Universidade de Brasília
Instituto de Ciência Política e Relações Internacionais
Departamento de Relações Internacionais
RUPTURA E LEGADO: O COLAPSO DA CORDIALIDADE OFICIAL E A
CONSTRUÇÃO DA PARCERIA ENTRE O BRASIL E A ARGENTINA
(1967-1979)
Matias Spektor
Dissertação apresentada como requisito
parcial à obtenção do grau de Mestre em
Relações Internacionais.
Orientador: Prof. Dr. Antônio Carlos Lessa.
Brasília
2002
Agradecimentos
Muitas pessoas contribuíram com este trabalho. Renato Mariani foi um apoio certeiro
ao longo de todo o esforço de pesquisa. Luciano Milhomem e Maria Luiza Monteiro
aportaram inúmeras sugestões de forma e estilo. Paulo Chiarelli, que contribuiu de todas as
formas possíveis, franqueou-me o acesso a sua dissertação de conclusão de curso, da qual
extraí boa parte das fontes apresentadas na seção referente à Guerra de Malvinas. Rachel
Azevedo leu e criticou os esboços, assim como Jhoney Barcarolo o fez com a versão final.
Agradeço a Margarete Rosa Tavares e Bárbara Russo, que me guiaram pelo Arquivo Azeredo
da Silveira da Fundação Getúlio Vargas com a competência característica de tudo o que lá se
faz. Francisco Ornellas, do Estado de São Paulo, foi providencial ao facilitar-me o contato
com mais de trinta anos de matérias jornalísticas referentes a Ernesto Geisel. A Professora
Maria Helena de Castro Santos ajudou-me a definir a metodologia de trabalho, além de
participar da banca avaliadora do projeto de pesquisa. O Professor Amado Luiz Cervo cedeume gentilmente os originais de sua última obra quando a mesma ainda se encontrava no prelo.
Agradeço especialmente a meu orientador, Professor Antônio Carlos Lessa, cujo papel na
minha formação intelectual e pessoal é muito maior do que ele possa imaginar.
SUMÁRIO
Introdução
1
Capítulo I - O desafio argentino: a evolução da cordialidade oficial.
1.1. Fundamentos intelectuais
1.2. O papel do pan-americanismo
1.3. Primeiros passos da cordialidade oficial
1.4. O divórcio dos projetos internacionais
1.5. A dimensão hemisférica da cordialidade oficial
1.6. A inflexão no modelo: a diplomacia da obstrução
1.7. A retomada da orientação cordial: os caminhos de Uruguaiana
1.8. O ocaso da cordialidade oficial
1.9. Conclusões
11
12
15
17
18
22
25
28
30
32
Capítulo II – Os limites da cordialidade oficial
2.1. O poder das águas
2.2. O abandono da tradição
2.2.1.Os irreconciliáveis mundos de Pio Corrêa e Silveira
2.2.2. A iniciação de Silveira
2.3. A nova face do desafio argentino: a política externa de Lanusse
2.3.1. Os métodos de Silveira e Gibson Barboza
2.4. A promessa do concerto
2.5. Conclusões
35
36
39
41
46
49
53
59
60
Capítulo III - O estadista, o chanceler e o embaixador
3.1. Geisel estadista
3.1.1. A chancelaria de Silveira
3.1.2. A promessa frustrada
3.2. A política externa do Processo de Reorganização Nacional
3.2.1. A embaixada de Camilión
3.3. Personalidade e imprensa
3.4. Conclusões
63
64
68
74
79
82
85
87
Capítulo IV - O colapso da cordialidade oficial
4.1. Sentando Silveira à mesa: sucessos e fracassos de Oscar Camilión
4.2. As táticas de Silveira
4.3. O fracasso dos canais diplomáticos
4.4. O encerramento das negociações
4.5. Os Estados Unidos, última fronteira da cordialidade oficial
4.5.1. Argentina, Brasil e Henry Kissinger
4.5.2. A agenda de Jimmy Carter
4.5.3. O papel catalisador de Cyrus Vance
4.6. Conclusões
89
90
93
96
98
103
104
107
111
113
Capítulo V - O legado: a parceria estratégica com a Argentina
5.1. A gestação do legado
5.1.1. A cooperação nuclear
5.1.2. As Ilhas Malvinas
5.1.3. A inovação de Figueiredo
5.2. A consolidação do legado
5.2.3. O projeto de integração diante do liberalismo
5.3. O debate contemporâneo
5.4. Conclusões
115
115
117
118
120
122
125
128
131
Conclusão
133
Cronologia - As relações entre Argentina e Brasil: da cordialidade oficial ao
projeto de integração
139
Bibliografia
154
Siglas
AAS
AHMRE
ALCA
Arquivo Azeredo da Silveira (Fundação Getúlio Vargas)
Arquivo Histórico do Ministério das Relações Exteriorse (Brasília)
Área de Livre Comércio das Américas
AyE
Empresa de Água y Energía (Argentina)
CIC
Comitê Intergovernamental Coordenador da Bacia do Prata
CPDOC
FGV
FMI
FUNAG
GATT
MERCOSUL
MRE
Centro de Pesquisa e Documentação Histórica Contemporânea do Brasil
Fundação Getúlio Vargas
Fundo Monetário Internacional
Fundação Alexandre de Gusmão
General Agreement on Tariffs and Trade
Mercado Comum do Sul
Ministério das Relações Exteriores (Brasil)
NAFTA
North America Free Trade Agreement
OEA
Organização dos Estados Americanos
OMC
Organização Mundial do Comércio
ONU
Organização das Nações Unidas
OPA
Operação Pan-Americana
OPEP
Organização dos Países Exportadores de Petróleo
PEI
Política externa independente
PIB
Produto Interno Bruto
PND
Plano Nacional de Desenvolvimento
OTAN
Organização do Tratado Atlântico Norte
SELA
Sistema Econômico Latino-Americano
SNI
TCA
TIAR
TNP
Serviço Nacional de Informações
Tratado de Cooperação Amazônica
Tratado Interamericano de Assistência Recíproca
Tratado da Não-Proliferação Nuclear
UNCTAD
Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento
UNESCO
Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura
Resumo
Este trabalho busca identificar os fatores que concorrem para explicar a mudança no
eixo entre a Argentina e o Brasil, no começo da década de 1980, quando as duas diplomacias
convergiram em um projeto de integração inovador. O argumento apresentado defende que a
aproximação entre os dois países foi o legado, inesperado, do relacionamento bilateral ao longo
da gestão do Presidente Geisel (1974-1979).
Abstract
This work aims at identifying which factors lay behind the sudden change in ArgentineBrazilian relations in the early 1980s, when their foreign policies converged into an innovative
integration project. The argument put forward is that convergence between the two countries
was the unintended legacy of their bilateral interaction during President Geisel’s administration
(1974-1979).
Introdução
Em 15 de março de 1979, dia da posse do presidente João Baptista Figueiredo, um
encontro de alto nível entre as diplomacias argentina e brasileira selou a decisão de
solucionar o contencioso pela utilização dos recursos hídricos da Bacia do Prata. Menos de
seis meses depois, as chancelarias acordavam a normalização de suas relações, turvadas
havia mais de um decênio.
Inesperadamente, um projeto inovador ganhava vida no Cone Sul, ao redefinir o
cenário regional em seus aspectos estratégico-militar, econômico e político. Tratava-se de
um paradoxo: no momento mesmo em que a estratégia do nacional-desenvolvimentismo
brasileiro começava a perder o fôlego devido à crise financeira da década de 1980, a
diplomacia ultrapassava seu último desafio na região – a normalização das relações com a
Argentina em uma amizade calcada na concertação política e, em seguida, na integração
comercial.
Quais são os antecedentes desse fenômeno? Como foi possível que surgisse um
projeto integracionista fundacional nas relações internacionais do Cone Sul apenas finda a
negociação da hidrelétrica de Itaipu, um dos momentos mais turbulentos do
relacionamento bilateral no século XX? Quais foram os motivos que levaram a diplomacia
brasileira a promover semelhante empresa?
As respostas tentativas a essas indagações sugeriam a existência de elementos
relevantes para a elucidação do tema que eram prévios à gestão de Figueiredo (1979-1985).
Portanto, considerou-se adequado modificar o foco do problema inicial, questionando,
alternativamente, de que forma e mediante quais mecanismos os contextos prático e
intelectual da política externa brasileira terminaram por outorgar à Argentina um lugar
central no projeto internacional do país. A solução inicial a essa indagação foi a de que, no
curso do governo de Ernesto Geisel (1974-1979), o lugar tradicional da Argentina no
cálculo estratégico brasileiro havia sido posto em xeque a ponto de levar seu sucessor,
Figueiredo, a iniciar, já no mesmo dia de sua posse, um amplo programa de redefinição do
eixo bilateral.
Tal compreensão partiu de uma avaliação crítica da vasta literatura contemporânea
sobre as relações argentino-brasileiras. A produção especializada sobre o vínculo bilateral
do início da década de 1980 inclui estudos específicos sobre a negociação do regime
1
fluvial1, a diferenciação industrial e militar entre ambas as nações 2, a consolidação da
preeminência brasileira na região3, a construção de medidas de confiança mútua no campo
nuclear4 etc. Entre as obras gerais, quatro autores merecem destaque especial no contexto
deste trabalho. Isso se deve ao fato de observarem o fenômeno da construção do projeto
de integração entre Argentina e Brasil no decênio de 1980 do ponto de vista da evolução da
política externa brasileira. São eles Moniz Bandeira5, Amado L. Cervo6, Stanley Hilton7 e
Rubens Ricúpero8.
Parece ser consenso entre eles que a história do eixo bilateral é marcada por
momentos de cooperação e competição alternados. Nesse esquema, os pontos de
depressão do relacionamento seriam representados no tempo por períodos da gestão do
Barão do Rio Branco (chanceler brasileiro entre 1902 e 1912), os governos de Eurico
Gaspar Dutra (1946-1951), Getúlio Vargas (1951-1954), Emílio Garrastazu Médici (19691974) e Ernesto Geisel (1974-1979), enquanto os picos cooperativos seriam encontrados
nos governos do primeiro período Vargas (1930-1934, 1934-1937 e 1937-1945), Juscelino
Kubitschek (1956-1961), Jânio Quadros (1961), Humberto de Alencar Castello Branco
(1964-1967), João Baptista Figueiredo (1979-1985) e José Sarney (1985-1990)9.
Parte da literatura especializada sobre o tema sugere que as modificações de fundo
das economias nacionais da Argentina e do Brasil após a II Guerra Mundial geraram o
milagre da “desindustrialização” no primeiro país e o do desenvolvimento no segundo,
fenômeno que teria sido responsável pela gradual quebra do equilíbrio de forças no Prata
1
LANÚS, J. A. De Chapultepec al Beagle: política exterior argentina, 1945-1980. 2. ed. Buenos Aires:
Emecé, 2000 e LIMA, M. R. S. de. The political economy of Brazilian foreign policy: nuclear policy, trade
and Itaipu. 1986. Tese (Doutorado) – Vanderbilt University.
2
MELLO, L.I. Brasil, Argentina e a balança de poder regional: equilíbrio, preponderância ou hegemonia?
(1969-1986). 1991. Tese (Doutorado) – Universidade de São Paulo e COSTA, G. Brazil's foreign policy
towards her neighbours during the Geisel years. 1986. Tese (Doutorado) – University of London.
3
BANDEIRA, L.A.M. O eixo Argentina-Brasil: o processo de integração da América Latina. Brasília:
Universidade de Brasília, 1987. Do mesmo autor, Estado nacional e política internacional na América
Latina: o continente nas relações Argentina-Brasil (1930-1992). 2 ed. Brasília: Ensaio e Universidade de
Brasília, 1995; CERVO, A. L. Relações internacionais da América Latina: velhos e novos paradigmas.
Brasília: FUNAG e IBRI, 2001; e CERVO, A. L.; RAPPOPORT, M. (Orgs.). História do Cone Sul. Rio de
Janeiro e Brasília: Revan e Universidade de Brasília, 1998.
4
CARASALES, J.C. De rivales a socios: el proceso de cooperación nuclear entre Argentina y Brasil.
Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1997.
5
BANDEIRA, As relações regionais no Cone Sul: iniciativas de integração. In: CERVO; RAPOPORT. Op.
Cit., p. 289-333.
6
CERVO, A. L. Relações internacionais... e, do mesmo autor, A política exterior da Argentina, 1945-2000.
In: GUIMARÃES, S. P. (Org.). Argentina: visões brasileiras. Brasília: IPRI e CAPES, 2001. p. 11-81.
7
HILTON, S. Brasil e Argentina: a história de um encontro. Revista Brasileira de Política Internacional, a.
23, n. 89-92, p. 101-118, 1980. Esse artigo foi também publicado nos números 97-100 e 119-120, da
mesma revista, em 1982 e 1987, respectivamente. Do mesmo autor, The Argentine factor in XX century
Brazilian foreign policy strategy. Political Science Quarterly, v. 100, n. 1, Spring, p. 27-51, 1985.
8
RICÚPERO, R. O Brasil, a América Latina e os Estados Unidos desde 1930: 60 anos de uma relação
triangular. In: ALBUQUERQUE, J. A. G. (Org.). Sessenta anos de política externa brasileira (1930-1990):
crescimento, modernização e política externa. São Paulo: Vox, 1996. p. 37-60. vol. 1.
9
BANDEIRA, Estado nacional... p. 287-290.
2
em favor do Brasil10. Esse argumento é particularmente significativo, uma vez que outorga
a fatores estruturais (por exemplo, as bases produtivas de cada país) a capacidade de
imprimir mudanças substanciais a vínculos políticos, como é o caso do eixo diplomático
argentino-brasileiro.
Para Moniz Bandeira, a reversão do equilíbrio regional de poder em favor do Brasil
desde a década de 1960 e a utilização da industrialização brasileira como instrumento
geopolítico teriam prenunciado o projeto de integração regional da década de oitenta,
aguardando apenas pelo fim da rivalidade política em torno de visões geopolíticas,
ilustradas na questão da hidrelétrica de Itaipu11. A cooperação bilateral a partir de então
teria resultado, em última instância, da superação dos “egoísmos nacionais” após a atuação
brasileira durante o conflito argentino-britânico de 1982 e dos fortes interesses comerciais
em torno ao eixo São Paulo – Buenos Aires12.
Cervo, por sua vez, explica a implementação do projeto de integração mediante a
mudança provocada por fatores sistêmicos no cenário sul-americano do decênio de 1980.
Embora concorde com Moniz Bandeira que o período assistiu à superação de “ambições
nacionais desmesuradas” e à demanda por unidade regional em um cenário de turbulência
econômica, afirma que dito projeto foi possível graças ao fim de uma tendência histórica
no sistema sul-americano: o desentendimento entre o Brasil e seus vizinhos sobre o papel
dos Estados Unidos nas Américas e a decorrente resistência dos hispano-americanos a
associar-se às políticas propugnadas pelo Itamaraty13. Na argumentação de Cervo, o projeto
integracionista também teve lugar naquele momento devido à estrutura do processo
decisório em política externa: para o autor, desde a década de oitenta os interesses
comerciais privados tiveram canais de acesso privilegiado à definição da agenda e do
conteúdo das negociações pela criação de espaços comuns na América do Sul, alimentando
assim o ímpeto integracionista14.
Embora Hilton reconheça que o fim do relacionamento privilegiado entre o Brasil e
os Estados Unidos, durante o governo Geisel, tenha sido central para a aceitação portenha
da diplomacia integracionista de Figueiredo, sustenta que a diplomacia brasileira manteve
inalterado o seu marco de referência para a Argentina. Ele entende que o projeto argentino-
10
MELLO. Op. Cit. e COSTA. Op. Cit.
BANDEIRA. O eixo..., p. 81
Ibid., p. 83; BANDEIRA. Estado nacional..., p. 290; e BANDEIRA. As relações regionais..., p.323 e 329.
13
CERVO. Relações internacionais..., p. 257-260.
14
Id.
11
12
3
brasileiro de integração resultou da evolução, ininterrupta ao longo do século XX, da
cordialidade oficial, o principal guia de ação do Itamaraty para as relações no Prata 15.
Já para Ricúpero, a aproximação entre as duas nações foi produto da diluição de
concepções geopolíticas típicas da Guerra Fria16. Dessa forma, o embate pela preeminência
no Prata, elemento típico de uma visão política definida pelos limites da geografia, teria
cedido lugar às possibilidades da cooperação externa em um mundo onde a afluência ganha
valor no cálculo estratégico dos países.
Alternativamente, este trabalho sugere que o projeto de integração regional iniciado
na década de 1980 foi o resultado não-intencional da conjuntura crítica que acometeu a
política externa brasileira para a Argentina entre 1974 e 1979, qual fosse a sistemática
ruptura dos princípios e concepções que informaram a atuação diplomática do país para o
seu vizinho ao sul desde princípios do século XX.
Argumenta-se que, entre 1974 e 1979, Geisel e seu chanceler, Antônio Francisco
Azeredo da Silveira, puseram em xeque o lugar da Argentina no cálculo estratégico da
política exterior brasileira, questionando a validez do marco conceitual do Itamaraty para
orientar as relações com Buenos Aires – a cordialidade oficial. A ruptura com o paradigma,
aqui denominada conjuntura crítica, foi sistemática: (i) todas as dimensões do mesmo
foram negadas, (ii) ocorreu homogeneamente ao longo de todo o mandato presidencial de
Geisel e, (iii) uma vez finda a administração, o Brasil encontrou-se sem marco de referência
no qual racionalizar o vínculo com o vizinho, tarefa à qual se dedicaram os governos
subseqüentes mediante a gestação de um projeto de integração regional.
O argumento é apresentado em blocos temporais, nos quais se sucedem a cordialidade
oficial, a conjuntura crítica e seu legado, o projeto de integração. A primeira dessas categorias foi o
guia de ação que informou, prioritariamente, a diplomacia brasileira para a Argentina desde
a gestão do Barão do Rio Branco (1902-1912) até a posse de Geisel (1974). Ao longo do
século XX, a cordialidade oficial constituiu-se em um arranjo diplomático que visou à
redução de tensões no relacionamento com a Argentina. Suas características centrais foram
as seguintes: uma postura tolerante em relação ao intenso perfil do discurso diplomático de
Buenos Aires em assuntos regionais, hemisféricos e globais; a busca sistemática de
potenciais faixas de cooperação com o vizinho no intuito de diluir os desentendimentos
que porventura dominassem a agenda bilateral; a inclusão da Argentina nas iniciativas
internacionais do Itamaraty; e a promoção de bons ofícios entre Buenos Aires e
15
16
HILTON. The Argentine factor..., p. 49.
RICÚPERO. O Brasil..., p. 50-53.
4
Washington quando o sensível relacionamento entre essas duas capitais prenunciasse a
radicalização de um confronto tradicional nas relações argentino-estadunidenses17.
Embora não tenha vingado homogeneamente ao longo do tempo, esse modo de
administração das relações com a Argentina foi a principal tendência da política brasileira
para o vizinho no período. O exemplo mais ilustrativo dos limites dessa regularidade foi a
diplomacia da obstrução18, decênio durante o qual o Itamaraty abandonou a cordialidade
oficial e adotou uma rota obstrutora do relacionamento bilateral, numa inflexão que não
chegou a constituir, entretanto, uma ruptura de fato.
Com efeito, a análise das fontes primárias evidencia que, entre 1974 e 1979, a política
externa brasileira foi intolerante ao perfil denuncista da diplomacia argentina, respondendo
frontalmente a suas acusações; não buscou faixas de coincidência para diluir o clima de
contencioso em torno à questão dos rios internacionais e, embora o comércio bilateral
desse um significativo salto durante o período, sujeitou todas as áreas da relação bilateral à
dinâmica da negociação do regime fluvial da Bacia do Prata; excluiu a Argentina das
iniciativas multilaterais de Brasília, isolando Buenos Aires por meio de um renovado
sistema
de projetos regionais; e, finalmente, não utilizou o canal privilegiado de
comunicação com a Washington de Henry Kissinger19 para reduzir os atritos entre a
Argentina e os Estados Unidos, nem buscou associar-se à Junta da Casa Rosada para
dialogar com Jimmy Carter20.
De forma geral, a atuação diplomática de Geisel e Silveira abandonou a tradicional
postura preventiva que guiara a política externa brasileira para a Argentina. Para eles, o
discurso diplomático portenho alardeava um potencial que não tinha correspondência com
as capacidades objetivas daquele país na cena internacional21. É plausível supor que essa
visão estivesse presente no ideário de Geisel antes mesmo de alcançar a Presidência da
República. Inclusive, há motivos para crer que a escolha de Silveira para a chancelaria esteja
relacionada à convergência do mandatário com as idéias defendidas pelo embaixador a
partir da embaixada brasileira em Buenos Aires entre 1969 e 1974, momento em que o
17
HILTON. Brasil-Argentina... (1980), p. 103.
A diplomacia da obstrução é um conceito desenvolvido por Amado L. Cervo no intuito de intepretar a
postura paralisadora das chancelarias argentina e brasileira entre 1946 e 1954. CERVO. Relações
internacionais...
19
Henry Kissinger foi Assessor para a Segurança Nacional do presidente norte-americano Richard Nixon
entre 1969 e 1972. Em seguida, foi alçado ao posto de Secretário de Estado, no qual permaneceu durante
todo o governo de Gerald Ford (1973-1977).
20
Presidente norte-americano entre 1977 e 1981.
21
SILVEIRA, A. F. A. da. Azeredo da Silveira (depoimento, 1979/1980/1982). Rio de Janeiro, Centro de
Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil (CPDOC) da Fundação Getúlio Vargas,
2000. 22 cassetes sonoros (20h 55min) [doravante Depoimento]. Depoimento, cassete n. 11, lado A, 01
jun. 1979.
18
5
debate pela utilização dos trechos internacionais da Bacia do Prata ganhou contornos de
discordância frontal22.
A resposta argentina aos desafios impostos pela diplomacia de Silveira tardou a
ganhar consistência. Entre 1974 e 1976, Buenos Aires insistiu na tática da denúncia
internacional do Brasil na América do Sul e nos foros multilaterais do sistema das Nações
Unidas. Sem sucesso, a Junta Militar enviou o jornalista e diplomata Oscar Camilión para
ocupar a chefia da embaixada argentina em Brasília. Teve início, então, um embate pessoal
entre o ministro e o embaixador cujos efeitos dariam um tom dramático ao conflito.
Nesse contexto, Silveira aproveitava o tempo em seu favor, uma vez que o projeto da
obra de Itaipu já estava avançado, e a Argentina só conseguiria barrar tecnicamente a
construção se erguesse uma represa de grandes dimensões águas abaixo23. Por sua vez,
Camilión utilizava a imprensa brasileira a seu favor, conhecedor que era dos efeitos
diplomáticos da opinião pública por haver dirigido o jornal argentino El Clarín durante dez
anos. Assim, o primeiro postergava o momento da negociação para fazer de Itaipu um fato
consumado e, portanto, incólume em relação a qualquer entendimento diplomático entre o
Brasil e seus vizinhos. O segundo aproveitava os primeiros sinais de liberalização política
para instrumentalizar a imprensa, denunciando a negligência do Executivo brasileiro à
postura conciliadora do governo argentino. Essa interação elevou o nível do
desentendimento a proporções inusitadas, mobilizando as políticas regionais e de foros
multilaterais de Argentina e Brasil em uma disputa cujo fim foi incerto até o momento do
acordo final.
O campo de ação de Silveira era a distância entre as desmedidas aspirações
internacionais argentinas e as suas reais possibilidades no exterior. Brasília tinha, em sua
opinião, os recursos necessários para entrar em aberto desacordo com Buenos Aires caso
fosse necessário. Já para Camilión, a opção viável era provocar clivagens significativas no
seio da sociedade brasileira no intuito de corroer a legitimidade das ações do Itamaraty que
o governo argentino considerasse deletérias a seus interesses.
Imediatamente após a resolução formal do contencioso, o Itamaraty de Ramiro
Saraiva Guerreiro (1979-1985) encaminhava os negócios bilaterais a um novo equilíbrio
mediante o esboço de um novo projeto internacional para o Brasil, momento em que a
22
Depoimento, cassete n. 6, lado B, 18 maio 1979.
A capacidade produtiva de uma hidrelétrica é função direta, dentre outros, da curva de queda d’água
que consegue gerar. A queda, por sua vez, depende da altura que as águas atingem imediatamente após
a hidrelétrica, uma vez que, quanto mais altas forem as últimas, menor será a primeira. Portanto, se por
um lado uma hidrelétrica tem a capacidade de modificar o volume d’água disponível mediante a operação
controlada de sua represa, por outro, uma obra semelhante que esteja localizada “águas abaixo” tem
capacidade de afetar significativamente a queda da represa original.
23
6
Argentina ocupou um lugar primordial, senão o mais relevante, na política externa
brasileira. Nascia, finalmente, uma nova racionalidade no marco conceitual da política
externa brasileira e, com ela, um inusitado ordenamento regional a caracterizar a política
internacional da América do Sul na década de 1990.
Paradoxalmente, Geisel e Silveira haviam fracassado em sua vitória: conseguiram
instrumentalizar todos os seus relacionamentos na América do Sul por meio de um
arrojado modelo de cooperação econômica, técnica e financeira, diluindo a presença
argentina do horizonte regional brasileiro, mas foram incapazes de sugerir um modelo de
atuação externa que prescindisse daquele país. A diplomacia argentina, por sua vez, havia
triunfado em seu fracasso: em meio a seu isolamento diplomático e falência econômica,
conseguira afirmar o princípio de que nenhum entendimento internacional na América do
Sul poderia ser legítimo, e conseqüentemente estável, se não contasse com seu aval.
Abordar o tema dessa forma permite matizar as conclusões que a literatura
especializada apresenta sobre o tema. Primeiramente, reconhece-se que o eixo ArgentinaBrasil evoluiu mediante a procura de interesses nacionais desencontrados, o que em
momento algum impossibilitou alto nível de entendimento ou cooperação entre as partes
envolvidas. Em segundo lugar, mostra-se que a alternância de convergência e afastamento
entre dois países é uma característica geral dos relacionamentos de alta intensidade e,
portanto, não constitui uma marca distintiva do eixo argentino-brasileiro.
Finalmente, o argumento proposto evidencia que a mudança política na vida de um
relacionamento bilateral também pode ser provocada por forças que extrapolam as
estruturas econômicas. Mais especificamente, as lideranças também ocupam papéis
significativos na redefinição de tendências historicamente consagradas.
Em suma, a tese aqui defendida é a de que, no contexto prático do embate pela
utilização dos recursos hídricos da Bacia do Prata, a diplomacia de Geisel desestruturou o
ideário tradicional da política brasileira para a Argentina. Por sua vez, a dramaticidade desse
fenômeno terminou por criar o ambiente necessário para a redefinição do lugar daquele
país no marco das relações internacionais do Brasil, objetivo articulado por Figueiredo e
defendido com maior ou menor sucesso por todos os governos desde então.
O modelo proposto para conduzir esta análise – a conjuntura crítica24 - é oriundo da
história comparada e tem por meta oferecer critérios para avaliar processos de mudança. A
24
A categoria foi desenvolvida por COLLIER, D.; COLLIER, R. Shaping the political arena: critical
junctures, the labor movement, and regime dynamics in Latin America. Princeton, N.J.: Princeton
University Press, 1991. Trata-se de estudo comparado entre oito países latino-americanos, que visa a
definir qual o impacto da incorporação das classes urbanas à vida pública dessas sociedades. Conclui-se
que, ao longo dos respectivos períodos de incorporação, houve mudanças significativas nos sistemas
7
sua lógica articula-se de modo a sugerir que só é possível identificar rupturas significativas
ao longo do tempo se as mesmas inauguram um período substancialmente distinto. Uma
conjuntura crítica é um momento limitado durante o qual mudanças geram um legado
específico.
Os critérios para identificar rupturas são três: (a) a existência de uma delimitação
temporal da hipotética ruptura, ou seja, a identificação clara do período em que uma
mudança começa e termina; (b) a ocorrência identificável de uma tendência ou regularidade
prévia à ruptura observada, que é a base sobre a qual a mudança opera; e (c) a ocorrência de
legados oriundos da suposta ruptura, ou seja, fenômenos que têm lugar imediatamente após
a conclusão da mudança observada e instauram padrões inovadores. Caso contrário, o
processo de transformação fica descaracterizado e pode-se falar apenas em “inflexão” ou
mudança limitada, mas não em ruptura com o passado.
O presente trabalho adapta o modelo às hipotéticas mudanças implementadas pela
diplomacia brasileira em relação à Argentina durante os anos Geisel. Trata-se de uma
aproximação do modelo proposto porque contém elementos estranhos à formulação
original. Se, por um lado, a comparação realizada neste trabalho contrapõe diferentes
momentos da política externa de um mesmo país no intuito de encontrar critérios para
definir a mudança no marco conceitual da atuação diplomática, por outro, não pretende
sustentar que a mudança em questão tenha contaminado as bases sociais e políticas de
Argentina ou Brasil. Além disso, neste trabalho os agentes da mudança são lideranças
políticas e não processos estruturais.
De tal sorte, sustenta-se que o governo Geisel constituiu uma dinâmica análoga à de
uma conjuntura crítica no campo da política brasileira para a Argentina. Isto é, tratou-se de
uma transição crucial cujo legado foi a redefinição não planejada do lugar do vizinho no
marco conceitual da política externa do país.
Paralelamente ao modelo proposto, utilizou-se a categoria de homem de Estado25
para interpretar a dinâmica que animou os atores centrais daquele embate: os presidentes
Geisel e Figueiredo e os diplomatas Silveira e Camilión. Avalia-se a ação internacional
dessas personalidades à luz de sua interação com pressões domésticas, forças externas e
produtivo e político, assim como relações sociais. Dessa forma, os autores argumentam que a inclusão
dessa nova classe constituiu uma conjuntura crítica na história desses países, uma vez que fez toda a
diferença na evolução posterior dos mesmos.
25
RENOUVIN, P.; DUROSELLE, J.-B. Introdução à História das Relações Internacionais. São Paulo:
Difel, 1967. p. 407-434.
8
com seus pares, no entendimento de que o ideário dessas lideranças impregna sua ação,
suas escolhas e, conseqüentemente, as relações entre os Estados26.
É importante notar que a noção de ruptura, assim como as categorias da cordialidade
oficial, da diplomacia da obstrução e do projeto de integração, tem por objetivo viabilizar a
análise de inúmeros dados. De certa forma, são simplificações de tipo ideal cujo objetivo é
ilustrar realidades complexas27. Embora este trabalho busque seguir sistematicamente o
quadro de orientação do modelo da conjuntura crítica na esperança de produzir uma
análise coerente sobre a hipotética mudança que Geisel e Silveira imprimiram às
concepções da política brasileira para a Argentina, utilizam-se os conceitos teóricos apenas
na medida em que auxiliam na interpretação das fontes primárias selecionadas. Portanto,
estabelece-se como critério que as evidências apresentadas pelas fontes são privilegiadas em
detrimento do modelo teórico-metodológico proposto caso haja incoerências entre os dois.
O estabelecimento desse limite heurístico visa a oferecer um mecanismo de controle
sistemático para o erro; ou seja, quando houver dúvidas sobre a interpretação de
determinado fenômeno, opta-se pelas fontes e não pela lógica causal proposta pelo modelo
teórico-metodológico. Isso equivale a dizer que se optou por uma proposta de explicação
parcial do fenômeno de integração da década de 1980. Isto é, o marco teóricometodológico do trabalho foi estruturado de forma a sustentar que a ruptura promovida
pelo governo Geisel fez com que certos resultados tivessem sido mais prováveis naquelas
circunstâncias, mas não inevitáveis.
O trabalho está organizado em blocos. Inicialmente, conceitualiza a cordialidade
oficial por meio da análise de sua gênese e evolução desde finais do século XIX até os anos
sessentas do século XX. Dessa forma, oferece-se uma síntese dos princípios utilizados pela
diplomacia brasileira para fazer frente aos desafios impostos pela Argentina.
Na seqüência, enfocam-se os mecanismos que levaram ao gradual abandono da
cordialidade oficial, especialmente o processo de geração de consenso doméstico para
proceder a tal movimento diplomático. Também passa-se em revista a incipiente reação
argentina aos inesperados movimentos do Brasil. Em seguida, focaliza-se o processo
negociador entre Azeredo da Silveira e Oscar Camilión entre 1976 e 1979, assim como o
impacto que sobre ele tiveram a redefinição da política externa norte-americana para a
América Latina, a participação da imprensa brasileira na dinâmica da negociação e os
respectivos processos políticos domésticos. Há, ainda, considerações sobre o
26
Ibid., p. 480.
O tipo ideal é uma técnica desenvolvida por Max Weber, que consiste em utilizar elementos e
características gerais de um determinado fenômeno no intuito de analisar casos específicos e variações
do mesmo.
27
9
relacionamento entre Geisel e seu chanceler e sobre a política externa do regime militar
argentino. Essa interação é analisada, mais adiante, sob a perspectiva do impacto da política
externa norte-americana sobre o relacionamento argentino-brasileiro durante as
administrações de Gerald Ford (1973–1977) e Jimmy Carter (1977–1981).
Finalmente, recupera-se a resolução da questão fluvial nos primeiros meses do
governo Figueiredo, assim como a evolução do lugar da Argentina no quadro conceitual da
diplomacia brasileira nos primeiros anos da década de oitenta, marcados pela crise da dívida
externa latino-americana, pelo conflito sobre as Ilhas Malvinas, pela cooperação nuclear
entre Buenos Aires e Brasília e pela aceleração dos processos de democratização nos dois
países. Além disso, apresenta-se uma síntese do projeto de integração e dos mecanismos de
produção e reprodução que, ao longo da década de 1990, o alimentaram. O trabalho é
encerrado com idéias referentes ao debate contemporâneo sobre o lugar da Argentina no
cálculo estratégico brasileiro à luz da sua evolução histórica.
No intuito de ilustrar o argumento em uma escala temporal, ao fim do texto
oferece-se uma cronologia do relacionamento bilateral entre Argentina e Brasil durante o
século XX. Essa síntese está estruturada em torno dos conceitos propostos ao longo da
dissertação, quais sejam a cordialidade oficial, a diplomacia da obstrução, a conjuntura
crítica e o projeto da integração.
10
Capítulo I
O desafio argentino: a evolução da cordialidade oficial
É plausível sustentar que Stanley Hilton tenha realizado o primeiro esforço
sistemático de análise da política brasileira para a Argentina na perspectiva de longa
duração. Embora curtos28, seus trabalhos sobre o assunto contemplam alguns dos temas
mais candentes que o estudioso encontra ao buscar compreender as orientações práticas e
intelectuais que definem uma vertente específica das relações internacionais de um país.
Esta seção tem por objetivo recuperar a essência do argumento de Hilton e balizálo à luz de desenvolvimentos mais recentes nos campos da história e da politologia. Além
disso, aspira a posicionar as tendências e rupturas da atuação do Brasil para a Argentina no
marco da evolução das relações exteriores do país durante o século XX.
Ao longo da história do relacionamento entre Argentina e Brasil, a atuação externa
do outro provou ser capaz de sensibilizar os respectivos sistemas políticos e opiniões
públicas nacionais, gerar reações entre parlamentares e empresários, além de pôr em
evidência as discordâncias geralmente opacas que dividem internamente toda chancelaria29.
A explicação mais contundente para esse fenômeno tende a ser o lugar fundamental
– ou mesmo fundacional – que ambos os países têm em relação um ao outro. Não somente
as suas fronteiras foram definidas em ritmo de oposição desde os tempos coloniais, como
também as oportunidades e constrangimentos da presença regional de cada um deles foram
moldados significativamente pelos limites que a presença um do outro impôs30.
Argumenta-se neste trabalho que a resposta diplomática do Brasil para esse
fenômeno não foi homogênea ao longo dos últimos cem anos e que as suas diversas fases
podem ser claramente identificadas. Esta seção em particular evidencia que a primeira
tendência definida pelo aparelho de Estado para a Argentina – a cordialidade oficial – vingou
com poucas alterações desde o fim da Guerra do Paraguai (1870) até meados da década de
sessenta do século XX.
28
HILTON. Brasil e Argentina... e, do mesmo autor, The Argentine factor...
Somente o relacionamento brasileiro-estadunidense teria sido historicamente capaz de afetar a
sociedade brasileira com a mesma intensidade que o vínculo com a Argentina. Sobre esse tema, ver
RICÚPERO. O Brasil...
30
Esse argumento é apresentado em BANDEIRA. O eixo... e em Estado Nacional...; em CERVO.
Relações internacionais...; e em CERVO; RAPOPORT. Op. Cit.
29
11
Essa tendência representa o conjunto de princípios e concepções31 que informou a
diplomacia brasileira para Buenos Aires com o objetivo primordial de evitar que a dinâmica
entre os dois principais poderes da América do Sul levasse a uma rota de colisão. Esse
apanhado de orientações pode ser resumido por (a) uma postura tolerante em relação ao
elevado perfil da diplomacia argentina em assuntos regionais, hemisféricos e globais, (b) a
sistemática busca de faixas de cooperação com aquele país no intuito de diluir potenciais
desentendimentos, (c) a inclusão da Argentina nas iniciativas internacionais do Brasil, e (d)
a promoção de bons ofícios entre Buenos Aires e Washington sempre que o sensível
relacionamento entre as duas capitais apontasse para o confronto32.
1.1. Fundamentos intelectuais
Por terem sido uma extensão da dinâmica internacional européia desde seus
primeiros anos de independência,o agrupamento de incipientes Estados nacionais, na
América do Sul do século XIX, replicava as condições do sistema estatal europeu33. A
qualidade sistêmica desse arranjo pode ser auferida pelo fato de que os projetos
internacionais de Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Paraguai, Peru e Uruguai encontravam, já
naquele momento, limites concretos na atuação de seus pares, gerando as redes de alianças
e contra-alianças que caracterizam os sistemas internacionais.
Nesse
ambiente, o
Brasil utilizou o esforço de guerra como instrumento
recorrente na defesa dos interesses
nacionais
definidos
pela corte do Rio de
Janeiro. O cálculo estratégico brasileiro era principalmente moldado em função
das posições defendidas por Buenos Aires,
principal poder capaz de fazer-lhe
oposição e turvar o seu horizonte externo. Exemplos disso são os esforços de
guerra empreendidos pelo Brasil na criação do Estado do Uruguai (1828)34 e na
31
Princípios são regras, leis e proposições cujas verdades não são questionadas. Concepções são as
maneiras utilizadas para formular idéias, projetos ou planos. PRINCÍPIO e CONCEPÇÃO. In: Novo
Dicionário Aurélio. 3. ed. Nova Fronteira: 1998. p.1639 e 519, respectivamente.
32
HILTON. Brasil-Argentina... (1980), p. 103.
33
Ver CONDURU, G. F. O subsistema americano, Rio Branco e o ABC. Revista Brasileira de Política
Internacional, a. 42, n.2, 1998. p. 59-82.
34
Em 1821, D. João anexou a Província Cisplatina, incorporando-a em seguida ao Império brasileiro. Três
anos mais tarde, contudo, uma declaração de independência uruguaia inaugurou um período de
instabilidade regional que levou Buenos Aires a incorporar a Cisplatina. O imperador D. Pedro, por sua
vez, reagiu com uma guerra e um bloqueio naval contra a capital portenha. O resultado das negociações
entre as diplomacias de Buenos Aires e Rio de Janeiro, sob mediação inglesa, foi a criação do Estado
uruguaio e a garantia da liberdade de navegação no Prata, em 1828. CERVO, A. L.; BUENO, C. A política
externa brasileira (1822-1985). São Paulo: Ática, 1986. p. 36-37.
12
eliminação de Rosas (1852)35 e nas movimentações que desembocaram na Guerra do
Paraguai (1865-1870)36.
Foi durante esse último conflito armado que a estrutura regional de poder até então
conhecida atravessou as mudanças que consolidariam, pela primeira vez, a preeminência de
Buenos Aires no Prata37. O fim da Guerra do Paraguai definia um novo quadro regional em
que a Argentina sobressaía pelo inédito crescimento financeiro do capital privado, o
rearmamento de suas forças e a articulação de seus interesses na América do Sul mediante
uma vasta rede de relacionamentos bilaterais fluidos38.
A renovada pujança argentina não tardou a se manifestar. A diplomacia de Buenos
Aires conseguira demover Santiago de continuar a romper o status quo territorial39, atividade
em que se engajou sistematicamente entre 1879 e 1883, quando anexou as províncias
peruanas de Tarapacá, Tacna e Arica, além do trecho costeiro boliviano de Atacama no
episódio que seria conhecido como Guerra do Pacífico.
O mecanismo utilizado pela Argentina para conter o Chile parece estar na fundação
mesma da diplomacia daquele país, uma vez que se manteve presente em todos os
momentos da sua política externa até a década de 1980: a denúncia internacional de alto
perfil. O bom relacionamento de Buenos Aires com as outras capitais hispano-americanas,
estruturado na forma de discurso libertário e redentor, permitiu à Argentina levar os países
da região a criar resistências ao Chile.
A evolução de um discurso salvacionista, pelo qual Buenos Aires posicionava-se ao
lado das nações mais fracas do subcontinente, viria a constituir elemento perturbador para
35
Em meados do século XIX, a diplomacia brasileira no Prata enfrentava o desafio imposto pelo caudilho
argentino Juan Manuel de Rosas, que punha em questão a independência do Uruguai de 1828, a do
Paraguai, a liberdade de navegação no Prata, as fronteiras sulinas do Brasil e, ainda, era percebido por
certas vozes do parlamento imperial como um homem à procura da restituição a Buenos Aires das
fronteiras originais do Vice-Reinado do Prata (englobando Bolívia, Paraguai e Uruguai). A resposta
brasileira ocorreu mediante uma complexa associação de táticas para eliminar Rosas: alianças com os
países do Pacífico e da Bacia do Prata (inclusive as províncias de Corrientes e Entre Rios), a diplomacia
familiar de D. Pedro para assegurar a neutralidade inglesa no assunto, a força das finanças do Barão de
Mauá e as armas. Isso, somado às inamizades que Rosas cultivara nas províncias argentinas, terminou
por levá-lo ao exílio em 1852. CERVO; BUENO, História..., p. 98-104.
36
No início da década de 1860, o Paraguai ressentia-se de haver perdido, paulatinamente, a capacidade
de mobilização do sistema subregional. A sua estratégia, porém, continuava a mesma de outrora, que
consistia na promoção de um equilíbrio de forças que preservasse os pequenos (Paraguai e Uruguai) da
intervenção dos grandes (Argentina e Brasil). Na prática, isso significava a eventual criação de um Estado
que reunisse Uruguai, Paraguai, Corrientes, Entre Rios e, quiçá, as missões rio-grandenses. A
instabilidade que se seguiu resultou na intervenção brasileira no Uruguai que, por sua vez, levou o
Paraguai a invadir territórios argentinos e brasileiros. Nessas circunstâncias, o Império financiou com
recursos de seu Tesouro e de empréstimos ingleses a longa Guerra do Paraguai ou da Tríplice Aliança
(1865–1870), auxiliando inclusive o argentino Mitre com empréstimos de vulto. CERVO; BUENO.
História..., p.107-112 e BANDEIRA, L. A. M. As relações..., p. 292.
37
BANDEIRA. Ibid., p. 292-295.
38
PARADISO, J. Debates y trayectoria de la política exterior argentina. Buenos Aires: Grupo Editor
Latinoamericano, 1993. p. 17-61.
39
BURR, Robert N. By reason or force: Chile and the Balancing of Power in South America, 1830-1905.
Berkeley: University of California Press, 1967. p. 204-206.
13
as relações internacionais do Brasil. Em uma época de consolidação territorial, a agenda
diplomática brasileira era delicada e suscetível às denúncias de expansionismo geradas pelo
vizinho. A nova estrutura regional de poder começava a forçar o Brasil a adotar uma
postura defensiva, já que reagir mediante resposta frontal a Buenos Aires apenas
contribuiria para endossar as acusações argentinas perante a platéia de nações fronteiriças.
As preocupações impostas à diplomacia brasileira pelo novo perfil da diplomacia
Argentina ganharam o debate público no Rio de Janeiro, onde as questões do Prata eram
tratadas no ambiente de fertilidade intelectual da época40. O homem responsável por
advogar o re-direcionamento da política externa brasileira nesse contexto foi José Maria da
Silva Paranhos, o Visconde do Rio Branco41.
O Visconde advogava que, em assuntos regionais, o Brasil devia mostrar-se
“moderado, benévolo e generoso”, sob pena de suscitar desconfianças, entre os países
lindeiros, excessivamente custosas. A proposta visava a diluir a percepção generalizada,
especialmente entre os países menores, de que o Brasil era um elemento potencialmente
hostil ao status quo territorial. Essa percepção, associada ao estranhamento que o país
causava devido ao lusitanismo e à filiação monárquica em um teatro de repúblicas
hispânicas, deveria ser evitada mediante a construção de interesses comuns facilitados pelo
comércio, as finanças e o amansamento do discurso diplomático. O alvo de suas
recomendações era a política para a Argentina. Em seu pensamento, o fato de a
instabilidade e a competição predatória caracterizarem o cenário político argentino
impunha ao Brasil a responsabilidade de manter uma orientação compreensiva e generosa
capaz de evitar as asperezas inerentes ao relacionamento entre as duas forças da América
do Sul42.
No fim do século XIX, a diplomacia do Brasil percebia não somente que a ação
brasileira era responsável pelas apreensões dos vizinhos, mas também que a busca não
criteriosa da influência nos assuntos regionais era potencialmente prejudicial aos interesses
do Rio de Janeiro, facilitando que Buenos Aires aglutinasse o apoio das outras capitais. No
pensamento do Visconde, o relacionamento cordial com a Argentina era um dos
instrumentos do pragmatismo, necessário a um país com escassos recursos e vastas
fronteiras.
40
Para uma síntese de como o Prata constituiu um “laboratório da inteligência nacional”, ver CERVO,
Amado L. Intervenção e neutralidade: doutrinas brasileiras para o Prata nos meados do século XIX.
Revista Brasileira de Política Internacional, a. 26, n.101-104, p. 101-114, 1983.
41
Ministro dos Negócios Estrangeiros entre 1855-1857, 1858-1859 e 1868-1871. De 1871 a 1875,
comandou o “Gabinete Rio Branco” (presidente do Conselho de Ministros). Ver HIRST, M. A diplomacia
brasileira. Disponível em <http://www.mre.gov.br/acs/diplomacia/portg/arquivo/crob001.htm>.
42
CERVO. Intervenção..., p. 116.
14
Já nesse momento, estavam dadas as condições intelectuais para a gestação de duas
vertentes da cordialidade oficial: a postura tolerante em relação ao elevado perfil da
diplomacia argentina e a busca sistemática por faixas de cooperação comercial e política.
Esperava-se diluir, mediante esses mecanismos, o potencial perturbador que a Argentina
exercia sobre a política externa brasileira no contexto da nova estrutura da América do Sul.
1.2. O papel do pan-americanismo
Estabelecida em finais do século XIX, a cordialidade oficial foi testemunha do
surgimento da nova potência hemisférica, os Estados Unidos, fenômeno que viria a
condicionar a vida internacional da América do Sul a partir de então. Os preceitos do
Visconde do Rio Branco foram, assim, adaptados para lidar com uma das interações mais
perturbadoras das relações internacionais da região nos últimos cem anos: as posições
divergentes de Argentina e Brasil face aos Estados Unidos.
Ainda na década de 1880, Buenos Aires e Washington emitiam sinais de que seu
relacionamento seria traumático para o conjunto da América Latina. Tratava-se da bandeira
antiianque içada pela Argentina durante a I Conferência Pan-Americana (Washington,
1889) no intuito de formar uma plataforma de resistência à expansão territorial dos Estados
Unidos rumo ao Pacífico e à gestação da sua hegemonia no Caribe43. Ao opor a Doutrina
Drago44 ao Corolário Roosevelt da Doutrina Monroe45, a delegação argentina conseguiu
elevar-se à qualidade de interlocutora de primeira linha em assuntos hemisféricos46. Na
resistência aos Estados Unidos, a Argentina encontrou uma causa internacional
43
CONDURU. Op.Cit., p. 63.
Em 1902, a Venezuela, que havia cessado o pagamento de sua dívida pública, enfrentou o bloqueio de
suas costas, a apreensão de sua frota marítima e o bombardeio de um de seus portos por Inglaterra,
Alemanha e Itália, com o consentimento expresso dos Estados Unidos. A Argentina, por meio de seu
chanceler Luís María Drago, condenou a postura da Casa Branca por entender que o emprego da força
para a cobrança de dívidas era ilegítimo. Na América do Sul, a condenação veemente da Argentina não
mobilizou o Rio de Janeiro, que preferiu um “silêncio oficial”. Para interpretações sobre este tema ver
CERVO; BUENO. História..., p. 173-176 e PARADISO. Op. Cit., p. 50.
45
A Doutrina Monroe é o fundamento da diplomacia dos Estados Unidos oriundo da mensagem do
presidente James Monroe ao Congresso em dezembro de 1823, advogando três pontos: a) não se
permitiria nenhum novo intento de colonização européia no Novo Mundo; b) os Estados Unidos se
absteriam dos assuntos referentes à Europa e, em contrapartida, c) a Europa não interviria nos governos
do hemisfério ocidental. O corolário que dela emana resultou de uma série de declarações do presidente
Theodore Roosevelt (1901-1909) entre 1901 e 1902, quando o mesmo afirmava que os Estados Unidos
desempenhariam função de polícia na América Latina no intuito de garantir que essas nações
cumprissem suas obrigações internacionais. MONROE DOCTRINE. In: ENCYCLOPEDIA Brittannica
(Micropedia). 15. ed. Chicago: University of Chicago, 1978. vol. VI. p. 1007 e THEODORE ROOSEVELT.
In: ENCYCLOPEDIA Brittannica (Macropedia). 15. ed. Chicago: University of Chicago, 1978. vol. XV. p.
1143.
46
Respondendo ao lema de “América para os Americanos”, Saenz Peña (Presidente entre 1910 e 1914)
propunha a “América para a Humanidade”, calcada na idéia de que “nenhum estado americano tem direto
a falar em nome de um hemisfério”. BANDEIRA. O eixo..., p. 19.
44
15
suficientemente dramática para garantir-lhe audiência permanente junto às repúblicas
americanas de maneira mais ou menos homogênea até a década de 1960.
A atitude argentina impôs riscos renovados ao Brasil, uma vez que o discurso
não intervencionista de cunho moralista poderia ser facilmente articulado contra o Brasil,
na denúncia das incipientes relações privilegiadas entre a capital brasileira e a norteamericana. A Argentina não hesitaria em denunciar os perigos de existir na vizinhança um
território continental cujas fronteiras ainda se expandiam com a conivência do
Departamento de Estado norte-americano. O denuncismo argentino não apenas suscitava
desconfianças na vizinhança, como também pintava qualquer iniciativa regional do Brasil
com as tintas da ilegitimidade. Dessa forma, todo formato que adotasse o ordenamento
regional somente seria legítimo se a Argentina, principal protetor do status quo, estivesse
presente.
Portanto, para o Rio de Janeiro, a manutenção de laços fluidos com Washington era
um instrumento a mais para resistir ao isolamento na vizinhança imediata47. A força do
vínculo brasileiro-estadunidense deu seus primeiros sinais de vida quando o Rio de Janeiro
defendeu a Doutrina Monroe perante uma platéia de hispano-americanos reticentes, assim
como apoiou os Estados Unidos durante a guerra que esses travaram com a Espanha48.
Esses gestos foram correspondidos por Washington durante a revolta da Armada do Rio
de Janeiro (1893)49 e o arbítrio da questão de Palmas50.
Sobre essa lógica operou a cordialidade oficial. Ao tirar proveito da discórdia
argentino-estadunidense, o Brasil concebeu sua diplomacia como catalisadora do diálogo
entre dois países centrais de seu horizonte externo. De tal sorte, a promoção dos bons
ofícios fez do Itamaraty elemento necessário para a concertação política em nível
hemisférico51.
47
BURNS, E. Bradford. The unwritten alliance: Rio Branco and Brazilian-American relations. New York:
Columbia University Press, 1966. p. 62 e 81.
48
A Guerra Hispano-Americana teve lugar em 1898. Suas causas incluem a pressão doméstica nos
Estados Unidos por uma política expansionista capaz de gerar novos mercados e territórios e a campanha
interna para aumentar o envolvimento do país no estrangeiro. Ao sair perdedora da Guerra, a Espanha
cedeu aos Estados Unidos os territórios de Cuba, Porto Rico, Filipinas e Guam.
49
Oficiais da Marinha promoveram a Revolta da Armada, no Rio de Janeiro, em setembro de 1893. O
fizeram ao declarar-se contra o governo do Marechal Floriano Peixoto (1891-1894), e constituiu um teste
de força à República recém instaurada (1889). A revolta foi eliminada pelas forças legalistas, com o apoio
dos Estados Unidos, em março de 1894.
50
Em 1895, o Presidente Cleaveland abritrou a questão territorial de Palmas/Misiones entre Argentina e
Brasil em favor do último, aceitando a linha argumentativa de Rio Branco, chefe da delegação do Rio de
Janeiro, que a fundamentava sobre: documentos históricos elucidativos da integração daquela região ao
Brasil desde o século XVII; o princípio do uti possidetis da época da Independência, não questionado pela
Argentina até 1881; e a importância geográfica da região para a integridade territorial brasileira.
51
BURNS. Op. Cit. p. 175.
16
1.3. Primeiros passos da cordialidade oficial
A Argentina e os argentinos ocuparam um lugar significativo na visão de mundo do
Barão do Rio Branco, chanceler brasileiro entre 1902 e 1912 e filho do Visconde do Rio
Branco. A ele coube, nos primeiros anos do Brasil republicano, implementar a orientação
vislumbrada pelo pai. Herdeiro da tradição diplomática imperial e espectador da geopolítica
européia de finais do século XIX, o Barão compreendeu que os desafios impostos pela
Argentina estavam no cerne de qualquer projeto coerente de liderança regional do Brasil.
O Barão ascendeu à chefia do Itamaraty depois de colher uma vitória decisiva na
consolidação da estrutura física do país52, a resolução do contencioso com a Argentina pelo
território de Palmas (1895), que terminou sendo incorporado ao território brasileiro. Desde
o princípio de sua gestão, as relações com aquele país foram turvadas por agendas
concorrentes de compra de armamentos e treinamento de missões militares européias,
elementos desestabilizadores da paz na região53.
As divergências também se tornaram evidentes no campo do direito internacional.
Segundo a Argentina, era necessário que a sociedade internacional encontrasse
instrumentos capazes de frear a política de poder das grandes potências. O argumento de
Buenos Aires, apresentado na II Conferência de Paz de Haia (1907) e conhecido como
Doutrina Drago, sustentava que o não-pagamento de dívidas não poderia servir como
justificativa para a intervenção armada em territórios soberanos. Diferentemente, o Barão
entendia que a intervenção era um instrumento legítimo quando as instabilidades dos
pequenos ameaçassem a manutenção do status quo.
O Barão procurou definir as bases do eixo Rio de Janeiro – Buenos Aires sobre um
condomínio de poder que permitisse gerenciar uma estrutura estável de paz na América do
Sul. Ou seja, os desentendimentos não afastaram Rio Branco de sua fixação pela
estabilidade dos sistemas internacionais, que no caso sul-americano poderia ser realizado
mediante um “concerto dos grandes”. Dessa maneira, propôs um pacto defensivo entre
Argentina, Brasil e Chile em 1904. O governo argentino rechaçou a idéia, argumentando
que uma iniciativa dessa natureza turvaria o relacionamento portenho com Lima54.
52
Em anos subseqüentes, Rio Branco resolveu contenciosos territoriais com a França (1900), a Bolívia
(1903), a Inglaterra (1904), a Colômbia (1907) e o Peru (1909).
53
Cf. GARCIA, E. V. Entre a América e a Europa: a política externa brasileira na década de 1920. 2001.
Tese (Doutorado) – Universidade de Brasília.
54
Sobre esse assunto ver CERVO; BUENO. História..., p. 178.
17
Apesar do fracasso55, Rio Branco manteve essa agenda ativa e, dez anos depois, em
1914, os três países assinaram um tratado de cordial inteligência política e arbitragem. É
plausível supor que, para ele, esse fosse um instrumento de garantia contra o perfil muitas
vezes errático e denuncista da diplomacia do vizinho. Ao reconhecer interesses paralelos
permanentes entre as duas nações e ao incorporar Buenos Aires e sua tradicional rival,
Santiago, em um arranjo único, ficavam diluídos os possíveis efeitos deletérios da política
exterior de argentina sobre a política regional do Rio de Janeiro.
O resultado da política do Barão para a Argentina provou ser duradouro e esteve
no centro mesmo da redefinição ocorrida na década de 1970: suas bases foram o princípio
da liberdade de navegação no Prata56 e o reconhecimento tácito das relações preferenciais
entre Argentina e Paraguai 57, por um lado, e Brasil e Uruguai, por outro.
1.4. O divórcio dos projetos internacionais e a consolidação da cordialidade oficial
A cordialidade oficial no período do entreguerras (1919-1939) ganhou renovada
importância devido às turbulências que marcaram o cenário bilateral durante o segundo
decênio do século XX. O perfil da mesma foi então adequado à nova perspectiva norteamericana em relação à intervenção e à densidade que a agenda econômica ganhou na
concepção da diplomacia varguista.
Durante os primeiros anos da década de 1920, a decisão brasileira de equipar a sua
Marinha de Guerra fortaleceu as desconfianças e municiou a crítica argentina. Perante esse
desafio, o Itamaraty recuou, optando por uma postura apaziguadora em relação ao vizinho
do sul58. Mais uma vez, a preservação do bom entendimento bilateral propugnada pelo Rio
de Janeiro tinha conotações de prevenção.
Esses eventos tiveram lugar enquanto a Argentina, ao inserir-se no contexto da luta
entre as potências mundiais da época, ganhava relevância estratégica em assuntos globais: a
partir dos anos vintes, a Argentina passou a viver uma relação triangular com os Estados
Unidos e o Reino Unido. Embora mantivesse tradicionais laços econômicos, financeiros e
comerciais com Londres, já era o primeiro mercado consumidor de produtos norteamericanos na América do Sul. Dessa forma, o déficit da balança comercial que Londres
mantinha com Buenos Aires constituía fonte de financiamento do déficit comercial que a
55
DORATIOTO, F. M. A política platina do Barão do Rio Branco. Revista Brasileira de Política
Internacional, a. 43, n. 2, p. 130-149, 2000. p. 144.
56
BANDEIRA. As relações regionais... p. 216-217.
57
DORATIOTO. A política platina..., p. 133.
58
GARCIA. Op. Cit., p. 478
18
capital argentina mantinha com Washington, dinâmica que vingou até iniciada a II Guerra
Mundial (1939-1945)59.
Isso era problemático para o Brasil, uma vez que sua principal fonte de
constrangimento na região, a Argentina, ganhava relevância sem igual nas Américas. Mais
do que isso, o novo afã antiintervencionista norte-americano impunha uma agenda segundo
a qual o Itamaraty deveria redefinir o significado do pan-americanismo em suas relações
internacionais e, conseqüentemente, o perfil de sua inserção na América Latina. Nesse
contexto, a modelo tradicional da diplomacia brasileira manteve as suas prerrogativas.
Entretanto, o Brasil viu seu espaço de manobras crescer com a evolução do
discurso norte-americano ao longo do período, intervencionista na Conferência de Havana
(1928) e defensor da política de boa vizinhança de Roosevelt na Conferência Americana de
Buenos Aires (1936). Essa revisão da política externa norte-americana certamente facilitou
a coexistência, nas relações exteriores brasileiras, da amizade entre Rio de Janeiro e
Washington com a sempre imperiosa necessidade de evitar o isolamento do Itamaraty junto
às chancelarias latino-americanas. Mais especificamente, a diluição da percepção latinoamericana sobre as simpatias do Rio de Janeiro para o intervencionismo foi essencial para
enfrentar o poder do discurso libertário da Argentina na região.
A tendência brasileira ao ganho de espaços de manobra nos assuntos regionais
fortaleceu-se na década de 1930, quando adveio a diplomacia do desenvolvimento na
América Latina60, qual fosse a instrumentalização dos vínculos internacionais em prol do
incipiente esforço de desenvolvimento industrial. Nesse ambiente, Argentina e Brasil
fizeram escolhas internacionais essencialmente díspares, que terminariam por conduzi-los a
resultados substancialmente distintos ao fim do conflito mundial encerrado em 1945.
Enquanto o Estado Novo enterrava a era das oligarquias no Brasil, o golpe militar na
Argentina outorgava o poder aos interesses agropastoris. Naquele país, a vertente externa
levou ao abandono da identidade latino-americana conforme desenhada nos primeiros anos
do século XX, assim como ao retorno de relações preferenciais com a Europa na falida
tentativa de emular os sucessos que o projeto nacional havia experimentado durante a Belle
Epoque61.
No Brasil, a quebra do ordenamento constitucional de 1930 resultou na
nacionalização da política brasileira, isto é, fortaleceu atores nacionais (por oposição a
59
CERVO; RAPOPORT. Op. Cit., p. 254-255. Para uma análise exaustiva sobre o tema, ver ESCUDÉ,
Carlos. The Argentine eclipse: the international factor in Argentina's post World War II decline. 1981. Tese
(Doutorado) – University of Yale.
60
CERVO. Relações internacionais..., p. 102-103.
61
Ver PUIG, J. C. Política internacional argentina. In: PERINA, R. M. e RUSSEL, R. (Orgs.). Argentina en
el mundo, 1973-1987. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1988. p. 11-45.
19
federados), criou uma agenda única para o setor público e mecanismos para a formulação e
a implementação centralizada de políticas públicas62. O projeto de poder de Getúlio
Vargas63 refletiu-se na política externa brasileira ao incrementar nela o conteúdo econômico
em níveis até então desconhecidos. Vargas procedeu a reformar o comércio exterior
brasileiro, aderindo aos dois regimes comerciais que dividiam o mundo entre anglo-saxões
e europeus: seletivamente, o Brasil utilizou simultaneamente o liberalismo e o comércio
compensado. Dessa forma, o Itamaraty buscava auferir os ganhos do livre comércio
propugnado pelos Estados Unidos ao mesmo tempo em que aderia a um denso programa
de intercâmbio guiado pelo Estado com a Alemanha e a Itália64.
A adoção de escolhas tão distintas entre os dois poderes sul-americanos não os
livrou de uma agenda bilateral de alta tensão. Os temas em pauta não eram novos: o
equilíbrio de poder no Prata, a gestação de um ordenamento regional legítimo e a resolução
dos contenciosos comerciais. A resposta brasileira para esses desafios foi o fortalecimento
da cordialidade oficial: quando o equilíbrio de poder foi sujeito à Guerra do Chaco, entre
Bolívia e Paraguai (1932-1935), Argentina e Brasil mantiveram o nível de entendimento
apesar das desconfianças do Rio de Janeiro em relação às verdadeiras intenções do
Presidente Justo65.
A série de visitas presidenciais devida a esse assunto evidencia que a percepção
corrente era a de que a reconstrução da paz dependia da legitimidade que os dois grandes
emprestassem ao acordo final. A legitimidade da ordem regional, desafiada
sistematicamente desde a primeira década do século XX pelas incessantes erupções do
armamentismo, chegava a um fim mediante o consenso dos grandes e a anuência dos
pequenos. Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguai e Uruguai assinavam o Tratado
Antibélico de Não-Agressão e de Conciliação (Rio de Janeiro, 1933), também conhecido
como Pacto Saavedra-Lamas. A sombra da corrida armamentista no Cone Sul era
progressivamente dissipada sob a noção de que o encontro de marcos de referência
comuns em assuntos regionais diminuiria as incertezas inerentes à vida internacional66.
O entendimento bilateral de altíssimo nível, ilustrado pela viagem de Vargas ao
Prata em 1935, restringia o potencial desentendimento que os vínculos diferenciados da
62
CARVALHO, J. M. de. Vargas e os militares. In: PANDOLFI, D. (Org.). Repensando o Estado Novo. Rio
de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1999. p. 341-345.
63
Presidente brasileiro durante o governo provisório de 1930-1934, presidente eleito entre 1934-1937,
presidente de fato de 1937 a 1945, e presidente eleito entre 1951 e 1954.
64
CERVO. Relações internacionais..., p. 40-41
65
DORATIOTO. As políticas..., p. 446-458
66
O presidente Justo visitou o Rio de Janeiro em 1933 para assinar o Pacto Saavedra-Lamas. Vargas,
por sua vez, foi a Buenos Aires em 1935 por ocasião da Conferência de Paz do Chaco. Ver FRAGA, R.
Los Acuerdos Vargas-Justo, 1933-1935. In: FUNDAÇÃO ALEXANDRE DE GUSMÃO. A visão do outro:
seminário Brasil–Argentina. Brasília: FUNAG, 2000. p. 401-422.
20
Argentina e do Brasil no resto do mundo poderiam provocar na segurança da América do
Sul. Ou seja, a cordialidade oficial era instrumentalizada para garantir a estabilidade da paz
apesar da competição pela renovação militar em que os dois países se engajavam desde a
década de 1910.
Já sob o novo tom da diplomacia varguista, o relacionamento bilateral entre
Argentina e Brasil estava embebido de uma inovadora significação, uma vez que o segundo
tornara-se um dos maiores clientes comerciais da primeira67. Ressurgia a proposta brasileira
de uma união aduaneira aberta à adesão dos vizinhos, agenda que as diplomacias
formalizariam mediante tratado comercial em 1941. Dessa forma, o Brasil respondia ao
perfil declaradamente europeísta da política comercial argentina mediante a oferta de um
programa comum de comércio que impossibilitasse a tendência à política de
desvalorizações competitivas (beggar thy neighbour), tão comum na Europa. Vingava, na
política do Itamaraty para a Argentina, a percepção segundo a qual o caminho das
hostilidades, mesmo restrito ao campo comercial, seria prejudicial aos interesses brasileiros
e, para tanto, era dever brasileiro precaver-se mediante fórmulas de consenso com o
vizinho.
O entreguerras constitui, portanto, um período no qual a busca insistente por faixas
de coincidência guiou a política do Itamaraty para Buenos Aires. Em um clima de
desconfianças bilaterais e de redefinição dos perfis produtivos e diplomáticos – conjuntura
na qual a busca de solidariedades é pouco provável – a concertação política de alto nível
constituiu-se como rota possível e efetivamente procurada pela diplomacia brasileira em
sua vertente austral. Em síntese, à época em que os projetos internacionais dos dois países
se estranhavam, e ganhava forma a diplomacia brasileira para o desenvolvimento, a
cordialidade oficial foi o elemento estabilizador das turbulências inerentes às relações entre
Argentina e Brasil.
67
BANDEIRA. Estado nacional..., p. 26.
21
1.5. A dimensão hemisférica da cordialidade oficial
Durante a II Guerra Mundial, a cordialidade oficial foi contaminada pelo fenômeno
do nacional–populismo. Dos dois lados do Prata, o carisma dos mandatários foi testado
pela força das paixões mobilizadoras que marcam todo o período. A despeito da
conformação de dois estilos definitivamente distintos de lidar com o fenômeno durante o
período, a diplomacia brasileira não abandonou sua abordagem para a Argentina. Ao
contrário, reforçou-a mediante o poder de alavancagem que conseguira estruturar durante o
confronto mundial de 1939-1945. Isso teve lugar em função das opções que cada país fez
durante a II Guerra Mundial.
A diplomacia brasileira, por exemplo, somou-se decididamente ao esforço de guerra
sob a tutela dos Estados Unidos. Embora seu perfil econômico lhe permitisse ensaiar a
negociação concreta das preferências comerciais entre o Eixo e os Aliados, atuou ao lado
do Ocidente liberal. Ainda durante o conflito, o Brasil recebeu os primeiros frutos da
cooperação em forma de insumos concretos ao seu desenvolvimento, embora seja
consenso na literatura que o apoio americano ficou aquém das expectativas alimentadas
pelas elites nacionais68. Do ponto de vista ideológico, Vargas definiu uma rota de estreita
cooperação com os Estados Unidos no quadro do pan-americanismo, que vingaria até o
fim da II Guerra Mundial69.
O pan-americanismo não mais constituía uma visão de mundo sobre a política
norte-americana de poder nas Américas, e sim a defesa dos valores que, em definitivo,
cindiram o mundo dos Aliados e do Eixo durante o conflito mundial. Nesse quadro, as
resistências latino-americanas a um Brasil pró-Washington cederam se comparadas àquelas
presentes durante os primeiros anos do século XX.
Já a Argentina ensaiou um caminho oposto. Alimentando-se dos ressentimentos de
caráter antiamericanista gestados desde finais do século XIX, Buenos Aires resistiu a aderir
ao esforço de guerra, a proibir a propaganda fascista em seu território e a cortar laços
comerciais com o Eixo70. O embate entre aquela capital e Washington excedia os interesses
pontuais de cada país. Tratava-se de uma disputa pelo comando moral da política
internacional nas Américas. Findo o conflito, os Estados Unidos esforçaram-se por excluir
68
HIRST, M. A política externa do segundo governo Vargas. In: ALBUQUERQUE. Op. Cit., p. 211-230. v.
1. p. 213.
69
BANDEIRA. Estado nacional..., p. 35.
70
LANÚS. Op. Cit., p. 18-25.
22
a Argentina da redefinição do sistema interamericano71. Quando Washington propôs a
criação de um organismo regional para administrar os assuntos hemisféricos, a Argentina
não hesitou em acionar os tradicionais interesses espanhóis em assuntos hispanoamericanos para obstar esse movimento, além de mobilizar a África do Sul em questões
referentes ao quadrante austral do Atlântico72, frustrando assim os objetivos norteamericanos.
Além disso, os Estados Unidos viram-se constrangidos diante dos fortes interesses
comerciais que o Reino Unido tinha na Argentina. Da capital britânica, Churchill manteve
sistemática correspondência com Roosevelt sobre o assunto, tentando dissuadi-lo de
impedir a consecução dos interesses privados britânicos e a busca de suprimentos
alimentares essenciais para o país devastado73.
Uma fonte de preocupação para o Rio de Janeiro nesse contexto era a tática
utilizada por Juan Domingo Perón74 para angariar apoios na região. A diplomacia argentina
propusera ao Chile um eixo de complementação econômica alternativo ao panamericanismo (1943). As possibilidades da Argentina faziam-se notar, também, no Uruguai
e no Paraguai, onde Buenos Aires monopolizava o comércio, os transportes e a influência
política75. Essas apreensões levaram o chanceler brasileiro, Oswaldo Aranha, a oferecer,
sem sucesso, os ofícios do Itamaraty para promover o entendimento entre a Argentina e os
Estados Unidos76.
Essa dimensão do comportamento brasileiro ganhou impulso durante a
Conferência de Chapultepec (1945), na qual foi negociado o novo modelo de cooperação
hemisférica e da qual o Departamento de Estado conseguira excluir Buenos Aires. Segundo
a literatura brasileira77, a diplomacia do Itamaraty trabalhou para garantir que a Argentina
pudesse aderir à Carta da conferência, evento que criou as condições para que pudesse mais
tarde participar das Nações Unidas. Segundo essa produção, o presidente Eurico Gaspar
71
Entre 1942 e 1949, as sanções americanas contra Buenos Aires incluíram: a probição de exportar
matérias primas ou de material que pudesse ser utilizado para fins militares à Argentina; a proibição de
transportar produtos norte-americanos em barcos argentinos; o bloqueio dos depósitos em ouro do Banco
de la Nación e da Província de Buenos Aires nos Estados Unidos; a proibição de importar, nos EUA,
produtos de origem argentina que não fossem imprescindíveis ao esforço de guerra; a proibição de que
naves de bandeira americana tocassem portos argentinos; o cancelamento da compra de carnes
enlatadas de procedência argentina; e o esforço para que os recursos do Plano Marshall de reconstrução
européia não fossem utilizados na compra de alimentos oriundos da Argentina, ver LANÚS. Op. Cit., p.
27.
72
CERVO. Relações internacionais..., p. 81-83.
73
Ver ESCUDÉ. Op. Cit.
74
Presidente argentino entre 1946-1951, 1951-1955 e 1973-1976.
75
CERVO. Relações internacionais..., p. 65-66.
76
Evidências disso encontram-se nos telegramas e ofícios de Washington e das capitais sul-americanas à
Chancelaria brasileira de setembro de 1943, Arquivo Histórico do Itamaraty (Rio de Janeiro), lata 1626,
maço 34993, Apud. CERVO. Relações internacionais..., p. 48-51.
77
MOURA, Gerson. A segurança coletiva continental: o sistema interamericano, o TIAR e a Guerra Fria.
In: ALBUQUERQUE. Op. Cit., p. 161-172. v. 1. p. 163.
23
Dutra (1946-1951) teria se negado a dar vida a um novo ordenamento sem a participação
do vizinho78. Parte da literatura argentina, todavia, argumenta que o Brasil foi, efetivamente,
uma força obstrutora das possibilidades internacionais argentinas no imediato pós-guerra79.
Outra parte afirma que toda a América Latina isolou a Argentina em seu neutralismo, até
que vieram em seu resgate nos instantes finais da Guerra80.
Fato é que a readmissão da Argentina à família americana após Chapultepec
permitiu-lhe participar da Conferência do Rio de Janeiro (1947) em condições privilegiadas.
Mais uma vez paladina do antiamericanismo, a sua diplomacia negociou pragmaticamente a
sua adesão ao Tratado Interamericano de Assistência Recíproca (TIAR) – e, portanto, a
aceitação da hegemonia americana no mundo ocidental81 – em troca do desbloqueio dos
recursos argentinos nos Estados Unidos. Para tanto, aguçou os interesses privados da
potência hemisférica ao assegurar que utilizaria os recursos liberados para a compra de
equipamentos de origem americana82. A barganha argentina acuara o Itamaraty. A
correspondência diplomática da época evidencia o temor brasileiro do estilo diplomático
argentino, dando vida às percepções que viriam a guiar o comportamento brasileiro para a
Argentina durante quase uma década83.
Em suma, o conflito internacional que abalou o mundo entre 1939 e 1945, impôs
um desafio e uma oportunidade peculiares à política continental do Brasil. Por um lado,
deixou-o na desconfortável e delicada situação de posicionar-se a favor dos Estados Unidos
sem melindrar o relacionamento com a Argentina sob pena de tornar-se vítima do discurso
peronista de caráter redentor. Por outro, possibilitou ao Rio de Janeiro colocar-se sobre o
embate de seus dois eixos diplomáticos fundamentais, Argentina e Estados Unidos. Abriu,
assim, espaço para que o Rio de Janeiro ensaiasse os bons ofícios que impediriam a
gestação de um ordenamento regional, o qual, sem a participação do vizinho, seria ilegítimo
e perigoso, uma vez que o pressionaria adotar um curso internacional revolucionário.
78
HILTON. The argentine factor..., p. 38.
LANÚS. Op. Cit., p. 22-23.
80
PUIG. Politica internacional..., p. 27.
81
MOURA. A segurança..., p. 168.
82
CERVO. Relações internacionais..., p. 90-91.
83
Ibid., p. 87-88.
79
24
1.6. A inflexão no modelo: a diplomacia da obstrução
Durante a década que se seguiu ao fim da II Guerra Mundial, o guia de atuação para
Buenos Aires perdeu a legitimidade nas práticas do Itamaraty e cedeu às percepções que,
simultaneamente, temiam e evitavam associar o Brasil à Argentina de Perón. Esse período
da história do eixo bilateral foi batizado por Cervo de diplomacia da obstrução84.
Após a Conferência de São Francisco (1945), a Argentina normalizou as suas
relações com o mundo85. A popularidade de Perón alimentava o seu estilo espetaculoso de
fazer política externa: grandes declarações, a mobilização popular de cunho anticomunista e
a articulação de um sistema de relacionamentos bilaterais voltados para a expansão da
presença argentina na América do Sul. Assim recompunha-se o relacionamento com os
Estados Unidos sem o tom antiianque visceral que outrora justificava a vinculação européia
de Buenos Aires86.
Entre 1947 e 1948, o Palácio San Martín, sede da chancelaria argentina, havia
estabelecido densas agendas com Bolívia, Colômbia, Equador, Paraguai, Peru e Venezuela,
países em que a diplomacia brasileira acreditava haver ações desestabilizadoras de Perón.
Efetivamente, as legações argentinas nas capitais sul-americanas incluíam, à época, um
corpo de adidos diplomáticos para as áreas militar, policial, naval e sindical.87. A atualização
da política externa peronista previa, porém, o estabelecimento de relações com Cuba,
Coréia do Norte, Vietnã do Norte e Alemanha Oriental, em uma afronta aberta à liderança
norte-americana em assuntos hemisféricos. Fenômeno esse que foi certamente
intensificado em 1951, quando Perón anunciou o domínio completo do ciclo nuclear.
Nessa conjuntura, as imprensas de Argentina e Brasil eram inundadas pelos
rumores de que ambos os países tinham intenções e planos secretos hostis e agressivos em
relação um ao outro. À época, a Argentina ainda constituía o principal cenário de conflitos
hipotéticos para o Brasil: o Rio Grande do Sul albergava três das sete Divisões de Infantaria
brasileiras e três de Cavalaria, enquanto na Amazônia havia apenas um batalhão e uns
poucos destacamentos88. As percepções antiargentinas no Brasil foram fortalecidas quando
o chanceler Raul Fernandes enviou o deputado Arnon de Mello a Buenos Aires para
estudar o peronismo. Concluiu o político que a Argentina estava preparando uma guerra
84
Ibid. p. 211-228.
LANÚS. Op. Cit., p. 26-33.
PUIG. Politica internacional..., p. 28-30.
87
CERVO. Relações internacionais, p. 160-161.
88
BANDEIRA. Estado nacional..., p. 83.
85
86
25
contra o Brasil, o grande obstáculo a sua expansão89. Já desde princípios do governo Dutra
(1946-1951), o Itamaraty rechaçava a idéia da integração regional promovida pela
diplomacia peronista. Em 1947, durante encontro presidencial em Uruguaiana (Rio Grande
do Sul), a diplomacia brasileira evidenciava as suas resistências e notava-se a ausência de
uma política propositiva, ou mesmo reativa, aos desafios impostos pela política externa do
país austral.
No Brasil, o aparato de propaganda peronista era visto como um limite à
racionalidade das ações da Casa Rosada na América do Sul, uma vez que as decisões lá
tomadas eram interpretadas como produto do imediatismo e do amadorismo do presidente
argentino90. Essa resistência do Itamaraty a vincular-se à diplomacia peronista, associada a
um processo de tomada de decisão bastante cindido entre os escalões do Estado brasileiro,
caracteriza a diplomacia da obstrução. O conceito é fruto da série de eventos por meio dos
quais o Itamaraty resistiu às propostas integracionistas de Perón, evitou a proximidade com
o projeto internacional argentino e adotou uma atitude passiva em relação aos vínculos
bilaterais que Buenos Aires estabelecia rapidamente na região.
Entre 1945 e 1951, Perón fez quatro propostas de associação com o Brasil e o
Chile em uma reedição do Pacto ABC, dessa vez com conteúdos comerciais, de
complementação econômica e de integração física. Nas quatro ocasiões, a reação brasileira
foi a não-resposta91, o que terminaria por irritar Perón profundamente e concorrer para a
crise institucional que se abateu sobre o Brasil nos últimos meses da vida de Vargas
(1954)92.
As tensões provocadas pela postura da diplomacia profissional do Brasil em relação
à condução dos negócios com a Argentina envolviam uma prática decisória pouco usual
nas tradições da Casa diplomática brasileira. A diplomacia da obstrução, cujos defensores
mais fervorosos ocupavam o primeiro escalão da chancelaria – Neves da Fontoura (1946 e
1951-53), Raul Fernandes (1946-51 e 1954-55) e Vicente Ráo (1953-54) – não era ponto
pacífico em todos os setores do Itamaraty, nem foi operada em sincronia com a Presidência
da República ao longo do período93.
Por exemplo, apesar de mostrar-se apática ao discurso diplomático portenho, de
relegar a segundo plano a busca de eixos de coincidência e de convergência de projetos
internacionais, a diplomacia da obstrução deixou intacta a vertente facilitadora das relações
89
MELLO, A. de. Situação Político-Militar da Argentina e suas relações com o Brasil. Mimeo, 22 de
dezembro de 1948. Apud. HILTON. The Argentine factor..., p. 33.
90
BANDEIRA. Estado nacional..., p. 84-88.
91
LANÚS. Op. Cit., p. 313.
92
BANDEIRA. Estado nacional..., p. 93.
93
CERVO. Relações internacionais..., p. 178-179.
26
entre o Palácio San Martín e o Departamento de Estado norte-americano. De fato, a
agenda peronista durante o encontro de Uruguaiana era estruturada em torno do apoio
brasileiro à reinserção da Argentina na comunidade pan-americana. Para esse fim, Perón
contava com o auxílio de Dutra, que efetivamente ajudou na dissuasão do governo norteamericano. Essas incoerências na política para a Argentina ficam claras nas orientações
contraditórias do governo brasileiro, as quais definem o padrão de relacionamento com a
Argentina de Perón. Por um lado, o embaixador brasileiro em Buenos Aires, indicado
diretamente pelo presidente Vargas, era desautorizado em correspondências emitidas de sua
própria embaixada, motivo pelo qual as informações e percepções do chefe da legação
perante o governo peronista não eram interpretadas pelo Itamaraty como insumos válidos
para a tomada de decisão94.
Além disso, sabe-se que a péssima imagem de Perón e do peronismo, em um país
que já experimentava as grandes mobilizações populares da primeira experiência
democrática e urbana, impedia Vargas de atuar ativamente em relação ao vizinho. Note-se
que, em seu último mandato (1951-1954), Vargas encontrava-se constrangido pelos dois
produtos resultantes do projeto de poder do Estado Novo: as Forças Armadas e o sistema
partidário. Esse fenômeno não poupou a política externa, uma vez que essas duas
instituições também contavam com representantes que atuavam na diplomacia,
notadamente Góis Monteiro95 e Neves da Fontoura – opositores frontais à inteligência de
alto nível entre Vargas e o governo argentino.
A documentação primária disponível oferece indícios de que, no intuito de esquivar
as resistências ao seu diálogo com Perón, Vargas utilizou agentes pessoais que serviram de
elo. Aparentemente, nem sequer o embaixador brasileiro em Buenos Aires, Batista
Lusardo, que criara laços de intimidade com Perón, sabia desse canal informal de
comunicação96. Contudo, as tentativas de Vargas foram malogradas e, em vez de criar
confiança, decepcionaram Perón, que denunciou com estardalhaço as contradições
brasileiras97. Dessa maneira, a diplomacia da obstrução caracterizou-se pelo duplo comando
da política externa brasileira para a Argentina, opondo o Itamaraty ao Catete em uma
dinâmica que consagrou os interesses do primeiro entre 1946 e 1955. A chancelaria havia
paralisado a interação com Buenos Aires em uma postura que, em perspectiva histórica,
evidencia os delicados equilíbrios de um sistema político instável.
94
Ibid., p. 156-157.
HIRST. Op. Cit., p. 223-224.
Orlando Leite Ribeiro a Vicente Rao, ofício, Buenos Aires, 8 abril de 1954, AHMRE, caixa 01. Apud.
CERVO. Relações internacionais..., p. 197.
97
Para trechos do discurso de Perón ver cronologia anexa.
95
96
27
Note-se que a política peronista de aproximação com os Estados Unidos não
somente ocorreu em função de uma nova compreensão dos argentinos do papel do sistema
financeiro internacional sobre o projeto de desenvolvimento nacional98, mas também como
reação ao Acordo Militar Argentino-Brasileiro de 1952; à negativa brasileira – comandada
por Góis Monteiro desde o Estado Maior das Forças Armadas -- de assinar instrumento
similar com a Argentina; e à falta de resposta por parte do Itamaraty sobre as intenções
integracionistas de Buenos Aires99.
De certa forma, a diplomacia da obstrução estreitou o espaço para a atuação
concertadora do Brasil, uma vez que contribuiu para o entendimento bilateral complexo,
mas não confrontacionista, que marcou as relações argentino-estadunidenses desde o
governo de Arturo Frondizi até a invasão argentina às Ilhas Malvinas (1982).
1.7. A retomada da orientação cordial: os caminhos de Uruguaiana.
Entre 1956 e 1966, a cordialidade oficial foi recuperada pela diplomacia brasileira.
O seu retorno foi marcado pela dramática evolução das políticas exteriores de ambos os
países face ao perigo do comunismo na América Latina e à alternativa que Juscelino
Kubitschek (1956-1960) e Frondizi (1958-1962) ofereceram, sem sucesso, aos Estados
Unidos. Nesse contexto, a tradicional postura em relação à Argentina foi instrumentalizada
pelo Itamaraty para diluir o alinhamento automático do Brasil aos Estados Unidos que,
durante a gestão de Dutra, tinha evidenciado seus limites.
Na década de 1950, as novas idéias sobre desenvolvimento econômico concebidas
por alguns setores das Nações Unidas, alimentaram uma reação de Argentina (1959) e
Brasil (1956) aos constrangimentos da economia internacional do pós-guerra calcada no
programa de ação que seria conhecido como desenvolvimentismo100. Nesse modelo de
referência, o crescimento econômico é interpretado como uma função do investimento
direto intensivo em setores prioritários, criando dessa maneira uma demanda natural por
fontes de financiamento externo. No Brasil de Kubitscheck, essa agenda foi efetivamente
implementada mediante a aliança de industriais nacionais e tecnocratas de Estado apoiados
pelos trabalhadores urbanos, intelectuais e até mesmo algumas parcelas da elite rural,
outorgando conotações nacionalistas ao movimento associado diretamente à imagem
presidencial. Na Argentina de Frondizi, onde o desarrollismo também ocupava o centro da
98
PARADISO. Op. Cit., p. 123-135.
BANDEIRA. Estado nacional..., p. 90.
100
SIKKINK, K. Ideas and institutions: developmentalism in Brazil and Argentina. Ithaca: Cornell University
Press, 1991. p. 12.
99
28
agenda pessoal do presidente, os atores políticos centrais não foram capazes de gerar
consenso em torno ao programa econômico. Para Kubitschek e Frondizi, o
desenvolvimento econômico das nações mais atrasadas era uma pré-condição para
preservar valores políticos como a democracia, a liberdade e a autonomia nacional, isto é, o
investimento privado norte-americano deveria ser canalizado para as nações latinoamericanas sob a sombra da expansão comunista na região. Curiosamente, nem sequer os
principais beneficiários do modelo – os industriais – associaram-se ao projeto frondizista.
Dessa forma, o programa argentino foi vinculado ao antinacionalismo e provocou o
desgaste institucional da Presidência, que levaria à deposição do mandatário em 1962.
Mediante duas iniciativas internacionais de envergadura inédita no Cone Sul,
Argentina e Brasil utilizaram o marco referencial do desenvolvimentismo para conformar
um pólo ideológico e econômico ao sul do Continente. A primeira – Operação PanAmericana (OPA, 1959) – lançava a proposta de dar um caráter eminentemente econômico
à política internacional das Américas como solução aos desafios impostos pela União
Soviética, sugestão que seria implementada por meio de uma agenda de concertação
política continental ampla e geral101. Consagrava os princípios do multilateralismo entre os
subdesenvolvidos, trazendo à agenda os potenciais benefícios da cooperação políticoeconômica na região. Apesar do fracasso em fundar um novo ordenamento regional, a
OPA precedeu a concepção argentino-brasileira de que o Cone Sul poderia ser,
efetivamente, um pólo atrativo da atenção internacional por oposição ao Caribe, que graças
ao novo regime castrista tornara-se o ponto de gravidade dos assuntos interamericanos.
Essa pauta seria lançada a público por uma segunda iniciativa, processo que passou à
história das relações bilaterais como o espírito de Uruguaiana (1961)102.
Três eram os objetivos principais de Uruguaiana: o estabelecimento de uma
sistemática de consulta política de alto nível; a coordenação das posições de ambos os
países em foros internacionais; e a troca de informações sensíveis aos respectivos projetos
nacionais de desenvolvimento. As idéias que originaram a pauta dos encontros foram
desenhadas, originalmente, por uma equipe de jovens diplomatas argentinos ligados
diretamente ao novo mandatário.
101
CERVO, Amado L. (Org.). O desafio internacional. Brasília: Universidade de Brasília, 1994. p. 40.
Espírito de Uruguaiana foi o nome dado ao conjunto de acordos assinados por Jânio Quadros e Arturo
Frondizi, discriminados a seguir: Convênio de Amizade e Consulta; Declaração Presidencial Conjunta;
Declaração Econômica; e Declaração sobre Intercâmbio Cultural, celebrados na cidade fronteiriça de
Uruguaiana (Rio Grande do Sul) entre 20 e 22 de abril de 1961. A esses documentos, somam-se a
Declaração Conjunta, o Tratado de Extradição e a Convenção sobre Assistência Judiciária Gratuita que
o chanceler San Tiago Dantas assinou com seu par argentino, Miguel Cárcano, em novembro do mesmo
ano, em Buenos Aires.
102
29
A impossibilidade de avançar semelhante agenda ficou patente quando o Congresso
argentino negou-se a validar os instrumentos de Uruguaiana e, uma semana depois,
Frondizi foi afastado da Casa Rosada (1962). Era o fim do discurso mobilizador aplicado às
diplomacias dos dois países sul-americanos. O espírito de Uruguaiana passou a ser sinônimo
do fracasso frondizista, e seus princípios foram rechaçados pela diplomacia argentina entre
1962 e 1976103, quando um de seus criadores, Oscar Camilión, foi convocado pela Junta
Militar para, aparentemente, revivê-lo e aplicá-lo à negociação bilateral pela utilização dos
recursos hídricos do Prata.
Findo o governo constitucional por força de um golpe militar de José Maria
Guido (1962-1963), a embaixada brasileira em Buenos Aires sugeria ao Itamaraty: “Nada
esperar deste governo, mas de modo algum hostilizá-lo, porquanto a manutenção de, pelo
menos, relações diplomáticas boas entre Brasil e Argentina, constitui imperativo estratégico
elementar não só para os dois países em particular, como para o resto da América Latina,
em conjunto”104.
1.8. O ocaso da cordialidade oficial
Do fracasso de Uruguaiana até o fim da década, a cordialidade oficial minguou no
quadro conceitual da diplomacia brasileira. Embora haja diversos elementos que apontem
na direção de uma tendência aproximadora das duas diplomacias em tempos de governos
militares pró-ocidentalistas105, também há sinais que evidenciam o crescimento de
resistências a aplicar os mecanismos daquele conjunto de princípios e concepções às
relações com a Argentina. Esses sinais denotam o avanço de processos estruturais e
eventos conjunturais que, com o tempo, passavam a suscitar questões sobre a real
necessidade do Itamaraty manter uma rota preventiva em suas relações com a Argentina.
Parece haver indícios de que semelhante agenda começava a ser vista como um fardo
excessivamente pesado para o Brasil.
Em primeiro lugar, vale mencionar o avanço do programa diplomático de
multilateralização da política externa brasileira que os governos militares implantaram
103
Silveira a Geisel, informação para o Senhor Presidente da República, Brasília, 25 de junho de 1976, n.
228, Arquivo Azeredo da Silveira (doravante AAS), 1976. CPDOC/FGV.
104
Legação do Brasil a San Tiago Dantas, ofício, Buenos Aires, 16 de junho de 1962, AHMRE, caixa 04.
Apud. CERVO, Relações internacionais..., p. 108.
105
Por exemplo, a cooperação com os Estados Unidos em assuntos de segurança regional; os
entendimentos para combater conjuntamente o comunismo; a defesa das 200 milhas para o mar
territorial; a proposta de criação de uma união aduaneira no Cone Sul; os projetos de obras internacionais
conjuntas na Bacia do Prata etc. Ver VIZENTINI, P. A política externa do regime militar brasileiro. Porto
Alegre: Universidade Federal do Rio Grande do Sul, 1998. p.52-53.
30
sistematicamente desde 1967106. Desde aquele ano, a vertente externa do desenvolvimento
– que já vinha sendo ensaiada desde Vargas – transformou-se em efetivo instrumento do
expansionismo econômico brasileiro107. Após décadas de ensaio, as relações do Brasil com
a região poderiam ser finalmente instrumentalizadas em favor do desenvolvimento
industrial do país108. A concretização desses objetivos na região certamente minaria o estilo
cauteloso e preventivo que caracterizou a cordialidade oficial ao longo da história, pois sua
manutenção significaria que qualquer reclamo argentino bastaria para retardar a política
brasileira de expansão comercial, tamanha a susceptibilidade do aparelho de Estado
brasileiro às movimentações na região. A integração física tornava-se uma força
permanente na política externa brasileira109, motivo pelo qual a América Latina teria que
deixar de ser problema estratégico e passar a ser instrumento de fortalecimento da
economia do país.
Outro fenômeno gerador do esgotamento do modelo da cordialidade oficial foi o
crescente pendor do equilíbrio de poder em favor do Brasil. Observando a evolução da
política internacional sul-americana, durante a década de 1960, sob perspectivas
geopolíticas, diplomáticas ou econômicas, conclui-se que a preeminência no Prata havia
sido efetivamente rompida favoravelmente a Brasília110.
O terceiro sinal que aponta para o encerramento das condições de existência da
cordialidade oficial é a redefinição dos vínculos de Argentina e Brasil com os Estados
Unidos. Quando a questão cubana assumiu dimensões globais, o Presidente argentino
Guido respondeu ao pedido de solidariedade de John Kennedy mediante o envio de
destróieres e uma esquadra de aviões para o esforço de bloqueio à ilha. Evidenciando o
crescente desconforto brasileiro com a política de convergência historicamente alimentada
pelo Itamaraty em relação ao Departamento de Estado, Goulart negou-se a colaborar com
forças nacionais para essa empreitada. Violando a tendência histórica, é a Argentina dos
anos sessentas o país em busca de status de aliado chave dos Estados Unidos na região111.
A promoção de bons ofícios entre Buenos Aires e Washington, uma das vertentes
que animava a atuação brasileira desde a chancelaria do Barão de Rio Branco, perdia
relevância. A tendência argentina ao alinhamento automático contrastava com a crescente
106
A tese sobre a multilateralização da política externa brasileira durante o regime militar (1964-1985) é
defendida por VIZENTINI, Id.
COSTA. Op. Cit. p. 27.
108
Ainda nos primeiros anos do governo Castelo Branco, o Itamaraty propôs complementação industrial e
colaboração no desenvolvimento da Bacia do Amazonas a Colômbia, Equador e Peru, ensaiando a
procura da liderança mediante a exploração de elementos de aproximação que marcariam a política
brasileira para seus vizinhos sul-americanos na década de 1970.
109
CERVO. Relações internacionais... p. 211-235 e 241-243.
110
Cf. MELLO, Op.Cit.; COSTA, Op. Cit.; BANDEIRA, As relações regionais...
111
BANDEIRA. Estado nacional..., p. 191.
107
31
distância que Brasília procurava em relação ao seu próprio passado. Não havia mais espaço
para que o Brasil temesse os efeitos da denúncia do intervencionismo, expansionismo ou
pró-ianquismo inerentes às “relações especiais” com os Estados Unidos.
Finalmente, os sinais conjunturais que apontam a década de 1960 como o ocaso da
tradicional vertente diplomática para o vizinho ao sul e, mais especificamente, o ano de
1966, concentram-se em torno da questão do aproveitamento hídrico do Prata. Em 1966, o
Itamaraty assinou a Ata de Iguaçu com o Paraguai e, dessa forma, frustrou o argumento
jurídico defendido pela Argentina segundo o qual toda obra hidráulica realizada em um rio
internacional deveria ser submetida à consulta prévia do país a jusante. Seguindo essa idéia,
conclui-se que o Brasil via-se diante de condições concretas para avançar a sua agenda
regional, mesmo que isso envolvesse enfrentar a Argentina. Esse era um embate passível de
ser efetivamente vencido pelo Itamaraty. Note-se que a última vez em que a diplomacia
brasileira tinha enfrentado essa configuração de forças havia sido à época do Império112.
Em suma, a cordialidade oficial, que outrora fôra o conjunto de mecanismos de
salvaguarda que o Brasil desenhou para lidar com os desafios impostos pela Argentina,
tornava-se um fardo para a agenda diplomática do país na década de 1960.
1.9. Conclusões
Este capítulo apresentou uma síntese da evolução da cordialidade oficial na história
do eixo argentino-brasileiro. Depreende-se dos argumentos expostos que esse conjunto de
princípios e concepções que informaram a posição brasileira para a Argentina ganhou
raízes e sofisticação ao longo dos anos, constituindo uma tendência na condução brasileira
dos negócios bilaterais. Essa tendência parece ter-se inserido no quadro do acumulado
histórico que, segundo Cervo, marca as relações internacionais do Brasil, a saber: o caráter
não-confrontacionista da política, a juridicidade e o realismo na condução dos assuntos
externos113.
Como foi visto, essa postura visava diluir aquilo que a diplomacia brasileira
compreendia como a capacidade argentina de turvar o horizonte internacional brasileiro.
Para o Itamaraty, a Argentina não hesitaria em gerar uma histeria antibrasileira na América
do Sul se percebesse as suas posições regionais ameaçadas pelo Rio de Janeiro e, mais tarde,
Brasília. Para tanto, a Argentina contava com a legitimidade de um discurso denuncista que
tinha público cativo – as repúblicas hispano-americanas – e uma rede de relacionamentos
112
113
BANDEIRA. As relações regionais..., p.324
CERVO. O desafio..., p. 28.
32
bilaterais que Buenos Aires poderia mobilizar em resposta às ações do Brasil no
subcontinente.
A cordialidade oficial é fundacional no Brasil: refere-se às possibilidades mesmas da
presença brasileira na região. Se, durante o Império, as técnicas utilizadas calcavam-se na
medição de forças, em ultimatos e em dinâmicos esquemas de alianças bilaterais, o Brasil
republicano ensaiou administrar o desafio argentino no melhor espírito concertador. O
acompanhamento histórico da mesma revela que essa forma de lidar com os desafios
impostos pela Argentina foi adaptada pelo Itamaraty de forma flexível ao longo do tempo.
Seja no esforço de definição dos mapas nacionais, na articulação dos interesses do
desenvolvimento, na busca de benefícios da Grande Guerra, na definição do sistema
interamericano ou na sua participação na Guerra Fria.
A exceção à regularidade foi a diplomacia da obstrução (1946-1955), período no
qual o governo brasileiro malogrou em relação às intenções integracionistas do peronismo
e promoveu a não-resposta como guia para o gerenciamento do vínculo com a Argentina.
Durante dez anos, a postura brasileira não foi nem pró-ativa nem reativa, ficando apenas
estática perante a supreendente mobilização externa promovida pelo peronismo na
América do Sul. A diplomacia da obstrução foi, portanto, uma inflexão na história da
política brasileira para a Argentina. Seu alcance e escopo não permitiram qualificar o
período como de ruptura, uma vez que as regularidades prévias a ela voltaram a permear os
princípios de ação defendidos pelo Itamaraty em relação ao Palácio San Martín a partir de
meados da década de 1950.
Com o advento do desenvolvimentismo nas pautas domésticas de Argentina e
Brasil, a cordialidade oficial retornou à cena diplomática brasileira. Dessa vez, a diplomacia
brasileira encontrou eco do outro lado do Prata, assistindo à gestação de um projeto no
qual o eixo bilateral ocupava a primeira linha. Porém, o associativismo das duas
diplomacias não resistiu ao colapso dos respectivos ordenamentos constitucionais
domésticos, relegando o espírito de Uruguaiana a segundo plano na agenda bilateral.
Já durante o decênio de 1960, as pré-condições básicas da tradicional orientação
foram dissipadas do horizonte internacional brasileiro. Por um lado, a Argentina já não
tinha capacidade política ou econômica para mobilizar o conjunto de nações sul-americanas
a qualquer momento. Sua capacidade de denúncia também havia sido manchada pela
adesão automática aos desígnios norte-americanos.
Por outro lado, o Brasil já contava com estrutura industrial que lhe permitia induzir
interesses comerciais poderosos na região capazes de diluir a histórica desconfiança dos
33
hispano-americanos em relação a seus propósitos na América do Sul. Além disso, o
progressivo abandono do alinhamento a Washington e a crescente multilateralização de
seus objetivos e possibilidades no mundo o livravam do papel, rechaçado há tempos pelos
vizinhos, de mero delegado do Departamento de Estado. A alta densidade econômica da
política externa brasileira esboçada desde a década de 1930114 chegava aos anos sessentas
com propostas concretas de integração física na América do Sul. O desenvolvimento
brasileiro – seja nos moldes liberais de Dutra ou de caráter nacionalista com Vargas –, que
não havia encontrado entraves na cordialidade oficial ao longo do tempo, encontrava-os
agora no projeto nacional-desenvolvimentista da tecnocracia que comandou o aparelho de
Estado a partir de 1964.
A sintética contextualização aqui apresentada revela que, em se tratando das
relações com a Argentina, a postura preventiva do Brasil tem fundamentação pragmática.
Isto é, o discurso e as ações cordiais nada tiveram de altruístas. Ao contrário, foram
instrumentos a serviço do realismo brasileiro. Por isso, quando sua implementação perdeu
a flexibilidade que as táticas diplomáticas exigem, a cordialidade oficial foi desativada.
No próximo capítulo, relata-se como o gradualismo do fim da cordialidade oficial
foi substituído por uma brusca aceleração que estremeceu as bases do relacionamento
bilateral de forma sustentada ao longo dos anos setentas do século XX. Também se oferece
uma indicação dos possíveis porquês.
114
DANESE, S. F. Diplomacia Presidencial. São Paulo: Topbooks, 1999. p. 317-20.
34
Capítulo II
Os limites da cordialidade oficial
Entre 1966 e 1973, as relações argentino-brasileiras assistiram a um grau de
deterioração raramente visto em sua história. Devido à definição do regime contemporâneo
para a utilização do caudal hídrico da Bacia do Prata, o vínculo bilateral foi vítima de um
confrontacionismo que se espalhou por ambas as sociedades e terminou turvando os
projetos conjuntos de complementação econômica e cooperação técnica que o espírito de
Uruguaiana ambicionara. Ao longo do período, ganhou força uma vertente inédita na
diplomacia brasileira contemporânea: a diluição da cordialidade oficial como opção perene
nos negócios com o governo argentino. O seu frontal rechaço ocorreria no qüinqüênio
subseqüente (1974-1979).
Essa significativa guinada certamente foi viável graças ao novo perfil da atuação
brasileira no Cone Sul desde a década de 1960. Esse período marca, no Brasil, o proveito
dos laços diplomáticos com os países vizinhos em prol do esforço nacionaldesenvolvimentista. A inusitada racionalidade que revestia os vínculos bilaterais e
multilaterais com os países da América do Sul negava, ao menos em tese, a atitude
preventiva em assuntos regionais adotada pelo Brasil da primeira metade do século. A
nova interpretação das possibilidades internacionais do país na América do Sul, iniciada sob
a gestão de Juscelino Kubitschek115, foi intensificada pelos governos militares e
impulsionada por um favorável ambiente creditício internacional.
A preferência por relacionamentos impregnados de conteúdo econômico e
técnico deu consistência, pela primeira vez, a uma intenção integradora já ensaiada por
outros países com porte semelhante e, notadamente, pela Argentina de Perón no imediato
pós-Segunda Guerra Mundial. Portanto, é possível que a opção do Brasil tenha sido
produto de um exercício de emulação do vizinho ao sul. De fato, tentativas de cunho
similar na década de 1950 haviam permitido a Buenos Aires experimentar uma espécie de
presença econômica e política singular na região. Quase vinte anos depois da jornada de
Perón, Médici lançava-se em direção a Bolívia, Paraguai, Uruguai, Venezuela e, inclusive,
115
DANESE. Op. Cit., p. 320.
35
Argentina116. Essa incipiente mudança provocou reações significativas em Buenos Aires,
nas capitais dos pequenos países do Prata e no próprio Brasil.
A seguir, busca-se responder a três indagações principais no contexto do
relacionamento bilateral entre 1966 e 1973: Quais os indícios que evidenciam o colapso da
cordialidade oficial? De que maneira as reações a esse processo ganharam voz? Quais
fatores possivelmente concorreram para que tal fenômeno tivesse lugar?
2.1. O poder das águas
O teatro dos eventos que marcou o relacionamento bilateral durante boa parte da
década de 1960 e os dez anos seguintes foi caricatural: o centro mesmo da Bacia do Prata,
trecho no qual o rio Paraná, “Pai de todas as águas”, banha simultaneamente solo brasileiro
e paraguaio, a não mais de vinte quilômetros da fronteira argentina.
A construção de capacidade hidrelétrica suficiente para alimentar o parque
industrial brasileiro era uma prioridade do nacional-desenvolvimentismo que despertou
grandes expectativas em diversos órgãos do aparelho de Estado (por exemplo, a Eletrobrás,
as Forças Armadas, o Estado do Paraná e o Itamaraty). Assim como outras grandes obras
públicas planejadas no período – a Transamazônica, a Ponte Rio–Niterói, o Pólo
Petroquímico de Camaçari, as Usinas Nucleares em Angra dos Reis etc. –, a construção de
uma represa de proporções inéditas na história da engenharia civil simbolizava o ethos do
desenvolvimento de corte nacionalista que, graças à fluidez do crédito internacional,
permitiu ao governo realizar gastos de envergadura. A iniciativa brasileira de levar adiante o
ambicioso projeto hidrelétrico transformou os termos do diálogo internacional na região e
fez com que Brasília e Buenos Aires se lançassem à atualização da estrutura do poder do
Cone Sul.
No centro dessa dinâmica encontrava-se Assunção. Sem os recursos necessários
para realizar obras no leito do rio, o Paraguai dependia de sua sorte geográfica para acoplarse à programação hidrelétrica do Brasil. Dessa maneira, o Presidente Alfredo Stroessner117
fôra hábil em negociar um modelo de cooperação mediante o qual os dois países
investiriam recursos em condições de desigualdade, mas teriam idêntico acesso aos
116
Para ver a proposta de um novo conceito de vizinhança, ver BRASIL. Relatório 1972. Brasília:
Ministério das Relações Exteriores, 1974. p. 10.
117
O militar Alfredo Stroessner ganhou notoriedade em seu país durante a Guerra do Chaco, entre
Paraguai e Bolívia (1932-1935). Em 1954, aos 42 anos de idade, perpetrou um golpe de Estado que o
manteve no poder até 1989, quando foi derrubado por setores da corporação militar. Desde 1993 vive
exilado em Brasília.
36
benefícios da produção elétrica da empresa binacional. Em troca de território para a
inundação, o Paraguai receberia empréstimos maciços do Brasil em excelentes condições118.
A movimentação brasileiro-paraguaia incentivou Buenos Aires a buscar fórmulas
jurídicas capazes de conter a expansão da presença brasileira para uma região
tradicionalmente dependente de capitais argentinos, assim como evitar a construção da
maior represa jamais vista às portas do território nacional. Essa reação foi intensificada por
dois fatores igualmente significativos para a sociedade argentina. Em primeiro lugar, o
amplo desconhecimento dos riscos de operar alterações nas águas que banhavam os portos
mais importantes do país. Em segundo, os anseios sobre as conseqüências que Itaipu
poderia acarretar para o programa hidrelétrico argentino no mesmo rio nas alturas das
planejadas represas de Corpus e Yaciretá.
Diante do desafio de avançar seus interesses em condições tão díspares, Argentina e
Brasil começaram a elaborar as doutrinas que deviam dar base a um regime de
aproveitamento fluvial ajustado a suas necessidades. O Paraguai não tinha poder de fogo
para alterar doutrinas ou sugerir alternativas, mas sim para ditar o ritmo das obras.
Nesse quadro, a Argentina buscava garantir regras rígidas que não punissem sua
condição de australidade e de país a jusante na quase totalidade das águas (há exceções
menores na fronteira montanhosa com o Chile)119. Já o Brasil ambicionava adotar um
corpo jurídico abrangente o bastante para abarcar a sua condição de montante na Bacia do
Prata e de jusante na do Amazonas120, sem ter com isso que condicionar o seu cronograma
de obras à aprovação de Buenos Aires.
Tratava-se de um assunto do direito internacional francamente em construção. As
normativas jurídicas sobre o tema ainda podiam facilmente ser postas em xeque, o que
criava um incentivo claro para que cada país se esforçasse em desenvolver um conjunto de
regras que orientaria a sua vida internacional durante os anos seguintes. O direito prometia
118
CERVO. Relações internacionais…, p. 213-214.
A Argentina defendia acertos multilaterais rígidos para garantir que: a) não fossem causados prejuízos
ao Estado a jusante com as obras de engenharia sobre rios internacionais; b) os Estados interessados
fossem previamente consultados sobre os projetos de engenharia sobre rios internacionais; c) “Estado
interessado” fosse considerado toda unidade soberana que pudesse ser afetada pela execução de
trabalhos em rios internacionais. LANÚS. Op. Cit., 297-317.
120
Em 1965, o Parecer do Consultor Jurídico do Itamaraty esboçava uma orientação geral sobre o tema.
Recomendava ao governo brasileiro que: a) o regime regulador das águas internacionais deveria limitarse a definir princípios gerais sobre os quais as partes pudessem negociar entendimentos específicos; b)
tais princípios deveriam incluir o de “não-imposição de prejuízos” aos demais ribeirinhos; c) os ribeirinhos
interessados deveriam ser notificados (por oposição a previamente consultados) da realização de obras
sobre o leito dos rios internacionais; d) o status de rio internacional valeria apenas para o rio, e não para
seus afluentes; e) o conceito de “Estado ribeirinho” deveria ser diferente de “Estado interessado”, cabendo
apenas ao primeiro tipo o princípio da soberania compartida. Cf. Parecer do Consultor Jurídico do
Ministério das Relações Exteriores, Brasília, 6 de janeiro de 1965, AAS, 1969.01.15. CPDOC/FGV.
119
37
ser, em meados da década de 1960, a arma e o escudo que Argentina e Brasil mobilizariam
para definir a sua postura no cenário regional.
De forma geral e teórica, é plausível supor que as preferências de Argentina e Brasil,
depois do acordo brasileiro-paraguaio de Iguaçu (ou Ata das Cataratas, 1966), que definiu
as bases para a construção da hidrelétrica de Itaipu, fossem ordenadas da seguinte maneira.
O Brasil poderia explorar com a Argentina uma fórmula conciliadora que garantisse
legitimidade internacional ao projeto. Alternativamente, avançaria seu programa
hidrelétrico mesmo contra a resistência dos argentinos, incorrendo no risco
tradicionalmente temido no Itamaraty de gerar um ordenamento regional hostil aos
desígnios de Brasília. Isso significava também assumir os custos potenciais de que a represa
fosse inviabilizada devido à oposição dos argentinos121. A possibilidade de abandonar o
projeto não parece ter sido sequer considerada na etapa do planejamento da represa.
A Argentina, por sua vez, podia alcançar um entendimento que lhe garantisse
respaldo jurídico para diminuir o alto perfil que o tema adotava junto a sua opinião pública,
assim como podia acionar todos os mecanismos a seu alcance para paralisar o cronograma
brasileiro caso a primeira alternativa fosse frustrada. Também existia a possibilidade de
acelerar o projeto de Corpus que, por situar-se águas abaixo, teria a possibilidade de
embargar tecnicamente o funcionamento de Itaipu mediante a geração de um remanso de
grandes proporções. Finalmente, existia a possibilidade de se apostar em uma empreitada
militar para impedir a execução da obra.
Geralmente, porém, os países não contam com uma definição de preferências
claras. É comum que a mensuração de forças entre duas nações, assim como a definição
das alianças entre Estados, seja produto das tentativas exploratórias que as diplomacias
fazem em determinado período histórico. Não foi diferente com a Argentina e o Brasil.
É justamente devido à forma pela qual o Brasil ensaiou seus primeiros passos no
Prata que esse período ganha destaque na história das relações bilaterais com a Argentina.
Frustrando a tendência histórica, a primeira atitude do Itamaraty foi a de não buscar
fórmulas conciliatórias com Buenos Aires. Até iniciado o governo Geisel, em 1977, a
diplomacia brasileira não reconheceu que os temas referentes à construção de Itaipu
dissessem respeito à Argentina. Mesmo perante o volume das reclamações argentinas,
Brasília entendeu que não deveria mitigar as apreensões do vizinho por meio da exploração
de outras áreas de interesse comum.
121
Anos mais tarde, o chanceler argentino Luís María de Pablo Pardo teria afirmado a seu colega Gibson
Barboza que, embora a solução ideal para a Argentina fosse a não-construção de Itaipu, a solução
emergencial seria a de impedir os brasileiros de operá-la. Depoimento, cassete n. 13, lado B, 5 jun. 1979.
38
Em outras palavras, o Brasil não adotou o rumo previsto, que seria a invocação dos
preceitos da cordialidade oficial, para evitar que as reações argentinas à diplomacia brasileira
melindrassem os interesses do Itamaraty na região. Diferentemente, a Argentina, sim,
reagiu como se esperava: o Palácio San Martín denunciou com virulência a prática não
cooperativa brasileira em todos os foros multilaterais e capitais sul-americanas, acionou
suas tradicionais amizades na região e armou-se de instrumentos jurídicos para isolar o
Brasil e falsificar-lhe as teses.
Assim, minguava a racionalidade da cordialidade oficial a conduzir as relações com
a Argentina. Os primeiros passos dessa evolução são o que se conta a seguir.
2.2. O abandono da tradição
Em resposta ao que passou a ser conhecido como “diplomacia brasileira das
cachoeiras” – que nada mais era do que a celebração de entendimentos para dar vida a
projetos hidrelétricos com Paraguai e Uruguai –, Buenos Aires convidava os países da
região a criar um foro multilateral para tratar do desenvolvimento “conjunto” da Bacia do
Prata122.
No convite, um aviso: as águas internacionais da Bacia deviam ser utilizadas com o
acordo de todas as partes integrantes porque a geografia do lugar emprestava à mesma um
“caráter regional’, o que significava que a Argentina estaria pronta para acionar todos os
mecanismos jurídicos capazes de impossibilitar o uso uni ou bilateral dos trechos
internacionais da bacia.
Negligenciando o anúncio argentino, dias depois, os governos do Brasil e do
Paraguai assinavam a Ata das Cataratas, definindo que a energia obtida do aproveitamento
hídrico do trecho contíguo do Paraná deveria ser dividida em partes iguais pelas duas
nações. Isso equivalia a declarar que o cronograma de Itaipu não seria atrasado devido ao
anseio argentino de criar um regime internacional para a bacia, mesmo que isso mitigasse a
legitimidade da empreitada.
Quase um ano mais tarde, os chanceleres dos cinco países que compõem bacia
reuniam-se em Buenos Aires para dar forma aos entendimentos que terminariam por gerar
um tratado internacional sobre o tema. A conferência iniciou-se à luz de duas teses
argentinas que tinham por objetivo macular o entendimento brasileiro-paraguaio: a Bacia
122
Carta do chanceler argentino Zavala Ortiz a seus colegas de Bolívia, Brasil, Paraguai e Uruguai, 2 de
junho 1966. Apud. LANÚS. Op. Cit., p. 297. Segundo Juracy Magalhães, o Brasil aceitou a proposta do
encontro porque Bolívia, Paraguai e Uruguai já o haviam feito. Ver, MAGALHÃES, J. Minhas memórias
provisórias. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1982. p. 207.
39
do Prata era uma unidade hidrológica e, como tal, as ações sobre seus leitos deveriam ser
tratadas por todos os países interessados. Além disso, retomava a Argentina um conceito
jurídico vago, mas amplamente aceito em foros internacionais, segundo o qual a construção
de obras civis sobre rios internacionais seriam precedidas por uma consulta do Estado
empreendedor às partes interessadas, consubstanciando o princípio da consulta prévia. A
delegação portenha reclamava ser a consulta prévia a prática defendida pelos países da região
desde o decênio de 1930, quando o próprio Brasil tomara a dianteira no assunto123.
Mais do que isso, lembravam os argentinos que, em 1932, o Brasil e a Grã–
Bretanha trocaram notas assegurando que trabalhos sobre as áreas ribeirinhas entre solo
brasileiro e a Guiana Inglesa seriam empreendidas com o “consentimento mútuo de
ambos” os Estados. O mesmo havia ocorrido, em 1933, no Estatuto Jurídico da Fronteira,
assinado por Brasil e Uruguai, dispondo que não se realizariam obras que modificassem o
regime e a qualidade das águas de um rio fronteiriço sem o “prévio acordo” do outro
Estado124.
A força dos argumentos argentinos era ainda mais significativa quando exposta à
luz da prática brasileira contemporânea. Em 1960, ao subscrever declaração conjunta
referente à construção da represa de Salto Grande sobre o rio Uruguai, Argentina, Brasil e
Uruguai comprometiam-se a consultar os demais ribeirinhos caso as obras alterassem o
regime do rio, “de acordo com a doutrina e a prática internacional”, a pedido do Brasil125.
Além disso, a consulta prévia era reconhecida pelo Tratado de Versailles126 e pelo Acordo
Multilateral sobre o rio Níger127 .
123
Ainda em 1932, a Comissão Permanente de Direito Internacional Público do Rio de Janeiro (foro
composto por proeminentes internacionalistas brasileiros tais como Clóvis Benvilacqua, Epitácio Pessoa,
Eduardo Espínola e Prudente de Moraes) sustentava que, se um rio fosse fronteiriço, nenhum Estado
poderia alterar seu curso sem consultar e obter o consentimento dos outros Estados afetados. Um ano
mais tarde, esse princípio deu forma à Declaração de Montevidéu sobre a Utilização Industrial e Agrícola
dos Rios Internacionais, que o Brasil não somente assinou como patrocinou. Ver CANO, G. J. Argentina,
Brazil and the de La Plata River Basin: a summary review of their legal relationship. Natural Resources
Journal,1976. p. 863-881. Segundo Maria Regina de Soares Lima, o Brasil teria assinado essa
Declaração porque não existiam ainda condições técnicas de realizar construções significativas sobre o
leito dos rios internacionais que cortam o Brasil, além de que naquela conjuntura particular o Brasil era
mais fraco do que a Argentina. Ver LIMA, M. R. S. de, The political economy of Brazilian foreign policy:
nuclear policy, trade and Itaipu. 1986. Tese (Doutorado) – Vanderbilt University. p. 361.
124
LANÚS. Op. Cit., p. 299-300.
125
COSTA, L. A. P.; RUDA, J.M. Derecho Internacional Público. Buenos Aires: TEA, 1979. Apud. LANÚS.
Op. Cit., p. 316.
126
Assinado em 28 de junho de 1919, estabelecia que a perturbação da navegação nos trechos
internacionais por parte de obras sobre os rios Oder, Elba, Niemen e Danúbio poderiam levar a Corte
Pernamente de Justiça Internacional a suspender os trabalhos. LANÚS. Op. Cit., p. 315.
127
Subscrito em 1963 entre Camarões, Chade, Daomé (Benin desde 1976), Guiné, Costa do Marfim, Mali,
Níger, Nigéria e Alto Volta (Burkina Faso desde 1984), afirma que os países se comprometem a cooperar
“no estudo e execução de qualquer projeto que possa ter efeito apreciável sobre qualquer aspecto do
curso do rio Níger, seus tributários, suas condições de navegação, exploração agrícola e industrial,
condições sanitárias das águas e as características biológicas de sua fauna e flora [minha tradução]”.
Apud. LANÚS. Op. Cit., p. 315.
40
Essa I Reunião de Chanceleres da Bacia do Prata teve dois resultados importantes
para a evolução das relações bilaterais entre Argentina e Brasil. Primeiramente, evidenciou
que o Itamaraty recusava-se a adotar a prática da consulta prévia que a própria diplomacia
brasileira defendia desde princípios do século. Para uma chancelaria tradicionalista e
altamente ciosa dos instrumentos aos quais adere, esse tipo de acusação constituía um
constrangimento de proporções significativas. Por outro lado, a Reunião concluiu que o
processo do Prata ficaria a cargo de um Comitê Intergovernamental Coordenador (CIC),
ente do qual participariam os embaixadores dos países da bacia em Buenos Aires. O
mesmo seria responsável por todos os aspectos da utilização da mesma, a ser acordados na
forma de um tratado internacional.
A diplomacia brasileira encontrava-se diante do desafio de ter que construir
justificativas plausíveis para reverter uma decisão tomada por seus predecessores em
relação às águas internacionais da bacia. Além disso, seria forçado a explicar por que o
maior país da região adotava o princípio da consulta prévia em um setor da bacia (o rio
Uruguai) e a negligenciava em outro (o rio Paraná), em franca oposição ao segundo maior
país da região, que alegava ser vítima potencial das alterações na qualidade e quantidade das
águas no rio mais relevante para o escoamento de sua produção industrial.
2.2.1. Os irreconciliáveis mundos de Pio Corrêa e Silveira
Em 1968, devido à estrutura do CIC, o embaixador brasileiro perante o governo
argentino ganhava singular projeção na definição da estratégia e das táticas utilizadas no
contexto da Bacia do Prata. Além de seu tradicional papel de consulta e implementação, o
responsável também ficaria encarregado da condução de ofícios que não apenas envolviam
agentes do governo argentino, mas também dos representantes de Bolívia, Paraguai e
Uruguai na capital argentina.
Na estrutura interna do processo decisório brasileiro, esse posto fortalecia-se vis-àvis sua tradicional contraparte na chancelaria – a chefia do Departamento das Américas.
Além disso, e por tratar-se de tema candente e irresoluto nos anais do direito internacional,
o embaixador em Buenos Aires encontrava clima privilegiado para fazer-se ouvir pelo
quadro de embaixadores do segundo escalão do Ministério, assim como pelo Consultor
Jurídico. Confluíam nele os principais elementos da decisão referente à política para a
Argentina. Era, portanto, justamente em tempos de inédita turbulência no relacionamento
bilateral que o representante do governo brasileiro naquela capital podia ter preeminência
41
na construção de uma postura coerente do ponto de vista jurídico e politicamente palatável
para lidar com os desafios impostos pelo vizinho.
À época, o homem que conduzia as relações bilaterais não concordava com o rumo
que a política externa de seu país estava tomando no tema dos rios. O embaixador Pio
Corrêa tinha uma postura clara e definitiva em relação à condução brasileira dos negócios
com Buenos Aires. Seu testamento político – última correspondência enviada ao Itamaraty
antes de deixar a diplomacia e entrar para a atividade privada, em 1969 – é, ao mesmo
tempo, uma carta de orientação para o governo brasileiro e uma adesão aos preceitos da
cordialidade oficial que ganham tons de manifesto quando se leva em conta que a mesma
foi escrita em um momento de especial tensão entre os dois países. No pensamento de Pio
Corrêa, as relações com a Argentina deveriam ser imediatamente restabelecidas em um
patamar de “bases (...) cordiais no sentido de uma unificação de pontos-de-vista”128.
As concepções do embaixador sobre o vínculo bilateral são certeiras: havia somente
uma política sensata para guiar o relacionamento com a Argentina, qual fosse a da
complementação industrial mútua mediante a articulação e o planejamento comum das
respectivas políticas de desenvolvimento econômico. A tática que o Itamaraty deveria
abraçar era a atuação nas “linhas de menor resistência”, buscando faixas de confluência. A
postura brasileira demandaria, segundo ele, “tacto e (...) paciência”129.
A carta levanta a suspeita de que, naquele momento, a própria chancelaria brasileira
estivesse dividida entre aqueles que advogavam pela cordialidade oficial e os que a
rechaçavam. É nesse contexto que deve ser compreendido o vaticínio de Pio Corrêa em
1969: “Seria um erro fatal recusar êsse desafio, e pretender o Brasil acantonar-se em uma
política de isolamento e de omissão ou, pior ainda, de obstrução ante a questão da Bacia do
Prata”130. Aparentemente, naquela conjuntura, a negação da tradicional postura para a
Argentina trazia a lembrança da paralisia do relacionamento à época de Raul Fernandes,
como se negar a cordialidade oficial fosse um inelutável caminho para a diplomacia da
obstrução.
Fato é que, até então, a diplomacia brasileira não conhecia alternativas para a
resolução de seus assuntos com a Argentina. Somente na década de 1970, a política externa
abraçaria uma orientação que, ao mesmo tempo em que negava a cordialidade oficial, não
somente isolava a Argentina na América do Sul, como abria espaços para a decisiva
intensificação do relacionamento brasileiro com seus vizinhos platinos e andinos.
128
Pio Corrêa ao MRE, telegrama confidencial, Brasília, 24 de janeiro de 1969, n.349, AAS, 1972 a 73.
CPDOC/FGV.
129
Ibid.
130
Ibid.
42
O responsável por explorar essa alternativa foi o sucessor de Pio Corrêa, Antônio
Francisco Azeredo da Silveira131. As condições nas quais ele foi indicado para ocupar a
embaixada brasileira naquele país são pouco claras. Segundo seu antecessor, a indicação foi
o resultado dos constrangimentos institucionais criados pelo regime militar132. Realizar
avaliação sobre esse assunto é particularmente difícil, tendo em vista que foram
encontradas informações conflitantes ao longo deste estudo. Se, por um lado, encontrou-se
sistematicamente que Silveira não era bem visto pelos setores “duros” das Forças
Armadas133, por outro, o embaixador foi um dos diplomatas que participou do comitê de
funcionários de carreira responsáveis pela identificação de colegas vinculados ao
comunismo imediatamente após o golpe militar de 1964134.
Ao chegar a Buenos Aires como embaixador em 1969, Silveira já tinha uma idéia
formada da Argentina, de sua política externa e dos desafios que a mesma impunha ao
Brasil. Ele servira naquela capital nos agitados anos de 1949 e 1950 como secretário do
embaixador Milton de Almeida – responsável por retirar a adjetivação negativa da
correspondência diplomática, e diluindo assim as pressões obstrucionistas da política
brasileira para a Argentina135. À época, seu trabalho consistia na redação do relatório
político da embaixada, especialmente dos temas referentes aos arranjos institucionais
131
Silveira (1917-1990) ingressou na carreira diplomática aos 26 anos de idade e a deixou aos 68. Serviu
como terceiro e segundo secretário nas embaixadas de Havana (1945-1949) e Buenos Aires (1949-1950),
foi primeiro secretário em Madrid (1954-1956) e Roma (1957-1958) e Cônsul em Florença (1956-1957).
Ocupou diversos cargos na administração do Itamaraty, dos quais destaca-se a chefia do Departamento
de Administração (1959-1961 e 1963-1966). Entre 1966 e 1968 chefiou a delegação brasileira em
Genebra. Foi embaixador em Buenos Aires (1969-1974), em Washington (1979-1982) e em Lisboa (19821985). Entre 1974 e 1979 foi ministro de Estado das Relações Exteriores.
132
Afirma Pio Corrêa que, em 1968, o chanceler Magalhães Pinto convidou Silveira – então embaixador
brasileiro perante os organismos internacionais sediados em Genebra – para ocupar o segundo posto de
comando do Itamaraty, a Secretaria Geral. Esse convite teria gerado forte reação opositora em setores
militares que, à época, contavam com recursos suficientes para barrar a decisão de um chanceler civil. Ao
ver a sua autoridade maculada publicamente, e aproveitando a vaga da representação em Buenos Aires,
Magalhães Pinto teria oferecido o posto em Buenos Aires a Silveira como saída honrosa para si mesmo e
para o funcionário. CORRÊA, P. O mundo em que vivi. São Paulo: Expressão e Cultura. v. 2. 1995. p.
1059. Silveira afirma haver rechaçado a oferta de Magalhães Pinto para a Secretaria Geral devido ao fato
de ser o chanceler um homem pouco confiável e estar vinculado à cassação de 26 diplomatas brasileiros
– número muito maior do que aquele feito pela Revolução de 1964, havia afastado apenas quatro
pessoas do quadro do Itamaraty. Depoimento, cassete n. 2, lado A. Não fica claro, portanto, o motivo que
o levou a Buenos Aires.
133
Ver adiante convite do Presidente eleito Geisel a Silveira para compor o ministério. Além disso, vale
notar que o representante das facções mais duras das Forças Armadas, o ministro Sylvio Frota (Exército,
1974-1977), em seu fervoroso discurso de demissão, acusou nominalmente a diplomacia brasileira de
acionar, mediante suas ações, a “escalada socialista que pretende dominar o País”. Revista Veja, 19 de
outubro de 1977. p.22.
134
Segundo Silveira, ele próprio teria participado das discussões internas sobre o afastamento dos
diplomatas em questão. A documentação referente a esses debates teria sido redigida pelo diplomata
Mozart Valente – chefe de gabinete de Leitão da Cunha –, sendo depois incinerada. Depoimento, cassete
n. 17, lado A, 7 de jun. 1979.
135
CERVO. Relações internacionais…, p. 162-170.
43
implantados por Perón e ao círculo de personalidades que rodeavam o mandatário
argentino136. O jovem Silveira tinha sido surpreendido pelo estilo bombástico do líder
justicialista, que não hesitava em acusar o estilo vacilante do Brasil na questão da integração
das duas nações137.
Silveira lá chegou com um quadro referencial que incluía fortes conotações
normativas. O primeiro elemento de seu modo de pensar era a verificação de que havia
uma tensão no seio da sociedade argentina que impossibilitava o Estado de sintetizar um
vetor consistente de política externa. A impossibilidade de definir uma diretriz internacional
coerente era tão frustrante quanto grande a dificuldade que os diplomatas estrangeiros
tinham para identificar interlocutores válidos em Buenos Aires. A segunda verificação era o
conflito interno que aquele país vivia por não ter sido capaz de absorver as raças e povos
que compunham a nação. Silveira havia assistido à explosão do racismo e do antisemitismo na Buenos Aires dos anos cinqüentas, onde a proibição constitucional da
imigração não européia, a formação de guetos judeus e a recepção de ex-comandantes do
III Reich formavam um caldo de irreconciabilidade que, ainda nos dias de hoje, ocupa lugar
notório na agenda pública do país. Para ele, essa característica minava as bases de qualquer
projeto argentino verdadeiramente nacional138.
Isso constituía um contraponto crucial entre Argentina e Brasil. No pensamento
nacionalista de Silveira, a maior força do Brasil era a sua base mestiça. Acreditava ele que
era essa síntese racial que permitia ao país ter um projeto de desenvolvimento autônomo e
alcançar um status diferenciado no concerto das nações139. Diferentemente, na Argentina
faltavam as condições para a definição do que fosse interesse nacional, fenômeno que teria
origem na incapacidade argentina de sintetizar as diversas correntes populacionais que
compunham o país140.
136
Depoimento, cassete n. 22, lado A, 14 mar. 1982.
Depoimento, cassete n. 13, lado A, 5 jun. 1979.
Depoimento, cassete n. 1, lado A, 10 maio 1979.
139
Depoimento, cassete n. 12, lado B, 1 jun. 1979.
140
A questão do racismo argentino parece ter sido um tema importante a informar a política brasileira da
época de Silveira. Exemplo disso é a informação repassada pela embaixada brasileira em Buenos Aires
ao Itamaraty, segundo a qual “nos foros multilaterais [a Argentina] não deixa de somar seu voto às
resoluções condenatórias à política do apartheid, mas no plano bilateral segue mantendo normais
relações, particularmente com a África do Sul, influenciadas em grande parte pelo temor da presença
soviética no Atlântico Sul e pela influência soviética em alguns países da fachada atlântica do continente
africano, bem como por considerável coincidência de preconceitos raciais entre argentinos e sul-africanos
[meu itálico]”, Cláudio Garcia de Souza ao MRE, informe confidencial, Buenos Aires, 25 de setembro de
1978, n. 1090, AHMRE, caixa 159. Esse tipo de postura, na Argentina, certamente era alimentada pela
percepção da singularidade do país no cenário latino-americano. Não se pode deixar de notar que a
mesma parece ser uma vertente perene da diplomacia daquele país a despeito de seu anacronismo e do
fato de ser contraproducente aos interesses vitais de Buenos Aires na América Latina. Nas palavras do
ex-chanceler Guido Di Tella: “A partir de 1989, de forma estrepitosa e altamente visível, voltamos a
proclamar o nosso pertencimento ao Ocidente, apresentando-nos, com orgulho, como o que somos: um
país basicamente europeu com algumas poucas peculiaridades, mas europeu ao fim [minha tradução]”. DI
137
138
44
Para Silveira, os argentinos acreditavam ser menos meridionais do que realmente
eram, percepção fortalecida por seus vizinhos que se haviam deixado impressionar pelo
“fausto precoce” que aquele país experimentara no contexto latino-americano141. Depois
de conhecer a breve prosperidade que a participação não formal do império britânico lhe
trouxe, a Argentina teria começado a sofrer as dores do declínio em todos os campos da
vida do país: a economia, a indústria, o comércio, as artes, a diversão e a boêmia. Para
Silveira, essa inversão de expectativas que a Argentina do pós-Segunda Guerra Mundial
sofria tornava-a um país perigoso142, porque abria caminhos para uma política externa
revolucionária, isto é, modificadora do status quo regional.
Dessa forma, a questão do racismo e a inversão de expectativas na Argentina
certamente estavam no cerne das reservas que Silveira tinha em relação ao país vizinho. É
factível supor que o diplomata impregnasse com essa idéia, anos mais tarde, o pensamento
do Presidente Geisel, segundo o qual “à semelhança do que se passa entre seres humanos,
o conhecimento objetivo entre nações, de sua personalidade e de seu gênio [meu itálico],
constitui o substrato de afinidades eletivas sobre o qual se formam e amadurecem, no plano
internacional, interesses comunitários autênticos e prolongados”143. Não havia muito
espaço, portanto, para afinidades eletivas entre a Argentina e um país que não somente
havia incorporado as raças que o compunham, como também experimentava uma espiral
ascendente de desenvolvimento econômico e social. O ceticismo de Silveira em relação às
possibilidades reais do vínculo Buenos Aires–Brasília outorgava a sua visão um sentido
trágico. O Brasil nunca poderia desenhar um projeto internacional em associação com a
Argentina porque a política externa daquele povo era presa fácil do ímpeto das inúmeras
facções que o dividiam, impossibilitando a determinação de orientações internacionais
sólidas.
O embate pela definição dos rios era a arena sobre a qual o desafio imposto pela
Argentina seria testado e mensurado face às possibilidades internacionais do Brasil. No
pensamento de Silveira, a negociação por Itaipu assumiu relevância definitiva no quadro
das relações bilaterais: para os argentinos, era a oportunidade de redimir politicamente os
descompassos de seu desenvolvimento. Para os brasileiros, a de dar vazão política ao novo
perfil industrial do país.
TELLA, G. El renovado papel de la Argentina em el mundo. Revista de Occidente, n. 168. Madrid,
noviembre, 1996. p. 40-41.
141
Depoimento, cassete n. 11, lado B, 1 jun. 1979.
142
Ibid.
143
Discurso proferido pelo Presidente Geisel em visita à Bolívia. In: Estado de S. Paulo, 25 maio 1974.
45
Entre Pio Corrêa e Silveira, a atuação brasileira para a Argentina evoluiu
radicalmente. Se, para o primeiro, a complementação econômica era o salvo-conduto para
o desenvolvimento de ambas as sociedades, para o segundo uma aliança entre ambos não
funcionaria jamais, ou pelo menos até que o sentimento argentino de frustração em relação
ao Brasil fosse plenamente absorvido144. Essas duas visões de mundo eram excludentes.
Ao assumir a embaixada em Buenos Aires, Silveira não demorou a adequar o
vínculo bilateral a seu estilo e suas convicções. As primeiras reações fizeram-se sentir ainda
em janeiro de 1970, quando decidiu reverter a passividade brasileira em relação à utilização
que o governo argentino fazia da imprensa no assunto dos rios internacionais, assim como
às acusações juridicistas de Buenos Aires.
2.2.2. A iniciação de Silveira
Silveira substituiu Pio Corrêa em fevereiro de 1969, dois meses antes da assinatura
do Tratado da Bacia do Prata. Ele tinha severas restrições a esse instrumento por entender
que o mesmo congelava os dois grandes (Argentina e Brasil) em detrimento dos três mais
fracos (Bolívia, Paraguai e Uruguai). Para Silveira, o Brasil não devia adotar a tradicional
postura argentina em assuntos regionais, qual fosse a de reconhecer juridicamente em
documentos oficiais a diferença de potencial econômico e político das partes145.
Segundo o embaixador, a política regional do Brasil somente deveria adotar
instrumentos em que os benefícios fossem igualmente distribuídos entre as partes, mesmo
que os insumos de cada Estado fossem diferentes. O Brasil, argumentava Silveira, tinha
demasiados vizinhos: precisava precaver-se e mostrar, mediante todos os instrumentos
disponíveis, que nunca apostaria em uma rota hegemônica na América do Sul. Sustentava
essa orientação porque acreditava que a voracidade do consumo doméstico brasileiro era
suficientemente poderosa para moldar um ordenamento regional satisfatório e acorde com
as necessidades da diplomacia do nacional-desenvolvimentismo146.
A nomeação de Silveira coincidiu com a indicação de um novo representante
argentino para o CIC, o embaixador Guillermo Cano. Cano era um dos maiores
especialistas em direito dos rios internacionais, e sua tarefa consistia na incorporação da
144
Depoimento, cassete n. 19, lado B, 30 jan. 1980.
Por exemplo, a negociação argentino-paraguaia sobre Yaciretá arrastou-se desde 1911 até a década
de 1970 porque Buenos Aires se negava a dar a Assunção mais de 5% dos benefícios do uso conjunto do
trecho médio do rio Paraná. O mesmo ocorria no empreendimento argentino-uruguaio sobre Salto
Grande, que começou a ser construído com base em um tratado em que a Argentina dava apenas 1/16
da energia ao Uruguai, embora o recurso natural fosse comum. Depoimento, cassete n. 7, lado B, 24 maio
1979.
146
Ibid.
145
46
tese da consulta prévia compulsória ao corpo do tratado em elaboração. A interação entre
ambos é digna de menção por denotar que formas tomou o relacionamento à véspera da
criação de uma instância formal para o aproveitamento internacional da Bacia do Prata .
Em seu discurso de posse, Cano defendeu fortemente essa tese perante os
representantes de todos os países, indicando que a Argentina estava disposta a atrasar o
calendário do tratado caso fosse necessário. No mesmo dia, Cano teria repassado a íntegra
do discurso ao periódico El Clarín, que o divulgou com alarde. Esse gesto violava a prática
do CIC, uma vez que os encontros dos embaixadores eram reservados. Em seguida, e com
a anuência do Itamaraty, Silveira reagiu mediante repúdio escrito à prática de dar
publicidade a assunto tão delicado, afirmando que não estaria o Brasil disposto a tolerar
esse tipo de comportamento durante as negociações147. A reação de Silveira não havia
terminado, contudo.
Certamente interessado em reverter definitivamente a postura defensiva do Brasil no
tema, Silveira procedeu a prática pouco usual na diplomacia brasileira. Redigiu documento
no qual se listavam os motivos pelos quais a Declaração de Montevidéu – fardo que
Buenos Aires utilizava para denunciar o oportunismo brasileiro nos assuntos do Prata –
era instrumental ao Brasil em 1933 e não o era em 1969148.
Apontava dois erros fundamentais no instrumento que o país endossara então. O
primeiro era não reconhecer que há dois tipos de rio internacional: os contíguos (nos quais
a soberania é compartilhada pelos ribeirinhos) e os sucessivos (nos quais a soberania não é
compartilhada, e sim sucessiva)149. No caso do trecho brasileiro-paraguaio do rio Paraná,
tratava-se de um rio internacional contínuo, garantindo a Assunção e Brasília direitos e
responsabilidades. Diferentemente, a entrada das águas do rio na Argentina ocorria de
forma sucessiva: Buenos Aires não exercia soberania sobre o rio na região das Sete Quedas,
onde seria erguida Itaipu. Seguindo esse argumento, Silveira sustentava que a Argentina não
tinha embasamento jurídico para reclamar por não ser consultada pelos países a montante,
caso esses quisessem realizar trabalhos de engenharia civil sobre o leito do Paraná.
O segundo erro cometido em 1933, segundo Silveira, havia sido a adoção de um
método dedutivo em direito internacional, onde as normas são definidas aprioristicamente
e sem correlação direta com problemas específicos, isto é, o arcabouço legal aparece
definido anteriormente à interação dos atores envolvidos. Silveira era árduo defensor do
sistema indutivo. Nele, os temas definidos de antemão consistem apenas em orientações
147
Silveira ao MRE, telegrama confidencial, Buenos Aires, 21 de março de 1970, n. 49, AAS, 1969.01.15.
CPDOC/FGV.
148
Idem, ofício-parecer, Buenos Aires, 10 de maio de 1971, n. 394, AHMRE, caixa 17.
149
Ibid.
47
gerais e de princípio. A regulação dos mesmos depende das gestões que duas ou mais
partes interessadas façam para resolver assuntos pontuais e chegar a soluções operativas.
Dessa forma, sustentava o embaixador, as normas atendem às necessidades específicas das
partes, evitando a superposição de acordos e a ingerência de instâncias supranacionais e
foros multilaterais nos assuntos referentes à Bacia do Prata150. O inesperado mea culpa da
diplomacia brasileira tinha endereço certo: livrava o Brasil de seu próprio passado e
permitia-lhe avançar com o projeto da represa.
Em outras palavras, a proposta de Silveira era que a diplomacia brasileira
defendesse no CIC as recomendações que o Consultor Jurídico do Itamaraty fizera em
1965. Seguramente o embaixador entendia que o Brasil precisava livrar-se da hesitação em
avançar seus interesses devido à oposição portenha.Virando a mesa de negociações em seu
favor, a delegação brasileira no CIC propôs a adoção de um princípio geral e irrestrito para
toda a bacia, qual fosse o de que os ribeirinhos superiores não deviam causar danos sensíveis
aos Estados a jusante. Qualquer adendo a essa orientação de caráter referencial poderia ser
negociado entre partes interessadas em entendimentos pontuais e de caráter técnico.
Embora não haja explicações claras do porquê, é fato que, poucos meses depois,
Cano deixou a representação da Argentina no CIC, a qual foi assumida pelo embaixador
Júlio Barbieris. Aparentemente, a pressão brasileira surtiu algum efeito, porque o
representante argentino deixou de falar em consulta prévia compulsória e passou a referir-se ao
princípio da notificação prévia151, retirando a obrigatoriedade e o potencial paralisante da
formulação anterior.
Chegava-se a um texto consensual e, portanto, suficientemente vago para acomodar
as posições conflituosas dos dois grandes152. Contudo, o Tratado da Bacia do Prata
(Brasília, 1969) ainda deixava amplas lacunas em aberto, não tendo desatado o nó da
discórdia. A consulta prévia ainda era uma prioridade da diplomacia do Palácio San Martín,
que nos anos subseqüentes a propôs com sucesso ao Comitê de Recursos Naturais das
Nações Unidas (Nova Iorque, 1971). Em outros foros, como a Conferência de Meio
Ambiente (Estocolmo, 1972), o tema teve de ser retirado da agenda devido ao impasse
criado entre as duas delegações.
150
Ibid.
Este princípio sustenta que a construção de obras sobre o leito de rios internacionais de soberania
sucessiva deve ser precedida por notificação do país empreendedor às “partes interessadas”.
152
O Tratado da Bacia do Prata estabelecia uma conferência de ministros anual, encontros semanais dos
embaixadores dos signatários em Buenos Aires no âmbito do CIC, a criação de comissões nacionais
consultivas para a bacia e a criação de um secretariado para o CIC, que seria composto por comissões e
grupos de especialistas ad hoc. Apud. CANO, Op. Cit.
151
48
Durante a negociação da versão final do tratado, a orientação de Silveira encontrou
críticas dos dois lados do Prata. Por um lado, o diretor de El Clarín e artífice do espírito de
Uruguaiana, Oscar Camilión. Por outro, o ministro brasileiro do planejamento, Roberto
Campos, também diplomata de carreira. O argentino sustentava que a única alternativa para
Argentina e Brasil no contexto da Guerra Fria era um coordenado processo de integração
econômica e cooperação militar153. Campos somava-se a essa vertente quando visitou
Buenos Aires para propor uma união aduaneira entre os dois países que ficaria aberta à
adesão de outras nações154.
Enquanto isso, o programa hidrelétrico brasileiro mantinha-se em dia e estruturavase para dar início à criação do ente brasileiro-paraguaio que se encarregaria da posta em
marcha da obra de Itaipu durante aproximadamente dez anos.
2.3. A nova face do desafio argentino: a política externa de Lanusse
Entre 1971 e 1973, a presidência Argentina coube ao general Lanusse. O novo
mandatário havia ascendido ao poder mediante um golpe militar, mas alimentava
ambições de conduzir a sua transição de forma a poder eleger-se para o cargo pelo voto
popular155. Nesse contexto, sucessos no front externo garantiriam a construção da
imagem de presidenciável que membros da corporação castrense procuraram em
diversos períodos da história latino-americana.
Em um primeiro momento, a diplomacia de Lanusse em relação aos rios
internacionais abraçou a rigidez das propostas de Cano. O estilo do mandatário
argentino chegou a mesmo a constrangir o Presidente Médici durante jantar oferecido
no Itamaraty156. Nesse período, o chanceler argentino Luiz Maria de Pablo Pardo
utilizou a imprensa para denunciar a postura arrogante do Brasil e terminou por
renovar o sistema de vínculos bilaterais daquele país na América do Sul.
O relacionamento do ministro de Pablo Pardo com Silveira foi difícil e acelerou
o processo de deterioração das relações entre ambos os países. Contudo, o efeito
colateral da presidência Lanusse foi levar o chanceler Gibson Barboza a concentrar
153
CAMILIÓN, O. As relações entre Brasil e Argentina no mundo atual. Revista Brasileira de Política
Internacional, n. 45/46, p. 26-43, março/junho 1969.
154
BANDEIRA. Estado nacional..., p. 235.
155
BELSUNCE, C. A. G.; FLORIA, C. A. História de los argentinos. Buenos Aires: Larousse, 1992. p. 931938.
156
Lanusse teria acrescentado em seu discurso, e de improviso, um parágrafo de ataque ao Brasil na
questão da consulta prévia. BARBOZA, M. G. Na diplomacia, o traço todo da vida. Rio de Janeiro:
Record. 1992. p. 115.
49
a
formulação da política externa para a Argentina em seu gabinete, utilizando
simultaneamente a sua embaixada em Buenos Aires e a sua representação junto às
Nações Unidas em Nova Iorque para buscar soluções viáveis. A preeminência de
Silveira via-se relativa e momentaneamente ofuscada no quadro da concepção
estratégica do Itamaraty.
A primeira medida substantiva do chanceler de Pablo Pardo em relação ao Brasil
era uma proposta de Declaração Conjunta que ele e Gibson Barboza assinariam durante a
IV Reunião de Chanceleres da Bacia do Prata (Assunção, 1971). A sugestão inicialmente
feita pelo governo argentino era, para Silveira, absolutamente inaceitável157. Ele preparouse, dessa forma, para rebater ponto a ponto158. Mostrando a falibilidade dos argumentos
portenhos e evidenciando que a questão em foco ainda era matéria jurídica em
construção159, ele insistia em que a melhor opção a ser adotada no Prata era a de poucos
princípios gerais (por exemplo, a não-ingerência de instâncias multilaterais em obras bi ou
trinacionais da bacia, ou o de não causar prejuízos sensíveis aos ribeirinhos) sobre os quais
seriam realizados entendimentos pontuais160.
A simplicidade e a generalidade das normas internacionais vigentes na bacia não
eram apenas instrumentos para minimizar os desgastes potenciais que a Argentina imporia
no Brasil quando da construção de Itaipu. Para Silveira, somente um marco referencial
157
Em sua estrutura, o documento sugeria: (a) beneficiar foros multilaterais para dirimir as questões
referentes ao uso das águas internacionais no Prata; (b) negligenciar o tema do volume de água do
acordo a ser assinado entre Argentina e Brasil sobre o rio Paraná, uma vez que o mesmo já havia sido
superado pela literatura especializada; (c) racionalizar o uso da água mediante a “correlação entre
inúmeras variáveis econômicas e sociais em jogo e as necessidades peculiares à estrutura de
desenvolvimento de cada país”; (d) reconhecer que o direito internacional dos rios era matéria
juridicamente consagrada; (e) focalizar o acordo entre os dois países nas obras a ser realizadas, e não
nos potenciais danos; (f) validar o princípio segundo o qual a consulta é responsabilidade internacional do
Estado a montante, e não um direito do Estado a jusante. Silveira ao MRE, ofício-parecer, Buenos Aires,
10 de maio de 1971, n. 394, AHMRE, caixa 17.
158
Primeiramente, o embaixador defendia uma postura de intransigência em relação a todo tipo de
ingerência estrangeira em obras e projetos nacionais, inclusive a de foros multilaterais como a Reunião de
Chanceleres do Prata ou agências internacionais de financiamento. Por isso, acreditava que na área
sensível de Itaipu, os recursos financeiros deveriam ser exclusivamente nacionais. Em relação ao volume
de água, acreditava Silveira que era esse o único critério válido para definir a ocorrência ou não de
prejuízos sensíveis para os Estados ribeirinhos. O embaixador condenava a utilização de fatores sócioeconômicos como critério para a definição de prejuízos sensíveis, uma vez que, ao tratar-se de dados
incontroláveis, todo acerto internacional poderia prestar-se à “chicanice jurídica e à demagogia
internacional”. Ibid.
159
A determinação de Silveira em invalidar os argumentos argentinos fica patente quando ele se remete
aos cursos proferidos por reconhecidos internacionalistas na Academia de Direito Internacional de Haia,
notadamente Juraj Andrassy (“Les relations internationales de voisinage”, in Recueil des Cours, Hague
Academy of International Law, 1951, II e G. Sauser-Hall, “L’utilisation industrielle des fleuves
internationales”, in Recueil des Cours, Hague Academy of International Law, 1953, t. II. Essas fontes,
pode-se conjecturar, eram os meios que o embaixador havia encontrado para mostrar que o tema dos rios
internacionais ainda não era assunto consagrado nos anais do direito internacional e que, portanto, as
reclamações argentinas estavam despojadas, a priori, de valor jurídico.
160
“(...) em vez de se discutir um arcabouço jurídico global, baseado em certas premissas teóricas,
alheias à realidade, procurar-se-ia, diante de problemas concretos, a regulamentação jurídica que lhes
fôsse aplicável”. Silveira ao MRE, ofício-parecer, Buenos Aires, 10 de maio de 1971, n. 394, AHMRE,
caixa 17.
50
amplo poderia garantir ao Brasil ter a mesma posição na bacia do Prata (onde é país a
montante) e na do Amazonas (onde é nação a jusante)161. O país tinha muitos vizinhos e
precisava atuar pragmaticamente – não podia adotar dois pesos e duas medidas. No
ideário do embaixador, a essência do pragmatismo brasileiro no Prata consistia, naquele
momento histórico peculiar, em sustentar uma única doutrina de proveito das águas
internacionais162.
A Declaração final do encontro evidenciava que o Brasil atingira seu objetivo, qual
fosse o de neutralizar as pressões pela tese da consulta prévia e pela consagração de princípios
multilaterais para o uso de bens naturais comuns. Além disso, esse comunicado afirmava
que, no caso do rio Paraná, as águas poderiam ser aproveitadas a montante sempre e
quando não causassem “prejuízos sensíveis a outro Estado da Bacia”163. Não foi essa,
contudo, a versão que circulou na imprensa portenha. O chanceler de Pablo Pardo havia
divulgado a Declaração nos meios de comunicação argentinos sem mencionar o adjetivo
“sensíveis”. Segundo Silveira, o ministro argentino conseguia dessa forma os louros de
haver demovido o Itamaraty de sua postura intransigente depois de cinco anos de
negociações164.
A questão dos rios internacionais é um claro exemplo do papel da imprensa na
configuração dos jogos diplomáticos. Seja criando constrangimentos a negociadores
nacionais ou estrangeiros, o jornalismo tinha a capacidade de afetar as equações políticas.
Tanto mais, certamente, em ambientes domésticos de censura e permeabilidade entre o
aparelho de Estado e a grande imprensa.
Ao longo desta pesquisa encontrou-se que, para o período em questão, há
uma verdadeira enxurrada de artigos negativos em relação ao Brasil e a seu
“imperialismo” econômico e geopolítico em jornais portenhos de orientações tão
diversas quanto o Buenos Aires Herald e La Opinión, jornais do interior (“El
Território”), periódicos peronistas (El descamisado, Las Bases, Mayoría) e revistas de
circulação nacional (Semana Latinoamericana e Notícias). No Brasil, a ampla
cobertura jornalística sobre o assunto ocorreria anos mais tarde, durante o governo
do general Geisel.
161
Ibid.
Depoimento, cassete n. 3, lado A, 15 maio 1979, e cassete n. 7, lado B, 24 maio 1979.
163
Declaração de Assunção sobre o Aproveitamento dos Rios Internacionais (3 de junho de 1971).
164
Silveira ao MRE, ofício secreto, Buenos Aires, 23 de junho de 1971, n. 518, AHMRE, caixa 17.
Segundo a chancelaria brasileira, naquele momento de Pablo Pardo precisava de um grande sucesso
para manter a pasta. MRE à legação em Buenos Aires, telegrama secreto urgentíssimo, Brasília, 10 de
agosto de 1971, n. 599, AAS, 1969.01.15. CPDOC/FGV.
162
51
A Reunião de chanceleres foi seguida de um encontro do grupo de peritos
vinculado ao CIC, também em Brasília. Na reunião, as partes deveriam determinar
tecnicamente riscos e oportunidades da construção de represas no rio Paraná. Esse
encontro foi particularmente importante porque, na falta de consensos mínimos, as
negociações foram paralisadas, o que levou Lanusse a dar renovado vigor a sua
política bilateral na América do Sul – fenômeno de significativas conseqüências para a
política externa brasileira165.
A diplomacia
argentina passava a concentrar suas energias em negociar
declarações que angariassem o apoio dos países sul-americanos à tese da consulta prévia
compulsória. Fez isso de forma ostentosa, dando alta densidade política aos encontros e
obtendo solidariedades em troca de concessões comerciais significativas.
Com Montevidéu, a diplomacia argentina selou o apoio a suas teses mediante o
encerramento dos déficits comerciais na balança de pagamentos uruguaia, criando
concessões tarifárias unilaterais (9 de julho de 1971). Apelando para uma prática pouco
comum em documentos dessa natureza, a declaração final trazia um agradecimento do
governo uruguaio ao argentino166. Mais grave para o Brasil era o documento celebrado
entre Argentina e Bolívia, que não somente definia o apoio de La Paz às teses
portenhas, mas também garantia a Buenos Aires voz em assuntos amazônicos (12 de
julho de 1971)167.
A aposta de Lanusse era de fato ousada e surpreendente. No intuito de conseguir
uma saída razoável em sua fronteira norte, aceitou outorgar ao Chile (único país em
relação ao qual a Argentina é montante em alguns trechos) a palavra final sobre um
dos temas mais pungentes da sua agenda bilateral dos dois países até a década de
1990: a administração das águas de fronteira no complexo geográfico da cordilheira
dos Andes. Buenos Aires cedia a Santiago a prerrogativa de definir o regime para o
uso das 14 bacias andinas comuns aos dois países em troca de apoio à consulta prévia
compulsória168.
165
Segundo Silveira, os peritos argentinos submeteram uma proposta de trabalho sabidamente
inaceitável para o Brasil no intuito de forçar o Itamaraty a retirar-se da mesa de negociações e arcar com
o ônus da paralisia do diálogo. MRE à legação em Buenos Aires, telegrama secreto-urgentíssimo,
Brasília, 10 de agosto de 1971, n. 599, AAS, 1969.01.15. CPDOC/FGV.
166
La Prensa, 10 de julho de 1971.
167
Ver MRE à legação em Buenos Aires, telegrama secreto, Brasília, 22 de julho de 1971, n. 535, AAS,
1969.01.15. CPDOC/FGV; Silveira ao MRE, telegrama, Buenos Aires, 22 de novembro de 1971, n. 2097,
AAS, 1969.09.02. CPDOC/FGV. O texto menciona que é objetivo comum impulsionar a integração física
de ambos países, que seriam “parte da zona andina da Bacia do Plata [minha tradução]”.
168
Silveira ao MRE, telegrama secreto, Buenos Aires, 14 de julho de 1971, n.1133, AAS, 1969.01.15.
CPDOC/FGV.
52
2.3.1. Os métodos de Silveira e Gibson Barboza
Silveira reagiu à nova estratégia de Lanusse em correspondência encaminhada ao
Itamaraty, onde propunha dois passos. Primeiro, preparar-se para a eventualidade de que o
Paraguai cedesse aos interesses argentinos; em outras palavras, pensar na possibilidade de
realizar um aproveitamento exclusivamente nacional das águas do Paraná na altura de Ilha
Grande, onde o rio é exclusivamente brasileiro. Em segundo lugar, caso a Argentina
apresentasse os documentos bilaterais no CIC com o fito de oficializá-los, o Brasil deveria
denunciar a atitude argentina de melindrar as negociações multilaterais no âmbito do
Tratado da Bacia do Prata mediante a consagração de posições de princípio (tais como a
consulta prévia) sob a forma de instrumentos jurídicos bilaterais, e até mesmo retirar-se da
mesa de negociações169.
Gibson Barboza discordava. Acreditava que esse curso de ação era excessivamente
arriscado porque, caso os outros países não apoiassem o reclamo brasileiro, o Itamaraty
seria obrigado a deixar efetivamente o CIC para manter sua palavra. Isso seria
contraproducente em vista dos interesses do país, uma vez que, em seu entendimento, o
processo do Prata ocorreria com ou sem a participação brasileira170. E era melhor participar
da construção do novo constrangimento do que se auto-excluir e transformar-se em mero
espectador.
Dessa forma, o chanceler brasileiro solicitava a seu embaixador que manifestasse
formalmente junto às chancelarias de La Paz, Montevidéu e Buenos Aires que as recentes
declarações conjuntas patrocinadas pela Argentina feriam espírito e letra do Tratado da
Bacia do Prata. Era mister alegar que atos bilaterais não deveriam regular também sobre
uma matéria tratada em âmbito multilateral171.
Deixando clara a sua discrepância com a orientação de Brasília, Silveira apressou-se
a indicar que os últimos acontecimentos demonstravam que Buenos Aires não estava
disposta a negociar nenhum acordo efetivo e utilizaria todos os métodos a seu alcance para
imputar ao Brasil a responsabilidade pela paralisia das negociações. Para ele, o Itamaraty
não deveria compartimentalizar o relacionamento bilateral em diversas áreas (o que, na
visão de Pio Corrêa, possibilitaria reduzir a importância das áreas de fricção direta e
ressaltar as faixas coincidentes entre os dois países), mas, ao contrário, condicionar todo o
relacionamento bilateral à mudança de postura da Argentina.
169
MRE à legação em Buenos Aires, telegrama secreto, Brasília, 22 de Julho de 1971, n. 535, AAS,
1969.01.15. CPDOC/FGV.
170
Ibid.
171
Ibid.
53
Afirma: “Parece-me (...) que, daqui por diante, qualquer aspecto de nossa política
bilateral com a Argentina – desde o intercâmbio comercial até o recurso água, por exemplo
– deve ser considerado não apenas em seus aspectos específicos, mas à luz das atuais
diretrizes gerais do governo argentino (...) sem pactuar com a presente orientação [do
mesmo] ou fazer-lhe concessões
(...)”172. O abandono de um dos mais significativos
princípios da cordialidade oficial era bandeira empunhada pela embaixada brasileira em
Buenos Aires.
Gibson Barboza, que havia discordado dos métodos, concordava com a orientação
geral proposta pelo embaixador. Solicitou a Silveira o envio de uma carta a de Pablo Pardo
na qual diria que os atos bilaterais celebrados entre a Argentina e os governos de Bolívia e
Uruguai negavam o processo do Tratado da Bacia do Prata173.
A missiva foi impactante. Pondo em foco a inconsistência da política regional
argentina, forçava o Palácio San Martín a explicar a todos os países os porquês dessa
atitude. Repentinamente, o cargo do chanceler de Pablo Pardo pendia por um fio174. Foi
por isso que o chanceler argentino reagiu imediatamente e pediu a Silveira a instantânea
retirada da nota e manifestou seu interesse em que Gibson Barboza visitasse Buenos Aires
à brevidade175.
Silveira encontrava-se em uma posição delicada. Se, por um lado, a eventual
demissão do ministro argentino o deixaria em posição constrangedora para continuar a
representar seu país em Buenos Aires e perante o CIC, por outro, acreditava que os
potenciais substitutos do chanceler não eram melhores interlocutores. Em telegrama
privado a seu chefe, afirmava que se, porventura, o encontro entre os dois chanceleres não
172
Silveira ao MRE, telegrama secreto urgentíssimo, Buenos Aires, 26 de julho de 1971, n. 1237, AAS,
1969.01.15. CPDOC/FGV.
173
Silveira ao Ministro Luis María de Pablo Pardo, Buenos Aires, 28 de julho de 1971, AAS, 1969.01.15.
CPDOC/FGV.
174
O constrangimento gerado pela carta brasileira foi tal, que o chanceler uruguaio chegou a justificar-se
dizendo ter assinado a declaração com a Argentina sem haver estudado o texto em questão com
profundidade. MRE à legação em Buenos Aires, telegrama secreto, Brasília, 6 de agosto de 1971, n.589,
AAS, 1969.01.15. CPDOC/FGV. Durante a pesquisa das fontes, não foi encontrado nenhum documento
que evidenciasse qual foi a reação da chancelaria boliviana à correspondência brasileira.
175
Silveira ao MRE, telegrama secreto urgentíssimo, Buenos Aires, 5 de agosto de 1971, n. 1322, AAS,
1969.01.15. CPDOC/FGV. A indiganação de Silveira com os argentinos levou-o a afirmar que chamar de
Pablo Pardo de maquiavélico seria “ofender o próprio maquiavel, dada a infantilidade das táticas [do
ministro argentino]”, Silveira a Gibson Barboza, telegrama particular, Buenos Aires, 5 de agosto, de 1971,
AAS, 1969.01.15. CPDOC/FGV. Parece ser que a interação de Silveira com de Pablo Pardo foi educativa
para o primeiro, tendo em vista que anos mais tarde, em seus primeiros meses como ministro de Estado,
afirmaria que: “Não nos fascinam as manipulações maquiavélicas, que exploram a desunião para forçar a
cunha de interesses nacionais espúrios”. BRASIL. Resenha de Política Exterior do Brasil. Brasília: MRE.
n. 1, 1974. p. 30.
54
se realizasse, de Pablo Pardo efetivamente cairia. E nesse contexto sugeriu a Gibson
Barboza a realização da visita àquela capital176.
A respeito da retirada da nota, Silveira propôs a seu superior que o Brasil fosse
extremamente cuidadoso. Se tocasse o tema no CIC, a delegação brasileira estaria forçando
os governos de La Paz e Montevidéu a se manifestar e, esses, certamente o fariam em
defesa de Buenos Aires. Assim, sugeriu que no próximo encontro apenas dissesse a seus
colegas que Brasília havia decidido adiar o tratamento do assunto177. Gibson Barboza
concordou com Silveira, acrescentando que o adiamento da apresentação da nota devia ser
entendido por seu colega argentino como uma concessão brasileira. O chefe do Palácio San
Martín devia um gesto ao Brasil. No mais, o ministro brasileiro negou-se a visitar Buenos
Aires, concordando apenas em manter de pé um convite já feito ao argentino para visitar
Brasília178.
O chanceler argentino apressou-se em tentar justificar a série de entendimentos
realizados por Lanusse no Prata e, nesse afã, cometeu um erro de cálculo que terminou
criando uma corrida em direção ao deterioro definitivo das relações entre ele, seu colega
brasileiro e o embaixador em Buenos Aires. Mediante um emissário, de Pablo Pardo
informou a Silveira que os entendimentos bilaterais com Bolívia e Uruguai nada mais eram
do que uma tentativa de “ajudar” o Itamaraty a criar as condições domésticas para negociar
um acordo final com a Argentina sobre a questão dos rios. Explicava ele: em encontro
reservado que tivera com Gibson Barboza em Assunção, o ministro brasileiro teria dito a
ele pessoalmente que não havia, no Brasil, condições efetivas para negociar uma definição
sobre o tema porque a opinião pública brasileira não estava preparada para tanto, motivo
pelo qual a busca do consenso com a Argentina não seria factível naquela conjuntura.
Assim, o Palácio San Martín calculara que, ao celebrar instrumentos sobre o tema das águas
internacionais com as outras capitais da região, estaria criando condições para que o
público brasileiro desse carta branca ao governo de Brasília para avançar o tão ansiado
acordo com Buenos Aires 179.
A esdrúxula justificativa argentina não poderia ter impacto pior. Ao imputar a
responsabilidade dos atos internacionais argentinos – de claro cunho contraproducente no
contexto do Tratado da Bacia do Prata – ao chanceler brasileiro, de Pablo Pardo havia
176
Silveira a Gibson Barboza, telegrama particular secreto, Buenos Aires, 03 de agosto de 1971, AAS,
1969.01.15. CPDOC/FGV.
177
Idem, telegrama particular secreto urgentíssimo, Buenos Aires, 6 de agosto de 1971, AAS,
1969.01.15. CPDOC/FGV.
178
MRE à legação em Buenos Aires, telegrama secreto urgentíssimo, Brasília, 10 de agosto de 1971, n.
599, AAS, 1969.01.15. CPDOC/FGV.
179
Silveira ao MRE, telegrama secreto urgentíssimo, Buenos Aires, 5 de agosto de 1971, n. 1322, AAS,
1969.01.15. CPDOC/FGV.
55
posto em risco o posto do seu colega brasileiro e gerado nele um forte sentimento de
indignação e ressentimento. O próprio Palácio San Martín havia criado as condições para
que o chefe do Itamaraty adotasse o curso defendido por Silveira: a intolerância em relação
aos métodos da diplomacia argentina e a defesa intransigente das posições de máxima de
Brasília durante as negociações. O chanceler brasileiro estava pronto para abandonar a
cordialidade oficial como guia de ação para lidar com os constrangimentos provenientes de
Buenos Aires180.
Silveira vencera, no front doméstico, a batalha para modificar a forma de lidar com a
Argentina. Em mensagem particular a Gibson Barboza, manifestava a sua emoção ao
chegar ao ponto mais alto de sua carreira podendo demover o Itamaraty das tradicionais
concepções que informavam a sua política para Buenos Aires181. Meses depois, de Pablo
Pardo deixava o Palácio San Martín e era substituído pelo embaixador Mc Loughlin182.
Porém, menos de meio ano mais tarde, a diplomacia regional da Argentina
continuava a constranger o Brasil, dessa vez mediante declarações conjuntas com o
Paraguai183 e o Equador184. A política externa de Lanusse operava sempre sob um esquema
básico de grande atrativo: abria-se uma linha de crédito para projetos de integração física,
oferecia-se cooperação técnica no campo científico e agrícola para os vizinhos menos
desenvolvidos, lançavam-se as bases para estudos sobre aproveitamento conjunto dos rios,
declarava-se conjuntamente o rechaço a todo tipo de hegemonia, reconhecia-se que as
180
Gibson Barboza a Silveira, telegrama particular secreto urgentíssimo, Brasília, 10 de agosto de 1971,
AAS, 1969.01.15. CPDOC/FGV.
“Não posso deixar de dizer a você que seu telegrama particular, de hoje, fez com que os meus olhos
se enchessem de lágrimas. Minha vida tem sido entremeada de momentos felizes e de sofrimentos quase
insuportáveis, cujo maior equilíbrio encontrei sempre num inquebrantável amor pelo nosso país e na
confiança em seu destino. Mas foi preciso que você, com seus enormes méritos e a sua qualidade
humana, fosse ministro das relações exteriores, para que eu, dentro das inúmeras imperfeições que me
são próprias, me sentisse plenamente recompensado pelo pouco que me é dado fazer pelo Brasil e pela
casa, aos quais tanto devo, como devo aos meus colaboradores neste fascinante e árduo posto.
Obrigado, meu chefe e meu amigo”. Silveira a Gibson Barboza, telegrama particular secreto urgentíssimo,
Buenos Aires, 10 de agosto de 1971, AAS, 1969.01.15. CPDOC/FGV.
182
Não foram encontradas informações que permitam imputar a troca de chanceleres na Argentina aos
episódios aqui relatados.
183
Às vésperas de 1972 (27-29 dezembro de 1971), Lanusse e Stroessner acordaram a concessão de
linhas de crédito argentinas e a assistência técnica argentina em diversas áreas: afirmaram que os países
deviam dispor de seus recursos naturais não somente de acordo com seus interesses, mas também “de
acordo com o direito internacional”; afirmaram que países do sistema interamericano deviam cooperar
levando em conta o “caráter multilateral do ordenamento regional”; lançaram um programa de estudos
hidrelétricos sobre o trecho argentino-paraguaio do Paraná (Yaciretá e Apipé); lançaram projeto – sem
precedentes – de cooperação de ambos os países com a Bolívia para utilizar um sistema de barragens
para a regulação das águas do rio Pilcomayo; e celebraram a “cooperação e assistência das Forças
Armadas argentinas com as Forças Armadas paraguaias”. Silveira ao MRE, telegrama, Buenos Aires, 30
de dezembro de 1971, n. 2324, AAS, 69.09.02. CPDOC/FGV.
184
Ao fim da declaração dos dois mandatários, o Equador manifesta seu desejo de que o governo da
Argentina se vincule mais estreitamente ao Pacto Andino. Silveira ao MRE, telegrama urgente, Buenos
Aires, 28 de janeiro de 1972, n. 148, AAS, 69.09.02. CPDOC/FGV.
181
56
relações internacionais na América do Sul deveriam ser conduzidas em foros multilaterais
devido à “estrutura física do subcontinente” e, finalmente, destacavam-se os laços
cooperativos entre as Forças Armadas argentinas e suas correspondentes nos outros países.
Ou seja, a tônica era a oferta de recursos a fundo perdido em troca de declarações de alto
valor político.
A dinâmica atualização dos vínculos bilaterais argentinos não era a única estratégia
de Lanusse para frustrar o programa hidrelétrico brasileiro. Quando da visita do Presidente
Médici aos Estados Unidos, e da manifestação de Nixon sobre o papel de liderança do
Brasil na América Latina, o mandatário argentino denunciou os vícios gerados pela divisão
do continente em duas classes de países185. Além disso, Buenos Aires não hesitou em acusar
o Brasil de irresponsabilidade ambiental na região amazônica. A melhor saída para esse
problema seria a adoção do princípio da “consulta” para a utilização racional e eqüitativa
das águas a fim de evitar danos e desequilíbrios ambientais186.
Apesar de sua guinada intelectual em direção a Silveira, é plausível supor que
Gibson Barboza tivesse ânsia por chegar a um entendimento técnico com a Argentina e,
dessa forma, eliminar a questão da consulta prévia do diálogo com a vizinhança. Os custos
de negar a cordialidade oficial talvez fossem muito altos para o chanceler. Em princípios de
setembro daquele mesmo ano, Barboza deu carta branca para que seu embaixador perante
as Nações Unidas, Sérgio Frazão, e o ministro Expedito de Freitas Rezende, negociassem
entendimento final com suas contrapartes argentinas em Nova Iorque. As conversas foram
paralisadas até a chegada dos chanceleres argentino e brasileiro à cidade, onde teria lugar a
XXVII Assembléia Geral das Nações Unidas. Durante jantar das duas delegações, Frazão
teria proposto uma rodada de negociações da qual apenas participariam os chanceleres e
seus representantes perante a ONU187. Horas depois, chegavam a um acordo188, trocando
cartas sobre o tema e co-patrocinando a Resolução 2995 da Assembléia Geral das Nações
185
Lanusse dizia: “As soluções não se encontram diferenciando-se os países do continente segundo o
nível de desenvolvimento, e sim no tratamento de igual para igual, sem paternalismos, lideranças ou
hegemonias, e a Argentina está convencida de não haver no continente país auto-suficiente, mas que,
pelo contrário, todos, sem exceção, necessitam um do outro e se complementam [minha tradução]”, El
cronista comercial, 28 de dezembro de 1971.
186
Visita de Lanusse ao Equador em janeiro de 1972. Silveira ao MRE, telegrama urgente, Buenos Aires,
28 de janeiro de 1972, n. 148, AAS, 69.09.02. CPDOC/FGV.
187
LANÚS. Op. Cit., p. 302.
188
O Acordo subscrito em 29 de setembro de 1972 afirmava que “a) na exploração, aproveitamento e
desenvolvimento de seus recursos naturais, os Estados não devem causar efeitos prejudiciais sensíveis a
regiões situadas fora de sua jurisdição nacional; b) [ambos os países] reconhecem que a cooperação
entre os Estados na área ambiental (...) será adequadamente atingida mediante o conhecimento oficial e
público dos dados técnicos relativos aos trabalhos a ser empreendidos pelos Estados dentro de sua
jurisdição nacional com o propósito de evitar prejuízos sensíveis que possam ter lugar no meio humano
da área vizinha; c) reconhecem que os dados técnicos mencionados (...) serão apresentados e recebidos
com o melhor espírito de cooperação e boa vizinhança, sem que isso possa ser interpretado como
facultando qualquer Estado a atrasar ou impedir os programas e projetos de exploração, aproveitamento e
desenvolvimento dos recursos naturais [minha tradução]”. Apud. LANÚS. Op. Cit., p. 302.
57
Unidas, aprovada por unanimidade189. Esse conjunto de medidas foi batizado de
“Acordo de Nova Iorque”, entendimento que – devido a sua ambigüidade – permitia
a ambas as partes manter suas posições originais sem com isso inviabilizar o espaço
de negociação190. Contudo, a generalidade do “Acordo” impossibilitaria sua eficácia.
Seu teste de fogo foi quando o governo brasileiro definiu a data para o
enchimento da represa de Ilha Solteira, e Silveira informou ao Palácio San Martín que
o Itamaraty encaminharia uma comunicação oficial ao embaixador argentino em
Brasília. Isso causou grave desconforto na Casa Rosada, uma vez que a mesma
esperava que a embaixada brasileira em Buenos Aires encaminhasse o comunicado
à chancelaria argentina191. Os protestos formais da representação argentina no
CIC192 foram frontalmente respondidos por Silveira. Em primeiro lugar, a obra em
Ilha Solteira não teria nenhuma conseqüência sobre o território argentino. Além
disso, o governo brasileiro já havia publicado uma nota sobre o tema em O Estado de
S. Paulo uma semana antes, informando sobre o enchimento da represa193. Além
disso, o governo também havia publicado o tema no Diário Oficial que, em gesto de
cortesia e boa vontade, havia sido enviado pelo Secretário Geral do Itamaraty ao
embaixador argentino no Brasil194. A partir daí, ficava claro que o entendimento de
Nova Iorque não previra de que maneira os Estados
determinados
os
“prejuízos” eventuais
das
definiriam
como seriam
obras sobre o leito dos rios
internacionais.
Um mês e meio depois, Brasil e Paraguai criavam a empresa binacional de
Itaipu (maio de 1973) e, até o fim do ano, Argentina e Paraguai assinavam o Tratado
de Yaciretá (dezembro). Em meio a esses novos condicionantes, que agora impunham
a necessidade de negociar tecnicamente a construção das duas obras no rio Paraná, a
volta do peronismo à Argentina abria espaços inéditos para o diálogo bilateral. Era a
calmaria que precede as grandes turbulências.
189
Sobre a negociação, ver BARBOZA. Op. Cit., p. 118-124.
Essa interpretação é apresentada por Luiz Felipe de Seixas Corrêa no comentário introdutório do
discurso proferido por Gibson Barboza na XVII Assembléia Geral das Nações Unidas. Ver FUNAG. A
Palavra do Brasil nas Nações Unidas (1945-1995). Brasília: FUNAG, 1995, p. 273.
191
LANÚS. Op. Cit., p. 303.
192
Além de afirmar que a prática brasileira violava o “Acordo de Nova Iorque”, a chancelaria argentina
publicava nota afirmando que em 29 de outubro de 1968, em 21 de janeiro de 1969, em 29 de abril de
1969 e em 29 de outubro de 1969, o governo argentino havia pedido ao brasileiro, por escrito, o direito de
ser informado e consultado sobre os trabalhos hidráulicos em Ilha Solteira. La Nación, 21 de março de
1973.
193
Esse procedimento, pelo qual um país publica em seus próprios periódicos certas informações
hidrológicas sem a notificação formal a terceiros, é conhecido como “Prática de Jupiá”.
194
LANÚS. Op. Cit., p. 317.
190
58
2.4. A promessa do concerto
O fracasso do projeto eleitoral de Lanusse resultou na posse de Campora –
representante de Perón, que se encontrava exilado em Madri – em 25 de maio de 1973. A
cordialidade com que Campora tratou Silveira desde o início da sua gestão195 permitiu um
alto nível de entendimento em duas áreas sensíveis: a cooperação argentino-brasileira sobre
o rio Uruguai e a denúncia argentina dos “Acordos de Nova Iorque”, que ocorreu a pedido
do governo argentino com total apoio do embaixador brasileiro em Buenos Aires.
Em relação à primeira, em março de 1972, a Eletrobrás e a Água y Energía (AyE)
da Argentina assinaram convênio para estudar a viabilidade de construir represas
hidrelétricas nas regiões de São Pedro, Garabí e Roncador, sobre o rio Uruguai. Sabia-se
que a coordenação de esforços permitiria garantir a navegabilidade desde o estuário do
Prata até a Lagoa dos Patos, no Rio Grande do Sul. Iniciavam-se, então, as conversações
para um avanço concreto na área. Essa iniciativa prenunciava o clima de cooperação de
ambos os países na questão hidrelétrica.
A segunda área de entendimento era a denúncia do “Acordo de Nova Iorque”. A
leitura atenta da carta apresentada pelo chanceler Puig a Silveira, na ocasião, assim como as
observações do embaixador brasileiro sobre o novo mandatário argentino, leva à conclusão
de que o rechaço de tal instrumento não foi causado pela intenção argentina de hostilizar o
Brasil ou mesmo de alardear o não-cumprimento brasileiro do entendimento acordado. Ao
contrário, o texto é extremamente cordial196, deixando claro que o alcance e a interpretação
das normas estabelecidas ficavam comprometidos por uma redação que permitia e
estimulava divergências. A carta reconhece que o “Acordo” foi fonte de desentendimentos
sistemáticos em vez de promover a cooperação197.
Apesar da fluidez do diálogo entre Silveira e o governo de Campora, a dialética
entre as forças sociais argentinas e as posturas diplomáticas brasileiras impediram a
consecução de um acordo definitivo sobre a questão. Ao tempo em que Brasil e Paraguai
assinavam o Tratado de Itaipu (maio de 1973), as ruas de Buenos Aires eram adornadas por
195
Silveira ao MRE, telegrama confidencial urgentíssimo, Buenos Aires, 17 de maio de 1973, n. 1266,
AAS, 1972 a 73. CPDOC/FGV, no qual Silveira relata a Brasília o clima de extrema cordialidade de
Cámpora para com ele desde os seus dias de Presidente eleito.
196
Comentando o documento a Gibson Barboza, Silveira diria que o tom do mesmo é “correto, no que
muito difere dos que foram dirigidos no governo argentino anterior”, além de não acusar nem fazer
referência direta à tese da consulta prévia. Silveira a Gibson Barboza, telegrama secreto urgentíssimo,
Buenos Aires, 10 de julho de 1973, n. 1983, AAS, 1969.01.15. CPDOC/FGV.
197
Juan Carlos Puig a Silveira, Buenos Aires, 10 de julho de 1973, AAS, 1969.01.15. CPDOC/FGV.
59
cartazes que clamavam contra o projeto, e todos os setores da sociedade argentina haviam
sido contaminados pelo sentimento de indignação198.
Silveira não foi poupado pela ebulição social que cindia uma Argentina entre grupos
clandestinos terroristas. Em 16 de abril de 1973, o Itamaraty recebia informação idônea de
que havia planos de “elementos ultra-esquerdistas argentinos” para seqüestrar Silveira e sua
esposa, durante o qual seria exigida uma declaração de suspensão dos trabalhos da
hidrelétrica de Ilha Solteira199.
A agitação interna na Argentina, que minava as bases de Campora, abria o caminho
para o regresso de Perón. O problema das hidrelétricas teria que esperar o regresso do
velho líder justicialista, de quem se esperava o poder de reduzir o ritmo da deterioração do
vínculo bilateral.
2.5. Conclusões
Esta seção buscou sintetizar a evolução do relacionamento argentino-brasileiro
entre a assinatura da Ata de Iguaçu (1966) e a do Tratado de Itaipu (1973). Argumentou-se
que o primeiro ato brasileiro-paraguaio consubstanciou uma clivagem na política externa
brasileira para a Argentina, uma vez que a celebração do acordo – que tratava de um tema
crucial às preocupações regionais de Buenos Aires – teve lugar apesar das sistemáticas e
insistentes reclamações formais do Palácio San Martín.
Embora houvesse elementos importantes do processo decisório diplomático do
Brasil (nomeadamente o embaixador Pio Corrêa) afeitos às práticas da cordialidade oficial,
o curso dos acontecimentos revela que não foi essa a tendência que vingou. A partir de
Iguaçu, a diplomacia brasileira emitiu sinais de que estava disposta a modificar a maneira
tradicional de lidar com a Argentina. Essas manifestações incluíam: (a) a indicação de
Silveira, um embaixador cético em relação ao vínculo argentino-brasileiro; (b) a
radicalização do estilo brasileiro de condução diplomática, que contrapunha a reserva dos
gabinetes à publicidade das negociações e uma inesperada dose de realismo político ao
avanço da juridicidade; (c) a intolerância em relação à estratégia regional de Lanusse; e (d) a
impaciência em relação à atuação do chanceler de Pablo Pardo.
As posturas do Brasil, entre 1966 e 1973, fundam uma nova abordagem diplomática
para a América do Sul e, ao fazê-lo, redimensionam o lugar da Argentina em seu cálculo
198
Silveira ao MRE, telegrama secreto exclusivo urgentíssimo, Buenos Aires, 16 de abril de 1973, n. 988,
AAS, 1972 a 73. CPDOC/FGV.
199
MRE à legação em Buenos Aires, telegrama secreto exclusivo urgentíssimo, Brasília, 16 de abril de
1973, n. 334, AAS, 1972 a 73. CPDOC/FGV.
60
estratégico. Foram identificados quatro fatores que claramente concorreram para que o
fenômeno da diluição da cordialidade oficial tivesse lugar naquele período específico da
história.
Primeiramente, vale notar que o embaixador brasileiro em Buenos Aires ganhou
centralidade na definição da atuação diplomática para a Argentina quando da criação do
CIC em 1968. O fato de o cargo ter sido ocupado por Silveira certamente favoreceu o
curso dos acontecimentos de forma determinante. O fortalecimento das posições dele nas
disputas internas do Itamaraty andavam pari passu com sua percepção de que o Brasil já
contava com condições reais
para reverter a postura preventiva que comandara
historicamente a diplomacia do Rio de Janeiro e de Brasília.
Em segundo lugar, a fragilidade do processo decisório argentino em política externa
tendeu a ressaltar a relevância que os acertos e erros de seu chanceler tinham sobre o
cálculo estratégico do país. Como foi evidenciado, as táticas do ministro de Pablo Pardo
contribuíram para a adesão de Gibson Barboza ao ideário de Silveira sobre como deveria o
Brasil tratar com as idiossincrasias da diplomacia argentina. A interação entre o chanceler
argentino e os dois diplomatas brasileiros gerou situações constrangedoras que
funcionaram claramente em detrimento do diálogo bilateral.
Em terceiro, o fracasso dos “Acordos de Nova Iorque”, abordagem alternativa à de
Silveira, terminaria por fortalecer o embaixador na estrutura interna do Itamaraty. Note-se
que o próprio ministro brasileiro tinha comandado o processo de Nova Iorque em parceria
com alguns dos nomes mais importantes do quadro da chancelaria. Ele o fizera, sustentouse, em resposta às críticas da imprensa e de setores relevantes do sistema político brasileiro,
muito reticentes a adotar posturas frontais em relação a Buenos Aires.
Em quarto lugar, o significado de Itaipu para o aparelho de Estado brasileiro
eliminou do mapa diplomático a possibilidade de abandonar o projeto ou mesmo reduzirlhe o ritmo acelerado. A animosidade argentina contra essa iniciativa talvez tivesse a mesma
intensidade, criando um incentivo natural para que todo chanceler tivesse que adotar uma
rota também frontal em relação às atitudes de Brasília, conforme foi apresentado.
Do choque de dois contextos sócio-econômicos tão díspares – forças profundas
em franca dissonância – nascia um fenômeno raro na vida de dois vizinhos: a consagração
dos objetivos máximos de um trazia à tona a inoperância da diplomacia do outro. Em um
ambiente como esse, é raro alcançar um acordo duradouro, isto é, um entendimento que
seja instrumental para ambas as partes.
61
Entre 1966 e 1973, a diplomacia brasileira para a Argentina abandonou dois dos
elementos de seu tradicional marco de referência: a tolerância em relação ao discurso
diplomático argentino e a busca sistemática por faixas de cooperação e entendimento como
mecanismo para evitar os confrontos abertos. A erosão da cordialidade oficial do cálculo
internacional do Brasil terminaria por ser implementada pelo governo brasileiro entre 1974
e 1979.
62
Capítulo III
O estadista, o chanceler e o embaixador
Às vésperas de sua posse, Ernesto Geisel fazia uma avaliação crítica do estado das
relações internacionais do Brasil. Para ele, o país tinha condições de arquivar as duas
experiências históricas que tradicionalmente impuseram limites estreitos à capacidade
brasileira de manobra no exterior: o laço de dependência política dos Estados Unidos e a
postura preventiva nos negócios com a Argentina. Se o primeiro eixo constrangia a atuação
diplomática do país nos quatro cantos do globo, o segundo moldava suas possibilidades na
América do Sul. Ele entendia que os padrões de relacionamento então vigentes com esses
dois países eram opções discordes com os avanços do projeto de desenvolvimento
brasileiro e com as oportunidades que a vida internacional apresentava a uma potência
regional de porte médio, que era como ele percebia o Brasil.
Nos primeiros meses de 1974, Geisel planejou a reversão desse quadro. Por isso,
escolheu para ocupar o Itamaraty um diplomata de carreira com quem rapidamente
estabeleceu relações singulares. Antônio Francisco Azeredo da Silveira seria o responsável
por dar coerência ao projeto internacional do presidente, assim como articulá-lo
internamente e resguardá-lo do peso da tradição, que inúmeras vozes ressuscitaram – na
imprensa, na caserna e na própria chancelaria – até o fim da gestão em 1979. Também
ocupou-se de justificar, perante o aparelho de Estado e a sociedade, a necessidade da
mudança.
O ímpeto reformista do Presidente, assim como o processo decisório que ele pôde
desenvolver, centrado na figura do chanceler, teve efeitos tangíveis sobre a política para a
Argentina. Apesar de as manifestações do presidente Juan Domingo Perón em prol de um
entendimento definitivo sobre a questão dos rios, a difícil interação das duas diplomacias
alargou-se para além do período peronista (1973-1976) e caracterizou a conjuntura sobre a
qual a Junta Militar, inicialmente chefiada por Jorge Rafael Videla (1976-1979), estruturou
uma nova tática para lidar com o Brasil.
Se, no primeiro momento, as reações argentinas à política de Geisel eram tão pouco
coordenadas quanto turbulento era seu processo político doméstico, no segundo a Casa
Rosada renovou seu instrumental no intuito de conter o projeto de Itaipu.
Poucas
personalidades argentinas eram mais prováveis para levar a cabo a tarefa do que Oscar
63
Camilión, que em 1976 apresentou as credenciais de embaixador a Geisel e lançou-se à
reversão da tendência do fato consumado nas obras de engenharia planejadas sobre o rio
Paraná. Estavam redefinidos os termos do embate.
3.1. Geisel estadista
Geisel assumiu a Presidência da República em condições excepcionais. Herdeiro do
grupo castrense200, que tomara o poder em 1964 com a convicção de que a intervenção
militar no poder público devia ser limitada, ele chegou ao Palácio do Planalto graças a uma
aliança entre “duros” e “brandos” para encaminhar a liberalização política do país201. Essa
característica fez do Presidente o árbitro entre as facções que advogavam pela manutenção
das características autoritárias do regime e as que buscavam avançar o ritmo da
liberalização202. Segundo Camargo e Góes, a prerrogativa de moderação do cenário político
assegurou ao chefe de Estado poderes quase imperiais, característica que foi intensificada
pelo perfil e história pessoal de Geisel. Diferentemente do militar típico, a maior parte de
sua vida pública foi dedicada à burocracia estatal fora da caserna203.
200
Geisel integrou, junto a seus irmãos e a Golbery do Couto e Silva, o grupo militar que se opôs ao
Presidente João Goulart em 1964 e tinha como líder o então chefe do Estado Maior do Exército,
Humberto de Alencar Castelo Branco. Após o golpe militar, Geisel foi nomeado chefe do Gabinete Militar
da Presidência da República, passando automaticamente a chefiar também a Secretaria Geral do
Conselho de Segurança Nacional. Quando da saída de Castelo Branco do poder, em 1967, Geisel foi
indicado para o Superior Tribunal Militar.
201
Por liberalização entende-se o período em que os dirigentes de determinado regime autoritário (ou
parte deles) anunciam sua intenção de ampliar significativamente os direitos individuais e grupais dos
cidadãos. Ver O’DONNELL, G.; SCHMITTER, P. Transições do Regime Autoritário: primeiras conclusões.
São Paulo: Vértice, 1987, p. 23.
202
Esse tipo de acordo, tão incomum na história dos regimes militares, tinha por objetivo evitar que os
custos da presença militar no aparelho de Estado terminassem por varrer o que uma corporação
castrense tem de mais valioso – a sua unidade. Ver CAMARGO, A.; GÓES, W. de. O drama da sucessão
e a crise do regime. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1984, p. 100 e GÓES, W. de. O Brasil do General
Geisel: estudo do processo de tomada de decisão no regime militar burocrático. Rio de Janeiro: Nova
Fronteira, 1978, p. 41.
203
Geisel nasceu em Bento Gonçalves (Rio Grande do Sul), em 1907. Aos 24 anos, foi nomeado para
diretor-geral do Departamento de Segurança Pública e secretário-geral do governo do Rio Grande do
Norte na interventoria de Aluísio Moura. No mesmo ano, alcançou o Conselho Consultivo do Estado da
Paraíba na interventoria de Antenor Navarro. Um ano mais tarde, em 1932, foi indicado secretário da
Fazenda, Agricultura e Obras Públicas da Paraíba. Entre 1935 e 1946 ocupou diversos cargos na carreira
militar e estudou na Escola de Armas e na Escola do Estado-Maior, além de fazer estágio em escolas
militares nos Estados Unidos. Em 1947, foi como adido militar para a embaixada do Brasil em
Montevidéu. Retornou ao país dois anos mais tarde, voltando a ocupar postos na carreira militar. Em
1955, foi nomeado subchefe do Gabinete Militar da Presidência da República no governo João Café Filho.
Nesse mesmo ano, assumiu a superintendência da refinaria Presidente Bernardes em Cubatão (São
Paulo) até 1957, quando virou membro do Conselho Nacional do Petróleo como representante do
Ministério de Guerra. Em 1961, ocupou a chefia do Gabinete Militar da Presidência da República durante
as duas semanas da gestão Ranieri Mazzilli. Em 1964, foi reconduzido a essa mesma função pelo
Presidente Castelo Branco. Pouco antes da posse de Costa e Silva (1967), afastou-se do grupo vinculado
ao novo mandatário encontrando espaço no Superior Tribunal Militar. Já em 1969, o Presidente Médici o
convidou para comandar a Petrobrás, onde ficou até sua indicação como candidato presidencial, em
junho de 1973. Assumiu a Presidência da República em 1974, aos 67 anos de idade. Em 1980, após
deixar o Palácio do Planalto, passou à presidência da Nordeste Química S.A., tornando-se mais tarde
64
Nele, havia obsessão pelos detalhes de cada iniciativa governamental. Por isso,
executou pessoalmente as duas grandes obras a que se dedicou durante o governo: o
refluxo da comunidade de informações como tática governamental de distensão política204 e
a aceleração do programa de desenvolvimento industrial induzido, apesar do ambiente de
recessão econômica internacional que marcou a década de 1970205. Dessa forma, o
presidente procedeu à releitura do binômio segurança/desenvolvimento que inspirara o
golpe militar de 1964 para privilegiar definitivamente o segundo termo sobre o primeiro206.
Filho de alemão radicado no Rio Grande do Sul, Geisel exemplifica o processo de
enraizamento nacional que, em apenas uma geração, assegurou aos jovens da colônia a
possibilidade de tornarem-se atores da mudança no cenário político nacional. Jovem cadete
em meio ao clima generalizado de conluio em que se encontravam as Forças Armadas nos
anos vintes, Geisel fez parte da geração que marcou a passagem de uma sociedade
oligárquica
para
uma
de
massas
mediante
a
revolução
de
1930207.
Aderiu
incondicionalmente ao caráter reformista desse movimento, chegando a participar dos
confrontos armados que se travaram em São Paulo e no Rio de Janeiro, e à administração
pública do Estado Novo, projeto varguista de modernização centralizadora208.
O conteúdo desse reformismo era dado pelo programa de desenvolvimento
industrial acelerado que Vargas pôs em andamento das décadas de 1930 e 1940. Após a II
Guerra Mundial, a geração de Geisel chegava aos principais postos de comando
presidente do Conselho de Administração da Companhia Petroquímica do Nordeste. Falheceu no Rio de
Janeiro, vítima de câncer, em 1996, aos 89 anos. D’ARAÚJO, M. C. de; CASTRO, C. (Org.). Ernesto
Geisel. 5.ed. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1997. p.465-474.
204
Esse era efetivamente um sistema de poder paralelo ao Estado brasileiro. Em meados da década de
1970, o mesmo contava com vultosos orçamentos, isenção de regras de disciplina e controles
administrativos, agendas confidenciais, métodos autônomos de identificação e punição de elementos
suspeitos, presença formal e informal em todos os ministérios, secretarias, Estados federados, municípios
de grande porte e meios de comunicação do país. Embora Geisel tenha conseguido avançar
significativamente na eliminação da censura e da prática generalizada da tortura e das prisões políticas, o
esfacelamento da comunidade de informações tal como desenvolvida durante o regime militar (19641985) não foi executado até meados da década de 1980. Ver STEPAN, A. Rethinking Military Politics:
Brazil and the Southern Cone. Princeton University Press, 1988, p. 24.
205
Diante do choque petrolífero de 1973, que pôs em estado de alerta todas as economias do mundo
industrializado e em desenvolvimento, o governo brasileiro optou por aumentar o gasto público no
programa de industrialização nacional na crença de que o país atravessava uma fase crucial do
capitalismo industrial. O projeto econômico, batizado de II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND),
procedeu a definir áreas de desenvolvimento tecnológico e industrial sensíveis e a financiá-las
sistematicamente com créditos públicos. CARNEIRO, D. D. Crise e Esperança: 1974-1980. In: ABREU, M.
P. de. A Ordem do Progresso: cem anos de política econômica republicana (1889-1989). Rio de Janeiro:
Campus, 1992. p. 295-322.
206
PINHEIRO, L. Foreign policy decision-making under the Geisel government: the President, the military
and the foreign ministry. 1994. Tese (Doutorado) – London School of Economics p. 70-71.
207
ESTADO NOVO. In: FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS. Dicionário Histórico-Bibliográfico Brasileiro.
Disponível em <http://www.cpdoc.fgv.br/dhbb>. Acesso em 10 jan. 2002.
208
Em 1930, Geisel aderiu ao movimento revolucionário contra o governo de Washington Luís, chegando
aos cargos de diretor geral do Departamento de Segurança Pública e secretário-geral do governo do Rio
Grande do Norte. Em 1931, reprimiu a reação contrária ao interventor de Vargas em Pernambuco.
Participou contra levantes similares no vale do Paraíba (1932) e na Escola de Aviação Militar do Rio de
Janeiro (1935). D’ARAÚJO; CASTRO, Op. Cit., p.466-467.
65
responsáveis pela implementação da política de industrialização do país. A ele coube a
direção de uma refinaria estatal (1955), uma cadeira no Conselho Nacional do Petróleo e,
mais tarde, a presidência da Petrobrás (1969-1973). Essa experiência solidificou nele uma
visão de mundo na qual a produção industrial autônoma tinha natureza redentora do atraso
histórico em matéria econômica e social209.
Sua formação profissional foi marcada por um tipo de vocação para a
responsabilidade ascética que caracteriza a forma pela qual formaliza seu pensamento e suas
opiniões. Para ele, a solidão não era uma escolha, e sim a condição inescapável do ser
humano, que responde sozinho pela conseqüência de seus atos. Encontra-se, seja na
literatura a seu respeito ou em seu próprio depoimento, a suspeita fundada de que cada
uma de suas ações era levada a cabo com a certeza de que a História não lhe pouparia
julgamento210.
Em Geisel, as tonalidades do protestantismo podem ser ilustradas pela rigidez de
seus horários, pela distância que impunha voluntariamente mesmo aos mais próximos, por
sua preferência pelo estilo de vida na caserna ao das altas rodas sociais, pelo aparente
descaso por qualquer prazer que não a leitura e a música de Mozart e, principalmente, por
fazer do trabalho a única paixão arrebatadora211. O corolário dessa visão foi uma prática
decisória essencialmente solitária e voluntarista ao longo de toda a sua gestão212.
Embora sua consulta a ministros fosse freqüente, era ele quem decidia os
conteúdos e as formas de operacionalizar as escolhas, mesmo que isso resultasse na
intimidação de seus assessores diretos213. Centralizou as decisões em seu gabinete, onde
resolvia dos problemas mais simples aos mais complexos. Tomava suas decisões
lentamente em meio a meticulosa reflexão e ao repasse de inúmeras opções em um
ambiente de solitária deliberação, geralmente à noite, durante o estudo de relatórios nos
209
Ibid., p.235-254
Evidência disso é o curioso fato de, aos 89 anos, Geisel ter procedido a duas revisões detalhadas e
exaustivas dos originais de seu próprio depoimento à Fundação Getúlio Vargas entre os anos de 1993 e
1996. Ibid., p. 8 e 10.
211
Ibid., p. 55 e GÓES, O Brasil…, p. 47.
212
Essa verificação, que permeia toda a literatura referente a Geisel, está claramente posta por Walder de
Góes: “(...) o quadro sistêmico, que dá organicidade ao processo decisório (...) não dispensa a
constatação de que toda essa realidade orgânica está permeada pela personalidade do Presidente
Geisel. Seu comportamento exerce, sobre os processos formais e sobre os modos informais de exercício
do poder, impacto que, sendo determinante da reação dos mecanismos, é, entretanto, bem assimilado por
eles. Não importa que isso conduza à eficiência ou à ineficiência, importa apenas constatar o fato, isto é,
a projeção da visão de mundo de Geisel sobre a estrutura dirigente como um todo”. GÓES, O Brasil… p.
41.
213
Seus assessores próximos têm uma interpretação alternativa para essas características: eles sugerem
que a solidão de Geisel era, na realidade, resultado da trágica morte de seu filho ainda adolescente em
1957. Ver Cf. FALCÃO, A. Geisel, do Tentente ao Presidente. Rio de Janeiro: Nova Fronteira,
1995 e Depoimento, cassete n. 2, lado A, 10 maio 1979.
210
66
quais rabiscava anotações que serviriam como instruções para os responsáveis de cada
pasta214.
Geisel não era um especialista em assuntos internacionais, mas contava com alguma
familiaridade com a área. Além de sua experiência como adido militar na embaixada
brasileira no Uruguai (1947-1950), presidiu a Petrobrás (1969-1973), tornando-se defensor
do estreitamento das relações com o mundo árabe. Ainda na estatal, criou a Braspetro,
braço internacional da empresa, que desenvolveu negócios com Angola, Argélia, Colômbia,
Iraque e Líbia. Durante seu governo, o chefe de Estado conduziu pessoalmente a dinâmica
política, e sua personalidade marcou definitivamente a postura nos assuntos externos. As
características que o definiam
animaram o projeto internacional, principalmente o
patriotismo de cunho reformista e a noção onipresente da responsabilidade individual
sobre os resultados da ação do homem público.
Pensava, porém, que os Estados Unidos estavam ingressando em uma nova etapa
de hegemonia após os ressentimentos causados pela participação do país na Guerra do
Vietnã (1956-1975), de acordo com o ideário de Silveira. A prática da détente215, perpetuada
pelo Presidente Ford ao escolher Henry Kissinger para o Departamento de Estado, abria
oportunidades que o Brasil não poderia negligenciar. Não era a primeira vez que um país
em desenvolvimento realizava essa leitura: o mesmo foi tentado mediante as mais diversas
estratégias, e com maior ou menor sucesso, pelos países da Europa Ocidental
(especialmente a França e a Alemanha), a China, as potências regionais afro-asiáticas, o
México, a Venezuela e a Argentina.
A criatividade do projeto externo nasceria durante a operacionalização dessa ampla
e ainda vaga intenção presidencial. Os primeiros discursos oficiais sinalizavam claramente
que haveria uma redefinição de prioridades no perfil internacional do país, sem, contudo,
oferecer detalhes concretos216. Coube ao presidente cunhar e anunciar o título – costume
comum à época – da nova orientação externa brasileira.
214
GÓES, W. Op. Cit., p. 20 e 24.
Prática em que Estados Unidos e União Soviética se engajaram entre as décadas de 1960 e 1970,
quando perceberam as vantagens de concertar sua atuação diplomática nos vários assuntos da agenda
mundial e diluir a carga ideológica do conflito Leste-Oeste que marcara as relações internacionais desde o
fim da Segunda Guerra Mundial. Para uma recuperação do conceito de détente, ver SARAIVA, J. F. S.
(Org.). Relações internacionais contemporâneas: da construção do mundo liberal à globalização. Brasília:
Paralelo 15, 1997. p. 257-260 e 279-282.
216
O discurso de Geisel na primeira reunião de gabinete, em 19 de março de 1974, já traz esses
elementos. O mesmo ocorreu com Silveira em seu discurso de posse, no qual prenunciou os novos
tempos ao afirmar que “o Brasil não se contém apenas no inventário de suas dimensões presentes, mas
antes se completa na perspectiva fecunda da superação do que é hoje (…) Por isso, [o Itamaraty] tem
feito e continuará a fazer ajustamentos sistemáticos na sua capacidade de atuar”. BRASIL. Ministério das
Relações Exteriores. Resenha de Política Exterior. Brasília: MRE. n. 1, mar/abr/maio/jun 1974, p. 9 e 1920. Nessa mesma ocasião Silveira afirmou a seus colegas que “a melhor tradição do Itamaraty é saber
renovar-se”. À luz do Depoimento, é praticamente impossível saber se essa construção tinha por objetivo
215
67
Tratava-se do Pragmatismo Responsável217. Sinteticamente, é possível sugerir que esse
paradigma consistiu na exploração de oportunidades que emanavam da flexibilização do
confronto Leste-Oeste. Na prática, isso significava: as vantagens de negociar com uma
Europa fortalecida e crescentemente autônoma em relação aos desígnios norte-americanos;
a possibilidade factível de negociar acordos com regimes marxistas, o apoio às
independências africanas e à causa palestina; e a busca da cooperação horizontal com
outras potências regionais, principalmente no campo energético e científico-tecnológico. A
orientação externa do governo Geisel não constitui propriamente uma ruptura com os
princípios defendidos no passado. Antes, representou o desenvolvimento do paradigma
externo acumulado com mais ou menos intensidade desde Vargas, qual seja a
instrumentalização da diplomacia em busca de insumos para o projeto nacionaldesenvolvimentista218.
O estadista viu-se prostrado diante da necessidade de justificar suas apostas
externas perante as estruturas domésticas e os parceiros tradicionais no estrangeiro. Esse
era o tamanho do desafio de Silveira, seu chanceler.
3.1.1. A chancelaria de Silveira
É plausível supor que, durante a escolha do ministério, Geisel procurasse um
chanceler com características essencialmente operativas, que pudesse pôr em prática seu
anseio decisivo, embora ainda difuso, de aprimorar o lugar do Brasil nas relações
internacionais.
Silveira, aos 57 anos de idade, era um candidato pouco provável à primeira vista. Ao
longo de sua carreira, não conseguira apadrinhamentos significativos219, tampouco era uma
figura publicamente conhecida cujo prestígio lhe facilitasse a operacionalização da ousada
agenda do Presidente. Os militares resistiam ao seu nome desde 1969, conforme visto
anteriormente. Contudo, foram justamente essas as características que o fortaleceram
contemporizar a postura do ministro com eventuais críticas dos setores mais conservadores da Casa ou
se foi uma ironia do ministro endereçada a esses grupos. Provavelmente tratou-se de uma conjunção das
duas alternativas.
217
Segundo Silveira, o texto por ele preparado para leitura do mandatário durante a primeira reunião de
gabinete, em 19 de março de 1974, trazia a noção de “pragmatismo responsável”, mas não definia a
expressão – tarefa que ficou por conta de Geisel. Inclusive, para o diplomata teria sido melhor se a
expressão a qualificar a política externa brasileira houvesse ressaltado o lado ecumênico do projeto, e
não o pragmático. Depoimento, cassete n. 2, lado A, 10 maio 1979.
218
Passim. CERVO, O desafio... e VIZENTINI, A política externa...
219
Exceção seja feita para o ex-presidente Costa e Silva, que teria defendido o nome de Silveira durante
a chancelaria de Juracy Magalhães. Costa e Silva e Silveira haviam feito amizade quando serviram,
juntos, na embaixada em Buenos Aires nos anos quarentas. Depoimento, cassete n. 2, lado A, 10 maio
1979.
68
perante a opinião do Presidente. A postura heterodoxa que adotara na negociação com
Buenos Aires e a decisão presidencial de utilizar a política externa como vitrine da
descompressão doméstica apesar do desconforto da “linha dura” faziam dele o homem que
Geisel procurava220.
O Presidente sabia que sua escolha não passaria imune às críticas dos ministérios
militares e do próprio Itamaraty. Mas estava disposto a arcar com esse custo porque havia
encontrado uma espécie de sintonia intelectual com Silveira quando das suas leituras das
correspondências assinadas pelos principais embaixadores do quadro da chancelaria221.
Efetivamente, as críticas não demoraram a aparecer. O Exército e a Marinha foram
abertamente avessos a sua nomeação222. No ministério, o anúncio fez o embaixador
Roberto Campos, principal desafeto da vida profissional de Silveira, reagir verbalmente. O
fato de Campos ter angariado visibilidade no cenário político brasileiro como ministro do
planejamento e ter sido ministeriável para o Itamaraty durante toda a década de setenta
acentuou o ressentimento mútuo – os ataques pessoais entre ambos estão patentes nas
memórias de um223 e no depoimento do outro224. Mesmo nos dias de hoje, a gestão Silveira
é criticada dentro da própria Casa diplomática225.
Porém, em um contexto em que um sistema político é articulado diretamente pelo
Presidente, os seus assistentes diretos ganham inusitada capacidade de influência sobre os
rumos da ação. Quando o mandatário tem interesse em imprimir força pessoal à política
externa, seu chanceler encontra-se em uma posição singular na história de uma chancelaria
relativamente autônoma em relação ao vaivém da política. Assim, Silveira não enfrentou
competição, para assuntos internacionais, com nenhum outro ministro ou assessor direto
220
Depoimento, cassete n. 11, lado B, 1 jun. 1979. Ver também CAMPOS, R. Lanterna na popa. Rio de
Janeiro: Topbooks. 1994. p. 925.
221
Depoimento, cassete n. 2, lado A, 10 maio 1979.
222
Depoimento, cassete n. 2, lado B, 10 maio 1979.
223
De forma geral, pode-se dizer que Campos criticava Silveira por melindrar as relações com os dois
eixos fundamentais da política externa brasileira (Argentina e Estados Unidos) e por pensar-se acima de
sua estatura política (o que não deixa de ser irônico, dada a baixa estatura física do chanceler). CAMPOS.
Lanterna... . p. 925 e 1013 e CAMPOS, R. Prefácio. In: BANDEIRA, M. Relações Brasil-EUA no contexto
da globalização: a rivalidade emergente. 2. ed. vol. 2. São Paulo: SENAC,1999. p. 11-17.
224
Silveira via em Campos a síntese do atraso intelectual que defendera o alinhamento automático à
potência hegemônica como saída diplomática para o Brasil contemporâneo. Além disso, rechaçava os
métodos que Campos utilizara, em vão, para alcançar a chefia do Itamaraty. Note-se que o fato de
Campos ter sido embaixador em Londres durante a gestão Silveira gerou inúmeros atritos entre os dois.
Depoimento, cassete n. 2, lado A, 10 maio 1979 e cassete n. 17, lado A, 7 jun. 1979.
225
Referindo-se à gestão Geisel, Seixas Corrêa afirma que “nesse período, devido à persistência de
visões nacionalistas distorcidas no meio militar e a certas idiossincrasias pessoais da cúpula do Itamaraty,
a controvérsia com a Argentina chegaria ao seu ponto mais crítico [meu itálico]”. Além disso, “atribui-se ao
então Chanceler Antônio Francisco Azeredo da Silveira uma visão tradicional do relacionamento BrasilArgentina, mais predicada no espírito de rivalidade herdado do passado do que nas potencialidades da
cooperação. A superação deste tipo de visão, que encontrava paralelos nos meios diplomáticos e
acadêmicos argentinos, foi fundamental para a implantação que se verificou a seguir de modelos
associativos de relações”. CORRÊA, L. F. de S. A política externa de José Sarney. In: GUILHON, Op. Cit.,
v. 1. p. 363 e 384.
69
do Presidente226. Exceção deve ser feita aos ministros da Fazenda e das Minas e Energia,
que tinham ascendência sobre Silveira em questões econômicas e de petróleo. No último
caso, a pasta era ocupada por Shigeaki Ueki, assessor de Geisel desde os anos em que o
general comandara a Petrobrás, e ele também tinha palavra sobre os tecnicismos referentes
a Itaipu227.
Não é possível emitir opinião clara sobre o grau de consciência que Geisel e Silveira
tinham das mudanças que se propunham a realizar na política externa brasileira no
momento de assumir o governo. Silveira não escrevia suas idéias sobre o tema e recusou-se
a fazê-lo quando assim lhe foi solicitado pelo Presidente eleito. Não havia um texto de
referência ou marco geral para a ação, nem concepções detalhadas sobre qual postura
adotar nas diversas frentes228.
Em um ambiente internacional flexível, essa característica tendia a fazer de Silveira
uma fonte essencial de escolhas no ministério, uma vez que as posturas a adotar eram
decididas caso a caso sob a direta supervisão do ministro. Isso era reforçado pelo fato de
que, embora Geisel se interessasse por assuntos internacionais, pois a diplomacia foi a pasta
mais beneficiada com sua atenção, não há como atribuir-lhe pensamento organizado sobre
o tema. As decisões eram definidas por ambos em conversas pessoais e mediante um
intenso sistema de consulta sistemática229.
O método de intercâmbio entre Geisel e Silveira é peculiar. O principal vínculo de
comunicação entre ambos – as Informações ao Presidente da República – era produzido pelo
chanceler para uso exclusivo do Presidente. Ele percorria essa documentação
cuidadosamente, anotando observações e dúvidas ou emitindo opiniões à mão, prática que
relembra a presidência de Vargas230.
226
Diferentemente do que reza a doxa, Golbery do Couto e Silva, chefe do Gabinete Civil e principal
consiglieri de Geisel, não se aventurou a lidar com a agenda internacional do país, concentrando suas
energias no processo de liberalização política. Sua única participação no processo de política externa
entre 1974 e 1979 teria sido na última reunião de Gabinete, quando tratou-se sobre o tema de Itaipu, uma
vez que seria ele o responsável por conduzir o assunto durante o processo de transição para o novo
governo. Depoimento, cassete n. 6, lado A, 18 maio 1979.
227
A ojeriza de Silveira em relação ao ministro Ueki permeia todo o Depoimento, com destaque para os
cassetes n. 14, lado B e 15, lado B, ambos de 7 jun. 1979.
228
Depoimento, cassete n. 1, lado B, 1 maio 1979. Ver também discurso de Silveira por ocasião do Dia do
Diplomata em 1974. “A diplomacia nem sempre se presta à formulação de programas rígidos. Não se
pode, assim, fazer um elenco de metas ou propor calendários para alcançá-las”. BRASIL. Ministério das
Relações Exteriores. Resenha de política exterior do Brasil. Brasília: MRE. n.1., março, abril, maio e junho
de 1974. p. 30.
229
Além da riqueza das informações escritas que Silveira encaminhava a Geisel, sabe-se que tanto o
Gabinete do chanceler quanto a sua casa contavam com uma linha telefônica exclusiva da qual apenas o
Presidente tinha o número e que não fazia parte da rede de telefones do Palácio do Itamaraty.
Depoimento, cassete n. 1, lado B, 1 maio 1979. Note-se também que o número de horas de despacho
dedicadas por Geisel a Silveira supera amplamente as do segundo colocado no ministério, o ministro da
Justiça, Armando Falcão. Geisel despachou aproximadamente 230 horas com Silveira ao longo de seu
mandato, contra 186 com Falcão. Ver FALCÃO, A. Op. Cit. p. 251.
230
DANESE. Op. Cit. p.354-355.
70
É possível identificar funções-chave para a peça. As Informações eram educativas em
forma e conteúdo, esclarecendo os antecedentes dos problemas e apontando possíveis
opções ao mandatário. Os arquivos pessoais de Silveira, depositados na Fundação Getúlio
Vargas, mostram uma verdadeira coleção de memorandos informativos ao Presidente.
Dessa forma, Silveira informava o pensamento internacional de Geisel e temperava-lhe as
opiniões. Sendo responsável pela implementação de uma agenda diplomática inovadora, é
plausível acreditar que Silveira tenha lançado mão de detalhados e inúmeros relatórios ao
Presidente sobre estratégia e cálculo tático porque os mesmos serviriam para preservar o
próprio chanceler naquele ambiente altamente competitivo. A precaução de Silveira chegou
a levá-lo a detalhar até mesmo eventuais entendimentos telefônicos tidos com o Presidente,
fazendo das Informações um relato completo a respeito dos motivos e da gênese de cada
decisão. Por outro lado, as Informações eram um instrumento para consagrar a vontade do
chanceler sobre os assuntos externos. Os ministros de Geisel sabiam que seu chefe tinha
apreço por reflexões escritas, assim como sabiam que uma boa justificativa tinha altas
chances de ser aceita pelo Planalto sem modificações substanciais231.
Dessa maneira, o paradigma geiseliano de relações externas não foi preconcebido
em detalhes pelo presidente e seu chanceler, mas desenvolveu-se paulatinamente à medida
em que os desafios e as oportunidades conjunturais se apresentavam232. O fato de Geisel
haver restringido a implementação da política externa ao gabinete de Silveira, sem reuniões
gerais ou mesmo consultas informais a outros diplomatas, era certamente um dos principais
instrumentos de poder do chanceler. Nesse contexto, o papel do Conselho de Segurança
Nacional233 era de ritualização de decisões tomadas previamente pelo chefe de Estado234. A
importância desse mecanismo era a de dar forma às decisões presidenciais, prover
explicações causais para as mesmas e legitimá-las face ao grande número de agências do
aparelho de Estado. As decisões ganhavam uma camada protetora que as impermeabilizava
diante das críticas da “linha dura” e de setores do Itamaraty, preservando a imagem pessoal
de Geisel contra eventuais ataques da imprensa.
231
232
GÓES. Op.Cit., p. 30.
Para uma contextualização crítica dessa política, ver MELO, O. de A. O reconhecimento de Angola
pelo Brasil em 1975. Comunicação & Política. Rio de Janeiro, n.s., v. VII, n.2. p.75-133.
233
O Conselho era um plenário onde tinham assento todos os ministros de Estado, o Vice-Presidente da
República, o Chefe do Estado Maior das Forças Armadas e os chefes do Estado-Maior do Exército, da
Marinha e da Aeronáutica. Dispunha de uma Secretaria Geral (ocupada pelo ministro da Casa Militar),
que realizava estudos, planejamento e coordenação no campo da segurança nacional, com poder de
requisitar serviços de quaisquer órgãos da administração pública. No tempo de Geisel, contava com
aproximadamente 130 funcionários, dos quais apenas 26 eram especialistas em suas áreas de atuação.
GÓES. O Brasil… p. 33 e 38. Para uma análise detalhada do papel do Conselho de Segurança Nacional,
em política externa, à época de Geisel, ver PINHEIRO. Op. Cit.
234
GÓES. O Brasil…, p. 29.
71
O respaldo certeiro do Planalto permitiu a Silveira não apenas implementar a
agenda que os dois ambicionavam, gozando de certa autonomia face ao resto das agências
governamentais, mas também assegurou ao ministro o salvo-conduto para encaminhar a
reestruturação interna de sua própria corporação. Silveira era cético a respeito da
capacidade criativa dos diplomatas brasileiros235. A sua crítica era de cunho weberiano e
nada tinha de inusitada: as agências burocráticas tendem a tornar-se meras reprodutoras de
procedimentos formais, gerando incentivos naturais para soluções de compromisso em que
todos apóiam determinada decisão por menos satisfatória que seja e ninguém se
responsabiliza diretamente por suas conseqüências. Operacionalmente, essa vertente está
consubstanciada no mecanismo dos sucessivos “vistos” departamentais tão comuns nas
chancelarias modernas e extensamente utilizado no Itamaraty. O outro lado da moeda,
nesse caso, é que essa diluição da responsabilidade dos setores é um dos elementos sobre
os quais se assentam as bases do espírito de corpo que faz da chancelaria uma agência
singular no seio do Estado brasileiro.
Isso não significa que Silveira fosse um advogado do risco como elemento perene
da diplomacia. Ao contrário, pensava que, se por um lado, os diplomatas tendiam a
arriscar-se menos do que os outsiders, por outro também cometiam menos erros em seus
cálculos236, o que compensava de certa forma a lentidão e a falta de espaço para a
criatividade individual em um processo decisório estruturado sobre consensos
consecutivos. Contudo, o ministro estava seguro de que pouquíssimos membros da carreira
estavam capacitados para pensar efetivamente as relações internacionais do Brasil. Em sua
opinião, as limitações da maioria do pessoal da Casa haviam levado o Brasil a perder
oportunidades e insistir em posições obsoletas237. Era essa falta de ousadia que lhe
perturbava, e contra ela trabalhou por meio de quatro mecanismos identificados ao longo
deste estudo. Há indícios de que alguns deles foram concebidos antes mesmo da posse,
enquanto outros foram sendo implementados à medida que sua gestão avançava.
Em primeiro lugar, procurou associar-se a personalidades reconhecidamente
inovadoras da própria Casa, ganhando com isso fôlego para enfrentar a legião de
“especialistas” que
denunciariam o excesso de riscos aos quais a diplomacia
incorreria. Embora não pertencesse a nenhuma vertente intelectual particular dentro
do
235
236
237
Itamaraty,
ou
mesmo a um grupo específico, Silveira associou-se a
Depoimento, cassetes n. 3, lado B, 15 maio 1979, e 18, lado A, 29 jan. 1980.
Depoimento, cassete n.3, lado B, 15 maio 1979.
Depoimento, cassete n. 1, lado B, 15 maio 1979.
72
Araújo Castro238 e Ítalo Zappa239, duas vozes destoantes da doxa corporativa no início da
década de 1970, que advogavam pela renovação do perfil da ação do Itamaraty em direção
a maiores graus de autonomia face a Washington.
Em segundo lugar, transformou seu Gabinete no centro de comando de todo o
ministério, tomando decisões sem necessariamente atravessar todas as etapas de consulta
tradicionais de uma chancelaria complexa e relativizando a importância da Secretaria Geral
na definição de vetores resultantes. Suspeita-se também de que o chanceler tendia a ignorar
a participação dos vários departamentos responsáveis por determinado tema, trabalhando
com um ou outro sem se preocupar com assegurar a coordenação entre eles240. É possível
que essa tática tenha sido utilizada para aumentar a dependência de todos os setores em
relação às decisões do próprio ministro, para assegurar que os trâmites burocráticos não
atrapalhassem o ritmo de implementação da agenda, ou ainda para evitar que a visão de
Silveira sobre casos específicos fosse contaminada. A atuação do chanceler teria sido,
portanto, análoga à de uma guerra de guerrilha, na qual os comandos autônomos não
contam com comunicação entre si e apenas respondem ao bunker central, que se
responsabiliza por definir prioridades e corrigir rumos.
Em terceiro lugar, o chanceler fez uma clara opção por rejuvenescer os postoschave da Casa. Além de promover os mais moços para diversas chefias no ministério e
cadeiras de confiança no Gabinete, procurou expandir essa orientação para os comandos
de embaixadas em vários países241. Curiosamente, essa última iniciativa foi o principal
ponto de discordância entre o ministro e o Presidente, uma vez que Geisel suspeitava de
238
João Augusto de Araújo Castro foi ministro interino das Relações Exteriores em 1963, embaixador em
Atenas (1964-1966), embaixador em Lima (1966-1967), chefe da Missão junto às Nações Unidas (19681971) e embaixador em Washington (1971-1975). Destacou-se por ser crítico ao princípio do alinhamento
automático aos Estados Unidos na década de 1960 e por desenvolver a tese do “congelamento do poder
mundial”, segundo a qual o programa soviético-estadunidense de controle internacional de armamentos
era deletério às nações de porte médio por estender indefinidamente uma situação de desigualdade entre
as nações. Durante o golpe militar de 1964, foi acusado de praticar ações comunistas e, com a mediação
de Silveira, foi enviado para a embaixada em Atenas. Depoimento, cassete n.5, lado A, 18 maio 1979.
Sobre ele, ver AMADO, R. Araújo Castro. Brasília: Universidade de Brasília, 1982.
239
Ítalo Zappa foi chefe do Departamento da África, Ásia e Oceania do Itamaraty durante a primeira
metade da gestão Silveira e, em seguida, embaixador em Maputo (1977-1981). Esteve no centro da
estratégia de redefinição da política africana do Brasil, consubstanciada nos apoios oferecidos às
independências africanas em Angola e Guiné-Bissau (1974) e o reconhecimento da independência de
Moçambique (1975) a despeito da orientação marxista desses movimentos. Ver PINHEIRO. Op.Cit. p.
275. Ver, dele, ZAPPA, I. Nova ordem mundial: aspectos políticos. Revista Brasileira de Política
Internacional, a. 18, n. 69/72, p. 83-88, 1975.
240
OVÍDIO. Op. Cit.
241
Durante o qüinqüênio em que comandou o Itamaraty, Silveira renovou dois terços dos postos. Em
1979, ao finalizar a sua gestão, havia ministros que tinham entre 28 e 45 anos e embaixadores de 50
anos, fenômeno inusitado na vida da corporação. Depoimento, cassete n. 3, lado B, 15 maio 1979.
73
que o envio de embaixadores jovens para postos de alta importância poderia gerar
desconforto, especialmente em Buenos Aires e Washington242.
Mas a renovação de postos atingiu em cheio seu gabinete e as estruturas que
dependiam diretamente do contato cotidiano com o chanceler. Para ele, as novas gerações
eram mais flexíveis para moldar-se a seu ritmo de trabalho e ao seu grau de demanda, além
de estarem mais dispostas do que outras para pensar além do tradicional quadro de
conceitos do Itamaraty. Esses jovens eram responsáveis não somente por selecionar e
responder a correspondência, cuidar da agenda e funcionar como memória institucional do
Gabinete, mas também por fazer estudos encomendados diretamente por Silveira, os quais
serviriam de base intelectual para a definição de riscos e oportunidades243.
O ministro promoveu ainda um quarto mecanismo a fim de impedir a estagnação
da capacidade inovadora da chancelaria. Tratava-se de um sistema piloto de intercâmbio de
reflexões entre as embaixadas e o ministro, relegando a um segundo plano as tradicionais
correspondências de caráter meramente informativo. O mesmo funcionaria em forma de
correspondências secretas e devia ser “não rotineiro, moderno e criador (...) que possa gerar
elementos para o planejamento global de médio prazo da política externa” e retirar o
“enciclopedismo infelizmente comum na execução das tarefas de informação por parte das
Missões Diplomáticas”244. Sabe-se que esse sistema foi efetivamente implantado para a
embaixada em Buenos Aires e outras duas que não foram identificadas na análise
documental.
3.1.2. A promessa frustrada
Nos últimos meses de 1973, o panorama hispano-americano estava tingido de cores
trágicas. O despreparo dos sistemas políticos da região para lidar com clivagens ideológicas
radicais vinha crescentemente à tona e prometia, desde o golpe de Estado perpetrado por
Pinochet em agosto daquele ano, contagiar toda a região245.
Na Argentina, a ascensão de um já sexagenário Perón à Casa Rosada apenas
dramatizava o ambiente de guerrilha urbana que daria origem à triste história de um dos
mais implacáveis regimes militares do continente. A morte do general deteriorou a situação
242
Depoimento, cassete n. 2, lado B, 10 maio 1979. Ver também PRESIDENTE influi nas promoções. O
Estado de S. Paulo, 11 maio 1977, s/p.
243
Depoimento, cassete n. 2, lado A, 10 maio 1979.
244
MRE à legação em Buenos Aires, ofício secreto, Brasília, 20 de dezembro de 1976, n. 1702, AHMRE,
caixa 42.
245
A seqüência dos golpes de Estado latino-americanos na década de 1970 foi a seguinte: Chile (1973),
Peru (1968 e 1975), Argentina (1976), Uruguai (1976).
74
e, em julho de 1975, o semanário inglês The Economist afirmava que a Argentina havia
substituído o Chile como centro das operações terroristas na América Latina246.
No Brasil, Geisel era elevado ao Planalto no momento em que os focos de
resistência armada de esquerda tinham sido recém-dominados pelas Forças Armadas de
Médici. Embora a noção da liberalização fosse clara para todos os atores políticos, sua
implementação estava longe de ser consensual. A tarefa do Presidente consistia em eliminar
gradualmente as estruturas paralelas de poder que mais de uma década de regime
autoritário havia gerado, sem que isso provocasse recuos na abertura nem promovesse uma
passagem brusca ao poder civil, sob pena de deflagrar uma descontrolada “caça às bruxas”.
A questão dos rios ocupou o novo governo desde o primeiro dia, como pode ser
visto pela cerimônia de posse de Geisel. Lá estavam presentes Hugo Banzer, da Bolívia;
Augusto Pinochet, do Chile247; e Juan Maria Bordaberry, do Uruguai248. A presença de
Perón, que havia sido cogitada, não vingou, sugerindo que ambas as chancelarias tinham
uma pendência, qual fosse a questão de Itaipu, naquele momento não reconhecida pelo
governo brasileiro como tal249.
Nem Geisel nem Silveira nutriam simpatia pelo Tratado de Itaipu. Acreditavam
que, do ponto de vista técnico, teria sido melhor realizar um projeto exclusivamente
nacional à altura de Ilha Grande do que associar-se ao Paraguai para semelhante tarefa250.
Da perspectiva externa, pensavam que Médici havia se limitado à assinatura de um
documento de grandes intenções ao qual faltavam orientações operacionais para a
construção do maior empreendimento hidrelétrico do mundo (por exemplo, o tratado
deixava para a posterioridade a definição de importantes regulamentações técnicas como a
cota do regente da barragem, fulcro sobre o qual as diplomacias se debateram até 1979) 251.
246
The Economist, July 26 1975. p. 51.
Há indícios de que Pinochet teria realizado esforços para ser convidado à festa, que foi sua primeira
viagem internacional oficial. Geisel e Silveira teriam evitado encontros com o presidente chileno ao longo
de todo a gestão, uma vez que isso associava o mandatário brasileiro ao brutal golpe de Estado
perpetrado pelo colega em 1973. CHIARELLI, Marilena. Entrevista concedida ao autor. Brasília: 15 de
agosto de 2001. (Marilena Chiarelli foi a jornalista responsável, da Rede Globo, pela cobertura da política
externa durante o governo Geisel).
248
Os entendimentos diplomáticos de caráter econômico já existiam com Bolívia e Uruguai. A ocasião
serviu para que Geisel propusesse pesada agenda econômico-comercial, ver Merquior a Embaixador
Pereira de Araújo, memorando confidencial, Brasília, 2 de abril de 1974, AHMRE, caixa C-01.
249
Esse boato foi difundido nas imprensas argentina e brasileira, ver La Opinión, Buenos Aires, 28 de
fevereiro de 1974, e O Estado de S. Paulo, 17 e 23 de março de 1974.
250
A escolha por Itaipu parece ter sido produto de clivagens internas. Técnicos da Eletrobrás teriam se
recusado a iniciar a construção de Ilha Grande porque isso os forçaria a estabelecer parceria com os
técnicos da Companhia Elétrica do Estado de São Paulo. Depoimento, cassete n. 15, lado B, 7 jun. 1979.
251
Ibid.
247
75
Perón chegava ao poder com uma estratégia concreta para resistir ao avanço de
Itaipu: apresentou oficialmente o projeto da hidrelétrica de Corpus Christi252, fazendo o
mesmo com as de Yaciretá253 e Salto Grande254, e solicitou a cooperação técnica da União
Soviética para definir oportunidades de aproveitamento do Paraná Médio255. Em junho de
1974, Silveira e Perón encontraram-se na Casa Rosada para definir uma possível reunião
bilateral em nível de mandatários onde se anunciaria a utilização conjunta do rio Uruguai256
e a resolução de tecnicismos sobre a compatibilização de Corpus e Itaipu, uma vez que as
obras, ao operar sobre o mesmo rio, em trechos relativamente próximos, seriam
interdependentes.. Ainda em Buenos Aires, o chanceler declarou que Perón havia
propiciado “um clima extremamente favorável e construtivo”257.
Contudo, a complexa trama na qual as equipes diplomáticas se envolveram
terminaram por inviabilizar o encontro presidencial e a resolução do assunto fluvial258.
Silveira não confiava no estilo ambíguo de Perón259, nem em seu chanceler. O ministro
Vignes era um velho amigo do presidente argentino que não hesitou em aplicar as fórmulas
pomposas do antigo peronismo à política externa argentina dos anos setentas260. Os
métodos do peronismo de outrora também estavam presentes em sua atuação: Silveira
afirma que, durante encontro mantido entre Vignes, chanceler argentino; Kissinger,
secretário de Estado norte-americano; e ele próprio, na embaixada argentina em
Washington (1974), o chanceler argentino chegou a colocar uma pequena dose de veneno
em seu café, o que efetivamente retirou Silveira de cena para uma lavagem estomacal na
252
Este projeto argentino-paraguaio sobre o Paraná, que nunca chegou a ser concluído, teria condições
de produzir 15 bilhões de kWh (5 vezes menos energia produzida do que Itaipu, que equivale a 70 bilhões
de kWh).
253
Projeto argentino-paraguaio sobre o Paraná, iniciado em finais de 1973 e finalizado na década de
1990, produz 18 bilhões de kWh.
254
Projeto argentino-uruguaio sobre o rio Uruguai, tem por objetivo possibilitar que embarcações fluviais
possam ultrapassar, através de eclusa, o obstáculo representado pelas corredeiras do rio Uruguai
situadas naquela região. Sua produção energética média anual é de 6 bilhões de kWh.
255
PUIG. Op. Cit., p. 37.
256
A cooperação argentino-brasileira sobre o rio Uruguai consiste no desenvolvimento de projetos de
engenharia em São Pedro, Garabí e Roncador. O objetivo dos mesmos é assegurar a união dos trechos
navegáveis desde o estuário do Prata até a Lagoa dos Patos, no Rio Grande do Sul (Brasil). Além disso, o
conjunto de centrais é capaz de produzir uma média anual de energia da ordem de 19,5 bilhões de kWh.
257
O Estado de S. Paulo, 13 de junho de 1974.
258
Segundo Mario Gibson Barboza, Geisel teria afirmado, antes de assumir a Presidência, que os
argentinos estavam lhe dando “mais trabalho e preocupação” do que imaginara, e que não estaria ele
disposto a ceder. BARBOZA. Op. Cit., p. 124.
259
Em duas ocasiões, ainda como embaixador em Buenos Aires, Silveira dedicou-se a relatar em detalhe
a personalidade de Perón por escrito. Silveira a Gibson Barboza, telegrama secreto urgente, Buenos
Aires, 8 de agosto de 1973, n. 2338, AAS, 1972 a 1973. CPDOC/FGV; Silveira a Gibson Barboza,
telegrama secreto urgentíssimo, Buenos Aires, 4 de setembro de 1973, n. 2655, AAS, 1972 a 1973.
CPDOC/FGV.
260
Por exemplo, apressou-se a declarar publicamente que os sucessos do projeto andino de integração
(Pacto Andino) deviam ser considerados como um êxito argentino. Ainda, ao restabelecer vínculos
diplomáticos e comerciais com Cuba, não deixou de alardear que essa atitude reverteria todo o quadro
político latino-americano e, no limite, asseguraria a incorporação da ilha à família americana. Las Bases,
Buenos Aires, 6 nov. 1974. AHMRE, pasta 34.09.74.
76
manhã do dia seguinte. Esse método, conta Silveira, era uma tática comumente utilizada
por Perón para desmobilizar as multitudinárias passeatas de protesto no centro de Buenos
Aires261.
As táticas de Vignes também incluíam o blefe e a utilização não criteriosa de
informação262, o que, além de atrasar o encaminhamento da questão, levou Silveira a retrairse. Um mês depois morria Perón e, com ele, a possibilidade de avançar significativamente
em direção a uma situação cooperativa minimamente concreta263.
Vignes manteve o cargo durante os primeiros meses do governo de Isabelita Perón,
cujo maior legado para o relacionamento bilateral foi o abandono da estratégia de aplicação
do multilateralismo à questão dos rios e a aposta, alternativa, na consecução de
entendimentos bilaterais ou trilaterais com seus vizinhos. A mudança na orientação
argentina ocorreu por ocasião da Aprovação da Carta dos Direitos e Deveres Econômicos
dos Estados da ONU, em que a tese argentina da consulta prévia saiu vitoriosa sem com
isso angariar o apoio de nenhum país da Bacia do Prata264 devido às pressões brasileiras.
Ainda outro fator concorreu para demover os argentinos da sua tradicional atitude
para o tema. Em dezembro de 1975, o governo de Buenos Aires enviou para a Europa uma
missão composta, entre outros, pelo então representante argentino no CIC e seus
predecessores, Boatti Osório e Julio Barberis, no intuito de estudar casos similares de
compatibilização de represas entre França e Itália, Suíça e Itália, e Suíça e França. A
conclusão era a de que os europeus utilizavam geralmente o critério determinado pela
261
Silveira afirma ter se preocupado, à época, com a possibilidade desse evento ser divulgado pela
imprensa, motivo pelo qual guardou silêncio sobre o tema até o seu depoimento à Fundação Getúlio
Vargas. Em tom irônico afirma dizer isso “sem o menor ressentimento, porque não me deram nada que
fosse para me matar”. Depoimento, cassete n. 5, lado A, 18 maio 1979.
262
Em seguida ao encontro de Silveira com Perón, o chanceler brasileiro almoçou com Vignes, que
iniciou a conversa dizendo que era possível chegar a um acordo político em breve, uma vez que os
estudos técnicos tripartites (Argentina, Brasil e Paraguai) já haviam definido duas posições negociadoras
claras (100m de cota em Corpus para a delegação brasileira – cota média histórica do rio, e a de 120m,
defendida pelos argentinos). Azeredo interrompeu seu interlocutor desmentindo-o: os técnicos argentinos
haviam definido 112m e não 120m como cota desejável para Buenos Aires. Além disso, a cota de 100m
era a média histórica do rio, e não a posição do Brasil, que ainda não havia sido definida. Encerrando
bruscamente a conversa, Azeredo ainda sugeriu que quando a Argentina quisesse fazer uma proposta
concreta enviasse um negociador com suficiente autoridade para tomar decisões que pudesse, inclusive,
encontrar-se com o Presidente Geisel. Vignes respondeu dizendo que ele mesmo iria a Brasília e que,
antes disso, procuraria indicar o nível da “cota política” aceitável para a Argentina. Contudo, não foi esse
o relato que Vignes fez ao embaixador brasileiro em Buenos Aires, João Batista Pinheiro. Disse-lhe,
contrariamente, que a conversa com Silveira havia sido produtiva e que ambas as diplomacias buscariam
chegar a uma “cota de conciliação”, jargão diplomático dúbio que sugere que o Brasil negociaria uma
altura para a cota de regente com a Argentina. MRE à legação em Buenos Aires, telegrama secreto
exclusivo, Brasília, 20 de junho de 1974, n. 543, AAS, 1974. CPDOC/FGV.
263
CERVO. A política exterior da Argentina… p. 20
264
Pinheiro ao MRE, telegrama confidencial, Buenos Aires, 16 dezembro de 1974, n. 3360, AHMRE,
maço 234. É fundamental notar que não é essa a avaliação argentina. Lanús afirma que, em junho de
1974, a Comissão Interministerial Argentina havia definido que 115m para Corpus era a cota mínima
negociável e que Silveira teria oferecido 112,5. Tanto Boatti Ossório, representante argentino no CIC,
como Vignes estariam de acordo com a proposta brasileira, mas Ossório teria dito a seu chanceler que
“se aceitarmos 112, nos penduram”. LANÚS. Op. Cit. p. 309.
77
“altura média histórica do rio” no ponto onde a represa a jusante se localizava. No caso
de Corpus, isso correspondia a 104m ou 105m acima do nível do mar, e não 112m, 115m
ou 120m como pretendiam os próprios técnicos argentinos265.
Essa evolução dos acontecimentos rendeu proveitos domésticos a Silveira, cuja
diplomacia foi parabenizada na mídia e saudada como a melhor alternativa para o alcance
de uma solução satisfatória à questão das águas internacionais266. Nesse contexto, um dos
indicadores de sucesso interno do ministro era a presença de críticas sistemáticas da
imprensa brasileira à tática argentina de melindrar o potencial entendimento técnico
bilateral mediante uma postura acusatória267.
Nesse momento, contudo, as negociações cessaram. A embaixada brasileira em
Buenos Aires reportava que uma mudança definitiva na condução política argentina era
iminente e que, portanto, valia a pena avançar o projeto de obras de Itaipu ao tempo em
que se esperava a definição político-partidária do país vizinho268. O fato de a alta
rotatividade dentro do próprio Palácio San Martín dificultar o consenso com o Itamaraty
está plasmado nas mudanças ministeriais entre agosto de 1975 e março de 1976, quando
houve na Argentina três chanceleres distintos, Robledo, Castex e Quijano.
A análise da documentação primária revela que, em 1975, o chanceler brasileiro
ainda acreditava no potencial cooperativo entre os dois países nos campos do comércio
bilateral, do Acordo Geral de Comércio e Tarifas (GATT), do Sistema Econômico LatinoAmericano (SELA), da Assembléia Geral das Nações Unidas e das políticas nuclear e
demográfica269.
265
LANÚS. Op. Cit. p. 320
O PRINCIPIO bilateral na Bacia do Prata. O Estado de S. Paulo, 12 de março de 1975. s/p.
267
Em maio de 1975, relatório das embaixadas argentinas em Bolívia, Brasil, Colômbia, Chile, México,
Paraguai, Peru, Uruguai, Cuba, Estados Unidos e Itália, acerca da imagem argentina nos meios de
comunicação de massa nesses países, sustentava ser a Argentina alvo das acusações da imprensa
brasileira. Legação em Buenos Aires ao MRE, telegrama confidencial, 19 de maio de 1975, n. 461,
AHMRE, maço 234.
268
Essa avaliação está presente de forma consistente em toda a correspondência enviada por aquela
embaixada a Brasília ao longo de 1975.
269
Afirma o chanceler brasileiro que “a Argentina é e será sempre o principal parceiro comercial do Brasil
no Prata, embora não necessariamente nosso maior parceiro econômico. Mesmo na atual conjuntura, foi
possível, até o ano passado, expandir nosso comércio muito além do ritmo de crescimento julgado viável
há apenas seis anos atrás (sic.). A médio e longo prazo (sic) a tendência é para o crescimento absoluto e
relativo desse comércio, o que terá importantes reflexos para o estreitamento da cooperação noutros
planos”, Conferência do Chanceler Silveira no Centro de Documentação sobre a América Latina da
Universidade de São Paulo, 14 de agosto de 1975. Ver também Silveira a Geisel, informação secreta para
o Senhor Presidente da República, 3 de fevereiro de 1976, Brasília, AHMRE, caixa 42.
266
78
3.2. A política externa do Processo de Reorganização Nacional
Em março de 1976, as Forças Armadas argentinas depuseram Isabel Perón e
deram início a um programa de intervenção militar por elas batizado de Processo de
Reorganização Nacional. Assim como no Brasil, o regime argentino procurou reestruturar
o Estado, a economia e a sociedade. Naquele momento, as forças de segurança já haviam
iniciado sua guerra informal contra grupos paramilitares de esquerda e direita em todo o
país. A condução militar escolheu incentivar a multiplicação desses grupos que operavam
como células autônomas similares às utilizadas em uma guerra de guerrilha: brigadas
flexíveis, de rápida movimentação, sem procedimentos gerais nem hierarquias definidas,
laços estreitos com o capital privado e os poderes em nível local etc270.
Diferentemente da situação da comunidade de informações no Brasil, os serviços
argentinos de inteligência não se integraram em um sistema nacional único. Stepan sugere
os seguintes motivos para tal fenômeno: os militares argentinos desconfiavam da
capacidade profissional da comunidade de inteligência, cada Força ficou responsável por
um terço dos cargos governamentais, e o Exército e a Marinha competiam intensamente
por espaço político271. Esse último ponto é particularmente importante para compreender a
política externa do regime militar: os conflitos intestinos opunham células das forças de
segurança em uma verdadeira guerra que resultou em número significativo de baixas272.
O fenômeno atingiu diretamente a diplomacia argentina. No dia mesmo do golpe, o
Palácio San Martín foi fisicamente ocupado por tropas da Marinha, e poucos diplomatas
puderam aceder a seus postos de trabalho, sendo que as principais chefias e departamentos
foram confiados a militares daquela Força. A Junta publicou comunicado deixando todo o
pessoal do Serviço Exterior “em comissão”, isto é, quem não fosse confirmado no prazo
de 60 dias deixaria de pertencer ao quadro de funcionários. As listas confirmatórias foram
sendo divulgadas lentamente, o que causou demissões voluntárias e forçadas
(aproximadamente 40 embaixadores cessaram suas atividades imediatamente) 273 e o natural
enfraquecimento dos funcionários de carreira na estrutura interna do ministério.
270
ARMONY, A. C. La Argentina, los Estados Unidos y la cruzada anticomunista en América Central
(1977-1984). Buenos Aires: Universidad Nacional de Quilmes, 1999. p. 23-70.
271
STEPAN. Op. Cit. p. 24.
272
ACUÑA, C.; SMULOVITZ, C. Militares en la transición argentina: del gobierno a la subordinación
constitucional. In: ACUÑA et al. Juicios, castigos y memoria: derechos humanos y justicia en la política
argentina. Buenos Aires: Nueva Visión, 1995. p. 35.
273
Legação em Buenos Aires ao MRE, informação confidencial, Buenos Aires, 23 de março de 1978, n.
946, AAS, 1978. CPDOC/FGV.
79
O fato de a Marinha, representada pelo Almirante Massera, ser a principal força
opositora ao presidente Jorge Rafael Videla dentro da Junta, e o de não ter havido expurgos
tão intensos em outros ministérios, leva à suposição de que a política externa era vista
como um instrumento de poder significativo para o avanço dos interesses conflitantes
entre as três Forças. Assim, a diplomacia presidencial de Videla foi temperada (se não
substancialmente, ao menos formalmente274) pela de Massera e a de ambos, pela dos
serviços de segurança. Dessa maneira, a política externa argentina resultava de diretrizes de
uma Junta Militar tripartite na qual o consenso era elemento raro, e as definições estavam
sujeitas ao ritmo de uma diplomacia militar paralela e secreta, que não respondia ao
comando do Ministério de Relações Exteriores nem compartilhava os métodos de ação ou
visão de mundo dos diplomatas.
A resultante internacional do regime militar argentino inaugurou padrões inéditos
na vida do país. Pela primeira vez, a política econômica abandonava a industrialização
como instrumento de inserção na economia internacional (entre 1976 e 1983, a produção
industrial argentina caiu 20%), e o governo que assumira o comando para abrir o mercado
nacional ao comércio exterior terminou por fechá-lo ainda mais275. Pela primeira vez na
história, o país chegou por duas vezes à iminência de guerra contra o Chile e perdeu uma
guerra convencional contra um poder da Organização do Tratado do Atlântico Norte
(OTAN).
Também pela primeira vez a diplomacia argentina foi articulada de forma a
construir um projeto de presença regional calcado na tese das “fronteiras ideológicas”,
segundo a qual o papel da política externa era combater o comunismo nas Américas. Dessa
forma, Videla repetia o modelo de relações externas de Castelo Branco276, e o adensava.
Paradoxalmente, e evidenciando mais uma das profundas contradições que marcaram o
período, a estratégia do regime não impediu Buenos Aires de apoiar Cuba e Líbia em foros
regionais e globais, estreitar relações com a Alemanha Oriental, Coréia do Norte e Vietnã
do Norte, ou mesmo aumentar a participação da União Soviética para 30% em sua balança
comercial277.
274
Note-se que as interpretações da embaixada brasileira em Buenos Aires são consistentes ao longo do
tempo e encontram-se em toda a documentação: a vocação internacional de Massera era pífia e voltada
exclusivamente para o consumo da imprensa doméstica, motivo pelo qual não devia ser compreendido
como ameaça à autoridade externa do mandatário.
275
ACUÑA, C. La nueva matriz política argentina. Buenos Aires: Nueva Visión, 1995. p. 13
276
CERVO. Relações internacionais… p. 245-247.
277
PUIG. Op. Cit., p. 39.
80
Também foi a primeira vez em que a agenda externa foi moldada sobre as
premissas tradicionais do nacionalismo territorial argentino278, qual seja a de que as fronteiras do
país foram vilipendiadas pela Coroa espanhola, pelos vizinhos e por poderes
extracontinentais desde tempos imemoráveis. Dessa forma, o desafio internacional
argentino era percebido em 1978 em sete frentes de “preservação da soberania”: as ilhotas
do Canal de Beagle, reclamadas também pelo Chile; a definição da quantidade das águas do
Alto Paraná, tomada pelo Brasil como tema de exclusiva soberania brasileira; a bandeira das
Ilhas Malvinas, em posse do Reino Unido desde o século XVIII; a projeção continental
sobre a Antártida, linhas postas em xeque por Chile, Uruguai e Reino Unido; fronteiras
andinas, trechos montanhosos reclamados pelo Chile; e o traçado do mar continental
argentino, questionado por Brasil, Chile, Uruguai e Reino Unido279.
Quando a ditadura militar chegou ao fim, em 1983, a Argentina, que durante grande
parte do século XX ocupara um lugar privilegiado na estrutura regional de poder, chegava à
democracia em um isolamento raramente experimentado. Dias antes do golpe, o The
Buenos Aires Herald publicava editorial denunciando que a diplomacia portenha havia-se
deixado ultrapassar pela Venezuela, que agora ocupava a tríade latino-americana com Brasil
e México. Diferentemente dos três grandes, a Argentina não tinha nada a oferecer para seus
tradicionais parceiros, nem mesmo para seus vizinhos280.
Era justamente essa a percepção da diplomacia brasileira sobre seu vizinho austral.
A Argentina estava acuada, e sua postura defensiva era o melhor indicador dessa
realidade281.
282
Europa
Os esforços envidados pela Junta para recuperar a imagem do país na
foram anulados e
revertidos quando agentes das forças de segurança da
Argentina raptaram e assassinaram duas freiras francesas, as quais eram suspeitas de
conduzir atividades de proteção a guerrilheiros e disseminação de propaganda
278
Para Carlos Escude, o “nacionalismo territorial argentino” é uma característica cultural daquele país,
assentada sobre a percepção de que, durante a história da formação nacional, houve perda real de
território para outros países. Ver ESCUDÉ, C. El Nacionalismo Territorial Argentino. In: PERINA;
RUSSEL, Op. Cit., p. 241.
279
Siete Días, 19 a 25 de janeiro de 1978.
280
NEILSON, J. Editorial. The Buenos Aires Herald. Buenos Aires, 11 mar. 1976.
281
Legação em Buenos Aires ao MRE, informação confidencial, 25 de setembro de 1978, n. 1090,
AHMRE, caixa 159.
282
Um dos objetivos primordiais a política externa do regime de 1976 era o estreitamento dos laços com a
Europa Ocidental. Em março de 1977, a Chancelaria argentina realizou encontro em Paris onde se
juntaram embaixadores acreditados na Europa e nos organismos internacionais com sede nessa capital.
Instalou-se ali um escritório de informação destinado a coordenar o programa de promoção da imagem do
país no continente europeu.
81
esquerdista283. O mesmo ocorreu no caso da disputa com o Chile pela soberania das ilhotas
do Canal de Beagle, quando a Marinha argentina mobilizou seus helicópteros para efetuar
um ataque frustrado por condições meteorológicas, e setores do Exército chegaram a
penetrar em território chileno sem o consentimento nem o conhecimento do presidente
Videla284.
As medidas tomadas pela Junta em relação ao Brasil talvez sejam das poucas em
que Buenos Aires tenha conseguido efetivamente assegurar seus interesses internacionais
mínimos. Apesar de haver levado os projetos peronistas de Yaciretá e de aproveitamento
do Paraná Médio com a União Soviética a um indefinido compasso de espera285, Videla deu
forma à opção já traçada por Isabel Perón de privilegiar as soluções bilaterais sobre as
multilaterais quando se tratasse de questões referentes ao Brasil286.
A noção de que o relacionamento com o Brasil era um problema urgente ficou
patente na primeira entrevista coletiva do chanceler César Augusto Guzzetti em maio de
1976. Ao passar em revista os temas da agenda externa do regime militar, o chanceler
optou por um emblemático silêncio em relação a Brasília287.
3.2.1. A embaixada de Camilión
Em 12 de maio de 1976, o presidente Videla promoveu um gesto inédito nos anais
da diplomacia portenha: ofereceu um almoço aos ex-chanceleres no intuito de encontrar
uma fórmula viável para o desentendimento com o Brasil. Assistiram ao evento Hipólito
Paz (chanceler do primeiro Perón), Zavala Ortiz (ministro de Ilia), de Pablo Prado
(ministro de Lanusse) e Camilión (que representava Miguel Angel Cárcano, segundo
chanceler de Frondizi). A ausência que marcaria o encontro era a do Almirante Guzetti,
titular da pasta de exteriores do próprio Videla. No dia seguinte, o Palácio San Martín pedia
283
O seqüestro das freiras precipitou a campanha européia pelos direitos humanos na Argentina: um
prelado francês foi enviado pela Conferência Episcopal Francesa a Buenos Aires; generais franceses da
reserva enviaram carta de protesto a Videla e iniciaram um movimento para impedir a seleção argentina
de participar no Campeonato Mundial de Futebol de 1978; o Arcebispo de Paris recusou-se a autorizar
missa em homenagem ao bicentenário do nascimento do General San Martín que se realizaria em igreja
de Paris e para a qual a Embaixada da Argentina já havia expedido os convites, o que se somou à
rejeição do Prefeito de Paris a participar. Legação em Buenos Aires ao MRE, informe confidencial, 2 de
março de 1978, n. 191, AHMRE, caixa 159.
284
Ver os depoimentos e documentos apresentados na edição do vigésimo aniversário dos eventos do
Beagle pelo periódico argentino El Clarín, 20 dez. 1998, disponível em <http://www.clarin.com.ar>. Ver
também o semanário inglês The Economist, 13 January 1979. p. 54.
285
PIUG. Op. Cit, p. 41.
286
Legação em Buenos Aires ao MRE, informe confidencial, 6 de março de 1978, n. 201, AHMRE, caixa
159.
287
Legação em Buenos Aires ao MRE, telegrama confidencial urgente, 19 de maio de 1976, n. 1731,
AHMRE, maço 245.
82
o agrément para a designação de Camilión para a condução das negociações a partir da
embaixada argentina em Brasília288.
Camilión chegou a Brasília, aos 46 anos, com um projeto ambicioso289. Do ponto de
vista das posições domésticas, deveria mostrar à opinião pública de seu país que era
possível negociar com o Brasil retirando a carga negativa que a imprensa portenha
imputava a tudo o que estivesse relacionado com a política externa brasileira, assim como
apaziguar os ânimos que alimentavam certos setores militares290. Em relação ao Itamaraty, o
principal objetivo de Camilión era convencer o governo brasileiro de que o aproveitamento
do rio Paraná era um assunto que devia ser negociado com a Argentina sob pena da
iniciativa não contar com legitimidade internacional.
Para ele, o Brasil devia interessar-se pela rápida resolução do tema para que ambos
os países pudessem lançar um programa de concerto político capaz de encaminhar a
sempre protelada complementação econômica291. É por isso que apresentava os dois países
como sócios naturais de um inescapável processo de entendimento mútuo na expectativa
de que isso criasse em Brasília o clima favorável para sugerir a cooperação sistemática no
planejamento e execução das represas de Itaipu e Corpus.
A agenda do embaixador argentino não deixa de assemelhar-se, do ponto de vista
lógico, àquela advogada por ele mesmo havia quinze anos, no contexto dos acordos de
Uruguaiana292. A proposta incluía a noção de que Buenos Aires e Brasília deveriam
estabelecer sistema de coordenação de posições nos foros internacionais, trocar
288
Silveira a Geisel, informação secreta exclusiva para o Senhor Presidente da República, 14 de maio de
1976, n. 163, AAS. CPDOC/FGV.
Oscar Hector Camilión nasceu em Buenos Aires, em 1930. Foi professor da Faculdade de Direito da
Universidade de Buenos Aires, onde ocupou o cargo de Secretário Geral e iniciou a carreira política
(1955). Ensinou política internacional no Instituto Argentino de Cultura Hispânica (1967-1971) e no Curso
Superior de Defesa Nacional da Escola Nacional de Guerra (1973). Aos 28 anos era chefe da Divisão de
Pessoal da chancelaria argentina (1958), cargo que acumulou mais tarde como Chefe de Gabinete do
Ministro (1959). No auge do governo de Arturo Frondizi, foi Subsecretário de Relações Exteriores e
Ministro na embaixada argentina no Rio de Janeiro (1959-1962). Entre 1965 e 1972 foi Chefe de Redação
de El Clarín. Entre 1976 e 1979 foi embaixador argentino junto ao governo do Brasil. Em 1981 foi alçado
ao cargo de ministro das relações exteriores do governo Viola (1981). Ao longo da década de 1980 foi
enviado especial do Secretário Geral das Nações Unidas para o Chipre. Deixou esse cargo para ocupar o
Ministério de Defesa na gestão Menem.
290
Ao chegar à embaixada em Brasília, Camilión ouviu do adido militar argentino que, caso não houvesse
um avanço significativo nas negociações, “seria necessário bombardear Itaipu”. CAMILIÓN. Memórias...
p. 205-208.
291
Na ocasião em que apresentou suas credenciais a Geisel, Camilión teria dito ao presidente: “Acho que
temos um problema e devemos resolvê-lo [minha tradução]”. Geisel retrucou negando a existência de
qualquer problema. Ibid. p. 196.
292
Espírito de Uruguaiana foi o nome dado ao conjunto de acordos assinados por Jânio Quadros e Arturo
Frondizi, discriminados a seguir: Convênio de Amizade e Consulta; Declaração Presidencial Conjunta;
Declaração Econômica; e Declaração sobre Intercâmbio Cultural, celebrados na cidade fronteiriça de
Uruguaiana (Rio Grande do Sul) entre 20 e 22 de Abril de 1961. A esses documentos, somam-se a
Declaração Conjunta, o Tratado de Extradição e a Convenção sobre Assistência Judiciária Gratuita que o
chanceler San Tiago Dantas assinou com seu par argentino, Miguel Cárcano, em novembro do mesmo
ano. Cf. Capítulo 1.
289
83
informações sensíveis e promover a sistemática prática da consulta bilateral para assuntos
de interesse mútuo293. Silveira desconfiava que, ao retomar os princípios de Urugaiana,
Camilión estivesse à procura de uma justificativa teórica para a tese da “consulta prévia”. O
chanceler brasileiro deve ter entendido que o perigo da gestão de Camilión residia
justamente em promover uma associação entre a “consulta diplomática” – mecanismo
bastante usual entre Estados – e a “consulta prévia compulsória”, cujo caráter é suspensivo.
O embaixador conhecia bem o Brasil294, não somente em razão de suas descobertas
pessoais, mas sobretudo do extraordinário ambiente de criatividade e de efervescência
intelectual que vivera como funcionário da embaixada argentina no Rio de Janeiro no final
da década de 1950. Ele percebia que, naquela conjuntura, a imprensa era “verdadeira
alternativa de poder” ao Executivo de Geisel que se negava a negociar com Buenos Aires.
No dia em que entregou suas credenciais ao presidente, Camilión convocou toda a
imprensa de Brasília para uma entrevista coletiva em sua residência particular. Aproveitou a
ocasião para demarcar um novo território. Colocou-se à frente do tempo político das
negociações ao afirmar que a Argentina não mais buscava frear Itaipu, pois a represa já era
um fato irreversível. O que a Argentina realmente buscava era dar vazão à cooperação com
o Brasil295. Os termos do debate chegavam a um patamar no qual a diplomacia de Buenos
Aires aparecia ao público com boa vontade negociadora e sem os caprichos da denúncia
em foros multilaterais, marcando a diferença entre a nova diplomacia do Processo de
Reorganização Nacional e a de Perón.
Mais do que tudo, aquele encontro serviu para apresentar sua casa à imprensa que,
em uma Brasília ainda pouco povoada, passou a freqüentá-la regularmente em jantares,
saraus e sessões embaladas pelos tangos cantados pelo próprio embaixador ao piano. Era
acessível, claro, elegante, engenhoso e eloqüente296. Sua experiência como ex-chefe de
redação do periódico argentino El Clarín durante sete anos, assim como seu carisma,
garantiram a ele fácil e cotidiano acesso aos principais meios de comunicação297, elementos
que compunham a sua estratégia de sedução. Sua personalidade midiática garantiu-lhe
293
Sobre a autonomia de Camilión, vale notar que ele afirma nunca ter recebido nenhuma diretriz da
Junta ou do chanceler argentino. Atribui isso ao fato de que o governo de Buenos Aires sabia que à
medida que o relacionamento argentino-chileno se deteriorava, era necessário manter uma postura
positiva com o Brasil, CAMILIÓN, Memórias… p. 193. Adiante, mostra-se que efetivamente Camilión
gozava de menos autonomia do que as suas Memórias sugerem.
294
No ano em que chegou ao Brasil como embaixador, Camilión havia publicado 39 artigos ou editoriais
sobre o Brasil na imprensa argentina. Diário de Brasília, 15 de julho de 1976. Ao descrever o novo
embaixador argentino para Geisel, Silveira afirmou que Camilión “é hoje dos argentinos que mais
conhecem o Brasil”. Silveira a Geisel, informação para o Sr. Presidente da República, Brasília, 14 de maio
de 1976, n. 163, AAS. CPDOC/FGV.
295
Ver edições de O Estado de S. Paulo e de Folha de São Paulo do dia 15 de julho de 1976.
296
Silveira a Geisel, informação para o Senhor Presidente da República, 14 de maio de 1976, n. 163,
AAS. CPDOC/FGV.
297
CHIARELLI. Entrevista...
84
rapidamente notoriedade pública na cidade recém-habitada e sem alternativas de diversão,
atraindo artistas, personalidades, políticos e, principalmente, jornalistas. Um exemplo da
empatia do embaixador com o público brasileiro foi o seu programa radiofônico na Rádio
Nacional, que consistia na audição e comentário de uma grande ópera, além da interação
com os ouvintes, que queriam informações sobre personagens épicas, compositores e
curiosidades do mundo da música.
3.3. Personalidades e imprensa
Esse estilo contrapunha-se frontalmente aos modos simples do chanceler Silveira,
que era sólido, prático, direto e convencido de que a melhor negociação é a que se conduz
discretamente para evitar as excessivas e perigosas emoções que a opinião pública
geralmente impõe298. Esse diferencial tinha bases intelectuais. Para o chanceler, o segredo e
a reserva eram a essência da atividade diplomática299. Sua percepção traduzia-se em certo
desconforto diante da imprensa, pois as dinâmicas negociadoras eram justamente calcadas
naqueles dados que não eram notícia300. O fato de que ele haja dedicado parte significativa
de seu depoimento à Fundação Getúlio Vargas, assim como a introdução de seu último
discurso no cargo de ministro, às relações com a imprensa sugere que a mesma ocupe um
lugar significativo na forma pela qual Silveira compreendia os constrangimentos que o
cercavam.
O amálgama entre vaidade e inteligência tinha feito de Camilión uma personalidade
badalada no establishment diplomático e político do Brasil. Ao longo de sua carreira, Silveira
não conseguiu, de modo algum, recriar tal fenômeno em torno da sua própria
personalidade. Era um homem calado, que não gostava da vida em sociedade que tanto
caracteriza o cotidiano da diplomacia301. Silveira não gostava de Camilión, e o argentino
sabia disso. Não somente havia expressado seu desapontamento ante essa indicação ao
então embaixador argentino Jorge Casal, como o placet demorou semanas para ser
outorgado302. Para Silveira, o novo embaixador supervalorizava seus conhecimentos sobre
o Brasil, suas sugestões políticas eram muitas vezes simplistas e acreditava piamente que a
298
Silveira era crítico da prática de dar publicidade a negociações diplomáticas.“Na diplomacia é
justamente a não-notícia que importa. A efetividade tem que ser alcançada sem a notoriedade excessiva
das atividades do embaixador, porque ele não tem julgamento próprio. Ele cumpre instruções (...)”,
Depoimento, cassete n. 3, lado B, 15 maio 1979. As opiniões aqui apresentadas sobre o estilo de Silveira
foram elaboradas a partir de seu Depoimento e seus discursos oficiais.
299
SILVEIRA, A. F. A. da. O Brasil e a nova ordem internacional. Revista Brasileira de Política
Internacional, ano 18, n. 69/72, 1975. p.8.
300
Depoimento, cassete n. 12, lado B, 1 jun. 1979, 1 jun. 1979.
301
Sobre a personalidade de Silveira ver Depoimento, cassete n. 1, lado A, 10 maio 1979.
302
CAMILIÓN. Memórias... p. 194.
85
Argentina estava em melhores condições “psíquicas e sociais” do que o Brasil para gerar
um modelo eficaz de desenvolvimento econômico e social303. As críticas do chanceler à
atuação do embaixador permeiam os memorandos enviados ao Presidente Geisel, o que
revela a importância das percepções pessoais no processo decisório304.
O estranhamento que Silveira manifestava em relação aos meios de comunicação
dos novos tempos também está presente em Geisel. O mandatário assumiu o governo
decidido a suspender gradativamente a censura nos meios de comunicação, fenômeno que
gerou verdadeira caçada por notícias sobre o processo de abertura. O anseio dos jornalistas
por manchetes era geralmente frustrado pelo estilo seco de um presidente que evitava
conceder entrevistas. Entretanto, Geisel percebeu rapidamente que deveria falar à imprensa
sob pena de perder terreno para uma oposição que já começava a galgar posições de poder
nas eleições para as câmaras representativas. A solução que achou para o problema deve ter
aumentado ainda mais as pressões sobre Silveira: Geisel apenas daria depoimentos durante
suas viagens internacionais. Dessa forma, mantinha a mística em torno da figura do Chefe
de Estado e evitava ter que lidar com o impacto de suas declarações na caserna e na
sociedade civil305. Repentinamente, as viagens do Presidente ao exterior passaram a incluir
enviados especiais dos principais jornais e televisões do país306. Embora o interesse dos
mesmos não fosse prioritariamente por assuntos da agenda internacional, o clima das
viagens e as inovações do governo na pauta externa criaram uma situação na qual a
diplomacia era a política governamental mais debatida e, conseqüentemente, mais
questionada307. Assim, a partir de 1975, encontra-se um número expressivo de artigos de
jornal, editoriais e comentários sobre a política externa de Geisel e Silveira.
Sob a influência de semelhantes fenômenos, Silveira procurou adaptar a diplomacia
aos novos padrões de relacionamento com a opinião pública. Articulou a sua assessoria de
comunicação sob a chefia do então ministro, e mais tarde chanceler, Luiz Felipe Lampreia.
A documentação primária revela que se preocupou também, de forma sistemática, em
303
Um dos argumentos de Camilión, no início dos anos 1970, que em pouco tempo provou ser irônico
devido ao brutal golpe militar de 1976 que fez dele embaixador no Brasil, era o de que a Argentina estava
naturalmente fadada a vencer a negociação pelos rios internacionais uma vez que se tratava de um
embate entre uma democracia e um regime autoritário.
304
Menções explícitas e implícitas sobre a personalidade do embaixador argentino podem ser
encontradas em Silveira a Geisel, informação secreta exclusiva para o Senhor Presidente da República,
Brasília, 14 de maio de 1976, n. 163, AAS. CPDOC/FGV; Silveira a Geisel, informação secreta para o
Senhor Presidente da República, Brasília, sem data, 1976, n. 164, AAS. CPDOC/FGV; e Silveira a Geisel,
informação confidencial para o Senhor Presidente da República, Brasília, 25 junho 1976, n. 228, AAS.
CPDOC/FGV.
305
CHIARELLI. Entrevista...
306
Especialmente o Jornal do Brasil (Walder de Góes), a Gazeta Mercantil (Míriam Leitão), o Estado de S.
Paulo (Carlos Conde), a Folha de S. Paulo (Clóvis Rossi), O Globo (Célia Sardemberg) e a Rede Globo
(Marilena Chiarelli).
307
CHIARELLI. Entrevista...
86
acertar as suas declarações públicas previamente com os parceiros da negociação e dedicou
atenção pessoal à elaboração de press releases sobre as negociações de Itaipu. Tampouco
hesitou em utilizar os meios de comunicação para desnudar as táticas utilizadas pela
diplomacia argentina, prática da qual certa vez teve que ser demovido diretamente por
Geisel308.
Assim, as características pessoais de Silveira e Camilión foram testadas por um
contexto singular, em que a publicidade das negociações diplomáticas atingiam um nível
raramente experimentado na história da política externa brasileira.
3.4. Conclusões
A dimensão externa do projeto geiseliano de liberalização política foi anunciada no
primeiro dia de governo. Sua premissa básica era a de que a carga ideológica da Guerra Fria
deveria ceder espaço a uma abordagem progressista, leia-se: desvinculada das amarras
conceituais típicas que marcaram o relacionamento com os Estados Unidos, a Argentina e
Portugal. O novo governo avaliava que, diferentemente da fracassada experiência da Política
Externa Independente na década de 1960, a diplomacia de então estava em condições de
empreender tal revisão309.
Prevendo as resistências que a sua diplomacia viria a enfrentar, Geisel incumbiu
Silveira de lançar-se à explicação exaustiva dos motivos e propósitos da atuação
internacional do novo governo. Essa tarefa ganhou conotações dramáticas uma vez que a
postura do mandatário de apenas conceder entrevistas em viagens internacionais fez da
política externa alvo primeiro da atenção pública e da crítica de jornais, que começavam a
experimentar algum grau de liberdade de cobertura e opinião.
O exercício empreendido pelo chanceler era norteado por sua filosofia política,
segundo a qual o bem que uma chancelaria pode fazer a seu país é essencialmente
intelectual, iluminando opções concretas para o futuro. Para Silveira, reavaliar a política
internacional brasileira significava fazê-la instrumento do projeto presidencial: apontaria
caminhos alternativos para a crise econômica que começava a abater-se sobre um país
308
Tratava-se de um documento de militares reformados argentinos no qual sustentava-se que, até a
Argentina decidir se construiria a hidrelétrica de Corpus ou não, a diplomacia devia sempre fingir estar
negociando com o Brasil, sem nada concluir. Ao ter acesso à peça, Silveira quis mostrá-la à imprensa,
mas foi demovido – contra sua insistência – por Geisel, já que se tratava de um documento redigido por
militares. Depoimento, cassete n. 12, lado B, 1 jun. 1979.
309
Para um esforço de comparação sistemático entre a política externa independente, ensaiada nos
primeiros anos da década de 1960, com o pragmatismo responsável de Geisel, ver FONSECA Jr., G.
Mundos diversos, argumentos afins: notas sobre aspectos doutrinários da política externa independente e
do pragmatismo responsável. In: GUILHON. Op. Cit., v. 1. p.299-336.
87
entusiasmado pelo crescimento do Produto Interno Bruto durante os anos Médici e,
principalmente, prepararia o terreno para estruturar a fase final do projeto de
desenvolvimento autônomo que militares e tecnocratas vinham desenhando desde Vargas
e Kubitschek.
O projeto externo foi pensado e operacionalizado por Geisel e Silveira mediante
mecanismos que resultaram na concentração de prerrogativas decisórias no Palácio do
Planalto e no gabinete do ministro, em um intenso sistema de consultas mútuas formais e
informais, e na relativização dos procedimentos burocráticos do Conselho de Segurança
Nacional e do Itamaraty.
Em relação à questão do aproveitamento dos rios internacionais, o governo
brasileiro apostou em uma solução técnica em nível presidencial que descartava a tese da
“consulta prévia compulsória”. Contudo, as contradições do processo político argentino e a
morte do presidente Perón deixaram o relacionamento bilateral à deriva até o golpe militar
que instaurou o Processo de Reorganização Nacional (1976). Buscando uma saída honrosa
para a Argentina, a Junta Militar enviou Oscar Camilión para a sua embaixada em Brasília.
Apesar da antipatia que por ele sentia Silveira – ou talvez por sua causa – o novo
embaixador optou pela retomada dos grandes ideais de cooperação de Uruguaiana em uma
interpretação que incluía a utilização da imprensa como instrumento de pressão sobre o
chanceler e o Presidente brasileiros.
O desentendimento entre o chanceler brasileiro e o embaixador argentino passava
pela incompatibilidade de suas personalidades e visão política. Seus ideários eram
excludentes e o desencontro de seus métodos, caldo para o conflito. Foi o embate entre
ambos que levou à deterioração das relações entre Argentina e Brasil em velocidade e
dimensão tão vertiginosas que, por força do impacto, terminaram constituindo uma ruptura
na história do vínculo bilateral.
88
Capítulo IV
O colapso da cordialidade oficial
Entre 1976 e 1979, os avanços e contramarchas do embate argentino-brasileiro pela
utilização do rio Paraná resultaram em um criativo acordo de compromisso assinado nos
primeiros meses do governo Figueiredo. A intensidade do confronto não poupou seus dois
principais negociadores, Silveira e Camilión, que foram alvo de severas críticas na imprensa
dos dois países. A interação de ambos nesse período, argumenta-se, teve o impacto
específico de eliminar as dimensões regionais e hemisféricas da cordialidade oficial, quais
fossem a inclusão da Argentina nas iniciativas brasileiras e a promoção do diálogo
argentino-estadunidense.
A evolução aqui recuperada ocorreu em um ambiente de franca inovação. Pela
primeira vez, um dos vizinhos impelia a chancelaria do outro a sentar-se à mesa de
negociações mediante um amplo esforço de cooptação dos meios de comunicação.
Também pela primeira vez, a impossibilidade do diálogo diplomático tentava ser mitigada
pela campanha paralela e sigilosa das Forças Armadas.
Nesse contexto, o Brasil lançou uma aposta regional sem precedentes, ao propor a
celebração de um ambicioso pacto político na América do Sul sem a anuência ou a
participação da Argentina – o Tratado de Cooperação Amazônica (TCA). Como será visto
adiante, a formulação do mesmo ocorreu na chancelaria brasileira atendendo à lógica,
dentre outras, de que era chegada a hora de consagrar a doutrina brasileira para os rios
internacionais em toda a América do Sul e afiançar os laços de amizade com as fronteiras
setentrionais do país no intuito de fortalecer as posições de Brasília vis-à-vis Buenos Aires.
Diferentemente da época da cordialidade oficial, quando a Argentina era sistematicamente
incluída nos projetos internacionais do Itamaraty, a grande iniciativa do governo Geisel na
América do Sul foi estruturada sob o princípio da contenção política da Argentina na
região.
No eixo dos relacionamentos assimétricos, o Secretário Henry Kissinger
compartilhava o ceticismo de Silveira em relação à política externa argentina. Se, por um
lado, o estadista norte-americano não visitou o país austral deliberadamente, por outro, o
chanceler brasileiro descartou a possibilidade da promoção do diálogo entre o
Departamento de Estado e o Palácio San Martín. Já com o Presidente Jimmy Carter (1977-
89
1981), cujo pensamento internacionalista opunha-se frontalmente ao de Kissinger, as
crescentemente deterioradas relações brasileiro-estadunidenses não abriram sequer espaço
para uma eventual aproximação entre Buenos Aires e Washington que fosse promovida
pelo Itamaraty. Se, à época da cordialidade oficial, a “aliança não escrita” entre o Brasil e os
Estados Unidos servia como alavanca do vínculo brasileiro-argentino, durante a conjuntura
crítica esse padrão era amplamente descartado.
4.1. Sentando Silveira à mesa: sucessos e fracassos de Oscar Camilión
A pedido de Videla, durante o verão de 1977, uma comissão interministerial
ocupou-se de definir o exato interesse argentino na questão de Itaipu, uma vez que até
então os negociadores do Palácio San Martín somente contavam com difusas manifestações
de intenções sobre a cota de regente em sua eventual obra hidrelétrica de Corpus. O
informe final estabelecia parâmetros técnicos e políticos: a cota apropriada para Corpus
deveria ser de aproximadamente 120 metros (com um limite mínimo de negociação de 115
e máximo de 125)310; a condução das negociações deveria ser tripartite (entre Argentina,
Brasil e Paraguai); o entendimento final seria de alto nível, isto é, um acordo que buscasse
“compatibilizar” tecnicamente as construções de Corpus e Itaipu, evitando que o avanço
das obras brasileiro-paraguaias afetasse os potenciais interesses argentinos no rio Paraná.
Videla aceitou o documento e indicou Camilión para chefiar as negociações junto
ao governo brasileiro. O embaixador estava ciente de que Silveira negaria uma negociação
entre os três países, mesmo porque, naquele momento, o Brasil nem sequer reconhecia que
Itaipu era passível de um acordo internacional que excedesse os limites de Brasília e
Assunção. Para reverter o quadro, lançou uma campanha na imprensa brasileira centrada
nos argumentos de que o concerto a três era o caminho da superação dos
constrangimentos que a questão hídrica gerava em toda a região e, para isso, um encontro
pessoal entre Videla e Geisel seria a melhor forma de selar a amizade entre os dois países
ao deslanchar as negociações técnicas que poriam fim ao contencioso311.
A reação negativa de Silveira foi imediata: a unificação de critérios sobre bases
“estáveis e eqüitativas para o aproveitamento [meu itálico]” do Paraná, como queriam os
argentinos, colidia com a doutrina brasileira. Além disso, a realização de um encontro
310
O informe é apresentado por LANÚS. Op. Cit., p. 309. A proposta argentina não deixa de revelar certa
inconsistência: embora estabelecesse 115 metros como patamar mínimo para a negociação, fazia
questão de assinalar que , em hipótese alguma, a delegação negociadora poderia aceitar menos de 105
metros.
311
CAMILIÓN. Memórias…, p. 198 e 203.
90
tripartite para discutir detalhes técnicos de Itaipu equivaleria à aceitação tácita do princípio
da “consulta prévia”312, o que era inaceitável. Geisel parece haver concordado com essa
avaliação, pois foi a tônica dada por Silveira em seu depoimento, em sessão secreta, à
Comissão de Relações Exteriores do Senado Federal313.
Contudo, a política publicista de Camilión chegou a provocar o próprio Geisel, que
em discurso no Clube Naval ao corpo diplomático sediado em Brasília, em 10 de maio de
1977, afirmava: “Não sou dos que acreditam que a diplomacia tradicional tenha sido
superada pela eficiência dos modernos meios de comunicação. Ao contrário, creio que a
própria eficiência desses meios pode iludir-nos, levando-nos a confundir publicidade com
negociações314”.
O elemento que deflagrou drasticamente os tempos da negociação foi uma
declaração do embaixador argentino sobre suas percepções em relação ao programa nuclear
brasileiro, afirmando que o mesmo se tratava de iniciativa pacífica e que não somente não
constituía nenhuma ameaça para a Argentina como abria uma possibilidade ímpar para
pensar, em ambos os países, a coordenação das políticas nucleares de Argentina e Brasil em
prol do desenvolvimento do Cone Sul315. No Brasil, o depoimento suscitou reações radicais
em nível governamental, quase chegando a valer ao embaixador a declaração de persona non
grata316.
Até mesmo Buenos Aires quase demitiu seu embaixador, pois os militares
argentinos pretendiam que a Argentina fosse o país latino-americano a ter o monopólio
nuclear da região e, segundo Camilión, não viam com bons olhos a associação ao Brasil
nesse campo. Mas não foi assim com a opinião pública. A imprensa brasileira recebeu o
depoimento positivamente, por entender que o apoio argentino ao projeto nuclear
brasileiro era uma credencial a mais para fazer frente ao “imperialismo ianque”. O próprio
312
Silveira a Geisel, informação ao Senhor Presidente da República, Brasília, 5 de abril de 1977, sem
número, AAS. CPDOC/FGV.
313
O depoimento ocorreu em 17 de maio de 1977. Em um movimento que foi interpretado pela imprensa
como uma gafe de Silveira, o chanceler afirmou que o Paraguai havia abandonado a política pendular
com seus dois grandes vizinhos para “mover-se na mesma linha do Brasil”. Seja para compensar esse
equívoco ou devido à dimensão que o tema ganhava na mídia nacional, Silveira assistiu à recepção,
contrariando todas as expectativas, oferecida por Camilión por ocasião do Dia da Pátria Argentina, em 25
de maio de 1977. Ver Carta política, Buenos Aires, 16 junio 1977 e GUALCO, J. N. Por que Brasil se
sienta a negociar. Política Internacional, Buenos Aires, octubre 1977, p. 34-36.
314
Em um ato curioso, senão constrangedor, o núncio apostólico, que representava as delegações
presentes, respondeu ao Presidente fazendo defesa do caso argentino. “[Hoje] a teoria dos Estados
estanques fatalmente cede o posto à do intercâmbio universal. A individualidade deu lugar à coletividade
(…) em virtude disso, os acontecimentos de um país, favoravelmente ou não, causam reflexos sobre os
outros, a ponto de tanger o conjunto total do mundo”. In: GEISEL: alarde não ajuda diplomacia. Estado de
S. Paulo, 11 maio 1977.
315
CAMILIÓN. Memórias..., p. 202.
316
Ibid. p. 203.
91
embaixador Nogueira Batista, que presidia a Nucleobrás, estava convencido da necessidade
de cooperação com a Argentina para fazer frente à pressão norte-americana317.
Dessa forma, o apoio a Camilión e seus argumentos ganhou editoriais e notas no
Jornal do Brasil e em o Estado de São Paulo318. Silveira retrucou as declarações de Camilión
ao afirmar que os argentinos atrapalhavam as negociações por eles próprios avançadas. O
chanceler logo descartou qualquer possibilidade de encontro entre Geisel e Videla antes
que os “desentendimentos” fossem superados319. Camilión havia conseguido seu objetivo
principal: o ministro das relações exteriores finalmente reconhecia a existência de
problemas no relacionamento bilateral. A partir desse momento, o diálogo adquiria uma
nova dimensão. Em finais de agosto de 1977, e contra sua própria vontade, Silveira
autorizou seu embaixador em Buenos Aires a marcar uma reunião tripartite para setembro
daquele mesmo ano em Assunção.
Contudo, a vitória de Camilión no Brasil foi temperada por seu fracasso inicial
junto à opinião pública argentina e a setores de seu próprio governo. A imprensa local
acusava-o de ceder com facilidade aos “pequenos gestos de Silveira”, sua estratégia era
denunciada “concessória”, e seus poderes, “excessivos”320. Assim como nos tempos de
Frondizi e Quadros nos anos sessentas, quando tivera alguma responsabilidade pelo espírito
de Uruguaiana, o Camilión dos setentas enfrentou setores da opinião pública argentina
abertamente hostis à idéia de concertar posições com o Itamaraty321.
Outro constrangimento que o embaixador enfrentava era a inconsistência do
processo decisório argentino em política externa. Exemplo disso é a reação da diplomacia
317
Id.
Jornal do Brasil (5 e 18 jul. 1977), O Estado de S. Paulo (22 jun., 13 jul., 6 e 13 ago. de 1977). Apud.
COURA, Fernanda F. O espelho das águas: a imprensa brasileira e a controvérsia do Brasil com a
Argentina acerca de Itaipu (Jornal do Brasil e o Estado de São Paulo, 1969-1979). 2001. Dissertação
(Mestrado) – Universidade de Brasília.
319
Ver EL Canciller del Brasil hizo incisivas declaraciones sobre las relaciones con Argentina. La Razón,
23 junio 1977; NO se preve todavia en Brasil la reunión de Videla con Geisel. El cronista comercial, 24
junio 1977; NIEGAN en Brasil una próxima entrevista. La Opinión, 24 junio 1977; LAS relaciones de la
Argentina con Brasil. La Nación, 24 junio 1977. Todas encontram-se em Cláudio Garcia de Souza ao
MRE, telegrama urgente, Buenos Aires, 24 jun. 1977, n. 637, AHMRE, caixa 159.
320
Dizia o influente Última Clave: “O camilionismo desacreditou com simplicidade inexplicável a tese que
recomendava uma maior contundência em nossas relações com o Brasil e com os países que operavam
como satélites do grande sol de Brasília (...) o camilionismo fracassou peremptoriamente em sua tentativa
de docificar as relações bilaterais. Sua alquimia, que consiste em transformar vinagre em mel [resultou
em] desprezos públicos e patentes aos esforços de alto nível por juntar Geisel com Videla e fortes
pressões sobre Mendez e Stroessner para que abandonassem definitivamente a idéia de apostar parte de
seu capital político em Buenos Aires [minha tradução]”. Um editorial da revista Cabildo chegava a afirmar
que Camilión tinha sido irresponsável ao sugerir uma cota de reagente de 104 metros, ao apoiar a
doutrina brasileira de fazer de Itaipu um fato consumado e fazer de Stroessner, mandatário de uma nação
menor, o mediador entre Buenos Aires e Brasília. NUESTRA politica exterior. Última Clave, Buenos Aires,
18 junio 1977, p. 5-8; COINCIDENCIAS y disensos internacionales. Última Clave, Buenos Aires, 27 junio
1977, p. 5-7; e ANTE un grave peligro. Revista Cabildo, abril 1978, p. 5-6.
321
Conforme apresentado no Capítulo II, Frondizi foi acusado de “entreguista” por certos setores
argentinos que sugeriam ser os convênios de Uruguaiana um instrumento do Itamaraty para forçar
Buenos Aires a uma postura “mais neutralista” face à revolução cubana.
318
92
argentina às declarações de Silveira sobre sua intenção de rejeitar toda proposta de
negociação tripartite. De Brasília, e buscando espaços para o diálogo com o chanceler
brasileiro, Camilión fez a contraproposta de uma reunião bilateral de altíssimo nível,
exploratória e de caráter reservado, na qual seriam tratados apenas assuntos técnicos,
deixando de lado quaisquer considerações de natureza jurídica ou de princípio. Dois dias
depois, o Palácio San Martín contradizia a orientação de sua embaixada no Brasil, uma vez
que o chefe do setor latino-americano apresentava ao embaixador brasileiro em Buenos
Aires um documento em tom intimidador, que insistia na realização de uma reunião
tripartite sob pena de turvar entendimentos prévios dos dois países sobre a Bacia do
Prata322.
Isso traz à baila um tema central para compreender a dinâmica do jogo entre
Silveira e Camilión, qual seja o grau de autonomia e independência que esse último gozava
em relação a seu governo. Camilión afirma que, em momento algum da sua missão de
cinco anos em Brasília, a Junta indicou-lhe como atuar323. Mas o chanceler desconfiava
dessa avaliação. Para ele, Camilión estava preso aos vaivéns de Buenos Aires e sua
flexibilidade era muito limitada: em seu depoimento à Fundação Getúlio Vargas, chegou a
comentar seu assombro e perplexidade quando o ministro Pastor ofereceu-lhe a cabeça de
Camilión em correspondência oficial324.
De qualquer forma, o embaixador argentino no Brasil gozou das vantagens de um
processo decisório diplomático que valorizava a ação individual por oposição à postura
corporativa característica da diplomacia brasileira. Isso resultou em uma estranha situação:
não se tratou do tema mais candente do relacionamento bilateral em nível de chancelarias
ou presidências, mas sim entre uma representação diplomática e o país onde estava
acreditada. Os custos dessa modalidade operativa foram as contradições entre os sinais
emitidos por Buenos Aires e os da sua delegação em Brasília.
4.2. As táticas de Silveira
Apesar do clima de desentendimento, a rodada de negociações instalou-se em
Brasília. Finalmente triunfara a tese argentina de uma negociação pontual de caráter técnico
entre os três países cujo único objetivo seria definir a viabilidade técnica das obras, e não
322
COMUNICADO de Camilión a Itamaraty (17 maio 1977). Última Clave, 26 agosto 1977.
CAMILIÓN. Memórias... p. 193.
Embora Silveira afirme haver encaminhado essa correspondência à seção de arquivos do Ministério
das Relações Exteriores (Depoimento, cassete n. 4, lado A, 15 maio 1979 e n. 13, lado B, 5 jun. 1979), a
mesma não foi encontrada ao longo desta pesquisa.
323
324
93
questões de princípio. Em setembro de 1977, durante a Assembléia Geral das Nações
Unidas e antes do encontro das três delegações em Assunção, Silveira, o argentino Pastor e
o chanceler Nogués, do Paraguai, tentaram – sem sucesso – chegar a um novo consenso
sobre a altura da cota de reagente em Corpus325.
Silveira reforçou a oferta de 105 metros sem possibilidade de negociação, ao passo
que incluía, contra a sua vontade, um novo elemento perturbador do diálogo bilateral: não
mais haveria dezoito máquinas na represa e, sim, vinte. A demanda técnica havia sido feita
pelo Ministério das Minas e Energia que, contra o parecer de Silveira, sustentava ser esse o
número necessário de máquinas para garantir a operação simultânea, a qualquer momento,
de dezoito delas. Os argentinos resistiram imediatamente às duas máquinas de reserva e,
sob o argumento de que as mesmas violavam proposições já negociadas, paralisou-se o
diálogo mais uma vez326.
Diante do corte dos fluxos de comunicação entre os dois grandes, o Paraguai
avistou uma possibilidade histórica de, explorando essa divergência, barganhar seu apoio a
um ou outro em melhores condições. Assim, em princípios de agosto de 1977, e sem avisar
a sua contraparte brasileira, o governo paraguaio afirmou publicamente que ainda não
decidira o tipo de ciclagem a ser utilizado para as máquinas de Itaipu. As ciclagens estão no
centro do modelo de desenvolvimento das redes elétricas de um país, e tendo em vista que
as do Brasil e da Argentina são de 60 e 50 ciclos respectivamente, essa declaração deixava
entrever que Assunção estava à espera da melhor oferta. Para o Brasil, essa situação
implicava altos custos, já que somente era possível proceder com as complexas licitações
internacionais para a montagem das redes de condução caso houvesse uma definição prévia
da ciclagem.
Assim, a diplomacia brasileira encontrava-se diante de uma situação de
congelamento das obras por causa das incertezas oriundas de Assunção e de confronto
aberto com a Argentina. Silveira optou por intensificar o relacionamento com o país
mediterrâneo por meio de gestos como a devolução dos troféus da Guerra do Paraguai a
Stroessner, tática que já havia sido posta em prática por Perón no auge do entendimento
entre Buenos Aires e Assunção (1953). Aparentemente, o general paraguaio compreendeu
que mais tinha a ganhar se conseguisse o apoio ostensivo de Geisel do que se aderisse a
movimentos pendulares327.
325
LANÚS. Op. Cit., p. 310.
Depoimento, cassete n. 13, lado B, 5 jun. 1979.
Em março de 1977, dias antes de receber Videla em visita oficial, Stroessner disse ao embaixador
brasileiro em Assunção que estava preocupado com as pressões que Buenos Aires fazia contra Itaipu, e
que temia que um potencial acordo entre Argentina e Brasil fosse negativo para o Paraguai. Dava a
326
327
94
Em relação à Argentina, Silveira escolheu fortalecer seus argumentos jurídicos na
questão dos rios mediante a melhoria dos laços políticos e econômicos com aqueles países
nos quais o Brasil tem uma posição a jusante. Fez isso ao conceber e implementar o TCA,
que é, em essência, um movimento de negação da cordialidade oficial com a Argentina328. A
novidade introduzida pelo TCA era a dimensão política do gesto brasileiro de convidar
todos os países setentrionais da América do Sul a assinar, em Brasília, um instrumento de
convergência regional em uma região em que todos os países – com exceção do Brasil –
tinham questões limítrofes pendentes ou haviam sofrido efetivas perdas territoriais para
seus vizinhos329. Em quinze meses, Silveira havia conseguido transpor as objeções de
Venezuela, Guiana, Suriname, Colômbia, Equador, Peru e Bolívia.
A estratégia sul-americana de Silveira incluiu ainda acordos com Bolívia e Uruguai,
cuja tônica era trocar vantagens políticas por incentivos econômicos
330
. É de então que
datam a declaração brasileira de apoio às demandas bolivianas por uma saída para o mar e a
assinatura de Tratado da Lagoa Mirim com o Uruguai, importante sinalização da postura
conciliadora do Brasil no tratamento de bens públicos internacionais como a água331.
Do outro lado do Prata, o Palácio San Martín também estava engajado na expansão
de seus vínculos em uma aposta de alto risco: em seus encontros com os mandatários do
Chile, da Bolívia e do Paraguai, Videla realizava concessões econômicas que, na avaliação
do embaixador brasileiro em Buenos Aires, o governo argentino sabia não poder honrar
devido à crise econômica na qual se encontrava332. Particularmente importante, nesse
contexto, era o acordo argentino-uruguaio de 1973 sobre o Rio da Prata333, ao qual Silveira
mostrou todas suas restrições apenas surgiu a primeira oportunidade334.
entender que gostaria muito de que o Brasil fizesse pronunciamento de amizade ao Paraguai, como forma
de fortalecer Stroessner na negociação com Videla. Legação em Assunção ao MRE, telegrama secreto, 3
de março de 1977, n. 1725, AHMRE, caixa 278. Segundo Silveira, o Brasil também jogava com a certeza
de que os paraguaios nunca se associariam a Buenos Aires devido ao histórico tratamento discriminatório
e prepotente que receberam dos argentinos. Depoimento, cassete n. 15, lado B, 7 jun. 1979.
328
Silveira a Geisel, informação secreta ao Senhor Presidente da República, Brasília, 4 de março de
1976, n. 99, AAS. CPDOC/FGV.
329
Ver exposição feita na Comissão de Relações Exteriores da Câmara dos Deputados pelo ministro
Rubens Ricúpero, Chefe da Divisão da América Meridional-II do Ministério das Relações Exteriores, 9 de
maio de 1979. In: Relações Internacionais, n. 5, vol. 3, junho, 1980.
330
BANDEIRA, O eixo…
331
Em relação à Bolívia, vale notar a ratificação do Acordo de Cooperação e Complementação Industrial
(22 de maio de 1974). Com o Uruguai, o Tratado da Lagoa Mirim (20 de maio de 1974), o Tratado de
Amizade, Cooperação e Comércio (Tratado de Rivera, 12 de junho de 1975), o Acordo sobre Trigo (7 de
março de 1975) e a viagem oficial de Geisel àquele país em 24 de janeiro de 1978. BRASIL. Resenhas
de Política Exterior do Brasil. Brasília: MRE. n. 1, 3, 4, 5 e 16 (1974, 1975 e 1978).
332
Legação em Buenos Aires ao MRE, telegrama confidencial, 16 de novembro de 1976, n. 3750,
AHMRE, maço 245.
333
O mesmo questiona, implicitamente, a validade do Tratado de Paz, Amizade, Comércio e Navegação
de 1856, assim como a convenção fluvial de 1857 – instrumentos que garantiam a livre navegação no Rio
da Prata e afluentes – sob o argumento de que, à época, Buenos Aires ainda não estava integrada à
Confederação Argentina quando esta os celebrou com o Império Brasileiro.
334
Nota de Silveira a Montes publicada em O Estado de S. Paulo, 5 de agosto de 1977.
95
4.3. O fracasso dos canais diplomáticos
Em dezembro de 1977, a Argentina e o Brasil sentaram-se à mesa de negociações
durante a VIII Reunião de Chanceleres da Bacia do Prata. Os meios de comunicação
argentinos não cessaram de acusar Silveira de emperrar o processo negociador. A eles
somavam-se as tradicionais críticas dos jornalistas brasileiros335.
A curiosa saída que as sociedades encontraram para dar uma chance à negociação
teve base castrense. Essa paradoxal inversão de funções, na qual os militares funcionam
como instrumento de apaziguamento entre duas diplomacias em franco embate, foi a
semente de um entendimento bilateral em nível de Forças Armadas que, pouco tempo
depois, resultou nos primeiros passos do projeto de integração .
Há indícios de que tanto o SNI quanto o Centro de Informações e Segurança do
Exército enviaram expedições à Argentina em 1977 para preparar relatórios sobre a questão
dos rios internacionais336. Ainda em abril de 1976, o ministro da Marinha do Brasil,
almirante Geraldo Azevedo Henning, visitou a Argentina. A estada do ministro foi
encoberta por um clima de reserva tal que nenhum órgão de imprensa divulgou os
propósitos ou resultados da missão, embora haja suspeitas de que o tema em pauta fosse a
questão das águas337.
Em julho de 1977, o comandante da Força Aérea Argentina e membro da Junta
Militar, brigadeiro general Orlando Ramón Agosti, encontrava seu colega, brigadeiro
Délio Jardim de Mattos, em Foz do Iguaçu. Dias depois, visitava Buenos Aires o chefe do
Estado Maior da Marinha, almirante Gualter Menezes de Magalhães. Na ocasião, Massera
afirmava: “Devemos estar prontos para corrigir desvios, advertir erros e evitar astúcias
supérfluas que nos afastem dos objetivos transcendentes que unem o Brasil e a Argentina338
[minha tradução]”.
Os encontros parecem ter surtido efeitos concretos nas chancelarias porque, dias
depois, em 18 de julho de 1977, o embaixador brasileiro em Buenos Aires, Cláudio Garcia
de Souza, levava uma nota de Silveira ao chanceler Montes na qual eram passados em
revista os principais problemas do relacionamento bilateral, e o Brasil propunha continuar
as negociações em torno de Corpus e Itaipu. Porém, Silveira condicionava o retorno das
335
“(...) a irritabilidade e agressividade do chanceler [Silveira] surpreendeu os meios diplomáticos do Cone
Sul, apagando o estilo que o Itamaraty tinha desde o Barão do Rio Branco [minha tradução]”. LA
DIPLOMACIA de Silveira. Política Internacional, Buenos Aires, octubre 1977.
336
GÓES. O Brasil…, p. 54 e CONDE, C. Militares assumem a ação diplomática. O Estado de S. Paulo,
10 jul. 1977.
337
LA VISITA de um Almirante y la “cruzada” del Brasil. Revista Confirmado, maio 1976.
338
Política Internacional, ago/sep, 1977.
96
negociações à estrita observância do Tratado de Livre Navegação assinado entre Argentina
e Brasil em 1857339.
Por sua vez, Camilión viajava imediatamente a Buenos Aires para discutir aquela
nota com Montes. No momento de sua chegada ao Aeroporto de Ezeiza, afirmou: “As
relações entre as Forças Armadas dos dois países não são apenas excelentes, mas também
muito fluidas [tradução e itálico meus]. Um mês depois, o almirante Massera – também
membro da Junta Militar – encontrou seu colega brasileiro, Henning, no Rio de Janeiro,
para uma sessão de conversas sigilosas, supostamente dedicadas ao tema dos rios. No outro
dia pela manhã, voltou a Buenos Aires, retornando ao Rio de Janeiro à tarde340, o que indica
ativa negociação e consultas em alto escalão.
É plausível supor que o advento da diplomacia militar paralela tenha sido articulado
pelos argentinos na expectativa de estabelecer relações minimamente normais com o Brasil,
tendo em vista seus preparativos para a guerra contra o Chile341. O belicismo argentinochileno impactava de duas maneiras a compreensão do governo brasileiro sobre os desafios
que a Argentina impunha. Em primeiro lugar, gerava a impressão em Silveira de que a
Argentina assistia a um irreversível processo de diminuição política no continente, cujo
principal indício era o fato de o chanceler Montes passar os primeiros meses de 1978 à
procura de apoios de Bolívia, Peru, Equador e Colômbia para o Canal de Beagle em troca
de experiência técnica em assuntos nucleares, uma vez que a situação econômica do país
não lhe permitia oferecer qualquer outro tipo de incentivo342.
Em segundo lugar, a diplomacia brasileira desconfiava da efetividade de assinar um
acordo internacional sobre a questão de Itaipu. Após a negativa portenha de aceitar o laudo
arbitral britânico, realizado a pedido de Buenos Aires, sobre o canal de Beagle, nenhum
instrumento jurídico seria suficiente para garantir a observância argentina dos princípios do
direito internacional343.
Para o Itamaraty, a política internacional da Argentina estava presa às instabilidades
da conjuntura política doméstica. Silveira foi certeiro em sua resposta ao receber a visita de
um enviado especial de Augusto Pinochet, que buscava o apoio brasileiro para sensibilizar
o Secretário de Estado norte-americano Cyrus Vance para a questão do conflito iminente.
O chanceler comprometeu-se a levar o assunto a Vance, mas, segundo ele, Santiago deveria
339
FOULKES. Haroldo. Buenos Aires-Brasília: eje torcido, rueda loca. Revista Panorama, agosto 1977. p.
14-16.
340
LA “diplomacia militar”. Revista Somos, 29 julio 1977, p. 21.
341
Ver El Clarín, 20 de dezembro de 1998.
342
Silveira a Geisel, informação secreta para o Senhor Presidente da República, Brasília, 27 de abril de
1978, n. 94, AAS. CPDOC/FGV.
343
Sobre a questão de Beagle no pensamento de Silveira, ver Depoimento, cassete n. 13, lado B, 5 jun.
1979.
97
buscar ganhar tempo, uma vez que a eminente passagem do Almirante Massera para a
reserva tenderia a diluir rapidamente o clima de rivalidade territorial entre a Argentina e o
Chile344. A previsão de Silveira foi correta: após a saída do almirante da cena política, todas
as atenções do pensamento militar argentino deixaram o Chile de lado. Voltaram-se,
contudo, para as Ilhas Malvinas.
4.4. O encerramento das negociações
Em abril de 1978, os desentendimentos entre as duas diplomacias atingiam uma
nova fase de deterioração. Camilión propunha ao governo brasileiro um encontro
reservado entre as delegações de Argentina e Brasil anterior à reunião tripartite seguinte,
que teria lugar em Assunção. O objetivo desse encontro era discutir a “regularização do rio
Paraná”. Para ele, certos assuntos poderiam ser mais bem esclarecidos em contatos
bilaterais prévios aos grandes encontros trilaterais345.
Essa movimentação despertou em Silveira a suspeita de que a Argentina vinha
mantendo encontros sigilosos com o Paraguai. Portanto, sugeriu a Geisel recusar qualquer
tipo de conversa técnica relacionada aos rios que não fosse presenciada pelas três partes,
caso contrário o Brasil poderia cair na armadilha de diluir a responsabilidade do Paraguai
em uma eventual resolução final para o contencioso346.
Para o encontro de Assunção, a postura brasileira já havia sido definida por Silveira
e aceita por Geisel e pelos argentinos: uma vez atingido o entendimento técnico sobre a
cota de Corpus e o ritmo de operação de Itaipu, todas as demais questões correlatas
deveriam ser tidas, pelas três partes, como satisfatoriamente resolvidas347. Nesse momento,
344
Embora o governo chileno não estivesse disposto a negociar o laudo arbitral da Coroa Britânica, que
traçava a soberania do canal e das ilhas ao sul, considerava a possibilidade de negociar a projeção do
mar territorial desses territórios sobre o Atlântico, aparente fonte de preocupações em Buenos Aires.
Segundo o enviado chileno, as forças argentinas venceriam o embate pela ocupação das ilhas, e a
situação evoluiria para um conflito generalizado com núcleo na região de Mendoza, à altura do centro do
Chile. Em semelhante situação, o Chile recorreria ao TIAR, que demoraria quatro ou cinco dias para ser
efetivada, mas a essa altura o território chileno poderia ser cortado em mais de uma parte. Por esses
motivos, solicitava ao governo brasileiro manifestar preocupação ante a possibilidade de conflito aos dois
países e sensibilizar os Estados Unidos, que estariam indiferentes à situação. Segundo o enviado chileno,
preocupava em Santiago o fato de Carter não haver incluído Beagle na lista de crises do continente em
seu discurso. Também preocupava o fato de as gestões chilenas no Departamento de Estado não
permearem os escalões superiores, não chegando ao Secretário de Estado Vance e muito menos ao
Presidente Carter. Silveira a Geisel, informação secreta exclusiva para o Senhor Presidente da República,
Brasília, 8 de setembro de 1978, n. 240, AAS. CPDOC/FGV.
345
Silveira a Geisel, informação secreta exclusiva para o Senhor Presidente da República, Brasília, 6 de
abril de 1978, n. 78, AAS. CPDOC/FGV.
346
Departamento das Américas ao Secretário Geral, memorandum secreto, Brasília, 3 de abril de 1978,
AAS. 1978. CPDOC/FGV.
347
Silveira a Geisel, informação secreta exclusiva para o Presidente da República, Brasília, 6 de abril de
1978, n. 78, AAS. CPDOC/FGV. E Departamento das Américas ao Secretário Geral, memorandum
secreto, Brasília, 3 de abril de 1978, AAS, 1978. CPDOC/FGV.
98
entretanto, a política externa argentina via-se presa das inconsistências que tanto a
assolaram em relação aos rios meses antes.
Após o encontro que parecia selar o acordo para a negociação, Buenos Aires enviou
um aide memoire a Brasília no qual afirmava que a solução para o assunto fluvial seria um
acordo que viria a “regular o tratamento e as soluções de todos os problemas vinculados aos
interesses dos países ribeirinhos do rio Paraná [meu itálico]” (22 de maio de 1978). Silveira
respondeu afirmando que esse documento violava o espírito em que o Brasil aceitara a
sugestão argentina de entabular conversações a respeito do tema, assim como a filosofia
das reuniões tripartites que se realizaram. Camilión reconheceu o erro de sua chancelaria e
alinhou-se ao entendimento brasileiro, assegurando que entraria em contato com seu
governo para esclarecer o tema. Apesar das declarações oficiais do embaixador em
benefício da postura brasileira, o Palácio San Martín lançou à imprensa portenha um
comunicado no qual o encontro de Assunção era tratado como o momento para definir um
“acordo sobre o Rio Paraná [meu itálico]”.
Dias depois (29 de maio de 1978), Camilión apresentava a Silveira um esboço do
documento a ser assinado em Assunção, que, ao introduzir o conceito de “ótimo
aproveitamento do rio Paraná”, e qualificar Itaipu como “obra de interesse plurinacional”,
confirmava sua base principista e enrijecia a liberdade de operação de Itaipu ao vincular o
seu número de turbinas à cota de reagente em Corpus (deixando em aberto o regime de
operação em Itaipu até a construção da obra argentino-paraguaia), além de chegar a
reivindicar garantias de vazões mensais mínimas na represa brasileiro-paraguaia. Não
paravam aí as demandas argentinas: estendiam-se os conceitos sobre livre navegação aos
afluentes do rio Paraná (excedendo, portanto, os trechos exclusivamente internacionais do
rio) e mencionava o tema da qualidade das águas348.
Em outras palavras, em 1978, a Argentina reabria questões já superadas pelo
Tratado da Bacia do Prata de 1969, tais como o tema do aproveitamento ótimo, o regime
de navegação dos rios e a construção de obras em afluentes dos trechos internacionais da
Bacia. Além de atentar contra o que já se sabia ser interesse brasileiro, a proposta argentina
punha em xeque, mediante seu diálogo com o Brasil e o Paraguai, um assunto da exclusiva
competência do CIC e que, portanto, deveria obrigatoriamente incluir a Bolívia e o
Uruguai.
Diante desse cenário, e acreditando que Camilión estava preso a um sistema
decisório no qual pouco podia interferir, Silveira sugeria a ele apresentar um projeto
348
Silveira a Geisel, informação secreta-exclusiva para o Senhor Presidente da Republica, Brasília, 29 de
maio de 1978, n. 129, AAS. CPDOC/FGV.
99
alternativo ou encerrar as negociações definitivamente. Qualquer que fosse a escolha
argentina, o chanceler deixava claro que o Brasil não comprometeria seu cronograma de
obras em Itaipu349. É plausível supor que a postura negociadora de Silveira tivesse por
objetivo forçar os argentinos a rever suas posições e não constituía uma ameaça que
Brasília poderia cumprir facilmente, uma vez que os custos do crédito internacional para
uma obra internacional, que potencialmente levaria dos países a uma rota de colisão, seriam
excessivamente altos para o Brasil350.
A retomada do diálogo não ocorreu até meses mais tarde, quando Camilión propôs
ao Itamaraty realizar um encontro em nível de chanceleres. Fiel a seu estilo personalista, o
embaixador havia garantido ao Itamaraty que, caso o Brasil aceitasse a proposta, ele se
comprometeria a assegurar o êxito das negociações. Para tanto, propunha um encontro
sigiloso prévio de delegações técnicas para esboçar o documento final, que poderia ser
assinado na forma de “acordo, troca de notas ou mesmo declaração351”.
O governo brasileiro aceitou a proposta argentina, e um grupo de trabalho tripartite
se reuniu no Rio de Janeiro conforme sugerido por Camilión (12 e 13 setembro de 1978). A
versão tentativa do documento a ser assinado não mencionava o número de turbinas em
Itaipu e consagrava a fórmula “em torno a 105 metros” para a cota de regente em Corpus.
Silveira comprometia-se com Camilión a instalar 20 máquinas, mas manter apenas 18 em
funcionamento, promessa que não poderia ser violada pelo Brasil devido a uma questão
técnica: os desenhos da obra seriam feitos para 18 máquinas em funcionamento
simultâneo, condicionando dessa maneira os parâmetros de comportamento do caudal a
jusante, isto é, a quantidade de água que passaria pela represa352.
Nunca o entendimento havia estado tão próximo. Em conversa telefônica no dia 24
de outubro de 1978, os dois chanceleres dispunham-se a aceitar 105 metros com “18
turbinas em operação” 353. Faltava apenas definir a forma jurídica que o documento final
teria. Durante a X Reunião de Chanceleres da Bacia do Prata (Punta del Este, dezembro de
1978), Silveira sugeriu à contraparte argentina a “trilateralização” das notas reversais
349
Ibid.
Isto está sugerido na revista argentina Somos, segundo a qual diplomatas brasileiros teriam afirmado
ser fundamental chegar a um acordo na maior brevidade possível no intuito de não comprometer o
financiamento externo da obra. BRASIL dice no: sabe que si. Revista Somos, Buenos Aires, 9 junio 1978.
p. 40-41.
351
Silveira a Geisel, informação secreta exclusiva para o Senhor Presidente da República, Brasília, 15 de
agosto de 1978, n. 219, AAS. CPDOC/FGV.
352
Silveira a Geisel, informação secreta exclusiva para o Senhor Presidente da República, Brasília, 18 de
outubro de 1978, n. 274, AAS. CPDOC/FGV.
353
Silveira a Geisel, informação secreta exclusiva para o Senhor Presidente da República, Brasília, 15 de
agosto de 1978, n. 219, AAS. CPDOC/FGV.
350
100
trocadas com o Paraguai, como forma de fugir à fórmula de um acordo e consagrar um
entendimento eminentemente técnico.
A delegação argentina não aceitou a proposta354 e, alternativamente, enviou ao
Brasil um emissário com amplos poderes com a intenção de renegociar parâmetros
previamente definidos. Em 18 janeiro de 1979, chegava a Brasília o Almirante Colombo
com a sugestão de uma nova reunião tripartite para tratar dos seguintes temas: (1) embora
a cota de regente em Corpus fosse definida em 105 metros, o texto deveria garantir mais 5
metros de flexibilidade que seriam utilizados em função das alterações de vazão do rio.
Para Silveira, a solução proposta era inaceitável porque esse tipo de arranjo terminaria por
constituir um ponto de fricção e de desconfiança permanente entre os dois países cada vez
que a cota “extra” fosse utilizada355; (2) o texto deveria afirmar que as 2 máquinas de
reserva nunca seriam postas em funcionamento simultaneamente com as outras 18, o que o
ministro aceitou de bom grado356. A Argentina aceitaria as vinte máquinas em operação se a
cota em Corpus fosse, nominalmente, de 110 metros, sendo que Buenos Aires se
comprometeria com encher apenas 105 metros. Silveira rechaçou a proposta
imediatamente357.
Mas a grande restrição de Silveira era em relação a um novo encontro tripartite. Ele
acreditava que o texto até então acertado era suficientemente bom, consagrando inclusive a
fórmula, de inspiração argentina, de “18 turbinas em operação”. Segundo o chanceler,
Pastor buscava modificar o documento em função de pressões internas, uma vez que a
diplomacia argentina finalmente entendia que o custo de não cumprir a palavra empenhada
(como no caso do laudo arbitral britânico sobre Beagle) era elevado em demasia e,
portanto, somente um acordo que pudesse ser realmente respeitado deveria ser assinado
com o Brasil e o Paraguai358.
Contudo, o contexto das negociações abriu espaço para uma interpretação
alternativa. Não seria surpreendente que os argentinos propusessem outra negociação
tripartite no intuito de aumentar o peso político do entendimento, livrando-se dessa forma
da proposta brasileira, saída técnica que implicava custos domésticos elevados à Casa
Rosada depois de tantos anos de presença do tema na mídia nacional. Essa análise parte do
354
AS DUAS turbinas da discórdia. Isto É, 31 out. 1978. p. 13-14 e ITAMARATY fracassa outra vez em
Itaipu. Isto É, 28 de fevereiro de 1979. p. 10-11.
Vale notar que a justificativa de Silveira é diferente daquela esboçada por ele mesmo na
documentação prévia, segundo a qual qualquer cota acima dos 108 metros provocaria inundações em
território brasileiro que o governo não estava disposto a aceitar.
356
Silveira a Geisel, informação secreta exclusiva para o Senhor Presidente da República, Brasília, 23 de
janeiro de 1979, n. 009, AAS. CPDOC/FGV.
357
Depoimento, cassete n. 14, lado A, 5 jun. 1979.
358
Silveira a Geisel, informação secreta exclusiva para o Senhor Presidente da República, Brasília, 23 de
janeiro de 1979, n. 009, AAS. CPDOC/FGV.
355
101
pressuposto de que a Argentina já havia perdido todas as posições na negociação
substancial (Itaipu era uma realidade, a cota do reagente em Corpus era aquela proposta
pelo Brasil, o número de máquinas em Itaipu atendia às necessidades técnicas de Brasília, a
liberdade de navegação nos rios internacionais da Bacia ficava definitivamente garantida
pelo acordo multilateral de 1969, e a responsabilidade internacional do Estado pela
qualidade da água na Bacia era suprimida por um regime multilateral de preservação das
soberanias nacionais – o Tratado da Bacia).
Para os argentinos, o espaço de barganha resumia-se ao formato do entendimento.
Um acordo internacional tripartite seria visto em Buenos Aires como um sucesso argentino
e um fracasso brasileiro, uma vez que eram esses os termos da discórdia à época em que o
Brasil recusava-se a discutir o tema com o Palácio San Martín. Mas Silveira não estava
disposto a ceder nesse quesito mesmo que não houvesse mais motivos técnicos para atrasar
a assinatura definitiva do acerto, e muito menos a dois meses do fim do governo de Geisel.
Essa hipótese é corroborada pelo fato de que, em meio ao seu encontro com o Almirante
Colombo, Silveira telefonou para o Presidente à procura de seu beneplácito para encerrar
as negociações com a Argentina. Efetivamente, o mandatário respondeu-lhe que
considerava ser a resolução do assunto uma tarefa de seu sucessor, já que as contradições
da diplomacia argentina impossibilitavam um entendimento em curto prazo359.
Em 30 de janeiro de 1979, a diplomacia argentina jogava mais uma vez com as
conjunturas políticas de Brasília. Apesar de saber que o governo de Geisel resumira as
negociações, Buenos Aires aumentou o dissonância com o Itamaraty ao sugerir
publicamente uma nova rodada de negociações. Essa atitude, pela qual a Argentina
aproveitava o fim do mandato de Geisel para dar a entender à opinião pública que a falta de
avanços devia-se à postura arrogante do governo brasileiro, irritou Silveira profundamente.
Seus gestos de frieza em relação à delegação argentina, durante o último encontro tripartite
de sua gestão (Assunção, Janeiro de 1979), fizeram-no passar para a história com a pecha
de “carnavalesco”, “perigoso”, “pouco sério”, “inconsciente” e “pueril” em editoriais de
Jornal do Brasil, O Estado de S. Paulo e Folha de S. Paulo do dia 1o de fevereiro de 1979.
Em sua despedida do Itamaraty, Silveira não deixou de manifestar o sentimento de
injustiça que lhe acometia ao ver-se retratado pela imprensa nacional360. O seu instinto de
autopreservação levou-o, inclusive, a preparar um discurso propositadamente complexo
359
Ibid.
Discurso de Silveira por ocasião da solenidade de transmissão do cargo de Ministro de Estado ao
Embaixador Ramiro Saraiva Guerreiro, 15 de março de 1979. In: BRASIL. Resenha de Política Exterior do
Brasil. Brasília: MRE. n. 20. 1979. p. 39-44.
360
102
para finalmente sair da Casa que chefiara, durante um lustro, sem o constrangimento da
crítica361.
Dias depois, o governo do General Figueiredo assumia e com ele mudava-se o
rumo das relações com a Argentina362. Em 10 de outubro de 1979, um acordo tripartite era
finalmente alcançado com a forma desejada por Buenos Aires e o conteúdo propugnado
por Brasília, dando início à fase de recomposição do eixo bilateral363.
4.5. Os Estados Unidos, última fronteira da cordialidade oficial
Conforme apontado anteriormente, além de incluir a tolerância em relação ao
discurso argentino, a busca de faixas de coincidência com Buenos Aires e a inclusão dessa
capital nas iniciativas internacionais do Brasil, a cordialidade oficial da política brasileira
para a Argentina consistia na promoção de bons ofícios para dar fluidez às difíceis relações
entre o vizinho ao sul e os Estados Unidos.
A negação do princípio segundo o qual a promoção do diálogo argentinoestadunidense facilitava a atuação do Brasil na América do Sul ocorreu sistematicamente ao
longo do governo Geisel. Em um primeiro momento, quando ainda gozava de alguma
capacidade de diálogo propositivo com o Departamento de Estado, Silveira não fez
nenhum esforço para chamar a atenção de Kissinger para a situação argentina. O secretário
norte-americano, assim como seu colega brasileiro, tinha uma visão negativa do país austral
e diminuiu-lhe a importância ao longo de toda sua carreira nos governos de Nixon e
Ford364.
Mais tarde, findo o governo Ford, quando as relações brasileiro-estadunidenses
atingiam seu ponto mais dramático, a promoção de bons ofícios entre seus dois eixos
principais deixou mesmo de
ser uma possibilidade para o Itamaraty. A minguante
qualidade do relacionamento entre Brasília e Washington, durante os anos Carter (19771980), impediu que a primeira buscasse facilitar o diálogo entre o Norte e o Sul do
361
Depoimento, cassete n. 2, lado A, 15 maio 1979.
Essa orientação já está esboçada de forma muito discreta no discurso de posse do ministro Saraiva
Guerreiro em 15 de março de 1979. BRASIL. Resenha de Política Exterior do Brasil. Brasília: MRE. n. 21.
1979. p. 8.
363
O texto do acordo encontra-se em BRASIL. Resenha de Política Exterior do Brasil. Brasília: MRE. n.
23. 1979. p. 139-141. Para uma análise que interpreta o acordo como um compromisso que reflete as
posições históricas de ambas as partes, ver LIMA, M. R. S. de. Op. Cit. p. 404.
364
Para Kissinger, a Argentina fazia parte do grupo de países – junto à Venezuela e ao Peru – que
sempre buscavam oportunidades para constranger os Estados Unidos. Diferentemente, Brasil e Colômbia
exploravam as oportunidades de cooperação com Washington. Ele ainda afirma somente haver conhecido
a Argentina e seu povo depois da democratização de 1983. Até então, a falta de atenção que prestara ao
país austral era devida ao clima de guerra civil que lá se vivia, ao fato de o país ser um dos mais
“dramáticos” do mundo e de os argentinos acreditarem ser menos latinos do que realmente são.
KISSINGER, H. Anos de Renovação. Rio de Janeiro: UniverCidade e Topbooks, 2001. p. 774 e 736.
362
103
Hemisfério e que a segunda aproveitasse a intermediação brasileira na realização de seus
interesses na região.
4.5.1. Argentina, Brasil e Henry Kissinger
O mundo da Guerra Fria apresentava sinais claros de mudança em 1973. Diante da
comoção pública norte-americana pelo desastre do Vietnã, Kissinger provocou um choque
inédito na condução da política externa dos Estados Unidos: declarou vitória no campo de
batalha asiático e bateu em retirada. Essa operação, que poderia efetivamente fragilizar os
interesses norte-americanos em nível global, ocorreu pari passu ao desenvolvimento, em
Washington, de uma nova proposta de arranjo para a estabilidade internacional. Assim, os
acordos de cessar-fogo de Paris (1973), selavam um mundo no qual a contenção do
comunismo soviético perdia seu caráter ideológico e confrontacionista para transformar-se
em uma técnica de administração cooperativa de conflitos.
Na base desse esquema, Kissinger vislumbrava um arrojado programa de alianças
com potências regionais capazes de ser instrumentais aos interesses de Washington em
todo o globo. O Secretário de Estado, que como Assessor de Segurança Nacional de Nixon
assistira ao rotundo fracasso de seus projetos pessoais de multilateralização de relações com
a Europa Ocidental (Ano da Europa365) e as Américas (Novo Diálogo366), era cada vez mais
cético em relação aos grandes foros multilaterais367.
Era nesse contexto que o Brasil entendia ocupar um lugar de destaque. O interesse
de Geisel por expandir sua capacidade política e econômica na cena internacional poderia
fazer dele um candidato a ocupar posição de responsabilidade em uma nova estrutura
multilateral e descentralizada de relações internacionais. Esse novo modelo substituía o
365
Em abril de 1973, Kissinger discursou publicamente sobre os desafios da aliança atlântica entre os
Estados Unidos e a Europa Ocidental, chamando para redefinição dos termos do debate no intuito de
fortalecer a posição de Washington no esforço de détente. Contudo, a reação da França e da Alemanha,
que chegavam finalmente ao momento de poder utilizar suas diplomacias do pós-Segunda Guerra
Mundial para influenciar a dinâmica entre as duas superpotências, levou ao fracasso do projeto
kissingeriano. KISSINGER, H. Years of Upheaval. London: Phoenix Press. 2000. p. 128-194.
366
Assim como com a Europa, Kissinger tentou sem sucesso promover o diálogo com as nações
hemisférias em nível multilateral. Dois dias depois de prestar juramento como Secretário de Estado, em
discurso perante a Assembléia Geral da ONU (24 setembro 1973), ele lançou a proposta do “Novo
Diálogo”. A iniciativa fracassou devido às discordâncias entre os próprios países da região sobre o papel
dos Estados Unidos naquela conjuntura e ao fato de alguns deles tentarem utilizar essa oportunidade
para pressionar Washington a respeito de Havana. A retirada da proposta foi imediata e está sintetizada
em um relatório do Departamento de Estado que afirmaria: “O fato político dominante é que os Estados
Unidos ainda são o único país do hemisfério capaz de evocar a unidade regional – contra si próprio”.
KISSINGER. Anos…, p. 727-756.
367
KISSINGER. Anos…, p. 753. Assim, para a Europa, o Kissinger de Ford passou a apostar na
estratégia de provocar consensos mediante o debate sobre a energia – e a conseqüente contraposição de
interesses europeus a asiáticos – em encontros econômicos anuais de primeiro nível. Nas Américas,
verteu suas energias para o diálogo bilateral, esquema no qual o Brasil seria um parceiro privilegiado.
KISSINGER. Anos…, p. 759 e 761.
104
esquema declinante do pós-guerra, que assentara a estabilidade em uma clivagem LesteOeste368.
A agenda internacional migrava rapidamente do embate calcado em ideologias
antagônicas e irreconciliáveis para a formação de uma ordem econômica capaz de ressaltar
faixas de coincidência entre o Norte industrializado e o Sul subdesenvolvido. A denúncia
do Egito dos seus tratados com a União Soviética, o restabelecimento de relações
diplomáticas entre Índia e China, assim como o tratado de paz e amizade entre essa última
e o Japão, conformavam o espírito da época: havia novas oportunidades internacionais para
aqueles que soubessem aproveitar a flexibilização da rígida ordem bipolar. O espaço para a
criatividade externa, fenômeno típico de uma época de rápidas mudanças, ganhava fôlego
extra naqueles países que experimentavam veloz crescimento econômico e industrial. Era
uma época de “milagres” na qual a luta pela reestruturação do sistema internacional era
emancipatória.
A atuação do Brasil em parceria com os Estados Unidos dependia da recuperação
de um diálogo bilateral que se encontrava, já em meados da década de 1970, em vias de
franca deterioração. A participação daquele país no perfil da economia brasileira e
interesses bilaterais cada vez mais desencontrados contribuíam para a criação de uma
agenda. Geisel centrou sua resposta a esse constrangimento na redefinição do vínculo com
Washington, dando ênfase a um processo de gradual autonomia decisória iniciado no
decênio de 1950369.
Assim, a mutação do relacionamento brasileiro-estadunidense foi estruturada em
torno da busca de eixos alternativos de relacionamento políticos e econômicos,
diversificando as parcerias do país, notadamente os poderes da Europa Ocidental370. As
visitas de alto perfil que Geisel realizou a Alemanha, França, Inglaterra e Japão foram
conduzidas nesse contexto. Além disso, o perfil das votações brasileiras na Assembléia
Geral das Nações Unidas tendeu a migrar para posições condenadas pelos Estados Unidos,
com destaque para assuntos referentes ao delicado balanço de interesses no Oriente Médio.
A participação revigorada do Brasil nos países africanos de língua portuguesa –
especialmente por ocasião das independências de conotação socialista em Angola, Guiné
368
Ver opiniões de Geisel a esse respeito em D’ARAÚJO; CASTRO. Op. Cit., p. 336-338. Para as de
Silveira, Depoimento, cassetes n. 1, lado B, 10 maio 1979, e n. 3, lados A e B, 15 maio 1979.
369
LESSA, A. C. A vertente perturbadora da política externa durante o governo Geisel: um estudo das
relações Brasil-EUA. Revista de Informação Legislativa. Brasília. 35 (137). 1998. p. 70.
370
LESSA, A. C. Brasil, Estados Unidos e Europa Ocidental no contexto do nacional-desenvolvimentismo:
estratégias de diversificação de parcerias (1974-1979). 1994. Dissertação (Mestrado) – Universidade de
Brasília. p. 35.
105
Bissau e Moçambique – chegou mesmo a ir de encontro com a orientação do
Departamento de Estado371.
O governo Geisel apostava contra o cerne da estratégia internacional do golpe de
1964, qual fosse o alinhamento automático aos Estados Unidos e a atuação como potência
delegada de Washington nos trópicos. A modificação qualitativa do diálogo com esse país
era a forma que o Brasil encontrava para dialogar com um hegemon que mostrava claros
traços de fraqueza e mostrar aos outros países do mundo que o Brasil tinha condições
econômicas e políticas de ocupar um lugar privilegiado no concerto das nações.
No começo de 1976, Kissinger visitava o Brasil na tentativa de reforçar o diálogo,
para o que lançou mão de um memorando de entendimento que tinha por objetivo ser o
instrumento central da resolução consensual de divergências políticas e econômicas entre
os dois países, além de gerar um grau de intimidade entre os dois chanceleres sem
precedentes na história do Brasil ou das relações entre Estados Unidos e América Latina372.
Em sua declaração perante congressistas norte-americanos, para justificar a assinatura de
um instrumento dessa natureza com o Brasil, ele afirmava: “O Brasil está emergindo como
uma grande potência, com interesses e responsabilidades internacionais mais amplos. Não
somos nós quem conferimos essa qualidade ao Brasil e sim sua própria realidade”. Em
carta a Geisel, o presidente norte-americano Gerald Ford reforçava o argumento de seu
ministro ao assegurar que: “O Brasil e os EUA têm compartilhado, de há muito, pontos de
vista e objetivos comuns no mundo, e nossos interesses não foram nunca tão próximos
quanto o são hoje”373.
Com o Brasil, o chefe da diplomacia americana pretendia estabelecer um
relacionamento especial que servisse de modelo para os outros países da região, o que era
possível, segundo ele, porque a diplomacia brasileira acreditava que estava atravessando
uma evolução internacional significativa e agora poderia ter, efetivamente, interesses globais
de monta.
Nesse contexto, o Secretário de Estado entendia que Silveira diferia
substancialmente dos colegas latino-americanos, que se sentiam obrigados a alternar as
concordâncias ocasionais com os EUA com desafiadores gestos que denotassem certa
impermeabilidade às tentativas americanas de exercer a hegemonia374.
O Brasil não deixou de aproveitar essa conjuntura para oferecer apoio concreto ao
Departamento de Estado na resolução de contenciosos e promoção do diálogo com
Bolívia, Paraguai e Uruguai. O fato de não o fazer com a Argentina evidencia que Brasília
371
Depoimento, cassete n. 8, lado B, 24 maio 1979.
RICÚPERO. Op. Cit. p. 50.
373
FORD e Geisel garantem amizade. O Estado de S. Paulo, 15 de agosto de 1974.
374
KISSINGER. Anos…, p. 763, 765 e 766.
372
106
havia decidido desvincular-se de sua prática tradicional no momento histórico em que a
mesma poderia ter surtido maiores efeitos375. A reação dos argentinos à evolução das
relações brasileiro-estadunidenses foi certeira. O chanceler argentino manifestou sua
indignação pela preferência norte-americana no Cone Sul, e chegou a sugerir ao Secretário
Adjunto Rogers que Buenos Aires se acalmaria se o Secretário de Estado promovesse
instrumento similar com eles, o que nunca aconteceu – assim como a sempre protelada
visita de Kissinger àquela capital. Além disso, Vignes, que seria anfitrião de um encontro
hemisférico na capital portenha em março de 1975, afirmou que convidaria Cuba a
participar, movimento que terminou por inviabilizar a reunião376.
Porém, o memorando de entendimento entre Brasil e Estados Unidos está longe de
haver instaurado uma nova era nas relações bilaterais. Gerou desconforto entre os demais
países da região377 e seus resultados foram limitados, enterrando definitivamente o arco de
relações privilegiadas que vinculou as duas nações desde princípios de século378.
4.5.2. A agenda de Jimmy Carter
A discórdia entre o Brasil e os Estados Unidos cresceu dramaticamente com a
posse de Carter. O principal tema a turvar as relações foi a decisão brasileira de encontrar
na Alemanha Ocidental o parceiro habilitado a dotar o país com as usinas de Angra dos
Reis e com o ciclo completo de tecnologia nuclear, cooperação técnica negada uma vez
pela americana Westinghouse.
Para Washington, o acordo teuto-brasileiro afetava sua estratégia global porque
dotava tecnicamente um país que, além de periférico, não era signatário do Tratado de
Não-Proliferação e resistia-se abertamente a sê-lo. Além disso, resultaria na entrada de
mais um vendedor em um mercado altamente cartelizado, perturbando as previsões
comerciais norte-americanas para o setor379.
Em meados da década de 1970, a seara dos direitos humanos e da eliminação do
perigo de proliferação nuclear apresentava-se como a grande oportunidade de o partido
democrata norte-americano voltar ao poder em uma sociedade cansada do denso clima que
pairou sobre a Casa Branca de Nixon. Uma nova política exterior renovaria a confiança no
governo após as crises desencadeadas por Vietnã, Watergate e a série de abusos cometidos
375
Ibid., p. 767-768.
Ibid., p. 752.
377
Especialmente na Argentina e na Venezuela. Ver os jornais argentinos La Opinión e La Nación,
Buenos Aires, 5 mar. 1976.
378
LESSA. Brasil, Estados Unidos…, p. 57.
379
LESSA. A vertente…, p. 77.
376
107
pela comunidade de informação dos Estados Unidos – que incluía desde complôs
internacionais contra governos estrangeiros até a vigilância ilegal de cidadãos americanos.
Durante sua campanha para a Presidência, Carter acusara Ford de ter sido incapaz
de fazer o Brasil desistir do acordo com Bonn, e anunciava que, se eleito, trabalharia contra
a proliferação de armas atômicas, começando por um apelo a todas as nações no sentido de
que adotassem uma moratória para a venda de usinas de enriquecimento ou
reprocessamento de urânio. De fato, apenas assumiu o governo, Carter enviou o secretário
de Estado Vance e o número dois da diplomacia americana, Warren Christopher, a Bonn e
a Brasília para evitar que o acordo que daria início à construção das usinas nucleares
brasileiras fosse efetivamente implementado380.
A nova agenda do Departamento de Estado também incidia sobre o Brasil na
questão dos direitos humanos. Desde a Revolução dos Cravos em Portugal, que instaurou
uma onda de democracia em todo o mundo em 1973, o liberalismo era aplicado às relações
externas daquele país: um novo corpo de leis vedava a ajuda econômica ou militar a países
que violassem sistematicamente os direitos humanos.
Seria esse o principal eixo de
desencontro dos Estados Unidos com toda a América Latina.
No quadro dessa nova política, a América Latina ganhava papel exclusivo. A região
serviria como “tubo de ensaio” para testar a promessa de Carter de implementar um
diálogo “sincero” Norte–Sul, cujo ponto central foram as negociações para um tratado
sobre o Canal do Panamá, o compromisso com os direitos humanos no Cone Sul e no
Caribe e a intenção de melhorar as relações com Cuba381.
Em meio às tensões provocadas pela postura norte-americana face ao Acordo, o
Conselheiro para Assuntos Políticos da embaixada americana em Brasília encaminhou ao
Itamaraty uma cópia do relatório sobre a situação dos direitos humanos no Brasil, que tinha
por fim orientar as decisões do Congresso americano sobre a ajuda militar ao país no
montante de 50 milhões de dólares para o biênio 1977-78. Geisel reagiu intempestivamente
denunciando o acordo militar brasileiro-estadunidense de 1952, que tinha pouco significado
material382 e estabelecia cláusulas anacrônicas (como a de que os mapas do governo
brasileiro seriam submetidos à embaixada americana). A decisão presidencial contou com o
maciço apoio da imprensa e dos formadores de opinião, gerando uma situação curiosa: pela
380
O que necessariamente atingiria os acordos Alemanha-Brasil e França-Paquistão. BANDEIRA.
Relações Brasil-EUA..., p. 131.
381
ARMONY. La Argentina, los Estados Unidos...p.73.
382
KRAMER, P. As relações militares Brasil–Estados Unidos. Política e Estratégia, v.4, n. 1, 1986, p. 47.
108
primeira vez na história do regime, Forças Armadas e oposição convergiam em um tema
candente da agenda pública383.
As relações de Carter com a Argentina não foram menos traumáticas. As posições
que os dois países mantinham eram abertamente conflituosas em assuntos como política
nuclear, direitos humanos e, especialmente, na política argentina de manutenção de
estreitos laços comerciais com a União Soviética384. Porém, a leitura que a Casa Rosada
fazia do mundo era substancialmente distinta da do Palácio do Planalto. Em Buenos Aires,
a proclamação da República Islâmica do Irã, a invasão das tropas soviéticas no Afeganistão,
a vitória sandinista na Nicarágua e a multiplicação dos preços dos barris de óleo eram
entendidos como um recrudescimento das relações internacionais. Para a diplomacia
argentina, cabia defender e ressaltar o caráter ocidental da atuação diplomática, embora isso
não impedisse ao governo somar-se ao coro dos não alinhados.
O pomo da discórdia entre Argentina e os Estados Unidos era a questão dos
direitos humanos. A intensidade das pressões puseram-na no banco dos réus de forma tão
radical que seu isolamento somente seria revertido após a dramática passagem para a
democracia em 1983. Em julho de 1977, catorze meses após o golpe de Estado que
instaurara o governo da Junta Militar em Buenos Aires, o Congresso americano aprovava a
proibição de venda de armas para aquele país com base na denúncia da violação sistemática
dos direitos humanos por parte do Estado argentino385. Na visita que fez à capital portenha
em 1978, o Secretário de Estado Vance levou consigo uma lista de sete mil
“desaparecidos”, que foi entregue em mãos ao presidente Videla. No encontro, Vance
informara ao general que uma visita da Comissão InterAmericana para Direitos Humanos
seria muito bem vista em Washington. A negativa argentina em receber a Comissão
resultou em um novo veto norte-americano, dessa vez contra o empréstimo do Eximbank
às autoridades portenhas.
A primeira cartada de Videla para reverter essa tendência mostrou-se
contraproducente. Em troca da liberação dos créditos do Eximbank, o governo argentino
convidou a Comissão Interamericana a visitar o país, sob o argumento de que “não havia
383
A única resistência militar à denúncia do Acordo veio da Marinha, que se beneficiava economicamente
do entendimento na questão da compra de barcos. D’ARAÚJO; CASTRO. Op. Cit., p. 350.
384
PUIG. Op. Cit., p. 39.
385
Para Rogelio García Lupo, a política de direitos humanos de Carter beneficiou sobremaneira o tráfico
de armas na Argentina. Segundo o autor, desde aquele momento a única preocupação dos traficantes foi
garantir que as violações aos direitos humanos continuassem sendo tão freqüentes que a legislação
norte-americana fosse revogada. LUPO, R. G. Diplomacia secreta y rendición incondicional. Buenos
Aires: Nueva Información. 1983. p. 184.
109
nada a temer”. Porém, a visita revelou uma situação muito mais drástica do que aquela
geralmente aceita no próprio país386.
O embargo de armamentos, a suspensão dos créditos e a denúncia da violação dos
direitos humanos nos foros multilaterais fizeram com que o presidente Videla lançasse mão
de outra ação diplomática, em prol da neutralização dos mecanismos das Nações Unidas de
proteção internacional dos direitos humanos, e novamente fracassasse. Desta vez, a
delegação argentina perante as Nações Unidas, em associação aberta com a delegação
soviética387, apostava contra a maquinaria onusiana de direitos humanos e tentava
inviabilizá-la. Essa última era defendida pela diplomacia de Carter com firmeza, o que
terminou por fortalecer e consolidar a vertente dos direitos humanos na estrutura do
direito internacional contemporâneo388.
É importante ressaltar que a posição norte-americana estava longe de ser clara. A
complexidade das relações entre o governo norte-americano e a Junta é bem ilustrada pelo
episódio da renúncia da subsecretária de Estado para direitos humanos, Patricia Derian.
Derian teria tomado conhecimento de que os militares e agências de inteligência norteamericanas elogiavam as Forças Armadas argentinas por seu sucesso na luta contra a
insurgência de esquerda. “Por meio destas agências – declarou a subsecretária –, o governo
dos Estados Unidos envia uma perigosa mensagem dupla. Se insistir nisso, toda a nossa
política de direitos humanos será subvertida389”. Anos depois, a política exterior de Ronald
Reagan (1981-1989) valorizaria a atuação da comunidade argentina de informações em
outros países da região, alimentando a percepção de que o papel internacional da Argentina
era preservar o continente de possíveis “cubanizações”. Ao mesmo tempo, congelava a
vertente de direitos humanos do cálculo estratégico norte-americano para a região,
incentivando a linha dura argentina.
Esse refluxo era nitidamente antitético à crescente denúncia internacional da
violação dos direitos humanos e à publicidade garantida pelas Madres de Plaza de Mayo nos
principais foros internacionais. O problema ficaria estanque até o colapso do regime, após
o conflito das Malvinas. Nessa nova conjuntura, o presidente Roberto Eduardo Viola
(1981) e o chanceler Camilión visitariam os Estados Unidos e estabeleceriam laços
386
A reação do governo argentino revela as inconstâncias da atuação diplomática daquele país. O
chanceler W. Pastor disse em entrevista a El Clarín (26 de Março, 1980): “Não aceitaremos jamais que
venha nenhuma outra comissão investigar nada, porque não há nada para investigar por aquí [minha
tradução]”. Apud. RUSSELL Op. Cit., p. 108.
387
Paradoxalmente, no auge da ditadura argentina de direita, a União Soviética era o mais importante
destino das exportações argentinas (37,5% em 1981). RAPOPORT, Mario. La posición internacional de la
Argentina y las relaciones argentino-soviéticas. PERINA; RUSSEL. Op. Cit.,171-208.
388
Sobre o tema, ver GUEST, I. Behind the Disappearances: Argentina’s Dirty War Against Human Rights
and the United Nations. Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 1990.
389
Apud. ARMONY. Op. Cit., p. 85.
110
próximos por meio da participação argentina nos golpes de Estado anticomunistas que
tiveram lugar em Nicarágua, El Salvador, Guatemala, Honduras e Bolívia390.
Essa configuração de forças foi reforçada, ainda, por outro elemento central da
política internacional da década de 1980. Antes mesmo da ascensão de Reagan à Casa
Branca, em janeiro de 1981, uma série de fatores emprestou flexibilidade à política do
Departamento de Estado para a Argentina. As crises do Irã, de Angola, as revoluções
marxistas de Nicarágua e Granada, a cúpula dos Países Não Alinhados em Havana e a
movimentação soviética no Afeganistão demandaram a atenção do gabinete democrata.
Some-se a crítica sistemática que alguns especialistas em política exterior faziam à
administração Carter391. Já nos primeiros meses de governo, Reagan deveria fazer frente à
humilhação provocada pelo aiatolá Khomeini, à postura arrogante de Castro, à superação
comercial do Japão e à vantagem dos soviéticos em armamentos. Dessa forma, é possível
compreender que, às vésperas da invasão às Ilhas Malvinas em 1982, alguns militares
argentinos de primeiro escalão acreditavam que contariam com o apoio de setores
fundamentais do establishment norte-americano, que nem sempre se submetiam às
orientações emitidas a partir da Casa Branca.
Assim como ocorrera durante a gestão de Kissinger, o anúncio da viagem de
Carter ao Brasil e à Venezuela gerou certa frustração na Argentina392. Isso certamente era
intensificado pelo fato de Videla estar orientado para o diálogo enquanto Geisel respondia
aos sinais de Washington com pouco entusiasmo. Foi justamente no acirramento do
desconforto argentino-brasileiro da década de 1970 que Carter assentou seus esforços para
reverter as políticas nucleares de ambos os países.
4.5.3. O papel catalisador de Cyrus Vance
A partir do dia 30 de novembro de 1977, o diálogo entre Brasília e Washington
ganhava um novo componente e os incipientes passos da coordenação argentino-brasileira
no campo nuclear, um definitivo alento.
Em visita oficial ao Brasil, o secretário Cyrus Vance encontrara Geisel e Silveira no
Palácio do Planalto para tentar, sem apresentar oferta alternativa, demovê-los da idéia de
prosseguir com o programa de autonomia nuclear em parceria com a Alemanha. Finda a
390
Cf. Ibid.
Kissinger criticara Carter por não avançar a questão dos direitos humanos em países comunistas e sim
fazê-lo frente a aliados tradicionais dos Estados Unidos no continente americano. Ver The Economist, 1
April 1978. p. 63.
392
Legação em Buenos Aires ao MRE, informação confidencial, 8 de fevereiro de 1978, n. 116, AHMRE,
caixa 159.
391
111
reunião, na qual não houve avanços, Vance e Silveira se retiraram para continuar o
intercâmbio em nível técnico no Itamaraty.
Horas mais tarde, Geisel telefonaria para seu chanceler com uma notícia
surpreendente: o secretário de Estado havia esquecido, sobre a mesa, documentos oficiais
norte-americanos. A hipótese de que o diplomata tivesse errado propositadamente foi
descartada por Silveira ao receber cópia da documentação: tratava-se do guia detalhado de
negociações que o Departamento de Estado preparara para seu secretário o qual, tecendo
considerações sobre política interna brasileira, sintetizava a estratégia de direitos humanos
de Carter para o Brasil e orientava a negociação sobre a questão nuclear393.
O elemento mais importante do documento era a forma pela qual os Estados
Unidos concebiam a rivalidade argentino-brasileira. A lógica apresentada era a seguinte:
naquele momento, Washington estava em condições de levar a Argentina a ratificar o
Tratado de Não-Proliferação Nuclear (TNP) e a aceitar salvaguardas em seu programa
nuclear em troca da provisão de assistência técnica. Os argentinos não somente
cooperariam com os Estados Unidos como também estariam dispostos a adiar a
construção de sua usina de reprocessamento nuclear se o Brasil o fizesse.
No documento de Vance, a lógica política pregava que a aproximação argentinoestadunidense geraria nervosismo no Brasil, pois significaria o reconhecimento e o
beneplácito do hegemon ao status nuclear da Argentina. Assim, a diplomacia americana
esperava (1) poder somar-se ao acordo teuto-brasileiro para, tornando-o tripartite, definir
salvaguardas consistentes com seus interesses ou, alternativamente, (2) celebrar um acordo
tripartite entre Argentina, Brasil e Estados Unidos para o desenvolvimento da energia
nuclear sob um esquema de segurança regional. Na interpretação de Silveira, essa
documentação era crucial por apresentar dois lados obscuros da política externa norteamericana. Primeiramente, apresentava uma contradição essencial: caso a Argentina
aderisse ao TNP, a ajuda técnica norte-americana iria por água abaixo porque o mesmo
exclui toda possibilidade de reprocessamento livre da vigilância internacional. Em segundo
lugar, essa questão é apresentada no documento como se fosse motivo de inquietação para
o Brasil, quando na realidade, se a Argentina procedesse dessa maneira, estaria pondo em
xeque a política do próprio Carter, para quem era crucial inviabilizar a disseminação da
capacidade nuclear no mundo em desenvolvimento.
O documento era, segundo Silveira, claramente irresponsável, porque fomentava
problemas regionais ao procurar desestabilizar o relacionamento entre dois países latino393
Depoimento, cassete n. 10, lado B, 29 maio 1979.
112
americanos. Mandando um claro sinal a Vance, Silveira solicitou ao serviço de cerimonial
que entregasse o original do documento, em envelope da Presidência da República, no
quarto de hotel do Secretário de Estado394. Não somente o secretário se furtaria de tocar no
tema no futuro, como a partir de então todos os pedidos de Silveira seriam prontamente
atendidos pelo Departamento de Estado395.
A postura de Vance deixou claro para a diplomacia brasileira uma conclusão que
viria a estar no cerne do projeto de integração regional: a pressão norte-americana em torno
da matéria nuclear propiciava políticas comuns entre Brasil e Argentina396. Naturalmente, o
governo de Geisel resistiu a avançar nesse campo. A coordenação nuclear no Cone Sul,
contudo, foi um dos principais motores das políticas externas de Figueiredo, Sarney e
Collor.
4.6. Conclusões
Mediante a mobilização da imprensa brasileira, a diplomacia argentina conseguiu
fazer de Itaipu matéria passível de negociação. O entendimento trilateral pela utilização do
rio Paraná foi protelado sistematicamente, ao longo do governo Geisel, devido às
inconsistências da política externa de Buenos Aires e à intransigência da brasileira. A
solução final, que somente chegou sob a gestão de Figueiredo, consagrou um compromisso
no qual o Brasil atingira seus interesses em um formato proposto pela Argentina. Ou seja, a
dinâmica em que Silveira e Camilión se engajaram resultou em uma fórmula que consagrava
ganhadores e perdedores, mas preservava as formas de um compromisso.
Nesse ínterim, a concepção da sociedade brasileira sobre a atuação de sua
chancelaria evoluiu curiosamente: em poucos anos, o que era visto como “justo”
tratamento da soberania nacional passou a ser percebido como uma injustiça imposta pela
política do mais forte ao vizinho austral. A medida das possibilidades brasileiras na
negociação, contudo, foi dada pela capacidade do país de articular apoios regionais,
consolidar um paradigma jurídico único para as bacias do Amazonas e do Prata e pela a
decisão presidencial de avançar os trabalhos de engenharia mesmo que não contassem com
a legitimidade internacional que somente a Argentina poderia lhe outorgar. A diplomacia
geiseliana para a questão dos rios nada tem, portanto, de obstrucionista. Diferentemente de
394
Depoimento, cassete n. 10, lado B, 29 maio 1979 e Silveira a Geisel, informação secreta exclusiva ao
Senhor Presidente da República, Brasília, 30 de novembro de 1977, n. 287, AAS. CPDOC/FGV.
395
É fundamental apontar que ao longo deste estudo não foram encontrados indícios de que a diplomacia
brasileira tenha mencionado, formal ou informalmente, o “episódio Vance” a suas contrapartes portenhas.
396
GÓES. O Brasil…,p. 157. Porém, Brasil e Argentina não se associaram na resistência ao regime
internacional de proteção da pessoa humana durante seus respectivos regimes militares.
113
Raul Fernandes, Silveira utilizou o “compasso de espera397” como um meio para testar as
forças da nação face à Argentina, e não como um fim em si.
Por outro lado, a política cambiante de Washington para a América Latina – assim
como as inusitadas respostas dos países da região aos desígnios da potência hemisférica –
abriu espaços que Geisel e Silveira aproveitaram para intensificar a reversão de uma
tendência central do tradicional relacionamento brasileiro-argentino, qual fosse a
aproximação da Argentina aos Estados Unidos. Se por um lado a gestão de Kissinger
reforçou a linha de atuação de Geisel em relação à Argentina, por outro a de Vance fez
saltar aos olhos o potencial do entendimento sul-americano. Coube, no entanto, a
Figueiredo encerrar o período de desgaste e retomar o diálogo com Buenos Aires em bases
radicalmente distintas mediante uma aposta de alto perfil que, ao aproveitar a conjuntura
internacional em benefício próprio, ofereceu ao Brasil um projeto de presença regional do
qual a Argentina era a peça-chave.
397
CERVO. Relações internacionais…, p. 134
114
Capítulo V
O legado: a parceria estratégica com a Argentina
A instalação do governo Figueiredo criou as condições para a reforma geral da
política brasileira em relação à Argentina: era necessário definir um lugar para o vizinho
mais importante nas prioridades diplomáticas do país depois do fiasco que constituíra a
demorada negociação dos rios internacionais. A restauração do relacionamento bilateral em
um novo ponto de equilíbrio aceitável a ambas as nações demandou um programa intenso
de cooperação que se estendeu ao longo de toda a década de 1980. É nesse período que a
diplomacia brasileira abriu o caminho para a cooperação bilateral em matéria militar,
nuclear e comercial, mecanismos que prepararam as bases para um ambicioso projeto
cooperativo.
Mostra-se que a resposta brasileira aos desafios no quadrante sul não deixou de ser
formulada no contexto da busca, iniciada na década de 1960, de maior grau de autonomia
política vis-à-vis o hegemon norte-americano. Se a radicalização do desentendimento com
Washington foi alimentada por Geisel no intuito de galgar posições negociadoras com
aquela capital, a administração da agenda ao Norte, com Figueiredo, e com Sarney em
seguida, passou efetivamente pela gestação de um pólo de entendimento político em alto
nível com a Argentina.
Contudo, a natureza e o escopo da parceria estratégica com o vizinho são
substancialmente diferentes daquelas presentes durante os anos da cordialidade oficial.
Com efeito, trata-se de um novo paradigma de relacionamento com Buenos Aires,
originado diretamente da conjuntura crítica que marcou o cálculo estratégico brasileiro para
aquele país desde o governo de Médici.
A partir do novo padrão inaugurado por Figueiredo, em 1979, estavam dadas as
bases materiais para a aproximação eminentemente comercial que vingou na primeira
metade do decênio de 1990. Chegava-se então ao ápice de um projeto de integração que em
poucos anos seria testado pelas forças da economia internacional, das escolhas domésticas
e das incertezas de ambas as diplomacias.
5.1. A gestação do legado
115
Sete meses depois de assumir a presidência, Figueiredo assinava o acordo tripartite
que selava o confronto dos dois países pelo aproveitamento hidrelétrico do rio Paraná. O
instrumento associava definitivamente Itaipu a Corpus398 e, embora consagrasse as
preferências técnicas do Brasil, tinha a forma reclamada pela Argentina. Esse fenômeno
não é de pouca importância, tendo em vista que a aparente vitória portenha terminou por
alçar Camilión à chancelaria, entre 1981 e 1982, fazendo dele um ator importante no
projeto de integração.
O sucessor de Silveira no Itamaraty foi Ramiro Saraiva Guerreiro, que ocupara a
secretaria-geral do ministério durante a gestão de Geisel. Apesar de haver indícios de
desavenças entre os dois diplomatas, Guerreiro foi escolhido porque seguiria a orientação
inaugurada por Silveira, segundo o novo mandatário teria afirmado399. Todavia, a política
externa do novo governo procedeu a realizar ajustes relevantes, sempre executados de
forma a preservar a imagem de Silveira, apesar das memórias de Guerreiro insinuarem
inúmeras divergências com o pensamento de seu antecessor400. O respeito a Silveira está
evidenciado na curiosa indicação para a chefia da embaixada em Washington, capital na
qual era conhecido como a “língua mais ousada da América Latina”401.
A intensidade outorgada pelo novo mandatário brasileiro à aproximação com o
vizinho constituiu o primeiro mecanismo a dar origem ao projeto de integração. O perfil
personalista das viagens presidenciais402 inaugurava uma era há tempos reclamada pela
imprensa brasileira e necessária para marcar uma ruptura clara com o passado recente,
gestando assim uma atitude pró-ativa em todos os níveis do eixo Brasília–Buenos Aires.
Devido ao fato de que visitas em nível de chefe de Estado raramente são ocasiões de
negociação, e sim gestos que confirmam ou reafirmam linhas gerais de ação diplomática, as
visitas de Figueiredo revelam o comprometimento brasileiro com uma nova postura.
Essa orientação deu vida ao segundo mecanismo, qual fosse a manutenção de
relações íntimas em que pesasse a discórdia ideológica dos dois regimes militares em temas
398
A matriz que vincula cotas de regente à produção energética é apresentada em LANÚS. Op. Cit., p.
321.
Depoimento, cassete n. 17, lado A, 7 jun. 1979.
400
GUERREIRO, Ramiro S. Lembranças de um empregado do Itamaraty. São Paulo: Siciliano, 1992. p.
93-95. Para uma interpretação sobre as continuidades existentes nas atuações de Gibson Barboza,
Silveira e Guerreiro, a primeira geração de funcionários da Casa a ocupar o cargo de ministro
sucessivamente, ver CERVO; BUENO. A política externa…, p. 81.
401
TCHERKASKI, O. Azeredo da Silveira, gran detractor de Carter, será embajador de Brasil en Estados
Unidos. La Opinión, Buenos Aires, 30 abr. 1979, s.p. Segundo esse artigo, fontes diplomáticas norteamericanas teriam afirmado que, caso Silveira mantivesse a acidez, as relações brasileiro-estadunidenses
deixariam de ser resolvidas na embaixada brasileira em Washington e passariam para a embaixada dos
Estados Unidos em Brasília.
402
A mobilização dos dois governos ao tempo das viagens de Figueiredo à Argentina, assim como as
demonstrações de admiração da população argentina nas ruas e nos eventos públicos, relembra os picos
de entendimento bilateral dos únicos dois mandatários brasileiros a visitar oficialmente o país vizinho ao
longo do século XX: Campos Sales (1902) e Getúlio Vargas (1935). GUERREIRO. Op. Cit., p. 97 e 98.
399
116
sensíveis como o golpe de Estado na Bolívia, em 1980, e a política norte-americana para a
América Central. No entanto, a quantidade dos instrumentos assinados naquelas ocasiões,
assim como o compromisso político e pessoal do presidente com os argentinos, não
atravessou o período sem testes significativos. As pressões norte-americanas no tema da
proliferação nuclear e a malfadada invasão argentina às Malvinas puseram o Brasil face a
constrangimentos definidores de sua atuação externa.
Os resultados concretos desse processo, quais fossem a gestação de um sistema de
medidas de confiança mútua e o apoio aos apelos de Buenos Aires durante o conflito
argentino-britânico, resultaram no desenvolvimento de um clima de entendimento que
daria vida aos protocolos bilaterais de 1986, os quais inauguraram uma inovadora parceria.
Ao desafiar a incipiente política de Figueiredo de aproximação à Argentina, esses eventos
terminaram por fortalecê-la.
5.1.1. A cooperação nuclear
As fontes da coordenação de políticas de não-proliferação entre os dois países
datam dos anos sessentas, quando a doutrina de segurança na América Latina propugnava a
nacionalização dos meios de defesa e o domínio de tecnologias sensíveis para esse fim403.
Mesmo durante a conjuntura crítica do relacionamento bilateral, a possibilidade da
cooperação argentino-brasileira no campo nuclear esteve presente nas sociedades e nos
governos404. A recusa brasileira a proceder com as propostas argentinas teria sido uma
opção política de Geisel e Silveira em um período no qual era fundamental resolver o
desentendimento sobre a questão dos rios internacionais antes de dar um passo adiante em
outras áreas sensíveis405. Os programas nucleares de ambos os países haviam sido
estruturados desde meados do século XX para gerar independência tecnológica. No caso
brasileiro, a opção pela Alemanha Ocidental se dera depois do fracasso de um esboço de
403
CERVO. Relações internacionais…, p. 227-229.
Na Argentina, formadores de opinião importantes advogavam pela aproximação ao Brasil no campo
nuclear e defendiam abertamente o acordo nuclear teuto-brasileiro. Ver GRONDONA, M. La Opinión, 18
de diciembre de 1974; SÁBATO, J. Visión, 30 de julio 1975; La Nación, 2 de agosto 1976. O próprio
Silveira recomendava a Geisel maior intercâmbio técnico de informações e experiências nucleares entre
Argentina e Brasil, dado que as posições de ambos nos principais foros eram semelhantes. Para Silveira,
os dois países deveriam explorar o tema politicamente para rebater as denúncias feitas em círculos
internacionais de que eles competiam na construção de uma bomba nuclear. Sugere a Geisel iniciar
diálogo discreto com o governo argentino para ver possibildiades de entendimento ou acordo. Silveira a
Geisel, informação secreta para o Senhor Presidente da República, Brasília, 18 de julho de 1974, n. 169,
AAS, 1976. CPDOC/FGV. Note-se que a embaixada brasileira em Buenos Aires reportava semelhanças
potencialmente benéficas para um futuro entendimento entre os dois programas. Legação em Buenos
Aires ao MRE, telegrama confidencial, n. 165, 22 de fevereiro de 1978, AHMRE, caixa 159.
405
Segundo a imprensa, havia indícios de que os argentinos tentaram celebrar um acordo já em 1977
contra a vontade do Itamaraty. Ver GUEZ, O. Correo de la Semana, Buenos Aires, 19 Setiembre 1977.
404
117
entendimento com a norte-americana Westinghouse. No argentino, a cooperação com
aquele mesmo país europeu fôra buscada anos mais tarde, em 1975, como forma de
esquivar o programa nacional das salvaguardas impostas pelo governo canadense, primeiro
prestador de cooperação e tecnologia nuclear ao país406.
Em 1980, os projetos internacionais dos Estados argentino e brasileiro
convergiram em um pequeno, mas simbolicamente importante, acordo de cooperação na
área de combustíveis nucleares. O mesmo incluía uma cláusula que estabelecia a
coordenação sistemática de suas políticas nucleares em todos os foros internacionais.
Tratava-se do início de uma união cujo objetivo era o de defender-se de um inimigo
comum: o regime de não-proliferação de armamentos nucleares defendido pelos Estados
Unidos407.
A agenda de Reagan para a América Latina, na época, priorizava áreas de atrito (por
exemplo, direitos humanos, comércio, transferência de tecnologias), ao passo em que
mostrava hostilidade à autonomia das potências médias, em uma reversão da aposta externa
de Nixon, para quem o fortalecimento de lideranças regionais vinculadas a Washington era
o melhor antídoto contra a expansão comunista. Nas palavras de Hilton, o fim da relação
especial brasileiro-estadunidense removeu as resistências a uma diplomacia integracionista
em relação à Argentina408.
Em 1980, portanto, a política nuclear de Washington teve um papel de catalisador
de cooperação entre Argentina e Brasil. Nos anos seguintes, os dois grandes do Cone Sul
intensificaram essa experiência, a ponto de criar um comitê conjunto de diálogo
permanente em assuntos nucleares (1985), a sistemática e recíproca visita de chefes de
Estado a instalações nucleares um do outro, a notificação bilateral prévia de anúncios
nucleares significativos e a instauração da prática de trocas técnicas entre as respectivas
comissões nucleares nacionais.
5.1.2. As Ilhas Malvinas
406
Entre 1973 e 1975, o governo canadense aumentou as salvaguardas impostas à tecnologia exportada
para a Argentina. Em uma negociação que revela certa inconsistência na política externa canadense, o
governo de Ottawa percebeu o risco implícito no programa nuclear argentino (a Argentina reexportava
tecnologia nuclear para Equador e Peru, e mantinha seus laços nesse âmbito com Líbia e Índia) e optou
por pagar os custos financeiros do não-cumprimento do contrato original. Em 1976, um escândalo revelou
que o governo canadense teria pago 5 milhões de dólares norte-americanos a autoridades argentinas
para facilitar a assinatura do acordo em 1973. Legação em Buenos Aires ao MRE, informe, 8 de fevereiro
de 1978, n. 116, AHMRE, caixa 159.
407
Cf. CARASALES, J.C. De rivales a socios: el proceso de cooperación nuclear entre Argentina y Brasil.
Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1997.
408
HILTON. The Argentine factor..., p. 49.
118
Em relação à participação brasileira durante o conflito argentino-britânico pela
soberania das Ilhas Malvinas, ainda faltam estudos completos, embora muitos já indiquem
certas tendências. A diplomacia e as Forças Armadas brasileiras atuaram de forma a
explicitar sua simpatia a Buenos Aires ao mesmo tempo em que buscaram eliminar
sistematicamente a exposição da política externa brasileira a críticas domésticas e
internacionais.
A primeira medida do Itamaraty foi construir um discurso suficientemente
elaborado que permitisse manifestar apoio à reivindicação portenha sem com isso quebrar
o silêncio sobre a opção da Junta pelas armas. Assim, a correspondência com Buenos Aires
tinha uma relevante carga sentimental409. O presidente Figueiredo e seu chanceler não
hesitaram em forjar uma justificativa plausível para a solidariedade que sentiam ser
necessária para a Argentina naquele momento. Fizeram isso ao afirmar que, desde 1833,
ano da ocupação britânica das ilhas, a corte do Rio de Janeiro manifestara seu apoio ao
vizinho. Essa operação, talvez apressada410, foi mais tarde desmentida pelo historiador José
Honório Rodrigues, ao evidenciar que a documentação do século XIX apenas propunha
coadjuvação e bons ofícios entre Londres e Buenos Aires no intuito de resguardar o Brasil
de ter que tomar partido411.
Além disso, o Itamaraty apresentou prontamente um projeto de pacificação
imediata ao Conselho de Segurança das Nações Unidas. Descartando a possibilidade de
utilizar o Tratado Interamericano de Assistência Recíproca (TIAR) para preservar a
Argentina em foros multilaterais, Guerreiro insinuava ao Secretário-Geral das Nações
Unidas que a participação direta daquele órgão, inclusive mediante capacetes azuis, era a
saída imediata mais adequada, em seguida à qual o diálogo seria retomado em Nova
Iorque412. O apoio diplomático brasileiro a Buenos Aires também teve características
comerciais. Além de ocupar-se de representar os interesses argentinos em Londres, o
Itamaraty utilizou portos brasileiros para mitigar o impacto das represálias comerciais
européias e norte-americanas aos produtos platinos.
409
Para uma análise do discurso brasileiro no período, ver PINHEIRO, L. A omissão pragmática: a
diplomacia brasileira na Guerra das Malvinas. Política e Estratégia. volume IV. s/n. outuro-dezembro.
1986. p. 591. Ver também BRASIL. Senado Federal. O Brasil e o conflito anglo-argentino: exposição do
Ministro Ramiro Saraiva Guerreiro. Brasília: MRE, Senado Federal, 5 mai. 1982. p. 29.
410
Saraiva Guerreiro reconhece ter apresentado esse argumento na manhã do dia 3 de abril de 1982,
quando foi acordado com a notícia da invasão das ilhas e com a de que um grupo de jornalistas já
estavam presentes à espera de uma declaração. GUERREIRO. Op. Cit., p. 102.
411
RODRIGUES, J. H. O Itamarati interpreta erroneamente documento de 1833. Digesto Econômico. vol.
39. n. 293. p. 93-101. junho 1982. p. 101.
412
O Tratado condenava explicitamente as “nações agressoras”. Ver MILITAR brasileiro acha difícil
acionar o TIAR. Jornal do Brasil, Rio de Janeiro, 7 abr. 1982; TIAR não é solução para Itamarati. Jornal
do Brasil, Rio de Janeiro, 8 abr. 1982.
119
Há indícios de que a atuação da diplomacia foi coerente com a das Forças
Armadas413. A Aeronáutica não deixou de vender equipamentos a Buenos Aires, e a
Marinha não cessou os exercícios conjuntos com o vizinho414, embora a falta de
documentação primária disponível hoje em dia impossibilite análises exatas sobre aqueles
eventos. Enfim, assim como na questão nuclear, pressões extra-regionais (a retaliação
britânica à invasão Argentina e o subseqüente apoio norte-americano àquelas operações)
concorreram para catalisar a cooperação argentino-brasileira.
Na questão Malvinas, a diplomacia brasileira negou-se a fazer da Argentina um
pária no sistema internacional depois de haver rompido o equilíbrio de forças em seu favor.
Reconhecia-se, assim, a importância do vizinho para a estabilidade da América do Sul, em
um movimento análogo ao de Metternich face à França de Talleyrand no século XIX,
quando Paris foi incluída nos entendimentos oriundos das Guerras Napoleônicas (18001815), apesar de haver sido derrotada, em nome da legitimidade do novo ordenamento
internacional.
5.1.3. A inovação de Figueiredo
A escolha de Figueiredo por uma aproximação da Argentina está longe de ser uma
aposta isolada. Ao contrário, insere-se em um contexto de “latino-americanização” da
política externa415, que terminou por outorgar ao Brasil certa capacidade de diálogo regional
imprescindível para o que terminaria sendo sua atuação nas décadas de 1980 e 1990. Ao
estreitar os laços com o vizinho ao longo do decênio de 1980, a política externa brasileira
estava se engajando em uma operação que era o corolário da aquisição crescente de
autonomia face aos Estados Unidos. Iniciada na gestão Costa e Silva de forma sistemática,
e concretizada por Geisel na mundialização dos vínculos comerciais e na estruturação de
um sistema de intercâmbio político com o mundo desenvolvido, essa autonomia
possibilitou a diluição das dependências comerciais do país.
413
“Os militares brasileiros apoiam a estratégia diplomática defendida pelo Itamaraty a partir da gestão do
chanceler Saraiva Guerreiro, quando o Brasil se reaproximou de Buenos Aires após uma série de atritos
havidos a respeito da construção de Itaipu”. CRISE não afeta relações navais Brasil-Argentina. O Globo,
Rio de Janeiro, 3 abr. 1982.
414
BRASIL. Senado Federal. O Brasil e o conflito anglo-argentino…., p. 22-23. Segundo Moniz Bandeira,
a Força Aérea Brasileira teria cedido aviões EMB 111 à Argentina para patrulhamento do litoral e
acompanhamento da esquadra britânica, fornecendo inclusive tripulação. BANDEIRA. Estado nacional…,
p. 266.
415
BARROS, A. de S.C. A formulação e implementação da política externa brasileira: o Itamaraty e os
novos atores. In: MUÑOZ, H. e TULCHIN, J. (org.). A América Latina e a política mundial. São Paulo:
Convívio, 1986, p. 40. Note-se que Figueiredo chegou a encontrar todos os presidentes da América do
Sul.
120
Efetivamente, o governo Figueiredo teve início em um ambiente de relações
brasileiro-estadunidenses ainda dramático. A resolução de Itaipu, e a regularização das
relações com a Argentina, fizeram dos Estados Unidos o principal obstáculo à
independência econômica e tecnológica do Brasil416. A radicalização do Departamento de
Estado no conflito centro-americano, as pressões de Washington para participar do
desenho de um sistema de segurança no Atlântico Sul e o contencioso com o Brasil pela
questão da propriedade intelectual conformaram o quadro da rivalidade417.
O projeto de integração era a alternativa concreta para a voraz reação norteamericana aos planos autônomos de desenvolvimento energético, os escassos resultados
palpáveis da opção européia418 e a construção de um sistema de comércio no Cone Sul
instrumental aos interesses brasileiros. A parceria com a Argentina começava a configurarse como uma contingência praticamente inevitável, caso o Brasil pretendesse manter a sua
ascendência política no campo das relações internacionais. Portanto, a convergência da
política externa brasileira com a argentina, ao princípio dos anos oitentas, é
substancialmente diferente daquela ocorrida, por exemplo, em 1961, no marco dos acordos
de Uruguaiana.
Primeiramente, o nascimento do projeto de integração ocorreu calcado em ações
concretas com importantes resultados para a política externa dos dois países, ultrapassando
o nível prospectivo dos acordos de Frondizi e Quadros. Em segundo lugar, o projeto de
integração foi articulado em um contexto prático bastante mais flexível do que a Guerra
Fria que contagiara as relações interamericanas desde a derrocada do regime de Fulgêncio
Batista em Cuba (1959). Isso permitiu emprestar uma racionalidade ao projeto conjunto
que excedia o nível recomendatório e avançava definitivamente na conformação, no
hemisfério, de um novo espaço político para o Cone Sul.
Em terceiro e último lugar, a dependência comercial de Argentina e Brasil em
relação aos Estados Unidos estava muito mais diluída em 1980 do que em 1960, quando as
experiências de políticas externas relativamente autônomas fracassaram nos dois países. Por
exemplo, durante todo o decênio de 1980, o Brasil enfrentou pressões norte-americanas
intensas em todos os setores desenvolvidos a partir do crescimento econômico que o país
experimentara no pós-guerra: serviços, propriedade intelectual,
investimentos, lei da
informática, regime de controle de importações e medidas antidumping em produtos
siderúrgicos. Ao ter carteiras mais diversificadas, Brasil e Argentina ganhavam autonomia
416
BANDEIRA. Relações Brasil-EUA…, p. 142.
Essa tese é defendida por VIZENTINI. Op. Cit.,p.283-286.
418
LESSA, A. C. A diplomacia universalista do Brasil: a construção do sistema contemporâneo de
relações bilaterais. Revista Brasileira de Política Internacional. a. 41, número especial 40 anos, 1998, p. 35.
417
121
face ao hegemon e lhes era permitido adotar um perfil de coordenação que outrora tivera de
ser descartado em função de poderosas turbulências domésticas.
Com Figueiredo, não se tratava de tolerar o discurso argentino, de buscar áreas
pouco conflitivas para a aproximação de ambas as chancelarias, de incluir a Argentina em
grandes projetos de Brasília e muito menos de promover bons ofícios entre o Palácio San
Martín e o Departamento de Estado norte-americano. A questão não era precaver-se dos
avanços diplomáticos argentinos e sim outorgar àquele país, paulatinamente, um lugar
preponderante na estratégia internacional do Brasil.
5.2. A consolidação do legado
Em 1983, horas antes da posse de Raúl Alfonsín, o embaixador brasileiro em
Buenos Aires foi o único representante estrangeiro a ser recebido pelo Presidente eleito419.
A densidade do relacionamento bilateral foi reforçada pelo mandatário argentino até a
posse de José Sarney, em 1985, quando o ritmo da integração e a sua abrangência foram
capazes de construir um projeto ambicioso e estruturado de atuação conjunta no mundo
pós-Guerra Fria.
O governo de José Sarney inaugurou, pela primeira vez na política externa
brasileira, um relacionamento especial, nesse caso com a Argentina, para catalisar a
consecução dos interesses nacionais na região420. O marco de referência que, no decênio de
1970, advogava relações especiais com o mundo desenvolvido como instrumento de
redenção do país na cena internacional cedeu passo à formulação de uma parceria simétrica
com a Argentina, refletida nos protocolos bilaterais de 1986 (Ata para a Integração
Argentino-Brasileira) e no Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento de 1988.
Nascia o princípio segundo o qual Argentina e Brasil deveriam integrar certas unidades
produtivas com a finalidade de promover tecnologias sensíveis em setores estratégicos para
o desenvolvimento econômico.
Mais do que isso, a aproximação entre as duas novas democracias do Cone Sul
constituía uma verdadeira corrida em busca de credenciais democráticas que permitissem a
ambos os países encerrar o seu isolamento em importantes praças diplomáticas e foros
multilaterais devido às vergonhosas situações internas dos direitos humanos421. Os dois
governos apressaram-se a aceder ao regime interamericano de proteção aos direitos
419
GUERREIRO. Op. Cit., p. 114.
VAZ, A. C. Parcerias estratégicas no contexto da polítia exterior brasileira: implicações para o
Mercosul. Revista Brasileira de Política Internacional. a. 42, n. 2, 1999. p. 61.
421
CORRÊA. Op. Cit., p. 383.
420
122
humanos, assim como aos pactos e convenções de consenso sob a égide das Nações
Unidas.
Entretanto, nota-se que a rápida evolução da convergência argentino-brasileira, na
segunda metade da década, esteve certamente vinculada ao devastador panorama da crise
das dívidas externas latino-americanas e à política externa do presidente Reagan. Essa
última calcou-se no desmantelamento do multilateralismo, conforme se vê na negativa de
Reagan de assinar a Convenção da ONU sobre Direito do Mar e a retirada de Washington
e Londres da UNESCO, organismo no qual perdiam sistematicamente as votações para o
grupo do Terceiro Mundo. Dessa forma, o resultado da orientação norte-americana era a
migração da agenda global para temas nos quais as nações em desenvolvimento, e
especialmente Argentina e Brasil, encontravam-se fracamente na defensiva, como direitos
humanos, narcotráfico, não-proliferação de armas nucleares, meio-ambiente, imigração,
terrorismo e democracia422.
Em 1985, à procura de alternativas factíveis ao poder norte-americano, o Brasil
integrou o Grupo de Apoio a Contadora423, manifestando insatisfação pela forma como
Washington lidava com a crise das dívidas externas latino-americanas. O Grupo, a primeira
iniciativa autônoma de ação diplomática capaz de debater questões regionais sem
participação ou tutela dos Estados Unidos, teve resultados imediatos limitados. O Brasil
opôs-se a formar um sindicato de devedores ou qualquer arranjo que limitasse a capacidade
de Brasília de renegociar bilateralmente sua dívida. Anos mais tarde, gozando da
estabilidade econômica da década de 1990, a diplomacia brasileira instrumentalizou a
atuação do Grupo para sua busca por prestígio no campo do diálogo internacional.
Não deixa de ser paradoxal o fato de a sofisticação do projeto diplomático
brasileiro ter andado lado a lado com a crise econômica que assolou toda a região no
decênio de 1980424. Se Figueiredo conseguiu universalizar a utilização da diplomacia
presidencial, visitando todos os principais eixos diplomáticos do país425, a estagnação
econômica iniciada em 1981 pôs em xeque o alcance da atuação e o cálculo estratégico do
Brasil. Coube a Sarney perceber que a influência possível do país passaria a depender de
fatores vinculados a atitudes positivas em matéria de direitos humanos, paz, democracia e
422
Ibid., p. 370.
O Grupo de Contadora é formado por Colômbia, México, Panamá e Venezuela. Transformou-se no
Grupo do Rio ao incorporar os membros do Grupo de Apoio a Contadora (Argentina, Brasil, Peru e
Uruguai).
424
CERVO. O desafio…, p. 49.
425
DANESE. Op. Cit., p. 369.
423
123
não-proliferação nuclear426, elementos para os quais a associação com a Argentina, inclusive
a das estruturas produtivas, era fundamental. Foi a parceria estratégica com a Argentina a
plataforma sobre a qual o Itamaraty de Sarney definiu suas relações no plano regional e
adentrou um contexto internacional marcado pela superação do confronto Leste-Oeste. A
racionalidade desse movimento não deixa de estar contida na percepção de que, para a
diplomacia brasileira, a capacidade de persuasão, por oposição ao dinheiro e à força das
armas, é o principal recurso de projeção internacional do país427.
Assim, a redefinição do lugar do vizinho austral na política externa teve lugar nos
umbrais do fim da estratégia de desenvolvimento do país do pós-Segunda Guerra Mundial.
O sonho da potência média autônoma esvaecia-se ao passo em que os meios concretos do
desenvolvimento escasseavam, e a virtuosa conjunção de fatores, que promoveu a
industrialização veloz, desapareceu.
Dessa forma, procedia a diplomacia brasileira a estabelecer uma relação privilegiada
no contexto do universalismo alcançado ao longo das últimas décadas. A qualificação do
relacionamento com a Argentina ocorreu, portanto, no marco das parcerias estratégicas,
qual seja (a) a perseguição dos elementos cruciais que o aparelho de Estado define como
desenvolvimento econômico (mercados, tecnologias, fontes de energia), (b) a promoção da
concertação internacional nos fóruns multilaterais, (c) a articulação de uma alternativa
factível às tradicionais “relações especiais” com os Estados Unidos, (d) o aumento
significativo dos fluxos econômicos, e (e) a consecução de presença internacional
própria428.
Conclui-se, então, que o projeto de integração com a Argentina não retoma os
princípios da cordialidade oficial, isto é, a tolerância com o discurso do outro, a busca de
faixas de convergência para esquivar a discórdia frontal, a inclusão do outro nas iniciativas
da chancelaria e a promoção dos bons ofícios com Washington. O projeto de integração
trata-se, efetivamente, de uma estratégia alternativa para lidar com o desafio que a
Argentina representa para a diplomacia brasileira.
Apesar do novo modelo de vínculo bilateral, o aparelho de Estado não conseguiu
edificar um paradigma de desenvolvimento acorde com a conjuntura internacional então
426
FONSECA Jr. A legitimidade e outras questões internacionais: poder e ética entre as nações. São
Paulo: Paz e Terra, 1998. p. 374.
Ibid. p. 359.
428
Esses são os critérios contra os quais se mensura, segundo Lessa, a formação de uma parceria
estratégica, que são: “Relações políticas e econômicas prioritárias reciprocamente remuneradoras,
constituídas a partir de um patrimônio de relações bilaterais universalmente configurado. A construção de
parcerias estratégicas é fruto da compatibilização da vocação histórica do Brasil para a universalidade
com a necessidade de aproximações seletivas, o que abre a possibilidade para movimentos de adaptação
aos nichos de oportunidade e aos constrangimentos internacionais que se apresentam conjunturalmente”.
LESSA. A diplomacia universalista…, p. 30.
427
124
vigente, legando a grande reforma institucional e econômica ao próximo mandatário,
Fernando Collor de Mello429. Do outro lado do Prata, o prematuro governo de Carlos Saúl
Menem (1989) era responsável por resolver a espiral inflacionária e as resistências à
transição democrática que Alfonsín não conseguira administrar, assim como desenhar uma
reforma estrutural para o país.
5.2.3. O projeto de integração diante do liberalismo
As agendas de Collor de Mello e Menem irmanaram-se em certo ethos
modernizador. Contudo, as aberturas comerciais, os programas de privatização de agências
estatais e o relacionamento com os investimentos externos geraram modelos bastante
distintos de interação com a economia global. O fato de o primeiro ter governado por
apenas dois anos e o segundo, por uma década inteira, é significativo, uma vez que as
orientações da política externa argentina conviveram com várias fases da modernização do
Brasil430.
Collor de Mello assumiu a presidência com três objetivos precisos no campo
externo: modernizar a pauta diplomática, retirar a carga negativa do vínculo com os
Estados Unidos e livrar o país de sua marca terceiro-mundista431. Fez isso mediante
abertura comercial não negociada e demonstrações unilaterais de boa vontade para com a
potência hegemônica. Ao mesmo tempo, abandonou a postura defensiva do país no
GATT432, permitindo a redução do contencioso comercial com os EUA e a aceleração do
projeto de integração regional com a Argentina433.
O significado da autonomia nacional passou a ser concebido pelo aparelho de
Estado como a participação nos regimes multilaterais de liberalização e, nessa transição, o
projeto de integração com a Argentina foi interpretado como instrumento de preservação e
modulação dos novos constrangimentos. Naquele momento, Argentina, Chile e México já
429
MOREIRA, M. M. O Brasil e o novo contexto econômico internacional. In: ALBUQUERQUE. Op.Cit.,
vol. 2. p. 27.
Collor de Mello (1989-1992), Itamar Franco (1992-1994) e Fernando Henrique Cardoso (1994-1998 e
1999-2002).
431
HIRST, M.; PINHEIRO, L. A política exterior do Brasil em dois tempos. Revista Brasileira de Política
Internacional. a. 38, n. 1, 1995.
432
Essa crise está evidenciada na evolução lenta, mas certeira, do discurso brasileiro na questão NorteSul, consubstanciado na UNCTAD, para o sistema GATT/OMC. O consenso em torno ao projeto de
inserção autônoma na economia mundial, que contou com apoio popular na década de 1970, é rompido
em 1990, indo de encontro aos interesses do empresariado nacional.
433
ABREU, M. de P.; FRITSCH, W. Aspectos estratégicos da política comercial brasileira. In:
ALBUQUERQUE. Op. Cit., vol. 2. p. 52.
430
125
viviam processos de franca liberalização econômica no espírito do Consenso de
Washington434.
A parceria brasileira com a Argentina passou a representar um exemplo ao
empresariado nacional, uma vez que a abertura econômica e a exposição à concorrência
ocorreram inicialmente e com bastante intensidade no âmbito do Mercosul, instaurado pelo
Tratado de Assunção em 1991435. Assim, o componente comercial substituiu a filosofia
original do projeto de integração, da qual constava um projeto comum de
desenvolvimento436.
De forma caricatural, no início da década de 1990, a Argentina de Menem optou
por aproximar-se definitivamente dos desígnios de Washington. Participou das operações
militares no Golfo Pérsico, Haiti e Iugoslávia, votou com os Estados Unidos nos foros
multilaterais, abandonou o projeto de autonomia militar na área de mísseis de curta
distância, visitou a Casa Branca inúmeras vezes e abriu espaços para fazer do embaixador
em Buenos Aires, Terence Todman, uma das personalidades mais importantes da cena
portenha. A pretensa intimidade do mandatário argentino com os círculos de poder em
Washington levaram o chanceler Di Tella a qualificar as relações entre os dois países de
“carnais”. A premissa por trás desse movimento era o rechaço ao tradicional
antiamericanismo que havia feito escola na diplomacia do país desde a Conferência PanAmericana de 1889, o qual era percebido como motivo primeiro do isolamento em que a
Argentina afundou gradativamente desde o fim da II Guerra Mundial437. Já o móvel
conjuntural parece ter sido a necessidade de angariar apoios no Fundo Monetário
Internacional e no Tesouro norte-americano ao projeto de equivalência legal do peso
argentino ao dólar.
Dentre os resultados dessa política, pode-se ressaltar o modelo de segurança
formulado por Menem e implementado por seu ministro da Defesa, Oscar Camilión438. Os
434
O termo “Consenso de Washington” foi definido por WILLIAMSON, J. What Washington means by
policy reform. In: WILLIAMSON, J. (ed.). Latin American Adjustment: How Much Has Happened?
Washington: Institute for International Economics, s/d. Nesse texto, constavam as direções adotadas pela
reforma econômica, especialmente em países da América Latina, sugerindo que as mesmas deveriam ser
baseadas no consenso considerável a que Banco Mundial, FMI e outras instituições em Washington
haviam chegado ultimamente, incluindo disciplina fiscal, uso de recursos públicos para promover
crescimento e redistribuição de renda, privatização de agências estatais, liberalização das taxas de juros,
do câmbio, do comércio e do investimento externo direto, o fim das barreiras à livre competição, reforma
impositiva que visasse baixar as taxas marginas e alargasse a base de taxação, a defesa dos direitos de
propriedade. O termo foi rapidamente adotado por comentadores e jornalistas, transformando-o em
sinônimo de “neoliberalismo”. Ver MAKISON, D. The development debate: beyond the Washington
Consensus. International Social Science Journal. n.166, Blackwell and UNESCO, December 2000.
435
VAZ. Parcerias estratégicas…, p. 66.
436
CERVO. A política exterior…, p. 47.
437
Essa visão é defendida por Carlos Escudé, acadêmico e assessor pessoal do chanceler Guido Di Tella
ao longo do primeiro mandato de Menem.
438
CERVO. A política externa… p. 63.
126
argentinos, decididos a dar um golpe derradeiro em sua própria corporação militar, depois
dos levantes militares que assolaram o governo Alfonsín e os primeiros meses de Menem,
viram com bons olhos a política defendida pelo então Secretário de Defesa Dick Cheney,
qual fosse a da concentração das forças de segurança da América Latina no combate ao
narcotráfico, isto é, reduzindo-as a força de polícia439. A partir de então, as Forças Armadas
argentinas adotaram o modelo de unidades pequenas e profissionalizadas, treinadas para
combater o narcotráfico e auxiliar os esforços das Nações Unidas em teatros de guerra não
necessariamente relevantes para as relações internacionais do país.
Naturalmente, o perfil da aproximação argentina dos desígnios dos Estados Unidos
colocou desafios cruciais à política externa brasileira, já em ritmo de transição face a um
cenário internacional que se configurava instável, formalizado na expressão das
“polaridades indefinidas”440. O primeiro desafio imposto pelo vizinho era sua resistência à
imagem, projetada por Brasília, de que o Mercosul credenciava o Brasil a aceder aos foros
de decisão internacional, especialmente ao politburo das Nações Unidas. Ao dispor-se a
assumir as responsabilidades inerentes a um membro do Conselho de Segurança da ONU,
caso a reforma do mesmo fosse aprovada pela Assembléia Geral, a diplomacia brasileira
viu-se forçada a recuar perante o público rechaço de Menem à idéia441.
O segundo desafio colocado pela Argentina à política externa brasileira era,
paradoxalmente, oriundo de Washington, e não de Buenos Aires. Tratava-se do projeto de
liberalização comercial em nível continental advogado pela Casa Branca e atrativo à grande
maioria das nações americanas. O mesmo previa negociações em bases consideradas
excessivamente prejudiciais aos interesses brasileiros, tendo em vista o porte industrial e
econômico do país. As simpatias argentinas aos desígnios norte-americanos pareciam
deixar o Brasil na difícil posição de ser o principal advogado dos projetos de integração
alternativos, o que parece haver induzido o Itamaraty a fortalecer o Mercosul, dotando-o de
laços externos capazes de evidenciar a densidade política da iniciativa conjunta. Assim, a
partir da presidência de Itamar Franco, o modelo do Mercosul ganhou força mediante (a)
sua transformação em União Aduaneira; (b) a proposta de criação da uma Área de Livre
Comércio da América do Sul, (c) uma iniciativa similar com os países andinos, (d) laços
com a África de expressão portuguesa, (e) acordos de livre comércio com Bolívia e Chile,
(f) entendimentos com a África do Sul. Além disso, a diplomacia de Fernando Henrique
439
BANDEIRA. Relações Brasil-EUA…, p. 172.
LAFER, C.; FONSECA Jr., G. Questões para a diplomacia no contexto das polaridades indefinidas. In:
FONSECA Jr., G.; CASTRO, S.H. N. (Orgs.). Temas de Política Externa Brasileira. São Paulo: Paz e
Terra/Ipri. vol. 1. p. 49-77.
441
SARAIVA, M. Brasil e Argentina: uma década de política externa. Cena Internacional. Ano 2. n.1.
Brasília: Rel-UnB/Funag, jun. 2000. p. 10.
440
127
Cardoso buscou estruturar plataforma de resistência aos avanços da Área de Livre
Comércio das Américas (Alca) calcada em um modelo integracionista hemisférico que
nasceria da gradual associação entre experiências regionais como o Nafta, o Pacto Andino,
a Comunidade Caribenha e o Mercosul442, e (g) a busca da União Européia como opção
política e comercial ao avanço norte-americano. Valorizou-se o relacionamento entre
blocos mediante instrumento jurídico em 1995 e durante o encontro de Cúpula MercosulUnião Européia de 1999443.
A essência da dinâmica bilateral da segunda metade da década de 1990 foi o alerta
permanente no qual o Itamaraty se encontrou face a um Palácio San Martín que
gradativamente deixava clara para o Estado argentino a relevância das relações com o
vizinho ao norte. Dessa forma, seu horizonte externo em nada se limitava aos benefícios
oferecidos por Brasília. O Mercosul era, para a Argentina, um instrumento conjuntural,
tático, de expansão comercial, que poderia apontar para a formação da Alca444.
No fim do decênio de 1990, as evoluções econômicas de Argentina e Brasil nas
correntes liberais contemporâneas resultaram em mais um golpe sobre um já cambaleante
projeto integracionista. O fracasso do liberalismo aplicado à Argentina, fonte de convulsões
sociais e políticas sem precedentes, que ocorre paralelamente ao fim dos dois mandatos de
Cardoso, sugere que a capacidade de sobreviver às lideranças é apenas um dos muitos
testes de resistência aos quais o projeto de integração será confrontado nos primeiros anos
do século XXI.
5.3. O debate contemporâneo
No contexto de esquemas cooperativos, dois ou mais países podem eventualmente
aspirar a objetivos semelhantes. Contudo, para fins iguais não há, geral e necessariamente,
interesses originalmente idênticos. A diferença de aspirações e interesses entre as nações
reside na essência das relações internacionais, como bem mostra a evolução da
Comunidade Européia. A política internacional é possível justamente nos interstícios da
discórdia, ali onde interesses diversos encontram, mediante negociação, objetivos afins. Por
442
BANDEIRA. Relações Brasil-EUA…, p. 190. A intransigência norte-americana chegou a ser criticada
por Henry Kissinger, que vinte anos atrás defendera a tese de que a capacidade de mobilização da
diplomacia do Brasil deveria ser instrumental aos interesses norte-americanos, motivo pelo qual o
Mercosul deveria ser tratado por Washington da mesma forma que a União Européia. The New York Post,
29 de abril de 1997.
443
Sobre o tema, ver SAVINI, M. As negociações comerciais entre Mercosul e União Européia. Revista
Brasileira de Política Internacional. 44 (2). p.109-125. 2001.
444
BERNAL-MEZA, R.; QUINTANAR, S. Argentina: entre o Mercosul e a Alca. Revista Brasileira de
Política Internacional. a. 44, n. 2. 2001. p.153.
128
exemplo, desde a década de 1970, o Brasil tem interesses globais. Isso não se deve
exclusivamente à internacionalização das relações econômicas, mas também ao
desenvolvimento de uma atuação diplomática que buscou alargar o campo de
movimentação brasileiro face aos constrangimentos internacionais. Diferentemente, a
Argentina não chegou a emular as políticas industrial e externa do vizinho. Esse diferencial
de interesses concretos entre os dois parceiros precisa, portanto, ser sistematicamente
identificado pelas diplomacias na formulação de seu projeto conjunto, sob pena de torná-lo
inócuo.
Isso leva a pensar nos mecanismos intrínsecos em todo relacionamento bilateral:
quando dois ou mais países se engajam na construção de consensos, é elemento inerente a
essa dinâmica a posta em prática de sistemas mínimos de recompensas e penalidades, que
podem ser mais ou menos reconhecidas e estruturadas pelos participantes desde o início da
negociação. Significa que a concertação entre países envolve uma escala de incentivos
positivos e negativos a qual permite aos integrantes do grupo definir preferências e
estratégias. Contar com um sistema de recompensas e punições não implica
necessariamente estabelecer regras formais de veto ou imposição de custos. Significa
apenas ter uma definição estratégica clara sobre quais as decisões que podem ser tomadas
no âmbito de um marco conceitual comum, referência mediante a qual todos os parceiros
compreenderem as ações dos outros e as próprias.
Trata-se, em outras palavras, de responder às difíceis perguntas que assolam todo
vínculo dessa natureza: qual é o grau de unidade que se espera do comportamento externo
de cada um, quais os níveis de desentendimento que são toleráveis por ambas as partes, e
qual o espaço que os dois têm para atuar independentemente? A Europa, por exemplo,
levou meio século para desenhar um arcabouço institucional sem que com isso o avanço
decisivo da integração regional tivesse sido congelado por falta de propósitos ou
orientações das nações líderes.
Note-se, nesse contexto, a contradição muitas vezes patente entre os discursos
oficiais, para os quais o Mercosul é a principal estratégia de confronto aos desafios
internacionais contemporâneos, e a ansiedade e limitações que as diplomacias revelam ter
quando se trata de resolver problemas concretos e naturais de um processo complexo de
integração445. Essa tendência à pouca claridade sobre os objetivos da parceria é intensificada
445
Para uma crítica do Mercosul ver BERNAL-MEZA, R. Sistema mundial y Mercosur: globalización,
regionalismo y políticas exteriores comparadas. Buenos Aires: GEL/Universidad Nacional del Centro de la
Província de Buenos Aires. 2000.
129
pelo fato de que os mecanismos hoje existentes para lidar com o relacionamento bilateral,
harmonizando desentendimentos ou implementando políticas comuns, não estão definidos.
Embora haja espaços formais para o debate dos grandes temas do relacionamento
entre os dois países, assim como das agendas regional e internacional, os fóruns
permanentes tendem a limitar-se a tecnicismos e à reprodução de procedimentos que
comprometem a força de qualquer iniciativa conjunta. Exemplo disso é o fato de ambas as
nações terem avançado significativamente na criação de mecanismos de consulta sobre
defesa e segurança, além da implementação de exercícios militares conjuntos, sem que isso
tenha se revertido na definição dos marcos de uma política de segurança comum ou mesmo
na convergência das diplomacias em relação a temas candentes como os efeitos
internacionais do movimento guerrilheiro colombiano446.
O fato de a Argentina ver seu sistema liberal colapsar em uma crise econômica,
social e política de amplas proporções é, nesse contexto, uma rara oportunidade que o
Brasil tem para reverter a tendência à comercialização de um projeto tão relevante como
esse e provocar um “choque de politização” necessário para a renovação de uma amizade
estagnada. É possível aproveitar a conjuntura para declarar, perante os dilemas
contemporâneos, aqueles princípios que orientaram o projeto de integração originalmente.
Os meios para implementar tal ambição excedem a ajuda comercial ou emergencial
pontual. Vão desde a prestação de cooperação técnica e financeira mediante autarquias
estatais até o incentivo à integração das malhas produtivas, passando pela associação dos
nichos mais competitivos dos respectivos setores financeiros. Incluem-se também as
possibilidades de coordenação macroeconômica e jurídica, etc.
Nesse sentido, é bastante significativo notar a percepção positiva que as elites dos
países membros do Mercosul apresentam em relação à liderança de Brasília nas relações
internacionais contemporâneas. Reconhece-se que o Brasil tem supremacia inconteste na
América do Sul, articulada de forma a catalisar benefícios econômicos e políticos para
todos os membros do Mercosul, além de servir a esses países como anteparo aos malefícios
comerciais causados por instâncias multilaterais globais. A boa recepção que a política
brasileira tem está relacionada ao fato de o país aderir às instituições e regras
internacionalmente acordadas, sem por isso constituir uma ameaça à estabilidade da
região447.
446
SARAIVA, M. G.; ALMEIDA, F. R. de F. A integração Brasil-Argentina no final dos anos 90. Revista
Brasileira de Política Internacional, a. 42, n. 2, p. 18-39, 1999. p. 29-30.
447
Ver OLIVEIRA, A. J. de; ONUKI, J. Liderança hegemônica e integração regional: o Brasil na visão das
elites do Cone Sul. Cena Internacional. a. 2. n.2. Brasília: Rel-UnB/Funag. 2000, baseada na pesquisa
Percepções das elites do Cone Sul sobre o Mercosul e a Política Externa Brasileira (Nupri-USP, 1997).
130
O agregado histórico revela que a política brasileira para a Argentina tem sido
pouco eficaz, quaisquer que sejam suas posições conjunturais desde meados da década de
1990, em relacionar suas convicções a uma análise coerente sobre o lugar que aquele país
ocupa nas relações internacionais do Brasil. Esse fenômeno é agravado significativamente
pelo fato de os objetivos do Tratado de Assunção (a livre movimentação de bens, serviços,
capital e mão-de-obra) serem afetados pelo projeto norte-americano de integração das
Américas448, que promete avançar decisivamente nas primeiras décadas do século XXI.
A estruturação da diplomacia para a Argentina no marco de um esquema de
liderança regional, com a decisão clara de desenhar os instrumentos (não necessariamente
institucionais) que uma operação dessa envergadura implica, teria a capacidade de assegurar
os objetivos de uma diplomacia pró-ativa, quais sejam os de colocar um país ou uma região
à frente de seu tempo. Uma aposta desse gênero traria o benefício de mostrar ao mundo
que as utopias, quando não se confundem com idealismos, também moldam a vida das
nações.
5.4. Conclusões
O perfil da atuação norte-americana na América do Sul, assim como as
contingências que marcaram a década de oitenta, teve uma função catalisadora das políticas
externas de Argentina e Brasil. Isso ocorreu devido ao interesse pessoal do Presidente
Figueiredo na promoção de mecanismos de aproximação com o vizinho ao Sul, que, no
intuito de reverter a ausência de um marco referencial para a Argentina, ampliou
inesperadamente as possibilidades da cooperação. A isso seguiu-se a empatia pessoal de seu
sucessor com o mandatário da nova democracia argentina que, juntos, lançaram um
ambicioso projeto político.
Em quase duas décadas de vida, o projeto de integração regional, do qual o
Mercosul é apenas um aspecto, atualizou as agendas externas de Argentina e Brasil tão
eficientemente que ambos os países o utilizam como credencial internacional mais
importante. Essa parceria contribuiu significativamente para: democratizar e pacificar o
subcontinente, multiplicar os fluxos de comércio bilateral e fazer da América do Sul um
ator minimamente notado nas relações internacionais contemporâneas. Apesar disso, ela
enfrenta um intenso teste de sobrevivência nos primeiros anos do século XX.
448
VAZ, A. C. Mercosul aos dez anos: crise do crescimento ou perda de identidade? Revista Brasileira de
Política Internacional. a. 44, n. 1, 2001.
131
Dependerá em grande parte da liderança brasileira mostrar propósitos claros nessa
empreitada conjunta, esforço para o qual deverá definir claramente qual é o lugar que o
vínculo com Buenos Aires ocupa no marco de sua política exterior e, em seguida,
estabelecer os mecanismos que permitam conduzir os negócios com aquela capital de
forma coerente com os objetivos de médio e longo prazos. Para os interesses do Brasil na
agenda internacional contemporânea, o relacionamento com a Argentina é demasiadamente
importante para ser deixado à deriva. O desafio é, em definitivo, avaliar se o projeto de
integração é a melhor opção para servir de guia na sempre complexa tarefa de relacionar-se
com o vizinho.
132
Conclusão
Em princípios do século XX, o Barão do Rio Branco tomou para si a tarefa de
estruturar uma orientação preventiva em relação à Argentina. Oito decênios mais tarde, a
diplomacia brasileira redefinia o vínculo bilateral à luz de uma fórmula de concerto
inusitada. O responsável por criar as condições para que essa mudança ocorresse foi
Ernesto Geisel, pois durante seu governo os princípios e conceitos tradicionalmente
utilizados para lidar com o desafio argentino colapsaram.
Este trabalho procurou recuperar e sistematizar os mecanismos e dinâmicas que
constituíram esse processo em uma perspectiva de longa duração. Concluiu-se que Geisel e
seu chanceler Silveira dedicaram-se a desmontar as bases da cordialidade oficial que
orientou, mais ou menos homogeneamente, a execução da política externa em relação ao
vizinho desde os primeiros anos do século XX. Em parte, fizeram-no deliberadamente,
seguindo suas opiniões pessoais sobre a Argentina e seus governos, à hora de lidar com os
sinais que de lá provinham. Contudo, também atuaram movidos pela necessidade de reagir
ao complexo embate pela utilização do potencial elétrico da Bacia do Prata.
A análise da documentação primária sobre o período revela que o governo
brasileiro abandonou a tolerância a eventuais denúncias argentinas nos principais foros
internacionais. Ainda rechaçando a tradição, Geisel buscou vincular todos os assuntos da
agenda com Buenos Aires à resolução da questão hídrica, postura que teve de ser
temperada por Silveira no intuito de não comprometer o rápido crescimento do
intercâmbio comercial que então se experimentava. Do ponto de vista regional, a
diplomacia brasileira promoveu iniciativas bilaterais e multilaterais com o claro propósito
de reverter o princípio histórico de que o país devia refrear sua busca por oportunidades na
América do Sul devido às suscetibilidades e eventuais reações que isso desencadearia na
capital argentina.
Em relação à interação bilateral no cenário hemisférico, o governo de Geisel não
buscou utilizar o bom fluxo de diálogo político com o secretário de Estado Henry
Kissinger para remover a Argentina de suas posições jurídicas na Bacia do Prata. Contudo,
quando da posse do presidente Jimmy Carter, o próprio diálogo entre Brasília e
Washington chegava a níveis de deterioração tão significativos que quaisquer resquícios da
“aliança especial” entre os dois maiores países do continente estavam definitivamente
enterrados.
133
A Argentina reagiu à política do Brasil conforme sua prática tradicional, que
envolvia a denúncia em nível multilateral e a busca de solidariedades nos países hispanoamericanos, os quais, lindeiros com o Brasil, encontravam em Buenos Aires oportunidades
de negócios e de diálogo fluido. O fato de Brasília oferecer alternativas mais atrativas do
ponto de vista econômico e um marco como o Tratado de Cooperação Amazônica para
um diálogo político em alto nível devem ter pesado no cálculo argentino, uma vez que as
táticas do Palácio San Martín foram modificadas significativamente pela Junta Militar que
ocupou a Casa Rosada em 1976.
A nova orientação era dada por Oscar Camilión da embaixada em Brasília, que
concentrou a resposta argentina ao desafio de Itaipu. Seu objetivo primeiro, qual fosse o
reconhecimento do Itamaraty de que o tema dos rios devia ser negociado com seu governo,
foi colmado mediante a desestabilização midiática de Silveira e, por associação, de Geisel. A
atuação do embaixador argentino resultou em uma situação em que não era mais possível
ao Brasil trabalhar independentemente sobre o rio Paraná sem com isso despertar críticas
ácidas sobre a pretensa “injustiça” de sua condução diplomática. Apesar de ter os recursos
para confrontar a Argentina, ao Brasil faltava a legitimidade mínima sem a qual nenhum
projeto internacional se mantém vigente.
A partir desse momento, os estilos pessoais do chanceler brasileiro e do embaixador
argentino entrelaçaram-se para trazer à tona métodos divergentes de fazer política externa.
Enquanto o primeiro privilegiava os entendimentos reservados no intuito de preservar os
negociadores das paixões populares, o segundo fazia delas seu principal instrumento de
pressão. Ao mesmo tempo, enquanto Silveira contava com uma máquina burocrática capaz
de dar coerência às diretrizes estratégicas definidas pelo Presidente, Camilión era presa fácil
da politização do serviço exterior argentino. As animosidades entre ambos resultaram na
paralisia do diálogo e na ativação de uma diplomacia militar paralela e secreta que também
falhou em encontrar uma solução definitiva para o contencioso. A análise dessa evolução
revelou que, durante o governo Geisel, a questão das águas do rio Paraná não foi apenas o
pomo de uma discórdia que maculava as relações bilaterais desde a década de 1960, mas o
terreno sobre o qual as forças de ambas as diplomacias viriam a ser testadas e o eixo
bilateral, redefinido.
O compromisso que levaria a um acordo final somente foi alcançado durante a
gestão de Figueiredo e seu chanceler Ramiro Saraiva Guerreiro, em outubro de 1979. A
característica mais marcante do instrumento jurídico foi ter podido reconhecer todas as
demandas técnicas brasileiras ao passo em que cedia à Argentina seu antigo apelo de caráter
134
formal: tratava-se de um acordo internacional tripartite, e não apenas da troca de notas
informativas.
Essa solução não deixa de ser sintoma do diferencial de forças entre ambos os
países. A Argentina havia ficado à mercê de facções em conflito muito débeis para
estabelecer um comando político único, mas suficientemente poderosas para minar
qualquer tentativa de normalização da vida pública. Nesse contexto, ela atravessou duas
ameaças concretas de conflito armado com o Chile; consagrou-se como pária, ao inspirar o
contemporâneo sistema de proteção dos diretos humanos no seio das Nações Unidas; e
enterrou definitivamente suas alternativas externas ao declarar, e perder estrepitosamente,
uma guerra contra o Reino Unido em 1982. Os vínculos econômicos com Bolívia e
Paraguai haviam sucumbido ao programa de desmantelamento da indústria promovido
pelo golpe de 1976, o relacionamento com os Estados Unidos não superara décadas de
mal-estar, e as exportações para a Comunidade Européia estavam cortadas como resultado
de Malvinas. Portanto, a diplomacia argentina não contava mais com um discurso capaz de
alavancar apoios na região, e o país amargou um isolamento similar ao da II Guerra
Mundial, quando se negou a declarar estado de beligerância ao Eixo.
Encerrada a negociação sobre Itaipu, a diplomacia brasileira estava em condições de
reavaliar inovadoramente o lugar do vizinho em seu marco conceitual. Assim, buscou-se
uma agenda capaz de refletir os interesses paralelos que ambas as nações tinham naquela
conjuntura e outorgou-se fôlego ao programa de convergência em assuntos de defesa e
política internacional. Se, ao longo do século XX, a política externa brasileira foi guiada pela
necessidade imperiosa de evitar que o vizinho – único poder sul-americano capaz de
ombrear o Brasil em oportunidades e responsabilidades no cenário regional e internacional
– lhe turvasse os horizontes, depois de Itaipu a prevenção como método brasileiro de
administração havia caducado. Não havia mais motivos de angústia para a atuação
diplomática brasileira na América do Sul, mas a Argentina, por seu vulto, ainda demandava
algum tipo de postura. A integração regional foi a resposta.
É fundamental apontar que esta argumentação de nenhuma forma sugere que o
Brasil tenha manipulado a Argentina quando da construção do projeto de integração
regional. O estudo das relações internacionais há muito mostrou que o nascimento de
políticas comuns apenas tem lugar quando as partes interessadas servem a seus próprios
anseios.
O trabalho encontrou que a mudança de estratégia de um país não apenas é causada
por fatores estruturais, mas também pode ser precipitada por homens que questionam a
135
tradição e sugerem caminhos alternativos. Porém evidenciou que a vontade individual
nunca atua em estado puro nas relações internacionais. Assim, os resultados da diplomacia
geiseliana não foram previstos pelo Presidente, por seu chanceler ou pelo embaixador
argentino no Brasil. A resposta integracionista de seus sucessores certamente surpreendeu
Geisel e Silveira. Nenhum dos dois acreditava ser possível dar vida a um projeto conjunto
com a Argentina devido ao fato de que um país onde as expectativas sociais haviam sido
frustradas e revertidas jamais poderia associar-se de maneira estável e duradoura a outro
país mais desenvolvido.
A associação entre os dois países foi fortalecida pela questão nuclear que os
Estados Unidos impunham e pelos episódios relativos à Guerra das Malvinas. Foi, ainda,
intensificada pelos processos de redemocratização e a necessidade mútua de redimir, no
estrangeiro, as marcas dos respectivos regimes de força. A estabilização da política regional
e a consolidação da democracia como princípio inviolável na América do Sul deram alento
ao projeto conjunto. Entretanto, Argentina e Brasil atravessaram períodos de turbulência e
indefinição ao longo da década de 1990, apesar do esforço de ambos haver outorgado
personalidade internacional própria ao resultado mais palpável da nova amizade, o
Mercosul.
Nos primeiros anos do novo século, a aparente ausência de propósitos claramente
definidos no eixo bilateral leva os espectadores a desconfiar da capacidade que essa parceria
tem de sobreviver. É por isso que o cenário contemporâneo traz à tona uma indagação
semelhante àquela que levou Geisel, e seu chanceler, a descartar a possibilidade de um
projeto internacional conjunto no Cone Sul: é razoável conformar os anseios internacionais
do Brasil aos limites que a concertação com a Argentina impõe?
Diferentemente da época de Geisel, quando a política do Brasil para a Argentina foi
remodelada no intuito de assegurar ao país, na América do Sul, os frutos do crescimento
econômico e das oportunidades de articulação política, a resposta a essa pergunta nos
umbrais do século XXI refere-se às novas roupagens que vestem velhos constrangimentos
e desígnios brasileiros na região. Na perspectiva histórica recente, isto é, depois de pouco
mais de duas décadas de parceria, parece ser que o Brasil voltou a deparar-se com aquilo
que constitui a essência de seu relacionamento com a Argentina: a manutenção de uma
estável estrutura sul-americana de paz.
Essa agenda não é nova, pois remonta à segunda metade do século XIX. Contudo,
desde as progressivas democratizações iniciadas nos primeiros anos da década de 1980, o
significado da paz abaixo da linha do Equador adquiriu dimensões tais como a eliminação
136
da hipótese de uma corrida armamentista, a contenção do narcotráfico, o compromisso
mútuo com a utilização pacífica da energia nuclear, o respeito ao princípio da nãointervenção, a observância dos direitos humanos, a resolução negociada de pendências
territoriais e a adesão rigorosa aos preceitos da democracia.
Na definição e implementação dessas prioridades, que nada mais são do que os
desafios objetivos que os países da região enfrentam nos primeiros anos do novo século, a
parceria de Buenos Aires e Brasília provou seu potencial. O eixo bilateral foi benéfico à
estabilidade sul-americana, evidenciando que, se a diplomacia requer constante
manipulação e sensibilidade para mudanças à primeira vista marginais, o Palácio San Martín
e o Itamaraty souberam sugerir alternativas concretas e palatáveis a toda a comunidade
regional. Nenhum dos dois países é dominante, nem conta com os recursos para
demonstrar seu poder quando as contingências políticas impõem a necessidade de uma
manifestação. O que a evolução do projeto integracionista evidencia é, justamente, que a
força de cada um dos dois países no teatro sul-americano reside, em grande medida, na
capacidade de articulação e entendimento mútuo.
Embora o Brasil tenha podido sofisticar sua atuação internacional de forma singular
no cenário latino-americano, não conta com recursos psicológicos ou materiais para ser o
único centro de iniciativa e responsabilidade da América do Sul. Uma alternativa ao eixo
bilateral sobre o Prata seria uma associação efetiva entre Brasília e Washington com o
propósito de garantir a paz no ordenamento regional, mas não parece haver disponibilidade
no centro de poder norte-americano, nem mesmo no Itamaraty, para uma operação dessa
envergadura.
Contudo, se por um lado a Argentina é a única opção de parceria factível da política
regional do Brasil, por outro o diferencial de recursos que ambos os países apresentam é
hoje, assim como à época de Geisel, uma fonte perene de atritos. O difícil balanço entre
esses dois fenômenos certamente está no cerne da política externa brasileira
contemporânea e apenas a sua fina equalização poderá abrir caminhos para uma atuação
diplomática que seja coerente com os desafios que o futuro promete.
Nessa vertente, vale notar que a história é abundante em relacionamentos
estratégicos eficazes e íntimos entre nações que operam desde perspectivas diferentes. O
tema crucial, que se repete ao longo da história, é impedir que as dissensões diluam o
sentido de “missão” que sustenta as amizades internacionais duradouras. A capacidade de
encontrar uma resposta satisfatória sobre o propósito do eixo argentino-brasileiro
certamente elucidará se é essa uma associação contingente e passageira ou uma amizade
137
necessária. Ao esquivar-se desse desafio, os efeitos colaterais que ambas as diplomacias
podem causar uma à outra, e à América do Sul, trazem a marca de um mau agouro.
Quando o lastro da estabilidade sul-americana está em jogo, somente a convicção
política dos grandes é capaz de moldar os eventos. Adiantar-se ao tempo e imprimir-lhe um
rumo é a alternativa viável à quimera do espectador passivo, que protela a decisão na
esperança vã de que seja menos custosa. É a opção daqueles que preferem manusear os
fatos, e assim moldá-los, a resignar-se à espera de um legado que emane, certeiro, de uma
ruptura quase sempre brusca.
138
Cronologia
As relações entre Argentina e Brasil: da cordialidade oficial ao projeto de integração
A história do eixo argentino-brasileiro apresenta inúmeros desafios ao analista e ao
estudante das relações internacionais. Um dos mais significativos talvez seja a compreensão da
miríade de encontros e desencontros, avanços e recuos, que caracterizam esse intenso
relacionamento. Este trabalho oferece uma interpretação, calcada em linhas de longa duração,
dos eventos mais marcantes do vínculo bilateral. A fim de ilustrar a argumentação apresentada,
oferece-se esta sintética cronologia. As fontes utilizadas para a elaboração da mesma incluem
as cronologias, artigos, livros, teses e documentação primária listados na seção bibliográfica.
A cronologia é apresentada em cinco partes: a cordialidade oficial (meados do século
XIX até 1946), a diplomacia da obstrução (1946-1955), o retorno da cordialidade oficial (19561966), o fim da cordialidade oficial (1967-1979), o projeto de integração (1979 aos nossos dias).
Cordialidade Oficial
Entende-se por cordialidade oficial o conjunto de concepções e princípios que guiaram a política
brasileira para a Argentina ao longo de, aproximadamente, cem anos. Esse modo de atuação tinha caráter
preventivo. Foi construído com base em um estilo discursivo cordial; na busca sistemática por faixas de
coincidência e cooperação capazes de diluir as desconfianças e a perene presença do estranhamento um do outro;
a inclusão do vizinho nas iniciativas internacionais do Brasil; e, finalmente, na aproximação pragmática entre a
Argentina e os Estados Unidos no intuito de evitar o isolamento da primeira nas Américas.
Segunda metade século XIX
José Maria da Silva Paranhos, Visconde do Rio Branco, lança as bases intelectuais da cordialidade oficial.
Havendo ocupado o cargo de ministro dos Negócios Estrangeiros em diversas ocasiões (1855-1857, 1858-1859 e
1868-1871), advogava que o Brasil devia mostrar-se “moderado, benévolo e generoso”, sob pena de suscitar
desconfianças excessivas na vizinhança. Para ele, o caminho da cordialidade era o meio de precaver-se dos efeitos
internacionais da instabilidade característica do cenário político argentino.
1889
Durante a I Conferência Internacional Americana, em Washington, a Argentina formaliza a resistência
aos desígnios da nascente potência norte-americana em assuntos hemisféricos. O Brasil busca aproximar as
delegações desses dois países em torno a um consenso mínimo sobre a natureza e alcance das relações
continentais.
1890
Aproveitando o espírito de confraternização republicana, Quintino Bocaiúva sugere a rápida resolução
do litígio pela região de Palmas/Misiones entre Argentina e Brasil por meio da imediata cessão de metade do
território em questão a Buenos Aires. A solução, consagrada no Tratado de Montevidéu, foi mais tarde rechaçada
pelo congresso brasileiro.
139
1895
Arbitragem do Presidente Cleveland dos Estados Unidos, sobre Palmas/Misiones, dá ganho de causa ao
Brasil. O assunto confronta os patronos das diplomacias brasileira e argentina: o Barão de Rio Branco e
Estanislao Zeballos.
1899
A viagem de Julio Roca ao Brasil, primeira visita oficial de um chefe de Estado estrangeiro ao país,
ocorre ao mesmo tempo em que Buenos Aires ultrapassa o Rio de Janeiro como o principal de produtos ingleses
na América do Sul. O Brasil desfrutava dessa posição desde 1808.
1900
Campos Sales visita a Argentina na primeira viagem oficial de um presidente brasileiro ao estrangeiro.
1902
Potências européias intervêm na Venezuela para exigir pagamento de dívidas com credores externos. O
então chanceler argentino, Luis Maria Drago, denuncia a “diplomacia das canhoneiras” por meio da doutrina que
leva o seu nome. O Brasil, seguindo os Estados Unidos, não endossa o apelo argentino. Toma forma a aliança
“não escrita” entre o Rio de Janeiro e Washington.
1904
O Barão do Rio Branco propõe um pacto defensivo entre Argentina, Brasil e Chile que, ao promover o
concerto entre os grandes países da região, emanaria estabilidade. O governo de Buenos Aires rejeita a iniciativa,
temendo que a mesma turvasse suas outras amizades na América do Sul, notadamente o Peru.
1909
Rio Branco apresenta a minuta de um Tratado de Cordial Inteligência Política e Arbitramento, a ser
assinado por Argentina, Brasil e Chile. As negociações não avançam devido à persistência da rivalidade regional.
1914
Argentina, Brasil e Chile oferecem sua mediação ao conflito entre o México e os EUA pela intervenção
armada norte-americana no porto de Vera Cruz.
Buenos Aires e o Rio de Janeiro assinam um tratado de “cordial inteligência política e arbitragem” nos
moldes daquele sugerido por Rio Branco dez anos antes.
1915
Assina-se o Pacto do ABC: Tratado para Facilitar a Solução Pacífica de Controvérsias Internacionais.
Apesar de exigir menos responsabilidades do que o projeto de 1909, o mesmo não foi ratificado pelo Congresso
brasileiro, que acreditava na força do pan-americanismo por oposição a acordos sub-regionais capazes de
provocar inquietação nos demais países do continente.
1916
Os EUA tornam-se o maior parceiro comercial do Brasil.
Década de 1920
Ao longo do período, o Brasil abdica de seu programa de compra armamentos devido a pressões
argentinas. O fenômeno teve lugar ao mesmo tempo em que a Argentina ganhava relevância estratégica no
contexto da amizade anglo-americana, devido à triangulação comercial que fazia entre o Reino Unido e os
Estados Unidos.
1923
O chanceler chileno propõe a realização de uma conferência dos países do ABC sobre redução dos
armamentos, mas Argentina manifesta-se contrária a tratar do tema como esse sem incluir os demais países do
continente.
140
1932
Eclode a Guerra do Chaco entre Paraguai e Bolívia, que terminou por estremecer o relacionamento
argentino-brasileiro em um primeiro momento e fortalecer o eixo entre Buenos Aires e Rio de Janeiro como
lastro da estabilidade sul-americana em 1935.
1933
Durante visita ao Brasil, o Presidente Justo assina, no Rio de Janeiro, o Tratado Antibélico de NãoAgressão e de Conciliação entre Argentina, Brasil, Chile (com ressalvas), México, Paraguai e Uruguai, também
conhecido como Pacto Saavedra Lamas. Era a busca de uma estrutura estável e legítima de paz diante das
incessantes erupções do armamentismo em toda a região.
O Brasil patrocina e assina a Declaração de Montevidéu sobre a Utilização Industrial e Agrícola dos Rios
Internacionais. Fez isso com base no parecer da Comissão Permanente de Direito Internacional Público do Rio
de Janeiro (foro composto por internacionalistas proeminentes, tais como Clóvis Benvilacqua, Epitácio Pessoa,
Eduardo Espínola e Prudente de Moraes). O instrumento assinado sustentava que, se um rio fosse fronteiriço,
nenhum Estado poderia alterar seu curso sem antes consultar e obter o consentimento dos outros Estados
afetados.
1935
Viagem de Vargas à Argentina, onde assina o Protocolo de Paz relativo à Guerra do Chaco. Na equação
do equilíbrio, a diplomacia brasileira apoiou a Bolívia e a Argentina, o Paraguai. No contexto da disputa pela
influência sobre Assunção, o então deputado Neves da Fontoura sugeriu a devolução dos troféus nacionais
paraguaios seqüestrados por tropas brsaileiras durante a Guerra (1865-1870), gesto mais tarde realizado por Perón
(na década de 1950) e por Geisel (na década de 1970). No decênio de 1950, Neves da Fontoura seria responsável
por levar o relacionamento com a Argentina à paralisia.
1938
Oswaldo Aranha é nomeado ministro de Exteriores. Empenha-se, pessoalmente, na política da
cordialidade com a Argentina.
1941
Brasil e Estados Unidos assinam um acordo para fornecimento recíproco de materiais militares e
informações sobre defesa. Até o final da guerra (1945), o Brasil havia recebido aproximadamente de US$ 360
milhões em equipamento militar, 73% do total enviado à América Latina.
Tratado sobre Livre Intercâmbio entre Argentina e Brasil: “o propósito de conseguir estabelecer em
forma progressiva um regime de intercâmbio livre, que permita chegar a uma união aduaneira (…), aberta à
adesão dos países limítrofes, o que não seria obstáculo a qualquer amplo programa de reconstrução econômica
que, sob a base da redução ou eliminação de direitos e outras preferências comerciais, viesse a desenvolver o
comércio internacional, baseado no princípio multilateral e incondicional da nação mais favorecida”. Era a tática
preventiva que o Brasil escolhera para evitar que o eixo bilateral emulasse as políticas européias de beggar thy
neighbour, segundo as quais os vizinhos engajam-se em um jogo de desvalorizações competitivas.
1942
Após III Reunião de Consulta dos Ministros das Relações Exteriores Americanos, no Rio de Janeiro, o
Brasil rompe as relações diplomáticas com o Eixo. Meses mais tarde, o Catete declara guerra à Alemanha e à
Itália. A Argentina, que se recusa a entrar em estado de beligerância com Berlim, entra em conflito diplomático
ostensivo com os Estados Unidos até 1949. As sanções impostas pelos norte-americanas contra Buenos Aires
incluem: proibição de exportações de matérias primas para a Argentina; de material que pudesse ser usado com
fins militares; proibição de transporte de produtos norte-americanos em barcos argentinos, bloqueio de depósitos
em ouro do Banco da Nación e da Província de Buenos Aires nos EUA; proibição de exportações argentinas para
os EUA que não servissem exclusivamente ao esforço de guerra; proibição de que naves de bandeira americana
tocassem portos argentinos; cancelamento da compra de carnes enlatadas de procedência argentina; esforços para
que os recursos do Plano Marshall não fossem utilizados na compra de alimentos oriundos da Argentina.
Instalada a Comissão Mista de Defesa Brasil-EUA, em Washington, com a finalidade de coordenar a
cooperação militar bilateral. Em seguida, visita o país a Missão Morris Cooke, que faz recomendações para o
desenvolvimento da indústria e da infra-estrutura brasileira.
Assinado o Protocolo de Paz entre Peru e Equador, tendo Argentina, Brasil, Chile e EUA como garantes
da paz.
141
1943
Relações argentino-estadunidenses sofrem nova deterioração depois do golpe de Estado perpetrado na
Argentina. Oswaldo Aranha assegura que a aliança do Brasil com os Estados Unidos não implica desacordo entre
o Brasil e a Argentina. Buenos Aires oferece a Santiago um programa de complementação econômica alternativo
ao pan-americanismo. A essa altura, a presença argentina era preponderante no comércio, transportes e influência
política no Paraguai e no Uruguai.
1944
Os Estados Unidos pressionam os países latino-americanos e europeus a retirar seus embaixadores de
Buenos Aires caso a capital portenha não apresente evidências de que não alberga grupos nazi-fascistas nem apóia
a Alemanha. Além disso, Washington somente reconheceria o governo de Farrell se a Argentina adotasse
“medidas eficazes” que demonstrassem que o país não estava ligado aos interesses dos países do Eixo. Argentina
reage, propondo reunião de Ministros de Relações Exteriores de América para considerar a situação criada pelo
Departamento de Estado. O México convoca representantes do Uruguai, Brasil e Cuba para coordenar a
operação de reintegro da Argentina ao sistema interamericano. Roosevelt reage dizendo que somente aceitaria
participar de um encontro hemisférico caso o tema da Argentina fosse tratado no fim da agenda, e que a
representação daquele país somente teria assento nessa sessão. Segundo a literatura especializada argentina, Brasil,
Cuba e Perú aprovaram a postura de Washington; enquanto Colombia, Equador, Uruguai e Venezuela a
condenaram. Finalmente, vingou a posição americana.
O Brasil participa da Conferência de Bretton Woods, que cria o Fundo Monetário Internacional e o
Banco Mundial. A Conferência define o novo arranjo financeiro internacional sob a hegemonia do dólar
americano.
A Conferência de Dumbarton Oaks (Washington), entre China, EUA, Grã-Bretanha e União Soviética,
discute os termos do ordenamento internacional do pós-guerra. Brasil e Grã-Bretanha tentam diluir a
agressividade do discurso norte-americano em relação à Argentina.
1945
A pedido de Perón, o embaixador brasileiro em Buenos Aires, Baptista Lusardo, tenta, sem sucesso,
concertar agenda e data para possível encontro presidencial, em Uruguaiana (Rio Grande do Sul).O mandatário
argentino queria conversar com o Presidente Dutra sobre trânsito de fronteira, comércio bilateral, aproveitamento
hidrelétrico conjunto das quedas de Iguaçu e a convergência de posições a ser tomadas na próxima Conferência
Interamericana, a realizar-se no México.
Realiza-se a Conferência Interamericana sobre problemas da guerra e da paz em Chapultepec (México).
Para reverter o isolamento argentino na região, o governo portenho declara guerra ao Eixo cinco dias mais tarde.
Segundo a literatura brasileira, o Itamaraty envidou esforços para assegurar a presença do governo argentino no
encontro. Diferentemente, a historiografia argentina sustenta que o Brasil foi uma força obstrutora das
possibilidades internacionais de Buenos Aires no imediato pós-guerra.
Durante a Conferência de São Francisco é aprovada a Carta das Nações Unidas. Na ocasião, durante um
encontro confidencial entre o Secretário de Estado norte-americano e os chanceleres de União Soviética, Grã
Bretanha, França, Brasil, Chile e México, os Estados Unidos tentam negar a entrada da Argentina para a nova
Organização. Os latino-americanos ali presentes conseguem reverter a pressão norte-americana. Lentamente, a
Argentina começa a normalizar suas relações com o mundo.
A partir daquele momento, e até a Revolução Libertadora de 1955, o governo argentino mantém o país
afastado do novo sistema financeiro internacional (FMI, Banco Mundial e GATT). A política comercial praticada
por Buenos Aires era exclusivamente bilateral. Entre 1946 e 1947, Perón assinou acordos com Brasil, Chile,
Dinamarca, França, Índia, Paraguai, Reino Unido, a União Sul-Africana e o Uruguai.
1946
Pouco antes de transmitir o cargo a Perón, o Presidente Farrel confidencia ao chefe da missão brasileira
em Buenos Aires que “a compreensão feliz existente entre brasileiros e argentinos é a melhor garantia de paz e
tranqüilidade regional”.
142
A diplomacia da obstrução (1946-1955)
Ao longo de quase uma década, a cordialidade oficial perdeu legitimidade na chancelaria brasileira, que
cedeu às percepções segundo as quais era perigoso associar-se à Argentina de Perón. Encabeçando esse
movimento estavam os chanceleres Neves da Fontoura, Raul Fernandes e Vicente Ráo, que muitas vezes
procederam em desacordo com as orientações emanadas pelo Palácio do Catete. As resistências do Itamaraty
teriam levado Vargas a utilizar enviados especiais em missões secretas para dialogar com a Casa Branca.
1946
Raul Fernandes assume a chefia do Itamaraty (194601951 e 1954-1955).
1947
Conferência Interamericana para a Manutenção da Paz e da Segurança no continente dá origem ao
Tratado Interamericano de Assistência Recíproca (TIAR).
O governo argentino estabelece densas agendas de cunho econômico e comercial com Bolívia,
Colômbia, Equador, Paraguai, Peru e Venezuela. A diplomacia brasileira teme eventuais ações desestabilizadoras
de Perón naqueles países, uma vez que suas embaixadas contavam com um amplo esquema de adidos militares,
policiais, navais e sindicais.
Eurico Gaspar Dutra e Juan Domingo Perón encontram-se em Uruguaiana. A Argentina estava decidida
a associar-se ao Brasil como forma de superar os custos impostos pelo isolamento ao longo de todo o período da
II Guerra Mundial. Houve entendimentos sobre o aproveitamento hidrelétrico conjunto de Salto Grande, a
pacificação do conflito territorial entre Equador e Peru e a mediação da luta civil paraguaia. Também acordou-se
que o Rio de Janeiro tentaria convencer Washington da importância da incorporar Buenos Aires ao sistema panamericano. Contudo, o Brasil revelou-se indisposto a dar vazão à proposta peronista de reviver o entendimento
de ambos os países com o Chile numa associação sul-americana.
Ao longo de seis anos (1945-1951), Perón faria quatro propostas concretas de associação com o Brasil e
o Chile, sem conseguir obter respostas do Itamaraty.
1948
No contexto da IX Conferência Internacional Americana (Bogotá), momento do nascimento da
Organização dos Estados Americanos, Perón busca levantar questões territoriais como Malvinas e Antártica, ao
que se opõem Uruguai, Brasil e Estados Unidos.
A pedido do chanceler brasileiro Raul Fernandes, o deputado Arnon de Mello visita a Argentina para
estudar o peronismo. A reação do político foi negativa: segundo ele, Buenos Aires estava preparando um ataque
ao Brasil, que seria o único grande obstáculo a sua expansão.
1949
Assume a embaixada em Buenos Aires o embaixador General Milton de F. Almeida, cujo principal
objetivo era aliviar as tensões do relacionamento bilateral. A cordial recepção de Perón permitiu a Almeida diluir a
intensidade do alerta em que o Itamaraty se encontrava a respeito de um eventual expansionismo argentino. Para
o embaixador, a cooperação bilateral promovida pela Argentina nos campos do comércio, obras públicas e
investimentos era benévola. Em função disso, Dutra retoma, momentaneamente, a ação cooperativa com a
Argentina. O embaixador Almeida convida o jovem secretário Antônio Francisco Azeredo da Silveira a trabalhar
na capital portenha. Aos 32 anos de idade, Silveira começava a formar uma idéia sobre a Argentina, seu sistema
político e os impactos internos de seu processo de construção nacional.
1950
Perón recompõe o vínculo com os Estados Unidos ao apoiar o esforço de guerra com a Coréia, aprovar
o TIAR e emitir sinais de combate ao comunismo.
O chefe de Estado argentino aproveita a nova face da diplomacia brasileira para, novamente, sugerir a
criação de um entendimento entre Argentina, Brasil e Chile.
143
1951
Ao deparar com uma fria reação no Rio de Janeiro, e aproveitando a sucessão presidencial no Brasil,
Perón decide abandonar a censura que impusera às críticas da imprensa argentina ao vizinho. Vargas vence o
pleito e reconduz Neves da Fontoura ao Itamaraty. Com ele, voltava à cena a idéia de que o entendimento com a
Argentina era prejudicial às relações com os Estados Unidos. Apesar disso, Batista Lusardo a ocupar a embaixada
em Buenos Aires. Há suspeitas de que, nesse período, Vargas utilizasse agentes especiais para comunicar-se com
Perón, sem que disso soubessem seu chanceler ou seu embaixador na capital argentina.
1952
Após missão do general Góes Monteiro a Washington, é concluído um Tratado de Assistência Militar
entre o Brasil e os Estados Unidos.
1953
O chanceler Neves da Fontoura rechaça frontalmente as propostas integracionistas da Argentina,
inviabilizando um possível entendimento argentino-chileno. Perón confessa sua decepção pela hesitação de
Vargas face às propostas argentinas e acusa o Itamaraty de obstruir a formação de um bloco sul-americano em
discurso para a Escola Nacional de Guerra da Argentina. O discurso, que era supostamente sigiloso, foi tornado
público, no Brasil, pela oposição. Neves da Fontoura pede demissão e acusa Vargas de trair os interesses da nação
e da solidariedade continental.
As palavras do dirigente argentino são: “O Itamaraty vem sonhando, desde a época de seu Imperador até
os nossos dias, com uma política que tem se prolongado ao longo do tempo e permeado todos os homens que
ocuparam esse difícil cargo[a Presidência da República] no Brasil; essa política deve ser vencida com o tempo e
com um bom proceder de nossa parte (…) Todo o sistema do Itamaraty deve ser desmontado e devem
desaparecer esses resquícios imperiais que constituem, mais do que nenhuma outra razão, o principal obstáculo
para que o Brasil embarque em uma verdadeira união com a Argentina. Nós não temos nenhum problema com
isso, pois não é nosso o sonho da hegemonia, e estamos prontos a dizer-lhes: são vocês maiores, mais bonitos e
melhores do que nós”.
Em viagem a Assunção, Perón devolve os troféus de guerra ao Paraguai. É nomeado cidadão paraguaio e
general do exército daquele país. Ernesto Geisel faria o mesmo, do lado brasileiro, um quarto de século mais
tarde.
1954
A proposta peronista de um novo pacto ABC fracassa pelas pressões sofridas por Vargas, que é acusado de
pretender estabelecer no Brasil uma “República sindicalista”. Vargas se suicida e assume Café Filho, cujo
chanceler é Raul Fernandes (26 agosto).
1955
A Revolução Libertadora derruba Perón, que deixa o país pelo exílio na Espanha de Franco.
144
Os caminhos de Uruguaiana: o retorno da cordialidade oficial
Entre 1956 e 1966, a cordialidade oficial foi recuperada ao acervo diplomático do Brasil. Seu retorno
esteve marcado pela dramática evolução das políticas exteriores de ambos países face ao perigo do comunismo na
América Latina e às turbulências domésticas geradas em decorrência disso. As personalidades que lideraram esse
processo foram Juscelino Kubitschek (1956-1961) e Arturo Frondizi (1958-1962), seguidos por Jânio Quadros
(1961). A série de movimentos bilaterais deu origem ao breve espírito de Uruguaiana, subitamente eliminado pela
quebra dos respectivos ordenamentos constitucionais.
1956
Juscelino Kubitschek (JK) é eleito presidente no Brasil. Macedo Soares ocupa a chancelaria.
1958
JK envia carta ao Presidente Eisenhower, sugerindo que os Estados Unidos patrocinem um programa de
ajuda ao desenvolvimento econômico e combate à pobreza na América Latina, como forma de fortalecer a
democracia no hemisfério (a iniciativa passaria para a história como a Operação Pan-Americana). O gesto conta
com o apoio do recém eleito Arturo Frondizi, da Argentina, que buscou, sem sucesso, emular a dinâmica do
desenvolvimentismo brasileiro.
1961
Jânio Quadros assume a Presidência da República convencido da relevância do bom entendimento entre
Argentina e Brasil. Os dois países assinam o Convênio de Amizade e Consulta, a Declaração Conjunta, a
Declaração Econômica e a Declaração sobre Intercâmbio Cultural de Uruguaiana (Rio Grande do Sul) no intuito
de criar um pólo de atração nas Américas que fosse alternativo à América Central, entre 20 e 22 de abril. O
chanceler brasileiro é Afonso Arinos de Mello Franco. As diplomacias dos dois países prosseguem com o
movimento engendrado em Uruguaiana ao assinar a Declaração Conjunta, o Tratado de Extradição e a
Convenção sobre Assistência Judiciária Gratuita meses mais tarde. Estava finalmente composto o marco jurídico
do espírito de Uruguaiana, síntese da aproximação bilateral no pós-Segunda Guerra Mundial.
Jânio Quadros deixa a Presidência da República, que passaria a ser ocupada por João Goulart. O novo
chanceler é San Tiago Dantas, que dinamiza o diálogo com a Argentina em proporções inusitadas, tratando
inclusive do tema mais candente da agenda hemisférica: Cuba.
Tem lugar, em Punta del Este (Uruguai), a Conferência de ministros das Finanças do Hemisfério
Ocidental. O Presidente John Kennedy aproveita a ocasião para lançar a Aliança para o Progresso, sua versão da
OPA.O chefe da delegação brasileira, Roberto Campos, teria dito a seu colega argentino, Oscar Camilión: “O
senhor é o chefe da delegação brasileira”.
1962
Cai Frondizi devido a um golpe militar. Dentre os argumentos apresentados pela corporação castrense
para destituir o mandatário, destaca-se a associação do mesmo ao “neutralismo” da política externa brasileira.
1963
Araújo Castro passa a chefiar o Itamaraty. Em 19 de setembro profere o discurso que resume a postura
independente (dos desígnios norte-americanos) da diplomacia brasileira à época: o rechaço das teorias definidoras
do poder mundial, o incentivo à descolonização e a busca do desenvolvimento econômico.
1964
Golpe militar depõe João Goulart e instaura um regime de força sob o comando de Humberto de
Alencar Castelo Branco. O novo ministro de Exteriores, Vasco Leitão da Cunha, reverte as tendências
independentistas do período anterior. Um ano mais tarde, o Brasil apoiaria com recursos humanos e financeiros a
intervenção norte-americana em República Dominicana.
1965
Parecer do Consultor Jurídico do Itamaraty recomenda uma doutrina para a utilização dos rios
internacionais que, limitando-se a princípios gerais, defina: a) a “não-imposição de prejuízos” aos Estados
interessados e b) a notificação, a esses estados, de eventuais obras em trechos internacionais (por oposição à
consulta prévia).
145
O fim da cordialidade oficial
Entre 1966 e 1973, as relações argentino-brasileiras assistiram a um grau de deterioração raramente visto
em sua história. A definição do regime internacional da Bacia do Prata levou a um caminho de confrontacionismo
inédito, cuja principal conseqüência foi diluir a cordialidade oficial como melhor opção nos negócios relativos ao
governo de Buenos Aires. Entre 1974 e 1979, durante o governo de Ernesto Geisel, a tradicional política brasileira
para a Argentina seria profundamente rechaçada – tratava-se de uma conjuntura crítica a eliminar a tendência
histórica.
1966
Brasil e Paraguai decidem avançar a exploração conjunta do rio Paraná. O governo argentino reage
convidando Brasil, Bolívia, Paraguai e Urugauai a formar um regime regulador da utilização dos recursos naturais
compartilhados da Bacia do Prata. A carta em que formaliza o convite, de 2 de junho, afirma que é crucial
outorgar ao aproveitamento dos recursos “o mesmo caráter regional que a natureza impõe”.
A despeito da sinalização argentina, Brasil e Paraguai assinam a Ata das Cataratas (ou Ata de Iguaçu),
relativa às pretensões territoriais recíprocas no Salto das Sete Quedas e ao aproveitamento comum dos recursos
hidroelétricos do Paraná. Esse fato prenuncia a deterioração do eixo bilateral, que 11 anos mais tarde atingiria seu
maior ponto de depressão no século XX.
O general Onganía assume a Casa Rosada mediante um golpe batizado de Revolução Argentina.
1967
Ocorre a I Reunião de Chanceleres da Bacia do Prata. A argentina reivindica participação no projeto
hidrelétrico das Sete Quedas argumentando que os trabalhos lá realizados poderiam afetar o regime e a qualidade
das águas do rio Paraná, que banha os principais portos argentinos. Fortalece seu argumento ao notar que o Brasil
já invocara o princípio da consulta prévia aos estados interessados em 1933, ao patrocinar e assinar a Declaração
de Montevidéu. Se por um lado a demanda argentina é frustada, por outro a delegação daquele país consegue
aprovar a criação de um Comitê Intergovernamental Coordenador da Bacia (CIC), composto pelos embaixadores
dos países-membro em Buenos Aires.
Ao longo dos quatro anos precedentes, o fluxo de manufaturados argentinos exportados para o Brasil
passara de US$7 para 10 milhões, enquanto a rota inversa crescera de US$ 1 para 32 milhões.
1969
Ao deixar o seu posto em Buenos Aires, o embaixador brasileiro Pio Corrêa encaminha uma carta ao
Itamaraty em que detalha sua percepção sobre o desafio argentino. A tese que apresenta está fundada na
necessidade de entendimento prévio entre Brasil e Argentina para o êxito de qualquer processo de integração
regional. Sugere a criação de um sistema de consulta permanente e de concertação política entre as duas
diplomacias. Para ele, os regimes militares implantados em 1964 (Brasil) e 1966 (Argentina) convergiam quanto a
convicções ideológicas e teorias sócio-econômicas que facilitariam o entendimento (por exemplo, repudiavam a
Terceira Posição peronista, o neutralismo do Movimento dos Não Alinhados e, no embate Leste-Oeste, optavam
decididamente pelo Ocidente liberal). “Para o Brasil e para a Argentina existe a necessidade imperiosa de uma
complementação industrial mútua: somente assim poderão os dois países chegar a economias de escala, condição
indispensável para atingir a um desenvolvimento econômico de caráter genuinamente industrial e pós-industrial
Não há outro caminho para chegar a isso, senão a articulação dos dois mercados em um mercado comum subregional, mediante o planejamento em conjunto da política industrial dos dois países, de modo a assegurar às
respectivas indústrias, na fase sobretudo de amortização do investimento inicial, base de mercado que
proporcione condições econômicas de operação,competitivas com as similares de outros países”.
Em seu lugar, assume a embaixada Antônio Francisco Azeredo da Silveira, quem iniciaria o processo de
reversão da cordialidade oficial como guia de ação brasileiro para lidar com o desafio argentino. Segundo o novo
representante, as profundas clivagens da história argentina e a incapacidade daquele povo em sintetizar interesses
verdadeiramente nacionais, faziam do vizinho um risco para o qual toda atenção era pouca.
Os países da Bacia assinam o Tratado da Bacia do Prata, em Brasília. O Tratado apenas estabelecia a
forma do regime multilateral a reger a cooperação no contexto regional, sem com isso delimitar especificidades
sobre a construção de obras sobre o leito de trechos internacionais.
Gibson Barboza é o novo chanceler brasileiro, na recém inaugurada gestão do Presidente Médici (19691974). Durante o período, a diplomacia brasileira iniciou uma jornada em direção a Argentina, Bolívia, Paraguai,
Uruguai, Venezuela, em busca de insumos para o desenvolvimento.
146
1970
Assume a secretaria de estado de recursos hídricos da Argentina, o engenheiro Guillermo Cano.
Estruturava-se, a partir de então, o argumento daquele país, segundo o qual era fundamental desenvolver um
estatuto jurídico destinado a disciplinar o uso dos recursos hídricos da Bacia do Prata. Mirando o projeto
brasileiro-paraguaio de Itaipu, Cano defendia a incorporação da tese da consulta prévia compulsória aos
ribeirinhos inferiores em rios internacionais sucessivos. Já Silveira sustentava uma tese diferente, baseada em dois
princípios: o respeito à soberania do ribeirinho superior em decisões concernentes ao aproveitamento dos rios e o
compromisso, o estado a montante, de não causar danos sensíveis a terceiros.
Onganía é derrubado por um golpe militar e Cano deixa a representação argentina no CIC.
Diante da juridicidade dos argumentos argentinos sobre as incoerências da postura brasileira no tempo
(o Brasil apoiara a consulta prévia compulsória em 1833) e no espaço (o país tinha duas posturas para os rios
internacionais, uma no Prata e outra no Amazonas), Silveira escolheu por um choque de realismo: reconheceu o
erro cometido em 1833 e o justificou a nova postura à luz das circunstâncias históricas.
1971
O embaixador Silveira elabora longo parecer sobre a questão hídrica no intuito de formular uma nova
doutrina brasileira para o tema e consagrá-la regionalmente. Na essência do argumento, a diferenciação entre rios
contíguos (cujo aproveitamento deveria ser bilateral) e rios sucessivos (em que cada Estado tinha direito sobre o
trecho sob sua jurisdição). A soberania por ele proposta não era absoluta, mas limitava-se ao assegurar que suas
ações não causariam prejuízos sensíveis e permanentes aos outros Estados. Dessa forma, o Brasil ganhava força
por contar com um entendimento único para as duas grandes bacias internacionais que lhe cortam o território, a
do Prata (onde é país a montante) e a do Amazonas (onde é país a jusante).
A disputa com a Argentina pela questão dos rios chega às Nações Unidas, cindindo as delegações latinoamericanas e paralisando os debates no quesito “meio ambiente”.
Durante viagem oficial aos Estados Unidos, o Presidente Médici ouve de seu colega norte-americano
Richard Nixon que o futuro da América Latina está irreversivelmente associado ao do Brasil. Essas palavras têm
efeito deletérios dos interesses de Brasília na região, pois levantam a suspeita de que “amizade especial” entre os
dois países voltava à carga em uma conjuntura de aberto antiianquismo.
O general Lanusse ocupa a Casa Rosada e aposta, com seu chanceler, José Maria de Pablo Pardo, na
denúncia de alto perfil contra o Brasil. Faz isso mediante pomposos encontros com todos os países da América
do Sul, onde buscava manifestações de solidariedade. A tônica dessas visitas é apoio financeiro em troca de
declarações de simpatia à tese da consulta prévia. No caso uruguaio, o governo de Montevidéu chega a
“agradecer” a Argentina em documento oficial.
No grupo de peritos do CIC, a delegação argentina submete uma proposta sabidamente inaceitável para
o Brasil, fazendo o Itamaraty arcar com o ônus da paralisia do diálogo. Segundo Silveira, isso era devido à
necessidade do chanceler de Pablo Pardo conseguir um grande sucesso internacional para manter a pasta no
intenso clima de competição que marcava o cenário doméstico de então.
A Argentina apresenta ao CIC documentos assinados bilateralmente com a Bolívia e o Uruguai sobre a
questão dos rios, com o fito de oficializa-los. Diante da indignação brasileira, um representante do governo
uruguaio afirma que seu país assinara o documento com a Argentina às pressas, sem ter tempo para estuda-lo em
detalhe. Silveira propõe que o Brasil se retire da mesa de negociações, uma vez que os acordos bilaterais
celebrados por Buenos Aires feriam espírito e letra do Tratado da Bacia do Prata. O chanceler Gibson Barboza,
contudo, sugere não denunciar a postura incoerente da Argentina e apresentar isso como uma “concessão”
brasileira a Buenos Aires.
Silveira sugere, em telegrama secreto ao Itamaraty, que “daqui por diante, qualquer aspecto de nossa
política bilateral com a Argentina – desde o intercâmbio comercial até o recurso água, por exemplo – deve ser
considerado não apenas em seus aspectos específicos, mas á luz das atuais diretrizes gerais do governo argentino
(...) sem pactuar com a presente orientação [do mesmo] ou fazer-lhe concessões”. Era o rechaço da embaixada
em Buenos Aires à cordialidade oficial.
Durante encontro com Silveira, o chanceler de Pablo Pardo afirma, curiosamente, ter celebrado os
instrumentos bilaterais sobre o tema da consulta prévia no intuito de ajudar o Itamaraty a convencer a população
brasileira da importância desse princípio jurídico. Segundo ele, Gibson Barboza teria lhe confidenciado que era
esse o motivo pelo qual o governo brasileiro não podia aderir a semelhante orientação. Na lógica do diplomata
argentino, a série de encontros de Lanusse abriria espaços para uma reversão da opinião pública brasileira. Essas
afirmações enfureceram Gibson Barboza, que decidiu abandonar a tolerância em relação às incoerências da
diplomacia argentina. Finalmente, os reclamos de Silveira eram correspondidos por Brasília.
147
1972
Lanusse realiza encontros similares aos de 1971, desta vez com Paraguai e Equador: uma linha de crédito
era aberta, lançavam-se bases para estudos sobre aproveitamento conjunto de rios internacionais, rechaçavam-se
as hegemonias, reconhecia-se que as relações internacionais da América do Sul deviam ser conduzidas em foros
multilaterais devido à “estrutura física” do subcontinente e, finalmente, destacavam-se os laços cooperativos entre
as Forças Armadas argentinas e suas correspondentes.
Tem lugar a Conferência de Estocolmo sobre o Meio Ambiente, marcando o início do contencioso
argentino-brasileiro sobre a questão dos rios em foros internacionais.
Enquanto isso, o chanceler brasileiro Mario Gibson Barboza autoriza seu embaixador nas Nações
Unidas a iniciar a busca de um entendimento em Nova Iorque. Poucos dias mais tarde, os dois países trocavam
cartas sobre o tema dos rios internacionais e patrocinavam a Resolução 2994 da Assembléia Geral das Nações
Unidas (ONU), aprovada por unanimidade. Essas medidas ficaram conhecidas como o “Acordo de Nova
Iorque”. A generalidade do mesmo, que se limita a estabelecer o princípio da troca de informações técnicas sobre
obras realizadas no leito de rios internacionais, assegurou a sua rápida assinatura. Também assegurou-lhe vida
curta.
O teste de fogo do “Acordo” foi o enchimento da represa de Ilha Solteira: quando decidiu iniciar os
trabalhos de enchimento, o governo brasileiro enviou cópia da notícia, publicada no Diário Oficial, ao
embaixador argentino em Brasília. O Palácio San Martín reagiu imediatamente, solicitando a Silveira que o mesmo
informasse oficialmente o governo argentino em Buenos Aires. O diplomata brasileiro negou-se a faze-lo, para o
que contou com o apoio de seu chanceler. O “Acordo de Nova Iorque” passou a ser amplamente criticado na
sociedade argentina.
1973
Brasil e Paraguai criam a empresa binacional de Itaipu.
Mário Campora assume o comando da Casa Rosada. Nas celebrações referentes a sua posse, revela a
Silveira a sua intenção de pôr fim à questão dos rios internacionais o mais rapidamente possível. Aceleram-se os
projetos de cooperação argentino-brasileira sobre o rio Uruguai mediante estudos de viabilidade da construção de
hidrelétricas em São Pedro, Garabí e Roncador. Com o apoio do governo brasileiro, Buenos Aires “denuncia” a
troca de cartas e a Resolução da ONU que haviam dado origem ao “Acordo de Nova Iorque”.
Perón retorna à Argentina de seu exílio na Espanha e elege-se presidente. Vignes é seu chanceler.
Perón e Stroessner assinam o tratado que dá início ao planejamento da obra Yaciretá-Apipé, sobre o
trecho argentino-paraguaio do rio Paraná.
Golpe de Estado no Chile abre o caminho para o contágio da região, pois golpes similares ocorreram no
Peru (1975), Argentina (1976) e Uruguai (1976).
1974
Ernesto Geisel assume a Presidência da República na presença de Hugo Banzer (Bolívia), Augusto
Pinochet (Chile) e Juan Maria Bordaberry (Uruguai). Na primeira reunião com seu Gabinete, afirma que
procederá a significativas modificações no perfil externo do país, batizando a sua diplomacia de Pragmatismo
Responsável. Em seu discurso de posse no Itamaraty, Silveira afirma que “a melhor tradição [da Casa] é saber
renovar-se”.
Encontro entre Geisel e Banzer confirma apoio brasileiro a uma saída boliviana para o mar, oferecendo
para tanto facilidades no porto de Santos (São Paulo). Nessa ocasião, Silveira desmente que o Brasil busque
competir com a Argentina pelo apoio boliviano. Geisel aproveita seu discurso oficial para afirmar que: “À
semelhança do que se passa entre seres humanos, o conhecimento objetivo entre nações, de sua personalidade e
de seu gênio, constitui o substrato de afinidades eletivas sobre o qual se formam e amadurecem, no plano
internacional, interesses comunitários autênticos e prolongados”.
Após encontro de 30 minutos com Perón, por ocasião da VI Conferência de Chanceleres da Bacia do
Prata, Silveira confirma à imprensa que haverá em encontro do mandatário argentino com Geisel, no “médio
prazo”, para acertar o aproveitamento conjunto do rio Uruguai e para compatibilizar tecnicamente os projetos de
Corpus e Itaipu. Após o encontro, contudo, o chanceler Vignes blefa e distorce as informações que passa a
Silveira e ao embaixador brasileiro em Buenos Aires, João Batista Pinheiro. No centro do embate, a cota de
regente que devia ser assegurada a uma potencial hidrelétrica argentino-paraguaia no rio Paraná, Corpus Christi.
148
Em carta endereçada a Geisel, o presidente norte-americano Gerald Ford afirma que: “O Brasil e os
EUA têm compartilhado, de há muito, pontos de vista e objetivos comuns no mundo, e nossos interesses não
foram nunca tão próximos quanto o são hoje”.
Morre Perón e assume a sua esposa, Maria Isabel de Perón. Eclode, na Argentina, a guerra entre forças
paramilitares de extrema direta, as Forças Armadas, as polícias e as guerrilhas urbanas.
O Brasil assina acordos de cooperação e complementação industrial com Bolívia e Uruguai, em troca ao
apoio na questão dos rios. Mais tarde apoiaria uma saída marítima para La Paz.
Silveira e o Secretário de Estado Henry Kissinger passam a manter contato sistemático até o fim do
governo de Gerald Ford, em 1977 (os encontros entre os dois chanceleres ocorreram aproximadamente a cada
quatro meses).
1975
O comércio bilateral entre Brasil e Argentina chega a US$ 600 milhões.
Vítima da instabilidade doméstica, a diplomacia argentina é comandada por três chefes diferentes em
menos de um ano. As negociações com o Brasil ficam paralisadas.
A Argentina assina, em Montevidéu, um acordo bilateral que põe em xeque o Tratado de Paz, Amizade,
Comércio e Navegação de 1865 e questiona a Convenção Fluvial de 1857, instrumentos que asseguram a livre
navegação no Rio da Prata e seus afluentes. O argumento argentino para tal movimento foi o de que à época da
celebração desses entendimentos com o Império brasileiro, Buenos Aires não estava plenamente integrada à
Confederação Argentina, ente responsável por sua assinatura.
1976
Golpe de Estado na Argentina leva a Junta Militar ao Poder. A Marinha ocupa o Palácio San Martin. A
agenda da diplomacia argentina define a questão territorial como prioridade de sua atuação: recuperar as ilhotas
do Canal de Beagle em posse do Chile; fazer o Brasil reconhecer que as águas do rio Paraná afetam diretamente a
Argentina; recuperar as Ilhas Malvinas, em posse do Reino Unido; definir a soberania Argentina sobre o trecho
argentino-chileno da Cordilheira dos Andes; e definir a projeção marítima do país.
Oscar Camilión, outrora articulador do espírito de Uruguaiana, é indicado para ocupar a embaixada em
Brasília, e seu placet demora mais do que o normal para ser outorgado. Ao chegar à embaixada, ouve de um adido
militar que, caso não haja sucesso diplomático na questão de Itaipu, a Argentina não teria outra opção que a
destruição física de Itaipu.
Ao apresentar as credenciais ao Palácio do Planalto, o embaixador ouve de Geisel que não há nenhum
tema pendente na agenda bilateral, em uma clara sinalização de que Brasília não estaria disposta a discutir com a
Argentina um tema da exclusiva alçada brasileiro-paraguaia.
Finda a reunião com Geisel, Camilión oferece uma coletiva à imprensa em sua residência, evento que
marca o início de um relacionamento fluído e sistemático entre a embaixada argentina e os meios de comunicação
brasileiros. Mais tarde, Silveira reagia mediante a reestruturação da assessoria de comunicação do Itamaraty, sob a
chefia do então ministro Luis Felipe Lampreia.
Silveira propõe a Geisel a realização de um Tratado de Cooperação Amazônica, iniciativa pela qual a
doutrina brasileira para os rios internacionais ficaria consolidada, assim como a amizade com os países de sua
fronteira setentrional (Venezuela, Guiana, Suriname, Colômbia, Equador, Peru e Bolívia). Trata-se o primeiro
movimento regional brasileiro em nível multilateral sem a presença, ou mesmo anuência, do governo argentino.
Em visita ao Brasil, o Secretário de Estado Henry Kissinger assina com Silveira um memorando de
entendimento que tem por objetivo reconhecer o valor potencial da parceria entre os dois países e diluir o
negativismo do relacionamento bilateral. O chanceler brasileiro oferece apoio a seu colega norte-americano na
promoção do diálogo com Bolívia, Paraguai e Uruguai. A Argentina manifesta sua indignação diante da política
desestabilizadora de Washington, que ao reconhecer lideranças estaria abrindo caminho para o desentendimento
na América do Sul.
Em correspondência secreta a Geisel, Silveira sugere intercâmbio técnico com a Argentina na área da
energia nuclear e, para isso, o início de um “diálogo discreto” com o vizinho. Seria essa uma forma de rebater as
críticas internacionais aos programas de desenvolvimento nuclear no Cone Sul.
1977
A política de sedução, ensaiada por Camilión desde seu primeiro dia como embaixador no Brasil,
consegue virar a opinião pública brasileira em seu favor. Geisel e Silveira manifestam sua indignação com a
publicidade outorgada às negociações e aos entendimentos de caráter sigiloso em torno de Itaipu.
149
Ao ser entrevistado pela revista Veja, o embaixador argentino afirma que: a) a Argentina aceita a
construção de Itaipu como um dado irreversível; b) Buenos Aires e Brasília deviam assinar imediatamente um
entendimento sobre o tema para deslanchar o sempre protelado projeto de cooperação econômica; c) a
cooperação nuclear entre os dois países era a melhor solução para resistir ao avanço da política de congelamento
do poder mundial propugnada pelo Presidente norte-americano Jimmy Carter. Esse último ponto quase lhe valeu
a declaração de persona non grata e, na Argentina, a crítica da imprensa (por ser excessivamente condescendente
com Silveira). Diferentemente, a imprensa brasileira e o Presidente da Nucleobrás, também diplomata,
congratulam os gestos do embaixador.
Stroessner pede apoio ao embaixador brasileiro em Assunção para resistir às pressões do governo
argentino na questão dos rios. Geisel viaja ao Paraguai devolve os troféus de guerra, movimento similar ao do
primeiro governo de Perón.
A paralisia do diálogo diplomático leva as Forças Armadas de Brasil e Argentina a buscar um
entendimento para a questão dos rios. Trata-se de uma diplomacia militar paralela e secreta que, senão conseguiu
avançar significativamente no encontro de uma solução, sim fez com que os palácios do Itamaraty e San Martín
voltassem a sentar-se à mesa de negociações. Silveira aceita negociar, mas exige do governo argentino a estrita
observância do Tratado de Livre Navegação assinado em 1857 e questionado pelo entendimento argentinouruguaio de 1973.
Jimmy Carter assume o comando da Casa Branca e lança uma campanha intensa contra o Acordo
Nuclear entre Brasil e Alemanha (1975). Durante sua campanha eleitoral havia criticado frontalmente a política de
Kissinger para a América Latina. Ao ver-se pressionado pela questão dos direitos humanos, Geisel denuncia o
Acordo Militar brasileiro-estadunidense de 1952 com amplo apoio das Forças Armadas e da oposição.
A política de Carter aplicada à Argentina é ainda mais dramática, tendo em vista a brutalidade do regime
militar lá instalado. Buenos Aires passa a servir como caso exemplar da urgência de um regime contemporâneo de
proteção internacional dos direitos humanos desenvolvido sob a égide da ONU. Geisel nega-se a receber Videla
ou a esboçar qualquer ação conjunta no campo dos direitos humanos.
O novo Secretário de Estado, Cyrus Vance, visita o Brasil no contexto do esforço norte-americano de
reversão do acordo teuto-brasileiro (ou, alternativamente, de inclusão dos Estados Unidos na equação bilateral).
Durante encontro com Geisel, esquece sobre a mesa um documento que detalhava a posição do Departamento
de Estado para a questão nuclear: no intuito de pressionar o governo brasileiro, Vance deveria insinuar que os
Estados Unidos estariam dispostos a outorgar à Argentina o papel de poder nuclear delegado na região. A
irresponsabilidade do documento, que advoga pela desestabilização da América Latina como instrumento de
pressão, deixa Silveira em posição de força para dialogar com Vance.
1978
As delegações de Brasil e Argentina chegam a um acordo sobre a cota de regente em Corpus (105m),
consagrando a posição do Brasil. A discordância persiste, todavia, no formato do entendimento: Camilión queria
um acordo internacional, mas Silveira insistia em um entendimento técnico mediante a “trilateralização” de uma
carta técnica brasileiro-paraguaia. Entretanto, ao esboçar um documento final, o embaixador argentino retoma
teses já superados pelo Tratado da Bacia do Prata (1969), tais como “ótimo aproveitamento do rio Paraná”,
qualificando Itaipu como “obra de interesse plurinacional”. As delegações sentam-se novamente à mesa para uma
rodada de entendimentos.
O Almirante Massera, membro da Junta Militar da Casa Rosada, prepara-se para invadir território
chileno e recuperar as ilhotas do Canal de Beagle, cuja soberania havia sido outorgada ao Chile por um laudo
arbitral da Coroa Britânica (solicitado pela própria Argentina). Preparando-se para a defesa, Augusto Pinichoet
envia um emissário ao Brasil, que pede a Silveira bons ofícios para sensibilizar Washington dos perigos de uma
escalada violenta entre Santiago e Buenos Aires. Silveira aceita intermediar o contato, mas afirma que o Chile
devia esperar a passagem de Massera para a reserva, pois isso esvaziaria o conflito potencial. Três meses depois, a
Marinha e setores do Exército argentino tentavam, sem sucesso e sem o conhecimento do Presidente Videla,
cortar o Chile ao meio e tomar as ilhotas à força. O exercício é um fiasco devido a um temporal e ao recuo de
Pinochet, que não teria revidado a breve intrusão argentina em território chileno. Massera deixa o governo em
seguida. Esse fenômeno reforça, para Silveira, a idéia de que um acordo internacional com a Argentina sobre a
questão do rio Paraná não era garantia de estabilidade.
Em outubro, os chanceleres de Argentina e Brasil chegavam, por telefone, a um entendimento final para
a questão dos rios. Porém, durante o encontro previsto para redigir o documento, que ainda não tinha forma, a
delegação Argentina recuou e sugeriu que Silveira recebesse, no Itamaraty, um emissário da Casa Rosada. O
Almirante Colombo chega a Brasília com a proposta de modificar a cota de regente em Corpus. Nesse momento,
Silveira telefona para Geisel e sugere-lhe encerrar negociações com a Argentina definitivamente. O Presidente
150
aceita a proposta, afirmando que, devido às circunstâncias impostas pela errante diplomacia argentina, não cabia a
seu governo chegar à conclusão do problema.
Janeiro/fevereiro 1979
Em sua última reunião de Chanceleres da Bacia do Prata, em Assunção, Silveira é chamado de
“carnavalesco”, “perigoso”, “pouco sério”, inconsciente”e “pueril” pela imprensa brasileira.
O legado: o projeto de integração
A instalação do governo Figueiredo criou as condições para uma reforma geral da política brasileira para
a Argentina, pois era necessário definir um lugar para o vizinho mais importante depois da depressão
experimentada pelo vínculo bilateral durante o governo Geisel. A nova abordagem está calcada na construção da
parceria estratégica mais importante projeto internacional brasileiro no século XXI.
1979
João Baptista Figueiredo é empossado na Presidência da República. Nesse mesmo dia, o futuro
chanceler Saraiva Guerreiro comprometia-se com a representação argentina a pôr um ponto final ao conflito dos
rios.
É assinado o Acordo Tripartite entre Argentina, Brasil e Paraguai sobre o aproveitamento hidrelétrico
das usinas de Itaipu e Corpus. O texto consagra as posições defendidas pelo Brasil, mas no formato proposto pela
Argentina (isto é, um acordo internacional por oposição a uma troca de notas técnicas).
1980
Figueiredo vai à Argentina na primeira visita oficial de um mandatário brasileiro desde 1935.
O presidente argentino Videla devolve o gesto, visitando o Brasil e afirma, junto ao colega brasileiro, as
possibilidades da integração econômica entre os dois países.
1981
Figueiredo encontra seu par argentino, Viola, em Paso de Los Libres. Um mês mais tarde o Brasil assina
um acordo de cooperação nuclear com o Peru.
1982
Argentina e Brasil formalizam acordo para construir uma ponte sobre o rio Iguaçu.
Argentina inicia e perde uma guerra convencional contra a Grã-Bretanha pela posse das Ilhas Malvinas.
O governo brasileiro apóia os reclamos jurídicos de Buenos Aires, propõe uma fórmula de pacificação ao
Secretário Geral das Nações Unidas, solidariza-se com o vizinho nas principais praças diplomáticas da América
Latina, apoia com recursos humanos e materiais a empreitada e, finda a guerra, representa os interesses argentinos
em Londres até a normalização das relações anglo-britânicas, em 1990.
1983
Chega ao fim o regime militar argentino, vigente desde 1976. Assume a chefia do Estado Raúl Alfonsín,
entusiasta do projeto de integração. O embaixador brasileiro em Buenos Aires foi o único representante a ser
recebido pelo Presidente eleito no dia da posse: o vínculo bilateral seria intensificado radicalmente.
1984
Entendimento por troca de Notas entre Argentina e Brasil para o estabelecimento de mecanismos de
consulta político-econômica. Quatro meses mais tarde é inaugurado o Centro de Estudos Brasileiros em Buenos
Aires.
1985
Fim do regime militar no Brasil. Em março, José Sarney assume a Presidência da República.
Brasil compõe o Grupo de Apoio a Contadora, junto com Argentina, Peru e Uruguai.
Sarney e Alfronsín firmam a Declaração de Iguaçu sobre a cooperação pacífica no campo da energia
nuclear.
151
1986
Em visita a Buenos Aires, Sarney e Alfonsín assinam a Ata de Integração Brasileiro-Argentina,
estabelecendo o Programa de Integração e Cooperação Econômica entre os dois países. Em dezembro, Alfonsín
visita Brasília, onde os dois mandatários assinam a Ata de Amizade com o Uruguai.
É criado, no Rio de Janeiro, o Mecanismo Permanente de Consulta e Concertação Política (Grupo de
Rio), por Argentina, Brasil, México, Colômbia, Peru, Panamá, Venezuela e Uruguai.
1987
Os dois países iniciam reuniões entre suas Forças Armadas.
Em visita à Argentina, Sarney e Alfonsín assinam a Declaração Conjunta brasileiro-argentina sobre
Política Nuclear.
Os chefes de Estado de Argentina, Brasil, Colômbia, Equador, México, Panamá, Peru, Equador, Uruguai
e Venezuela adotam um “Acordo para a paz, o desenvolvimento e a democracia” (Acapulco).
1988
A I Reunião dos Países do Atlântico Sul ocorre no Rio de Janeiro. Em seguida, Sarney visita Buenos
Aires, onde é assinado o Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento entre os dois países, projetando
um mercado comum para 1998.
1989
Carlos Saul Menem alcança a Presidência da Argentina.
1990
Fernando Collor de Mello é empossado no Brasil. Em visita à Argentina, assina com Menem a Ata de
Buenos Aires pela qual os dos se comprometem a conformar um mercado comum até o fim de 1994, quatro anos
antes do previsto.
A América do Sul é declarada Zona de Paz.
1991
O Acordo para o Uso Pacífico da Energia Nuclear é firmado entre as duas nações.
Argentina, Brasil, Uruguai e Paraguai firmam o Tratado de Assunção, que constitui o Mercosul. Em apenas
quatro anos, o fluxo de comércio intra-bloco seria multiplicado por quatro.
Argentina, Brasil e Chile assinam a Declaração Conjunta sobre Proibição Completa das Armas Químicas e
Biológicas.
Argentina e Brasil assinam o Acordo Quadripartite de Salvaguardas, criando a Agência Brasil-Argentina de
Controle de Material Nuclear.
1992
É celebrado um acordo entre o Mercosul e a União Européia.
Fernando Collor de Mello é afastado da Presidência, que é assumida por Itamar Franco. Seu chanceler é
Fernando Henrique Cardoso.
É inaugurada a sede da Agência Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares.
1994
Entra em vigor o Acordo de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA), reunindo os Estados Unidos,
o Canadá e o México.
Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai assinam o Protocolo de Ouro Preto, dotando o Mercosul de
personalidade internacional e confirmando o caráter intergovernamental da iniciativa.
1995
Fernando Henrique Cardoso é empossado na Presidência da República, nomeando para Exteriores o
embaixador Luiz Felipe Lampreia.
Entra em vigor a União Aduaneira no âmbito do Mercosul com a adoção de uma tarifa externa comum.
É firmada no Itamaraty a Declaração de Paz entre Peru e Equador.
Fernando Henrique Cardoso assiste à segunda posse de Carlos Saul Menem em Buenos Aires.
Após declarar que não comprará ou negociará transações com mísseis de longo alcance, o Brasil adere ao
regime de Controle de Tecnologia de Mísseis.
152
É firmado em Madrid o Acordo Quadro de Cooperação Inter-regional entre o Mercosul e a União
Européia.
1996
O Chile associa-se formalmente ao Mercosul.
Menem defende a doutrina norte-americana segundo a qual as forças armadas sul-americanas devem
concentrar seus esforços no combate ao narcotráfico, modificando substancialmente o perfil de seu arsenal e suas
estratégias de combate.
1997
Em discurso no Conselho Argentino de Relações Internacionais, o chanceler Lampreia se refere ao
relacionamento Brasil-Argentina como “aquele que podemos qualificar como estratégico no universo de nossa
política externa, conquanto está intimamente relacionado e é mesmo um determinante de nosso projeto nacional”.
Durante visita do chefe de Estado francês, Jacques Chirac, ao Brasil, o Presidente Fernando Henrique
Cardoso afirma que “o relacionamento com a Argentina constitui a pedra angular de nossa política externa”.
Divergências entre os Estados Unidos e o Brasil sobre o ritmo da liberalização comercial no hemisfério
marcam a Reunião de Vice-Ministros de Comércio no Recife.
Os presidentes de Argentina e Brasil reúnem-se no Rio de Janeiro, onde são firmados acordos de
cooperação entre as Forças Armadas e projetos de integração energética.
O Brasil firma o Tratado de Não-Proliferação Nuclear, assim como a Argentina o fizera poucos anos antes.
Em entrevista ao jornal brasileiro O Estado de S. Paulo, Menem veta publicamente a virtual candidatura do
Brasil a uma cadeira permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas.
O Presidente norte-americano Bill Clinton visita o país na seqüência dos desentendimentos entre Brasília e
Washington sobre o ritmo e escopo da integração hemisférica.
1998
O governo russo anuncia a suspensão do pagamento de sua dívida externa. A instabilidade gerada nos
mercados internacionais levanta uma onda de desconfiança em relação aos países emergentes e derrubam as
bolsas de valores de São Paulo, Buenos Aires e Caracas.
Fernando Henrique Cardoso é reeleito.
O governo da Colômbia solicita a autorização de Brasília para utilizar a base militar de Iauretê, na
Amazônia, apara abastecer helicópteros e aviões antiguerrilha. Antes de obter uma resposta, contudo, a pista de
pouso de Quebraí, no Brasil, é utilizada. O Itamaraty protesta formalmente contra a violação do território
nacional.
1999
Menem apóia publicamente a proposta norte-americana de envio de tropas à Colômbia, no intuito de
reverter os ganhos de posição da guerrilha. Ele solicita e consegue o status de aliado extra-OTAN para a
Argentina.
Tem início uma crise econômica, social e política sem proporções na história argentina.
153
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159.
Cláudio Garcia de Souza ao MRE, informe confidencial, Buenos Aires, 25 de setembro de
1978, n. 1090, AHMRE, caixa 159.
Departamento das Américas ao Secretário Geral, memorandum secreto, Brasília, 3 de abril de
1978, AAS, 1978. CPDOC/FGV.
Gibson Barboza a Silveira, telegrama particular secreto urgentíssimo, Brasília, 10 de agosto de
1971, AAS, 1969.01.15. CPDOC/FGV.
Juan Carlos Puig a Silveira, Buenos Aires, 10 de julho de 1973, AAS, 1969.01.15.
CPDOC/FGV.
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Legação em Assunção ao MRE, telegrama secreto, 3 de março de 1977, n. 1725, AHMRE,
caixa 278.
Legação em Buenos Aires ao MRE, telegrama confidencial, 19 de maio de 1975, n. 461,
AHMRE, maço 234.
Legação em Buenos Aires ao MRE, telegrama confidencial urgente, 19 de maio de 1976, n.
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Legação em Buenos Aires ao MRE, telegrama confidencial, 16 de novembro de 1976, n. 3750,
AHMRE, maço 245.
Legação em Buenos Aires ao MRE, telegrama confidencial, 22 de fevereiro de 1978, n. 165,
AHMRE, caixa 159.
Legação em Buenos Aires ao MRE, informação confidencial, 8 de fevereiro de 1978, n. 116,
AHMRE, caixa 159.
Legação em Buenos Aires ao MRE, informe confidencial, 2 de março de 1978, n. 191,
AHMRE, caixa 159.
Legação em Buenos Aires ao MRE, informe confidencial, 6 de março de 1978, n. 201,
AHMRE, caixa 159.
Legação em Buenos Aires ao MRE, informação confidencial, 23 de março de 1978, n. 946,
AAS, 1978. CPDOC/FGV.
Legação em Buenos Aires ao MRE, informação confidencial, 25 de setembro de 1978, n. 1090,
AHMRE, caixa 159.
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MRE à legação em Buenos Aires, telegrama secreto, Brasília, 22 de julho de 1971, n. 535, AAS,
1969.01.15. CPDOC/FGV.
MRE à legação em Buenos Aires, telegrama secreto, Brasília, 6 de agosto de 1971, n.589, AAS,
1969.01.15. CPDOC/FGV.
MRE à legação em Buenos Aires, telegrama secreto urgentíssimo, Brasília, 10 de agosto de
1971, n. 599, AAS, 1969.01.15. CPDOC/FGV.
MRE à legação em Buenos Aires, telegrama secreto exclusivo urgentíssimo, Brasília, 16 de abril
de 1973, n. 334, AAS, 1972 a 73. CPDOC/FGV.
MRE à legação em Buenos Aires, telegrama secreto exclusivo, Brasília, 20 de junho de 1974, n.
543, AAS, 1974. CPDOC/FGV.
MRE à legação em Buenos Aires, ofício secreto, Brasília, 20 de dezembro de 1976, n. 1702,
AHMRE, caixa 42.
Parecer do Consultor Jurídico do Ministério das Relações Exteriores, Brasília, 6 de janeiro de
1965, AAS, 1969.01.15. CPDOC/FGV.
Pinheiro ao MRE, telegrama confidencial, Buenos Aires, 16 dezembro de 1974, n. 3360,
AHMRE, maço 234.
Pio Corrêa ao MRE, telegrama confidencial, Brasília, 24 de janeiro de 1969, n.349, AAS, 1972 a
73. CPDOC/FGV.
Secretário Merquior a Embaixador Hermes Pereira de Araujo, memorando confidencial,
Brasília, 2 de abril de 1974, AHMRE, caixa C-01.
Silveira a Geisel, informação secreta para o Senhor Presidente da República, Brasília, sem data,
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Silveira a Geisel, informação secreta para o Senhor Presidente da República, 3 de fevereiro de
1976, Brasília, AHMRE, caixa 42.
Silveira a Geisel, informação secreta ao Senhor Presidente da República, Brasília, 4 de março
de 1976, n. 99, AAS. CPDOC/FGV.
Silveira a Geisel, informação secreta exclusiva para o Senhor Presidente da República, Brasília,
14 de maio de 1976, n. 163, AAS. CPDOC/FGV.
Silveira a Geisel, informação para o Senhor Presidente da República, Brasília, 25 de junho de
1976, n. 228, AAS. CPDOC/FGV.
Silveira a Geisel, informação ao Senhor Presidente da República, Brasília, 5 de abril de 1977,
sem número, AAS. CPDOC/FGV.
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Silveira a Geisel, informação secreta exclusiva para o Senhor Presidente da República, Brasília,
6 de abril de 1978, n. 78, AAS. CPDOC/FGV.
Silveira a Geisel, informação secreta para o Senhor Presidente da República, Brasília, 27 de
abril de 1978, n. 94, AAS. CPDOC/FGV.
Silveira a Geisel, informação secreta exclusiva para o Senhor Presidente da Republica, Brasília,
29 de maio de 1978, n. 129, AAS. CPDOC/FGV.
Silveira a Geisel, informação secreta exclusiva para o Senhor Presidente da República, Brasília,
15 de agosto de 1978, n. 219, AAS. CPDOC/FGV.
Silveira a Geisel, informação secreta exclusiva para o Senhor Presidente da República, Brasília, 8 de setembro de
1978, n. 240, AAS. CPDOC/FGV.
Silveira a Geisel, informação secreta exclusiva para o Senhor Presidente da República, Brasília,
18 de outubro de 1978, n. 274, AAS. CPDOC/FGV.
Silveira a Geisel, informação secreta exclusiva para o Senhor Presidente da República, Brasília,
23 de janeiro de 1979, n. 009, AAS. CPDOC/FGV.
Silveira a Gibson Barboza, telegrama particular secreto, Buenos Aires, 3 de agosto de 1971,
AAS, 1969.01.15. CPDOC/FGV.
Silveira a Gibson Barboza, telegrama particular, Buenos Aires, 5 de agosto de 1971, AAS,
1969.01.15. CPDOC/FGV.
Silveira a Gibson Barboza, telegrama particular secreto urgentíssimo, Buenos Aires, 6 de
agosto de 1971, AAS, 1969.01.15. CPDOC/FGV.
Silveira a Gibson Barboza, telegrama particular secreto-urgentíssimo, Buenos Aires, 10 de
agosto de 1971, AAS, 1969.01.15. CPDOC/FGV.
Silveira a Gibson Barboza, telegrama secreto urgentíssimo, Buenos Aires, 10 de julho de 1973,
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Silveira a Gibson Barboza, telegrama secreto urgente, Buenos Aires, 8 de agosto de 1973, n.
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Silveira ao MRE, telegrama confidencial, Buenos Aires, 21 de março de 1970, n. 49, AAS,
1969.01.15. CPDOC/FGV.
Silveira ao MRE, telegrama, Buenos Aires, 30 de dezembro de 1971, n. 2324, AAS, 69.09.02.
CPDOC/FGV.
165
Silveira ao MRE, ofício-parecer, Buenos Aires, 10 de maio de 1971, n. 394, AHMRE, caixa 17.
Silveira ao MRE, ofício secreto, Buenos Aires, 23 de junho de 1971, n. 518, AHMRE, caixa 17
Silveira ao MRE, telegrama secreto, Buenos Aires, 14 de julho de 1971, n.1133, AAS,
1969.01.15. CPDOC/FGV.
Silveira ao MRE, telegrama, Buenos Aires, 22 de novembro de 1971, n. 2097, AAS, 1969.09.02.
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Silveira ao MRE, telegrama secreto urgentíssimo, Buenos Aires, 26 de julho de 1971, n. 1237,
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Silveira ao Ministro Luis María de Pablo Pardo, Buenos Aires, 28 de julho de 1971, AAS,
1969.01.15. CPDOC/FGV.
Silveira ao MRE, telegrama secreto urgentíssimo, Buenos Aires, 5 de agosto de 1971, n. 1322,
AAS, 1969.01.15. CPDOC/FGV.
Silveira ao MRE, telegrama urgente, Buenos Aires, 28 de janeiro de 1972, n. 148, AAS,
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Silveira ao MRE, telegrama confidencial urgentíssimo, Buenos Aires, 17 de maio de 1973, n.
1266, AAS, 1972 a 73. CPDOC/FGV.
Silveira ao MRE, telegrama secreto exclusivo urgentíssimo, Buenos Aires, 16 de abril de 1973,
n. 988, AAS, 1972 a 73. CPDOC/FGV.
166