A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO
DE 9 A 12 DE OUTUBRO
PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO E POLITICAS DE HABITAÇÃO:
ANÁLISE DO CASO DE MARÍLIA/SP E ARAÇATUBA/SP.
SIDNEY QUERINO JUNIOR1
Resumo:
O presente artigo tem como foco central a produção do espaço urbano em duas cidades médias do
Estado de São Paulo, Araçatuba e Marília, sobretudo a partir da atuação do Estado através do
desenvolvimento de políticas públicas habitacionais em diferentes momentos.São analisados aqui,
em particular, a produção habitacional realziada entre os anos de 1960 do século XX até o Programa
Minha Casa Minha Vida, a partir do ano de 2009.
Palavras-chave: Produção do espaço urbano, Programa Minha Casa Minha Vida, Cidades
médias.
Abstract:
This article has as its central focus the production of urban space in two medium-sized cities of São
Paulo, Araçatuba and Marília, especially from state action through the development of housing
policies in different moments. Be analyzed here, in particular , housing production executed between
the 1960s of the twentieth century to the My house, My Life, from the year 2009
Key-words: Production of urban space; My House, My Life; Medium cities.
1 – Introdução
Optamos por organizar o presente artigo a partir da seguinte estrutura: Na
primeira parte apresentaremos algumas reflexões sobre a origem das cidades de
Araçatuba e Marília de modo a destacar a importância da dupla relação entre a
formação de um mercado de terras no interior do estado de São Paulo no início do
século XX e a instalação de uma infraestrutura de transporte nas respectivas regiões
onde se situam as duas cidades analisadas. A combinação desses dois elementos
converge para o surgimento, organização e crescimento das aglomerações urbanas
que conformam as duas cidades. Destaca-se a importância que a propriedade da
terra teve para o surgimento e crescimento das cidades, ao mesmo tempo em que a
apropriação desigual dos equipamentos e dos resultados das políticas públicas
contribui para a produção de cidades cada vez mais desiguais. Na segunda parte,
apresentaremos algumas reflexões sobre o papel do Estado na produção
1
Mestrando do programa de pós graduação em Geografia vinculado a FCT Unesp campus de
Presidente Prudente, membro do Gasperr (Grupo de pesquisa Produção do Espaço e Redefinições
Regionais) e bolsista FAPESP. E-mail de contato: [email protected].
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habitacional. Iniciamos com a análise do período que corresponde da década de
1960 a 1990, destacando algumas das características que marcaram essa
produção, sobretudo o surgimento de empreendimentos habitacionais destinados à
população de baixa renda nas periferias das cidades e em descontínuo a malha
urbana. Por fim, apresentaremos dados e algumas reflexões sobre a produção
habitacional realizada pelo Programa Minha Casa Minha Vida (MCMV) entre os anos
de 2010 e 2013 buscando observar as permanências e as rupturas em relação ao
processo de produção do espaço urbano observado nos momentos anteriores,
espaço urbano este mais complexo em função das desigualdades socioespaciais
produzidas nos anos recentes.
2- Desenvolvimento
De modo a sintetizar a apresentação das cidades aqui trabalhadas, optamos por
focar em elementos que apontem as semelhanças entre as origens dessas cidades,
sabendo, contudo que ambas apresentam características que lhes conferem
particularidades.
Araçatuba é uma cidade localizada no noroeste do Estado de São Paulo e sua
fundação remonta a década de 1910. Sua população estimada para o ano de 2014,
segundo dados do IBGE era de aproximadamente 190 mil habitantes. Em relação à
malha rodoviária do estado de São Paulo, está a 524 km da capital.
Marília é uma cidade localizada no oeste do Estado de São Paulo, cuja fundação
remonta a década de 1920. Com população estimada em aproximadamente 230 mil
habitantes no ano de 2014, o município está a 443 km de distância da capital do
estado através da rodovia. Uma característica que lhe confere peculiaridade é a
presença de Itambés (escarpas), os quais servem como um importante limitante à
expansão urbana e conferem ao tecido urbano feição bastante peculiar.
Ambas podem ser classificadas como cidades médias visto que a partir do
processo de urbanização que caracterizou cada uma delas foram adquirindo papéis
e funções dentro da divisão nacional do trabalho que lhes conferem particularidades,
diferenciando-as em relação às metrópoles e também em relação a outras cidades
de seu entorno mais imediato, cujas funções e papéis se mostram “menos
complexos”.
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2.1-
Algumas reflexões sobre a origem das cidades de Araçatuba e Marília
Ao longo do processo de formação e crescimento dessas cidades, podem ser
observadas várias semelhanças, dentre as quais optamos por destacar a dupla
relação entre a formação de um mercado de terras no interior do Estado de São
Paulo e a expansão da infraestrutura de transportes, primeiro com a ferrovia e
depois com a rodovia como engrenagens chave para o processo de apropriação
capitalista das terras do interior paulista e a consequente formação e crescimento
dessas cidades.
Nesse sentido, destacamos a atuação marcante, tanto no plano econômico (a
partir da propriedade da terra), como no plano político de um agente determinante
para o crescimento de ambas as cidades: os grandes proprietários de terras rurais e
posteriormente urbanas. Com a crise de 1929, o café passa a ser substituído por
outras culturas, contudo, alguns territórios (dentre os quais destacamos o interior
paulista), já organizados estavam aptos a desenvolver outras atividades (REIS
FILHO, 1997). Nesse sentido, o empreendimento empresarial da época passou a ser
cada vez mais a apropriação de terras, em especial aquelas com potencial de serem
exploradas, seja a partir da agricultura, mas, sobretudo a partir de uma perspectiva
comercial. É importante destacar que a simples transformação da denominação de
terra rural para terra urbana, portanto de uma comercialização em hectares para m²,
possibilitava um significativo ganho de renda, o que atraiu investidores de diferentes
áreas para o interior do Estado de São Paulo.
Mais do que simplesmente lotear terrenos, os grandes proprietários
organizavam as cidades de acordo com as suas aspirações, planejando o seu
crescimento. O primeiro processo de expansão em ambos os casos esteve
diretamente ligado à malha ferroviária, sendo controlado majoritariamente pelos
interesses especulativos daqueles que viam ali a possibilidade de aumentar suas
rendas, que provinham em grande volume da venda de terras rurais “urbanizadas”,
portanto mais caras. Isso se deve principalmente ao fato de que os povoados junto à
linha férrea garantiam a segurança do patrimônio edificado da ferrovia e, ao mesmo
tempo, ao ser equipado com serviços, como aqueles ligados ao comércio,
possibilitava a valorização das áreas próximas.
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Devido à atração de capitais externos e uma acumulação prévia, várias outras
atividades passaram a surgir, como aquelas ligadas ao setor bancário e financeiro, o
que contribuiu para que as cidades aumentassem sua centralidade regional,
atraíssem um novo contingente populacional e assim expandissem a sua malha
urbana2.
Aos poucos, não só a paisagem como também os papéis desempenhados por
esses núcleos na rede de cidades na qual estão inseridos foram se alterando,
fazendo com que as empresas que atuavam e que produziam (n)essas cidades
fossem inseridas no plano da concorrência em múltiplas escalas. Nesse sentido, no
que diz respeito à produção do espaço urbano pode-se observar a intensificação na
produção das desigualdades.
Temos como exemplo a expansão da malha urbana, que entre as décadas de
1970 e 1980, passa a apresentar um crescimento em descontínuo, apoiado em
estratégias de diferenciação do espaço para a captura de rendas fundiárias em
ambas as cidades3. Esse processo está diretamente relacionado ao aparecimento
de loteamentos habitacionais residenciais destinados a população de mais baixa
renda em áreas afastadas da malha urbana original os quais serão tratados (alguns
deles) no item seguinte.
2.2-
Produção habitacional realizada pelo Estado nas cidades de Araçatuba e
Marília: CECAP- CDHU e COHABs.
Tomando como ponto de partida a assertiva feita por Valença (2003), de que
sem a mediação ou intervenção do Estado, a maioria dos indivíduos não pode se
tornar „consumidora‟ de habitação, processo que se dá através do mercado de
compra e venda de imóveis residenciais e de aluguéis, buscaremos nesse item
analisar como se deu a produção habitacional realizada por dois órgãos distintos
ligados ao Estado: A CECAP-CDHU (Companhia de Desenvolvimento Habitacional
e Urbano) e as COHABs (Companhias de Habitação). Após uma primeira
2
Para mais informações sobre a cidade de Marília, consultar Melazzo (2012) e Zandonadi (2008) e para a cidade
de Araçatuba consultar Pedon (2005).
3
Idem ao anterior.
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caracterização, buscaremos refletir sobre a inserção urbana dos empreendimentos e
alguns de seus reflexos para a produção do espaço urbano das duas cidades.
Com sua fundação no ano de 1949, a CECAP-CDHU, uma empresa do
governo do Estado de São Paulo, inicia efetivamente a produção habitacional
voltada à baixa renda no ano de 1967. Desde então, produziu milhares de unidades
habitacionais em diversos municípios do Estado de São Paulo, dentre os quais estão
os municípios aqui pesquisados.
Com suas atividades iniciadas nos anos de 1960, as COHABs tinham como
principal objetivo a produção e comercialização de habitação voltada a atender o
mercado popular (de um a seis salários mínimos), sendo essa produção apenas
uma parte daquela realizada durante os anos de sua atividade.
Muito embora muitas dessas companhias tenham adquirido importância na
produção habitacional no contexto estadual, devido ao recorte analítico do presente
trabalho nos interessa destacar a atuação de duas delas: Companhia Habitacional
de Bauru (COHAB-Bauru) e Companhia Regional de Habitação de Interesse Social
de Araçatuba (COHAB-Crhis).
A primeira foi criada no ano de 1966, enquanto a segunda passa a operar a
partir do ano de 1983. Ambas são constituídas como sociedades de Economia
mista, agentes financeiros e agentes promotores do Banco Nacional de Habitação
(extinto BNH). Desde então, as companhias são regidas pelo Sistema Financeiro de
Habitação do Governo Federal. Através da captação de recursos, via Caixa
Econômica Federal, as COHAB-Bauru e COHAB-Crhis construíam moradias
populares, destinadas à população de baixa renda (Pedon, 2005). Ao todo, foram
construídas mais de 64 mil unidades habitacionais pela primeira e mais de 30 mil
pela segunda em vários municípios do Estado de São Paulo, sendo sua participação
bastante expressiva em Araçatuba e Marília4.
Em Araçatuba, foram produzidas 3627 unidades habitacionais pela CECAPCDHU entre os anos de 1967 e 2010. Além disso, foram produzidas 644 unidades
4
Fonte: Cohab-Bauru, 2015 e Cohab-Crhis, 2015:
http://www.cdhu.sp.gov.br/a_empresa/apresentacao-cdhu.asp, acesso em 06/07/2015
http://www.cohabbauru.com.br/, acesso em 06/07/2015
http://www.crhis.com.br/, acesso em 06/07/2015
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habitacionais pala COHAB-Bauru e 5760 unidades pela Cohab-Crhis, totalizando
10.031 unidades habitacionais entre a década de 1960 e 2010.
Em Marília, foram produzidas 2941 unidades habitacionais pela CECAPCDHU entre as décadas de 1960 e 2010, 5657 unidades habitacionais pela COHABBauru e 841 unidades pela COHAB-Crhis, totalizando 9439 unidades habitacionais
entre a década de 1960 e 2010.
Quando quantificamos a produção realizada por essas companhias em
ambas as cidades e a comparamos ao total de unidades habitacionais produzidas
através do número de domicílios particulares permanentes registrados pelos
levantamentos censitários, observamos que em ambos os casos o valor percentual
daquela produção, tomando como referência o ano 2000, fica em torno de 21% para
Araçatuba e 17% para Marília.
Além da clara relevância quantitativa, em ambas as cidades, os conjuntos
habitacionais populares produzidos constituíram grandes “indutores” de ocupação
urbana, sobretudo a partir da década de 1970. Na cidade de Marília, por exemplo, os
conjuntos produzidos pela COHAB-Bauru entre 1966 e os anos de 1970
contribuíram para que a expansão territorial da cidade se apresentasse em ritmo
superior ao crescimento populacional, sobretudo por se dar em descontínuo,
elemento semelhante ao que acontece em Araçatuba, possibilitando a intensificação
da prática especulativa (ZANDONADI, 2008 e PEDON, 2005).
Nesse sentido, observamos que tanto as habitações voltadas aos segmentos
de rendas mais baixas, quanto àquelas destinadas ao consumo dos grupos de
rendas mais elevadas, seguiram uma lógica empresarial, privilegiando alternativas
que possibilitavam maiores rendimentos para o agente empreendedor. Vale lembrar
que o BNH (Banco Nacional de Habitação), principal provedor dos recursos para o
desenvolvimento das políticas de habitação entre 1964 e 1986, desde a sua
fundação apresentou-se organizado no sentido de transmitir todas as suas
operações para o setor privado, ficando a cargo da instituição apenas a arrecadação
dos fundos necessários, os quais advinham, sobretudo do Fundo de Garantia do
Tempo de Serviço (FGTS) e do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimos
(SBPE). (BOLAFFI, 1975).
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De acordo com Boscariol (2011) estas companhias não exercem mais a
produção de habitações, mas apenas serviços administrativos desde 19965.
Nesse sentido, a partir das constatações feitas nos dois itens anteriores,
podemos observar que a apropriação das políticas de habitação a partir de
interesses particulares são elementos recorrentes a história dessas duas cidades.
Do mesmo modo, as estratégias de valorização observadas no momento da origem
dessas aglomerações urbanas continuam a ser reproduzidas na escala intraurbana
a partir de um processo de diferenciação de áreas. O solo urbano, nesse sentido, se
torna elemento central nessa analise. Ao ser transformado em mercadoria, ele passa
a desempenhar funções alheias as sua utilidade natural de bem e recurso da
natureza passando a funcionar como reserva de valor e elemento de segregação
(BOLAFFI, 1975). A aquisição de solo para fins puramente especulativos contribui
para o aumento da demanda, ao mesmo tempo em que retira parte desse bem do
mercado, contribuindo para o aumento artificial de seu preço. A todo esse
movimento tem-se como consequência a deseconomia do gasto público que ao
mesmo em que aprova e financia a produção habitacional em áreas descoladas da
malha urbana original, providenciando novos equipamentos urbanos, vê “dentro da
cidade” a formação de vazios urbanos e a subutilização de equipamentos públicos.
2.3-
O Programa Minha Casa Minha Vida em Marília e Araçatuba.
Em um contexto marcado por uma forte crise internacional, o governo federal
lançou no ano de 2009 o programa habitacional Minha Casa Minha Vida (MCMV)
como uma das principais medidas para combater a instabilidade econômica, assim
como os seus impactos (Fix, 2011). Ao analisá-lo, podemos observar algumas
permanências e modificações em relação à política de habitação que havia sido
desenvolvida anteriormente.
Nesse sentido, o MCMV responderia a uma estratégia bastante semelhante
àquela utilizada quando da criação do BNH, sendo ao mesmo tempo uma política
habitacional e uma política econômica anticíclica como forma de gerar moradia e
emprego, sobretudo para os segmentos do mercado de trabalho com menor
5
Ao consultar os sites das companhias não foram encontrados novos empreendimentos após o
período citado.
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qualificação profissional e ao mesmo tempo aquecer a economia através da oferta
de crédito de modo a dinamizar o setor da construção civil.
Contudo, o MCMV guarda em si algumas particularidades. A primeira delas é
o volume de crédito disponibilizado, que pode ser apreendido a partir da significativa
produção habitacional realizada. Nenhuma outra política de habitação carregou
consigo um volume tão grande de crédito, nem mesmo o BNH (FIX, 2011). O volume
de unidades habitacionais construídas no período analisado, em ambas as cidades,
é bastante significativo especialmente se comparado à produção realizada pelas
COHABs e CECAP-CDHU.
Em Araçatuba, o programa passa a financiar empreendimentos no ano de
2010, somando até o ano de 2013, 75226 unidades habitacionais (concluídas ou em
fase de conclusão). Desse total, aproximadamente 43% pertencem a Faixa 1
(aquela que compõe a maior parte do déficit habitacional)7.
Em Marília, o programa passa a financiar novos empreendimentos no ano de
2010, somando até 2013, 46778 unidades habitacionais (concluídas ou em fase de
conclusão). Desse total, aproximadamente 23% pertencem à Faixa 1 (Quadro 1).
Quadro 1- Relação entre as unidades habitacionais produzidas pelo MCMV e aquelas ligadas a
CECAP-CDHU e COHABs em Araçatuba e Marília
Total de unidades
Total de unidades
% da produção realizada
produzidas pelo
produzidas pela
pelo MCMV em relação às
MCMV (2009-2013)
CECAP-CDHU e
COHABs
COHABs (1960-1996)
Araçatuba
7522
10.031
75%
Marília
4677
9439
49,5%
Fonte: Ministério das cidades; Cohab-Bauru e Cohab-Crhis Organização: Sidney Querino Jr.
6
Segundo dados disponibilizados pela Caixa Econômica Federal.
Segundo os dados disponibilizados a partir de pesquisa realizada pela fundação João Pinheiro em
Agosto de 2013, aproximadamente 70% do déficit habitacional brasileiro se encontra na faixa de
renda que corresponde de zero a três salários mínimos, incluindo as famílias classificadas como sem
rendimento.
8
Segundo dados disponibilizados pela Caixa Econômica Federal.
7
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Outro ponto de destaque é a inserção de uma parcela significativa da
população de baixa renda no mercado de habitação, possibilitando a ela consumir
os serviços oferecidos pelo mercado imobiliário que antes eram destinados apenas
aos extratos sociais de mais alta renda. Ao mesmo tempo, confere a parte
significativa dos usuários, especialmente àqueles da Faixa 19 a possibilidade de um
ganho de renda importante, tendo em vista que muitos trocam o valor pago em
aluguel por prestações com o baixo valor (segundo a portaria 237 de 27 de Agosto
de 2012, o valor, pago nas prestações para essa faixa de renda não podem
ultrapassar 5% da renda familiar).
Outra diferença é que a Caixa Econômica Federal centraliza uma série de
tarefas, diferente do que acontecia com o BNH10.
A partir dos dados obtidos no censo de 2010, a proporção do déficit
habitacional para a cidade Araçatuba era de quase 8%, totalizando 4.868 domicílios.
Desse total, 2.251 domicílios foram classificados como coabitação e outros 2.135
foram classificados como excedente de aluguel11 (Quadro 2).
Em relação a Marília, o déficit habitacional supera os 8%, totalizando 5.834
domicílios, abaixo das médias estadual e nacional. Desse total, destacam-se
aqueles classificados como coabitação (2.754 domicílios) e excedente de aluguel
(2.521).
9
O MCMV é dividido em 3 faixas de renda: a Faixa 1é formada por famílias com renda mensal bruta
de até R$1.600,00. A Faixa 2 é formada por famílias com renda mensal bruta de até R$ 3.275,00 e a
Faixa 3 com famílias com renda mensal bruta de até R$ 5.000,00.
10
Segundo a atuação do BNH, mesmo as cobranças de prestações de dívidas eram confiadas a
agentes financeiros diversos, bancos, companhias habitacionais, sociedades de crédito imobiliário,
entre outras. Além de remeterem uma parte dos juros, conservavam os valores das prestações
durante um ano antes de devolver ao BNH. Certamente esses recursos eram aplicados em outras
atividades mais lucrativas do que na produção de habitação. (BOLAFFI,1975)
11
Os dados utilizados fazem parte da Nota Técnica do Ipea intitulada Estimativas do déficit
habitacional brasileiro (2007-2011) por municípios (2010), de Bernardo Alves Furtado, Vicente Correia
Lima Neto e Cleandro Krause. A fonte original dos dados utilizados para a organização da nota
técnica foram retiradas do IBGE (censo 2010).
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Quadro 2- Relação entre a produção do MCMV (2009-2013) e o total de domicílio particulares
permanentes urbanos (2010)
Total
de Déficit
Total
de
unidades
habitacional
particulares
produzidas
2010
permanentes
PMCMV
domicílios %
produção
MCMV em relação ao
urbanos total
de
domicílios
em 2010
permanentes urbanos
Araçatuba
7522
4.868
59.543
12,6%
Marília
4677
5.834
65.752
7,1%
12
Fonte: Fundação Seade, Ministério das cidades e CEF , Organização: Sidney Querino Junior.
Quando analisamos a produção habitacional realizada pelo MCMV em ambas
as cidades, observamos que elas, por si só, se voltadas a atender o déficit
habitacional dos municípios tenderiam a praticamente a eliminá-lo, dado o número
considerável de unidades habitacionais construídas/contratadas. Nesse sentido,
duas outras permanências parecem ser observadas em relação aos modelos
anteriores de provisão de habitação popular: A produção é realizada seguindo às
lógicas do mercado, tanto no que diz respeito ao público que tem sido beneficiado
pelo programa, quanto à espacialização desses empreendimentos, que ao atender
às aspirações das incorporadoras que participam da produção habitacional, tende a
reservar
à
população
de
renda
do
mais
baixa
as
piores
localizações
e
consequentemente as áreas dotadas de maior carência de infraestrutura e serviços.
Ao verificarmos a localização dos empreendimentos que foram ou estão
sendo construídos na cidade pelo MCMV, percebemos que aqueles destinados às
Faixas 1 e 2, majoritariamente se encontram nas áreas mais periféricas das cidades,
sendo os da Faixa 1 os de pior localização13.
Em Araçatuba, os empreendimentos dessa faixa de renda encontram-se
localizados na área noroeste da cidade, classificada a partir da metodologia utilizada
12
Caixa Econômica Federal
Para mais informações consultar Querino Junior (2015).
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pelo Centro de Estudos e de Mapeamento da Exclusão Social para Políticas
Públicas (CEMESPP (2015)14 como de média e alta exclusão social.
Em Marília, os empreendimentos da Faixa 1, de renda subsidiados pelo
MCMV, encontram-se situados nos extremos das áreas norte e sul da cidade,
anteriormente caracterizadas como de exclusão social. Nesse sentido, o programa
parece contribuir para o aprofundamento das desigualdades intraurbanas, uma vez
que reforça o cenário observado previamente.
O processo de diferenciação entre áreas e pessoas que conforma a cidade
passa a ser materializado na maneira como o espaço urbano é produzido e
consequentemente na maneira como a cidade é apropriada e consumida por seus
moradores. A faixa de renda e demais indicadores demográficos determina, por
exemplo, os investimentos do setor público e privado no que diz respeito à oferta de
produtos imobiliários, bens e serviços e impactam diretamente na vida da população
e na maneira como essa se relaciona se apropria e consome a cidade.
3- CONSIDERAÇÕES FINAIS
Transcorridos aproximadamente 100 anos do surgimento das cidades aqui
analisadas, as lógicas que continuam a nortear a sua produção são aquelas
atreladas ao mercado, sobretudo a partir de uma perspectiva capitalista. Mesmo
com o avanço em marcos jurídicos como a promulgação da constituição federal de
1988, a qual aponta a necessidade da elaboração e implantação de planos diretores
municipais e posteriormente com a criação do Ministério das Cidades (2003) e do
Estatuto da Cidade (2001), poucos avanços são observados no que diz respeito à
produção do espaço urbano. Via de regra, os empreendimentos populares tem
ficado relegados às periferias da cidade e quanto menores as faixas de renda, piores
tem sido a sua inclusão dentro do contexto intraurbano.
A mesma lógica de
produção do espaço urbano, apoiada em estratégias de diferenciação e valorização
de determinadas áreas da cidade visando à apreensão de rendas fundiárias cada
vez mais elevadas observadas na formação socioespacial desses municípios, ainda
no início do século XX, podem ser observadas nos outros dois momentos
14
Para mais informações consultar o Atlas da inclusão/exclusão social disponível na home page do Cemespp,
disponível em http://www.fct.unesp.br/#!/pesquisa/grupos-de-estudo-e-pesquisa/cemespp/
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destacados nesse texto, seja na produção habitacional realizadas pelas COHABs e
pela CECAP-CDHU no período que corresponde as décadas de 1960 a 1990, seja
mais recentemente na produção habitacional do MCMV.
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