nico y urban’stico en la ciudad de
Rosario se basa fundamentalmente en la definici—n de ’ndices de
edificabilidad y altura para desalentar procesos de sustituci—n
edilicia en ‡reas urbanas donde se encuentran emplazados los
bienes inmuebles de valor patrimonial; en el impulso de usos y
actividades que garanticen la permanencia de los bienes de valor
patrimonial; en la implementaci—n de modalidades de intervenci—n
urban’stica en ‡reas de protecci—n hist—rica.
La Municipalidad de Rosario, entonces, han iniciado en las œltimas
dŽcadas pol’ticas urbanas que promueven la recuperaci—n,
restauraci—n preservaci—n y, sobre todo, de difusi—n del
patrimonio urbano cultural rosarino, desde sus propias
reparticiones municipales, pero con el concurso de entidades e
instituciones relacionadas con la estimaci—n hist—rica,
arquitect—nica y cultural de la ciudad, tales como la Universidad
Nacional de Rosario, el Colegio de Arquitectos, el Colegio de
Ingenieros Especialistas de la provincia de Santa Fe, distintas
Organizaciones No Gubernamentales de la Provincia, en el
convencimiento que, sin el involucramiento de los actores sociales
representativos de la ciudad una pol’tica de recuperaci—n del
patrimonio arquitect—nico urbano, no se sostiene en el tiempo.
Solo la conciencia colectiva sobre del valor que los bienes a
proteger es lo que permite la recuperaci—n total o parcial del
patrimonio arquitect—nico de la ciudad.
2. La gesti—n del patrimonio urbano cultural: los
instrumentos de gesti—n
Para gestionar adecuadamente el patrimonio cultural se necesita
prioritariamente del compromiso o decisi—n pol’tica de las
autoridades locales que advierten la necesidad del desarrollo de
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
369
estrategias de rescate patrimonial; en este sentido result—
halagŸe–o, en nuestra Provincia de Santa Fe, el menaje del se–or
Gobernador Provincial, al inaugurar en agosto de 2012, en la
ciudad de Rosario, un espacio cultural, cuando se–al—, que
ÒEstamos recuperando muchos lugares que hacen al patrimonio hist—rico de la
provincia, porque creemos que all’ est‡n nuestras tradiciones, cultura,
identidad y pertenencia.Ó.
Estas palabras del m‡ximo responsable de la administraci—n
pœblica provincial son un buen punto de partida, para pensar que
habr‡ pol’ticas pœblicas para preservar el patrimonio cultural
santafesino desde la gesti—n estatal.
Y digo punto de partida porque lo cierto es que hasta el presente
la œnica normativa que contempla la obligaci—n de preservar el
patrimonio cultural a nivel provincial, como se mencion—
precedentemente es la Ley de Medio Ambiente Provincial, por
ende, la gesti—n urbana del patrimonio arquitect—nico en nuestro
‡mbito provincial se encuentra a cargo de las autoridades
municipales y comunales, quienes implementan para tal fin
distintos instrumentos de gesti—n.
A tal efecto en el ‡mbito municipal y comunal se ha interpretado a
la Gesti—n Urbana como el conjunto de intervenciones de la
Administraci—n Pœblica sobre el mercado del suelo, a los efectos
de asignarle al mismo un uso y destino adecuado, corrigiendo lo
que podr’a conducir a evoluciones socialmente inaceptables e
ineficaces en materia econ—mica y ecol—gicamente da–osas.
De manera aœn m‡s sencilla podemos se–alar que, Òla gesti—n
urbana es la suma de acciones tendientes a asignar una utilizaci—n
al sueloÓ.
La gesti—n del suelo urbano es una herramienta fundamental al
alcance de las autoridades pœblicas para el desarrollo social,
econ—mico y cultural de las ciudades en direcci—n a un proceso
sustentable.
La pol’tica urbana del municipio o de la comuna, no se agota con
la utilizaci—n de un œnico instrumento, o con el dictado de una
normativa o c—digo urbano o reglamento de ordenamiento
!
370 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
territorial reglamentario, requiere del uso eficiente y eficas de un
conjunto de instrumentos de actuaci—n urban’stica que posibiliten
una estrategia urbana transformadora y orientada al
fortalecimiento del rol de los gobiernos locales, a la sostenibilidad
ambiental, a la utilizaci—n racional de los recursos naturales, a la
preservaci—n del patrimonio natural y cultural, teniendo siempre
como finalidad reducir la exclusi—n socio Ð territorial.
Con el uso de los instrumentos de gesti—n urbana deber’amos
acercarnos a la construcci—n de una ciudad real, posible de
concebir respetando las necesidades de la multiplicidad de los
actores que intervienen en su producci—n, generando una acci—n
concertadora que permita la realizaci—n del interŽs pœblico que se
persigue en la conformaci—n de la ciudad, en armon’a con el
interŽs particular de cada uno los habitantes que moran o trabajan
en ella.
Los instrumentos deben permitir la gesti—n de la complejidad de la
ciudad con orientaci—n o visi—n estratŽgica.
Podemos definir a los instrumentos de gesti—n como los
procedimientos de car‡cter tŽcnico y jur’dico que llevan adelante
las autoridades locales y que tienen como fin permitir la ejecuci—n
de las determinaciones o directrices que derivan de las pol’ticas
urbanas pensadas. ƒstos conforman, en su conjunto, las
herramientas de planificaci—n, de gesti—n, promoci—n,
participaci—n, que aplicadas en forma simult‡nea y coordinada,
permiten definir las condiciones de la actuaci—n urban’stica para la
producci—n del espacio urbano y la conservaci—n y preservaci—n
de lo ya construido.
De la variedad de instrumentos existentes, hemos de identificar
aquellos que las autoridades pœblicas utilizan a los fines de
concretar la protecci—n y preservaci—n del patrimonio cultural,
sensibilizar a la opini—n pœblica, colaborar y auxiliar suficiente y
adecuadamente al propietario del inmueble para que este no
anhele la destrucci—n o demolici—n del mismo, a los fines de
recuperar el valor de su terreno y poder negociarlo libre de las
restricciones que el rŽgimen jur’dico de protecci—n del patrimonio
urbano cultural le impone.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
371
Los instrumentos de gesti—n que se enuncian seguidamente, son
los de m‡s frecuente uso en la gesti—n urbana de los municipios y
comunas argentina, o que se encuentran legislados pero aœn no
tienen una aplicaci—n regular, sin perjuicio de la existencia de otros
en el derecho comparado, que aœn no han tenido anclaje en
nuestra legislaci—n local.
A. Instrumentos de planificaci—n
Los instrumentos de planificaci—n11 implementan las pol’ticas
generales de desarrollo territorial del municipio; son instrumentos
tŽcnicos y normativos que ordenan el territorio municipal.
Abarcan el conjunto de objetivos, directrices, pol’ticas, estrategias,
metas, programas, actuaciones y normas para orientar y
administrar el desarrollo f’sico del territorio y el uso del suelo.
a. Plan Urbano
El Plan Urbano12, es el instrumento que expresa los lineamientos
de la pol’tica de desarrollo territorial de una ciudad a travŽs de
estrategias, objetivos, directrices generales, programas, proyectos y
normas reglamentarias y de gesti—n. Es una herramienta b‡sica de
actuaci—n, para impulsar la incorporaci—n de importantes
modificaciones en la estructura f’sica y funcional de la ciudad,
ordenar la acci—n pœblica y promover la inversi—n privada.
La finalidad principal de este instrumento es promover y ordenar
el pleno desarrollo de la ciudad, asegurando dar respuestas a las
necesidades de los ciudadanos en cuanto a la calidad de vida, a la
justicia social y al desenvolvimiento de las actividades econ—micas;
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
11
El planificaci—n que se expresa en el planeamiento urbano, forma parte
de las tŽcnicas del urbanismo y comprenden el conjunto de instrumentos
y pr‡cticas de car‡cter esencial proyectual que establecen un modelo de
ordenaci—n para el ‡mbito espacial, que generalmente se refiere a un
municipio, a un ‡rea urbana, a un barrio, destinado a organizar, prever,
encauzar y controlar el proceso de su desarrollo urbano. TALLER, A.;
ANTIK, A., Curso de Derecho Urban’stico, Rubinzal Culzoni Editores,
Argentina, 2011,p. 88
12 TambiŽn denominado Plan Director, Plan Maestro, Plan Regulador,
Plan General, Plan de Ordenamiento Territorial.
!
372 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
todo esto, al definir los elementos claves de la estructura urbana,
que componen el soporte del ordenamiento urban’stico del
territorio municipal, establecer las directrices y orientaciones
generales referidas a la configuraci—n de la ciudad y al
ordenamiento urban’stico del territorio, identificar los proyectos
estructurales a partir de los cuales se promueve la transformaci—n
de la ciudad, fijando los procedimientos, las modalidades o
instrumentos a utilizar para orientar la gesti—n urbana del territorio
municipal; clasificar el suelo como medida previa a la ejecuci—n de
las acciones propuestas para su ordenamiento urban’stico e
integrar y controlar acciones que involucren definiciones
territoriales impulsadas por diferentes agentes pœblicos,
institucionales y/o privados.
El Plan Urbano es la figura cl‡sica del planeamiento en el que las
autoridades pœblicas, con el consenso en algunos casos de los
ciudadanos, definen el proyecto urban’stico deseado y las posibles
transformaciones a futuro de la ciudad.
Para ello establece las pol’ticas generales a aplicar en todo el
territorio municipal, referidas a los distintos temas que inciden en
el desarrollo urbano, como: ordenamiento de suelo, sistema vial,
espacios pœblicos, equipamientos colectivos e infraestructura y
servicios b‡sicos y define tambiŽn las pol’ticas a aplicar en
tem‡ticas sectoriales vinculadas a problem‡ticas m‡s espec’ficas:
vivienda, movilidad, patrimonio hist—rico, arquitect—nico y
urban’stico, industria y servicios y medio ambiente.
.
Por ende, el Plan Urbano constituye la ordenanza marco a la que
se ajustan las pol’ticas y acciones urban’sticas, ambientales, de
protecci—n del patrimonio urbano cultural y las obras pœblicas en
un Municipio.
Dictado este plan se necesita luego del dictado de instrumentos
reglamentarios operativos, de alcance general o car‡cter particular,
que implementen las intervenciones y la programaci—n en el
tiempo, con criterios de eficacia y econom’a de recursos.
Como regulaciones particulares surgen los Planes Especiales,
Planes Sectoriales, Planes de Detalle y çreas de Preservaci—n
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
373
Hist—rica ÐAPHÐ, permiten impulsar el desarrollo de sectores de
la ciudad considerados de valor estratŽgico. Todos estos
instrumentos requieren para su entrada en vigencia y aplicaci—n la
aprobaci—n de los Concejos Municipales.
b. Planes Especiales
Es un instrumento de planificaci—n de escala intermedia, mediante
el cual se desarrollan y complementan las disposiciones del Plan
Urbano, aplicable a ‡reas ubicadas en suelo urbano o de
expansi—n, de acuerdo con los escenarios de planeaci—n
requeridos y las metas que se pretendan obtener.
Refieren a estudios parciales del territorio municipal, y tienen por
finalidad desarrollar propuestas de planificaci—n en una escala m‡s
reducida, ya sea en las ‡reas urbanas o complementarias y pueden
referirse a la renovaci—n, protecci—n, estructuraci—n,
reestructuraci—n y consolidaci—n de sectores as’ como al desarrollo
de una propuesta integral en una zona o sector previamente
delimitado.
Los planes parciales se pueden clasificar en los siguientes tipos: de
expansi—n urbana, de desarrollo , de renovaci—n urbana, de
mejoramiento integral y de conservaci—n y preservaci—n y tambiŽn
pueden ser planteados para cambios de norma de
aprovechamiento.
c. Planes Sectoriales
Son los destinados a desarrollar aspectos contemplados en el Plan
Urbano dentro de los sistemas de la ciudad. Estos pueden estar
referidos a cuestiones de tr‡nsito, transporte de cargas,
saneamiento, desagŸes pluviales, etc., sin que esta enunciaci—n sea
taxativa, en l’neas generales atienden problem‡ticas particulares;
intervenciones acotada espacial y temporalmente.
En todos los planes sectoriales se deber‡ garantizar la coherencia
de la actividad planificada con lo dispuesto en el Plan Urbano,
respetando los usos dispuestos en el territorio.
d. Planes de Detalle
!
374 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Es el instrumento mediante el cual es posible completar el
ordenamiento de un determinado ‡mbito del espacio territorial
urbano en sus aspectos urban’sticos m‡s precisos: amanzanado,
parcelario,
nivelaciones,
edificabilidad,
alturas,
retiros,
afectaciones, usos, y otros, respetando el entorno donde las
intervenciones tiene lugar.
B. Instrumentos de promoci—n y desarrollo13
Los instrumentos de promoci—n y desarrollo son mecanismos
destinados a facilitar la ejecuci—n de diferentes proyectos o la
gesti—n de ‡reas o servicios urbanos.
Algunos de ellos se instrumentan a travŽs de la promoci—n de
procesos de colaboraci—n entre los propietarios del suelo, las
organizaciones sociales y las autoridades pœblicas.
En el marco del Plan Urbano 2007/2017 del Municipio de
Rosario (Santa Fe-Argentina), los instrumentos de gesti—n
previstos, para la protecci—n y preservaci—n del patrimonio urbano
cultural: los Convenios Urban’sticos; el RŽgimen Diferencial para
el Desarrollo de Proyectos Edilicios Especiales y los Convenios de
Esfuerzo Compartido
a. Convenios Urban’sticos
Se identifica como convenio urban’stico al acuerdo celebrado
entre un municipio o comuna con otras organizaciones
gubernamentales pœblicas o privadas o particulares para la
realizaci—n de estrategias, objetivos, directrices, planes y proyectos
previstos en el plan de ordenamiento urbano-territorial.
Este acuerdo de voluntades pœblico-pœblico; pœblico-privado14, es
un instrumento jur’dico y de gesti—n urbana que tiene como
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
13
TambiŽn denominados instrumentos de gesti—n para la concertaci—n.
la ciudad de Rosario y en el marco del Plan Urbano 2007/2017 se
aplicar‡n con las siguientes finalidades:1. promover la implementaci—n de
proyectos especiales de gran escala, con la participaci—n de distintos
actores, en parcelas o grupos de parcelas cuya superficie supere los 5000
metros cuadrados, en donde se considera pertinente la definici—n Ðen
unÇPlan Especial y/o Plan de DetalleÈÐ de indicadores diferenciados de
14En
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
375
objetivo impulsar acciones de nuevas urbanizaciones, de
reconvensi—n para impulsar acciones de nueva urbanizaci—n, de
reforma, de renovaci—n, de rehabilitaci—n y/o sustituci—n urbana y
de protecci—n o preservaci—n del patrimonio cultural urbano.
Se ha sostenido que estos convenios son Òacuerdo de voluntades
suscrito entre las Administraciones pœblicas y las personas f’sicas
o jur’dicas pœblicas o privada, titulares de derechos o intereses
urban’sticos, afectados de un modo u otro por una determinada
actuaci—n urban’stica (promotores, propietarios de suelo, Juntas
de compensaci—n, y, en su caso, simples vecinos residentes en la
zona cuyos derechos, arrendaticios preferentemente o de otra
clase, puedan resultar afectados por las operaciones a realizar) en
orden al mejor desarrollo de la mismaÓ15.
Los convenios urban’sticos son en definitiva aquellos acuerdos
suscriptos entre la Administraci—n y los particulares c, como
interesados en una determinada actuaci—n urban’stica, con el
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
los genŽricamente establecidos en el ÇReordenamiento Urban’sticoÈ para
el tejido urbano tradicional; 2. para garantizar la implementaci—n
sostenida en el tiempo de de un plan-programa ÐPlan Especial y/o Plan
de DetalleÐ que garantice el cumplimiento de los compromisos asumidos
por cada una de las partes, a los efectos de desarrollar importantes
sectores de la ciudad sometidos a procesos de cambio;3. para canalizar
adecuadamente la inversi—n pœblica y/o privada en pos de un beneficio
colectivo.
15 ÒLos convenios urban’sticos como instrumento legal en el
ordenamiento jur’dico y su conexi—n con los sistemas de actuaci—nÓ;
http:/www.mapppiinginteractivo.com/planilla (consulta junio 2009)
citado por Silvia Marenco (Consultor 2), en el Informe Final Ð
Componente 5. Estudio1.EE.289. Plan de Desarrollo Local Bah’a
Blanca-Argentina. TambiŽn se los ha identificado como los acuerdos
celebrados entre un Municipio con las organizaciones gubernamentales o
particulares para la realizaci—n de estrategias, objetivos, directrices,
planes, proyectos y reglamentaciones. (REESE, E., ÒInstrumentos de
gesti—n urbana, fortalecimiento del rol del municipio y desarrollo con
equidadÓ, Curso de Gesti—n Urbana, 09/19 de febrero de 2003. Lima, Perœ, p.
18.
!
376 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
objetivo de logar la colaboraci—n de los mismos en la
consecuencia de dicha actuaci—n16.
En s’ntesis, se trata de un acuerdo de voluntades celebrado entre
la Administraci—n Pœblica y una persona f’sica o jur’dica, pœblica o
privada, generador de derechos y obligaciones, bajo un rŽgimen
jur’dico exorbitante, para la realizaci—n de operaciones
urban’sticas previstas en los planes urbanos y tendientes a
satisfacer el interŽs pœblico.
Estos instrumentos de gesti—n urbana son de car‡cter contractual,
contratos regulados por el derecho administrativo, con efecto
principalmente entre las partes, pero tambiŽn con efecto erga
homnes, estos es que producen efectos jur’dicos tambiŽn hacia
terceras personas ajenas a la celebraci—n del acuerdo, por cuando
al ser aprobados por ordenanzas municipales, se convierten en
normas jur’dicas urban’sticas de car‡cter general y de
cumplimiento obligatorio para toda la comunidad.
Estos acuerdos est‡n imbuidos de un rŽgimen jur’dico
exorbitante, como consecuencia del cual la administraci—n pœblica
local, ejercer durante la ejecuci—n del convenio urban’stico,
prerrogativas propias de ella, como es el derecho al ius variandi, la
potestad de aplicar sanciones ante incumplimientos o desviaciones
en el cumplimiento del objeto del convenio, de rescisi—n unilateral
o de caducidad del convenio, por causa imputables a los cocontratantes.
El l’mite para la celebraci—n de los convenios urban’sticos est‡
dado por la circunstancia que la autoridad pœblica no enajene sus
potestades urban’sticas y respete: a) el principio de legalidad, en el
sentido que el contenido del convenio urban’stico debe estar
enunciado en el plan urbano y aprobado por una ordenanza
municipal emanada del Consejo Deliberante del Municipio; b) el
principio de razonabilidad, es decir que las medidas que se
adoptan deber proporcionales al fin que persigue el objeto del
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
16
TALLER; ANTIK É op. cit., p. 194.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
377
mismo; c) el principio de eficiencia y eficacia y d) el principio de
la buena administraci—n.
Los convenios urban’sticos pueden ser clasificados para su estudio
y en raz—n del contenido de los mismos en:
1) Convenio urban’stico de nueva urbanizaci—n con la finalidad de
ejecutar operaciones de urbanizaci—n b‡sica o integral u
operaciones de subdivisi—n del suelo en grandes superficies
ubicadas en zonas del suelo urbanizable (operaciones de nueva
urbanizaci—n);
2) Convenio urban’stico de reconversi—n urbana, (operaciones de
reconversi—n urbana);
3) Convenios urban’sticos de planeamiento, cuando incluyen o
pueden tener como consecuencia modificaciones a lo estipulado
en la legislaci—n urban’stica;
4) Convenios urban’sticos para la ejecuci—n del planeamiento:
aquellos que no afectando en absoluto lo determinado en la
legislaci—n urban’stica vigente, se limitan a la determinaci—n de los
tŽrminos y las condiciones de la gesti—n y la ejecuci—n del
planeamiento y dem‡s instrumentos existentes en el momento de
su celebraci—n. Del cumplimiento de estos convenios no se deriva
ninguna modificaci—n, alteraci—n, excepci—n o dispensa del
planeamiento establecido.
Los contenidos de los convenios urban’sticos deben respetar en
especificaciones m’nimas y generales, como a) objeto del
Convenio, claro, preciso, cierto, jur’dica y f’sicamente posible, b)
los plazos totales o parciales de duraci—n del mismo o de las
actuaciones urban’sticas que se identifican en su objeto; c) la
descripci—n de las prestaciones y contraprestaciones a que se
obligan las partes con indicaci—n de tiempo y forma; c) la
modalidades de control peri—dico que se ejercer‡ con respecto a
los contenidos y resultados parciales de lo convenido, a los efectos
de asegurar el Žxito del convenio y d) todos aquellos otros detalles
que hagan al mejor cumplimiento del mismo.
!
378 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
En material de protecci—n del patrimonio hist—rico, arquitect—nico
y cultural los convenios adquieren suma importancia y se trata de
un camino que permite la intervenci—n de propietarios, pero
tambiŽn de terceros en las intervenciones urban’sticas de
protecci—n.
En el Municipio de Rosario no existe una normativa espec’fica17
que regule la formulaci—n y el contenido de los convenios
urban’sticos, sin perjuicio de ello, se encuentran enunciados en el
C—digo Urbano de la ciudad, Ordenanza N¡ 6492 del a–o 1997 y
en el Plan Urbano 2007/2017. La pol’tica urbana de protecci—n
del patrimonio hist—rico, arquitect—nico y urban’stico se lleva
adelante mediante procesos de gesti—n encauzados con los
propietarios de los inmuebles catalogados y actores privados
como, instituciones locales, promotores y desarrolladores. Cuando
se trata de propietarios de inmuebles catalogados la modalidad
refiere fundamentalmente a la firma de Convenios Edilicios, que
incluye en muchos casos el otorgamiento de incentivos
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
17 De la investigaci—n efectuada a la fecha de redacci—n de este trabajo,
puede dar cuenta de la existencia de en la Municipalidad de la ciudad de
C—rdoba, Argentina de la existencia de la Ley N¡ 12077 del a–o 2012 que
regula los convenios urban’sticos entre la Municipalidad de C—rdoba y
las personas f’sicas y/o jur’dicas de car‡cter pœblico y/o privado, en lo
relacionado con el fraccionamiento, uso y ocupaci—n del suelo de predios
ubicados en el ejido municipal de la ciudad de C—rdoba (art’culo 1¡) y
tiene como objetivos fundamentales de la regulaci—n de los convenios
urban’sticos: Instrumentar mecanismos jur’dicos, administrativos, y
econ—micos financieros, que doten al gobierno municipal de las
herramientas de gesti—n para favorecer el desarrollo de la ciudad,
promoviendo la inversi—n privada, en concurrencia con los planes,
programas, obras y acciones de interŽs pœblico; Fomentar la cooperaci—n
entre los sectores pœblicos de distintas jurisdicciones y pœblico Ð privado
para la realizaci—n de proyectos, o la gesti—n de ‡reas o servicios urbanos
y Alcanzar transformaciones urban’sticas y estructurales en ‡reas de la
ciudad con mayor rapidez de ejecuci—n y menor afectaci—n de recursos
pœblicos (art’culo 2¡). No previendo la misma su utilizaci—n para la
protecci—n, preservaci—n o conservaci—n del patrimonio cultural urbano
ni para protecci—n de ‡reas de interŽs hist—ricas, culturales o
arquitect—nicas, de manera expresa.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
379
econ—micos y que son una especie de convenios urban’sticos. En
estos contratos celebrados con los propietarios de los inmuebles
catalogados, asumen el compromiso de conservar el edificio, no
sustituirlo y en caso de autorizarse la sustituci—n parcial conservar
la fachada o habilitar sus reconstrucci—n con elementos que
preserven su estilo original, con un resultado a veces poco feliz,
que luce como una m‡scara que intenta que el bien no pierda su
autenticidad ni valor de conjunto.
b. Convenios de Esfuerzo Compartido
Son una especie de convenios urban’sticos y se ubican como una
modalidad de la especie de convenio edilicio. Es un instrumento
alternativo que permite a las autoridades locales ejecutar obras
pœblicas incorporando para su realizaci—n a actores privados:
beneficiarios o frentistas, en el proceso de construcci—n de las
mismas.
Bajo esta modalidad de intervenci—n urban’stica, existen
convenios de esfuerzo compartido de Preservaci—n. Este
instrumento de gesti—n urbana permite brindar ayuda
tŽcnica y econ—mica a los propietarios o terceros interesados
(inquilinos) en rehabilitar inmuebles que forman parte de la
identidad arquitect—nica de la ciudad, mediante el otorgamiento de
un subsidio del Fondo de Preservaci—n, creado para este fin.
En el convenio a celebrar se debe definir el criterio y marco
tŽcnico de la intervenci—n y las autoridades municipales realizar un
seguimiento de las tareas propuestas y aprobadas.
c. çrea de Protecci—n
La finalidad de este instrumento de gesti—n es proteger y poner en
valor el patrimonio construido, ambiental y paisaj’stico del
territorio municipal ubicado en un ‡rea determinada de la ciudad.
Estos instrumentos pueden ser aplicados a ‡reas de particular
interŽs en forma simple o combinada: a) çrea de Protecci—n
Hist—rica (APH): con su implementaci—n la autoridades
municipales locales aplican dispositivos de preservaci—n,
protecci—n y/o eventual sustituci—n en aquellos sectores de la
!
380 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
ciudad que contienen en su interior situaciones tales como:
edificios de valor hist—rico y/o arquitect—nico y condiciones
particulares en la edificaci—n, la morfolog’a del conjunto edilicio y
la composici—n o el car‡cter de los espacios pœblicos.
Las especificaciones de las intervenciones autorizadas en un sector
de la ciudad declarado çrea de Protecci—n Hist—rica debe
establecerse de manera concreta en la normativa particular que se
dicte por la autoridad competente e indicar los grados de
protecci—n edilicia18 (directa o indirecta), las
medidas de
preservaci—n y potenciales transformaciones de uso permitidos,
los indicadores urban’sticos espec’ficos para las parcelas
involucradas, las condiciones para el dise–o, los materiales e
instalaci—n de elementos admitidos sobre la fachada: (marquesinas
y/o salientes de fachada, toldos y elementos publicitarios), y toda
otra restricci—n administrativa que garantice la conservaci—n y
preservaci—n del bien objeto de tutela.
d. RŽgimen Diferencial para el Desarrollo de Proyectos Edilicios
Especiales
Este instrumento de promoci—n y desarrollo permite a la
autoridad local gestionar el patrimonio urbano, con la
colaboraci—n o adhesi—n de organismos pœblicos, actores privados
o mixtos, para impulsar la ejecuci—n de proyectos edilicios
especiales, en parcelas o grupos de parcelas que incluyan
operaciones de renovaci—n, rehabilitaci—n y/o sustituci—n edilicia,
donde se considere pertinente la definici—n de indicadores de
altura m‡xima y par‡metros de distancias diferenciados de los
genŽricamente establecidos por la normativa vigente.
La adhesi—n al RŽgimen Diferencial para el Desarrollo Proyectos
Edilicios Especiales reconoce la aceptaci—n de las compensaciones
econ—micas a que de lugar su aplicaci—n, en virtud del mayor
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
18 Protecci—n directa al inmueble catalogado, definiendo el grado de
protecci—n y el nivel de intervenci—n; Protecci—n indirecta, al inmueble,
que sin presentar un valor en s’ mismo, integra un conjunto y por ende
se admite de Žste la demolici—n pero con control de la nueva edificaci—n,
con indicadores urban’sticos espec’ficos para las parcelas involucradas.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
381
aprovechamiento urban’stico resultante de la recalificaci—n
normativa.
Este rŽgimen, de interŽs en materia de preservaci—n del
patrimonio urbano, se aplica cuando por unificaci—n de parcelas se
involucre en estas operaciones inmuebles catalogados en el
rŽgimen de protecci—n urbano cultural y debe respetarse las
condiciones establecidas segœn el grado de protecci—n y los niveles
de intervenci—n determinados en el ordenamiento jur’dico
urban’stico.
e. Premios de Incentivo
El sistema de premios de incentivo es un mecanismo que busca
incentivar una mejor configuraci—n de la ciudad a travŽs de
soluciones arquitect—nicas y urban’sticas que desarrollen
programas y acciones de gran compromiso con el espacio pœblico
y respeto por el medio heredado.
Entre los incentivos a otorgar a los propietarios de los inmuebles
reconocidos como patrimonio cultural pueden se–alarse: 1).
Exenci—n del impuesto territorial o predial contemplado en la ley
sobre impuesto inmobiliario; 2). Beneficios tributarios en caso de
transacciones inmobiliarias sobre los mismos (disminuci—n o
eximici—n de impuestos en caso de donaciones o ventas).
C. Instrumentos de Intervenci—n Jur’dica
Son los instrumentos jur’dicos de gesti—n urbana destinados a la
adquisici—n de bienes inmuebles requeridos para la ejecuci—n de
actuaciones urban’sticas u operaciones urbanas, o para proteger y
preservar el bien a los efectos de evitar que los propietarios
incumplan con el rŽgimen jur’dico del patrimonio cultural urbano
y sustituyan el inmueble objeto de protecci—n.
Son instrumentos de intervenci—n que afectan el derecho de
propiedad de los titulares del inmueble urbano y admiten como
modalidad la enajenaci—n voluntaria y la expropiaci—n
administrativa y judicial.
!
382 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
La enajenaci—n voluntaria, se materializa a como consecuencia de
la compra directa del bien inmueble tutelado19.
Por su parte podr‡ haber expropiaci—n de un bien inmueble
afectado por una declaraci—n de interŽs cultural cuando la
administraci—n advierta que el propietario del inmueble o el
poseedor del mismo no lo conserva, mantiene o custodia
debidamente, resultando causa justificante de interŽs social o de
utilidad pœblica (en los tŽrminos del art’culo 17 de la
Constitucional Nacional Argentina), el peligro de destrucci—n o
deterioro o el uso incompatible con sus valores culturales20.
Es un instrumento que le permite a la entidad estatal obtener la
propiedad de un bien inmueble tutelado sin el consentimiento de
su propietario.
La entidad pœblica expropiante, generalmente el municipio o
comuna se vuelve el œnico propietario del inmueble expropiado y
responsable de su conservaci—n, preservaci—n y mantenimiento,
salvo que lo adquiera para otra entidad de derecho pœblico, quien
asume en tal circunstancias las obligaciones enunciadas.
La utilidad pœblica de un bien o un conjunto de bienes a expropiar
deber‡ declararse a travŽs de una Ordenanza o Ley Especial, que
individualizar‡ al bien sujeto expropiante y expropiado, pudiendo
autorizar la enajenaci—n o arriendo de los mismos, en cuyo caso,
en el t’tulo de propiedad o en el contrato de locaci—n deber‡
consignarse el car‡cter de bien preservado, no pudiendo los
futuros propietarios o inquilinos alterar su morfolog’a,
comprometiŽndose a su mantenimiento adecuado, bajo pena de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
19
Derecho de tanteo o derecho de preferencia de compra por parte de la
administraci—n pœblica, pagando el precio convenido.
20 La Ley 16/1985, del Patrimonio Hist—rico Espa–ol (BOE, 29 de
junio0 de 1985, insertada conforme a la correcci—n de errores del BOE
de 11 de diciembre de 1985 Ð S.T.C. de 31 de enero de 1991, prevŽ
tambiŽn la expropiaci—n por igual causa de inmuebles que impidan o
perturben la contemplaci—n de los bienes afectados por la declaraci—n de
interŽs cultural o den lugar a riesgos para los mismos (art’culo 37.3.)
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
383
ser pasible de sanciones de car‡cter pecuniarias en caso de
incumplimiento.
D. Instrumentos Financiamiento
a. Fondos Especiales: De preservaci—n Urban’stica.
Mediante este instrumento de gesti—n urbana se financia la
restauraci—n de edificios, sitios, monumentos de real interŽs
hist—rico, arquitect—nico cultural o art’sticos y la implementaci—n
de campa–as de concientizaci—n comunitaria sobre la necesidad de
la defensa del valor del patrimonio urbano cultural.
Estos fondos tienen una afectaci—n espec’fica para solventar una
pol’tica de defensa del patrimonio urbano, procurando evitar la
demolici—n de los bienes, degradaci—n o mal uso de los mismos.
E. Instrumento de redistribuci—n de costos y beneficios
a. Transferencia del derecho de construcci—n o de potencial
constructivo
El objetivo de la transferencia del derecho a construir es el de
liberar ‡reas donde el plan urbano o el instrumento de
planificaci—n reconocen cargas urban’sticas que pesan sobre
inmuebles sometidos al rŽgimen de patrimonio urbano cultural..
Para que estos instrumentos puedan ser implementados con
eficacia deben definirse correctamente los par‡metros territorialesambientales, la redefinici—n de indicadores urban’sticos de
aprovechamiento y de ocupaci—n de los lotes o parcelas y el
estudio de las ‡reas donde es posible transferir tanto el suelo
creado como los derechos de construcci—n.
Podemos definirlo como el derecho del propietario de un
inmueble sobre el que pesa un interŽs pœblico de preservaci—n de
utilizar sobre otro inmueble de su propiedad o vender de la
diferencia del ‡rea preservada y el total del ‡rea a tribuida al
terreno por coeficiente b‡sico de acuerdo a la zona y siempre que
el propietario participe en programas de preservaci—n en
colaboraci—n o aprobados por la autoridad pœblica local.
!
384 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
El objetivo de este instrumento es compensar a los propietarios
de inmuebles sujetos a preservaci—n. El problema para su
implementaci—n es cuando no hay posibilidad de transferencia en
zonas con mayor’a de edificios de preservaci—n (centros
hist—ricos) y los costes de mantenimiento de los inmuebles que no
se hayan contemplado muchas veces suponen una alta carga para
la propiedad21.
b. Transferencia de indicadores urban’sticos
Mediante este instrumento la autoridad local otorga al propietario
de un inmueble afectado por ordenanza al rŽgimen de protecci—n
y preservaci—n del patrimonio arquitect—nico a trasladar los
’ndices que le corresponde a la parcela o lote donde el inmueble
de su propiedad est‡ ubicado, a otros inmueble de su propiedad o
a la posibilidad de enajenar, mediante escritura pœblica, esos
’ndices edilicios a otro propietario de otro bien ubicado en zona
urbanizada, siempre que se viera imposibilitado de utilizar, total o
parcialmente, esos ’ndices edilicios en una obra nueva, de
ampliaci—n o de reforma.
Estas transferencia deben efectivizarse mediante la firma de un
acuerdo o convenio entre el propietario del suelo y las autoridades
municipales y solo pueden ser utilizados en las ‡reas habilitadas a
tal fin por los planes especiales o particulares.
Como recaudo, una ordenanza especial dictada al efecto debe
disponer la regulaci—n de funcionamiento de este instrumento, el
origen e integraci—n de los recursos, la programaci—n de su uso,
administraci—n, control y procedimiento par‡metros de c‡lculo de
los ’ndices a trasladar o enajenar.
III. CONCLUSIONES
El interŽs leg’timo a la preservaci—n del patrimonio urbano
cultural con el reconocimiento de la continuidad temporal de las
acciones, tiene como objetivo promover el disfrute por parte de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
21
TALLER ; ANTIK, É op. cit., p. 187
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
385
la ciudadan’a y garantiza la permanencia de aquellos como parte
de la identidad de una ciudad.
Para garantizar la permanencia de los inmuebles tutelados, deben
implementarse pol’ticas de gesti—n urbana que desalienten
procesos de sustituci—n edilicia en los sitios o ‡reas de la ciudad
donde se encuentran los bienes de valor patrimonial; involucrar al
sector privado, a travŽs de desarrollo de convenios de esfuerzo
compartido para llevar adelante procesos de rehabilitaci—n
patrimonial; otorgar subsidios efectivos, establecer un rŽgimen de
penalidades de aplicaci—n a los propietarios que atenten contra la
pol’tica de preservaci—n de los inmuebles catalogados;
implementar pol’ticas activas de divulgaci—n de las consecuencias
provechosas del rŽgimen de patrimonio urbano cultural y de
salvaguarda de este patrimonio y de concientizaci—n de la
necesidad de recomponer el sentido del disfrute de lo colectivo,
compatibilizando las pol’ticas de preservaci—n con las pol’ticas de
ordenamiento urban’stico m‡s generales y contempor‡neas.
La decisi—n de quŽ bienes proteger para que integren el
patrimonio cultural urbano de cada pa’s, es atribuci—n de sus
autoridades pœblicas nacionales o locales, conforme la ubicaci—n
del bien, la distribuci—n de competencias, y segœn la importancia
especial que al mismo le asign— la comunidad, dependiendo no
solo de conceptos te—ricos propios de la Žpoca sino
fundamentalmente de las posiciones ideol—gicas de los actores
sociales intervinientes en la catalogaci—n de aquellos.
En este sentido es importante entender el tema de la protecci—n
teniendo en consideraci—n la organizaci—n territorial y las
competencia asignadas en la Constituci—n Nacional al Estado
nacional, a las provincias y a los municipios, resultando necesario
contemplar no solo las competencias legislativas sobre el territorio
y en materia urban’stica, sino tambiŽn analizar las competencias
para la aprobaci—n del planeamiento, su ejecuci—n y control, y
consecuentemente para la implementaci—n de pol’ticas de
patrimonio urbano.
De una interpretaci—n arm—nica de los art’culos 41 y 123 de la
Constituci—n Argentina, la Naci—n podr‡ establecer los
!
386 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
presupuestos o directrices generales y m’nimas en la materia, sin
vulnerar las jurisdicciones provinciales, y est‡s respetar las
competencias de los municipios, segœn el contenido y alcance que
le hayan dado a la autonom’a asignada a aquellos en el orden
institucional y financiero.
Ahora bien para que la protecci—n al patrimonio urbano cultural
sea eficaz, el ordenamiento jur’dico nacional deber’a consagrar la
funci—n cultural de la propiedad, reglamentando la cl‡usula
constitucional protectoria; la prevalencia del interŽs de la
comunidad por sobre el interŽs de los propietarios o usuarios del
bien inmueble declarado de protecci—n patrimonial y un reparto
equitativo de las cargas y beneficios22 derivados de la aplicaci—n
del rŽgimen de patrimonio urbano cultural, con fundamento en el
art’culo 16 de la Constituci—n Nacional.
El reto para las autoridades locales es planear el desarrollo y
crecimiento de las ciudades, contribuyendo a su progreso,
respetando el perfil de ciudad heredada y teniendo en
consideraci—n que la existencia y vigencia de un rŽgimen jur’dico
de protecci—n al patrimonio urbano cultural por s’ solo es ineficaz
sino se acompa–a con la puesta en marcha de instrumentos de
participaci—n ciudadana que permitan a los miembros de la
comunidad a ser parte en la formaci—n o toma de decisiones
referentes a los temas de protecci—n urbano cultural.
La autenticidad y la integridad de la ciudad hist—rica construida no
puede ser puesta en peligro por la falta de pol’ticas pœblicas
urbanas y la voracidad econ—mica de los desarrolladores y
promotores urbanos, cuyas apetencias de crecimiento urbano
deben ser subordinadas a los objetivos de preservaci—n del
patrimonio urbano cultural.
Los edificios hist—ricos, contribuyen significativamente a dar valor
a una ciudad y las intervenciones urban’sticas en el paisaje urbano
hist—rico requieren un enfoque cultural e hist—rico con una
perspectiva a largo plazo, por ello es necesaria la intervenci—n de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
22
Aplicaci—n de los instrumentos de gesti—n de transferencia de derechos
de construcci—n.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
387
todos los sectores integrantes de la comunidad implicados:
administraci—n pœblica, pol’ticos, urbanistas, arquitectos,
conservacionistas,
propietarios,
inversores,
ciudadanos,
operadores del derecho; todos tienen algo que decir para
mantener la autenticidad y la integridad de la ciudad y su memoria
activa y a todos se los debe o’r.
Por ello hago m’as las palabras de de V’ctor Hugo, cuando
expresa que:
ÒHay dos cosas en un edificio, su uso y su belleza:
su uso pertenece al propietario;
su belleza, a todo el mundo.
Por eso, aquŽl no tiene derecho a su destrucci—nÓ
BIBLIOGRAFêA
REESE, E., ÒInstrumentos de gesti—n urbana, fortalecimiento del rol del
municipio y desarrollo con equidadÓ, Curso de Gesti—n Urbana, 09/19 de
febrero de 2003. Lima, Perœ.
TALLER, A.; ANTIK, A., Curso de Derecho Urban’stico, Rubinzal Culzoni
Editores, Argentina, 2011.
!
CUARTA PARTE
MODERNIZACIîN DEL RƒGIMEN DE LA
CONTRATACIîN PòBLICA
NOVOS PARADIGMAS NAS
CONTRATA‚ÍES ADMINISTRATIVAS:
A arbitragem e a nascente rela•‹o contratual
administrativa parit‡ria.
Novos limites ˆs prerrogativas pœblicas dos
contratos administrativos
Vivian Lima L—pez Valle
Professora de Direito Administrativo e Constitucional
Pontif’cia Universidade Cat—lica do Paran‡
I. VIRAGEM PARADIGMATICA NO REGIME
JURIDICO ADMINISTRATIVO: A ALTERA‚ÌO DO
MODELO DA AUTORIDADE PELO CONSENSO
O tema posto em debate sugere a discuss‹o sobre novos
paradigmas nas contrata•›es administrativas. Em primeiro lugar se
busca ent‹o estabelecer os tradicionais alicerces do modelo
negocial da Administra•‹o Pœblica Brasileira, especialmente
fundados na l—gica da autoridade e contrap™-los ao novo modelo
que se apresenta, o de paridade e negocia•‹o.
O Regime Jur’dico Administrativo Brasileiro est‡ vivenciando
uma viragem paradigm‡tica, com proposta de altera•‹o do modelo
de autoridade pelo modelo de consenso negocial. O objetivo do
presente ensaio Ž enfrentar essa discuss‹o de modo a identificar
hip—tese de concilia•‹o entre estes dois mundos em prol e
beneficio do interesse pœblico.
As atuais discuss›es sobre o modelo contratual da Administra•‹o
Pœblica est‹o todas estabelecidas dentro dessa viragem
paradigm‡tica
do
Regime
Jur’dico
Administrativo.
Consensualismo e negocia•‹o, com uma dialŽtica entre EstadoSociedade cada vez mais aberta ˆ realiza•‹o de acordos e de
disposi•‹o de interesses. O problema Ž que nesse di‡logo n‹o se
pode ignorar que Ž imposs’vel abdicar da face impositiva da
Administra•‹o Pœblica, especialmente considerando a sua
392 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
aplica•‹o nas hip—teses de conflitos entre interesses pœblicos e
privados e preval•ncia daqueles no caso concreto para a satisfa•‹o
do bem comum e do bem estar coletivo.
No Estado Contempor‰neo, a tŽcnica contratual representa um
dos meios utilizados pela Administra•‹o Pœblica para cumprir
com suas inœmeras atribui•›es e deveres poderes e se identifica
como instrumento de realiza•‹o de interesses pœblicos.1
Nesse contexto cabe destacar que tanto a face autorit‡ria quanto a
face consensual se inter-relacionam, complementando-se e ao
mesmo tempo excluindo-se entre si.
A face consensual representa uma das faces da Administra•‹o
Pœblica, mas n‹o se pode olvidar que na aus•ncia de consenso ou
nas situa•›es de veda•‹o legal a Administra•‹o Pœblica dever‡
pautar-se pela unilateralidade para a preserva•‹o do interesse
pœblico.
Essa delimita•‹o Ž que ainda est‡ por ser enfrentada. A viragem
paradigm‡tica do Regime Jur’dico Administrativo necessariamente
deve ser interpretada conforme a Constitui•‹o e para a garantia do
interesse pœblico prim‡rio.
O desafio ent‹o Ž estabelecer os limites entre o consenso e o
necess‡rio unilateralismo para garantia do bem comum, tema que
carece ainda de enfrentamento mais especifico na doutrina
nacional.
Sugere-se uma Administra•‹o Pœblica mais democr‡tica, pautada
mais pelo dever de pondera•‹o de interesses do que pela
supremacia do interesse pœblico sobre o privado.
N‹o se pode olvidar neste ponto que j‡ est‡ consagrado na
doutrina nacional e estabelecido no direito positivo brasileiro o
dever de pondera•‹o, onde se sustenta que n‹o h‡ sacrif’cio
individual de direitos se n‹o houver um interesse pœblico, bastante
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
1
SCHWANKA, C., Administra•‹o Pœblica Consensual: a transa•‹o como mŽtodo
alternativo de solu•‹o de conflitos nos contratos administrativos. Disserta•‹o de
Mestrado apresentada ˆ Unibrasil.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
393
e suficiente, a justificar tal sacrif’cio, numa interpreta•‹o
concretizadora da Constitui•‹o e dos direitos fundamentais,
voltada ˆ an‡lise da razoabilidade e proporcionalidade do caso
concreto.2
Prop›e-se no presente ensaio analisar o instituto dos contratos
administrativos, em especial a caracter’stica da autoridade
representada nas prerrogativas pœblicas ante ˆs transforma•›es
porque passa a Administra•‹o Pœblica contempor‰nea.
Numa perspectiva evolucionista da Administra•‹o Pœblica, muito
se tem falado de uma administra•‹o pœblica parit‡ria, n‹o mais
provida das mesmas condi•›es de autoridade que sempre
caracterizaram seu regime jur’dico.
Esse novo modelo que se desenha ou que vem se desenhando
desde a dŽcada de 90 do sŽculo passado impacta
significativamente na doutrina dos contratos administrativos e na
rela•‹o Estado-sociedade.
Cabe aqui o destaque da doutrina de Mar•al Justen Filho, que
defende um direito administrativo personalizado, entendendo que
a Administra•‹o n‹o Ž um valor em si mesmo e que o nœcleo do
direito administrativo n‹o Ž o poder, mas a realiza•‹o dos direitos
fundamentais.3
A presen•a dos cidad‹os no processo de tomada de decis‹o
administrativa atravŽs da participa•‹o administrativa se apresenta
como efeito da moderna concep•‹o da rela•‹o Estado Ð
Sociedade, com reciprocidade na coordena•‹o entre os atores.4
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
2 Essa positiva•‹o pode ser verificada na Lei de Processo Administrativo
Federal, Lei n. 9784/99, que estabelece em seu artigo 2¼, inciso VI: Art.
2o A Administra•‹o Pœblica obedecer‡, dentre outros, aos princ’pios da legalidade,
finalidade, motiva•‹o, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,
contradit—rio, seguran•a jur’dica, interesse pœblico e efici•ncia. VI - adequa•‹o entre
meios e fins, vedada a imposi•‹o de obriga•›es, restri•›es e san•›es em medida superior
ˆquelas estritamente necess‡rias ao atendimento do interesse pœblico;
3 JUSTEN FILHO, M., Curso de Direito Administrativo, p. 47.
4 OLIVEIRA, G. J. de, Contrato de Gest‹o, RT, S‹o Paulo, 2008.
!
394 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Essa nova rela•‹o Estado Ð Sociedade demanda a mudan•a
paradigm‡tica do Direito Pœblico de forma a permitir uma nova
forma de gest‹o pœblica, horizontalizada, flexibilizada, onde o
processo de tomada de decis‹o e a decis‹o administrativa em si
passam a ser resultado das negocia•›es entre o Estado e a
Sociedade Civil.
O pressuposto de atingimento dos fins do Estado passa agora pela
coopera•‹o mutua entre Estado e Sociedade, assim como essa
coopera•‹o passa a ser fundamento de legitima•‹o democr‡tica.
Desse novo modelo Ž que surge a necessidade de di‡logo entre
Estado Sociedade por meio de mecanismos ordenadores da
participa•‹o democr‡tica.
Nesse sentido Odete Medauar assinala que h‡ um novo
paradigma, onde se pretende a substitui•‹o da centraliza•‹o e do
monolitismo de centros de poder para um modelo de atua•‹o por
coopera•‹o, com grande •nfase ˆ consensualidade.5
A mesma autora ainda destaca que a perspectiva unidimensional
marcada pela rela•‹o ÒEstado Ð SœditoÓ, onde o individuo Ž
possuidor de direitos para com o Estado e n‹o em frente ao
Estado vem progressivamente sendo repensada para uma
perspectiva bidimensional, marcada pela rela•‹o ÒEstado Ð
Cidad‹oÓ, onde se estabelece direitos e deveres para o Estado e
para o cidad‹o.
Nesse sentido Diogo de Figueiredo Neto tambŽm aponta que o
Poder Pœblico vai alŽm de estimular condutas privadas de
interesse pœblico, passando a estimular a cria•‹o de solu•›es
privadas de interesse pœblico, onde o consenso Ž a op•‹o, em
lugar da coer•‹o. A esse novo modelo denomina de Estado de
Juridicidade Plena.6
Em verdade se pretende uma nova intera•‹o entre o cidad‹o e a
Administra•‹o Pœblica, um aperfei•oamento do canal de di‡logo e
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
5
6
MEDAUAR, O., O Direito Administrativo em Evolu•‹o.
MOREIRA NETO, D. de F., Muta•›es do Direito Administrativo, p. 37-48.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
395
transa•›es mœltiplas das partes, de tal forma a propiciar maior
estabilidade nas rela•›es entre Estado e Sociedade e por fim a
lit’gios que, em regra, arrastam-se por anos atŽ o pronunciamento
do Poder Judici‡rio.
Ao longo desse tempo n‹o raro o atendimento do interesse
pœblico Ž postergado e a Administra•‹o Pœblica condenada a
indenizar os danos causados ao particular por viola•‹o ao
compromisso negocial assumido.
A l—gica do consenso aparece como uma segunda via de
legitima•‹o para a atua•‹o estatal, uma espŽcie de interpenetra•‹o
do Estado com a Sociedade.7
A verdade Ž que se identifica que o consenso e a negocia•‹o
passam entre Poder Pœblico e particulares passam a assumir
importante papel no processo de identifica•‹o de interesses
pœblicos e privados pela Administra•‹o Pœblica, num ambiente
onde esta n‹o mais detŽm a exclusividade no estabelecimento do
interesse pœblico.8
Odete Medauar explica a situa•‹o identificando um novo modo
de agir, n‹o mais centrado sobre o ato como instrumento
exclusivo de defini•‹o e atendimento do interesse pœblico, mas
como atividade aberta ˆ colabora•‹o dos indiv’duos, onde passa a
ter relevo o consenso e a participa•‹o. 9
Mas Ž importante destacar que para a preserva•‹o do interesse
pœblico, pela satisfa•‹o do bem comum a face imperativa do
Estado n‹o pode simplesmente desaparecer. N‹o se pode olvidar
que a simples somat—ria de interesse individuais n‹o resulta
necessariamente em um interesse pœblico e que a vincula•‹o ˆ
dignidade da pessoa humana Ž determinante para a satisfa•‹o do
bem estar coletivo.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
7
MACHADO, J. B., Participa•‹o e Descentraliza•‹o. Democratiza•‹o e
Neutralidade na Constitui•‹o de 76, Almedina, Coimbra, 1982, p. 46-108.
8 MEDAUAR, O., O Direito Administrativo em Evolu•‹o, p. 211.
9 MEDAUAR, O Direito É op. cit., p. 211
!
396 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
O que muda Ž que a imperatividade n‹o mais ser‡ o modo
principal de atua•‹o do Estado e a solu•‹o l—gica para os conflitos
de interesse. A imperatividade cede lugar ao consenso como
alternativa vi‡vel ˆ solu•‹o de conflitos.
De todo modo, Diogo de Figueiredo Moreira Neto afirma que a
face imperativa do Poder s— deve aparecer quando absolutamente
necess‡rio e no que for absolutamente indispens‡vel ao interesse
pœblico10.
O desafio ent‹o Ž estabelecer estas fronteiras.
Identificar o limite da imperatividade em face do consenso. Ou o
limite do consenso em face da imperatividade. As situa•›es onde a
condi•‹o de potestade pœblica deve necessariamente ser invocada
para a defini•‹o do interesse pœblico no caso concreto.
Nesse ponto interessante a coloca•‹o de Jo‹o Batista Machado,
que defende que o consenso impede que as fun•›es sociais do
Estado se convertam em fun•›es de domina•‹o, numa
reestrutura•‹o da economia11.
Essa an‡lise Ž bastante inovadora pois coloca o consenso no
‰mbito negocial administrativo como elemento reestruturador da
democracia.
Ou seja, estabelece um novo fundamento de legitima•‹o
democr‡tica, pautado na l—gica da pondera•‹o de interesses e da
participa•‹o popular. Essa Ž a era da Administra•‹o Pœblica
Negocial.
Nesse sentido Nuria Cunill Grau afirma que processos horizontais
de articula•‹o pol’tica podem influir nas decis›es administrativas,
refletindo a aglutina•‹o da vontade pœblica. 12
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
10
MOREIRA, Muta•›es ... op. cit., p. 37-48.
MACHADO, Participa•‹o ... op. cit., p. 46-108.
12 A Autora ainda destaca que essa aglutina•‹o da vontade pœblica se
apresenta como accountability da Administra•‹o Pœblica, revelando seu
car‡ter multidimensional, com uma express‹o tanto vertical quanto
horizontal em tens‹o, mas complementares, quase uma rela•‹o
11
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
397
Essa Administra•‹o Pœblica Negocial tem alterado seu processo
de tomada de decis‹o administrativa, que passa a ser plural, mais
igualit‡rio e mais democr‡tico. Nesse ponto Gustavo Justino de
Oliveira assinala que a decis‹o administrativa fica respaldada pela
participa•‹o popular e ter‡ maior efic‡cia e efetividade13.
Gustavo Justino de Oliveira parece acertadamente definir a
quest‹o, estabelecendo equil’brio entre os dois mundos, o do
consenso e o da autoridade. O autor afirma que a Administra•‹o
Pœblica Consensual n‹o estabelece a supera•‹o da Administra•‹o
Pœblica Imperativa. H‡ uma nova mudan•a no eixo do Direito
Administrativo, que passa a ser orientado pela l—gica da
autoridade, mas permeado tambŽm pela l—gica do consenso.14
A quest‹o Ž que tradicionalmente o principio da supremacia do
interesse pœblico sobre o privado sempre ensejou uma posi•‹o de
supremacia da Administra•‹o Pœblica, representada na
verticalidade existente nas rela•›es entre o particular e a
administra•‹o, de modo a permitir a satisfa•‹o do interesse da
coletividade.
No entanto, esse princ’pio sempre foi visto como uma regra
abstrata de supremacia.
Significa dizer que a Administra•‹o Pœblica poderia restringir
direito do particular justificando um abstrato e genŽrico interesse
pœblico, sem relacion‡-lo com o caso concreto e sem efetuar a
devida pondera•‹o de valores.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
rec’proca. (GRAU, N. C., Repensando o Publico atravŽs da Sociedade: Novas
Formas de Gest‹o Pœblica e Representa•‹o Social, ENAP, Bras’lia, 1998, p.
272).
13 OLIVEIRA, G. J. de., ÒParticipa•‹o AdministrativaÓ (F. M. S. Osorio;
M. J. Villela) em, Direito Administrativo: Estudos em Homenagem a Diogo de
Figueiredo Moreira Neto, Rio de Janeiro, Lœmen JòRIS, 2006, p. 401-427.
14 OLIVEIRA, G. J. de, ÒA arbitragem e as Parcerias Pœblico PrivadasÓ
(Org. C A. Sundfeld) em, Parcerias Pœblico Privadas, Malheiros, S‹o Paulo,
2005, p. 569.
!
398 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Atualmente a moderna doutrina juspublicista, amparada em
autores como Humberto Bergmann Avila, Paulo Ricardo Schier e
Mar•al Justen Filho redimensiona o princ’pio e o pr—prio conceito
de interesse pœblico.
Melhor explicado, o que se discute hoje Ž n‹o mais um modelo
onde a Administra•‹o Pœblica invoca um interesse pœblico
abstrato, n‹o materializado no caso concreto e hipotŽtico para
justificar a utiliza•‹o de suas prerrogativas e sim, um modelo
pautado na pondera•‹o de valores, na razoabilidade e na defini•‹o
de um interesse pœblico concreto, relacionado ˆ situa•‹o f‡tica e
justificador de sacrif’cio individual somente na valora•‹o no caso
concreto e na exata medida do indispens‡vel ao interesse pœblico.
Ou seja, parte-se de um modelo de supremacia abstrata, onde n‹o
h‡ n’veis de pondera•‹o nem rela•‹o com o caso concreto para
um modelo de preval•ncia concreta, onde somente h‡ sacrif’cio
do particular se houver um interesse pœblico bastante e suficiente,
que justifique tal sacrif’cio.
ƒ essa releitura do principio da supremacia do interesse pœblico
sobre o privado que abre as portas para a forma•‹o de uma
Administra•‹o Pœblica consensual e parit‡ria, onde a condi•‹o de
autoridade cede lugar a um modelo de paridade nas rela•›es
contratuais.
II. ADMINISTRA‚ÌO PòBLICA PARITçRIA E OS
NOVOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. A
ARBITRAGEM E OS NOVOS LIMITES ËS
PRERROGATIVAS PòBLICAS DOS CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS
No ‰mbito da Administra•‹o Pœblica Consensual avan•a a
tend•ncia de contratualiza•‹o da Administra•‹o Pœblica.
Essa paridade leva necessariamente a um recrudescimento das
prerrogativas pœblicas nos contratos administrativos.
Nos contratos administrativos as prerrogativas pœblicas s‹o
chamadas de cl‡usulas exorbitantes exatamente porque exorbitam
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
399
do direito comum e concedem ˆ Administra•‹o Pœblica uma
posi•‹o privilegiada.
Essa rela•‹o Ž equilibrada com as sujei•›es administrativas, que
no contrato administrativo se consubstanciam nas regras de
preserva•‹o da equa•‹o econ™mica financeira do contrato.
Os novos limites ˆs prerrogativas pœblicas passam
necessariamente pela revis‹o desse modelo de autoridade, de
cl‡usulas exorbitantes e de supremacia abstrata do interesse
pœblico e vai se apresentar com veem•ncia em dois institutos
muito discutidos atualmente em direito administrativo: as
Parcerias Pœblico Privadas e a Arbitragem.
A chamada Administra•‹o Pœblica parit‡ria, consensual, vai pouco
a pouco substituindo o modelo da autoridade, colocando a seu
lado possibilidades de transa•‹o nunca antes admitidas.
De fato, na legisla•‹o brasileira visualiza-se uma tend•ncia para a
autoriza•‹o da arbitragem em situa•›es espec’ficas, como por
exemplo, nas telecomunica•›es e na explora•‹o e produ•‹o de
petr—leo e g‡s natural.
Essa perspectiva evolucionista da Administra•‹o Pœblica,
denominada de parit‡ria, pretende discutir a viabilidade do ju’zo
arbitral nos contratos administrativos.
Em outras palavras, o tema posto em debate relaciona-se com os
novos limites ˆs prerrogativas pœblicas nos contratos
administrativos.
Para se delimitar adequadamente o debate, cabe aqui, ainda que
rapidamente, uma digress‹o sobre a condi•‹o de autoridade da
Administra•‹o Pœblica e o impacto dessa condi•‹o nos contratos
administrativos, consubstanciado nas prerrogativas pœblicas,
denominada, cl‡usulas exorbitantes.
Todo contrato administrativo Ž um ajuste entre a Administra•‹o
Pœblica e um particular que possui caracter’sticas muito pr—prias:
a) ƒ sinalagmatico e comutativo, com reciprocidade de direitos e
obriga•›es;
!
400 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
b) ƒ um contrato de ades‹o, definido previamente pela
Administra•‹o;
c) Possui cl‡usulas que exorbitam do direito comum em favor da
Administra•‹o Pœblica;
d) Traz regras de equil’brio econ™mico financeiro para proteger a
equa•‹o econ™mica inicialmente estabelecida.
Essas cl‡usulas exorbitantes caracterizam o regime jur’dico
administrativo pr—prio da Administra•‹o Pœblica, calcado nos
princ’pios da supremacia do interesse pœblico e na
indisponibilidade do interesse pœblico.
A Administra•‹o Pœblica sempre se organizou sob esses pilares,
impondo a sua condi•‹o de autoridade em face do particular
sempre no intuito de proteger o interesse pœblico.
Desse modo a Administra•‹o Pœblica pode modificar ou rescindir
unilateralmente os contratos administrativos, fiscalizar sua
execu•‹o, aplicar san•›es administrativas, reter crŽditos e possui
ainda restri•‹o ˆ aplica•‹o da exce•‹o do contrato n‹o cumprido,
regra das mais basilares na pacta sunt servanda.
ƒ esse regime jur’dico especial, que dota a Administra•‹o Pœblica
de prerrogativas, de poder e autoridade em face do particular
contratado que passa atualmente por uma profunda revis‹o.
Essa revis‹o ocorre baseada nas duas situa•›es antes analisadas:
uma releitura do princ’pio da supremacia do interesse pœblico
sobre o privado e a forma•‹o de um novo modelo de
Administra•‹o Pœblica, consensual, parit‡ria ao particular.
Essa nova forma de administrar prega a necessidade de
reciprocidade de concess›es entre a Administra•‹o Pœblica e os
particulares, gerando acordos administrativos.
Busca-se uma negocia•‹o onde se almeja um equil’brio de
interesses originalmente contrapostos.
Ou seja, substitui-se parcialmente o modelo da imposi•‹o pelo da
negocia•‹o.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
401
Com isso o espa•o das prerrogativas nos contratos
administrativos fica reduzido e cede lugar a uma nova
contratualiza•‹o.
A verticaliza•‹o entre a Administra•‹o Pœblica e o particular nas
rela•›es contratualizadas Ž fortemente atenuada ou mesmo
afastada.
ƒ nesse cen‡rio que vigora a necessidade de realiza•‹o de
parcerias, buscadas com a iniciativa privada para satisfazer
demandas que o Poder Pœblico sozinho n‹o pode atender.
A partir desse contexto Gaspar Arino Ortiz alude a exist•ncia de
um Estado contratual, onde a crescente utiliza•‹o de instrumentos
negociais firmados entre o Estado e as organiza•›es privadas
passa a prevalecer sobre antigas pr‡ticas que privilegiam a no•‹o
de autoridade e de imposi•‹o unilateral das decis›es tomadas pelo
Estado.
Esse novo Direito Administrativo Ž mais participativo, se utiliza
menos da l—gica da imposi•‹o e da unilateralidade e mais da l—gica
da negocia•‹o e da multilateralidade.
Isso acarreta uma nova vis‹o das prerrogativas da Administra•‹o
Pœblica nos contratos administrativos, afetando inclusive a sua
caracter’stica de ades‹o, posto que seus par‰metros s‹o
negociados previamente e n‹o mais impostos.
Certamente que esses fen™menos devem ser interpretados sob a
Žgide do Regime Jur’dico Administrativo e para a garantia do
interesse pœblico.
Reflexo desse modelo s‹o os contratos de parceria pœblico privada
disciplinados no plano federal pela lei 11079/04.
ƒ fato que as Parcerias Pœblico Privadas inauguram uma nova
figura empregada pelo setor pœblico no campo negocial, a qual
visa instituir e formalizar uma rela•‹o jur’dica entre a
Administra•‹o Pœblica e os particulares em bases normativas
diversas da Lei de Licita•›es Pœblicas, a Lei n. 8666/93 e da Lei
de Concess›es, Lei n. 8987/95.
!
402 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
As Parcerias Pœblico Privadas s‹o parcerias entre autoridades
pœblicas e empresas e investidores do setor privado com o
objetivo de conceber, planificar, financiar, construir e operar
projetos de infra-estrutura, inserindo-se num cen‡rio de escassez
de recursos or•ament‡rios e de uma necessidade de projetos em
‡reas como transporte, saneamento, energia.
Assim, diversamente dos contratos disciplinados pela lei de
licita•›es e pela lei de concess›es, as clausulas exorbitantes n‹o
estariam, a princ’pio, presentes de modo t‹o abundante nas
Parcerias Pœblico Privadas.
A grande caracter’stica Ž a amplia•‹o das bases de negocia•‹o das
clausulas contratuais que ir‹o estabelecer a regulamenta•‹o dos
interesses dos parceiros, sem o enfraquecimento do neg—cio
jur’dico.
As Parcerias Pœblico Privadas trabalham com diretrizes baseadas
nesse modelo de substitui•‹o das prerrogativas pelo consenso:
- Utiliza•‹o de tŽcnicas privadas na Gest‹o do Empreendimento;
- Maior proveito na aplica•‹o dos recursos econ™micos.
Nesse novo modelo, as cl‡usulas exorbitantes s‹o substitu’das por
clausulas que equilibrem a assun•‹o dos riscos e a divis‹o dos
lucros.
Nas Parcerias Pœblico Privadas h‡ uma rela•‹o muito mais
horizontal entre o parceiro pœblico e o privado, com direitos e
obriga•›es rec’procos, diferentemente das rela•›es verticais dos
contratos tradicionais.
Sabino Cassese nesse sentido fala de novos paradigmas do Estado,
com o fortalecimento da negocia•‹o na Administra•‹o Pœblica
por via de acordos. Para ele Òinteresses privados coincidentes com
interesses pœblicos comunit‡rios est‹o em conflito com outros interesses
pœblicos, de natureza nacional n‹o h‡ distin•‹o ou oposi•‹o pœblica-privada,
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
403
assim como n‹o h‡ uma superioridade do momento pœblico sobre o
privado.Ó15. Para o autor h‡ um avan•o da consensualidade.
No entanto, esses limites das prerrogativas da Administra•‹o
Pœblica no ambiente de uma Administra•‹o Consensual n‹o
podem soterrar o regime jur’dico administrativo e caracterizar
uma fuga para o direito privado da Administra•‹o Pœblica, como
denominou Maria Jo‹o Estorninho.
A cr’tica ˆ fuga do direito pœblico para o direito privado pela
Administra•‹o Pœblica est‡ na retirada de vincula•›es do regime
jur’dico pœblico, as quais sempre condicionaram o exerc’cio da
fun•‹o pœblica, como compet•ncia, forma de organiza•‹o e
atua•‹o, controle e responsabilidade.
Para Maria Jo‹o ESTORNINHO Òao longo dos tempos a
Administra•‹o Pœblica acabou muitas vezes por passar de uma fuga que se
poderia dizer quase ÔinocenteÕ a uma fuga Ôconsciente e perversaÕ para o direito
privado (...) hoje existe o perigo de a Administra•‹o , atravŽs de uma fuga
para o direito privado, se libertar das suas vincula•›es jur’dico Ð pœblicas.Ó16
Estas estratŽgias de gest‹o exigem imensa cautela, principalmente
em se tratando da presta•‹o de servi•os pœblicos, vez que estes
representam, para um grande nœmero de pessoas, o acesso aos
direitos fundamentais sociais.
A mesma autora ainda assinala que o contrato assume novo papel
qualitativo, colocando-se como s’mbolo de um novo modelo de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
15
CASSESE, S., ÒLa Arena Publica: Nuevos Paradigmas para El EstadoÓ
(S. Casseseen, La Crisis Del Estado, Albeledo Perrot, Buenos Aires, p.
131.
16 ESTORNINHO, M» J., A Fuga para o Direito Privado, Editora
Almedina, Coimbra, 1996, p. 68.
JUAREZ FREITAS combate este estado de coisas: Òv•-se alastrada a
pecaminosa tenta•‹o de sonegar ou de n‹o conferir o devido reconhecimento ˆs
conquistas principiol—gicas do Direito Pœblico, como se estas fossem, no seu conjunto,
um mal, cuja obedi•ncia se assemelhasse ao pagamento de um tributo impag‡vel. Ora,
precisamos combater essa tend•ncia clara de sonega•‹o dos princ’pios do Direito
Pœblico.Ó (ÒRegime dos Servi•os Pœblicos e Prote•‹o dos ConsumidoresÓ,
Revista Trimestral de Direito Civil, nœm. 06, 2001, abr/jun, p. 30).
!
404 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
rela•‹o autoridade Ð liberdade, especialmente ao substituir os
meios de atua•‹o unilateral da Administra•‹o Pœblica.17
O regime de direito pœblico deve manter-se em seu nœcleo
fundamental e deve ser compatibilizado com esse novo modelo.
A nova contratualiza•‹o administrativa se coaduna com o Estado
de Investimento Social de GIDDENS. Para este, a crise do
Estado de bem estar social prop›e um nova forma de organiza•‹o
da economia, chamada de economia mista. Busca-se sinergia entre
os setores pœblico e privado, com equil’brio entre regula•‹o e
desregula•‹o.18
Segundo Gustavo Justino de Oliveira19, essa nova contratualiza•‹o
passa por um processo que compreende:
a) privilŽgio da cultura do di‡logo entre parceiro pœblico e
privado;
b) maior aten•‹o ˆ negocia•›es preliminares;
c) troca de concess›es mutuas;
d) redu•‹o da imposi•‹o unilateral e proporcional aumento da
intera•‹o entre os parceiros
e) maior interdepend•ncia entre as presta•›es do parceiro pœblico
e do parceiro privado.
A dificuldade do consensualismo Ž que para muitos o v’nculo
contratual colocaria a Administra•‹o Pœblica em subordina•‹o a
interesses particulares.
No Brasil essa discuss‹o j‡ se apresenta no C—digo Civil de 2002.
Alice Gonz‡les Borges assinala que o C—digo Civil reflete as
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
17
A autora defende que a Administra•‹o Pœblica em vez de impor um
ato, acorda com os destinat‡rios a solu•‹o para o problema
administrativo. O ato administrativo perde a posi•‹o de protagonista nas
rela•›es Estado Ð Cidad‹o. (ESTORNINHO, M» J., RŽquiem pelo Contrato
Administrativo, reimp., Almedina, Coimbra, 2003, p. 64.)
18 OLIVEIRA, A Arbitragem ... op. cit., p. 569.
19 Idem.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
405
tend•ncias contradit—rias da atualidade, com a interpenetra•‹o do
pœblico e do privado, com ado•‹o de novas tipologias contratuais,
onde as novas regras aproximam a concep•‹o contratual de 2002
com as peculiaridades do contrato administrativo.20
A pergunta que se coloca Ž: atŽ que ponto as cl‡usulas
exorbitantes permanecem como eixo estruturante da rela•‹o
contratual administrativa?
Romeu Felipe Bacellar Filho sobre o assunto afirma que o
contrato Ž categoria jur’dica que n‹o pertence nem ao direito
privado nem ao direito pœblico com exclusividade, o que permitira
a interpenetra•‹o do pœblico com o privado.21
H‡ necessidade de melhoria nas rela•›es jur’dicas contratuais
costumeiras no ‰mbito da Administra•‹o Pœblica, de modo a
promover o desenvolvimento do pa’s e a melhoria dos servi•os
pœblicos de infra Ð estrutura. Isso se dar‡ pelos novos
balizamentos contratuais.
Nesse modelo a via arbitral tambŽm aparece e imprime ainda mais
uma conota•‹o negocial ˆ Administra•‹o Pœblica.
Gustavo Justino de Oliveira analisa a arbitragem nos contratos
administrativos e aponta que o vetor de paridade das rela•›es
contratuais Ž a t™nica da nova contratualiza•‹o administrativa,
estabelecendo-se paridade na fase prŽ Ð negocial e na forma•‹o
dos contratos, alŽm da execu•‹o e extin•‹o, como nas parcerias
pœblico privadas.
A arbitragem Ž direito e instrumento geral de resolu•‹o de
conflitos. Sua natureza Ž jurisdicional e n‹o contratual. O acordo Ž
apenas o pressuposto para o acesso ao exerc’cio pelos particulares
de uma fun•‹o jurisdicional cuja origem o transcende. Nada
impede que a arbitragem seja estabelecida na via negocial
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
20
BORGEZ, A. G., Reflexos do C—digo Civil nos Contratos Administrativos.
BACELLAR FILHO, R. F., Direito Administrativo e o Novo C—digo
Civil, p. 183.
21
!
406 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
administrativa. No Brasil essa realidade j‡ se imp›e atravŽs da Lei
11079/04, a Lei das Parcerias Pœblico Privadas.22
O ordenamento jur’dico brasileiro avan•a na arbitralidade no
‰mbito das rela•›es jur’dico administrativas e n‹o apenas para o
caso de situa•›es dispon’veis, embora sem consagrar uma clausula
geral de compet•ncia dos tribunais arbitrais em matŽria
administrativa.
Essa nova contratualiza•‹o administrativa ainda est‡ em forma•‹o
e sinaliza para uma paridade maior entre a Administra•‹o Pœblica
e o particular.
N‹o se pode perder de vista que Ž a vincula•‹o direta e imediata
ao interesse pœblico que caracteriza um contrato administrativo e
essa caracter’stica n‹o pode ser afetada por essa conota•‹o
negocial atualmente proposta ˆ Administra•‹o Pœblica.
O objetivo final de satisfa•‹o do interesse pœblico e de boa fŽ no
trato da res publica.
Se Ž fato que uma das linhas de transforma•‹o do Direito
Administrativo Ž a abertura no campo estatal da imperatividade,
para consider‡veis espa•os de consensualidade, tambŽm deve ser
destacado a necessidade de preserva•‹o do regime juspublicistico
nos contratos administrativos, para a prote•‹o dos interesses
pœblicos.
Assim, se h‡ um incremento quantitativo e qualitativo da atividade
negocial Administra•‹o Pœblica -particular, com abrandamento do
primado da autoridade, deve haver um incremento do primado do
interesse pœblico e dos Direitos Fundamentais e das bases da
regula•‹o e controle do modelo que ora se coloca.
O grande desafio Ž compatibilizar o consenso, a paridade, a
negocia•‹o, com os Direitos Fundamentais, a necessidade da
Administra•‹o Pœblica assegurar sua condi•‹o de potestade para
poder resguardar os interesses pœblicos envolvidos.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
22
CABRAL DE MONCADA, L., A arbitragem no Direito Administrativa,
Uma Justi•a Alternativa.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
407
A filtragem dos poderes unilaterais da Administra•‹o Pœblica deve
acontecer, mas deve ser na medida adequada de modo a deixar
intacta a condi•‹o da Administra•‹o Pœblica de exerc’cio de
poderes unilaterais para a prote•‹o do interesse pœblico.
E Ž evidente a necessidade de estabelecimento de um novo marco
regulat—rio capaz de atender as necessidades dessa Administra•‹o
Pœblica Consensual, especialmente para garantir a satisfa•‹o dos
interesses pœblicos prim‡rios.
A vincula•‹o direta e imediata ao interesse pœblico Ž o elemento
qualificador do contrato administrativo. O decl’nio de solu•›es
imperativas deve ser norteado pelo atendimento do interesse
pœblico e por uma interpreta•‹o conforme a Constitui•‹o. O
Estado Regulador de servi•os pœblicos dever‡ dar conta dessa
nova realidade jur’dica.
O Estado do futuro j‡ tem suas bases lan•adas. Resta agora
estabelecer alicerces que sustentem o interesse pœblico e permitam
a amplia•‹o democr‡tica do processo de tomada de decis‹o
administrativa, sem se olvidar na necess‡ria estrutura•‹o de um
sistema regulat—rio eficiente sobre as rela•›es negociais
administrativas, capaz de identificar as fronteiras entre o
consensualismo e a imperatividade e garantir o bem estar coletivo.
BIBLIOGRAFêA
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Civil.
BORGEZ, A. G., Reflexos do C—digo Civil nos Contratos Administrativos.
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SCHWANKA, C., Administra•‹o Pœblica Consensual: a transa•‹o como mŽtodo
alternativo de solu•‹o de conflitos nos contratos administrativos. Disserta•‹o de
Mestrado apresentada ˆ Unibrasil.
!
EL RECURSO ESPECIAL DE
CONTRATACIîN Y EL CONTROL DE LA
DISCRECIONALIDAD EJERCIDO POR
LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS
DE RECURSOS CONTRACTUALES1
Manuela Mora Ruiz
Profesora Titular de Derecho Administrativo
Universidad de Huelva
I. LAS COORDENADAS ACTUALES DE LA
CONTRATACIîN PòBLICA: LIBRE
CONCURRENCIA, PUBLICIDAD Y
TRANSPARENCIA Y SU GARANTêA PROCESAL
La Parte General del Derecho Administrativo no se comprende
sin integrar en la misma el estudio y rŽgimen jur’dico de los
contratos de las Administraciones Pœblicas y del actual Sector
Pœblico, entendido Žste como categor’a m‡s amplia y comprensiva
de la multiplicidad de entes, entidades y organismos que, aun
m’nimamente, tienen una vinculaci—n con las primeras y que, por
tanto, precisan de un rŽgimen espec’fico cuando la realizaci—n de
su actividad se externaliza a travŽs de la contrataci—n de sujetos
privados2.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
1 Este Trabajo se realiza en el marco del Proyecto del Estado DER201016543, sobre Procedimiento administrativo: Simplificaci—n, eficacia y garant’a de los
ciudadanos.
2 En este sentido, tŽngase en cuenta GARCêA DE ENTERRêA, E.;
FERNçNDEZ, T. R., Curso de Derecho Administrativo, vol. I, 7» ed., Civitas,
Madrid, 1996, pp. 646 y 647. Los autores insertan los contratos de las
Administraciones pœblicas en la acci—n multilateral de las
Administraciones, pero no en el sentido de la mera concurrencia de
voluntades de Žstas y los particulares, sino en el del concierto y
coincidencia de las mismas en un momento dado. Por su parte,
MEILçN GIL, J. L., en su caracterizaci—n hist—rica de los contratos
Pœblicos, pone de manifiesto que los mismos se configuran como un
410 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Adem‡s, la contrataci—n pœblica viene siendo un elemento
dinamizador de la econom’a de gran importancia, en el sentido de
que se han invertido considerables sumas de dinero para que la
Administraci—n pudiera contratar con las empresas y que Žstas
asumieran la realizaci—n de las prestaciones correspondientes3.
Desde esta perspectiva, la actividad contractual se configura como
un medio cualificado del que dispone la Administraci—n para la
satisfacci—n de los intereses generales y de ah’ que el punto de
partida de este Trabajo sea, como ya hemos se–alado, que los
contratos de las Administraciones son una parte esencial del
Derecho Administrativo, en constante evoluci—n.
En este sentido, la regulaci—n de los contratos de las
Administraciones Pœblicas en nuestro Derecho ha girado en torno
a la garant’a del contratista frente a las exorbitancias de que se han
valido las mismas para asegurar el cumplimiento de la prestaci—n.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
punto de encuentro entre el Estado y la Sociedad, cuando el primero no
puede imponerse a la segunda, en La estructura de los contratos pœblicos, Ed.
Iustel, Madrid, 2008, p.57.
3 En este sentido, el Informe del Banco Mundial de junio de 1997 ÒSobre
el papel del Estado en un mundo de cambioÓ es expresivo de la
significaci—n de la intervenci—n de los poderes pœblicos en la econom’a, y
no siempre con car‡cter limitador: Òaunque hist—ricamente (el Estado)
haya podido actuar como aparato de dominaci—n y represi—n, es tambiŽn
un factor irrenunciable de desarrollo, y el mercado no funciona sin su
efecto catalizadorÓ. Al respecto, vŽase RIVERO ORTEGA, R.,
Introducci—n al Derecho Administrativo Econ—mico, 2» ed., Ratio Legis,
Salamanca, 2001, p.24. Por otro lado, algunos autores han asociado el
incremento de la contrataci—n pœblica a los movimientos de
desregulaci—n y reducci—n de la intervenci—n pœblica, en tanto en cuanto
las Administraciones relegan a un segundo plano la prestaci—n de
actividades con sus propios medios, siendo la contrataci—n un medio
para lograr fines de relevancia social y econ—mica: vŽase GIMENO
FELIò, J. M», ÒDirectiva de Servicios y contrataci—n pœblicaÓ, (Ed.
Moreu Carbonell) en, El impacto de la Directiva Bolkestein y la Reforma de los
Servicios en el Derecho Administrativo, Monograf’as de la Revista Aragonesa
de Administraci—n Pœblica, XII, Gobierno de Arag—n, 2010, pp.429 y
430.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
411
Sin embargo, en la actualidad, ello viene siendo objeto de revisi—n,
fundamentalmente por efecto del Derecho Europeo de la Uni—n,
en cuya virtud la contrataci—n pœblica se encuentra orientada hacia
la necesidad de realizar los principios de libre concurrencia,
publicidad y transparencia en las licitaciones y adjudicaciones de
contratos, de forma que cualquier desviaci—n al respecto
constituye un supuesto especial o excepcional4. Por tanto, la
regulaci—n de la contrataci—n pœblica, ampliada, como se ha dicho,
a todo el sector pœblico, ha evolucionado hacia una orientaci—n
protectora de quienes participan o tienen opciones de participar
en los procedimientos de contrataci—n, a la vez que ello constituye
una garant’a de la eficacia de la actuaci—n administrativa y su
acierto, y del destino final que se da a los fondos pœblicos. En este
contexto, el Derecho Europeo de la Uni—n encuentra en la
regulaci—n de la contrataci—n pœblica una garant’a de las libertades
comunitarias econ—micas que contribuyen al Mercado interior5,
dando lugar a todo un sector de ÒDerecho Administrativo
comœn6Ó que, necesariamente, ha de tener proyecci—n en los
Ordenamientos nacionales.
Sobre la base de estas consideraciones, el rŽgimen jur’dico del
recurso especial en materia de contrataci—n, en tanto que objeto
de este Trabajo, ha de considerarse como una manifestaci—n clara
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
4
Sobre la importancia de la importancia de la contrataci—n pœblica para
la realizaci—n del mercado interior, vŽase MEILçN, La estructura É op.cit.
pp.93, 94.
5 A juicio de MEILçN GIL, la regulaci—n comunitaria de contratos es
un ejemplos de armonizaci—n normativa de car‡cter supraestatal, que se
encuentra en el camino de una corriente mayor cual es la globalizaci—n
del Derecho, en cuya virtud debe plantearse en quŽ medida pueden
aprovecharse los principios y regulaciones existentes en los distintos
Ordenamientos: VŽase MEILçN GIL, J. L., Una aproximaci—n al Derecho
Administrativo global, Global Law Press, Sevilla, 2011, p. 132.
6 Esta es la consideraci—n que hace GIMENO FELIò, J.M», ÒEl nuevo
‡mbito subjetivo de aplicaci—n de la LCSP: Luces y sombrasÓ, Revista de
Administraci—n Pœblica, nœm. 176, 2008, mayo-agosto, p.10, en relaci—n
con la importancia y significado de las Directivas sobre contratos del
sector pœblico.
!
412 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
de la aludida orientaci—n garantista de la legislaci—n de contratos,
situ‡ndonos en una direcci—n diversa a la que hab’a caracterizado
el Derecho de los contratos en nuestro Pa’s. Baste pensar, as’, en
la relevancia de los principios de libre concurrencia y publicidad e
igualdad como ordenadores de la regulaci—n contenida en Real
Decreto legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector
Pœblico7, en los tŽrminos del art. 1, p‡rrafo 1 de la norma, en cuya
virtud el objeto de la norma es Ògarantizar que (la contrataci—n
pœblica) se ajuste a los principios de libertad de acceso a las
licitaciones, publicidad y transparencia en los procedimientos, y no
discriminaci—n e igualdad de trato entre los candidatos, y de
asegurar, en conexi—n con el objetivo de estabilidad presupuestaria
y control del gasto, una eficiente utilizaci—n de los fondos
destinados a la realizaci—n de obras, la adquisici—n de bienes y la
contrataci—n de servicios mediante la exigencia de la definici—n
previa de las necesidades a satisfacer, la salvaguarda de la libre
competencia y la selecci—n de la oferta econ—micamente m‡s
ventajosaÓ.
En este sentido, el Derecho espa–ol de contratos del Sector
Pœblico debe ser proyecci—n directa del Derecho Europeo, y, en
particular, la regulaci—n actual del recurso especial en materia de
contrataci—n, junto a la regulaci—n del rŽgimen de invalidez de los
contratos del sector pœblico parece cerrar el proceso de convergencia de
nuestro Derecho con la ordenaci—n comunitaria, incorporando de
forma definitiva las garant’as procedimentales que ya se hab’an
impuesto en el nivel de Directivas y respecto de las cuales nuestro
Derecho era claramente deficitario8.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
7
BOE nœm. 276, de 16 de noviembre; rect. BO nœm. 29, de 3 de febrero.
As’ lo pone de manifiesto el Pre‡mbulo de la Ley 34/2010, de 5 de
agosto, de modificaci—n de las Leyes 30/2007, de 30 de octubre, de
Contratos del Sector Pœblico, 31/2007, de 30 de octubre, sobre
procedimientos de contrataci—n en los sectores del agua, la energ’a, los
transportes y los servicios postales, y 29/1998, de 13 de julio, reguladora
de la Jurisdicci—n Contencioso-Administrativa para adaptaci—n de la
normativa comunitaria de las dos primeras ( BOE nœm. 192, de 9 de
agosto).
8
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
413
As’, entre las razones justificadoras del Real Decreto-Legislativo,
se encuentra la integraci—n de la œltima reforma parcial efectuada
por la Ley 34/2010, de 5 de agosto9, en materia de recursos e
impugnaciones de los actos preparatorios y de adjudicaci—n de los
contratos, y que constituye la justificaci—n fundamental de este
Trabajo, dada la novedad de la œltima regulaci—n del recurso
especial en materia de contrataci—n en el Derecho espa–ol, en
clara contraposici—n con la regulaci—n comunitaria10. En nuestra
opini—n, esta œltima reforma, sigue cuestionando la concepci—n
misma de las v’as de impugnaci—n de determinados actos de los
procedimientos contractuales, incluida la fase de preparaci—n,
como garant’as de los interesados y no como manifestaci—n de la
autotutela de la Administraci—n, ante la necesidad de asegurar los
principios de libertad y concurrencia. En este sentido, no puede
perderse de vista que tales principios permiten la realizaci—n del
interŽs general, en la medida en que la Administraci—n tiene la
posibilidad de seleccionar al contratista de entre una pluralidad de
propuestas, permitiŽndole elegir la m‡s satisfactoria desde la
consideraci—n de dicho interŽs; y, a la vez, es posible la realizaci—n
del interŽs de los contratistas-empresarios, que concurren en
condiciones de igualdad.
En consecuencia, el estudio y la consideraci—n del rŽgimen
especial de revisi—n de decisiones en materia de contrataci—n,
vinculado, en gran medida, al rŽgimen de invalidez de los
contratos, constituye un aspecto de m‡xima importancia de las
que, en el fondo, no son sino las garant’as procedimentales de los
referidos principios de libre concurrencia y transparencia e igualad
que rigen el Derecho Europeo de los Contratos, en un momento
fundamental como el que representan las fases de preparaci—n y
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
9
Adem‡s de la Ley 24/2011, de 1 de agosto, de contratos del sector
pœblico en los ‡mbitos de defensa y seguridad (BOE nœm. 184, de 2 de
agosto).
10 Directivas 89/66/CEE y 92/13/CEE y, finalmente, en la Directiva
2007/66/CE, en cuya virtud parecen ampliarse las garant’as de revisi—n
de los actos producidos en los procedimientos de adjudicaci—n de los
contratos.
!
414 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
adjudicaci—n de los contratos previas a la formalizaci—n del
mismo.
La regulaci—n de los actuales art’culos 40 a 49 TRLCSP respecto
del recurso especial en materia de contrataci—n nos sitœa frente a
una regulaci—n compleja, que precisa una labor de integraci—n e
interpretaci—n de numerosos preceptos de la Ley, especialmente
por lo que toca al ‡mbito material de aplicaci—n del recurso y a la
propia tramitaci—n del recurso. No obstante, el recurso tiene la
indudable ventaja de adelantar y admitir la posibilidad de que
candidatos y licitadores y otros interesados puedan reaccionar
frente a las infracciones del Ordenamiento que se produzcan en la
conformaci—n del expediente de contrataci—n y a lo largo de la
tramitaci—n del procedimiento de adjudicaci—n del contrato, pues
es posible la impugnaci—n de actos diferentes al de la propia
adjudicaci—n de los contratos, en un plazo sumar’simo de 5 d’as
h‡biles para la resoluci—n desde la presentaci—n de alegaciones o,
en su caso, la pr‡ctica de la prueba (art.47.1). La libre concurrencia
encuentra, as’, una v’a expedita para su garant’a, configur‡ndose el
rŽgimen jur’dico de una tutela de car‡cter precontractual que se ha
incorporado a nuestro Ordenamiento con grandes dificultades11,
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
11 Algunos autores han cuestionado, as’, la necesidad de introducir este
nuevo recurso o la regulaci—n de las medidas provisionales en la
contrataci—n, por entender que el sistema general de recursos
administrativos y contencioso-administrativos pod’an resultar suficientes,
con las reformas oportunas: VŽase, entre otros, PI„AR MA„AS, J.
L.,ÒEl Derecho Comunitario como marco de referencia del Derecho
espa–ol de contratos pœblicosÓ (Dir. R. G—mez-Ferrer Morant) en,
Comentario a la Ley de Contratos de las Administraciones Pœblicas, 2» ed.,
Thomson-Civitas, Madrid, 2004, pp. 66 y 67, en relaci—n con la novedad
y aplicaci—n pr‡ctica del art. 60 bis Texto Refundido de la Ley de
Contratos de las Administraciones Pœblicas, sobre medidas
provisionales, introducido por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de
medidas fiscales, administrativas y del orden social. Por su parte, en
relaci—n con la introducci—n de la diferenciaci—n entre adjudicaci—n
provisional de los contratos y la definitiva, para aquellos contratos que se
sujetan al recurso potestativo especial en materia de contrataci—n del art.
310 LCSP, a fin de prever un plazo suspensivo de la formalizaci—n del
contrato, en los tŽrminos introducidos por la Ley 34/2010, de 5 de
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
415
en clara contraposici—n con las v’as previstas por el Ordenamiento
para la tutela del contratista a partir del momento de
formalizaci—n del contrato en cuesti—n y su correspondiente
ejecuci—n.
A la vista de lo anterior, este Trabajo pretende, en primer lugar, el
an‡lisis del rŽgimen del recurso especial en materia de
contrataci—n, pero desde una perspectiva pr‡ctica y cr’tica, a partir
de la cual se valore, por un lado, el significado del recurso para la
Administraci—n, (que puede ver suspendido el procedimiento de
adjudicaci—n incluso con anterioridad a la presentaci—n del recurso
o que, en contraposici—n, puede decidir continuar la tramitaci—n y
adjudicaci—n del contrato, para evitar perjuicios mayores), y para
los licitadores e interesados legitimados para la interposici—n del
recurso, que, de acudir al mismo, pueden ver limitado el recurso a
otras v’as de impugnaci—n.
Junto a ello, y en un segundo momento, a partir del pleno
convencimiento de la trascendencia de este tipo de garant’as para
la libre competencia y para la actuaci—n eficaz de la
Administraci—n, hemos de considerar que la regulaci—n actual del
recurso plantea una multiplicidad de aspectos contradictorios o sin
concluir, entre los que destaca, junto a la propia operatividad
material del recurso (esto es, los contratos y actos objeto del
mismo), la determinaci—n de un —rgano especial’simo para su
resoluci—n y el contenido y efectos de la resoluci—n, as’ como la
posibilidad de que dicho —rgano especial’simo pueda fiscalizar el
juicio discrecional del —rgano de contrataci—n en una multiplicidad
de actos en los momentos de preparaci—n y adjudicaci—n de los
contratos que constituyen el objeto del recurso. La cuesti—n no es
en absoluto balad’, puesto que, en funci—n de la intensidad de tal
fiscalizaci—n (si de mera revisi—n o, incluso, de sustituci—n de la
decisi—n administrativa del —rgano de contrataci—n), el recurso
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
agosto, y la ÒinnecesariedadÓ de la reforma, vŽase MARTêNEZ LîPEZMU„IZ, J. L., ÒEl nacimiento de los contratos pœblicos: reflexiones
sobre una equivocada transposici—n de la Directiva comunitaria de
ÇrecursosÈÓ, Revista de Administraci—n Pœblica, nœm. 185, 2011, mayo-agosto,
pp.332 a 335.
!
416 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
especial en materia de contrataci—n estar’a en el origen de una
f—rmula diversa de control de la actuaci—n de los —rganos de
contrataci—n a la que puede efectuarse a travŽs de los recursos
administrativos ordinarios y, en su caso, a travŽs de la revisi—n
jurisdiccional. En este œltimo sentido, la revisi—n contenciosoadministrativa del recurso no es satisfactoria, y ello propicia la
reflexi—n sobre el modelo de tutela que los Tribunales
administrativos de contrataci—n han de representar. En nuestra
opini—n, debe insistirse en la relaci—n entre la contrataci—n pœblica
como sector clave del Derecho Administrativo, y grandes temas
del mismo, como el que representa la discrecionalidad
administrativa generalmente considerada, y la discrecionalidad
tŽcnica, en particular, en la medida en que el ‡mbito de la
contrataci—n de las Administraciones constituye un espacio
complejo de discrecionalidad. A ello dedicaremos los siguientes
ep’grafes.
II. EL RECURSO ESPECIAL DE CONTRATACIîN
COMO FîRMULA ESPECêFICA DE TUTELA
PRECONTRACTUAL: CARACTERES GENERALES
1. La regulaci—n actual del recurso especial de contrataci—n
como punto de llegada de la evoluci—n del Derecho
Administrativo espa–ol de los contratos.
La legislaci—n espa–ola de contratos no ha sido ajena a las
exigencias de publicidad, licitaci—n o concurrencia e igualdad12
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
12
En este sentido, ya la Ley de Contratos del Estado de 1965, (Decreto
923/1965, de 8 de abril, por el que se aprobaba el Texto articulado de la
Ley de contratos del Estado, BOE nœm. 97, de 23 de abril), contemplaba
la garant’a de estos principios. Desde esta perspectiva, como se–ala
COSCULLUELA, el af‡n de la Ley del 65 estaba en el hecho de que los
empresarios tuvieran idŽntico derecho a la adjudicaci—n de los contratos
y que la Administraci—n garantizara, a travŽs de la selecci—n del
contratista, la adjudicaci—n a la mejor proposici—n, promoviendo, as’, Òla
m‡s amplia concurrencia de ofertas empresarialesÓ: el art. 8 Ley
establec’a, as’, que Òlos contratos a que se refiere esta Ley se celebrar‡n,
salvo las excepciones que se establece, bajo los principios de publicidad y
concurrenciaÉÓ. Al respecto, vŽase COSCULLUELA MONTANER,
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
417
propias del Derecho Europeo, si bien ello se ha reflejado,
fundamentalmente, en la regulaci—n de los procedimientos de
adjudicaci—n y, en algunos extremos esenciales, para no incurrir en
discriminaci—n, de la llamada fase de preparaci—n de los contratos,
de forma que la garant’a de los aludidos principios no ha sido
objeto de consideraci—n espec’fica desde la perspectiva de la
impugnaci—n de las decisiones de las Administraciones u otras
entidades contratantes hasta la introducci—n en el Texto
Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones
Pœblicas13 (en adelante, TRLCAP) del art. 60 bis sobre medidas
provisionales en la contrataci—n14, en la idea de que el sistema
general de recursos administrativos contra actos definitivos o de
tr‡mites con las condiciones del art. 107.1 Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de RŽgimen Jur’dico de las Administraciones Pœblicas
y Procedimiento Administrativo Comœn (en adelante, LRJAPC) y
los recursos contencioso-administrativos correspondientes
proporcionaban suficiente garant’a al licitador que no resultaba
adjudicatario para la defensa de sus intereses15.
Por tanto, puede afirmarse que el Derecho espa–ol de
contrataci—n converg’a (y converge) con el Derecho de la Uni—n
en cuanto a sus base principialista, pero, durante bastante tiempo,
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
L., Manual de Derecho Administrativo, 5» ed., Civitas, Madrid, 1994, p. 388.
Por su parte, GARCêA DE ENTERRêA; FERNçNDEZ, Curso de
Éop.cit. p. 679, ponen de manifiesto una cierta historicidad de los
principios considerados en nuestro Derecho, al referirse al Real Decreto
de Bravo Murillo de 27 de febrero de 1852, en el que, junto a la
preocupaci—n por los aspectos financieros y de control del gasto del
contrato, se quiere Òasegurar la libertad de concurrenciaÓ, entendida
como una manifestaci—n concreta del principio de igualdad ante la Ley.
13 Real Decreto-Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba
el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones
Pœblicas (BOE nœm. 148, de 21 de junio).
14 El art’culo fue introducido por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de
medidas fiscales, administrativas y del orden social (BOE nœm. 313, de
31 de diciembre).
15 Vid. PI„AR MA„AS, ÒEl Derecho Comunitario É op.cit., p. 44.
!
418 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
tal fundamentaci—n no ha tenido efectos desde la perspectiva de la
tutela efectiva de los interesados, en el sentido de carecer del
modelo de tutela precontractucal exigido desde la Comunidad
Europea ya en la Directiva 89/665/CEE; antes al contrario, la
necesidad de adelantar las v’as de impugnaci—n de los actos
dictados por las Administraciones (o las entidades contratantes) en
las fases de preparaci—n y adjudicaci—n de los contratos no ha sido
objeto de regulaci—n espec’fica hasta que no se produjo la
condena del Reino de Espa–a en varias ocasiones y de forma
contundente, lo cual ha dado lugar a una de las caracter’sticas
constante de la legislaci—n espa–ola en materia de contratos, cual
es la ausencia de una regulaci—n definitiva y completa de este
‡mbito, en pro de un modelo normativo de modificaciones
parciales y ÒparchesÓ que restan estabilidad y seguridad jur’dica al
sector y, que, por el contrario, lo nutren de una complejidad poco
deseable para el operador econ—mico y las propias entidades
contratantes.
En la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las
Administraciones (en adelante, LCAP) y tambiŽn en el TRLCAP,
los principios aludidos se reflejaban, en primer lugar, en la
diferenciaci—n entre las fases de preparaci—n y adjudicaci—n de los
contratos16 y, en segundo tŽrmino, pero estrechamente ligada a
esta primera diferenciaci—n, en la distinci—n de los actos separables
de los llamados contratos privados de las Administraciones17, cuya
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
16
La identificaci—n de estas fases implica, a juicio de SçNCHEZ
MORîN, en relaci—n con la transposici—n de las Directivas sobre
contrataci—n pœblica, una garant’a de la igualdad y la concurrencia, as’
como de legalidad del contrato, por lo que toca a la justificaci—n de la
vinculaci—n del mismo a la satisfacci—n del interŽs general, y al control
del gasto pœblico: VŽase SçNCHEZ MORîN, M., Derecho
Administrativo. Parte General, 7» ed., Tecnos, Madrid, 2011, pp. 581 y 582.
Para este autor, el expediente de contrataci—n cumple varias funciones, a
saber: justifica la necesidad del contrato, permite la definici—n del
contenido del mismo, materializa la habilitaci—n del gasto, y su
aprobaci—n concluye la fase preparatoria, para dar paso a la apertura del
procedimiento de adjudicaci—n en sentido estricto.
17 Arts. 5 y 7 en relaci—n con el art. 9.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
419
naturaleza les hac’a someterse al Derecho Administrativo y, por
tanto, a la correspondiente fiscalizaci—n por la Jurisdicci—n
Contencioso-Administrativa, dado que estamos ante cuestiones
consideradas de orden pœblico, Òno derogables por la voluntad de
los contratantesÓ18. Sin embargo, la norma era deficitaria desde la
perspectiva del Derecho Europeo, por no contemplar ninguna
medida espec’fica para reaccionar en la fase de preparaci—n y
adjudicaci—n de los contratos19.
La STJCE de 15 de mayo de 2003 result— demoledora para la
legislaci—n espa–ola, puesto que declar— abiertamente la
insuficiencia del sistema de recursos previstos sobre todo en
relaci—n con la Ley 30/1992, y, adem‡s, contribuy— a poner de
manifiesto que esta legislaci—n no se correspond’a con la Directiva
89/665/CE en lo referente a las medidas provisionales en un
momento precontractual, previo, por tanto a la formalizaci—n y
subsiguiente ejecuci—n del contratos20. La conclusi—n no pod’a ser
otra que la necesidad de reforma del TRLCAP, a fin de introducir
en nuestro Derecho un sistema eficaz de recursos con posibilidad
de adoptar medidas cautelares que no llevaran a la situaci—n
contradictoria de una resoluci—n estimatoria del recurso frente al
acto de adjudicaci—n, sobre la base de la vulneraci—n de la
publicidad, concurrencia e igualdad, en un momento posterior a la
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
18 Vid. GARCêA DE ENTERRêA ; FERNçNDEZ,Éib’dem, p.674,
refiriŽndose al Dictamen del Consejo de Estado de 3 de abril de 1970.
19 Para una descripci—n general del sistema de recursos, vŽase BA„O
LEîN, J.M», ÒEl contencioso precontractual: insuficiencias de la tutela
jurisdiccionalÓ (Dir. G—mez-Ferrer Morant) Comentario a la Ley de
Contratos de las Administraciones Pœblicas, 2» ed., Thomson-Civitas, Madrid,
2004, pp. 339, 340.
20 TŽngase en cuenta, J.A., MORENO MOLINA, ÒReciente evoluci—n
del Derecho Comunitario de la contrataci—n pœblica. El asunte C214/2000, Comisi—n contra Espa–aÓ, en J. M» GIMENO FELIò
(Coor.), Contrataci—n de las Administraciones Pœblicas: an‡lisis pr‡ctico
de la nueva normativa sobre contrataci—n pœblica, Ed. Atelier, Barcelona,
2004, pp. 23 y ss.
!
420 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
efectiva ejecuci—n del contrato21. Prima facie, la soluci—n aportada
por el legislador fue una reforma puntual del TRLCAP, y la
introducci—n de un novedoso art. 60 bis, a partir del cual es posible
la adopci—n de medidas cautelares ad hoc en paralelo con la
presentaci—n de un recurso ante las infracciones cometidas en el
proceso de adjudicaci—n de los contratos contra el Derecho
Comunitario o las normas nacionales de transposici—n de las
Directivas sobre contratos22.
Esta parece ser, sin embargo, la orientaci—n de los arts. 37 y 38
Ley 30/2007, de Contratos del Sector Pœblico (LCSP), en su
redacci—n original, que, sin embargo, ha justificado una nueva
reforma de esta Ley mediante la incorporaci—n del recurso especial
en materia de contrataci—n de los arts. 40 y ss TRLCSP y la
previsi—n de un —rgano independiente y cualificado para la
resoluci—n de este recurso.
En todo caso, la Ley de Contratos del Sector Pœblico de 2007
puede considerarse la culminaci—n de los cambios normativos
operados en el Derecho espa–ol de la contrataci—n, al amparo de
la Directiva 2004/18/CE, de 31 de marzo, de Coordinaci—n de los
procedimientos de adjudicaci—n de los contratos pœblicos de
obras, de suministro y de servicios, operando una transformaci—n
fundamental en el criterio de aplicaci—n de la norma, que no reside
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
21 Sobre la insuficiencia del contencioso respecto de la fase preparatoria y
de la fase de adjudicaci—n, tŽngase en cuenta J.M» BA„O LEîN, ÒEl
contencioso
precontractual:
insuficiencias
de
la
tutela
jurisdiccionalÓÉop.cit. pp. 347, 348.
22 Desde esta perspectiva, el art. 60 bis deb’a valorarse en positivo, al
permitir la introducci—n de Òun procedimiento de protecci—n cautelar
tanto suspensiva como de car‡cter positivaÓ, ampliar la legitimaci—n
activa en la petici—n de estas medidas y articular, en principio, una
petici—n aut—noma respecto de la impugnaci—n de las decisiones de las
Administraciones y otras entidades contratantes. En este sentido, hay
que reconocer en este precepto un claro antecedente de una parte
fundamental del recurso especial de contrataci—n, puesto que consigue,
aunque de forma limitada, institucionalizar las medidas provisionales ad
hoc en la legislaci—n de contratos espa–ola
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
421
en el elemento objetivo, esto es, el contrato, sino en el subjetivo,
de forma que la identificaci—n del sujeto como sector pœblico,
poder adjudicador o Administraci—n Pœblica tiene consecuencias
directas en el rŽgimen jur’dico de los contratos que realicen y su
sujeci—n a los principios de la contrataci—n pœblica, a pesar de la
naturaleza privada de la entidad contratante23.
En este contexto, el concepto de Òpoder adjudicadorÓ reconduce
a las normas del Derecho Pœblico la contrataci—n de determinadas
entidades24, por encima o al margen de cu‡l sea su naturaleza
jur’dica, favoreciŽndose la aplicaci—n de las reglas y
procedimientos de la contrataci—n pœblica en funci—n de un
criterio funcional en cuya virtud el dato relevante de la entidad es
la orientaci—n del mismo a la satisfacci—n del interŽs general y la
vinculaci—n y/o subordinaci—n de la misma a la Administraci—n u
otra entidad de naturaleza pœblica, sea por la v’a de la supervisi—n,
del control financiero o de la gesti—n de la entidad25. Junto a ello, y
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
23
La norma identificaba, as’, tres c’rculos concŽntricos en cuanto a los
sujetos involucrados en la contrataci—n pœblica, resultando el m‡s
estrecho el de las Administraciones Pœblicas, en los tŽrminos previstos
por el art. 3.2, , a los que se a–aden las entidades consideradas poder
adjudicador (art. 3.3) y Sector Pœblico (art. 3.1).
24 Se consigue, as’, una cierta homogeneizaci—n en la aplicaci—n
normativa de las Directivas Comunitarias, en consonancia con los
criterios subjetivos-funcionales establecidos por el TJUE: Al respecto,
vŽase Para una valoraci—n del Dictamen, vŽase GIMENO FELIò, ÒEl
nuevo É op.cit., p.21.
25 El art. 3.3 LCSP identifica como poder adjudicador a las
Administraciones Pœblicas (letra a), y en los tŽrminos del apartado 2 del
precepto) as’ como a Òtodos los dem‡s entes, organismos o entidades
con personalidad jur’dica propia distintos de los expresados en la letra a)
que hayan sido creados espec’ficamente para satisfacer necesidades de
interŽs general que no tengan car‡cter industrial o mercantil, siempre que
uno o varios sujetos que deban considerarse poder adjudicador de
acuerdo con los criterios que este apartado 3 financien mayoritariamente
su actividad, controlen su gesti—n, o nombren a m‡s de la mitad de los
miembros de su —rgano de administraci—n, direcci—n o vigilanciaÓ.
Finalmente, el precepto considera que tambiŽn son poder adjudicador
Òlas asociaciones constituidas por los entes, organismos y entidades
!
422 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
en relaci—n con el objeto de este Trabajo, poder adjudicador es el
sujeto contratante en los supuestos de contratos armonizados.
Por su parte, estos contratos son los que enumera el art. 13.1
LCSP, que, junto a los contratos de colaboraci—n entre el sector
pœblico y el privado, y los contratos subvencionados por poder
adjudicador en los tŽrminos del art. 17, establece como criterio
diferenciador de este tipo de contratos la cuant’a de los mismos, lo
cual justifica que se refuercen las garant’as de publicidad26,
concurrencia e igualdad, el sentido de que las cantidades invertidas
en este tipo de contratos justifican la imposici—n de obligaciones
espec’ficas, a fin de hacer posible la realizaci—n del mercado
europeo de la contrataci—n.
As’, parece l—gico que estos contratos se sometan a obligaciones
cualificadas en la preparaci—n y adjudicaci—n de los mismos, y que,
dada la vinculaci—n de estas fases a los principios comunitarios de
la contrataci—n, se disponga para dichos contratos de un
procedimiento espec’fico de tutela precontractual que procure dar
satisfacci—n a la Directiva 89/665/CE. Sin embargo, este
planteamiento no satisface a la mayor’a de la doctrina, en la
medida en que permite la diferenciaci—n entre estos contratos, por
raz—n de un criterio artificial cual es el umbral econ—mico del
contrato (excepci—n hecha de los contratos de colaboraci—n
pœblico-privada y los contratos subvencionados), y la mayor’a de
contratos que realizan tanto las Administraciones Pœblicas, como
otras entidades, que quedan al margen del aludido recurso27. El
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
mencionados en las letras anterioresÓ. Sobre las aportaciones
jurisprudenciales para la delimitaci—n del concepto, GIMENO FELIò,
ÒEl nuevo É op.cit., pp. 22 y ss.
26 Sobre la especialidad del rŽgimen de publicidad de estos contratos,
vŽase CANALES GIL, A., ÒArt’culo 13 (Dir. L. Parejo Alfonso/ A.
Palomar Olmeda), Comentarios a la Ley de Contratos del Sector Pœblico, Tomo I,
Ed. Bosch, Barcelona, 2009, p.134.
27 A modo de ejemplo, el art. 14.1 dispone que Òest‡n sujetos a
contrataci—n armonizada los contratos de obras y los contratos de
concesi—n de obras pœblicas cuyo valor estimado sea igual o superior a
5.150.000 !Ó. A mi juicio, esta es una cuant’a suficientemente alta como
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
423
legislador espa–ol crea, as’, un doble rasero para aquellos otros
contratos que las entidades consideradas poder adjudicador (sean
Administraci—n Pœblica o no) adjudiquen por debajo de los
umbrales especificados en la Ley, ya que no son recurribles a
travŽs del recurso especial en materia de contrataci—n, por expresa
exclusi—n del art. 37.1 LCSP28, y deber‡n acudir a las v’as
ordinarias de revisi—n previstas para los contratos del sector
pœblico29.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
para dejar fuera de la contrataci—n armonizada un nœmero considerable
de contratos de obras. En este sentido, en el Dictamen del Consejo de
Estado 514/2006, de 25 de mayo, entiende que la aplicaci—n de
determinadas reglas de la Ley a todos los contratos de las entidades
consideradas poder adjudicador, al margen del umbral econ—mico de los
contratos armonizadas, estar’amos ante Òuna cuesti—n sustantiva de
rŽgimen de tales entidades, que afecta a distintos aspectosÓ, y,
espec’ficamente, a la preparaci—n, adjudicaci—n y recurso.
28 Como se–ala NOGUERA DE LA MUELA, B., ÒEl recurso especial
en materia de contrataci—n y las medidas cautelares en la Ley 30/2007, de
30 de octubre, de Contratos del Sector Pœblico, a la vista de la Directiva
2007/66/CE por la que se modifica la Directiva 89/665/CEEÓ (Ed. J.
M» Gimeno Feliœ), El Derecho de los contratos del sector pœblico, Monograf’as
de la Revista Aragonesa de Administraci—n Pœblica, X, Gobierno de
Arag—n, 2008, p. 319, el recurso especial convive con los recursos
ordinarios para los contratos de las Administraciones Pœblicas no sujetos
a regulaci—n armonizada, y aquellos otros actos que, dictados en contrato
armonizado, no son objeto del recurso especial.
29 Al respecto, vŽase GIMENO FELIò, ÒEl nuevo É op.cit., pp. 49, 50.
A mi juicio, este enfoque lleva a una conclusi—n nada satisfactoria
respecto de la efectividad de la nueva regulaci—n del ‡mbito subjetivo de
la Ley, puesto que la integraci—n de conceptos a los que nos hemos
referido no evitan que queden al margen de la Ley un gran nœmero de
contratos de estas otras entidades, y, por tanto, no se frena
suficientemente la huida del Derecho Pœblico de la contrataci—n; y, por
otro lado, poco a–ade la Ley con la consideraci—n de las
Administraciones Pœblicas como poderes adjudicadores, si el dato
fundamental de la contrataci—n armonizada es el umbral econ—mico del
contrato, porque, en lo dem‡s, los contratos de las Administraciones
tienen su propio rŽgimen jur’dico, con garant’a de los principios
rese–ados. Es m‡s, esta consideraci—n de las Administraciones tiene un
!
424 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Finalmente, las insuficiencias se–aladas y la necesidad de
institucionalizar definitivamente la tutela precontractual en la
legislaci—n espa–ola de contratos, han provocado la reformulaci—n
de la Ley de Contratos del Sector Pœblico a travŽs de la
aprobaci—n del Real Decreto-Legislativo 3/2011, de 14 de
noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de
Contratos del Sector Pœblico, incorporando la reforma operada
por la Ley 34/2010, de 5 de agosto30. Ha afirmado el Prof.
GIMENO FELIò, que la reforma de la Ley de Contratos del
Sector Pœblico operada por la Ley 34/2010, de 5 de agosto,
constituye Òuna novedad dogm‡tica y de gesti—n pr‡cticaÓ, un
punto de inflexi—n en la configuraci—n y fundamento de la
legislaci—n de contratos en nuestro Derecho31, que refuerzan, as’,
el car‡cter estructural32 de los mismos para el Derecho
Administrativo.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
efecto excluyente respecto de la tutela precontractual, como hemos
indicado.
30 El detonante de la nueva reforma parcial de la LCSP fue la condena a
Espa–a por incumplimiento de la Directiva mencionada en la STJUE 3
de abril de 2008, en cuya virtud el Tribunal considera insuficiente la
diferenciaci—n entre la adjudicaci—n provisional y la adjudicaci—n
definitiva del contrato, para que, en el plazo de diez d’as desde la primera
pudiera interponerse el recurso especial de contrataci—n. Al respecto,
vŽase NOGUERA DE LA MUELA, B., Voz ÒDirectivas ComunitariasÓ,
(Dir. Bermejo Vera), Diccionario de Contrataci—n Pœblica, Ed. Iustel, Madrid,
2009, p. 295.
31 Al respecto, vŽase GIMENO FELIò, J.M», Las reformas legales de la Ley
30/2007, de Contratos del Sector Pœblico: alcance y efectos pr‡cticos, CivitasThomson Reuters, Pamplona, 2011, p. 47. El autor se refiere, as’, a la
STC 288/1994, de 27 octubre, en cuya virtud, el sistema de recursos
previsto en un Ordenamiento, permite que los ciudadanos contribuyan
de manera eficaz Òa promover la legalidad de la actuaci—n
administrativaÓ, lo cual genera, a la vez, un cierto clima de confianza de
los ciudadanos en el correcto funcionamiento de garant’as Òcomo eficaz
instrumento de prevenci—n y correcci—nÓ (p.48).
32 Es la expresi—n de CARLîN RUIZ, M., ÒLa Ley de Contratos de las
Administraciones Pœblicas y su car‡cter estructurante del Ordenamiento
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
425
2. Aspectos esenciales del rŽgimen actual del recurso:
‡mbito material y legitimaci—n
Con este apartado, y de manera muy sumaria, s—lo vamos a
exponer los aspectos esenciales del ‡mbito material y legitimaci—n
para la interposici—n del recurso, a fin de poner de manifiesto las
l’neas fundamentales de operatividad del mismo como cauce de
tutela precontractual y realizaci—n de los principios de libre
competencia, publicidad e igualdad.
En cuanto al ‡mbito material del recurso, Žste se identifica en
atenci—n a un doble criterio, en cuya virtud el recurso es posible
frente a determinados contratos y en relaci—n con los actos
recurribles del art. 40 TRLCSP: el recurso especial de contrataci—n
adopta, as’, un enfoque parcial, que contrasta con la amplitud
material del recurso en el nivel comunitario, dada la vinculaci—n de
todos los contratos a los principios del Tratado Uni—n Europea,
con especial relevancia del principio de no discriminaci—n33. As’,
en primer lugar, el recurso especial en materia de contrataci—n
procede, con car‡cter potestativo, contra los siguientes contratos,
siempre que se suscriban con las Administraciones Pœblicas y las
entidades consideradas poderes adjudicadores (art. 40.1 TRLCSP):
a) Contratos de obras, concesi—n de obras pœblicas, de suministro,
de servicios, de colaboraci—n entre el Sector Pœblico y el Sector
Privado y acuerdos marco, sujetos a regulaci—n armonizada34.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
Jur’dicoÓ, (Dir G—mez-Ferrer Morant) Comentario a la Ley de Contratos de
las Administraciones Pœblicas, 2» ed., Thomson-Civitas, Madrid, 2004, tal y
como se recoge en GIMENO FELIò, Las reformas É op.cit. nota al pie 3,
p.14.
33 MORENO MOLINA, ib’dem, p. 176.
34 Es llamativo que, pese al inicial car‡cter taxativo de esta lista, en la
pr‡ctica es necesaria la labor interpretativa de los Tribunales
administrativos creados para la resoluci—n del recurso especial, dada la
complejidad de cada una de estas nociones. As’ se pone de manifiesto en
la Resoluci—n 63/2012, de 7 de marzo, del Tribunal Administrativo
Central de Recursos contractuales, sobre la no consideraci—n de un
contrato de suministros por 420.000! como un supuesto de contrataci—n
!
426 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
b) Contratos de servicios comprendidos en las categor’as 17 a 27
del Anexo II de esta Ley cuyo valor estimado sea igual o superior
a 200.000 euros y
c) Contratos de gesti—n de servicios pœblicos en los que el
presupuesto de gastos de primer establecimiento, excluido el
importe del Impuesto sobre el Valor A–adido, sea superior a
500.000 euros y el plazo de duraci—n superior a cinco a–os.
d) Contratos subvencionados a que se refiere el art’culo 17.
Sobre la base de esta primera delimitaci—n, el apartado 2 del
mismo art’culo concreta los actos contra los que cabe la
presentaci—n del recurso: a) Los anuncios de licitaci—n, los pliegos
y los documentos contractuales que establezcan las condiciones
que deban regir la contrataci—n; b) Los actos de tr‡mite adoptados
en el procedimiento de adjudicaci—n, siempre que Žstos decidan
directa o indirectamente sobre la adjudicaci—n, determinen la
imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan
indefensi—n o perjuicio irreparable a derechos o intereses
leg’timos. Se considerar‡n actos de tr‡mite que determinan la
imposibilidad de continuar el procedimiento los actos de la Mesa
de Contrataci—n por los que se acuerde la exclusi—n de licitadores;
c) Los acuerdos de adjudicaci—n adoptados por los poderes
adjudicadores.
Como vemos, el art. 40.1 vuelve a recurrir al criterio artificial de
los umbrales econ—micos para se–alar que estamos ante los
supuestos de contrataci—n armonizada y, en la misma l’nea, es
tambiŽn el criterio econ—mico el que est‡ en la base de la inclusi—n
de las letras b) y c) del precepto35. Se trata, as’, de un recurso
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
armonizada, por tratarse de un supuesto excepcionable por su relaci—n
con la defensa nacional (F.J.1): el Tribunal inadmite, as’, el recurso.
35 Ello contrasta con las normas aprobadas por algunas Comunidades
Aut—nomas, que han ampliado el objeto del recurso. VŽase, entre otros,
arts. 66 Ley 3/2003, de 26 de marzo, de RŽgimen Jur’dico de
Administraci—n de la Comunidad Aut—noma de Baleares y 210 Ley Foral
6/2006, de 9 de junio, de contratos pœblicos; art. 3.1 Ley 3/2011, de 24
de febrero, de medidas en materia de contratos del sector pœblico de
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
427
exclusivo, pero tambiŽn excluyente, en la medida en que, a salvo
de lo que dispongan las Comunidades Aut—nomas, no es posible
la interposici—n de recursos administrativos contra la resoluci—n
del recurso especial (art. 40.5 TRLCSP)36.
De otro lado, el propio art. 40 matiza, aun de forma dispersa, el
‡mbito de aplicaci—n del recurso, por la v’a de excluir
determinadas cuestiones materiales de la interposici—n del mismo,
lo cual produce el efecto de abrir la puerta a la dualidad de
sistemas para la revisi—n de los actos que se produzcan en la
preparaci—n y adjudicaci—n de los contratos sometidos a este
recurso:
La primera de las excepciones viene constituida por Òlos actos de
los —rganos de contrataci—n dictados en relaci—n con las
modificaciones contractuales no previstas en el pliego que, de
conformidad con lo dispuesto en los art’culos 105 a 107, sea
preciso realizar una vez adjudicados los contratos tanto si
acuerdan como si no la resoluci—n y la celebraci—n de nueva
licitaci—nÓ (as’ lo se–ala expresamente el art. 40.2 in fine). No
obstante, el TJUE ha establecido claramente que una modificaci—n
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
Arag—n (BOE nœm. 83, de 7 de abril). En contraposici—n, sin embargo,
no se produce ampliaci—n material del ‡mbito del recurso en
Comunidades como Castilla y Le—n, tal y como pone de manifiesto la
Ley 1/2012, de 28 de febrero, de Medidas Tributarias, Administrativas y
Financieras de Castilla y Le—n, en relaci—n con la regulaci—n de los arts.
58 a 64 sobre el Tribunal de Contratos Pœblicos de la Comunidad
Aut—noma (BOE nœm. 77, de 30 de marzo).
36 El art, 40.5 TRLCSP dispone lo siguiente: ÒNo proceder‡ la
interposici—n de recursos administrativos ordinarios contra los actos
enumerados en este art’culo, salvo la excepci—n prevista en el siguiente
con respecto a las Comunidades Aut—nomas.
Los actos que se dicten en los procedimientos de adjudicaci—n de
contratos administrativos que no reœnan los requisitos del apartado 1,
podr‡n ser objeto de recurso de conformidad con lo dispuesto en la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de RŽgimen Jur’dico de las
Administraciones Pœblicas y del Procedimiento Administrativo Comœn,
y en la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicci—n
Contencioso-AdministrativaÓ.
!
428 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
sustancial del contrato tras su adjudicaci—n supone una nueva
licitaci—n37, y, por tanto, si tenemos en cuenta el fundamento
principialista de este recurso, debe garantizarse la tutela de los
licitadores a travŽs del recurso especial con independencia de que
la modificaci—n se haya previsto o no en los respectivos pliegos,
para evitar, as’, la conculcaci—n de los principios de libre
concurrencia e igualdad.
Por otro lado, quedan excluidos de una impugnaci—n directa a
travŽs del recurso, Òlos defectos de tramitaci—n que afecten a actos
distintos de los contemplados en el apartado 2Ó, (art. 40.3).
Finalmente, el recurso especial de contrataci—n no procede en
relaci—n con los procedimientos de adjudicaci—n del art. 113, esto
es, a la adjudicaci—n de contratos por la v’a de emergencia,
produciŽndose, as’, una cierta derogaci—n del rŽgimen del recurso
que obedece a la excepcionalidad de la aludida situaci—n de
emergencia.
En cuanto a la legitimaci—n, art. 42 TRLCSP establece una
legitimaci—n bastante amplia, en la medida en que cabe la
interposici—n del recurso por persona f’sica y jur’dica que ostente
un derecho e interŽs leg’timo perjudicado, o con posibilidad de
resultar afectado por las decisiones objeto de recurso, y, por tanto,
no s—lo el licitador que participa de forma efectiva en el
procedimiento de contrataci—n est‡ legitimado para la
interposici—n del recurso38.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
37
As’, por ejemplo, en la STJUE 19 de junio de 2008, el Tribunal
considera que una modificaci—n sustancial debe dar lugar a una nueva
adjudicaci—n si se presentan Òcaracter’sticas sustancialmente diferentes
del contrato inicial y, por consiguiente, ponen de relieve la voluntad de
las partes de volver a negociar los aspectos esenciales del contratoÓ:
vŽase GIMENO FELIò, Las reformas É op.cit. p. 82.
38 As’, a modo de ejemplo, es especialmente interesante la Resoluci—n
2/2012, de 18 de enero del Tribunal Administrativo de Contrataci—n
Pœblica de la Comunidad Aut—noma de Madrid, en la que se admite la
legitimaci—n de Grupo Municipal Centrista del Ayuntamiento de
Majadahonda contra acuerdo del Pleno por el que se adjudica el contrato
de Gesti—n de Servicios Pœblicos, mediante concesi—n administrativa del
Servicio de Limpieza Viaria y recogida de Residuos Urbanos. El Tribunal
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
429
En definitiva, se articula un recurso potestativo, exclusivo en
cuanto al objeto de impugnaci—n y excluyente, por enervar las
posibilidades de otros recursos administrativos para los contratos
y los actos objeto del recurso especial. El resultado es, sin duda,
un modelo complejo, dada la dualidad de reg’menes que pueden
coexistir, dependiendo de que el recurrente haga uso o no del
recurso especial que nos ocupa.
III. LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS DE
RECURSOS CONTRACTUALES.
PROCEDIMIENTO Y RESOLUCIîN
El art. 41 del TRLCSP establece una de las novedades
fundamentales de la nueva regulaci—n, al otorgar la competencia
para resolver el recurso que nos ocupa a un —rgano especializado e
independiente desde un punto de vista funcional (as’ lo se–ala
expresamente el art. 41 aptado. 1 en relaci—n con la
Administraci—n General del Estado). Por tanto, la nueva
regulaci—n atiende las cr’ticas doctrinales, surgidas al amparo de las
Directivas de recursos, sobre la conveniencia de designar un
—rgano independiente para la resoluci—n del recurso, que, en
consecuencia, no estuviera vinculado al —rgano de contrataci—n y,
en tal sentido, ofreciera garant’as de imparcialidad a los
interesados del recurso.
Desde esta perspectiva, el art’culo regula de forma
extraordinariamente compleja la designaci—n de este —rgano,
atendiendo a la naturaleza administrativa del —rgano de
contrataci—n (con lo que habr‡ que estar a la capacidad de cada
Administraci—n de designar su propio —rgano de resoluci—n de
estos recursos) o a su consideraci—n de poder adjudicador, a lo
cual se suman cuestiones diferentes como que el expediente de
contrataci—n estŽ llevado por el —rgano competente de los
îrganos Constitucionales o que estemos ante un contrato
subvencionado. En funci—n de todo lo anterior, pueden
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
diferencia, as’, entre legitimaci—n ad procesum y legitimaci—n ad causam,
para llegar a reconocer la legitimaci—n del Grupo, pese a carecer de
personalidad jur’dica propia (F.J.1).
!
430 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
establecerse los siguientes criterios a efectos de identificaci—n del
—rgano competente:
Primero: Si estamos en el ‡mbito de la Administraci—n General del
Estado, el —rgano competente para la resoluci—n del recurso
especial ser‡ el Tribunal Administrativo Central de Recursos
Contractuales, adscrito al Ministerio de Econom’a y Hacienda,
segœn el art. 41.1 TRLCSP. Este ser‡, tambiŽn, el —rgano
competente ante los recursos que se presenten contra los actos de
los —rganos competentes del Consejo General del Poder Judicial,
Tribunal Constitucional y Tribunal de Cuentas.
Se trata de un —rgano especializado, que habr‡ de resolver con
criterios de independencia funcional. La composici—n y el
nombramiento de los miembros del Tribunal Administrativo
Central de Recursos contractuales resulta, as’, ser la pieza clave en
la articulaci—n de un rŽgimen jur’dico garantizador de la su
independencia, teniendo en cuenta los siguientes aspectos:
En primer tŽrmino, el precepto especifica que el Tribunal estar‡
integrado por un Presidente y un m’nimo de dos vocales que, no
obstante,
pueden
incrementarse
si
as’
se
prevŽ
reglamentariamente, si lo aconseja el nœmero de asuntos. En todo
caso, es destacable que la designaci—n de Presidente y vocales
obedece al criterio de profesionalidad de los mismos, en el sentido
de que el primero Òdeber‡ ser funcionario de carrera, de cuerpo o
escala para cuyo acceso sea requisito necesario el t’tulo de
licenciado o grado en Derecho y haber desempe–ado su actividad
profesional por tiempo superior a quince a–os, preferentemente
en el ‡mbito del Derecho Administrativo relacionado
directamente con la contrataci—n pœblicaÓ; y, por su parte, la
designaci—n de los vocales podr‡ ser de entre Òlos funcionarios de
carrera de cuerpos y escalas a los que se acceda con t’tulo de
licenciado o de grado y que hayan desempe–ado su actividad
profesional por tiempo superior a quince a–os, preferentemente
en el ‡mbito del Derecho Administrativo relacionado
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
431
directamente con la contrataci—n pœblica39Ó (p‡rrafos 4 y 3,
respectivamente del art. 41.1).
Segundo: En el ‡mbito de las Comunidades Aut—nomas, (y de los
îrganos constitucionales de ‡mbito auton—mico), el criterio para
la designaci—n del —rgano competente es atender a la normativa
espec’fica, y, por tanto, a la designaci—n de un —rgano propio, en
el ejercicio de las competencias de autoorganizaci—n que
corresponden a las Comunidades Aut—nomas. Si no, las
Administraciones Auton—micas pueden optar por atribuir esta
competencia al Tribunal Central, siempre y cuando celebren el
correspondiente convenio con la Administraci—n General del
Estado, en el que se estipulen las condiciones en que la
Comunidad sufragar‡ los gastos derivados de esta asunci—n de
competencias (art. 41.3 p‡rrafo cuarto)40.
Por otro lado, la norma concreta que la opci—n por un —rgano
propio significa la creaci—n de un —rgano independiente cuyo
titular o Presidente, si se crea un —rgano colegiado, debe ostentar
Òcualificaciones jur’dicas y profesionales que garanticen un
adecuado conocimiento de las materias de que deba conocerÓ. En
todo caso, el rŽgimen jur’dico espec’fico de creaci—n y
funcionamiento del —rgano deber‡ garantizar la independencia e
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
39
El precepto especifica el cuerpo o escala al que han de pertenecer
estos funcionarios, se–alando que Òen el caso de que los Vocales o el
Presidente fueran designados entre funcionarios de carrera incluidos en
el ‡mbito de aplicaci—n de la Ley 7/2007, 12 de abril, del Estatuto B‡sico
del Empleado Pœblico, Žstos deber‡n pertenecer a cuerpos o escalas
clasificados en el Subgrupo A1 del art’culo 76 de dicha LeyÓ.
40 IdŽntico criterio sigue el precepto en relaci—n con las Ciudades
Aut—nomas de Ceuta y Melilla, de forma que tienen la posibilidad de
designar su propio —rgano de resoluci—n de estos recursos, o, por el
contrario, reconocer la competencia del Tribunal Central (art. 41.3 in
fine). Por su parte, la Disposici—n Transitoria Segunda de la Ley 34/2010,
de 5 de agosto (Disposici—n Transitoria sŽptima TRLCSP), prevŽ la
soluci—n para las Comunidades que no regulen el recurso especial (y la
cuesti—n de nulidad), y los efectos derivados de la interposici—n del
recurso.
!
432 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
inamovilidad de sus miembros, lo cual se vincula con su
nombramiento y la terminaci—n de su mandato (por tanto, la
duraci—n y revocabilidad del mandato, en su caso). A nuestro
juicio, Žsta no es una regulaci—n satisfactoria desde la perspectiva
del car‡cter b‡sico que corresponde a la legislaci—n de contratos,
en el sentido de que la norma, con total respeto de la potestad de
autoorganizaci—n, pod’a haber concretado algunos extremos m‡s
de los —rganos que las Comunidades Aut—nomas creen al efecto
del recurso especial, puesto que se trata de un procedimiento
comœn a todas las Administraciones Pœblicas, en el marco del art.
40.1 TRLCSP.
En nuestra opini—n, el art. 41.3 TRLCSP lleva a cabo una
regulaci—n extra–a de la competencia auton—mica para la creaci—n
de estos —rganos pese a que el funcionamiento del recurso debe
ser homogŽneo en todas las Administraciones Pœblicas. En todo
caso, son varias las Comunidades Aut—nomas que ya han regulado
sobre este aspecto, concretando, pues, la posibilidad que les ofrece
la norma41.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
41
A modo de ejemplo, en el caso de la Comunidad Aut—noma de
Arag—n, destaca la minuciosidad con la que se ha regulado el rŽgimen
jur’dico del Tribunal Administrativo de Contratos Pœblicos, y en el que la
especializaci—n de sus miembros constituye un valor; al respecto, vŽase
GIMENO FELIò, ib’dem, pp. 161 y ss. Por su parte, la Comunidad
Aut—noma de Andaluc’a ha llevado a cabo la regulaci—n de su Tribunal
Administrativo de Recursos Contractuales mediante Reglamento,
mediante la aprobaci—n del Decreto 322/2011, de 2 de noviembre. En
contraposici—n, debe llamarse la atenci—n sobre la especial composici—n
de los miembros del Tribunal de Contratos Pœblicos de Castilla y Le—n,
que, pese a las exigencias del TRLCSP, se trata de un —rgano adscrito al
Consejo Consultivo de la Comunidad Aut—noma, de forma que, pese al
mandato de actuaci—n con Òseparaci—n de funcionesÓ y con plena
independencia, la presidencia del Tribunal es del Presidente del Consejo
Consultivo, los Vocales son Consejeros electos del mismo, y el Secretario
es el del Consejo Consultivo: VŽase arts. 60 a 62 Ley 1/2012, de 28 de
febrero, de Medidas Tributarias, Administrativas y Financieras de Castilla
y Le—n.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
433
Tercero: Si los contratos objeto del recurso especial se celebran en
el ‡mbito de la Administraci—n Local, la competencia para
resolver los recursos ser‡ establecida por las normas de las
Comunidades Aut—nomas Òcuando Žstas tengan atribuida
competencia normativa y de ejecuci—n en materia de rŽgimen local
y contrataci—nÓ (art. 41.4 TRLCSP).La mayor’a de las
Comunidades Aut—nomas han previsto que el —rgano de
resoluci—n de los recursos especiales en el nivel local sea el —rgano
designado a tales efectos en el nivel auton—mico42.
Cuarto: Cuando el —rgano de contrataci—n es poder adjudicador
que no tiene la consideraci—n de Administraci—n Pœblica, son
varios los criterios que la Ley establece para identificar al —rgano
competente para la resoluci—n del recurso especial, en atenci—n a
la relaci—n o vinculaci—n existente entre la entidad y la
Administraci—n o Administraciones matrices (art. 41.5).
Finalmente, este apartado debe concluir con la referencia a la
modificaci—n de la Ley 29/1998, de 13 de julio, en lo que respecta
a la competencia de los —rganos jurisdiccionales para conocer del
recurso contencioso-administrativo contra la resoluci—n del
recurso especial, en los tŽrminos del art. 10 y art. 11.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
42 En este sentido, existen dos excepciones, a saber: en la Comunidad
Aut—noma del Pa’s Vasco, la Disposici—n Adicional 8» Ley 5/2010, de 23
de diciembre, por la que se aprueban los Presupuestos Generales de la
Comunidad Aut—noma de Euskadi para 2011, regula el rŽgimen aplicable
al îrgano Administrativo de Recursos contractuales, previendo, en lo
que respecta a la Administraci—n Local, la posibilidad de îrganos
espec’ficos para los municipios de m‡s de 50.000 habitantes integrados
en el territorio de la Comunidad Aut—noma de Euskadi; idŽntica
posibilidad se contempla en el art. 10 del Decreto andaluz por el que se
crea el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de
Andaluc’a, en el sentido de que las entidades locales andaluzas y los
poderes adjudicadores vinculados a las mismas podr‡n crear —rganos
propios especializados e independientes, que actuar‡n con plena
independencia funcional (apartado primero), o acudir a los —rganos
especializados creados por las Diputaciones Provinciales (apartado
tercero).
!
434 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
En cuanto al procedimiento del recurso especial se inicia mediante
escrito presentado en el Registro del —rgano de contrataci—n o en
el del Tribunal u —rgano administrativo creado al efecto para la
resoluci—n del recuso, mediante la presentaci—n de la solicitud con
el contenido previsto en el art. 44.4 TRLCSP y dentro de los
plazos previstos en el apartado 2 de este art’culo.
No obstante, con car‡cter previo, la norma exige, porque as’ lo
contemplaba la Directiva 89/665/CEE, como opci—n para el
Estado miembro, el cumplimiento de una carga documental
consistente en el anuncio previo ante el —rgano de contrataci—n de
la interposici—n del recurso, mediante escrito especificando el acto
en procedimiento que vaya a ser objeto del mismo (en los
tŽrminos de lo arts. 40.1 y 40.2 TRLCSP), y, en su caso, las
ilegalidades que van a sustentarlo. La previsi—n de este anuncio
resulta tan importante que la presentaci—n de la solicitud del
recurso sin el justificante de haber dado cumplimiento a lo
establecido en el apartado 1 del art. 44, impide dar curso al escrito
de interposici—n, aunque su omisi—n podr‡ subsanarse de
conformidad con lo establecido en el art. 44.5 (art. 44.4.e)).
Por otro lado, en el escrito de interposici—n Òse har‡ constar el
acto recurrido, el motivo que fundamente el recurso, los medios
de prueba de que pretenda valerse el recurrente y, en su caso, las
medidas de naturaleza cautelar que se soliciten, en los mismos
tŽrminos en que est‡n previstos para el caso de que se pidan con
car‡cter previo a la presentaci—n del recurso (art. 44.3 en relaci—n
con el art. 43 TRLCSP).
Finalmente, en cuanto al plazo para la interposici—n del recurso y
su c—mputo, la regla es que el mismo difiere en funci—n de cu‡l
sea el acto objeto de la impugnaci—n y, asimismo, del momento en
que el recurrente tiene conocimiento suficiente, en tŽrminos de
motivaci—n, del mismo, pues s—lo entonces el interesado estar‡ en
disposici—n de presentar el recurso. Con car‡cter general, el
recurso deber‡ interponerse en el plazo de 15 d’as h‡biles43,
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
43 La Disposici—n Adicional DuodŽcima se–ala que las referencias
previstas en la Ley ser‡n siempre a d’as h‡biles. Ello contrasta con la
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
435
contados a partir del siguiente a aquel en que se remita la
notificaci—n del acto impugnado de conformidad con lo dispuesto
en el art’culo 151.4 TRLCSP, esto es, la notificaci—n de la
adjudicaci—n del contrato. Por tanto, la regla general est‡ pensada
para el supuesto de que Žste sea el acto objeto de impugnaci—n y
no otro, teniendo especial interŽs las garant’as de publicidad que el
art’culo prevŽ en relaci—n con dicha adjudicaci—n44. En este
sentido, cabe aludir a los supuestos de notificaci—n defectuosa de
la adjudicaci—n, ante los que se ha seguido el criterio de subsanar
la notificaci—n por la interposici—n del recurso especial,
determinando el dies a quo45.En todo caso, la consecuencia de lo
anterior, es que esta regla debe modularse si el recurso ha de
presentarse contra las decisiones tomadas durante la fase de
preparaci—n del contrato, tal y como dispone el 44.2 TRLCSP.
Por œltimo, la solicitud de medidas cautelares corresponde a los
legitimados activos para la interposici—n del recurso, que las
pedir‡n con miras a Òa corregir infracciones de procedimiento o
impedir que se causen otros perjuicios a los intereses afectadosÓ,
pudiendo consistir en suspender o hacer que se suspenda el
procedimiento de adjudicaci—n del contrato en cuesti—n o la
ejecuci—n de cualquier decisi—n adoptada por los —rganos de
contrataci—n (art. 43.1 TRLSCP). En este sentido, el precepto
debe conectarse con el art. 45, en cuya virtud procede la
suspensi—n del expediente de contrataci—n en todo caso, si el acto
recurrido es el de adjudicaci—n, a fin de evitar perjuicios
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
letra de las Directivas de recursos, en las que los plazos vienen
expresados en d’as civiles.
44 El precepto dispone, as’, en sus dos primeros p‡rrafos, lo siguiente:
ÒLa adjudicaci—n deber‡ ser motivada, se notificar‡ a los candidatos o
licitadores y, simult‡neamente, se publicar‡ en el perfil de contratante. La
notificaci—n deber‡ contener, en todo caso, la informaci—n necesaria que
permita al licitador excluido o candidato descartado interponer,
conforme al art’culo 40, recurso suficientemente fundado contra la
decisi—n de adjudicaci—nÓ.
45 Resoluci—n 33/2012, de 26 de enero, del Tribunal Administrativo
Central de Recursos Contractuales (F.J. 3).
!
436 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
irreparables para el caso de que el recurso se resuelva de forma
satisfactoria para el recurrente. Con este enfoque, se garantiza la
eficacia de la tutela jur’dica desplegada por las medidas
provisionales y, por extensi—n, la de la resoluci—n definitiva del
recurso46
Sobre la base de todo lo expuesto, la tramitaci—n del recurso
especial se adecua a las previsiones del art. 46 TRLCSP, en el que
se establecen las especialidades de un procedimiento sumario
como el considerado, tras una remisi—n genŽrica a la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre. As’, la recepci—n del escrito de interposici—n
del recurso por el Tribunal u —rgano resolutorio supone la
apertura del tr‡mite de alegaciones del resto de interesados del
recurso, en el sentido de que el —rgano resolutorio debe dar
traslado del recurso a dichos interesados en el plazo de cinco d’as
h‡biles para que presenten, en su caso, las alegaciones que
estimen47; con anterioridad, el —rgano encargado de resolver el
recurso, lo notificar‡ en el mismo d’a al —rgano de contrataci—n
con remisi—n de la copia del escrito de interposici—n y reclamar‡ el
expediente de contrataci—n a la entidad, —rgano o servicio que lo
hubiese tramitado, quien deber‡ remitirlo dentro de los dos d’as
h‡biles siguientes acompa–ado del correspondiente informe.
Junto a ello, cabe la realizaci—n del tr‡mite de prueba de los
hechos alegados o, en su caso, de recabar informe del —rgano de
contrataci—n, tal y como dispone el art. 46.4 TRLCSP, en cuya
virtud Òlos hechos relevantes para la decisi—n del recurso podr‡n
acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en DerechoÓ,
pudiendo acordarse la apertura del per’odo de prueba por plazo
de diez d’as h‡biles.
Finalmente, el art. 47 TRLCSP dispone que la resoluci—n del
recurso deber‡ producirse en el plazo de cinco d’as h‡biles desde
que se hayan recibido las alegaciones, haya culminado el plazo
para su realizaci—n sin que se hayan presentado y, en su caso, el de
realizaci—n de la prueba. La falta de resoluci—n no est‡
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
46
47
GIMENO FELIò, Las reformasÉ op.cit., p. 83.
Art. 46.3 TRLCSP.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
437
expresamente regulada en el TRLCSP, aunque proceder‡ la regla
general de silencio negativo en los supuestos de recurso. Por su
parte, efectuada la resoluci—n del recurso, deber‡ notificarse a
todos los interesados (art. 47.1).
De manera motivada, la resoluci—n podr‡ consistir en la
inadmisi—n del recurso o, en su caso, en la
desestimaci—n/estimaci—n total o parcial del recurso, debiendo
mostrar congruencia con el petitum del recurso. Por tanto, la
resoluci—n del recurso tiene una inicial limitaci—n en cuanto a su
alcance, que contrasta con la amplitud prevista en otros
Ordenamientos para la resoluci—n48.
Junto a ello, y en relaci—n con el objeto de este Trabajo, debe
destacarse que la estimaci—n del recurso puede tener el contenido
principal del art. 47.2 TRLCSP, y puede hablarse de un contenido
accesorio en el que se incluyen las medidas provisionales, si se
adoptaron o procedi— la suspensi—n autom‡tica del art. 45 TR, la
indemnizaci—n de da–os y perjuicios por el —rgano de contrataci—n
a quienes se hayan visto perjudicados por la infracci—n legal que
provoc— el recurso y, finalmente, la imposici—n de una multa si el
—rgano decisorio apreciara temeridad o mala fe en la interposici—n
del recurso o en la solicitud de medidas cautelares49. Sobre esta
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
48 As’, la letra del art. 47.2 TRLCSP contrasta con las previsiones del
Derecho Alem‡n, en el que el Tribunal creado para la resoluci—n de los
recursos: VŽase DêEZ SASTRE, S., La tutela de los licitadores en la
adjudicaci—n de los contratos pœblicos, Marcial Pons, Madrid, 2012, p. 151.
49 El art. 47.5 dispone lo siguiente: ÒEn caso de que el —rgano
competente aprecie temeridad o mala fe en la interposici—n del recurso o
en la solicitud de medidas cautelares, podr‡ acordar la imposici—n de una
multa al responsable de la misma. El importe de Žsta ser‡ de entre 1.000
y 15.000 euros determin‡ndose su cuant’a en funci—n de la mala fe
apreciada y el perjuicio ocasionado al —rgano de contrataci—n y a los
restantes licitadores. Las cuant’as indicadas en este apartado ser‡n
actualizadas cada dos a–os mediante Orden Ministerial, por aplicaci—n
del êndice de Precios de Consumo calculado por el Instituto Nacional de
Estad’sticaÓ. A juicio de DêEZ SASTRE,Éop.cit. p. 173, la previsi—n de
estas multas puede verse de forma cr’tica si atendemos a la amplia
legitimaci—n activa del recurso, puesto que pueden tener un efecto
!
438 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
diferenciaci—n inicial, la resoluci—n del recurso especial podr‡
contener, ex art. 47.2, los siguientes pronunciamientos:
a) Anulaci—n de las decisiones ilegales adoptadas durante el
procedimiento de adjudicaci—n, lo cual incluye Òla supresi—n de las
caracter’sticas tŽcnicas, econ—micas o financieras discriminatorias
contenidas en el anuncio de licitaci—n, anuncio indicativo, pliegos,
condiciones reguladoras del contrato o cualquier otro documento
relacionado con la licitaci—n o adjudicaci—nÓ.
b) En su caso, la retroacci—n de las actuaciones hasta el momento
de su anulaci—n.
c) Por efecto de lo anterior, podr‡ producirse una nueva
adjudicaci—n por el —rgano de contrataci—n.
Las soluciones expuestas tienen que ver con las dos finalidades
esenciales de la llamada tutela restitutoria de la que el recurso
especial es clara manifestaci—n, puesto que el mismo puede
perseguir la restituci—n de las posiciones jur’dico-subjetivas que
garanticen la participaci—n de candidatos y licitadores en el
procedimiento de adjudicaci—n de un contrato50, o, incluso, una
nueva adjudicaci—n del contrato, si el grado de discrecionalidad de
las decisiones del —rgano de contrataci—n es suficientemente
limitado como para permitir que, desde el Tribunal o el —rgano
resolutorio, pueda proponerse una nueva adjudicaci—n51. Sin duda,
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
desincentivador para la interposici—n del recurso, cuando el interesado
no sea licitador o candidato para participar en el procedimiento.
50 Vid. DêEZ SASTRE, ib’dem, p. 106, sobre el Òderecho a la correcci—n
jur’dica del procedimientoÓ, de clara raigambre europea.
51 Este es el enfoque adoptado por DêEZ SASTRE, ib’dem, pp.110 y ss.
La autora realiza, as’, una interesant’sima aproximaci—n a las
posibilidades que puede tener el —rgano administrativo o judicial que
proceda para sustituir la decisi—n del —rgano de contrataci—n mediante la
adjudicaci—n del contrato al nuevo licitador. En este sentido, es preciso
valorar los espacios de discrecionalidad que se han ido produciendo a lo
largo del procedimiento: sobre todo en relaci—n con la determinaci—n de
la oferta econ—mica m‡s ventajosa; as’ como en el supuesto de que,
establecida dicha oferta, el —rgano de contrataci—n quiera renunciar al
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
439
la eficacia del recurso especial descansa sobre estas dos
finalidades, que, de otro modo, har’an que la tutela precontractual
que nos ocupa quedara vac’a de contenido.
A nuestro juicio, el grado de densidad de las decisiones de estos
—rganos administrativos especializados constituye un aspecto
fundamental para poder reconocer la sustantividad del sistema
precontractual que se ha planteado a lo largo de este Trabajo,
teniendo en cuenta que el fin œltimo del recurso es la garant’a de
los principios de libre concurrencia, publicidad e igualdad hasta el
momento de adjudicaci—n de un contrato, constituyendo un plus
de la finalidad del recurso y su propia especialidad, puesto que se
trata de asegurar las posiciones de quienes tienen la opci—n de
participar en un procedimiento de adjudicaci—n. Desde esta
perspectiva, podr’a plantearse, puesto que la Ley no lo se–ala
expresamente, la posibilidad de que estos Tribunales u —rganos
resolutorios supliesen la voluntad del —rgano de contrataci—n ante
una vulneraci—n clara de los principios de la contrataci—n pœblica
por la adopci—n de actos discrecionales de car‡cter tŽcnico, lo cual
tendr’a como justificaci—n fundamental la especializaci—n que se
exige, ab initio, a los miembros de los Tribunales y —rganos
examinados. Sin embargo, el art. 47.2 s—lo se refiere, por la v’a de
la anulaci—n, a la supresi—n de caracter’sticas tŽcnicas, econ—micas
o financieras discriminatorias de diversos actos de la fase de
licitaci—n, creando un vac’o que, parece s—lo puede colmarse
mediante la retroacci—n de las actuaciones y, por tanto, la
adopci—n de nuevas decisiones por el —rgano de contrataci—n o, en
su caso, una nueva adjudicaci—n, ante los criterios existentes. La
revisi—n a fondo de las decisiones discrecionales de los —rganos de
contrataci—n, con los aludidos principios de la contrataci—n como
rasero de dicha discrecionalidad, podr’a constituir una v’a
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
contrato, o dejar desierta la licitaci—n; en tales casos, ser’a perfectamente
l’cito que un juez (u —rgano administrativo) adjudicara el contrato a quien
resulta adjudicatario sobre la base de la oferta econ—micamente m‡s
ventajosa, pues el —rgano de contrataci—n no tendr’a discrecionalidad
para tomar las decisiones aludidas.
!
440 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
alternativa para atender el aludido vac’o52. A ello dedicaremos el
siguiente ep’grafe.
Finalmente, para concluir este apartado, en cuanto a los efectos de
la resoluci—n, debe indicarse que Žsta es directamente ejecutiva
desde que se dicta, sin perjuicio de la interposici—n del
correspondiente recurso contencioso-administrativo, tal y como
dispone el art. 49 TRLCSP.
IV. RECURSO ESPECIAL Y DISCRECIONALIDAD
TƒCNICA: ÀNUEVOS ELEMENTOS PARA EL
CONTROL DE DICHA DISCRECIONALIDAD?
La discrecionalidad, es, como viene se–alando la doctrina m‡s
autorizada, una de las cuestiones claves del Estado de Derecho, en
tanto que nos ofrece la medida del principio de legalidad aplicado
a la actuaci—n de las Administraciones pœblicas y, por extensi—n, la
medida de su control en sede jurisdiccional53. No corresponde a
este Trabajo realizar un estudio pormenorizado del fen—meno de
la discrecionalidad en su sentido m‡s amplio (discrecionalidad
administrativa), ni en su acepci—n m‡s concreta, cuando
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
52
TŽngase en cuenta que el principio de libre concurrencia es el cauce
para la realizaci—n del principio de igualdad y de no discriminaci—n, de
forma que est‡ en la base de la prohibici—n de la arbitrariedad de las
decisiones: VŽase ESCARTêN ESCUDƒ, V., Voz ÒPrincipios generales
de la contrataci—n pœblicaÓ, (Dir. Bermejo Vera) en, Diccionario de
Contrataci—n PœblicaÉ op.cit., p. 506.
53 Sin ‡nimo exhaustivo, vŽase GARCêA DE ENTERRêA ;
FERNçNDEZ, Curso de É op.cit., pp. 423 y ss y, por su car‡cter
monogr‡fico, M. BACIGALUPO, La discrecionalidad administrativa:
estructura normativa, control judicial y l’mites constitucionales de su atribuci—n, Ed.
Marcial Pons, Madrid, 1997, pp. 21 y ss. Asimismo, sobre el car‡cter
central del derecho a la tutela judicial efectiva en cuanto al control de la
discrecionalidad, sin perjuicio de su estudio a partir de las
particularidades de cada sector, tŽngase en cuenta BARNƒS, J.,ÒUna
nota sobre el an‡lisis comparado: a prop—sito del control judicial de la
discrecionalidad administrativa, en AA.VV., Discrecionalidad administrativa y
control jurisdiccional, I Jornadas de Estudio del Gabinete Jur’dico de la Junta de
Andaluc’a, Madrid, Civitas, 1996, pp. 226-230.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
441
reconocemos la existencia de discrecionalidad tŽcnica54, porque
ello escapa de las pretensiones del mismo y son numerosos y de
alta calidad los Estudios que este tema ha generado55, pero s’ es
necesario se–alar que el ‡mbito de la contrataci—n pœblica
constituye un espacio caracter’stico de discrecionalidad, en el que
se combinan las dos variables, y en momentos diversos, del
proceso de contrataci—n56. En este sentido, el recurso especial de
contrataci—n consagra, como hemos visto, un modelo de tutela
precontractual en el que las fases de preparaci—n y adjudicaci—n de
los contratos se convierten en el punto de mira de la revisi—n que
los Tribunales Administrativos de contrataci—n han de realizar, y,
puesto que se trata de fases con amplio contenido de
discrecionalidad, entendemos oportuno un cierto cuestionamiento
del modelo de revisi—n que establece el recurso, en el sentido de
abordar las decisiones discrecionales que toman los —rganos de
contrataci—n.
Desde esta perspectiva, sin que estemos ante una cuesti—n
pac’fica, debe reconocerse el consenso doctrinal existente sobre el
alcance de la discrecionalidad administrativa en sentido general, de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
54 No se trata de un concepto un’voco, pues, como se–ala la doctrina
puede incluir supuestos en los que la norma recurre a conceptos tŽcnicos
o, con mejor criterio, la discrecionalidad tŽcnica deber‡ referirse a los
casos en los que la norma remite a la Administraci—n la decisi—n sobre
una cuesti—n, de forma que la resoluci—n habr‡ de basarse en la
experiencia o en conocimientos especializados. Entre otros, vŽase J.
TORNOS MAS, ÒDiscrecionalidad e intervenci—n administrativa
econ—micaÓ, en AA.VV., Discrecionalidad administrativa y control
jurisdiccional,Éop.cit.p. 404.
55 As’ lo pon’a de manifiesto MARTêN-RETORITLLO BAQUER, L.,
ÒDel control de la discrecionalidad administrativa al control de la
discrecionalidad judicialÓ, Revista de Administraci—n Pœblica, nœm. 100-102,
nota al pie nœm. 1, pp. 1083, 1084, al referir los Estudios m‡s se–eros
sobre el alcance de la discrecionalidad administrativa, y a los que nos
remitimos.
56 VŽase GçLVEZ RUêZ, M» V., ÒLa discrecionalidad de los —rganos de
contrataci—nÓ, AA.VV., en, Discrecionalidad administrativa y control
jurisdiccional,Éop.cit., p. 528.
!
442 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
forma que el ejercicio de potestades discrecionales es susceptible
de control de legalidad a travŽs de las tŽcnicas reconocidas con
car‡cter general, que atienden a los hechos determinantes, fin de la
potestad, y principios generales aplicados al ejercicio de la
misma57. La cuesti—n ser‡, entonces, si todas estas tŽcnicas son
suficientes o no en funci—n del ‡mbito en el que nos
desenvolvamos, y, en todo caso, viene siendo doctrina
jurisprudencial asentada la imposibilidad de que los —rganos
jurisdiccionales puedan sustituir las decisiones de los —rganos
administrativos58. As’, en el ‡mbito de la contrataci—n, el acuerdo
de inicio de un expediente de licitaci—n se mueve en este ‡mbito
de discrecionalidad, de forma que el juez de lo contencioso nunca
podr‡ llegar a suplir la voluntad del —rgano de contrataci—n,
porque no es su funci—n decidir sobre la conveniencia u
oportunidad de realizar el contrato para la satisfacci—n del interŽs
general59.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
57
VŽase GARCêA DE ENTERRêA ; FERNçNDEZ, Curso de É op.cit.,
pp. 454 y ss.
58 Se plantea, as’, la necesidad de arbitrar nuevas tŽcnicas de control de la
discrecionalidad, a la medida del sector de intervenci—n administrativa en
el que nos situemos, a fin de fiscalizar el car‡cter razonable de la decisi—n
administrativa, sin llegar a suplir la misma: TŽngase en cuenta, TORNOS
MAS, ÒDiscrecionalidad Éop.cit., pp. 404 y 405. Con car‡cter m‡s
general, y a partir del estudio del control de la discrecionalidad de las
Agencias norteamericanas por los Tribunales, MU„OZ MACHADO
se–ala que nuestra Jurisprudencia ha realizado una considerable tarea de
construcci—n de criterios o par‡metros de control de la discrecionalidad,
pero que aœn debe aproximarse a la consideraci—n de las habilitaciones
legales con las que cuentan las Agencias para el ejercicio de esta
discrecionalidad: al respecto, vŽase MU„OZ MACHADO, S., ÒLos
principios del Derecho de la Regulaci—n: la actividad de las Agencias y su
controlÓ, Revista General de Derecho Administrativo, nœm. 20, 2009, pp. 25,
26.
59 En la misma l’nea se situar’a la decisi—n de desistir en el procedimiento
contractual, fiscalizable en la medida en que se trata de un acto ligado a
las normas sustantivas de la contrataci—n. Al respecto, vŽase GALLEGO
CîRCOLES, I., ÒJurisprudencia europea y recurso especial de
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
443
Por el contrario, y en nuestra opini—n, la discrecionalidad tŽcnica
plantea problemas diversos en cuanto a su fiscalizaci—n, dada su
vinculaci—n a la aplicaci—n de criterios de car‡cter tŽcnico y/o
cient’fico, o propios de un determinado ‡mbito, que, en tanto que
discrecionalidad, permiten que la actuaci—n de la Administraci—n
no sea un’voca. No es posible reproducir aqu’ el debate doctrinal
acerca del control de este tipo de discrecionalidad, pero s’ hemos
de hacernos eco de aquellas posiciones que abogan por la
extensi—n del control (jurisdiccional) de la misma60, asumiendo, no
obstante, que se trata de una discrecionalidad con perfiles propios
que, en consecuencia, va a exigir f—rmulas de control espec’ficas,
tambiŽn en funci—n del ‡mbito en el que se desenvuelva. En este
sentido, y teniendo en cuenta el objeto del recurso especial de
contrataci—n, la adjudicaci—n del contrato va precedida de una
pluralidad de decisiones que se sitœan en esta discrecionalidad, y
que, sin embargo, tienen como l’mite los principios de igualdad,
publicidad y libre concurrencia: piŽnsese en la confecci—n del
pliego de prescripciones tŽcnicas, cuya redacci—n restrictiva puede
tener el efecto de reducir la concurrencia en la licitaci—n; en la
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
contrataci—n, en Revista de Contrataci—n Administrativa Pr‡ctica, nœm. 117,
2012, p. 51.
60 De manera expresiva, GARCêA DEL RêO, L., ÒEl control judicial de
la discrecionalidad tŽcnica: los procedimientos de selecci—n del personal
al servicio de las Administraciones PœblicasÓ, AA.VV., en, Discrecionalidad
administrativa y control jurisdiccional,É op.cit., p. 375, se–ala que la
discrecionalidad tŽcnica se ha venido planteando como Òun pretexto para
mantener un ‡mbito de nepotismo y arbitrariedad, especialmente en la
selecci—n del personal al servicio de las AdministracionesÓ. Junto a ello,
sobre la necesidad incuestionable del control judicial de la
discrecionalidad tŽcnica, vŽase DESDENTADO DAROCA, E., Los
problemas del control judicial de la discrecionalidad tŽcnica (un estudio cr’tico de la
jurisprudencia), Cuadernos Civitas, Madrid, 1997, p.67: la autora, tras
poner de manifiesto la evoluci—n en la construcci—n doctrinal de la
discrecionalidad tŽcnica, tanto en Italia como en Espa–a, aboga por
emplear el concepto de Òdiscrecionalidad instrumental tŽcnico-jur’dica,
plenamente controlable y (en su caso), sustituible por los TribunalesÓ,
aunque estos est‡n limit‡ndose a un control en negativo, equivalente al
control de la discrecionalidad administrativa.
!
444 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
expulsi—n previa de un licitador por entender la Mesa de
contrataci—n que se presenta una oferta temeraria, o en la
valoraci—n de los criterios que se establezcan para la adjudicaci—n
del contrato que, con car‡cter general, es el resultado de una
operaci—n aritmŽtica en relaci—n con la puntuaci—n obtenida en
cada uno de los criterios de los pliegos. La puesta en marcha del
recurso especial nos ofrece, as’, una multiplicidad de supuestos en
la que es posible apreciar la llamada discrecionalidad tŽcnica y la
cuesti—n es, entonces, decidir la intensidad con la que un —rgano
especializado como el que constituyen los Tribunales
Administrativos de contrataci—n puede ÒenderezarÓ las decisiones
del —rgano de contrataci—n ante la aplicaci—n de criterios de
car‡cter tŽcnico, tambiŽn asumibles por el Tribunal.
A nuestro juicio, lo que se plantea no es en absoluto balad’,
porque ello, como ya hemos indicado, da la medida de la
sustantividad de la tutela precontractual, y, por otro lado, permite
valorar el hecho de que la fase administrativa de este recurso no
tiene correspondencia con la fase jurisdiccional del mismo, en el
sentido de que la tutela sumar’sima que ofrece el recurso especial
en v’a administrativa queda paralizada cuando se llega a la
Jurisdicci—n
contencioso-administrativa,
rest‡ndole
toda
operatividad, pues no existe un recurso espec’fico en esta
jurisdicci—n que diera continuidad al recurso especial de car‡cter
administrativo. Si, como aqu’ se plantea, el Tribunal
Administrativo de recursos contractuales pudiera llegar a suplir la
decisi—n de car‡cter tŽcnico del —rgano de contrataci—n61, a travŽs
de la aplicaci—n de su propia experiencia62 y con los principios
sustantivos de la contrataci—n como rasero, estar’amos dotando al
recurso especial de contrataci—n de una gran efectividad y
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
61
DESDENTADO DAROCA, ib’dem, p. 67.
PiŽnsese, en relaci—n con la posibilidad de control experto de la
discrecionalidad tŽcnica, en el valor de la configuraci—n de los Tribunales
como —rganos colegiados, como regla general, de car‡cter independiente
desde un punto de vista funcional respecto de la Administraci—n
contratante, constituidos sobre la base del criterio de la experiencia o
especializaci—n en materia de contrataci—n.
62
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
445
estar’amos abriendo la puerta al control experto de la actuaci—n
administrativa, cuando la misma se desenvuelve en el marco de la
discrecionalidad de car‡cter tŽcnico.
Sin embargo, pese a esta œltima afirmaci—n, la pr‡ctica m‡s
reciente de los Tribunales Administrativos creados hasta el
momento pone de manifiesto que el alcance del recurso especial
en materia de contrataci—n es limitado, en la l’nea del control de
legalidad de los —rganos jurisdiccionales, pues dichos Tribunales
asumen la misma limitaci—n material de los Tribunales
Contencioso-Administativo, en cuanto al control de la
discrecionalidad tŽcnica y, por tanto, no llegan a entrar a valorar
los criterios manejados por los —rganos de contrataci—n en la
adopci—n de decisiones, salvaguardando los principios de la
contrataci—n pœblica s—lo en modo superficial, a travŽs de la
anulaci—n de lo actuado y a la retroacci—n de la misma, para que el
—rgano de contrataci—n adopte otras decisiones63.
De manera muy ilustrativa, en relaci—n con la valoraci—n
econ—mica de los criterios de adjudicaci—n del contrato
impugnado, el Tribunal Administrativo Central de Recursos
Contractuales, en Resoluci—n de 26 de enero de 2012, considera
aplicable la Jurisprudencia del Tribunal Supremo en cuanto a la
discrecionalidad tŽcnica de la Administraci—n: Òtrat‡ndose de
cuestiones que se evalœan aplicando criterios estrictamente
tŽcnicos, el Tribunal no puede corregirlos aplicando criterios
jur’dicosÓ. Por tanto, el Tribunal Administrativo entiende que
puede analizar el resultado de las valoraciones, pero de forma
limitada y exclusiva Òa los aspectos formales de la valoraci—n, tales
como las normas de competencia, de procedimiento o que no se
hayan aplicado criterios de arbitrariedad o discriminatorios o que
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
63
Vid. DêEZ SASTRE, ib’dem, p. 189. La autora reconoce en su estudio
que esta es una tendencia generalizada, aunque se–ala que ha habido una
cierta intensificaci—n de la tutela jurisdiccional por la v’a de la
interpretaci—n de los conceptos jur’dicos indeterminados, como el de
Òoferta econ—micamente m‡s ventajosaÓ. Ello tiene el interŽs, a mi juicio,
de poner de manifiesto que pueden articularse v’as para un control m‡s
de fondo de las decisiones de los —rganos de contrataci—n.
!
446 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
finalmente se haya incurrido en un error sustancialÓ (F.J.5). Por
efecto de lo anterior, el Tribunal concluye que el error en la
valoraci—n de los criterios seguidos por el —rgano de contrataci—n
se mueve en la discrecionalidad tŽcnica que, de no ser arbitraria,
no est‡ al alcance de la revisi—n64.
En la misma l’nea, el Acuerdo 13/2011, de 1 de junio, del
Tribunal Administrativo de Contrataci—n Pœblica de la
Comunidad Aut—noma de Madrid, entiende que hay
discrecionalidad tŽcnica (por tanto, no fiscalizable), en la
determinaci—n de la adecuaci—n del contenido de los pliegos al
objeto de la licitaci—n y a las exigencias relativas a la calidad del
servicio ofertado (F.J.5).
Por su parte, la Resoluci—n 10/2012, de 3 de febrero, del Tribunal
Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de
Andaluc’a, deja sentadas dos cuestiones diferentes, pero
interrelacionadas con lo que estamos planteando: Por un lado, las
exigencias del principio de igualdad de trato suponen una
obligaci—n de transparencia por parte del —rgano de contrataci—n,
de forma que los posibles licitadores deben conocer en todo
momento cu‡les son los criterios previstos para seleccionar la
oferta econ—micamente m‡s ventajosa. La consecuencia pr‡ctica
de lo anterior, es que el Tribunal anula los criterios observados
por el —rgano de contrataci—n en el momento de valoraci—n de las
propuestas, en la medida en que no estaban recogidos en el pliego
de cl‡usulas administrativas particulares, y se retrotraen las
actuaciones hasta el momento de aplicaci—n del referido pliego
(F.J.5). Por otra parte, se precisa la motivaci—n de la puntuaci—n
otorgada a uno de los elementos de la oferta presentada por la
entidad recurrente, entendiendo el Tribunal que no puede entrar
en el an‡lisis del motivo que ha dado lugar a la puntuaci—n
concreta, porque ello suplir’a la funci—n del —rgano de valoraci—n
(F.J.5). Con ello, el Tribunal reconoce, impl’citamente, que no
puede suplir el criterio discrecional del —rgano de contrataci—n.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
64
En el mismo sentido, Resoluci—n nœm. 36/2013, de 23 de enero, del
Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
447
Finalmente, entre las resoluciones m‡s recientes del Tribunal
Administrativo Central destaca la Resoluci—n 42/2013, de 23 de
enero, en cuya virtud el Tribunal entra a examinar la
discrecionalidad tŽcnica con la que cuenta la Mesa y, en œltima
instancia, el îrgano de contrataci—n, Òa la hora de valorar la
suficiencia de la justificaci—n aportada por las empresas cuyas
ofertas se encuentran incursas en Òvalores anormales o
desproporcionadosÓ: la valoraci—n de la posibilidad de
cumplimiento del contrato por parte de la empresa que se
encuentra en la situaci—n de Òbaja temerariaÓ constituye una
Òmanifestaci—n particular de la denominada discrecionalidad
tŽcnica de la Administraci—n, debiendo aplicarse la doctrina
jurisprudencial elaborada, con car‡cter general, en relaci—n con la
posibilidad de revisi—n jurisdiccional de los actos administrativos
dictados en ejercicio de potestades discrecionales y, en particular,
en relaci—n con la actuaci—n de la Mesa de contrataci—n en un
expediente concreto al formar su criterio acerca de la viabilidad de
una proposici—n que incluye valores desproporcionados o
anormales, lo que necesariamente se encuentra vinculado a la
formulaci—n de un juicio de valorÓ (F.J.8), de forma que ÒÉs—lo
en aquellos casos en que la valoraci—n efectuada por la Mesa de
contrataci—n deriva del error, la arbitrariedad o el defecto
procedimental cabr’a entrar en su revisi—n, sin que se trate, a la
hora de apreciar la posible existencia de error en la valoraci—n, de
realizar Çun an‡lisis profundo de las argumentaciones tŽcnicas
aducidas por las partes sino m‡s exactamente y tal como la
jurisprudencia ha puesto de manifiesto, de valorar si en la
aplicaci—n del criterio de adjudicaci—n se ha producido un error
material o de hecho que resulte patente de tal forma que pueda ser
apreciado sin necesidad de efectuar razonamientos complejosÈ
(Resoluci—n del TC nœm. 93/2012)ÉÓ
En definitiva, pese a las caracter’sticas del recurso especial en
materia de contrataci—n y a la especializaci—n de los Tribunales
administrativos de recursos contractuales, y aun cuando la tutela
precontractual que este recurso depara est‡ vinculada a numerosos
supuestos de discrecionalidad tŽcnica que ponen en riesgo los
principios de igualdad, libre concurrencia y publicidad, la
!
448 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
tendencia de estos Tribunales Administrativos es asumir un papel
limitado en la fiscalizaci—n de esta discrecionalidad, en l’nea con la
de los —rganos jurisdiccionales, pese a su diferente naturaleza y a la
alternativa ofrecida por alguna autora65.
Es cierto, sin embargo, que algunas resoluciones nos ponen sobre
la pista de un nivel m’nimo de control de esta discrecionalidad con
ciertos efectos sustitutivos66. No obstante, en œltima instancia, ni
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
65
En este sentido, DESDENTADO DAROCA, Los problemasÉ op.cit.,
pp. 149 a 152, pone el acento en una cuesti—n en la que los Tribunales no
entran y a la que la doctrina le ha dado poca importancia a efectos de
justificar la falta de sustantividad del control judicial de la
discrecionalidad tŽcnica, y ello sobre la base de que, en el ‡mbito del
acceso a la funci—n pœblica, que es el que utiliza de referencia en su obra,
nada impide desmontar los juicios discrecionales de las Comisiones
juzgadoras. As’, a juicio de la autora, la raz—n de fondo para que el orden
jurisdiccional no entre a valorar la decisi—n discrecionalidad de la
Administraci—n con posibilidad de sustituci—n se encuentra en el criterio
de la Òracionalidad econ—micaÓ de las decisiones judiciales, en el sentido
de que los Tribunales podr’an incrementar de manera considerable su
trabajo en cada decisi—n judicial, por ejemplo, a travŽs de la correcci—n
de los ex‡menes para el acceso a la funci—n pœblica. Con las debidas
reservas que impone la comparaci—n entre el orden jurisdiccional y la v’a
administrativa, y la consideraci—n de distintos ‡mbitos (acceso a la
funci—n pœblica y contrataci—n), lo cierto es que estamos ante un
planteamiento cuyo valor radica, a los efectos de este Trabajo, en abrir la
puerta a la posibilidad de suplir el juicio discrecional del —rgano
administrativo, y, por tanto, a que los Tribunales Administrativos de
contrataci—n, puedan efectuar un control de experto sobre los actos
discrecionales de los —rganos de Administraci—n en fase precontractual.
66 A modo de ejemplo, en la mencionada Resoluci—n 42/2013, el
Tribunal se hace eco de la Resoluci—n 40/2012, de 3 de febrero,
Òconfirma la procedencia de la exclusi—n de una empresa a la que se
hab’a requerido para justificar la viabilidad de su oferta al amparo del art.
136 LCSP, por no acreditar la viabilidad de la ejecuci—n del contrato, al
contrastarse la existencia de unos costes salariales superiores a la ofertas,
una vez analizados con detalleÓ: a nuestro juicio, si tal criterio determin—
que el Tribunal anulara el acuerdo de exclusi—n de la licitaci—n de la
empresa, y justific— que el procedimiento se retrotrajese, implica imponer
un criterio tŽcnico en la valoraci—n de los datos que aporta la oferta con
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
449
la regulaci—n actual del recuso, ni de los Tribunales, ni la pr‡ctica
desarrollada hasta la actualidad por los mismos, nos sitœan frente a
la posibilidad novedosa, interesante, del control experto de la
discrecionalidad tŽcnica, lo cual, aun en el nivel de lege ferenda,
podr’a constituir una v’a id—nea para reconducir a control una
parcela de decisi—n administrativa que, a la vista de las
resoluciones examinadas, sigue consider‡ndose exenta de
fiscalizaci—n.
En nuestra opini—n, el contenido de la resoluci—n del Tribunal
administrativo competente ofrece diversos supuestos en los que la
discrecionalidad tŽcnica del —rgano de contrataci—n puede, si se
nos permite la expresi—n, quedar neutralizada, en aras de los
principios sustantivos de la contrataci—n pœblica, pero los efectos
de tal resoluci—n no son siempre los mismos, atendiendo al objeto
del recurso y, por tanto, al acto administrativo impugnado. Desde
esta perspectiva, lo que se est‡ planteando es que la densidad del
control del Tribunal administrativo de recursos contractuales
depender‡ del alcance de la discrecionalidad ejercida por el —rgano
de contrataci—n, pudiendo el Tribunal requerir los informes y
pruebas que precise para tomar una decisi—n. Con ello, puede
reconocerse un cierto aval a la idea de que el control externo que
representan estos Tribunales, por su car‡cter experto, pueda tener
efectos sustitutorios.
Con todo, como hemos indicado, el rŽgimen jur’dico del recurso
especial de contrataci—n y el de los Tribunales administrativos s—lo
nos permite realizar ciertas reflexiones sobre la conveniencia de
idear f—rmulas espec’ficas de control de la discrecionalidad
tŽcnica, en un ‡mbito especial como el que representa la
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
presunci—n de temeridad. En otros casos, el control de la
discrecionalidad tŽcnica consiste en constatar por el Tribunal que no hay
criterios tŽcnicos suficientes para apreciar correctamente la oferta, puesto
que los criterios m‡s generales precisan de la identificaci—n de
subcriterios, de forma que el Tribunal s—lo llega a anular la adjudicaci—n
y retrotraer el procedimiento de licitaci—n hasta el momento de fijaci—n
de estos criterios (vŽase Resoluci—n del Tribunal Central de Recursos
contractuales nœm. 14/2013, de 17 de enero).
!
450 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
contrataci—n del sector pœblico, asumiendo que cualquier
propuesta m‡s concreta debe plantearse en el nivel de lege ferenda,
pues la realidad, y el dise–o del recurso impiden ir m‡s lejos: baste
pensar, como ejemplos de las dificultades de esta propuesta, que
estamos ante un recurso potestativo, que, por tanto, puede no
plantearse, reconduciŽndonos al sistema de recursos
administrativos ordinarios; o que ser’a necesario concretar las
posibilidades de una ulterior revisi—n judicial de las decisiones de
los Tribunales que pudieran tener alcance sustitutorio.
En definitiva, y con ello concluimos, creemos que el recurso
objeto de este Trabajo ofrece la oportunidad de dar relevancia a la
posibilidad del control experto, y, en cierta medida, externo, de un
tema tan complejo para el Derecho Administrativo como el de la
discrecionalidad. La pretensi—n no es otra, pues, que poner de
manifiesto que la regulaci—n del recurso y de los Tribunales
administrativos nos permiten abordar el control de la
discrecionalidad tŽcnica de forma diversa, a fin de poder superar
las limitaciones del control de la misma en sede judicial. Es claro
que el objeto del recurso no es el control de la discrecionalidad,
pero no puede obviarse que el ejercicio no razonable de la misma
acaba poniendo en riesgo la tutela precontractual que ofrece el
recurso especial, de ah’ que la novedad de la misma en nuestro
Ordenamiento nos lleve a plantear una construcci—n
complementaria del control de la discrecionalidad tŽcnica. En
todo caso, el an‡lisis de las Resoluciones de los Tribunales
Administrativos s’ permiten reconocer una posici—n intermedia
para la capacidad de control de dichos Tribunales, en la medida en
que estos s’ est‡n legitimados para establecer criterios en cuya
virtud pueda reducirse la discrecionalidad tŽcnica, abriŽndose, as’,
el camino hacia el control experto propuesto.
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!
QUINTA PARTE
CRISIS Y TRANSFORMACIONES DEL
DERECHO PòBLICO
DERECHOS Y PRESUPUESTOS:
EN BUSCA DEL EQUILIBRIO
Antonello Tarzia
Profesor titular de Derecho pœblico comparado
Universidad LUM Jean Monnet de Casamassima
I. PRîLOGO: LA VIEJA CUESTIîN DE LOS
DERECHOS CONDICIONADOS
Corr’a el a–o 1990 cuando la Corte Constitucional Italiana utiliz—
expresamente por primera vez el grupo nominal Çderechos
constitucionales condicionadosÈ1, haciendo hincapiŽ al derecho a
la salud, que de conformidad con el art. 32 Constitucional debe
considerarse Çun derecho primario y fundamental É que exige
plena y exhaustiva garant’aÈ2. Sin embargo, aleg— la Corte,
mientras que el derecho a la salud es un derecho erga omnes,
inmediatamente protegido por la Constituci—n frente a
comportamientos il’citos3, Çel derecho a las prestaciones sanitarias
queda subordinado a la Òdeterminaci—n de los instrumentos, de
los tiempos y de las modalidades de realizaci—nÓ por parte del
legislador ordinario4È.
En la circunstancia aludida, la Corte a–adi— que el derecho a
prestaciones sanitarias, fundamentado en normas constitucionales
program‡ticas, era de considerarse Çun derecho constitucional
condicionado a las opciones legislativas del Parlamento en su
contrapesar varios intereses protegidos por la Constituci—n,
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
1
Corte const., sent. 455/1990; un comentario al tema por PINELLI, C.,
Diritti costituzionali condizionati, argomento delle risorse disponibili, principio di
equilibrio finanziario,1994, ahora en ID., Nel lungo andare. Una costituzione alla
prova dellÕesperienza, Giappichelli, Torino, 2012, p. 269 y ss.
2 En la sentencia en cuesti—n la Corte hizo un reenv’o expl’cito a sus
previos fallos n. 992/1988, 88/1979, 184/1986, 559/1987, 1011/1988,
98 y 307 de 1990.
3 Corte const., sent. n. 88/1979, 184/1986 y 559/1987.
4 Corte const. sent. n. 142/1982, 81/1966, 112/1975, 104 y 175 de 1982,
212 y 226 de 1983, 342/1985, 1011/1988.
458 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
teniendo en cuenta los v’nculos objetivos que al legislador se
imponen al momento de optar por las varias alternativas de
destinaci—n de recursos organizativos y financieros limitados5È.
Al tiempo, la Corte ninguna menci—n hizo del derecho europeo; y
la referencia a la esfera administrativa quedaba impl’cita en la
argumentaci—n.
En los a–os venideros, la perspectiva anal’tica de Òlos derechos
financieramente condicionadosÓ se consider— por la doctrina inœtil
y mal planteada por raz—n de hacer hincapiŽ en la relaci—n entre
normas constitucionales y normas de rango ordinario, esto es en la
natural distancia conceptual entre normas definitorias del orden
constitucional y normas para la concreta y contingente realizaci—n
de aquŽl. Por ello, no suscitaba gran dificultad aceptar la
connatural auto-limitaci—n da la Corte Constitucional en las leg’timas
opciones legislativas de Gobierno y Parlamento.
Lo que entiendo sostener en este art’culo es que una nueva
perspectiva de an‡lisis del tema se impone, muy diferente de la
tradicional y sobresaliente Òreserva del posibleÓ6, debido a dos
razones, que van revolucionando el derecho constitucionaladministrativo.
1) La privatizaci—n de las relaciones entre el ciudadano y la
administraci—n, provocada por la Òsociedad de derecho privadoÓ
que la filosof’a ordoliberal de derivaci—n fisiocr‡tica subyacente en
la construcci—n europea ha generado, acreditando a la econom’a
como instrumento de racionalidad pol’tica7 y expropiando a la
administraci—n su misi—n de pacificaci—n de los conflictos sociales.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
5
Corte const., sent. 175/1982, 212/1983 y 1011/1988.
Doctrina desarrolada por el Tribunal Constitucional Alem‡n; de ella
hizo uso tambiŽn la Corte Constitucional Italiana desde los albores (sent.
n. 103/1957; 175/1982; 1103/1988; 242/1989); cfr. CHELI, E.,
Classificazione e protezione dei diritti economici e sociali nella Costituzione italiana,
cit., 1789.
7 Sobre el tema, ver SOMMA, A., ÒLa cittadinanza nella societˆ del diritto
privatoÓ, Politica del diritto, nœm. 3, 2008, p. 513.
6
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
459
2) La progresiva intensificaci—n de las restricciones
presupuestarias procedentes del nivel europeo Ð por œltimo el
Pacto Fiscal Europeo Ð que, por raz—n de la creencia religiosa en
la racionalidad econ—mica y en la posibilidad de tratar las
relaciones entre personas y poderes pœblicos como si fueran
variables de ecuaciones financieras, van a dibujar un nuevo tipo de
Estado que definir’a ÒavaroÓ. La cuesti—n que se plantea
inevitablemente es la de la paulatina alteraci—n de unos pilares del
constitucionalismo y del alma de las Constituciones.
Muy compartida es la opini—n de que la causa eficiente de la
susodicha transformaci—n es la Uni—n Europea; soluci—n que por
supuesto contribuye a lavar la conciencia de los Gobiernos
nacionales, que corresponde a parcial verdad y que todav’a no me
persuade
completamente.
De
manera
absolutamente
incongruente, por un lado se considera a la Uni—n como una
m—nada originaria, como si se tratara de un organismo que vive
conforme a sus propias leyes biol—gicas; por otro lado, en cuanto
se invoque la artificialidad y la tecnocracia del edificio europeo, se
olvidan siglos de jus commune y se deniega la irrefutable existencia
de principio generales del derecho europeo Ð tanto en el derecho
civil cuanto en el derecho pœblico Ð que migraron de un
ordenamiento a otro antes y despuŽs de la estatizaci—n del
derecho8.
Entramos as’ en la cuesti—n de ÀQuŽ es la Uni—n Europea del tiempo
presente? Tratase de un Çtembloroso y exigente problemaÈ dir’a
Borges, tanto m‡s grave cuanto que se piense en la incapacidad de
las instituciones pol’ticas europeas de enfrentar la crisis y trazar
una l’nea de evoluci—n del derecho administrativo europeo en que
se pueda vislumbrar el nexo efectivo entre el rigor financiero y la
maturaci—n de aquella ciudadan’a europea que nunca hemos
vivido con exaltaci—n.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
8
G. IUDICA menciona por ejemplo a los principios de pacta sunt servanda,
in pari causa turpidinis, inadimplenti inadimplendum, autonom’a contractual,
relatividad de los efectos contractuales (en Per un diritto europeo di principi generali,
en AA.VV., Le ragioni del diritto. Scritti in onore di Luigi Mengoni, t. III,
Milano, Giuffr•, 1995, p.1971 y ss., esp. 1981).
!
460 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Esto probablemente porque en la edificaci—n de la ciudadan’a
europea no se vislumbra aquella par‡bola ascendente, procedente
desde abajo del orden social hacia arriba, que Thomas H. Marshall
teoriz— como manifestaci—n de la emancipaci—n de la persona. La
elaboraci—n de las generaciones de derechos sucesivas a la primera
pas— propio por la superaci—n de la dimensi—n individualista del
tiempo de la Ilustraci—n a favor del posicionamiento del individuo
y sus derechos dentro de una dimensi—n comunitaria. Por cierto
no se puede disimular que hoy en d’a predomina el mercado como
dimensi—n comunitaria del individuo-consumidor y que, en todo
esto, la Uni—n Europea parece un barco que anda desorientado en
una deriva sin rumbo fijo, a la bœsqueda de un descanso
tempor‡neo aunque no resolutivo.
Esta imagen, quiz‡s demasiado literaria, colisiona con la
territorialidad y el cierre en si mismo del derecho administrativo9,
cuya filiaci—n del Antiguo RŽgimen y cuyo ADN autoritario Alexis
de Tocqueville ilustr— magistralmente10, sin poder prever, al
tiempo, que a travŽs de la misma especialidad del rŽgimen de la
administraci—n se producir’a en los siglos venideros la progresiva
expansi—n de los derechos y su efectiva realizaci—n; tampoco
imaginable era la colosal transformaci—n de los sistemas
administrativos europeo-continentales inducida por el derecho
jurisprudencial europeo, al final tan incomodo a Inglaterra y su
common law.
Por cierto dificultades e incongruencias derivan del diferente
estadio de maturaci—n del tal derecho administrativo
supranacional, que no ha podido ajustarse como centro de
equilibrio entre autoridad y libertad, por raz—n de su estructura
multipolar, de su singular mŽtodo de edificaci—n y de la naturaleza
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
9
J. RIVERO en 1978 sostuvo que Çlos derechos administrativos de los
Estados miembros, corolarios inmediatos de la soberan’a nacional y de
las especificidades hist—ricas, menos que otras disciplinas jur’dicas
pueden fundamentarse en la uniformidadÈ, citado por CHITI, M. P.,
Diritto amministrativo europeo, 4» ed., Giuffr•, Milano, 2011, p.137.
10 Sobre el punto, CASSESE, S., Tocqueville e il diritto amministrativo, in ID., Il
diritto amministrativo: storia e prospettive, Giuffr•, Milano, 2010, p. 111 y ss.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
461
de sus estatutos y destinatarios Ð en gran medida los Estados Ð: un
derecho administrativo sin Estado Ð, segœn la cŽlebre definici—n
de Sabino Cassese11 Ð que orbita en torno al individuo y sus
derechos en una contradictoria din‡mica de atracci—n-repulsi—n
por fundamentarse en una teor’a econ—mica hist—ricamente
determinada y en la dimensi—n comunitaria del mercado, al punto
que por largo plazo, hasta cuasi el final del siglo XX, su existencia
ha sido estrenuamente contestada por la m‡s autorizada doctrina
por no corresponder a las categor’as de edificaci—n de los sistemas
administrativos nacionales.
La realidad contempor‡nea es diferente. La progresiva
Òeuropeizaci—nÓ del derecho administrativo estadual es irrefutable,
lo que impone de tratar el tema de los derechos en una
perspectiva que tenga en debida cuenta como tal Òrevoluci—nÓ
administrativa europea impacta a la organizaci—n y a las funciones
administrativas, as’ como a las decisiones Òpol’ticasÓ en materia de
recursos financieros.
No obstante la organizaci—n territorial de los Pa’ses miembros de
la Uni—n Europea permanezca dentro de las m‡s ’ntimas
manifestaciones de soberan’a de los Estados, la teor’a econ—mica
subyacente en la creaci—n de la moneda œnica se fundamenta en la
necesidad de coordinar las finanzas pœblicas nacionales,
dirigiŽndolas a cumplir con objetivos presupuestarios cuya
mancada realizaci—n aniquilar’a toda posibilidad de realizar el
objetivo prioritario de la UEM, esto es la estabilidad de precios, a
alcanzar por medio de la centralizaci—n a nivel europeo de la
pol’tica monetaria.
Las pol’ticas fiscales nacionales, por lo tanto, est‡n dirigidas al
cumplimiento de objetivos muy rigurosos de procedencia europea
(deuda pœblica en porcentaje del PIB abajo del 60%; dŽficit
pœblico en porcentaje del PIB abajo del 3%; objetivo de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
11
CASSESE, S., ÒGamberetti, tartarughe e procedure. Standards globali
per i diritti amministrativi nazionaliÓ, en Rivista trimestrale di diritto pubblico,
nœm. 3, 2004, p.657 y ss, e ID., Il mondo nuovo del diritto. Un giurista e il suo
tempo, Il Mulino, Bologna, 2008.
!
462 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
realizaci—n de super‡vit; y, consecuentemente, prohibici—n de
pol’ticas de deficit spending) desde el establecimiento del Pacto de
Estabilidad y Crecimiento en 1997. La crisis de los œltimos a–os
ha determinado nuevos Tratados en 2011 y 2013 y ulterior
legislaci—n europea derivada para el fortalecimiento de normas y
mecanismos de supervisi—n presupuestaria por parte de la Uni—n,
lo que ha limitado ulteriormente las opciones de finanzas publicas
de los Estados12.
El acontecimiento del real alcance de la transformaci—n ha
ocupado maestros como Sabino Cassese, quien bien ha dibujado
la perdida de Òse–or’o exclusivoÓ del Estado sobre su propio
territorio y la contempor‡nea apertura ÒlateralÓ de los sistemas
administrativos nacionales, que por medio de la tŽcnica de la
Òequivalencia funcionalÓ13 absorben normas y principios
elaborados en otros sistemas.
As’ hemos pasado de la ÒnaturalÓ comunicaci—n entre sistemas
administrativos separados pero con la circulaci—n de normas y
principios, lo que siempre ha constituido el principal factor de
transformaci—n de los sistemas jur’dicos (como se–al— un gran
comparatista del siglo pasado, Alan Watson), a una situaci—n
diferente, de mutua imbricaci—n y vinculaci—n de sistemas
administrativos
nacionales
conexionados
como
vasos
comunicantes.
Asistimos entonces a un progresivo acercamiento del los sistemas
jur’dico-administrativos, que ofrecen soluciones homogŽneas a
problemas comunes. Solo que, hoy dista mucho de corresponder a
la verdad el consolidado asunto de la comparaci—n jur’dica de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
12
Para un an‡lisis detallado de la imbricaci—n entre pol’tica monetaria (de
pertenencia del nivel europeo) y pol’tica fiscal (de pertenencia del nivel
nacional) ver TARZIA, A., ÒMoneta, stabilitˆ finanziaria e politiche di
bilancioÓ (G.F. FERRARI), in Diritto pubblico dellÕeconomia, Egea, Milano,
2013, p.391 y ss.
13 Principio germinado de las sentencias Dassonville (Tribunal de Justicia,
sent. 11-7-1974, asunto 8/74, Benoit et Gustave Dassonville) y Cassis de Dijon
(sent.
20-2-1979,
asunto
120/78,
Rewe-Zentral
AG
c.
Bundesmonopolverwaltung fŸr Branntwein) y pernio del Libro blanco de 1985.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
463
conformidad con el cual los fines y los objetivos de un sistema
jur’dico y la mudanza de tales finalidades se levantan dentro de la
sociedad, motivo por el cual Çel derecho debe ser considerado
como una especie de ingenier’a socialÈ14.
Otra cuesti—n es que si por un lado corresponde a la verdad la idea
de que los ordenamientos jur’dicos nunca se han configurado
como m—nadas aisladas, la comunicaci—n y la mutua imbricaci—n a
nivel europeo es tan acentuada que hoga–o se ocasionan
fen—menos de libertad de elecci—n del derecho aplicable con
implicaciones mucho m‡s profundas que el tradicional conflicto
de leyes.
De tal manera, ha tomado nuevo vigor un fen—meno que el
surgimiento del Estado nacional hab’a confinado al derecho
internacional privado; hoy la cuesti—n es cabalmente diferente
porque lo que la Uni—n Europea como comunidad de derecho
conlleva es la expansi—n del fen—meno del Òarbitraje normativoÓ15
tambiŽn en las ‡reas del derecho constitucional y administrativo,
tradicionalmente excluidas.
Con respecto a las manifestaciones del fen—meno, por ejemplo
con relaci—n al principio de libre circulaci—n y a la libertad de
establecimiento, se pueden configurar dos sendas diferentes en
cuanto se pueda invocar la dimensi—n comunitaria de la actividad:
a) çmbitos fuertemente armonizados, en el cual caso el ciudadano
europeo intenta realizar las condiciones para la aplicaci—n de la
regulaci—n europea;
b) çmbitos de armonizaci—n m’nima: en tal circunstancia pueden
tomar cuerpo cuatro hip—tesis diferentes:
c) El ciudadano del Estado X, se establece en el Estado Y, con
aplicaci—n del derecho de Y;
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
14
ZWEIGERT, K., KOTZ, H., Introduzione al diritto comparato. Principi
fondamentali, Giuffr•, Milano, 1992, p. 52.
15 Sobre el tema v. GULLO, N., ÒLÕabuso del diritto nellÕordinamento
comunitario: un (timido) limite alla scelta del dirittoÓ, Ragion pratica, nœm.
24, 2005, p. 181 y ss.; GNES, M.,La scelta del diritto, Giuffr•, Milano, 2004.
!
464 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
d) El ciudadano del Estado X, se establece en el Estado Y, con
aplicaci—n del derecho de su Estado de origen;
e) El ciudadano del Estado X, se establece en el Estado Y, con
aplicaci—n del derecho del Estado Z donde ha establecido la sede
de su empresa o la producci—n;
f) El ciudadano del Estado X, establece su empresa en el Estado
Y, y vuelve a su Pa’s con aplicaci—n del derecho del Estado Y.
La sensaci—n es que el acercamiento de los sistemas
administrativos, al revŽs que exaltar las potencialidades del
constitucionalismo multinivel, se acompa–a a un paralelo
alejamiento de los derechos Ð y no solo de prestaci—n Ð por raz—n
de que los sistemas nacionales se lanzan en una carrera de
m’nimos como soluci—n entre la primac’a europea del mercado y
el alma social de las Constituciones nacionales, as’ provocando
una indebida jerarquizaci—n de sus principios y un vaciamiento de
la capacidad del derecho administrativo de proporcionar aquel
hist—rico equilibrio entre autoridad y libertad.
El arbitraje normativo de hecho induce a los operadores
econ—micos a buscar los sistemas nacionales que garantizan
menores cargas (tributarias, asistenciales, administrativas), al l’mite
del Òabuso del derechoÓ y hasta el punto que, considerado el
recato con el cual el Tribunal de Justicia de la Uni—n Europea
maneja el tema, el fen—meno del arbitraje normativo cesa de
presentarse como t’pico del derecho internacional privado
pasando a concernir al derecho pœblico y a la publica
administraci—n. Eficazmente se dijo que el derecho administrativo
Çde simple lugar para realizar arbitrajes normativos, se convierte
en el verdadero objeto de los mismos (es decir, en un conjunto de
reglas ofrecidas en el mercado)È16.
La complejidad de la cuesti—n exige el previo reconocimiento de la
causa eficiente de la desvalorizaci—n de varios gŽneros de derechos
que con fatiga los sistemas de la Europa continental han ido
realizando a lo largo del siglo XX, al fin de establecer si la causa de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
16
M. GNES, La scelta...op.cit., p. 200.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
465
tal radical transformaci—n es el Tribunal de Justicia de la UE, con
su jurisprudencia ÒmercadistaÓ; las instituciones pol’ticas
europeas; o m‡s bien las instituciones pol’ticas nacionales que
optan por atarse las manos por falta de visi—n pol’tica y de
capacidad decisoria.
Anticipo que el menos culpable es el Tribunal de Justicia.
II. DERECHOS Y CIUDADANêA EUROPEA
Los dogmas de teor’a econ—mica que en los œltimos a–os han
dominado el proscenio europeo han revelado su inadecuaci—n
frente a la crisis, y la provocada erosi—n de categor’as de derechos
ha manifestado corolarios de sustancia constitucional de gravedad
extraordinaria por patentizar, finalmente, la imposibilidad de
separar lo econ—mico de su entramado social, tal y como hab’a
presagiado Karl Polanyi.
Sin embargo, se percibe n’tidamente la dif’cil coexistencia del
predominio del mercado con la Òcultura constitucionalÓ17 de la
Europa occidental que con sus pol’ticas sociales y redistributivas
anim— gran parte del siglo pasado. De aquella cultura
constitucional se aliment— tambiŽn el proceso de construcci—n
europea, como testimonian obras de juristas como Antonio La
Pergola conformadas por visi—n ideal, centralidad de los derechos,
conciencia del problem‡tico impacto del derecho comunitario
sobre el derecho constitucional nacional.
Es del todo evidente que hoga–o el debate es por completo
diferente. El lŽxico utilizado contempla b‡sicamente tŽrminos
como spread, dŽficit, uni—n bancaria, gasto pœblico, y puede aparecer
parad—jico Ð o al contrario, explicativo Ð que Europea enfrenta la
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
17
Habla de Òcultura constitucionalÓ, con referencia Çal conjunto de
convicciones, formalizado por las ciencias jur’dicas y pol’ticas, y en vario
modo interiorizado por la sociedad y las instituciones, sobre la misi—n
que los poderes pœblicos pueden o deben desempe–ar a favor de la
sociedad, de sus articulacionesÈ, FIORAVANTI, M., ÒCultura
costituzionale e trasformazioni economico-sociali: lÕesperienza del
NovecentoÓ, Diritto e societˆ, nœm. 4, 2012, p. 617.
!
466 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
peor crisis de las œltimas dŽcadas cuando todos hemos convertido
en economistas.
Recientemente, los peri—dicos han publicado la noticia de que los
cuatro Pa’ses europeos m‡s pr—speros amenazan con limitar la
protecci—n ofrecida por el principio de no discriminaci—n por
raz—n de la nacionalidad a los trabajadores inmigrantes
procedentes de la Europa del Sur o del Este. Alemania, Reino
Unido, Austria y Pa’ses Bajos han manifestado la intenci—n de
enviar una carta a la Comisi—n Europea en la cual formalizar el
rechazo a la apertura de las fronteras laborales en contra a los
inmigrantes de Rumania y Bulgaria, a los cuales la Uni—n otorgar‡
el derecho a trabajar libremente en todo el territorio europeo a
partir del primero de enero de 2014, sin necesidad del especial
permiso precedentemente necesario.
Lo que concretamente se amenaza es una restricci—n al acceso a
servicios pœblicos, ayudas y prestaciones sociales para los
inmigrantes procedentes de los Pa’ses m‡s pobres. Lo que parece
escandaloso es que en tiempo de crisis, y ahora que no es tan
conveniente realizar inversiones en Pa’ses como Rumania y
Bulgaria, cuando finalmente la solidaridad deber’a suceder al
beneficio econ—mico realizado por a–os en estos Pa’ses, las cuatro
Naciones mencionadas pretenden no corresponder bienes y
servicios, encerrando la puerta de sus administraciones.
Teniendo en cuenta su ardua edificaci—n sobre los pilares de la no
discriminaci—n y de la intangibilidad del principio de libre
circulaci—n de las personas y de capital, la Uni—n Europea parece
hoy en una encrucijada, entre la prosecuci—n del camino hacia la
integraci—n a travŽs de los derechos, cabalmente emprendido con
la Carta de Niza del a–o 2000, y la denegaci—n de los principios en
Žsta consagrados por utilizar los efectos de la crisis como
justificaci—n de la abierta denegaci—n de la ciudadan’a europea.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
467
Sin embargo, Žsta padece su origen como Òciudadan’a de
mercadoÓ18, por su estar fundamentada en el postulado del
ciudadano-consumidor que solo necesita acceso a la informaci—n,
y por haber subordinado e interpretado varias clases de derechos,
incluso los vinculados con el principio de no discriminaci—n por
raz—n de la nacionalidad, de conformidad con el principio del libre
acceso al mercado. En esta Òsociedad del derecho privadoÓ, la
lucha a la marginaci—n y a la exclusi—n se reduce a predisponer las
condiciones econ—micas potenciales para una mayor prosperidad.
Dije anteriormente que el menos culpable es el Tribunal de
Justicia, que m‡s bien en los œltimos a–os en varias ocasiones ha
intentado crear una ciudadan’a social, un sistema de derechos
sociales en ausencia del Estado, en el marco del estricto margen
que los Tratados le reconocen.
El pecado original est‡ en la filosof’a de fondo que anim— a la
creaci—n de la Comunidad Econ—mica Europea y su Òfrigidez en
materia socialÓ, segœn cualificaci—n dada por un ilustre jurista
italiano19: la base te—rica fue la separaci—n entre lo econ—mico Ð
encomendado al naciente sistema comunitario Ð y lo pol’ticosocial, que permanec’a en sistemas nacionales de herencia
bismarckiana20: una separaci—n al nacer de matriz ÒordoliberalÓ21
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
18
EVERSON, M., ÒThe Legacy of the Market CitizenÓ, AA.VV. (Coords.
J. SHAW, G. MORE) in, New Legal Dynamics of European Union, Oxford,
Oxford U.P., 1995, p. 73-90.
19 MANCINI, G. F., ÒPrincipi fondamentali di diritto del lavoro
nellÕordinamento delle Comunitˆ europeeÓ, AA.VV., in, Il lavoro nel diritto
comunitario e lÕordinamento italiano, CEDAM, Padova,1988, p. 26.
20 Sobre el tema, de manera exhaustiva, GIUBBONI, S., Diritti e solidarietˆ
in Europa, Il Mulino, Bologna, 2012.
21 En tal sentido, GIUBBONI, Diritti e solidarietˆ... op.cit., p. 37 y ss., e ID.,
Diritti sociali e mercato. La dimensione sociale dellÕintegrazione europea, il Mulino,
Bologna, 2003, p.165 y ss; JOERGES, J., ÒA New Alliance of Delegalisation and Legal Formalism? Reflections on Responses to the Social
Deficit of the European Integration ProjectÓ, Law Critique, 2008, p.235 y
ss, and ID., ÒWhat is Left of the European Economic Constitution?,
European Law Review, 2004, p. 461 y ss.
!
468 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
como tercera v’a entre socialismo y liberalismo econ—mico de
matriz neo-cl‡sica, fundamentada te—ricamente en la denegaci—n
por la Escuela de Friburgo de la interdependencia entre el orden
econ—mico y la dimensi—n social de la ciudadan’a. Segœn teoriz—
Alfred MŸller-Armack, Çal Estado se atribuyen potestades solo en
cuanto necesarias a defender el funcionamiento del mercadoÈ22,
as’ el sistema comunitario naci— y ha venido desarroll‡ndose en la
perspectiva de que la acci—n pœblica se justifica solo para corregir
la falencia del mercado; quedando muda la teor’a sobre la no
mec‡nica concomitancia de la eficiencia del mercado con la
justicia y equidad social.
Venturosamente, de la equidad social se ocuparon, por un lado,
los ÒGobiernos grandesÓ con su activismo en la econom’a; por
otro lado, los Tribunales Constitucionales parificando, en cuanto
fundamentales, los derechos sociales a los civiles y pol’ticos23. La
dificultad de los d’as presentes se radica proprio en la supeditaci—n
de los instrumentos utilizados para la edificaci—n de la ciudadan’a
social Ð esto es, la administraci—n y la jurisprudencia constitucional
Ð al integrismo del mercado, con la funcionalizaci—n del derecho a
ello.
El avance de la integraci—n europea con la creaci—n de la Uni—n
Econ—mica y Monetaria ha determinado el anacronismo de la
separaci—n originaria entre el mercado (encomendado al nivel
europeo) y la dimensi—n social de la persona (dejada a la tutela de
las Constituciones y administraciones nacionales). La pol’tica
monetaria es centralizada a nivel europeo; las pol’ticas fiscales
permanecen a nivel nacional, pero quedan Òbajo tutelaÓ; y en todo
ello se percibe que los criterios decisorios son dominados por la
l—gica neo-corporativa de la representaci—n de los intereses
econ—micos.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
22
M†LLER-ARMACK, A., Wirtschaftslenkung und Marktwirtschaft (1946),
Kastell Verlag, MŸnchen, 1990, p. 116 y ss.
23 Con referencia al caso italiano, ver SCOGNAMIGLIO, R. (coord.), Diritto
del lavoro e Corte costituzionale, ESI, Napoli, 2006, y ANDREONI, A., Lavoro,
diritti sociali e sviluppo economico. I percorsi costituzionali, Giappichelli, Torino,
2006.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
469
La sensaci—n es que nadie sabe c—mo enfrentar tal anacr—nica
separaci—n. DespuŽs del fracaso del Tratado constitucional Ð idea
absurda en s’ misma Ð lo œnico que se ha propuesto proponer es
la continuaci—n en la v’a del rigor presupuestario, lo que
exactamente impacta en los sistemas nacionales: la cuesti—n se
convierte entonces en la posibilidad de escapar a la par‡lisis
interna que tal planteamiento parece implicar.
Lo anterior comprueba la actual falta de visi—n pol’tica y de
propuestas econ—micas alternativas o como m’nimo menos
intransigentes, respecto a la cual por cierto el Tribunal de Justicia
no tiene responsabilidad. Sin embargo, cabe destacar que con una
consistente jurisprudencia activista el Tribunal ha declarado
incompatible con el ordenamiento comunitario una serie de
medidas nacionales en materia de relaciones laborales, sistema
nacional de seguridad social, organizaci—n del sistema de asistencia
sanitaria, educaci—n universitaria (vale decir, ‡mbitos tradicionales
de la administraci—n prestacional), llegando, por ejemplo, a
imponer Çuna cierta solidaridad econ—mica [entre los Estados], en
particular si las dificultades que atraviesa el beneficiario del
derecho de residencia tienen car‡cter temporalÈ24, esto es
invirtiendo la carga de la prueba de la necesidad y
proporcionalidad de la exclusi—n del extranjero de los derechos
reconocidos a los nacionales (cabe recordar que el sistema
europeo se edific— segœn el principio economicista de que solo el
particular Òecon—micamente activoÓ, es decir que contribuye a la
producci—n econ—mica de un Pa’s, pod’a disfrutar de las
prestaciones sociales de ello).
De tal manera el Tribunal ha ido construyendo un sistema de
solidaridad social sin Estado social25, en una dimensi—n
supranacional en la cual derechos y deberes no se complementan
en la unidad de una comunidad pol’tica y constitucional solidaria;
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
24
Tribunal de Justicia, sent. 20-9-2001, asunto C-184/99, Rudy Grzelczyk
c. Centre public d'aide sociale de Ottignies-Louvain-la-Neuve.
25 En tal sentido, ORLANDINI, G., ÒLibertˆ economiche e cittadinanza
sociale europeaÓ, (Coord. en E. PACIOTTI) in, I diritti fondamentali in
Europa, Viella, Roma, 2011, p. 79 y ss.
!
470 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
en cambio, la originaria Òneutralizaci—nÓ de los derechos sociales,
confinados en la dimensi—n territorial de la estatalidad, deja de
tener sentido y, frente a una cierta regresi—n interna a los Estados
en materia de derechos, a nivel europeo solo se realiza una
Çintegraci—n prevalentemente negativaÈ.
Esto por raz—n de que la filosof’a econ—mica subyacente al
edificio europeo continua a considerase un dogma intangible por
las instituciones pol’ticas, que dejan al Tribunal Ð con su
herramienta limitada Ð toda responsabilidad en avanzar en la
protecci—n de los derechos sociales. Aunque con prudencia, en
varias ocasiones el Tribunal hizo su parte en manejar el Tratado
como una Constituci—n, como cuando asent— que el actual
art’culo 21 TFUE, apartado 1, directamente Çotorg[a] a los
particulares derechos que Žstos pueden alegar ante los tribunales
nacionales y que Žstos deben tutelarÈ26 o cuando emprendi— la
obra de fundamentalizar los derechos de los estudiantes
extranjeros comunitarios que ejercen la libertad de circulaci—n ex
art. 18 TFUE a las prestaciones sociales ofrecidas a los alumnos
nacionales27. El inconveniente es que tratase de una
fundamentalizaci—n a travŽs de los derechos econ—micos, y por lo
tanto limitada.
Debemos entonces buscar en otra direcci—n, esto es a nivel
nacional.
III. PRESUPUESTOS Y CONSTITUCIONES
Una revoluci—n escondida es en acto.
Por raz—n de una supuesta constricci—n procedente del Pacto
Fiscal Europeo28, varios Pa’ses han modificado sus Constituciones
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
26 Tribunal de Justicia, sent. 17-9-2002, asunto C-413/99, Baumbast, R c.
Secretary of State for the Home Department, donde ha replicado la formulaci—n
dada en la sent. 4-12-1974, asunto 41/74, Yvonne van Duyn c. Home Office.
27 Tribunal de Justicia, asunto Grzelczyk, cit.
28 En el caso italiano, una gran controversia ha sido suscitada por la carta
enviada por los Gobernadores del BCE Trichet (saliente) y Draghi
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
471
santificando el principio del equilibrio financiero, a realizar a
travŽs de recortes presupuestarios tal vez muy r’gidos. Lo que
todav’a demuestra la profundidad de una p‡ginas memorables del
siglo pasado, como las de J. Schumpeter en las cuales destacaba
que Ç[l]as finanzas pœblicas son uno de los mejores puntos de
partida para el estudio de la sociedad, especialmente Ð pero no
œnicamente Ð de su vida pol’ticaÈ29; contempor‡neamente, de tal
manera se ponen en olvido p‡ginas asimismo memorables de
doctrina constitucional Ð desde el siglo XIX Ð cuanto a la relaci—n
del presupuesto con la formas de gobierno y del Estado30.
La cuesti—n es que desde cuando se tom— conciencia de la Òcrisis
fiscal de EstadoÓ Ð segœn la cŽlebre formulaci—n dada por el
marxista James R. OÕConnor en los setentas del siglo pasado Ð,
esto es, de que el gasto pœblico crece m‡s r‡pidamente de los
ingresos destinados a financiarlo, un mont—n de estudiosos de las
finanzas pœblicas han teorizado la reducci—n del gasto y del
endeudamiento pœblico. Tal enfoque, cuando se concretiza en
reglas jur’dicas r’gidas y duraderas, asume la definici—n de
Òconstitucionalismo fiscalÓ, lo que confiere a la teor’a un aura de
sacralidad asumida como manifestaci—n b’blica por los arquitectos
de la Uni—n Econ—mica y Monetaria.
Por no desvelar la falta de dimensi—n Žtica del equilibrio
presupuestario, tal vez se recurre a otro postulado que enuncia
que del rigor financiero depende la garant’a de los derechos de las
generaciones futuras (en la perspectiva que HŠberle ha
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
(entrante) al Gobierno italiano, de conformidad con la cual Ç[a]
constitutional reform tightening fiscal rules would also be appropriateÈ.
29 SCHUMPETER, J., The crisis of the Tax State, 1918, publicado
posteriormente en International Economic Papers, nœm. 4, 1954, p. 5 y ss.
30 PiŽnsese en JELLINEK, G. :Ça la teor’a jur’dica y pol’tica del Estado
constitucional es consustancial la profunda comprensi—n de la relaci—n
entre Gobierno y Parlamento en materia de funciones econ—micas del
EstadoÈ (Gesetz und Verordnung. Staatsrechtliche Untersuchungen auf
rechtsgeschitlicher und rechtsvergleichender Grundlage (1887), Scientia, Aalen,
1964, trad it. por FORTE, C., Legge e decreto, Giuffr•, Milano, 1997, p.
225).
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472 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
denominado Òderecho constitucional generacionalÓ) y en lo
general se podr’a compartir esta postura con relaci—n a algunos
asuntos, por ejemplo la elevaci—n de la tutela del medioambiente a
objetivo primario de la acci—n administrativa.
La tentativa de teorizaci—n es todav’a enga–osa cuando con ella se
pretende justificar la compresi—n de los derechos de las
generaciones actuales (al contario, tutelar el medioambiente
significa que de su mejor conservaci—n aprovechan tambiŽn las
generaciones presentes). En cambio, a la luz de las teorizaciones
actuales no tiene explicaci—n convincente el despojo de los
derechos de la generaci—n presente con base en necesidades
presupuestarias, por los siguientes asuntos:
1¼. Se intenta contrapesar los derechos y las necesidades de
generaciones incomparables: no sabemos exactamente cu‡les
ser‡n los de la generaci—n del siglo XXII; a lo largo del siglo XIX
y por larga parte del siglo XX, por ejemplo, la tutela del
medioambiente no era contemplada en ninguna Constituci—n
simplemente porque no se sospechaba una tal erosi—n de los
recursos naturales31; asimismo, nadie imaginaba que unos
Tribunales Constitucionales habr’an considerado el acceso a
Internet un derecho fundamental para el desarrollo de la persona;
2¼. No sabemos si, en la hip—tesis de que la conservaci—n de los
recursos financieros se realice, los Parlamentos y Gobiernos
futuros entender‡n ponerlos a disposici—n de las generaciones a
ellos contempor‡neas; asimismo, no sabemos si tal ahorro ser‡
suficiente o, al revŽs de incidencia m’nima en lo que resultar‡
necesario;
3¼. No existe ningœn modelo econ—mico que pueda asegurar la
sobrevivencia de tal ahorro en el futuro de largo plazo; podr’a por
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
31
PiŽnsese en el cŽlebre libro, publicado en 1972, The Limits to Growth: A
report for the Club of RomeÕs Project on the Predicament of Mmankind, por D.H.
MEADOWS, D.L. MEADOWS, J. RANDERS, W.W. BEHRENS III. Los
autores denunciaron la erosi—n de los recursos naturales, la devastaci—n
medioambiental y la insostenibilidad del modelo de desarrollo
econ—mico del tiempo. El libro suscit— debates y disputas; cierto es que
preserva su actualidad.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
473
ejemplo verificarse una crisis o una cat‡strofe que en unos meses
aniquilar‡ lo que se ha ahorrado por dŽcadas.
Por tal raz—n parece que la problem‡tica deber’a ser planteada en
la perspectiva de las necesidades del gŽnero humano y de los
deberes de todas generaciones, presentes y futuras. Esto es que la
perspectiva intergeneracional deber’a desarrollarse con relaci—n a
temas de gran calado Žtico (xenotransplantes, manipulaci—n del
ADN, reproducci—n asistida, testamento biol—gico) o que
imponen al desempe–o de funciones administrativas
(conservaci—n de los recursos naturales, urbanismo para una
vivienda digna y adecuada), lo que requiere para nada el equilibrio
presupuestario32. Cuesti—n cabalmente diferente es la de la eficiencia
de la administraci—n, Žsta s’ necesaria, que tampoco implica
equilibrio presupuestario33.
Quiz‡s por estos asuntos deber’amos pedir a los fil—sofos m‡s que
a los paladinos del neoliberalismo econ—mico o a los te—ricos del
constitucionalismo fiscal. Al respecto, parece contundente, y
sorprendente, la carta que en el 2011 ocho grandes economistas Ð
entre ellos Robert Solow y Kenneth Arrow Ð enviaron al
Presidente Obama y al Congreso de EE.UU, para sensibilizar
sobre los peligros que llevar’an a la econom’a normas r’gidas
sobre el equilibrio presupuestario.
La verdad es que la teor’a del tax smoothing es formulada con
relaci—n a la incidencia de ciertas pol’ticas pœblicas de ahorro
sobre los mercados, no sobre los derechos. Sin embargo, de esta
teor’a derivan cortapisas muy r’gidas a los Estados en las
decisiones presupuestarias. No quiero todav’a profundizar el tema
en la perspectiva de la teor’a econ—mica; en cambio, parece œtil en
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
32
En tal sentido tambiŽn PISAURO, G., La regola costituzionale del pareggio di
bilancio e la politica fiscale nella Grande Recessione: fondamenti economici teorici e
pratici, 2012, en www.fondazionebrunovisentini.eu.
33 Sobre el tema, v. TARZIA, A., ÒÀLa eficiencia econ—mica del Estado como
sustituto de la Žtica pœblica convencional? Perspectivas del derecho
italiano y europeoÓ, A&C Revista de Direito Administrativo e Constitucional,
nœm. 31, 2008, p.11 y ss.
!
474 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
este lugar explicar las consecuencias de los dogmas econ—micos
contempor‡neos en la sustancia constitucional y su impacto en la
administraci—n.
En concreto y en orden de de firmeza del principio del equilibrio
presupuestario, procedemos en el an‡lisis de las recientes
modificaciones en las Constituciones Hœngara, Espa–ola e
Italiana. Sin querer en ningœn caso equiparar Constituciones cuyo
contenido democr‡tico es incuestionable a la Hœngara, muy
controvertida y censurada por la Uni—n Europea y el Consejo de
Europa, parece importante patentizar la estrecha l’nea de
separaci—n entre el control presupuestario como regla
constitucional y, en cambio, su santificaci—n a principio
ÒmonetaristaÓ supremo, m‡s all‡ del principio de buena
administraci—n que aun impone eficiencia y econom’a en el
desempe–o de la actividad administrativa.
1. La nueva Ley Fundamental Hœngara
La Ley Fundamental de 25 de abril de 201134, considerada fascista
por varias partes, prevŽ paralizantes restricciones en los art’culos
de 36 a 44. En s’ntesis, el art. 37 establece que los poderes
pœblicos no pueden asumir alguna obligaci—n financiera o deuda
que implique un crecimiento de la deuda pœblica por encima del
l’mite de la mitad del PIB35.
Sup—ngase que una ley encomiende a la administraci—n la
realizaci—n de un determinado derecho, y por simplificar
admitimos que sea un derecho de prestaci—n; luego, como es
natural en un ordenamiento jur’dico democr‡tico, el Tribunal
Constitucional podr’a sancionar la inconstitucionalidad de la ley
en cuanto por su formulaci—n excluya irrazonablemente una o m‡s
categor’as de los beneficios de la acci—n administrativa. En la
terminolog’a italiana, se tratar’a de una Òsentenza additivaÓ, que
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
34
Un comentario exhaustivo en el libro coordinado por FERRARI, G. F.,
La nuova Legge fondamentale ungherese, Giappichelli, Torino, 2012.
35 Ver, amplius, TARZIA, A., ÒLa Costituzione finanziariaÓ, (G.F.
FERRARI) in, La nuova Legge.. op. cit., p.141 y ss.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
475
ampliar’a el ‡mbito de la acci—n administrativa a los sujetos
excluidos por la ley, aumentando el gasto pœblico (ya que no solo
las leyes, si bien los fallos de los tribunales ÒcuestanÓ, as’ como un
referŽndum, una sentencia del Tribunal Europeo de Justicia, un
reglamento de la Uni—n Europea);
Para protegerse de tal eventualidad, el legislador constitucional
hœngaro ha establecido en el mismo art. 37 un l’mite al par‡metro
de control de constitucionalidad, que se constri–e de manera
preocupante en caso de deuda pœblica por encima de la mitad del
PIB: bajo tales circunstancias, de las leyes que producen gasto o
que implican un ahorro de recursos pœblicos, solo se puede
controlar la constitucionalidad por violaci—n del derecho a la vida,
de la dignidad humana, del derecho a la protecci—n de los datos
personales, de la libertad de manifestaci—n del pensamiento, de la
conciencia y del credo religioso, y de los derechos vinculados a la
ciudadan’a hœngara. Adem‡s, las emendas a la Ley Fundamental
embargan expresamente el poder de control de la Corte sobre las
leyes aprobadas en estados de emergencia financiera tambiŽn para
el futuro, una vez que la emergencia se haya acabado.
Este planteamiento deniega la legitimaci—n de los Tribunales
Constitucionales a desempe–ar su funci—n countermajoritarian: de tal
manera se elimina a la ra’z la countermajeritarian difficulty Ð formula
elaborada como es bien sabido por Alexander Bickel36 Ð y se deja
todo en las manos de la mayor’a parlamentaria contingente. Con el
agravante de que unas emendas a la Ley Fundamental37 han
reducido ulteriormente el ‡mbito material del control por la Corte
Constitucional, que puede sancionar la inconstitucionalidad de las
revisiones constitucionales solo con relaci—n a los aspectos
estrictamente procedimentales.
Por œltimo, se va m‡s all‡ de los pilares del constitucionalismo
disponiendo, al art. 44 Constitucional, que la ley de presupuesto es
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
36 BICKEL, A., The Least Dangerous Branch. The Supreme Court at the Bar of
Politics, The Bobbs-Merrill Company, Indianapolis,1962.
37 Ver. LUBELLO, V., Ungheria. Flusso di modifiche alla Legge fondamentale, en
DPCE online 2013-2, en www.dpce.it
!
476 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
subordinada al visto bueno del Consejo de Presupuesto, un
—rgano tŽcnico compuesto por el Presidente del Banco Central y
por el Presidente del Tribunal de Cuentas. La tendencia europea
es la creaci—n de Consejos fiscales o de estabilidad presupuestaria,
como autoridades administrativas independientes del Gobierno y
del Parlamento, para vigilar sobre los presupuestos. Esta es una
autŽntica demencia que los Ministros de Econom’a y Finanzas
nacionales aprobaron como Consejo de Ministros europeos el 8 de
noviembre de 201138: estos —rganos o no servir‡n para nada o
condicionar‡n la libertad pol’tica del Parlamento; y
ÀQuŽ es del control de constitucionalidad llevado a cabo por la
Corte, cuando se envuelven cuestiones financiar’as? Ð ÀDeber‡ el
alto Tribunal pedir pareceres a tal —rgano? Ð ÀPodr‡n los varios
Tribunales Constitucionales aclarar la ilegitimidad de leyes que
atribuyen derechos por violaci—n de las restricciones
presupuestarias?
2. El nuevo art’culo 135 de la Constituci—n Espa–ola
En su nueva formulaci—n, de 27 de septiembre de 2011, el art. 135
en los incisos de 1 a 4 establece:
1. Todas las Administraciones Pœblicas adecuar‡n sus
actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.
2. El Estado y las Comunidades Aut—nomas no podr‡n
incurrir en un dŽficit estructural que supere los m‡rgenes
establecidos, en su caso, por la Uni—n Europea para sus
Estados Miembros.
Una ley org‡nica fijar‡ el dŽficit estructural m‡ximo
permitido al Estado y a las Comunidades Aut—nomas, en
relaci—n con su producto interior bruto. Las Entidades
Locales deber‡n presentar equilibrio presupuestario.
3. El Estado y las Comunidades Aut—nomas habr‡n de
estar autorizados por ley para emitir deuda pœblica o
contraer crŽdito.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
38
Directiva 2011/85/UE (vŽanse, en lo especifico, el considerando 16).
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
477
Los crŽditos para satisfacer los intereses y el capital de la
deuda pœblica de las Administraciones se entender‡n
siempre incluidos en el estado de gastos de sus
presupuestos y su pago gozar‡ de prioridad absoluta. Estos
crŽditos no podr‡n ser objeto de enmienda o modificaci—n,
mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisi—n.
El volumen de deuda pœblica del conjunto de las
Administraciones Pœblicas en relaci—n con el producto
interior bruto del Estado no podr‡ superar el valor de
referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de
la Uni—n Europea.
4. Los l’mites de dŽficit estructural y de volumen de deuda
pœblica s—lo podr‡n superarse en caso de cat‡strofes
naturales, recesi—n econ—mica o situaciones de emergencia
extraordinaria que escapen al control del Estado y
perjudiquen considerablemente la situaci—n financiera o la
sostenibilidad econ—mica o social del Estado, apreciadas
por la mayor’a absoluta de los miembros del Congreso de
los Diputados.
Las cuestiones que surgen de inmediato de la formulaci—n del
art’culo son su pretendida naturaleza tŽcnica, esto es neutral, con
respecto al patrimonio de derechos involucrado en la
Constituci—n, y su relaci—n con el art.1, inc. 1, de conformidad con
el cual ÇEspa–a se constituye en un Estado social y democr‡tico
de Derecho, que propugna como valores superiores de su
ordenamiento jur’dico la libertad, la justicia, la igualdad y el
pluralismo pol’ticoÈ39. Se debe cuestionar entonces si la
constitucionalizaci—n del equilibrio presupuestario encierra el largo
ciclo de Constituciones del segundo posguerra, puesto que fue un
principio de la Žpoca liberal superado con el advenimiento del
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
39
Hace un estudio pormenorizado del asunto MAESTRO BUELGA, G.,
ÒLa costituzionalizzazione dellÕequilibrio di bilancio nella riforma dellÕart.
135 della Costituzione spagnolaÓ, Diritto e societˆ, nœm. 4, 2012, p.669 y
ss.
!
478 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Estado social40. Por cierto, la cuesti—n preponderante es la
compatibilidad de la constitucionalizaci—n del equilibrio
presupuestario con el principio ordenante del Estado social.
A pesar del debate acerca de la menos intensa configuraci—n del
principio ordenante41 en comparaci—n con otras Constituciones
como la Italiana, y de la connotaci—n originaria de la CE como
ÒConstituci—n de la crisisÓ42 con relaci—n al contexto econ—mico
de los setentas en que se elabor—, no duda cabe que la Espa–ola
pertenece a la familia de la Constituciones del Estado social. Y la
idea de que el equilibrio presupuestario sea un concepto
meramente tŽcnico y neutral es claramente desmentida por la
formulaci—n de la exposici—n de motivos43 de la reforma: ÇM‡s de
treinta a–os despuŽs de la entrada en vigor de la Constituci—n,
formando parte Espa–a de la Uni—n Econ—mica y Monetaria
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
40 Como enfatiz— G. BOGNETTI en su larga obra, recientemente en
ÒCostituzione e bilancio. Il problema delle spese in dŽficitÓ, Nomos, nœm.
3, 2008, p. 17 y ss.
41 Sobre el tema ver G. MAESTRO BUELGA, La costituzionalizzazione
dellÕequilibrio... op. cit., p. 674-675.
42 En tal sentido MORISI, M., ÒAspectos esenciales de la relaci—n entre
Estado y econom’a en una Constituci—n de la "crisis"Ó, (Dir. E. GARCêA
DE ENTERRêA, A. PREDIERI) en, La Constituci—n espa–ola de 1978, 2» ed.,
Civitas, Madrid, 1981, p. 377 y ss., y tambiŽn GALGANO, F., ÒRapporti
econ—mico-socialiÓ, AA.VV., in, La Costituzione spagnola nel trentennale della
Costituzione italiana, Forni, Bologna, 1978, p. 87 y ss.
43 Pre‡mbulos y exposiciones de motivos, si por un lado Çcarecen de
valor normativo y no pueden ser objeto de un recurso de
inconstitucionalidadÈ (STC 150/1990, FJ 2), por otro lado tienen valor
hermenŽutico [Çsin embargo, consideramos conveniente, en cuanto que
los Pre‡mbulos son un elemento a tener en cuenta en la interpretaci—n
de las leyesÈ (STC 36/1981, FJ 7); Ça las Exposiciones de Motivos puede
atribu’rseles un valor hermenŽuticoÈ (STC 185/1995, FJ 6]; de manera
contundente, en un voto particular el Juez Rodr’guez-Zapata
PŽrez asent— que Çlas exposiciones de motivos o pre‡mbulos son a las
leyes lo que los pr—logos a las composiciones literarias o las oberturas a
las oper’sticas; el pre‡mbulo anuncia la finalidad que persigue una Ley y
es una herramienta muy œtil para su interpretaci—nÈ (STC 222/2006).
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
479
Europea, que consolida y proyecta sus competencias en el marco
de una creciente gobernanza comœn, y siendo cada vez m‡s
evidentes las repercusiones de la globalizaci—n econ—mica y
financiera, la estabilidad presupuestaria adquiere un valor verdaderamente
estructural y condicionante de la capacidad de actuaci—n del Estado, del
mantenimiento y desarrollo del Estado Social que proclama el art’culo 1.1 de
la propia Ley Fundamental y, en definitiva, de la prosperidad presente y
futura de los ciudadanos. Un valor, pues, que justifica su consagraci—n
constitucional, con el efecto de limitar y orientar, con el mayor rango
normativo, la actuaci—n de los poderes pœblicosÈ.
Parece incuestionable y l—gico que a una mayor libertad de
manejar el gasto y la deuda pœblica corresponde una mayor
flexibilidad en la modulaci—n de la presi—n tributaria en el marco
de un sistema informado al principio de progresividad que anima
al Estado social. Y mientras que en la jurisprudencia de los albores
el Tribunal Constitucional consider— que Ç[a]unque una definici—n
v‡lida de lo que debe entenderse por justo, a efectos tributarios,
ser’a una tarea que rebasa el planteamiento que aqu’ hemos de
hacernos, lo que no puede soslayarse es que el legislador
constituyente ha dejado bien claro que el sistema justo que se
proclama no puede separarse, en ningœn caso, del principio de
progresividad ni del principio de igualdad. Es por ello Ð porque la
igualdad que aqu’ se reclama va ’ntimamente enlazada al concepto
de capacidad econ—mica y al principio de progresividad Ð por lo
que no puede ser, a estos efectos, simplemente reconducida a los
tŽrminos del art. 14 de la Constituci—n: una cierta desigualdad
cualitativa es indispensable para entender cumplido este principio.
Precisamente, la que se realiza mediante la progresividad global
del sistema tributario en que alienta la aspiraci—n a la
redistribuci—n de la rentaÈ44; en el tiempo del Constitucionalismo
monetarista, el Tribunal ha asentado que ÇLa ausencia en la
Constituci—n de una definici—n del modelo de sistema tributario
aplicable y, por tanto, su indefinici—n, habilitan al legislador estatal
para realizar su conceptuaci—n jur’dica en cada momento, entre
diferentes alternativas, en atenci—n a las circunstancias econ—micas
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
44
STC 27/1981, FJ 4.
!
480 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
subyacentes y a las necesidades sociales a las que se pretenda dar
cobertura. Es evidente que el constituyente no quiso definir el
modelo de sistema tributario aplicable, ni tampoco restringir la
acci—n del legislador m‡s all‡ de los l’mites que le ha impuesto,
dej‡ndole un importante ‡mbito de posibilidades para configurar
el sistema tributario y para articular cada tributo no s—lo como un
instrumento de recaudaci—n, sino tambiŽn como un veh’culo a
travŽs del cual alcanzar los fines que la Constituci—n le imponeÈ45.
Y que los fines puedan resultar condicionados por la
constitucionalizaci—n del equilibrio presupuestario as’ como
reformulado en el art. 135 ha constituido motivo de interposici—n
de recurso de amparo por un grupo parlamentario ante el Tribunal
Constitucional, por haber las Cortes Generales sobrepasado los
l’mites materiales a la reforma de la Constituci—n46, y en todo caso
por no haber utilizado el procedimiento agravado previsto en el
art. 168 CE47. El Tribunal ha rechazado tales argumentaciones
declarando inadmisible el recurso, asentando que fue correcto
tramitar el proyecto de reforma por procedimiento de urgencia
(art. 93 y 94 RC)48. Impl’citamente, segœn destaca parte de la
doctrina49, de tal manera el Tribunal ha aseverado la ÒlecturaÓ
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
45
STC 19/2012, FJ 3c.
Ver sobre el punto ALAEZ CORRAL, B. Los l’mites materiales a la reforma
de la Constituci—n Espa–ola de 1978, BOE-CEPC, Madrid, 2000.
47 Como asentado por el Juez Ortega çlvarez en su voto particular: ÇSin
embargo, aunque bien es cierto que no hay una afirmaci—n en contrario,
hubiese sido m‡s acorde con la funci—n de control y tutela de la
Constituci—n que este Tribunal tiene encomendada el haber establecido
expresamente una reserva de conocimiento y examen del contenido de
las reformas constitucionales realizadas, para evitar que, presentada la
reforma de una parte de la Constituci—n a la que formalmente
corresponder’a el procedimiento del art’culo 167 CE, materialmente se
estuviese produciendo tambiŽn una variaci—n sustancial de las partes de
la Constituci—n cuya reforma exige adoptar el procedimiento del art’culo
168 CEÈ.
48 TC, auto 9/2012.
49 Ex multiis, MAESTRO BUELGA, G., La costituzionalizzazione dellÕequilibrio
op. cit.
46
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
481
tŽcnica y neutral del equilibrio presupuestario, que no alcanzar’a a
afectar a los principios constitucionales ordenantes50.
El riesgo es que tal pretendido principio ÒtŽcnicoÓ ocasione una
degradaci—n del sistema de valores ordenantes, cuya alma son los
derechos, de conformidad con el significado que el Tribunal
Constitucional les atribuy— en su naciente jurisprudencia: Çlos
derechos fundamentales son los componentes estructurales
b‡sicos, tanto del conjunto del orden jur’dico objetivo como de
cada una de las ramas que lo integran, en raz—n de que son la
expresi—n jur’dica de un sistema de valores que, por decisi—n del
constituyente, ha de informar el conjunto de la organizaci—n
jur’dica y pol’ticaÈ51.
3. Las modificaciones a la Constituci—n Italiana
La Ley constitucional n. 1 de 2012 ha consagrado en Constituci—n
el principio del equilibrio presupuestario modificando varias
normas originarias (los arts. 81, 97 y el 119 ya modificado por la
reforma del regionalismo en 2001). A pesar del trastorno
provocado por la carta enviada por los dos gobernadores del
Banco Central Europeo, desconcierta la motivaci—n por la cual el
Parlamento Italiano, mucho m‡s r‡pidamente de su media, ha
aprobado la ley constitucional n. 1 de 2012, que adem‡s que para
complacer a las instituciones europeas, fue Çpara responder
prontamente a los pedidos de los mercadosÈ52. Nos hemos
enterado as’ de la transformaci—n ontol—gica de ellos, que llegan a
ponerse por encima de los ÒsujetosÓ (vivientes, por tener la
capacidad de pedir) tutelados por la Constituci—n.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
50
En sentido contrario, por ejemplo, çLVAREZ CONDE, E., ÒEncuesta
sobre la reforma constitucionalÓ, Revista Espa–ola de Derecho Constitucional,
nœm. 93, 2011, p. 159 y ss, y NU„O GOMEZ, L., ÒLa reforma
constitucional a debateÓ, (Coords. E. çLVAREZ CONDE, C. SOUTO
GALVçN), en La constitucionalizaci—n de la estabilidad presupuestaria, IDPURJC, Madrid, 2012, p. 281 y ss.
51 STC 53/1985, FJ 4.
52 AC, XVI legislatura, I e V commissione riunite, resoconto di mercoled“ 2
novembre 2011, interventi di Cambursano e Lanzillotta, en www.camera.it.
!
482 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
El equilibrio financiero se impone ahora a todas administraciones
por raz—n de que los Estados nacionales, indiferentemente de su
forma (federal, auton—mico, regional) deben realizar objetivos que
envuelven su propia responsabilidad frente a la Uni—n Europea.
Los Estados miembros de la UE tienden a traducir los objetivos
financieros del Pacto Europeo de Estabilidad y Crecimiento y de
los Tratados internacionales de 2011 y 2013, a los cuales ya hemos
aludido, en un Pacto Interno de Estabilidad Presupuestaria, esto
es introduciendo en el ordenamiento jur’dico nacional normas y
mecanismos de control del gasto (con premios y sanciones) de
todos entes pœblicos, incluso evidentemente los territoriales. Lo
anterior agrava la dif’cil tarea de los Tribunales Constitucionales
en contrapesar el principio fundamental de autonom’a (art. 5
Constitucional en el caso italiano) con la exigencia estatal de
control del gasto pœblico. Cabe destacar que la santificaci—n
constitucional del principio de equilibrio presupuestario no es
obligatoria, como ha asentado el Conseil Constitutionnel FrancŽs en
su Decisi—n 2012-653 DC de 9 de agosto de 2012.
La realidad italiana es que todas decisiones de Parlamento y
Gobierno quedan subordinadas a Òla cobertura financieraÓ, que ha
alcanzado naturaleza de variable independiente.
Unos ejemplos, dram‡ticamente no hipotŽticos, pueden ayudar a
comprender.
ÀQuŽ consecuencias por la administraci—n si, por ejemplo, durante
la realizaci—n de una obra pœblica, imaginamos un hospital, sus
costes improvisamente crecen por motivos ajenos a la
administraci—n? ÀSe deja la obra inconclusa?
ÀQuŽ ocurre si los Municipios no tienen recursos suficientes para
desempe–ar el acervo de funciones encomendadas por la ley n. 59
de 1997 y la legislaci—n posterior? El legislador ha dibujado un
nuevo modelo de administraci—n, nada m‡s estado-cŽntrica, con el
Municipio como ente de competencia tendencialmente general.
Lo que hoy efectivamente se puede constatar es que los
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
483
Municipios de menor tama–o53 han puesto a cero el gasto en
prestaciones sociales.
Otra cuesti—n controvertida es la de justiciabilidad54 del principio
del equilibrio, con relaci—n a la existencia de l’mites a la
Òintrusi—nÓ de la Corte Constitucional en la esfera de decisiones
pol’ticas, aunque fuertemente condicionadas por las normas
ÒtŽcnicasÓ europeas. La Corte, con la sentencia n. 115 de 2012, ha
aclarado la inconstitucionalidad del art. 15 de una ley regional por
violaci—n del art. 81, inc. 4, de la Constituci—n. El art. 15
disciplinaba el acceso el acceso a los cuidados paliativos y a los
tratamientos contra el dolor para enfermos terminales55.
Por cierto, la situaci—n italiana o espa–ola, con relaci—n a la
ubicaci—n de nuestras experiencias jur’dicas en la historia del
constitucionalismo, no es equiparable a la hœngara; tengo todav’a
miedo de una profunda alteraci—n del Estado constitucional por
causa de una indebida jerarquizaci—n de los principios que est‡n a
fundamento de Žl. Como es bien sabido, segœn autorizada
doctrina56, el Estado constitucional se constituye por tres
elementos:
1) La soberan’a de la Constituci—n.
2) La previsi—n de una jurisdicci—n que la protege.
3) Una jerarqu’a en sus principios inherentes Ð cuya definici—n se
encomienda en œltima instancia a los Tribunales Constitucionales
Ð que determina la primac’a de los derechos fundamentales en
cuanto expresi—n de la identidad cultural del sistema
constitucional. La vida de la Constituci—n Italiana se alimenta de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
53
De los 8092 Municipios, 5698 tienen menos de 5000 habitantes.
Sobre el tema, recientemente, LUCIANI, M., LÕequilibrio di bilancio e i
principi fondamentali: la prospettiva del controllo di costituzionalitˆ, en
www.cortecostituzionale.it
55 Un comentario por LUPO, N. RIVOSECCHI, G., Quando l'equilibrio di
bilancio prevale sulle politiche sanitarie regionali, en www.forumcostituzionale.it
56 BALDASSARRE, A., ÒNorme giuridiche sopra-costituzionaliÓ, AA.VV.,
in Le ragioni del diritto. Scritti in onore di Luigi Mengoni, III, Giuffr•, Milano,
1995, p.1679 y ss., esp. 1690.
54
!
484 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
aquella jerarqu’a57, fundamentada en la primac’a de los deberes de
solidaridad pol’tica, econ—mica y social, a favor de los excluidos,
discriminados, marginados58, de que deriva el obligo a la Republica
de promover la igualdad sustancial (art. 3, inc. 2).
Los Constituyentes entendieron bien la importancia del equilibrio
financiero, todav’a rechazaron las propuestas de incluir en el art.
81 originario el principio del equilibrio presupuestario porque no
quisieron ligarse a Çdoctrinas econ—micas hist—ricamente
determinadasÈ59 y por concebir el presupuesto un mero
instrumento para realizar los fines œltimos de la Constituci—n, esto
es la cristalizaci—n de los derechos al centro del sistema
constitucional, conforme con el planteamiento de que en el
Constituci—n italiana, Çal mayor reconocimiento de libertad deba
necesariamente corresponder un mayor dosis de solidaridadÈ60.
PiŽnsese, por ejemplo, en la incorporaci—n del derecho al trabajo
como principio fundamental (ÇItalia es una Repœblica democr‡tica
fundada en el trabajoÈ, segœn dispuesto por el art. 1): del principio
primordial desciende una constelaci—n de principios y normas
constitucionales que ocupan toda la Parte I de la Carta
fundamental (arts. 35, 37, 38, 46, 36, 40, 39), que postulan la
centralidad del individuo, y que ordenan las manifestaciones de su
personalidad en las instituciones sociales en que es destinada a
desarrollarse (la familia, la escuela, la empresa, las asociaciones,
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
57 LUCIANI, M., Costituzione, bilancio, diritti e doveri dei cittadini, en www.astridonline.it, e ID., ÒLÕinterprete della Costituzione di fronte al rapporto fatto-valore. Il
testo costituzionale nella sua dimensione diacronicaÓ, Diritto e societˆ, 2009, p. 24 y
ss.
58 Ver MERUSI, F., ÒI servizi pubblici negli anni OttantaÓ , en ID., Servizi
pubblici instabili, il Mulino, Bologna, 1990, p. 30 y ss., y CORSO, G., ÒI
diritti sociali nella Costituzione italianaÓ, Rivista trimestrale di diritto pubblico,
1981, p. 759 y ss.
59 BARTOLE, S., ÒArticolo 81Ó, (Coords. G. BRANCA, A. PIZZORUSSO) in,
Commentario alla Costituzione, Zanichelli, Bologna-Roma, 1979, p.198.
60 BARBERA, A., ÒArticolo 2Ó AA.VV. in, Princ“pi fondamentali, (Coord. G.
BRANCA, A. PIZZORUSSO) in, Commentario alla Costituzione, Zanichelli,
Bologna-Roma, 1975, p. 97.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
485
etcÉ)61; lo anterior significa que los derechos econ—micos se
configuran como proyecci—n de la persona.
Merced a tales principios, la Corte Constitucional ha podido
manejar los derechos confiriendo naturaleza de inviolable tambiŽn
a unos derechos de tercera generaci—n, llegando al revŽs a
subordinar lo derechos econ—micos al interŽs pœblico y a la
utilidad social. Notase que una impostaci—n similar se puede
deducir de la CE cuando, por ejemplo, impone a los poderes
pœblicos de promover las condiciones favorables para el progreso
social y econ—mico.
En cambio, aquella separaci—n anteriormente mencionada entre el
nivel comunitario de la econom’a y el nivel nacional de la
ciudadan’a va ahora implicando la funcionalizaci—n de los
derechos no al mercado, si bien a una teor’a econ—mica
hist—ricamente determinada.
El grave dilema que deriva de tal desvalorizaci—n del nœcleo de las
Constituciones se puede formular en los tŽrminos siguientes: Àen
quŽ medida entender‡n, si lo podr‡n, los Tribunales
Constitucionales invocar la doctrina de los controlimiti para
proteger el alma social de las Constituciones si el principio de
estabilidad presupuestaria se eleva a meta-principio?
Por lo contrario, aceptar el axioma procedente de la Directiva
2011/85/UE significa exactamente vincular los Parlamentos
presentes y futuros a una doctrina econ—mica hist—ricamente
determinada, que dif’cilmente puede convivir con el alma de varias
Constituciones del segundo posguerra.
No se olvide, al respecto, que las Constituciones aspiran a la
Òeternidad ordenamentalÓ62, mientras que las doctrinas
econ—micas sufren de r‡pida obsolescencia.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
61
Cfr. CHELI, E., ÒClassificazione e protezione dei diritti economici e
sociali nella Costituzione italianaÓ, AA.VV. in, Le ragioni del diritto. Scritti
in onore di Luigi Mengoni, t. III, Giuffr•, Milano, 1995, p. 1773 y ss., esp.
1785.
!
486 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
La cuesti—n es que todos los derechos cuestan, no solo los
derechos sociales, y la transformaci—n del equilibrio
presupuestario como regla de buena administraci—n en
metaprincipio constitucional pone en peligro todos ellos, el
derecho a la salud, a la educaci—n, a la dignidad humana, esto es
todos los derechos que la Corte Constitucional italiana ha
calificado como derechos sociales de satisfacci—n necesaria63, que
todav’a no est‡n garantizados nada m‡s si el equilibrio financiero
se convierte en un meta-principio no susceptible de ningœn
balanceo con otros principios constitucionales.
IV. ACOTACIONES SOBRE EL
DEBILITAMIENTO DE LA CONSTITUCIîN
Lo que hoy en d’a nos enfrentamos, a diferencia de lo que ocurri—
en los albores del constitucionalismo occidental, es la dificultad en
ampliar (y no en reducir) los ‡mbitos de intervenci—n de los
poderes pœblicos en la compleja relaci—n entre Estado, Mercado y
Derechos, segœn una l’nea argumentativa que determine una
deconstrucci—n del objeto de estudio y una falsificaci—n de unos
asuntos considerados incontestables, tal que nos permita dejar de
lado la melancol’a constitucional por una supuesta, quiz‡s solo
imaginada, Žpoca de oro de la soberan’a del Estado y perfecci—n
geomŽtrica del edificio constitucional.
La diagnosis me parece la siguiente:
I. Estamos pasando de la Òreserva del posibleÓ, que en el fondo
pon’a los Tribunales Constitucionales en posici—n de reverenciar
con su self-restraint a los Parlamentos, a un dictadura de lo
constitucionalmente imposible, esto es la eternizaci—n de teor’as
econ—micas hist—ricamente determinadas;
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
62
LUCIANI, M., Costituzione, bilancio ...op. cit., p. 32, e ID., LÕinterprete della
Costituzione di fronte al rapporto fatto-valore. Il testo costituzionale nella sua
dimensione diacronica, en Diritto e societˆ, 2009, p. 24 y ss.
63 Cfr. CORSO, G., I diritti sociali ...op. cit., p. 755 y ss; GRIMM, D., Diritti
sociali e fondamentali per lÕEuropa, (Coord. E. PACIOTTI) in, Sfera pubblica e
Costituzione europea, Roma, Annali Fondazione Basso, 2002, p. 7 y ss.
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
487
II. Se ha calado en el olvido la idea de que, como magistralmente
destac— Thoenig, Çla acci—n pœblica É postula una teor’a de la
transformaci—n
socialÈ64.
El
equilibrio
presupuestario
mec‡nicamente entendido conlleva el riesgo de la petrificaci—n de
lo existente; y ello no tanto porquŽ la eficiencia de la
administraci—n y el correcto utilizo de los recursos no sean
deseables, cuanto porque es ingenuo pensar en que los decisores
pœblicos preferir‡n cortar sus privilegios y quitar la proliferaci—n
de entes pœblicos absolutamente inœtiles en lugar de disponer
recortes a los servicios pœblicos y aumentos a la presi—n tributaria;
III. En todo esto, la hip—crita Òneutralizaci—nÓ del Estado se ha
desvelado y ha dejado el paso cuando se trat— de amparar de la
quiebra bancos privados, sociedades de seguros u otras
instituciones financieras, al prop—sito opin‡ndose por alguien
sobre un supuesto ÒEstado salvadorÓ. Segœn cuanto apreciado por
el Banco de Inglaterra65 en 2009, las medidas pœblicas de
recapitalizaci—n, garant’as pœblicas y financiaci—n por los Bancos
centrales sumaron a 14 trillones de d—lares, representando en los
Pa’ses del Euro, Inglaterra y Estados Unidos el m‡s tit‡nico
rescate pœblico de la historia. Stiglitz Ð que por cierto no es un
constitucionalista que disfruta su tiempo como economista
diletante Ð ha asentado que la crisis de los œltimos anos pone la
piedra tumbal sobre el susodicho modelo ultraliberalista.
Como primera conclusi—n, con relaci—n a la dimensi—n paneuropea de la crisis, parece que no se entendi— bien la lecci—n de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
64
THOENIG, J. G., Scienza dellÕamministrazione, Jaca Book, Milano, 1992, p.
62.
65 BANK OF ENGLAND, Financial Stability Review, june 2009, 20: ÇIn the
highly unlikely event that all the facilities offered by central banks and
governments were fully called upon, the scale of support to banking
systems in the United Kingdom, the United States and euro area would
exceed US$14 trillionÈ. Cfr. sobre el tema, ONADO, M., ÒRegole dopo la
crisi? No, grazieÓ, Mercato, concorrenza, regole, 2009, p, 559 y ss.
!
488 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Karl Polanyi66 que avisaba como de la crisis se sale por virtud de la
socialdemocracia, o alternativamente por medio de los fascismos.
Solo necesitar’amos de retomar conciencia de que, como aleg—
William Gladstone al Parlamento brit‡nico, Ç[l]os presupuestos no
son meramente cuestiones de aritmŽtica, sino de mil maneras van
a la ra’z de la prosperidad de los individuos y la relaci—n de las
clases, y la fuerza de los reinosÈ.
As’, frente a la naturaleza de fundamentalidad otorgada al
principio presupuestario, una reflexi—n final sobre el real alcance
del as’ llamado constitucionalismo multinivel parece necesaria. El
TJUE no puede, aunque en varios casos recientes haya
demostrado de intentarlo, extender el nivel de protecci—n de los
derechos no estrictamente conexionados con los econ—micos
consagrados en los Tratados; un l’mite de la misma natura
encuentra el Tribunal EDU, que no encuentra en la Convenci—n
los derechos sociales. La verdad es que las Constituciones
nacionales continœan a ser indispensables a pesar de la crisis del
Estado, y por consecuencia de su Carta fundamental.
A conclusi—n, no es nada m‡s tiempo de nihilismo jur’dico. Por
cierto, la tarea de los constitucionalistas del tiempo presente es
muy dif’cil; porque es cada vez m‡s complicado insistir en hablar
de principios, derechos, dignidad de la persona.
Se podr’a empezar rememorando la idea de la Constituci—n como
proyecto de transformaci—n social, segœn la ense–anza de
Hermann Heller.
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RESTRI‚ÍES Ë APLICABILIDADE DOS
DIREITOS FUNDAMENTAIS SOCIAIS E A
RELEVåNCIA JURêDICA DA ESCASSEZ
DE RECURSOS FINANCEIROS
Saulo Lindorfer Pivetta
Professor da Escola de Direito
Faculdades Integradas do Brasil
I. CONSIDERA‚ÍES INICIAIS: A
APLICABILIDADE IMEDIATA DOS DIREITOS
FUNDAMENTAIS SOCIAIS NA CONSTITUI‚ÌO
FEDERAL DE 1988 E AS RESTRI‚ÍES Ë SUA
EFICçCIA
A Constitui•‹o Federal da Repœblica Federativa do Brasil,
promulgada em 1988, assegura de maneira expressa que ÒAs
normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais t•m aplica•‹o
imediataÓ (art. 5¼, ¤1¼, da CF/88). Trata-se de uma das mais
importantes garantias ˆ efic‡cia e efetividade dos direitos
fundamentais na realidade jur’dica brasileira. De qualquer forma, Ž
importante aprofundar a compreens‹o sobre a aplicabilidade
imediata de tais normas, haja vista que sua enuncia•‹o n‹o elimina
automaticamente as dœvidas sobre as possibilidades de efic‡cia
dos direitos fundamentais.
Releva destacar que, a despeito de todos os direitos fundamentais
serem dotados de algum n’vel de efic‡cia e aplicabilidade, ela n‹o
ser‡ a mesma para todos os direitos. Dois pontos, ao menos,
devem ser considerados na defini•‹o da aplicabilidade do direito
fundamental que se esteja analisando: as fun•›es que pode
desempenhar na realidade concreta1 e a sua regulamenta•‹o
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
1
Conforme cl‡ssica li•‹o de Robert Alexy, os direitos fundamentais, em
virtude da natureza eminentemente principiol—gica que ostentam, devem
ser compreendidos como feixes de posi•›es jusfundamentais. Trata-se, pois, de
uma estrutura normativa complexa, de modo que cada direito
fundamental pode desempenhar variadas fun•›es na realidade concreta.
494 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
normativa (constitucional e infraconstitucional). Como bem
pontua Virg’lio Afonso da Silva, n‹o existe norma constitucional
que n‹o demande alguma forma de regulamenta•‹o, assim como
n‹o h‡ norma que n‹o possa ser restringida.2
Trata-se, evidentemente, de assunto de grande complexidade.
Especificamente em rela•‹o aos direitos sociais, muito se debate
sobre a imediata aplicabilidade de tais normas, haja vista que eles
estariam submetidos a uma reserva do financeiramente poss’vel. Ou seja,
os direitos sociais apenas poderiam ser reclamados na medida em
que houvesse recursos pœblicos dispon’veis para a sua
concretiza•‹o. Essa alega•‹o Ž equivocada por dois motivos: em
primeiro lugar, porque os direitos sociais n‹o possuem somente
uma dimens‹o prestacional Ð nem todas as fun•›es por eles
desempenhadas na realidade concreta demandam recursos
financeiros. Em segundo lugar, porque a reserva do poss’vel Ž
apenas uma das v‡rias restri•›es que podem ser opostas aos
direitos fundamentais (n‹o s— aos sociais).
Assim, as pr—ximas p‡ginas buscar‹o tra•ar um panorama sobre
as reservas a que se encontram sujeitos os direitos fundamentais
sociais em rela•‹o a cada um dos deveres estatais exigidos para a
sua efetiva•‹o para, ao final, aprofundar a an‡lise sobre a
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
Alexy aponta que tais direitos podem desempenhar fun•›es: (i) de defesa
(exigindo uma absten•‹o do Estado, que n‹o deve intervir na esfera de
autonomia dos cidad‹os); (ii) de presta•›es, que podem ser tanto
normativas como f‡ticas, impondo ao Estado o dever de ado•‹o de
medidas concretizadoras dos direitos. ALEXY, R., Teor’a de los derechos
fundamentales, 2» ed., Centro de Estudios Pol’ticos y Constitucionales,
Madrid, 2007, p. 186 e ss. Ainda, Cl•merson Merlin Cl•ve destaca a
fun•‹o de n‹o discrimina•‹o, que impede sejam adotadas condutas
discriminat—rias injustificadas em face dos cidad‹os. CLéVE, C. M., ÒA
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socioambiental, Anais do I Congresso da Rede Docente Eurolatinoamericana de
Direito Administrativo, F—rum, Belo Horizonte, 2011, p. 102.
2 SILVA, V. A. da, Direitos fundamentais: conteœdo essencial, restri•›es e eficacia,
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!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
495
relev‰ncia normativa da escassez de recursos, buscando-se, com
isso, evitar uma compreens‹o acr’tica e equivocada sobre a
matŽria.
II. RESTRI‚ÍES Ë APLICABILIDADE DOS DIREITOS
FUNDAMENTAIS SOCIAIS: RESERVA IMANENTE DE
PONDERA‚ÌO, RESERVA DO POLITICAMENTE
ADEQUADO OU OPORTUNO E RESERVA DO
FINANCEIRAMENTE POSSêVEL
Como destacado acima, em raz‹o da natureza eminentemente
principiol—gica dos direitos sociais, sua aplica•‹o, a partir do
pr—prio texto da Constitui•‹o, n‹o ocorre mediante a l—gica do
Òtudo ou nadaÓ. Assim, a atividade conformadora do Poder
Legislativo e do Poder Executivo mostra-se de significativa
relev‰ncia para que a densidade normativa da norma seja alargada.
Tal densifica•‹o revela-se pertinente sobretudo para a
especifica•‹o das presta•›es f‡ticas que s‹o albergadas pelo direito
e que vinculam a atua•‹o do Poder Pœblico. Nessa esteira, a
necessidade de concretiza•‹o infraconstitucional dos comandos
normativos real•a a ideia de que podem ser opostas reservas,
restri•›es, ˆ sua aplicabilidade. Isso n‹o ocorre por op•‹o do
constituinte ou por uma escolha do aplicador da norma, mas sim
pelo pr—prio fato de que, inexistindo um comando inequ’voco
quanto ao exato alcance do direito (ou seja, quando n‹o se estiver
diante de uma regra), ele estar‡ sujeito a sofrer limita•›es em
rela•‹o ao seu conteœdo.3
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
3
A posi•‹o ora adotada, de que os direitos sociais podem ter seus
conteœdos normativos delimitados coaduna-se com a chamada teoria
externa das restri•›es, que possui ’ntima rela•‹o com a teoria dos
princ’pios apresentada acima. Isso porque, ao admitir-se que, em raz‹o
de sua natureza principiol—gica, a norma de direito fundamental tem uma
extens‹o de aplicabilidade parcialmente indetermin‡vel, considera-se que
eventuais restri•›es decorrer‹o de fatores externos ˆ norma. A
conforma•‹o restritiva, portanto, n‹o Ž resultado de uma limita•‹o que Ž
imanente ao pr—prio direito, como defende a teoria interna.
Resumidamente, para os adeptos desta corrente os limites da norma s‹o
fixados de antem‹o, atravŽs de um procedimento interno que considera
!
496 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Vale ressaltar, neste ponto, que ao se falar em restri•›es (restri•›es
em sentido estrito) aos direitos fundamentais est‡ se referindo ˆs
atua•›es normativas do Estado (atravŽs da legisla•‹o ou da
atividade regulamentadora da Administra•‹o Pœblica) que
promovem altera•›es substanciais na norma, delimitando seu
conteœdo normativo e que, da perspectiva jur’dico-subjetiva,
implicam situa•›es desvantajosas aos seus poss’veis titulares,
suprimindo ou dificultando-lhes o acesso aos bens
jusfundamentais.4 Diferentemente, as chamadas interven•›es
restritivas consubstanciam afeta•›es negativas, realizadas pelo
Poder Pœblico ao direito fundamental, considerando uma situa•‹o
concreta, a partir de seu titular individualizado. Por ora, insta
salientar as formas atravŽs das quais o Estado, em termos
abstratos, conforma a norma definidora do direito ˆ saœde.
Na li•‹o de Jorge Reis Novais, as reservas que se imp›em sobre a
aplicabilidade dos direitos sociais em geral s‹o as seguintes:
reserva imanente de pondera•‹o, reserva do politicamente
adequado ou oportuno e reserva do financeiramente poss’vel.
Contudo, a ativa•‹o dessas reservas depende de qual dever estatal
est‡ em causa (dever de respeitar, dever de prote•‹o, dever de
promo•‹o). Ou seja, cada um dos deveres que decorrem dos
direitos sociais articula de maneira pr—pria as reservas que podem
ser opostas ˆ aplica•‹o da norma.5
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
apenas o objeto do direito, independentemente de elementos de
influ•ncia externa. Para uma an‡lise pormenorizada do tema, cf. SILVA,
Direitos fundamentais... op. cit., p. 126-143.
4 NOVAIS, J. R., As restri•›es aos direitos fundamentais n‹o expressamente
autorizadas pela Constitui•‹o, Coimbra, Coimbra, 2003, p. 227.
5 Jorge Reis Novais distingue tr•s categorias de deveres estatais que
decorrem da positiva•‹o dos direitos fundamentais: dever de respeitar,
dever de proteger e dever de promover Ð que guardam conson‰ncia com
as fun•›es que podem desempenhar tais direitos na realidade concreta.
Cada uma dessas fun•›es (de defesa ou de presta•›es) imp›em deveres
ao Estado para serem concretizadas. De maneira sintŽtica, os deveres de
respeito imp›em condutas eminentemente negativas, de n‹o interven•‹o
do Estado na esfera de autonomia dos cidad‹os. Os deveres de prote•‹o
assinalam a obriga•‹o de que, por medidas eminentemente positivas
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
497
O debate pode ser ilustrado a partir das seguintes situa•›es
envolvendo o direito ˆ saœde: (i) cidad‹ que se insurge
judicialmente contra hipotŽtica portaria do MinistŽrio da Saœde
que determina a obrigatoriedade de participa•‹o em pesquisas
mŽdicas, como cobaias, dos pacientes que se beneficiem da
pol’tica de dispensa•‹o de medicamentos de alto custo; (ii) a•‹o
movida pelo MinistŽrio Pœblico contra determinado Munic’pio
para que este arborize todas as ruas com um tipo de arbusto capaz
de repelir o mosquito transmissor da dengue; (iii) sujeito que
reclama judicialmente que o Poder Pœblico disponibilize recursos
para financiar tratamento experimental desenvolvido por
universidades cubanas para combater o mal de Parkinson.
Em cada uma das hip—teses aventadas a margem de interven•‹o
do juiz ser‡ diferenciada justamente pelas diferentes reservas
relacionadas ˆs situa•›es. No primeiro caso (obrigatoriedade de
participa•‹o em pesquisas mŽdicas), o magistrado possui ampla
margem de atua•‹o, podendo definir, no caso concreto, se o ato
normativo configura, em alguma medida, interven•‹o indevida na
esfera de autonomia do cidad‹o. Em outras palavras, a decis‹o
judicial poder‡ analisar, a partir da tŽcnica da pondera•‹o, se a
conduta estatal violou algum dever de respeito que exsurge do direito
ˆ saœde, j‡ que submete sujeitos a situa•‹o de potencial risco para
sua integridade f’sica.
A segunda hip—tese est‡ ligada a um dever de prote•‹o, que
certamente define uma margem diferenciada de liberdade de
interven•‹o judicial. Afinal, por que adotar exatamente a medida
proposta pelo MinistŽrio Pœblico? O Poder Pœblico n‹o poderia
utilizar outras estratŽgias para alcan•ar a mesma finalidade (de
evitar a transmiss‹o do v’rus da dengue), eventualmente menos
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
(atravŽs de normas ou de atua•‹o material) o Poder Pœblico assegure que
os direitos fundamentais dos cidad‹os n‹o ser‹o violados, por agentes
pœblicos ou por outros indiv’duos. Finalmente, os deveres de promo•‹o
imp›em que o Estado entregar‡ aos cidad‹os as presta•›es normativas e
f‡ticas necess‡rias ˆ realiza•‹o concreta do direito. NOVAIS, J. R.,
Direitos sociais: teoria jur’dica dos direitos sociais enquanto direitos fundamentais.
Coimbra, Coimbra, 2010, p. 41 e 273.
!
498 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
custosas e mais eficientes? O que impende destacar Ž que, neste
caso, a concess‹o da tutela judicial est‡ sujeita ˆ an‡lise de outros
elementos, n‹o verificados na primeira situa•‹o (envolvendo um
dever de respeito), pois nesta estava em causa t‹o somente definir
se a atividade administrativa violava a esfera de autonomia
juridicamente protegida do cidad‹o.
Finalmente, o œltimo quadro descrito relaciona-se ˆ discuss‹o
sobre a exist•ncia de um dever de promo•‹o. Assim como na hip—tese
anterior, o deferimento do pedido passa pela aprecia•‹o da
conveni•ncia pol’tica e jur’dica da medida Ð se Ž constitucional
exigir do Estado aquele tipo de presta•‹o ou se os tratamentos j‡
fornecidos preenchem o conteœdo normativo do direito ˆ saœde.
Ainda, some-se a isso a repercuss‹o financeira que haveria no caso
de tutela das presta•›es pleiteadas.
As situa•›es descritas objetivam esclarecer que, embora se trate
do mesmo direito, a natureza do dever estatal correspondente
afeta de maneira diferente as reservas eventualmente opon’veis ˆ
aplicabilidade da norma. Na sequ•ncia ser‡ analisado como se
articulam tais reservas em fun•‹o do dever estatal em causa.
1. A restri•›es de efic‡cia relacionadas ˆ fun•‹o de defesa
dos direitos sociais (deveres estatais de respeito)
De in’cio, os deveres de respeito pressup›em que o espa•o de
autonomia do cidad‹o seja suficientemente determin‡vel atravŽs
de mecanismos jur’dicos de interpreta•‹o da norma constitucional
definidora do direito social Ð Ž essa esfera de autonomia individual
que deve ser respeitada pelo Estado e demais indiv’duos. Nessa
esteira, a aplicabilidade imediata dos direitos fundamentais quanto
ˆ fun•‹o de defesa (deveres de respeito) n‹o gera maiores
controvŽrsias.
Isso se d‡ pelo fato de que tais deveres, ao exigirem posturas
simplesmente abstencionistas Ð ou seja, por se revelarem como
uma dimens‹o eminentemente negativa Ð, basta que o Estado se
mantenha inerte para que sejam concretizados. Em outras
palavras, entende-se que o ‰mbito de autonomia individual j‡ est‡
satisfatoriamente delimitado pela norma jusfundamental, e se n‹o
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
499
estiver Ž poss’vel identific‡-lo atravŽs das tŽcnicas tradicionais de
interpreta•‹o. No entanto, Ž poss’vel que o Estado tenha que
afetar essa esfera de autonomia pessoal, restringindo o espectro de
liberdade do particular, com o objetivo de proteger ou promover
outro direito igualmente tutelado pelo texto constitucional. A
restri•‹o, nesse caso, n‹o ser‡ necessariamente inconstitucional,
como, por exemplo, a veda•‹o imposta aos particulares de fumar
em ambientes fechados.
Compreende-se, nessa esteira, que todos os direitos fundamentais
est‹o sujeitos a uma reserva geral imanente de pondera•‹o, que autoriza,
em certos casos, sua restri•‹o leg’tima, fazendo-o ceder passo em
raz‹o do maior peso de outro direito numa dada situa•‹o. Esta
reserva apenas n‹o incidir‡ naquelas hip—teses em que a pr—pria
Constitui•‹o j‡ sedimentou, em car‡ter definitivo, determinado
conteœdo de natureza jusfundamental, ou seja, quando o comando
estiver consagrado por meio de regra, pois a norma Ž decorr•ncia
de pondera•‹o j‡ realizada pelo pr—prio legislador constituinte.6
Muitas vezes o texto constitucional outorga de maneira expl’cita a
compet•ncia para que o conteœdo da norma seja delimitado. ƒ o
caso, por exemplo, do art. 197 da Constitui•‹o Federal de 1988,
que prev• a possibilidade de o Poder Pœblico regulamentar a
execu•‹o das a•›es e servi•os de saœde.7 Veja-se, nesse sentido, a
Lei n¼ 9.782/1999, que cria a Ag•ncia Nacional de Vigil‰ncia
Sanit‡ria (ANVISA), sendo prevista a compet•ncia para que tal
ente, inclusive, pro’ba a comercializa•‹o de produtos e insumos
que possam causar risco ˆ saœde (art. 7¼, inciso XV da Lei n¼
9.782/1999).8
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
6
NOVAIS, Idem, p. 275.
Art. 197 da Constitui•‹o Federal: ÒArt. 197. S‹o de relev‰ncia pœblica
as a•›es e servi•os de saœde, cabendo ao Poder Pœblico dispor, nos
termos da lei, sobre sua regulamenta•‹o, fiscaliza•‹o e controle, devendo
sua execu•‹o ser feita diretamente ou atravŽs de terceiros e, tambŽm, por
pessoa f’sica ou jur’dica de direito privado.Ó
8 Lei n¼ 9.782/1999: ÒArt. 7¼ Compete ˆ Ag•ncia proceder ˆ
implementa•‹o e ˆ execu•‹o do disposto nos incisos II a VII do art. 2¼
desta Lei, devendo: (...) XV - proibir a fabrica•‹o, a importa•‹o, o
armazenamento, a distribui•‹o e a comercializa•‹o de produtos e
7
!
500 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Ou seja, o Estado efetivamente intervŽm na esfera de liberdade e
de acesso a bens ligados aos direitos sociais. No caso apresentado,
o cidad‹o n‹o poder‡ comprar qualquer medicamento que queira
utilizar no tratamento de alguma doen•a: apenas aqueles
autorizados pela ANVISA poder‹o ser adquiridos legalmente.
Trata-se de verdadeira pondera•‹o realizada pelo legislador
ordin‡rio, que sopesando as variadas quest›es que tocam o tema
(interesses financeiros das indœstrias farmac•uticas, interesse dos
cidad‹os de adquirir remŽdios, dever do Estado de proteger a
saœde da popula•‹o etc.), fixou as medidas protetivas que
entendeu necess‡rias, como a cria•‹o de entidade competente para
tanto.
Ainda que n‹o haja previs‹o expl’cita, a possibilidade de restri•‹o
do direito decorre justamente de sua natureza eminentemente
principiol—gica. Com isso, inexistindo op•‹o inequ’voca por parte
da Constitui•‹o, os conteœdos espec’ficos do direito passam a ser
definidos pelo legislador e pelo administrador. De qualquer modo,
as delibera•›es quanto ao alcance do dever de respeito, seja em
rela•‹o a determinado caso concreto seja em rela•‹o a uma
situa•‹o geral e abstrata, sujeitam-se ao controle de
constitucionalidade e legalidade Ð que consiste em verificar se as
restri•›es realizadas est‹o em conson‰ncia com o texto
constitucional ou legal, ou se violam um dever de respeito que se
imp›em ao Estado.
2. As restri•›es de efic‡cia relacionadas ˆ dimens‹o
prestacional dos direitos sociais (deveres de prote•‹o e
promo•‹o)
Diferentemente ocorre quando se est‡ diante de um dever de
prote•‹o ou de um dever de promo•‹o Ð deveres correlatos ˆ
dimens‹o prestacional dos direitos fundamentais. Nestes casos,
alŽm da reserva geral imanente de pondera•‹o, incidem a reserva do
politicamente adequado ou oportuno e a reserva do financeiramente poss’vel.
Para proteger a saœde dos cidad‹os, por exemplo, h‡ uma imensa
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
insumos, em caso de viola•‹o da legisla•‹o pertinente ou de risco
iminente ˆ saœde;Ó
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
501
gama de possibilidades que poderiam ser cogitadas pelo Poder
Pœblico, seja atravŽs de presta•›es f‡ticas ou normativas. O
conteœdo do dever geral de prote•‹o n‹o se extrai, de maneira
absoluta, dos comandos constitucionais Ð embora, o constituinte
j‡ tenha assinalado que o Estado deve adotar medidas preventivas
e assistenciais para a efetiva•‹o desse direito (art. 196 da
Constitui•‹o Federal).
A reserva do politicamente adequado ou oportuno compreende, assim, as
esferas de restri•‹o do direito que demandam uma atua•‹o pol’tica
de an‡lise da realidade concreta e defini•‹o dos meios necess‡rios
ˆ prote•‹o e promo•‹o do direito. Para proteger a saœde da
popula•‹o, s‹o poss’veis diversas presta•›es, normativas e f‡ticas.
No ordenamento jur’dico brasileiro j‡ foram sedimentadas
diversas regras que se destinam ˆ dimens‹o protetiva do direito ˆ
saœde. Nesse sentido, h‡ normas de Direito Civil9 e de Direito
Penal10, alŽm dos dispositivos constantes na pr—pria Constitui•‹o.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
9
Como, por exemplo, no Estatuto do Idoso (Lei n¼ 10.741/2003): ÒArt.
19. Os casos de suspeita ou confirma•‹o de viol•ncia praticada contra
idosos ser‹o objeto de notifica•‹o compuls—ria pelos servi•os de saœde
pœblicos e privados ˆ autoridade sanit‡ria, bem como ser‹o
obrigatoriamente comunicados por eles a quaisquer dos seguintes
—rg‹os: I Ð autoridade policial; II Ð MinistŽrio Pœblico; III Ð Conselho
Municipal do Idoso; IV Ð Conselho Estadual do Idoso; V Ð Conselho
Nacional do Idoso. ¤ 1o Para os efeitos desta Lei, considera-se viol•ncia
contra o idoso qualquer a•‹o ou omiss‹o praticada em local pœblico ou
privado que lhe cause morte, dano ou sofrimento f’sico ou psicol—gico.Ó
10 O C—digo Penal disp›e de variadas regras que protegem
explicitamente a saœde, como as insertas no Cap’tulo II (Das Les›es
Corporais) e no Cap’tulo III (Da Periclita•‹o da Vida e da Saœde), ambos
do T’tulo I (Dos Crimes Contra a Pessoa) da Parte Especial. Veja-se,
como exemplos, os seguintes dispositivos: ÒArt. 129. Ofender a
integridade corporal ou a saœde de outrem: Pena - deten•‹o, de tr•s
meses a um ano. (...) Art. 132 - Expor a vida ou a saœde de outrem a
perigo direto e iminente: Pena - deten•‹o, de tr•s meses a um ano, se o
fato n‹o constitui crime mais grave. Par‡grafo œnico. A pena Ž
aumentada de um sexto a um ter•o se a exposi•‹o da vida ou da saœde de
outrem a perigo decorre do transporte de pessoas para a presta•‹o de
!
502 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Ainda, a Administra•‹o Pœblica, no exerc’cio de sua compet•ncia
normativa, elabora variados atos que se voltam ˆ prote•‹o e
promo•‹o da saœde dos indiv’duos, como Ž o caso da Portaria n¼
344/1998, da Secretaria de Vigil‰ncia Sanit‡ria do MinistŽrio da
Saœde, que estabelece as subst‰ncias e medicamentos que, por sua
capacidade de a•‹o prejudicial sobre a saœde humana, est‹o
sujeitos a um controle especial por parte do Poder Pœblico (dever
de prote•‹o). Outrossim, diversas presta•›es f‡ticas s‹o
demandadas para que a saœde da popula•‹o seja protegida e
promovida, como nas situa•›es em que produtos aliment’cios s‹o
apreendidos em supermercados, pelos fiscais da vigil‰ncia
sanit‡ria, por estarem com o prazo de validade vencido (dever de
prote•‹o), e na hip—tese de entrega ao cidad‹o dos medicamentos
necess‡rios ao tratamento de determinada doen•a (dever de
promo•‹o).
Este panorama tra•ado ressalta que a atua•‹o do legislador
ordin‡rio e do administrador densificam o conteœdo normativo
dos direitos sociais em geral. Esta Òdensifica•‹oÓ decorre de
embates e escolhas pol’ticas realizadas pelos agentes pol’ticos,
sedimentando pondera•›es realizadas entre os diversos bens a
serem protegidos e os meios necess‡rios para tal finalidade. Isso
n‹o significa, contudo, que as decis›es pol’ticas estejam sempre
em conson‰ncia com as prioridades constitucionais. Assim, Ž
poss’vel que haja controle, sobretudo pelo Poder Judici‡rio, no
caso de normativas inconstitucionais e ilegais, bem como no caso
de omiss›es injustificadas da Administra•‹o Pœblica.
A reserva do politicamente adequado ou oportuno n‹o Ž, portanto, um
fator que impede o questionamento das a•›es, f‡ticas ou
normativas, do Poder Pœblico. Contudo, Ž um elemento que deve
ser considerado e que intervŽm na forma e nos limites em que Ž
realizado o controle. Nessa esteira, a liberdade pol’tica de
conforma•‹o da norma de direito fundamental jamais ser‡
absoluta, especialmente no contexto brasileiro, pois a Constitui•‹o
Federal j‡ estabelece as linhas gerais de conteœdo que dever‡ ser
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
servi•os em estabelecimentos de qualquer natureza, em desacordo com
as normas legais.Ó
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
503
preenchido pela legisla•‹o ordin‡ria e pelo administrador pœblico,
em rela•‹o a v‡rios direitos sociais.
Finalmente, a reserva do financeiramente poss’vel consubstancia
elemento que deve ser considerado quando estiver em causa um
dever de atua•‹o positiva do Estado, ou seja, quando este deve
promover presta•›es f‡ticas voltadas ˆ concretiza•‹o do direito ˆ
saœde, especialmente no que tange ao dever de prote•‹o e
promo•‹o do direito. Ou seja, quando se tratar de uma dimens‹o
positiva, relacionada ao dever de prote•‹o ou de promo•‹o, a
reserva do financeiramente poss’vel poder‡, em tese, ser invocada,
haja vista que fornecer bens sociais exige um disp•ndio
significativo de recursos.11
A necessidade de recursos financeiros n‹o fulmina a
jusfundamentalidade dos direitos sociais. Essa reserva deve ser
compreendida n‹o como um obst‡culo intranspon’vel para a
realiza•‹o de presta•›es f‡ticas, mas sim como um fator que
direciona para a forma como os recursos s‹o alocados para o
cumprimento das finalidades do Estado. Apesar da relev‰ncia do
aspecto financeiro, nem sempre tal reserva pode ser ativada, ou
seja, nem sempre a escassez de recursos adquire relev‰ncia
normativa Ð este problema ser‡ enfrentado de maneira mais
detalhada no item 3, abaixo.
III. A RESERVA DO POSSêVEL E A RELEVåNCIA
NORMATIVA DA ESCASSEZ DE RECURSOS
1. A configura•‹o te—rica da Òreserva do poss’velÓ
O cerne do problema relativo ˆ reserva do financeiramente
poss’vel Ð ou simplesmente Òreserva do poss’velÓ, como Ž
geralmente utilizada no Brasil Ð Ž que sua compreens‹o por vezes
Ž distorcida, atravŽs da recep•‹o acr’tica de um conceito forjado
de maneira mais intensa na Alemanha, pela Corte Constitucional
do pa’s. A express‹o foi cunhada para expressar que o conteœdo
dos direitos sociais estava limitado Òˆquilo que o indiv’duo podia
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
11
NOVAIS, Direitos sociais... op. cit., p. 278.
!
504 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
razoavelmente exigir da sociedade.Ó12 Apesar de o modelo ter-se
desenvolvido de maneira mais sistematiza em solo alem‹o,
importante fazer a ressalva, j‡ assinalada por Romeu Felipe
Bacellar Filho, de que j‡ no come•o do sŽculo XX, em 1903, no
caso ÒTerrierÓ, o Conselho de Estado Franc•s decidiu que o
Estado n‹o poderia se eximir de seus deveres alegando falta de
disponibilidade de caixa. Nessa linha, Bacellar Filho, ao analisar
especificamente
a
problem‡tica
da
responsabilidade
extracontratual do Estado, defende, com raz‹o, que a teoria da
reserva do poss’vel n‹o pode constituir excludente ou atenuante
da responsabilidade estatal.13
De qualquer forma, na ambi•ncia alem‹, o caso concreto que
orientava a Corte era em rela•‹o a alguns cidad‹os que exigiam o
fornecimento de vagas no ensino superior pœblico. Ent‹o, a ideia
de razoabilidade apontava para a necessidade de se investigar o caso
concreto para verificar, de um lado, as condi•›es materiais do
pr—prio cidad‹o que reclama a concretiza•‹o do direito e, de
outro, se seria razo‡vel esperar do Estado o fornecimento da
presta•‹o f‡tica requerida. Assim, sustentou a jurisprud•ncia
alem‹ que, ainda que o Estado efetivamente dispusesse de
recursos e tivesse a compet•ncia espec’fica para escolher o seu
direcionamento, n‹o se poderia cogitar de uma obriga•‹o positiva
que desrespeitasse os limites do razo‡vel.14
A partir desse panorama, Ingo Wolfgang Sarlet sustenta que a
reserva do poss’vel deve ser compreendida por uma dimens‹o
tripla:15 (i) da disponibilidade material dos recursos necess‡rios ao
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
12
NOVAIS, Jorge Reis. Idem, p. 90.
BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Direito Administrativo e o novo
C—digo Civil. Belo Horizonte: F—rum, 2007, p. 243. Ainda, fazendo uma
an‡lise mais detida do caso ÒTerrierÓ, cf. PEREIRA, Ana Lucia Pretto. A
reserva do poss’vel na jurisdi•‹o constitucional brasileira: entre
constitucionalismo e democracia. Curitiba, 2009. 287 f. Disserta•‹o
(Mestrado) Ð Universidade Federal do Paran‡, f. 84-85.
14 NOVAIS, Jorge Reis. Direitos sociais... Op. cit., p. 90.
15 Merece registro a posi•‹o de Paulo Caliendo, que destaca a ’ntima
rela•‹o entre a reserva do poss’vel, realiza•‹o de direitos fundamentais e
13
!
CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
505
fornecimento das presta•›es; (ii) da distribui•‹o de receitas e
compet•ncias
(tribut‡rias,
or•ament‡rias,
legislativas
e
administrativas, entre outros), ou seja, da estrutura de decis‹o
quanto ˆ aloca•‹o e gest‹o dos recursos pœblicos; (iii) da
perspectiva do particular que demanda a presta•‹o material, de
modo a se verificar a proporcionalidade e razoabilidade da
conduta pleiteada.16
H‡ que se situar, portanto, a problem‡tica da escassez de recursos.
Em primeiro lugar porque tal escassez Ž de car‡ter moderado, jamais
absoluto, pois n‹o se est‡ a refletir sobre um Estado despojado de
recursos financeiros Ð pelo contr‡rio, a atividade de arrecada•‹o
tribut‡ria no Brasil Ž bastante significativa.17 Em segundo lugar, a
reserva do poss’vel denota que a realiza•‹o de direitos sociais
demanda escolhas pol’ticas quanto ˆ distribui•‹o dos recursos, o
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
o poder de tributa•‹o do Estado. As escolhas pol’ticas do Estado quanto
ˆ forma de administra•‹o tribut‡ria poderiam ampliar ou restringir a
incid•ncia dessa reserva. Ou seja, instituindo-se, por exemplo,
Contribui•›es Sociais e fazendo uso da extrafiscalidade como forma de
concretiza•‹o de pol’ticas pœblicas voltadas a direitos sociais, poder-se-ia
ampliar as possibilidade de realiza•‹o desses direitos ao aumentar a
arrecada•‹o estatal. Por outro lado, situa•›es como a de Òguerra fiscalÓ
entre os Estados, que oneram as receitas pœblicas de maneira geral,
fortalecem as possibilidade de incid•ncia da reserva do poss’vel.
CALIENDO, P., ÒReserva do poss’vel, direitos fundamentais e
tributa•‹oÓ (Orgs. I. W. Sarlet ; L. B. TIMM) em, Direitos fundamentais:
or•amento e Òreserva do poss’velÓ, 2» ed. rev. e ampl., Livraria do Advogado,
Porto Alegre, 2010, p. 184-185.
16 SARLET, I. W., A efic‡cia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos
direitos fundamentais na perspectiva constitucional, 10» ed., rev. atual. e ampl.,
Livraria do Advogado, Porto Alegre, 2009, p. 287.
17 Dados da Receita Federal apontam que, em 2012, o Brasil arrecadou
aproximadamente R$ 1,029 trilh‹o de reais, um recorde na hist—ria do
pa’s. Informa•‹o dispon’vel em:
<http://www.receita.fazenda.gov.br/noticias/2013/jan/Arrecadacao.ht
ml> Acesso em 30/01/2013.
!
506 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
que geralmente Ž feito em ambiente de conflito, haja vista as
variadas possibilidades quanto a fins e meios a serem definidos.18
Apesar da complexidade de elementos que envolve a tem‡tica da
reserva do poss’vel, o problema muitas vezes Ž colocado de
maneira inadequada. Os equ’vocos ocorrem, notadamente, ao se
compreender que apenas os direitos sociais exigiriam recursos
para a sua concretiza•‹o. Esta incompreens‹o decorre do
entendimento err™neo de que os direitos de liberdade exigiriam
somente posturas negativas (abstencionistas), enquanto que os
direitos sociais demandariam apenas condutas positivas
(prestacionais) para serem concretizados. Como demonstrado
acima, os direitos fundamentais (qualquer que seja sua
classifica•‹o) expressam-se como feixes de posi•›es jusfundamentais,
exigindo, para a sua realiza•‹o, a observ‰ncia de deveres ora
positivos ora negativos por parte do Estado.19
Como apontam Holmes e Sunstein, independentemente de se
tratar de um direito de liberdade ou de um direito social, o que
releva notar Ž qual dever espec’fico est‡ em quest‹o.20 Desse
modo, por exemplo, o direito ˆ liberdade de express‹o pode
reclamar que o Estado e outros particulares se abstenham de
intervir arbitrariamente sobre a esfera de autonomia de um
cidad‹o espec’fico (dever de respeito) Ð como no caso em que se
exige que o Poder Pœblico n‹o reprima, com a for•a policial, uma
manifesta•‹o em defesa da descriminaliza•‹o da maconha.21 Por
outro lado, para proteger este mesmo direito de liberdade de
express‹o, Ž poss’vel que determinado indiv’duo solicite a
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18
NOVAIS, Direitos sociais... op. cit., p. 91.
Sobre o tema, veja a nota de rodapŽ n¼ 2, acima.
20 HOLMES, Stephens; SUNSTEIN, Cass R. The cost of rights: why
liberty depends on taxes. New York, 1999, p. 119.
21 Em rela•‹o a esta situa•‹o espec’fica, verifica-se que o Supremo
Tribunal Federal inclusive j‡ reconheceu a constitucionalidade das
manifesta•›es em defesa da descriminaliza•‹o do uso da maconha por
ocasi‹o do julgamento da Argui•‹o de Descumprimento de Preceito
Fundamental n¼ 187.
19
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CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
507
interven•‹o do Estado, atŽ mesmo com o uso de for•a policial,
para assegurar que uma manifesta•‹o pac’fica em prol do
reconhecimento do casamento entre pessoas do mesmo sexo n‹o
sofra ataques violentos de grupos preconceituosos (dever de
prote•‹o). Ainda, um grupo de cidad‹os pode pleitear junto ˆ
prefeitura o fornecimento de materiais para a estrutura•‹o de um
pequeno jornal comunit‡rio (dever de promo•‹o).
Percebe-se, com isso, que a reserva do poss’vel jamais pode ser
utilizada como argumento capaz de restringir ou afastar a
jusfundamentalidade de qualquer direito social, na medida em que
os direitos de liberdade podem tambŽm reclamar o disp•ndio de
recursos financeiros do Estado (como demonstrado acima, nas
hip—teses de prote•‹o e promo•‹o do direito ˆ liberdade de
express‹o).22 ƒ o dever que corresponde ao direito que pode ou
n‹o ser custoso.23 No caso do direito ˆ saœde, por exemplo, h‡
deveres estatais correlatos que n‹o exigem recursos pœblicos,
como, por exemplo, aquele que imp›e ao Estado respeitar que o
indiv’duo tenha acesso, por seus pr—prios meios, ao tratamento de
saœde que deseja (dentre aqueles permitidos por lei). Por outro
lado, h‡ igualmente deveres que custam, como nas situa•›es em
que o Poder Pœblico realiza atividades de fiscaliza•‹o sanit‡ria em
restaurantes (dever de prote•‹o), e na hip—tese do grupo de
moradores que reclama a constru•‹o de um posto de saœde em
seu bairro (dever de promo•‹o).
ƒ poss’vel, ainda, diferenciar os Ògastos institucionaisÓ e os gastos
ligados diretamente a determinado direito. Os gastos institucionais
seriam aqueles ligados a todo e qualquer direito, como os gastos
necess‡rios para manter as institui•›es pol’ticas e os —rg‹os
judiciais, por exemplo. De outra sorte, haveria os gastos
relacionados ˆ realiza•‹o de um direito social espec’fico, com o
fornecimento de presta•›es materiais ˆ popula•‹o (como a
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22 Sobre a utiliza•‹o ideol—gica da reserva do poss’vel, cf. SGARBOSSA,
L. F., Cr’tica ˆ teoria dos custos dos direitos: reserva do poss’vel. Vol. I., Sergio
Antonio Fabris, Porto Alegre, 2010, p. 240 e ss.
23 NOVAIS, Direitos sociais... op. cit., p. 97.
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508 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
constru•‹o de casas populares para a efetiva•‹o do direito ˆ
moradia e a manuten•‹o de hospitais para o atendimento
constante da popula•‹o).24 Nessa esteira, a dimens‹o principal dos
direitos sociais, de car‡ter prestacional, real•a com maior nitidez a
exig•ncia de recursos para a sua concretiza•‹o Ð o que n‹o se trata
de regra absoluta, haja vista que os direitos de liberdade tambŽm
podem exigir interven•›es positivas do Estado, como atravŽs da
manuten•‹o de institui•›es que assegurem a esfera de autonomia
dos indiv’duos.
Colhe-se, portanto, (i) que a escassez de recursos Ž apenas
moderada Ð ou seja, o Estado disp›e de recursos significativos, de
modo que o problema est‡ em verificar sua adequada aloca•‹o
entre as finalidades previstas pela Constitui•‹o e pela legisla•‹o
ordin‡ria; (ii) a reserva do poss’vel n‹o pode ser compreendida
como restri•‹o opon’vel somente aos direitos sociais, haja vista
que o que pode demandar recursos Ž o dever correlato exigido no
caso concreto, e n‹o o direito Òcomo um todoÓ; (iii) que ainda que
seja demandada uma presta•‹o ÒcustosaÓ, o seu deferimento
(judicial ou administrativo) n‹o deve levar em conta apenas a
repercuss‹o financeira de sua concretiza•‹o Ð nem sempre a
escassez Ž relevante normativamente, de modo que a reserva do
poss’vel deve ser analisada em conjunto com as demais reservas
que sujeitam os direitos fundamentais (reserva imanente de
pondera•‹o e reserva do politicamente adequada ou oportuno).
As reservas anteriormente analisadas constituem elementos que
podem justificar a afeta•‹o negativa, do ponto de vista do titular,
do conteœdo normativo do direito ˆ saœde no caso concreto Ð a
problem‡tica ser‡ aprofundada no pr—ximo item deste artigo,
quando ser‡ analisado como estas reservas podem ser articuladas
em situa•›es concretas.
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24 Veja-se, a respeito, SILVA, V. A. da, ÒO judici‡rio e as pol’ticas
pœblicas: entre transforma•‹o social e obst‡culo ˆ realiza•‹o dos direitos
sociaisÓ (Coords. C. P. Souza Neto; D. Sarmento) em, Direitos sociais:
fundamentos, judicializa•‹o e direitos sociais em espŽcie, Lumen Juris, Rio de
Janeiro, 2008, p. 593.
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CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
509
2. A relev‰ncia normativa da escassez de recursos
A problem‡tica dos ÒcustosÓ dos direitos, ou da relev‰ncia das
quest›es financeiras e or•ament‡rias, tem sido objeto de intensa
an‡lise por parte da doutrina. Embora a quest‹o deva ser
considerada seriamente, por vezes sua compreens‹o no ‰mbito da
dogm‡tica dos direitos sociais Ž equivocada, motivando
posicionamentos que chegam a negar ou restringir indevidamente
seu car‡ter jusfundamental. Assim, Ž necess‡rio aclarar qual a
posi•‹o ocupada pela reserva do financeiramente poss’vel na
teoria dos direitos sociais, de maneira que n‹o seja utilizada como
argumento genŽrico manejado para se negar a concretiza•‹o
desses direitos. Em outras palavras, Ž preciso refletir sobre a
relev‰ncia jur’dica que possui tal restri•‹o: como e em que medida
a escassez de recursos pode ser utilizada como fundamento que
afaste a aplica•‹o da norma de direito fundamental num caso
concreto?
Lucas S. Grosman, no livro ÒEscasez e igualdad: los derechos sociales en
la Constituci—n,Ó25 busca delinear as situa•›es em que o Estado tem
o dever de ofertar uma presta•‹o positiva para efetivar um direito
social plasmado pela Constitui•‹o Ð ou seja, quais hip—teses, em
termos gerais, obrigam a atua•‹o estatal, independentemente da
escassez de recursos. Sua refer•ncia Ž o texto constitucional da
Argentina, o que n‹o diminui a fertilidade de sua obra para a
an‡lise em ambientes diversos Ð realizadas as devidas
contextualiza•›es, naturalmente.
O referido autor parte de uma premissa: a escassez Ž um fato que
n‹o pode ser negado. Contudo, essa realidade n‹o Ž suficiente
para se determinar que algum direito social tenha sua
concretiza•‹o livremente manipulada pelos —rg‹os estatais
(especialmente Poder Legislativo e Poder Executivo). Assim,
Grosman desenvolve um racioc’nio que permite balizar a
atividade de distribui•‹o de recursos pelo Estado Ð o que se revela
indispens‡vel, notadamente para definir o ‰mbito leg’timo de
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25
GROSMAN, L., Escasez e igualdad: los derechos sociales en la Constituci—n,
Libraria, Buenos Aires, 2008.
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510 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
interven•‹o judicial nas escolhas alocativas operadas pelo
legislador e pelo administrador pœblico.26 Assim, esclarece-se, de
antem‹o, que a reserva do financeiramente poss’vel e do
politicamente oportuno ou adequado, embora constituam —bices
que podem limitar as possibilidades do julgador, n‹o representam
barreira intranspon’vel.
O autor analisa as a•›es judiciais que versam sobre direitos sociais
e que, por conseguinte, t•m potencial para gerar decis›es de
cunho redistributivo. Os casos s‹o agrupados no que Grosman
chama de Òparadigmas de controle judicialÓ, que correspondem ao
paradigma do abuso, paradigma da inclus‹o e paradigma da
escassez. Cada um deles reclama uma atua•‹o espec’fica dos
magistrados.
O paradigma do abuso compreende os casos em que o Poder
Judici‡rio deve reprimir a atua•‹o estatal que importe na viola•‹o
de direitos individuais.27 S‹o exemplos de casos alocados nesse
paradigma: a tortura promovida pelo Estado, a persegui•‹o
pol’tica, a censura realizada sobre os meios de comunica•‹o, os
impostos confiscat—rios, etc. Nessas situa•›es a escassez n‹o
possui qualquer relev‰ncia normativa, vale dizer, o Estado n‹o
pode alegar falta de recursos como argumento v‡lido de defesa
perante o Poder Judici‡rio. Igualmente, n‹o Ž necess‡rio que os
ju’zes considerem em sua decis‹o a repercuss‹o or•ament‡ria que
decorrer‡ de eventual condena•‹o do Poder Pœblico.
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26
Ademais, mostra-se imperiosa a necessidade de se fortalecerem
mecanismos aptos a conferir grau mais elevado de racionalidade ˆ
decis‹o judicial. Isso porque, como aduz Cl•merson Merlin Cl•ve, ÒA
legitimidade da a•‹o jurisdicional repousa, basicamente, sobre a
racionalidade e a justi•a da decis‹o. A decis‹o judicial deve ser racional e,
portanto, control‡vel racionalmente. Por isso que o Juiz deve, na medida
do poss’vel, procurar exercer um controle sobre os mecanismos
psicol—gicos orientadores de sua decis‹o.Ó CLéVE, C. M., ÒPoder
Judici‡rio: autonomia e justi•aÓ(Org. C. M. Cl•ve; L. R. Barroso) em,
Doutrinas essenciais: Direito Constitucional. Vol. IV, Editora Revista dos
Tribunais, S‹o Paulo, 2011, p. 666.
27 GROSMAN, Escasez e igualdad... op. cit., p. 37.
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CUESTIONES ACTUALES DEL DERECHO PòBLICO
511
De qualquer forma, ainda que seja poss’vel o Estado alegar que o
abuso por ele cometido tenha causa na falta de recursos (por
exemplo, se dispusesse de mais recursos poderia preparar e
aparelhar melhor a pol’cia, que assim n‹o torturaria), esta n‹o ser‡
uma justificativa v‡lida. Violado o direito subjetivo, a conduta
lesiva dever‡ ser reprimida. Amolda-se a este paradigma a situa•‹o
debatida na Argui•‹o de Descumprimento de Preceito
Fundamental (ADPF) n¼ 54, em que o Supremo Tribunal Federal
julgou inconstitucional qualquer interpreta•‹o que entendesse que
a antecipa•‹o de parto de feto anencŽfalo configuraria um dos
tipos penais previstos nos artigos 124, 126 e 128 (incisos I e II) do
C—digo Penal. Assim, ainda que esta decis‹o tenha impactos
financeiros (como a obriga•‹o de o Estado disponibilizar
acompanhamento psicol—gico e f’sico ˆs gestantes, bem como
realizar os procedimentos cirœrgicos necess‡rios), os agentes
estatais dever‹o cumpri-la, sob pena de se lesar a esfera de
autonomia individual da mulher que esteja sob aquela condi•‹o.
Ainda, realizada a antecipa•‹o terap•utica do parto, n‹o poder‡
haver qualquer espŽcie de persecu•‹o criminal relacionada a esse
fato, pois tal caracterizaria interven•‹o abusiva.28
O segundo grupo de casos, agrupados sob o paradigma da
inclus‹o, corresponde ˆs situa•›es em que Estado j‡ tem
estruturado determinado —rg‹o ou entidade (estruturas
protetoras), dotados de recursos financeiros, que se destinam ˆ
realiza•‹o de algum direito garantido pela Constitui•‹o. Nesse
paradigma, a atua•‹o judicial tem o fito de evitar que o Poder
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28 Sobre a necessidade de o Estado fornecer presta•›es positivas, ainda
que tal n‹o tenha sido objeto da ADPF, veja-se o seguinte excerto do
Relator, Ministro Marco AurŽlio Mello: ÒAo Estado n‹o Ž dado
intrometer-se [na decis‹o a respeito da antecipa•‹o terap•utica do parto].
Ao Estado compete apenas se desincumbir do dever de informar e
prestar apoio mŽdico e psicol—gico ˆ paciente, antes e depois da decis‹o,
seja ela qual for, o que se mostra vi‡vel, conforme esclareceu a ent‹o
Ministra da Secretaria Especial de Pol’ticas para as Mulheres, NilcŽa
Freire.Ó BRASIL, Supremo Tribunal Federal, Argui•‹o de
Descumprimento de Preceito Fundamental n¼ 54, Relator Ministro
Marco AurŽlio, Tribunal Pleno, julgada em 12/04/2012.
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512 ESTUDIOS EN HOMENAJE A LA DRA. IRMGARD LEPENIES
Pœblico exclua ilegitimamente algum indiv’duo do alcance da
presta•‹o. S‹o estruturas desse tipo: o sistema judicial, o sistema
eleitoral, o sistema de educa•‹o, o sistema pœblico de saœde, etc.29
Nas a•›es judiciais que envolvem estes casos, assim como no
paradigma do abuso, n‹o se admite seja invocada a escassez de
recursos como justificativa estatal v‡lida para a n‹o presta•‹o da
atividade (exclus‹o de determinado cidad‹o do ‰mbito de tutela
do direito). Certamente que a quantidade de recursos destinada
pelo Estado ao —rg‹o ou entidade ser‡ determinante para a sua
capacidade de a•‹o. Entretanto, para que o caso seja situado no
paradigma da inclus‹o, o respectivo ente deve dispor de fundos
suficientes para