Instituições, gestão dos recursos naturais e o setor madeireiro no
estado do Pará⁺
Sérgio Rivero1
Oriana Almeida2
Liliane Ferreira do Rosário3
Lucas Fukushima Rodrigues4
Jean Henrique Santana Arouck5
Rodrigo Dias Fernandez6
Resumo
Mais de 61% do território brasileiro é recoberto pela floresta Amazônica o que coloca o país entre
os principais países florestais do planeta. A Amazônia brasileira é responsável por mais de 90%
da produção florestal de áreas naturais do Brasil. Embora, sofrendo grande pressão antrópica,
expressa, a produção florestal madeireira ainda é uma das principais fontes de renda industrial na
Amazônia. A indústria madeireira então é, ao mesmo tempo uma fonte de riqueza, a partir da
abundância decrescente de florestas nativas na região, mas também um foco de problemas, visto
que parte significativa da exploração madeireira se dá de forma ilegal. A explicação da existência
de uma ilegalidade em taxas que chegam a 50% da produção madeireira da Amazônia não pode
ser encontrada apenas na ausência de capacidade de fiscalização do estado. Neste estudo se
analisa a dinâmica recente de evolução da produção madeireira na Amazônia e, mais
especificamente no estado do pará e se busca esclarecer alguns elementos do ambiente
competitivo e institucional em que a indústria está inserida como uma das fontes do
comportamento dos madeireiros. Procura-se também apontar possíveis caminhos para o
desenvolvimento de uma indústria madeireira mais sustentável para a região.
Palavras-chave: Indústria Madeireira, Instituições, Amazônia, Pará
⁺
Este trabalho contou com o financiamento da FAPESPA - SEDECT – Edital nº 014/2008 – Rede de Biomassa
Florestal e do CNPQ (processo Número: 401671/2010-0 )
1
Economista, Dr.Sc, Professor do Programa de Pós-Graduação em Economia da UFPA. E-mail: [email protected]
2
3 Economista, PhD, Professora do Núcleo de Altos Estudos Amazônicos da UFPA
Administradora, Ms.
4
5 Aluno de Graduação em Economia - Bolsista PIBIC-UFPA
6 Aluno de Graduação em Economia - Bolsista PIBIC-UFPA
Administrador – Mestrando no Programa de Pós-Graduação em Economia da UFPA
Institutions, natural resource management and the wood
industry in Pará State in Brazil
Abstract
More than 61% of Brazil's territory is covered by Amazon rain forest, which puts the
country among the major forest countries on the planet. The Brazilian Amazon is responsible
for more than 90% of the natural forest areas of Brazil. Although, under great human
pressure, forestry logging is still a major source of industrial income in the Region. The timber
industry is, at the same time, a source of wealth, and also a trouble spot, since a significant part
of the logging is illegal. The explanation of the existence of up to 50% of Amazonian timber
production be taken illegally can not be attributed only due to the absence of enforcement
capacity of state Agencies. This study examines the dynamics of recent
developments in
timber production in the Amazon, and in the state of Pará, and to clarify aspects
institutional and competitive environment in which the industry is included as
of the
one of the
sources of the behavior of wood producers. It also seeks to identify possible ways to develop
a more sustainable timber industry in the region.
Keywords: Wood Industry, Institutions, Amazonia, Pará
1. O contexto institucional da produção madeireira na Amazônia
Mais de 61% do território brasileiro é recoberto pela floresta Amazônica o que coloca o
país entre os principais países florestais do planeta. A Amazônia brasileira é responsável por mais
de 90% da produção florestal de áreas naturais do Brasil (CASTRO; SILVA, 2007), tendo uma
produção de cerca de 14 milhões de metros cúbicos de madeira em tora da extraídos de seu
território (PEREIRA et al, 2010).
Embora, sofrendo grande pressão antrópica, expressa, em taxas de desmatamento que,
apesar de decrescentes ainda estão na faixa de 7.000 km².ano⁻¹, a produção florestal madeireira
ainda é uma das principais fontes de renda industrial na Amazônia. A produção da Indústria
Florestal gerou 32,42% do VTI, enquanto fora da região esta participação é apenas de 8,21%. O
peso da indústria madeireira também se faz sentir na participação da indústria nos empregos. Na
Amazônia, em 2009, a indústria madeireira gerava 66.639 empregos diretos o que correspondia a
aproximadamente 0,65% da população economicamente ativa regional (PEREIRA; SANTOS;
VADOVETO; GUIMARÃES; VERÍSSIMO, 2010a)
A indústria madeireira é, ao mesmo tempo, uma fonte de riqueza, a partir da abundância
das florestas nativas na região e da produção industrial, mas também um foco de problemas, visto
que parte significativa da exploração madeireira se dá de forma ilegal, seja pelo descumprimento
da legislação vigente em relação a boas práticas de manejo, seja pela exploração em áreas
proibidas (como unidades de conservação ou terras indígenas).
Esta ilegalidade é combatida, eventualmente, com ações de controle pelos órgãos de
repressão a serviço do estado, mas a explicação da existência de uma ilegalidade em taxas que
chegam a 50% da produção madeireira da Amazônia no período de 2008-2009 (PEREIRA;
SANTOS; VADOVETO; GUIMARÃES; VERÍSSIMO, 2010b) não pode ser encontrada apenas
na ausência de capacidade de fiscalização do estado (no conhecimento incompleto, pelo estado
do comportamento dos agentes).
A decisão dos madeireiros de fazer ou não exploração ilegal pode ser considerada, se
usarmos uma perspectiva estritamente econômica, uma decisão racional. Como tal, ela considera
os riscos do madeireiro ter sua madeira apreendida ou sua atividade interrompida (uma
consequência da eficiência da fiscalização).
Mas além do risco, outros fatores entram em consideração, para a decisão dos madeireiros
sobre o padrão de exploração. Um deles está associado ao ambiente competitivo e institucional
em que a indústria está inserida. Vale lembrar que os preços que as madeireiras recebem pelos
seus produtos são determinados em um mercado competitivo, onde a existência de atividade
madeireira ilegal em uma proporção significativa do produto oferecido no mercado, reduz os
preços de venda das madeiras. Neste caso, (considerando a fiscalização imperfeita) o risco
associado ao comando e controle (enforcement) é baixo e a atratividade de ter ao menos uma
parte da exploração feita ilegalmente passa a ser maior que o risco.
Por outro lado, há um ambiente institucional, que pode favorecer a manutenção de práticas
de extração ilegais. A ausência ou indefinição sobre os direitos de propriedades nas áreas de
exploração, a complexidade da legislação e a ineficiência do estado no fornecimento de
autorizações que permitem a legalização das atividades, contribuem para a manutenção de uma
parte da atividade em situação de indefinição que facilita a manutenção de práticas de extração
ilegais.
As consequências da permanência deste padrão de exploração misto com parte da produção
madeireira sendo feita ilegalmente vão além da destruição de partes da floresta por práticas
predatórias e da combinação perversa entre exploração madeireira e desmatamento. Este padrão
de exploração impacta também a evolução de longo prazo da indústria madeireira como um todo.
Os maiores níveis de risco da atividade e o baixo grau de formalização da indústria (seja pela
ausência de planos de manejo, seja pela existência de produção de origem de difícil
comprovação) leva, no longo prazo, à manutenção de padrões de investimento em níveis mais
baixos na indústria como um todo. Este investimento menor, implica que a competitividade e a
produtividade da indústria mantêm-se em um patamar baixo, comparado a outras atividades
extrativas ou à indústria madeireira legalizada de outras regiões do país e do mundo. Esta
combinação baixa competitividade sistêmica com baixo nível de investimento leva um lock-in
difícil de romper. A trajetória estável para esta indústria seria de baixo investimento de capital,
mantendo o setor num equilíbrio perverso e reduzindo sua possibilidade de crescimento e
sobrevivência a longo prazo.
As possíveis soluções para este problema, que não passem pela eliminação do setor
madeireiro como um todo, passam pela mudança do ambiente institucional e pelo aumento do
risco da manutenção de estratégias de exploração ilegal. Esta transição não pode considerar
apenas o aumento da eficiência da fiscalização e uma melhoria no conjunto de regras formais e
legislação para o setor. Para a mudança do padrão de evolução da indústria madeireira regional é
necessário considerar a participação dos atores fundamentais neste processo, os madeireiros.
A produção total de madeira em tora extraída de florestas nativas tem se reduzido nos
últimos anos. No Pará a produção caiu de 10,8 milhões de metros cúbicos em 2000 para 7,6
milhões de m³ em 2008. Essa produção paraense corresponde ainda a 54% de toda a madeira
extraída de floresta do Brasil, segundo o IBGE (2010). O declínio da produção extrativa de
madeira é um fenômeno generalizado. A produção caiu, para o resto da Amazônia legal, no
período analisado de 6,2 milhões de m³ em 2000 para 2,3 milhões de m³ em 2008 e para o total
do Brasil, a produção caiu de 21,9 milhões de m³ em 2000 para 14,1 milhões de m² em 2008.
Esta queda da produção total de madeira nativa reflete não apenas as dificuldades de uma
indústria cada vez mais pressionada pelo aumento da fiscalização e dos controles sobre a
produção (que tem uma parcela significativa de extração ilegal), mas também uma redução dos
estoques viáveis.
2.
As mudanças no destino da madeira produzida na Amazônia
A madeira de floresta produzida na região Amazônica historicamente abasteceu,
majoritariamente, o mercado interno. Este quadro tem mudado bastante nos últimos anos, mas, o
destino da produção para os mercados regionais e nacionais ainda é o mais importante. Segundo
(LENTINI et al., 2005) a maior parte da produção de madeira do estado do Pará (50,2% do total
de 4.268 mil m³ em 2004) destinou-se ao exterior. Os outros 49,8% da produção Paraense foram
destinados ao mercado interno. A produção paraense para exportação correspondeu a 62,1% do
total da produção exportada pelos estados da Amazônia Legal no ano de 2004 (3.744 milhares de
m³), segundo os autores.
O resto da Amazônia destina prioritariamente a sua produção para o mercado interno. A
participação da produção da Amazônia (excluindo o Pará) enviada para o mercado interno foi de
75,3% (4.334 milhares de m³). No total, o mercado interno foi o destino de 63,9% (6.634
milhares de m³) da produção total da Amazônia Legal e o exterior foi o destino de 36,1% da
produção. Esta participação maior do estado do Pará nas exportações de madeira e produtos
derivados de madeira se reflete nos números registrados nas exportações totais Brasileiras destes
produtos. Os dados mais recentes publicados sobre a exportação de madeira amazônica por
PEREIRA; SANTOS; VADOVETO; GUIMARÃES; VERÍSSIMO (2010) mostram uma redução
da participação das exportações de madeira na demanda total da produção florestal extrativa da
Amazônia, esses dados porém foram coletados no período imediatamente posterior à crise de
2008. Por este fato, eles provavelmente expressam uma situação atípica do setor florestal com a
demanda externa muito abaixo dos seus níveis normais. A tendência de longo prazo é uma
manutenção de uma alta participação das exportações na demanda de madeira amazônica.
Este quadro de relativa especialização do setor madeireiro na Amazônia Legal com a
produção aumentando tendo seu maior destino para o exterior pode também ser vista nos dados
de exportação computados pelo Ministério da Indústria e Comércio (MDIC, 2010). As
exportações de madeira e artefatos de madeira tem aumentado seu tamanho em dólares
seguidamente, desde 1996. O Brasil exportou em 1996 US$ 1,1 bilhões; em 2007, o valor total
das exportações de madeira, carvão e artefatos registrados no Aliceweb era de 3,4 Bilhões de
dólares. De 2007 a 2008 há uma enorme redução da exploração de madeira e artefatos em
consequência da crise do setor imobiliário nas economias desenvolvidas. A exportação de
madeira cai de US$ 3,3 bilhões para US$ 2,8 bilhões em 2008 e chegando a um valor de US$ 1,7
bilhões em 2009, iniciando uma lenta recuperação a partir daí.
Este quadro de crescimento pré-crise do valor total das exportações se repete tanto
para o Pará quanto para os outros estados da Amazônia Legal. O valor das exportações Paraenses
cresceu de US$ 301 milhões em 1996 para US$ 793 milhões em 2007 as exportações do resto da
Amazônia Legal também cresceram no período, variando de US$ 146 milhões em 1996 para US$
445 milhões em 2007. Apesar da tendência de crescimento, tanto as exportações paraenses quanto
as exportações da Amazônia reduziram seu peso nas exportações totais de madeira, carvão e
artefatos. A participação da Amazônia Legal como um todo no período, caiu de 40,3% para
37,1% (em 2007) e para 32,5% em 2011 e as exportações do Pará reduziram a sua participação
no total de 27,1% para 23,7% (em 2007) chegando a 20,9 em 2011. Este menor dinamismo das
exportações pode estar associado a vários fatores. Tanto a uma menor disponibilidade dos
estoques, quanto a uma menor competitividade da produção industrial de madeira e artefatos
principalmente em relação a produção plantada em outras regiões. É de se esperar a manutenção
desta tendência de redução da participação das exportações de madeira amazônica no valor total
das exportações de madeira e artefatos no total das explorações brasileiras.
O quadro da indústria madeireira no Pará exibe então, tanto uma produção cada vez
menor de madeira em tora, extraída da floresta quanto uma redução relativa na participação nas
exportações totais de madeira, carvão e artefatos. Esta perda de dinamismo da Amazônia, em
relação tanto à produção quanto às exportações de madeira e seus derivados é um resultado das
características históricas e da base social e institucional de como se desenvolveu a indústria
madeireira na Amazônia. A produção de madeira de floresta foi sempre fortemente marcada pela
extração ilegal com baixo grau de investimento e pouca ou nenhuma inovação tecnológica nos
processos. Esta baixa dinâmica do setor florestal na Amazônia e no Pará pode resultar, no longo
prazo, num quadro de esgotamento dos estoques de madeira viável disponíveis, associado a uma
perda cada vez maior de competitividade, e, portanto, levando a um colapso a indústria
madeireira Amazônica. O pior dos mundos possíveis, neste caso, é uma indústria cada vez mais
frágil e com índices de produtividade baixos associada a um conjunto de estoques cada vez
menores e menos rentáveis.
3. Um caminho para a sustentabilidade da indústria madeireira na Amazônia
O panorama atual do setor madeireiro na Amazônia é caracterizado por uma situação
contraditória. Se, por um lado, o setor vem sofrendo a maior crise da história com o
cancelamento de muitos planos de manejo florestal sustentável, desvalorização do dólar e crise
econômica mundial (que inviabilizam as exportações), fato este que representa graves
consequências socioeconômicas para a região que tem no setor madeireiro um grande gerador
de empregos em toda sua cadeia (SFB, IMAZON, 2010). Por outro lado, a aprovação do
Projeto de Lei de Gestão de Florestas Públicas vem oferecendo uma oportunidade única para
uma reforma ampla no setor madeireiro e um importante estímulo para a adoção do manejo
florestal (SABOGAL et al.,2006) a legislação7 já está em vigor.
Entende-se que para que se processem essas mudanças se faz necessária uma
participação mais ampla da sociedade civil (ONGs, sindicatos, associações etc.) e do governo
em todas as suas instâncias (federal, estadual e municipal) coadunadas com outras políticas
que viabilizem e fortaleçam o manejo florestal sustentável em todas as modalidades.
Além disso, também é preciso incluir os madeireiros de forma consistente em um
7
o
Lei de Gestão de Florestas Públicas n 11.284/2006 de 11 de março de 2006
programa de ampliação do uso do manejo sustentável e de progressiva adesão da indústrias a
boas práticas ambientais. Isto não é uma tarefa trivial ou simples mas, necessária. A
incorporação pelas empresas madeireiras de práticas de manejo sustentáveis e de técnicas de
produção mais modernas passa pela discussão com representantes do setor madeireiro, com os
próprios madeireiros nas diversas áreas de exploração sobre as possibilidades da criação de
algum protocolo de boas práticas. As experiências da moratória da soja em Mato Grosso e do
Cadastro Ambiental Rural de produtores de gado e Soja do mesmo estado podem ser um ponto
de partida a demonstrar a possibilidade de soluções negociadas com os atores interessados
para problemas crônicos de degradação ambiental.
Estas soluções não são simples, nem livres de problemas. A adesão de parte do setor a
práticas sustentáveis e ao cumprimento da legislação vai implicar, provavelmente, que uma
parte dos setor ficará de fora, ou por ausência de capital e/ou investimento ou porque a
atividade ilegal em determinadas áreas pode ser extremamente lucrativa. O fato, porém, é que
o espaço para a ilegalidade tem se reduzido fortemente, com o aumento da eficácia dos
instrumentos de comando e controle. Para preparar a indústria madeireira para um contexto de
exploração sustentável com custos mais altos, PMFS plenamente legais e processos produtivos
dentro da economia formal, é preciso encontrar um caminho negociado para recuperar a
capacidade do setor de fazer investimento. Sem este processo, a indústria madeireira
tradicional da Amazônia vai desaparecer.
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