III Simpósio de Pós-Graduação em Relações Internacionais do
Programa "San Tiago Dantas" (UNESP, UNICAMP e PUC/SP)
8 a 11 de Novembro de 2011
ISSN 1984-9265
AS MISSÕES DE PAZ DA ONU COMO FERRAMENTA DE SEGURANÇA: UMA
TRAJETÓRIA
VASCONCELOS, Manoela de Almeida.
Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais1
Resumo: As missões de manutenção da paz têm atuação importante em conflitos periféricos.
Preparadas e enviadas para controle de cessar-fogo em áreas de instabilidade, tem sido
gradualmente treinadas e aparelhadas para a ampliação de suas atribuições. O uso da força é
cada vez mais admitido além da autodefesa, e em casos de urgência, tarefas até de
administração são assumidas. Desempenham papel na segurança local em bases determinados
pela ordem internacional de poder. O prestígio das potências do Conselho de Segurança e seus
interesses em localidades vulneráveis modelam mandatos indefinidos, fundamentados numa
Carta constitutiva que não serve como referência para a eficácia das missões de paz. Presença
da Comunidade Internacional em entraves políticos de interesse econômico, a função das
missões de manutenção da paz em segurança tende ao policiamento internacional: do estímulo
às negociações de paz ao suporte à ação humanitária, com supervisão de fronteiras,
repatriação de refugiados e promoção democrática. Representantes do poder central na
periferia, obedecem a regras pouco claras, pertinentes à instabilidade da ordem mundial. O
presente trabalho constitui a primeira parte de minha dissertação de mestrado. É preciso
considerar que é uma pesquisa em curso. O mestrado será concluído em 2013.
Dat venian corvis, veyat censura columbas
A crítica, indulgente com os corvos, ataca os pombos
Juvenal
A paz segue constituindo um objetivo maior de todas as nações. Premissa para o
progresso econômico e social, o ideário da paz representa um fim em si para populações e
normatizadores, das condições estratégicas ou políticas locais ou regionais. No centro da
discussão das relações internacionais contemporâneas, as articulações visando a paz tem
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Orientador: Professor Cristiano Mendes
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progredido de maneira constante para uma busca de regulamentação, com a melhoria das
condições de vida humana como principal meta.
“O conflito é do homem”, disseram eruditos como Hobbes, Voltaire, Foucault. A
trajetória das sociedades passa pela resolução do conflito como base de arranjo político tanto
doméstico quanto externo. Sinal da maturidade de comunidades, a busca de ordem é mais
praticável dentro das fronteiras de um estado do que fora delas. Contudo é na política
internacional que melhores táticas de negociação se fazem mais prementes. A vida de
populações está em jogo, mas também o futuro de nações.
Sendo o conceito de paz – e conflito – fundamental para a compreensão das funções e
desafio das Nações Unidas, a questão não deixa de ser controversa:
“O termo „paz‟ não é um ponto de partida muito propício. Combinado com
as metas ambiciosas da Carta das Nações Unidas, pode gerar expectativas irreais sobre o
impacto das operações de paz. Com freqüência se desconhece que (as operações de )
manutenção da paz não são, nem foram concebidas como alternativa para o sistema de
segurança coletiva, mas que, na ausência deste último, tal como definido no Capítulo VII
da Carta, as operações de paz podem ser um instrumento útil para a contenção ou a
administração de conflitos. (...) O conflito é frequentemente definido como a existência de
objetivos políticios incompatíveis. A incompatibilidade é o núcleo do conflito, mas está
sempre associada a duas outras dimensões : o comportamento conflituoso e as atitudes
conflituosas. A manutenção da paz diz respeito a essas duas (últimas) dimensões (... )”
(Skjelsbaek, K. in CARDOSO, A. J. S. 1998: 19)
A guerra é tradicionalmente encarada nas relações internacionais como fatalidade
inerente ao sistema egoístico de estados. Entre duas unidades estatais ou mais, o processo é
mais estudado e prováveis desfechos, mais rapidamente calculados. Porém, em conflitos
internos, as chamadas “guerras civis”, a articulação política e diplomática é mais difícil. Isso
ocorre pela própria conceituação de „estado‟ – um contrato social para proteger cidadãos com
seu consentimento, o que gera muitas vezes abuso.
O código de honra para guerrear de Napoleão era claro: generais se reuniam no
campo de batalha e antes do confronto já havia propostas de resoluções pós-conflito. Desta
maneira, as posições reais de vitória já eram conhecidas pelas „chefias‟ respectivas. Com o
advento do progresso tecnológico porém, as armas passam a ditar o desfecho dos conflitos
mesmo antes de começarem. É o caso das duas guerras mundiais e sobretudo do arranjo das
potências nucleares decisoras dos mandatos de missões de paz das Nações Unidas até hoje.
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Num cenário internacional em que as potências nucleares, integrantes permanentes
do Conselho de Segurança das Nações Unidas, ditam as regras da política de confronto na
periferia do sistema de estados, há muito menos margem de barganha. Estados com uma
situação econômica e política crítica não dispõem de meios de negociar. Presas dos próprios
governos e incapazes de lidar com extensas crises humanitárias e estratégicas, a maioria desses
estados, denominados „débeis‟ para fins específicos, está à mercê.
Esses fatores justificam críticas às Nações Unidas, chamadas inclusive de „não‟
organização por algumas lideranças. Todo o tipo de crítica é incutida à instituição. Toda essa
polêmica, todavia, ainda não custou qualquer mudança significativa no arranjo da organização.
O alvo de “preservar as gerações vindouras do flagelo da guerra”, do preâmbulo da Carta das
Nações Unidas, permanece referência das atividades das Nações Unidas. Mesmo sem a
margem de negociação de antes do advento atômico, a ONU mantém seu mandato de
representação em áreas de conflito. E isso se dá através de seu mais poderoso instrumento: as
missões de manutenção da paz.
Não há consenso quanto a uma definição de missões de paz. Basicamente, trata-se de
intervenção militar de um terceiro estado no contexto de um conflito entre dois outros. Pode
ser também uma intervenção militar coletiva arranjada entre forças de nações diferentes, com
um caráter dessa forma multilateral, e de ação histórica desde que se entende falar em conflito.
Um arranjo desse tipo serve à concepção de segurança no nível da comunidade internacional.
O manual da International Peace Academy define:
“a prevenção, contenção, a moderação e o término de hostilidades entre Estados ou no
interior de Estados, pela intervenção pacífica de terceiros, organizada e dirigida
internacionalmente, com o emprego de forças multinacionais de soldados, policiais e
civis, para restaurar e manter a paz.” (CARDOSO, A. J. S. 1998: 17)
Esse tipo de intervenção militar acontece em nome da segurança de um sistema
internacional de estados desde o Tratado de Westphalia. O modelo atual de manutenção da paz
está ligado diretamente à busca de mecanismos de regulação no sistema internacional após o
choque da Primeira Guerra Mundial. Foi o modelo da Liga das Nações, surgido logo depois do
Tratado de Versailles, que inspirou as operações de manutenção da paz, ou pkos
(peacekeeping operations), no sentido de sua atuação nos dias de hoje (MACQUEEN 2006 p.
28).
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A principal característica das missões de paz desde seu início foi a busca de
estabilidade do sistema de estados levada a cabo pelos estados líderes, ou privilegiados deste
mesmo sistema. É a idéia de Kissinger de interesses sistêmicos mútuos, que transcendem
ideologias. Foi o caso das potências unidas pelo Concerto de Viena assim como das nucleares,
que controlam as decisões sobre envio de missões de paz do Conselho de Segurança das
Nações Unidas. É a assertiva de Hedley Bull citada por A. J. Bellamy (2004, p. 36):
“As grandes potências podem agir de forma unilateral ou como estados pivôs para iniciar
missões de paz. Com disse Hedley Bull, podem ter um papel de promover a ordem
internacional „explorando sua preponderância de maneira a conferir um grau de direção
central a questões da sociedade internacional como um todo.”
Desse modo, as missões de paz de hoje tiveram três pontos históricos fundamentais de
pré-organização: o primeiro foi a Guerra dos Trinta Anos, que conferiu ao sistema o conceito
de soberania estatal. O segundo, as guerras napoleônicas, com a idéia de cooperação para
controle do ambiente internacional. A primeira guerra mundial, como terceiro marco histórico,
trouxe a primeira instituição de gerência da segurança internacional: a Liga das Nações
(MACQUEEN, 2006: p. 25).
As missões de paz antes da Guerra Fria
As missões de paz não são uma instituição totalmente nova. Antes da criação da ONU,
já havia conflitos que demandavam mediação, cuja discussão e resolução só poderiam ter
seguimento por meio de uma instituição reconhecida e aceita por todas as partes envolvidas.
Após a Primeira Guerra, a Liga das Nações surge como precursora das Nações Unidas.
A principal característica da Liga é o caráter voluntarista da atuação de seus membros.
Isso significa que podem a qualquer momento renunciar ao tratado que deu origem ao pacto da
Liga. Assim, os estados membros não devem comprometimento total ao estatuto da Liga, se
beneficiando do tratado quando conveniente.
O marco do não comprometimento pragmático da Liga é a atitude norte-americana:
apesar do caráter idealista do texto elaborado pelo presidente estadunidense Woodrow Wilson,
os Estados Unidos nunca assinam o tratado. É o paradoxo entre política internacional, ações
idealistas e razão de estado.
Encarnando a contradição política das instituições internacionais, a Liga das Nações
também espelha o otimismo do pós-Primeira Guerra:
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“A primeira guerra Mundial foi chamada de „guerra para acabar com todas as guerras‟.
Havia uma atmosfera otimista de cooperação entre os membros. Segundo o Pacto da Liga
das Nações:
Artigo 11.1: Qualquer guerra ou ameaça de guerra, afetando imediatamente
qualquer dos Membros da Liga ou não, está aqui declarada questão de preocupação de
toda a Liga, e a Liga deve agir de maneira conveniente e eficiente para salvaguardar a paz
das nações.” (BELLAMY, 2004: p. 64)
A Guerra dos Trinta Anos tinha envolvido drasticamente as economias de França e
Grã-Bretanha. Um século e meio antes da criação da Liga das Nações de Woodrow Wilson, o
Tratado de Westphalia forma a idéia territorial de estado como ainda existe hoje. Com base
nos quatorze pontos criados por Wilson, o modelo de auto-determinação dos povos abre um
novo padrão de organização territorial.
Como se pode observar, a cada guerra se contrapõem tratados que ajustam de algum
modo as relações políticas e econômicas resultantes do conflito. Assim, a principal conquista
da Liga para o sistema de estados foi a sistematização da ação coletiva pela auto-preservação
do sistema. Seu voluntarismo promove o princípio da auto-determinação dos povos como
meio de reacomodação de novos estados e nações.
As ações da Liga derivam do escopo do Concerto de Viena, que já agia como um
bloco, numa ação multilateral de auto-defesa. O conceito de segurança coletiva já existia como
estratégia multilateral, ainda que ainda não formalmente descrito.
As primeiras ações desse sistema multilateral constituiu operações militares, poucas
das quais altruístas. Algumas, como a ocupação austríaca na Itália recém unificada, tinham
caráter de pacificação imperial. Outras, como operações navais contra o comércio de escravos
no Atlântico ou a presença de estados europeus na periferia de estados rebeldes como Creta,
Bosnia, Líbano e Chipre tinham como objetivo enfraquecer inimigos.
É no momento da criação do estado que há espaço para negociações multilaterais e
pressões por interesses de grupos. Essa é a „ocasião‟ de redefinir forças internacionais num
esforço multilateral pela estabilização do sistema. Para isso são criadas comissões
internacionais – o que compreende a organização de plebiscitos em regiões disputadas, em
grande parte para refazer fronteiras alemãs. (MACQUEEN, 2006: p.65).
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De todas essas ações militares multilaterais anteriores à criação das Nações Unidas,
talvez a melhor caracterizada como precursora das atuais missões de paz tenha sido a
intervenção sueca entre a Prússia e a Dinamarca, durante a disputa pelo território de
Schleswing-Holstein. Perdedora em 1848 e 1920, a Alemanha teve presença militar sueca em
ambas as ocasiões.
O tratado de Versailles retira da Alemanha o território de Schleswig. Por plebiscito,
pelo conceito de Wilson, a população local adquire poder de decisão sobre seu futuro. Para
supervisionar o evento, forças internacionais foram empregadas. No vácuo de poder da
Alemanha foi criada uma Comissão Internacional com as cinco maiores potências da época,
para prover apoio.
Nesse mesmo ano de 1920, outros plebiscitos tiveram lugar para delimitar novas
fronteiras para a Alemanha: o dos territórios de Allenstein, Marienwerder, Alta Silésia e
Danzig (com a Polônia), e Saar (com a França). Outras disputas territoriais foram encerradas
com plebiscitos, como Klagenfurt e Vilna. Além dessas missões de estabilização de conflitos
nas fronteiras centro-européias, a Liga também esteve presente na América do Sul, nos
episódios do Chaco e de Letícia.
“Qualquer que fosse o destino da Liga como instituição, a idéia de uma organização
internacional global com responsabilidade de regulação da segurança internacional se
firmou na consciência política e popular na época da Segunda Guerra Mundial. Mesmo
depois da desintegração da Liga das Nações no fim dos anos 30, havia uma certa
expectativa de uma nova tentativa, de modo diferente, com a permissão do sistema
internacional”. (MACQUEEN, 2006: p. 43)
Em 26 de junho de 1945 é assinada a Carta das Nações Unidas, e 51 países a adotam
por suas assinaturas. O objetivo essencial da ONU é, de acordo com seu preâmbulo, “manter a
paz e a segurança internacional”, num ambiente de cooperação entre as grandes potências. O
Conselho de Segurança, com seus 11 representantes, 5 dos quais permanentes (Estados Unidos
União das Repúblicas Socialistas Soviéticas, Grã Bretanha, França e China) se consolida como
centro das decisões. Pode utilizar forças armadas e decretar sanções diplomáticas ou
econômicas para manter a paz.
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A Assembléia Geral, composta por um delegado por estado membro, elege o
secretário-geral sob proposição do Conselho de Segurança e emite recomendações (MIQUEL,
1999, p. 366). A instituição das Nações Unidas
cresce na medida em que seus serviços –
sobretudo no que tange à manutenção da paz – são mais divulgados e demandados. Longe de
resolver todos os casos que recebe, é sobretudo uma assembléia de debate e mediação
diplomática, embora concentre, no âmbito do Conselho de Segurança, o poder de definir
agressão e responder de acordo.
Pkos durante a Guerra Fria
Entre 1945, ao final da Segunda Guerra, e 1991, o colapso soviético, houve um
período de intensa competição entre as superpotências pelo domínio econômico e estratégico
de regiões do planeta. Conflitos antes chamados de internos são potencializados pelos
interesses do sistema bipolar. Americanos e soviéticos, de posse da arma de dissuasão
definitiva, exercitam táticas de poder em territórios remotos, como Coréia, Congo, Angola e
África do Sul.
Essa rivalidade entre superpotências é a tônica do período. A corrida armamentista,
com sua visibilidade técnica e ideológica, está presente nas ações políticas de americanos e
soviéticos em todos os confins do planeta. Nos anos 50 e 60, a „primeira leva‟ de
descolonização na África exige presença onusiana. Essa presença em missões de paz (pkos,
de peacekeeping operations) não deixa de ser polêmica, já que a „comunidade internacional‟
não chega ao conceito de „sociedade internacional‟.
A liderança do sistema, conjuntural, segue um esquema mais ou menos
compreensível em suas contradições:
“É importante levar em conta que a sociedade internacional contemporânea tem uma base
cultural, não é de uma cultura genuinamente global mas sim a cultura da chamada
“modernidade”. Se perguntarmos em que consiste a modernidade na cultura, a resposta
não é clara, exceto pelo fato de que se trata de uma cultura das potências ocidentais
dominantes.”(BULL, 2005: p. 49)
Num sistema internacional de estados definidos pelos conceitos das potências
ocidentais e pelas contradições do período bipolar, os conflitos absorvem e reproduzem essa
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„ordem internacional‟ “mantida por um senso de interesses comuns, por regras que
prescrevem a forma de conduta que sustentam objetivos e por instituições que tornam essas
regras efetivas (...) as sociedades exibem claramente uma ordem, ou seja, as formas de
conduta prevalecentes se ajustam aos objetivos elementares da coexistência social” (BULL,
2005: p. 65 e 73).
Nesse período, a característica mais marcante das missões de paz da ONU é uma
posição delicada em conflitos onde ambas as superpotências estavam representadas e
combatiam por interesses bem mais abrangentes do que os objetos reais desses embates. A
ONU foi acusada de atuar como “escudo” anti-soviético em vários conflitos centroafricanos, como também no Camboja, por exemplo. Relacionada ainda ao imperialismo por
suas ligações com as potências coloniais, a atuação da organização se encontra em xeque por
sua identidade de „liderança pela estabilidade internacional‟.
Nesse sistema de estados que se auto-preserva, uma quase avalanche de novos
estados – descolonizados a partir dos anos 50 – provoca conflitos em todos os continentes,
mas sobretudo na África. Os primeiros conflitos são interesestatais, ou entre unidades
políticas chamadas de estados. É o exemplo da UNEF, de Suez, que se torna um modelo de
pko de primeira geração (as operações enviadas para mediar e resolver conflitos entre
estados.
Segundo Hammarskjöld, secretário-geral da ONU, sueco, que aprofundou o estudo
conceitual das operações onusianas, os princípios da UNEF, que seriam estendidos às
operações subseqüentes, são:
1.
A UNEF era dependente de consentimento das partes tanto para o envio como para as
operações futuras.
2.
Não se constituiria em ação de imposição.
3.
Suas funções militares seriam estritamente limitadas.
4.
Não deveria de modo algum buscar influenciar a balança de poder político-militar entre as
partes.
5.
Seria de duração temporária.
Fonte: Segundo Relatório do Secretário-Geral sobre a Factibilidade de uma
Força Emergencial da ONU, 6 de novembro de 1956 (A/3302) in Bellamy (2004, p. 100)
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Bellamy (2004: p. 95) chama esses preceitos principais das pkos segundo
Hammarskjöld de „santíssima trindade‟: consentimento, imparcialidade e uso mínimo da força.
Esse tipo de operação se destina a casos sem a imposição da força, normalmente para
processos de paz ou cessar-fogo, para ajudar a prevenir a escalada da violência.
O consentimento do país hospedeiro é crucial para o respeito e não agressão pessoal das
pkos in loco, além de facilitar a mediação e negociações com as partes envolvidas. A
imparcialidade, significando o não engajamento da instituição com qualquer parte, pressuposto
para o diálogo com grupos beligerantes. A neutralidade das pkos significa seus esforços para a
proteção da população civil, abrindo caminho para diálogo em campo.
Conhecendo os interesses regionais e do Conselho de Segurança em cada conflito,
Hammarskjöld busca uma posição firme por uma estruturação inclusive legal para as pkos. O
Summary Study constitui auto-crítica das missões a partir da UNEF.
“(...) é difícil deixar de imaginar que a presença de „peacekeepers‟, sobretudo quando
organizados com uma força de paz, seja uma indicação de que o Estado hospedeiro não
foi capaz de resolver sozinho o problema (...) A impressão de fraqueza que transmite ao
mundo, somente será aceitável como o menor de dois males”(JAMES, A. “Peacekeeping
and the Parties”, p. 133.
“Esse „instinto de privacidade‟ já serviu ao “hands-off” imposto pelas metrópoles quando
o tema da discussão eram as colônias, e ao “off-limits” das superpotências quando o foco
do debate se deslocava para conflitos na área de sua influência mais imediata.”
(CARDOSO, A. J. S. 1998: p. 20)
O aumento constante de responsabilidades das pkos criam discussões a partir de
contradições complexas. Com a temática complexa dos princípios das pkos de primeira
geração, há exemplos práticos de desconexão entre o comando central das Nações Unidas, o
Conselho de Segurança, e as operações localizadas.
O caso do Congo é clássico: a pko ONUC é requisitada pelo então primeiro-ministro
Patrick
Lumumba.
Com
uma
secessão
territorial
(Katanga)
e
a
generalização,
internacionalizada do conflito, a ONUC não tem uma parte reconhecida com quem negociar. A
partir daí, a imparcialidade e a neutralidade ficam seriamente comprometidas. Nesse caso, uma
missão enviada nos moldes das de primeira geração (UNEF) se encontra sem meios até de se
auto-proteger. O mandato da ONUC foi modificado, com mais possibilidade de usar a força.
Ainda presente nos nossos dias, a operação hoje se chama MONUC.
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De maneira clássica, a política do hegemon, com suas variáveis contraditórias,
persegue interesses locais. Vários episódios ilustram o quadro, como o golpe de esquerda
reprimido por marines norte-americanos em 1965, na República Dominicana. É um atentado à
soberania do estado semelhante a outros golpes pró-norte-americanos dos anos 70 e 80. Além
dessas ações em sua „zona de influência‟, os Estados Unidos atuam em episódios como o da
transição de autoridade no Camboja, na UNTAC. São privilégios do hegemon, pronto a
resguardar seus interesses.
Tanto na Somália quanto em Ruanda, o alto teor de violência política, étnica,
identitária supera as capacidades dos contingentes das tropas de paz enviadas. Não se trata de
manter a paz, como se dizia, pois não havia paz. O conflito, arraigado, se reproduz quase que
por inércia. Pressionando juridicamente a Corte Internacional de Justiça a reconhecer o
genocídio em Ruanda, a crise institucional da ONU na época produz uma linha de auto-crítica
amplificada.
“O Conselho de Segurança tratou o tribunal em Haia como um estorvo, e não uma
ferramenta diplomática (...) “Nosso tribunal é como um gigante que não tem braços nem
pernas. Para andar e trabalhar ele precisa de membros artificiais. Esses membros artificiais
são as autoridades nacionais.” (POWER, S. 2004: 556)
Pkos no pós-Guerra Fria
As missões de primeira geração são minoria na história das missões enviadas pelas
Nações Unidas. Além do caso de Suez, são também reportados o conflito entre Etiópia e
Eritréia e Ruanda e Uganda, além da Cachemira e Índia com o Paquistão. A partir daí, as
missões de segunda e terceira geração se tornam foco das missões onusianas, nos conflitos
internos que surgem a partir do fim da Guerra Fria.
Esses „novos‟ conflitos requisitam uma mudança de mandato. O caráter multicultural
destes conflitos, com seus aspectos religiosos, étnicos e sociais, inclui questões históricas e
econômicas de tipos diferentes dos conhecidos até então: fragmentam estados antes formados
por antigos impérios, como o otomano (RAMSBOTHAM O., WOODHOUSE, T. & MIALL,
H. 2005: p. 134).
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Esses desafios tiveram a atenção da cúpula do Conselho de Segurança. Num contexto
social e tecnológico diferenciado, as operações de segunda geração lidam com o socorro a
civis, alvo da destruição que também persegue instituições e consolida a cultura dos senhores
da guerra. A partir da inadequação das missões anteriores a conjunturas similares, pkos
sofrem adaptações, atuando em guerras civis nos Bálcans e na África nos anos 90.
Caracterizadas pelo otimismo, essas pkos foram organizadas com a perspectiva de
atingir a paz positiva, com direitos humanos e econômicos. É o que Boutros-Ghali (1992:9)
chama de “o fim da soberania absoluta e exclusiva”. É necessário frisar que sua Agenda para
a Paz data de 1992, portanto antes dos adventos da Somália e de Ruanda.
“As missões de segunda geração eram multilaterais, multidimensionais e
multinacionais/multiculturais. Nos anos 90, o número de países contribuindo para as
missões quase triplicou (...), e hoje são mais de cem nações diferentes contribuindo com
forças nas missões de manutenção da paz das Nações Unidas”. (RAMSBOTHAM O.,
WOODHOUSE T. & MIALL H., 2005: p. 136)
A Agenda para a Paz
Em junho de 1992, o então secretário-geral da ONU, Boutros Boutros-Ghali, apresenta
um balanço do trabalho das pkos: a Agenda para a Paz. Esse documento espelha um estatuto
de mais autonomia para intervenções. Tema recorrente: meios militares limitados, impacto do
capítulo VII da Carta e sistema de segurança coletiva.
A Agenda para a Paz concebe „peace enforcement units‟, ou unidades de imposição da
paz. É o modelo básico das operações de terceira geração: o caso do Timor leste, de 1999 e
2005, marca o período por assegurar a independência de um país anexado pela Indonésia
depois da colonização portuguesa. A INTERFET tem presença australiana, a potência
regional. A „coalisão voluntária‟ lida com episódios de violência em Somália e Ruanda.
Novo paradigma de manutenção da paz
A natureza das operações de paz a partir de 1989 se transforma: mais numerosas, de
mandato mais complexos e mais normatizadas, com a cooperação pela paz chamada liberal. O
grande aumento de pkos enviadas a partir dos anos 90 é demonstrado no gráfico seguinte
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(BELLAMY, 2004: p. 77). Entre 1988 e 1993, das 20 operações tradicionais, ou dirigidas a
conflitos interestatais, apenas 5 eram de imposição da paz, e 6 vezes mais caras que as outras.
São operações de mandato amplificado, ou com funções além das da missão referência
– UNEF, 1956 - Namíbia, El Salvador, Somália, Bósnia e Ruanda. Entre as razões para a
implementação de operações de paz do tipo amplificado figuram: rejeição ao comunismo na
Europa Ocidental, clima de otimismo para cooperação internacional pela paz e consenso no
Conselho de Segurança. É cada vez mais admitida a segurança como policiamento, com uso
da força.
MISSÃO
LOCAL/DATA
DESCRIÇÃO
UNGOMAP
Afeganistão/Paquistão 88-90
Monitorar retirada soviética
UNIIMOG
Irã/Iraque 88-91
Monitorar cessar-fogo
UNAVEM
Angola 88-91
Monitorar retirada cubana
UNTAG I
Namíbia 88-91
Supervisionar transição democrática
ONUCA
Nicarágua 88-90
Monitorar cumprimento de acordo de paz
UNAVEM II
Angola 91-95
Monitorar cessar-fogo e realizar eleições
UNIKOM
Iraque/Kwait 91-95
Monitorar zona de proteção
MINURSO
Saara Ocidental 91-
Organizar referendo: independência de Marrocos
ONUSAL
El Salvador 91-92
Monitorar cessar-fogo, eleições, desarmar; direito
humanitário
UNAMIC
Camboja 91-92
Planejar missão da ONU subseqüente
UNTAC
Camboja 92-93
Monitorar
refugiados
ONUMOZ
Moçambique 92-94
Verificar cessar fogo, ajudar em acordos de paz
UNOSOM I
Somália 92-
Monitorar cessar-fogo, assistir ação humanitária
UNPROFOR
Croácia/Bósnia 93-95
Garantir cessar-fogo, ação hum., proteção de pessoal
UNOSOM II
Somália 92-93
Ambiente seguro para a assistência humanitária
UNMIH
Haiti 93-96
Verificar acordo de cessar-fogo
UNOMIL
Libéria 93-97
Verificar acordo de cessar-fogo
cessar-fogo,
eleições,
desarmar,
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UNOMUR
Ruanda/Uganda 93-94
Monitorar fronteira
UNAMIR
Ruanda 93-96
Verificar acordo de cessar-fogo
UNOMIG
Geórgia 93
Verificar acordo de cessar-fogo
Ghali (1992) identifica sugestões para aumentar a eficiência das operações de paz, na
Agenda para a paz, descrevem a flexibilização necessária de princípios práticos das operações
de paz. No entanto, a essencialidade de condições práticas essenciais permanece:
- mandato claro e praticável
- cooperação das partes para implementar mandato
- suporte constante do CS
- prontidão dos estados membros de contribuir com pessoal civil e militar, inclusive
com especialistas
- comando efetivo das operações de paz da ONU em campo
- suporte financeiro adequado
O acréscimo de demanda ilustrado pelo última tabela demonstra a necessidade de
ajustes no planejamento de novas missões. Embora haja motivação e engajamento
internacional em operações de paz mais complexas, a definição de seus mandatos se torna
mais difícil. Pio Penna Filho (2004: 47) distingue os seguintes tipos de missão:
Peacemaking: mediação, conciliação, arbitramento ou iniciativas diplomáticas pela
resolução de conflitos
Peaceeping: com pessoal militar, só em atividades reativas e voltadas ao
monitoramento do cessar-fogo
Peace-enforcing: força militar contra hostilidades ou repressão de atos de agressão
Peace-building: reconstrução, infra-estrutura e reabilitação de insitituições políticas
de cunho democrático
Protective engagement: garantia de operações humanitárias
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O Relatório Brahimi
O relatório Brahimi reafirma a importância do consentimento entre as partes, num
conflito intraestatal. Brahimi diferencia imparcialidade (obedecer aos princípios da Carta e aos
objetivos dos mandatos), de neutralidade (uma forma de apaziguamento). O caráter e
especificidades do mandato das pkos só pode ser mudado pelo Conselho de Segurança.
Nos anos 90, as pkos se encontram „emperradas‟ com operações em conflitos
chamados de baixa intensidade. Há vários fatores que superam o âmbito político-institucional
que tornam suficiente a capacidade de operação das pkos. Os interesses das grandes potências
são um ponto essencial.
O relatório especifica recomendações já conhecidas. Entre elas, 1. como agir num
ambiente sem paz precedente, 2. que relação a diplomacia preventiva teria com a prevenção de
conflitos, 3. até que ponto o consentimento do estado hospedeiro é necessário, 4. como usar a
imposição da paz, 5. como definir melhor os mandatos das pkos, 6. como delegar tarefas a
operações regionais?
É uma descrição de atuações de pkos em conflitos sem solução, de baixa intensidade,
que criam novas situações e reproduzem conflitos existentes. Também aponta para mandatos
diferenciados, embora ainda ineficientes, do Conselho de Segurança para os casos críticos da
Bósnia, Somália e Ruanda. Até hoje a doutrina correlata é ambígua. Sua principal
recomendação é integrar mais pkos com trajetórias em perspectiva.
Peacekeeping na atualidade
As missões de paz hoje em dia tem uma formatação diferente das iniciais, mas
conservam algo de seu caráter essencial: são ações localizadas da liderança do sistema
internacional em nome de sua auto-preservação. Como sistematização histórica e com caráter
de estabilização política regionalizada, são operações de certa forma globais, por representarem
o próprio sistema de estados.
Embora sua execução possa mostrar falhas e suscitar críticas, as missões de paz das
Nações Unidas ainda são o instrumento mais eficaz e acessível de estabilização em cenários
vulneráveis. Seu orçamento para o ano de 01.07.2010 a 30.06.2011 é de 7 bilhões e 600 mil
dólares, menos da metade de 1% das despesas militares mundiais em 2010.
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Os principais financiadores, em ordem de maior contribuição anual são: Estados
Unidos (27,14%), Japão (12,53%), Reino Unido (8,15%), Alemanha (8,02%) e França (7,55%).
Hoje são 15 pkos e uma missão política especial no Afeganistão, todas dirigidas pelo
Departament of UN Peacekeeping (DPKO).
O pessoal empregado compreende 85.376 observadores (de tropas e militares) e
14.233 da polícia. São 5.707 trabalhadores civis e 13.856 locais, além dos 2.311 voluntários das
Nações Unidas. 115 países contribuem com pessoal. O Organização administra, em 2007, 20
hospitais militares. 230 clínicas médicas, mais de 18 mil veículos e 210 aeronaves, 450
satélites, 40 mil computadores, 2.800 servidores...
Com o fim da Guerra Fria, o „campo de interesses‟ das potências deixou de existir,
sendo o que o modelo hegemônico tende à unipolaridade. A partir dos anos 90, os conflitos
antes existentes, por razões locais como por conflitos internacionalizados, demandam pkos
adaptadas. Estas, retidas em operações em conflitos intermináveis, devem reajustar seus
mandatos aos „novos‟ tipos de violência cultural. Há vários fatores que superam o âmbito
político-institucional que tornam insuficiente a capacidade de operação das pkos. Os interesses
das grandes potências são um ponto essencial.
Após as fases de operações de primeira e segunda geração, as de terceira são também
chamadas de operações de suporte, ou de apoio. Baseadas na auto-crítica do Relatório Brahimi,
de 2000, são chamadas de operações militarmente „robustas‟. A ideia de uso da força „apenas
para a auto-defesa‟ é transformada em auto-defesa „efetiva‟ ((Makinlay 2000b: 10-11; White
2001: 134) in Bellamy, 2004: 169), mesmo se a Assembleia Geral não apresenta consenso na
definição de „auto-defesa‟.
Com esse aspecto de realocação „mais razoável‟ das forças onusianas em conflitos
chamados „modernos‟, que institucionalizam a violência dos chamados „senhores da guerra‟, a
discussão mais teórica das funções reais das pkos segue significativa.
O aumento do envio de pkos desafia a capacidade das Nações Unidas de gestão a curto
prazo. A pergunta permanece: como serão dirigidas essas operações a médio e longo prazo,
quando as Nações Unidas não puderem mais arcar com o aumento crescente de demanda?
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Conclusão
As missões de paz das Nações Unidas representam seu instrumento de segurança mais
eficiente. Tem enfrentado conflitos cada vez mais complexos e arriscados na periferia do
sistema internacional e buscado respostas possíveis. Num balanço de seus resultados, as
deficiências são superadas por sua credibilidade residual, que fundamenta sua ação. Num
movimento de acompanhamento estratégico regional, as missões ainda são a base concreta das
políticas das Nações Unidas, um reflexo do sistema como um todo.
O aumento de requisições de presença onusiana em territórios de política indefinida
pode ser chamado de pós-pós-guerra. Não se sabe ainda que tipo de relações as pkos terão com
novas agências surgidas nos anos 90 que também atuam localmente. Haverá instituições
alternativas capazes de dividir essa responsabilidade? Ou suplantar as Nações Unidas nessa
tarefa? Como serão as novas parcerias?
A discussão pragmática toma o cenário da instituição. Episódios como o de Suez
provam que as Nações Unidas não constitui sempre necessariamente o ponto ideal de
negociações (Israel planejava a invasão do Egito, apoiado por França e Inglaterra.
Hammarskjöld precisou intervir pessoalmente, ameaçando as potências de ação direta da
ONU). Não obstante, as pkos do pós-guerra fria envolvem a ONU. Isso porque a organização
pleiteia autoridade legal suprema em questões de paz mundial e segurança, como explícito na
Carta, em seu Capítulo VII.
Os poderes assegurados na Carta são confrontados a tensões da guerra fria e às
violências adaptadas do período que segue. Críticas à monopolização das pkos persistem. O
Artigo II.7 da Carta das Nações Unidas continua a causar polêmica. Sua defesa retórica da
soberania estatal contradiz a noção de manutenção da paz pelas decisões do Conselho de
Segurança: a definição de agressão, intervenção e uso da força não estão claros o documento.
Proteger soberania sem definir agressão ou „ameaça contra a paz‟ produz a
ambiguidade sobre a intervenção que caracteriza cada novo mandato de missão. Os rtigos da
Carta geram discussão, como a questão das forças e de que duração e suporte devem ser
aprontadas para entrar em ação.
“A visão definitiva do artigo 43 é a de um exército internacional permanente das Nações
Unidas que pode ser convocado pelo Conselho de Segurança e é comandado, no mais alto
nível, pelo Secrétário-Geral. Tal visão não é factível hoje e poderá nunca vir a sê-lo, pelo
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menos para uma potência maior que é capaz (sozinha) de impor a paz. (...) Mas entre esse
contexto e a realidade atual há muitas alternativas que atendem a muitas das (nossas)
preocupações” (United States Institute of Peace, 1993 in CARDOSO, A. J. S., 1998: 46)
Com os anos 90, as Nações Unidas voltaram a se fortalecer para suas atribuições. Os
conflitos tendem a se exacerbar, num quadro bem diferente do da paz duradoura atingida após a
operação de Chipre, em 1974. A diplomacia preventiva permanece impraticável, com cada
estado buscando os próprios ganhos egoisticamente, tanto para a sobrevivência como para a
acumulação de riqueza. Até agora, as pkos são gerenciadas em primeira linha pelas Nações
Unidas. Sendo assim, há tendência a mais missões de prospecção.
Há complicações por exemplo em relação aos países que fornecem tropas e são
„agredidos‟, como foi o caso dos holandeses em Sebrenica. A incitação à colaboração regional
é uma tônica onusiana, mas até agora essa interação é insuficiente, tanto por questões
financeiras como logísticas. Eis o dilema do uso da força, seja em auto-defesa ou numa
perspectiva de proteção de civis ou garantia de ajuda humanitária. É também uma armadilha,
quando o conflito recrudesce, como na Somália, com soldados americanos cercados.
Nessas circunstâncias, o plano Brahimi urge certa robustez, para não ceder a ataques
provocativos. A pergunta é como agir em situações extremas como a de Ruanda, tão discutida
e criticada, onde em vão se esperou a mudança do mandato. França e Estados Unidos apoiaram
respectivamente hutus e tutsis, sendo que os últimos „ganharam a guerra‟, representados pelo
hoje presidente Kagame. Até agora, não há soluções para resolver ou „combater‟ interesses dos
países integrantes do Conselho de Segurança em conflitos remotos.
As críticas, em algumas situações, de imposição e atentados à soberania, além de
abuso de poder e imperialismo, exercem seu papel de mobilização e busca de respostas. A
julgar pelos ditos populares, seriam as Nações Unidas „um mal necessário‟, e por vezes „dos
males o menor‟? „Melhor com elas que sem elas?‟.
A reflexão sobre o assunto por si compromete. Imputar às missões a defesa dos
direitos humanos de populações vulneráveis pode ser uma construção de consolidação
institucional para as pkos. Negar-lhes essa atribuição pode, por outro lado, significar uma
negação de um trabalho várias vezes admirável. Com todas as contradições jurídicas da Carta,
esta serve de referência fundamental para envio e manutenção de forças internacionais em
operações de manutenção pelas Nações Unidas.
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“Não são as respostas sobre o caráter das respostas de pkos futuras que importam, mas a
demanda por essas respostas, que parece permancer. (...) E, num mundo hostil pela
ameaça, real ou apenas percebida, de uma ambição unipolar do hiper-poder que resta, essa
regulação ainda será executada melhor multilateralmente e numa base de consenso: os
princípios fundamentais da manutenção da paz moderna.” (MACQUEEN, 2006: p. 22)
A auto-crítica das Nações Unidas, essencial para sua legitimação como instituição, é
complexa e reveladora de presenças altamente engajadas e altruístas. Auto-crítica é um
processo sensível, sobretudo em competições pessoais e nacionais patentes. No seio da maior
organização internacional atual, por enquanto não há sinal de planejamento a longo prazo de
um sistema de segurança internacional eficaz que substitua o existente. As missões de paz
permanecem referência de ferramenta de segurança. Até segunda ordem.
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