Centro de Convenções Ulysses Guimarães
Brasília/DF – 16, 17 e 18 de abril de 2013
CONTROLE E TRANSPARÊNCIA NO MODELO
DE ORGANIZAÇÕES SOCIAIS DE SAÚDE DO
ESTADO DE SÃO PAULO X
Thiago Alvim Camargo
Otavio Prado
Renata Bernardo
Ana Carolina H. Siqueira Lara
2
Painel 13/050
Organizações Sociais de Saúde: A experiência de São Paulo
CONTROLE E TRANSPARÊNCIA NO MODELO DE ORGANIZAÇÕES
SOCIAIS DE SAÚDE DO ESTADO DE SÃO PAULO
Thiago Alvim Camargo
Otavio Prado
Renata Bernardo
Ana Carolina H. Siqueira Lara
RESUMO
Este artigo tem como objetivo analisar como as temáticas do controle e
transparência são tratadas no modelo de Organizações Sociais de Saúde no
Estado de São Paulo. Para este primeiro, observou-se como o Estado condiciona
sua atuação para o exercício do controle em um modelo que preconiza
prioritariamente a flexibilidade do parceiro privado. Já para a segunda temática
foram percorridos dois caminhos distintos que se complementam para o alcance de
uma visão integral do tema. Pelo lado do parceiro público, foi estudado como o
Governo normatizou o tema e qual o nível de transparência ativa adotado pelas
agências envolvidas na gestão de parcerias. Já pelo lado do parceiro privado foi
realizada uma avaliação dos sítios eletrônicos das organizações sociais com o
objetivo de mensurar o grau de transparência das entidades parceiras da
Secretaria de Saúde. A conclusão do estudo mostra a necessidade de
aprimoramento no controle e a reduzida transparência ativa por parte do Governo e
um baixo nível de transparência pelas organizações sociais em uma realidade
marcada pela baixa presença de mecanismos institucionais. Este diagnóstico
permitiu a elaboração de propostas de melhorias voltadas para o incremento do
controle, da transparência e promoção do controle social como elementos
estruturantes do modelo de parcerias adotado pelo Estado.
3
INTRODUÇÃO
As páginas que seguem apresentarão um recorte das reflexões sobre
modelos de parceria com entidades sem fins lucrativos para implementação de
políticas públicas a partir do caso das organizações sociais de saúde do Estado de
São Paulo. Tem como eixo central os temas controle e transparência e destaca ao
final as principais proposições de melhoria apresentadas pelo Instituto Publix ao
Governo de São Paulo.
A expansão do modelo de organizações sociais para os níveis
subnacionais teve no Estado de São Paulo a principal iniciativa de execução de
parcerias em parcerias com entidades sem fins lucrativos. Regulamentado pela Lei
Complementar no 846/1998, inicialmente direcionado apenas para as áreas de
Saúde e Cultura, sendo queespecificamente em relação a área da Saúde, o modelo
poderia ser aplicado exclusivamente para novos equipamentos assistenciais, sendo
vedada a transferência de gestão de unidades pré-existentes.
A adoção do modelo de organizações sociais para a área de Saúde em
São Paulo teve motivações concretas. Segundo Taborda et alli (2011)1:
ao finalizar a construção de 14 novos hospitais, em 1998, o Estado não
podia contratar novos profissionais de saúde necessários para sua ativação
porque estava no limite imposto pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Camata) pelos Governos Estaduais.
A solução adotada com a regulamentação em nível estadual gerou uma
das experiências de modernização mais bem avaliadas das últimas duas décadas
na área da saúde. O que se impôs pela necessidade se consolidou no Estado e tem
mostrado resultados superiores ao modelo tradicional da administração direta. É o
que aponta o estudo realizado pelo Banco Mundial em 2006: hospitais gerenciados
por Organizações Sociais 30% mais produtivos e 8% mais baratos do que os
gerenciados diretamente pela Secretaria de Estado de Saúde (WORLD BANK,
20062 apud TABORDA et alli, 2011).
1
TABORDA, W.; GOMES, M. C.; PASCHOA, N. F.; BARATA, L. R. B. Organizações Sociais de
Saúde no Estado de São Paulo: Fundamentos e Resultados. In Terceiro Setor e Parcerias na área da
Saúde. Editora Fórum. Belo Horizonte, 2011.
2
WORLD BANK. Brazil: Enhancing Performance in Brazil’s Health Sector: Lesson form innovations in
the State of São Paulo and the City of Curitiba. March 29, 2006 Brazil Country Management Unit
Poverty Reduction and Economic Management Unit Latin America and the Caribbean Region.
4
O modelo adotado contempla processo de seleção precedido de
convocatória pública e com exigência de experiência mínima das organizações
sociais interessadas em gerenciar equipamentos públicos de saúde, garantindo a
escolha de entidades sólidas, já experimentadas e com boa reputação. As metas
definidas nos contratos de gestão mesclam indicadores de produção e qualidade
que impactam diretamente no repasse dos recursos para as organizações sociais
em caso de não atingimento dos resultados previstos. Há acompanhamentos
sistemáticos de resultados, que acarretam em eventuais revisões das metas dos
contratos de gestão e permitem identificar o quão realistas e desafiadoras foram as
metas acordadas e realizar os ajustes necessários.
A modelagem de financiamento é outra inovação implementada em São
Paulo. A transição do modelo de financiamento padrão do Sistema Único de Saúde,
baseado no faturamento de procedimentos por meio dos sistemas oficiais do
Ministério da Saúde (SIH e SIA), para a modelagem de orçamento global gerou
efeitos benéficos nos processos de planejamento das organizações.O modelo
paulista conta ainda com lócus institucional bem definido (Coordenadoria de Gestão
de Contratos de Serviços de Saúde - CGCSS), como unidade da Secretaria de
Estado de Saúde, que cumpre importante requisito para o sucesso da
implementação de modelos de parcerias para execução de políticas públicas de
forma descentralizada, a qualidade institucional do parceiro público.
Os bons resultados alcançados pelo modelo de organizações sociais no
Estado de São Paulo tiveram como consequência a ampliação recente de seu
escopo em duas vertentes: dentro da área da saúde, com a possibilidade de gestão
de equipamentos de saúde que já operavam anteriormente à Lei Complementar
846/1998 e a ampliação para áreas de esporte e ao atendimento ou promoção dos
direitos de pessoas com deficiência3.
Além da ampliação do escopo previsto na legislação, sua aplicação
também foi multiplicada ao longo dos últimos 15 anos. De solução para implantação
de 14 novos hospitais em 1998, o modelo chegou em 2013 como alternativa para
gestão de 97 unidades de prestação de serviços na área de saúde, envolvendo,
além de hospitais, ambulatórios, serviços de análises clínicas e imagem, um centro
3
Lei Complementar no 1095, de 18 de setembro de 2009.
5
de armazenamento e distribuição de insumos e uma central de regulação
assistencial, com um investimento orçado total do Estado no valor R$3,39 bilhões 4.
O crescimento observado em relação ao tipo de serviço prestado e no valor
investido foi acompanhada pela interiorização do modelo, principalmente com a
implantação de diversas unidades de Ambulatórios Médicos de Especialidade fora
da região metropolitana.
A ampliação da aplicação do modelo em todas as suas dimensões
(quantidade de unidades, serviços ofertados, valor investido e abrangência
geográfica) demandou a realização de análises e reflexões com o objetivo de
identificar oportunidades de melhoria para o modelo de parcerias com organizações
sociais, tendo como objetivo último a melhoria da prestação dos serviços para
população do estado.
Neste sentido, foi estabelecido contrato com o Instituto Publix para que
pudesse ser realizado trabalho de diagnóstico e proposição de melhorias para
aperfeiçoamento do modelo de organizações sociais na área da saúde. O presente
artigo se utiliza de trechos de relatórios apresentados no âmbito deste projeto, tendo
como foco as proposições de melhoria voltadas para o controle e a promoção da
transparência atrelada às parcerias com as organizações privadas.
CONTROLE EM MODELOS DE PARCERIAS
Os modelos de gestão para resultados pressupõem uma substituição do
modelo tradicional de controle dos meios pelo controle por fins, em que o sucesso do
desempenho do contratado será avaliado principalmente em função dos resultados
atingidos. Entretanto, destaca-se que a exclusividade do controle de fins, preconizada
pelos modelos de gestão para resultados, não se sustenta diante da cultura política
brasileira, marcada por profundos traços de patrimonialismo (Bernardo e Martins,
2012). A completa substituição do controle de meios pelo de resultados poderia
colocar em risco os princípios que regem a administração pública e o uso do recurso
público. Nesse sentido, a insuficiência do controle exclusivamente por resultados
sinaliza para a importância da combinação do controle de meios, controles por
resultados e do controle social (Bernardo e Martins, 2012).
4
Valor orçado em 2012
6
Contudo, a constatação da necessidade de, também, se controlar os
meios empregados não pode ser confundida com iniciativas que comprometam a
autonomia administrativa da organização privada e interfira em sua flexibilidade para
gestão dos recursos repassados. Nesse sentido, o ideal é a coordenação dos
diversos tipos de controle, garantindo que a aplicação destes não represente o
engessamento da organização social ou sua submissão às regras do direito público.
Em outras palavras, a efetividade dos modelos de parceria depende do
equilíbrio entre estes dois elementos centrais da lógica de contratualização: o grau
de autonomia concedido e os tipos de controles adotados. Esse equilíbrio é tênue,
permeado por tensões e, como o pêndulo de uma balança, pode privilegiar um ou
outro aspecto, de acordo com fatores relacionados ao desenho do modelo (Bernardo
e Martins, 2012). O controle puramente de resultados gera o risco de uso ineficiente
dos recursos públicos e, por outro lado, o controle exclusivo dos meios leva ao
apego excessivo a formalidades processuais e à imposição dos meios utilizados
pelo parceiro público ao parceiro privado, promovendo seu engessamento.
A coordenação e equilíbrio dos controles é muito difícil de obter,
principalmente no âmbito de contratos complexos com múltiplos objetos de
pactuação e uma pluralidade de atores responsáveis por diferentes aspectos do
controle. Cada um deles tende a adotar sua própria lógica de controle, de acordo
com sua percepção sobre o formato mais adequado.
Além de coordenação e equilíbrio é importante que o papel de cada um
dos órgãos controladores sejam bem definidos, porém, por vezes, eles extrapolam
as atividades de sua competência, entrando em conflito com as atribuições definidas
para outros órgãos envolvidos no modelo. Há, ainda, discordâncias entre os próprios
órgãos de controle, o que aumenta a insegurança jurídica do modelo, pois, na
ausência de regulamentação adequada, as discordâncias são supridas pela atuação
intrusiva e restritiva desses órgãos.
A
partir
das
considerações
apresentadas,
são
apresentadas
considerações sobre a formação de um complexo sistema de controle de parcerias
com organizações sociais, o diagnóstico e as oportunidades de melhoria em relação
à atuação do Governo do Estado de São Paulo especificamente em relação às
parcerias na área da saúde.
7
O sistema de controle é formado pela execução de forma integrada de
uma série de funções exercidas por diferentes organizações com o objetivo comum
de garantir a boa aplicação dos recursos públicos e a adequada prestação de
serviços para sociedade. A figura abaixo tem o objetivo de apresentar os diversos
atores que compõem este sistema, sendo que em seguida serão abordadas as
principais funções de cada um.
Figura 1:Sistema integrado de controle
Um bom sistema de controle em modelos de parceria com organizações
sociais não poderá prescindir do adequado funcionamento de nenhuma das
instâncias apresentadas na figura acima.
De dentro pra fora, a primeira instância de controle dos recursos e
resultados da parceria é a própria organização social. A entidade deverá
estabelecer processos capazes de garantir a boa aplicação dos recursos, o
cumprimento das metas e a pronta prestação de contas para os demais atores
envolvidos no processo. O controle exercido pela própria organização social é
procedimento interno e autônomo da organização executado para melhoria da
aplicação dos recursos em conformidade com a legislação que regula as parcerias
com o poder público.
8
Na
linha
direta,
o
órgão
estatal
parceiro
é
responsável
pelo
monitoramento da execução do contrato de gestão, devendo zelar para que a
sistemática de incentivos seja aplicada corretamente e que sejam tomadas atitudes
em caso de não cumprimento das metas pactuadas. Além dos resultados, cabe ao
órgão estatal parceiro monitorar a aplicação dos recursos, desenvolvendo
sistemática que incentive a boa aplicação, seja capaz de inibir o mau uso e gerar
alertas sobre situações que fogem dos padrões de normalidade.
O controle de conformidade, aqui entendido pela verificação dos
processos de aplicação dos recursos e da observância às normas previstas no
modelo de organizações sociais é realizado pelas instâncias de auditoria: Controle
Interno e Controle Externo do Estado. Neste contexto, mostra-se necessário e
oportuno registrar as diferenças entre o Controle Interno (exercida pela
Administração Direta) e o Controle Externo (exercido pelo Tribunal de Contas do
Estado), uma vez que não se confundem, embora as atividades desempenhadas por
ambos os sistemas guardem alguma similaridade.
O sistema de Controle Interno faz parte da Administração, subordina-se
ao Administrador, tendo por função acompanhar a execução dos atos, indicando, em
caráter opinativo, preventiva ou corretivamente, ações a serem desempenhadas
com vistas ao atendimento da legislação.
Já o Controle Externo é exercido por órgão autônomo, independente da
Administração, não participando, portanto, dos atos por ela praticados, cabendo-lhe,
entre as funções reservadas pela Constituição, exercer a da fiscalização.
No exercício de sua fiscalização tem o dever de verificar se os atos
praticados pela Administração o foram na conformidade da lei, e esta verificação
deve ser feita de forma abrangente, envolvendo os aspectos contábeis, financeiros,
orçamentários, operacionais e patrimoniais.
Diferença que também se ressalta diz respeito ao resultado do trabalho
de cada sistema. Enquanto o sistema de Controle Interno tem caráter opinativo, não
obrigatório para a Administração, que pode ou não atender à proposta que lhe seja
feita para alterar o modo ou forma de praticar determinado ato, (sem dúvida que ao
não atender estará o Administrador assumindo o risco de sua decisão) no caso do
Controle Externo, tem o Tribunal de Contas poderes para determinar correções que
obrigam a Administração.
9
O descumprimento de suas decisões pode ensejar aplicação de sanções,
como multas ou, dependendo da gravidade, até a decretação de penhora de bens e
inelegibilidade do responsável. Entretanto, em todos os atos processuais fica
assegurado o direito de ampla defesa aos envolvidos, não havendo, portanto,
decisões que surpreendam os fiscalizados.
Ponto fundamental para o desempenho do modelo está na colaboração e
troca de informações entre as diversas instâncias de controle, principalmente entre o
órgão estatal parceiro e as unidades de controle interno e externo do Estado.
Por fim, mas não menos importante, o controle social5 merece destaque e
fomento. Com o rol cada vez mais amplo de parcerias, é preciso reconhecer a
insuficiência dos controles tradicionais para garantia da boa utilização dos recursos
públicos. Neste contexto, incentivar a participação da sociedade, facilitar seu acesso
a informação e criar canais de comunicação para efetivação do controle pela
sociedade é ponto central para a gestão pública contemporânea.
A seção seguinte apresenta a avaliação realizada sobre transparência no
modelo de organizações sociais do Estado de São Paulo com foco na postura das
organizações sociais parceiras em relação ao tema, mas também identificando o
posicionamento governamental tanto em relação à regulamentação do dever de ser
transparente e incentivos para adoção de posturas mais transparentes por parte dos
parceiros, como também pela sua própria atitude em relação ao tema.
TRANSPARÊNCIA DAS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS DE SAÚDE DO ESTADO DE
SÃO PAULO
A partir da proposta inicial de avaliação da transparência das
organizações sociais parceiras da Secretaria de Estado de Saúde de São Paulo,
procurou-se estabelecer uma metodologia de análise dos sítios das OSS para
verificar o grau de transparência apresentado e fornecer subsídios para uma
proposta de melhoria desse processo.
5
Controle Social é definido pela Controladoria Geral da União - CGU como “a participação da
sociedade na gestão pública”, sendo um “mecanismo de prevenção da corrupção e fortalecimento da
democracia”. Ainda de acordo com a CGU, “o controle social revela-se como complemento
indispensável ao controle institucional, exercido pelos órgãos fiscalizadores.” Para mais sobre
controle social ver http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/CartilhaOlhoVivo/Arquivos/ControleSocial.pdf
10
Conforme já apontava Prado (2004; 2009), os modelos de análise e
avaliação de sítios comportam poucos aspectos de avaliação da transparência, não
existindo até o presente momento um modelo que tenha por finalidade específica
analisar sítios sob o enfoque da transparência. Quando se colocam questões como
controle social e cidadania entre os atributos de análise, a limitação dos métodos de
investigação fica mais nítida. Vaz afirma que “a expansão de uma tecnologia de alto
potencial includente, adotada de forma crescente pelo Estado, pode se tornar
excludente, ao reproduzir na apropriação de seus benefícios, desigualdades sociais”
(VAZ, 2003, p. 175) e que “os instrumentos disponíveis concentram sua atenção
preferencialmente nos aspectos de funcionalidade e padrões de uso dos portais”
(Vaz, 2003, p. 454). Akutsu (2002) aponta que a adoção de modelos de classificação
de portais com foco nas possibilidades de interação entre governos e cidadãos e na
avaliação dos serviços e informações oferecidos passa necessariamente pela
avaliação da prestação de serviços via internet, o que nem sempre garante um foco
específico em transparência.
Nesse aspecto se enquadram, de maneira geral, os modelos propostos
pela Organização das Nações Unidas (ONU), por meio das avaliações realizadas
pela “Division for Public Administration and Development Management” do
“Department of Economic and Social Affairs”, cujo programa “United Nations Public
Administration Network” (UNPAN)' é responsável pela realização do Benchmark
Global de Governo Eletrônico (UNITED NATIONS, 2012). Nessas avaliações,
embora a inclusão de aspectos relacionados à situação social, política e econômica
seja considerada intimamente correlacionada ao desenvolvimento dos sítios
avaliados (mesmo que haja exceções, em especial nos países em desenvolvimento
ou com economias de transição), fatores-chave como o regime político, a
infraestrutura de telecomunicações, a força do capital humano, o interesse e
envolvimento dos líderes nacionais, assim como a existência de políticas públicas e
prioridades
administrativas,
são
considerados
fatores
importantes
no
desenvolvimento das novas formas de interação, onde se destaca o uso de portais
governamentais para a publicização de informações, e por extensão, para a
transparência dos atos do governo. Um dos índices utilizados, que se relaciona ao
acesso à informação, é tratado de forma genérica a partir de dois surveys anuais da
Transparência Internacional e da Freedomhouse Internacional. Eles quantificam a
11
interação dos cidadãos com os governos. Estas organizações produzem surveys
anuais que procuram medir os componentes democráticos principais que contribuem
para o acesso e disseminação da informação e monitoram o setor público das
nações quanto à corrupção. O índice de acesso à informação combina os dois
surveys anuais e os converte em porcentagens. Vale aqui destacar que o foco
destes surveys, e de quase todas as análises e estudos produzidos pela
Transparência Internacional, estão especificamente voltados para a questão da
corrupção, não havendo maiores preocupações com a transparência governamental
em sentido mais amplo. A partir do benchmark de 2003 (UNITED NATION, 2004),
foram incorporadas análises qualitativas para mensurar o que se chamou de índice
de E-participação, composto pelos índices de E-informação, E-consulta e E-decisão.
A definição de cada um deles é apresentada a seguir:
 E-informação: este índice avalia a disponibilidade de informações sobre
políticas, programas, orçamentos, leis e regulamentos, além de outras
informações de interesse público, nos sítios governamentais;
 E-consulta: este índice avalia os mecanismos de consulta eletrônica e
as ferramentas de interação à disposição dos cidadãos. Procura avaliar
também como o sítio incentiva a participação dos cidadãos nas
discussões públicas e assuntos do governo;
 E-decisão: este índice avalia como o governo utiliza, nos processos de
decisão política, o feedback recebido dos cidadãos através dos
mecanismos de interação do sítio, ao mesmo tempo em que verifica
como os resultados das políticas decorrentes da incorporação deste
feedback são reportados pelo governo. Estes três índices foram criados
com a finalidade de mostrar a relevância e utilidade das feições
observadas
nos
sítios
e
a
forma
como
elas
estão
sendo
disponibilizadas pelo governo.
Nota-se nesse modelo que um estudo sobre transparência deveria, por
pressuposto, não se restringir apenas à divulgação de informações em um sítio, mas
também a forma como essa informação é entendida e apropriada pelos cidadãos.
Um dos poucos modelos que abordam especificamente a transparência
de sítios governamentais é o proposto pelo Cyberspace Policy Research Group. Os
autores deste grupo (DEMCHAK; FRIIS; LA PORTE, 2000) estruturaram um sistema
12
de avaliação denominado Website Attribute Evaluation System - WAES, cujo foco é
a avaliação de sítios com base na ideia de abertura para o fornecimento de
informações, entendida como o fornecimento livre e universal de informações para o
seu público-alvo.
A metodologia empregada foi fundada na construção de uma matriz de
indicadores, dividida em duas grandes seções: uma dedicada à transparência e
outra à interatividade e acessibilidade dos sítios. Na seção referente à transparência
são verificados os esforços da agência responsável pelo sítio para tornar as
informações disponíveis. Entre os principais tópicos levantados estão:
 existência de informações sobre os responsáveis pelo sítio;
 possibilidade de contato com os responsáveis por meio do sítio;
 presença de informação organizacional;
 presença de informação sobre a própria instituição, seus objetivos e
metas de atuação;
 responsabilidades dos cidadãos quanto aos assuntos de competência
da instituição.
Quanto à interatividade ou acessibilidade, o modelo procura observar a
facilidade com que as informações podem ser obtidas nos sítios. Entre os principais
tópicos analisados, estão:
 a segurança e o grau de privacidade necessários para interagir com o
sítio;
 a possibilidade de contato com a organização, com descrição do grau
hierárquico
passível
de
ser
contatado
através
dos
meios
disponibilizados pelo próprio sítio;
 a presença de informações sobre a forma como a instituição lida com
seus compromissos;
 a presença de informações sobre a atuação da instituição.
Cada um destes tópicos é avaliado por uma série de indicadores, aos
quais são atribuídos valores 1 e 0 (variáveis tipo dummy), segundo a presença ou
não da informação. Os valores totais obtidos para cada conjunto de indicadores são
reunidos em uma matriz e depois somados, resultando numa pontuação que
estabelece um valor total para cada sítio. Para os autores, os sítios que apresentam
maior pontuação tendem a ser mais acessíveis. Apesar disso, não se estabelecem
ponderações de valor entre os indicadores e todos têm peso igual na composição da
nota final (DEMCHAK; FRIIS; LA PORTE, 2000).
13
Como revela esta breve análise dos principais métodos de avaliação de
sítios governamentais, existem poucos modelos que podem ser utilizados para a
avaliação da transparência. Com base na proposta original desta pesquisa, a análise
dos sítios foi baseada em uma metodologia que combina dois aspectos distintos de
avaliação. O primeiro relaciona-se à avaliação das informações dos sítios e ressalta
o potencial de transparência desses de acordo com os estudos de Prado (2009).
Para esta avaliação do grau de transparência optou-se por uma adaptação do
método WAES. O segundo aspecto mede o grau de interatividade dos sítios, por
meio do conceito de usabilidade.
Dessa forma, duas categorias básicas são utilizadas na avaliação: a
transparência e a interatividade. Este tipo de análise deriva do conceito de
“openness” governamental e pode ser verificado por meio de visitas estruturadas
aos sítios. O termo openness pode ser definido como a “abertura para o
fornecimento de informação, entendida como o fornecimento livre e universal de
informações para seu público-alvo” (VAZ, 2002). A transparência é, portanto, a
própria informação disponível apresentada e a interatividade mede a facilidade com
que as informações dispostas podem ser acessadas pelos cidadãos no sítio
(DEMCHAK; FRIIS; LA PORTE, 2000).
Na avaliação da interatividade, os critérios utilizados na avaliação dos
sítios se baseiam nos propostos pelo governo federal na cartilha “Padrões Web em
Governo Eletrônico: Cartilha de Usabilidade” (BRASIL, 2010), visto este modelo ser
a referência para os sítios governamentais federais quanto à usabilidade.
A opção de construir a matriz com valores das variáveis tipo dummy
deriva também de uma dificuldade operacional, relativa à atribuição de pesos e da
avaliação de indicadores subjetivos. Conforme Prado (2004) lembra:
“uma dificuldade conceitual para a criação de um modelo de
avaliação de transparência reside na atribuição de pesos para cada
indicador, já que entendemos que os indicadores propostos devam
ter pesos diferenciados em função de sua importância para a
transparência. Além disso, é necessário considerar a inclusão de
indicadores qualitativos de difícil mensuração, como, por exemplo, a
facilidade de interação com o sítio, sua amigabilidade e a
inteligibilidade das informações existentes”.
A tabela abaixo mostra os indicadores presentes na matriz de avaliação.
14
Quadro 1: Matriz de avaliação
Indicador
Sítio eletrônico
Ação
Itens
Verificar a existência do sítio
- Presença do Sítio
e se é fácil localizá-lo por
meio de um buscador
externo.
- Estatuto Social da OSS
Publicação do estatuto
social e dos regulamentos
de compras e contratação
de serviços, bem como do
plano de cargos.
Buscar informações nos
sítios e verificar se podem
ser baixados
Publicação dos nomes dos
membros do corpo diretivo
Buscar informações nos
sítios e verificar se podem
ser baixados
- Nomes dos membros /
informação sobre atual gestão
/ anteriores
Publicação de balanços
financeiros e contábeis
Buscar informações nos
sítios e verificar se podem
ser baixados
- balanços financeiros
(cumprem a legislação?)
Publicação de editais para
realização de compras
(suprimentos ou serviços) e
seleção de pessoal
Buscar informações nos
sítios e verificar se podem
ser baixados
Publicação dos resultados
de editais e do cadastro de
fornecedores
Buscar informações nos
sítios e verificar se podem
ser baixados
- Regulamento de Compras
- Regulamento de contratação
de serviços
- Plano de Cargos
- Editais de realização de
compras (que tipo)
- Editais de seleção de
pessoal (interno / Unidades
Conveniadas)
- Resultado de Editais
realizados
- Presença de Cadastro de
Fornecedores
- Publicação do contrato de
gestão
Publicação do contrato de
gestão e dos indicadores e
metas pactuados
Buscar informações nos
sítios e verificar se podem
ser baixados
- Publicação de eventuais
aditivos
- Publicação dos indicadores
de gestão pactuados
- Publicação das metas
pactuadas
Publicação de relatórios de
acompanhamento dos
Buscar informações nos
indicadores e metas
sítios e verificar se podem
pactuadas nos Contratos de
ser baixados
Festão e Aditivos
(monitoramento e avaliação)
- Publicação do relatório de
indicadores
- Publicação do relatório das
metas
Verificar em todos os itens.
Ela deve ser baseada no
Periodicidade de
que determina o Contrato de - Verificado em todos os itens
atualização das informações
Gestão e Aditivos, caso
presente
15
Grau de acessibilidade das
informações nos endereços
eletrônicos (informações de
fácil compreensão aos
cidadãos, inclusive às
pessoas com deficiência)
Verificar a Usabilidade dos
Sítios
- Verificado em todos os itens
A partir da matriz de avaliação proposta, os sítios foram analisados e
cada item recebeu uma pontuação, correspondendo ao valor 1 a existência de
informação/feição e 0 para inexistência. As unidades que não possuíam sítios, as
informações referentes a ela foram buscadas nos sítios das OSS, mas a pontuação
final foi totalizada por unidade.
É importante frisar que o caráter dessa avaliação não é o de apresentar
um ranking de transparência, mesmo porque uma avaliação desse tipo possui dois
grandes limitantes. O primeiro é o caráter subjetivo da avaliação de alguns
indicadores, em especial os referentes à usabilidade dos sítios. O segundo decorre
da fase de atualização dos sítios, o que pode mascarar eventuais melhorias
efetuadas após o período de pesquisa. Neste ponto, é importante frisar que mesmo
que a pontuação obtida pelos sítios mostre uma “fotografia” do período de avaliação,
ela é fundamental para a construção de uma proposta de melhoria.
A pesquisa envolveu apenas as entidades que mantinham contratos de
gestão / convênios ativos, visto que a pesquisa sobre transparência foi feita nos
sítios das OSS, ou das unidades, quando existentes, e estes, normalmente, não
manteriam informações sobre contratos vencidos. Ao mesmo tempo, entendeu-se
que não seria significativo avaliar possíveis informações de contratos de gestão
finalizados, já que a etapa de avaliação da atualização das informações em
contratos finalizados não faria sentido.
De forma geral, a transparência observada foi baixa como pode ser
observado no gráfico abaixa que apresenta o % alcançado por cada uma das 95
unidades analisadas.
16
Gráfico 1:Avaliação do grau de transparência por unidade de saúde
O gráfico acima tem como objetivo apenas apresentar uma visão geral do
desempenho das unidades de saúde na avaliação de transparência, sem o objetivo
de apresentar o resultado individual de cada unidade.
Um olhar pelo grupo de indicadores analisados em cada um dos sites
confirma o mal resultado observado, conforme pode ser verificado nos gráficos a
seguir que demonstra a presença ou ausência de determinados itens nos sites das
organizações sociais.
Gráfico2: Avaliação do grau de transparência por grupo de indicadores
17
A conclusão da análise é que as organizações sociais não são proativas
em relação à disponibilização de informações sobre a parceria celebrada com o
Estado. A conclusão pela falta de proatividade se dá pela ausência de
regulamentação do Governo do dever de ser transparente. Como não há nenhuma
determinação ou incentivo para que as organizações sejam transparentes, as
entidades não deixaram de cumprir nenhum dispositivo normativo, apenas não
foram transparentes por iniciativa própria.
A pouca transparência também foi identificada quando analisada a
postura do próprio Estado, especificamente em relação às parcerias na área da
saúde. Neste tema, além da falta de regulamentação e incentivos para que as
organizações sociais atuassem de forma mais transparente, também faltou
transparência ativa por parte do Governo, que é quando o Estado disponibiliza
informações sem a necessidade de ser demandado.
A Lei Complementar 846 / 1998, mesmo com suas atualizações, não faz
nenhuma menção à internet como forma de promover a transparência no modelo de
organizações sociais a ser adotados pelas diversas áreas do Estado. Em seu texto,
aparecem cinco menções que indicam a obrigatoriedade de publicações, apenas, no
Diário Oficial.
Embora seja também uma forma importante de garantir transparência e
dar publicidade às ações do Estado, o Diário Oficial tem limitações em relação à
promoção efetiva da transparência. Desde a maior dificuldade para realização de
buscas pela informação até a não formação de um repositório organizado de
publicações sobre determinada unidade. Se o Diário Oficial é indiscutível quanto a
garantia da integridade da informação publicada, que não poderá ser alterada sem
nova publicação, já não é tão eficaz para construir o histórico de um projeto e
facilitar o controle da sociedade.
Na área da Saúde, apenas o Contrato de Gestão menciona a internet,
mas apenas como meio para envio de informações diretamente para a CGCSS e
não para disponibilização de informações abertas para a população. Além disso,
prevê a publicação do Contrato de Gestão na íntegra apenas no Diário Oficial do
Estado. Já as Secretarias de Cultura e da Pessoa com Deficiência avançaram com a
previsão utilização da internet para publicação do regulamento próprio para compras
e contratações de obras e serviços, para ampla divulgação de todas as contratações
18
de obras, serviços e compras da organização, divulgação das convocações para
assinatura de novos contratos de gestão e publicação de relatório completo de
atividades ao final do exercício.
O sítio da Secretaria de Saúde apresenta apenas um descritivo do
programa sem grande relevância, não havendo disponibilidade para informações
adicionais por meio de link. Por meio de busca realizada dentro do sítio da
Secretaria foi possível acessar o sítio do Conselho Estadual de Saúde que, por sua
vez, apresenta em sua página principal um link6 para os relatórios de avaliação das
organizações sociais.
O Portal da Transparência do Estado de São Paulo apresenta em sua
página inicial um link para acessar informações sobre organizações sociais onde
disponibiliza a íntegra de contratos e termos aditivos recentes. Vale ressaltar que
para ter acesso às informações de uma determinada unidade de saúde é necessário
saber qual organização social é responsável por sua administração, o que restringe
a transparência pelo quesito da acessibilidade.
Em análises de experiências de parceria foi possível identificar posturas
mais abertas tanto do órgão público como de entidades parceiras, com destaque
para o modelo de Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público em Minas
Gerais e a experiência de parcerias com Organizações Sociais do Ministério de
Ciência, Tecnologia e Inovação do Governo Federal.
Outra experiência relevante nessa área é a da Agência Nacional de Saúde
Suplementar que publica informações detalhadas sobre o desempenho das
operadoras privadas que podem ser consultadas individualmente ou de forma
comparativa. Na página “Informações e avaliações de operadoras” que pode ser
acessada por meio do menu principal do sítio, são disponibilizadas informações sobre
o Programa Qualificação da Saúde Suplementar, sobre o Índice de Reclamações e o
Programa de Acreditação de Operadoras, além da seção Consultar dados, onde
podem ser consultadas informações específicas de cada operadora.
A análise do sítio da ANS demonstra um quantitativo bastante amplo de
informações das operadoras são divulgados, gerando por iniciativa do órgão público
regulador um modelo mais transparente do que o observado no Estado de
6
http://www.saude.sp.gov.br/conselho-estadual-de-saude/homepage/destaques/relatorio-deavaliacao-da-execucao-dos-contratos-de-gestao-com-organizacoes-sociais
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São Paulo em relação às Organizações Sociais e mesmo em relação a outras
experiências, avaliadas nessa pesquisa, que já se mostraram mais transparentes
que a paulista. A ANS organizou a informação em seu próprio sítio e a apresenta
para população de forma comparativa, por meio de índices e rankings, superando o
formato limitado dos documentos em formato “pdf” encontrados nas demais
experiências analisadas.
A análise da transparência nas parcerias do setor público com entidades
privadas sem finalidade lucrativa deve ser analisada tendo como pano de fundo a
evolução da legislação que obriga a própria administração pública em ser
transparente. Desde o lançamento do modelo de organizações no Estado de São
Paulo, em 1998, três leis mudaram a forma como o Estado lida com suas
informações: a Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, conhecida como
Lei de Responsabilidade Fiscal, em seguida a Lei Complementar Nº 131, conhecida
também como Lei da Transparência, e a mais recente, de 2011, a Lei nº 12.527/11,
conhecida como Lei de Acesso à Informação. De forma geral, essas Leis colocam a
prestação de contas como uma obrigação de qualquer órgão público, ao mesmo
tempo em que permitem que qualquer cidadão tenha acesso às informações
atualizadas diretamente nos seus sítios na internet dos órgãos e entidades.
OPORTUNIDADES DE APERFEIÇOAMENTO NO MODELO DE SÃO PAULO
De uma forma geral, o diagnóstico realizado pelo Instituto Publix
identificou resultados positivos alcançados a partir da aplicação do modelo de
Organizações Sociais na área da Saúde no Estado de São Paulo. Como regra, as
metas pactuadas são cumpridas tanto no quesito quantitativo como qualitativo, os
custos se mostraram adequados quando comparados com a administração direta e
o modelo conta também com avaliação positiva do órgão de controle interno do
Estado, para o qual os problemas identificados nas auditorias realizadas
apresentaram sensível redução com o passar dos anos.
Embora os resultados sejam positivos, diversas oportunidades de
melhoria foram identificadas e após passarem por um processo de priorização pela
equipe técnica do Governo conformam as linhas gerais de um plano de ação que
20
deverá ser colocado em prática ao longo do biênio 2013-2014. A seguir são
apresentadas as proposições que se relacionam diretamente com os temas do
Controle e Transparência.
Como ponto central, a necessidade de inclusão no arcabouço normativo
do modelo a obrigação de ser transparente, de forma clara e detalhada. A
obrigatoriedade deve se aplicar aos dois lados da relação, com o detalhamento dos
deveres tanto do Órgão Estatal Parceiro como das organizações sociais parceiras
do Estado. A regulamentação do dever de ser transparente é a medida central da
estratégia de transparência radical proposta como marco para aperfeiçoamento do
modelo de organização social. Embora a simples regulamentação não garanta os
resultados, sua ausência fragiliza os esforços em busca da implementação de uma
estratégia ousada de transparência.
Em relação à capacidade da Secretaria de Saúde para gestão das
parcerias, para fazer frente à ampliação das parcerias, a estrutura da CGCSS
precisa ser fortalecida, principalmente para gestão de tecnologias da informação,
fundamental para o aprimoramento e integração das ferramentas existentes e
desenvolvimento de novas.
A intensificação do uso de tecnologia de informação para monitoramento
dos contratos deve ser seguida da ampliação do intercâmbio de informações com os
órgãos de controle que devem ter acesso aos sistemas já implantados e os futuros
para que a capacidade de auditoria e controle das parcerias também seja ampliada.
Ao longo do processo de seleção das organizações sociais, a
transparência deve estar presente em todos os momentos do processo, desde a
publicação no site da Secretaria de Saúde da agenda com a previsão dos próximos
processos seletivos acompanhadas de todas as informações relevantes até o
resultado da seleção. Ao longo da parceria deverão estar disponíveis tanto
documentos oficiais (contrato de gestão e relatórios de monitoramento e avaliação)
como painéis que apresentem de forma simplificada e comparativa o desempenho
das unidades de saúde tanto em termos de produção, como qualidade e custos.
A obrigação de ser transparente também deverá ser regulamentada e
fazer parte do pacto com as organizações sociais. Estas deverão manter sítio
eletrônico individualizado para cada uma das unidades de saúde, no qual deverão
conter todas as informações sobre a parceria, com detalhes sobre desempenho e
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aplicação dos recursos. A criação de portais individualizados por unidade de saúde
deverá facilitar o acesso às informações pelas sociedade, que assim poderá exercer
de forma mais adequada o controle social sobre os recursos repassados e,
principalmente, sobre as metas pactuadas.
As medidas apontam para a necessidade de adequação do modelo à
evolução da administração pública em relação à transparência. Buscam ampliar o
acesso da população a todas informações relativas às parcerias, tanto em relação
aos resultados assistenciais como em relação aos recursos públicos aplicados.
Neste ponto, a quantidade e a qualidade das informações disponibilizadas ao
público é ponto chave para o exercício do controle social, que, por sua vez,
representa uma das dimensões centrais da gestão pública contemporânea.
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cidadania: a construção de um modelo de análise e avaliação. 2003. 490 p. Tese
(Doutorado em Administração de Empresas) - Escola de Administração de
Empresas de São Paulo da Fundação Getulio Vargas, São Paulo, 2003.
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___________________________________________________________________
AUTORIA
Thiago Alvim Camargo – Consultor do Instituto Publix.
Endereço eletrônico: [email protected]
Otavio Prado – Pesquisador na Fundação Getúlio Vargas/SP.
Endereço eletrônico: [email protected]
Renata Bernardo – Chefe de Gabinete na Fundação Clóvis Salgado,
Endereço eletrônico: [email protected]
Ana Carolina H. Siqueira Lara – Coordenadora de Organizações Sociais na Secretaria Municipal de
Saúde do Rio de Janeiro.
Endereço eletrônico: [email protected]