C 121/14
PT
Jornal Oficial da União Europeia
20.5.2005
PARECER N.o 2/2005
sobre a proposta de regulamento do Conselho que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo
Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu e ao Fundo de Coesão [COM(2004)
492 final de 14 de Julho de 2004]
(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)
(2005/C 121/02)
ÍNDICE
Pontos
Página
OBSERVAÇÕES GERAIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1-29
15
OBSERVAÇÕES ESPECÍFICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
30
18
20.5.2005
PT
Jornal Oficial da União Europeia
O TRIBUNAL DE CONTAS DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,
nomeadamente os seus artigos 5.o, 10.o, 158.o a 162.o, n.o 4,
segundo parágrafo, do artigo 248.o, 274.o e 279.o,
Tendo em conta o Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do
Conselho, de 25 de Junho de 2002, que institui o Regulamento
Financeiro aplicável ao Orçamento Geral das Comunidades Europeias (1) bem como as suas normas de execução (2),
Tendo em conta o pedido de parecer formulado pelo Conselho e
recebido no Tribunal de Contas em 3 de Janeiro de 2005,
Tendo em conta a proposta de regulamento geral apresentada
pela Comissão (3),
Tendo em conta a análise de impacto alargada sobre a proposta
de pacote legislativo relativa à revisão dos regulamentos aplicáveis à gestão dos Fundos Estruturais e de Coesão (4),
Tendo em conta a comunicação da Comissão ao Parlamento
Europeu e ao Conselho sobre as responsabilidades respectivas dos
Estados-Membros e da Comissão na gestão partilhada dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão (5),
Tendo em conta a comunicação da Comissão ao Conselho e ao
Parlamento Europeu «Construir o nosso futuro em comum —
desafios políticos e recursos orçamentais da União alargada» (6),
Tendo em conta a comunicação da Comissão ao Conselho e ao
Parlamento Europeu sobre as perspectivas financeiras para o período 2007-2013 (7),
Tendo em conta o seu Parecer n.o 2/2004 (8) sobre o modelo de
«auditoria única»,
Considerando que nos termos do artigo 5.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, nos domínios que não sejam das
suas atribuições exclusivas, a Comunidade intervém apenas se e
na medida em que os objectivos da acção encarada possam,
devido à dimensão ou aos efeitos da acção prevista, ser melhor
alcançados ao nível comunitário,
Considerando que nos termos do artigo 274.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, a Comissão executa o orçamento
sob sua própria responsabilidade, de acordo com os princípios da
boa gestão financeira, e que os Estados-Membros cooperarão com
a Comissão a fim de assegurar que as dotações sejam utilizadas de
acordo com esses princípios,
(1) JO L 248 de 16.9.2002.
(2) Regulamento (CE, Euratom) n.o 2342/2002 da Comissão, de
23 de Dezembro de 2002 (JO L 357 de 31.12.2002).
(3) COM(2004) 492 final de 14 de Julho de 2004.
(4) SEC(2004) 924 de 14 de Julho de 2004.
(5) COM(2004) 580 final de 6 de Setembro de 2004.
(6) COM(2004) 101 final de 10 de Fevereiro de 2004.
(7) COM(2004) 487 final de 14 de Julho de 2004.
(8) JO C 107 de 30.4.2004.
C 121/15
Considerando que a execução orçamental, no domínio dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão, se exerce no âmbito de
uma gestão partilhada com os Estados-Membros, conforme previsto no n.o 3 do artigo 53.o do Regulamento Financeiro aplicável ao Orçamento Geral das Comunidades Europeias; que o artigo
54.o deste mesmo regulamento estipula que as tarefas de execução delegadas devem ser definidas de forma precisa e inteiramente
controladas quanto ao uso que delas é feito,
Considerando que um controlo interno eficiente e eficaz do orçamento da União Europeia inclui a definição de objectivos claros e
coerentes, assegurando uma coordenação eficaz, produzindo
informações relativas aos custos e às vantagens e garantindo uma
aplicação uniforme das regras,
Considerando que os sistemas de controlo interno relativos às
receitas e despesas da União Europeia deverão dar uma garantia
razoável de que as receitas são cobradas e as despesas executadas
em conformidade com as disposições legais em vigor e geridas
segundo o princípio da optimização dos recursos,
ADOPTOU O SEGUINTE PARECER:
OBSERVAÇÕES GERAIS
Introdução
1.
A proposta de regulamento confirma nos aspectos essenciais a estrutura que foi criada nos períodos de programação anteriores. Além disso, concentra-se numa maior simplificação no que
se refere em especial aos instrumentos financeiros, à escolha dos
temas e, mais geralmente, aos sistemas de implementação, de gestão e de controlo. O Tribunal considerou muito em especial as
consequências das medidas propostas em matéria de gestão financeira e de controlo.
Responsabilidade pela execução do orçamento comunitário
2.
O quadro jurídico de execução do orçamento comunitário é estabelecido pelo artigo 274.o do Tratado CE segundo o qual
a Comissão executa o orçamento, sob sua própria responsabilidade e, em cooperação com os Estados-Membros, de acordo com
o princípio da boa gestão financeira.
3.
No contexto das diferentes normas de execução do orçamento comunitário, as acções estruturais estão incluídas nos
domínios ditos de «gestão partilhada» ou «as tarefas de execução
do orçamento são delegadas a Estados-Membros» (9). A gestão e
o controlo das acções estruturais envolvem não só vários serviços da Comissão mas também centenas de administrações e de
organismos dos Estados-Membros ao nível nacional, regional e
local. No futuro, estas acções poderão representar cerca de metade
das dotações do orçamento comunitário.
(9) N.o 3 do artigo 53.o do Regulamento Financeiro aplicável ao Orçamental Geral das Comunidades Europeias.
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4.
A regulamentação actual sobre as acções estruturais [Regulamento (CE) n.o 1260/1999] estipula já o seguinte:
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Quadro regulamentar proposto
Condições para um quadro de controlo adequado
a)
Que «em aplicação do princípio da subsidiariedade», a execução das intervenções é da responsabilidade dos EstadosMembros […], sem prejuízo das competências da Comissão,
designadamente em matéria de execução do orçamento geral
das Comunidades Europeias» (n.o 3 do artigo 8);
7.
Para que a Comissão possa exercer a sua responsabilidade
final na execução orçamental, a proposta de regulamento deverá
tomar em consideração os seguintes elementos que estão na base
do Parecer do Tribunal n.o 2/2004 sobre o modelo de auditoria
única:
i)
b)
c)
o
Intensidade dos controlos
o
Que «sem prejuízo do disposto no n. 3 do artigo 8. , a autoridade de gestão […] é responsável pela eficácia e regularidade da gestão e da execução […]» (n.o 1 do artigo 34.o);
Que «sem prejuízo da responsabilidade da Comissão na execução do orçamento geral da União Europeia, os EstadosMembros serão os primeiros responsáveis pelo controlo
financeiro das intervenções […]» (n.o 1 do artigo 38.o).
5.
A proposta de regulamento, no seu artigo 12.o, faz referência à gestão partilhada no sentido do n.o 3 do artigo 53.o do
Regulamento Financeiro. Contudo, a referência à responsabilidade final da Comissão não figura no texto da proposta. Por
exemplo, o n.o 1 do artigo 12.o, na última frase, especifica que «os
Estados-Membros e a Comissão garantirão a observância do princípio da boa gestão financeira […]»; o n.o 2 do artigo 12.o limita
essencialmente as responsabilidades da Comissão em matéria de
execução do orçamento à verificação da «existência e correcto
funcionamento dos sistemas de gestão e de controlo nos EstadosMembros […]»; o n.o 1 do artigo 69.o apresenta os EstadosMembros como únicos responsáveis: «cabe aos Estados-Membros
assegurar uma boa gestão financeira dos programas operacionais
bem como a legalidade e a regularidade das operações subjacentes». Além disso, é aos Estados-Membros que está confiada uma
obrigação geral de garantir o cumprimento da legislação comunitária [alínea f) do artigo 39.o, alínea a) do artigo 59.o, alínea b),
subalínea ii), do artigo 60.o e n.o 2, alínea g), do artigo 66.o].
Porém, o facto de as tarefas de execução serem delegadas aos
Estados-Membros não deverá limitar a responsabilidade final da
Comissão. Num contexto em que os Estados-Membros são simultaneamente beneficiários dos fundos comunitários e responsáveis
pela execução das acções, só a Comissão pode garantir uma aplicação coerente e consequente dos objectivos comunitários. É,
portanto, imperativo que o conceito de responsabilidade final da
Comissão, conforme previsto no artigo 274.o do Tratado, seja
reafirmado de forma inequívoca nos artigos que tratam da responsabilidade dos Estados-Membros.
6.
Convém referir que, se a Comissão deixar de ter a responsabilidade final pela execução do orçamento, o processo financeiro comunitário, e em especial o procedimento de quitação,
perderia uma boa parte do seu significado. As recomendações
provenientes das autoridades orçamentais (n.o 3 do
artigo 276.o do Tratado CE) deixariam de ter qualquer efeito
prático.
8.
Na regulamentação actual não existe qualquer elemento
relativo à intensidade da verificação ao nível do beneficiário final,
que deveria ser função de uma comparação entre o custo dos controlos a suportar pelos Estados-Membros e pela Comissão e os
benefícios que conferem. A questão da fixação de um nível de
confiança e de materialidade aceitável só é evocada indirectamente [n.o 1, alínea e), subalínea ii), e n.o 1, alínea g), do
artigo 61.o]. Seria desejável prever de forma explícita critérios
adequados nas regras de execução visadas no n.o 6 do
artigo 58.o Seria necessário igualmente definir os termos «segurança razoável» e «validade do pedido».
ii)
Definição de normas adequadas
9.
A referência às «normas de auditoria internacionais» [n.o 1,
alínea a), do artigo 61.o] não é suficientemente precisa para que
os procedimentos de controlo se fundamentem em normas e
princípios comuns. Deveria prever-se, no âmbito das normas de
execução anteriormente referidas, uma aceitação prévia que
englobe quer a auditoria dos sistemas quer a das próprias
operações.
iii) Enquadramento dos sistemas de gestão e de controlo
10.
O artigo 54.o do Regulamento Financeiro especifica que
as tarefas de execução delegadas devem ser definidas de forma
precisa e inteiramente controladas quanto ao uso que delas é
feito. O n.o 1 do artigo 35.o das normas de execução deste regulamento estipula que, em caso de gestão partilhada, a Comissão
«assegurar-se-á, com base num exame prévio de documentos e
in loco, da existência, pertinência e bom funcionamento dos procedimentos e dos sistemas nas entidades às quais confia a gestão».
A proposta de regulamento afasta-se destas disposições na medida
em que antes da adopção pela Comissão de um programa operacional, são apenas os Estados-Membros que devem verificar se os
sistemas de gestão e de controlo foram estabelecidos (artigo 70.o).
Nestas condições, seria conveniente prever disposições, senão
para um procedimento de aprovação, ao menos para um enquadramento pela Comissão dos procedimentos através dos quais as
entidades de gestão e de controlo são designadas ao nível nacional. Além disso, a criação de um organismo intermédio ao nível
nacional, que assegure o papel de interlocutor perante as autoridades comunitárias, seria igualmente desejável.
11.
Um reforço significativo do controlo comunitário deveria constituir a contrapartida indispensável de um sistema em que
a gestão dos projectos depende das autoridades nacionais e
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regionais (1). As condições que acabam de ser enunciadas são
especialmente importantes na medida em que a partir de agora as
regras de elegibilidade das despesas serão estabelecidas, nos aspectos essenciais, a nível nacional.
Responsabilidade em matéria de legalidade e de regularidade
12.
O n.o 1 do artigo 60.o do Regulamento Financeiro prevê
que o gestor orçamental está encarregado de garantir a legalidade
e a regularidade das despesas. No n.o 6 do artigo 53.o, o regulamento indica igualmente que, em caso de gestão partilhada, os
Estados-Membros verificarão regularmente se as acções que beneficiam de financiamento pelo orçamento comunitário foram executadas correctamente. Tomarão medidas adequadas para evitar
irregularidades e fraudes e, se for caso disso, instaurarão processos com vista a recuperar os fundos pagos indevidamente.
13.
Face a estas disposições, a proposta de regulamento (n.o 1
do artigo 69.o) confia aos Estados-Membros a responsabilidade de
assegurar a legalidade e a regularidade das operações subjacentes
(ver ponto 5). A transferência de responsabilidade para os EstadosMembros que daí decorre é além disso o corolário do que está
estipulado no artigo 70.o, de que eles devem aprovar os sistemas
de gestão e de controlo.
14.
Na realidade, em caso de dúvida sobre o funcionamento
dos sistemas ou em caso de irregularidades confirmadas ou suspeitas, a Comissão poderia interromper o pagamento por um
período de seis a 12 meses (artigo 89.o). Está igualmente previsto
que os Estados-Membros e a Comissão possam adoptar correcções financeiras (artigos 99.o e 100.o da proposta). Contudo, tais
medidas não poderiam constituir mais do que uma contribuição
reduzida e complementar ao necessário rigor na gestão corrente.
A sua eficácia depende essencialmente do número de verificações
efectuadas. Por outro lado, dado que as correcções financeiras
apenas intervêm após os acontecimentos, não poderiam por si só
reparar todas as consequências de operações que fossem executadas sem cumprir as condições regulamentares necessárias.
Responsabilidade em matéria de boa gestão financeira
15.
O n.o 1 do artigo 60.o do Regulamento Financeiro indica
que o gestor orçamental executa as operações relativas às despesas em conformidade com o princípio da boa gestão financeira.
O artigo 27.o deste mesmo regulamento estipula as condições de
utilização das dotações comunitárias em conformidade com os
princípios da economia, da eficiência e da eficácia. Esta disposição prevê para toda a actividade do orçamento a fixação de objectivos específicos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e datados.
A Comissão procederá a avaliações ex ante e ex post, cujos resultados serão comunicados posteriormente às administrações
encarregadas da despesa e às autoridades legislativas e
orçamentais.
(1) Ver Parecer n.o 10/98 relativo a determinadas propostas de regulamentos respeitantes à Agenda 2000 (Fundos Estruturais, n.o 3 do
ponto 6), JO C 401 de 22.12.1998.
C 121/17
16.
A proposta de regulamento confia aos Estados-Membros
a responsabilidade em matéria de boa gestão financeira
(artigo 69.o). Contudo, esta disposição limita-se a visar a existência de «orientações adequadas» quanto à aplicação dos sistemas de
gestão e de controlo susceptíveis de garantir que as dotações
comunitárias sejam utilizadas de uma forma «eficaz e correcta».
Em matéria de eficácia (2), a proposta de regulamento refere-se
quase exclusivamente aos sistemas de gestão e de controlo e
implicitamente aos que se referem exclusivamente à legalidade e
regularidade. O artigo 59.o da proposta limita-se a confiar à autoridade de gestão a responsabilidade pela gestão e execução dos
programas de uma «forma eficiente, eficaz e correcta» e finalmente refere-se [alínea e)] às normas de qualidade acordadas entre
a Comissão e os Estados-Membros no que se refere às avaliações
ex ante.
17.
No que diz respeito mais particularmente às avaliações,
a proposta de regulamento prevê que os métodos de avaliação e
as normas aplicáveis (n.o 5 do artigo 45.o) serão acordadas entre
a Comissão e os Estados-Membros [alínea e) do artigo 59.o]. A
qualidade destas normas será de particular importância no âmbito
das avaliações ex ante que são confiadas aos Estados-Membros
(n.os 2 e 3 do artigo 46.o) e que devem, entre outros aspectos,
identificar o valor acrescentado comunitário dos programas
operacionais.
18.
É portanto particularmente importante que as regras de
execução a adoptar pela Comissão nos termos do n.o 6 do
artigo 58.o da proposta de regulamento facultem todos os esclarecimentos necessários para estes fins.
Conservação dos documentos justificativos
19.
O artigo 88.o da proposta de regulamento indica que os
documentos comprovativos das despesas devem ser mantidos à
disposição da Comissão e do Tribunal de Contas durante um período de pelo menos três anos após o encerramento. No caso de
intervenções co-financiadas, em que a elegibilidade das despesas
é largamente dependente da legislação nacional, seria desejável
prever expressamente que o prazo de três anos não prejudique as
disposições nacionais que prevêem períodos mais longos.
20.
Estes comentários aplicam-se igualmente no caso de
encerramento parcial dos programas operacionais (artigo 97.o).
Neste caso específico, em derrogação à regra geral (artigo 88.o), o
período de conservação dos documentos comprovativos começa
a contar a partir da data do encerramento parcial (n.o 2 do
artigo 98.o). Isto teria como efeito limitar seriamente as verificações no final do período de programação do conjunto de um programa operacional, uma vez que os documentos comprovativos
das operações encerradas anteriormente poderia já não estar disponível. O Tribunal considera que uma eventualidade deste tipo
pode desrespeitar as prerrogativas de controlo conforme previstas no artigo 248.o do Tratado CE.
Melhor eficácia das intervenções
Programação e fixação de objectivos
21.
Segundo a proposta da Comissão, cada Estado-Membro
deverá elaborar um «Quadro estratégico nacional de referência»
que seja coerente com as «Orientações estratégicas da Comunidade relativas à coesão económica, social e territorial», a adoptar
(2) Por exemplo as alíneas d), f) e h) do artigo 57.o), o n.o 1, alínea a), do
artigo 61.o, o n.o 1 do artigo 70.o, o n.o 2 do artigo 71.o e o n.o 2 do
artigo 72.o
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pelo Conselho (artigo 23.o). Contudo, não há referência no «Quadro estratégico nacional de referência» ao objectivo «Cooperação
territorial europeia».
22.
O conteúdo do «Quadro estratégico nacional de referência» (artigo 25.o) não é suficientemente preciso (em termos de
medidas, atribuições de recursos e efeitos previstos) para assegurar uma informação detalhada sobre a estratégia de desenvolvimento nacional e regional. As «prioridades temáticas e territoriais» destinadas a circunscrever as acções a financiar, também não
são especificadas. Este quadro corre igualmente o risco de se limitar exclusivamente às áreas em que a assistência é co-financiada.
Por consequência, a Comissão, que é chamada a adoptar os quadros, não estaria em condições de insistir em um ou outro aspecto
relativamente aos programas operacionais.
23.
Os programas operacionais caracterizam-se igualmente
pela falta de precisão, não sendo solicitada qualquer informação
sobre as diferentes medidas com vista a realizar os objectivos dos
eixos prioritários, o que impede que se proceda a uma escolha
entre várias alternativas. Os objectivos específicos seriam quantificados por meio de um número limitado de indicadores de
desempenho, de resultados e de impacto. Relativamente à regulamentação actual, a descrição das modalidades de gestão do programa operacional não está prevista (artigo 36.o). Deste modo,
nem o «Quadro estratégico nacional de referência» nem os programas operacionais continuariam a ser verdadeiros instrumentos de gestão e de acompanhamento para a Comissão. Por consequência, não está explícito como ela poderá garantir que se
tenha estabelecido uma coordenação com os programas operacionais a nível nacional.
comunitária de PIB/per capita (Fundos Estruturais), e menos de
90 % da média comunitária do RNB per capita (Fundo de Coesão)],
ao nível dos limites máximos de participação (artigo 51.o: 85 %
para o Fundo de Coesão, 75 % para o FEDER, embora a taxa
máxima FEDER possa atingir 85 % em casos específicos (n.o 4 do
artigo 51.o e n.o 1 do artigo 52.o) e ao nível do pré-financiamento
(artigo 81.o), o que representa 7 % para os Fundos Estruturais e
10,5 % para o Fundo de Coesão. As acções FEDER e os projectos
Fundo de Coesão são muitas vezes geridos pelas mesmas entidades públicas. As noções de grande projecto e de projecto gerador
de receitas são igualmente válidas para os dois Fundos. Por razões
de coerência, seria adequado ter um único Fundo, pelo menos no
caso do FEDER e do Fundo de Coesão, uma vez que as diferenças
referidas anteriormente não constituem obstáculos importantes.
27.
Relativamente ao n.o 2 do artigo 3.o da proposta, é difícil
distinguir claramente entre as acções visadas pela alínea a) e as
visadas pela alínea b). A verdadeira diferença parecer ser «territorial» (zonas elegíveis) e «financeira» (níveis de contribuição).
28.
De um ponto de vista prático, a disposição do
artigo 33.o (financiamento de um único Fundo, com um limite
máximo de 5 % que pode vir de um outro Fundo) é uma complicação suplementar proveniente da existência de vários Fundos.
Aparelho administrativo adequado ao nível da Comissão
Melhor integração das intervenções
24.
A análise de impacto alargada não aborda as razões para
manter Fundos separados (em relação a um possível agrupamento
de Fundos, conforme mencionado no artigo 161.o do Tratado CE).
Contudo, este aspecto mereceria uma análise profunda do ponto
de vista das vantagens e inconvenientes das diferentes opções
possíveis. A análise de impacto alargada fornece contudo argumentos a favor da criação de um único Fundo. No que se refere
ao presente Objectivo n.o 2, com efeito, afirma-se que a relativa
dispersão temática dos projectos financiados e a fragmentação
causada pela demarcação de zonas não permitiram executar as
políticas apropriadas. Além disso, as sinergias FEDER/FSE no
âmbito do Objectivo n.o 3, não puderam ser suficientemente
exploradas. Concluí-se, portanto, a necessidade de:
— uma maior concentração
competitividade,
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temática
a
favor
29.
No passado, o Tribunal observou já (1) vários atrasos
durante as diferentes fases de programação ou durante a execução dos controlos, imputáveis aos serviços da Comissão. É, por
consequência, indispensável que se estabeleçam estruturas administrativas e procedimentos adequados. Além disso, deveriam
fixar-se prazos precisos nas várias disposições propostas (n.o 5 do
artigo 31.o, n.o 2 do artigo 32.o, n.o 3 do artigo 40.o, n.o 2 do
artigo 85.o e n.o 1 do artigo 96.o). Seria igualmente útil que os serviços responsáveis pelos diferentes Fundos chegassem a um
acordo sobre a estratégia de auditoria, a atribuição dos recursos e
o nível de fiabilidade exigido.
da
— uma maior complementaridade entre FEDER e FSE, para
além do objectivo de convergência.
25.
O estabelecimento do princípio «um Fundo/um programa operacional», inspirado pelo objectivo de simplificação,
não está vocacionado para favorecer a investigação das sinergias
necessárias.
26.
É especialmente difícil justificar no âmbito do objectivo
«Convergência» a separação entre FEDER e Fundo de Coesão. Estes
dois Fundos encontram-se em princípio nos mesmos programas
operacionais e referem-se aos mesmos temas (infra-estruturas de
transporte, projecto/acção no domínio do ambiente). As
acções/projectos correspondentes são muitas vezes complementares (por exemplo, quando o Fundo de Coesão e o FEDER são
utilizados simultaneamente para financiar diferentes partes de
uma auto-estrada). A distinção situa-se ao nível da elegibilidade
das regiões/Estados [respectivamente menos de 75 % da média
OBSERVAÇÕES ESPECÍFICAS
30.
O Tribunal apresenta no quadro que se segue algumas
observações específicas. Nesta parte, nota-se por várias vezes a
falta de precisões no que se refere a alguns períodos ou a algumas
expressões utilizadas. Verifica-se, assim, o risco de conduzir a
interpretações divergentes e de subestimar o alcance jurídico das
disposições em causa.
(1) Ver, por exemplo, os relatórios especiais n.o 10/2001 relativo ao controlo financeiro dos Fundos Estruturais, JO C 314 de 8.11.2001, e
n.o 7/2003 relativo à aplicação da programação das intervenções do
período 2000-2006 no âmbito dos Fundos Estruturais, JO C 174 de
23.7.2004.
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PROPOSTA DA COMISSÃO
OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL
1.
A acção levada a cabo pela Comunidade a título do
artigo 158.o do Tratado terá por objectivo reforçar a coesão
económica e social da Comunidade alargada a fim de promover um desenvolvimento harmonioso, equilibrado e sustentável. Esta acção será realizada com a ajuda dos Fundos,
do Banco Europeu de Investimento (BEI) e dos outros instrumentos financeiros existentes. Destinar-se-á a responder aos
desafios relacionados com as disparidades económicas, sociais e territoriais que surgiram, sobretudo nos países e regiões
com atrasos de desenvolvimento, com a aceleração da reestruturação económica e social, e com o envelhecimento da
população. A acção realizada no âmbito dos Fundos deve
integrar, a nível nacional e regional, as prioridades da Comunidade em favor do desenvolvimento sustentável, reforçando
o crescimento, a competitividade e o emprego, a inserção
social, bem como a protecção e a qualidade do ambiente.
A referência às acções visadas no artigo 158.o do Tratado CE é incompleta na medida em que se omite o desenvolvimento rural. Contudo, o n.o 3 do artigo 3.o estipula que
a assistência dos Fundos apoiará, de uma forma adequada, a
renovação das zonas rurais e de zonas dependentes da pesca
através da diversificação económica, bem como as zonas de
montanha.
Artigo 3.1
Artigo 3.2
2.
Para o efeito, o FEDER, o FSE, o Fundo de Coesão, o
Banco Europeu de Investimento (BEI) e os outros instrumentos financeiros existentes contribuirão de uma forma adequada para a realização dos três objectivos seguintes:
a)
O objectivo «Convergência» destina-se a acelerar a convergência dos Estados-Membros e das regiões com atrasos de desenvolvimento mediante o melhoramento das
condições de crescimento e de emprego através do
aumento e do melhoramento da qualidade do investimento em capital físico e humano, do desenvolvimento
da inovação e da sociedade baseada no conhecimento,
da capacidade de adaptação às mudanças económicas e
sociais, da protecção e melhoria do ambiente e ainda da
eficácia administrativa. Este objectivo constitui a prioridade dos Fundos;
A proposta inclui a «eficácia administrativa» entre as acções
a serem financiadas a título do objectivo «Convergência». O
conceito de «eficácia administrativa», que aparece igualmente
no n.o 3, alínea b), do artigo 25.o e n.o 3, alínea c), do
artigo 26.o, necessita ser esclarecido, especialmente na
medida em que a proposta de regulamento utiliza igualmente
o conceito de «capacidade administrativa» (n.o 1 do
artigo 44.o).
(…)
Artigos 5.1 e 5.2
1.
As regiões elegíveis para financiamento dos Fundos
estruturais a título do objectivo «Convergência» são as que
correspondem ao nível II da Nomenclatura das Unidades
Territoriais Estatísticas (adiante designada «NUTS II») na acepção do Regulamento (CE) n.o 1059/2003 do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 26 de Maio de 2003, cujo produto interno bruto (PIB) per capita, medido em termos de
paridade do poder de compra e calculado a partir dos dados
comunitários dos últimos três anos disponíveis em […], é
inferior a 75 % da média comunitária.
2.
São elegíveis para financiamento dos Fundos estruturais, numa base transitória e específica, as regiões de nível
NUTS II cujo PIB per capita, medido em termos de paridade
do poder de compra e calculado a partir dos dados comunitários dos últimos três anos disponíveis em […], se situa
entre 75 % e […] % da média comunitária.
Não basta utilizar exclusivamente o PIB para identificar as
regiões elegíveis devido ao carácter multidimensional da disparidade em termos de desenvolvimento. Determinados
aspectos que não deveriam ser descurados incluem a existência de equipamento de infra-estruturas de base, a taxa de
desemprego, a produtividade do trabalho, a estrutura económica, a educação e a formação, a qualidade do ambiente, a
emigração e a investigação e desenvolvimento.
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Jornal Oficial da União Europeia
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PROPOSTA DA COMISSÃO
OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL
2.
São elegíveis para financiamento dos Fundos estruturais, numa base transitória e específica, as regiões de nível
NUTS II cujo PIB per capita, medido em termos de paridade
do poder de compra e calculado a partir dos dados comunitários dos últimos três anos disponíveis em […], se situa
entre 75 % e […] % da média comunitária.
A segunda percentagem que se refere à média comunitária
deverá ser inserida.
Artigo 5.2
Artigo 6.1
1.
As zonas elegíveis para financiamento dos Fundos
estruturais no âmbito do objectivo «Competitividade regional e emprego» são as zonas não abrangidas pelos n.os 1 e 2
do artigo 5.o Ao apresentar o quadro estratégico nacional de
referência referido no artigo 25.o, o Estado-Membro em
causa indicará as regiões NUTS I ou NUTS II em relação às
quais apresentará um programa a financiar pelo FEDER.
Deve salientar-se que o objectivo «Competitividade regional
e emprego» tem um âmbito geográfico potencialmente muito
amplo e, por consequência, não selectivo. Será conveniente
definir critérios para a elegibilidade no que se refere a este
objectivo.
Artigos 7.1 e 7.2
1.
Para efeitos da cooperação transfronteiriça, são elegíveis para financiamento, as regiões de nível NUTS III da
Comunidade situadas ao longo das fronteiras internas e de
certas fronteiras terrestres externas, bem como certas regiões de nível NUTS III situadas ao longo da fronteira marítima
separadas, regra geral, por um máximo de 150 km, tendo
em conta eventuais ajustamentos necessários para garantir a
coerência e a continuidade da acção de cooperação. Imediatamente após a entrada em vigor do presente regulamento, a
Comissão adoptará, em conformidade com o procedimento
previsto no n.o 2 do artigo 104.o, a lista das regiões elegíveis. Esta lista será válida de 1 de Janeiro de 2007 a
31 de Dezembro de 2013.
A proposta do objectivo «Cooperação territorial europeia»
deveria ter sido precedida de uma análise da situação destas
zonas e de uma definição clara das suas necessidades, tendo
em vista a concentração das actividades. As disposições relativas à escolha das zonas elegíveis deveriam ser completadas
por critérios definidos com previsão pelo regulamento e,
mais particularmente, pela sua ponderação.
2.
Para efeitos de cooperação transnacional, com base
nas orientações estratégicas da Comunidade referidas nos
artigos 23.o e 24.o, a Comissão adoptará, em conformidade
com o procedimento previsto no n.o 2 do artigo 104.o, a
lista das zonas transnacionais elegíveis. Esta lista será válida
de 1 de Janeiro de 2007 a 31 de Dezembro de 2013.
Artigo 10.3
3.
Anualmente, a Comissão consultará as organizações
que representam os parceiros sociais a nível europeu a respeito da assistência dos Fundos.
O n.o 1, alínea b), do artigo 10.o refere-se aos parceiros
económicos e sociais. Seria conveniente utilizar a mesma
expressão no ponto 3.
20.5.2005
20.5.2005
PT
Jornal Oficial da União Europeia
PROPOSTA DA COMISSÃO
OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL
1.
As contribuições dos Fundos estruturais não substituem as despesas estruturais públicas ou equivalentes de um
Estado-Membro.
Apenas está previsto um procedimento de controlo da aplicação do princípio da adicionalidade para o objectivo «Convergência». Para os dois outros objectivos, que representam
cerca de 20 % das dotações, não está prevista qualquer disposição. Apenas o ponto 5.3 da exposição de motivos especifica que este controlo pertence aos Estados-Membros de
acordo com o princípio da proporcionalidade. Também não
se prevê que a Comissão seja informada dos resultados dos
controlos dos Estados-Membros. Este aspecto representa
uma alteração em relação à regulamentação actual [n.o 3 do
artigo 11.o do Regulamento (CE) n.o 1260/99].
Artigo 13
2.
Em relação às regiões abrangidas pelo objectivo «Convergência», a Comissão e o Estado-Membro devem determinar o nível de despesas estruturais públicas ou equivalentes
que o Estado-Membro deve manter em todas as regiões em
causa durante o período de programação. Essas despesas
serão aprovadas pelo Estado-Membro e pela Comissão no
âmbito do quadro estratégico nacional de referência referido
no artigo 25.o
3.
O nível de despesas referido no n.o 2 deve ser, pelo
menos, igual ao montante das despesas médias anuais em
termos reais durante o período anterior de programação. O
nível de despesas será determinado em função das condições
macroeconómicas gerais em que o financiamento é realizado
e tendo em conta determinadas situações económicas específicas, nomeadamente as privatizações ou um nível excepcional de despesas estruturais públicas ou equivalentes pelo
Estado-Membro durante o período anterior de programação.
4.
A Comissão, em cooperação com cada EstadoMembro, procederá a uma verificação intercalar da adicionalidade para o objectivo «Convergência» em 2011 e a uma
verificação ex post até 30 de Junho de 2016. Se um EstadoMembro for incapaz de provar, a 30 de Junho de 2016, que
a adicionalidade acordada no âmbito do quadro estratégico
nacional de referência foi respeitada, a Comissão procederá
a uma correcção financeira em conformidade com o procedimento previsto no artigo 101.o
Artigo 13.3
3.
O nível de despesas referido no n.o 2 deve ser, pelo
menos, igual ao montante das despesas médias anuais em
termos reais durante o período anterior de programação.
O nível de despesas será determinado em função das condições macroeconómicas gerais em que o financiamento é realizado e tendo em conta determinadas situações económicas
específicas, nomeadamente as privatizações ou um nível
excepcional de despesas estruturais públicas ou equivalentes
pelo Estado-Membro durante o período anterior de programação.
A possibilidade de tomar em consideração as condições
macroeconómicas gerais bem como algumas situações económicas específicas, sem precisões posteriores, abre uma
margem de apreciação potencialmente muito grande.
C 121/21
C 121/22
PT
Jornal Oficial da União Europeia
PROPOSTA DA COMISSÃO
OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL
1.
Os recursos globais para o objectivo «Convergência»
elevam-se a 78,54 % dos recursos referidos no n.o 1 do
artigo 15.o (ou seja, um total de 264,0 mil milhões de
euros) e serão distribuídos entre as diferentes componentes
do seguinte modo:
Seria conveniente indicar quando foram ponderados os critérios que justificam a atribuição dos fundos para os diferentes componentes.
Artigo 16.1
a)
67,34 % para o financiamento referido no n.o 1 do
artigo 5.o, utilizando como critérios para calcular a
repartição indicativa por Estado-Membro a população
elegível, a prosperidade regional, a prosperidade nacional e o desemprego;
b)
8,38 % para o apoio transitório e específico referido no
n.o 2 do artigo 5.o, utilizando como critérios para calcular a repartição indicativa por Estado-Membro a
população elegível, a prosperidade regional, a prosperidade nacional e o desemprego;
c)
23,86 % para o financiamento referido no n.o 3 do
artigo 5.o, utilizando como critérios para calcular a
repartição indicativa por Estado-Membro a população,
o RNB per capita tendo em conta o melhoramento da
prosperidade nacional relativamente ao período anterior, e a superfície em causa; e
Artigo 16.2
2.
As repartições anuais das dotações referidas na alínea b) do n.o 1 serão degressivas a partir de 1 de Janeiro
de 2007. As dotações para 2007 devem ser menores do que
em 2006, excepto no caso das regiões que não são totalmente elegíveis para o Objectivo n.o 1 em 1 de Janeiro de
2000 em conformidade com o Regulamento (CE)
n.o 1260/1999, para as quais as dotações de 2007 devem
ser objectivas e equitativas.
O texto não define a noção de «objectivas e equitativas».
Artigo 17.1
1.
Os recursos globais para o objectivo «Competitividade regional e emprego» elevam-se a 17,22 % dos recursos
referidos no n.o 1, primeiro parágrafo, do artigo 15.o (ou
seja, 57,9 mil milhões de euros no total) e serão distribuídos entre as diferentes componentes do seguinte modo:
a)
83,44 % para o financiamento referido no n.o 1 do
artigo 6.o, utilizando como critérios para calcular a
repartição indicativa por Estado-Membro a população
elegível, a prosperidade regional, o desemprego e a taxa
de emprego e a densidade populacional; e
b)
16,56 % para o apoio provisório e específico referido
no n.o 2 do artigo 6.o, utilizando como critérios para
calcular a repartição indicativa por Estado-Membro a
população elegível, a prosperidade regional, a prosperidade nacional e o desemprego.
Seria conveniente indicar quando foram ponderados os critérios que justificam a atribuição dos fundos para os diferentes componentes.
20.5.2005
20.5.2005
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Jornal Oficial da União Europeia
PROPOSTA DA COMISSÃO
OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL
2.
As dotações referidas na alínea a) do n.o 1 devem ser
divididas de forma igual entre os programas financiados pelo
FEDER e os programas financiados pelo FSE.
O texto deverá precisar como será efectuada a repartição
entre FEDER e FSE.
Artigo 17.2
Artigo 17.4
4.
As repartições anuais das dotações referidas na alínea
b) do n.o 1 serão degressivas a partir de 1 de Janeiro de
2007. As dotações para 2007 devem ser inferiores às de
2006, excepto no caso das regiões cuja elegibilidade para o
Objectivo n.o 1 nos termos do Regulamento (CE)
n.o 1260/1999 começou em 2004, para as quais as dotações de 2007 devem ser objectivas e equitativas.
O texto não define a noção de «objectivas e equitativas».
Artigo 22
A Comissão garantirá que o total das dotações anuais a título
dos Fundos para qualquer Estado-Membro em conformidade
com o presente regulamento, incluindo a contribuição do
FEDER para o financiamento do vector transfronteiriço do
Instrumento Europeu de Vizinhança e de Parceria nos termos
do Regulamento (CE) n.o […] e do Instrumento de PréAdesão nos termos do Regulamento (CE) n.o […], a do
Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) nos termos do Regulamento (CE) n.o […] proveniente
do FEOGA-Secção Orientação, bem como a contribuição do
Fundo Europeu para as Pescas (FEP) nos termos do Regulamento (CE) n.o […] que concorrem para o objectivo ««Convergência»», não excede 4 % do PIB do mesmo EstadoMembro, de acordo com o valor calculado no momento da
adopção do acordo interinstitucional.
No que se refere ao total anual das dotações dos Fundos para
qualquer Estado-Membro, a ideia expressa no considerando 30, que visa uma afectação anual de dotações em função
da capacidade de absorção desses Estados-Membros, não foi
seguida.
Artigo 24
O mais tardar três meses após a adopção do presente regulamento, as orientações estratégicas da Comunidade referidas no artigo 23.o serão adoptadas em conformidade com o
procedimento previsto no artigo 161.o do Tratado. Esta
decisão será publicada no Jornal Oficial da União Europeia. As
orientações estratégicas da Comunidade serão objecto, se
necessário, de uma revisão intercalar em conformidade com
o procedimento previsto no artigo 161.o do Tratado, de
modo a ter em conta, em particular, a evolução das prioridades da Comunidade.
É igualmente necessário equacionar a questão dos efeitos nos
quadros de uma eventual alteração das orientações estratégicas da Comunidade. Com efeito, a revisão dos quadros não
está prevista em nenhum dos artigos.
C 121/23
C 121/24
PT
Jornal Oficial da União Europeia
PROPOSTA DA COMISSÃO
OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL
3.
A secção estratégica do quadro estratégico nacional
de referência especificará a estratégia escolhida para o objectivo «Convergência» e para o objectivo «Competitividade
regional e emprego», demonstrando que as escolhas feitas
são coerentes com as orientações estratégicas da Comunidade com base numa análise das disparidades, atrasos e
potencial de desenvolvimento, relacionados em especial com
as mudanças previstas na economia mundial e na economia
europeia. Deve especificar:
O texto refere que a estratégia adoptada especifica «a acção
prevista para reforçar a eficiência administrativa dos EstadosMembros, nomeadamente no que respeita à gestão dos Fundos». Isto implica que a noção de «reforço da eficiência administrativa dos Estados-Membros» pode aplicar-se para além
da gestão dos Fundos, o que apresenta então o risco de financiar uma gama de operações muito vasta.
Artigo 25.3
(…)
b)
Em relação unicamente ao objectivo «Convergência», a
acção prevista para reforçar a eficiência administrativa
dos Estados-Membros, nomeadamente no que respeita
à gestão dos Fundos, e o plano de avaliação referido no
n.o 1 do artigo 46.o;
(…)
Artigo 25.3
3.
A secção estratégica do quadro estratégico nacional
de referência especificará a estratégia escolhida para o objectivo «Convergência» e para o objectivo «Competitividade
regional e emprego», demonstrando que as escolhas feitas
são coerentes com as orientações estratégicas da Comunidade com base numa análise das disparidades, atrasos e
potencial de desenvolvimento, relacionados em especial com
as mudanças previstas na economia mundial e na economia
europeia. Deve especificar:
A indicação de «um número limitado» não parece adequada,
se não se derem precisões posteriores. O que é primordial é
que os indicadores escolhidos possam traduzir de maneira
adequada os resultados alcançados e o seu impacto.
(…)
A fim de permitir o acompanhamento, os objectivos principais das prioridades referidas na alínea a) serão quantificados, devendo igualmente ser identificado um número limitado de indicadores de eficiência e impacto.
Artigo 25.4
4.
Relativamente aos objectivos «Convergência» e «Competitividade regional e emprego», a secção operacional
incluirá:
a)
(…)
A lista dos programas operacionais e a dotação anual
indicativa a título de cada Fundo por programa, garantindo um equilíbrio adequado entre a acção regional e
a temática. A lista incluirá o montante da reserva nacional para imprevistos referida no artigo 49.o;
A noção de «equilíbrio adequado» não está definida.
20.5.2005
20.5.2005
PT
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PROPOSTA DA COMISSÃO
OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL
2.
Cada Estado-Membro enviará à Comissão uma proposta de quadro estratégico nacional de referência logo que
possível após a adopção das orientações estratégicas da
Comunidade. Os Estados-Membros podem decidir apresentar ao mesmo tempo os programas operacionais referidos no
artigo 31.o A Comissão negociará esta proposta no âmbito
da parceria.
A expressão «logo que possível» deve ser substituída, referindo um prazo preciso.
Artigo 26.2
Artigo 30
O relatório da Comissão referido no segundo parágrafo do
artigo 159° do Tratado incluirá, nomeadamente:
a)
Um balanço dos progressos alcançados na coesão económica e social, incluindo a situação socioeconómica e
o desenvolvimento das regiões, bem como a integração
das prioridades comunitárias;
b)
Um balanço do papel dos Fundos, do BEI e dos outros
instrumentos financeiros, bem como os efeitos de
outras políticas comunitárias e nacionais nos progressos alcançados. O relatório conterá, se necessário, propostas sobre medidas comunitárias e políticas que possam ser adoptadas a fim de fortalecer a coesão
económica e social. Deve igualmente conter, se necessário, propostas relativas a adaptações relacionadas com
as novas iniciativas comunitárias nas orientações estratégicas para a coesão. No ano de apresentação do relatório, o mesmo substitui o relatório anual da Comissão
referido no artigo 28° O relatório será sujeito a um
debate anual em conformidade com o procedimento
previsto no artigo 29°.
Seria conveniente prever expressamente que o relatório sobre
a coesão trate igualmente da dimensão territorial da coesão.
Artigo 31.3
3.
O Estado-Membro apresentará à Comissão uma proposta de programa operacional contendo todas as componentes referidas no artigo 36°, logo que possível após a decisão da Comissão referida no artigo 26° ou ao mesmo tempo
que a apresentação do quadro estratégico nacional de referência referido no mesmo artigo 26°.
A expressão «logo que possível» deve ser substituída, referindo um prazo preciso.
Artigo 31.5
5.
A Comissão adoptará cada programa operacional
logo que possível após a sua apresentação formal pelo
Estado-Membro.
A expressão «logo que possível» deve ser substituída, referindo um prazo preciso (actualmente o prazo é de cinco
meses).
Artigo 32.2
A Comissão adoptará uma decisão sobre os pedidos de revisão de programas operacionais logo que possível após a
apresentação formal do pedido pelo Estado-Membro.
A expressão «logo que possível» deve ser substituída, referindo um prazo preciso.
C 121/25
C 121/26
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PROPOSTA DA COMISSÃO
OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL
4.
A Comissão pode, se considerar que tal é adequado
para a apreciação de grandes projectos, solicitar ao BEI que
examine a qualidade técnica desses projectos bem como a
sua viabilidade financeira e económica, sobretudo no que
respeita aos instrumentos de engenharia financeira a aplicar
ou desenvolver.
O ponto 4 tem uma natureza diferente dos três primeiros e
ficaria sem dúvida melhor colocado ao nível do artigo 40.o
Artigo 35.4
Artigo 36.1
1.
Os programas operacionais relacionados com os
objectivos «Convergência» e «Competitividade regional e
emprego» incluirão:
A noção de «um número limitado de indicadores … tendo
em conta o princípio da proporcionalidade» deve ser esclarecida.
(…)
c)
Uma informação sobre as prioridades e respectivos
objectivos específicos. Estes objectivos devem ser quantificados utilizando um número limitado de indicadores de execução, de resultados e de impacto, tendo em
conta o princípio da proporcionalidade. Os indicadores devem possibilitar medir os progressos alcançados
em relação à situação de base inicial e a eficácia dos
objectivos de execução das prioridades;
(…)
Artigo 36.4
4.
Os programas operacionais financiados pelo FEDER
incluirão, além disso, em relação aos objectivos «Convergência» e «Competitividade regional e emprego», os seguintes elementos:
a)
As acções visadas correspondem mais ao objectivo «Cooperação territorial europeia».
Acções para a cooperação inter-regional com, pelo
menos, uma região de outro Estado-Membro em cada
programa regional;
(…)
Artigo 40.3
3.
A Comissão adoptará uma decisão o mais breve possível após a apresentação pelo Estado-Membro ou pela autoridade de gestão de todas as informações referidas no artigo
39.o Esta decisão definirá o objecto físico, o montante a que
se aplica a taxa de financiamento da prioridade e o calendário anual.
A expressão «logo que possível» deve ser substituída, referindo um prazo preciso.
20.5.2005
20.5.2005
PT
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PROPOSTA DA COMISSÃO
OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL
3.
As actividades de avaliação referidas no n.o 1 serão
organizadas, conforme o caso, sob a responsabilidade do
Estado-Membro ou da Comissão, em conformidade com o
princípio da proporcionalidade e com base numa parceria
entre o Estado-Membro e a Comissão e serão realizadas por
assessores independentes. Os resultados serão publicados,
salvo oposição explícita da autoridade responsável pela avaliação em conformidade com o Regulamento (CE)
n.o 1049/2001 relativo ao acesso do público aos documentos.
A noção de «princípio de proporcionalidade» não está definida.
Artigo 45.3
Artigo 46.5
5.
Durante o período de programação, os EstadosMembros devem levar a cabo uma avaliação ad hoc relacionada com o acompanhamento dos programas operacionais,
sempre que o acompanhamento de programas indicar que
há um desvio considerável em relação aos objectivos inicialmente fixados e sempre que sejam apresentadas propostas de
revisão dos programas operacionais. Os resultados serão
enviados ao comité de acompanhamento do programa operacional e à Comissão.
O texto não define os conceitos de «um desvio considerável
em relação aos objectivos inicialmente fixados» e «revisão
substancial dos programas operacionais».
A última observação apenas se refere à versão francesa do
texto, uma vez que o adjectivo «substancial» não figura em
todas as versões linguísticas.
Artigo 48
1.
No contexto do debate anual referido no artigo 29.o,
o Conselho, em conformidade com o procedimento previsto
no artigo 161.o do Tratado, afectará em 2011 a reserva referida no artigo 20.o entre os Estados-Membros, a fim de
recompensar os progressos realizados em relação à situação
inicial:
a)
b)
Relativamente ao objectivo «Convergência», com base
nos critérios seguintes:
i)
crescimento do produto interno bruto per capita
medido ao nível NUTS II, em comparação com a
média comunitária, com base nos dados disponíveis para o período 2004-2010,
ii)
crescimento da taxa de emprego ao nível NUTS II,
com base nos dados disponíveis para o período
2004-2010;
Relativamente ao objectivo «Competitividade regional e
emprego», com base nos critérios seguintes:
i)
proporcionalmente, entre as regiões que despenderam entre 2007 e 2010 pelo menos 50 % da
dotação FEDER em actividades relacionadas com a
inovação, tal como referido no n.o 1 do artigo
5.o do Regulamento (CE) n.o […],
ii)
crescimento da taxa do emprego ao nível NUTS II,
com base nos dados disponíveis para o período
2004-2010.
2.
Cada Estado-Membro afectará os montantes em causa
entre os programas operacionais tendo em conta os critérios
referidos no número anterior.
A mobilização da reserva de eficiência depende essencialmente de critérios dos quais é muito difícil estabelecer a ligação directa com as acções que beneficiam de uma intervenção comunitária. A evolução do PIB e da taxa de emprego
depende de factores bem mais complexos do que exclusivamente dos programas operacionais, cujo impacto financeiro,
além disso, é geralmente mais limitado do que o dos investimentos públicos, considerados em conjunto. Por outro
lado, parece restritivo considerar apenas o movimento crescente dos indicadores porque a contribuição das acções
estruturais poderia bem ter contribuído para reduzir uma
eventual baixa.
C 121/27
C 121/28
PT
Jornal Oficial da União Europeia
PROPOSTA DA COMISSÃO
OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL
A participação dos Fundos será modulada à luz dos seguintes aspectos:
O texto deve precisar a ponderação dos critérios a aplicar
para modular as taxas de participação dos Fundos.
Artigo 50
a)
Gravidade dos problemas específicos, em especial de
natureza económica, social ou territorial;
b)
Importância de cada prioridade para a prossecução das
prioridades da Comunidade de acordo com o estabelecido nas orientações estratégias da Comunidade;
c)
Protecção e melhoramento do ambiente, principalmente através da aplicação do princípio da precaução,
do princípio da acção preventiva e do princípio do
poluidor-pagador;
d)
Índice de mobilização do financiamento privado, em
especial a título das parcerias público-privadas, nos
domínios em causa.
Artigo 54.2
2.
As despesas públicas para os projectos geradores de
rendimentos serão calculadas com base no custo do investimento, deduzido o valor actual do rendimento líquido do
investimento durante um determinado período de referência. O cálculo terá em conta a rentabilidade normalmente
prevista nesta categoria de investimento e a aplicação do
princípio do poluidor-pagador e, se necessário, do princípio
de equidade relacionado com a prosperidade relativa do
Estado-Membro em causa.
Os critérios de aplicação do princípio «poluidor-pagador» e
do princípio de equidade relacionado com a prosperidade
relativa do Estado-Membro não estão definidos. A Comissão
proporcionará um apoio metodológico em matéria de fixação da taxa de intervenção para estes projectos (ver n.o 2 do
artigo 40.o).
Artigo 55.1
1.
As despesas serão elegíveis para uma contribuição do
Fundo se tiverem sido efectivamente incorridas pelo beneficiário com vista à realização de uma operação entre 1 de Janeiro de 2007 e 31 de Dezembro de 2015. As operações
co-financiadas não podem ter sido concluídas antes do início da data de elegibilidade. As despesas relativas a grandes
projectos serão elegíveis a partir da data de apresentação do
projecto à Comissão.
Poderia ser útil tornar esta regra mais flexível para prever a
execução de trabalhos preparatórios relativamente às acções
a financiar. Por consequência, o período de elegibilidade
poderia começar em 1 de Julho de 2006.
Artigo 55.3
3.
As regras relativas à elegibilidade das despesas serão
fixadas a nível nacional, sem prejuízo das excepções previstas nos regulamentos específicos para cada Fundo. As referidas regras abrangem a totalidade das despesas públicas declaradas a título do programa operacional.
A aplicação de regras de elegibilidade nacionais será difícil no
âmbito do objectivo «Cooperação territorial europeia», uma
vez que as operações financiadas se referem a vários EstadosMembros. Este aspecto não é tomado em consideração.
20.5.2005
20.5.2005
PT
Jornal Oficial da União Europeia
PROPOSTA DA COMISSÃO
OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL
1.
Os sistemas de gestão e controlo dos programas operacionais estabelecidos pelos Estados-Membros devem prever:
A proposta evoca [subparágrafo j)] as irregularidades. Seria
útil fazer referência a uma definição precisa, especialmente
devido ao facto de esta noção aparecer em várias disposições
sucessivas (por exemplo, n.o 3 do artigo 69.o, n.o 4 do
artigo 73.o, n.o 1 do artigo 89.o e artigo 99.o). A utilidade
de uma disposição deste tipo é actualmente limitada devido
à falta de clareza quanto aos dados a transmitir.
Artigo 57.1
a)
Uma definição clara das funções dos organismos intervenientes no controlo e na gestão e uma clara atribuição de funções em cada organismo;
b)
Uma clara separação de funções entre organismos intervenientes na gestão, na certificação de despesas e no
controlo e entre estas funções em cada organismo;
c)
Recursos adequados para que cada organismo possa
desempenhar as funções que lhe forem confiadas;
d)
Disposições eficazes de controlo interno;
e)
Sistemas fiáveis e informatizados de contabilidade,
acompanhamento e informação financeira;
f)
Um sistema eficaz de informação e acompanhamento,
quando o desempenho das tarefas é delegado;
g)
Existência de manuais de procedimentos sobre as funções a desempenhar;
h)
Disposições eficazes para a verificação do correcto funcionamento do sistema;
i)
Sistemas e procedimentos que garantam uma pista de
auditoria correcta;
j)
Procedimentos de informação e acompanhamento relativamente a irregularidades e à recuperação dos montantes indevidamente pagos.
Artigo 57.2
2.
As medidas previstas no n.o 1, alíneas b), c), d), f) e
h) serão proporcionais à despesa pública a título do programa operacional em causa.
Está previsto aplicar várias das medidas visadas por esta disposição proporcionalmente ao volume das despesas públicas do programa operacional. Contudo, esta noção é pouco
precisa para permitir uma aplicação coerente. Deste modo, é
difícil imaginar a aplicação das medidas em questão (separação de funções, recursos adequados, dispositivo de controlo
interno, de informação e de auditoria do funcionamento do
sistema) de uma forma proporcional. Além disso, esta derrogação não se aplica aos manuais de procedimento e não
está prevista uma definição. Seria igualmente necessário
especificar se é ou não suposto que se aplique o princípio de
proporcionalidade aos artigos 13.o (verificação do princípio
de adicionalidade exclusivamente no caso do objectivo «Convergência»), n.o 3 do artigo 46.o (âmbito global ou específico da avaliação ex ante), n.o 2 do artigo 66.o (conteúdo do
relatório anual e do relatório final de execução) e 73.o (disposições em matéria de controlo).
C 121/29
C 121/30
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PROPOSTA DA COMISSÃO
OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL
1.
A autoridade de auditoria de um programa operacional será responsável em particular por:
A noção de «amostras adequadas» deverá ser definida nas
normas de execução. Em qualquer caso, as exigências a ter
em conta não devem ser menos rigorosas do que as do período 2000-2006.
Artigo 61.1
(…)
b)
Garantir que são efectuadas auditorias sobre operações
com base em amostras adequadas que permitam verificar as despesas declaradas;
(…)
Artigo 61.1
1.
A autoridade de auditoria de um programa operacional será responsável em particular por:
Esta disposição visa assegurar o controlo dos «organismos
principais» sem contudo definir de que organismos se trata.
(…)
c)
Apresentar à Comissão, num prazo de seis meses após
a aprovação do programa operacional, uma estratégia
de auditoria sobre os organismos que irão realizar as
auditorias referidas nas alíneas a) e b), o método a utilizar, o método de amostragem para as auditorias das
operações e a planificação indicativa das auditorias a
fim de garantir que os organismos principais são controlados e que as auditorias são repartidas uniformemente ao longo de todo o período de programação;
(…)
Artigo 61.1
1.
A autoridade de auditoria de um programa operacional será responsável em particular por:
(…)
e)
(…)
Anualmente, de 2008 a 2016, até 30 de Junho:
i)
elaborar um relatório anual de controlo que indique os resultados das auditorias levadas a cabo em
conformidade com a estratégia de auditoria de um
programa operacional durante o ano anterior, e
prestar informações sobre eventuais problemas
encontrados nos sistemas de gestão e controlo do
programa. As informações relativas aos anos de
2014 e 2015 podem ser incluídas no relatório
final que acompanha a declaração de validade,
ii)
emitir um parecer relativo à eficácia do funcionamento do sistema de gestão e controlo, a fim de
dar uma garantia razoável sobre a correcção das
declarações de despesas apresentadas à Comissão
durante esse ano e a legalidade e regularidade das
transacções subjacentes;
A garantia da Comissão no que se refere ao controlo dos
programas operacionais baseia-se largamente no envio, pela
autoridade de auditoria, de um relatório de controlo anual
acompanhado de um parecer. Contudo, o prazo de transmissão destes documentos (30 de Junho) não permitirá que os
mesmos sejam tomados em consideração no âmbito das
declarações anuais a elaborar pelos directores-gerais, nem no
que se refere à elaboração da declaração de fiabilidade pelo
Tribunal de Contas. Estas constatações são igualmente aplicáveis (mutatis mutandis), ao relatório anual previsto no
artigo 66.o
20.5.2005
20.5.2005
PT
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PROPOSTA DA COMISSÃO
OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL
2.
Um representante da Comissão pode, por sua iniciativa, participar nos trabalhos do comité, no âmbito do qual
exercerá uma função consultiva. Pode igualmente participar
nos trabalhos do comité, a título consultivo, um representante do BEI e um representante do FEI, sempre que estejam
em causa programas operacionais que beneficiem de uma
contribuição destas instituições.
Contrariamente à regulamentação actual [ver n.o 2 do
artigo 35.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999], a participação da Comissão nos comités de acompanhamento é
deixada à sua própria iniciativa. Contudo, esta participação
parece ser conveniente para facilitar o intercâmbio de informações bem como a adopção atempada de medidas adequadas.
Artigo 63.2
Artigo 65
1.
A autoridade de gestão e o comité de acompanhamento assegurarão a qualidade da execução do programa
operacional.
2.
A autoridade de gestão e o comité de acompanhamento assegurarão o acompanhamento do programa,
tomando como referência indicadores financeiros e a indicadores de realização, de resultados e de impacto definidos no
âmbito do programa operacional. Sempre que a natureza da
intervenção o permita, as estatísticas serão discriminadas por
género e por categoria de dimensão das empresas beneficiárias.
Deverá estabelecer-se como princípio que todos os projectos co-financiados sejam dotados de objectivos de realização
sujeitos à avaliação dos resultados no âmbito do
artigo 65.o A gestão com base em prioridades corre o risco
de produzir apenas informações de carácter geral.
3.
A Comissão, em parceria com os Estados-Membros,
examinará os indicadores necessários para acompanhar e
avaliar o programa operacional.
Artigo 66.2
2.
A fim de poderem dar uma imagem clara da execução do programa operacional, os relatórios referidos no
n.o 1 devem incluir os seguintes elementos:
(…)
j)
(…)
Utilização das ajudas reembolsadas à autoridade de gestão ou a outra autoridade pública durante o período de
execução do programa operacional. O volume de informação transmitida à Comissão será proporcional ao
montante total das despesas públicas relativas ao programa operacional em questão.
A relação a aplicar entre a amplitude das informações transmitidas e o montante das despesas públicas deverá ser especificada.
C 121/31
C 121/32
PT
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PROPOSTA DA COMISSÃO
OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL
1.
As disposições previstas nas alíneas c), d), e) e i) do
artigo 61.o não são aplicáveis aos programas em que o nível
do co-financiamento comunitário não excede 33 % das despesas públicas no âmbito do programa operacional e o montante dos fundos não excede 250 milhões de euros.
Em teoria, este procedimento simplificado aplicar-se-ia
durante o período 2000-2006 a 33 programas em
10 Estados-Membros, para um montante de ajuda comunitária que se eleva a 3 800 milhões de euros (2 % da ajuda
comunitária para o período 2000-2006). Esta disposição
encoraja os Estados-Membros a tirar vantagem das medidas
de simplificação associadas e poderia portanto implicar um
maior número de programas do que seria teoricamente calculado no âmbito do período de programação actual.
Trata-se nomeadamente da dispensa de apresentar uma estratégia de auditoria e o relatório anual de controlo (n.o 1 do
artigo 61.o), da possibilidade de designar os organismos de
gestão e de controlo com base em regras nacionais (artigos
59.o a 61.o) e da dispensa de designar uma autoridade de
certificação e uma autoridade de auditoria (n.o 1 do
artigo 58.o). Além disso, quando o relatório do organismo
que certifica a conformidade dos sistemas tiver sido aceite
pela Comissão, esta só efectuará os seus controlos em casos
excepcionais.
Artigo 73
2.
No que se refere aos programas mencionados no
n.o 1, o Estado-Membro pode optar por estabelecer os
órgãos e procedimentos necessários à realização das funções
previstas na alínea b) do artigo 59.o e nos artigos 60.o e
61.o de acordo com as suas normas nacionais. Sempre que
um Estado-Membro optar por esta possibilidade, não serão
aplicáveis as disposições previstas no n.o 1, alíneas b) e c) do
artigo 58.o e no n.o 1, alínea c), do artigo 60.o Sempre que
a Comissão adoptar as regras de execução previstas nos artigos 59.o, 60.o e 61.o, especificará quais as disposições que
não se aplicam aos Estados-Membros que optaram pela possibilidade referida no parágrafo anterior.
3.
O n.o 3 do artigo 70.o aplicar-se-á mutatis mutandis
sempre que um Estado-Membro exercer a opção referida no
segundo parágrafo do n.o 2.
4.
No que respeita a todos programas operacionais referidos no n.o 1, e independentemente de um Estado-Membro
ter ou não exercido a opção prevista no n.o 2, sempre que o
parecer emitido relativamente à conformidade do sistema
não comportar reservas, ou todas as reservas tiverem sido
retiradas na sequência de medidas correctivas, a Comissão
pode informar o Estado-Membro em questão de que se baseará essencialmente no parecer da autoridade de auditoria, ou
do organismo designado pelo Estado-Membro, sempre que
este último tiver exercido a opção acima referida, quanto à
exactidão, legalidade e regularidade das despesas declaradas
e de que apenas efectuará as suas próprias auditorias in loco
em casos excepcionais. Caso surjam indicações de irregularidades que não tenham sido detectadas atempadamente pela
autoridades nacionais de auditoria, a Comissão poderá solicitar ao Estado-Membro a realização de auditorias em conformidade com o n.o 3 do artigo 71.o ou poderá realizar as
suas próprias auditorias, tal como previsto no n.o 2 do
artigo 71.o, a fim de se certificar da exactidão, legalidade e
regularidade das despesas declaradas.
Artigo 73.2
2.
No que se refere aos programas mencionados no
n.o 1, o Estado-Membro pode optar por estabelecer os
órgãos e procedimentos necessários à realização das funções
previstas na alínea b) do artigo 59.o e nos artigos 60.o e
61.o de acordo com as suas normas nacionais. Sempre que
um Estado-Membro optar por esta possibilidade, não serão
aplicáveis as disposições previstas no n.o 1, alíneas b) e c) do
artigo 58.o e no n.o 1, alínea c), do artigo 60.o Sempre que
a Comissão adoptar as regras de execução previstas nos artigos 59.o, 60.o e 61.o, especificará quais as disposições que
não se aplicam aos Estados-Membros que optaram pela possibilidade referida no parágrafo anterior.
O âmbito da opção visada no primeiro parágrafo deve poder
ser apreciado relativamente a todas as suas intervenções e
portanto não se justifica uma referência às regras de execução posteriores para especificar quais as disposições que não
se aplicam.
20.5.2005
20.5.2005
PT
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PROPOSTA DA COMISSÃO
OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL
4.
No que respeita a todos programas operacionais referidos no n.o 1, e independentemente de um Estado-Membro
ter ou não exercido a opção prevista no n.o 2, sempre que o
parecer emitido relativamente à conformidade do sistema
não comportar reservas, ou todas as reservas tiverem sido
retiradas na sequência de medidas correctivas, a Comissão
pode informar o Estado-Membro em questão de que se baseará essencialmente no parecer da autoridade de auditoria, ou
do organismo designado pelo Estado-Membro, sempre que
este último tiver exercido a opção acima referida, quanto à
exactidão, legalidade e regularidade das despesas declaradas
e de que apenas efectuará as suas próprias auditorias in loco
em casos excepcionais.
A expressão «atempadamente» deve ser substituída, referindo
um prazo preciso.
Artigo 73.4
Caso surjam indicações de irregularidades que não tenham
sido detectadas atempadamente pela autoridades nacionais
de auditoria, a Comissão poderá solicitar ao Estado-Membro
a realização de auditorias em conformidade com o n.o 3 do
artigo 71.o ou poderá realizar as suas próprias auditorias, tal
como previsto no n.o 2 do artigo 71.o, a fim de se certificar
da exactidão, legalidade e regularidade das despesas declaradas.
Artigo 79
Os Estados-Membros certificar-se-ão de que o organismo
responsável pelos pagamentos assegura que os beneficiários
recebem, o mais rapidamente possível e na sua íntegra, o
montante total da contribuição pública. Não será aplicada
nenhuma dedução, retenção ou outro encargo com efeito
equivalente que resulte na redução destes montantes para os
beneficiários.
A expressão «o mais rapidamente possível» deve ser substituída, referindo um prazo preciso.
Artigo 85.2
2.
Em caso de não cumprimento de uma das condições
referidas no n.o 1, a Comissão informará o Estado-Membro
e a autoridade de certificação, o mais rapidamente possível,
de que o pedido de pagamento é inadmissível.
A expressão «o mais rapidamente possível» deve ser substituída, referindo um prazo preciso.
Artigo 90.1
1.
A Comissão decidirá reter, relativamente aos pagamentos intermédios, 20 % dos montantes a reembolsar pela
Comissão, sempre que tenham sido executados os elementos essenciais do plano de acções correctivas referido no
n.o 3 do artigo 70.o e que tenham sido rectificadas as deficiências graves mencionadas no relatório anual da autoridade de auditoria do programa referido na subalínea i), alínea e) do artigo 61.o, mas que ainda seja necessário introduzir
certas alterações para que a Comissão possa dispor de garantias razoáveis quanto aos sistemas de gestão e de controlo.
Deverá igualmente mencionar-se o parecer visado no n.o 1,
alínea e), subalínea ii) do artigo 61.o
C 121/33
C 121/34
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PROPOSTA DA COMISSÃO
OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL
Artigo 96.1
1.
A Comissão informará atempadamente o EstadoMembro e as autoridades em causa sempre que exista um
risco de aplicação da anulação automática prevista no
n.o 92. A Comissão informará o Estado-Membro e as autoridades em causa do montante da anulação automática
decorrente dos dados que se encontram à sua disposição. O
Estado-Membro dispõe de um prazo de dois meses a contar
da recepção dessa informação para aprovar o montante em
causa ou apresentar as suas observações.
Deverá esclarecer-se a expressão «atempadamente».
A Comissão procederá à anulação automática o mais tardar
nove meses após o prazo a que se refere o artigo 92.o
Artigo 97
1.
Os programas operacionais poderão ser parcialmente
encerrados durante períodos determinados pelo EstadoMembro.
O encerramento parcial deverá dizer respeito a operações
concluídas, relativamente às quais o beneficiário final tiver
efectuado um pagamento até 31 de Dezembro do ano n-1.
Para efeitos do presente regulamento, considerar-se-á que as
operações foram concluídas sempre que as actividades previstas tiverem sido efectivamente realizadas e o beneficiário
tiver recebido um pagamento final ou tiver fornecido à autoridade de gestão um documento de efeito equivalente.
É importante que os procedimentos previstos na área de
encerramento parcial forneçam o mesmo grau de segurança
relativamente à legalidade e regularidade das despesas que o
que resultaria da declaração sobre o encerramento parcial do
programa operacional, em particular no que se refere à intensidade e âmbito dos controlos.
2.
O montante dos pagamentos correspondente às operações concluídas deverá ser identificado nos mapas de despesas.
O encerramento parcial será efectuado sob reserva de a autoridade de gestão enviar os seguintes documentos à Comissão, até 30 de Junho do ano n:
a)
Um mapa de despesas relativo a essas operações;
b)
Uma declaração que certifique a legalidade e a regularidade das transacções abrangidas pelo mapa de despesas, emitida pela autoridade de controlo, no que respeita ao programa referido no artigo 61.o
O presente parecer foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, em 18 de Março de
2005.
Pelo Tribunal de Contas
Hubert WEBER
Presidente
20.5.2005