AJ USTE NEOLIBERAL E A CRISE DO ESTADO: NECESSIDADE DE SE RETOMAR A AUTONOMIA DOS ESTADOS NACIONAIS Michele Polline Veríssimo Faculdade de Ciências Integradas do Pontal – FACIP / UFU [email protected] Gilberto José Miranda Faculdade de Ciências Integradas do Pontal – FACIP / UFU [email protected] Aline Barbosa de Miranda Faculdade de Educação – FACED / UFU [email protected] INTRODUÇÃO O avanço da globalização e o aprofundamento das políticas liberalizantes nas últimas décadas têm trazido em seu bojo uma relativa perda de autonomia do Estado na formulação de políticas nacionais de desenvolvimento econômico e social sustentadas. A globalização engloba um processo de transformação produtiva e tecnológica, caracterizado pela emergência de um novo padrão de organização da produção, que envolve o aumento da concentração do capital e a criação de empresas gigantescas e poderosas operando em escala mundial, além do avanço no processamento e difusão de informações através das telecomunicações e informática, que facilita e agiliza as transações. Na esfera financeira, a globalização enreda uma intensificação das relações financeiras internacionais, implicando um novo regime mundial de acumulação do capital, cujo funcionamento depende dos interesses do capital financeiro, que se mantém sob a forma de dinheiro e busca um rendimento enquanto tal. Neste processo, a economia global se torna acentuadamente influenciada pelo livre movimento dos capitais em busca de níveis elevados de remuneração, e o capitalismo passa a atuar cada
2 vez mais no sentido de privilegiar a acumulação financeira em detrimento da acumulação produtiva, embora apenas esta última seja capaz de gerar riqueza nova e ampliar produto, emprego e renda. A globalização está representada no plano ideológico pelo pensamento liberal (MARTINS, 1996). Este ganha força a partir do final dos anos 1980, sendo que para os países em desenvolvimento é implementada uma nova concepção de política caracterizada pela imposição de um conjunto de medidas pelos organismos internacionais (BIRD e FMI) destinadas a englobar aquelas economias num novo panorama externo, em que predominam os ideários da globalização e da integração aos mercados financeiros internacionais. Dentre tais medidas, são advogadas a abertura comercial, a liberalização dos mercados financeiros, a desregulamentação do mercado de trabalho, as privatizações, e a redução do papel do Estado, com o corte de gastos públicos e o abandono das políticas sociais. Tendo em vista tal pano de fundo teórico, o presente trabalho pretende discutir a perda da autonomia do Estado na condução das políticas econômica e social, frente ao contexto de implementação das políticas neoliberais e do avanço do processo de globalização. A metodologia utilizada no trabalho consiste basicamente em pesquisa bibliográfica sobre obras relacionadas à temática em questão. O trabalho encontra­se dividido em quatro seções, além desta introdução e das considerações finais. A primeira seção discute a lógica das políticas de ajuste neoliberais implementadas em diversas economias nas últimas décadas. A segunda seção procura esclarecer a relação das políticas neoliberais com a crise fiscal do Estado. A terceira seção, tendo em vista o conceito de “desenvolvimento” subjacente ao Plano Real no contexto das políticas neoliberais, analisa a necessidade de retomada da autonomia dos Estados Nacionais, não apenas na formulação das políticas econômicas, mas também no que diz respeito às políticas sociais. Por último, a quarta seção discute os efeitos das reformas neoliberais no que se refere à educação e destaca que é fundamental repensar a atuação do Estado com relação às políticas educacionais, se se deseja acelerar o crescimento econômico e melhorar a qualidade de vida da população. 1. A LÓGICA DAS POLÍTICAS DE AJ USTE NEOLIBERAIS O final do século XX vivenciou intensas transformações na ordem econômica mundial, nas formas de organização produtiva e nas estruturas que sustentaram o
3 capitalismo do pós­guerra, período em que as economias nacionais estavam articuladas em torno de um Estado regulador e voltado ao bem­estar social. Perante tais mudanças, observa­se, nas últimas décadas, o acirramento da concorrência internacional, a debilidade de decisão do Estado e a desregulamentação do capitalismo, levando a economia mundial em direção a crescentes modificações econômicas e sociais. Paralelamente às transformações da estrutura do capitalismo, a ordem mundial assiste ao ressurgimento do velho ideário do liberalismo econômico revestido com ares de “modernidade” sob a forma de teses monetaristas e neoliberais, formando um receituário de política econômica aplicado em grande parte do mundo a partir do final dos anos 1970 (TAVARES, 1992; BELLUZZO, 1997). Em linhas gerais, o receituário neoliberal consiste em enfraquecimento dos Estados Nacionais, abertura comercial e de serviços, liberalização da entrada e saída do capital estrangeiro, ruptura dos monopólios públicos e privatização, flexibilização do mercado de trabalho, corte ou abandono das políticas públicas sociais (CANO, 1998). A idéia central inerente nestas medidas é a de que a economia deve ser deixada ao livre jogo das forças do mercado, pois isso resultaria na melhor utilização dos fatores produtivos em benefício da coletividade. Conforme a avaliação neoliberal da experiência keynesiana dos anos 1960, o uso das políticas fiscal e monetária com o propósito de conter a instabilidade cíclica e promover o crescimento da economia, acompanhado da concessão de direitos e benefícios sociais, teria levado à ampliação e à persistência dos déficits orçamentários. A acumulação dos déficits determinara o crescimento desmesurado dos estoques de dívida pública, gerando tensões sobre as taxas de juros, o que limitava o investimento privado e contribuía para a manutenção de altas taxas de inflação. Além disso, a intervenção do Estado ocasionara sérias deformações microeconômicas, ao promover distorções no sistema de preços (taxas de câmbio, juros e tarifas) com o objetivo de induzir a expansão de setores escolhidos ou proteger segmentos ameaçados pela concorrência. O mercado de trabalho, caracterizado por regras políticas que limitavam o seu funcionamento, como o salário mínimo, não exprimiam o preço de equilíbrio do trabalho por meio da interação da oferta e demanda. Tais fatores decorrentes da obstrução ao funcionamento normal dos mercados pela intervenção do Estado teriam conduzido ao aumento da inflação, à elevação do desemprego e ao baixo dinamismo das economias a partir de meados dos anos 1970. Isto significava que as economias só voltariam a crescer de forma estável e sustentada a longo prazo quando se recuperasse os estímulos provenientes da coordenação e disciplina impostas pelo mercado.
4 A questão central para os neoliberais, uma vez atingido o controle sobre o processo inflacionário, deveria passar pela adoção de políticas pautadas no aumento da taxa de poupança privada, condição prévia para a retomada dos investimentos e ampliação da renda e do emprego. Assim, a recomendação neoliberal para os mercados financeiros pautava­se na eliminação das barreiras à entrada e saída de capitais, de modo que a taxa de juros pudesse exprimir sem distorções a oferta e a demanda de poupança nos espaços integrados das finanças mundiais. O mercado de bens requeria uma abertura comercial e a eliminação do protecionismo e das políticas de fomento, de modo que as empresas fossem submetidas à concorrência internacional, forçando­as a se tornarem mais competitivas e eficientes. Finalmente, para o mercado de trabalho, previa­se flexibilização e remoção das cláusulas sociais, consideradas ineficientes e danosas aos trabalhadores. Os países que lideraram a adoção das políticas neoliberais foram Inglaterra e Estados Unidos. A Inglaterra, sob o comando de Margaret Tatcher, sofreu a limitação do poder do Estado, com a redução do seu papel nas questões sociais e econômicas, queda dos gastos com o Welfare State, redução da tributação, aumento dos gastos com a defesa e liberalização do mercado. A justificativa para tais medidas era a de que a maior abrangência da intervenção estatal deveria vir acompanhada necessariamente do aumento da receita, o que implicaria em tributação mais elevada sobre os indivíduos. Nos Estados Unidos, as políticas ortodoxas adotadas no governo de Ronald Reagan são bastante similares às verificadas na Inglaterra. O Estado também era suposto como causa de todos os males, o que implicava que a recuperação da posição hegemônica dos Estados Unidos se daria pela volta ao liberalismo econômico, com contração da oferta monetária, redução da carga fiscal, desregulamentação do mercado e restabelecimento do dólar como moeda forte (SOARES, 1999). As políticas de ajuste neoliberais aplicadas na América Latina foram traduzidas por um modelo criado pelo Banco Mundial, pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e pelo governo dos Estados Unidos: o chamado Consenso de Washington. O enfoque proposto pelo Consenso de Washington, chamado de ajuste estrutural, pretendia desencadear as mudanças que os países ricos julgavam “necessárias” para a estabilização dos países periféricos através da aplicação de um receituário de políticas liberalizantes, privatizantes e de mercado. Há que se ressaltar que as políticas gestadas pelo Consenso faziam parte de um movimento de ajuste no sistema mundial dentro do contexto da globalização financeira e produtiva. Em síntese, trata­se de políticas
5 econômicas de estabilização acompanhadas de reformas estruturais liberalizantes (SOARES, 1999). As reformas estruturais preconizadas pelo Consenso de Washington assumiram, no final dos anos 1980, uma convergência forçada e ganharam força de doutrina constituída, sendo aceita por vários países em desenvolvimento. Tais países, diante dos desequilíbrios de balanço de pagamentos, desajuste das contas públicas e altas taxas de inflação, recebiam das instituições internacionais um receituário de política econômica, cuja execução condicionava os empréstimos e financiamentos a serem concedidos. A proposta do Consenso de Washington se resume, no curto prazo, em diminuir o déficit fiscal através da redução do gasto público principalmente na área social, aplicar políticas monetárias restritivas para combater a inflação, manter uma taxa de juros real positiva e o câmbio em um nível adequado (valorizado). No médio prazo, os objetivos seriam transformar as exportações em uma das bases do crescimento, liberalizar o comércio exterior, reduzir as regulações estatais (privatizações) e atribuir o papel de regulador ao mercado, concentrar o investimento no setor privado, e promover uma estrutura de preços sem distorções (SOARES, 1999). Dois pontos do receituário neoliberal devem ser ressaltados. Primeiro, a valorização da taxa de câmbio dentro de um contexto de abertura da economia poderia implicar a geração de grandes déficits comerciais que, somados aos compromissos com a renegociação das dívidas externas, causariam impacto negativo na conta de transações correntes. A solução para este problema do balanço de pagamentos envolveria medidas de desregulamentação da entrada e saída do capital internacional e elevação das taxas de juros, o que possibilitaria entradas de capital de curto prazo, vinculadas a programas de privatizações a custo depreciado, especulações nas bolsas de valores, ou aos altos juros da dívida pública interna. Segundo, acreditava­se que a abertura comercial tornaria as empresas mais competitivas e eficientes baseado na noção de que a concorrência das empresas estrangeiras no mercado nacional e as importações mais baratas em função do câmbio valorizado obrigariam as empresas dos países em desenvolvimento a adotarem novas tecnologias e a reduzirem seus custos. As medidas propostas pelo Consenso de Washington tiveram maior sucesso no que tange à estabilização inflacionária. No entanto, para atingir a estabilidade de preços, tais medidas acarretaram, nos diversos países, uma série de efeitos negativos. Os resultados das políticas de ajuste neoliberais e sua relação com a crise fiscal do Estado serão apresentados na próxima seção.
6 2. POLÍTICAS NEOLIBERAIS E A CRISE FISCAL DO ESTADO Os neoliberais acusam os compromissos assumidos pelo Welfare State nos anos 1960 como a principal causa da desaceleração econômica mundial, devido à queda da lucratividade e da competitividade decorrente do aumento dos encargos fiscais e dos direitos sociais consagrados pelo Estado de bem­estar social (FIORI, 1996). O argumento é de que a retomada do crescimento exigiria um aumento dos investimentos e da lucratividade incompatíveis com os níveis salariais e com a carga fiscal requerida pelos sistemas de proteção social obtidos pelos trabalhadores. Portanto, a solução da crise deveria passar pela desregulamentação dos mercados, flexibilização do mercado de trabalho e desestruturação do Estado de bem­estar social (MARQUES, 1998). Há que se fazer uma revisão desse diagnóstico da crise mundial e dos resultados gerados pela aplicação das políticas neoliberais para se compreender por que a redução das cargas fiscais não incentivou o investimento e o crescimento econômico, e por que o gasto público tem aumentado, apesar da queda significativa dos gastos sociais. Em outras palavras, a crise fiscal do Estado está mais relacionada a acontecimentos no âmbito da economia mundial do que ao excesso de demandas dos trabalhadores. Tais acontecimentos alteraram radicalmente a face do capitalismo, deteriorando a base tributária, multiplicando a dívida pública e submetendo a liberdade da política econômica e social aos objetivos dos mercados financeiros (FIORI, 1996). A crise fiscal do Estado encontra­se relacionada a três ordens de razões (TAVARES, 1992). A primeira razão seria decorrente de fatores de caráter estrutural, dada a crise da previdência social ligada às mudanças na estrutura demográfica e do emprego, uma vez que a força de trabalho regularmente empregada estaria se restringindo enquanto o emprego informal estaria aumentando, tornando as contribuições dos empregados e empresas empregadoras insuficientes para sustentar os seguros sociais e as pensões da população inativa (velhos, jovens e mulheres). A segunda razão está ligada ao processo de reestruturação produtiva e internacionalização acelerada, que contribui para a deterioração dos mecanismos de financiamento do Estado, na medida em que tais transformações des­territorializam a renda e o produto, dificultando sua mensuração e tributação, mas não des­territorializam os gastos públicos sociais e de produção de infra­estrutura, que continuam a cargo do Estado. Além disso, contribui para este processo a informalidade de pequenas empresas
7 na indústria e no setor de serviços, que sonegam impostos, e, portanto, solapa a base de arrecadação tributária do governo. Por fim, a terceira razão, vista pelo lado do gasto corrente, encontra­se associada à lógica das políticas de ajuste impostas. Tal razão destaca­se por seu grande impacto nos países periféricos. Trata­se do peso crescente dos serviços financeiros da dívida pública, advindo da manutenção de taxa de juros elevadas. Para análise desta razão, faz­ se necessário comentar brevemente os resultados das políticas de ajuste neoliberais. O modelo de ajuste neoliberal aplicado nos países em desenvolvimento, em suma, se reduz à implantação de políticas macroeconômicas que têm por objetivo restabelecer o equilíbrio dos balanços de pagamentos e controlar a inflação através de medidas recessivas. No entanto, tais políticas apresentaram efeitos negativos em termos de crescimento econômico e melhoria do padrão de vida da população. A aplicação de políticas monetárias restritivas para conter a inflação provocou elevação das taxas de juros e a redução dos investimentos no setor produtivo, causando queda do nível de atividade econômica e de emprego. Os juros altos também contribuíram para a elevação das dívidas externa e interna, deteriorando ainda mais as contas públicas e resultando em menores aportes de recursos para os setores sociais na tentativa de equilibrar as finanças do Estado. A liberalização dos mercados financeiros, necessária para o ajuste do balanço de pagamentos, proporcionou a entrada de capitais de curto prazo, ampliando os riscos de crises abruptas e a instabilidade das expectativas. Deve­se ressaltar que os capitais que ingressaram nas diversas economias foram constituídos na maior parte por fluxos de capitais especulativos em busca de retornos elevados, o que não é compatível com a viabilização do crescimento sustentado no longo prazo. A abertura comercial e a integração ao mercado internacional, em vez de tornar as empresas mais eficientes e competitivas, e propiciar a modernização da estrutura produtiva prevista pela tese neoliberal, acarretaram desintegração das indústrias nacionais, desnacionalização produtiva, quebra de empresas e aumento do desemprego. Na realidade, foi ilusão pensar no poder transformador em termos de modernização e competitividade que a política neoliberal poderia trazer aos países periféricos, uma vez que estas economias contaram com a forte participação do Estado para alavancar seus processos de industrialização (TAVARES, 1992). Sem políticas setoriais, sobretudo industrial, induzidas pelo Estado, torna­se difícil a modernização produtiva e o que se observa é a ampliação do desemprego e o aumento da concentração de renda. Por outro
8 lado, a debilidade a que as políticas de ajuste conduziram o Estado impede sua ação planejadora para o desenvolvimento (FIORI, 1997). Por fim, a desregulamentação do mercado de trabalho, cujo objetivo era prover maior flexibilidade às empresas, provocou o aumento da desigualdade e da exclusão social, a regressão dos direitos sociais, o debilitamento das representações sindicais e o desmonte das redes de proteção social (MARQUES, 1998). Retomando a questão da crise fiscal do Estado, percebe­se que as políticas adotadas em busca do equilíbrio econômico e os artifícios utilizados (sobrevalorização cambial, altas taxas de juros e atração de capital externo) resultaram na deterioração das finanças do Estado, principalmente em virtude da magnitude extraordinária adquirida pelo componente financeiro das contas públicas (CARNEIRO, 2002). Os neoliberais, sob a argumentação de que os equilíbrios orçamentários são fundamentais para a estabilidade econômica, insistem na necessidade de implementação de fortes ajustes fiscais baseados na redução dos recursos de interesse social, na menor oferta de serviços sociais, em menores investimentos públicos e em cortes de recursos para infra­estrutura. Tais ajustes fiscais requerem redução dos gastos sociais pelo Estado, mas o objetivo real é produzir superávits primários a fim de obter recursos para fazer frente ao pagamento dos crescentes serviços das dívidas públicas. Torna­se necessário repensar de forma crítica os resultados das políticas neoliberais, pois embora a inflação tenha sido controlada, a adoção à risca do receituário neoliberal tem gerado elevados níveis de desemprego e a dívida pública se mantém crescente em função das altas taxas de juros praticadas. Sem uma reavaliação dessas políticas, os cortes dos gastos públicos e o aumento do número de desempregados e excluídos socialmente permanecerão, sem que se consiga o desejado equilíbrio fiscal, pois mesmo com o esmagamento das políticas sociais, o déficit público não consegue ser reduzido, já que são cada vez maiores os componentes financeiros das dívidas. Verifica­se que as medidas de ajuste neoliberais têm impactos perversos sobre as políticas sociais, uma vez que tais medidas aumentam as demandas sociais devido ao alto desemprego e à deterioração das condições de vida, ao mesmo tempo em que restringem a oferta de bens e serviços sociais em função dos cortes dos gastos públicos pela exigência de equilíbrio fiscal. Assim, nas palavras de Fiori (1996), as restrições neoliberais contra o peso do Estado são de um “cinismo aterrador”, pois a real crise fiscal do Estado é, em grande parte, originada das próprias políticas de ajuste, que, por um lado, aumentam as obrigações do Estado, ao ampliar as necessidades da sociedade
9 de maiores gastos na área social, mas, por outro, elevam o gasto financeiro e restringem o crescimento, o que reduz a capacidade do Estado de prover maiores recursos sociais. 3. NECESSIDADE DE SE RETOMAR A AUTONOMIA DO ESTADO NA FORMULAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS As políticas neoliberais determinam uma perda relativa de autonomia do Estado na condução de políticas nacionais de desenvolvimento econômico e social, na medida em que este se torna subordinado aos ditames da globalização e das políticas liberalizantes. Neste processo, o Estado não administra a política monetária e os fluxos financeiros, alimentando a convicção neoliberal de esgotamento da função dos Estados Nacionais. Sendo assim, a estes caberia tão somente a aplicação de políticas de ajuste macroeconômico vislumbrando especialmente os interesses de valorização do capital, devendo o Estado proporcionar credibilidade aos mercados financeiros em detrimento da alavancagem do desenvolvimento, do pleno emprego e do bem­estar social. Não se pode negar que atualmente os Estados Nacionais se encontram limitados, pois possuem poucas condições para controlar suas finanças, já que preços cruciais como taxa de câmbio, juros, tarifas e commodities, assim como o déficit no orçamento e no balanço de pagamentos, não constituem matérias suscetíveis de serem definidas por meio de decisões exclusivamente internas e soberanas. Falta­lhes capacidade para atuar como motor do desenvolvimento, já que as decisões de investimento e geração de progresso técnico submetem­se cada vez menos ao planejamento estatal. Além disso, também faltam recursos ao Estado para atender satisfatoriamente às necessidades de educação, saúde, habitação, seguridade, meio ambiente e segurança pública (MARTINS, 1996). Trazendo a discussão para o âmbito do Brasil, é importante ressaltar que o Estado teve um papel crucial na criação da indústria brasileira. Nos anos 1960 e 1970, o Estado agiu como planejador e articulador de uma estratégia de desenvolvimento baseada na superação do atraso econômico pela via da industrialização a partir da integração entre os capitais estatais e os capitais privados nacionais e estrangeiros. Nesse processo, o Estado atuou decisivamente no financiamento dos grandes blocos de investimento, na criação de infra­estrutura e na produção direta de insumos, imprimindo à economia um processo de crescimento vertiginoso (TAVARES, 1992; FIORI, 1995).
10 Nos anos 1990, o Brasil abandonou a estratégia desenvolvimentista, optando por uma política de ajustamento passivo à nova ordem econômica globalizada, radicalizada pela política econômica implementada pelo governo FHC. A política implícita no Plano Real, baseada em uma estratégia de “desenvolvimento” ancorada na sobrevalorização cambial, abertura comercial, taxas de juros elevadas, atração de capitais externos, e privatização das empresas e dos serviços públicos (ALMEIDA, 1999), seguiu os ditames do receituário neoliberal imposto pelo Consenso de Washington, privilegiando a estabilização inflacionária em detrimento das políticas de desenvolvimento nacional (SICSÚ, 2007; VIDAL, 2007). Assim, o Estado ficou preso à busca do equilíbrio macroeconômico e de credibilidade dos mercados financeiros. Tal limitação da função do Estado conduziu à estagnação econômica, à ausência de políticas industriais ativas e ao exorbitante endividamento público, apesar da significativa diminuição dos gastos públicos, deixando o Estado sem margem de manobra para o financiamento de políticas públicas num momento em que o baixo crescimento não conseguiu assegurar a expansão do emprego e acabou por ampliar ainda mais a desigualdade social. Enquanto o Brasil encontrar­se prisioneiro da estabilização, haverá um aumento exponencial da dívida social, seja pelo aumento das carências, seja pela diminuição dos recursos disponíveis para fazer política pública de tipo social (FIORI, 1997). A perda relativa de autonomia dos Estados Nacionais não deve ser correlacionada ao ocaso do Estado­Nação (OHMAE, 1996). Na realidade, é preciso que este retome a construção de um projeto de desenvolvimento nacional articulado a políticas de crescimento e de bem­estar social. O Estado­Nação deve tornar­se responsável pela reversão das políticas neoliberais fracassadas, em que o mesmo seja capaz de determinar internamente a natureza de suas políticas e a priorizar os projetos nacionais em detrimento da primazia global (FIORI, 1997). Neste sentido, o Brasil deve pautar­se por uma nova inserção no contexto internacional, não uma inserção subordinada, mas baseada no desenvolvimento interno e de suas potencialidades. Para alavancar o crescimento econômico, é indispensável que o país conduza um projeto consciente de desenvolvimento nacional, assim como fizeram China e Índia, países líderes em termos de taxa de crescimento do produto e da renda per capita no período recente, em que o Estado assumiu importância decisiva como promotor de políticas de desenvolvimento, de proteção social e de incentivos setoriais. Tal projeto deve ser pautado pela retomada do Estado na condução das políticas monetária, fiscal e cambial, em conjunto com uma política industrial e tecnológica ativa, em que o Estado
11 volte a ser um administrador efetivo, capaz de afetar o nível de atividade econômica e de emprego, além de resolver os problemas de ordem social. Portanto, o Estado deve passar por transformações que o coloquem como sustentáculo das estratégias empresariais de conquista de novos mercados, além de fazê­ lo promotor de políticas de proteção social e qualificação da mão­de­obra, preocupando­ se com o avanço da cidadania social e política das populações marginalizadas (FIORI, 1995). Neste sentido, é preciso retomar o projeto desenvolvimentista, recobrando a capacidade de atuação do capital em favor da sociedade, além de restaurar a dimensão pública pelo resgate da dívida social através de políticas públicas relacionadas à saúde, educação, alimentação, moradia, redução da pobreza, segurança pública, dentre outras. 4. REFLEXOS DO AJ USTE NEOLIBERAL SOBRE A EDUCAÇÃO No que concerne ao setor educacional, a década de 1980 foi considerada uma época bastante frutífera, embora, do ponto de vista econômico tenha sido chamada de década “perdida” (ARELARO, 2000). Data dos anos 1980 a criação de importantes entidades e movimentos sociais em defesa da escola pública como: Associação Nacional dos Docentes de Ensino Superior (ANDES), Central Única dos Trabalhadores (CUT), Associação Nacional de Educação (ANDE), entre outros, além da instituição da Carta Magna de 1988, também conhecida como “Constituição Cidadã”. Todavia, esse período fértil de conquistas foi interrompido na década seguinte, mediante a adesão do governo brasileiro ao ideário neoliberal. As principais mudanças engendradas na educação e nos demais setores sociais ocorreram, sobretudo, a partir da Reforma Gerencial de 1995, cujas principais medidas para os setores sociais foram a descentralização e a publicização. Esses dois princípios refletiram diretamente na formulação e implementação da nova Lei que regulamenta a educação nacional LDN/EN (9394/96), que é considera uma “lei neoliberal” e legítima “filha da década de 1990” (LIMA, 2007). Na década de 1990, as mudanças que ocorreram no setor educacional tiveram como objetivo, adaptar os sistemas de ensino às exigências da economia globalizada. Nesse contexto, o Estado tendeu a reduzir sua base social e paulatinamente transferir sua responsabilidade concernente ao setor social para a sociedade civil e ou para o terceiro setor, também reconhecido como espaço público não estatal.
12 Assim, a descentralização do setor educacional tornou­se um imperativo. Ocorreram transferências de gestão e execução dos serviços educativos da União para Estados e municípios. E a LDB/EN (9394/96), legitimou esse processo. Outro mecanismo estimulado pela Reforma Gerencial de 1995, reforçado pela LDB/EN (9394/96), que contribuiu sobremaneira para a descentralização do setor educacional refere­se às parcerias firmadas entre setores públicos e os setores privados. Os principais instrumentos legais que respaldam essas parcerias foram: a Emenda Constitucional n. 19 de 04 de junho de 1998, responsável pela indução a parcerias (Contratos de gestão – com as Organizações Sociais, e Termo de parcerias – OSCIPs); a Lei nº. 9.790 – 23/03/99, que qualifica pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos como OSCIP; e a Lei Federal nº. 11.079 PPP de Parceria Público Privado sancionada em 2004. Dessa forma, a tão reivindicada autonomia das escolas ocorreu apenas no que diz respeito ao compartilhamento do financiamento, já que o Estado continua controlador. Contudo, segundo dados de pesquisa realizada por Adrião (2006), a opção do governo brasileiro ainda não foi a transferência direta da propriedade pública para setores privados. As estratégias de descentralização e o incremento à autonomia escolar, salvo algumas exceções de breve vigência, não se apresentam nos moldes das privatizações/concessões de empresas e outros serviços estatais, mas essa é uma tendência para os próximos tempos. Com o argumento de dar maior autonomia às instituições, o Estado passou a estimular e incentivar as PPP (Parcerias Público Privado), por meio de isenções de impostos, dos contratos de gestão, entre outros. O resultado foi a entrada do setor produtivo privado no provimento dos setores públicos, cujos efeitos já são visíveis: oferecimento de serviços de qualidade duvidosa, despolitização da questão social, transformação de serviços sociais garantidos por lei em serviços oferecidos por benevolência por entidades da sociedade civil como ações de altruísmo. Com essa situação, assiste­se as instituições escolares firmando parcerias com empresas privadas que buscam, sobretudo, marketing social, responsáveis por implementar na escola a lógica empresarial pautada no darwinismo social e na meritocracia, subestimando valores imprescindíveis em uma instituição de ensino como a “paciência histórica” em dar condições ao aluno que tem maiores dificuldades de integrar­se ao grupo e crescer junto com os mais habilidosos. O foco da educação passa a ser, assim como no setor empresarial, os resultados, e não mais o processo de formação profissional e humano.
13 Nessa direção, observa­se a descentralização de responsabilidades enquanto, por outro lado, centraliza­se o controle da avaliação. Os exemplos mais expressivos desses controles referem­se às formas de avaliação a que todos os níveis de ensino são submetidos tais como: SAEB (Sistema de Avaliação da Educação Básica), ENEM (Exame Nacional do Ensino Médio) e ENADE (Exame Nacional de Desempenho de Estudantes). Nesse contexto, o Estado se torna um verdadeiro Estado avaliador. De acordo com Krawczyk (2002), (...) mantém­se o Estado no lugar de promotor dos câmbios educacionais, mas não como único ou principal responsável do fornecimento de condições adequadas de ensino e/ou de um planejamento centralizado, mas pela instituicionalização no governo federal de novos mecanismos de avaliação e controle. Podemos dizer que, no lugar de um Estado social, propõe­se um Estado avaliador (p.62). Desta forma, é possível constatar que uma das principais políticas que afetou o setor educacional refere­se aos princípios da descentralização financeira e centralização da avaliação, pois, além de legitimar o afastamento do Estado no provimento ao orçamento destinado à educação, ocasionou um movimento de repasse direto de certas obrigações do Estado para a instituição escolar. Diante deste quadro, é imprescindível que o Estado também retome o seu papel ativo no que diz respeito às políticas educacionais, uma vez que a formação do capital humano, além do capital físico, é condição necessária se o país deseja implementar um processo de crescimento econômico sustentado no longo prazo. Destaca­se que China e Índia têm avançado nesse processo de qualificação da mão­de­obra pela via da educação com suporte do Estado, e esse é um dos fatores que contribuem para o sucesso em termos de crescimento atingido por tais economias no período recente. Assim, cabe ao Estado incentivar a qualificação da população através do provimento de educação de qualidade, treinamento e especialização para elevar a produtividade do trabalho. Entretanto, há que se reverter os reflexos neoliberais sobre o processo educacional, de forma que a educação volte a ser centrada na formação do indivíduo e não somente nas exigências do mercado. Para isso, o Estado deve se pautar pela melhoria da qualidade do ensino, desde o nível básico até o nível superior, pela oferta de infra­estrutura adequada ao sistema de ensino (materiais, transporte,
14 bibliotecas, laboratórios de informática e ciências, bem como professores qualificados e bem remunerados), além de ampliar as condições de acesso à educação pública. CONSIDERAÇÕES FINAIS No contexto neoliberal, o Estado assume um novo papel, qual seja o de conduzir uma política eficiente de inserção subordinada numa globalização vista como a única alternativa existente. A internacionalização do capital asfixia a atuação dos Estados Nacionais com relação à capacidade de gestão nacional, cabendo­lhes a função de acomodar os interesses do capital e de disciplinar o trabalho via políticas de desregulamentação e flexibilização. Fora isso, a presença do Estado deve ser mínima e cada vez mais restrita do ponto de vista dos direitos sociais. A globalização e as políticas liberalizantes trouxeram algumas conseqüências desastrosas para as economias: estagnação econômica, aumento do desemprego e ampliação da desigualdade social. Tais efeitos aumentam as demandas por uma maior atuação do Estado, porém este não tem como arcar com políticas compensatórias, uma vez que se reduzem os meios de financiamento do setor público. A mudança do papel do Estado é relevante para explicar o baixo crescimento econômico brasileiro. Observa­se que o Estado deixou de atuar diretamente no setor produtivo, no fornecimento de infra­estrutura e no financiamento de setores específicos, como o fez no período de maior crescimento da economia (anos 1960 e 1970). Atualmente, o Estado perdeu sua capacidade de coordenação e de indução do investimento. Além disso, a preocupação básica do Estado passou a ser a redução do déficit público, agravado pelo elevado componente financeiro da dívida, com a busca de superávits primários crescentes, o que implica cortes de gastos públicos e redução de recursos para os projetos sociais. Como efeito, percebe­se uma deterioração dos indicadores sociais, como alimentação, saúde, educação e previdência social. A retomada do processo de desenvolvimento da economia brasileira requer a reestruturação do Estado, permitindo­o exercer a política econômica e pública, tendo em vista o lado social e a busca de objetivos de longo prazo, de forma a realimentar as fontes de financiamento dos gastos públicos e possibilitar a maior atuação do Estado no enfrentamento das mazelas sociais. Para atingir tal objetivo, torna­se fundamental o suporte do Estado no que diz respeito às políticas educacionais, visto que a formação de
15 capital humano (qualificação e treinamento da mão­de­obra) é condição importante para alavancar o crescimento econômico. No entanto, o sistema educacional enquanto um subsistema do macrosistema social influencia e é influenciado por outros setores, como a economia e a política (DANDÃO, 2003). Nesse sentido, a conjuntura pela qual o país está passando reflete diretamente na educação. Assim, a partir da década de 1990, a política brasileira se reestruturou em novas bases e o Estado passou a assumir o papel de regulador das políticas públicas e se afastou da questão social, abrindo espaço para a hegemonia da economia de mercado. E se, por um lado, flexibilizou e descentralizou as políticas educacionais, por outro, centralizou processos de controle por meio de instrumentos como as avaliações. Essa estratégia é totalmente alinhada às políticas neoliberais. Assim, para que ocorram mudanças significativas no setor educacional, outros setores da sociedade também necessitam de mudanças, já que as políticas educacionais atuais estão vinculadas à lógica do mercado. REFERÊNCIAS ADRIÃO, T. Educação e produtividade: a reforma do ensino paulista e a desobrigação do Estado. São Paulo: Xamã, 2006. ALMEIDA, J. G. de. Plano Real: do sucesso ao impasse. In: LIMA, M. J. de (Org.). Crise e desenvolvimento. São Paulo, Cadernos PUC n.º 8, Educ, 1999. ARELARO, L. R. G. Resistência e Submissão – a reforma educacional na década de 1990. In: KRAWCZYK, N.; CAMPOS, M. M.; HADDAD, S. (org). O cenário educacional no limiar do século XXI: reformas em debate. Campinas, SP: Autores Associados, 2000. BELLUZZO, L. G. M. O declínio de Bretton Woods e a emergência dos mercados “ globalizados” . Economia e Sociedade (4), Campinas, IE/UNICAMP. Junho, 1995. BELLUZZO, L. G. M. O novo papel do Estado frente à globalização. In: Globalização e desenvolvimento regional: cenários para o século XXI. Recife. SUDENE. 1997. CANO, Wilson. Políticas econômicas e de ajuste na América Latina. In: OLIVEIRA, Marco Antônio de (Org.). Economia do Trabalho: Textos Básicos. Campinas, São Paulo, UNICAMP. IE, 1998. CARNEIRO, R. Desenvolvimento em crise: a economia brasileira no último quarto do século XX. São Paulo. Editora UNESP. IE Unicamp. 2002.
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