Introducción
América Latina es el continente más violento del mundo: en el año 2002
se contaron 140.000 homicidios, lo que equivale a seis veces el promedio
mundial. Cada cuatro minutos muere una persona asesinada en algún
lugar del continente. Cada año se cometen 28 millones de robos a un ritmo
de un delito por segundo. Las grandes ciudades de América Latina tienen
la tasa de asaltos más alta del planeta. Según el Informe de Desarrollo
Humano de 2003 de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), en Río
de Janeiro hay 12 víctimas de hurto por cada 100.000 habitantes y en Buenos
Aires alrededor de 6,4. A título comparativo, la capital de Tanzania, Dar Es
Salaam –considerada como la ciudad con mayor índice de violencia de
África–, tiene un promedio de 8,2 robos por cada 100.000 habitantes.
Por lo tanto, no es sorprendente que en muchos países de la región el
tema de la seguridad ciudadana tenga un peso tan importante en la agenda
política. La incapacidad para resolver este problema complica el trabajo de
los gobiernos progresistas del continente: en Argentina, el llamado “Caso
Blumberg” ha surtido efectos negativos en la imagen pública del Gobierno,
y ha creado una oportunidad para que los sectores políticos de oposición
intenten desestabilizar y debilitar la gestión de Néstor Kirchner. Escenarios
semejantes pueden encontrarse en otros países como Chile, Brasil o Panamá.
La Seguridad Ciudadana puede plantearse al menos en cuatro dimensiones que muestran la necesidad de las fuerzas políticas progresistas
continentales de preocuparse por el tema:
1. La dimensión de los derechos humanos: la amplitud de la violencia
criminal en América Latina traduce una masiva violación de los derechos
básicos, sobre todo de los dos derechos humanos más elementales: el
derecho a la vida y a la integridad física. La “anarquía” de la delincuencia
violenta constituye la principal amenaza para los derechos humanos,
contrariamente a las décadas de los 70 y 80, en las cuales este peligro emanó
directamente del terrorismo de Estado de las dictaduras militares.
2. La dimensión política: el alto nivel de delincuencia en América Latina
evidencia que los Estados no cumplen con su rol fundamental. La seguridad pública es una función política básica, vital para el ejercicio de todos los
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Introducción
derechos ciudadanos. No se trata de un bien público más, sino del bien
público por excelencia. En este sentido, la seguridad pública da origen al
Estado moderno como único titular del uso de la coerción y de la violencia
legítima.
La falta de cumplimiento por parte de los Estados latinoamericanos de
sus responsabilidades para garantizar la seguridad pública socava la aceptación de la democracia como sistema de gobierno. La poca credibilidad de
los gobiernos se asocia con su incapacidad para frenar la delincuencia y
para garantizar la Seguridad Ciudadana. Pero más allá de este efecto indirecto, la criminalidad tiene un efecto directo sobre las capacidades y
posibilidades de la ciudadanía de participar en pleno en la vida política y
de organizarse en una sociedad civil sólida y articulada. Ninguna forma de
organización política participativa es posible en los barrios “favelizados”,
donde reina la doble dictadura del crimen y de la violencia de cuerpos
policiales mal controlados. No solo la supraestructura del Estado necesita
un mínimo de orden y seguridad sino que la autoorganización política y
asociativa de la ciudadanía necesita también condiciones mínimas de
Seguridad Ciudadana.
3. La dimensión de la justicia social: la inseguridad en la cual vive gran
parte de la población es un aspecto particularmente brutal de la desigualdad existente en las sociedades latinoamericanas. Como todos los derechos
sociales, el derecho a la seguridad está distribuido de manera sumamente
desigual. Mientras los sectores A, B y C1 viven en condiciones de seguridad
aceptables, la clase media baja y los pobres tienen que vivir con altísimos y
crecientes índices de criminalidad e inseguridad. El riesgo de ser víctima es
más alto mientras más pobre se es. En este sentido, la situación de inseguridad ciudadana es un reflejo de las sociedades y de los Estados latinoamericanos.
4. La dimensión político-partidaria: la Seguridad Ciudadana siempre
ha implicado problemas para las fuerzas políticas progresistas, y esto no
solo en América Latina. Puesto que el progresismo apenas ha reaccionado
con lentitud al aumento de la criminalidad en las sociedades modernas, las
fuerzas políticas conservadoras y de derecha han logrado transformar el
tema en una de sus mejores armas político-electorales. La importancia
creciente que los electores tienden a dar al problema de la seguridad ha
significado la debilidad del discurso programático y político de la izquierda, lo cual pone en riesgo la realización y continuación de los proyectos de
corte progresista.
Introducción
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Dada esta situación, las oficinas de la Fundación Friedrich Ebert en el
Cono Sur de América Latina organizaron durante el año 2004 un proceso de
reflexión sobre el desafío político y social que el tema de la inseguridad
constituye para las fuerzas progresistas de la región. En el transcurso de este
proceso fueron elaborados los estudios que se publican en este libro.
Queremos, a través de esta publicación y de nuestras otras actividades,
contribuir con que las fuerzas progresistas de la región asuman políticamente el tema y le den la importancia que merece. Queremos colaborar con
el desarrollo de un discurso y de una agenda progresista en el tema
Seguridad Ciudadana, rescatando valores, metas y métodos compatibles
con la tradición humanista de la centroizquierda.
La Seguridad Ciudadana es para nosotros una función política básica,
vital para el ejercicio de los derechos ciudadanos, una condición previa a la
libertad individual y colectiva. La política progresista tiene como meta
urgente superar la distribución desigual del bien público “seguridad”, y
organizar la protección eficiente de las poblaciones menos favorecidas que
hoy padecen particularmente la inseguridad y la violencia. Las contribuciones reunidas en este libro, basadas en un análisis descarnado y sistemático
de la situación actual en los países del Cono Sur, proponen importantes
pasos concretos para lograr esta meta.
Ernst Hillebrand
Fundación Friedrich Ebert en Chile
La Seguridad Ciudadana como política de Estado
Santiago Escobar / Jacqueline Muniz
Rafael Sanseviero / Marcelo Fabián Sain / José Marcelo Zacchi
Introducción
Definir la seguridad en sociedades heterogéneas, complejas y habituadas a vivir con altas cuotas de incertidumbre no es tarea sencilla. Más aún,
si la definición debe proveer grados suficientes de racionalidad para
entregar una orientación adecuada a aquellas políticas gubernamentales
que inciden en aspectos tan importantes como una pertenencia integrada y
sin zozobras de los ciudadanos a la vida social y política del país.
Crecientemente, las modernas teorías del desarrollo han empezado a
definir la seguridad de un modo integral y hablan de una Seguridad
Humana y un Desarrollo Humano. Estas definiciones tienen, para la política, la virtud de articular un conjunto de variables e indicadores que estructuran un sistema de referencias para medir los avances en igualdad y
democracia. Permiten incluso la fijación de metas gubernamentales y la
objetivación de la seguridad en un nivel macro, tremendamente positivo
para la teoría del gobierno moderno.
Sin embargo, es necesario trabajarlas de manera más específica a fin de
construir conceptos operativos útiles para analizar sectorialmente las políticas públicas de seguridad. Su sola mención no contiene aquellos indicadores de eficiencia y eficacia en un nivel intermedio, que es donde se articulan
todos los ámbitos sectoriales de una política pública. Se requiere, por lo
tanto, de una mayor especificidad técnica y conceptual, porque, desde el
punto de vista de la gobernabilidad, son las formulaciones específicas las
que permiten concretar de manera exitosa la voluntad política y la acción de
gobierno.
Siendo tan amplio y polisémico el concepto de seguridad, el presente
escrito se concentra en un aspecto específico de ella: aquél relacionado con
la política criminológica y la provisión de un orden público interno destinado a cautelar la integridad física, económica y moral de los ciudadanos,
con ausencia de amenazas o coerciones ilegítimas sobre su libertad y sus
derechos civiles.
Esta orientación no implica obviar el contexto de desarrollo social en el
cual las políticas sectoriales adquieren sentido. El Desarrollo Humano, tal
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Santiago Escobar / Jacqueline Muniz / Rafael Sanseviero / Marcelo F. Sain / José M. Zacchi
como ha sido elaborado por las fuerzas progresistas y aceptado como
doctrina en el mundo social democrático, implica para la población adecuados niveles de educación, salubridad, distribución del ingreso, desarrollo
infraestructural y tecnológico, calidad ambiental, paz social, libertad, elementos todos que constituyen umbrales para medir la Seguridad Humana
de un país y que ayudan a explicar la inseguridad ciudadana cuando existe
un déficit de gobierno. Se trata, simplemente, de concentrar el análisis de
manera selectiva en aquellos aspectos que son específicos de la llamada
Seguridad Ciudadana como orden público.
Para las fuerzas democráticas de la sociedad, este enfoque integrado
presenta una complejidad adicional porque él postula como principio
básico de su acción política que los problemas singulares que definen la
Seguridad Humana, como son la delincuencia, la inseguridad urbana, la
desestructuración de las ciudades, la desintegración social, el racismo o la
falta de libertades civiles, deben ser resueltos en un nivel colectivo, mediante la construcción de instituciones y compromisos sociales amplios, de
manera transparente, con un uso mínimo de la fuerza y con un profundo
respeto por los derechos humanos. Por lo mismo, abominan de soluciones
que se sitúen fuera de la legitimidad democrática, que se basen en la
concentración ilimitada del poder económico (que permite satisfacer de
manera privada necesidades públicas) o en el uso de la coerción extrema de
grupos sociales singulares o de gobiernos con vocación totalitaria.
Es indudable que parte importante de las dificultades conceptuales y
prácticas para enfrentar los temas de la seguridad proviene de la complejidad técnica y de la urgencia social que el tema presenta, sobre todo por el
aumento de la delincuencia urbana en general, la intensificación del uso de
la fuerza por los delincuentes en la comisión de determinados delitos y el
aumento de la visibilidad comunicacional del tema en la sociedad, al ser
objeto de encarnizadas controversias políticas. También es necesario recalcar que la emergencia de un conjunto muy complejo de problemas, que
tienen su raíz en las patologías de la economía antes que en conductas
socialmente aberrantes, ha jugado un papel tremendamente decisivo. El
tema se puede ejemplificar con aquellos problemas emergentes de mayor
notoriedad. En primer lugar, la aparición de delincuentes primerizos cuya
edad se sitúa sobre los 50 años, lo que estaría evidenciando un estado de
necesidad estructural en vastos sectores de la población adulta mayor que
induce a delinquir a personas que nunca han estado expuestas a este tipo de
conductas. En segundo lugar, la irrupción de un enorme peso estadístico de
La Seguridad Ciudadana como política de Estado
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las mujeres en determinado tipo de delitos, especialmente de microtráfico
de drogas. Ello estaría generando una mayor tolerancia social frente al tema
con base en la familia y no ya solo en la conducta individual. En tercer lugar,
existe un aumento dramático de niños delincuentes, no ya como un fenómeno de niños abandonados que para sobrevivir delinquen sino de bandas
organizadas de niños entre los 8 y 15 años, tremendamente audaces y violentas.
Con todo, sin perjuicio de las urgencias, el ejercicio gubernamental
hecho con vocación y responsabilidad democráticas exige un adecuado
equilibrio entre la dimensión política de los problemas y la dimensión
técnica de los mismos (Boeninger), a fin de evitar la tentación populista o el
sesgo tecnocrático en el diseño de las soluciones. Esta dimensión mixta se
hace crítica en aquellos aspectos específicos de la seguridad referidos al
orden público interno o a la delincuencia, debido a que las decisiones
implican aspectos tan cruciales como el diseño institucional de las policías,
la formulación de una política criminológica o de un sistema judicial y
penitenciario cuya eficiencia roza permanentemente las libertades ciudadanas, y la calidad de la democracia y sus instituciones.
De ahí que la propiedad con que las fuerzas progresistas se desempeñen
en el tema tiene un impacto directo sobre la calidad de vida democrática de
los ciudadanos. La autoridad, la legitimidad y la legalidad no se expresan
de igual manera, ni tienen los mismos efectos, cuando su ejercicio tiene
talante autoritario y no un enfoque humanista y democrático.
Por ello, tal vez entre las principales y primeras tareas de un gobierno
democrático deba figurar el desarrollo de una doctrina acerca del uso de la
fuerza, sobre todo de la policial, que permita claramente que, sin inhibir las
prerrogativas de que está dotado el Estado en la materia, exista un sello de
autoridad y legitimidad democráticas diferentes de los paradigmas conservadores y autoritarios que hoy priman cuando se discute sobre Seguridad
Ciudadana.
Un nuevo enfoque para la Seguridad Ciudadana
Desde hace más de una década, la Seguridad Ciudadana se ha instalado
como un aspecto central de la agenda pública en todos los países de América
Latina. Ello ha coincidido no solo con la plena recuperación democrática en
todo el continente, sino también con un aumento efectivo de la tasa de
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Santiago Escobar / Jacqueline Muniz / Rafael Sanseviero / Marcelo F. Sain / José M. Zacchi
delitos cometidos. En el caso del Cono Sur, ese debate, no muy diferente del
que ocurre en todo el mundo, tiene enorme significación para medir la
capacidad de un gobierno y, normalmente, es una promesa central de los
programas gubernamentales. De ahí la sensibilidad del tema en lo que
respecta a los niveles de aceptación o rechazo de los gobiernos por parte de
la ciudadanía.
Sin embargo, esta importancia no ha ido refrendada desde la política
por las fuerzas progresistas con un desarrollo más elaborado –tanto desde
el punto de vista de las políticas públicas como del de un discurso doctrinario– que integre los diversos componentes de la Seguridad Ciudadana y
le dé un sentido estratégico a las soluciones que se intentan. Más bien, las
acciones gubernamentales y los discursos políticos aparecen dominados
por el síndrome del temor y del corto plazo, con un predominio de soluciones
que privilegian el uso de la fuerza y las restricciones de libertad como
mecanismos aptos para delinear soluciones. Es decir, un sentido bastante
diferente de aquél en que, se supone, avanzan los cambios sociales con
profundización de la democracia.
El déficit doctrinario del progresismo está en gran parte influido por su
visión acerca de la naturaleza política de la Seguridad Ciudadana. En
general, este déficit sostiene un determinismo sociológico de que se trata de
un tema exclusivamente social, en el cual las dinámicas de violencia y
criminalidad son meros subproductos de patrones de desigualdad y exclusión social, cuya superación sería suficiente para revertirlos o hacerlos
desaparecer. Tal concepción, si bien no es del todo errónea, es incompleta
e inhibe una reflexión más profunda. Ella produce dos desviaciones de
grandes consecuencias prácticas. La primera es que las acciones de seguridad pública serían un esfuerzo casi perdido mientras se mantengan las condiciones estructurales que permiten la delincuencia. La segunda, es la percepción de que la seguridad es un tema de clases altas que ven amenazados
su patrimonio y seguridad personal por clases marginadas o peligrosas.
De allí que a una acción concentrada en el mapeo de los delitos, el
establecimiento de fronteras entre barrios seguros y barrios peligrosos y el
reforzamiento de una política criminológica de Estado –orientada más por
una noción de orden que de manejo del delito– solo hay un paso. Y con
frecuencia las fuerzas progresistas dan ese paso cuando asumen el ejercicio
del Gobierno.
Es necesario construir una agenda diferente que contenga tanto mecanismos de gestión inmediata del delito como una perspectiva de cambio cultural
La Seguridad Ciudadana como política de Estado
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en el manejo del tema; una agenda que construya una pauta de prioridades
alternativa a la victimización concentrada en las clases altas, que contenga
soluciones con énfasis en la protección universal y pluralista del ciudadano,
con prioridad en el derecho a la vida, la integridad física y la libertad y con un
enfoque preventivo social, urbano y de mediación de conflictos.
La sociedad moderna es más urbana y, en su interpretación, está sujeta
a símbolos e imágenes muy instantáneas y tiene una velocidad promedio de
funcionamiento muy alta, no solo en su conectividad física sino en la
cultural. El debate social acerca de la distribución del bienestar y la riqueza
se concentra en las grandes ciudades y está mediado por muchos mecanismos, además de por los corporativos tradicionales como son los sindicales
o los políticos. La cultura de los mass media, propia de las sociedades
urbanas, precisa y potencia audiencias ampliadas, que se manejan con
efectos de auditorio (Eco), en los bordes de lo racional, lo que demanda un
esfuerzo grande para que los mensajes sean entendidos y se desarrolle en
la sociedad una capacidad intelectiva de selección y discriminación. El
mercado, como espacio social relevante, produce órdenes homogéneas que
tratan de imponerse como modelos de validez universal, que sus emisores
pretenden, además, sean aceptados de manera refleja.
Por múltiples razones –entre ellas de carácter tecnológico–, la sociedad
moderna tiene tendencia tanto a la apertura y a la transparencia como a la
discriminación y a la exclusión. En esencia esto significa que, si se desea un
desarrollo democrático, es necesaria una ardua tarea de formación de
ciudadanos informados y participantes. Por lo tanto, la simplificación de los
problemas, aunque tremendamente necesaria para encontrar el nudo técnico de cada tema, no es un buen consejo para generar doctrina.
Es por ello que la política de Seguridad Ciudadana, a la hora de ser
diagnosticada y explicitada como voluntad de acción, precisa contexto
social e inserción en una visión de desarrollo social. Una política sin un
discurso estratégico sobre la ciudad y sus espacios, la cultura, el ocio y la
recreación; una política desprovista de una estrategia de información y de
participación ciudadanas o de un sistema integrado de administración de
justicia, por mencionar algunos aspectos significantes del tema, no tiene
probabilidades de éxito. Porque la seguridad es un bien que apunta a la
calidad integral de vida de los ciudadanos y no solo a la ausencia de delitos
o amenazas contra la integridad física o moral de las personas. Si bien la
seguridad es visible en su especificidad, las soluciones exitosas solo son
posibles en un contexto amplio.
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Santiago Escobar / Jacqueline Muniz / Rafael Sanseviero / Marcelo F. Sain / José M. Zacchi
Por otra parte, todas las modernas políticas públicas implican una
gestión interactiva con la ciudadanía en mayor o menor medida, es decir,
una ejecución que involucre un papel directo de aquel conjunto de personas
que, al mismo tiempo, es destinatario o beneficiario de esa política. Este
aspecto, que se encuentra en ámbitos tan disímiles como salud, vivienda o
capacitación, se da también en Seguridad Ciudadana, y muchas veces es
confundido, de manera errónea, con la participación ciudadana. En realidad la participación involucra poder de decisión en la planificación o
ejecución de una política.
Sin embargo, los componentes interactivos de una política son los
componentes de la participación y resultan fundamentales, por ejemplo, en
el control de los espacios públicos o en la creación de condiciones sociales
para una eficiencia focalizada de la policía. Por lo mismo, nunca deberían
quedar bloqueados porque los mensajes fueron mal emitidos o no se
decodificaron adecuadamente. Éste es un punto central de cualquier política pública: que sea comunicada de modo apropiado, lo que implica que en
el proceso de transmisión, el mensaje sufrirá una “adecuación a la media”,
es decir, será descifrado por los destinatarios de una manera más simplificada que su contenido real (ibíd.).
Si se analizan el orden público y la seguridad interna, ámbitos muy
específicos de la Seguridad Ciudadana, ellos no dependen exclusivamente de la eficiencia policial ni del sistema penal o penitenciario, si bien éstos
son fundamentales para generar un “estado de control” por parte de las
autoridades. Existe un conjunto más amplio de factores que le dan su sello
particular. Tanto los niveles de desarrollo cultural de la sociedad, pobreza y marginalidad, sociabilidad pública, movilidad y cohesión social
como los niveles de desarrollo de la participación ciudadana y del ordenamiento territorial, son algunos aspectos de esta cadena conceptual que
se va creando para explicar y hacer operar de forma eficaz una política.
Esos factores se correlacionan de manera compleja entre sí, dando
origen a una demanda de gestión –que Dror llama “capacidad de gobernación”–, cuyo eje está constituido por un manejo intersectorial coordinado de recursos de diferente tipo: policiales, judiciales, de acción social,
políticos, de comunicación, todos necesarios para alcanzar soluciones
globalmente satisfactorias. Esa demanda constituye en realidad un test de
capacidad para el Gobierno que se intensifica a medida que las percepciones de inseguridad (seguridad subjetiva) aumentan en la ciudadanía.
La Seguridad Ciudadana como política de Estado
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En ninguna sociedad el control efectivo de todos los recursos movilizables para solucionar un problema es ocupación de un solo actor, en este caso
del Gobierno. Muchos de ellos corresponden a actores políticos, institucionales o sociales diversos, sean públicos o privados, y su uso posible y
exitoso depende en gran medida de la voluntad que exhiben sus propietarios. Cuando se trata de actores públicos, el problema se simplifica y se
transforma en un tema de gestión, a menos que haya una situación compleja
de carácter político, como ocurre en las transiciones hacia la democracia.
Cuando se trata de recursos privados, el tema es más complejo puesto que
se requiere de una capacidad de motivación sustituta a la del Estado para
asociar el recurso privado a los propios en una sinergia positiva.
La forma en que los actores, públicos y privados, se comportan o
perciben su acción puede influir de manera determinante en la solución de
los problemas. De ahí que siempre se precise de un buen diagnóstico sobre
la materia. Una autonomía policial excesiva o su resistencia corporativa al
cambio, el sesgo delincuencial en la información pública –cuando los
medios de prensa adquieren la fisonomía de acusadores en materia delictual–, la lentitud procesal o atmósferas sociales poco propicias para la
rehabilitación y reinserción de delincuentes condenados por delitos de
poca gravedad, entre otros, crean climas alterados para una adecuada
solución de los problemas.
Por eso, existe más de una responsabilidad involucrada en la definición
de las acciones, aunque la conducción central y estratégica es asunto de la
política y corresponde al Gobierno, que es el que debe controlar el diagnóstico y movilizar los recursos para encontrar las soluciones.
Es evidente que se ha avanzado mucho en la definición de políticas, y
la crítica acerca de la falta de un discurso integrador debe ser matizada,
puesto que está referida fundamentalmente a la lentitud con que opera la
reelaboración doctrinaria frente a la celeridad de la sociedad actual. Ello
crea un desfase temporal que lleva a que las políticas sean siempre de
urgencia o reactivas, aunque existan experiencias parcialmente exitosas.
Resulta casi paradojal que al término de un gobierno se formule un plan
nacional de seguridad que, lo más probable, no tendrá tiempo de madurar
antes de que el gobierno subsiguiente lo cambie de nuevo.
Por lo mismo, resulta casi natural recurrir de emergencia a los recursos
más abundantes, entre ellos la policía, las amenazas y las penas drásticas.
Ello crea una imagen de exagerada confianza en los medios represivos y en
las técnicas de disuasión social antes que en la prevención o el trabajo con
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Santiago Escobar / Jacqueline Muniz / Rafael Sanseviero / Marcelo F. Sain / José M. Zacchi
la comunidad. La consecuencia final es que se genera un sesgo estatista que
debilita la confianza en la ciudadanía y en la capacidad de organizar
respuestas desde la comunidad libremente asociada, lo que supondría
tener una dimensión de Estado mucho más acotada en este tema.
La perspectiva que se abre cuando el tema se enfoca de manera integral
es que, al fin y al cabo, el ejercicio de la libertad solo es posible en la sociedad
moderna mediante el cultivo de la cooperación y la confianza como bienes
públicos y no es un derivado de la pura coerción. Ello implica modelos
colectivos de acción que no nieguen sino que transparenten las aspiraciones
e intereses privados, que permitan generar respuestas colectivas –pese a la
complejidad y especialización de los temas– y hagan operar la disuasión
policial de los delitos de una manera más eficiente.
Desde ese punto de vista, las movilizaciones espontáneas que se generan en algunas ciudades de la región frente a hechos delictivos que conmocionan a la opinión pública expresan el divorcio de un poder público
ineficiente o corrupto de la ciudadanía. Se transforman en una fuerza de
cambio social –pese a que no están originadas en la psicología del cambio
político–, pero expresan claramente un malestar en la democracia respecto
de una política pública que es parte fundamental del estándar de calidad de
los derechos humanos y constitucionales.
Finalmente, en el enfoque de la Seguridad Ciudadana, es necesario
señalar que la participación ciudadana, entendida como capacidad de decisión, es imposible sin transparencia ni información adecuada. La información en la época actual se ha transformado en un bien público, perfecto para
la democracia, que la autoridad pública tiene la obligación de asegurar,
tanto en cantidad y calidad como en su equitativa distribución social. Una
sociedad que vive el miedo cotidiano de la violencia se hace más temerosa
mientras más desinformada se encuentra. La incertidumbre, factor fundamental de la llamada dimensión subjetiva de la Seguridad Ciudadana,
puede ser tan aterradora como la violencia misma. Y una sociedad dominada por el miedo es una sociedad que termina por legitimar la violencia.
Crecientemente se generan mecanismos de buenas prácticas policiales
que llegan convertidas en información a la comunidad, lo que permite que
las prácticas policiales puedan, incluso, someterse al escrutinio comunitario. De la misma manera, aumentan las posibilidades en el nivel local de los
ciudadanos para influir efectivamente en el diseño de las políticas.
Sin embargo, la información, como bien público perfecto, se refiere a
aspectos más amplios, como la inversión en sistemas de datos e información
La Seguridad Ciudadana como política de Estado
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abiertos al uso de los ciudadanos, la instalación de controles parlamentarios
efectivos sobre actividades de inteligencia policial y distribución de recursos y, en general, el establecimiento de mecanismos que permitan una
accountability de las políticas de seguridad.
Espacio público y doctrina sobre el uso de la fuerza
El territorio
Todo Estado está dotado de una capacidad de imperio que implica la
facultad de dictar leyes y hacerlas cumplir por la fuerza. Puede, además,
coartar, bajo determinadas circunstancias, las libertades de sus ciudadanos,
entre ellas la libertad física, e incluso –en aquellos países donde la pena de
muerte está permitida– ejecutar de manera legal a determinados delincuentes. Es por ello que no es un tema simple determinar una doctrina acerca del
uso de la fuerza, porque en la fuerza queda determinado no solo el talante
o disposición que una sociedad tiene para usar métodos coercitivos como
solución, sino que se refleja también el consenso social acerca del ethos
democrático y el valor de los derechos humanos.
Los Estados son, en esencia, formaciones territoriales (Hariou). Lo principal de su existencia como entidad objetiva es contener un hábitat humano
y una ecología política, dominados por rasgos de cultura que le son propios
y característicos y que la organización política torna exclusivos. De ahí que
todo aquello relacionado con el gobierno del territorio sea una clave fundamental en la política moderna, sin perjuicio de las tendencias globalizadoras
que predominan en el mundo contemporáneo. El territorio sirve de “medida
y límite a la autoridad del gobierno” (ibíd.). Por lo mismo, sería impensable
desarrollar una adecuada política de Seguridad Ciudadana sin adentrarse en
los componentes espaciales que ella implica, y que son de variada índole.
La convicción de que el diseño del espacio público debe ser amable y
comprensible sobre lo que contiene para todos los ciudadanos –lo cual requiere un conjunto de acciones con fuerte participación ciudadana– es un
paso fundamental de la prevención. Una iluminación adecuada, que permita un dominio visual del entorno, y la eliminación de los elementos que dan
origen a los puntos trampa que tornan peligroso un espacio, es un buen
ejemplo de lo que en este aspecto se puede hacer. Aunque no es el único
elemento, una iluminación escasa o mal diseñada favorece las actividades
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Santiago Escobar / Jacqueline Muniz / Rafael Sanseviero / Marcelo F. Sain / José M. Zacchi
delictivas, lo que, unido a hechos como el consumo de alcohol y drogas,
potencia la percepción en los ciudadanos de que existe una ocupación
agresiva y peligrosa del espacio público por parte de la delincuencia.
Determinar cuáles son los elementos arquitectónicos y de diseño que
tornan una ciudad más segura implica en realidad trabajar sobre soportes
estructurales de las políticas de prevención. Porque un buen diseño del
espacio permite, por ejemplo, una utilización eficiente de los recursos
policiales, además de una activa participación ciudadana en el control real
de los espacios públicos. Más aún, potencia el goce pacífico de la privacidad
de los hogares. Si el entorno es inseguro, el hogar se transforma en un
refugio frente a un exterior agresivo, que debe ser defendido y aislado, lo
que incentiva la percepción de inseguridad.
En Alemania, Australia, Holanda, Inglaterra o Francia ha habido un
auge de la promoción de las llamadas Iniciativas para Ciudades más
Seguras (Safer Cities Iniciatives) (Wekerle). Estas iniciativas tratan de articular la asociación entre las autoridades públicas y las ciudades, los barrios y
los ciudadanos para combatir la delincuencia. Entre las acciones que
contemplan estas iniciativas está la creación de sistemas permanentes de
evaluación de políticas de seguridad en los ámbitos barriales, con capacidad de corrección en aquellos aspectos en los que las acciones no funcionan;
la creación y distribución de fondos que sostengan estos sistemas como una
“buena práctica”; la remodelación de los espacios públicos y el equipamiento comunitario cuando es necesario; la educación a la comunidad sobre
cómo ocupar los espacios; y muchas otras iniciativas. En la mayoría de los
casos se incorporó como un antecedente fundamental del rediseño la
dimensión de género, investigando la percepción que las mujeres tienen de
los espacios que consideran poco seguros.
El control permanente de un espacio territorial solo puede ser producto
de la acción de la ciudadanía y no de la policía. Cuando ello ocurre, se genera
una manera muy diferente de mirar y organizar las cosas en materia de
seguridad. La policía es la representación de la autoridad en el territorio, y
en esa medida tiene una dimensión de servicio gubernamental y no de
microgobierno local. Su presencia debe ser un elemento disuasivo frente a
la delincuencia, lo que da confianza y respaldo a la ciudadanía por la
capacidad de fuerza que se activa de manera selectiva y focalizada frente al
delito. Pero la seguridad, como tema de gobierno que incluye participación
y decisión sobre políticas, queda en manos de la ciudadanía y de sus
organizaciones, a través de las cuales se articula el gobierno local.
La Seguridad Ciudadana como política de Estado
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Cuando se produce esa nitidez en la forma de gobernar el territorio, surge
también una importante conclusión acerca de qué tipo de organización
policial necesita el Estado, con cuáles especialidades y en qué aspectos se
articulan las capacidades y recursos ciudadanos, y en cuáles solo puede
actuar el Estado. Es necesario recalcar que la acción gubernamental en el
territorio no puede guiarse exclusivamente por la lógica central, sino que
precisa corregir mirando los problemas desde las unidades territoriales
específicas. Las ópticas centrales tienden a soluciones estandarizadas, a
procedimientos uniformes y a un acoplamiento acrítico de los recursos
locales que es posible movilizar. Tienden por lo general a la inercia y resulta
difícil la corrección. En cambio, las ópticas locales permiten asociar mejor los
recursos locales, dar flexibilidad a los procedimientos y aumentar significativamente la cobertura de los servicios debido a la ayuda de la población.
Existen diferentes elementos del territorio que deben ser sometidos a
escrutinio para contribuir con un diseño que potencie la prevención del
delito, permita un uso racional, económico y eficiente de la fuerza policial
y un goce pacífico de los espacios públicos. Entre ellos, el concepto de
barrio, y la identidad que él genera en sus habitantes, resulta determinante.
Definir el barrio ayuda a desarrollar la mirada consensual de sus habitantes
y a reforzar la identidad colectiva, lo que es muy importante para inhibir o
controlar las situaciones de riesgo. La inseguridad de un barrio tiene que
ver en gran medida tanto con la identidad de la gente que lo habita (con su
percepción de marginalidad, de rechazo o de autovaloración) como con las
mezclas en el uso del suelo y los equipamientos de que éste está dotado.
Un barrio mixto, debido a la existencia de conjuntos habitacionales y
empresas o áreas comerciales deshabitadas en horas de la noche, no es lo
mismo que un barrio netamente comercial y de vida nocturna o que otro
eminentemente habitacional. Un barrio con tradición histórica o cultural
tiene más posibilidades de ser movilizado positivamente que uno que es
enteramente nuevo o que carece de historia y lazos sociales y afectivos entre
sus habitantes. Un barrio de viviendas de mala calidad, falto de servicios o
con pobreza extrema y desempleo, tiene una alta probabilidad de convertirse en un lugar inseguro. La teoría de la “ventana rota” (broken window)1
desarrollada en Estados Unidos, gira en torno del deterioro del barrio y la
indiferencia ciudadana.
1. Esta teoría sugiere que el abandono de un vecindario y su transformación en un lugar
peligroso es un proceso que puede preverse a través de hechos que suceden de manera en-
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Santiago Escobar / Jacqueline Muniz / Rafael Sanseviero / Marcelo F. Sain / José M. Zacchi
De ahí surge la necesidad de trabajar el territorio bajo una perspectiva
de identidad político-social y de buscar los mecanismos que produzcan
un ordenamiento territorial sobre bases de identidad cultural. Es decir, las
variables físicas o económicas deben ser intervenidas por sentidos culturales (identidad barrial, fiestas, espacios de recreación) y, en especial, por
los instrumentos más espontáneos del desarrollo humano como son la
recreación y el deporte y, ahora, la comunicación en red con otros barrios.
En otras palabras, intentar articular el espacio público como espacio
lúdico (Rico).
En el trabajo físico del territorio, los barrios y las ciudades, como entes
organizados de gobierno, deben proyectar, además del diseño y la iluminación, los túneles de movimiento (Harrison/Swain), que son aquellos pasos
obligados por donde los peatones no pueden escoger otra alternativa de
circulación; la mayor permeabilidad visual que permita al transeúnte dominar el entorno; un diseño espacial que permita la vigilancia informal que se
produce en la ocupación de los espacios públicos por la gente; evitar
mezclas espontáneas en el uso del suelo, pues pueden producir espacios
ciegos que aumenten la sensación de vulnerabilidad; el uso de una señalética
pensada como un soporte de seguridad para los peatones y no solo de
orientación, entre muchos otros aspectos.
Cuando se habla de barrios peligrosos o ciudades peligrosas, lo primero
que llega a la mente es una alta comisión de delitos. Por lo general, la solución
a este problema se asocia con eficiencia policial. Sin embargo, es bastante
probable que la solución del problema no provenga solo de una adecuada
dotación de autoridad y policía en el territorio sino de una intervención de
fondo en el diseño del espacio público, a partir de un cambio radical en su
interior, capaz de arrastrar la modificación total del entorno. No sirven los
“cercos preventivos” ni la presión policial desde afuera si no van acompañados de un cambio inducido desde el interior del territorio. “La estructura de
un espacio público no es un conjunto aleatorio de cosas, sino que la representa
un fenómeno que genera o es generado por formas de organización, con
regularidades y diferencias que se complejizan con los significados simbólicos y asociaciones valóricas de muchas disciplinas” (ibíd.).
cadenada y que aumentan en intensidad si no se interviene sobre los símbolos del deterioro,
como ventanas rotas, autos abandonados, basura acumulada, etc. Para ver más al respecto
visitar el Center for Urban Research and Learning de la Loyola University of Chicago,
<[email protected]>.
La Seguridad Ciudadana como política de Estado
23
La doctrina sobre el uso de la fuerza
Así como no es posible desarrollar una adecuada política de Seguridad
Ciudadana sin una concepción del espacio físico y de su funcionamiento,
tampoco es posible acometer el control de las fuerzas policiales sin una base
doctrinaria clara acerca del uso de la fuerza.
La visión de los gobiernos democráticos y de las fuerzas políticas
progresistas está fuertemente influida por las experiencias del terrorismo
de Estado que vivió la región en los años 70 y 80 del siglo pasado y por las
masivas violaciones a los derechos humanos. Esta experiencia ha dejado,
sin duda alguna, fuertes huellas en las culturas institucionales de las
policías en lo que tiene que ver con la formación de sus recursos humanos,
en el trato a los detenidos, los procedimientos de investigación o en acciones
destinadas a mantener el orden público.
No es posible formular una doctrina sobre el uso de la fuerza sin realizar
una separación tajante entre seguridad exterior y seguridad interna, sin
perjuicio de que, por las dimensiones de escala de ciertos problemas de
seguridad y por el cambio en el tipo de amenazas en el medio internacional,
siempre exista una sinergia entre dichos ámbitos.
La regla general es que, en materia de seguridad interior o de orden
público, las Fuerzas Armadas no tienen nada que hacer. La tendencia
manifestada en algunas partes de involucrarlas en operaciones destinadas a combatir el narcotráfico o el crimen organizado constituyen un uso
impropio de ellas, que desvirtúa su rol y expone a los gobiernos que lo
hacen a severos reveses. No tan solo porque introducen un elemento
disruptivo en el manejo de los problemas, sino porque la doctrina sobre
el uso de la fuerza en las instituciones militares y en las policiales es
totalmente diferente.
Las FFAA pueden, de manera ocasional, otorgar un soporte logístico o
de inteligencia a la policía, pero su formación profesional es de cuerpo y no
individual y altamente agresiva para los estándares de la Seguridad Ciudadana. Por lo tanto no están diseñadas para ocupar barrios en busca de
narcotraficantes o sostener tareas de orden público.
La policía, en cambio, debe formar individuos destinados a un trato
personalizado, con capacidad de diálogo e interacción con civiles de una
manera esencialmente persuasiva antes que disuasiva. Solo los núcleos
operativos especializados tienen formación de cuerpo pero actúan bajo
estricta presión política.
24
Santiago Escobar / Jacqueline Muniz / Rafael Sanseviero / Marcelo F. Sain / José M. Zacchi
Transcurridos más de 15 años de recuperación democrática en toda la
región, las deficiencias institucionales de las policías, su autonomía relativa
respecto del poder político o los grados de corrupción u obsolescencia
profesional que presentan no son un problema de transición hacia la
democracia. Se trata de una deficiencia de los gobiernos democráticos, que
han colocado la Seguridad Ciudadana como un tema exclusivo de la
normalización institucional del Estado democrático y lo han dejado ahí, sin
trasladarlo tampoco a la agenda normal de gobierno, especialmente de
modernización institucional del Estado o de reforma política.
La Seguridad Ciudadana es una política sometida permanentemente al
escrutinio público, al igual que otras políticas públicas como la salud o el
empleo. Por lo tanto, a través de ella un gobierno se juega siempre en el corto
plazo una imagen y una validación de su capacidad al tener que mostrar
eficiencia y resultados positivos de manera cotidiana.
A diferencia de los militares, durante la etapa de transición democrática
en América Latina, los policías no podían volver a sus cuarteles. Es decir,
debían permanecer en la calle, con las mismas rutinas, el mismo personal y
casi el mismo mando institucional, pero en una situación, al menos formal,
de plena vigencia de los derechos civiles y la libertad. En este sentido, su
situación era semejante a la de otras instituciones del sector judicial, en
especial a la de los tribunales de justicia.
Esa tensión política generó otra, de carácter eminentemente profesional, pues los contenidos doctrinarios y de formación no calzaban con el
tipo de conductas esperadas de un policía o de un juez por parte de una
sociedad en pleno funcionamiento democrático. En más de una oportunidad esto produjo un vacío, con inhibiciones o resistencias corporativas en
los cuerpos de policía. Como cualquier burocracia, éstos limitaron su
actuación a lo estrictamente necesario o incluso a menos, en la espera de
señales más claras desde el conductor político acerca de las orientaciones
profesionales.
La dirección civil ha sido muy confusa, principalmente debido a una
percepción de continuidad antes que de cambio, incentivada por la inercia
que tienen todos los sistemas de gobierno y que es muy fuerte en el ámbito
policial. Ello puso el peso de las cosas en la autocorrección de las propias
instituciones, que debían ahora encontrar el tono institucional adecuado
para actuar de acuerdo con la atmósfera de libertad y democracia. El único
hito significativo de cambio ocurrió con el inicio de la reforma del procedimiento penal en toda la región.
La Seguridad Ciudadana como política de Estado
25
La preocupación de la conducción política se centró en la eliminación de
los componentes represivos más característicos de la etapa dictatorial pero
en las dimensiones que las circunstancias políticas lo permitieran. Pero no
hubo reforma de la policía, pese a que el nudo represivo cotidiano tenía en
estas instituciones un mecanismo esencial.
El hecho histórico es que las policías en toda la región no se han
desarrollado institucionalmente en torno del delito sino que han sido
dominadas desde la política por una visión instrumental, que las considera un mecanismo de control político. Por lo mismo, la inercia gubernamental, presente también en la recuperada democracia, vino a reforzar la
ausencia de un discurso democrático vinculado a fenómenos delictuales.
Ello se juntó con un aumento en la percepción de la inseguridad y fue
suficiente para que la irrupción de un pensamiento conservador –basado
en el poder correctivo de tribunales y policías, con legislaciones más
drásticas y aumentos de penas– copara el imaginario gubernamental de
las fuerzas progresistas.
La ineficacia de esa visión en una sociedad democrática –en la cual la
Seguridad Ciudadana, como bien público perfecto, es un componente del
bienestar de la población y un elemento de equidad en la distribución de
bienes por parte del Estado– es lo que finalmente vuelve a poner en el debate
teórico el concepto integral del tema.
El ejercicio del Gobierno sobre el sistema de seguridad pública
El control de los problemas
El orden analítico en que un tema de política pública debe ser abordado
para generar un manejo integral y coherente, que encarne en políticas
específicas, no es necesariamente igual a la manera en que la ciudadanía lo
percibe o lo conoce. Tampoco su solución definitiva es idéntica o es
consecuencia directa de la intervención inicial que se hace sobre él. Normalmente los problemas graves o importantes requieren de acciones de emergencia cuando se desbordan, pero generalmente son conatos de control y no
tanto soluciones.
Una política pública sustentable en el tiempo, desarrollada con criterio
estratégico, está sometida a reglas que difieren de aquellas decisiones cuya
racionalidad está determinada por la necesidad de “estar en control de”, es
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Santiago Escobar / Jacqueline Muniz / Rafael Sanseviero / Marcelo F. Sain / José M. Zacchi
decir, de protegerse de un daño, de evitar su propagación inmediata, de no
perder el control del curso de los acontecimientos.
Por regla general, las decisiones orientadas a ese tipo de problemas son
de emergencia y se adoptan en condiciones críticas. Entre las capacidades
más apreciadas de un gobierno moderno está la de “adoptar decisiones
críticas” (Dror), es decir, rápidas y eficaces sobre problemas difíciles. Ello
ocurre con mucha frecuencia en materia de Seguridad Ciudadana y es
necesario tenerlo presente, pues la eficacia temporal de una política de
emergencia no implica que ella sea sustentable en el tiempo.
Para el ciudadano común, el problema se presenta en la forma de un
aumento incontrolado de los delitos de mayor visibilidad, es decir,
aquellos que tienen más frecuencia, espectacularidad y cobertura mediática. Éstos suelen corresponder a delitos contra la propiedad, realizados
con violencia sobre las personas o las cosas, que instalan la sensación de
amenaza o de ser la próxima víctima. Esta situación, muy analizada en las
encuestas de victimización, es la puerta de entrada a la percepción de
inseguridad ciudadana, en aumento de manera sostenida en toda América Latina.
Poco sirve demostrar que otros delitos más graves, como los homicidios
o las lesiones, disminuyen, y que, en general, los esfuerzos de los gobiernos
democráticos han introducido mejoras sensibles en el control de la delincuencia. Lo importante es lo que la gente percibe como una amenaza y
transforma en una demanda de castigo que debe ser satisfecha por las
autoridades.
Ello lleva a la conclusión de que el primer componente de una política de
Seguridad Ciudadana es la demostración práctica de una capacidad de acción por
parte de las autoridades, cuyo objetivo es infundir un sentimiento de seguridad en la población acerca de que la autoridad está en control de la situación.
La mayoría de los programas exitosos para solucionar problemas de
Seguridad Ciudadana en sus fases iniciales contienen acciones que la
ciudadanía percibe con un “por fin se está haciendo algo”. Es decir, estos
programas son capaces de proyectar una imagen de intervención exitosa.
Esa intervención exitosa tiene su base fundamental en una “eficiencia
focalizada” de los instrumentos policiales, y ello por una razón muy simple:
la policía es una de las representaciones simbólicas más fuertes del orden y
la seguridad en la conciencia social, independientemente de las consideraciones ideológicas o políticas que la impregnen. Por lo tanto, la manera
como el poder político controla y utiliza la fuerza policial construye para la
La Seguridad Ciudadana como política de Estado
27
ciudadanía no solo una imagen positiva o negativa de la autoridad, sino una
muestra palpable de su capacidad de gobierno.
Esa percepción, que se contrapone a la percepción de que la delincuencia ha ganado la calle, se transforma en un componente de gran importancia
para el éxito de la cadena de acciones posteriores que implica un manejo
integral de la Seguridad Ciudadana.
La fuerza, como atributo de coerción legítima de que goza el Estado, se
compone de elementos físicos y simbólicos característicos, de los que la autoridad se inviste y utiliza de manera práctica. Su uso es una exigencia para
la autoridad. En materia de Seguridad Ciudadana, el poder de la policía es
una representación microsocial del poder político y, por lo tanto, es una investidura sujeta a reglas cuyo cumplimiento debe estar claramente controlado por ese poder. La ineficiencia o indiferencia policial –responsabilidad
del poder político– siempre estará referida a incapacidad, aunque existan
causas objetivas que determinen lo contrario y sin perjuicio de los comportamientos profesionales que impliquen infracción a los reglamentos.
Tres ámbitos de acción para la autoridad
Que el poder civil sea capaz de asumir un efectivo control gubernamental de la policía –eliminando la percepción del autogobierno policial– y de
producir una señal fuerte de autoridad, genera una “situación de seguridad” en la ciudadanía, lo que en esencia es un requisito indispensable para
una acción más integral y de largo plazo.
Sin embargo, debe dejarse de lado la concepción simplista de que lo anterior solo significa un control de los abusos y de la corrupción policiales y no
un conocimiento integral y de fondo de los temas cruciales de una institución
policial: su estructura y composición de fuerza, su estructura de mando, sus
carreras profesionales (en cuanto a capacitación y desarrollo profesional) o
los problemas del control del desempeño policial en todas sus facetas.
Asumir un control efectivo significa, en definitiva, actuar sobre tres
áreas clave del sistema de Seguridad Ciudadana:
– Las modalidades de gobierno político de la seguridad, lo que implica
trabajar sobre las instituciones y los instrumentos que planifican y controlan la política pública en materia de Seguridad Ciudadana, incluida la
justicia criminal y el sistema penitenciario.
– Las estructuras organizativas, funcionales y doctrinales de la institución policial, particularmente en su desempeño (carrera profesional y
28
Santiago Escobar / Jacqueline Muniz / Rafael Sanseviero / Marcelo F. Sain / José M. Zacchi
mando policial). Esto nos lleva a definiciones sobre la eficiencia técnica y
operativa de la fuerza policial y de todo el sistema de controles.
– La responsividad del sistema basado en la participación ciudadana
(Deustch)2.
Instituciones e instrumentos. Este aspecto incluye toda institución o mecanismo político o jurídico del Estado cuyo objetivo específico sea desarrollar la acción pública en materia de seguridad y de orden. Tribunales de
justicia, sistema penal y penitenciario, policías, organismos que brindan
orientaciones doctrinarias y fijan la política criminológica o elaboran las
metas sectoriales de política, etc.
Es en este ámbito donde se dimensiona y se proyecta la Seguridad
Ciudadana como un bien público y donde se expresa la coherencia política
de todo el sistema. Nunca es un solo ministerio el encargado de las
formulaciones. Normalmente es una coordinación interministerial con un
secretariado ejecutivo, una oficina o agencia especial o una dependencia
directa del jefe de Estado o de Gobierno la que hace de motor y moviliza los
consensos interinstitucionales.
Éste es, sin lugar a dudas, un aspecto deficitario en toda la región.
Aunque se ha avanzado significativamente en muchas materias, por lo
general existe una profusión de organismos sin jerarquía clara, cuya suma
de acciones, por más exitosas que sean, no da como resultado coherencia
institucional y política si no va acompañada de un sentido estratégico
global. Para que ello ocurra, la acción de la autoridad civil debe explicitar
las metas a través de decisiones y programas y señalar los soportes de los
programas destinados a producir los cambios. Mejor dicho, una política de
Seguridad Ciudadana no puede inferirse sino que debe explicitarse por
parte del gobierno.
Institucionalidad dispersa, mando político difuso. Como decíamos anteriormente, resulta indispensable la existencia de un todo institucional y político
coherente e integrado. Sin embargo, la región presenta un cuadro crítico de
dispersión cuyo resultado más significativo es una fragmentación del
mando (especialmente del que debe transmitir las orientaciones estratégicas y debe garantizar la generación de una autorregulación policial) por los
grandes márgenes de autonomía que se generan.
2. El concepto responsividad corresponde a una capacidad de aprendizaje y corrección en
proceso que se opera en la sociedad o en grupos organizados de ella, cuando un flujo adecuado
de mensajes dentro del sistema permite visualizar los errores y corregirlos. Se dice que las
sociedades altamente responsivas son proclives al cambio con alta estabilidad.
La Seguridad Ciudadana como política de Estado
29
Si nos atenemos a los resultados de las investigaciones realizadas para
este trabajo en los diferentes países, es evidente que estamos en un ámbito
que podríamos denominar de “institucionalidad dispersa” y de “mando
político difuso”. Las situaciones se tornan más críticas en Brasil y Argentina
debido al carácter federal de sus regímenes políticos.
Existe una gran cantidad de instancias e instituciones que intervienen
en la definición de políticas, por lo general con una débil capacidad central
de conducir y brindar coherencia a las decisiones en la base de la pirámide.
La formalidad institucional está debilitada, y tiene baja capacidad técnica,
para manejar articuladamente los elementos inerciales, profesionales y
presupuestarios junto con los elementos de innovación o cambio. Ello tiene
una repercusión negativa sobre la posibilidad de modernización, lo que a
su vez favorece las visiones de corto plazo, que son las que encuentran
menor resistencia.
En Chile, el mayor obstáculo se ha encontrado en la doble dependencia
de las policías, lo que ha hecho de las Subsecretarías de Carabineros y de
Investigaciones –ubicadas durante mucho tiempo en el Ministerio de Defensa– oficinas de enlace entre las policías y el Gobierno. En el caso de las
estructuras políticas federales, uno de los problemas centrales es la profusión de policías y las dificultades de diseñar un todo acoplado que, manteniendo la descentralización política, alcance niveles adecuados de eficiencia promedio.
Existe un problema que viene a acentuar lo anteriormente expresado, y
es que importantes ámbitos o actividades que requieren de definiciones
políticas de seguridad están entregadas a competencias privadas. La aparición de importantes operadores privados de seguridad, de base contractual y económica, llegan a condicionar ocupaciones de espacios públicos, el
desarrollo de actividades de seguridad en lo público (transporte de valores,
p. ej.) y, en general, constituyen una red de instituciones con poca o ninguna
regulación estatal.
La aparición de un “mando político difuso” en materia de Seguridad
Ciudadana constituye un problema para la gobernabilidad del Estado y
dificulta la generación de un núcleo ordenador que dé al tema un tratamiento sistemático y funcional. Las competencias, intereses, culturas y misiones
institucionales y la falta de un discurso político de las elites gobernantes
–para generar las visiones, los ajustes y las políticas capaces de corregir el
problema– pueden transformarse en un impedimento mayor de política y
reorientar en sentido muy diverso los esfuerzos públicos.
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Santiago Escobar / Jacqueline Muniz / Rafael Sanseviero / Marcelo F. Sain / José M. Zacchi
La eficiencia técnica y operativa de la fuerza policial. Un tercer aspecto es el
referido al despliegue y eficiencia de la fuerza policial, la doctrina operativa
sobre el uso de la fuerza, la capacidad profesional de la policía y el control
efectivo del poder político sobre el mando policial. En este ámbito, se
discute ampliamente acerca de la capacidad real que tendrían las autoridades políticas para sostener una interlocución técnica en materias operativas
frente a las policías, que son en definitiva el núcleo profesional del Estado
en el manejo de la fuerza en materia de Seguridad Ciudadana.
Es necesario afirmar categóricamente que si el poder civil aspira a
conducir de un modo estratégico la Seguridad Ciudadana, no tiene otra
opción que desarrollar esta capacidad de interlocución. No hay nada más
político en la sociedad que el control y el despliegue microsocial de la fuerza
policial, a los que se añaden los detalles de composición de las fuerzas, la
planificación operativa, el despliegue táctico y muchos otros detalles policiales (incluso microinstitucionales). Más aún, controlar la calidad y la
eficiencia del gasto –función que en absoluto se conoce como perteneciente
al ámbito político– sería imposible sin tales destrezas gubernamentales,
importantes porque permiten también visualizar las diferencias respecto
del despliegue de los recursos militares.
En sus aspectos de fuerza, la Defensa Nacional se refiere a la relación
entre el Estado –como unidad política– y las FFAA –como instrumento del
poder nacional– bajo un concepto de formación profesional de cuerpo. Por
el contrario, la Seguridad Ciudadana se refiere a la relación entre la unidad
política ciudadano y el Estado. Esta relación se encuentra mediada por la
policía, instrumento del mismo poder nacional estructurado bajo un concepto de formación individual de oficiales en el marco de un sistema
integrado de administración de justicia cuyos límites son las garantías
constitucionales.
Esta diferenciación es esencial para determinar qué es Seguridad Ciudadana y cómo debe proveerse, y qué es Defensa Nacional y Seguridad
Exterior y los medios que requieren. Sobre todo porque en los nuevos
escenarios de seguridad, especialmente en los llamados campos de las
amenazas asimétricas (narcotráfico, terrorismo, crimen transnacional organizado), existen zonas ambiguas de contacto y cooperación entre ambas
esferas de seguridad que pueden llegar a confundir las decisiones en torno
del carácter de la fuerza policial, como vimos anteriormente. Ello es
particularmente atingente en materia de información e inteligencia y en la
dotación de fuerzas de elite para el manejo de crisis.
La Seguridad Ciudadana como política de Estado
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Esta visión tiene detractores que sostienen que el papel del conductor
político en materia policial debe ser mínimo, y que los cuerpos policiales
deben tener asegurada una capacidad de autonomía corporativa que no los
transforme en instrumentos dóciles del gobierno de turno. Esta objeción no
es del todo incorrecta, y ésa es la razón por la cual se ha ido afianzando la
idea de que la Seguridad Ciudadana tiene componentes de política de
Estado, entre ellos la política policial, que es la más delicada, precisa y de
más alta estabilidad institucional.
Sería incorrecto no reconocer los avances en materia policial en toda la
región, sobre todo en la generación de mayores oportunidades de formación profesional y en la generación de mandos y estructuras más modernas.
Sin embargo, subsisten serias deficiencias que han llevado a gobiernos,
como al argentino y chileno en meses recientes, a plantear reformas estructurales en su institucionalidad.
Entre esas deficiencias están las capacidades de investigación de la
policía y su flexibilidad profesional y de procedimientos para acoplarse al
nuevo procedimiento penal, de carácter oral y atenido a las garantías constitucionales, en amplio desarrollo en toda la región. Un segundo aspecto es que
prevalece la formación de cuerpo por sobre la de individuos, lo que da al
despliegue de la policía de algunas partes –Carabineros de Chile y Gendarmería Nacional de Argentina, p. ej.– una impronta militarizada y una gran
eficiencia frente a desplazamientos de cuerpo pero una baja calidad en sus
prestaciones individuales. Esto conlleva el agravante de que la disciplina de
cuerpo inhibe la creatividad y la iniciativa personal, lo que vuelve la relación
entre policías y ciudadanos una relación entre un individuo y una institución.
En aquellos niveles o unidades donde el espíritu de cuerpo es fundamental
para los resultados, existe una enorme resistencia al cambio. Normalmente
esos niveles son también los más comprometidos en acciones colectivas de
represión y son los que generan las imágenes más negativas de la población
con respecto a los cuerpos policiales.
Es esencial superar la visión doctrinaria –propia de las épocas de las
dictaduras de los años 70 y 80 del siglo pasado– que entiende la misión
policial como “guerra contra el crimen”, como una proyección patológica
de la lucha contra el terrorismo y la defensa de la estabilidad institucional
bajo la doctrina de la Seguridad Nacional. Al mismo tiempo, resulta
imprescindible revisar las rutinas de cuartel y la forma como se desarrolla
el soporte administrativo de la actividad policial así como los vínculos y
procedimientos con la ciudadanía. Sobre todo para aprovechar al máximo
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Santiago Escobar / Jacqueline Muniz / Rafael Sanseviero / Marcelo F. Sain / José M. Zacchi
la dotación en las tareas que les son propias, desactivar los procedimientos
intimidatorios y construir puentes de cooperación.
No existe posibilidad de programas exitosos que vinculen policía y
comunidad sin la construcción de rutinas de confianza entre ambas, guiadas por la ética de la cooperación y no la sumisión de uno a otro. Esto es
fundamental para el control civil de la policía.
Todo lo anterior refuerza la idea de que sin mando civil efectivo sobre
la policía no hay plan de Seguridad Ciudadana que funcione. Y ese mando
civil depende del conocimiento profesional profundo tanto de las policías
y de sus rutinas institucionales como de los escenarios sociales donde éstas
deban desenvolverse. Esto implica, por cierto, la construcción de una
adecuada información de base y de estadísticas criminales, la puesta en red
de los sistemas de registro de delitos, la homologación de información y de
sistemas periciales, la formación colectiva en términos de investigación, los
archivos compartidos, etc. Todos estos instrumentos en manos de la policía
son fuente de pericia técnica y de información para el uso de la ciudadanía.
Cambio en la percepción de los delitos. Ahora bien, el despliegue eficiente
de la fuerza policial depende de un acabado conocimiento del espacio social
y del perfil de los delitos. Es notorio el cambio en volumen, tipo e intensidad
de los delitos y, por lo tanto, en el perfil de la demanda de Seguridad
Ciudadana. En la sociedad moderna no es lo mismo “Seguridad Ciudadana
efectiva” que “clima de seguridad”.
Ese cambio ha sido crecientemente analizado con interés, en la medida
que los resultados de las investigaciones permiten argumentar políticamente el fracaso o éxito gubernamental frente a un tema de creciente interés
en la agenda pública.
El método más corriente es el de los estudios de victimización, instrumento que empezó a ser utilizado en la región apenas en los años 90,
bastante más tarde que en EEUU y Europa, de amplia difusión actualmente.
Lo relevante de sus resultados –independientemente de si son congruentes
con la tasa efectiva de delitos– es que permiten construir indicadores de temor para analizar la dimensión subjetiva que opera como motor del interés
y la voluntad ciudadana con respecto al tema de la seguridad. Por lo general
se da la situación de que los niveles de victimización real son inferiores a los
niveles o tasas de inseguridad o temor que muestra la sociedad.
Esta sensación de temor está asociada con una percepción de mayor
violencia –este elemento efectivamente ha aumentado en intensidad y
frecuencia en los delitos registrados– y con el hecho de que los medios de
La Seguridad Ciudadana como política de Estado
33
comunicación se han transformado en “acusadores sociales” en materia de
Seguridad Ciudadana, lo que refuerza las percepciones más negativas del
fenómeno, aunque sus tasas promedio hayan descendido.
Carecer de información estadística, de estudios o de datos con cierto nivel
de profundidad acerca del perfil psicosocial de la delincuencia, la reincidencia, el desplazamiento territorial de los delitos y muchos otros aspectos es,
desde luego, un problema. Esta carencia no permite focalizar las acciones ni
menos establecer las correlaciones positivas entre institucionalidad operativa, prevención del delito, perfil profesional y formación policial.
Entre las consecuencias más inmediatas del aumento del temor figura
el incremento de armas de fuego en poder de particulares y la intensificación de las actividades de la industria de la seguridad privada, que incluye
desde atención personalizada hasta la dotación de sofisticados sistemas
electrónicos. Quien compra un arma de fuego acepta implícitamente hacer
uso de ella en contra de otro ser humano.
En semejante escenario, la disuasión de la violencia ya no se produce
como resultado exclusivo de la acción policial o del sistema penal, sino que
se transforma en un problema cultural al interior del cuerpo social que
inhibe los controles sociales emotivos y de valores, que rechazan contenidos o simulaciones simbólicas de violencia. El lenguaje amenazante, la
rudeza del entorno físico, el ruido intolerable y el individualismo amoral
construyen una atmósfera de agresividad que genera ambientes de violencia y estados alterados favorables al uso de armas.
En este contexto, el papel de los medios de comunicación es esencial
y lo es también la capacidad que exhiba el Estado para legitimar sus
mensajes. La región, más allá de las deficiencias objetivas que presenta en
materia de Seguridad Ciudadana, acusa un exceso de cobertura mediática
de temas delictuales. Este exceso satura el ambiente con mensajes marcadamente sensacionalistas y acusadores de la autoridad que reafirman el
ambiente de violencia. A todas luces no existe un equilibrio informativo
en la materia.
Son varias las razones que pueden explicar la proclividad de los medios
a destacar, a través de sus titulares, la temática de la delincuencia. La más
obvia se refiere a que las noticias de crónica roja o amarilla capturan
rápidamente la atención del público. En este sentido, es innegable que la
presión del rating o el tiraje ha empujado a noticiarios televisivos y a diarios
a dedicar más espacio a la cobertura de estos delitos. Ello no debería causar
escándalo ni sorpresa. En una sociedad libre, los medios de comunicación
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Santiago Escobar / Jacqueline Muniz / Rafael Sanseviero / Marcelo F. Sain / José M. Zacchi
tienen perfecto derecho a definir su línea editorial y a escoger libremente
qué noticias desean destacar.
El hecho adquiere una connotación diferente cuando no existe un
mercado con equilibrio informativo y el monopolio mediático manipula los
públicos y crea artificialmente climas de opinión. Si la densidad ciudadana
no alcanza para impulsar la autocorrección del mercado de medios, para así
asegurar el equilibrio informativo que debe caracterizar a una sociedad
libre y democrática, se requiere de decididas políticas de fomento que generen una mayor pluralidad editorial de los medios y una mayor mesura y
compromiso social positivo de los estilos noticiosos. Ello es vital para generar una atmósfera social de transparencia informativa, que desincentive el
rumor y los trascendidos y que instale una amplia información de base
sobre los temas.
Participación de la comunidad. El quinto aspecto es el referido a la participación de la comunidad, entre cuyos contenidos están los esfuerzos
cooperativos para la recuperación de espacios públicos, el papel de las
organizaciones sociales, el fomento de la confianza entre ciudadanía y
policía y, algo muy importante, el trabajo comunicacional de base, que, en
una sociedad mediática, juega un gran papel en la potenciación de los
símbolos y en la construcción de percepciones y de atmósferas sociales.
En este ámbito, la eficacia y eficiencia de las acciones tienen un componente de cambio cultural que produce periodos indeterminados –en ningún
caso cortos o inmediatos– para el cumplimiento de metas. En muchas ciudades de la región se ha producido un reacomodo espacial y social importante en las últimas décadas, que no ha sido ni suficientemente diagnosticado ni asumido como una variable política para la elaboración de políticas
públicas de Seguridad Ciudadana.
El territorio debe dejar de ser considerado como un espacio físico de
despliegue de recursos policiales, y entenderse, tal como lo señalamos,
como una variable política compleja, con identidades culturales y socioeconómicas que lo configuran estructuralmente de manera particularizada,
incluso dentro de una misma comuna. Todas las experiencias de barrio
seguro indican que incluso la comuna resulta un ámbito demasiado amplio
para las asociaciones participativas basadas en la identidad.
Este déficit conceptual acerca del territorio se refleja en la baja sincronía
que adquieren las diversas competencias institucionales en materia de
Seguridad Ciudadana en un mismo espacio, se trate de la policía, de los
tribunales, de la administración municipal o de las autoridades nacionales.
La Seguridad Ciudadana como política de Estado
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Las cosas parecen estar demasiado dispersas y la coordinación en la base se
presenta difícil.
El territorio debe ser tratado como un nicho ecológico y político y
comprendido en toda su complejidad para activar la participación ciudadana al momento de planificar la seguridad. Dentro de ese nicho existe un
capital social que no debe ser desperdiciado para generar una política de
Seguridad Ciudadana dentro de un concepto de desarrollo (v. Banco
Mundial. PovertyNet). Ese capital social no puede ser activado sin la
aplicación de rutinas de confianza entre la autoridad política, las policías y
los ciudadanos de un barrio. Y esto es uno de los aspectos más difíciles de
la responsabilidad estatal. Por muchas de las razones ya vistas, el despliegue policial en los territorios se entiende muchas veces como un “acto
civilizatorio” del poder central y no como la prestación de un servicio o el
ejercicio de la autoridad. En zonas peligrosas, los cuarteles policiales
terminan sitiados por una población hostil y desconfiada y por lo tanto se
ven imposibilitados de desempeñar su labor.
La reforma del procedimiento penal en curso (creación de fiscales
locales) es una oportunidad para un cambio significativo en esta materia,
tanto por las exigencias técnicas de la investigación (mayor preparación
individual) como por el tipo de relación exigida entre policía y ciudadanos.
La creación de rutinas de confianza está referida a un ámbito de conocimiento mutuo entre policía y ciudadanía (que excluye la propaganda) sobre
la base de acciones que precisan tiempo para madurar.
Los índices de confianza de una comunidad están directamente vinculados con el desarrollo cívico de la sociedad y, en particular, con el
“empoderamiento” (enpowerment) de las organizaciones sociales. Según los
estudios realizados, la sustentabilidad del desarrollo social tiene un enlace
directo con el capital social de una comunidad. A su vez, este desarrollo
sustentable está en directa relación con los niveles de confianza que inspire
el sistema.
La construcción de un discurso público
El discurso político progresista en torno de la Seguridad Ciudadana es
en general fragmentado, y esto ocurre prácticamente en toda la región.
Resulta casuístico y recurrente a través de apelaciones a la eficiencia
operativa de las policías y a la búsqueda de mayor capacidad de adminis-
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Santiago Escobar / Jacqueline Muniz / Rafael Sanseviero / Marcelo F. Sain / José M. Zacchi
trar los castigos. En general carece de una base doctrinal democrática
desarrollada y de una línea argumental clara.
Siguiendo con atención la experiencia del desarrollo democrático en la
región y de los problemas y complejidades que relevan los estudios nacionales realizados, es posible afirmar que esta línea argumental se puede
desenvolver teniendo como eje dos conceptos involucrados en el tema. En
primer lugar, la responsabilidad de los actores institucionales y sociales y,
en segundo lugar, el principio de la cooperación público-privada.
Este último aspecto es un componente decisivo en el funcionamiento de
las sociedades de la región, no solo como un derivado de los temas del
mercado y la privatización de la economía, sino como un componente
crecientemente interactivo en las políticas públicas. Este elemento implica,
además, un mayor control de aspectos esenciales del bienestar ciudadano,
aspectos que se resuelven de manera creciente en el ámbito local o barrial.
En términos globales, existen tres responsabilidades claramente definidas involucradas en la provisión de Seguridad Ciudadana, además del
principio de cooperación público-privada, referido más arriba. Esas responsabilidades son la del ciudadano individual, la de la comunidad y la del
Estado, responsable funcional final de la calidad de la Seguridad Ciudadana que se distribuye como bien a la población.
a) La responsabilidad individual. Se trata de una demanda que emana
de la voluntad y de la libertad de todos los ciudadanos. Las dimensiones de
la voluntad y la libertad están siempre presentes en una sociedad democrática. La seguridad debe ser considerada un bien público perfecto a ser
proporcionado por igual a todos los habitantes del país. Sin embargo la
seguridad absoluta no existe, de ahí que esté referida a ciertas condiciones
de base, entre las que se encuentra la responsabilidad de los individuos por
el nivel de autocuidado que se asignan a sí mismos. Los individuos son
responsables por sus actos, pero, para que esa responsabilidad individual
pueda activarse, es necesario que previamente hayan sido formados e informados de manera tal que puedan discriminar sus acciones. Ello se logra a través de
la socialización y de la formación tempranas (escolaridad, educación familiar, comunicabilidad) y de la información en las etapas de socialización
intermedias y tardías (transparencia social e información).
Éste es el ámbito de la “preciudadanía”, entendida como un proceso
constitutivo del conjunto de derechos y de deberes de un individuo, en el
cual se asimilan patrones o valores de respeto al otro, de mediación, de
diálogo, de desactivación de la violencia, de prevención y de cooperación.
La Seguridad Ciudadana como política de Estado
37
El caso paradigmático es el concepto de autonomía protegida en materia de
drogadicción (alta información y formación bajo supervisión de personas
especializadas, para lo cual se usa fundamentalmente la escuela), que
previene el consumo desde muy temprana edad. Las políticas que se
pueden desarrollar a partir de esta responsabilidad se refieren sobre todo
al ámbito de la prevención. Allí donde la responsabilidad de los individuos
esté activada, es posible desarrollar políticas y acciones preventivas con
altas probabilidades de éxito.
b) La responsabilidad colectiva. Esta responsabilidad se vincula con el
papel que le corresponde a la comunidad en el tema de la Seguridad Ciudadana. La comunidad no puede impedir que alguien cometa un delito, pero
la acción colectiva puede y debe generar mecanismos para que la prevención se desarrolle y se transforme en un control social preventivo. Éste consiste
en la creación de atmósferas sociales beneficiosas que impidan la comisión
de delitos o faciliten la rehabilitación y la reinserción social del rehabilitado.
El punto territorial político de la responsabilidad colectiva es la comuna. Si se logran políticas adecuadas, se desarrolla un elemento bisagra entre
la máxima potencia de la prevención (individuos responsables y comunidad activa en el control social), la máxima eficiencia del control y la
represión expresada en las acciones del Estado. Cuando ello ocurre, se
optimizan los niveles de escala en el diseño de las políticas con contenido
de rehabilitación en materia de Seguridad Ciudadana y se generan condiciones adecuadas para que se concrete de manera práctica el principio de
cooperación público-privada (habilitación de sedes comunales, alumbrados públicos, uso de infraestructura privada, etc.).
Las acciones de prevención, vigilancia o cooperación con las autoridades
dependen de una responsabilidad colectiva activada. Si el territorio empieza
a ser observado en sus dimensiones de sociedad, se encontrará que éste tiene
una gran significación en materia de Seguridad Ciudadana, particularmente
un componente socioespacial del territorio comunal: el barrio.
c) La responsabilidad estatal. El Estado está obligado a proveer un
orden jurídico y una orientación política en materia de Seguridad Ciudadana. La responsabilidad estatal se desarrolla con miras a alcanzar la máxima
eficiencia de los procedimientos policiales y judiciales para el control y la
represión del delito, y a generar políticas de regulación y fomento que
permitan que se expresen las otras responsabilidades.
La eficiencia estatal no se mide por la ausencia de delitos, sino por la
percepción ciudadana de que la seguridad está bajo control. Por ello el
38
Santiago Escobar / Jacqueline Muniz / Rafael Sanseviero / Marcelo F. Sain / José M. Zacchi
Estado es el garante final de la calidad de la Seguridad Ciudadana de que
gozan los habitantes de un país.
Policía comunitaria y modelos de prevención
Por último es necesario señalar que, en el imaginario progresista, el
tema de la policía comunitaria y las políticas de prevención son algunos de
los temas que generan mayor adhesión.
La prevención como política es esencialmente una actividad educativa
e informativa. Una definición adecuada es la que la señala como el esfuerzo
destinado a reducir la probabilidad de un hecho delictivo, ya sea mediante
una acción cara a cara (desestimulación directa) o a través de una campaña
amplia (desestimulación de entornos sociales) mediante el uso de técnicas
educativas, persuasivas o de convencimiento.
Los partidarios de la política señalan que la prevención tiene fuertes
ventajas frente a la represión, aunque ambas no se excluyen sino que se
complementan. En general, todas las evaluaciones de política demuestran
que la efectividad de la prevención es mayor que la represión o la rehabilitación. Ello debido a que desarrolla un proceso de identificación muy fuerte que
potencia la responsabilidad individual (Bureau of Justice Statistics).
Por otra parte, el costo de la prevención, por ejemplo a través de la
educación, es considerablemente menor que lo que se invertiría en represión o rehabilitación. Para llevarla a cabo no se requiere implementar una
infraestructura nueva para transmitir los conocimientos: se cuenta con una
población cautiva-base dentro del aparato educativo formal, existen procedimientos que conforman rutinas que acercan a una población de jóvenes
y adultos de manera normal a la institución, etc. El costo principal lo
constituye la formación de activadores o monitores del programa, lo que
puede ser satisfecho dentro del mismo marco de profesores o en una mezcla
entre apoderados y profesores. En contraste con métodos represivos, el
Estado puede delegar y compartir las responsabilidades en la materia
involucrando entes privados (la familia, la comunidad, ONGs, municipalidades, colegios...). En los procedimientos represivos solo pueden intervenir organismos especializados del Estado.
Una ventaja importante de la prevención es el fomento de la responsabilidad individual y, con ello, de la instalación o fortalecimiento de la ciudadanía. Así un tema que a simple vista parece una amenaza se aprovecha como
La Seguridad Ciudadana como política de Estado
39
una oportunidad de desarrollo social. Hay aquí implícita una dimensión no
explorada de impactos secundarios que hace enormemente atractivo este
instrumento. Por lo mismo, la prevención como acción no responde a técnicas
o metodologías precisas o cerradas de validez general y resultados previstos.
Por el contrario, en su desarrollo se presentan diferentes opciones y combinaciones, debido a lo cual los procedimientos deben ser flexibles y estar
dotados de una gran capacidad de corrección en proceso. Para que ello
ocurra, además de la solidez conceptual y la claridad de los objetivos, es
fundamental validar un concepto de política de prevención al interior del
aparato público y, desde ahí, proyectarlo a la comunidad.
No se debe confundir el aspecto disuasivo que involucra siempre a la
policía con la prevención. La prevención es una política con ausencia, o casi,
de elementos de fuerza.
En cuanto a las policías comunitarias, es necesario señalar que ellas
implican modelos de gestión más flexibles que el tradicional de la mayoría
de las policías (Frühling), fuertemente centralizado en el mando superior y
que obedece más a un modelo de institución de gobierno que de Estado. El
proceso se originó en el acercamiento del tema a la comunidad, luego de que
se hiciera notoria la necesidad de modernizar el funcionamiento de las
policías.
En términos generales, el modelo de policía comunitaria se enfoca en
áreas muy acotadas y pequeñas, promoviendo el establecimiento de relaciones estrechas con los habitantes del lugar a objeto de poder consultarlos
de manera permanente sobre su percepción del desempeño policial. Por lo
mismo, su énfasis se orienta hacia un trato suave de la comunidad y, en
general, a una reducción drástica de la violencia policial.
Cada situación es particular, lo que puede observarse en el Plan
Cuadrante y en el programa Comuna Segura Compromiso 100 de Chile; en
el programa de Policía Comunitaria de la Policía Militar de San Pablo y en
el de Belo Horizonte en Brasil; en el de Bogotá o en el de Guatemala. En
todos estos casos, las acciones preventivas son muy específicas y particularizadas. En todas partes concitan un fuerte apoyo de la población, ayudan
a mejorar la imagen que la ciudadanía tiene acerca de la policía y, lo más
importante, potencian un estado de confianza que se revierte en incentivo
para provocar un cambio de cultura en el interior de las instituciones
policiales. Sin embargo, la eficacia de las acciones preventivas en materia
policial no se ha validado suficientemente, ya que se carece de datos más
específicos al respecto.
40
Santiago Escobar / Jacqueline Muniz / Rafael Sanseviero / Marcelo F. Sain / José M. Zacchi
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Bibliografía complementaria
Los textos que se señalan como bibliografía complementaria constituyen una orientación
general para aquellos lectores interesados en seguir profundizando. Esta lista no es exhaustiva
y tampoco tiene la pretensión de ser la más importante sobre el tema. Simplemente aparece
como un complemento que los autores consideran útil para navegar en el complejo océano de
las políticas públicas referidas a la Seguridad Ciudadana.
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La seguridad pública en Argentina
Marcelo Fabián Sain
Introducción
La envergadura y complejidad que ha adquirido la problemática criminal en Argentina ha puesto en evidencia las deficiencias institucionales existentes en su sistema de seguridad pública y, muy particularmente, aquellas
derivadas del desempeño de los agentes gubernamentales responsables de
tomar decisiones, de las agencias policiales y de la justicia penal.
En su conjunto, la organización y el funcionamiento del sistema de
seguridad pública en Argentina, del que el sistema policial configura
apenas una dimensión particular, se estructuró sobre la base de un conjunto
de parámetros tradicionales que resultaron de un largo proceso histórico. Sus
características más importantes están centradas en: 1) el desgobierno político
sobre los asuntos de la seguridad pública y policiales; 2) el autogobierno
policial de la seguridad pública y del sistema policial mismo; 3) la deficiencia
de la justicia penal en la persecución penal de los delitos conocidos y en la
administración de la ejecución penal; y 4) la exclusión comunitaria de los
asuntos de la seguridad pública. Vayamos a su consideración.
En primer lugar, el modelo tradicional estuvo signado por un recurrente “desgobierno político” sobre los asuntos de la seguridad pública a través
del cual la dirigencia política y, en particular, las autoridades gubernamentales delegaron a las agencias policiales el monopolio de la administración
de la seguridad pública. Es decir, la seguridad pública configuró una esfera
institucional exclusivamente controlada y gestionada por la policía sobre la
base de criterios, orientaciones e instrucciones autónoma y corporativamente definidas y aplicadas sin intervención determinante de otras agencias estatales no policiales. En consecuencia, la dirección, la administración
y el control integral de los asuntos de la seguridad pública, así como la
organización y el funcionamiento del sistema policial, quedaron en manos
de las propias agencias policiales, generando así una suerte de “policialización de la seguridad pública”.
Por su parte, esta impronta de desgobierno político y de delegación en las
agencias policiales del ejercicio de la administración de la seguridad pública
trajo aparejada la autonomización política de la policía, permitiendo que ésta
44
Marcelo Fabián Sain
definiera sus propias funciones, misiones y fines institucionales, proporcionara sus propios criterios y medios para cumplirlos o alcanzarlos y, en ese
marco, también estableciera los objetivos y orientaciones generales de la
seguridad pública en su conjunto. De cara al interior de las agencias policiales, ello apuntaló una marcada independencia doctrinal, orgánica y funcional
en su desarrollo y proyección institucional frente al gobierno estatal y frente
a la sociedad política y civil, y permitió que estas agencias actuaran con
frecuencia como si estuvieran por encima y más allá de la autoridad constitucional del gobierno, protegiendo cada vez más sus logros e intereses
autodefinidos y resistiendo con relativo éxito todo tipo de iniciativa gubernamental tendiente a erradicar, reducir o cercenar dicha autonomía.
En segundo término, como consecuencia del desgobierno político y de
la impronta delegativa señalada, el modelo tradicional ha supuesto el
“autogobierno policial” sobre la seguridad pública y el sistema policial
mismo. Tal como ya se dijo, en nuestro país, la institución policial contó con
amplios márgenes de autonomía para autogobernarse orgánica y funcionalmente y, desde allí, ejercer el gobierno de la seguridad pública general.
En este marco, las agencias policiales de nuestro país se conformaron
sobre la base de una estructura orgánico-funcional centralista. Esta estructura ha supuesto, por un lado, la unicidad funcional dada por la concentración en un mismo cuerpo de las funciones de seguridad preventiva y de
investigación criminal, bajo la conducción institucional y la dependencia
orgánica de un único mando policial. Por otro lado, implicó un centralismo
organizacional basado en la existencia de una conducción policial centralizada y ejercida por un “estado mayor” de carácter castrense, con estructura
cerrada, hiperjerarquizada y militarizada. Además, ello se asentó en un
régimen de personal militarista signado por una carrera policial y un
sistema de personal, pases y ascensos de corte netamente castrense.
Con relación a las prácticas policiales regulares, en la mayoría de las
policías de nuestro país éstas estuvieron caracterizadas por un trazo “autoconservativo”, es decir, estuvieron centralmente orientadas a reproducir
las condiciones de delegación gubernamental y de autogobierno policial
mencionadas, y a preservar la institución policial en forma autodefinida y
autosustentada, más que al desarrollo de una labor eficiente en la prevención y represión del delito.
En este marco, los tipos tradicionales de “policiamiento” estuvieron
generalmente orientados al ejercicio de formas de control social extrainstitucional no encaminadas principalmente a la seguridad preventiva
La seguridad pública en Argentina
45
sino, más bien, a la inspección e inculcación de disciplina de todo tipo de
conductas no delictivas –generalmente inscritas en conceptos amorfos de
salubridad y moralidad social– consideradas y estigmatizadas por la propia policía como susceptibles de vulnerar una cierta noción autoimpuesta
de orden público. Vale decir, la policía, antes que prevenir delitos, se
autoproyectó como una instancia de resguardo institucional de una concepción de orden público no delimitado al sistema penal y contravencional
positivo sino, más bien, determinado por los criterios de criminalidad,
decencia pública y/o seguridad autodefinidos por la propia agencia y
generalmente expresados en resoluciones y normas administrativas adoptadas autónomamente por la institución policial.
Esta misma orientación se concretó a través del predominio de una
forma de “policiamiento disuasivo y reactivo” centralmente asentado en el
uso directo de la fuerza y en criterios de “mano dura”. En este sentido, en
el modelo tradicional, la asimilación de la prevención por la disuasión se ha
basado en la consideración de que una adecuada tarea preventiva requiere
en esencia de un número elevado de policías en la calle llevando a cabo
intervenciones reactivas y de choque a partir del uso directo de la fuerza,
más que intervenciones planificadas sobre la base de la recolección y
tratamiento analítico de información fidedigna sobre la dinámica delictiva.
Por cierto, esta modalidad de policiamiento ha favorecido el uso regular de
la fuerza como método predominante de intervención policial táctica, y el
recurrente desarrollo de ciertas formas de violencia por parte de las agencias policiales en el desempeño cotidiano de sus tareas.
Ahora bien, la legitimación de modalidades de policiamiento asentadas
en el predominio de la violencia innecesaria ha creado condiciones propicias para la producción sistemática de formas de violencia extralegal y ello,
en parte, fue diluyendo el límite entre el delito y la actividad policial, entre
los delincuentes y la policía, ya que ha implicado la utilización de medios
ilegales durante el desempeño de las labores policiales ordinarias. De igual
forma, en numerosas ocasiones, esta impronta de extralegalidad ha conllevado la participación policial directa e indirecta en actividades ilícitas
desenvueltas por diversas organizaciones o grupos criminales mediante
diferentes formas de complicidad, encubrimiento y protección de dichos
grupos o a través de la intervención regular de policías en los mismos,
conformando así un verdadero sistema penal subterráneo.
De este modo, en Argentina, la recurrente estructuración de prácticas
policiales asentadas en el empleo regular de estas formas de violencia ex-
46
Marcelo Fabián Sain
tralegal ha contribuido, por cierto, a la conformación de una modalidad de
policiamiento regulatorio del delito, cuya consecuencia más significativa
ha sido el establecimiento de un circuito sólido de autofinanciamiento
policial generado en un conjunto de dádivas y fondos provenientes de
diversas actividades delictivas permitidas, protegidas o llevadas a cabo por
los propios agentes policiales y avaladas políticamente.
En tercer lugar, el modelo tradicional de seguridad pública estuvo
signado por el “desempeño deficiente de la justicia criminal” en sus labores
de persecución penal del delito, y en la organización y funcionamiento del
sistema penitenciario encargado de la ejecución institucional de las penas
impuestas por aquélla.
En general, tanto en el ámbito de la justicia federal como en el de la
justicia criminal y correccional de la Capital Federal y de las diferentes
jurisdicciones provinciales, solamente una ínfima parte de las causas penales conformadas en dichas instancias ha llegado a ser elevada a juicio
mientras que otras pocas han finalizado por suspensión del juicio a prueba
o por juicio abreviado. Ello configuró una desvirtuación del juicio como
instancia y etapa fundamental del proceso penal y, al mismo tiempo, ha sido
una clara expresión de la ineficiencia que ha primado en el periodo de
instrucción –previo al juicio–, es decir, en la investigación penal preparatoria del hecho delictivo conocido y registrado por el sistema jurisdiccional o,
dicho de otra manera, en la investigación preliminar.
Estas deficiencias han sido el resultado del predominio, entre los principales agentes judiciales encargados de la investigación preliminar, de una
concepción institucional marcadamente formalista y conservadora de un
conjunto de prácticas y ritos institucionales tradicionales y profundamente
anacrónicos, con algunos cambios en el diseño procesal –llevados a cabo en
la mayoría de las jurisdicciones del país– y con la celeridad procesal que se
impone a partir del significativo aumento y complejidad de las causas
penales iniciadas en los últimos años. Todo ello, además, se ha visto ponderado por el carácter enteramente escrito, rutinario y altamente burocratizado
de la etapa de instrucción así como también por la exacerbada valorización
de las pruebas producidas durante la instrucción, su incorporación (a través
de la mera mención o de la lectura de los actos probatorios de la instrucción)
en la etapa del plenario en forma ordinaria –y no excepcional–, y el fraccionamiento de la audiencia en detrimento de la unidad del juicio.
Como consecuencia de estas deficiencias en la etapa de la investigación
preliminar, gran parte de las actividades propias de ésta –fundamental-
La seguridad pública en Argentina
47
mente las atinentes al desarrollo de los sumarios de prevención y a la
investigación misma de los hechos delictivos objetos del proceso– ha sido
entera o parcialmente delegada por los jueces de instrucción o por fiscales
a las propias fuerzas policiales.
Por su parte, la administración de la ejecución penal de la justicia criminal
también es significativamente deficiente. En nuestro sistema institucional, es
el juez el que toma la decisión de la sentencia y, cuando ésta supone la
aplicación de una pena de prisión, la ejecución de la misma está en manos del
sistema penitenciario, que depende orgánica y funcionalmente del poder
administrativo. De hecho, los jueces no han ejercido ningún tipo de control
sobre el cumplimiento de la pena, su duración, las condiciones de detención,
etc. Ello ha dado lugar a una endeble judicialización de la ejecución de la pena
signada por la inexistencia de mecanismos procesales concretos y eficientes
de vigilancia judicial del cumplimiento de la pena de prisión.
En cuarto término, en el modelo tradicional de nuestro país, la relación
existente entre la comunidad y la policía ha estado caracterizada por “la
ausencia de toda modalidad e instancia de intervención o participación
comunitaria en los asuntos de la seguridad pública” y, particularmente, en
el diseño, implementación y evaluación de las políticas de seguridad y en
el control del desempeño policial. Ello configuró, por cierto, una consecuencia previsible del desgobierno político sobre la seguridad pública y, en
particular, del autogobierno policial.
En el modelo tradicional, el principal contacto establecido entre la
policía y la ciudadanía estuvo dado históricamente por la formulación de
denuncias por parte de la población en general y las solicitudes –básicamente, por vía telefónica– de intervención policial frente a hechos delictivos
consumados. Sin embargo, la desconfianza relativa de la población acerca
del accionar policial y, en particular, la creencia o sensación generalizada de
que un buen número de los delitos menores se producen bajo el amparo
policial directo o indirecto han puesto en tela de juicio inclusive la denuncia
como un medio fiable y eficaz para prevenir o luchar contra el delito. De
todos modos, las solicitudes de intervención policial formuladas por las
víctimas o testigos de algún delito solamente han dado lugar a un tipo de
intervención policial de carácter exclusivamente reactivo, ya que aquel
requerimiento se ha producido generalmente durante la comisión de hechos delictivos o en el momento inmediato posterior de los mismos.
En suma, estas tendencias históricas parecen haber colapsado. Vayamos al análisis de este proceso.
48
Marcelo Fabián Sain
Sociedad y problemática criminal en Argentina
Según el Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001,
realizado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (Indec), Argentina cuenta con una población de 36.260.130 personas, de las cuales 17.659.072
son hombres y 18.601.058 son mujeres; 89,3% de la población habita zonas
urbanas mientras que 10,7% vive en zonas rurales.
En el segundo semestre de 2003, de acuerdo con los resultados de la
Encuesta Permanente de Hogares, llevada a cabo por el mismo instituto, en
las 28 aglomeraciones urbanas más importantes del país, 20,5% de la población se encontraba por debajo de la línea de indigencia –pobreza extrema– y 47,8% por debajo de la línea de pobreza. En estas mismas aglomeraciones, 14,5% de la población económicamente activa estaba desocupada y
16,3% se encontraba en situación de subocupación.
El territorio nacional ocupa una extensión de 3.761.744 kilómetros
cuadrados.
El aumento del delito y de la violencia criminal
En este escenario, a lo largo de los últimos años, la violencia y el delito
han aumentado significativamente. La tasa de criminalidad, esto es, la tasa
de hechos delictuosos registrados por cada 100.000 habitantes, ha crecido
desde los años 70, aunque a partir de los 90 dicha tasa haya aumentado hasta
el punto de superar sensiblemente los niveles alcanzados durante las
décadas anteriores.
En 1990, la tasa de criminalidad fue de 1.722 hechos delictivos registrados en todo el país, mientras que esa misma tasa en el año 2001 fue de
3.182,48 delitos y en el año 2002 alcanzó 3.575,99 delitos. Esto significa que,
durante los últimos 12 años, se ha producido un aumento de la tasa de
hechos delictuosos registrados equivalente a casi 100% (v. anexo I).
Las estadísticas oficiales de la Dirección Nacional de Política Criminal,
indican que “la evolución a lo largo de la década del 90 de la tasa de delitos
contra la propiedad registrados en el país fue muy similar a la de la totalidad
de los hechos presuntamente delictuosos, registrándose igualmente un
descenso similar en el paso de 1990 a 1991, creciendo progresivamente a
partir de ese momento hasta el año 2001, para llegar a 2.114 cada 100.000
habitantes”, a lo que se agrega que, “en el caso de los delitos contra las
personas, la evolución a lo largo de la década presenta una tendencia
La seguridad pública en Argentina
49
creciente de carácter gradual, llegando al año 2001 con una tasa de 569
delitos registrados cada 100.000 habitantes”.
En el año 2002 se registraron un total de 1.340.529 hechos delictivos, de
los cuales 16% fueron delitos contra las personas –211.002 hechos delictivos
registrados, equivalentes a una tasa de criminalidad de 562,87 delitos–; 70%
fueron delitos contra la propiedad –936.864 hechos delictivos registrados
equivalentes a una tasa de criminalidad de 2.499,18 delitos–; y 14% restantes
fueron otros delitos.
Entre los delitos contra las personas, 59% constituyeron lesiones dolosas –125.267 hechos equivalentes a una tasa de 334,16 lesiones–; 29% fueron
lesiones culposas; 2% homicidios dolosos (incluye tentativas) –3.453 hechos
equivalentes a una tasa de 9,21 homicidios–; 2% fueron homicidios culposos; y 8% conformaron otros delitos contra las personas.
Asimismo, un total de 192.103 personas resultaron víctimas de los delitos
contra las personas, lo que significó una tasa de 512,45 víctimas de este tipo
de delitos por cada 100.000 habitantes. De ese total de víctimas, 60% fueron
hombres –116.712 víctimas masculinas–; 37% fueron mujeres –71.337 víctimas femeninas–, y en 4.054 casos no constó el género de las víctimas.
Con relación a los homicidios dolosos, los hechos registrados en todo el
país durante 2002 fueron 3.453 delitos –incluyendo las tentativas–, lo que
significó una tasa nacional de 9,21 homicidios dolosos por cada 100.000
habitantes. Ello fue levemente mayor que durante 2001, año en el que se
registraron 3.048 homicidios dolosos –incluyendo 888 tentativas– en todo
el país, es decir, el equivalente a una tasa nacional de 8,23 homicidios dolo1
sos por cada 100.000 habitantes .
La distribución territorial de los homicidios dolosos consumados presenta una fuerte condensación en las jurisdicciones que poseen las mayores
concentraciones urbanas. Durante 2001, en la provincia de Buenos Aires se
registraron 1.632 homicidios dolosos, lo que equivale a más de la mitad del
total de homicidios dolosos ocurridos en el país. En un rango muy inferior,
le siguieron la provincia de Santa Fe con 204 hechos, luego Córdoba con 162,
la Ciudad de Buenos Aires con 152 y la provincia de Mendoza con 127 hechos.
1. En conjunto, estos datos, absolutos y relativos, no son elevados en comparación con los
registros regionales e internacionales. Dentro del grupo de delitos contra las personas registrados en 2001 y 2002 en todo el país, el homicidio doloso ha sido uno de los delitos que
menor frecuencia presentó (2%). No obstante, la singularidad de este tipo de delito está dada
por su gravedad e irreversibilidad. Además, es un expresivo indicador del grado de violencia
social existente.
50
Marcelo Fabián Sain
Estos valores son iguales a los producidos durante el año anterior, por lo que
se ha observado una cierta estabilización de este tipo de evento delictivo.
Durante 2002, el número total de víctimas de los homicidios dolosos
registrados en el país fue de 3.235 personas y 2.570 resultaron imputadas
como responsables de los mismos; 66% del total de esos hechos fue cometido con armas de fuego: 20% con armas blancas; 8% sin armas; 4% con otras
armas; y 2% sin datos al respecto. Además, 47% de esos homicidios dolosos
no se produjo en ocasión de otro delito, mientras que 36% de los mismos
ocurrió en ocasión de robo; 6% en ocasión de otro delito y 1% en ocasión de
violación.
Entre las víctimas de estos hechos, 88% eran varones y 12% mujeres.
Asimismo, 25% tenía entre 25 y 34 años; 19% entre 18 y 24 años; 13% entre 35
y 44 años; 13% eran menores de 18 años; 9% entre 45 y 54 años; 6% entre 55
y 64 años; y 6% tenía más de 65 años. A su vez, 90% eran civiles; 2% policías
fuera de servicio; 1% policías en servicio; y 1% agentes de seguridad privada.
Entre los imputados de homicidio doloso, 95% eran varones y 5%
mujeres; 23% tenía entre 18 y 24 años; 22% entre 25 y 34 años; 15% eran
menores de 18 años; 10% entre 35 y 44 años; 8% entre 45 y 54 años; 3% entre
55 y 64 años; y 2% tenía más de 65 años. A su vez, 83% eran civiles; 4%
policías fuera de servicio; 4% policías en servicio; y 1% agentes de seguridad
privada.
Por su lado, entre los delitos contra la propiedad, 50% fueron robos
(incluye tentativas) –469.899 hechos equivalentes a una tasa de 1.253,50
robos–; 41% fueron hurtos (incluye tentativas) –386.718 hechos equivalentes a una tasa de 1.031,61 hurtos–; y 9% fueron otros delitos contra la
propiedad. Y entre los otros delitos registrados, 62% fueron delitos contra
la libertad; 13% contra el Estado y la comunidad; 12% fueron delitos
violatorios de leyes especiales; 8% delitos vinculados al tráfico de estupefacientes; y 5% delitos contra la honestidad y el honor.
Entre los robos, durante 2002, 87% fueron robos de propiedades, excluyendo autos y bancos; 12% fueron robos de autos; y los restantes fueron
robos a bancos –134 en total; 85% de los robos –excluidos los de autos–
fueron con inculpados desconocidos y 15% lo fueron con inculpados
conocidos; al mismo tiempo que 89% de los robos de autos fueron con
inculpados desconocidos y 11% lo fueron con inculpados conocidos. Asimismo, 57% de los robos –excluidos los de autos– fueron sin armas; 36% con
armas de fuego y 7% con otras armas, mientras que 77% de los robos de
autos fueron con armas de fuego; 19% sin armas y 4% con otras armas.
La seguridad pública en Argentina
51
Entretanto, 93% de los inculpados de robo –excluidos los de autos– eran
varones y 7% mujeres, al tiempo que 96% de los inculpados de robo de auto
eran varones y 4% mujeres. De los inculpados de robo –excluidos los de
autos–, 50% eran mayores de 21 años; 27% tenía entre 18 y 21 años; y 23%
eran menores de 18 años. Y entre los inculpados de robo de autos, 44% eran
mayores de 21 años; 34% tenía entre 18 y 21 años y 22% eran menores de 18
años.
En las grandes ciudades argentinas, el crecimiento delictivo registrado
durante los últimos años ha estado acompañado de un significativo aumento de los niveles de violencia. Durante 2001, en la Ciudad de Buenos Aires,
39,6% de la población fue víctima de al menos un delito, mientras que 60,4%
no fue víctima de ningún delito. El porcentaje de población que ha resultado
víctima de algún delito contra la propiedad alcanzó 29,1%. No obstante, el
porcentaje mayor es el que correspondió a los robos con violencia, registrándose en este rubro 9,4%. Éste es un delito de fuerte impacto social dado
que se trata de hechos con intención de robo que implican el uso directo de
violencia física contra las personas. En segundo término se ubicó el robo de
objeto en vehículo con 7,6%, seguido por los hurtos personales con 6,8%, la
corrupción con 6,8%, el vandalismo con 5,6%, el robo en vivienda con 4,9%,
el robo de moto-motocicletas con 4,7%, las lesiones y amenazas con 3,7%, el
robo de vehículo con 2,5% y las ofensas sexuales con 1,1%.
Asimismo, entre los años 1998 y 2001 ha habido una tendencia a la
estabilidad general de los niveles de victimización en la mencionada
metrópolis. Sin embargo, en 1999 hubo un pequeño decrecimiento, aunque
desde entonces se produjo un incremento leve pero sostenido hasta el año
2001. En esos años, los delitos sin violencia o la amenaza del uso de la misma
han disminuido relativamente, mientras que han aumentado aquellos cuya
modalidad ha sido violenta. En efecto, el robo con violencia en 1998 significó 8,2%, mientras que en 1999 subió a 11,9%, y a partir de ese año comenzó
a decrecer levemente –9,8% y 9,4% para los años siguientes. Sin embargo,
si tomamos el valor del año 1998 como base, la tendencia general en estos
años fue al aumento y, además, el valor menor de 8,2% resulta muy elevado
en relación con los parámetros internacionales.
En la provincia de Buenos Aires, los niveles delictivos son altísimos y
el incremento de los hechos delictivos conocidos es también considerable.
En 2002, se produjeron 347.566 hechos delictivos, entre los cuales se cometieron 1.964 homicidios dolosos, 720 violaciones, 134.654 robos sin lesiones o muertes, 10.832 robos que terminaron en lesiones o muertes, 79.735
52
Marcelo Fabián Sain
hurtos y 2.309 delitos contra la libertad. Excepto en los casos de violaciones,
durante 2001 los registros delictivos fueron sensiblemente menores a los de
2002. En efecto, en 2001 se cometieron 300.470 hechos delictivos, entre los
cuales se produjeron 1.632 homicidios dolosos, 848 violaciones, 108.281
robos sin lesiones o muertes, 10.070 robos que terminan en lesiones o
muertes, 61.591 hurtos y 1.300 delitos contra la libertad.
Por su parte, durante los últimos años, en el Gran Buenos Aires, donde
se concentra más de 75% de los hechos delictivos cometidos en el ámbito
provincial, las tendencias de victimización han sido semejantes a las de la
Ciudad de Buenos Aires, pero los niveles de victimización y el grado de
violencia de los delitos han sido mayores. Durante el año 2000, 39,3% de la
población fue víctima de algún delito, al mismo tiempo que 60,7% no fue
víctima de ninguno. El porcentaje de la población que ese año resultó
víctima de algún delito contra la propiedad alcanzó 34,1%, mientras los
robos con violencia significaron un 12,3%. En 1998, este rubro significó
11,1% y en 1999 subió a 14,5%, lo que dio cuenta de un notable aumento de
la violencia delictiva en ocasión del robo. Asimismo, a lo largo del año 2001,
42,2% de la población fue víctima de algún delito y 57,8% no lo fue; 12,3%
fue víctima de robos con violencia; 10% sufrió robo de vivienda; 8,4% robo
de moto-bicicleta; y 7,7% robo de automotor.
En Rosario, otra gran urbe del país, ocurre algo análogo. Durante 2000,
46,1% de la población fue víctima de delito, lo que ha supuesto un porcentaje mayor de personas victimizadas con relación a los casos anteriormente
citados; 35,8% de la población victimizada ha sido víctima de algún delito
contra la propiedad, mientras los robos con violencia significaron 11,9%, esto
es, menos que el 12,7% correspondiente a 1999 pero más que el 7,4%
registrado en 1997. Finalmente, en la ciudad de Córdoba, durante 1999,
solamente 34,7% de la población fue victimizada y 9,4% fue víctima de
robos con violencia.
La criminalidad organizada
Ahora bien, en este contexto, no solamente se incrementó la delincuencia común, sino que también creció la criminalidad protagonizada por
organizaciones delictivas que cuentan con un amplio desarrollo logístico y
operativo y cuyas actividades ilegales apuntan a la generación de un alto
nivel de rendimiento económico. Las modalidades delictivas de estas
asociaciones ilícitas poseen un importante despliegue territorial –en algu-
La seguridad pública en Argentina
53
nos casos, de alcance internacional y, en otros, de alcance nacional o
regional– y su grado de complejidad organizacional, compartimentación
funcional, profesionalización y coordinación operativa entre los diferentes
grupos y subgrupos componentes le otorgan una relativa gravitación
social. Entre las actividades delictivas desarrolladas por estos grupos y
consorcios se destacan el tráfico y comercialización de drogas, el tráfico y
venta ilegal de armas, el robo, “doblaje” y desarme de automóviles y venta
ilegal de auto-partes, los robos calificados bajo las modalidades de asaltos
cometidos por los denominados “piratas del asfalto” y el secuestro de personas.
El tráfico y comercialización minorista de drogas ilegales –en particular, de cocaína y marihuana– constituye la actividad ilícita más importante
y de mayor rentabilidad de estos núcleos delictivos. Por cierto, durante los
últimos años, este tráfico, distribución y consumo local –en particular de la
cocaína y de la marihuana provenientes de países vecinos– se ha incrementado notablemente.
Por su parte, el tráfico y venta ilegal de armas no configura una actividad delictiva de alta rentabilidad, pero su relevancia está dada por el hecho
de que este circuito provee la logística de armas para gran parte de la
criminalidad violenta. El grueso de este mercado ilegal es provisto principalmente por el armamento ligero y pequeño –pistolas y revólveres–
robados o ilegalmente traficados desde los lugares de custodia policialjudicial de las armas secuestradas o decomisadas judicialmente, y por el
reciclado de las armas declaradas en desuso por las fuerzas policiales, que
no son destruidas y son ilegalmente colocadas en el mercado negro.
El robo y desarme de automóviles y la venta ilegal de auto-partes
constituyen una de las actividades delictivas de mayor crecimiento, complejidad y rentabilidad consolidada durante los últimos años en las grandes
urbes de Argentina, en particular, en la provincia de Buenos Aires. Este
problema delictivo conlleva, además, altísimos niveles de violencia, particularmente en el robo del automóvil, ya que es una de las principales causas de
los homicidios dolosos. Asimismo, implica una compleja interrelación entre
los diferentes grupos que participan del negocio, esto es, los encargados del
robo del vehículo, los que regentan los “desarmaderos” en donde los vehículos robados son desarmados y se lleva a cabo la venta de auto-partes, las denominadas “empresas recuperadoras” de autos robados y el sistema policial.
Otra modalidad criminal organizada que se ha desarrollado incipientemente durante los últimos años, en particular en el Gran Buenos Aires y
54
Marcelo Fabián Sain
en el resto de la provincia homónima, son los robos calificados bajo las
modalidades de asaltos cometidos por los denominados “piratas del asfalto”, esto es, el robo de mercadería en tránsito. Es una modalidad delictiva
no violenta, de carácter mayoritariamente local pero que está presente en
diferentes jurisdicciones provinciales, que genera una alta rentabilidad
económica y tiene un fuerte impacto en ciertos circuitos productivos y
comerciales lícitos. Es protagonizada por bandas relativamente complejas
encargadas del robo propiamente dicho, el almacenamiento y la distribución minorista a comercios encargados de su venta.
Finalmente, otra modalidad delictiva novedosa que ha tenido un desenvolvimiento considerable, principalmente en la provincia de Buenos
Aires, ha sido el secuestro y la privación de la libertad. En gran medida, este
tipo de hechos, en particular los secuestros practicados con propósito de
extorsión, parece haberse desarrollado con evidente patrocinio policial y
como forma de neutralizar ciertos intentos políticos de introducir cambios
en el ámbito policial o de presionar a las autoridades gubernamentales para
obtener prebendas o para neutralizar intromisiones.
Las condiciones sociales e institucionales del delito
Según el Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001, realizado por el Indec, Argentina cuenta con una población de 36.260.130 personas, de las cuales 17.659.072 son hombres y 18.601.058 son mujeres; 89,3% de
la población habita zonas urbanas mientras que 10,7% vive en zonas rurales.
En el segundo semestre de 2003, de acuerdo con los resultados de la
Encuesta Permanente de Hogares llevada a cabo por el Indec, en las 28 aglomeraciones urbanas más importantes del país, 20,5% de la población se
encontraba por debajo de la línea de indigencia –pobreza extrema– y 47,8%
por debajo de la línea de pobreza. En estas mismas aglomeraciones, 14,5%
de la población económicamente activa estaba desocupada y 16,3% se
encontraba en situación de subocupación.
Si a esta situación se la compara con la brecha de pobreza existente a
comienzos de los años 90, se puede apreciar que el actual deterioro social de
la población argentina se ha profundizado significativamente durante esta
década y a lo largo de los primeros años de la que está en curso. Este proceso
ha sido similar en todo el país, pero en los grandes centros urbanos ha sido
aún más profundo, tal como puede apreciarse en la región metropolitana de
Buenos Aires, es decir, la Ciudad de Buenos Aires y el Gran Buenos Aires.
La seguridad pública en Argentina
55
Pero, además, la pobreza y la indigencia adquirieron nuevas formas y
expresiones. Se volvieron más complejas y se hicieron más heterogéneas, tal
como pudo apreciarse en el Gran Buenos Aires. En el primer cordón del
Gran Buenos Aires –anillo urbano inmediatamente lindante con la Capital
Federal–, los segmentos pobres de la población llevan décadas habitando
los mismos lugares de residencia –hoy mucho más desmejorados y fuertemente empobrecidos–, y su aglutinamiento en ellos ha impedido el asentamiento de la nueva oleada de pobres provenientes del interior de la provincia, de la Ciudad de Buenos Aires y del país durante los últimos años. En
cambio, en el segundo cordón, a la población pobre tradicional se le han
incorporado los nuevos pobres asentados generalmente en terrenos inapropiados para ello. En el tercer cordón, se fueron conformando asentamientos
compuestos por los inmigrantes internos tardíos, mucho más pobres que
los anteriores y en situación de mayor marginalidad. Y, en el cuarto cordón,
conviven grupos de pobreza y marginalidad extrema conformada por
inmigrantes de los tres cordones precedentes y de la propia Ciudad de
Buenos Aires.
Al mismo tiempo, en las mismas franjas espaciales ocupadas por el
tercer y cuarto cordón poblacional, se han construido prolíficamente los
llamados countries y barrios cerrados habitados por sectores de la clase
media alta y clase alta que, pese a la cercanía física con los asentamientos
pobres de la zona, se encuentran aislados y son intencionalmente segregados de aquellos. En la actualidad, existen unos 252 countries y 139 barrios
cerrados en los que habitan unas 13.500 familias aproximadamente.
Así, a los guetos de pobres e indigentes se les suma los guetos de ricos y
adinerados, todo lo cual asemeja al Gran Buenos Aires con otras ciudades de
América Latina y la distancia dramáticamente de aquella sociedad local
signada durante los años 50 y 60 por altísimos niveles de empleo e integración social.
Esta compleja situación no solamente podría explicarse a partir del proceso de transformación social iniciado desde mediados de los años 70
–profundizado en los 80 y ampliado en los 90– y que estuvo signado por el
empobrecimiento de vastos sectores medios y la extrema pauperización de
los sectores bajos. Ello también fue una consecuencia del fracaso de un
conjunto de políticas de corte asistenciales y marcadamente clientelistas que,
sin perspectiva productiva de ninguna índole, atenuaron tal proceso pero no
lograron revertirlo. La consecuencia de ello ha sido la configuración de una
sociedad más fragmentada, polarizada y profundamente empobrecida.
56
Marcelo Fabián Sain
Una gran parte de la población pobre del Gran Buenos Aires como
también de la Ciudad de Buenos Aires habita numerosas “villas de emergencia”. Éstas configuran espacios altamente marginalizados en los que, al
compás del marcado deterioro de sus condiciones de vida, los lazos sociales
tradicionales se han ido quebrando. La violencia y el dominio coactivo del
crimen signan la cotidianidad de estos territorios aislados y relegados. El
temor corriente de sus habitantes a aquella violencia que los tiene como
principales víctimas, la estigmatización negativa frente al resto de la sociedad y la alta conflictividad existente en los planos individual y grupal
son moneda corriente en ellos. A su vez, la presencia estatal en estos ámbitos
es esporádica y parcial. Supone un doble juego de distribución esporádica
de recursos materiales escasos y de intervenciones policiales meramente
represivas, regularmente abusivas y hasta conniventes y regulatorias de las
actividades delictivas allí desarrolladas. Los lugareños son, así, víctimas de
la marginalidad social y económica, de la violencia delictiva y, casi siempre,
del accionar policial, que no discrimina al delincuente del vecino honesto y
que en numerosas ocasiones alienta al delito.
Ahora bien, ¿este contexto social permite establecer un vínculo directo
entre la pobreza y la delincuencia? Todo parece indicar que no.
En el año 2001, 33% de la población de la provincia del Chaco poseía
necesidades básicas insatisfechas, es decir, estaba sumida en una situación de pobreza e indigencia. Ese mismo año, se registraron allí un total
de 43.444 hechos delictuosos, alcanzando una tasa de 4.563,43 delitos por
cada 100.000 habitantes. En Formosa, provincia en la que 33,6% de la
población poseía las necesidades básicas insatisfechas, se registraron
13.087 delitos y se alcanzó una tasa de 2.595,67 delitos por cada 100.000
habitantes. En Salta, 31,6% de la población atravesaba por necesidades
básicas insatisfechas y se registraron 32.791 hechos delictivos, llegando a
una tasa de 3.072,20 hechos delictivos por cada 100.000 habitantes. Por su
parte, también en ese mismo año, las tasas de delito en las provincias de
Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe, en las que solamente 15,8%, 13% y
14,8% de sus correspondientes poblaciones poseían para entonces las necesidades básicas insatisfechas, fueron de 2.113,80, 4.004,40 y 3.091,63
hechos por cada 100.000 habitantes respectivamente. Vale decir que, en
las tres primeras provincias –en las que las necesidades básicas insatisfechas duplicaban las de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe–, las tasas de
delitos fueron entre 2.500 y 4.500 hechos registrados, mientras que en las
tres últimas provincias dichas tasas fueron entre 2.100 y 4.000 hechos
La seguridad pública en Argentina
57
delictivos, es decir, casi el mismo rango que en el de aquellas provincias
con pobreza extrema. Este ligero panorama no dice nada acerca de las
causas de los delitos cometidos en estos lugares, pero permite invalidar
como erróneo el malicioso vínculo establecido entre pobreza y delito. De
lo contrario en Chaco, Formosa y Salta la tasa delictiva debió haber duplicado a la existente en Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe.
Por cierto, lo que dio lugar a la conformación de situaciones de violencia
y, en su marco, de delincuencia violenta es la desigualdad social extrema
existente en determinados ámbitos urbanos aceleradamente desagregados
y deteriorados y, en cuyo contexto durante las dos últimas décadas, se fue
desarrollando un envolvente proceso de rápida marginación de gran parte
de la población de estos lugares. En ellos, sí se han constatado elevados
niveles de violencia delictiva pero que tienen a esa misma población como
la principal víctima. Desde luego, la creciente situación de marginalidad
extrema de vastos sectores pobres, fundamentalmente de jóvenes desocupados, y la profunda y acelerada polarización social dada en determinados
ámbitos urbanos como los existentes en el Gran Buenos Aires y en la Ciudad
de Buenos Aires, pero también en el Gran Rosario y en el Gran Córdoba
–lugares históricamente caracterizados por la alta integración social de sus
estratos bajos y medios–, han contribuido a crear y reproducir relaciones
signadas por la violencia interpersonal, ya sea en el ámbito familiar como
en el espacio barrial. Ello, en efecto, ha favorecido el aumento de los delitos
violentos, muy particularmente en los mencionados espacios altamente
favelizados, en los que las actividades criminales forman parte del ámbito
cotidiano. Pero esto no permitiría sostener que la pobreza es la causa
inmediata del aumento de determinadas modalidades delictivas violentas
claramente inscritas en la delincuencia común. Dicho aumento parece
derivar, más bien, de la ya mencionada marginalidad y desigualdad
existentes en estos contextos urbanos.
De todos modos, este conjunto de factores no está entre las principales
causas de la enorme expansión y diversificación de las actividades propias
de la criminalidad organizada que se ha observado en nuestro país y,
específicamente, en el Gran Buenos Aires. El negocio del tráfico y comercialización de drogas ilegales, el de los secuestros, el de los robos de mercancías
en tránsitos perpetrados por los denominados “piratas del asfalto”, el de los
asaltos a bancos o a camiones de caudales y el del robo de vehículos para su
posterior desguace en los “desarmaderos” y la venta ilegal de auto-partes,
constituyen complejas empresas económicas ilegales que no crecieron co-
58
Marcelo Fabián Sain
mo consecuencia de la pobreza o la marginalidad sino, más bien, de la
existencia de un sistema policial y judicial deficiente en su detección, represión y desarticulación cuando no directa o indirectamente connivente
con tales emprendimientos.
En efecto, el reciente incremento de esta modalidad delictiva no solamente ha sido una expresión de la nueva situación socio-criminal existente
en nuestro país, sino también de las enormes deficiencias institucionales que
pesan sobre nuestro sistema de seguridad pública y de justicia penal. A este
respecto, la ineficiencia del sistema de seguridad y policial para dar cuenta
del crecimiento y la complejización del delito y para prevenir, enfrentar,
conjurar exitosamente sus diferentes manifestaciones así como también la
intervención de determinadas agencias o sectores estatales –especialmente
policiales– en la producción y reproducción de estas modalidades delictivas, ya sea por omisión, por complicidad o por participación directa en su
desenvolvimiento, han favorecido significativamente la expansión y consolidación de la criminalidad organizada.
En concreto, el significativo despliegue territorial de este conjunto de
actividades, el establecimiento de ciertos lugares y zonas identificables
como bases operativas y logísticas para su desarrollo, la intervención en
ellas de diferentes grupos y subgrupos delictivos encargados del desenvolvimiento de las distintas funciones de la organización, y el gran
desarrollo operativo, logístico y de inteligencia de las bandas que lo
protagonizan, indican que el enorme crecimiento de este tipo de criminalidad ha sido favorecido, directa o indirectamente, por la regulación
policial, ya sea por impericia, por complicidad o por intervención directa
en el negocio delictivo.
El panorama se completa con la acentuada ineficiencia judicial en la
persecución penal de este tipo de emprendimientos criminales. Ello
responde a una serie de factores entre los que despuntan la ausencia de
una asistencia técnico-policial especializada en la problemática en cuestión; la inexistencia de una inteligencia criminal compleja que abreve
información sistematizada y que permita constituir una base de datos
referida a la problemática; la falta de cuerpos técnicos, periciales y
científicos calificados en cuestiones de las diferentes modalidades del
delito organizado; la impericia del grueso de los fiscales y jueces de
instrucción en el tratamiento jurisdiccional de estas cuestiones; la falta de
un área especializada en la persecución penal del delito organizado en el
ámbito del Ministerio Público nacional o provincial; la despreocupación
La seguridad pública en Argentina
59
en la formación internacional de recursos humanos especializados en la
persecución penal del delito organizado; y la ausencia de una cooperación
ágil y dinámica entre los diferentes agentes de la justicia criminal y el
poder administrativo en la represión del delito organizado. Además, en
un contexto de alta politización de ciertas instancias de la justicia federal
y provincial, han sido recurrentes y públicos los hechos de protección
judicial a grupos y bandas de delincuentes protegidos políticamente, en
particular, vinculados a hechos de corrupción, fraudes, lavado de dinero
y narcotráfico.
El sistema institucional de seguridad pública en Argentina
Los parámetros constitucionales y legales del sistema federal de seguridad
De acuerdo con la Constitución de la Nación Argentina, Argentina
conforma una nación que adopta para su gobierno “la forma representativa, republicana y federal” (CN, Art. 1). De este modo, la organización
política de Argentina es de carácter federal y está integrada por 23 provincias
y la Ciudad de Buenos Aires, que posee un gobierno autónomo. Cada una de
las provincias cuenta con autonomía política y jurídica. En función de ello,
excepto la Ciudad de Buenos Aires, pueden organizar su propia policía
provincial a los fines de desenvolver las funciones de seguridad preventiva y de
investigación criminal dentro de su territorio. Asimismo, la estructura policial
federal está conformada por la Policía Federal Argentina, la Prefectura
Naval Argentina y la Gendarmería Nacional.
El sistema institucional de seguridad interior está instituido en la Ley
24.059 de Seguridad Interior (1992) en cuyo marco, además, se establecieron
los parámetros legales fundamentales del sistema nacional de policía. Allí se
definió la seguridad interior como “la situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio
de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la
Constitución Nacional” (Art. 2), y se estableció que la misma implica “el
empleo de los elementos humanos y materiales de todas las fuerzas policiales
y de seguridad de la Nación” (Art. 3). Asimismo, se fijó que “la seguridad
interior tiene como ámbito espacial el territorio de la República Argentina,
sus aguas jurisdiccionales y su espacio aéreo” (Art. 4), y se le dio a la misma
60
Marcelo Fabián Sain
ley el carácter de convenio tendiente a regular “la acción coordinada interjurisdiccional con aquellas provincias que adhieran a la misma” (Art. 5)2.
El gobierno de la seguridad en el ámbito federal
El presidente de la Nación Argentina es el titular del Poder Ejecutivo
Nacional y, en consecuencia, es “el jefe supremo de la Nación, jefe del
gobierno y responsable político de la administración general del país” (CN,
Art. 99, inc. 1). En razón de ello, “expide las instrucciones y reglamentos que
sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación” (CN, Art. 99, inc.
2). Los despachos de los asuntos de la administración pública y de los
negocios de la Nación son llevados por el jefe de Gabinete de Ministros y por
los demás ministros –cuyo número y competencia son establecidos por una
ley especial–, los que refrendan y legalizan con su firma los actos del
presidente (CN, Art. 100). El jefe de Gabinete de Ministros ejerce “la administración general del país” (CN, Art. 100, inc. 1).
Desde julio de 2002, los asuntos relativos a la seguridad interior son
tratados y desarrollados por el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos
Humanos a través de la Secretaría de Seguridad Interior. Ello deriva
básicamente de la Ley 24.059 de Seguridad Interior, en cuyo marco se le fija
a esta cartera ministerial –originalmente, al Ministerio del Interior– el
ejercicio de la “conducción política del esfuerzo nacional de policía”, mediante la coordinación del accionar de las fuerzas federales entre sí y con las
policías provinciales, así como también la “dirección superior de los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad del Estado nacional” (Art. 8).
Por su parte, mediante la citada ley, se creó el Consejo de Seguridad
Interior, con la misión de asesorar al ministro del ramo en la “elaboración
de las políticas correspondientes al ámbito de la seguridad interior”, así
como también en la “elaboración de los planes y la ejecución de las
acciones tendientes a garantizar un adecuado nivel de seguridad interior”
(Art. 9). Actualmente, este consejo está integrado por: 1) el ministro de
Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, en calidad de presidente; 2) el
secretario de Programación para la Prevención de la Drogadicción y la
Lucha contra el Narcotráfico; 3) el subsecretario de Seguridad Interior; y
2. En la actualidad, las 23 provincias y la Ciudad de Buenos Aires han adherido a la Ley de
Seguridad Interior.
La seguridad pública en Argentina
61
4) los titulares de la Policía Federal Argentina, la Prefectura Naval Argentina, la Gendarmería Nacional y cinco jefes de policía de las provincias
que adhieran al sistema, quienes rotarán anualmente de acuerdo con lo
que se establezca en la reglamentación, procurando que queden representadas todas las regiones del país (Art. 12).
Los gastos de la administración nacional en materia de seguridad se han
ido incrementando a lo largo de los últimos años.
El sistema policial federal
Como ya se indicó, el sistema policial federal está conformado por los
cuerpos policiales y fuerzas de seguridad federales y por las 23 policías
provinciales. Los primeros están conformados por la Policía Federal Argentina, la Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval Argentina, las que
dependen, orgánica y funcionalmente, del Ministerio de Justicia, Seguridad
y Derechos Humanos a través de la Secretaría de Seguridad Interior. Las
policías provinciales dependen, en general, del gobernador a través del
ministro de Gobierno o del ministro de Seguridad, en algunos pocos casos.
En su conjunto, los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad federales
están integrados por un total de 68.065 efectivos, mientras que las policías
provinciales agrupan un total de 138.034 efectivos. En su conjunto, el
sistema policial argentino concentra 206.099 efectivos (v. anexo II).
La Policía Federal Argentina constituye un cuerpo policial civil armado
dependiente, orgánica y funcionalmente, del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos a través de la Secretaría de Seguridad Interior.
Según el decreto-ley 333/58 –convalidado por la ley 14.467– que establece
la “Orgánica de la Policía Federal Argentina”, ésta cumple funciones de
“policía de seguridad y judicial en el territorio de las provincias y en la
Capital de la Nación, dentro de la jurisdicción del gobierno nacional” (Art.
1). Vale decir, ejerce funciones de seguridad preventiva y de investigación
criminal en auxilio judicial en la Ciudad de Buenos Aires –con excepción de
la zona portuaria y el Aeroparque Metropolitano– y en el ámbito federal de
todo el país –con excepción de zonas de fronteras terrestres, pasos fronterizos y túneles internacionales, zonas de frontera marítima y fluviales,
puertos, lagos y otras vías navegables y aeropuertos internacionales.
En la actualidad, la Policía Federal Argentina cuenta con un total de
35.000 integrantes con estado policial, lo que la convierte en la mayor
institución civil armada existente en Argentina.
62
Marcelo Fabián Sain
Asimismo, tal como se establece en la ley 19.349, la Gendarmería
Nacional constituye una “fuerza de seguridad militarizada” que depende
orgánica y funcionalmente del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos
Humanos a través de la Secretaría de Seguridad Interior (Art. 1). Tiene como
misión el desarrollo de servicios de policía de seguridad y judicial en el
ámbito federal dentro de las “zonas de seguridad de fronteras”, así como la
custodia de objetivos estratégicos (Art. 2), y ejerce otras funciones afines
tales como labores de policía auxiliar aduanera, de migraciones y sanitarias;
de policía de prevención y represión del contrabando, las inmigraciones
ilegales y las infracciones sanitarias; de policía de tránsito terrestre internacional e interjurisdiccional de medios de transporte de personas y cargas,
residuos y cargas peligrosas; de policía forestal; y de policía preventiva ante
la alteración del orden público (Art. 3).
Actualmente, la Gendarmería Nacional está integrada por unos 17.735
cuadros oficiales y suboficiales.
Por su lado, tal como lo establece la ley 18.398, la Prefectura Naval
Argentina es una fuerza de seguridad encargada de prestar el “servicio de
policía de seguridad de la navegación” y el “servicio de policía de seguridad
y judicial” en mares, ríos, canales y demás aguas navegables, en las costas
y playas marítimas, a bordo de buques en aguas jurisdiccionales nacionales
o de buques de bandera argentina en mar libre o en puertos extranjeros, en
zonas de seguridad fronteriza marítima y márgenes de los ríos navegables,
así como ante cualquier requerimiento de la justicia federal como policía
judicial o del Poder Ejecutivo para “el establecimiento del orden y la
tranquilidad pública fuera de su jurisdicción” (Arts. 2, 4 y 5). También ejerce
parcialmente la “jurisdicción administrativa de la navegación” y labores
propias de policía de preservación del medio ambiente, policía de la caza y
pesca marítima y fluvial y, por delegación, funciones de policía auxiliar
aduanera, migratoria y sanitaria (Arts. 2 y 5).
Actualmente, la Prefectura Naval Argentina está integrada por unos
15.330 cuadros oficiales y suboficiales.
La justicia penal
Dado el carácter federal del sistema institucional argentino, tanto el
gobierno nacional como cada provincia organiza su propio sistema de
justicia penal y, en su marco, su propio sistema penitenciario. En materia
penal, el poder judicial de la Nación está integrado por: 1) la Corte Suprema
La seguridad pública en Argentina
63
de Justicia de la Nación; 2) la Cámara Nacional de Casación Penal; 3) los
Tribunales Orales en lo Criminal, en lo Penal Económico, de Menores, en lo
Criminal Federal de la Capital Federal con asiento en las provincias; 4) las
Cámaras Nacionales de Apelaciones en lo Criminal y Correccional, en lo
Penal Económico, en lo Criminal y Correccional Federal de la Capital
Federal y Cámaras Federales de Apelaciones con asiento en las provincias;
5) los Juzgados Nacionales en lo Criminal de Instrucción, Correccionales, en
lo Penal Económico, en lo Penal Tributario, de Menores, en lo Criminal y
Correccional Federal de la Capital Federal y Federales con asiento en las
provincias; 6) el Juzgado Nacional de Ejecución Penal; y 7) el Juzgado
Nacional en lo Penal de Rogatorias.
En el ámbito de la Capital Federal, el poder judicial de la Nación se
estructura en materia penal a través de la Justicia Nacional en lo Criminal
y Correccional de la Capital Federal; la Justicia Nacional de Casación Penal;
la Justicia Nacional en lo Criminal y Correccional Federal; y la Justicia
Nacional en lo Penal Económico.
Por su parte, la justicia federal del interior del país se organiza en 15
jurisdicciones, a saber: Bahía Blanca; Comodoro Rivadavia; Córdoba; Corrientes; General Roca; La Plata; Mar del Plata; Mendoza; Paraná; Posadas;
Resistencia; Salta; Santa Fe; San Martín; y Tucumán.
Por su parte, la persecución penal pública es ejercida por el Ministerio
Público, que funciona como persecutor penal estatal distinto de los jueces
y que está encargado de practicar ante ellos la acción penal pública.
Constituye un órgano extrapoder, es decir, independiente, con autonomía
funcional y autarquía financiera, conforme a la Constitución Nacional, y
tiene por función “promover la actuación de la justicia en defensa de la
legalidad, de los intereses generales de la sociedad” (CN, Art. 120). Está
integrado por el procurador general de la Nación, el defensor general de la
Nación y los demás miembros del Ministerio Público, tales como los
procuradores fiscales ante la Corte Suprema, los fiscales generales, los
fiscales generales adjuntos, los fiscales y los fiscales auxiliares. El primero
de ellos ejerce la titularidad del ministerio público fiscal federal.
En su conjunto, el personal al servicio del Poder Judicial se conforma con
magistrados, funcionarios y empleados. En el año 2000, el Poder Judicial contaba con 5.280 magistrados, de los cuales 4.106 eran jueces, 674 eran fiscales
y 406 eran defensores. También contaba con 11.661 funcionarios, de los cuales
9.646 eran funcionarios del Poder Judicial, 1.225 eran funcionarios del ministerio público fiscal y 160 eran funcionarios del ministerio público de la defen-
64
Marcelo Fabián Sain
sa. La estructura de personal se completaba con 39.769 empleados, de los cuales
32.761 eran empleados del Poder Judicial, 2.831 eran empleados del ministerio público fiscal y 546 eran empleados del ministerio público de la defensa.
Asimismo, en el año 2000, ingresaron un total de 3.580.531 causas judiciales, de las cuales 45% –1.613.108– eran de carácter penal. Ello significaba la existencia de 4.476 causas penales por cada 100.000 habitantes y 2.393
causas penales por cada fiscal.
En cuanto al desempeño de la justicia criminal, lo que se ha observado
durante los últimos años es una pronunciada deficiencia expresada en el
bajo número de sentencias condenatorias dictadas por la justicia con relación a los hechos delictivos registrados en el país. En 2001, el porcentaje
de sentencias condenatorias vinculado a hechos delictuosos fue apenas de
1,96%. En 1991, ese porcentaje ha sido de 3,87%, mientras que en 1999 alcanzó 1,25%, todo ello en un contexto signado por el aumento del delito.
El sistema penitenciario nacional
El sistema penitenciario nacional está conformado por el sistema penitenciario federal y por los sistemas penitenciarios provinciales. El sistema
penitenciario federal se estructura sobre la base del Servicio Penitenciario
Federal Argentino, que es una fuerza de seguridad federal abocada a la
custodia y guarda de los procesados, a la ejecución de las sanciones
privativas de la libertad y a facilitar la reinserción social de los internos,
conforme con las disposiciones legales y reglamentarias vigentes y de un
conjunto de unidades e instituciones penitenciarias ubicadas en todo el
país. Asimismo, cada provincia cuenta con un sistema penitenciario provincial organizado sobre la base de un servicio penitenciario provincial –o
estructura análoga que generalmente funciona en el marco del sistema
policial provincial– y de un conjunto de unidades de detención dependientes de los gobiernos provinciales.
El Servicio Penitenciario Federal depende de la Dirección Nacional del
Servicio Penitenciario Federal que funciona en la órbita de la Subsecretaría
de Política Criminal y Asuntos Penitenciarios de la Secretaría de Justicia y
Asuntos Penitenciarios del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos
Humanos. Cuenta con 8.088 efectivos –personal permanente y transitorio–, a cargo de 30 establecimientos de detención ubicados en la Capital
Federal y en varias provincias. En el año 2002 alojaba 8.963 personas
detenidas y 9.087 en 2003.
La seguridad pública en Argentina
65
En su conjunto, en octubre de 2002, en el conglomerado de unidades de
detención del sistema nacional penitenciario se alojaban 46.984 personas
detenidas, de las cuales 62,7% –29.490 detenidos– estaban en condición de
procesados, 35,5% –16.689 detenidos– estaban cumpliendo condena y 1,8%
–804 detenidos– eran menores.
En los 30 lugares de detención pertenecientes al Servicio Penitenciario
Bonaerense se alojaba la mayor cantidad de personas detenidas, es decir,
18.758 internos. En ese mismo rubro, le seguían las dependencias pertenecientes a la provincia de Córdoba –5.022 internos–, las de Mendoza –2.558
internos– y la de Santa fe –2.323 internos.
Las políticas de seguridad pública en la Argentina reciente
Las deficiencias en la respuesta gubernamental ante las problemáticas de seguridad
pública
Desde la instauración democrática producida a fines de 1983, lo que ha
primado, tanto en el ámbito del gobierno nacional como de la mayoría de
los gobiernos provinciales, es la ausencia de políticas de seguridad pública de
carácter integral y eficiente a la hora de formular e implementar estrategias
de prevención, conjuración y represión del delito en todas sus manifestaciones, o de neutralización o atenuación de situaciones y hechos de violencia
susceptibles de vulnerar las libertades ciudadanas y los derechos humanos.
Ello ha favorecido la permanente delegación de la administración de los
asuntos de seguridad a favor de las fuerzas policiales y de seguridad, dando
lugar a una suerte de desgobierno político de la seguridad pública y de autogobierno policial de la misma.
Estas tendencias han impedido en forma regular que el sistema de seguridad pública de Argentina cuente con:
– Un diagnóstico apropiado acerca de las situaciones de violencia, sus
determinantes sociales y sus condicionantes institucionales, su dinámica y
evolución, sus particularidades y dimensiones, y, en su marco, de la problemática criminal desarrollada en las diferentes regiones y ciudades del país,
su crecimiento y complejidad y sus diferentes dimensiones y modalidades.
– Un cuadro de situación real acerca del desarrollo institucional del
sistema de seguridad pública, particularmente acerca del sistema policial,
del sistema de justicia criminal y de su sistema penitenciario, que brinde un
66
Marcelo Fabián Sain
correcto conocimiento y evaluación del verdadero estado organizativo y
funcional de estos sistemas.
– La formulación e implementación de estrategias generales y focalizadas de prevención –situacional y específica–, conjuración y neutralización
de las situaciones de violencia y de la problemática criminal, no solamente
adecuando y haciendo uso de los diferentes componentes del sistema de
seguridad pública sino también de instancias de intervención social, económica y cultural.
– La incorporación de los diferentes actores y grupos sociales y comunitarios en la formulación, implementación y control de aquellas estrategias, en particular, de los sectores sociales más vulnerables a la violencia así
como de empresarios y organizaciones no gubernamentales perfiladas en
el tratamiento de algunos de estos asuntos.
En este marco de desgobierno político de la seguridad, los abordajes
que las sucesivas gestiones gubernamentales han hecho de los asuntos de
la seguridad pública han estado signados por ciertas tendencias tales como: 1) un recurrente normalismo penal basado en la promoción de reformas
legales en materia penal y procesal-penal como basamentos centrales de
las iniciativas y políticas de seguridad; 2) un exacerbado coyunturalismo
reactivo dado por la adopción de iniciativas y medidas decididas como respuestas o reacciones puntuales a hechos o situaciones específicas de crisis
de fuerte impacto en la opinión pública pero que, en general, no se inscriben en iniciativas o políticas de mediano y largo plazo referidas a las cuestiones estructurales de la seguridad –puesto que estas están ausentes; 3)
una permanente fragmentación formulativa asentada en la formulación de
políticas y medidas parciales, diversificadas e inconexas entre sí sobre las
mismas problemáticas o sobre cuestiones y aspectos vinculados o determinados entre ellos mismos; 4) una sistemática compartimentación institucional expresada en la constante desvinculación y/o descoordinación
organizativa y funcional entre los organismos y agentes encargados de la
implementación de las políticas y medidas decididas. Todo esto, por cierto, ha estado ponderado por la falta de funcionaros gubernamentales
especializados en la dirección y administración de asuntos de seguridad.
Por su parte, a ello se añade una cuestión fundamental, a saber: durante
los últimos años, la clase política y, en particular, las autoridades gubernamentales encargadas del gobierno de los asuntos de la seguridad pública
han tenido un desempeño deficiente, ya sea por desinterés, por impericia o
por beneficiarse del sistema institucional de seguridad pública existente.
La seguridad pública en Argentina
67
En este sentido, fueron insignificantes y parciales las iniciativas tendientes a ejercer un gobierno eficiente en materia de seguridad pública, lo
que ha vulnerado sistemáticamente la posibilidad de que los lineamientos
estratégicos de la seguridad pública fuesen fijados por el poder político,
particularmente en todo lo atinente a: 1) la elaboración, conducción e implementación de la política de seguridad pública, así como también de las
directivas generales y específicas necesarias para la administración, ejecución y control de la misma; 2) la formulación y conducción de los planes de
acción de gobierno en materia de seguridad pública y, en su marco, de los
planes de acción de los cuerpos componentes del sistema policial; 3) la
determinación y disposición de la estructura organizativa, operativa y
logística, de la doctrina, del despliegue, de las comunicaciones y del
equipamiento de los cuerpos componentes del sistema policial; 4) la dirección operativa y coordinación del accionar específico y conjunto de los
cuerpos componentes del sistema policial, así como del accionar combinado con otros cuerpos y/o fuerzas policiales o de seguridad nacionales o
pertenecientes a otras provincias; 5) el planeamiento, dirección y coordinación de las actividades de recolección de información y producción de
inteligencia criminal para la prevención e investigación de delitos; 6) la
organización y dirección del sistema de formación, capacitación y especialización del personal integrante de los cuerpos componentes del sistema
policial; 7) la elaboración e implementación de los planes de prevención del
delito y la coordinación de la intervención de la comunidad en esas tareas;
y 8) el control de la efectiva implementación de las medidas y actividades
conducentes a la finalidad del sistema de seguridad pública.
Para ello, a su vez, fue fundamental la ausencia de una burocracia civil,
compuesta por funcionarios y agentes gubernamentales especializados,
encargada del ejercicio del gobierno de la seguridad pública y del sistema
policial, particularmente del diseño y aplicación de las políticas criminales
y de seguridad, de la gerencia político-institucional del sistema de seguridad pública en su conjunto y, específicamente, de la dirección superior del
sistema policial.
La sociedad ante los problemas de la seguridad
La seguridad pública se ha convertido en Argentina en un asunto
políticamente relevante y en una cuestión altamente sensible para nuestra
sociedad, no por la importancia que la clase política argentina le ha adju-
68
Marcelo Fabián Sain
dicado sino, más bien, debido al hecho de que el colapso y la crisis de los
sistemas de seguridad locales se han convertido en una de las principales
preocupaciones colectivas y, por ende, han comenzado a cercenar la legitimidad y la proyección política de numerosos dirigentes y funcionarios
gubernamentales.
Así pues, durante los últimos años, el crecimiento objetivo del delito y
el aumento de la complejidad de las actividades criminales –en un país
considerado seguro hasta hace poco más de una década–, el notable
incremento de la violencia delictiva, el aumento significativo de la corrupción estatal y su conocimiento público, la participación policial en la
regulación de gran parte de las actividades delictivas desarrolladas en el
país y la consecuente disminución de la confianza social en la policía, han
favorecido el estrepitoso aumento de la sensación de inseguridad, y ello ha
contribuido significativamente a erosionar la imagen pública de los gobiernos y de las instituciones policiales en el cumplimiento de sus tareas y la
confianza social en el Estado.
En este contexto, a fines de los años 90, gran parte de la sociedad
argentina avaló y justificó una orientación asentada en el aumento de las
penas para los delitos y la atribución de mayor poder discrecional a la
policía, todo ello en el marco de una concepción de “mano dura” contra el
delito y de la legitimación de estrategias institucionales claramente violatorias de los derechos humanos básicos.
Ahora bien, este clima político y los crecientes abusos y extralimitaciones observados en las labores de la mayoría de las fuerzas policiales del país
a lo largo de los últimos años, fueron erosionando el aval social dado a
aquellas orientaciones y políticas de “mano dura”. El conocimiento público
de numerosos hechos que daban cuenta de la dilución del límite existente
entre la actuación policial y la actividad delictiva y la consecuente incursión
de ciertos agentes policiales en dichas actividades, así como el desarrollo de
comportamientos delictivos durante el desempeño de sus funciones, contribuyeron con el desprestigio de esa política.
Asimismo, la sociedad tuvo una percepción clara de que aquellos
desajustes institucionales eran una manifestación tangible de la impericia
política de las sucesivas autoridades gubernamentales a la hora de reformar
institucionalmente las fuerzas policiales, que se iban convirtiendo paulatinamente en fuente de abusos e ilicitudes más que en instancias de protección ciudadana. La indiferencia, el miedo y la incapacidad signaron las
orientaciones de la mayoría de los gobernantes argentinos en materia de
La seguridad pública en Argentina
69
seguridad. Solo algunos de ellos tuvieron una estrategia. Esta estrategia
consistió en otorgarle todo el manejo de la seguridad a las propias fuerzas
policiales con la ingenua esperanza de que éstas –a cambio de la no
injerencia gubernamental en los negocios delictivos de alta rentabilidad,
regulados y llevados a cabo por los sectores más activos de las propias
fuerzas– controlaran el delito común y violento y generaran una situación
de tranquilidad pública y de aceptación social. Durante los años 90, la
provincia de Buenos Aires fue una clara manifestación de ello.
Sin embargo, en este marco, el delito creció hasta alcanzar niveles
históricos desconocidos en el país, al mismo tiempo que aumentó la violencia delictiva y los emprendimientos de la criminalidad organizada tales
como el narcotráfico, el abigeato, el robo de autos y el perpetrado por los
“piratas del asfalto”, y otras modalidades criminales tuvieron un desarrollo
inusitado. Todo esto produjo una descomposición que abarcó las instituciones policiales y ello, por cierto, trajo aparejada la profundización de la brecha existente entre éstas y la comunidad.
En este escenario, el reclamo colectivo generalizado de mayor seguridad no solamente conlleva una fuerte crítica al desempeño policial sino
también a la impericia de las autoridades gubernamentales en la administración de los asuntos de la seguridad pública.
Recientemente, la expresión más elocuente y significativa de esta
demanda social se puso dramáticamente de manifiesto el 1º de abril de
2004. Durante esa histórica jornada, más de 150.000 personas se congregaron en la Plaza de los Dos Congresos y reclamaron al gobierno nacional y,
en particular, al provincial llevar a cabo medidas y políticas integrales y
eficientes tendientes a poner coto a la ola de violencia delictiva que venía
acechando desde hacía meses en el Gran Buenos Aires. Se trató de una de
las mayores concentraciones populares desde la instauración democrática,
pero el rasgo llamativo estuvo dado por el hecho de que la convocatoria a
dicha movilización la había hecho Juan Carlos Blumberg, padre de Axel
Damián, un joven de 23 años que algunos días antes había sido asesinado
por sus captores, luego de haber permanecido secuestrado durante seis días
en la zona norte del Gran Buenos Aires y de haberse frustrado el pago del
rescate a partir de la impericia operativa tanto de la policía como de la auto3
ridad judicial a cargo de la investigación del hecho .
3. Las circunstancias llamativas y con signos mafiosos que signaron el homicidio de este joven,
y los fundados indicios de que la organización que protagonizó el secuestro y asesinato de Axel
70
Marcelo Fabián Sain
Cuando Juan Carlos Blumberg encabezó aquella formidable movilización popular frente al Congreso Nacional, reclamando que éste lleve a cabo
una serie de reformas legales tendientes a aumentar las penas correspondientes a un conjunto de figuras criminales y a introducir ciertas modificaciones procesales, pareció acercarse dramáticamente al paradigma autoritario pero, en verdad, sus consideraciones fueron más profundas e integrales. En primer lugar, aunque Blumberg no lo sepa, identificó al Estado y,
consecuentemente, a las autoridades responsables de su administración y
gobierno como las instancias legítimas de resolución de la crisis en ciernes.
Le reclamó al gobierno tanto legislativo como administrativo porque los
reconoció como el único actor válido para emprender una serie de cambios
tendientes a revertir las deficiencias preventivas e investigativas del Estado
ante el crecimiento y aumento de la complejidad delictiva. En segundo
lugar, ha hecho una reivindicación manifiesta de la legalidad democrática
como una condición indispensable para generar las necesarias reformas
institucionales y para formular políticas integrales de seguridad pública.
En consecuencia, Blumberg, al menos durante los días posteriores al asesinato de su hijo, no ha esbozado ni gesticulado, siquiera al pasar, que el
abordaje de estos asuntos amerite alternativas paraestatales o extralegales
sino, por el contrario, ha formulado apropiadamente que es el Estado, dentro de la legalidad democrática, la vía en cuyo marco la clase dirigente local
debería dar cuenta de los cambios reclamados.
Pero, además, Blumberg no restringió a este estatismo legalista su interpretación del tema. También sostuvo adecuadamente que, en gran medida,
la crisis de la seguridad y el fracaso estatal al respecto respondió a la
existencia de un sistema policial signado por la ineficiencia en el cumplimiento de sus labores de prevención delictiva y de investigación criminal
y por la existencia, en su interior, de sectores activos volcados a proteger,
encubrir o participar en las actividades delictivas que debería conjurar (en
particular con relación a aquellos emprendimientos inscritos en la denominada criminalidad organizada, cuyo rasgo más notable está dado por
configurar una empresa ilegal generadora de alta rentabilidad económica).
En su visión, en el ámbito bonaerense, estas modalidades delictivas no
hubieran podido tener el desarrollo que han tenido durante los últimos
contaba con protección policial, dieron lugar a un repudio generalizado de la población al
hecho así como también al accionar de las autoridades gubernamentales responsables de las
políticas de seguridad provincial.
La seguridad pública en Argentina
71
años sino al amparo de la ineficiencia judicial y de la corrupción policial.
Finalmente, Blumberg acertó en la indicación de que todos estos defectos
institucionales derivan de la ausencia de un gobierno integral y eficiente en
materia de seguridad. “Estamos desamparados y nos gobiernan políticos
que no hacen nada”, dijo de movida.
Luego de este impulso inicial, Blumberg apenas centró sus reclamos en
las reformas legales inicialmente proclamadas, sin dar cuenta de que dichas
reformas no incidirían sobre el crecimiento ni sobre la complejidad delictiva
ni sobre la eficiencia de la respuesta estatal ante aquel fenómeno.
Prospectivas de la seguridad pública en Argentina
Los enfoques políticos sobre la seguridad pública
Como ya se dijo, los sectores políticos dirigentes de Argentina, en
particular las autoridades gubernamentales –nacionales y provinciales– así
como los partidos políticos, han desatendido los asuntos de la seguridad
pública. Ya sea por indiferencia, desinterés o incompetencia frente a la
problemática de la seguridad pública, estos asuntos no formaron parte de
la agenda política argentina. El gobierno de la seguridad pública, el sistema
policial, la justicia criminal, el sistema penitenciario o las cuestiones delictivas no fueron asuntos considerados estratégicos ni primaron enfoques
integrales en la materia sino que fueron, más bien, sistemáticamente
relegados a abordajes triviales, de corte coyuntural, parciales y desprovistos de todo tipo de impronta tendiente a dar cuenta de su complejidad y
diversidad.
Estas temáticas se convirtieron en un asunto políticamente relevante
cuando la creciente sensación de inseguridad existente en la población
comenzó a gravitar en la opinión pública y empezó a incidir en el desempeño electoral de la misma y en la proyección político-electoral de numerosos gobernantes y dirigentes nacionales y provinciales. Ello recién ocurrió
hacia fines de los años 90. En efecto, bastó que durante los últimos años la
demanda generalizada de resolución del auge de la delincuencia pasara a
ocupar uno de los primeros lugares entre las principales demandas sociales
de la ciudadanía, junto con el desempleo, para que la seguridad pública se
convirtiera en uno de los asuntos prioritarios de la agenda política nacional,
provincial y hasta municipal. Sin embargo, esa atención no se ha traducido
72
Marcelo Fabián Sain
aún en enfoques integrales ni en políticas públicas estratégicas en la
materia.
A lo largo de los últimos años, ciertos sectores políticos y sociales de
Argentina han sostenido insistentemente que la principal causa de la crisis
de los asuntos de la seguridad reside en el aumento del delito y de la
violencia criminal directamente derivada del crecimiento de la pobreza.
Esta visión sirvió para postular políticas, medidas y orientaciones de seguridad de impronta autoritaria basadas centralmente en la postulación del
incremento de las penas para los delitos, la criminalización de nuevas
conductas y la anulación de ciertas normas y garantías procesales en
materia penal que, según indican, constituyen verdaderos obstáculos e
impedimentos para el desarrollo de estrategias exitosas de lucha contra el
delito y son, más bien, recursos al servicio de la delincuencia.
Sin embargo, los seguidores de esta interpretación no parecen tener en
cuenta que una reforma legal asentada en el aumento de penas para
ciertos delitos, la creación de nuevas figuras penales y la derogación de
determinadas garantías legales y procesales, en medio justamente de un
marco institucional signado por la ineficiencia de la justicia criminal,
difícilmente podría producir por sí mismo cambios en la realidad sociodelictiva o podría proyectarse como una instancia preventiva o disuasiva
de delitos o de actividades criminales que se perpetúan exitosamente a
partir de la ineficaz reacción estatal persecutoria. En ese sentido, sustentan la ilusión de que un cambio legal es suficiente para encarrilar la compleja vida social.
Por su parte, otras vertientes de esta orientación autoritaria proclaman
y demandan con vehemencia el aumento de los poderes discrecionales de
la policía y hasta reivindican el uso de la fuerza extralegal como modalidad
predominante y legítima de actuación policial. Al delito se lo “combate” con
una policía fuerte y brava, dicen. De todos modos, ellos se hacen de la vista
gorda ante el hecho evidente de que gran parte de los delitos cometidos y
de las actividades criminales de alta complejidad y amplia rentabilidad
económica se llevan a cabo como consecuencia de la ineficiencia policial o,
peor aún, de la complicidad, protección y hasta participación de algunos
uniformados en esos hechos y actividades, lo que en los últimos tiempos en
Argentina ha adquirido una envergadura inusitada.
Frente a ello, algunas perspectivas “críticas”, generalmente emanadas
del denominado progresismo, denuncian aquella visión vernácula como una
opción falaz e intolerable y postulan la necesidad de introducir profundos
La seguridad pública en Argentina
73
cambios en el sistema de seguridad pública y policial pero sobre la base del
desarrollo exclusivo de un sistema integral de control interno de los abusos
y la corrupción policiales. Para estos exponentes, la mejor política de seguridad es aquella que se asienta en la fiscalización del desempeño policial, sin
miramiento ni consideración alguna acerca de las problemáticas criminales
ni de cómo éstas vulneran los derechos y las libertades ciudadanas. Ciertas
alternativas más recientes dentro de estas perspectivas reivindican sin más
la participación de la comunidad en los asuntos locales de la seguridad como la panacea de un nuevo paradigma democrático de la seguridad. Postulan que a través de la intervención comunitaria en el gobierno de la seguridad y en el control de la policía será posible reformular las deficiencias del
sistema de seguridad vigente y nada señalan cuando en ciertas experiencias
comunitarias se postulan y aprueban lineamientos propios del paradigma
autoritario, como se ha observado recurrentemente en Argentina.
No obstante, estas orientaciones –la “autoritaria” y la “crítica”– tienen
algunos puntos de coincidencia. Por cierto, ninguna de ambas visiones
presta atención ni aborda la problemática criminal, su dinámica y diversidad, sus referencias territoriales, su desarrollo histórico, sus diferentes
factores determinantes y condicionantes y su impacto sobre la situación de
inseguridad. En la perspectiva autoritaria, el delito y su incremento es la
justificación única para endurecer la reacción policial y penal del Estado, sin
diferenciar la enorme diversidad de facetas que la problemática delictiva
posee y sin dar cuenta de los distintos factores sociales, económicos,
culturales e institucionales que la determinan en algunos contextos históricos. En la perspectiva progresista, casi ni se menciona el delito como parte
del problema de la seguridad.
Tampoco ninguno de estos dos enfoques dan cuenta del núcleo central
del problema institucional, esto es, las formas y los estilos políticos de administración de los asuntos de la seguridad pública y los defectos orgánicofuncionales que portan las agencias policiales para prevenir e investigar los
delitos. La posición autoritaria policialista, al postular la necesidad de reforzar los poderes discrecionales de la policía sin introducir cambios en sus formas tradicionales de funcionamiento y organización de la seguridad, profundiza tales anacronismos y desajustes. Entretanto, la posición crítica no
incursiona en el interior de la institución policial ni tiene en cuenta que su
estructura organizativa y sus dinámicas funcionales condicionan significativamente el conjunto de prácticas y perspectivas producidas y reproducidas por sus componentes, inclusive sus comportamientos abusivos y hasta
74
Marcelo Fabián Sain
delictivos. Para el grueso del progresismo, la policía es un mero aparato
represivo y corrupto.
En consecuencia, la ausencia de consideraciones acerca de la problemática criminal y su total desconexión con la reacción estatal frente a ella le
impide advertir a sendas perspectivas que ambas dimensiones se condicionan mutuamente, lo que, en nuestro caso, les impide apreciar cuán alto es
el grado de politización existente en las agencias policiales argentinas, y
cuán profundo es el aval político –por acción u omisión– al vínculo perverso
articulado históricamente entre ciertos sectores policiales y el delito en
nuestro país.
Una alternativa superadora de estas perspectivas parciales podría
basarse en una perspectiva “institucionalista” centrada en la postulación
de un proceso de reforma y modernización de cuatro áreas clave del
sistema de seguridad pública, a saber: 1) las modalidades de gobierno
político de la seguridad; 2) las estructuras organizativas, funcionales y
doctrinales de la institución policial y, particularmente, el tipo de desempeño policial en materia de prevención delictiva e investigación criminal
así como también en los mecanismos de conducción y mando policial, la
carrera profesional policial y las formas de control de la policía; 3) la
organización y funcionamiento de la justicia criminal y del sistema
penitenciario; y 4) la descentralización de la seguridad pública en el plano
local, sobre la base de la participación comunitaria en asuntos de la
seguridad.
La evolución de las problemáticas de la seguridad pública en Argentina
En la actualidad, en Argentina, existen una serie de factores estructurales que inciden en forma significativa sobre la situación de seguridad
pública, favoreciendo o apuntalando una serie de conflictos que la vulneran
o cercenando la capacidad estatal de prevención o conjuración de dichos
conflictos. Entre esas condiciones se destacan:
– Las condiciones sociales, que determinan o favorecen la emergencia
y generalización de situaciones de violencia social en ciertos estratos o sectores sociales como resultado del profundo deterioro y desagregación social y cultural que dan lugar a la conformación de bolsones de alta marginalidad urbana. En ese contexto, se reproducen un conjunto de prácticas e
interacciones violentas y se crean condiciones favorables a ciertas modalidades de delincuencia común violenta.
La seguridad pública en Argentina
75
– Las condiciones simbólico-culturales, que apuntalan la expansión y
validación entre determinados sectores sociales de prácticas y conductas
inscritas en la ilicitud, la corrupción y proclives a licuar las prescripciones
estatales tendientes a prevenirlas o conjurarlas. Así, el incumplimiento de
las normas y el desdén por los mecanismos institucionales de control y
regulación signan las prácticas cotidianas de importantes sectores sociales
altos, medios y bajos.
– Las condiciones institucionales, que enmarcan la existencia de un
Estado fallido, es decir, endeble y deficiente en la aplicación de sus leyes y en
el cumplimiento de sus disposiciones y políticas, moldeando con ello un
escenario en el que las relaciones entre ese Estado y la sociedad pasaron a
estar signadas en muchos aspectos por un bajo grado de institucionalización. Se trata, pues, de un Estado con un bajo nivel de gobernabilidad,
básicamente derivado de una eficiencia administrativa y de gestión limitada y de una legitimidad social erosionada.
Sobre estas condiciones estructurales, que están en la base de los
problemas de la seguridad, el sistema institucional de seguridad no puede
incidir de ninguna manera o lo puede hacer marginalmente. Vale decir, el
grado de incidencia del sistema de seguridad pública –especialmente, del
sistema policial y del uso de la fuerza– en la transformación de estas condiciones es exiguo, extremadamente limitado y de carácter exclusivamente
reactivo frente a las conflictividades y delitos favorecidos o enmarcados en
dichas condiciones. Una política eficiente y una estrategia integral en
materia de seguridad pública no podría revertir este conjunto de factores
estructurales, que, en verdad, están marcadamente determinados por el
tipo de estructuración social, política e institucional de nuestro país. No
obstante, dichos factores deben conformar supuestos básicos subyacentes
de toda política y estrategia de seguridad pública, ya que todo indica que
los mismos persistirán en el tiempo y no podrán ser revertidos en el corto
plazo. En este marco, resulta fundamental indicar que en Argentina los
actuales niveles del delito y de violencia delictiva se mantendrán a lo largo
de la presente década y su reproducción en el tiempo no podrá ser
conjurada por el sistema de seguridad pública y, menos aún, por las
estrategias de seguridad preventiva llevadas a cabo por el sistema policial.
Ello será así dado que, como ya se dijo, los factores y condiciones que
favorecen la problemática delictiva, sus tendencias, nivel de violencia y
manifestaciones fenomenológicas no derivan del desempeño de ese sistema ni de la policía.
76
Marcelo Fabián Sain
De todos modos, frente a ello, es necesario el desarrollo de estrategias
institucionales eficientes en materia de seguridad preventiva, puesto que
ellas inciden sustantivamente en la reducción de la sensación social de inseguridad, muy particularmente si dichas estrategias se asientan en acciones preventivas sectorizadas y centralmente concentradas en los delitos
violentos que victimizan a los sectores medios y bajos, entre los que la
sensación de inseguridad es significativa.
Asimismo, algún grado de incidencia en la atenuación de la magnitud
de la criminalidad, directamente derivada de las situaciones de alta marginalidad social y del grado de violencia que ella conlleva, podría lograrse
siguiendo estrategias de intervención social focalizadas y básicamente asentadas en una amplia y permanente acción social estructurada sobre la base de
planes de alimentación, educación y salud, emprendimientos laborales,
construcción de vías públicas y calles adecuadas, así como de circuitos de
iluminación, de plazas y de centros de recreación, la radicación de establecimientos de salud y el saneamiento ecológico. Para ello, además, es clave
la labor estatal conjunta con las organizaciones y asociaciones barriales
existentes en estos territorios. No obstante, la presencia e intervención
policial es indispensable, pero debe ser planificada, conducida y controlada
por las autoridades políticas encargadas de la seguridad pública y debe
focalizarse exclusivamente en la prevención y conjuración delictiva. El
riesgo de “policializar” la intervención estatal en estos singulares espacios
sociales de alta marginación social, constituye una tentación autoritaria
siempre alentada por aquellos sectores proclives a criminalizar la pobreza.
Ahora bien, el delito organizado, que en el caso argentino abreva en las
deficiencias estatales en su conocimiento, persecución y desarticulación y
también en la connivencia policial con relación a su expansión y consolidación, constituye una dimensión de la problemática criminal en la que la
capacidad de incidencia del sistema de seguridad pública en su prevención
y represión es sustancialmente alta, siempre que se desarticulen las condiciones institucionales que lo apuntalen. En razón de ello, la reestructuración
y modernización del sistema de seguridad pública y de justicia penal y, en
particular, del sistema policial –mediante el logro de mayores niveles de
eficiencia en la prestación del servicio policial y en la erradicación de los
extendidos bolsones de corrupción institucional– constituyen una condición fundamental para reformar aquella capacidad de lucha contra la
criminalidad organizada. En este aspecto, los logros institucionales podrían ser inmediatos y tangibles en el mediano plazo.
La seguridad pública en Argentina
77
Consideraciones finales
En este marco, la reforma y modernización del sistema de seguridad
pública en Argentina debería suponer la construcción de un liderazgo civil
eficiente sobre la seguridad pública y, muy particularmente, sobre las policías, y, al mismo tiempo, debería conllevar un profundo cambio en las formas
tradicionales de funcionamiento y organización del sistema policial –especialmente en lo referido al desempeño de sus labores preventivas e investigativas– así como también del sistema de justicia criminal y penitenciario.
En el sistema legal e institucional vigente, la formulación e implementación de las políticas de seguridad pública y de su marco de lineamientos
estratégicos y de las directivas generales de esa política son de exclusiva
responsabilidad de los gobiernos nacional y provincial, cada uno en su
ámbito. A ellos les compete particularmente la conducción político-institucional del sistema de seguridad pública y la dirección superior de las
policías y cuerpos de seguridad a su cargo. Para ello, a su vez, es fundamental la conformación de una burocracia civil compuesta por funcionarios y
agentes gubernamentales especializados, encargada del ejercicio del gobierno de la seguridad pública y del sistema policial, particularmente, del
diseño y la aplicación de las políticas criminales y de seguridad, de la
gerencia político-institucional del sistema de seguridad pública en su
conjunto y, específicamente, de la dirección superior del sistema policial.
Por su parte, la modernización del sistema policial argentino y su
adecuación a la imperiosa necesidad de llevar a cabo estrategias eficientes
en materia de prevención y conjuración delictiva y en las labores de investigación criminal, requiere de la implementación de una serie de políticas y medidas que tiendan a superar los mencionados anacronismos y a
construir verdaderas “policías ciudadanas”. Se trata de lineamientos de
corto, mediano y largo plazo cuya implementación debe ser gradual pero
duradera en el tiempo.
La problemática del delito debe constituir el eje de funcionamiento y
organización del sistema policial federal y provincial. Ello permitiría planificar la actividad preventiva e investigativa policial estableciendo una
relación equilibrada, proporcionada y razonable entre el tipo de delito a
prevenir, conjurar o investigar, y la forma, metodología e intensidad de la
actuación policial específica, racionalizando, además, los recursos logísticos, operacionales y humanos a ser empleados en la misma. Por cierto, el
mejoramiento o modernización del sistema de capacitación y entrenamien-
78
Marcelo Fabián Sain
to policial, la articulación de un régimen integral de control interno de la
labor policial y la estructuración de mecanismos dinámicos de participación comunitaria en la seguridad pública significarían reformas positivas
en función de lograr un desempeño eficiente y legal de la institución
policial. Sin embargo, estos ejes son parciales. Los anacronismos y desajustes existentes en la institución policial bonaerense no derivan apenas de la
ausencia de un régimen integral y moderno de formación, capacitación y
entrenamiento de sus integrantes, ni de la inexistencia de un sistema
eficiente de control interno de los abusos y la corrupción policiales. Tampoco resultan de las limitaciones con que la comunidad interviene en los
asuntos de la seguridad. Son producto, más bien, de cómo ejercen cotidianamente sus funciones básicas de prevención delictiva e investigación
criminal.
En consecuencia, la superación de estas deficiencias debería centrarse
en el cambio y modernización de las formas de trabajo policial en el ejercicio de sus
funciones preventivas e investigativas así como en la vida institucional de la
agencia policial en todo lo referido a sus estructuras de mando y sus carreras
profesionales. El verdadero ámbito de funcionamiento, capacitación, entrenamiento y control del desempeño policial es el destacamento, la unidad o
la comisaría en donde los integrantes de la fuerza llevan a cabo cotidianamente y durante décadas sus tareas institucionales. Esas dependencias
constituyen las unidades operativas básicas de la policía. Es allí donde sus
miembros se socializan institucionalmente y adquieren los principales
hábitos, prácticas y formas de interpretación con relación a la sociedad, al
delito, a su trabajo y a su propia institución. Y es allí donde debe producirse
la transformación modernizante.
La modernización policial debe centrarse en la transformación de
cuatro áreas básicas, a saber: 1) la seguridad preventiva, mediante la
racionalización de la estructura del personal policial, volcando el grueso de
dicho personal al desarrollo de labores de policiamiento preventivo, la
estructuración de un sistema de mapeo delictivo-preventivo, la articulación de nuevas modalidades de intervención preventivas de carácter tácticas y focalizadas, y la conformación de una sección de policía comunitaria;
2) la investigación criminal, a través de la conformación de un área de inteligencia criminal compleja, la articulación de grupos de investigación
altamente profesionalizados y especializados en determinadas modalidades delictivas, la informatización de la labor de inteligencia e investigación
criminal compleja, y la paulatina conformación de la policía judicial; 3) la
La seguridad pública en Argentina
79
profesión policial, mediante la reformulación de la estructura de personal
y de la carrera policial sobre la base de la conformación de un nuevo
régimen de escalafones asentado en la diferenciación del agrupamiento
policial (abocado a las labores policiales de carácter operativas y en cuyo
marco se diferencie, a su vez, al escalafón de seguridad, compuesto por el
personal policial que desempeña las labores de la seguridad preventiva) del
escalafón de investigaciones (compuesto por el personal policial dedicado
a las tareas de investigación e inteligencia criminal). Esta diferenciación del
agrupamiento policial debe hacerse en función del agrupamiento técnicoadministrativo dispuesto para la atención de las funciones profesionales,
técnicas y administrativas del sistema policial; de la institucionalización de
carreras profesionales policiales específicas correspondientes a cada agrupamiento y escalafón; de la supresión de las categorías de oficiales y suboficiales y la creación de una categoría única para el personal policial –en
cuyo marco se estructure un sistema propio de jerarquías para cada una de
las carreras policiales específicas que, además, cuente con menos grados,
todos ellos de oficiales–, y de la conformación de nuevos parámetros de
formación y capacitación del personal policial; 4) el control policial, a través
del establecimiento de un nuevo régimen disciplinario y de ética policial
que garantice el ejercicio pleno del derecho a la defensa, el debido proceso,
la exigencia material absoluta de predeterminación normativa de las conductas y sanciones correspondientes, y la conformación de un mecanismo
de control de los abusos funcionales sobre el personal policial mediante la
institucionalización de una defensoría policial.
Finalmente, la reestructuración de la justicia criminal y del sistema penitenciario debe partir de: 1) el establecimiento de un nuevo sistema procesal penal que instituya un sistema de investigación criminal eficiente,
asignando a los fiscales la responsabilidad exclusiva de la investigación
criminal y dotando al Ministerio Público fiscal de una organización flexible
y eficiente; 2) la jerarquización y profesionalización de la policía abocada a
asistir a los fiscales en la investigación criminal, a través de la conformación
de un cuerpo funcionalmente dependiente del Ministerio Público, altamente calificado y especializado en la utilización de los medios adecuados para
labores generales, operativas, técnico-científicas de la investigación criminal; y de la conformación de un cuerpo de fiscales e investigadores especializados en la persecución de aquellos delitos que producen un grave daño
social y que están básicamente referidos a la criminalidad compleja; 3) la
creación de un servicio de asistencia, protección y patrocinio a las víctimas
80
Marcelo Fabián Sain
de delitos, así como también, 4) la conformación de mecanismos de mediación, compensación y reparación del damnificado en el proceso penal
destinado a aquellos delitos de menor gravedad que alteren gravemente la
convivencia social; 5) el establecimiento de un sistema de alcaldías para el
alojamiento de contraventores y detenidos y la conformación de nuevos
espacios institucionales de ejecución de las penas privativas de la libertad,
de acuerdo con todos los requisitos establecidos por la normativa constitucional, nacional e internacional en la materia, garantizando su ubicación
geográfica a fin de asegurar el cumplimiento del principio jurídico de la
inmediación del condenado con respecto a su medio familiar y social; y 6)
la promoción de una política criminal basada en el principio de la privación
de la libertad como último recurso, privilegiando las alternativas a la pena
privativa de la libertad en los diversos niveles –judicial y ejecutivo– e impulsando la apertura de la institución penitenciaria a través de diversos
mecanismos de inserción activa del detenido en la vida social, con la
colaboración de empresas, ONGs e instituciones educativas públicas y
privadas.
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La seguridad pública en Argentina
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82
Marcelo Fabián Sain
Anexo I
Evolución de la distribución de hechos delictuosos
(1990-2001)
Años
Delitos contra
las personas
Delitos contra
la propiedad
Otros delitos
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
78.864
83.949
93.898
107.905
126.624
135.135
148.873
156.897
168.545
185.726
202.820
210.725
404.465
327.722
340.267
358.428
396.342
462.344
496.627
539.292
612.709
723.731
753.727
782.784
76.911
77.619
81.973
92.527
104.156
112.988
117.230
120.151
141.694
152.784
173.353
184.994
Total hechos
delictuosos
560.240
489.290
519.138
558.860
627.212
710.467
762.730
816.340
922.948
1.062.241
1.129.900
1.178.530
100
80
72
67
66
64
65
63
68
66
66
65
66
67
%
60
40
20
14 14
19
17 16 18 16
1990
1991
20
17
20
19
17
16
19
15
15
18
15
18
17
14
15
18
16
0
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Delitos contra
personas
Delitos contra
la propiedad
Otros delitos
Fuente: Dirección Nacional de Política Criminal, Informe anual de estadísticas policiales (2001), Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos, Sistema Nacional de Información Criminal, Buenos Aires, 2002.
La seguridad pública en Argentina
83
Anexo II
Cuerpos policiales y fuerzas de seguridad en Argentina
Nº de efectivos
Provincia
Buenos Aires
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquen
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
Efectivos
Superficie
(Km2)
Población
Policía por
habitante
44.240
2.025
11.141
4.333
3.824
2.563
6.832
3.141
3.451
1.769
2.570
5.790
3.571
4.140
3.710
4.685
2.887
1.451
1.898
14.100
3.697
1.005
5.211
307.571
102.602
165.321
88.199
99.633
224.686
78.781
72.066
53.219
143.440
89.680
148.827
29.801
94.078
203.013
155.448
89.651
76.748
243.943
133.007
136.351
21.571
22.524
13.755.993
330.996
3.052.747
926.989
978.956
408.191
1.152.090
489.276
609.048
298.772
287.924
1.573.671
961.274
471.825
549.204
1.065.291
617.478
367.104
196.876
2.975.970
795.661
100.313
1.331.923
311
163
274
214
256
159
169
156
176
169
112
272
269
114
148
227
214
253
104
211
215
100
256
Subtotales
Prefectura Naval
Argentina
Gendarmería Nacional
Policía Federal
Argentina
Subtotales
138.034
Total general
206.099
15.330
17.735
35.000
68.065
Fuente: Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la República de Argentina (4/2004).
Avanços, Frustrações e Desafios para uma Política
Progressista, Democrática e Efetiva de Segurança
Pública no Brasil
Jacqueline Muniz / José Marcelo Zacchi
Introdução
A partir da transição democrática e do novo marco constitucional de
1988, a maior parte dos setores de políticas públicas no Brasil passou por
processos significativos de transformação, tanto nos seus conceitos, paradigmas fundadores, traduções legais e institucionais, quanto nos sistemas
de gestão e mecanismos de controle e participação social. Ainda que em
graus e ritmos variados e expostos a resistências e ambigüidades próprias
do jogo democrático, este foi o caso das áreas da saúde, educação, assistência, inclusão e desenvolvimento social, infância e adolescência, direitos
humanos e política ambiental. Em todas elas, a composição entre as reformas legais e institucionais introduzidas pela nova Constituição ou nos anos
seguintes, as iniciativas diversas e graduais nos vários níveis de governo e
a atuação continuada de segmentos da sociedade civil conduziram a inegáveis mudanças e avanços. Mesmo no plano dos setores de política e
regulação econômica, nos quais imperaram orientações de corte liberal, não
há como deixar de notar o desenrolar de processos subordinados a uma
racionalidade reformadora que conduzindo a alterações significativas no
desenho institucional e no modus operandi dos sistemas de gestão.
Neste contexto, a segurança pública inscreve-se no rol das exceções.
Embora o processo constituinte de 1987-1988 tenha absorvido, de forma
eloqüente, a declaração de direitos e garantias fundamentais, e introduzido
o paradigma da segurança como preservação da ordem pública e serviço de
caráter civil, dissociando-a claramente das tarefas e instituições de defesa
nacional, o traço distintivo do período foi de notável permanência das
estruturas e práticas institucionais do passado. O quadro institucional e
legal das instituições policiais e as divisões de competências entre elas
foram preservados, assim como o foi a localização do setor na estrutura do
pacto federativo, mantendo assim o desenho dado pelo regime militar em
Nota: Texto desenvolvido sob encomenda da Fundação Friedrich Ebert Stiftung.
86
Jacqueline Muniz / José Marcelo Zacchi
1969. Tampouco foram introduzidas novas instâncias e novos mecanismos
de controle e participação social. Ato contínuo, as estruturas e regulamentos internos, rotinas e procedimentos das várias agências também tenderam
como regra geral a seguir inalteradas.
É fato que a década de 90 e os primeiros anos do novo século registraram
avanços parciais dignos de destaque e experiências inovadoras implementados por iniciativa de segmentos das próprias polícias, de diferentes
governos ou de organizações da sociedade civil. Contudo, não se pode dizer
que uns e outras tenham reunido amplitude e sustentação suficientes para
autorizar a constatação de mudanças substantivas. Um olhar rigoroso que
se lance no dia de hoje sobre as instituições policiais e as políticas públicas
de segurança em âmbito nacional permite observar que os esforços de
mudança revelaram-se neste período quase sempre circunscritos localmente –ou, quando muito, a estados específicos– e muito mais lentos do que
seria necessário para que penetrassem, de fato, no cotidiano das atividades
do setor e da sua interface com a população.
O fato de que tal fenômeno ocorra em um contexto de elevação dos
índices de criminalidade e violência em geral e de conseqüente pressão
intensa da opinião pública em face do problema, de um lado, e de enraizamento do regime democrático e notável desenvolvimento da sociedade
civil organizada, de outro, apenas reforça o caráter intrigante do mesmo.
Que um setor questionado quase diariamente pelos veículos de comunicação de massa em geral, alvo das mais diversas propostas de reforma
apresentadas por variados atores sociais e exposto a sucessivos fracassos
durante mais de duas décadas, as mesmas em que os ventos da democratização impuseram profundas transformações na maioria dos demais sistemas da gestão pública, emirja ao fim do percurso praticamente inalterado
em suas estruturas, comandos e rotinas fundamentais, é algo verdadeiramente digno de nota e que exige refletir com atenção em torno de ao menos
duas perguntas chave. Como explicar o atavismo e a inércia predominantes
na segurança pública no país? Partindo do contexto e das condições atuais,
quais fatores e estratégias poderiam ser mais eficazes para a alteração desta
dinâmica?
Este texto não tem a pretensão de responder peremptoriamente a
nenhum destes enunciados de Esfinge. Busca, sim, reunir de forma sintética
informações e análises que ajudem a recuperar o processo vivido no
período descrito em relação às políticas públicas na área e, ao fazê-lo,
apontar algumas hipóteses e sugestões possíveis em relação a eles. Para
Avanços, Frustrações e Desafios para uma Política Progressista, Democrática e Efetiva de...
87
isso, descreve brevemente a evolução recente do crime e da violência
urbana no país e algumas das suas características mais importantes; explora
o histórico do debate público e da evolução das políticas públicas de segurança no país a partir da nova ordem constitucional, procurando desdobrar
a análise nos vários aspectos setoriais das mesmas, sem deixar de identificar
avanços obtidos, mas procurando situá-los em relação ao conjunto do sistema como um todo; e discute a questão mais específica do comportamento
dos partidos e forças sociais progressistas em relação à temática e ao processo em tela, buscando avaliar em que medida aquele incidiu ou não sobre
este último e quais as perspectivas de que novas atitudes por parte de tais
atores possam contribuir para uma inflexão positiva, ainda que tardia,
também nesta seara dos anseios e expectativas da cidadania brasileira em
construção.
Crime e violência no Brasil
Homicídios dolosos
No Brasil, como na maioria dos países da América Latina, o fenômeno
da violência urbana, da criminalidade e insegurança agravou-se de forma
expressiva nas duas últimas décadas. Acompanhando o comportamento
das taxas de homicídios dolosos no período, constata-se um movimento
ascendente da criminalidade violenta e letal no país. Se em 1980 tinha-se, em
média, 11,4 registros de homicídios por 100.000 habitantes, no ano de 2000
o Brasil já apresentava a razão de 27,8 registros de homicídios por 100.000
habitantes, indicando uma evolução nestas taxas de 244% em 20 anos
(figura 1). Segundo o levantamento realizado pelo Centro Internacional de
Prevenção ao Crime da ONU, no mesmo ano, tal ordem de crescimento
situa o Brasil entre os cinco países que apresentaram as maiores taxas de
homicídio. Ocupando, assim, a quinta posição internacional neste levantamento, o Brasil encontra-se atrás apenas da Venezuela (4º lugar), Jamaica
(3º lugar), África do Sul (2º lugar) e Colômbia (1º lugar).
Uma vez que se observa a distribuição territorial dos homicídios no
país, têm-se constatações importantes e significativas acerca da dinâmica
da violência letal e intencional. O levantamento das incidências criminais
realizado, desde o ano de 2001, pela Secretaria Nacional de Segurança
Pública (Senasp) do Ministério da Justiça, evidencia que o Sudeste do Brasil
88
Jacqueline Muniz / José Marcelo Zacchi
é a região que não só possui os maiores indicadores demográficos, sócioeconômicos e de infra-estrutura urbana, como também apresenta, no ano de
2002, a maior taxa de notificações policiais de homicídio doloso (30,3/
100.000 hab.); sendo seguido, com alguma distância, pelo Centro-Oeste
(22,5/100.000 hab.), Nordeste (20,1/100.000 hab.), Norte (19,7/100.000
hab.) e Sul (12,5/100.000 hab.) (figura 2). Constata-se, neste mesmo ano, que
74% dos homicídios dolosos registrados pela polícia estavam concentrados
nas 224 cidades com população superior a 100.000 habitantes, isto é, em
somente 4% dos 5.507 municípios brasileiros (figura 3). Neste cenário,
caracterizado por uma expressiva concentração urbana dos homicídios
dolosos, cabe acrescentar que 33,4% destes homicídios foram notificados
nas capitais do país. Os conhecidos fenômenos da concentração territorial
e da distribuição espacial heterogênea da criminalidade violenta, estão
mais bem caracterizados nas cidades, em especial nas grandes aglomerações urbanas. Em verdade, os processos de urbanização, ou melhor, as
dinâmicas políticas estabelecidas de distribuição e acesso aos bens e serviços urbanos, constituem variáveis importantes que influenciam a ocorrência de crimes, seu adensamento e suas migrações no território, reforçando o aparecimento de padrões espaciais desiguais não só da utilização dos recursos urbanos, como da incidência de delitos no interior das
cidades. No Rio de Janeiro, recentes estudos realizados pelos órgãos
policiais de planejamento e por centros universitários de pesquisa, constataram que o mapa dos homicídios na cidade é extremamente heterogêneo,
e que as áreas com infra-estrutura social e urbana mais precárias correspondiam, em boa medida, às regiões onde se observava uma maior concentração das ocorrências de homicídio. Em outras palavras, pôde-se constatar
que as regiões da cidade que apresentavam os mais baixos índices de
desenvolvimento humano (IDH) também eram aquelas que possuíam
números mais elevados de homicídios dolosos. O inverso também se
mostrou procedente. Assim, a Zona Sul, uma das áreas mais nobres da
cidade, apresentou, simultaneamente, indicadores elevados de qualidade
de vida e desenvolvimento humano e números baixos de ocorrências de
homicídios1.
1. Para uma apreciação das estatísticas policiais do Rio de Janeiro consulte o site do Instituto
de Segurança Pública Governo do Estado (ISP): <www.novapolicia.rj.gov.br>. Sobre o perfil
dos bairros do Rio de Janeiro e IDH consulte o site do Instituto Pereira Passos da Prefeitura:
<www.armazemdedados.rio.rj.gov.br>.
Avanços, Frustrações e Desafios para uma Política Progressista, Democrática e Efetiva de...
89
Por sua vez, os dados mais atuais levantados pela Senasp-MJ e que
cobrem o período de janeiro de 2001 a junho de 2003, revelam padrões
bastante heterogêneos no que se reporta ao comportamento das taxas de
homicídios nas vinte e sete unidades federativas. Tomando-se como referência a média ponderada nacional e as médias estaduais relativas aos
cinco semestres que compõem o recorte temporal acima citado (11,4 homicídios por 100.000 habitantes), nota-se, por exemplo, que Sergipe, Acre,
Amapá, Pernambuco, Alagoas, Espírito Santo, Rio de Janeiro, Rondônia,
Mato Grosso do Sul, São Paulo e Distrito Federal encontram-se acima da
média nacional, e que somente as quatro últimas unidades federativas
apresentaram um movimento decrescente em suas taxas. Por outro lado,
também se observa que naqueles 15 estados que estariam abaixo da média
nacional, tais como o Maranhão, Santa Catarina, Amazonas, Paraíba, Bahia,
Minas Gerais, Goiás, Rio Grande do Sul, Roraima, Tocantins, Paraná, Pará,
Ceará e Rio Grande do Norte, somente os seis últimos também apresentaram comportamento decrescente no período (figura 4)2. Contudo, ao se
analisar os números de homicídios dolosos ocorridos a cada ano no Brasil,
constata-se, sem exceção, que todos os estados apresentaram uma aguda
elevação de seus quantitativos. Estudo recente desenvolvido pelo escritório
da Unesco no Brasil, a partir da base de dados do Sistema Único de Saúde,
e intitulado Mapa da Violência IV, chama a atenção para os expressivos
percentuais de crescimento linear dos homicídios nos estados brasileiros.
Entre 1993 e 2002, alguns estados como Amapá (178,5%), Mato Grosso
(169%), Piauí (160,3%), Minas Gerais (148,3%) e Ceará (105,3%) chegaram a
atingir cifras superiores a 100% de crescimento percentual dos homicídios
no referido intervalo temporal (figura 5).
Outros indicadores de criminalidade violenta
Além da violência letal e intencional, outras dinâmicas criminosas e
violentas têm experimentado patamares extremamente elevados no Brasil
neste início de década. De acordo com os dados levantados pela Senasp/MJ
somente no ano de 2002, as 27 Polícias Civis realizaram cerca de 6.951.376
registros de crimes em todo o país, correspondendo a taxa nacional de
2. Os estados do Piauí e Mato Grosso foram excluídos da análise comparativa por falta de
informações referentes aos semestres analisados.
90
Jacqueline Muniz / José Marcelo Zacchi
3.980,6 registros por 100.000 habitantes3. Este volume de notificações de
delitos ajuda a compreender a magnitude dos seguintes indicadores: 1)
“crimes não letais e intencionais contra a pessoa” (324,3/100.000 hab.) que
incluem, por exemplo, as tentativas de homicídio, as lesões corporais
dolosas e estupros; 2) “crimes violentos contra o patrimônio” (441,8/
100.000 hab.) que agregam todos os tipos de roubo e extorsões; 3) “delitos
de trânsito” (163,6/100.000 hab.) que totalizam as mortes e lesões culposas;
e 4) “delitos envolvendo drogas” (47,2/100.000 hab.) que incluem o tráfico,
porte e uso de drogas (figuras 6 e 7).
Ao se tomar como ilustração os “roubos” ou “assaltos” registrados no
Brasil no período de janeiro de 2001 a junho de 2003, observa-se que,
excluindo Piauí e Mato Grosso que não dispunham de informações para o
período, apenas seis estados da federação (Rondônia, São Paulo, Pernambuco, Acre, Mato Grosso do Sul e Rio Grande do Norte) apresentaram um
comportamento decrescente em suas taxas semestrais (figura 8). Com base
na mesma série de dados, pode-se afirmar que 91% dos roubos ou assaltos
notificados pelas polícias civis no Brasil ocorreram nas cidades com população acima de 100.000 habitantes e 52,5% concentraram-se nas capitais
(figura 9). Não muito diferente do que se pôde constatar para os homicídios
dolosos, a taxa de roubo no Brasil (431,6/100.000 hab. em 2002) coloca o país
em segundo lugar no ranking internacional, ficando somente atrás da África
do Sul (468,87/100.000 hab. em 2002). O já crítico incremento das incidências de assaltos no Brasil tem sido acompanhado do crescente emprego de
arma de fogo. Para fins de ilustração, é oportuno evidenciar que no estado
de Minas Gerais, no intervalo de janeiro de 1998 a dezembro de 2002, as
ocorrências de “assalto a mão armada” saltaram de 650 para 1.600 registros
por mês, configurando um crescimento da ordem de 246%. Ao passo que
neste mesmo recorte temporal, os roubos, sem o uso da arma de fogo,
permaneceram razoavelmente estáveis, não ultrapassando o teto de 600
ocorrências por mês.
Armas de fogo, juventude e violência letal
O acesso irrestrito, sobretudo ilegal, às armas de fogo, assim como o seu
emprego indiscriminado, tem contribuído de forma decisiva para o incre-
3. A região Sudeste também se destaca como aquela que possui a maior taxa de registros
policiais (5.129,2 ocorrências/100.000 hab.)
Avanços, Frustrações e Desafios para uma Política Progressista, Democrática e Efetiva de...
91
mento do grau de letalidade e da gravidade das lesões físicas nas interações
conflituosas, violentas e criminosas no Brasil. Pode-se mesmo dizer que as
curvas dos crimes violentos intencionais e contra o patrimônio que resultaram em mortes ou em graves lesões, tiveram seu movimento ascendente
acelerado nas últimas duas décadas, com a utilização disseminada das armas
de fogo. De fato, as armas urbanas em geral e, em particular, os armamentos
de grande poder de fogo e de uso restrito militar alteraram, de forma crítica,
a gramática dos meios disponíveis aos cidadãos para resolução violenta,
particular e ilegal dos conflitos e das práticas delinqüenciais4. O relatório
sobre Regulação de Armas de Fogo, produzido pela Divisão de Prevenção do
Crime e de Justiça Criminal das Nações Unidas em 1997, não deixa dúvidas
quanto à dramaticidade do problema. Ele revela que nos países em desenvolvimento, parte significativa dos homicídios foi provocada com o emprego de
armas de fogo. As estatísticas referentes à primeira metade da década de 90,
e que embasam o referido relatório, já situavam o Brasil como o país que,
vivendo em tempos de paz, apresentava o maior percentual de homicídios
praticados com armas de fogo (88,39% em 1995); sendo seguido, com alguma
folga, pela Jamaica e África do Sul, cujas proporções teriam atingido, no
mesmo ano, as cifras 57,69% e 41,20% do total de homicídios praticados nestes
países. Já ao final dos anos 90, um estudo desenvolvido com a base de dados
do Sistema Único de Saúde, pela organização não-governamental Instituto
de Estudos da Religião (ISER), sediada na cidade do Rio de Janeiro, reiterava
o mesmo cenário dramático: a taxa média de mortes por arma de fogo nas 27
capitais brasileiras atingia o patamar de 27,6 vítimas por 100.000 habitantes.
A mencionada análise revelou ainda uma face bem mais trágica, a saber, os
jovens do sexo masculino com idade entre 15 e 29 anos estavam sobrerepresentados na estatística mórbida das mortes por arma de fogo, cuja razão
alcançaria, em 1999, a alarmante cifra de 113,8 vítimas para cada grupo de
100.000 jovens na mesma faixa etária.
A esmagadora proporção de jovens, em especial os homens pobres,
negros e pardos, na composição das vítimas de homicídio no Brasil foi
também evidenciada pelo já citado estudo da Unesco chamado “Mapa da
Violência IV”, que demonstrou, por exemplo, que as taxas de jovens entre
4. O ingresso crescente de armas de grande poder de fogo e/ou de uso restrito militar no
mercado ilegal de compra de armamentos, sobretudo no Rio de Janeiro, ainda que corresponda a um percentual modesto, tem contribuído para ampliar o grau de letalidade nos encontros
entre policiais e grupos armados, seja as externalidades provenientes destes confrontos
oportunizando as chamadas vitimizações fatais por “balas perdidas”.
92
Jacqueline Muniz / José Marcelo Zacchi
15 e 24 anos assassinados no ano de 2002, chegaram atingir números
alarmantes nos estados do Rio de Janeiro (118,9/100.000 jovens), Espírito
Santo (103,7/100.000 jovens), Pernambuco (103,7/100.000 jovens), Amapá
(81,2/100.000 jovens) e São Paulo (81,0/100.000 jovens). Comparando as
quantidades de homicídios de jovens de 15 a 24 anos, nos anos de 1993 e
2002, o estudo constata que 13 dos 27 estados da federação apresentaram
um crescimento percentual superior a 100% (figura 10). São eles: Roraima
(264,3%), Amapá (248,1%), Minas Gerais (247,8%), Piauí (240,5%), Mato
Grosso (211,1%), Paraná (148,2%), Tocantins (143,5%), Goiás (136,2%),
Alagoas (135,4%), Sergipe (120,8%), Pará (120,4%), Paraíba (106,3%) e Ceará
(103,9%). Ainda que o Rio de Janeiro não tenha aparecido entre aqueles
estados que obtiveram os maiores percentuais de crescimento de jovens
vítimas de homicídio, suas taxas tornam-se bem mais significativas, sobretudo quando se desagregam os homicídios por PAF (projétil de arma de
fogo) por gênero e faixas etárias. No ano de 2001, pode-se constatar que os
homens aparecem como as vítimas preferenciais dos assassinatos praticados com emprego de arma de fogo. Constata-se, também, que os maiores
riscos de vitimização letal da população masculina estão concentrados no
intervalo temporal que vai dos 15 aos 39 anos, sendo que as taxas mais
elevadas foram obtidas para as faixas etárias de 15 a 19 anos (175,5/100.000
homens) e de 20 a 29 anos (214,5/100.000 homens)5.
Violência de gênero
No Brasil, não muito diferente do que ocorre em outros países da
América Latina, a desagregação segundo o sexo das vítimas de homicídio
revela, de forma cabal, que a população masculina constitui o principal alvo
da criminalidade violenta letal e intencional. Este fenômeno pode ser
compreendido, em parte, pelos riscos diferenciados de vitimização a que
estão expostos os homens e mulheres, particularmente em razão dos
processos singulares de socialização que vivenciam, ou melhor, em razão
da instrumentalização simbólica e prática da gramática de gêneros que
informaria padrões distintos de sociabilidade e, por sua vez, percepções,
papéis e práticas diferenciadas nas interações conflituosas, violentas e
criminais. Contudo, ainda que as proporções de mulheres vítimas de
5. Os dados citados foram extraídos de pesquisa realizada pelo ISER a partir da base de dados
do Sistema Único de Saúde.
Avanços, Frustrações e Desafios para uma Política Progressista, Democrática e Efetiva de...
93
homicídio doloso sejam, em termos absolutos e relativos, consideradas
ainda modestas, vale destacar que em alguns estados brasileiros estas
ocorrências já têm se aproximado de níveis mais preocupantes. Este seria o
caso dos estados de Pernambuco e Mato Grosso do Sul, cujas razões de
registros de homicídio por 100 mulheres, obtidas para o ano de 2002, foram
8,71 e 7,48, respectivamente (figura 11).
Pode-se seguramente afirmar que em relação às agressões físicas, o
padrão de gênero identificado para os homicídios dolosos se inverteria. A
elevada taxa nacional de 324,3 ocorrências de crimes violentos e não letais
contra a pessoa por 100.000 habitantes tem a expressiva contribuição das
lesões corporais dolosas cujas vítimas preferenciais seriam majoritariamente as mulheres. Ao se desagregar as lesões corporais segundo o sexo da
vítima, observa-se que as mulheres estariam sobrerepresentadas, sendo as
razões ponderadas pela população significativamente elevadas em boa
parte das unidades federativas. Segundo os dados compulsados pela
Senasp-MJ, no ano de 2002, vários estados brasileiros atingiram cifras
superiores à média nacional acima citada. Merecem destaque os estados do
Acre (879,2/100.000), Distrito Federal (805,9/100.000), Rio Grande do Sul
(680,4/100.000) e Mato Grosso do Sul (519,3/100.000), os quais ultrapassaram a casa das 500 ocorrências de lesão para cada 100 mil mulheres (figura
12). Em relação à distribuição espacial das incidências de lesão corporal,
cumpre destacar que elas não estariam muito concentradas nas capitais,
cuja participação ficou em 25,9 % do total de ocorrências notificadas no país.
É sabido que os crimes sexuais, em particular, os estupros são, pelas
mais diversas razões, tradicionalmente subnotificados. No Brasil a taxa de
notificação às polícias para esta categoria de delito foi estimada em 16,0%
dos eventos ocorridos6. No ano de 2002, os dados levantados pela Senasp/
MJ, revelam que as unidades federativas que apresentaram as maiores
taxas de registro de estupro por 100.000 mulheres foram o Distrito Federal
(32,9), Mato Grosso do Sul (28,1), Roraima (26,6) e Rio Grande do Sul (20,9).
Em virtude da elevada cifra de subregistros dos crimes sexuais que contribui, em boa medida, para uma espécie de baixa visibilidade pública destas
formas de criminalidade violenta, um dos esforços encampados pelo movimento de mulheres no Brasil e pelas instituições públicas e civis que
trabalham com a problemática da violência de gênero, doméstica e intra-
6. Pesquisa Piaps / GSI-PR (2001).
94
Jacqueline Muniz / José Marcelo Zacchi
familiar, tem sido o de sensibilizar as vítimas a denunciarem e os operadores do sistema de segurança pública de efetuarem os devidos procedimentos policiais administrativos. Em razão do exposto, o crescimento das notificações de estupro em determinados estados e capitais brasileiras pode
indicar menos o aumento deste tipo de crime, e muito mais a redução do
subregistro.
Políticas públicas de segurança
Breve contextualização histórica
Se, como já se observou, a pedra angular de uma perspectiva global sobre
a segurança pública brasileira no período recente, reside na incapacidade do
ciclo de transição democrática para lograr extrair da redefinição terminológica e conceitual dada pela nova Constituição uma agenda clara de reforma
sistêmica e operacional do setor, talvez seja o caso de começar a análise
procurando identificar os fatores que poderiam ser apontados como explicativos de tal fenômeno. Dentre os mais relevantes provavelmente estão:
– O fato de que o assunto não tivesse à época a centralidade política que
tem hoje: mesmo que os índices já fossem altos e crescentes, seu caráter
epidêmico e dramático só se tornou evidente para a opinião pública a partir
dos primeiros anos da década de 90, até porque os temas candentes da nova
ordem política e da estagnação econômica associada à espiral inflacionária
ocupavam naquele momento a quase totalidade do debate público e do
imaginário popular.
– O acréscimo a este de que tampouco para as forças da esquerda e para
os demais setores que assumiram a liderança no ciclo de democratização tal
prioridade se verificava: a reforma central no âmbito do Estado era a recuperação da legitimidade democrática nos processos de decisão política e
o retorno das Forças Armadas aos limites das suas competências constitucionais, e no plano das políticas públicas a afirmação dos direitos humanos
e da pauta de inclusão social e de reformas das políticas de atenção básica
à saúde e educação.
– O caráter inegavelmente arraigado no imaginário popular e nos
agentes públicos da área da crença no paradigma penal clássico fundado no
rigor e na exemplaridade da punição e na conseqüente intimidação dissuasória como instrumento basilar para a promoção de segurança.
Avanços, Frustrações e Desafios para uma Política Progressista, Democrática e Efetiva de...
95
– A incidência de uma resistência corporativa desde sempre bastante
forte e organizada por parte dos estratos superiores das organizações
policiais e das instituições de justiça criminal em geral, refletindo um traço
característico das mesmas na maioria dos países.
– A inexistência de todo modo de um paradigma alternativo para a
área oferecido ao debate público e político com clareza e respaldo suficientes, para além da agenda de necessária subordinação das organizações
policiais, judiciais e penitenciárias às exigências da norma democrática e
dos direitos e garantias fundamentais solidamente contemplados pela
nova Constituição.
A observância destes fatores é fundamental porque, ainda que naturais
e facilmente compreensíveis diante do contexto, estes seguiram condicionando de forma decisiva a dinâmica vivenciada a partir de então.
Os anos seguintes, por sua vez, foram de elevação dos índices criminais
e de tomada de consciência da população em relação ao fenômeno, abrindo
caminho em um primeiro momento para uma série de medidas e políticas
de recrudescimento da ação penal. Em 1990, o assassinato de Daniela Perez,
atriz nacionalmente conhecida, e a comoção social resultante ensejam a
aprovação da chamada “Lei de Crimes Hediondos”, a qual amplia as penas
previstas para uma série de crimes inscritos na nova categoria e, mais
significativo, restringe nos mesmos casos a concessão de benefícios processuais orientados à ressocialização. Em 1992, a Eco-92 leva o Exército pela
primeira vez de volta às ruas do Rio de Janeiro após o restauro da ordem
democrática, como meio para resgatar a ordem já então “perdida” na
cidade e garantir a segurança durante o evento. No mesmo ano, a Polícia
Militar de São Paulo protagoniza o maior massacre promovido por forças
de ordem pública na história do país, executando 111 presos rebelados no
Complexo Prisional do Carandiru, localizado na capital7. O episódio choca
pela sua dramaticidade mas, também, pela revelação nos dias seguintes que
grande parte da população da cidade velada ou explicitamente não lhe
negava respaldo. Em 1993 e 1994, novas chacinas são protagonizadas por
policiais militares, desta vez no Rio de Janeiro, respectivamente na comunidade de Vigário Geral e na Praça da Candelária.
7. Este se constituiu a partir do episódio em um dos maiores símbolos no país do arbítrio e da
violação de direitos na gestão da segurança pública e da execução penal, até ser afinal desativado e implodido pelo Governo do Estado de São Paulo, em 2002.
96
Jacqueline Muniz / José Marcelo Zacchi
O ciclo oferecia de algum modo um contrapeso e ajuste em face da nova
ordem de direitos e garantias individuais inscrita na Constituição de 1988
e aos esforços democratizantes levados a cabo por governos estaduais
durante a segunda metade da década de 90, coroando assim o saldo de permanência do período. A reação progressista, por sua vez, concentrava-se
presumivelmente na agenda de promoção de controle social e accountability
das organizações policiais e penitenciárias e refletia a ausência de modelos
alternativos de fôlego para a política em si ao limitar-se neste plano a
chamar a atenção para as ineficiências causadas pela dualidade policial nos
estados e para a associação entre a criminalidade e os desafios estruturais
de superação da pobreza e/ou da desigualdade.
Ao lado dos fatores já listados, a observação desta dinâmica inicial
permite notar outros dois traços que viriam a perpassar toda a evolução
futura das políticas na área no país:
– A polarização doutrinária essencial entre os postulados conservadores de lei e ordem, com conteúdo legalista estrito ou admitindo não raro a
justificação de meios arbitrários e discriminatórios de ação policial pelos
supostos fins do combate à impunidade e da proteção ao “cidadão de bem”,
e a agenda liberal dada pela garantia de direitos individuais, promoção da
accountability e minimização da intervenção penal, acompanhada no discurso progressista pela valorização da prevenção associada genericamente
à adoção de macropolíticas de desenvolvimento econômico e inclusão
social.
– A tendência “pendular” de alternância das duas vertentes como
tônica das políticas públicas levadas a cabo no setor, traduzindo a polarização e o equilíbrio existente no cenário das lideranças sociais e políticas e
da opinião pública em geral em relação a eles, mas também a debilidade de
ambas em produzir resultados persuasivos (a nosso ver, equivocada, no
primeiro caso, e insuficiente, no segundo), e assim ajudando a explicar o
jogo de soma zero em que se constituiu o debate reformista sobre a
segurança pública no país no período em foco8.
8. Para uma rica descrição da dualidade descrita e de tal dinâmica pendular, v. Soares.
Avanços, Frustrações e Desafios para uma Política Progressista, Democrática e Efetiva de...
97
Estratégias e doutrinas resultantes nas políticas efetivadas
A matriz descrita fundamentou então o padrão geral de evolução, nesta
última década e meia, das atitudes e da atuação do sistema de gestão da área
no país. Regra geral, os dois pólos tendiam a suceder-se, espalhando
ambigüidades sobre qualquer interpretação que se pretenda extrair dos
rumos seguidos pelas mesmas no período. Mais ainda, em muitos momentos ambos passaram a coabitar no interior das mesmas administrações e
agências, refletindo simplesmente os vetores contraditórios ou mesmo o
aprendizado de alguma forma realizado pelos gestores e operadores do
sistema de responder a eles disponibilizando estratégias e discursos segmentados “customizados” para as pressões antagônicas recebidas. Ao
mesmo tempo em que introduzia novos mecanismos de controle social e
um importante programa de policiamento comunitário na sua Polícia
Militar, o estado de São Paulo mais do que dobrou a sua população prisional
saltando de 55.021 detentos, em dezembro de 1994, para 127.676 no final de
2003, conforme os dados sistematizados pela Secretaria de Administração
Penitenciária. Mas talvez o exemplo mais eloqüente de incorporação pragmática da ambigüidade discursiva das forças sociais no interior mesmo das
políticas públicas na área seja dado pela gestão de Anthony Garotinho
(1998-2002) no estado do Rio de Janeiro, da qual a diversidade sobreposta
de escolhas e orientações constituiu mesmo a tônica distintiva.
Por fim, a este quadro soma-se, já na segunda metade da década de 90,
um novo vetor, definível em alguma medida como uma tentativa de síntese.
Este, resumidamente, busca consolidar e traduzir na prática o paradigma
civil da proteção e garantia de direitos do cidadão, recusando no plano
conceitual a exclusão mútua entre estratégias coercitivas e de prevenção (e
sustentando ao invés a complementaridade entre ambas) e priorizando no
plano estratégico a proatividade na identificação dos riscos ou probabilidades para a ocorrência dos delitos ou de violência e subseqüente resposta aos
mesmos, em detrimento dos valores tradicionais de reação ágil, eficaz e
exemplar aos delitos já registrados. Para tanto, combina a defesa do
aprimoramento técnico e, sobretudo, gerencial do sistema e das polícias
com a qualificação do discurso preventivo por meio dos instrumentais da
resolução de problemas, da intervenção social e situacional e da epidemiologia, ao mesmo tempo em que sublinha o combate à truculência e à
corrupção como condição para o bom funcionamento das instituições
policiais.
98
Jacqueline Muniz / José Marcelo Zacchi
Resultante, sobretudo, dos esforços de pesquisa, formulação e experimentação realizados por um novo framework de núcleos acadêmicos e
organizações não-governamentais dedicados ao tema surgido ao longo da
década de 909, tal paradigma reflete em certo sentido o estado da arte
presente do debate técnico nacional sobre o assunto. Muito embora tampouco se possa afirmar que tenha ainda logrado cruzar a linha dos projetos
pilotos e setoriais para alcançar dimensão sistêmica no universo das estruturas de gestão e das políticas por elas implementadas, este pode ser
identificado de maneira incipiente e difusa no I Plano Nacional de Segurança Pública adotado no país, o qual foi lançado em 2000 pelo então
Presidente Fernando Henrique Cardoso (1994-2002), e de forma integral no
documento “Segurança Pública para o Brasil”, apresentado como programa de governo para a área pelo então candidato Luiz Inácio Lula da Silva.
Estes conceitos e documentos referenciais complementam assim o pano
de fundo sobre o qual desenrolou-se no período e desenrola-se, hoje, o
novelo das políticas públicas levadas a cabo na área no país. Com ele em
mente, os tópicos seguintes descrevem sucintamente os principais avanços
obtidos em alguns dos principais aspectos das mesmas, buscando apontar
a sua relevância sem perder de vista as suas limitações desde uma perspectiva sistêmica.
Organização e responsabilidades político-administrativas
Comparando-se todas as Constituições brasileiras, fica evidente, como
já foi acima mencionado, que a Constituição de 1988 promoveu avanços
importantes rumo a um enquadramento democrático da ordem pública no
país. Pela primeira vez, em nossa história, uma carta constitucional ocupase de mencionar e definir o conceito mesmo de “segurança pública” de
forma explícita e de colocá-lo em um capítulo próprio, isto é, distinto do que
trata das Forças Armadas, situando-o na parte referente à “Defesa do
9. Organizações como o Núcleo de Estudos da Violência da Universidade de São Paulo e o
Instituto de Estudos da Religião no Rio de Janeiro (criado ainda nos anos 80), Viva Rio (Rio de
Janeiro, 1993), Instituto Latino-Americano das Nações Unidas para a Prevenção do Delito e o
Tratamento do Delinqüente, Ilanud (São Paulo, 1997), Centro de Estudos de Criminalidade e
Segurança Pública da Universidade Federal de Minas Gerais, Crisp (Belo Horizonte, 1998),
Instituto Sou da Paz e Instituto São Paulo Contra a Violência (São Paulo, 1999), Centro de
Estudos de Segurança e Cidadania da Universidade Cândido Mendes, Cesec (Rio de Janeiro,
2000) encontram-se entre os principais exemplos deste movimento, também identificável em
outros estados do país.
Avanços, Frustrações e Desafios para uma Política Progressista, Democrática e Efetiva de...
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Estado e das Instituições Democráticas”. Desta novidade se pode extrair
alguns pontos relevantes que sinalizariam para mudanças de mentalidade
e, com isso, para oportunidades significativas de reforma ou reestruturação. O primeiro ponto evidencia o abandono da alegoria autoritária da
“manutenção [de uma] ordem” sem qualificativo, em favor de uma compreensão plural e participativa que reconhece que a segurança pública é
“dever do Estado” e, também, um “direito e responsabilidade de todos”; e
cuja ordem, agora pública e pactuada entre os diversos atores da sociedade,
deve ser “preservada” e não imposta pelo Estado. O segundo ponto reporta-se ao resgate do lugar de polícia na sustentação do Estado de Direito,
situando os meios de força comedida como instrumentos de defesa das
garantias individuais e coletivas e, portanto, de construção de alternativas
pacíficas de obediência consentida às regras do jogo democrático. Todavia,
ainda que estes avanços tenham configurado uma moldura legal em
sintonia com os novos tempos democráticos, a carta constitucional parece
caminhar pouco no tocante à reestruturação do sistema policial brasileiro.
Como igualmente apontado na Introdução, a organização político-administrativa das polícias permaneceu, basicamente, inalterada. Tem-se, hoje,
quase o mesmo modelo que foi estruturado durante os anos de 1969 e 1970,
os quais corresponderiam a um dos períodos mais duros do regime militar,
com o acréscimo, somente, da autorização para que os municípios possam
constituir guardas municipais. Grosso modo, a República Federativa do
Brasil distribui as competências entre os entes federados em relação ao
sistema policial, conforme a síntese no quadro da pagina 100:
Segundo as informações acima apresentadas, o modelo policial brasileiro é múltiplo e fragmentado, sendo as atividades de policiamento público concentradas na esfera estadual, sobrando aos municípios competências
residuais e difusas como, por exemplo, o policiamento dos próprios municipais. Acrescenta-se a este modelo o fato de que as organizações policiais
estaduais, que realizam as atividades cotidianas de policiamento, trazem a
singularidade de serem órgãos com cadeias de comando próprias e independentes, que executam, de forma bipartida e incompleta, o ciclo do
trabalho policial. No caso das polícias militares, responsáveis pelas rotinas
de patrulhamento ostensivo, assiste-se a institucionalização de sua duplicidade funcional expressa na subordinação simultânea ao executivo estadual e ao Ministério da Defesa. Observa-se, ainda, a ausência de esferas
institucionais de coordenação e articulação entre os três níveis de administração pública, capazes de integrar os órgãos de segurança e, desta forma,
100
Jacqueline Muniz / José Marcelo Zacchi
Entes Federados
Competências
Órgãos do Poder
Executivo
União (competência Decretar estado de sítio, esta- Forças Armadas, subordiprivativa)
do de defesa e intervenção fe- nadas ao Ministério da Defesa.
deral.
Executar os serviços de polí- Departamento de Polícia
cia marítima, aérea e de fron- Federal, subordinada ao
Ministério da Justiça. A Poteira.
lícia Federal exerce com exclusividade as atividades
de polícia judiciária da
União e sua competência
se estende a todo o território nacional.
Apurar infrações penais contra a ordem política e social ou
em detrimento de bens de interesse da União e crimes federais.
Prevenir e reprimir o tráfico
de drogas, o contrabando e o
descaminho.
Patrulhamento ostensivo das Departamento de Polícia
Rodoviária Federal, suborrodovias federais.
dinada ao Ministério da
Justiça e sua competência
se estende a todo o território nacional.
Manter as polícias civil e militar e o corpo de bombeiros
militar do Distrito Federal.
Legislar sobre direito civil, penal, processual e de trânsito.
Definir normas gerais de or- Inspetoria Geral das Políganização, efetivos, material cias Militares do Exército
bélico, garantias, convocação Brasileiro.
e mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros
militares.
Avanços, Frustrações e Desafios para uma Política Progressista, Democrática e Efetiva de...
101
União, Estados e DF Legislar sobre organização, garantias, direitos e deveres
(Competência co- das polícias civis.
mum)
Estados e Distrito Fe- Realizar atividades de polícia 27 Polícias Civis, subordideral
judiciária, ressalvando a com- nadas ao executivo estapetência da União e a apura- dual.
ção das infrações penais, excluindo as militares.
Realizar atividades de polícia 27 Polícias Militares, suborostensiva e a preservação da dinadas ao executivo estaordem pública.
dual e, nas atividades de
força auxiliar e reserva do
Exército, coordenada pelo
Ministério da Defesa.
Estados e Municípios Administração do trânsito
(Competência comum)
Municípios
Departamento de Trânsito
estadual, Polícia Militar e
Guarda Municipal.
Proteger seus bens, serviços e 1.045 Guardas Municipais,
instalações e fiscalizar as pos- subordinadas ao executivo
turas municipais.
municipal.
Referência: Constituição da República Federativa do Brasil.
constituir um sistema de fato, que traduza o princípio federativo em ações
intergovernamentais com responsabilizações claras e compartilhadas. A
ausência de um sistema policial é de tal modo sentida que as prioridades
traçadas para as polícias federais, estaduais e municipais não possuem
instâncias supra-institucionais de articulação, ficando insuladas e restritas
aos seus próprios níveis de subordinação. Em verdade, o Ministério da
Justiça ainda não desfruta de poderes normativos, reguladores e administrativos que permitam implementar diretrizes comuns, ou melhor, políticas
nacionais de segurança pública, ou até mesmo, políticas de policiamento.
Permanece uma espécie de instrumentalização perversa do pressuposto da
autonomia federativa que estimula o isolamento das polícias e uma competição negativa entre elas, sobretudo entre as polícias estaduais que cuidam
do atacado da segurança pública e que concentram, em boa medida, o
monopólio legal e legítimo do uso da força. Fica, assim, evidente que, por
um lado, as ambigüidades existentes nas definições formais dos mandatos,
102
Jacqueline Muniz / José Marcelo Zacchi
atribuições e competências das agências policiais e, por outro, a falta de
expedientes integradores, conduzem à multiplicação de conflitos de competência, à sobreposição e ao abandono de rotinas, a não cobertura do fluxo
integral do trabalho policial, à duplicidade de gastos, à dispersão de
esforços, à debilitação das cadeias de comando e controle e, por fim, ao
clientelismo político em torno das polícias pela crítica falta de estruturas de
gestão e gerência integradas e de ferramentas efetivas de controle social.
Todos esses problemas comprometem a eficácia, a eficiência e a efetividade
das organizações policiais que experimentam em larga medida estruturas
atomizadas e descontínuas de gestão, conhecimento, inteligência, formação e comunicação. Pode-se afirmar que as 56 polícias e 1.045 guardas
municipais brasileiras constituiriam, no limite, mundos auto-referidos, no
qual as rotinas e práticas estariam confinadas a uma precária institucionalidade, a uma baixa visibilidade e a uma incipiente procedimentalização.
Tudo isso se dá em um quadro onde as estruturas, expedientes normativos
e procedimentais são muito recentes. O modelo policial brasileiro teria 34
anos, a Constituição democrática, 14 anos, e a criação da Secretaria Nacional
de Segurança e as poucas Ouvidorias de Polícia, menos de 10 anos de idade.
Situação atual da polícia e demais aparatos de segurança
Para tentar cobrir as diversas atribuições conferidas pela Constituição,
a Polícia Federal contava, no ano de 2002, com um efetivo que não ultrapassava a casa dos 8.163 policiais, o que perfaz uma razão de um policial federal
para cada 21.393 habitantes. Em uma ordem de grandeza bem próxima
encontra-se, no mesmo ano, o efetivo da Polícia Rodoviária Federal com um
total de 7.175 policiais que conformam a modesta razão de um policial por
1.186 Km2 para patrulhar as rodovias federais10. Dissociadas das rotinas
cotidianas de prevenção e repressão à violência e à criminalidade urbanas,
bem como das demandas ordinárias dos cidadãos e de suas pressões pela
melhoria da qualidade na prestação de serviços policiais, as polícias federais parecem, à primeira vista, não vivenciar uma crise institucional nas
proporções com que esta tem sido experimentada pelas organizações
estaduais nos últimos anos. Em verdade, estas polícias, além dos pleitos
públicos pela ampliação de efetivos e orçamentos, pela sua modernização
10. Os efetivos das polícias federal e rodoviária federal foram totalizados pela Senasp-MJ em
2003.
Avanços, Frustrações e Desafios para uma Política Progressista, Democrática e Efetiva de...
103
tecnológica, pela reestruturação de cargos e salários, apresentam pressões
sutis pela ampliação dos seus poderes de polícia, como pré-condições para
a produção de resultados mais satisfatórios. De certa forma, as polícias
federais, em particular o Departamento de Polícia Federal, estão menos
presentes no dia-a-dia dos cidadãos e, por isso, menos expostas ao seu
controle e avaliação. A produção de seus resultados se dá em uma temporalidade estendida e distante do aqui e agora da resolução dos pequenos e
grandes problemas que geram medo e motivam a população a chamar as
polícias estaduais. Em razão dessa distância e, talvez, da pouca explicitação
para a opinião pública de seus problemas estruturais, as polícias federais
têm sido muito pouco objeto da crítica popular. Além disso, elas buscam
estrategicamente transmitir uma imagem de maior profissionalismo, honestidade e seriedade de seus quadros que se espera corresponder à
realidade. Contudo, pelo fato mesmo de serem meios de força do executivo
federal e, a um só tempo, próximas dos agentes decisórios nos ministérios
e no Congresso Nacional, e distantes da exposição aos olhos dos cidadãos,
estão também naturalmente mais expostas aos riscos da politização e da
apropriação por interesses conjunturais ou corporativos. Por esta razão,
identificável em parte significativa das suas rotinas e práticas e atinente a
polícias de caráter federal em todo o mundo, é fundamental que também as
polícias federais comecem a se abrir mais ao controle social, aprimorem
seus instrumentos de transparência e prestação de contas e desenvolvam
expedientes efetivos de articulação com as demais instituições policiais e de
justiça criminal. Tais mudanças aumentariam sua credibilidade, ampliando a eficácia e a eficiência de suas ações empreendidas de combate à
corrupção, à lavagem de dinheiro, enfim, de repressão à criminalidade
organizada e translocal, umas das prioridades definidas pelo Ministério da
Justiça.
Diferente do contexto político-institucional das polícias federais, as 54
agências policiais estaduais têm experimentado uma verdadeira crise de
identidade evidenciada a cada ato de violação de direitos praticado por
seus integrantes, explicitada na sua incapacidade estrutural de atender,
com os escassos e declinantes recursos financeiros disponíveis, a uma demanda crescente por mais e melhores serviços, experimentada no sentimento de frustração ao ver seus próprios projetos, a despeito do mérito e do
êxito, serem abandonados ou esquecidos em razão das mudanças constantes na orientação das políticas de segurança. Os dados disponíveis mais
recentes retratam que as polícias civis e militares somam um total de 400.552
104
Jacqueline Muniz / José Marcelo Zacchi
policiais em 2002, o que alcança uma razão nacional de um policial estadual
para cada 329 habitantes. É evidente que o recorte espacial por regiões do
país revela taxas bem diferenciadas. As regiões Norte e Centro-Oeste que
possuem taxas razoáveis de um policial estadual para cada 325,1 e 232,9
habitantes, são aquelas que têm as razões policial por Km2 mais críticas, a
saber, 92,7 Km2 e 30,9 Km2 , respectivamente. Já a região Sudeste destaca-se
por obter a maior densidade de policiais, apresentando taxas satisfatórias
tanto por habitantes (271,4) quanto por quilômetro quadrado (6,8) (figura 13).
Em um contexto de percepção generalizada de insegurança, uma das
demandas populares mais imediatas e correntes é a solicitação para aumentar o policiamento nas ruas que é muito bem recebida pelas polícias, uma
vez que estão sempre dispostas a construir justificativas para a sua constante reivindicação pela ampliação dos seus orçamentos e efetivos. Normalmente estes tipos de reivindicações feitas pelas polícias encontram eco nas
respostas governamentais reativas caracterizadas pelo “mais do mesmo”.
Diante da falta de políticas públicas articuladas e continuadas e da real
carência das polícias, certos procedimentos de rotina como a aquisição de
viaturas, armamentos, munição e efetivo costumam ganhar o status de
política pública para a área de segurança. Mesmo sendo um tipo de resposta
reativa e pontual, ela possui visibilidade, podendo ser apresentada como
um passo importante para a modernização das polícias. No Brasil, observase que nos últimos anos os efetivos estaduais de alguns estados têm crescido
significativamente. No período de janeiro de 2001 a junho de 2003, constatase que boa parte dos estados ampliou os seus efetivos estaduais. Este é o
caso dos estados do Amapá, Paraíba, Alagoas e Rio de Janeiro que experimentaram uma redução de suas razões policial por habitantes, isto é,
aumentaram os seus efetivos, na faixa de 4% a 13% no período (figura 14).
Todavia, o crescimento dos efetivos não necessariamente se traduziu em
um aumento proporcional da presença de mulheres nas forças policiais
estaduais. Mesmo que superior ao início da década, a proporção de policiais
femininas no Brasil ainda é discreta, reiterando o ethos masculino nas
polícias, sobretudo, nas polícias militares cujo percentual de mulheres é de
6,1%, ao passo que nas polícias civis a presença destas últimas chega a
22,8%, no ano de 2002, o que pode indicar ausência de clareza política para
a questão. De todo modo cabe salientar que um dos instrumentos de
democratização das agências policiais é, precisamente, a diversidade de
recrutamento e seleção, visando a assimilação do recorte de gênero, racial,
etc. e, com isso, a redução das resistências e preconceitos existentes entre as
Avanços, Frustrações e Desafios para uma Política Progressista, Democrática e Efetiva de...
105
polícias e as comunidades policiadas. O nível da educação formal das polícias
estaduais também está um pouco longe do perfil de entrada desejado para o
ingresso nestas organizações. Nota-se, em 2001, que 34,1% dos policiais
militares e 14,1% dos policiais civis no país possuíam apenas o ensino
fundamental, fato que desafia o processo de profissionalização crescente das
polícias, requerendo projetos de ascensão da instrução formal dos policiais,
tal como o que tem sido implementado na Polícia Militar do Rio de Janeiro
através da parceria com a Fundação Roberto Marinho e o Movimento Viva
Rio. Ainda tratando do perfil educacional constata-se que, segundo levantamento feito pela Senasp para o ano de 2001, somente 8,6% dos policiais
militares e 20,2% dos policiais civis possuíam nível universitário.
Um outro ponto importante a ser enfatizado, diz respeito às dificuldades experimentadas pelas polícias militar e civil de desenvolverem atividades rotineiras articuladas, em uma estrutura organizacional sem ossatura
como é o caso do “sistema” policial brasileiro. Sabe-se que o enraizamento
de culturas organizacionais radicalmente distintas, a constituição de histórias institucionais, métodos de trabalho e rotinas mutuamente desconhecidas, a utilização de tecnologias e processos de formação diversos, as
competições perversas por orçamento, visibilidade política e operacional,
aliadas a falta ou debilidade de expedientes de coordenação política,
administrativa e gerencial entre as polícias estaduais, têm comprometido
enormemente a possibilidade de se restaurar o ciclo completo do trabalho
policial, pela integração rotineira das diretrizes e prioridades de policiamento traçadas para estas instituições. De modo geral, o máximo que se tem
conseguido fazer, diante da capitulação às resistências oferecidas, é a
realização das chamadas “operações conjuntas” que são, salvo exceções,
pontuais e descontínuas no tempo, orientadas para a produção de visibilidade policial e, por isso mesmo, marcadamente de natureza repressiva.
Ainda assim, nem todas as polícias estaduais empregam seus recursos neste
tipo de ação, ocorrendo apenas em 63% delas.
Além dos problemas relativos à oportunidade de se implantar processos de gestão integrada, tem-se um sem número de questões críticas
derivadas da administração do uso da força. A despeito de ocupar um lugar
central na razão de ser e no fazer policial, esta temática tem sido, sistematicamente, negligenciada no Brasil. Isto ocorre em parte pelo trauma sóciopolítico dos tomadores de decisão, segmentos acadêmicos, formadores de
opinião, etc. em relação às instituições de controle e regulação, em parte
pelo pouco acervo de reflexões desenvolvidos no Brasil sobre os meios de
106
Jacqueline Muniz / José Marcelo Zacchi
força comedida. Contudo, o fato é que a discussão da administração legal
e legítima da força e, por sua vez, a compreensão dos mecanismos policiais
procedimentais de produção pacífica de obediência consentida, das técnicas de abordagem policial, dos processos de tomada de decisão e das
oportunidades abertas para o seu aprimoramento democrático, por exemplo, têm caído numa espécie de zona cinzenta. O debate sobre o uso da força
é ainda tão imaturo e tangente que acaba por contribuir para colocar as
organizações policiais em uma espécie de limbo procedimental que mascara e, mesmo, suprime a necessária distinção técnica e legal entre as boas e
as más práticas policiais, isto é, a distinção entre os parâmetros que
norteariam os encontros entre os policiais e os cidadãos, em situações
dissuasórias, preventivas e repressivas. E isto é de tal maneira grave que o
“fazer” de polícia acaba sendo envolto em uma espécie de manto de
personalização, informalidade e clandestinidade sobre o qual pouco se
conhece e, por isso mesmo, pouco se pode controlar, monitorar e prestar
contas. É evidente que a baixa institucionalidade da administração do uso
da força contribui para comprometer não só a eficácia dos instrumentos de
controle interno das polícias e de responsabilização, como a implantação e
o desenho de modelos mais competentes de controle externo e accountability. Parece, então, previsível constatar que estes últimos sejam tão recentes
no Brasil. Poucos são os estados da Federação que contam com corregedorias externas e ouvidorias de polícia. Do mesmo modo, poucas são as polícias estaduais que contam com programas voltados para redução da vitimização (33,0%) e do comportamento abusivo e corrupto (26,0%) (figura 15).
Neste contexto de precariedade institucional, os policiais e cidadãos são
instados a desconhecerem as regras do jogo democrático do uso da força e
da expectativa de seu emprego, favorecendo comportamentos improvisados, imprevisíveis, oportunistas, discriminatórios e violentos tanto dos
primeiros quanto dos segundos. É, também, neste contexto de reciprocidades amedrontadas e receosas que os atos de força legal, legítima, adequada,
tecnicamente válida e eficaz se transformam em um impulso de violência,
desrespeito, arbitrariedade e incompetência. Não seria imprudente dizer
que uma parte dos atos excessivos praticados pelos policiais resulta menos
da intenção deliberada de produzir abusos e mais da ignorância e da falta
de padrões objetivos de atuação. De todo modo, parece óbvio que o
desconhecimento e a indistinção conduzem a ação policial a um ambiente
de incerteza irrestrita, no qual toda e qualquer atitude, de parte a parte,
torna-se possível, ampliando, com isso, o risco de vitimização tanto dos
Avanços, Frustrações e Desafios para uma Política Progressista, Democrática e Efetiva de...
107
cidadãos quanto dos próprios policiais, cujos números têm atingido patamares extremamente elevados e inaceitáveis. Somente no ano de 2003, 1.195
indivíduos foram mortos no Rio de Janeiro e 868 em São Paulo pelas
polícias, expressando um crescimento absoluto em relação ao ano anterior
da ordem de 33,0% e 60,0%, respectivamente11. E, entre 1999 e 2001, cerca de
320 policiais militares e civis foram mortos durante serviço e em folga no Rio
de Janeiro.
Mesmo que o cenário das polícias no Brasil indique ainda a sobrevivência de problemas crônicos que comprometam a constituição de um sistema
policial de fato, desde a metade da década de 90 já é possível observar o
desenvolvimento de vários projetos de mudança nas polícias em diversos
estados da Federação. As polícias militares –por serem, talvez, a policia
uniformizada e ostensiva que está nas ruas diuturnamente sendo observada pela população– têm sido mais porosas às mudanças do que a polícia
civil cuja maioria de suas atividades (investigação e inteligência) tende a ser
mais discreta e, desta forma, menos perceptível aos olhos da opinião
pública. No caso das primeiras, pode-se identificar projetos inovadores
que, muitas das vezes, não tiveram conseqüências no médio e longo prazos,
por conta da lógica pendular da segurança pública no Brasil que tende, na
prática, a interromper os programas, inclusive os prósperos, em função das
mudanças de orientação política e da conveniência eleitoral dos governantes. Dentre eles se destacam: a) o programa de redução de estresse e controle
do uso de arma de fogo, inaugurado no Rio de Janeiro durante a gestão de
Brizola e abortado precocemente; b) a estruturação de áreas territoriais de
competência comum entre as policiais estaduais implantadas no Rio de Janeiro, Pará, Rio Grande do Sul, cujo propósito era a constituição de regiões
integradas e de gestão descentralizada da segurança; c) o desenvolvimento
em Minas Gerais, em parceria com a Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG), de ferramentas georefenciadas de análise espacial e monitoramento da criminalidade, que se estendeu a outros estados como São Paulo,
Pernambuco, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul; d) iniciativas de reengenharia organizacional na Bahia e no Rio Grande do Sul; e) o desenvolvimento
de métodos de treinamento para o uso da força em São Paulo; f) a proliferação dos programas de policiamento comunitário nos estados; g) progra-
11. Os dados apresentados foram obtidos junto às secretarias de segurança pública dos estados
do Rio de Janeiro e São Paulo.
108
Jacqueline Muniz / José Marcelo Zacchi
mas de implantação de sistemas de inteligência policial; h) cursos de
capacitação constituídos em parceria com ONGs e universidades; i) Cursos
de pós-graduação também em parceria com as universidades; j) projetos
voltados para a redução da misogenia, racismo e homofobia; e l) a implantação de ferramentas de gestão participativa. Já nas polícias civis deve-se
enfatizar: a) os projetos voltados para a sua reestruturação organizacional;
b) as iniciativas de modernização dos serviços de perícia; c) a constituição
de núcleos de inteligência; d) a estruturação de bases de dados; e e) as ações
voltadas para a profissionalização da formação policial.
No que se reporta às guardas municipais, recentemente criadas, pode-se
dizer que a maior parte delas carece de estrutura e de institucionalidade. Seu
status ainda é bastante ambíguo, tanto do ponto de vista de sua definição
constitucional, quanto nos seus arranjos institucionais que vão desde uma
autarquia ao desenho de uma empresa pública de economia mista. Tem sido
uma prática perigosa mas comum em algumas prefeituras tomar como
inspiração ora o modelo das polícias civis, ora o modelo polícias militares,
sendo a importação deste último o mais freqüente. Uma outra estratégia
também freqüente tem sido de transferir para as polícias militares, por meio
de convênios, as tarefas de organização e treinamento das guardas. Setores
mais progressistas vêem nesta estratégia uma arriscada oportunidade de se
reproduzir nessas jovens e emergentes polícias locais, os vícios e esquizofrenias ainda existentes nas organizações policiais históricas. Parece que este
tipo de condução reflete, de certa maneira, a ausência de uma identidade
própria às guardas, que tem oscilado entre uma vigilância patrimonial e o
desejo de se firmar como uma polícia ostensiva de caráter preventivo e
comunitário. Cabe notar que a ambigüidade identitária vivida pelas guardas
é alimentada pela definição difusa de sua missão constitucional e, evidentemente, pelas pressões políticas exercidas pelas outras polícias, em especial, as
polícias militares que vêem nas guardas municipais uma ameaça potencial ao
seu monopólio. Este estado de coisa tem gerado toda sorte de conflitos na
administração cotidiana da ordem pública, sobretudo no que se reporta à
gestão do trânsito que é definido como competência comum dos estados e
municípios. Estima-se que existam cerca de 1.045 guardas municipais em
todo país, sendo que os estados da Bahia (23,7%), São Paulo (16,8%), Pernambuco (6,6%), Rio de Janeiro (5,5%) e Ceará (5,0%) possuem mais da metade
delas. Todavia, estas guardas municipais são bastante heterogêneas, sendo a
maior parte delas de pequeno porte. Chama atenção o fato de que 76,0% das
guardas municipais existentes tenham sido criadas em municípios com
Avanços, Frustrações e Desafios para uma Política Progressista, Democrática e Efetiva de...
109
população inferior a 50.000 habitantes e que somente 13% delas estejam
localizadas nos municípios com população superior a 100.000 habitantes12.
Gastos públicos: quantidade e distribuição
Um dos pontos chaves dos problemas do sistema de segurança pública
no Brasil diz respeito aos recursos mobilizados para a sua manutenção e,
mesmo, para a sua reforma. Apesar das estruturas existentes serem precárias e, em boa medida, obsoletas, seu custo tem sido cada vez mais elevado.
Afinal, o caráter fragmentário, atomizado e reativo dos órgãos de segurança
pública, somado à ausência de políticas públicas consistentes para o setor,
tem oportunizado a ineficácia e a ineficiência, tornando muito cara a prestação de serviços de baixa qualidade ofertados à população. Grosso modo,
os estados empregam a maior parte dos recursos previstos nos seus orçamentos para área com a folha de pagamento dos ativos e inativos e a manutenção das unidades policiais. Estima-se que os investimentos efetuados,
mesmo nos estados que possuem os maiores PIBs e possuem um razoável
equilíbrio fiscal, não ultrapassam a casa dos 3,0%. Tem-se, aqui, uma
espécie de economia perversa que funcionaria como uma espiral invertida
onde, com os escassos recursos provisionados, faz-se cada vez menos e pior.
A recente criação do Fundo Nacional de Segurança Pública em 2000 pelo
Governo Federal, uma ação louvável e necessária porém, como de costume,
tirada do papel como uma resposta a mais uma tragédia ocorrida, apareceu
para os estados e municípios como uma tábua de salvação que pudesse
auxiliar, sobretudo, nos problemas cotidianos da administração financeira
do setor. Ao longo do biênio 2001-2002 foram repassados para os entes
federados a quantia de R$ 725.683.611,17, a qual apesar de modesta permitiu
a realização de alguns investimentos segundo as rubricas orçamentárias que
orientaram a aplicação dos recursos do fundo até 2003. São elas: “intensificação de policiamento ostensivo em áreas críticas”; “reaparelhamento das
polícias”; “treinamento”; e “policiamento comunitário”. Vê-se pelos títulos
destas rubricas a ausência de uma concepção sistêmica e integrada da
segurança pública. Delas se pode extrair uma lógica insulada e fragmentária,
que responde ao desafios no varejo e de forma convencional e desarticulada.
O incremento de policiamento ostensivo (categoria que abarca desde construções, reformas de instalações e aquisição de equipamentos), e o reaparel12. Os dados mencionados foram obtidos junto à Senasp-MJ.
110
Jacqueline Muniz / José Marcelo Zacchi
hamento (que inclui viaturas, munição, armamento, etc.), quando somados,
correspondem a 87,4% do empenho dos recursos, evidenciando a ênfase na
tradicional perspectiva de reiterar procedimentos de rotina pela simples
reposição ou aquisição de meios13. Esta forma de alocação de recursos parece
se render às chamadas melhorias de superfície, as quais encontram eco nas
demandas dos segmentos conservadores dos órgãos de segurança pública
que optam por implementar as mudanças do “mais do mesmo”. Os investimentos em policiamento comunitário (22,4%) e em treinamento (1,3%)
parecem não estar em conflito com a perspectiva acima mencionada. No
primeiro caso, porque tais programas, além dos seus méritos intrínsecos,
servem como um efeito de demonstração de uma adesão, ao menos exemplarista, da perspectiva da prevenção. E, no caso do treinamento, porque pode,
em boa medida, atender plenamente ao varejo dos cursos rápidos e desconexos de capacitação. Por fim cabe relatar que no ano de 2002, os estados que
receberam mais recursos do fundo foram São Paulo (33,3%), Amazonas
(9,0%), Paraná (8,4%), Minas Gerais (7,1%) e Pernambuco (6,4%).
Estratégias de prevenção e políticas setoriais
A compreensão da segurança pública como ramo de atuação mais
amplo do que a gestão das organizações policiais, incluindo também a
dimensão transversal da prevenção do crime e da violência e a identificação
desta última como um conceito autônomo, objeto em si de políticas particulares e não simplesmente subsumido na macro-política social, constitui
um processo ainda em curso ou, na melhor das hipóteses, um traço recente
do debate da gestão pública no Brasil.
De fato, a tendência tradicional dos setores que vocalizavam a importância da intervenção não-policial como meios de prevenção na área era a
de relacioná-la de forma genérica às grandes questões das estruturas sócioeconômica e sócio-urbana, retirando-lhe assim qualquer especificidade
concreta e expondo-a ao descarte no debate político por “importantes, sem
dúvida, mas de longo prazo”. Da mesma forma, havia clara resistência nos
demais setores de gestão (educação, saúde, cultura, etc.) em reconhecer-se
como sujeitos de gestão da superação do crime e da violência, ecoando
temores conhecidos de criminalização das políticas sociais.
13. As informações relativas à distribuição do Fundo Nacional de Segurança Pública foram
obtidas junto à Senasp-MJ.
Avanços, Frustrações e Desafios para uma Política Progressista, Democrática e Efetiva de...
111
Foi, portanto, somente a partir do esforço acadêmico e formulador de
organizações acadêmicas, não-governamentais e internacionais em trazer
à baila a literatura mais recente sobre o tema (níveis distintos de prevenção,
estratégias sociais e situacionais, conexões com os demais setores, etc.) e os
conceitos epidemiológicos (causa, causalidade, risco, vetores de transmissão, etc.) e de resolução de problemas (identificação, análise, resposta,
avaliação), associado à imposição do problema pelo crescimento dos índices e da sua priorização pela população, que a abordagem começou a
conquistar algum trânsito específico no interior das respostas governamentais e sociais para a superação das dinâmicas criminais.
A porta de entrada com maior vitalidade neste sentido, como não
poderia deixar de ser, foi a da defesa da necessidade de ampliação das
políticas para a juventude em situação de risco. A ela associou-se no
discurso de maior alcance público a importância da implantação ou expansão de espaços públicos de esporte, cultura e lazer nas regiões mais
afetadas pelo problema. Essas duas vertentes passaram assim a constituir
a tônica da compreensão comum sobre o tema. De um lado, levando à
multiplicação de iniciativas governamentais e de ONGs com este fim: apoio
à formação de lideranças juvenis, projetos de formação esportiva e cultural,
estratégias de educação e profissionalização de jovens adultos, abertura de
escolas nos finais de semana, etc. De outro, despertando justificável reação
dos segmentos sociais comprometidos com estes públicos e políticas ante à
sua justificação social como meios meramente de promoção de segurança.
O reconhecimento da importância de fatores de risco como o abuso de
álcool e a disponibilidade de armas de fogo assumem, também, lugar de
destaque no processo. Estas últimas, sobretudo, ganham centralidade no
debate público a partir dos esforços de organizações de pesquisa em
demonstrar a forte correlação entre a sua expansão e a elevação da taxa de
homicídios no país e de campanhas massivas de conscientização neste
sentido protagonizadas por ONGs. Estes conduzem ao reconhecimento do
tema como ponto de interesse para as políticas de segurança, à queda do
número de registros de posse concedidos a civis pelas polícias e ao aumento
significativo da apreensão de armas ilegais14. Suscitam também propostas
14. Segundo os dados processados pela Secretaria de Segurança Pública do Estado de São
Paulo, no período de 1995 a 2002, observou-se um movimento de queda nas concessões dos
registros de porte de arma. Se no primeiro ano da série mencionada foram concedidos 31.781
registros de porte de arma, no ano de 2002 foram efetuados apenas 10.066 registros.
112
Jacqueline Muniz / José Marcelo Zacchi
de enrijecimento dos controles à comercialização e posse, levando à aprovação de nova legislação restritiva já em 1997 e, em dezembro de 2003, do
chamado “Estatuto do Desarmamento”, o qual veda o porte de armas de
fogo de qualquer tipo por civis em todo o país, aprimora a normatização de
toda a cadeia de produção, circulação e uso de tais instrumentos e constitui
reconhecidamente a legislação mais restritiva para o tema na América
Latina, além de prever a realização em 2005 de um referendo nacional sobre
a proibição também da venda.
No âmbito da política de drogas, o país tem optado pelo trilha de
descriminalização do consumo, deslocando-o para uma abordagem de
recuperação e saúde pública (ainda que imperativa, por meio do expediente
da justiça terapêutica), e de recrudescimento da repressão à produção e ao
tráfico. Tal orientação, a par de implicar em mudanças legislativas recentes,
condiciona a crescente mobilização de esforços dos aparatos públicos de
segurança em face do problema e sua compreensão como um de natureza
estratégica para o país. Movimento emblemático neste sentido foi a criação,
em 1995, da Secretaria Nacional Anti-Drogas, localizada no Gabinete de
Segurança Institucional da Presidência da República e mantida, portanto,
desde então sob coordenação militar.
Outros temas, por sua vez, ganham relevo inicialmente por conta
sobretudo da iniciativa dos movimentos civis de direitos humanos. É o caso,
por exemplo, dos fenômenos da violência intra-familiar, contra a criança e
de gênero, da intolerância sexual e das dinâmicas de discriminação racial.
Avançando nos esforços de diagnóstico e denúncia dos problemas, estes
assumem a liderança da criação de novos serviços de atendimento e atenção
às vítimas, redes de proteção e instâncias especializadas de investigação e
controle. O exemplo de maior fôlego aqui talvez seja o das “delegacias da
mulher”. Por conta da especificidade que caracteriza as dinâmicas violentas
relacionadas à mulher e, por conseguinte, às interações domésticas e
familiares, e como resultado da luta política do movimento de mulheres no
Brasil, foram concebidas e implantadas em todo o país, a partir da metade
da década de 80, as chamadas Delegacias Especiais de Atendimento à
Mulher. Hoje, segundo levantamento da Senasp, estas delegacias somam
um total de 333 unidades policiais, sendo que 62% delas estão localizadas
nos estados de São Paulo (38%), Minas Gerais (13%) e Rio Grande do Sul
(11%).
Apesar disso, quando se amplia o ângulo de observação das políticas
preventivas em geral, é necessário reconhecer que o saldo é ainda bastante
Avanços, Frustrações e Desafios para uma Política Progressista, Democrática e Efetiva de...
113
incipiente. A maior parte das iniciativas é protagonizada por organizações
da sociedade civil, de maneira exemplar e inspiradora, mas com todas as
inevitáveis limitações de escala e alcance. E mesmo naqueles casos em que
iniciativas governamentais setoriais acolhem o conceito geral, e não apenas
tal movimento, elas raramente contam com volumes de recursos mais do
que simbólicos, como falta em regra a organicidade e integração multisetorial necessárias para a obtenção de impactos substantivos. A única iniciativa nos governos estaduais e federal que esboçou se constituir como um
programa autônomo para a coordenação de esforços de prevenção da
violência foi dada pelo Programa de Integração e Acompanhamento dos
Programas Sociais de Prevenção à Violência (Piaps), iniciado em 2001 e que
visava promover a integração dos programas federais com potencial de
impacto sobre fatores geradores de violência em áreas selecionadas das
regiões metropolitanas mais afetadas pelo problema, mas igualmente
comprometido pela ausência de orçamento próprio e de mandato articulador efetivo. Mais recentemente, a Prefeitura de São Paulo buscou também
concentrar ações sociais diversas nos distritos com maiores taxas de registro
de homicídio, ajudando talvez a explicar a tendência decrescente do fenômeno aí registradas neste período, nas áreas geográficas selecionadas15
(figura 16).
Justiça e sistema penitenciário
Reforma da justiça. É fato que o processo de democratização do país trouxe
à cena pública inúmeros desafios associados à consolidação, reestruturação
e, mesmo, à modernização das instituições públicas garantidoras do Estado
de Direito. Na última década, as inúmeras manifestações públicas e outras
iniciativas da sociedade civil voltadas para o combate à corrupção e à
impunidade nos três poderes da república e em todas as esferas da máquina
do Estado, emprestaram cores mais nítidas à crescente demanda por mudanças
substantivas na administração pública que possibilitassem a promoção da
ética, da integridade, da transparência, do controle social, de modo a emprestar
15. Sucessivos estudos neste sentido têm sido divulgados pela Secretaria do Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade da Prefeitura do Município de São Paulo e pelo seu titular, o
economista Márcio Pochmann. Para uma perspectiva recente sobre a associação e uma
apreciação mais detalhada no documento “Programas Sociais da Prefeitura e Redução da
Violência”, 2/2004, em <www.trabalhosp.prefeitura.sp.gov.br>.
114
Jacqueline Muniz / José Marcelo Zacchi
mais eficiência, credibilidade e confiança pública nas instituições democráticas. O olhar crítico e renovador das cobranças públicas, estendido a todos os
setores mais intimamente associados à sustentação das garantias individuais
e coletivas, não fez vista grossa sequer para o Judiciário. Esta demanda por
mudanças –contando com a adesão de setores progressistas da própria
magistratura, e com o contexto político trazido com o início do Governo Lula
e de um novo mandato dos parlamentares– parece ter favorecido a retomada
da discussão em torno da necessidade de reforma na administração da justiça
que, no Congresso Nacional, vinha se arrastando por vários anos. Em
sintonia com os compromissos políticos assumidos do atual governo, o
Ministério da Justiça, no ano de 2003, cria em sua estrutura a Secretaria de
Reforma do Judiciário que passa a funcionar como um órgão do executivo
federal que operaria como um interlocutor junto ao demais poderes, atores
políticos e entidades da sociedade civil, com o propósito de coordenar ações,
produzir diagnósticos, construir adesões, sensibilizar a opinião pública, etc.
em torno da agenda da reforma. É neste contexto que os projetos de reforma
do Judiciário saem das gavetas e chegam ao plenário da Câmara Federal para
serem submetidos à votação. Um dos pontos que tem gerado polêmica em
seu percurso pelo interior do Congresso Nacional é a proposta de controle
externo na administração da justiça que, de maneira previsível, tem encontrado fortes resistências vindas de segmentos do Judiciário. Contudo, a despeito
das vozes corporativas, pode-se inferir que no imaginário coletivo, a ampliação da credibilidade do sistema de justiça estaria vinculada à institucionalização de instrumentos que possam efetivamente garantir o seu constante
monitoramento e avaliação pela sociedade.
Sistema penitenciário. Pelo menos desde a década de 80 o sistema
prisional no Brasil encontra-se encerrado em uma prolongada e grave crise.
Muitos são os fatores que têm contribuído para a atual situação de decadência,
descrédito e ineficácia. De modo geral, os sistemas penitenciários têm,
ainda, operado com as estruturas físicas e institucionais ultrapassadas que
foram construídas à luz do paradigma da “cidade carcerária”. Este paradigma estava assentado numa concepção centralizadora, excludente e
discriminatória de administração que defendia que a produção da ordem,
da disciplina e da segurança no sistema seria mais eficaz e eficiente
concentrando a população prisional em grandes unidades penais e estas
também em grandes áreas delimitadas batizadas de “complexos
penitenciários”. Os antigos complexos Carandiru (já desativado em São
Paulo) e Frei Caneca (Rio de Janeiro), bem como o atual complexo
Avanços, Frustrações e Desafios para uma Política Progressista, Democrática e Efetiva de...
115
Penitenciário de Bangu no Rio de Janeiro, composto de mais de 15
estabelecimentos penais construídos, em sua maioria, nos últimos anos, são
verdadeiros monumentos inspirados nesta perspectiva obsoleta e onerosa
que, ao longo dos anos, vieram drenando os parcos recursos estaduais
disponibilizados para manutenção, custeio e investimento. Sem, com isso,
produzir resultados satisfatórios seja em relação à garantia dos direitos
assegurados legalmente aos presos, seja no que se refere à segurança e ao
controle das unidades. Soma-se a esta herança, ainda sobrevivente, a baixa
profissionalização dos operadores do sistema. Apenas recentemente foram
criadas as primeiras escolas de formação para os quadros funcionais dos
sistemas penitenciários estaduais. Salvo exceções, a qualificação dos servidores, em especial os agentes penitenciários, não ultrapassa o período de
três meses, e se restringe a visitas às unidades, às palestras efetuadas por
voluntários e à transmissão de vivências e de práticas acumuladas pelos
funcionários mais antigos16. Cabe ressaltar que a construção de uma matriz
curricular para os servidores do sistema penitenciário, a constituição de
quadros docentes e, mesmo, a confecção de planos de cargos e salários têmse constituído em uma das bandeiras daqueles que militam na área. Em
verdade, pode-se dizer que as exigências estabelecidas pela Lei de Execução
Penal e pelos Regulamentos Penitenciários Estaduais existentes, ainda não
foram devidamente traduzidas em instrumentos concretos de gestão e em
métodos e procedimentos técnicos de atuação no interior das cadeias.
Sendo estes últimos construídos, quase sempre, com base em um saber
prático, muitas das vezes, acrítico e ambíguo porque reprodutor de boas e
más práticas. Em suma, assiste-se a uma baixa institucionalização das
rotinas, o que parece favorecer o enraizamento de práticas violentas e
corruptas nos estabelecimentos prisionais.
Por outro lado, as respostas políticas ao crescimento da criminalidade
violenta e da generalização do sentimento de insegurança, orientadas por
uma lógica conservadora que conjuga a maximização do recurso penal com
o produtivismo da ação policial repressiva, somadas à precarização dos
expedientes de execução da pena privativa de liberdade e aos altos custos
do modelo de administração penitenciária, parecem ter contribuído de
16. Os técnicos de nível superior (psicólogos, advogados, médicos, assistentes sociais, etc.)
têm, além dos conhecimentos provenientes de sua formação universitária, apenas uma espécie
de ambientação ao mundo da cadeia, carecendo, também, de capacitação adequada para o
desempenho de suas competências no interior das cadeias.
116
Jacqueline Muniz / José Marcelo Zacchi
forma decisiva para o agravamento das condições de vida nos cárceres, a
ampliação do déficit de vagas, a elevação das taxas de encarceramento, etc.
Segundo os dados disponibilizados pelo Departamento Penitenciário
Nacional (Depen), da Secretaria Nacional de Justiça-MJ, o sistema penitenciário brasileiro é composto de somente dois estabelecimentos prisionais
federais e 1.281 unidades estaduais, das quais 57,1% estão nos estados de
Goiás (17,6%), Paraná (14,0%), Ceará (12,7%) e São Paulo (12,7%). Têm-se,
no ano de 2003, 240.203 pessoas custodiadas em nosso sistema penitenciário, das quais 96% homens e 4% mulheres. Note-se que este montante
corresponde a um crescimento de 161% em relação à população carcerária
levantada pelo censo penitenciário de 1995. Ressalte-se que mais da metade
dos presos do sistema encontra-se cumprindo pena em regime fechado
(58,0%), quase um terço está em regime provisório (28%) e apenas 13% está
em regime semi-aberto (13%). Merece atenção o fato de que os estados que
possuem mais unidades penais não são necessariamente os mesmos que
apresentam as maiores populações apenadas. Excluindo São Paulo que
também concentra 40,2% dos presos do país (123.932 presos), os estados de
Minas Gerais (7,5%), Rio Grande do Sul (7,3%) e Rio de Janeiro (6,0%)
apresentam os maiores quantitativos de presos, porém não estão entre as
unidades federativas que possuem as maiores quantidades de unidades
prisionais. Esta desproporção pode ser compreendida melhor quando se
constata que uma parte dos encarcerados está fora dos sistemas penitenciários estaduais. Cerca de 68.101 indivíduos ainda estão cumprindo suas
penas ou aguardando sentença nas unidades policiais. Ao incorporá-los ao
contingente total de encarcerados obtém-se um total de 308.304 presos no
Brasil, dos quais 78% estão nas unidades prisionais e 22% nas carceragens
das policiais, perfazendo uma taxa de encarceramento da ordem de 175,6
presos por 100.000 habitantes. Tais cifras sinalizam para o déficit de vagas
existentes no sistema que já somam um total de 128.815 vagas ou 41,8% da
população encarcerada. Comparando com os dados do censo penitenciário
de 1995, vê-se que situação melhorou muito pouco, posto que há nove anos
o déficit de vagas era de 53,0%. Somente o estado do Rio Grande do Norte
apresenta uma situação superavitária com 22,7% de vagas disponíveis. Os
estados mais críticos em termos de déficit de vagas e, por sua vez, com
graves problemas de superpopulação nos cárceres existentes são Minas
Gerais (76,1%), Maranhão (74,3%), Espírito Santo (71,9%) e Goiás (69,0%).
Já São Paulo e Rio Grande do Sul apresentam, por sua vez, os seguintes
percentuais de déficit: 42,3% e 30,6% respectivamente (figura 17).
Avanços, Frustrações e Desafios para uma Política Progressista, Democrática e Efetiva de...
117
As breves observações até aqui pontuadas parecem suficientes para
situar o quadro dramático da questão penitenciária no Brasil e a importância de mudanças substantivas nas políticas dirigidas aos sistemas prisionais. Desde que o Fundo Penitenciário (Funpen) foi criado em 1994, os seus
recursos têm-se caracterizado como uma espécie de tábua de salvação dos
sistemas penitenciários estaduais. Mesmo dispondo de recursos ainda bem
modestos, o Funpen possibilita alguns investimentos nos estados, cujos
recursos, historicamente escassos, são majoritariamente alocados em custeio. Entre 1995 e 2002, o Governo Federal empregou o montante de R$
792.644.987,16, ou seja, 71% dos recursos existentes no Funpen nestes oito
anos. Neste mesmo período, os estados que receberam as maiores parcelas
acumuladas foram São Paulo (31,0%), Minas Gerais (8,1%), Rio de Janeiro
(6,0%) e Pernambuco (4,1%) que, juntos, somaram 45,1% do total dos
recursos aplicados.
Por conta, em parte, do caráter descontínuo, fragmentário e desarticulado das políticas públicas para a área, da pressão das necessidades emergenciais dos sistemas penitenciários e dos crescentes incidentes prisionais
marcados por violações de direitos, rebeliões, chacinas, etc., os recursos do
Funpen têm sido destinados, em sua maioria, para a construção e reforma
de unidades que, em 2002 chegou a 85,6% do total de aplicações realizadas.
Neste mesmo ano, foram gastos de 8,3% com o reaparelhamento das
unidades prisionais; 2,5% com o Infopen (sistema nacional de informações
penitenciárias); 0,6% com a profissionalização de detentos; 0,5% com os
mutirões de execução penal; 0,4% com a assistência social; 0,3% com a
capacitação de agentes penitenciários; e 1,8% com as penas alternativas
(figura 18). Diante do exposto, pode-se dizer que a construção dos estabelecimentos penais estaduais, suas reformas e seu aparelhamento correriam
por conta, principalmente, do Governo Federal. Uma vez que maior parte
do orçamento do Funpen tem sido mobilizada nestas rubricas, sobra muito
pouco para projetos voltados para a modernização da administração, para
a profissionalização de presos e servidores e, por fim, para as ações voltadas
para a implementação de penas alternativas que no biênio 2001-2002
recebeu somente R$ 5.995.190,41.
Penas alternativas. Apesar do Conselho Nacional de Política Criminal e
Penitenciária, criado em 1980, ter, em diálogocom as gestões do Ministério
da Justiça, estabelecido como suas diretrizes os princípios da Constituição
brasileira e dos tratados internacionais ratificados pelo Brasil, dentre eles,
o fortalecimento da adoção de medidas e penas alternativas ao
118
Jacqueline Muniz / José Marcelo Zacchi
encarceramento para os crimes de menor teor ofensivo, as iniciativas neste
campo –as quais certamente poderiam contribuir para a redução da
superpopulação carcerária e do déficit de vagas, a humanização do sistema
penitenciário, a elevação dos padrões de ressocialização, etc.– são bastante
recentes e modestas se comparadas aos desafios existentes. De todo modo
cabe destacar os esforços realizados para a implantação de 37 centrais
estaduais de apoio às penas e medidas alternativas conveniadas com o
Ministério da Justiça em 25 estados, assim como o apoio à constituição de
5 Varas Judiciais Especializadas de Penas Alternativas, ocorrido nos últimos anos17. Mesmo que modestas, estas iniciativas possibilitaram que
32.500 indivíduos ou 10,5% da população encarcerada pudesse se beneficiar da adoção de penas e medidas alternativas. De acordo com as
informações obtidas pelas Centrais de Apoio, a maioria dos beneficiários é
do sexo masculino (87%), quase a metade deles possui apenas o ensino
fundamental (46,8%) e 73% prestam serviços comunitários.
O papel das empresas de segurança privada
Na esteira da propagada crise do sistema de segurança pública e justiça
criminal, explicitada, sobretudo, na segunda metade da década de 80,
período este que coincide com o processo de redemocratização do país,
começa a se configurar o que se pode chamar de uma espécie de reestruturação e modernização do mercado privado de segurança no Brasil. O
movimento ascendente da criminalidade violenta nos centros urbanos, a
baixa credibilidade pública das organizações policiais, o sentimento de
desconfiança na administração da justiça penal, a sensação de impunidade
e, por sua vez, o agravamento da percepção generalizada de insegurança
são alguns dos aspectos que parecem ter contribuído para reacender no
imaginário coletivo, particularmente entre os segmentos mais favorecidos
da sociedade brasileira, a crença de que a saída pragmática e acessível para
os graves problemas da insegurança vividos no cotidiano, seria, sempre
que possível e na medida das possibilidades individuais, o seu enfrentamento por meios próprios. Estes meios se estenderiam da resolução parti-
17. As Varas Especializadas de Penas Alternativas foram implantadas em Fortaleza (1998),
Recife (2001), Porto Alegre (2001), Salvador (2001) e Belém (2002).
Avanços, Frustrações e Desafios para uma Política Progressista, Democrática e Efetiva de...
119
cular e violenta dos conflitos à contratação de serviços privados de proteção
e segurança clandestinos ou legalizados. Ainda que a disseminação desta
crença, principalmente nos períodos de crise, não seja suficiente para
compreender a construção e o fortalecimento do mercado da segurança
privada já que, historicamente, as estruturas particulares e comunais de
segurança antecederam a construção de um sistema público para o setor, ela
cumpriu um tipo de papel simbólico instrumental, capaz de animar a
demanda e estimular a oferta neste mercado. Afastando o falso mito de que
a ordem natural das coisas conduziria ao infundado fantasma da privatização da segurança pública, observa-se, de fato, uma tendência internacional de crescimento da prestação de serviços privados de segurança que
atuariam, em maior ou menor grau, nas interseções e lacunas existentes
entre as esferas pública e privada. Com base nas informações publicadas no
Diário Oficial da União, algumas delas divulgadas nos relatórios anuais da
Federação Nacional de Empresas de Vigilância e Transporte de Valores
(Fenavist), pode-se dizer que, no Brasil, também se confirma a tendência
ascendente do número de empresas de segurança. Acompanhando a curva
de empresas legalizadas por ano, observa-se um salto de 138 empresas em
1987 para 236 em 2002, configurando um total acumulado, nestes 16 anos,
de 2.346 instituições cadastradas e autorizadas a operar pela Polícia Federal, responsável pelo cadastramento, avaliação, concessão de autorizações
e fiscalização do funcionamento destas empresas. Note-se que para o ano
de 2002, chega-se a uma média de 20 empresas legalizadas por mês.
Um outro ponto importante a ser destacado refere-se à distribuição das
empresas autorizadas segundo o ramo de atividade que atuam. Constatase que, no mesmo período citado, 67,4% delas dedicam-se ao ramo de
vigilância, 10,4% atuam nas atividades de escolta armada, 7,7% realizam
segurança pessoal, 7,3% desenvolvem atividades de ensino e 7,2% cuidam
do transporte de valores. Merece também atenção a distribuição das compras autorizadas de munição e armamento efetuadas por estas empresas.
No intervalo temporal de 1987 a 2002, as instituições privadas de segurança
adquiriram, por meios legais, o quantitativo de 162.484.135 em munições
(cartuchos, projéteis, pólvora, etc.) e 194.211 armas (revólver 38, pistola
semi-automática, carabina 38, etc.), sendo a média de aquisição anual desta
última algo em torno de 12.138 armas por ano. Os dados disponíveis no
relatório anual produzido pela Federacão Nacional das Empresas de Segurança e Transporte de Valores (Fenavist) não incluem uma estimativa do
número de profissionais contratados pelas empresas. Todavia, palpites,
120
Jacqueline Muniz / José Marcelo Zacchi
mais ou menos orientados, têm sido realizados por especialistas das polícias. Eles estimam que para cada policial das forças públicas têm-se três
vigilantes privados. Uma vez que se leva em conta esta proporção chega-se
a um contingente de 1.247.670 trabalhadores em todo o país prestando
serviços legalizados e clandestinos de segurança. Os empresários do setor
afirmam e os meios de comunicação divulgam que a maior parte das
empresas e, por conseguinte, dos profissionais contratados atua sem autorização, realizando uma espécie de concorrência “desleal”, ilegal e perigosa
que funcionaria à revelia do poder público. Em verdade, a oportunidade
mesma de dimensionar a extensão deste grave problema e dos seus efeitos
perversos é limitada pela precariedade das informações existentes. A
Polícia Federal sequer dispõe de uma base de dados informatizada, atualizada e relacional dos cadastros das empresas e das autorizações emitidas
para os vigilantes, que a permita, efetivamente, exercer suas atribuições de
controle e monitoramento. A organização das informações para fins de
planejamento e gestão é quase artesanal, o que agrega dificuldades seja para
confecção de diagnósticos consistentes, seja para ações fiscalizadoras mais
eficazes. A esta limitação, soma-se a ausência de recursos humanos e
materiais capazes de cumprir as atividades de regulação e controle das
atividades de segurança privada em todo o território nacional. Este cenário
é ainda mais crítico quando se sabe que frente a uma infinidade de
atribuições e competências, como a repressão aos crimes federais, o crime
organizado, o controle de fronteiras, etc. e, contando com um efetivo de
apenas 8.163 policiais, cuja razão por habitante é de 1 policial por 23.393
habitantes, a Polícia Federal não tem podido colocar o controle e a fiscalização do setor como uma de suas prioridades. Na prática, tem ocorrido um
tipo de transferência parcial, por meio de convênios e acordos informais,
desta atribuição para algumas secretarias estaduais de segurança. Todavia,
cabe ressaltar que este tipo de saída emergencial, hoje já rotineira e informalmente institucionalizada, não tem apresentado resultados relevantes
no que concerne, por exemplo, o controle das atividades clandestinas de
policiamento privado. Isto ocorre em parte porque, por um lado, integrantes dos níveis hierárquicos superiores das polícias abrem suas próprias
empresas de vigilância e, por vezes, vendem os seus serviços nas mesmas
áreas onde atuam como agentes públicos; por outro, parte expressiva dos
policiais de ponta buscam o seu segundo emprego nas atividades clandestinas de segurança privada, como forma de complementação aos baixos
salários. O famoso “bico” policial tem-se convertido no Brasil em uma
Avanços, Frustrações e Desafios para uma Política Progressista, Democrática e Efetiva de...
121
espécie de política compensatória e tolerante que constrange as autoridades
da segurança pública a uma espécie de conivência velada com as práticas
descritas.
Balanço, êxitos e fracassos
Mantendo em vista o plano geral e as várias políticas setoriais até aqui
descritos, o quadro a seguir procura sintetizar alguns dos principais avanços
e limitações vivenciados nos últimos anos:
Plano Nacional
Avanços
Limitações
– Criação em 1997 da Secretaria Nacional de Segurança Pública do Ministério
da Justiça.
– Lançamento em 2000 do I Plano Nacional de Segurança Pública e criação do
Fundo Nacional de Segurança Pública
como mecanismos de financiamento da
sua execução.
– Criação em 1980 do Conselho Nacional de Política Penitenciária e do Fundo
Penitenciário Nacional.
– Criação em 2000 do Programa de Integração e Acompanhamento de Ações de
Prevenção à Violência em Áreas de Risco
(Piaps).
– Aprovação em 2003 do novo Estatuto
do Desarmamento.
– Criação em 1997 do Sistema de Informações em Segurança Pública (Infoseg) e
em 2003 do Sistema Nacional de Estatísticas Criminais.
– Surgimento de uma rede sólida de
novas organizações nas universidades e
na sociedade civil dedicadas à pesquisa, à
formulação de propostas e ao desenvolvimento de projetos na área.
– Afirmação crescente na agenda da segurança pública de temas como violência
de gênero, contra a criança e o adolescente, intolerância étnico-racial e outros, contribuindo para a introdução de novos
enfoques e prioridades no sistema.
– Derrota ou paralisia ante a resistência
corporativa das organizações policiais de
todas as propostas de reforma constitucional do capítulo da Segurança Pública.
– Tibieza da União em assumir a liderança de um processo de reforma do sistema de gestão da segurança pública no país
e ampliação da integração entre as várias
agências que o integram.
– Concentração dos investimentos financiados pelo Fundo Nacional de Segurança
(Funseg) na aquisição de equipamentos e
viaturas, sem condicionamento a ações de
natureza estrutural e reformadora.
– Ausência de orçamento próprio para o
Piaps e marginalização do programa no
interior do governo como um todo.
– Ausência de mecanismos de participação social na formulação e avaliação
das políticas.
– Elevação constante dos índices criminais e de violência em praticamente todo o
país, minando a credibilidade do sistema
e evidenciando a insuficiência das políticas adotadas.
Plano Estadual
122
Jacqueline Muniz / José Marcelo Zacchi
Plano Estadual
Avanços
Limitações
– Manutenção ou agravamento dos padrões de descrédito e desconfiança da
população em relação às instituições policiais.
– Permanência quase integral do arcabouço legal e institucional e de práticas e
procedimentos tradicionais no âmbito das
polícias civis.
– Ausência de investimentos no desenvolvimento dos métodos e recursos de
investigação criminal e perícia técnica.
– Caráter restrito em relação ao efetivo
total das polícias, na maioria das vezes
demonstrativo, dos programas de policiamento comunitário implementados.
– Ausência de políticas e programas específicos, coordenados, estruturados,
multisetoriais e com real potencial de
impacto, de prevenção criminal e da violência.
– Inexistência ou não funcionamento de
instâncias de participação social.
– Manutenção ou oscilação cíclica dos
padrões de letalidade e violência policial
e de dinâmicas de corrupção e dificuldades das novas ouvidorias em promover
impactos substantivos ante às naturais
resistências e à indisponibilidade de poderes investigatórios e de punição (restritos às corregedorias, ainda internas).
– Processo gradual de assimilação pelas
gerações mais novas dos operadores de
polícia do imperativo de observância dos
princípios democráticos da transparência, prestação de contas e respeito aos
direitos individuais.
– Lenta introdução em alguns estados
(MG, PA, PE, RS, SP, dentre os principais)
de novos instrumentos e práticas orientados ao aprimoramento gerencial: subordinação das polícias civil e militar a uma
mesma secretaria de estado, criação de
áreas operacionais integradas, melhoria
dos sistemas de informação e adoção de
recursos de georeferenciamento criminal.
– Implantação disseminada nas polícias
militares de programas de policiamento
comunitário.
– Criação a partir da década de 90 de
ouvidorias de polícia em 10 estados do
país.
Plano Municipal
Avanços
Limitações
– Envolvimento crescente dos municípios com o tema a partir de 2001.
– Desenvolvimento do processo em
muitas cidades importantes por meio da
ampliação das guardas municipais como
agentes de segurança preventiva e comunitária, da adoção de políticas sociais e
urbanas de prevenção, do apoio à inte-
– Número ainda restrito de cidades com
políticas e estruturas administrativas próprias dedicadas à temática e baixa capacidade técnica acumulada em grande parte
daquelas que têm procurado caminhar
nesta direção.
– Risco natural de mimetização pelas
novas guardas municipais em formação
Avanços, Frustrações e Desafios para uma Política Progressista, Democrática e Efetiva de...
gração interinstitucional dos vários órgãos de segurança e da criação de instâncias de participação social, traduzindo
um paradigma renovador e obtendo bons
resultados nas etapas iniciais de implantação.
– Amplo potencial de criatividade e inovação no âmbito local, pela inexistência
de corpos funcionais tradicionais e com
força de resistência a mudanças, pela concentração nos municípios de competências no âmbito da prevenção social e situacional e pelas suas vantagens comparativas para a promoção da integração
multisetorial e da participação social.
– Desenvolvimento de um debate de alcance nacional quanto à revisão das atribuições constitucionais das administrações municipais na gestão da segurança pública e ampliação dos recursos
do Funseg a elas destinados.
123
ou ampliação e pelos gestores das novas
secretarias municipais de segurança urbana de modelos e práticas institucionais
superados das polícias estaduais, até pela
indisponibilidade de profissionais qualificados para a adoção de alternativas distintas, ou de “incorporação” daquelas pelas polícias militares, por meio da celebração de convênios neste sentido.
– Competências constitucionais e legais
na área seguem pouco definidas, mantendo os riscos de descontinuidade das iniciativas iniciadas no âmbito municipal e
do apoio federal a estas.
A discussão política do tema nas forças e partidos de esquerda
Na esteira do que ocorreu durante a transição democrática da década de
80, a atitude da esquerda em relação ao tema foi sempre de quase completo
distanciamento e desconforto até meados da década de 90 e segue ainda
hoje sendo hesitante e baseada em agenda pouco consolidada. Quatro
fatores principais ajudam a identificar as raízes deste processo:
– A percepção da segurança pública como um tema de interesse
essencialmente de elite, baseada na compreensão dos fenômenos delitivos
como a agressão desta por parte de grupos marginalizados da sociedade e
na priorização tradicional por parte do sistema de justiça criminal no país
das dinâmicas com este perfil e das agressões contra o patrimônio.
– A crença na hipótese de que sendo então as dinâmicas de violência
e criminalidade meros subprodutos dos padrões de desigualdade e exclusão social, a superação destes seria condição necessária e suficiente para
a reversão daquelas, de modo que a dedicação de esforços à segurança
pública em si seria, a par de uma causa menor, em qualquer caso tempo
perdido.
– A identificação direta e inequívoca das instituições de segurança e
justiça criminal como sujeitos de arbítrio e discriminação e nunca como
124
Jacqueline Muniz / José Marcelo Zacchi
agentes de garantia de direitos e liberdades e promoção do convívio social
pacífico, gerada não apenas pelas tradições libertárias de parte importante
do pensamento de esquerda como também, na conjuntura dada, pelo
histórico de corte autoritário e elitista das mesmas no país e pela memória
recente da sua atuação no período militar, levando ao aprofundamento do
estigma e constrangimento em lidar com temas a ele associados na nova
ordem democrática em construção.
– A apropriação plena da agenda no debate político e no imaginário da
opinião pública pelo discurso conservador, reforçando e renovando o
primeiro fator e assim fechando o ciclo e consolidando a localização do tema
no espectro político.
Compreensível, portanto, que a pauta da esquerda em relação ao
tema não chegasse a existir propriamente, mas fosse na verdade essencialmente uma de democracia e direitos humanos (transparência e controle de
abusos) e de inclusão social (redução estrutural das desigualdades como
condição para avanços). Este quadro começa, porém, a alterar-se durante a
década passada por conta de outros quatro determinantes:
– Construção de uma pauta de prioridades alternativa a da vitimização concentrada na elite e nos agentes privados: a gradual qualificação
das informações e leituras sobre as dinâmicas criminais e de violência no
país permite a afirmação de análises que, de um lado, destacam com clareza
a notável concentração da sua incidência sobre as áreas e segmentos sociais
mais excluídos (periferias de centros urbanos, juventude pobre, etc.) e sobre
grupos vulneráveis tradicionalmente vitimados pela discriminação (crianças,
adolescentes e jovens, mulheres, negros e pardos, homossexuais, etc.), e, de
outro, chamam a atenção para caráter estigmatizante e de reforço à exclusão
social da exposição à violência, fazendo emergir uma nova agenda “progressista e democrática” para a segurança, invertendo as prioridades no
sentido da proteção de tais áreas e grupos e do enfrentamento dos crimes
que preferencialmente os vitimam.
– Lenta, mas consistente, tessitura e difusão de paradigmas alternativos para a segurança baseados na ênfase na proteção universal e pluralista
do cidadão, no primado dos direitos à vida, integridade física e liberdade,
no enfoque preventivo social e urbano e de mediação de conflitos. Estes
permitem a redefinição do setor como um ramo a mais das políticas
públicas de promoção e garantia de direitos e liberdades da cidadania e a
ampliação dos seus espaços de convergência com a promoção do desenvolvimento econômico, social e urbano em sentido amplo, fazendo com que o
Avanços, Frustrações e Desafios para uma Política Progressista, Democrática e Efetiva de...
125
tema pudesse aos poucos passar a ser compreendido como um aspecto
relevante para a vida democrática e seu aprofundamento, vencidos os
“traumas do controle” herdados do regime militar.
– Pressão intensa da opinião pública, levando à tomada de consciência
de que a omissão ou incapacidade de propor e implementar políticas consistentes em face do problema poderia representar um fator determinante para
a marginalização na arena político-eleitoral e o crescimento de alternativas
conservadoras supostamente mais efetivas em face do problema.
– Sucessivos triunfos eleitorais em disputas para postos executivos,
sobretudo em âmbito municipal e, agora, também no plano federal, exigindo das autoridades e gestores do espectro político progressista a formulação e implementação de respostas também no campo da segurança
pública em particular.
Estes movimentos, e particularmente os dois primeiros, por sua vez,
alicerçam a construção de um discurso político capaz de se contrapor ao
populismo conservador nesta seara com base em dois pilares principais:
– No plano da disputa pela eficácia, denúncia das ineficiências e dos
altos custos do modelo punitivo tradicional, chamando a atenção para o
fato de que é ele o fundamento da atual e inepta política vigente no país (e
desfazendo assim o mito de que o problema residiria na tibieza das
instituições de ordem pública), destaque sobre a corrupção e a liberdade
para o arbítrio como retroalimentadores daquelas, contraposição do discurso do arbítrio e do produtivismo policial com o da eficiência gerencial e
proatividade do sistema, formulação em termos concretos do paradigma
renovador descrito e fundamentação da sua defesa na referência a casos
concretos de sucesso na experiência nacional e internacional.
– No âmbito do debate ético, sustentação da superioridade da política
democrática, fundada na não-criminalização de questões sociais, no primado na composição e resolução pacífica de conflitos e na ênfase na diversidade, sem no entanto deixar de sublinhar o quanto tal opção é de interesse
tanto das classes populares (não exposição ao arbítrio, acesso a serviços
confiáveis) como dos setores incluídos da população (redução da sensação
de insegurança, recuperação de espaços públicos, estabilidade social) e se
coaduna com o compromisso com a ordem pública democrática, dada pela
legalidade e pelo direito como linguagens essenciais para a composição das
relações e do convívio social.
Tudo isso, entretanto, traduz-se até aqui muito mais na desobstrução do
debate e desencadeamento de um processo do que na consolidação de um
126
Jacqueline Muniz / José Marcelo Zacchi
contexto refeito. São ainda relativamente poucos os atores nos partidos e
forças progressistas dedicados a tal reflexão, assim como escassos são a
produção e o acúmulo propriamente de esquerda em relação ao tema. O
único esforço formulador de maior vulto foi o “Projeto Segurança Pública”
do Instituto Cidadania18, que deu origem ao documento “Segurança Pública para o Brasil”, base para a política na área do novo Governo Federal e
para a proposição do Sistema Único de Segurança Pública cuja implantação
foi iniciada em 2003.
Afora isso, merecem destaque apenas os vários programas locais de
segurança urbana e prevenção da violência que vêm sendo executados
sobretudo a partir de 2001 por prefeituras administradas pelo Partido dos
Trabalhadores, na maioria das vezes, ou por outros partidos do mesmo
campo (São Paulo, Guarulhos, Diadema, Resende, Niterói, Porto Alegre,
Recife, Olinda, Cabo de Santo Agostinho, Belo Horizonte, Uberlândia,
Maceió, dentre outras). Estes constituem, sem dúvida, os exemplos recentes
de maior vitalidade em converter na prática os princípios e postulados
acima listados, com amplo potencial de aprofundamento e afirmação de
modelos institucionais renovadores para a área.
No mais, é preciso observar que ainda que sejam diversos os exemplos
de experiências tópicas no âmbito da sociedade civil, sobretudo naturalmente no campo das políticas preventivas e setoriais19, o tema é ainda
relativamente estranho às forças sociais mais claramente identificadas com
a militância de esquerda. Para além das razões de fundo já apresentadas, é
preciso notar que a manutenção de tal quadro beneficia-se também do fato
de que foram relativamente poucas as experiências de administração
estadual pelos partidos de esquerda no período, o que minimiza a experimentação dos desafios da gestão e permite a manutenção de relativo
distanciamento em relação à oferta de uma agenda positiva para as polícias
civis e militares. De todo modo, o contexto final contribui para que o
acúmulo de massa crítica e a afirmação do discurso se dê lentamente, e
sobretudo para a ausência de base social sólida para a implantação de
programas ambiciosos de reforma no sistema de gestão e nas políticas
públicas na área.
18. ONG presidida pelo então candidato Lula e voltada à formulação de políticas públicas
setoriais que pudessem referenciar o discurso do PT e demais partidos do campo progressista
no país.
19. Ver tópico Estratégias de prevenção e políticas sectoriais acima.
Avanços, Frustrações e Desafios para uma Política Progressista, Democrática e Efetiva de...
127
Ao fim e ao cabo, destaca-se, assim, um contexto no qual a superação da
inércia defensiva conduz à formulação de propostas e programas já significativamente consistentes e mesmo à afirmação, no nível municipal e de
experiências não-governamentais demonstrativas, de boas práticas a emergirem como referência, sem que, no entanto, possa-se divisar a disseminação
e a assimilação destas e daqueles no universo das forças sociais que poderiam
sustentá-los e no rol das suas prioridades. O grande desafio talvez seja (ou
siga sendo), portanto, o de encontrar constituintes para a agenda. Momento
dado para seguir sistematizando o conhecimento acumulado nestes últimos
anos sob a forma de referenciais concretos e compreensíveis de ação, mas
principalmente para ir além da rede informal nas universidades e ONGs que
os vem gestando e buscar sustentação para os mesmos em outros segmentos
da sociedade civil e em setores mais jovens e organizados dos próprios
operadores da segurança pública como condição essencial para a conquista
da opinião pública e de avanços de maior vulto e conteúdo democrático e
inclusivo na área. Passo no qual um envolvimento renovado dos atores
progressistas pode sem dúvida ser decisivo, assim como o foi até aqui e segue
sendo em tantos dos demais setores da vida e da gestão pública no país.
Bibliografia
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en Discursos Sediciosos.Crime, Direito e Sociedade, Relume & Dumará, Rio de Janeiro, 1996.
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129
Avanços, Frustrações e Desafios para uma Política Progressista, Democrática e Efetiva de...
Figura 1
Evolução dos Homicidios no Brasil (1980-2000)
30
27,8
26,5
24,2
Taxas por 100.000 hab.
25
19,8
14,9
19,8
14,9
15
12,2
11,4
10
20,4
25,2
23,4
18,7
16,4
20
26,0
20,8
21,7
14,6
13,4
16,5
12,2
5
0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Fonte: Sistema de Informações sobre Mortalidade (SIM) / Departamento de Informática do SUS (Datasus).
Ver Figura 2 en pp. 130-131.
Figura 3
Concentração da Criminalidade nos Municípios com População Acima
de 100.000 Habitantes (1º semestre de 2002)
Total de Crimes
Crimes
Roubo de Veículo
Outros Roubos
Furto de Veículos
Outros Furtos
Lesões Corporais
Homicídios Doloso
Total de Crimes
Municípios com
População Acima
de 100.000 hab.
Brasil
73.881
263.707
86.976
518.712
221.328
15.233
81.360
291.373
105.154
779.085
425.315
20.667
Fontes: Senasp-MJ / Secretarias Estaduais de Segurança Pública.
Concentração da
Criminalidade nos
Municípios com
População Acima de
100.000 hab. (%)
91
91
83
67
52
74
População
41.021
2.655
541
180
398
42
1.187
149
58
9.805
806
–
1.269
230
675
2.506
1.187
600
2.532
22.535
2.647
1.771
Ocorrências
de Homicidios
Dolosos
Unidade Federativa
23,5
19,7
37,8
30,7
13,4
12,1
18,4
28,8
3,1
20,1
13,9
–
16,6
8,1
19,3
31,0
41,1
32,5
19,0
30,3
14,4
55,3
Taxa por
100.000
Habitantes a
Brasil
Região Norte
Porto Velho
Rio Branco
Manaus
Boa Vista
Belém
Macapá
Palmas
Região Nordeste
São Luís
Teresina
Fortaleza
Natal
João Pessoa
Recife
Maceió
Aracaju
Salvador
Região Sudeste
Belo Horizonte
Vitória
Brasil, Regiões
e Unidades
da Federação
(Capitais)
39.636.621
4.109.330
347.843
267.741
1.488.805
214.541
1.322.682
306.580
161.138
10.496.864
906.567
740.016
2.219.836
734.503
619.051
1.449.136
833.260
473.990
2.520.505
19.121.137
2.284.469
299.358
População
13.690
1.033
180
111
357
35
231
90
29
3.500
137
151
426
91
217
856
582
203
837
8.056
834
164
Ocorrências
de Homicidios
Dolosos
Capital
34,5
25,1
51,7
41,5
24,0
16,3
17,5
29,4
18,0
33,3
15,1
20,4
19,2
12,4
35,1
59,1
69,8
42,8
33,2
42,1
36,5
54,8
Taxa por
100.000
Habitantesa
22,7
30,4
24,3
45,6
50,3
61,9
20,5
59,4
13,4
21,5
15,6
25,5
29,0
25,7
17,7
17,9
28,9
25,7
18,9
25,7
12,5
9,3
33,4
38,9
33,3
61,7
89,7
83,3
19,5
60,4
8,4
35,7
17,0
–
33,6
39,6
32,1
34,2
49,0
33,8
33,1
35,7
31,5
9,3
Concentração de
Concentração
Ocorrências
Populacional Referentes à Homicídio
na Capital (%)
Coloso na Capital (%)
Registros de Homicídios Dolosos por 100.000 Habitantes por Estados e Capitais no Brasil (2002)
Brasil
174.632.932
Região Norte
13.504.612
Rondônia
1.431.776
Acre
586.945
Amazonas
2.961.804
Roraima
346.866
Pará
6.453.699
Amapá
516.514
Tocantins
1.207.008
Região Nordeste
48.845.219
Maranhão
5.803.283
Piauíb
2.898.191
Ceará
7.654.540
Rio Grande do Norte 2.852.800
Paraíba
3.494.965
Pernambuco
8.084.722
Alagoas
2.887.526
Sergipe
1.846.042
Bahia
13.323.150
Região Sudeste
74.447.443
Minas Gerais
18.343.518
Espírito Santo
3.201.712
Brasil, Regiões e
Unidades da
Federação (Total)
Figura 2
130
Jacqueline Muniz / José Marcelo Zacchi
14.724.479
38.177.734
25.734.111
9.797.965
5.527.718
10.408.428
12.101.547
2.140.620
2.604.723
5.210.366
2.145.838
Rio de Janeiro
São Paulo
Região Sul
Paraná
Santa Catarina
Rio Grande do Sul
Região Centro-Oeste
Mato Grosso do Sul
Mato Grosso
Goiás
Distrito Federal
6.270
11.847
3.306
1.622
381
1.303
2.720
604
597
1.022
497
Ocorrências
de Homicidios
Dolosos
42,6
31,0
12,8
16,6
6,9
12,5
22,5
28,2
22,9
19,6
23,2
Taxa por
100.000
Habitantes a
População
Rio de Janeiro
5.937.251
São Paulo
10.600.059
Região Sul
3.388.656
Curitiba
1.644.599
Florianópolis
360.603
Porto Alegre
1.383.454
Região Centro-Oeste 2.520.634
Campo Grandec
692.546
Cuiabád
500.290
Goiânia
1.129.274
Brasíliae
198.524
Brasil, Regiões
e Unidades
da Federação
(Capitais)
2.427
4.631
810
497
63
250
291
–
–
280
11
Ocorrências
de Homicidios
Dolosos
Capital
40,9
43,7
23,9
30,2
17,5
18,1
11,5
–
–
24,8
5,5
Taxa por
100.000
Habitantesa
40,3
27,8
13,2
16,8
6,5
13,3
20,8
32,4
19,2
21,7
9,3
38,7
39,1
24,5
30,6
16,5
19,2
10,7
–
–
27,4
2,2
Concentração de
Concentração
Ocorrências
Populacional Referentes à Homicídio
na Capital (%) Doloso na Capital (%)
Fontes: Senasp-MJ / Secretarias Estaduais de Segurança Pública / Departamento de Pesquisa, Análise da Informação e Desenvolvimento de Pessoal em Segurança Pública
(Coordenação Geral de Análise da Informação) / Polícia Civil / Polícia Militar / IBGE. Elaboração da tabela: 14/1/2004.
a) Cálculo feito com base nas estimativas da população de 2001 divulgadas pelo IBGE.
b) A Secretaria de Segurança do Piauí está retificando os dados do estado.
c) A Secretaria de Segurança do Mato Grosso do Sul, no ano de 2001, não informou os dados isolados da capital, apenas os dados da Região Metropolitana.
d) A Secretaria de Segurança do Mato Grosso, no ano de 2001, não informou os dados isolados da capital, apenas os dados da Região Metropolitana.
e) Estimativa populacional referente ao ano de 2003 obtida a partir do Anuário Estatístico do Distrito Federal 1995-1996 divulgado pela Companhia do Desenvolvimento
do Planalto Central (Codeplan).
População
Brasil, Regiões e
Unidades da
Federação (Total)
Unidade Federativa
Registros de Homicídios Dolosos por 100.000 Habitantes por Estados e Capitais no Brasil (2002)
Figura 2 (cont. )
Avanços, Frustrações e Desafios para uma Política Progressista, Democrática e Efetiva de...
131
132
Jacqueline Muniz / José Marcelo Zacchi
Figura 4
Mapa Comparativo das Taxas por 100.000 Habitantes dos Registros de
Homicídios Dolosos no Brasil (2001 a jun. 2003)
Acima da média nacional e crescendo acima de 60%
no período
Sergipe
Acima da média nacional e crescendo de 1% a 15% no
período
Acre, Amapá, Pernambuco, Alagoas, Espírito
Santo e Rio de Janeiro
Acima da média nacional e decrescendo até 20% no
período
Rondônia, Mato Grosso do Sul, São Paulo e
Distrito Federal
Abaixo da média nacional e crescendo acima de 80%
no período
Maranhão e Santa Catarina
Abaixo da média nacional e crescendo de 1% a 25% no
período
Amazonas, Paraíba, Bahia, Minas Gerais, Goiás
e Rio Grande do Sul
∆
Abaixo da média nacional e decrescendo acima de
30% no período
Roraima, Tocantins e Paraná
Abaixo da média nacional e decrescendo de 1% a 20%
no período
Pará, Ceará e Rio Grande do Norte
Sem informação
Piauí e Mato Grosso
RR
AP
∆
AM
PA
MA
PI
RO
TO
AC
RN PB
PE
MT
∆
CE
BA
SE
DF
GO
MS
MG
ES
SP
RJ
PR
Média Nacional
Ponderada: 11,5
∆
SC
RS
Fontes: Senasp-MJ / Secretarias Estaduais de Segurança Pública / Departamento de Pesquisa, Análise da
Informação e Desenvolvimento de Pessoal em Segurança Pública-Coordenação Geral de Pesquisa e
Coordenação Geral de Análise da Informação / Polícia Civil / Polícia Militar / IBGE.
133
Avanços, Frustrações e Desafios para uma Política Progressista, Democrática e Efetiva de...
Figura 5
Tabela das Taxas por 100.000 Habitantes dos Homicídios Dolosos nos Estados
(1993 e 2002)
Taxas de Homicídios Dolosos no Brasil
1993
UF
RJ
PE
ES
RO
SP
MT
AP
RR
DF
AL
MS
SE
AC
GO
2002
1993
Crescimento dos
Tx. 100.000 hab. Homicídios (%)
41,2
37,6
41,3
42,6
28,4
17,1
20,2
31,8
35,9
24,3
25,1
20,4
25,9
16,6
56,5
54,5
51,2
42,3
38,0
37,0
35,0
34,9
34,7
34,3
32,0
29,7
25,7
24,4
55,2
60,5
48,5
22,7
57,2
169,0
178,5
68,1
23,2
59,8
49,5
75,4
32,5
82,2
UF
PR
CE
PA
RS
PB
AM
MG
TO
BA
PI
RN
SC
MA
2002
Tx. 100.000 hab.
14,3
10,8
12,1
12,6
11,2
15,8
7,5
9,6
12,4
4,6
9,9
7,7
7,8
Crescimento dos
Homicídios (%)
22,7
18,9
18,3
18,3
17,4
17,3
16,2
14,7
13,0
10,9
10,6
10,2
9,9
79,8
105,3
89,3
63,0
67,5
47,6
148,3
90,3
15,1
160,3
23,4
57,3
45,8
Fontes: Mapa da Violência IV-Unesco / Datasus-Ministério da Saúde.
Figura 6
Indicadores Sintéticos de Criminalidade Violenta para o Brasil
(2002)
Indicadores
Crimes letais e intencionais contra a pessoaa
Crimes não letais e intencionais contra a pessoab
Crimes violentos contra o patrimônioc
Delitos de trânsitod
Delitos envolvendo drogase
Taxas por 100.000 hab.
27,3
324,3
441,8
163,6
47,2
a) Este indicador é composto da soma das seguintes categorias: homicídio doloso, lesão corporal seguida
de morte, morte suspeita e latrocínio.
b) Este indicador é composto da soma das seguintes categorias: tentativa de homicídio doloso, estupro,
atentado violento ao pudor, tortura e lesão corporal dolosa.
c) Este indicador é composto da soma das seguintes categorias: roubo, roubo seguido de morte e extorsão
mediante seqüestro.
d) Este indicador é composto das seguintes categorias: homicídio culposo e lesão culposa no trânsito.
e) Este indicador é composto das seguintes categorias: tráfico de drogas e uso e porte de drogas.
Fontes: Senasp-MJ / IBGE / Polícias Civis.
134
Jacqueline Muniz / José Marcelo Zacchi
Figura 7
Distribuição Percentual dos Registros Policiais segundo Indicadores Sintéticos
de Criminalidade Violenta no Brasil
(2001 a jun. 2003)
Período: Janeiro a Dezembro de 2001
Período: Janeiro a Junho de 2003
0,4%
0,5%
0,1%
16,8%
0,0%
4,8%
2,7%
15,6%
4,9%
32,8%
2,8%
28,9%
47,3%
42,4%
Período: Janeiro a Dezembro de 2002
0,5%
0,0%
16,2%
Crimes Letais Intencionais
4,7%
Delitos Envolvendo Drogas
2,7%
32,1%
Crimes Violentos não Letais Contra a
Pessoa
Crimes Violentos Contra o Patrimônio
Delitos no Trânsito
43,7%
Resistência
Racismo
Fontes: Senasp-MJ / Secretarias Estaduais de Segurança Pública / Departamento de Pesquisa, Análise da
Informação e Desenvolvimento de Pessoal em Segurança Pública-Coordenação Geral de Pesquisa e
Coordenação Geral de Análise da Informação / Polícia Civil / Polícia Militar / IBGE.
Avanços, Frustrações e Desafios para uma Política Progressista, Democrática e Efetiva de...
135
Figura 8
Mapa Comparativo das Taxas por 100.000 Habitantes dos Registros de Roubos
no Brasil (2001 a jun. 2003)
Acima da média nacional e crescendo acima de 40%
no período
Pará e Goiás
Acima da média nacional e crescendo de 10% a 40%
no período
Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e
Distrito Federal
Acima da média nacional e decrescendo até 10% no
período
Rondônia e São Paulo
Abaixo da média nacional e crescendo acima de 50%
no período
Amapá, Maranhão, Alagoas, Santa Catarina,
Tocantins, Espírito Santo e Minas Gerais
Abaixo da média nacional e crescendo de 1% a 50% no
período
Amazonas, Roraima, Ceará, Paraíba, Sergipe,
Bahia e Paraná
∆
Abaixo da média nacional e decrescendo acima de
25% no período
Pernambuco e Acre
Abaixo da média nacional e decrescendo de 1% a 25%
no período
Mato Grosso do Sul e Rio Grande do Norte
Sem informação
Mato Grosso e Piauí
RR
AP
AM
PA
MA
CE
PI
TO
AC
∆
RO
MT
SE
BA
DF
RN PB
PE ∆
MG
GO
MS
ES
SP
RJ
PR
Média Nacional
Ponderada: 157,4
RS
SC
Fontes: Senasp-MJ / Secretarias Estaduais de Segurança Pública / Departamento de Pesquisa, Análise da
Informação e Desenvolvimento de Pessoal em Segurança Pública-Coordenação Geral de Pesquisa e
Coordenação Geral de Análise da Informação / Polícia Civil / Polícia Militar / IBGE.
População
758.996
42.703
6.742
1.227
4.622
600
26.589
2.055
868
101.235
10.018
–
2.876
7.652
5.616
29.547
861
5.297
39.368
460.991
28.806
8.639
Ocorrências
de Roubos
Unidade Federativa
434,6
316,2
470,9
209,0
156,1
173,0
412,0
397,9
71,9
207,3
172,6
–
37,6
268,2
160,7
365,5
29,8
286,9
295,5
619,2
157,0
269,8
Taxa por
100.000
Habitantes a
Brasil
Região Norte
Porto Velho
Rio Branco
Manaus
Boa Vista
Belém
Macapá
Palmas
Região Nordeste
São Luís
Teresina
Fortaleza
Natal
João Pessoa
Recife
Maceió
Aracaju
Salvador
Região Sudeste
Belo Horizonte
Vitória
Brasil, Regiões
e Unidades
da Federação
(Capitais)
39.636.621
4.109.330
347.843
267.741
1.488.805
214.541
1.322.682
306.580
161.138
10.496.864
906.567
740.016
2.219.836
734.503
619.051
1.449.136
833.260
473.990
2.520.505
19.121.137
2.284.469
299.358
População
39.825
29.502
5.160
999
4.606
589
16.208
1.589
351
66.180
6.307
4.523
2.169
5.390
3.583
15.937
485
3.516
24.270
253.020
7.094
2.377
Ocorrências
de Roubos
Capital
1.004,8
717,9
1.483,4
373,1
309,4
274,5
1.225,4
518,3
217,8
630,5
695,7
611,2
97,7
733,8
578,8
1.099,8
58,2
741,8
962,9
1.323,2
310,5
794,0
Taxa por
100.000
Habitantesa
22,7
30,4
24,3
45,6
50,3
61,9
20,5
59,4
13,4
21,5
15,6
25,5
29,0
25,7
17,7
17,9
28,9
25,7
18,9
25,7
12,5
9,3
Concentração
Populacional
na Capital (%)
Registros de Roubos por Estados e Capitais no Brasil por 100.000 Habitantesa (2002)
Brasil
174.632.932
Região Norte
13.504.612
Rondônia
1.431.776
Acre
586.945
Amazonas
2.961.804
Roraima
346.866
Pará
6.453.699
Amapá
516.514
Tocantins
1.207.008
Região Nordeste
48.845.219
Maranhão
5.803.283
Piauíb
2.898.191
Ceará
7.654.540
Rio Grande do Norte 2.852.800
Paraíba
3.494.965
Pernambuco
8.084.722
Alagoas
2.887.526
Sergipe
1.846.042
Bahia
13.323.150
Região Sudeste
74.447.443
Minas Gerais
18.343.518
Espírito Santo
3.201.712
Brasil, Regiões e
Unidades da
Federação
Figura 9
52,5
69,1
76,5
81,4
99,7
98,2
61,0
77,3
40,4
65,4
63,0
–
75,4
70,4
63,8
53,9
56,3
66,4
61,6
54,9
24,6
27,5
Concentração de
Ocorrências
Referentes a Roubos
na Capital (%)
136
Jacqueline Muniz / José Marcelo Zacchi
14.724.479
38.177.734
25.734.111
9.797.965
5.527.718
10.408.428
12.101.547
2.140.620
2.604.723
5.210.366
2.145.838
Rio de Janeiro
São Paulo
Região Sul
Paraná
Santa Catarina
Rio Grande do Sul
Região Centro-Oeste
Mato Grosso do Sul
Mato Grosso
Goiás
Distrito Federal
113.885
309.661
93.364
27.161
7.859
58.344
60.703
4.440
9.585
22.907
23.771
Ocorrências
de Roubos
773,4
811,1
362,8
277,2
142,2
560,5
501,6
207,4
368,0
439,6
1.107,8
Taxa por
100.000
Habitantes a
População
Rio de Janeiro
5.937.251
São Paulo
10.600.059
Região Sul
3.388.656
Curitiba
1.644.599
Florianópolis
360.603
Porto Alegre
1.383.454
Região Centro-Oeste 2.520.634
Campo Grandec
692.546
Cuiabád
500.290
Goiânia
1.129.274
Brasíliae
198.524
Brasil, Regiões
e Unidades
da Federação
(Capitais)
77.898
165.651
33.226
12.257
1.261
19.708
16.322
–
–
13.435
2.887
Ocorrências
de Roubos
Capital
1.312,0
1.562,7
980,5
745,3
349,7
1.424,6
647,5
–
–
1.189,7
1.454,2
Taxa por
100.000
Habitantesa
40,3
27,8
13,2
16,8
6,5
13,3
20,8
32,4
19,2
21,7
9,3
Concentração
Populacional
na Capital (%)
68,4
53,5
35,6
45,1
16,0
33,8
26,9
–
–
58,7
12,1
Concentração de
Ocorrências
Referentes a Roubos
na Capital (%)
Fontes: Senasp-MJ / Secretarias Estaduais de Segurança Pública / Departamento de Pesquisa, Análise da Informação e Desenvolvimento de Pessoal em Segurança PúblicaCoordenação Geral de Pesquisa e Coordenação Geral de Análise da Informação / Polícia Civil / Polícia Militar / IBGE. Elaboração da tabela: 14/1/2004.
a) Nesta tabela estão agregados os seguintes delitos: “Outros Roubos”, “Roubo”, “Roubo a Carro Forte”, “Roubo a Estabelecimento Comercial”, “Roubo a Residência”,
“Roubo a Táxi”, “Roubo a Transeuntes”, “Roubo de Carga”, “Roubo de Estabelecimento Bancário”, “Roubo de Veículo” e “Roubo em Ônibus (Assalto a Ônibus)”.
b) Cálculo feito com base nas estimativas da população de 2002 divulgadas pelo IBGE.
c) A Secretaria de Segurança do Piauí está retificando os dados do estado.
d) A Secretaria de Segurança do Mato Grosso do Sul, no ano de 2002, não informou os dados isolados da capital, apenas os dados da Região Metropolitana.
e) Estimativa populacional referente ao ano de 2003 obtida a partir do Anuário Estatístico do Distrito Federal 1995-1996 divulgado pela Codeplan.
População
Unidade Federativa
Registros de Roubos por Estados e Capitais no Brasil por 100.000 Habitantesa (2002)
Brasil, Regiões e
Unidades da
Federação
Figura 9 (cont.)
Avanços, Frustrações e Desafios para uma Política Progressista, Democrática e Efetiva de...
137
138
Jacqueline Muniz / José Marcelo Zacchi
Figura 10
Jovens (15 a 24 anos) Vítimas de Homicídios Dolosos, por Estado,
por 100.000 habitantes (1993 e 2002)
Taxas de Homicídios Dolosos de Jovens
1993
UF
RJ
ES
PE
AP
SP
DF
RR
AL
RO
SE
AC
MT
MS
PR
2002
1993
Crescimento dos
Tx. 100.000 hab. Homicídios (%)
73,2
64,6
60,4
39,0
56,6
67,9
29,6
30,5
46,5
29,6
50,6
20,4
34,0
20,0
118,9
103,7
103,4
81,2
81,0
74,1
68,2
62,2
57,0
53,7
52,3
51,4
48,9
45,5
84,6
98,5
93,7
248,1
72,0
39,6
264,3
135,4
52,6
120,8
44,7
211,1
67,7
148,2
UF
RS
AM
PB
CE
MG
PA
BA
TO
PI
RN
MA
GO
SC
2002
Tx. 100.000 hab.
23,6
27,6
17,2
18,1
10,3
17,7
22,8
11,5
6,9
14,0
10,1
21,0
16,8
Fontes: Mapa da Violência IV-Unesco / Datasus-Ministério da Saúde.
35,6
33,1
32,0
31,0
30,7
29,8
23,1
21,5
19,9
16,9
15,0
10,9
10,0
Crescimento dos
Homicídios (%)
73,4
69,0
106,3
106,9
247,8
120,4
19,4
143,5
240,5
43,5
92,1
136,2
97,8
139
Avanços, Frustrações e Desafios para uma Política Progressista, Democrática e Efetiva de...
Figura 11
Registros de Homicídio Doloso por 100.000 Habitantes segundo Gênero
(2002)
39,1
Pernambuco
8,71
Mato Grosso do Sul
52,3
7,48
47,3
Acre
5,49
40,8
Mato Grosso
5,45
Distrito Federal
30,4
Ceará
3,34
36,2
Bahia
3,24
21,2
Rio Grande do Sul
2,94
18,8
Tocantins
2,20
16,2
Paraná
2,04
24,4
Amazonas
1,97
38,1
Rondônia
1,72
11,8
Roraima
1,18
13,6
Rio Grande do Norte
0,55
7,9
Piauí
Maranhão
Homens
Mulheres
0,54
2,3
0,17
0,00
10,00
20,00
30,00
40,00
50,00
Fontes: Senasp-MJ / Departamento de Pesquisa, Análise da Informação e Desenvolvimento de Pessoal em
Segurança Pública-Coordenação Geral de Pesquisa / IBGE.
140
Jacqueline Muniz / José Marcelo Zacchi
Figura 12
Registros de Lesão Corporal por 100.000 Habitantes segundo Gênero
(2002)
487,5
Acre
879,2
760,2
Distrito Federal
805,9
651,4
680,4
Rio Grande do Sul
369,7
Mato Grosso do Sul
519,3
455,9
Amazonas
512,0
181,4
Mato Grosso
275,2
249,7
273,5
Rondônia
221,3
212,1
Bahia
257,5
Rio Grande do Norte
145,6
Paraná
76,7
Sergipe
76,7
116,5
116,1
92,5
73,4
Tocantins
108,3
Piauí
70,7
71,4
63,0
Pernambuco
57,4
37,8
Roraima
Homens
Mulheres
28,6
27,1
Ceará
17,5
14,7
Maranhão
0,0
100,0
200,0
300,0
400,0
500,0
600,0
700,0
800,0 900,0
Fontes: Senasp-MJ / Departamento de Pesquisa, Análise da Informação e Desenvolvimento de Pessoal em
Segurança Pública-Coordenação Geral de Pesquisa / IBGE.
População
172.385.776
13.245.016
1.407.878
574.366
2.900.218
337.253
6.341.711
498.735
1.184.855
48.331.118
5.730.432
2.872.983
7.547.684
2.815.203
3.468.534
8.008.255
2.856.563
1.817.318
13.214.146
73.470.738
Brasilb
Região Norte
Rondônia
Acre
Amazonas
Roraima
Pará
Amapá
Tocantins
Região Nordesteb
Maranhão
Piauí
Ceará
Rio Grande do Nortea
Paraíba
Pernambuco
Alagoas
Sergipe
Bahia
Região Sudesteb
474.189
39.989
5.029
2.917
6.915
2.588
14.885
3.590
4.065
117.506
8.691
7.396
14.044
8.805
9.422
21.378
8.974
6.351
32.445
216.331
Soma dos
Efectivos
363,5
331,2
280,0
196,9
419,4
130,3
426,0
138,9
291,5
411,3
659,4
388,5
537,4
319,7
368,1
374,6
318,3
286,1
407,3
339,6
Habitantes
por Policial
174.632.932
13.504.612
1.431.776
586.945
2.961.804
346.866
6.453.699
516.514
1.207.008
48.845.219
5.803.283
2.898.191
7.654.540
2.852.800
3.494.965
8.084.722
2.887.526
1.846.042
13.323.150
74.447.443
População
400.552
41.544
4.987
2.881
8.203
2.554
14.970
3.944
4.005
112.113
8.761
7.031
14.072
–
10.774
21.046
10.132
–
34.087
133.650
Soma dos
Efectivos
2002
328,9
325,1
287,1
203,7
361,1
135,8
431,1
131,0
301,4
393,8
662,4
412,2
544,0
–
324,4
384,1
285,0
–
390,9
271,4
Habitantes
por Policial
Brasilb
Região Norte
Rondônia
Acre
Amazonas
Roraima
Pará
Amapá
Tocantins
Região Nordesteb
Maranhão
Piauí
Ceará
Rio G. do Nortea
Paraíba
Pernambuco
Alagoas
Sergipe
Bahia
Região Sudesteb
Brasil, Regiões e
Unidades da
Federação
8.511.227
3.852.968
237.565
152.522
1.570.947
224.118
1.247.703
142.816
277.298
1.550.940
331.918
251.312
145.712
53.077
56.341
98.527
27.819
21.962
564.273
924.574
Área
(em Km2)
2001
474.189
39.989
5.029
2.917
6.915
2.588
14.885
3.590
4.065
117.506
8.691
7.396
14.044
8.805
9.422
21.378
8.974
6.351
32.445
216.331
17,9
96,4
47,2
52,3
227,2
86,6
83,8
39,8
68,2
13,2
38,2
34,0
10,4
6,0
6,0
4,6
3,1
3,5
17,4
4,3
Área
(em Km2)
Valores
para
Absolutos cada Policial
360.462
41.544
4.987
2.881
8.203
2.554
14.970
3.944
4.005
105.903
8.761
7.031
14.072
–
10.774
21.046
10.132
–
34.087
99.770
Valores
Absolutos
2002
22,7
92,7
47,6
52,9
191,5
87,8
83,3
36,2
69,2
13,9
37,9
35,7
10,4
–
5,2
4,7
2,7
–
16,6
6,8
Área
(em Km2)
para
cada Policial
Soma dos Efectivos das Polícias Civis
Efectivos das Polícias Civis e Militares
2001
Distribuição do Número de Polícias (Total dos Efectivos das Polícias Civis e Militares)
segundo Área Territorial (em Km2)
Efetivos Agregados das Polícias Civis e Militares dos Estados (2002)
Distribuição do Número de Habitantes para cada Policial (Civil o Militar)
Brasil, Regiões e
Unidades da
Federação
Figura 13
Avanços, Frustrações e Desafios para uma Política Progressista, Democrática e Efetiva de...
141
18.127.024
3.155.048
14.558.561
37.630.105
25.453.492
9.694.769
5.448.702
10.310.021
11.885.412
2.111.030
2.560.537
5.116.395
2.097.450
Minas Gerais
Espírito Santo
Rio de Janeiro
São Pauloa
Região Sul
Paraná
Santa Catarina
Rio Grande do Sul
Região Centro-Oeste
Mato Grosso do Sul
Mato Grosso
Goiás
Distrito Federal
45.027
9.398
45.345
116.561
61.403
19.383
13.980
28.040
38.960
6.066
6.599
6.718
19.577
Soma dos
Efectivos
402,6
335,7
321,1
322,8
414,5
500,2
389,7
367,7
305,1
348,0
388,0
761,6
107,1
Habitantes
por Policial
18.343.518
3.201.712
14.724.479
38.177.734
25.734.111
9.797.965
5.527.718
10.408.428
12.101.547
2.140.620
2.604.723
5.210.366
2.145.838
População
42.039
9.391
48.340
–
61.283
19.403
14.261
27.619
51.962
6.021
7.654
18.445
19.842
Soma dos
Efectivos
436,3
340,9
304,6
–
419,9
505,0
387,6
376,9
232,9
355,5
340,3
282,5
108,1
Habitantes
por Policial
Área
(em Km2)
Minas Gerais
586.552
Espírito Santo
46.047
Rio de Janeiro
43.797
São Pauloa
248.177
Região Sul
576.301
Paraná
199.282
Santa Catarina
95.285
Rio Grande do Sul 281.734
Região Centro-Oeste 1.606.446
Mato Grosso do Sul 357.140
Mato Grosso
903.386
Goiás
340.118
Distrito Federal
5.802
Brasil, Regiões e
Unidades da
Federação
2001
45.027
9.398
45.345
116.561
61.403
19.383
13.980
28.040
38.960
6.066
6.599
6.718
19.577
13,0
4,9
1,0
2,1
9,4
10,3
6,8
10,0
41,2
58,9
136,9
50,6
0,3
Área
(em Km2)
Valores
para
Absolutos cada Policial
42.039
9.391
48.340
–
61.283
19.403
14.261
27.619
51.962
6.021
7.654
18.445
19.842
Valores
Absolutos
2002
14,0
4,9
0,9
–
9,4
10,3
6,7
10,2
30,9
59,3
118,0
18,4
0,3
Área
(em Km2)
para
cada Policial
Fontes: Senasp-MJ / Secretarias Estaduais de Segurança Pública / Departamento de Pesquisa, Análise da Informação e Desenvolvimento de Pessoal em Segurança PúblicaCoordenação Geral de Pesquisa e Coordenação Geral de Análise da Informação / Polícia Civil/ Polícia Militar / IBGE. Elaboração da tabela: 14/1/2004.
a) Os estados do Rio Grande do Norte e de São Paulo não informaram o efetivo das polícias militares em 2002.
b) O cálculo do número de habitantes por policial (civil ou militar), no Brasil e nas regiões, não considerou os estados do Rio Grande do Norte e São Paulo, em 2002.
População
Brasil, Regiões e
Unidades da
Federação
2002
Soma dos Efectivos das Polícias Civis
Efectivos das Polícias Civis e Militares
2001
Distribuição do Número de Polícias (Total dos Efectivos das Polícias Civis e Militares)
segundo Área Territorial (em Km2)
Efetivos Agregados das Polícias Civis e Militares dos Estados (2002)
Distribuição do Número de Habitantes para cada Policial (Civil o Militar)
Figura 13 (cont.)
142
Jacqueline Muniz / José Marcelo Zacchi
Avanços, Frustrações e Desafios para uma Política Progressista, Democrática e Efetiva de...
143
Figura 14
Mapa Comparativo das Razões Habitantes por Policial (Militar e Civil) nos
Estados em relação a Média Nacional (2002)
Acima da média nacional e crescendo de 1% a 50% no
período
Pará, Maranhão, Ceará, Piauí, Minas Gerais,
Pernambuco, Paraná e Rio Grande do Sul
Acima da média nacional e decrescendo a 16% no
período
Goiás
Acima da média nacional e decrescendo de 1% a 15%
no período
Mato Grosso, Amazonas, Bahia e Santa Catarina
Abaixo da média nacional e crescendo de 1% a 50% no
período
Roraima, Rondônia, Acre, Tocantins, Espírito
Santo, Distrito Federal e Mato Grosso do Sul
Abaixo da média nacional e decrescendo de 4% a 13%
no período
Amapá, Paraíba, Alagoas e Rio de Janeiro
∆
Sem informação
Rio Grande do Norte, Sergipe e São Paulo
RR
AP
AM
PA
MA
PI
CE
RN ∆
PB
TO
AC
RO
PE
∆
MT
SE
BA
DF
MG
GO
MS
ES
SP
PR
Média Nacional
Ponderada: 357,3
∆
RJ
SC
RS
Fontes: Senasp-MJ / Secretarias Estaduais de Segurança Pública / Departamento de Pesquisa, Análise da
Informação e Desenvolvimento de Pessoal em Segurança Pública-Coordenação Geral de Pesquisa e
Coordenação Geral de Análise da Informação / Polícia Civil / Polícia Militar/ IBGE.
144
Jacqueline Muniz / José Marcelo Zacchi
Figura 15
Programas de Redução da Vitimização e de Controle da Violência e
Corrupções Policiais (2001)a
Programas específicos visando diminuir o
número de policiais mortos ou feridos
em operações policiais
Programas de natureza preventiva visando
reduzir o risco de corrupção
na Polícia Militar
26%
33%
74%
67%
Existência de Ouvidoria
42%
58%
Existe
Não Existe
a) Valores Absolutos obtidos a partir da Pesquisa Perfil das Polícias, realizada no 1º semestre de 2001.
Fontes: Senasp-MJ / Coordenação Geral de Análise da Informação /Coordenação de Estatística e Produção
de Dados / IBGE.
Avanços, Frustrações e Desafios para uma Política Progressista, Democrática e Efetiva de...
Figura 16
Homicidios por 100.000 habitantes
Relação entre Homicídios e Programas Sociais
80
2001
2003
60
40
20
0
Áreas atendidas
desde 2001
Áreas atendidas
desde 2002
Áreas sem
atendimento
145
146
Jacqueline Muniz / José Marcelo Zacchi
Figura 17
Distribuição do Déficit de Vagas no Sistema Penitenciário no Brasil
por Estados (2003)
Deficit de Vagas
Estados
Sist. Pen.
Polícia
Total
% Presos
na Policía
São Paulo
Minas Gerais
Rio Grande do Sul
Rio de Janeiro
Paraná
Pernambuco
Ceará
Mato Grosso
Goiás
Santa Catarina
Distrito Federal
Espírito Santo
Mato Grosso do Sul
Pará
Paraíba
Bahia
Maranhão
Rondônia
Sergipe
Amazonas
Piauí
Acre
Alagoas
Rio Grande do Norte
Tocantins
Amapá
Roraima
Totais
99.026
5.438
18.421
18.562
7.489
12.488
11.317
6.802
3.334
6.693
6.897
4.128
4.915
4.522
5.414
5.317
2.116
3.372
2.794
2.024
1.336
1.932
1.487
1.761
1.114
931
573
240.203
24.906
17.718
4.136
–
6.200
–
622
872
4.242
446
50
2.225
1.423
1.139
–
–
2.451
366
–
98
628
15
334
35
195
–
–
68.101
123.932
23.156
22.557
18.562
13.689
12.488
11.939
7.674
7.576
7.139
6.947
6.353
6.338
5.661
5.414
5.317
4.567
3.738
2.794
2.122
1.964
1.947
1.821
1.796
1.309
931
573
308.304
20,1
76,5
18,3
–
45,3
–
5,2
11,4
56,0
6,2
0,7
35,0
22,5
20,1
–
–
53,7
9,8
–
4,6
32,0
0,8
18,3
1,9
14,9
–
–
22,1
Fonte: Depen-SNJ-MJ.
Vagas
Existentes
Ab.
71.515
5.544
15.665
17.721
7.075
8.600
5.903
5.430
2.351
6.013
4.191
1.783
2.376
3.446
3.005
4.364
1.176
1.517
1.219
1.841
1.705
1.113
1.427
2.203
1.166
716
424
179.489
52.417
17.612
6.892
841
6.614
3.888
6.036
2.244
5.225
1.126
2.756
4.570
3.962
2.215
2.409
953
3.391
2.221
1.575
281
259
834
394
-407
143
215
149
128.815
%
42,3
76,1
30,6
4,5
48,3
31,1
50,6
29,2
69,0
15,8
39,7
71,9
62,5
39,1
44,5
17,9
74,3
59,4
56,4
13,2
13,2
42,8
21,6
-22,7
10,9
23,1
26,0
41,8
Avanços, Frustrações e Desafios para uma Política Progressista, Democrática e Efetiva de...
147
Figura 18
Distribuição dos Recursos Aplicados do Funpen por Tipo de Aplicação
(2001-2002)
(2001)
Rubrica
(2002)
Valor
%
Construção e reforma
241.818.186,87 95,5%
Mutirão Exec. Penal
1.822.667,86 0,7%
Assistência Social
1.735.737,00 0,7%
Profissionalização de detentos 2.239.540,35 0,9%
Capacitação de agentes
2.300.401,05 0,9%
Reaparelhamento
208.535,00 0,1%
Infopen
251.000,00 0,1%
Penas Alternativas
2.923.517,85 1,2%
Total
253.299.585,98 100,0%
Fonte: Depen-SNJ-MJ
Rubrica
Valor
%
Construção e reforma
148.031.111,40 85,6%
Mutirão Exec. Penal
860.046,54
0,5%
Assistência Social
763.121,13
0,4%
Profissionalização de detentos 999.381,35
0,6%
Capacitação de agentes
501.705,09
0,3%
Reaparelhamento
14.413.440,12
8,3%
Infopen
4.255.004,90
2,5%
Penas Alternativas
3.071.672,56
1,8%
Total
172.895.483,09 100,0%
Diagnóstico de la Seguridad Ciudadana en Chile
Santiago Escobar / María Inés Ruz
Introducción
La Seguridad Ciudadana es una demanda política ascendente en la escala de intereses de la sociedad chilena. Desde la recuperación democrática,
en 1990, el Gobierno ha venido trabajando –en aspectos parciales y con
diferente intensidad– en el asentamiento de las bases de una Política Nacional de Seguridad Pública en el marco de lo que se puede denominar una
“estrategia gradual e incremental”. Recientemente se ha promulgado un
Plan Nacional de Seguridad Pública, cuya formulación es bastante más
integral que la de todos los anteriores. Este Plan articula distintas acciones
del Estado y tiene como objetivo gubernamental consolidar la seguridad
como un bien público en torno del cual es posible construir un amplio
consenso social y político.
La no del todo superada desconfianza ciudadana en torno de la doctrina
de la Seguridad Nacional –implementada hasta el término de la dictadura
militar, en 1990– ha generado recelo en algunos sectores, principalmente
vinculados con la defensa de los derechos humanos. A juicio de los
mencionados sectores, el Estado se preocupa en exceso por el tema de la
inseguridad sin que haya paralelamente mayor inquietud por los problemas estructurales que la originan. Esa desconfianza se deriva de los hechos
de violencia estatal y violaciones de los derechos humanos de que fue objeto
el país en el pasado reciente y se expresa en una oposición al fortalecimiento
de aquellos mecanismos que, en el seno de las fuerzas del orden y de la
seguridad, implican un reforzamiento técnico sin necesidad de que intervenga un claro cambio doctrinario.
Esa postura –aunada al hecho real de que el mundo del progresismo
conserva un déficit objetivo de pensamiento democrático en torno de las
políticas públicas de seguridad y de los compromisos que un Estado
democrático debe asumir frente a su ciudadanía– ha desembocado en una
excesiva “policialización” de la seguridad. Esta policialización ha sido en
parte producto de la inercia, del hecho de que la seguridad se delega casi por
omisión y de los diseños institucionales y operativos de la seguridad en la
150
Santiago Escobar / María Inés Ruz
propia policía, la cual tiene una gran independencia corporativa en la doble
dependencia ministerial y en otra serie de normas de su estatuto orgánico.
Una situación del todo inusual en una democracia en forma se produjo
hace algunos años. Un conflicto de autoridad entre el presidente de la
República, Eduardo Frei, y el director general de Carabineros, Rodolfo
Stange, provocó que este último se amparara en la inamovilidad que le
garantiza la Constitución y se negara a renunciar a pesar de haber perdido
la confianza del presidente. El presidente no tuvo ningún instrumento legal
para hacer valer su autoridad y, como salida al problema, se le concedió a
Stange un “permiso administrativo con el encargo de estudiar (sic) una
reforma institucional”. En el impase cayó el ministro del Interior, pero, dos
meses después, el jefe policial volvió a asumir su cargo.
En este escenario, una de las consecuencias más inmediatas es que, a la
hora de adoptar decisiones, aquellos componentes discursivos y doctrinarios como la participación ciudadana, el capital social, la prevención y el
manejo integrado de la variable socio-espacial de la seguridad son generalmente arrastrados por una visión que, en su centro, tiene a la fuerza policial
como el elemento más importante.
Desde una perspectiva comprometida con la equidad social, la inseguridad ciudadana y el temor se presentan como los principales límites de la
libertad, cuyo ejercicio no es solo la ausencia de amenaza física delictual
sino el efectivo goce pacífico y con justicia de los bienes públicos. El
fenómeno de la delincuencia generalmente se distribuye de una manera
desigual y crea en determinados ámbitos una atmósfera permanente intensificada que afecta con mayor fuerza a los más pobres, porque están social
y económicamente imposibilitados de suplir las deficiencias del sistema
público con medios propios. Cuando se habla de una ciudad segmentada,
generalmente se habla también de una distribución desigual de la atmósfera de inseguridad. Los delitos que son hechos graves pero puntuales en
determinados barrios, conforman, en barrios más pobres, un estado permanente de amenaza y producen una atmósfera de inseguridad.
En consonancia con lo anterior, el mundo progresista debe asumir que
un rol activo en la Seguridad Ciudadana implica un modelo de acción de
dos carriles: un manejo apropiado de la dimensión policial y de justicia
(que, sin caer en el facilismo de la “mano dura”, genere eficiencia en el
control y la represión de la delincuencia) y un manejo adecuado de las
políticas estructurales (especialmente del diseño de barrios, del ocio y de la
recreación, que planteen la prevención en una visión de largo plazo).
Diagnóstico de la Seguridad Ciudadana en Chile
151
La seguridad como política de Estado
Se ha debatido que lo anteriormente expuesto solo es posible a través de
una política de Estado. Pero habida cuenta de las limitaciones institucionales que tiene el Gobierno en una cantidad muy grande de materias para
adoptar decisiones –sobre todo si ellas implican el dictado de leyes–, resulta
evidente que esta discusión podría parecer estéril. Con la sola voluntad
administrativa del Gobierno se puede hacer muchas cosas, pero no una
reforma policial y un desarrollo de una política integral. Es indispensable
entonces el consenso de las fuerzas políticas para implementar una política
amplia, más aún si se tiene en cuenta que el régimen constitucional de las
fuerzas policiales –especialmente de Carabineros– representa un blindaje
corporativo ante la acción del poder civil.
La formulación de una doctrina moderna acerca del uso de la fuerza
–base sobre la cual debe implementarse el diseño institucional del componente policial– es sin duda central para el diseño y ejecución de esta política.
¿Qué tipo de policía y con cuáles componentes profesionales para enfrentar
qué realidad de orden público y generar qué tipo de seguridad? Ésta es
siempre la pregunta fundamental. Su respuesta no es técnica sino política
y, para ser sustentable en el tiempo, no puede ser respondida a retazos y
según el color doctrinario del gobierno. Esa respuesta se vincula más con los
valores de orientación permanentes del sistema democrático, y de allí deben derivarse los énfasis gubernamentales.
Seguridad con desarrollo humano
Una concepción progresista debe adoptar una visión integral del desarrollo humano, de respeto a los derechos fundamentales y de eficiencia y
coherencia en el uso de los recursos. Esta visión debe ser culturalmente
adecuada al territorio y a las personas que lo habitan, centrada en la
coordinación de los esfuerzos públicos y capaz de aprovechar realmente el
capital social para transformarlo en efectiva participación ciudadana con
miras a la protección de las víctimas.
El Plan de Seguridad Ciudadana (<www.seguridadciudadana.cl>), que
acaba de entregar el Ministerio del Interior de Chile, contiene, efectivamente,
si no todos, al menos la mayoría de los elementos anteriormente señalados.
Lo más novedoso de este Plan es que recoge la experiencia obtenida a
través del Programa Comuna Segura y Barrio Vulnerable, que, junto con el
152
Santiago Escobar / María Inés Ruz
Plan Cuadrante –diseño operativo aplicado por la policía de Carabineros–
constituye un viraje respecto de las tradicionales formas en que se planificaba la seguridad en los barrios.
Por otro lado, aunque no existe una evaluación pormenorizada del
impacto de los diferentes programas de prevención en la reducción de las
cifras de la delincuencia, todo parece indicar que ellos son altamente
productivos y que es recomendable que los recursos se orienten de manera
más decidida a la prevención situacional y a incrementar la profesionalización de los recursos humanos, tanto en el nivel policial como en el ámbito
más amplio de la acción social. Incluso más: se debería insistir en la creación
de cuentas presupuestarias separadas, unas para los programas de prevención y para la preservación de los derechos humanos de las víctimas y otras
destinadas a amparar los derechos de quienes delinquen. Esto a objeto de
dimensionar la eficiencia del gasto en uno y otro aspecto, lo que siempre
resulta clave para sostener políticas innovadoras en el ámbito público.
El carácter intersectorial, la descentralización y la territorialidad que
caracterizan a las políticas de seguridad requieren de una estructura
política a la cual remitirse. Esta estructura política no debe ser el Estado
como ente global sino que debe tener un ámbito territorial menor. Éste es el
papel del Municipio, gobierno territorial específico en condiciones de
asumir un rol articulador respecto de la autoridad central y de sus diversas
reparticiones como de la red social de su territorio sin perjuicio de que los
asuntos de la policía y de toda las competencias relativas a ella trasciendan
el nivel municipal para transformarse en resorte y problema del Estado
central.
El papel de la violencia
La percepción de temor e inseguridad que expresa la población se debe
a múltiples factores, pero dos elementos dinamizadores centrales de ese
temor son la incertidumbre y la percepción de riesgo y amenaza permanente, característicos del mundo actual. Si a ello se agrega una situación objetiva de desprotección social e incertidumbre económica, el temor se transforma en el vector permanente mediante el cual los ciudadanos auscultan su
realidad cotidiana.
Ello se ve agravado porque, en general, en toda América Latina, la
violencia constituye un fuerte componente cultural. Esta violencia puede
manifestarse de diferentes maneras: en algunas partes puede tratarse de
Diagnóstico de la Seguridad Ciudadana en Chile
153
violencia política estructural mientras que en otras de violencia doméstica
–que somete a los individuos a muy temprana edad– y hasta de socialización
autoritaria, como ocurre en Chile. Es evidente, entonces, que la educación
para el diálogo, la tolerancia y la paz son elementos esenciales de una política
de prevención y que el instrumento básico es la mediación como capacidad
de desactivar conflictos y de generar entornos sanos, con sistemas de autocontrol social. Chile ha visto aumentar de manera alarmante la violencia en
el interior de los colegios, lo que estaría reflejando una deficiencia estructural
en los sistemas de socialización temprana de los ciudadanos.
Resulta casi obvio que una política integral de Seguridad Ciudadana
requiere respaldo comunicacional. No solo para inducir a la población a la
resolución pacífica de conflictos, a la prevención situacional del delito o a la
difusión de las buenas prácticas en materia de prevención y control sino,
fundamentalmente, para establecer un flujo de información que potencie la
reflexión y el autocontrol. La información, como bien público, es un contenido esencial del uso de la libertad, y ella se manifiesta no solo en el equilibrio
informativo de carácter periodístico sino en la instalación de dispositivos
abiertos de educación ciudadana y consulta y en actos de responsabilidad y
transparencia por parte de las autoridades. Este aspecto acusa un enorme
déficit en Chile, aunque se debe valorar el esfuerzo que organismos como el
Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes (Conace) y la División
de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior han hecho en los últimos
años. No se trata en absoluto de un tema menor, puesto que la calidad y el
respaldo de la información deben ser los más ciertos posibles a fin de evitar
la manipulación informativa o la falta de confianza.
Conocimiento del delito y su entorno
En esta línea resulta esencial el estudio tanto de las causas de la
delincuencia como de sus características e impacto en la comunidad. El tipo
de delito, su frecuencia y territorialidad, el perfil socioeconómico, la edad,
el género y los factores de riesgo de la víctima así como de quienes
delinquen, permiten controlar y reforzar aquellas políticas específicas de
prevención y control. En los últimos años, entre los esfuerzos hechos por la
División de Seguridad Ciudadana, destaca el sistema georreferenciado,
que permite localizar territorialmente la frecuencia y el tipo de delito.
Particularmente importante en este ámbito resulta contar con información pertinente sobre la dimensión de género en materia de seguridad. La
154
Santiago Escobar / María Inés Ruz
violencia intrafamiliar y el abuso sexual contra la mujer generalmente
forman parte de los estudios de victimización, pero existe poca información
cualitativa acerca de la participación creciente de la mujer en hechos
delictivos, principalmente vinculados con el microtráfico de drogas. Este
fenómeno, relacionado con la economía de subsistencia y que tiene alta
tolerancia social en los barrios, involucra preferentemente mujeres jefe de
hogar. Si se considera que el rol de la mujer es muy importante en la red
social comunitaria de Chile, uno de los nudos al respecto es el problema del
microtráfico de drogas en los barrios.
La incidencia del diseño urbano y de la estratificación social de la ciudad
en la frecuencia y tipos de delito es otra de las temáticas que requieren
investigación, estudio y reglamentación con el propósito de orientar políticas
públicas, que deben incorporar estos elementos como componentes permanentes.
Finalmente, es necesario recalcar que, pese a la importancia mediática
y política que el tema de la inseguridad ha tenido en los últimos 10 años, la
sociedad chilena se presenta como un medio relativamente seguro en
comparación con el resto de la región. Sin embargo, preocupa una creciente
segmentación barrial en las grandes concentraciones urbanas, que, por
efecto de su crecimiento desordenado, aparecen más como confederaciones
de barrios agrupados en comunas que como ciudades integradas. Dentro
de este fenómeno, la reaparición de barrios “prohibidos” a la acción de la
autoridad y la policía ha llevado a la criminalización de enormes espacios
territoriales en las ciudades.
Rasgos centrales de la seguridad en Chile
El tema de la Seguridad Ciudadana en Chile se presenta con rasgos
bastantes particulares en comparación con el resto del Cono Sur. El país
presenta bajas cifras de criminalidad y delincuencia, especialmente en
referencia a la tasa total de delitos registrados o a la tasa nacional de homicidios. Paradójicamente, es uno de los mejores ejemplos de la disparidad
o asimetría que presenta la dimensión objetiva del tema en relación con
cómo la ciudadanía percibe el problema. En efecto, la percepción que tienen
los ciudadanos es que el problema de inseguridad es mayor que el que
puede inferirse del registro de los delitos efectivamente cometidos en la
sociedad.
Diagnóstico de la Seguridad Ciudadana en Chile
155
Entre las particularidades del país destaca, además, la alta valoración
que tiene la ciudadanía acerca del funcionamiento de la Policía de Carabineros, lo que marca una diferencia con lo que ocurre en la mayoría de los
países de la región. Esa valoración, que constituye un elemento de legitimidad muy fuerte, no inhibe el hecho de que la policía reciba críticas de la
ciudadanía acerca de su desempeño, particularmente en lo relativo al
innecesario sesgo autoritario de muchos de sus procedimientos menores.
Sin embargo, existe, en general, una alta valoración de la policía, siendo el
aspecto más destacado el referido al bajo nivel de corrupción existente en
sus filas.
Los obstáculos institucionales
En razón de las particularidades inherentes a la transición chilena –influida por un complejo sistema de equilibrios políticos entre oposición y gobierno, inducido a su vez por una institucionalidad llena de mecanismos excepcionales–, los procesos de negociación se exacerbaron. Ello influyó en el tipo
de conducción adoptado por las autoridades democráticas en Seguridad
Ciudadana y en orden público interno y paralizó los tibios intentos de generar
transformaciones institucionales significativas. En la actualidad, éstas han
venido más bien impulsadas desde el ámbito de la reforma del procedimiento
penal, cuya implementación ha puesto en evidencia enormes falencias
investigativas y de procedimiento en la Policía de Carabineros.
Esta especie de rigidez institucional determinó, además, un tipo de
relación entre el poder civil y el mando policial de Carabineros, alejado
durante mucho tiempo de cánones claros de respeto y obediencia y en el que
la firmeza y la prudencia del poder civil evitaron conflictos mayores.
Durante el gobierno del presidente Patricio Aylwin (1990-1993), una de
las tareas más importantes consistió en viabilizar el regreso de las Fuerzas
Armadas a los cuarteles y su reinserción en el nuevo orden democrático
como instituciones obedientes y no deliberantes, dedicadas explícitamente
a la seguridad exterior y dimensionadas según una escala necesaria para un
país sin eventuales conflictos en sus relaciones exteriores. Esa voluntad, que
consumió todos los esfuerzos de la agenda de normalización institucional
del sector defensa durante 15 años, paralizó las reformas institucionales, no
solo en relación con la policía –lo que resulta natural, pues se la omitía de
todo esfuerzo– sino también, a la postre, en relación con el propio sector de
la Defensa Nacional.
156
Santiago Escobar / María Inés Ruz
Con todo, la normalización democrática del país fue determinante para
que, en lo esencial, las instituciones armadas y las de orden y seguridad
retomaran sus roles tradicionales. Durante el periodo dictatorial, algunas
de ellas permanecieron en un ámbito difuso de responsabilidades, particularmente aquéllas relacionadas con la inteligencia interior, que fueron
asumidas por el Consejo de Seguridad Pública, luego transformado en
Dirección de Seguridad Pública e Información (Dispi) del Ministerio del
Interior y que acaba de pasar a ser la base de la recién creada Agencia
Nacional de Inteligencia (ANI). La primera etapa, además, estuvo marcada
por la preocupación vinculada al surgimiento de episodios terroristas, que
felizmente no fructificaron.
En el proceso de reasunción de roles, los asuntos operativos más
cotidianos y todo lo relativo a la coordinación o despliegue del terreno de
la policía pasaron del Ministerio de Defensa al Ministerio del Interior,
aunque en lo institucional formal –lo que incluye los temas presupuestarios
y de dependencia– las policías civil y uniformada siguen supeditadas al
Ministerio de Defensa.
Ese traspaso, aunque ambiguo, suponía no solo la posibilidad de un
cambio de doctrina en materia de uso de la fuerza –con fuertes impactos en
la seguridad interior y los derechos humanos– sino, también, la apertura de
una reforma institucional y doctrinaria de las policías.
Sin embargo, pese a la claridad de ese objetivo y a la importancia política
del tema, la conducción adquirió desde el principio una orientación inercial
y conservadora, a excepción de aquellos aspectos más sensibles relativos a los
derechos humanos. La reorientación actual, que deriva del nuevo Plan
Nacional que se acaba de aprobar, es demasiado reciente para ser evaluada,
sobre todo en aquellos componentes más novedosos o heterodoxos. En todo
caso, las políticas siguen teniendo una fuerte inclinación a reforzar el rol
policial, sin que se haya hecho una reforma profunda de la malla curricular
de su formación profesional, y sigue habiendo una fuerte tendencia a endurecer las penas frente al delito y disminuir la edad de imputabilidad penal.
Las acciones desplegadas por los gobiernos democráticos
Como consecuencia de la mayor visibilidad de los problemas de Seguridad Ciudadana y de su importancia política, a mediados de los años 90 el
tema de la delincuencia emergió como una preocupación que ameritaba
una acción simultánea del Estado tanto en materia de prevención, control
Diagnóstico de la Seguridad Ciudadana en Chile
157
y represión de los delitos como en materia de reforma de las penas aplicadas
a los delitos de mayor ocurrencia. El eje de la acción antidelictual, que hasta
ese momento estaba centrado casi exclusivamente en la acción policial,
empezó a ser complementado con estrategias de prevención que proponían
incorporar la participación de la comunidad organizada a fin de construir
Seguridad Ciudadana y, al mismo tiempo, acelerar las acciones tendientes
a concretar la reforma procesal penal.
Parte importante de estos aspectos estuvieron esbozados en el primer
Plan Nacional de Seguridad Ciudadana, elaborado, en 1994, al amparo del
Consejo Coordinador de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior.
Ese plan centraba sus esfuerzos en mejorar el desempeño policial y la
coordinación interinstitucional para generar un mejor posicionamiento del
Gobierno en la materia. La existencia de un clima político enrarecido en
relación con las Fuerzas Armadas –sobre todo respecto del Ejército, dirigido
entonces por Augusto Pinochet– contribuyó con la inviabilidad de gran
parte del programa (inviabilidad con la que en realidad contribuyó más la
falta de convicción y de voluntad política para introducir cambios).
De esta misma época datan los planes Seguridad Vecinal (1993) y
Comités de Protección Ciudadana (1995) (propuestas dirigidas a consolidar
redes locales por medio del financiamiento de proyectos de prevención del
delito) y el Programa Puertas Abiertas (cuyo objetivo era mantener a las
comunidades informadas acerca de la labor que realizan los Carabineros de
Chile en sus comisarías o retenes). Esta última propuesta implicaba nombrar un carabinero delegado para propiciar la comunicación entre la
institución policial y las comunidades. La administración de los números
telefónicos de emergencia pertenece a este programa. También se formuló
el Programa de Seguridad Compartida para sensibilizar a la población
respecto de la importancia de colaborar con los Carabineros.
El refuerzo institucional y la profesionalización de la Policía de Investigaciones de Chile y el incremento logístico y presupuestario de Carabineros de Chile constituyeron hitos de la década de los 90. El presupuesto de
esta última institución creció en una proporción de 100%, lo que permitió
aumentar las plazas efectivas y mejorar las remuneraciones y las condiciones de operación del cuerpo policial. El gasto total de ambas policías constituye 0,7% del PIB nacional.
La Reforma Procesal Penal, que se empezó a implementar a fines de la
década pasada –luego de ser aprobada con un amplio consenso político–, tiene
un costo directo calculado entre 500 y 600 millones de dólares y, de acuerdo con
158
Santiago Escobar / María Inés Ruz
las proyecciones realizadas por el Ministerio de Justicia, cuando la Reforma se
encuentre en régimen definitivo, los recursos asignados al sector justicia se
incrementarán desde el 0,8% (actual) hasta el 1,3% del PIB.
En el aspecto penitenciario, se duplicaron los metros cuadrados de
prisiones construidas a lo largo de toda la historia del país. A pesar de esto,
Chile presenta una de las tasas más altas de población penal de América
Latina y del mundo. Tiene una tasa de 2,5 detenidos por cada 1.000
habitantes y un número de reclusos que creció desde 22.000 en 1990 a 38.000
a fines de 2003 para una población total de 15 millones de habitantes. Ello
genera un hacinamiento carcelario de casi 40%, pese a la inversión hecha.
La producción estadística en materia de Seguridad Ciudadana es relativamente débil. Apenas fue en 1997 cuando se comenzaron a ofrecer
estadísticas oficiales periódicas y públicas sobre denuncias y detenciones
por delitos de mayor connotación social y se establecieron también mecanismos de coordinación en materia de registros entre las policías y el
Ministerio del Interior.
Por otra parte, el esfuerzo de institucionalización estatal en políticas de
prevención dio sus primeros frutos con la creación de la División de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior. A inicios del año 2000 se comenzó
la implementación del Programa Comuna Segura Compromiso 100 –que durante 2004 abarcó 56 comunas de todo el país– y el Programa Barrio Vulnerable. El Programa Comuna Segura Compromiso 100 contempla la creación
de Consejos Comunales de Seguridad Ciudadana y se está ejecutando en
varias comunas. El secretario técnico de estos organismos articula los nexos
entre la localidad y el Ministerio pero trabaja vinculado a la Municipalidad.
Por su parte el Programa Barrio Vulnerable promueve iniciativas que
mejoren el nivel de vida de los habitantes de la localidad, lo que implica
coordinar una serie de programas públicos en iniciativas que combatan en
forma indirecta la delincuencia. Este programa contempla la capacitación
a microempresarios, jefes de hogar y dirigentes poblacionales y planes de
prevención del consumo de drogas y organización de actividades deportivas y culturales. Contempla también la inversión en iluminación de calles.
El marco legal
Una de las primeras constataciones es la existencia de un marco
regulatorio producido por agregación y sin gran coherencia institucional y
Diagnóstico de la Seguridad Ciudadana en Chile
159
política en su interior. El conjunto de normas existentes ha sido elaborado
tratando mayormente de responder a las demandas sociales o cambios que
el sistema judicial o político viene imponiendo. En la Constitución no existe
un articulado que de manera expresa deje constancia de que la Seguridad
Ciudadana es un derecho civil o humano de los ciudadanos. Las referencias
están en las disposiciones relativas a la libertad de las personas y a la seguridad individual. El Artículo 19 dispone que todas las personas tienen:
• Derecho a la vida y a la integridad física y psíquica.
• Igual protección en el ejercicio de los derechos, y derecho a la defensa
jurídica según lo establezca la ley.
• Y derecho a la libertad personal y seguridad individual, consagrando
que nadie podrá ser privado de su libertad sino en atención a las disposiciones y procedimientos que establezca la ley.
El marco constitucional establece al presidente de la República como la
cabeza del sistema, al determinar que su autoridad se extiende a todo lo
relacionado con el mantenimiento del orden público en el interior y con la
seguridad externa del país. Antes del golpe de Estado de 1973, esa función
era delegada en el Ministerio del Interior, que coordinaba todos los cuerpos
policiales. A partir de 1974, por medio del Decreto Ley Nº 444 del 4 de mayo,
la Policía de Carabineros de Chile pasa a depender del Ministerio de la
Defensa junto con la Policía de Investigaciones (Decreto 646 del 17 de
septiembre del mismo año). Aunque desde el punto de vista operacional es
el Ministerio del Interior el que coordina las acciones en materia de
seguridad, la dependencia administrativa de los cuerpos policiales sigue en
el Ministerio de Defensa.
Aunque constitucionalmente es muy claro que las labores de seguridad
radican en la administración central, lo relacionado con la función de
“desarrollo comunitario” ha permitido que las municipalidades pongan en
práctica ciertas funciones respecto de la seguridad y que las comunidades
participen más activamente. Así, por medio de la Ley Nº 19.602 del 25 de
marzo de 1999, se modificó la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, estableciendo que éstas podrán desarrollar funciones relacionadas
con el apoyo y fomento de medidas de prevención en materia de Seguridad
Ciudadana y colaborar con su implementación, sin perjuicio de lo dispuesto en el Artículo 90 de la Constitución.
Con todo, una ley específica que regule el tema de la seguridad no
existe. De ahí la importancia de la Reforma Procesal Penal, puesto que
obliga a acatar un conjunto extraordinariamente amplio de sistematizacio-
160
Santiago Escobar / María Inés Ruz
nes y consolidaciones jurídicas en el país. La Reforma estructura normas
más claras y expresas frente a la protección de las víctimas, la protección de
los derechos del imputado y las formas del debido proceso.
Por cierto, existe otro conjunto muy amplio de normas importantes, entre
ellas la Ley Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile, la Ley Orgánica
de Policía de Investigaciones, el Decreto Supremo Nº 1.086 del 16 de septiembre de 1983 sobre reuniones públicas y una serie de medidas asumidas en
octubre de 2001, cuando, tras conocerse el paradero de un grupo de niñas
asesinadas en serie en el norte de Chile, el presidente Ricardo Lagos anunció
20 medidas especiales para mejorar la seguridad, entre ellas la disposición de
jueces las 24 horas del día –incluidos fines de semana–, de jueces a dedicación
exclusiva para atender los delitos de mayor connotación social y la creación
de un registro de ADN para identificación criminal.
En materia internacional, Chile aún no ha ratificado el Estatuto de
Roma, que, a fin de cumplir con la tramitación interna, fue ingresado al
Congreso Nacional el 6 de enero de 1999. Actualmente su tramitación está
paralizada al declararse inconstitucional su contenido por el Tribunal
Constitucional.
Finalmente, dentro del marco legal existe una atribución en la Ley
Orgánica Constitucional de Carabineros, que es un caso anómalo pero muy
importante. En materia presupuestaria, la confección del presupuesto del
área es atribución del general director que, naturalmente, debe ser sometida
a la aprobación del ministro de Defensa y del ministro del Interior una vez
que haya sido elaborada por la propia policía dentro del marco presupuestario máximo que entrega el Ministerio de Hacienda. Ello determina una
gran inercia en el gasto y pocas posibilidades reales de usar el presupuesto
como mecanismo de coordinación, si bien siempre es un instrumento muy
poderoso en manos del poder civil.
Diagnóstico de la delincuencia
El incremento de la criminalidad y de la sensación de temor e inseguridad en Chile no se aleja de los parámetros regionales, si bien la situación
es menos crítica en relación con los homicidios y con los delitos efectivamente denunciados.
El debate sobre políticas públicas de Seguridad Ciudadana se instala en
la agenda pública del país en la década de los 90, al igual que en el resto de
Diagnóstico de la Seguridad Ciudadana en Chile
161
la región, pero solo en el último lustro ha adquirido una fuerza demoledora
como variable de significación política y como fenómeno empleado para la
cristalización de mediciones, encuestas periódicas y registros sistemáticos.
Las cifras de denuncias constituyen uno de los principales indicadores
que el tema tiene, pero la brecha entre las denuncias y los delitos ocurridos
apenas ha empezado a ser determinada de manera más efectiva con la
realización, a fines de 2003, de la Encuesta Nacional Urbana de Victimización, estudio que permitió dimensionar mejor el fenómeno de la delincuencia en los ámbitos nacional, regional y local.
Variación de la tasaa de delitos denunciados (1998-2001)
Propiedad
Personas
Mayor connotación
social (Total)
Robo con violencia
Lesiones
Variación
1998-2001
1998
1999
2000
2001
767,6
389,7
878,2
421,7
913,7
513,6
1.045,0
657,1
277,4
267,4
1.157,4
103,6
275,6
1.299,8
135,2
275,7
1.427,4
169,6
332,6
1.702,0
223,4
419,5
544,6
119,8
143,9
a) Tasas por 100.000 habitantes.
Las denuncias de este año corresponden a los registro de Carabineros.
Fuente: Ministerio del Interior, 1999, 2001, citado por Lucía Dammert y Alejandra Lunecke: Victimización
y temor en Chile, 2001.
Estos datos reflejan que el robo con fuerza es el delito de mayor
connotación social y que registra mayor porcentaje de denuncia (32%),
seguido por las lesiones (20%), la violencia intrafamiliar (18%), el hurto
(17%), el robo con violencia (10%) y, finalmente, las violaciones y los
homicidios, cada uno con menos de 1%.
Según algunos autores, uno de los principales resultados de la aplicación progresiva de la reforma procesal penal es la recuperación de la
confianza en la justicia por parte de los chilenos, reduciéndose así la cifra
negra entre delitos denunciados y efectivamente cometidos. Durante el año
2002 las denuncias registradas por el nuevo sistema ascienden a 167.694
casos, distribuidos en las siguientes categorías de delitos:
162
Santiago Escobar / María Inés Ruz
Porcentaje de incidencias de tipos delictivos (2002)
Tipo de delito
Homicidios
Lesiones
Delitos sexuales
Robos violentos
Robos no violentos
Hurtos
Delitos económicos
Otros delitos contra la propiedad
Delitos contra la fe pública
Delitos contra la libertad e intimidad
Delitos ley de alcoholes
Delitos ley de drogas
Delitos funcionarios
Delitos especiales
Cuasidelitos
Porcentaje
0,2
13,2
1,3
3,8
19,2
15,4
4,7
8,1
0,4
6,5
12,6
1,1
0,1
0,5
1,9
Fuente: Andrés Domínguez Vial: Informe sobre Seguridad Ciudadana de Chile. Realidad, instrumentos y líneas de
acción, Santiago de Chile, 2003.
La evolución y la situación actual de la delincuencia se miden a través
de las estadísticas más regulares sobre denuncias y detenciones realizadas
por Carabineros de Chile y por la Policía de Investigaciones, los registros de
Gendarmería y el resultado reciente del estudio mencionado.
La sensación de temor y la victimización
Los estudios que abordan la sensación de inseguridad y sus factores
asociados coinciden en destacar que las mujeres, los adultos mayores y las
poblaciones de niveles socioeconómicos de menores ingresos son quienes
experimentan un mayor nivel de temor. La sensación de inseguridad es un
tema central en la agenda pública y política del país, y en estudios realizados por diversos institutos aparece como constante que la preocupación por
los niveles de delincuencia ocupa los primeros lugares. Ello se mantiene e
intensifica durante la década de los 90 y se prolonga hasta la actualidad.
La experiencia de haber sido víctima de uno o más delitos influye en la
sensación de temor, lo que aumenta en esas personas la percepción de la
probabilidad de ser víctima nuevamente en comparación con los que no
han tenido esa experiencia. Así se constata en la Encuesta Nacional Urbana
Diagnóstico de la Seguridad Ciudadana en Chile
163
de Seguridad Ciudadana, realizada por la División de Seguridad Ciudadana y el Instituto Nacional de Estadísticas (INE). En esta encuesta se observa
la relación entre victimizados y no victimizados y entre las regiones que
tienen mayor y menor cantidad de delitos. En la misma encuesta 47,8% teme
ser víctima de un delito en los próximos 12 meses y 24,6% cree que es alta
la probabilidad de ser víctima.
La victimización por cualquier tipo de delito de algún miembro directo
de la familia alcanza 45,5%, mientras que la victimización personal a
mayores de 15 años (tomando en cuenta tanto los delitos de robo y hurto de
vehículos, robo y hurto de objetos de la casa o desde el vehículo, robo con
sorpresa, asalto, lesiones, robo con violencia y delitos económicos o corrupción) es de 30,3%. El robo con fuerza en la vivienda tiene el mayor porcentaje
de víctimas, con 8,2%, mientras que el segundo lugar lo ocupa el hurto, con
6,9%. El tercer lugar lo ocupa el robo con sorpresa, con 5,4%.
Denuncias y cifras
Si bien las cifras de denuncias constituyen uno de los principales
indicadores, su limitante es que se refieren a hechos presuntamente delictivos, ya que la existencia del delito se establece una vez que el sistema
judicial entra a operar. En la definición actual se consideran delitos aquellos
hechos establecidos en el Código Penal, que comprende una amplia gama
de ilícitos que no son considerados de connotación social porque tienen un
impacto público menor, como son los delitos económicos. Es por esta razón
que no existen estadísticas que den cuenta del total de la criminalidad en
Chile si no solo de aquellos atentados contra las personas y la propiedad que
son considerados por el Ministerio del Interior como de mayor connotación
social (DMCS) y que incluyen: robo con violencia (robo con violencia, robo
con intimidación y robo por sorpresa), robo con fuerza en las cosas (sea o no
sea un lugar habitado), lesiones, violación, homicidio y hurto.
Según cifras del Ministerio del Interior, a partir de 1995 las denuncias
de los delitos muestra una línea ascendente, siendo las lesiones y el robo con
fuerza los delitos más comunes.
En el transcurso del año 2003, la gran mayoría de las denuncias de
DMCS provino de Carabineros de Chile. La participación de esta institución en la recepción de denuncias por violencia intrafamiliar es total, y en
lo que respecta a denuncias por delitos de robo por sorpresa y lesiones muy
cercana a 100%. Por su parte, la Policía de Investigaciones tiene mayor
164
Santiago Escobar / María Inés Ruz
participación en la captación de denuncias por violación y, en menor
medida, de hurtos y robos con fuerza.
Dentro de las ocho categorías de denuncias por DMCS, el grueso de los
hechos reportados durante 2003 son producto de robos con fuerza (39%); en
segundo lugar se encuentra el delito de hurto (23%); en tercer lugar el delito
de lesiones (22%); en cuarto lugar el robo con intimidación (7%); el quinto
lugar lo comparten, con similar participación (4%), el delito de robo con
violencia y el delito de robo con intimidación. Destaca la baja participación
de los delitos de homicidio y violación. En otros términos, algo más del 60%
del total de denuncias de delitos corresponden a ilícitos que afectan
directamente a la propiedad.
Las cifras de denuncias aumentaron en el país durante el primer
trimestre de 2004, cuando se registraron 94.971 casos, con una variación
positiva del 24,30% en relación con el mismo periodo del año anterior,
cuando se registraron 76.404 casos. Con respecto al trimestre anterior, la
variación porcentual es levemente inferior, 95.121 casos, con una variación
de menos del 0,16%. En cifras globales, durante el primer trimestre de 2004
hubo 65.576 más denuncias que detenciones. En el primer trimestre de 2003
hubo 43.520 denuncias más que detenciones y en el último trimestre de 2003
hubo 57.778 denuncias más que detenciones. Es necesario precisar que el
nuevo procedimiento penal aún no se encuentra en aplicación en la Región
Metropolitana, razón por la cual, a mediados de 2005, estas cifras podrían
variar de manera significativa.
Las denuncias que recibe el Ministerio Público provienen, en 84,48% de
las ocasiones, de Carabineros; en 5,97% provienen de la Policía Civil; en
5,4% se generan en la propia fiscalía; el resto, en una proporción mucho
menor, provienen de Tribunales y Gendarmería.
Por aplicación del Artículo 168 del Código Penal –facultad de no investigar–, 10,04% de las denuncias son desestimadas; 17,31% de los casos
son abandonados porque el hecho investigado no amerita, según dicho
Artículo (principio de oportunidad); y 47,58% del total de ingresos son
objeto de aplicación del Artículo 167, es decir, quedan en archivo provisional porque no se han logrado los antecedentes necesarios. Esto da un total
de 74,93% de denuncias que no llegan a una causa fundada. Solo 25% llega
a Tribunales.
Según fuentes del Ministerio Público, no existen bases empíricas para
mostrar un incremento de la criminalidad. En este momento la institución
estudia el número de presos condenados y existe la percepción de que no
Diagnóstico de la Seguridad Ciudadana en Chile
165
hay una variación significativa en las cifras. No obstante se tiene en cuenta
que todavía es temprano para evaluar los impactos de la puesta en marcha
de la reforma procesal penal.
Detenciones y cifras
Las cifras de detenciones contemplan tanto aquellas personas que
fueron detenidas en el momento de los hechos como aquéllas detenidas en
horas y días posteriores. Las mismas provienen de Carabineros de Chile y
de la Policía de Investigaciones y posteriormente procesadas por el Ministerio del Interior. Existe una directa relación entre la evolución de las
denuncias y la cantidad de personas detenidas a raíz de éstas. En el caso de
denuncias para el año 2003, el delito con mayores detenciones es el robo con
fuerza, siguiéndole los detenidos por hurto y lesiones.
Con respecto a la caracterización de los detenidos a partir de la información para el periodo 1999-2002, se constata que los detenidos por cometer
delitos contra las personas (robo con violencia e intimidación, violación)
son mayoritariamente hombres (cerca del 90%), mientras que en los casos
de delitos contra la propiedad, aunque se mantiene la preponderancia de
hombres, se incrementa la participación femenina, que llega al 16% del total
de detenidos en el periodo analizado.
En el mismo periodo, el promedio de edad de los detenidos por
cometer un delito contra las personas es de 28 años. Los grupos de edad
con mayor participación por este delito van de 18 a 24 años y de 25 a 34
años. Por su parte el promedio de edad entre los detenidos por delitos
contra la propiedad es de 26,2 años. Las personas detenidas son mayoritariamente solteras y cerca del 89% tienen estudios medios o básicos, si
bien se observa una tendencia a un mayor nivel de preparación de los
detenidos, ya que las cifras muestran una disminución del porcentaje de
los que solo tienen educación básica.
De acuerdo con las estadísticas que lleva la División de Seguridad
Ciudadana en el primer trimestre del año 2004, hubo un total de 29.395
detenciones, cifra menor si se la compara con las 32.884 detenciones
realizadas en el primer trimestre de 2003, lo que arroja una variación de
menos del 10,61%.
Si la frecuencia de detenciones correspondiente al primer trimestre del
año 2004 se compara con el trimestre anterior –en el que se realizaron 37.333
detenciones–, la variación porcentual es del 21,26%.
166
Santiago Escobar / María Inés Ruz
El sistema penitenciario
La población penal está compuesta por las personas que cumplen penas
privativas de libertad y por aquéllas que cumplen sanciones alternativas a
la reclusión. Esta segunda categoría de sanciones –creada en 1983, mediante
la Ley 18.216– está compuesta por la remisión condicional de la pena, la
libertad vigilada y la reclusión nocturna.
El impacto inmediato de esta ley fue la disminución de la población
penal, llegando a ser menor que la que cumplía condena en libertad en 1992.
Esta tendencia se revirtió hacia 1995, cuando comenzó nuevamente a crecer
la población penal hasta que en el año 2000 –por primera vez desde la
entrada en vigencia de la Ley 18.216– la cantidad de personas recluidas fue
mayor que las que cumplían la condena en libertad.
En efecto, hasta principios de los años 90, la tasa anual promedio de
crecimiento de la población penal era del 3,6%, pero entre 1995 y 2002 la
población carcelaria creció en una proporción del 58%, lo que corresponde
al 6,8% de aumento promedio anual. Esta alza ha sido atribuida al incremento de condenas y a la menor concesión de beneficios, en un contexto en
que no se han aplicado indultos.
Según las estadísticas de Gendarmería, en el año 2002 en Chile existían
34.901 personas privadas de libertad. De ellas, 19.434 (56%) están cumpliendo condena, 13.373 (38%) están en prisión preventiva y 2.094 (6%) restantes
están en condición de detenidos.
Chile cuenta con más de 100 recintos penitenciarios y tiene una sobrepoblación penal que llega al 60%, lo que impacta negativamente en las
condiciones de seguridad. Actualmente, a través de la inversión privada,
está en marcha el Programa de Concesiones de Infraestructura Penitenciaria, que considera la construcción de 10 nuevos centros con una capacidad
para 20.000 plazas en total. Este programa contempla la eventualidad de
entregar en concesión, además, la gestión de aquellos servicios como
economato, salud y centros laborales.
A principios del año 2003 se modificó la Ley de Plantas de Gendarmería
mediante la Ley 19.851, estableciéndose un aumento del 71% de la dotación
de vigilantes penitenciarios para satisfacer la mayor demanda de personal
que genera la reforma del procedimiento penal. Además de mejoras laborales, dicha Ley permitió una reducción de la cantidad de internos por
vigilante, quedando aproximadamente en una proporción de 3,5 reclusos
por cada vigilante.
Diagnóstico de la Seguridad Ciudadana en Chile
167
En el mismo periodo fue promulgada la Ley 19.856, que establece un
mecanismo de rebaja en el cumplimiento de penas a los condenados que
demuestren buena conducta. Ese descuento es de dos meses por cada año
de cárcel durante la primera mitad de la pena y de tres durante la segunda
mitad. Esta medida se empezó a aplicar en febrero de 2004.
Tráfico de drogas y drogadicción
Según un estudio del Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes (Conace), organismo oficial del gobierno de Chile encargado del tema,
crecientemente el fenómeno del microtráfico de drogas se presenta como un
hecho irreductible en el cual se conjugan un conjunto de factores que lo
vuelven estructural. Donde existe una alta proporción de consumidores
habituales y dependientes de drogas existe también mayor desocupación,
un ingreso per cápita mucho menor y se presenta una mayor tasa de
población penal. La mayoría de los habitantes de estos barrios considera
que es inseguro caminar por sus calles y, por ende, prácticamente se
encierran en sus casas. Los problemas aumentan cuando el tráfico y
consumo predominante es pasta base debido a los estados de angustia y
agresividad que la abstinencia genera entre los consumidores.
El estudio sostiene que si bien es posible asociar conducta delictual y
consumo de drogas ilícitas, existe un conjunto más amplio de factores que
interactúan, entre ellos la alta proporción de viviendas con hacinamiento,
el bajo nivel de escolaridad de las mujeres, el alto porcentaje de desocupación y la alta densidad poblacional.
Por otra parte, la emergencia del delito puede explicarse por un conjunto de factores entre los que se mencionan las variables históricas (erradicación de pobladores de distintos sectores de la Región Metropolitana y
concentración de extrema pobreza), variables de infraestructura (alto nivel
de hacinamiento y allegados, aislamiento físico, bajo equipamiento comunitario), variables socioculturales y variables psicosociales.
De acuerdo con los resultados del Quinto Estudio Nacional de Drogas
en la Población General de Chile, el consumo de drogas prevalece en los
hombres, en los jóvenes y en los estratos socioeconómicos más bajos. La tasa
de consumo reciente de drogas ilícitas alcanzó 5,68%, correspondiente a
476.000 personas. En la calificación de drogas ilícitas se encuentran: marihuana, pasta base, clorhidrato de cocaína, crac, heroína, éxtasis y/o alucinógenos, LSD y otros ácidos.
168
Santiago Escobar / María Inés Ruz
La droga ilícita más consumida en Chile es la marihuana, cuya tasa de
consumo en la población general es del 5,17%. Le sigue el clorhidrato de
cocaína, con 1,57%, y luego la pasta base con 0,51% de la población. El uso
indebido de fármacos alcanza 4,31%, equivalente a 361.000 personas, en
tanto que los solventes inahalables (como neopreno, tolveno, bencina o
parafina, éter, pinturas en spray, poppers, acetonas y/o solventes para
extintores de incendio) es del 0,2%.
Entre los jóvenes de 19 a 25 años, la tasa de consumo reciente es del 14%
contra tasas del 6,7% entre los adultos jóvenes de entre 26 a 34 años y del
6,6% entre los menores de 12 a 18 años. El consumo de cocaína y pasta base
también es más alta en los jóvenes, con índices del 4,4% y 1,5% respectivamente.
Respecto al género, el consumo es mayor entre hombres que entre
mujeres. En el caso de la marihuana es de 4:1, en el de la cocaína de 5:1 y en
el de la pasta base es de 10:1. La diferencia se estrecha en el caso de los
jóvenes, sobre todo en el uso de la marihuana, en el que la relación es de 2:1.
La diferencia en el consumo de cocaína es de 5:1, mientras que la tasa de
consumo de pasta base es levemente mayor entre las mujeres que están en
el grupo de 12 a 18 años.
Si el resultado se analiza en función del estrato socioeconómico, el
resultado es que 5% de los consumidores de marihuana pertenece al nivel
socioeconómico alto y medio y cerca del 6% pertenece al sector socioeconómico bajo.
El consumo de cocaína es más alto en el nivel socioeconómico medio y
bajo alcanzando una diferencia de 2:1 respecto al nivel socioeconómico alto.
El consumo de pasta base prevalece en una relación de 10:1 en los sectores
medio y bajo en relación con los estratos altos.
La institucionalidad pública
Las instituciones
Si bien la institución responsable de la Seguridad Ciudadana es la
División de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior, existen un
conjunto de instituciones que requieren coordinación para potenciar la
información, los recursos y los impactos del sistema en sus niveles de
prevención, control y sanción del delito.
Diagnóstico de la Seguridad Ciudadana en Chile
169
Ministerio del Interior:
– El Ministerio del Interior aparece como el responsable sectorial de los
temas de Orden Público y Seguridad Ciudadana. Dada la especial estructura institucional que tiene el Estado de Chile en esta materia, el Ministerio
no cuenta con una estructura interna especializada que le permita un
seguimiento estrecho de la política policial. La Subsecretaría de Carabineros depende del Ministerio de Defensa y tampoco tiene una estructura
propia. Debe entenderse entonces que, salvo lo poco avanzado con la
creación de la División de Seguridad Ciudadana, lo que el Ministerio del
Interior hace es la labor de coordinación política de la policía, ya sea
directamente en La Moneda o a través de las intendencias. Es notoria la falta
de un organismo con capacidad de seguimiento y orientación políticotécnica de la policía.
– La División de Seguridad Ciudadana coordina la participación de
otras instituciones públicas. Creada en fecha relativamente reciente, esta
división está muy lejos de ser un instrumento de gestión en materia de
Seguridad Ciudadana. Tiene más bien el perfil de un departamento de
relaciones con la ciudadanía en materia de políticas públicas de seguridad,
y se encarga también de proporcionar a la superioridad jerárquica del
servicio antecedentes y fundamentos técnicos, de acuerdo con los escasos
recursos disponibles.
– El Conace, dependiente del Ministerio del Interior, como su nombre
lo indica, es un consejo y no un organismo en forma. El Conace estableció
en el nivel comunal el programa Previene, inserto en el municipio y adaptado a los requerimientos y realidades de cada localidad.
– En el año 2001 se creó la Unidad de Denuncia de Delitos Graves, que
depende de las gobernaciones e intendencias y está encargada de recibir las
denuncias de delitos que han causado conmoción pública y que, por sus
características, no cuentan con la garantía o confianza para ser denunciados
en las instituciones correspondientes, es decir, las policías.
– En los ámbitos regional y provincial, la Ley Orgánica Constitucional de
Gobiernos Regionales faculta a las intendencias para establecer prioridades
e iniciativas sectoriales específicas, entre las cuales se pueden mencionar
algunos programas de Seguridad Ciudadana financiados con cargo al Fondo
Nacional de Desarrollo Regional o al Fondo Social Presidente de la República.
En menor medida, las gobernaciones provinciales también pueden optar por
estos recursos. Un ejemplo de estas iniciativas es el Programa de Seguridad
Vecinal que se implementa en la Región Metropolitana.
170
Santiago Escobar / María Inés Ruz
Ministerio de Justicia:
– Servicio Nacional de Menores (Sename). La finalidad de este servicio
no está estrictamente vinculada a la Seguridad Ciudadana. Su labor se
centra en la atención a niños y jóvenes en situación irregular que resultan
vinculados con el sistema judicial. Los ejes de su actividad son la prevención
y la rehabilitación.
– La Corporación de Asistencia Judicial y el Programa de Acceso a la
Justicia. Su función es prestar asistencia jurídica, judicial y/o social a
sectores de menores recursos con el objetivo de asegurar el acceso a la
justicia a toda la población, incluidas las víctimas de delitos.
– Gendarmería. Este servicio se preocupa de atender, vigilar y asistir a
las personas detenidas, privadas de libertad o con libertad restringida.
También realiza un trabajo de rehabilitación y apoyo a la reinserción social.
Es necesario aclarar que Gendarmería no tiene el carácter de un cuerpo
armado, si bien cuenta en su interior con una estructura jerarquizada que
atiende los problemas de vigilancia y seguridad. Por lo mismo, ha exhibido
los mejores niveles de flexibilidad institucional en todo el sector y ha sido
notoria su modernización en variados ámbitos.
– El Ministerio de Justicia, a través de sus Secretarías Regionales,
desarrolla un vínculo estrecho con Carabineros, Policía de Investigaciones
y Tribunales de Justicia, particularmente en la implementación de la
Reforma Procesal Penal, su contenido y procedimientos.
Ministerio Público:
– Esta repartición es de reciente creación en el sistema institucional
chileno y tuvo su origen en la Reforma Procesal Penal. Su trabajo se enfoca
en la atención a las víctimas y testigos y en la dirección de todo el proceso
investigativo en materia penal. Es un órgano especializado dentro del
esquema judicial que no se coordina en asuntos políticos o administrativos
con las otras instituciones de Seguridad Ciudadana.
Servicio Nacional de la Mujer:
– Este Servicio tiene a su cargo la articulación de programas integrales
sobre violencia intrafamiliar. El trabajo se desarrolla a través de centros
especializados que proporcionan información a las personas que son víctimas de este delito a quienes les brindan tratamiento especializado, lo que
contempla atención médica y legal.
Instituto Nacional de Deportes de Chile:
– El uso saludable del tiempo libre es uno de los objetivos que vinculan
directamente este servicio con las iniciativas de Seguridad Ciudadana. Los
Diagnóstico de la Seguridad Ciudadana en Chile
171
recursos para financiar actividades deportivas y recreativas en el nivel local
provienen del Fondo Nacional para el Fomento de Deportes. Estos recursos
se asignan a organizaciones vecinales mediante concurso público. El actual
gobierno hizo una gran promesa en torno del ocio y la recreación en la etapa
de campaña como elementos centrales en la provisión de mayor seguridad,
especialmente en los barrios. Finalmente nada de lo prometido se ha
concretado y, fuera del cambio de estatus del director –que pasó a categoría
de subsecretario, dependiente del Ministerio de la Secretaría General de
Gobierno–, su labor ha pasado prácticamente desapercibida.
Instituto Nacional de la Juventud:
– Realiza un trabajo de prevención social a través de programas dirigidos a jóvenes de los sectores de menores ingresos. Si bien la temática de
Seguridad Ciudadana no está directamente vinculada con su labor, ésta
tiene un impacto positivo en la prevención situacional, otro ámbito en el
que prácticamente no se ha hecho nada. Son numerosas las opiniones acerca
de que sería necesario tener solo una oficina nacional de coordinación de
políticas de juventud y generar estructuras regionales capaces de atender
de manera más pormenorizada y cercana los problemas juveniles. Entre
esos problemas, el tema de la violencia y su conexión con la comisión de
delitos es uno de los más fuertes.
Ministerio de Educación:
– A través de las secretarías regionales del Ministerio de Educación se
impulsan iniciativas integradas de prevención de la drogadicción y del
delito. En la malla curricular de los cursos de educación básica y media se
ha empezado a enseñar prácticas de mediación y estrategias de resolución
no violenta de conflictos, aunque todavía es un programa muy falto de
recursos y apoyo gubernamental en el propio Ministerio. También se han
integrado los programas de prevención de drogas y conductas saludables.
Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes (Conace):
– Fue creado en 1990 con la misión de implementar políticas públicas
para prevenir el consumo de drogas y el tráfico de sustancias ilícitas en el
país. A partir de 1994 se realiza, de manera bianual (años pares), la Encuesta
General de Drogas en la Población General. Desde 1995, de manera bianual
(años impares), se realiza, junto con el Ministerio de Educación, la Encuesta
Nacional de Drogas en Población Escolar. También se realizan estudios en
la población penal y, junto con el Servicio Nacional de Menores, se realizan
estudios de drogas en menores de alto riesgo.
172
Santiago Escobar / María Inés Ruz
Más que su estructura, que es muy simple, lo enormemente complejo es
su funcionamiento, puesto que el Conace está compuesto por una enorme
cantidad de organismos respecto de los cuales el director ejecutivo es
apenas un secretario sin ningún poder real de decisión. Tal como funciona
actualmente, el Consejo está muy lejos de ser un organismo efectivamente
útil en la implementación de una política de seguridad más dinámica e
integral en materia de drogas, particularmente porque todos los aspectos
significativos del tema están fuera de su alcance o de su competencia.
Centros de Estudio no gubernamentales:
– El Foro de Expertos en Seguridad Ciudadana. Esta instancia fue
convocada por el Ministerio del Interior en junio de 2003 como un espacio
de reflexión y debate académico con el objetivo de identificar la magnitud
del problema y proponer iniciativas de políticas públicas de seguridad. En
realidad, la convocatoria ha resultado muy útil para el Gobierno, ya que le
permite suplir la falta de una capacidad propia para generar ideas innovadoras en la materia.
– El Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana, radicado en el Centro
de Análisis de Políticas Públicas y en el Instituto de Ciencia Política de la
Universidad de Chile. Este centro fue creado en virtud del Programa para
Estudios en Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior y la Comisión
de Investigación Científica y Tecnológica (Conicyt) y aborda tres líneas de
trabajo: Seguridad Ciudadana y sociedad civil, modernización policial y
gestión pública, y Seguridad Ciudadana y medios de comunicación. Es
quizás el mejor centro de ideas actualmente existente por la calidad de sus
expertos, entre los que se cuenta Hugo Frühling, su director, de larga
trayectoria académica en el tema.
– La Fundación Paz Ciudadana. Es una fundación nacida en 1992 con el
objetivo de contribuir con la formulación de políticas antidelictivas a través
de una contribución técnico-académica. Su labor consiste en realizar investigaciones y análisis estadísticos, seminarios y debates con actores del
ámbito público y privado. También ha desarrollado un trabajo de comunicación y difusión de materiales para apoyar el combate contra la delincuencia con sesgos doctrinarios fuertemente represivos. Vinculada estrechamente con el diario El Mercurio, la Fundación, pese a la recepción que le
brinda el Gobierno, ha sido una gran impulsora de la “percepción del
miedo”, y sus trabajos generalmente se enfocan en una crítica de las
incapacidades gubernamentales sobre la materia y sirven de sustento
teórico a la crítica de la oposición.
Diagnóstico de la Seguridad Ciudadana en Chile
173
La orientación política y los diseños operativos
El marco conceptual de una política nacional de Seguridad Ciudadana
debe partir siempre del reconocimiento del pleno respeto de la integridad
física y psíquica de todas las personas como elemento constitutivo del
Estado de Derecho. Los derechos de las víctimas implican que el Estado no
puede ser permisivo ante el incumplimiento de las normas de convivencia
social, toda vez que el derecho de los imputados exige que el Estado respete
las garantías del debido proceso.
La necesaria rentabilidad social de los recursos públicos exige a su vez
una utilización eficiente y racional, el enfoque y territorialidad de las
acciones así como su integralidad e intersectorialidad. Lo anterior implica
el trabajo coordinado entre las instituciones policiales pero también entre
las vinculadas con la educación, la salud y el empleo. Los dos pilares que
deben sustentar los programas de Seguridad Ciudadana son las acciones de
control y las de prevención. Para que la prevención sea efectiva se requiere
el compromiso de la comunidad, cuya participación se considera central
para el éxito de las políticas públicas que se están implementando.
La participación ciudadana está vinculada con el resultado de las
políticas de prevención situacional y social. La primera tiene relación con la
reducción de las oportunidades de cometer delitos o comportamientos
antisociales y con el endurecimiento del blanco o de las condiciones físicas
o situaciones que facilitan la comisión de delitos. La prevención social,
porque ataca las causas de los factores de riesgo que elevan las probabilidades de que las personas desarrollen comportamientos delictivos, incide en
la reducción de los comportamientos violentos. Las acciones de prevención
social comprenden también las iniciativas que fomenten y apoyen la
reinserción social y laboral de las personas que cumplen sanciones en
libertad, estén recluidas o hayan cumplido condena de reclusión.
El Plan Cuadrante
Es una estrategia preventiva elaborada por Carabineros cuyos fines son
mejorar la percepción de seguridad en la comunidad, mejorar la vigilancia
y favorecer la relación entre ciudadanía y Carabineros. Aunque en los
comienzos su cobertura fue muy pequeña, la excelente evaluación que la
propia policía hace de sus resultados la amplió rápidamente y se proyecta
como un programa nacional el año 2005.
174
Santiago Escobar / María Inés Ruz
El eje del programa es el intercambio de información útil para el quehacer policial a fin de controlar la criminalidad, para lo cual se establece una
acción territorial a partir de cuadrantes. Éstos dependen de un conjunto de
variables cualitativas y cuantitativas relacionadas con la criminalidad,
entre ellas las actividades económicas y sociales más importantes, con lo
que se diseña un mapa criminológico con los puntos críticos de riesgo. El
Plan Cuadrante se inspira en esquemas de policía de proximidad para
establecer relaciones de confianza entre la policía y los habitantes de cada
localidad.
Ese diagnóstico local permite identificar las intervenciones prioritarias
de manera flexible y con atención a los requerimientos de las comunidades.
Además, el diagnóstico resulta el criterio clave para la asignación de
funcionarios policiales y la facilitación del sustento logístico para su operabilidad.
Los objetivos específicos del plan son:
– Potenciar la vigilancia policial preventiva, enfocando el uso de los
recursos institucionales.
– Dinamizar la gestión policial operativa con una actitud proactiva.
– Adecuar la metodología de la acción policial a las particularidades del
lugar.
– Producir una identificación de propósitos entre policía y comunidad.
– Promover la cooperación cívica al desarrollo policial de los Carabineros de Chile en diferentes campos vinculados con las necesidades sociales
de la comunidad.
Los objetivos complementarios son aumentar la productividad del
personal policial, en especial disminuyendo los tiempos de respuesta frente
a los requerimientos de intervención. Por ello se busca elevar la eficiencia
desarrollando una acción preventiva en conjunto con la comunidad con el
fin último de reducir la sensación de inseguridad de las personas y mejorar
su calidad de vida.
El Plan se inició en la Prefectura Santiago Sur y se extendió al año
siguiente a toda la Región Metropolitana. Durante 2002 se agregaron en
forma paulatina comunas de las regiones de Valparaíso, Bío-Bío y Araucanía. Dicho plan implica la definición de trazados dotados de una cantidad
fija de medios de vigilancia y la designación de funcionarios permanentes
para cada cuadrante, lo que facilita el conocimiento del sector y el establecimiento de lazos de confianza con la comunidad. Para tales efectos se
contacta con las organizaciones civiles como juntas de vecinos, comités de
Diagnóstico de la Seguridad Ciudadana en Chile
175
seguridad, colegios y vecinos. Su labor principal es realizar un patrullaje
activo para detectar problemas y generar soluciones.
Los recursos se asignan a través de la metodología de “Unidades de
Vigilancia Equivalentes”, unidad de medida que expresa la capacidad operativa de los distintos recursos de la institución. (Un carabinero a pie corresponde
a 0,2 UVE, uno montado a 0,3 UVE y uno en moto todo terreno a 0,45.) El método
permitió conocer el déficit o superávit de recursos en cada plantel.
La aplicación del Plan ha traído consigo cambios en el desempeño de la
labor policial. Se creó una Oficina de Planificación para el procesamiento y
análisis de datos a fin de superar los problemas que se detectan en el trabajo
diario. Se encarga además de organizar los turnos y planificar los servicios,
como las labores de puerta a puerta y hacer entrevistas en profundidad a las
víctimas de delitos.
Programa Comuna Segura
El Programa Comuna Segura Compromiso 100 fue creado por el
Ministerio del Interior con el propósito de emprender una política preventiva con participación ciudadana. Su objetivo es generar y fortalecer las
capacidades locales y transferir capacidades para implementar una estrategia de reducción de la delincuencia y del temor, coordinando esfuerzos del
Estado, del municipio y de la sociedad local organizada.
El Programa se propone habilitar los Consejos Comunales de Seguridad Ciudadana y las Mesas Técnicas Municipales para asesorar el programa en cada comuna. La transferencia de capacidades se viabiliza a través de
un secretario técnico, profesional con dedicación exclusiva y a través de
recursos que se obtienen de fondos concursables. En la actualidad el
Programa se extiende a 56 comunas (de 356 que tiene el país), cada una con
más de 70.000 habitantes. Éstas se fueron incorporando gradualmente a
partir de 2001. Se prevé su extensión a 60 comunas antes de 2005. El
Programa se formaliza mediante un convenio entre el Municipio y el
Ministerio del Interior, y se financia principalmente con cargo a la Ley de
Presupuesto siendo la Subsecretaría del Interior el intermediario para
hacerle llegar los recursos. También recibe aportes del municipio y de los
propios beneficiados a través de la postulación al Fondo Nacional Concursable de Proyectos.
En la primera fase la selección de las comunas se realiza de acuerdo con
cinco indicadores estadísticos sociales y delictivos: robo con violencia, tasa
176
Santiago Escobar / María Inés Ruz
de robo con fuerza, violencia intrafamiliar, prevalencia en el consumo de
drogas e índice de pobreza. Posteriormente se cambiaron estas variables y
se ponderaron el índice de vulnerabilidad social, la población según censo
y la tasa promedio de denuncias de DMCS. La metodología de trabajo parte
de un diagnóstico comunal de Seguridad Ciudadana y sigue con la formulación de una estrategia local de reducción de la delincuencia, que conlleva
acciones de prevención y control situacional y social.
La participación de la comunidad se verifica a través de una red local de
instituciones que incluyen al sector privado. También se contemplan mecanismos de difusión. Carabineros juega un rol importante en la formulación,
implementación y monitoreo de las acciones desarrolladas.
Comuna Segura constituye un ensayo de descentralización de las
políticas públicas en materia de seguridad. Se trata de una descentralización parcial y progresiva desde los organismos centrales hacia los Consejos
Comunales de Seguridad Ciudadana.
Los fondos concursables que se financian con el presupuesto del
Ministerio del Interior han permitido el desarrollo de 1.756 iniciativas de
prevención comunitaria desde el año 2001. Durante el primer año fueron
asignados 1.200.000 pesos chilenos que son 2.000 dólares; 1.560.000 pesos
chilenos (2.600 dólares); 2.620.000 pesos chilenos (4.637 dólares); 4.205.575
pesos chilenos (7.009 dólares). Esta equivalencia se calcula según la tasa de
cambio del peso chileno para 2004. Estos recursos son complementados por
fondos comunitarios y por recursos de las propias organizaciones que
ejecutan los proyectos.
Los proyectos que postulan a los fondos concursables se pueden
agrupar en tres grandes grupos: 1) proyectos de promoción y participación
comunitaria; 2) proyectos de prevención psicosocial; y 3) proyectos de
infraestructura participativa. Algunos ejemplos específicos son la instalación de una radio comunal itinerante, un centro de información computacional, una biblioteca interactiva, la construcción de plazas y de juegos
infantiles, el programa de cine en el barrio, entre otros. Los mismos son
ejecutados por centros juveniles, uniones comunales de juntas de vecinos,
agrupaciones de la tercera edad, centros de madres, centros de apoderados
y ONGs.
En una evaluación inicial de este programa se puede destacar que por
primera vez se incorpora a la comunidad una mirada más integrada de la
Seguridad Ciudadana, superando la visión meramente represiva. Paulatinamente el combate a la delincuencia se ha ido asociando con una actitud
Diagnóstico de la Seguridad Ciudadana en Chile
177
más propositiva y de participación social en la que el fenómeno de la delincuencia es tratado desde una visión holística y multicausal.
Barrio Seguro
Este programa surgió a raíz de la crítica situación de inseguridad que se
vivía en la población La Legua de Emergencia a mediados del año 2001. Por
este motivo inicialmente se llamó Barrios Vulnerables. A partir de 2002
comenzaron a identificarse barrios que por diversas razones presentan una
situación crítica con presencia de grupos de narcotraficantes organizados.
El Programa contempla un periodo mínimo de intervención de 18
meses y tiene 4 componentes: movilización comunitaria, prevención en
grupos de riesgo, reinserción social de personas en conflicto con la justicia
y acceso a la justicia. Si bien en sus inicios no se contempló entre sus
componentes la acción policial, la labor policial se ha concentrado en
desmantelar bandas de narcotraficantes que operan en barrios.
Además de en La Legua de Emergencia, hasta el momento se han
realizado trabajos en La Victoria, Santa Adriana y Sara Fajardo (Intendente
Saavedra). Los programas que se realizan son de variada índole y apuntan
a generar un ambiente más agradable de convivencia entre los vecinos.
Estos programas persiguen mejorar el entorno físico a través del asfaltado
de calles y pasajes, instalación de luminarias, recuperación de áreas verdes,
creación de espacios de participación y difusión de derechos, expansión de
oportunidades de recreación y esparcimiento, capacitación, empleo y desarrollo productivo así como desarrollar acciones especiales en materia de
salud.
Una evaluación realizada por una consultora independiente señala que
el Programa Barrio Seguro ha logrado disminuir la sensación de temor así
como revertir el aparentemente inmutable “orden de las cosas” de la
localidad de La Legua de Emergencia. Sin embargo, los factores que
producen temor continúan activos pese a que, paulatinamente, las organizaciones que trabajan asociadas con el PBS se van constituyendo en nuevos
referentes para la comunidad, lo que posibilita que otros se integren a ella.
Reforma Procesal Penal
Durante el mes de octubre de 2003, el Ministerio de Justicia invitó a un
conjunto de expertos independientes a integrar una comisión que revisara
178
Santiago Escobar / María Inés Ruz
y evaluara la marcha y el funcionamiento del nuevo sistema de enjuiciamiento criminal. El encargo específico era realizar un informe que consignara fortalezas y debilidades en la implementación de la reforma, en
materia legal, operativa o de otro tipo.
La Reforma Procesal Penal es la acción modernizadora de mayor
envergadura actualmente en el ámbito público nacional. Sus objetivos son
modernizar el sistema de administración de justicia criminal –tanto en lo
referente a la provisión de un servicio público como a la provisión de bienes
públicos–, sustituir el sistema inquisitivo por uno acusatorio, obtener una
mayor eficacia y celeridad en la persecución y sanción del delito y una
mayor eficiencia en la administración de los recursos financieros.
Respecto del papel en materia de Seguridad Ciudadana, es importante
recordar lo que plantea el mensaje presidencial: “Se busca cambiar fundamentalmente el modo en que los tribunales desarrollan el procedimiento penal, proyectando ese cambio hacia el trabajo de los organismos policiales, hacia el funcionamiento del sistema penitenciario y, en general, respecto del conjunto de las
actividades estatales que constituyen la respuesta represiva a la criminalidad (...)”.
En lo fundamental, la Reforma del Sistema Procesal Penal corrige el
actual sistema, que otorga a una misma persona la facultad de acusar,
investigar y fallar, estableciendo un Ministerio Público que emprenda la
investigación para determinar si hay o no mérito para acusar. Este órgano
tiene carácter autónomo, distinto al de cualquier otro órgano del Estado.
A los jueces les corresponderá tutelar los derechos ciudadanos, que se
podrán ver amenazados por efecto de la indagación que efectúan los
fiscales, y, lo más importante, determinar si el sujeto imputado por el
órgano investigador es o no responsable del delito del que se le acusa.
Uno de los objetivos de esta reforma ha sido justamente aumentar los
niveles de Seguridad Ciudadana y ampliar el acceso a la justicia. Según
estima la División de Seguridad Ciudadana, la Reforma ya arroja algunos
efectos positivos, aunque hay muchos desafíos pendientes. Se considera sin
embargo que tiene efectos sistemáticos sobre los niveles y tipos de denuncia
de DMCS:
a) Se observa una mayor eficiencia en el uso de los recursos destinados
a la persecución criminal a partir de la incorporación de mecanismos de
selectividad y mayor racionalidad en la persecución del delito.
b) Se aprecia un aumento de los estándares de calidad profesional de los
aparatos policiales, dado los incentivos que el nuevo sistema impone para
que los policías mejoren su labor.
Diagnóstico de la Seguridad Ciudadana en Chile
179
c) Es notable el mejoramiento de la capacidad instalada del Estado en
la persecución de la criminalidad más compleja. El Ministerio Público ha
creado unidades especializadas para potenciar su labor en distintas áreas.
d) Es perceptible el mejoramiento del sistema a través del uso de medidas cautelares alternativas y de la incorporación de sistemas alternativos de
resolución de conflictos.
e) Existe mayor coordinación entre las policías de Investigaciones y
Carabineros, así como entre éstas y el Ministerio Público.
f) La atención a las víctimas del delito es superior debido a la creación
de la Unidad de Atención a las Víctimas y Testigos del Ministerio Público,
que brinda información, orientación, derivación a la red asistencial y apoyo
psicológico a las víctimas.
Aunque todavía es temprano para evaluar de manera más sistemática
el impacto de la Reforma en el comportamiento de la delincuencia y en los
niveles de Seguridad Ciudadana, se estima que hay desafíos posibles por
alcanzar en el mediano plazo. Una de las principales objeciones tiene que ver
con la indefensión en la que se mantiene a la víctima que no dispone de
recursos para pagar su propio abogado. Se ha acrecentado el denominado
“proceso de victimización secundaria”, ya que la víctima no solo debe
concurrir a denunciar el delito, someterse a las actuaciones de la fiscalía y
declarar en juicio, sino que además está obligada a someterse a la prueba de
un relato, a veces antojadizo, del fiscal de turno, quien pretenderá obtener la
máxima pena como eficiencia acusatoria, prescindiendo incluso del auténtico interés de la víctima.
Al igual que en el viejo sistema de enjuiciamiento criminal, aunque con
menos intensidad, se excluye del proceso a la víctima y se desplaza el daño
o la lesión del bien jurídico hacia el Estado, que aparece como víctima por
acción del fiscal mientras que a la verdadera se la exenta de toda participación. La posición de la víctima ha mejorado pero solo en forma programática y a cambio de la imposición del deber de colaborar con el conflicto,
expropiado en favor del Estado.
El segundo problema parece venir del estatus de la Defensoría Pública,
que aparece como una institución muy subordinada dentro de toda la
estructura.
Un tercer problema proviene de la baja adecuación profesional de
Carabineros de Chile al nuevo procedimiento. No se trata tan solo de la
dificultad de que un cuerpo policial de características militarizadas tenga
obstáculos en el reconocimiento de la dirección de un civil –en este caso del
180
Santiago Escobar / María Inés Ruz
fiscal– en la investigación de un delito. En este sentido, más allá de la pronta
respuesta a los requerimientos que la policía recibe, es preciso mejorar la
comprensión del papel que juega el fiscal así como la articulación de su rol
con el de la fuerza policial.
Es necesaria la asunción por parte del Ministerio Público tanto del
liderazgo como de la responsabilidad en el combate contra la delincuencia,
así como la promoción de una labor proactiva de la Fiscalía en la identificación de delincuentes y en la pronta consecución de la condena. Se debe
reforzar la capacitación de la fuerza policial en relación con sus facultades
y con la correcta utilización de ellas para mantener el orden público,
particularmente en el nivel operativo. Hace falta integrar los sistemas de
información del Ministerio Público y del Ministerio del Interior, y además
homologar la información proveniente del Poder Judicial, del Ministerio
Público, del Ministerio de Justicia, de la Defensoría Penal Pública, de Carabineros de Chile, de la Policía de Investigaciones de Chile y de la Gendarmería.
Proyecto de Ley de Responsabilidad Penal Juvenil
La Sala de la Cámara de Diputados aprobó el 14 de julio pasado, en
primer trámite legislativo, el proyecto de Ley de Responsabilidad Penal
Juvenil, que establece por primera vez en Chile un sistema de justicia
especializado para adolescentes mayores de 14 años y menores de 18 años
de edad que han infringido la ley penal.
Con esta propuesta legal se pone fin al trámite del discernimiento y se
hace responsables a los adolescentes por las infracciones que cometen en el
marco de un procedimiento de justicia que entrega garantías fundamentales tanto a víctimas como a imputados. Así, a través de procedimientos especiales, se castigan todos los crímenes y simples delitos y algunas conductas tipificadas como faltas en el Código Penal que tienen alta connotación
en la seguridad de las personas. Para ello se establece un amplio catálogo de
sanciones que se dividen en dos categorías: las no privativas de libertad
(aplicadas por instituciones colaboradoras del Sename y bajo su supervisión), y las privativas de libertad (que deberán ser cumplidas en recintos
especiales administrados por el Sename y no en cárceles de adultos).
El nuevo sistema de justicia juvenil replica los principios establecidos
en la Reforma Procesal Penal: oralidad, transparencia y rapidez en la resolución de los conflictos a través de un procedimiento acusatorio. En adelante, habrá jueces encargados de dictar sentencia y de velar por el cumpli-
Diagnóstico de la Seguridad Ciudadana en Chile
181
miento de las sanciones fiscales del Ministerio Público que representarán a
las víctimas y dirigirán la acción de las policías y defensores públicos que
se ocuparán de la representación de los imputados. Los nuevos actores
tendrán una formación especializada en la materia.
El nuevo sistema establece, asimismo, la posibilidad de llegar a acuerdos
reparatorios entre la víctima y el imputado. Otorga también facultades a los
fiscales para aplicar el principio de oportunidad en la persecución del delito.
La iniciativa considera infracciones graves (a las que puede aplicarse la
privación de libertad) delitos como el homicidio, la violación, el secuestro
y la sustracción de menores, las mutilaciones y lesiones leves, el robo con
violencia e intimidación en las personas y el robo con fuerza en lugares
habitados. El nuevo sistema busca evitar la reincidencia delictiva con un
fuerte acento en la rehabilitación. Para ello contempla un amplio catálogo
de sanciones no privativas y privativas de libertad, proporcionales a los
delitos y faltas, considerando criterios como la edad del adolescente, el
número de infracciones cometidas y la gravedad de los hechos.
Actualmente en Chile no existe una justicia especial para adolescentes
que han infringido la ley penal. El actual sistema aplica los mismos
procedimientos e igual catálogo de medidas a los adolescentes que han
infringido la ley penal y a los niños y jóvenes que necesitan asistencia y
protección. Así, la vigente Ley de Menores, cuyos principios datan de hace
más de 70 años, no distingue la situación de un niño que se encuentra
vulnerado en sus derechos fundamentales –ya sea por abandono, explotación sexual, maltrato– de la de un niño o adolescente que cometió un delito
y requiere de algún tipo de sanción.
De la misma forma, el actual sistema niega a las víctimas toda participación en la resolución del conflicto y no satisface sus pretensiones de
justicia, mientras que las medidas de protección y el trámite de discernimiento generan una sensación social de impunidad e inseguridad frente a
las infracciones cometidas por adolescentes. Si alguien mayor de 16 años y
menor de 18 comete algún delito, hoy en día es sometido por el juez de
menores al “trámite de discernimiento” para establecer si el infractor es o
no imputable penalmente. Si es menor de 16 años, se considera inimputable
automáticamente. Si tiene más de 16 años y es declarado inimputable,
saldrá en libertad sin sanción. Si es declarado imputable, deberá ser privado
de libertad en recintos especiales.
El actual sistema no está en concordancia con lo establecido en la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, suscrita por nuestro país en
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Santiago Escobar / María Inés Ruz
1989 y que concibe a los adolescentes como sujetos de derecho, a quienes se les
puede exigir una responsabilidad especial y adecuada a su etapa de desarrollo.
El proyecto de ley recoge recientes innovaciones legislativas, como las
contenidas en la nueva Ley Orgánica reguladora de la responsabilidad penal
del menor de España (LO 5/2000) –que entró en vigencia en enero de 2001–
y en la experiencia de la aplicación de leyes similares en el contexto de América Latina, especialmente la Ley de Justicia Penal Juvenil de Costa Rica (1996)
y el Estatuto del Niño y Adolescente de Brasil (1990). Considera también las
normas de la Convención Internacional sobre Derechos del Niño, las Reglas
de las Naciones Unidas para la Administración de Justicia de Menores y para
la Protección de los Menores Privados de Libertad, y las directrices de
Naciones Unidas para la Prevención de la Delincuencia Juvenil, entre otras.
Bibliografía
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Seguridad Ciudadana: la situación en Uruguay
Rafael Sanseviero / Graciela López Machin
Introducción
Tendencias básicas
A los efectos de contextualizar las políticas de Seguridad Ciudadana,
parece importante considerar algunas especificidades del Uruguay.
Una agenda posdictatorial azarosa. Inmediatamente después del restablecimiento democrático (1985), se produjo una serie de actos de gobierno
(fundamentalmente leyes) que revisan algunas políticas de seguridad
características del periodo dictatorial. Conjuntamente con la amnistía para
los presos políticos, en el marco de la Ley de Pacificación Nacional (15.737,
marzo de 1985) se ratifica la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), y esa misma Ley incluye la derogación
de un dispositivo extremo como las medidas de seguridad eliminatorias.
Sucesivas iniciativas ratifican una orientación tendiente a disminuir la
presión penalizadora1 en un proceso que puede visualizarse como de
atenuación del peso de la seguridad en tanto límite, primero y último, de las
políticas estatales. No obstante la contundencia inicial, ese proceso se
desarrolló sin que el Estado produjera ninguna impugnación (oficial ni
oficiosa) con respecto a la Doctrina de la Seguridad Nacional. No hubo
debate acerca del marco ideológico antidemocrático que orientó durante
una larga década la actividad de los organismos de seguridad (incluyendo
a la policía). En Uruguay el Estado no impulsó comisiones ad-hoc destinadas
a revisar ni las responsabilidades ni las orientaciones de las fuerzas de
seguridad durante el periodo de usurpación del poder; menos aún se pasó
por experiencias como las que, en Centroamérica, determinaron la firma de
los tratados de seguridad democrática y que constituyeron, para cada país
involucrado, piedras angulares en la reelaboración estratégica democrática
de las políticas de seguridad pública. En un trámite político caracterizado
1. P. ej., reglamentación de la “gracia”, “libertad anticipada y excarcelación provisional”, entre
otras.
184
Rafael Sanseviero / Graciela López Machin
por la amortiguación2, ni la Doctrina de la Seguridad Nacional ni las políticas
de seguridad inspiradas por ella aparecen explícitamente reivindicadas
desde el Estado, pero tampoco impugnadas ni públicamente emplazadas.
Débil implantación de los enfoques de derechos humanos. Los derechos
humanos –como núcleo político cultural– se han reducido, desde 1985 en
adelante, a la impugnación de los crímenes de lesa humanidad cometidos
durante la dictadura (1973-1985). Se trata de un programa sostenido principalmente por las organizaciones políticas de la izquierda, el movimiento
sindical y organizaciones defensoras de los DDHH, al que se contrapuso
desde un principio la llamada “solución uruguaya”3, impulsada por la
derecha y ratificada mediante plebiscito popular en 1989. Actualmente el
recorte es más radical aún, ya que el tema se sitúa, básicamente, en la
interpretación del Artículo 4º de la Ley de Caducidad de la Pretensión
Punitiva del Estado4. La agenda pública se estructura en Uruguay bajo una
consistente hegemonía de los partidos políticos. Otras expresiones de la
sociedad civil, diferentes del movimiento sindical (feministas, ambientalistas, de derechos humanos, defensores de los consumidores, defensores de
los derechos de los niños, de la diversidad de opciones sexuales, de etnias)
y portadores de una reivindicación más centrada en los derechos humanos,
mantienen lazos más o menos explícitos con el sistema de partidos y no
problematizan las hegemonías partidarias. Ello ha determinado, en buena
medida, la debilidad de los enfoques desde los derechos humanos con
respecto a los diferentes niveles de reivindicación o interpelación de la vida
colectiva. En particular, ningún actor colectivo relevante sostiene la necesidad
de articular las políticas públicas a partir de un enfoque integral de los
derechos humanos.
Inestabilidad de las políticas. Las prioridades en las políticas de seguridad
pública no aparecen consistentemente jerarquizadas de acuerdo con la
orientación moderna de la Seguridad Humana. Son políticas que, sin un
2. Real de Azúa se refiere a la amortiguación como a un resultado del desempeño de un sistema político dotado de una gran “latitud de acción” capaz de ejercer la “función redistributiva
y (...) numerosas mitigaciones y concesiones a los niveles medios (…) [entrenado] en el exitoso
arbitraje entre demandas de distinta proveniencia y [con] una caudalosa inventiva legal y
constitucional cuando había de salirse del paso en los momentos difíciles…” (p. 52).
3. La “Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado” (diciembre de 1986) determinó
el cese de todas las investigaciones acerca de los delitos cometidos por las fuerzas armadas y
policiales durante el periodo en que imperó el terrorismo de Estado.
4. El Artículo 4º abre el espacio para continuar aquellas investigaciones orientadas a establecer
el paradero de niños apropiados durante los actos de represión.
Seguridad Ciudadana: la situación en Uruguay
185
anclaje en los derechos humanos, aparecen dominadas por cambios de
orientación y prioridades, sujetas a estrategias políticas de corto plazo. Puede
pensarse que en el campo de la seguridad pública o Seguridad Ciudadana se
disputan espacios de poder material y simbólico que no guardan relación
directa con las temáticas enunciadas en políticas y discursos. Las diferencias
de orientación y aun la coexistencia de orientaciones contradictorias derivan
de diferentes componentes: a) perspectivas de los jerarcas políticos circunstanciales; b) niveles de sensibilización y énfasis predominantes en la opinión
pública con respecto a diferentes aspectos de la agenda de seguridad pública;
c) influencia de las corrientes de pensamiento y las agendas de los organismos
internacionales; d) movilizaciones desplegadas por actores de la sociedad
civil; e) iniciativa de agentes de los sistemas administrativos y ejecutivos de
los servicios de seguridad del Estado.
En el anexo I se presentan algunos hitos que permiten percibir el movimiento de las orientaciones en las políticas de seguridad pública a través
de una serie de actos de gobierno que abarcan desde 1993 hasta 2003.
A fin de realizar un análisis comprensivo de las políticas de Seguridad
Ciudadana, hemos considerado actos de gobierno, leyes, actividades –tanto del Estado como de la sociedad civil–, discursos y algunos trabajos de
investigación producidos en diferentes ámbitos. Una pieza clave ha sido el
Programa de Seguridad Ciudadana, implementado en la órbita del Ministerio del Interior entre 1998 y 2003 con el apoyo financiero del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) y técnicos del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Desarrollo de la criminalidad en los últimos 10 años
El Programa de Seguridad Ciudadana (PSC) es el resultado de un
consenso político y su objetivo fue “disminuir las situaciones de violencia
interpersonal (...) para contribuir a que la percepción de inseguridad sea
menor” (PSC 2002, p. 9). Se trata de un programa orientado tanto a la
resolución de conflictos en el nivel material como simbólico. Los informes
producidos en ese marco constituyen la principal fuente para analizar el
desarrollo de la criminalidad desde la perspectiva que rige las políticas
públicas en materia de seguridad (PSC 2001; PSC 2003).
El núcleo de preocupaciones anudadas en torno de la percepción de la
inseguridad ciudadana es sintetizada por Morás al señalar que “La genera-
186
Rafael Sanseviero / Graciela López Machin
lizada percepción de la violencia como un fenómeno creciente e irreductible
tanto a modificaciones legales como de operativas institucionales, ha
alentado la expansión de mecanismos privados para la provisión de seguridad, deteriorando los patrones de sociabilidad, representando un serio
riesgo respecto a expectativas de intervención de los poderes públicos y en
última instancia cuestionando las posibilidades de un modelo de desarrollo
humano sustentable” (v. Morás s/f). Esa violencia, así sustantivada, se percibe como un fenómeno irreductible que parece cernirse como una amenaza
sobre las expectativas colectivas, tanto acerca de la capacidad del Estado
para seguir proveyendo un bien básico (la seguridad) como de la posibilidad de desarrollo de un programa colectivo (el desarrollo humano y
sustentable). Es decir, la violencia cuestiona el pasado y el futuro. Todo. La
violencia aparece instituida como un nuevo enemigo de la colectividad. Con
esa perspectiva resulta interesante considerar cuál o cuáles formas de
violencia aparecen jerarquizadas en los informes del Centro de Información
del Programa de Seguridad Ciudadana (Cipsc).
En primer lugar subrayamos el hecho de que la categoría violencia
aparece sumida en su dimensión criminal (aspecto que se denota desde el
título en ambos trabajos de Morás).
En segundo lugar, las formas de criminalidad se jerarquizan de acuerdo
con dos criterios vinculados a su importancia: uno cuantitativo (la “frecuencia”) y otro cualitativo (la “violencia que implica para la sociedad”). Los
ejemplos de una y otra forma de clasificar los delitos son, para el primer
grupo, el hurto y la rapiña, y, en el segundo, homicidio y violencia doméstica (PSC 2001, p. 21). Es llamativo el hecho de que la violencia doméstica no
aparezca discriminada en las series, ni siquiera para los últimos años,
cuando comenzó a ser objeto de atención y registro.
En tercer lugar es importante considerar que las series se elaboran a
partir de la información proporcionada por el Departamento de Sistemas
del Ministerio del Interior; por lo tanto son un reflejo de la actividad policial
a cargo de ese ministerio. Se trata de los delitos registrados según la
actividad de los órganos del Estado encargados de la prevención y represión de conductas delictivas y de acuerdo con las denuncias recibidas en sus
dependencias.
Diferentes discursos afirman, y otros denuncian, el incremento de la
violencia criminal y el consiguiente sentimiento de inseguridad por parte
de la población5. Si lo segundo parece avalado por los resultados de
diferentes investigaciones (PSC 1999; PSC 2000), lo primero no es tan claro.
Seguridad Ciudadana: la situación en Uruguay
187
Según lo aportado por el Cipsc, en el periodo 1990-2002, se percibe un
sostenido incremento en la tasa de rapiñas (8,1 a 26), pero es muy leve el
aumento en la tasa de homicidios (6,5 a 6,7), y la tasa de hurtos sufre un
incremento ligero (17,1 a 23,3) (v. anexo II). Cabe agregar que en el informe
de 2001 se afirma que la rapiña parece ser un delito casi “exclusivamente
montevideano”, aunque también se registre un sostenido incremento en el
departamento de Canelones (PSC 2001, p. 2626). Por su lado, la información
procedente del Poder Judicial acerca de los procesamientos ocurridos por
22 delitos entre 1990 y 2000 reporta: a) un número decreciente del total de
procesamientos en el periodo considerado (- 3%); b) una baja porcentual de
los procesamientos por hurto (42% a 38,5%); c) un leve incremento en los
procesamientos por homicidio (2% a 3%); d) un incremento significativo de
la rapiña (4% a 7%); e) una baja en los procesamientos por delitos sexuales
(3,49% a 2,60%) (v. anexo II).
Otro recorte analítico posible parte del agrupamiento de la información
en “Delitos contra la Propiedad” (hurtos, rapiñas y daños) y “Delitos contra
la Persona” (lesiones, homicidios y sexuales). En este nivel se percibe una
diferencia en las tasas de incremento de unos y otros, ya que mientras en el
total de delitos contra la persona la tasa evolucionó de 30,4 (1990) a 59,8
(2002), en los delitos contra la propiedad la modificación de la tasa fue de
21,9 (1990) a 31,2 (2002) (v. anexo II). No es aventurado suponer que la
diferencia registrada en la variación entre uno y otro grupo de delitos
corresponda a una mayor visibilidad de determinadas conductas –como la
violencia doméstica–, que en el periodo considerado fueron objeto de
importantes campañas por parte de actores de la sociedad civil, recibieron
tratamiento legislativo y, en el nivel administrativo, se instrumentaron
mecanismos de denuncia y contraloría. Ello permite poner en discusión
hasta qué punto se estaría ante un aumento de los episodios de violencia o
ante la mayor visibilidad de fenómenos sociales ya presentes en la vida
colectiva.
En los Informes del Programa de Seguridad Ciudadana la violencia es
medida a través de la criminalidad. Esto revela, por una parte, un sesgo en
el abordaje de los desarrollos de las violencias en la vida social y, por otra
parte, implica un recorte trascendente tanto de la categoría violencia como
5. V. Paternain; López Machin 1996; e Informes de comisiones y discursos tanto de legisladores
del Gobierno como de la oposición en diarios de sesiones de la Cámara de Representantes y
de la Cámara de Senadores, 1995 y 2000.
188
Rafael Sanseviero / Graciela López Machin
de la propia categoría Seguridad Ciudadana. Este enfoque deja afuera otras
expresiones de violencia, porque otras formas de la inseguridad humana no
registran similar tratamiento ni espacio analítico. A algunas de ellas nos
referiremos en lo que sigue.
Víctimas y autores
No fue posible acceder a registros oficiales ni privados en relación con
las víctimas de diferentes formas de violencia criminal. La información
disponible está contenida en Encuestas de opinión pública sobre Seguridad
Ciudadana entre habitantes de Montevideo y Canelones6. Los resultados de
las encuestas arrojan un incremento sostenido en el número de personas
que dicen haber sido víctimas de delitos (14% en 1999; 19% en 2000), y de
quienes dicen haber presenciado personalmente algún acto delictivo o
tienen un familiar que puede ofrecer el mismo testimonio (25% a 43%).
En un nivel más exhaustivo, aunque acotado también por la escasa
disponibilidad de fuentes documentales, el sociólogo Rafael Paternain
incursionó, en un trabajo publicado en 1995, en el perfil de las víctimas de
algunos delitos (se consideraron únicamente homicidios y delitos sexuales)
a partir de lo que él define como el “núcleo duro de población carcelaria”
(p. 150). Algunas de sus conclusiones de entonces son las siguientes: a) la
mayoría de las víctimas eran hombres (72%); b) el tramo de edad predominante de las víctimas se situaba entre los 25 y 45 años (46%); c) una relación
previa entre víctima y victimario resulta porcentualmente en nivel muy
bajo (15%). Paternain sostiene como conclusión de este corte de su trabajo
que “...se trata de una modalidad delictiva esencialmente impersonal y
anónima, en donde la víctima resulta preponderantemente masculina –en
un tramo vital de madurez...”. Probablemente algunas conclusiones de
entonces pueden ser actualmente revisadas a la luz del creciente registro de
situaciones delictivas vinculadas a las violencias en el ámbito doméstico.
Ello reviste importancia para una indagación de las diferentes prácticas y
ámbitos sociales legitimadores de las violencias.
Violencias invisibles o parcialmente visibles. Existen dimensiones de las
violencias que permanecen invisibles, enmascaradas o parcialmente visibles, definidas por algunos autores como violencias culturales, en tanto son
ejercidas “sobre un sujeto reconocido (individual o colectivamente) [y] se
caracteriza por utilizar la diferencia para interiorizar y la asimilación para
desconocer la identidad [y los derechos] del otro” (CIIIP, p. 30). Entre ellas
Seguridad Ciudadana: la situación en Uruguay
189
pueden reconocerse las violencias ejercidas por género, por edad (contra
niñas y niños y contra ancianas y ancianos), por etnia, entre otras.
Violencia doméstica. Durante los últimos años, la violencia doméstica ha
sido objeto de atención por parte de la sociedad civil uruguaya, lo que
determinó, en el marco de una sostenida movilización ciudadana, la aprobación de la Ley Nº 17.514 o Ley de Violencia Doméstica (el 2 de julio de 2002)7.
Los niveles de victimización como resultado de actos de violencia en el
ámbito doméstico empiezan a ser reconocidos públicamente a partir de un
proceso en que las organizaciones de la sociedad civil articulan enfoques,
programas e iniciativas con diferentes instituciones estatales (Jefaturas de
Policía, Instituto Nacional de la Familia y la Mujer, Intendencia Municipal de
Montevideo, Dirección Nacional de Prevención Social del Delito).
Los datos que empiezan a reconocerse indican que “considerando el
extremo de los incidentes familiares con resultado de muerte o grave
menoscabo de derechos” en los que debió intervenir la policía, para el año
2001, el Uruguay perdió 66 vidas por incidentes familiares que concluyeron
con la muerte intencional de una persona en el ámbito intrafamiliar. Con el
siguiente detalle: “El Uruguay comprobó así que cada 6 días falleció una
persona, cada 9 días [muere] 1 mujer, adulta o niña, cada 12 y 1/2 mujer en relación
de pareja, cada 14 y 1/2 hombre, adulto o niño y cada 52 días 1 hombre en
relación de pareja” (v. anexo III).
La Ley de Violencia Doméstica define aspectos no penales (principales
formas de exteriorización), es decir, de orden público y de interés general.
Esta Ley representó una respuesta política relevante y reflejó un importante
consenso político. Sin embargo, las dificultades y conflictos generados en el
proceso de su implementación dan cuenta de las dificultades para enfrentar
este tipo de violencias, cuya génesis radica en pautas culturales profundamente arraigadas en la sociedad8.
Dimensión de género. La información global disponible no presenta un
recorte que permita un análisis exhaustivo desde una perspectiva de
género. El orden simbólico de subordinación femenina se refleja en la
6. Entre ambos departamentos abarcan el 56% de la población del país. Las encuestas fueron
contratadas en el marco del PSC.
7. Un antecedente fue el Artículo 18 de la Ley Nº 16.707 (de Seguridad Ciudadana), del 12/7/
1995, que reconoció como delito la violencia doméstica y quedó incorporado al Código Penal
uruguayo como Artículo 321 bis.
8. Las principales resistencias, aunque no las únicas, provinieron de sectores del Poder Judicial,
los que llegaron incluso a solicitar a los órganos jurisdiccionales la declaratoria de inconstitucionalidad de la referida Ley.
190
Rafael Sanseviero / Graciela López Machin
ideología del Código, así como en la manera de relevarse la información,
en lo complejo de los procesos de promoción de leyes, modificación de
costumbres institucionales o el reconocimiento de nuevos derechos para
las mujeres. En este sentido parece verificarse lo sostenido por la jurista
peruana Giulia Tamayo acerca de que el histórico “recorte de la representación de las experiencias femeninas” en el espacio público (político)
abate “la formulación de derechos al respecto [recluyendo] las experiencias de subordinación y violencia en el denominado ámbito de lo privado”
(p. 72). En esa medida, las experiencias de violencia específicas de las
mujeres en diferentes órdenes de la vida cotidiana no aparecen reflejadas
tampoco en las evaluaciones de violencia del PSC. Incluso resulta relevante
que los informes de ese Programa se elaboren siguiendo la clasificación de
los delitos establecida en el Código Penal, es decir, de acuerdo con el bien
agredido (tutelado). En lo que refiere a “Delitos contra la personalidad
física y moral del hombre”, el Código consigna homicidios, lesiones,
violencia doméstica, riñas, etc. Entre los “Delitos contra las buenas costumbres y el orden de las familias” figuran la violación, el atentado
violento al pudor y el ultraje. El lugar socialmente acordado (impuesto) a
las mujeres se recorta nítidamente en ese breve inventario. Esto es notorio
en el genérico masculino para definir al sujeto de derecho pero también en
los bienes agredidos en cada Título del Código Penal: un homicidio o una
riña lesionan la personalidad física y moral; una violación las buenas costumbres
y el orden familiar.
Sobre el total de personas fallecidas como consecuencia de situaciones
de violencia doméstica, 62% son de sexo femenino, siendo el 65% mujeres
adultas. Cada 9 días muere una mujer en esas condiciones y cada 12 y 1/2
días una mujer en relación de pareja (v. anexo III).
Muerte de gestantes y aborto voluntario. La práctica de abortos en condiciones de riesgo constituye la principal causa de muerte entre el grupo de
mujeres gestantes: alcanza el 27% para todo el país y asciende al 47% en el
Centro Hospitalario Pereira Rossell, principal centro nacional de referencia
en atención de mujeres y niños (Briozzo, pp. 83-97). El aborto voluntario
puede ser considerado tanto como una experiencia de violencia contra las
mujeres, derivada de la manera en que están organizadas las relaciones de
género, como un delito cometido por éstas, en muchos casos con la complicidad de otras personas. Existe una estimación de 33.000 abortos voluntarios anuales, lo que representa una tasa de aborto del 38,5% que sitúa al país
entre los 12 primeros en una escala que incluye 81 (Sanseviero, p. 39).
Seguridad Ciudadana: la situación en Uruguay
191
La mujer como autora de delitos. Algunos datos revelan un aumento
sostenido de la participación cuantitativa de la mujer en tanto autora,
coautora o cómplice de diversos delitos, y también una derivación de los
delitos contra la persona hacia delitos contra la propiedad y, dentro de ellos,
en “copamientos” y “rapiñas”. La información relativa a la población
carcelaria de Montevideo permite sostener esa afirmación en la medida que
entre 1990 y 2004 las mujeres pasaron de representar 2% a 5,5% del total de
la población reclusa, lo que corresponde prácticamente con el porcentaje
nacional (5,48%) (v. anexos IV y V).
Si se considera el total de delitos procesados para el año 2001, las
mujeres representan el 10%. En copamientos son el 9,8%, en falsificación
el 34%, en hurto el 5% y en rapiña el 3% (v. anexo IV).
División socioeconómica. Como en la mayor parte de las sociedades, el
sistema de control social alcanza con mayor facilidad a las personas que
delinquen y pertenecen a los grupos sociales más vulnerables que a
aquéllas que lo hacen al amparo de situaciones de poder, ya sea este
político, económico o de otro tipo. La información históricamente relevada acerca del perfil socioeconómico de la población carcelaria confirma
ese sesgo de clase, por lo menos en cuanto al carácter de asalariados de la
mayoría de los encarcelados en periodos tan amplios como los años 50, 70
y fines de los 80 del siglo pasado (v. anexo VII). La clasificación de los
hombres ingresados a la cárcel por “profesiones”, incluyendo en esta
categoría comerciantes, empleados, chóferes, peones y jornaleros, deja en
la sombra la identidad de un relevante porcentaje clasificado como “sin
profesión” (Paternain).
Durante los últimos años han cobrado carácter público situaciones con
apariencia delictiva protagonizadas por personas pertenecientes a niveles
socioeconómicos poderosos. En muchos de esos casos tuvo intervención la
justicia penal, determinando procesamientos de autoridades de gobierno y
magistrados, autoridades del fútbol, funcionarios públicos de alta jerarquía, asesores de gobernantes, secretarios de presidentes, jerarcas de empresas públicas, banqueros o industriales. En 1998 se aprobó la denominada
“Ley Anticorrupción” (17.060), reglamentada por el Poder Ejecutivo a
través de un decreto, en enero de 2003, conocido como “normas de conducta
para los funcionarios públicos”.
Uno de los ejes del accionar del gobierno instalado en 2000 fue el
combate contra el contrabando. En el sitio web de la Presidencia de la
República se exhiben los resultados de lo que en su momento fue presenta-
192
Rafael Sanseviero / Graciela López Machin
do como una verdadera cruzada presidencial9. Un producto más tangible
del empeño oficial por enfrentar el contrabando ha sido la sustitución
sistemática de sucesivos directores del servicio de contraloría de aduanas,
quedando la sensación de que la capacidad para influir de los grupos
económicos vinculados al contrabando es superior a la voluntad política del
Estado.
Estructura por edades
La estructura por edades del grupo de personas que participan en
situaciones delictivas, sean éstas consumadas o tentadas, no revela modificaciones relevantes en el periodo considerado ni tampoco con respecto a
tendencias generales, de acuerdo con lo que revela la información brindada
por el Instituto Nacional de Criminología (Inacri) (v. anexo V).
Sin embargo, dos datos parecen los más relevantes: a) el sostenido
descenso de la edad promedio de los procesados y penados, que desciende
de los 35 a los 27 años; y b) la presencia incipiente entre la población reclusa
de personas que delinquen por primera vez siendo adultos mayores.
La población carcelaria uruguaya se sigue caracterizando por su juventud. En 1995 el 37,4% de los procesados tenía menos de 25 años y el 68%
entre 18 y 35 años (Paternain, p. 113). En la actualidad el promedio de edad
en el Complejo Carcelario Santiago Vázquez (que alberga alrededor de 40%
de la población carcelaria) es de 27,9 años; en el Penal de Libertad el
promedio es de 27,3 y para la población reclusa femenina del interior del
país la edad promedio es de 33 años. Casi el 70% de la población carcelaria
masculina es menor de 29 años10.
La población carcelaria no refleja la estructura poblacional del país. Si
consideramos la población total del Uruguay en el grupo de edad de 20 a 29
años, ésta representa el 14% del total de la población y algo menos del 21% del
total de imputables11; sin embargo, como ya lo hemos visto, la población
carcelaria de ese tramo de edades equivale a cerca del 70%.
9. V. en internet: <http://www.presidencia.gub.uy/noticias/contrabando/procedi mientos.htm>.
10. En algunos delitos como el hurto, la edad de los procesados registra una participación
creciente de los más jóvenes, los que han pasado de representar el 59% en 1990 al 67% en 2000
(PSC 2001, p. 39; v. anexo V).
11. V. en internet: <www.ine.gub.uy/biblioteca/uruguayencifras2003/poblacion%20
web.pdf>.
Seguridad Ciudadana: la situación en Uruguay
193
Un análisis más exhaustivo de la participación por edades en actos
delictivos pone de manifiesto una situación particularmente significativa
desde el punto de vista de las violencias y los derechos humanos: la
construcción artificial del niño y del joven como factor de peligro e inseguridad
pública. Desde lo revelado por encuestas de opinión pública12 hasta las
afirmaciones de dirigentes políticos13, se ha desarrollado un sentido común
que no necesita demostrarse el incremento radical de la participación de
menores de edad (niños y adolescentes) en situaciones penadas por la Ley
y en el creciente nivel de violencia presente en esas situaciones.
Ese supuesto “dato de la realidad” resulta radicalmente desmentido a
partir de la investigación empírica. El Observatorio de los Derechos de la
Infancia y la Adolescencia (Unicef 2004), tomando como base una investigación desarrollada en 2003, establece que
los temas de la seguridad y violencia han tomado en los últimos años centralidad en
la agenda pública e individual. En este contexto los adolescentes han aparecido de
manera estereotipada asociados a conductas delictivas o desviadas, [a pesar de que]
los adolescentes no cometen más delitos que la población adulta y que los mismos
tampoco son más graves (...). 90% de los niños y niñas judicializados tiene entre 14 y
17 años (...), más de 80% de las infracciones de los adolescentes son contra la propiedad
(...), en 70% de las infracciones no se utiliza ningún arma y en más de 80% no se utilizan
armas de fuego (...); solo en 2% se usaron armas de grueso calibre (...), los homicidios
[promedio 47] y las violaciones [promedio 13] se mantienen estables en los nueve años
analizados (...); no es posible establecer una asociación lineal entre el aumento del
delito y el aumento de las intervenciones [483 intervenciones en 1995 y 1.200 en 2002],
siendo el aumento de las detenciones policiales [y no necesariamente el aumento de
los delitos cometidos por adolescentes] una de las explicaciones del aumento de las
intervenciones (p. 63) (v. anexo VI).
La situación de los derechos de los niños y adolescentes uruguayos ha
sido calificada con severidad por el Comité de los Derechos del Niño,
especialmente en lo relacionado con “la insuficiencia de las medidas adoptadas para armonizar la legislación interna con los principios y las disposiciones de la Convención (...)”. También se ha puesto el acento en que “aún no se
haya revisado el Código del Menor de 1934, que contiene varias disposiciones
12. V. Luis Eduardo Morás: Violencia social e inseguridad ciudadana: situación actual y perspectivas
en internet <www.unesco.org.uy/most/seminario/ongs-gobernancia/documentos/
Moras.pdf>.
13. Es significativo que uno de los portavoces de estas posiciones sea precandidato presidencial, quien habla desde su “autoridad” de ex-ministro del Interior durante los últimos ocho
años y funda su campaña en la promesa de promover la baja de la edad de imputabliidad para
los menores.
194
Rafael Sanseviero / Graciela López Machin
contrarias a la Convención (...), comprendidas algunas relativas a la administración de justicia de menores (...), a la [vigencia] de la doctrina de la existencia
de ‘niños en situación irregular’ que sienta las bases para su posible estigmatización y frecuente internamiento y privación de libertad basándose en su
situación económica desfavorable...” (Unicef 2004, pp. 9-12).
Finalmente, y a propósito del otro extremo de la estructura poblacional
del Uruguay, comienzan a registrarse entre la población reclusa, como
señalamos anteriormente, personas que delinquen por primera vez siendo
adultos mayores. Se trata de una situación que llama la atención puesto que
podría denotar la incorporación de nuevos contingentes de personas a los
grupos que desarrollan estrategias de violencia delictiva como medio de
vida. Ello puede vincularse con un proceso de aumento progresivo de la
precariedad del empleo y con la ruptura del capital social de una parte
significativa de la población. Sobre este punto el informe Desarrollo Humano
en Uruguay 2001, elaborado por la Oficina del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), analiza las consecuencias de la apertura
comercial y la flexibilización laboral de los años 90 destacando la creciente
vulnerabilidad de los trabajadores por: a) la generación de incertidumbre; b) la
disminución de la libertad de opciones laborales; c) el aumento de la tasa de
desempleo y de la precariedad de éste; d) la exclusión de los beneficios de la seguridad
social; e) la desafiliación con respecto a las redes de sociabilidad tradicionales; y f)
la pérdida de capital cívico (pp. 100-104)14. Por su parte, algunas investigaciones sobre la violencia en América Latina señalan, a partir de mediados de
los años 80, una circunstancia en que se verifica un sostenido incremento de
las estrategias de violencia sin finalidades políticas, y que tiene como
escenario la ciudad. Este intervalo ha sido llamado “la década perdida”
(Briceño León, pp. 13-23).
Parte principal
Doctrinas y estrategias
En Uruguay el tema de la seguridad pública es considerado inmanente
al Estado en tanto éste se concibe como democrático y social de derecho, lo
que se desprende de la lectura conjunta de los Artículos 4, 82, 24 y 25 de la
Constitución de la República. Se trata de un Estado sometido al derecho que
crea luego de ser creado (orientado a la conservación en lo exterior y en lo
Seguridad Ciudadana: la situación en Uruguay
195
interior), lo que supone el mantenimiento de la cohesión social, el orden
jurídico, el orden público y el aseguramiento de las condiciones sociales
para el bienestar y el progreso de la vida humana. La Constitución uruguaya, tributaria del pensamiento jusnaturalista y personalista, establece que
toda persona tiene derecho a esa protección por el solo hecho de serlo, lo que
motiva la intervención del Estado a esos fines. Desde la Ley Nº 16.736 de
1995 hasta la concepción doctrinal que sustenta que la seguridad es un
cometido esencial, se ha agregado que la seguridad es a la vez sustantiva.
Adicionalmente, a partir de la Ley llamada precisamente de Seguridad
Ciudadana (16.707, julio de 1995), la seguridad es considerada como un bien
común. Esta Ley es una pieza clave para reconocer avances, conflictos y
tensiones también en el plano doctrinario. Ella resulta de un consenso entre
todos los partidos políticos, es decir, se trata de la expresión legislativa de
lo que podría definirse como el principio de una política de Estado.
Las corrientes más avanzadas en Uruguay buscan la articulación de la
seguridad jurídica, la seguridad individual, la seguridad social y la seguridad
humana. Este último concepto, el más moderno, pretende ser una síntesis
armónica extendida incluso a la protección de la naturaleza, a la cultura y
a los fenómenos externos al Estado (Cagnoni). Se asienta sobre el valor que
alcanza el capital social logrado en una sociedad. El capital social es definido como la acumulación de experiencias compartidas que han ido estableciendo redes sociales, instituciones informales, lazos sociales y valoraciones comunes de lo que es positivo o negativo para el desarrollo, la convivencia y la identidad nacional.
Estructura sectorial y responsabilidades político-administrativas
La responsabilidad política en materia de seguridad descansa en el
Sistema Orgánico del Poder Ejecutivo a través de una de sus secretarías de
Estado: el Ministerio del Interior. La misión de mantenimiento del orden
público corresponde a la Institución Policía Nacional, cuerpo nacional y
profesional que depende del Ejecutivo a través del Ministerio del Interior.
En nuestro país, además, es auxiliar de la justicia.
14. El PNUD define en este trabajo la pérdida de capital cívico como un resultado objetivo y
subjetivo de la precariedad del empleo. “Desde el punto de vista objetivo el régimen de
bienestar uruguayo está asentado en la progresiva adquisición de derechos sociales a partir de
la participación en el mercado de trabajo (...). Desde el punto de vista subjetivo también se
produce un debilitamiento de sentimientos de ciudadanía” (p. 101).
196
Rafael Sanseviero / Graciela López Machin
En los últimos tiempos algunas transformaciones experimentadas por
la policía aparecen asociadas con los procesos de democratización y marcan
una tendencia a transitar de modelos represivos a otros preventivos.
La organización policial se asienta sobre la existencia de 34 unidades
ejecutoras –de las cuales 19 corresponden a Jefaturas de Policía Departamentales– con la misión general de mantener el orden público y de jurisdicción territorial acotada al límite geopolítico del departamento. Al frente de
cada una se encuentra un profesional policial, cargo que goza de particular
confianza por parte del Poder Ejecutivo, de conformidad con el Artículo 173
de la Constitución Nacional, y 19 direcciones nacionales, creadas por ley y
con competencia especializada por razones de materia y jurisdicción en
todo el territorio de la República. Estas unidades ejecutoras están a cargo de
profesionales policiales, por ser cargos de carrera. El cargo de director
nacional de Información e Inteligencia ha sido declarado por ley cargo de
particular confianza del Ejecutivo. El proceso de selección para asignarlo
recae sobre un oficial superior de la Policía Nacional. La profesionalización
de la Policía, evidenciada en el reconocimiento de la Licenciatura en
Seguridad Pública como carrera terciaria –que permite, además, continuar
estudios de posgrado en la Facultad de Derecho de la Universidad de la
República– y el acercamiento de la Policía a la comunidad han cumplido un
rol principal de promoción y prevención.
Gasto público
La evaluación del monto y de la calidad del gasto público en materia de
seguridad se presenta como una empresa compleja por la carencia de
información pública acerca de la ejecución presupuestal. Las series publicadas permiten apreciar el total del gasto asignado al Ministerio del Interior
entre 1996 y 2002. Esta información aparece desglosada como “Gastos de
personal, inversiones y otros gastos” (v. anexo IX). Se puede afirmar que
todo el gasto de ese Ministerio corresponde a la parte del Estado encargada
de la Seguridad Ciudadana, pero no es seguro que todo esté destinado al
desarrollo de políticas de seguridad pública. En términos generales, durante el periodo considerado, el gasto se mantuvo constante (a valores dólar),
con tendencia al alza hasta el año 2000. Su caída más importante se produjo
en el año 2002 por causa de la liberación del tipo de cambio. El porcentaje
del Ministerio del Interior sobre el total del gasto público se sitúa entre
6,07% en 1996 y 5,57% en 2002.
Seguridad Ciudadana: la situación en Uruguay
197
Un capítulo aparte lo representa el PSC. Éste Programa fue ejecutado
entre septiembre de 1998 y diciembre de 2003 y contó con un presupuesto
global de 25 millones de dólares, de los cuales 17.500.000 corresponden a
recursos externos (del BID), en su origen absolutamente orientados al
despliegue de un sistema de acciones dirigidas a la promoción de la
Seguridad Ciudadana.
Organización operativa policial
La Policía Nacional del Uruguay se compone de unos 24.000 efectivos,
agrupados bajo el denominado “Escalafón L” o “Escalafón Policial”, que
incluye a los policías ejecutivos (que son la mayoría) y a los denominados
subescalafones de apoyo (administrativos, técnico-profesionales y especializados). Dada la permanente generación de vacantes producidas por baja
voluntaria, retiros o cesantías que no siempre se pueden cubrir en forma
inmediata, el número de efectivos no es estable. La cantidad de efectivos
policiales por cada 1.000 habitantes ha evolucionado en forma decreciente
en el decenio, situándose en 5,3 en 1990 hasta alcanzar los 4,9 en 1999, lo que
representa una variación de - 8,3%. (PSC 2002, p. 28).
Por disposición constitucional, los efectivos policiales poseen un estatuto especial que les confiere prerrogativas así como prohibiciones. Entre
las prohibiciones figuran el ejercicio de ciertos derechos: los políticos –salvo
el voto–, la huelga o la libertad de expresión o de pensamiento en el nivel
gremial (salvo a través de asociaciones profesionales autorizadas).
Se agrupan en dos grandes categorías:
1. Personal superior u oficiales, que se subdivide en: a) oficiales superiores (inspector general, principal o mayor); b) oficiales jefes (comisario inspector y comisario o jerarquías equivalentes); c) oficiales subalternos (subcomisario, oficial principal, oficial ayudante y oficial subayudante); d) alumnos
(cadetes de la Escuela Nacional de Policía, formándose en la carrera de grado.
Pueden recibir jerarquía de personal subalterno a partir del segundo año de
la carrera: cabos, sargentos y sargentos primeros).
2. Personal subalterno, que se subdivide en: a) suboficiales (suboficial
mayor y sargento primero); b) clases (sargento y cabo); c) alistados (agentes
de primera y de segunda o jerarquías equivalentes).
El diseño táctico básico descansa en las denominadas Unidades Básicas
Operacionales, que son las Comisarías Seccionales en el nivel de las Jefaturas
de Policía Departamentales. Cada una en una jurisdicción acotada del
198
Rafael Sanseviero / Graciela López Machin
territorio del departamento, realiza la labor de mantenimiento del orden y de
la seguridad pública, se coordina directamente con los jueces penales de
turno y realiza la labor de auxiliar de la justicia. El funcionamiento táctico se
complementa con la existencia de las Direcciones de Investigaciones (automotores, homicidios, ilícitos económicos, hurtos y rapiñas, etc.) y de Grupos
de Apoyo (radiopatrulla, plantel de perros, radiocomunicaciones, etc.).
Actualmente, en el departamento de Montevideo, se aplica un plan
piloto (aún no evaluado), similar al modelo chileno de organización por
distritos, que agrupa a varias comisarías y que cuenta con equipos de
investigación propios, policía de proximidad, etc.
Las Direcciones Nacionales que realizan funciones vinculadas con la
seguridad pública cuentan con dependencias cuyo nombre es variable
según la Unidad Ejecutora de que se trate en todos los departamentos. Estas
dependencias son: la Dirección Nacional de Bomberos, la Dirección Nacional de Policía Caminera, la Dirección Nacional de Migración, la Dirección
Nacional de Policía Técnica (Policía Científica), la Dirección Nacional de
Información e Inteligencia, la Dirección Nacional de Identificación Civil, la
Dirección Nacional de Prevención Social del Delito, la Dirección General de
Represión del Tráfico Ilícito de Estupefacientes, la Dirección Nacional de
Cárceles, Penitenciarías y Centros de Reclusión y el Estado Mayor. Otras
direcciones nacionales responden a la atención interna de la Fuerza y son:
la Dirección Nacional de Sanidad Policial, la de Asistencia Social Policial y
la Escuela Nacional de Policía.
Estrategias de prevención y políticas sectoriales
La prevención eficaz de la criminalidad demanda la adaptación de las
respuestas a la complejidad de las sociedades modernas tanto en sus
desarrollos locales como en las interrelaciones transnacionales. El Estado
uruguayo articula la prevención sobre dos tipos de respuestas: la prevención de las situaciones que incitan al delito y la de su prevención social. La
primera pone el acento en la reducción de las oportunidades de delinquir
mientras que con la prevención social se procura reducir los factores y las
motivaciones que conducen al delito.
La prevención situacional. Se manejan las categorías de prevención situacional, disuasión o prevención pasiva. Su característica es la utilización de
un gran número de efectivos de patrulla, movilizados o a pie, controles
aleatorios de documentación, saturación con efectivos de alto poder de
Seguridad Ciudadana: la situación en Uruguay
199
fuego y mayor preparación en zonas calificadas como peligrosas o “rojas”
por la frecuencia e incidencia del delito. Se crean unidades especiales como
las comisarías móviles, puestos o destacamentos de auxiliares, la policía de
proximidad (siguiendo el modelo inglés). Eventualmente –y, en general,
consecuente con el clamor de la opinión pública–, se toman iniciativas que
despiertan fuerte resistencia en la propia sociedad, como el despliegue de
razzias nocturnas indiscriminadas o dirigidas especialmente a los jóvenes o
la obligación a los ciudadanos de justificar, ante el funcionario policial que
lo reclame, la razón por la cual circula en determinada zona.
Un dato interesante es la relación existente entre detenidos por la policía
y remitidos por la justicia. En 1990 esa relación era de 7%: 6.738 remitidos
en un total de 90.041 detenidos. En el año 2002 esa proporción seguía
expresando una diferencia de casi el 90%, ya que sobre 82.985 detenidos se
procesaron 9.223 personas (PSC 2003, p. 53). Otro tanto se percibe en la
información desglosada de las intervenciones policiales en materia de
represión al tráfico ilícito de drogas. En esta materia, entre 1999 y 2003 las
detenciones se incrementaron: en 1999, 33% de los detenidos resultó procesado (65/195) mientras que en 2003 el porcentaje se redujo a 16% (279/
1.736) (v. anexo IX).
Durante 2002, la población masculina correspondiente a la franja de
edad entre los 20 y los 64 años sumaba 1.825.367 personas. Ese mismo año
fueron detenidos 82.958 individuos, es decir, 4,5% del total de ese universo
poblacional.
La prevención social del delito. Las políticas dirigidas al desarrollo de
estrategias de prevención social han estado pautadas por la influencia de las
corrientes internacionales más innovadoras en la materia, especialmente
por los resultados del Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención
del Delito y Tratamiento al Delincuente (realizado en Viena, 2000). Consecuentemente con lo anterior, la estrategia institucional para la prevención
social del delito aparece orientada a reducir los factores y las motivaciones
que conducen a delinquir. El centro del accionar institucional es la persona,
su protección integral y la mejora de su calidad de vida. Al mismo tiempo, la
seguridad pública es promovida como un bien común a través de la gestión
asociada y articulada entre diferentes actores comunitarios que aportan sus
propias visiones y experiencias. La Policía participa como un referente en
su área de conocimiento: la seguridad pública. Se trata de una estrategia que
no procura resultados inmediatos sino que jerarquiza las acciones necesarias
respecto de las urgentes. En este sentido, la prevención social es percibida
200
Rafael Sanseviero / Graciela López Machin
como una estrategia que en su desenvolvimiento fortalece la integración del
tejido social y por lo tanto del sistema democrático y social de derecho.
El PSC, presentado ante el BID en 1997, establece como línea maestra
“orientar la planificación estratégica y la ejecución de las acciones a los
factores incidentes, identificados en el diagnóstico de situación, como
punto de partida para el diseño de estrategias de intervención con la
finalidad de: a) reducir los factores criminovalentes y la motivación delictiva mediante medidas de desarrollo e inclusión social; b) estimular los
factores crimino-resistentes; c) emprender un camino de participación
articulada y convergente por parte de las instituciones públicas y la comunidad con capacidad de actuación, en torno de objetivos comunes y consensuados; y d) propender a un cambio de paradigma respecto a la justicia
penal y a los sistemas de control social”.
Estrategias específicas por grupos de alto riesgo15
– Infantilización de la pobreza: la pobreza afecta a la infancia y a la
adolescencia en una proporción creciente. El último estudio oficial publicado por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) (2003) da cuenta de que
el 52% de nuestros niños, niñas y adolescentes viven por debajo de la línea
de pobreza16. Uruguay vive un proceso de “reproducción intergeneracional de la pobreza” a través de mecanismos de desacumulación de capital
social y cultural, en cuyo marco se consolidan, para amplias zonas de la
sociedad –especialmente para los más jóvenes–, formas de socialización al
margen de los mecanismos históricamente eficientes de integración social
y movilidad vertical. Se trata de niños y jóvenes socializados en contextos
caracterizados por la acumulación de experiencias de violencia (estructural, cultural, doméstica, interpersonal) para quienes las formas de la violencia criminal como estrategia de vida constituyen una opción entre las pocas
de las que disponen.
– Adolescentes emplazados en la condición de infractores juveniles a la
Ley Penal: el encasillamiento de los jóvenes en la condición de infractores
juveniles tiene como consecuencia la probabilidad decreciente de su participación en la construcción de una ciudadanía positiva donde se reconozcan y sean reconocidos. Ya nos hemos referido a ello anteriormente.
15. Asumimos operativamente la definición “grupos de riesgo”, aunque estimamos más
pertinente pensar en dinámicas sociales que implican la vulnerabilidad de grupos específicos.
16. V. en internet: <http://www.ine.gub.uy/>.
Seguridad Ciudadana: la situación en Uruguay
201
– El desempleo en los jóvenes uruguayos: el desempleo entre los
jóvenes duplica el promedio generacional nacional. La tasa puntual de
desempleo para todo el país es de 16,9% mientras que para el grupo de edad
entre 18 y 24 años es del 38,1% y para el grupo de más de 25 años del 12,2%
(INE 2004). Esta situación impulsa a la emigración en busca de oportunidades o recrea el círculo de la pobreza y los procesos de fragmentación social.
– Segmentación territorial: según diferentes estudios realizados durante los últimos años en los barrios, especialmente de Montevideo, se asiste a
procesos de segmentación territorial que determinan una desigual distribución de activos que afectan principalmente a la población más joven (v.
Cepal/PNUD 1998; IDES 2000).
– Disfunciones familiares: las principales víctimas de las familias disfuncionales siguen siendo las mujeres, las niñas y los niños, los adultos
mayores y los discapacitados. Los conflictos internos del contexto familiar
se traducen en violencia doméstica en sus diferentes manifestaciones
(adicciones a drogas lícitas e ilícitas, explotación laboral o subempleos, etc.).
La ausencia de niños y niñas de sus entornos familiares es su forma de
rechazo a una realidad insoportable que los lleva a integrarse al circuito de
la calle como espacio de socialización. La calle es el lugar que los enfrenta
a nuevas formas de violencia. Allí viven en riesgo permanente de ser
víctimas o victimarios. La familia disfuncional puede ser un factor incidente
en el suicidio (segunda causa de muerte entre adolescentes y jóvenes luego
de los accidentes de tránsito) así como en los intentos fallidos de autoeliminación (Vignolo).
Frente a las dinámicas anteriormente reseñadas, se prevé un incremento de estrategias sociales contra la violencia. La prevención social aparece
como un diseño orientado a ejercer efectos proactivos allí donde la prevención situacional solo puede intentar disuadir o reprimir. Los ejes estratégicos para la prevención social son: a) la formación de los niños desde la
primera infancia para minimizar los factores de riesgo que puedan facilitar
o conducir hacia la delincuencia; b) el desarrollo comunitario, el fortalecimiento de la cohesión social local, el respeto de las particularidades y la
movilización comprometida y responsable de las comunidades; c) la educación de la juventud en la observancia de la Ley, el respeto a los valores
compartidos y la tolerancia ante la diversidad; d) la gestión asociada y/o la
autogestión, orientadas a la eliminación de precondiciones adversas a la integración social y a la convivencia pacífica tales como la pobreza, la
exclusión de las instancias educativas, la insuficiencia de oportunidades de
202
Rafael Sanseviero / Graciela López Machin
empleo remunerado, las situaciones de discriminación y otras formas de
abandono social que generan inequidad y vulnerabilidad; e) la rendición de
cuentas permanente y la generación de un control recíproco de la gestión
común; f) la participación responsable para compartir fortalezas, debilidades y aprendizajes orientados a evaluar los éxitos o fracasos y la elaboración
de nuevos diseños estratégicos de intervención; g) la descentralización de
los servicios a través de equipos que actúen como referentes en las comunidades locales (PSC 2002).
Control de armas en manos de particulares
En Uruguay existen numerosas disposiciones legales y administrativas
tendientes a regular la tenencia de armas en manos de particulares. Sin
embargo, la sensación predominante es que la situación está fuera de
control. Se percibe una tendencia sostenida a la adquisición de armas por
particulares, lo que, según datos de la Jefatura de Policía de Montevideo y
del Ministerio del Interior, permite estimar la existencia de 1.000.000 de
armas en poder de la población17.
Un porcentaje importante de esa magnitud no está registrado y queda
fuera del control del Estado. El titular de uno de los establecimientos de
venta de armas más antiguos de Montevideo señalaba en 1996 que en la
ciudad existían unas 50 casas especializadas, de las cuales la mitad se instaló
en la última década del siglo pasado. Los promedios de venta, según los
propios comerciantes, oscilaban entre las 20 y las 80 armas mensuales, y los
compradores eran por igual hombres, mujeres, jóvenes y adultos. Finalmente, es de destacar que Uruguay está situado entre dos productores de
armas (Argentina y Brasil), lo que facilita el acceso a armas baratas tanto
legal como ilegalmente adquiridas (López Machin 1996).
Parece razonable vincular la facilidad de la población para acceder a un
importante poder de fuego, con la potencial incidencia de este factor en los
niveles de violencia y letalidad presentes en distintas formas delictivas
(homicidio, lesiones graves o gravísimas, copamientos y rapiñas), así como
también en los suicidios, que afectan en forma especial a jóvenes y adolescentes.
17. Un informe internacional transmitido por la agencia EFE (1/7/2004) daba cuenta de que
en Uruguay hay más armas en manos de la población civil que en Irak. El Observador de
Montevideo, 1/7/04, p. 6; <www.observa.com>.
Seguridad Ciudadana: la situación en Uruguay
203
Tráfico de drogas y sustancias ilícitas
Las estrategias en materia de prevención y enfrentamiento al tráfico y
consumo de drogas y sustancias ilícitas se presentan bajo orientaciones
relativamente contradictorias. La Junta Nacional de Drogas (JND), organismo que funciona en la órbita de la Presidencia de la República, se ha
caracterizado por el despliegue de iniciativas inscritas en el paradigma de
la reducción de riesgos y daños. En el anexo X se trascribe un recuento de las
principales actividades de la JND18. Este recuento permite apreciar el
despliegue de iniciativas caracterizadas por una fuerte vinculación con el
sector académico y profesional, tanto en el ámbito nacional como internacional, y también con instituciones de la sociedad civil. Vale la pena
consignar aquí un fragmento de la presentación (en línea) del programa
ALTER-ACCIONES, implementado por el Instituto de Educación Popular
El Abrojo, una de las organizaciones de la sociedad civil vinculadas con los
programas de la JND: “ALTER-ACCIONES se propone entonces, no solo
implementar ‘acciones que alteren’ las relaciones de las personas con las
sustancias, desarrollando elementos que permitan continentar culturalmente los diferentes consumos, sino a la vez desarrollar intervenciones que
‘alteren las visiones’ normalmente simplificadoras, prejuiciosas y desinformadas que la gran mayoría de la población tiene sobre el consumo de
drogas tanto legales como ilegales”19.
Mientras tanto, en la órbita del Ministerio del Interior, de conformidad
con sus cometidos y estrategias, el énfasis está puesto en la represión del
tráfico y el consumo de sustancias. A través de las estadísticas oficiales de
la Dirección General de Tráfico Ilícito de Estupefacientes (Dgtie), incorporadas en el anexo IX, es posible aportar las cifras correspondientes a
incautaciones en el tráfico internacional y en el mercado interno entre los
años 1999 y 2004 (hasta el 2/6/2004). Asimismo, la información permite
observar los datos sobre personas detenidas, procesadas e internadas. En
todos los niveles se percibe una tendencia creciente y se destaca la diferencia
entre las personas que fueron detenidas y las que fueron procesadas. Esto
seguramente puede explicarse por el hecho de que la tenencia de sustancias
para el consumo personal no es castigado en Uruguay, lo que de paso revela
18. V. en internet: <www.presidencia.gob.uy>.
19. V. en internet: <www.elabrojo.org.uy/pralter1.html>.
204
Rafael Sanseviero / Graciela López Machin
la fuerte presión que sobre el consumidor ejerce la represión al tráfico. Ello,
de diferentes maneras, contradice algunas estrategias tanto de “prevención
social” como especialmente de “reducción de daños”20.
Justicia y sistema penitenciario
La función jurisdiccional se concentra en el Poder Judicial, al cual refiere
la Sección XV de la Constitución de la República. El órgano jerarca es la Suprema Corte de Justicia, integrada por cinco miembros que deben ser electos
por una mayoría calificada (dos tercios de votos de integrantes de la Asamblea General del Poder Legislativo). Por debajo se ubican los Tribunales de
Apelaciones, compuestos por tres miembros, los Juzgados Letrados, los Juzgados de Paz Departamentales, los Juzgados de Paz y los Juzgados de Faltas.
El Poder Judicial es un poder técnicamente independiente pero no lo es
en el plano económico, situación que lo torna dependiente de la voluntad
de los otros poderes del Estado, especialmente del Ejecutivo21. Es de destacar que todos los cargos son de carrera. Este poder exige una profunda
formación –aún antes de ingresar como juez– y el perfeccionamiento permanente en más de una materia.
La justicia penal y la justicia de menores. La edad para fijar la capacidad de
culpabilidad es 18 años, correspondiendo el juzgamiento a los juzgados con
competencia en materia penal, de conformidad con el Código de Proceso
Penal. Las personas que resulten procesadas, se trate de delitos con pena de
prisión o con pena de penitenciaría, cumplen sus penas en cárceles para
adultos, dependientes de la Dirección Nacional de Cárceles, Penitenciarías
y Centros de Reclusión o en las cárceles departamentales, dependientes de
las jefaturas de policía.
20. Recientemente comenzó un proyecto conjunto de rehabilitación en materia de adicción a
la “pasta base” (de creciente presencia entre los más jóvenes). En este proyecto participan la
JND, el Ministerio del Interior, el de Salud Pública, el Instituto Nacional del Menor, la Suprema
Corte de Justicia y el Centro de Investigación y Asesoramiento Toxicológico (CIAT) de la
Facultad de Medicina. La “pasta base” es una sustancia que irrumpió a finales de 2003, según
la Dgtie por un cambio operado en la comercialización y el consumo de drogas en el país,
derivado a su vez de una variación en las políticas de represión encaradas por los países
productores. El perfil de los pacientes que se presentan a rehabilitación es: hombres jóvenes
(entre los 16 y 30 años) provenientes de los estratos sociales más bajos. Esta droga se adquiere
a muy bajo costo. Incluso, según lo que han manifestado algunos pacientes, si se compran tres
dosis se regala una.
21. Una iniciativa legal tendiente a otorgarle la independencia financiera fracasó en 1999 por
un escaso margen.
Seguridad Ciudadana: la situación en Uruguay
205
Cuando el inculpado tiene menos de 18 años, se trata de infractores
juveniles a la Ley Penal, y su juzgamiento, en el caso del departamento de
Montevideo, es responsabilidad de los jueces de menores, y, en el interior
del país, de jueces con competencia en materia penal. Para ellos no se aplica
el Código del Proceso Penal, sino la Ley Acordada Nº 7.236 –del 29 de julio
de 1994– por la Suprema Corte de Justicia, la Ley Nº 16.707, de agosto de
1995, en concordancia con las disposiciones de la Constitución y con las
principales normas internacionales en la materia22.
Los adolescentes declarados infractores son internados en dependencias del Instituto Nacional del Menor, del cual depende el Instituto Técnico
de Rehabilitación Juvenil. En el caso de los adolescentes, es notoria la falta
de normas claras e iguales que respondan no a la teoría tutelar y punitiva,
sino a un modelo de responsabilidad juvenil rehabilitador en clave de
derechos. A los adolescentes se les aplican “medidas educativas” (Artículo
92 del Código Penal) que, a efectos prácticos, son penas, privativas o no de
la libertad ambulatoria, pero que, en todo caso, suponen la imposición de
una conducta esperada que debe cumplirse, so pena de la utilización de la
fuerza pública.
Sistema carcelario. El sistema carcelario uruguayo se encuentra desbordado con un aumento de la superpoblación a partir de 1995. Esto se debió,
primero, a la Ley de Seguridad Ciudadana Nº 16.705 –de agosto de 1995–
y, seguidamente, a la Ley de Urgencia Nº 17.243 –del 29/6/2000– en sus
Artículos 64 y siguientes, que introdujeron modificaciones al Código Penal
Ordinario aumentando los mínimos de algunos delitos y tornando no
excarcelables otros.
El 86% de los procesados carece de condena firme superando la media
latinoamericana, que equivaldría a 20 puntos porcentuales menos. En
general se trata de personas de escasos recursos económicos, elemento
que determina que casi mayoritariamente su defensa se encuentre en
manos del Estado a través de la labor de los defensores de oficio. La
reincidencia tiene también porcentajes altos, estimándose en 42%. Para
22. La Convención sobre los Derechos del Niño (a falta del Código de la Niñez y de la
Adolescencia), la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de
Costa Rica, algunas disposiciones del Código del Niño de 1934, las Reglas de Beijing (Reglas
Mínimas de las Naciones Unidas para la Administración de la Justicia de Menores), las
Directrices de Riad (Directrices de las Naciones Unidas para la Prevención de la Delincuencia
Juvenil), Reglas de Tokio (Reglas Mínimas de las Naciones Unidas sobre las Medidas no
Privativas de la Libertad), sin perjuicio de otras disposiciones u opiniones consultivas o
doctrinarias aplicables.
206
Rafael Sanseviero / Graciela López Machin
1990 existían 1.200 presos en todo el país y a fines de 2003 su número había
ascendido a 7.076 (Inacri).
Una comisión tripartita ha estudiado las condiciones de reclusión y ha
reconocido el hacinamiento, la alimentación insuficiente y problemas sanitarios graves –con el surgimiento de focos epidémicos, enfermedades
infecto-contagiosas como el VIH-sida y de salud mental– sin que hasta el
momento haya habido soluciones efectivas.
Recientemente se sancionó una ley por medio de la cual se crea la figura
del ombudsman carcelario con la finalidad de asegurar los derechos de las
personas procesadas y penadas. Lo engorroso del mecanismo de designación determina que hasta la fecha no haya sido cubierto el cargo.
El sistema carcelario de adultos y el sistema de rehabilitación juvenil no
habilitan el cumplimiento del principio constitucional de brindar la posibilidad efectiva de la reinserción social y suelen operar como reproductores
del sistema delictivo. Ello es más grave por el marcado descenso de la edad
de los procesados, penados e infractores juveniles, quienes, en su gran
mayoría, son analfabetas funcionales –en términos en que la Unesco se
refiere a ello– y apenas han alcanzado niveles de escolarización que les
permite cierta comprensión lecto-escritora.
Un proyecto conocido con el nombre de Centro Nacional de Rehabilitación, desarrollado en el marco del PSC, intentó asumir en parte y como
piloto el desafío de la reinserción social de los procesados, pero las condiciones exigidas para ingresar en el proceso educativo de rehabilitación
propuesto no se adecúan a la realidad de las personas a las que está dirigido
(PSC 2001). Este proyecto demanda un gran esfuerzo material y humano,
pero no debe descartarse.
Disponibilidad y calidad de la información (pública y privada)
El acceso a la información y su calidad son materia pendiente de las
instituciones para con la sociedad uruguaya. En este sentido existe un
Proyecto de Ley sobre Habeas Data cuya aprobación representaría un hito
importante. Este proyecto pretende dar acceso a los ciudadanos a la
información que sobre ellos exista en los archivos institucionales. Actualmente, la iniciativa es considerada por el Poder Legislativo, razón por la
cual aún no es posible evaluarla.
La situación actual se caracteriza por la diversidad de criterios para la
recolección de información, lo que impide contrastar, comparar y desarro-
Seguridad Ciudadana: la situación en Uruguay
207
llar análisis cuantitativos y cualitativos sobre la base de datos de diferente
procedencia. La Ley determina que el INE debe centralizar toda la información. Sin embargo, la coordinación entre todos los actores públicos y
privados con el INE es deficiente o nula (excepto en lo relativo a los censos
de población y en los ajustes de la Encuesta Nacional de Hogares, que
permiten una continua actualización de información intercensal y la inclusión eventual de algún dato específico). Por otra parte, mucha información
producida por el Estado ha sido legalmente tasada como reservada al ámbito en que se genera, lo que crea también importantes problemas legales.
La discusión política en las fuerzas de izquierda
Para un análisis de los abordajes de la problemática de la Seguridad
Ciudadana por parte de las “fuerzas” de izquierda uruguayas es necesario
establecer dos distinciones. Desde 1971 la expresión orgánica y política del
pensamiento de izquierda lo constituye el Frente Amplio (ahora Frente
Amplio/Encuentro Progresista, FA/EP). Nos atenemos a esta realidad, de
modo que analizaremos la discusión política de la izquierda orgánica a partir
de los documentos del FA/EP y de las actuaciones de sus legisladores23. En
un contexto diferente deben considerarse los debates producidos en el nivel
de organizaciones de la sociedad civil cuyos abordajes de los conflictos
sociales suelen ser coincidentes con la izquierda y que se han caracterizado
por elaborar e intervenir en el debate público sobre Seguridad Ciudadana.
¿Hay o hubo discusión estratégica sobre el tema Seguridad Ciudadana?
La necesidad de enfrentar la Seguridad Ciudadana como una responsabilidad política inmediata parece haber sorprendido a las fuerzas de
izquierda una vez que esta problemática ya estaba instalada en el debate
público. La izquierda carece de una tradición de reflexión sobre los problemas de la sociedad desde este sesgo que, tanto en el nivel de prácticas como
en el de debates, aparece históricamente vinculado con la perspectiva de las
derechas24. Por lo tanto, desde el momento en que la izquierda asumió la
23. Lo que no implica que algunas fuerzas que integran el FA/EP no puedan tener alguna
elaboración propia.
24. Usamos las categorías derecha e izquierda en tanto expresiones políticas defensoras o
impugnadoras del statu quo tradicional de las sociedades latinoamericanas.
208
Rafael Sanseviero / Graciela López Machin
necesidad de producir iniciativas en esta dirección, lo hizo apropiándose de
las categorías en torno de las cuales se articulan los debates (seguridad,
delito, violencia) y de sus sentidos hegemónicos en la sociedad. En los
primeros documentos en los que se pronuncia sobre este asunto de manera
explícita, se percibe la preocupación de confrontarse con sesgos de pensamiento que refuerzan concepciones eminentemente represivas de la seguridad pública. En esos documentos no hay, sin embargo, una elaboración
innovadora que pueda calificarse como el pensamiento de la izquierda a
propósito de la Seguridad Ciudadana25.
Una situación diferente se aprecia cuando se consideran los aportes
provenientes de la actividad parlamentaria de la izquierda. En el debate de
la Ley de Seguridad Ciudadana (1995) se percibe un esfuerzo para ampliar
las categorías de análisis y para proponer iniciativas coincidentes con su
visión de la sociedad. Por otra parte, la izquierda es uno de los principales
promotores de la actividad de la Comisión de Derechos Humanos de la
Cámara de Representantes, ámbito en el cual se desarrolla una sistemática
actividad en torno de temas que habitualmente aparecen incluidos en las
agendas de Seguridad Ciudadana, en particular la situación carcelaria26. El
trabajo en esos ámbitos da cuenta de una consistente elaboración así como
de un riguroso seguimiento de los procesos sociales involucrados.
Actualmente el FA/EP elabora, a través de un conjunto de “unidades
temáticas”, los ejes de una futura gestión de gobierno. La elaboración en
relación con la Seguridad Ciudadana se encuentra radicada en la unidad
temática “Derechos Humanos - Seguridad y Sistema Carcelario - Sistema
Judicial”, dentro del eje temático “Democracia de la Sociedad y del Estado”27.
Algunas organizaciones de la sociedad civil han abierto el debate en
forma explícita sobre las políticas públicas en esta materia, tanto en su
dimensión práctica como en las categorías sobre las que se desarrolla (por
ejemplo, el PSC). Se trata, en algunos casos, de organizaciones de la
25. El primer documento que produce un desarrollo acerca del problema es El Otro ProgramaProyecto alternativo y bases programáticas (1999). V. en internet: <http://www.ps.org.uy>.
26. Algunas leyes importantes en esta materia son iniciativa de la izquierda, como el Comisionado Parlamentario para las cárceles (2003), o las que establece penas alternativas a la
prisión (2003). La actuación de la izquierda se destaca también en la comisión tripartita
(poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial) para evaluar la situación carcelaria y proponer
mecanismos para su mejoramiento.
27. Si bien para la fecha de elaboración del presente informe no se contaba con documentos
definitivos, sí fue posible acceder a algunos avances así como a los contenidos de los documentos anteriores.
Seguridad Ciudadana: la situación en Uruguay
209
sociedad civil que participan en diferentes niveles del PSC o en otros, como
los que promueve la JND. Este debate se promueve, por lo tanto: a) desde
un ámbito social; b) desde un ámbito social concernido por las políticas y los
programas debatidos; c) desde organizaciones de la sociedad civil que se
articulan con los organismos del Estado; e) o desde organizaciones de la
sociedad civil que conservan la autonomía intelectual y el sentido crítico28.
Conceptos o fórmulas manejados
El capítulo dedicado a la Seguridad Ciudadana en el programa de
gobierno del FA/EP29 se caracteriza por la dispersión conceptual. Allí
coexisten propuestas relacionadas con el mejoramiento del desempeño de
los organismos de seguridad y con el estado de las cárceles, pero también
se presentan tanto un conjunto de situaciones vinculadas con los derechos
humanos básicos (vivienda, alimentación, educación y educación física,
seguridad social) como problemas a resolver en el ámbito de la Seguridad
Ciudadana. En estas propuestas se percibe un intento de reorientar los
sentidos de la agenda de seguridad pública o de construir un concepto
alternativo, ampliado, de seguridad.
Sin embargo, el tema plantea un problema a la labor teorizadora de la
izquierda, a saber: no difundir la agenda de seguridad dentro de la agenda social
o viceversa (v. Aguilera Peralta). En las propuestas del FA/EP se superpone
parte de una vasta agenda social a la agenda de seguridad. Y más allá de los
enunciados, eso significa “pasar al campo de la agenda de seguridad
aquellos temas que, no siendo originales de la agenda de seguridad, tienen
un efecto en la seguridad” (ibíd., p. 111). Bajo esta perspectiva, todo puede
ser leído, medido y, finalmente resuelto, en términos de seguridad. Aguilera
Peralta, tratando de incursionar en caminos alternativos, propone las categorías de “seguridad positiva” y “seguridad negativa” (en lo que parece una
recreación de las categorías propuesta por Galtung de “paz positiva” y “paz
negativa”): “seguridad positiva es el tratamiento de todos los temas que
afectan el bienestar de la persona [y] seguridad negativa es la prevención de
los riesgos y las amenazas” (ibíd., p. 112). Aun en el plano teórico, el problema está lejos de ser resuelto. En todo caso, seguridad, como cualquier
categoría política, no es neutra.
28. V. en internet: <www.upaz.edu.uy/ges/complejas/foro4/index.htm>.
29. V. en internet “El otro programa” (1999): <www.ps.org.uy>.
210
Rafael Sanseviero / Graciela López Machin
En la elaboración más reciente de los objetivos político-administrativos
de la izquierda, en caso de llegar a gobernar, el campo de la Seguridad
Ciudadana aparece definido con mayor precisión30.
Principales conceptos: a) la seguridad es un derecho humano; b) es un
cometido del Estado, con énfasis en la compensación de las vulnerabilidades sociales; c) se reconoce la Seguridad Ciudadana como preocupación de la
población; d) se reconocen los factores socioeconómicos y culturales que
conducen a la inseguridad de la población; e) se rechaza incluir los problemas sociales en la Seguridad Ciudadana; f) se rechaza la estigmatización de
los grupos sociales más vulnerables como portadores de conductas criminales; g) se denuncia la “impunidad”31 y las diferentes formas de corrupción
en tanto factores de debilitamiento de la cohesión social; h) se rechazan las
escaladas represivo-penales como solución al problema de la inseguridad
ciudadana; i) se denuncia la hiperinflación carcelaria como resultado de la
orientación represiva de las políticas de seguridad de los últimos años; y j)
se denuncian las condiciones de vida de la población reclusa.
Orientaciones:
– Ministerio del Interior: a) definición de competencias del Ministerio
como mando político, pero no ejecutivo, de las fuerzas policiales; b)
reestructuración de recursos humanos en el Ministerio; c) reestructuración
de la Dirección Nacional de Información e Inteligencia compatibilizando
sus cometidos y mecanismos con el Estado Democrático de Derecho.
– Policía Nacional: d) desarrollo de mecanismos para consensuar, política y profesionalmente, una reforma de la Ley Orgánica Policial; e) fortalecimiento de la Dirección General de la Policía Nacional; f) transición hacia
un nuevo despliegue territorial; g) fortalecimiento de la formación policial;
h) remodelación de los mecanismos de promoción; i) depuración de responsables de crímenes durante la dictadura; j) aprobación de una nueva
doctrina policial (policía como servicio público, con responsabilidad en
defensa, protección y promoción de los derechos humanos), compromiso
con la legitimidad democrática y las autoridades nacionales, afirmación de
la naturaleza civil de la Policía y respeto por la autonomía profesional; j)
códigos y tribunales de ética.
30. Esta elaboración ha sido producida en la órbita de la ya referida unidad temática “Derechos
Humanos - Seguridad y Sistema Carcelario - Sistema Judicial”, incluida en el eje temático
“Democracia de la Sociedad y del Estado”, que empezó a trabajar en marzo de 2003.
31. Nombre con el que se conoció a la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado.
Seguridad Ciudadana: la situación en Uruguay
211
– Sistema penitenciario: k) formulación de un plan de emergencia que
contemple: los recursos económicos para humanizar las condiciones de
vida de la población reclusa y de trabajo del personal penitenciario; el
desarrollo de un programa de capacitación de corto plazo para el personal
de cárceles; la adecuación de la normativa para profesionalizar a dicho
personal; extraer las cárceles de la órbita policial; sustraer la policía a la
guardia perimetral e interna de las cárceles; asegurar la autonomía profesional del personal técnico que trabaja en el sistema carcelario.
Además de este plan de emergencia, se proponen medidas de mediano
plazo tendientes a una transformación radical de la política carcelaria del país.
En forma especial se plantea la necesidad de incorporar al marco
jurídico una definición de Seguridad Ciudadana democrática e identificar
la misión de la policía dentro de los cometidos esenciales del Estado.
Una agenda de inseguridad colectiva compartida. Apuntes para un debate sobre las
políticas de Seguridad Ciudadana y la política de la izquierda
La información relevada y analizada a lo largo de estas páginas, incluso
con fuertes limitaciones y sesgos, permite diferentes abordajes a la cuestión
propuesta. Nosotros hemos priorizado poner de manifiesto algunos aspectos cuyo resumen incluimos a continuación.
1. La agenda de Seguridad Ciudadana no da cuenta de la diversidad de
dinámicas de violencias presentes en la sociedad uruguaya, particularmente de las violencias estructurales y culturales.
Desde la perspectiva de la Seguridad Ciudadana, se reduce la violencia
a su dimensión criminal y delictiva, con lo cual, en el plano simbólico, se
están reforzando otras violencias. Incluso una perspectiva avanzada de la
Seguridad Ciudadana, como lo es la prevención social del delito, según sostiene Leal, supone una estrategia que “para ser eficiente [debe] neutralizar
todos los escenarios potencialmente generadores de inseguridad. Estos
escenarios son definidos como la pobreza, la exclusión y la marginalidad.
Por esa razón la policía se siente con razones suficientes para introducirse
en las políticas sociales desde el supuesto de que las desigualdades sociales
son la fuente del crimen y la violencia” (p. 14).
El problema no es que la policía colabore desde el objetivo (garantizar
la vigencia del Estado de Derecho para todos los habitantes del país) que
define sus roles específicos en la resolución de algunos aspectos de los
conflictos sociales. Antes, el problema radica en la reducción conceptual de
212
Rafael Sanseviero / Graciela López Machin
una vasta agenda de temas sociales que en definitiva se remiten a la
dignidad de la vida humana en una dimensión de seguridad.
2. La seguridad, como toda categoría política, no es neutral. La Seguridad Ciudadana, tal como está establecida actualmente (como una estrategia
frente a la violencia reducida a su dimensión criminal) supone, en el plano
simbólico, el reforzamiento de las dinámicas de exclusión social y, por lo
tanto, de violencia. Este enunciado implica una relegitimación de la violencia porque refuerza los mecanismos de discriminación y estigmatización de
los grupos sociales más vulnerables al asociar la criminalidad con la
pobreza, la exclusión y la marginalidad. Es decir, este supuesto interpreta
algunas dinámicas sociales de violencia desde la perspectiva de seguridad
de la ciudadanía que tiene voz y poder para influir por medios legítimos, y
excluye de la condición ciudadana a los grupos que recurren a la violencia
ilegítima (el delito). La ciudadanía que se siente amenazada legitima la
violencia para enfrentar a la no ciudadanía del delito.
3. Lo anterior no implica una negativa a abordar los problemas del
orden público, los desafíos de la vigencia del Estado de Derecho, del rol de
las fuerzas de seguridad en un Estado democrático, de las políticas de
seguridad pública, de la calificación y profesionalización de las policías, de
las políticas carcelarias, etc. Menos aún supone la apuesta a escindir el
abordaje de estos problemas desde una perspectiva de derechos humanos.
Sí supone un esfuerzo para situar los temas de la seguridad en el escenario
conflictivo de la sociedad real, en sus dimensiones reales y posibles, desde
una perspectiva incluyente y no excluyente. La pregunta pareciera ser ¿a
qué nivel y calidad de seguridad podemos aspirar desde nuestra realidad
social, política, geográfica, es decir, histórica concreta?
4. Parece importante interrogarse: ¿por qué se impone la agenda de seguridad? La respuesta obvia es que esta agenda se impone a partir de las condiciones objetivas y subjetivas de vida de las sociedades contemporáneas. La
inseguridad es el tono dominante de la vida en el principio del siglo XXI. Para
decirlo con palabras de Ulrich Beck, “...lo que le sucede a los hombres de hoy
[es que] de las seguridades de la sociedad industrial se encuentran lanzados
a las turbulencias de una sociedad de riesgo universal [que entre otras cosas
significa] la disolución y (...) el desmembramiento de las formas de vida de la
sociedad industrial (clase, capa, roles, sexo, familia)...” (p. 35) y, siguiendo a
Giddens, Beck afirma que en el contexto de la globalización “...no sólo se forman redes de dimensiones mundiales, sino que se rompen, quedan alterados
desde adentro lo local y lo propio como horizonte de experiencia” (ibíd., p. 139).
Seguridad Ciudadana: la situación en Uruguay
213
Uruguay es un país pequeño, frágil, cuya vulnerabilidad quedó demostrada de un modo inocultable durante los últimos años. Como resultado de
dinámicas tanto externas como internas, asiste a un proceso de disolución y
desmembramiento de sus formas de vida históricas, en particular de la trama
social que le dio estabilidad material y simbólica durante su breve trayectoria
como país. Ése es el horizonte de la inseguridad uruguaya. En esa medida, y
como paso habilitante para la revisión crítica de las categorías dominantes en
la agenda de Seguridad Ciudadana, puede resultar interesante explorar una
agenda de inseguridad colectiva compartida, tal vez como condición necesaria
para la construcción de una agenda de dignidad humana. En el marco de
tendencias hacia una creciente desarticulación social, tanto material como
simbólica, en la sociedad uruguaya parecen existir reservas. Incluso dentro
de las limitaciones señaladas en este trabajo, los debates sobre el PSC han
permitido percibir actores de la sociedad civil, del mundo académico, de la
administración pública (en particular de la policía) y del sistema político,
portadores de experiencias y autores de elaboraciones propias, dispuestos a
escucharse mutuamente. Esa capacidad de diálogo puede ser la base para una
nueva agenda.
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214
Rafael Sanseviero / Graciela López Machin
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215
Anexos
Seguridad Ciudadana: la situación en Uruguay
Anexo I
Hitos en las políticas de Seguridad Ciudadana
Hito
Fecha
Amnistía Ley 15.737
1985
Caducidad de la pretensión
punitiva del Estado. Ley 15.848
1986
Congreso Internacional de
Seguridad Ciudadana (Córdoba,
Argentina)
1990
1993
Creación de la Dirección
Nacional de Prevención del
Delito (Decreto 248/93 2/6/1993)
Seguridad Ciudadana. Ley 16.707 1995
Detalles
Amnistía para presos políticos, ratificación de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, derogación de las “medidas de seguridad
eliminativas”, reglamentación de la “gracia que
extingue el delito” y de la libertad anticipada y
excarcelación provisional, entre un vasto conjunto de medidas democratizadoras.
El Estado renuncia a perseguir los delitos de lesa
humanidad cometidos por militares, policías o
asimilados hasta el momento del restablecimiento democrático. Fue impugnada y ratificada mediante plebiscito popular.
Encuentro multidisciplinario (500 participantes):
jueces, policías, criminólogos, penitenciaristas y
una amplia gama de representantes de las ciencias sociales, gobernantes y administrativos, así
como de expertos internacionales. Ejerce importante influencia en efectivos policiales uruguayos participantes, influencia que se reflejará en
algunas inflexiones de orientación estratégica que
los efectivos reproducirán en Uruguay. Énfasis
de la Declaración de Córdoba: a) relación entre estructura social - marginalidad - poder económico - delincuencia; b) prevención; c) nuevos diseños de desarrollo
institucional frente a la inseguridad; participación
ciudadana; d) seguridad, impunidad, vulnerabilidad;
e) proceso penal y Seguridad Ciudadana; f) el rol del
municipio en la seguridad urbana; g) sistemas y modelos de prevención policial.
Organismo ejecutor de la Comisión Nacional de
Prevención del Delito, instancia asesora del Poder Ejecutivo integrada por el Poder Judicial, los
ministerios del Interior, Educación, Salud Pública y Trabajo y Seguridad Social (convoca y preside el Ministerio del Interior).
Ley aprobada con posterioridad a un acuerdo de
todos los partidos políticos en torno de: a) la
abreviación del proceso penal; b) la reforma del
Código Penal; c) la modificación del Código del
Niño; d) el mejoramiento de las normas carcelarias; e) el mejoramiento de las normas sobre
policía; f) la legislación sobre alcoholes e inhalantes; g) la legislación sobre sustancias que producen dependencia psicológica; h) el apoyo a las
víctimas; i) las empresas privadas de seguridad;
j) la educación y la información; k) los delitos y
216
Rafael Sanseviero / Graciela López Machin
Anexo I (cont.)
Hitos en las políticas de Seguridad Ciudadana
Hito
Fecha
Convocatoria a la Comisión
Nacional de Prevención
del Delito
1996
Comisión Especial de
Seguridad Ciudadana
(Poder Legislativo)
1996
Reestructura (formal) de la
Dirección Nacional de
Prevención del Delito
1996
Programa de Seguridad
Ciudadana
1998
Detalles
faltas ambientales. No obstante este antecedente,
la Ley de Seguridad Ciudadana aparece determinada por la necesidad de modificar la apreciación
de inseguridad que domina a la opinión pública.
Lo fundamental del articulado se orienta a crear
nuevas figuras delictivas y/o agravar las penas
para otras ya existentes. Uno de los delitos creados es el de violencia doméstica. Incluye la facultad de los jueces penales de “internar” adolescentes mayores de 16 años en cárceles para adultos.
En la primera (y única) convocatoria a la Comisión Nacional de Prevención del Delito, se solicitó la producción de un informe “El Fenómeno
Delictivo en el Uruguay 1985 -1995”. Bajo la firma
de la directora nacional de Prevención del Delito,
se establece un pormenorizado diagnóstico de la
evolución de la criminalidad y un conjunto de
recomendaciones que serán presentadas al Banco Interamericano de Desarrollo (BID) como base
para la elaboración de un programa piloto.
Cometidos: realizar el estudio de la seguridad
pública y de la actuación de los organismos relacionados con el tema. La comisión debe presentar
un informe donde se realice un diagnóstico de la
situación y se efectúen las recomendaciones a los
organismos competentes. Fue integrada apenas 9
meses después de su creación por la Cámara de
Representantes.
El Ministerio del Interior la recrea con la finalidad
de asignarle cometidos que abarquen mayor cantidad de problemas y de darle proyección nacional.
Beneficiario: Ministerio del Interior. Monto total:
25.000.000 de dólares. Aporte externo: 17.500.000
dólares. Duración: 1998 a 2003. Objetivos: disminuir las situaciones de violencia interpersonal en
la población de Montevideo y Canelones para
aminorar la percepción de inseguridad; fortalecer las capacidades del sector público y privado
promoviendo la participación de la sociedad civil
organizada y de la comunidad, especialmente de
la juventud. Valoraciones: algunos componentes
(violencia doméstica, iniciativas comunitarias,
centros pilotos) han sido destacados en el ámbito
internacional. Otros programas han sido descontinuados y sus fondos reorientados. Sustentabili-
Seguridad Ciudadana: la situación en Uruguay
217
Anexo I (cont.)
Hitos en las políticas de Seguridad Ciudadana
Hito
Fecha
Restricciones al instituto de
la “gracia que extingue
el delito”. Ley 17.272
2000
Legislación y reglamentación
de funciones de la Dirección
Nacional de Prevención Social
del Delito
2000
Detalles
dad: no está prevista. Es de destacar que el PSC se
implementa en un marco especialmente favorable, caracterizado por: a) la voluntad de los cuadros policiales y políticos de introducir cambios;
b) la disponibilidad de recursos económicos para
llevar a cabo programas innovadores; y c) la
receptividad en la sociedad civil para acompañar
este proceso.
Se restringe el alcance de la “gracia” reglamentada por la Ley de Amnistía.
Las competencias y orientación de la Dnpsd –en
concordancia con los postulados programáticos
del PSC– entran periódicamente en conflicto con
orientaciones permanentes de las jerarquías políticas más influyentes en el nivel del Ministerio
del Interior.
Servicios públicos y privados,
2000
Ley duramente criticada por la izquierda por razoSeguridad Ciudadana y
nes formales y de contenido. Se trata de un “pacondiciones en que se desarrollan
quete de asuntos” de variada naturaleza que el
las actividades productivas.
Poder Ejecutivo considera de urgente resolución.
Ley 17.243
Entre ellos figuran algunos relacionados con la
seguridad pública. Se trata del aumento de las
penas para algunos delitos, lo que favorecerá la
“inflación” sostenida de la población carcelaria.
Diez años de ratificación de
2000 Severa crítica de ONGs nacionales e internaciola Convención de los Derechos
nales a propósito de la inadecuación del Código
del Niño
del Niño vigente y de la no promulgación de uno
nuevo en armonía con la Convención.
Violencia doméstica. Ley 17.514
2002
En 1998 se instala una comisión para estudiar un
Sistema de Detección, Prevención y Atención a la
Violencia Doméstica con integración institucional pública y fuerte presencia de la sociedad civil
organizada. A pesar del indudable peso del movimiento de mujeres en la promoción de esta
solución legal, el resultado no fue una ley para las
mujeres sino para la persona humana, abordando el tema desde el menoscabo de los derechos
humanos. Su implementación ha sido objeto de
resistencias e impugnaciones legales por parte de
sectores del Poder Judicial.
Defensa de la salud
2002 / En diciembre de 2002 la Cámara de Diputados
2004
reproductiva
aprueba (con 47 votos a favor y 40 en contra) un
proyecto de Ley que contiene un marco integral
de salvaguarda de derechos sexuales y reproduc-
218
Rafael Sanseviero / Graciela López Machin
Anexo I (cont.)
Hitos en las políticas de Seguridad Ciudadana
Hito
Fecha
Trabajo sexual. Ley 17.515
2002
Comisionado parlamentario.
Ley 17.684
2003
Prisión preventiva. Ley 17.726
2003
Fuente: Elaboración propia.
Detalles
tivos entre los que se incluye la legalización del
aborto voluntario hasta los 90 días de gestación.
En mayo de 2004 el Senado rechaza el proyecto
(con 13 votos a favor y 17 en contra).
Se establece un marco normativo y regulatorio del
trabajo sexual. Se trata de una Ley que: a) reconoce
la condición de trabajadora/es a aquellas personas que “habitualmente ejercen la prostitución
recibiendo a cambio una remuneración en dinero
o en especie”, lo que supone el goce de los beneficios sociales acordados a los trabajadores en Uruguay; b) incluye un conjunto de disposiciones y
apreciaciones de naturaleza discriminatoria basadas en razones de orden público y moral.
Se instituye la figura del comisionado parlamentario con el cometido de asesorar al Poder Legislativo en su función de control del cumplimiento
de la normativa constitucional, legal o reglamentaria y de posconvenios internacionales, referidos a las personas privadas de libertad en virtud
de proceso judicial. Esta Ley fue unánimemente
aprobada pero hasta la fecha no ha sido cubierto
el cargo.
Se faculta a los jueces a establecer penas alternativas a la de prisión preventiva para determinados delitos y circunstancias.
219
Seguridad Ciudadana: la situación en Uruguay
Anexo II
Tasa de delitos y faltas (1990-2002)
Año
Contra la persona
1990
1996
2002
Contra la propiedad
Faltas
% Total
Lesiones
Homicidios
Sexuales
% Total
Hurtos
Rapiñas
Daños
30,4
37,8
59,8
23,3
22,2
26,5
6,5
6,5
6,7
25,9
29,2
31,3
21,9
22,3
31,2
17,1
16,3
23,3
8,1
16,9
26,0
17,1
15,6
27,2
7,9
5,6
6,0
– Homicidios y delitos sexuales por cada 100.000 habitantes.
– Contra la persona, lesiones, rapiñas y daños por cada 10.000 habitantes.
– Contra la propiedad, hurtos y faltas por cada 1.000 habitantes.
Fuente: Elaboración propia, ubicada en el Anuario Estadístico sobre Violencia y Criminalidad en el Uruguay
1990-2002, PSC-Ministerio del Interior.
Procesamientos judiciales (1990-2002)
Procesamientos por año de ocurrencia
Delitos
1990
1996
2000
Hurto
Rapiña
Homicidios
Violación
Atentado violento al pudor
Total
3.435
334
186
143
141
8.131
2.602
458
198
83
96
6.585
2.806
524
223
62
131
7.195
Fuente: Elaboración propia basada en el Anuario Estadístico sobre Violencia y Criminalidad en el Uruguay 19902000, PSC-Ministerio del Interior.
Detenciones, procesamientos e internaciones en el marco de la represión al
tráfico ilícito de drogas (1999-2004) (al 2/6/2004)
Detenidos
Procesados
Internados
1999
2000
2001
2002
2003
2004
195
65
*
579
151
3
1.815
333
6
1.765
275
10
1.736
279
11
480
109
9
* Las internaciones corresponden a menores intervenidos por la justicia competente.
Fuente: Dirección General de Represión del Tráfico Ilícito de Drogas-Ministerio del Interior.
Inhalantes
c
1.35,5
84
7.318,24
(I)
(II)
4
11.380,14
493.782,91
1999
44,9
738
5.289,6
(I)
(II)
5.872
143,25
15.352,08
805.843,14
2000
3,78
20
6.709,2
(I)
(II)
Fuente: Dirección General de Represión del Tráfico Ilícito de Drogas - Ministerio del Interior.
91
18.049,41
1.155.617,9
2001
2.385,7
31
6.605
(I)
(II)
12.133
3 ,5
33.753,53
903.469,13
2002
Incautaciones por tráfico ilícito de drogas (1999-2004)
a) Cifras tráfico internacional. b) Mercado interno. c) En gramos. d) En unidades. e) En dosis.
Heroínac
Hojas de coca
Hachisc
Cannabis plantasd
e
MDMA- éxtasisd
Sicofármacosd
Anfetaminasd
L.S.D.e
Crack
c
Cocaína
c
Marihuanac
Anexo II (cont.)
18
4.714
(I)
(II)
42.492,96
620.410,96
2003
44,75
22
4.182
(I)
(II)
632.771,63
2004
220
Rafael Sanseviero / Graciela López Machin
Seguridad Ciudadana: la situación en Uruguay
221
Anexo III
Resumen de información estadística acerca de la violencia doméstica
En 39% de los hogares uruguayos, niños, niñas y adolescentes sufren algún tipo de maltrato:
15% violencia física grave, 17% violencia física leve y 7% violencia psicológica (investigación
realizada por Unicef-Cifra, 1999).
La Línea Azul del Iname recibió 6.841 consultas por diferentes formas de maltrato hacia niños,
niñas y adolescentes en el periodo de febrero de 1999 a junio de 2003.
En 2001, Uruguay perdió 66 vidas por incidentes familiares que concluyeron con la muerte
intencional de una persona en el ámbito familiar con las siguientes puntualizaciones:
• 52 eran adultos (34 mujeres y 18 hombres) y 14 menores de edad (7 niñas y 7 niños),
totalizando 41 personas del sexo femenino y 25 del sexo masculino.
• La edad mínima de las víctimas fue el momento inmediato al nacimiento y los 84 años de
edad, lo que hace una media de edad de 35 años para las víctimas y de 38 años para los
victimarios.
• El lugar principal de esas muertes fue el hogar para 55 de las víctimas; 5 fallecieron en la
vía pública y 6 en otros sitios. En 35 casos el medio utilizado fue el arma de fuego, en 14
el arma blanca, en 10 los golpes, en 4 la asfixia y en 3 las quemaduras.
• Del total de víctimas, 21% fueron menores de edad. Entre niños y niñas, 10 fueron
ultimados por sus progenitores, dos por otros familiares y dos adolescentes por sus
parejas; el 78% de las víctimas presentaba especial vulnerabilidad, ya fuera por razones
de género o de edad, constituyendo un total de 52 personas.
• Uruguay comprobó así que cada 6 días falleció una persona, cada 9 días 1 mujer, adulta
o niña; cada 12 y 1/2 mujer en relación de pareja; cada 14 y 1/2 hombre, adulto o niño; y
cada 52 días 1 hombre en relación de pareja.
• Más de la mitad de las víctimas murió durante fines de semana y feriados, momentos en
que las familias suelen tener mayores instancias de convivencia.
Por lo menos 200 personas en el transcurso del año 2001 vivieron directa o indirectamente la
violencia en su máxima expresión por episodios de muerte vinculados a relaciones familiares
o de relaciones de pareja, presente o pasada.
Fuente: Investigación de la Dirección Nacional de Prevención Social del Delito del Ministerio del Interior:
Perfil de los incidentes familiares con víctimas fallecidas. Análisis estadístico y explicativo de la realidad uruguaya, año
2001, psicóloga Cristina Domínguez y (PT) asistente social Mariela Fernández. Publicada en internet:
<www.dnpd.gub.uy>.
222
Rafael Sanseviero / Graciela López Machin
Anexo IV
Procesamientos judiciales por sexo y edad según delitos (2001)
Total
Total
8.803
Hurto
3.120
Lesiones
966
Rapiña
571
Estafa
437
Homicidio
235
Encubrimiento
145
Estupefacientes
379
Falsificación de
documentos
225
Apropiación indebida
142
Atentado violento
al pudor
123
Atentado
93
Daño
120
Homicidio culposo
125
Delitos relacionados
con lib. cheq.
103
Violación
73
Ultraje público al pudor
31
Otros delitos
1.897
Hombres
Mujeres
18-25
26-35
36-50
51-70
7.998
2.943
908
553
322
211
127
308
805
177
58
18
115
24
18
71
3.921
2.065
351
417
63
88
65
155
2.300
699
275
104
131
63
49
128
1.887
293
240
47
183
49
24
73
637
62
88
3
54
27
6
22
58
1
12
181
107
44
35
32
29
65
37
91
54
35
20
1
2
122
89
115
114
1
4
5
11
21
46
68
25
23
27
33
37
44
16
15
41
31
3
4
19
4
1
73
91
31
1.703
30
10
25
9
452
24
26
8
571
37
25
8
647
28
14
5
216
4
1
1
12
194
+ de 70
6
8
1
1
3
Fuente: Poder Judicial. Elaborado por la División de Planeamiento y Presupuesto basado en datos del
Instituto Técnico Forense.
Procesamiento por aplicación de la Ley de Seguridad Ciudadana por grandes
áreas y sexo, según delito (2001)
Delitos
Total
Riña en espectáculos públicos y
competencias deportivas
Rapiña con privación de
libertad y copamiento
Receptación
Porte y tenencia de armas
Falsificación de C.I. y pasaporte
Violencia doméstica
Total
Montevideo
Resto del país
Hombres
900
300
600
832
68
5
5
–
24
471
9
12
79
46
633
26
21
101
5
43
–
11
9
5
51
676
26
32
110
Nota: Datos válidos al 3/5/2002.
Fuente: Poder Judicial-Instituto Técnico Forense.
27
205
17
20
31
Mujeres
223
Seguridad Ciudadana: la situación en Uruguay
Anexo IV (cont.)
Procesamientos judiciales por edad y sexo según delitos (2001)
% de población carcelaria femenina por años, Montevideo
(Comcar / Libertad / Cárcel de Mujeres)
Hombres
Mujeres
Total
Porcentaje
1990
1995
2004
1.474
33
1.507
2%
1.551
82
1.633
5%
3.341
195
3.536
5,5%
Fuente: Elaboración propia basada en Paternain; Inacri 2004.
224
Rafael Sanseviero / Graciela López Machin
Anexo V
% de mujeres y hombres reclusos por tramos de edad (1950-2004)
Edad
Mujeres (%)
Hombres (%)
1950
15-18
19-21
22-30
31-40
41-50
51-60
Más de 60
<30 años (%)
3,1
19
39,4
21,4
9
5,5
2,6
61,5
16,9
40
25,3
12,3
4,1
1,4
56,9
1978
18- 21
22-30
31-40
41-50
51-60
Más de 60
<30 años (%)
19,4
30,8
25,5
14,5
6,6
3,2
50,2
16,7
37,1
26,4
13,1
5,0
1,7
53,8
1988
18- 21
22-30
31-40
41-50
51-60
Más de 60
<30 años (%)
32,3
35,3
23,3
5,9
3,0
6,9
67,6
30,3
34,9
14,1
7,5
6,3
65,2
2004
Mujeres interior del paísa
Sin información
18 y 19 años
20-29
30-39
40-49
50-59
-60 y +
Edad promedio
<29 años (%)
10,26
5,13
30,77
30,77
15,38
5,13
2,56
33
40
Comcarb
2,11
17,66
48,75
18,86
8,28
2,78
1,55
27,9
66,41
Libertadc
2,9
6,94
62
19,6
6,5
1
0,5
27,3
69,05
a) Recluidas en cárceles departamentales. Se carece de información sobre las recluidas en la cárcel de Montevideo; b) Complejo Carcelario Santiago Vázquez; c) centro de reclusión situado en las proximidades de
la ciudad de Libertad.
Fuente: Elaboración propia basada en Paternain; Inacri 2004.
225
Seguridad Ciudadana: la situación en Uruguay
Anexo V (cont.)
% de mujeres y hombres reclusos por tramos de edad (1950-2004)
% de mujeres sobre total de población reclusa a septiembre de 2003
Total población reclusa al 30/9/2003
Mujeres en el interior
Cárcel de mujeres (Montevideo)
% de mujeres
Fuente: Inacri 2003.
7.076
193
195
5,48
226
Rafael Sanseviero / Graciela López Machin
Anexo VI
Adolescentes, infracción, justicia de menores y DDHH
Datos
Algunas características de los adolescentes intervenidos en el sistema Interj
(Instituto de Rehabilitación Juvenil).
Edades
<18
18
17
16
15
14
13
12
>11
(%)
13
20
26
20
12
4
2
1
2
De los casos, el 95% tiene más de 14 años y la franja donde se produce el mayor número de intervenciones
se sitúa entre los 16 y 18 años (66%).
Composición de los hogares
Familias:
Sin padre ni madre
Extendida
Nuclear reconstituida
Monoparental
Sin datos
Nuclear
(%)
6
8
15
18
26
27
La familia nuclear o extendida (formada por los padres y algún otro familiar) constituye el 35% de los
casos, y junto con la familia nuclear reconstruida, alcanza el 50%. Las familias monoparentales o sin padre
ni madre alcanzan el 24%. Como dato especial se destaca que, en los núcleos de convivencia, la ausencia
de padres alcanza el 33% de los casos y la ausencia de madres el 8%.
Ocupación de las madres
(%)
Sin datos
Servicios y obreros
Ama de casa
Desocupada
Trabajo informal
Trabajo administrativo
Comerciante o independiente
Profesionales/gerencial
Jubilado o pensionista
Otras
39
22,5
20
4,1
2,3
2
2
0,3
0,8
7,5
La criminalización de la juventud está dada por el hecho de que los jóvenes con problemas penales
provienen en su mayoría de hogares con acceso precario al mercado de empleo.
Seguridad Ciudadana: la situación en Uruguay
227
Anexo VI (cont.)
Adolescentes, infracción, justicia de menores y DDHH
Infracciones
(%)
Rapiña
Hurto
Homicidio
Lesiones
Tentativa de hurto
Violación
Tráfico de drogas
Otras infracciones
40,5
26,96
8,02
6,3
4,44
2,23
0,19
11,63
Es claro el predominio de los delitos contra la propiedad como rapiña, hurto, tentativa de hurto (70%),
frente a delitos más violentos como homicidio, violación y lesiones (16%).
Clasificación de bienes jurídicos lesionados por las infracciones adolescentes (%)
1994-1995
Propiedad
Persona física
Vida
Orden público
Drogas
Otros
85
9
3
3
1997-2000
81
9
6
1
1
2,5
Entre ambos periodos, los delitos contra la propiedad van del 85% al 81%. Se destaca que el 70% de las
rapiñas son cometidas sin utilización de armas de fuego.
Asimismo, se indagó en la naturaleza de los bienes afectados en los delitos contra la propiedad y los montos
obtenidos por los adolescentes infractores. En la mayoría de los casos se sustraen objetos, especialmente en
la vía pública, mediante la modalidad de arrebato, descuido o rapiña (en estos casos se trata mayoritariamente de zapatos deportivos (¿championes?), chaquetas, camperas, relojes, bicicletas). En cuanto a los
montos sustraídos, ya se trate de bienes, dinero, o de bienes y dinero, los porcentajes fueron:
1994-1995
< $ 1.000
$ 1.001 - 3.000
$ 3.001 - 7.500
> $ 7.500
43
25
17
15
1997-2000
52
24
13
11
Del análisis de la afectación económica puede afirmarse que, en su mayoría, se trata de infracciones de
montos relativamente bajos que no dan cuenta de actividades planeadas, organizadas ni sofisticadas y,
en general, son realizadas en forma espontánea con otro u otros reunidos en forma ocasional.
228
Rafael Sanseviero / Graciela López Machin
Anexo VI (cont.)
Adolescentes, infracción, justicia de menores y DDHH
Conclusiones
1. No es verdad que la edad del delincuente disminuye y al mismo tiempo aumenta la violencia ejercida
en sus actos.
2. No es verdad que la justicia de menores no aplica penas. Por el contrario las intervenciones son
crecientes.
3. Los adolescentes excluidos son los seleccionados por el sistema penal juvenil.
4. Hay un aumento creciente de la judicialización por infracción.
5. Hay una tendencia lineal de crecimiento de las privaciones de libertad a menores, a pesar de los
compromisos internacionales suscritos por Uruguay.
6. Las infracciones más violentas (homicidios y violación) cometidas por adolescentes no han experimentado aumento.
7. Aumenta la criminalización de menores por infracciones contra la propiedad, que es el bien jurídico
más afectado por los jóvenes.
8. La reincidencia es un resultado frecuente luego de la imposición de penas con privación de libertad.
Es menor cuando se aplican penas de libertad asistida.
9. Se mantiene la inadecuación de la justicia juvenil a la Convención de los Derechos del Niño.
10. Son frecuentes las detenciones policiales ilegales, inconstitucionales y arbitrarias.
11. Se desconoce el principio de proporcionalidad o prohibición del exceso a propósito de los jóvenes
infractores.
Fuente: Investigación sobre las infracciones juveniles y las sanciones judiciales aplicadas a adolescentes en Montevideo, Unicef (2003) y la ONG, Defensa de Niños y Niñas Internacional.
229
Seguridad Ciudadana: la situación en Uruguay
Anexo VII
Ingresos carcelarios de hombres según “profesión”
(1950-1978-1988) (%)
Empleados
Comerciantes
Choferes
Militares y policías
Peones y jornaleros
Sin profesión
Otros
1950a
1978b
1988c
3,1
7,2
2,0
2,2
71,3
12,0
2,9
16,7
3,1
19,4
6,0
17,2c
39,4
23,6
24,5c
27,5
20,1
a) Datos nacionales; b) datos solo de Montevideo; c) incluye solo jornaleros.
Fuente: Paternain.
Anexo VIII
Población total de Uruguay por sexo según grupos de edad (al 30/6/2002)
Grupos de edad
0-4
5-9
10-14
15-19
20-24
25-29
30-34
35-39
40-44
45-49
50-54
55-59
60-64
65-69
70-74
75-79
80-84
85-89
90-94
95 o más
Total
Hombres
Mujeres
3.360.868
267.934
281.373
271.077
269.716
258.198
238.610
227.971
223.897
211.340
192.403
175.377
155.873
141.698
132.302
120.105
89.592
56.277
30.312
12.201
4.612
1.627.129
136.240
143.607
137.914
137.070
130.336
119.278
113.090
109.896
103.089
93.467
84.373
74.093
65.542
58.988
50.568
35.389
20.102
9.486
3.447
1.154
1.733.739
131.694
137.766
133.163
132.646
127.862
119.332
114.881
114.001
108.251
98.936
91.004
81.780
76.156
73.314
69.537
54.203
36.175
20.826
8.754
3.458
Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas: <www.ine.gub.uy>.
42.219.501
49.009.719
54.330.870
56.499.725
61.043.609
69.743.566
1997
1998
1999
2000
2001
2002
3.891.589
3.791.611
3.565.056
3.406.809
3.107.307
2.515.314
2.013.224
Presupuesto
Ministerio del
Interior (total
en miles de
pesos uruguayos)
5,57
6,21
6,30
6,27
6,34
5,95
6,07
%
15.40
12.68
11.73
11.00
10.17
8.89
7.50
Promedio
anual de
cotización
en dólares
252.700.584
299.022.949
311.684.228
305.536.578
282.937.457
282.712.848
268.429.866
Total
Ministerio
del Interior
en dólares
2.365.557
2.270.420
2.172.624
2.060.515
1.978.832
1.679.885
1.372.112
Costo del
personal (en miles
de pesos uruguayos)
1.358.979
1.364.030
1.273.108
1.218.349
1.032.741
750.275
594.315
167.053
157.161
119.324
127.945
95.734
85.154
46.797
Otros gastos de
Inversiones
funcionamiento (en miles
(en miles de
de pesos uruguayos)
pesos uruguayos)
Distribución presupuesto Ministerio del Interior
Cuadro comparativo entre gastos totales del Estado y del
Ministerio del Interior (1996-2002)
Fuente: Elaboración propia basada en información de la Contaduría General de la Nación y del Banco Central del Uruguay.
33.152.179
1996
Presupuesto
General de la
Nación (total
en miles de
pesos uruguayos)
Anexo IX
230
Rafael Sanseviero / Graciela López Machin
Seguridad Ciudadana: la situación en Uruguay
231
Anexo X
Perfil de las actividades de la Junta Nacional de Drogas
de la Presidencia de la República
• I Congreso Iberoamericano de Trastornos Adictivos.
• Cierre de Actividades 2003.
• Nueva encuesta sobre consumo de drogas en estudiantes de enseñanza media.
• I Jornadas del Servicio de Farmacodependencia del Hospital Maciel.
• Videoconferencia nacional desde Paysandú: Educación en habilidades para la vida en
ámbitos educativos institucionales y entornos comunitarios.
• 8º Congreso Mundial de sida.
• Plan de Drogas 2004 para la Educación.
• Llamado a aspirantes: consultor en el área epidemiológica.
• Foro de Acá 2003.
• I Simposio Iberoamericano de Trastornos Adictivos.
• Seminario “Drogas y Exclusión Social”.
• Proyecto: “Colonia da la vuelta al mundo diciendo No a las Drogas”.
• Seminario sobre drogas en Maldonado.
• Seminario sobre drogas, educación y periodistas.
• Curso de capacitación para personal y docentes del CES y el CETP.
• Combate del lavado de dinero, desde el sistema judicial.
• Programa Calidad de Vida en el Trabajo.
• Drogas: haciendo posible lo imposible.
• Curso de capacitación en la “problemática del consumo de drogas” (equipo V).
• Curso de capacitación en la “problemática del consumo de drogas” (equipo IV).
• Curso de Capacitación en la “problemática del consumo de drogas” (equipo III).
• Curso de capacitación en la “problemática del consumo de drogas” (equipo II).
• Curso de capacitación en la “problemática del consumo de drogas” (equipo I).
• Conferencia: “Aspectos médico-toxicológicos de las drogas”.
• Videoconferencia: “Uso de drogas legales e ilegales”.
• Prevención del abuso de drogas y VIH/sida.
• Lanzamiento de la Junta Departamental de Drogas de Flores.
• San José crea su Junta Departamental de Drogas.
• Teleconferencia: curso de capacitación.
• Día Internacional contra el Abuso y el Tráfico de Drogas.
• Programa Kairós.
• Naciones Unidas: premio a la sociedad civil.
• Tacuarembó: la localidad procura crear organismo de lucha contra adicciones.
• Rivera: Día Mundial sin Humo de Tabaco.
• Organismos del Estado buscan consensos en materia de drogas.
• Donación del Centro Japonés para la prevención del abuso de drogas.
• Maestría iberoamericana en drogodependencias.
• La Aventura de la Vida en el litoral I.
• Prevención en drogas llega a 15.000 escolares.
• Competencia internacional: “Déjalo y gana 2002”.
• La Aventura de la Vida en el litoral.
• El Abrojo: Programa de Actividades 2002.
• Drogas: capacitación.
• Consumo de drogas y su incidencia en el trabajo.
• Problemática del uso de drogas en cárceles.
232
Rafael Sanseviero / Graciela López Machin
Anexo X (cont.)
Perfil de las actividades de la Junta Nacional de Drogas
de la Presidencia de la República
• Encuentro: drogas en la infancia y adolescencia.
• “La Aventura de la Vida”: un aporte a la promoción de hábitos saludables de vida.
• Investigación sobre consumo de cocaína y derivados.
• Seminario: Solidaridad y Participación. Ciudadanía en la Lucha contra el sida.
• Videoconferencia: presentación.
• Videoconferencia: Día Mundial de Lucha contra las Drogas.
• Posgrado de Especialización en Drogodependencia.
• Guía “Para que hablemos sobre drogas”.
• Proyecto regional sida y Drogas.
• Actividades de capacitación de El Abrojo.
• Fortalecimiento del BROU contra el lavado de activos.
• Becas para maestría iberoamericana en drogodependencias.
• Campaña: Prevención de dopaje en el deporte.
• Drogas: más información, menos riesgos.
• Prevención del consumo de alcohol en conductores: “Ceda el Volante”.
• Inauguración: Centro de referencia en drogas.
• Videoconferencia: Aspectos ético-jurídicos del consumo problemático de drogas.
• Rivera: Reducción de la Demanda de Drogas.
• JDD Colonia. Lanzamiento 22/10/2002.
• Ponencia de la videoconferencia del 9/10/2002.
• Videoconferencia: Aspectos Psiquiátricos y Psicológicos del Uso Problemático de las Drogas,
9/10/2002.
• “Tabaquismo: consumo en el ámbito de la enseñanza media”, 7/10/2002.
• Organizaciones gubernamentales implementan estrategias comunes en materia de drogas.
• Resumen de teleconferencia Nº 20020814.
• Resumen de teleconferencia Nº 20020710.
• Jornada sobre prevención y tratamiento de las adicciones.
• Jornada sobre prevención y tratamiento de las adicciones.
• Jornada sobre prevención y tratamiento de las adicciones.
• Lanzamiento de la Junta Departamental de Drogas de Maldonado.
Fuente: <www.presidencia.gub.uy>.
Seguridad Ciudadana: la situación en Uruguay
233
Anexo XI
Propuestas de la izquierda en Seguridad Ciudadana
III Congreso Extraordinario del Frente Amplio “Alfredo Zitarrosa”, 20, 21 y 22 de
noviembre de 1998
– La Seguridad Ciudadana preocupa en forma creciente a la población; en particular a la de
menores recursos, sin posibilidad de protegerse mediante rejas, alarmas, guardias
privados o de atenuar las consecuencias de los delitos a través de seguros o del respaldo
económico propio. Más allá del condenable sensacionalismo con que manejan la cuestión
algunos medios de comunicación y de la prédica de algunos voceros de la derecha que
explotan el tema buscando un mayor control social, debemos reconocer el problema y
enfrentarlo, sabiendo que la realidad actual es el resultado de un largo proceso de
deterioro social donde confluyen causas económicas, sociales y culturales.
– No existen recetas mágicas que aseguren soluciones fáciles y rápidas, pero, a partir de una
jerarquización de la prevención del delito a través de políticas sociales y económicas que
mejoren el salario y el empleo y enfrenten la problemática de la marginalidad y la pobreza,
también debemos articular una respuesta de corto plazo, para lo cual debemos impulsar
la superación de la gestión policial y una modificación al régimen de sanciones.
– El instituto policial deberá ser transformado, dignificando su función, recreando los
puentes necesarios entre él y el resto de la sociedad, mejorando sus salarios, combatiendo
la corrupción interna, adecuando leyes y reglamentos que lo rigen, dotándolo de equipos
adecuados –en especial en armamento y medios de comunicación y transporte–, tecnificando y modernizando métodos de investigación y manteniendo al personal con un nivel
de instrucción y entrenamiento superior al actual.
– Respecto al régimen de sanciones, se deberá impulsar el régimen de medidas alternativas
a la prisión preventiva; se deberá abordar el tema carcelario, quitando las cárceles de la
órbita del Ministerio del Interior, evitando el hacinamiento de los reclusos y promoviendo el estudio y el trabajo de los mismos. Y por último se deberá facilitar la reinserción
social del ex-recluso, en particular su reinserción laboral.
Documentos del IV Congreso “Héctor Rodríguez”.
Propuesta de grandes lineamientos programáticos para el gobierno 2005-2010 porque
entre todos otro Uruguay es posible
21 y 22 de diciembre de 2003
– La seguridad ciudadana es un derecho humano, aunque se ha convertido en un problema
nacional. Sin perjuicio de entender que el delito tiene múltiples causas, no es posible
eludir la responsabilidad del Estado en arbitrar soluciones teniendo en cuenta que éstas
dependen de la capacidad para concertar acciones con la sociedad, y del éxito de las
políticas que aseguren crecientes grados de integración social.
– Se promoverá una policía profesional dignificando la función policial, reafirmando su
papel de auxiliar de la justicia.
El otro programa. Bases programáticas - Proyecto alternativo
Capítulo Seguridad Pública
La seguridad ciudadana preocupa en forma creciente a la población; en particular a la de
menores recursos, sin posibilidad de protegerse mediante rejas, alarmas, guardias privados,
o de atenuar las consecuencias de los delitos a través de seguros o del respaldo económico
propio. Más allá del condenable sensacionalismo con que manejan la cuestión algunos
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Rafael Sanseviero / Graciela López Machin
medios de comunicación y de la prédica de algunos voceros de la derecha que explotan el
temor buscando un mayor control social, debemos reconocer el problema y enfrentarlo,
sabiendo que la realidad actual es el resultado de un largo proceso de deterioro social donde
confluyen causas económicas, sociales y culturales. No existen recetas mágicas que aseguren soluciones fáciles y rápidas, pero, a partir de una jerarquización de la prevención del
delito a través de políticas sociales y económicas que mejoren el salario y el empleo y
enfrenten la problemática de la marginalidad y la pobreza, articularemos respuestas de
corto plazo.
La seguridad ciudadana no se conseguirá por la vía de crear nuevos delitos o de agravar las
penas, como se ha hecho hasta ahora. Desarrollaremos una nueva política criminal que
terminará con la selectividad del sistema penal que hoy se orienta preferentemente hacia los
sectores más carenciados y enfrentará con medios idóneos los delitos de cuello blanco, la
corrupción, el narcotráfico, los delitos económicos y las bandas internacionales.
El instituto policial deberá ser transformado, dignificando su función, recreando los
puentes necesarios entre él y el resto de la sociedad, mejorando sus salarios, combatiendo
la corrupción interna, ajustando las leyes y reglamentos que lo rigen, dotándolo de equipos
adecuados –en especial en armamento y medios de comunicación y transporte–, tecnificando y modernizando métodos de investigación y manteniendo al personal con un nivel de
instrucción y entrenamiento superior al actual. El objetivo será la superación de la gestión
policial. Respecto al régimen de sanciones, se impulsará un sistema de medidas alternativas
a la prisión preventiva; se abordará el tema carcelario, buscando quitar a las cárceles de la
órbita del Ministerio del Interior, evitando el hacinamiento de los reclusos y promoviendo
el estudio y el trabajo de los mismos. Y por último se deberá facilitar la reinserción social del
ex-recluso, en particular su reintegro a la vida laboral.
Plan de atención interinstitucional a los ciudadanos en situación de extrema
pobreza y de marginalidad
Análisis y definición de transferencias de subsidios y aportes presupuestales o extrapresupuestales a los efectos de:
• atender ausencia o carencia de vivienda y regularizar asentamientos marginales;
• implementar plan de seguridad alimentaria básica;
• fortalecer los espacios de socialización de niños y adolescentes sobre la base del sistema
educativo y la educación física;
• elaborar un plan de soporte interinstitucional ante el abandono total o parcial y la
violencia doméstica;
• asegurar la cobertura de la seguridad social para todos los niños independientemente de
la situación laboral de los padres;
• dar cumplimiento al Artículo 37 de la Ley 16.707, implementando el funcionamiento de
las “comisiones honorarias de promoción de la infancia en situación de riesgo” en cada
departamento;
• creación de un fondo para posibilitar su eficaz funcionamiento.
El instituto policial
Se creará una comisión con la participación de partidos y de organizaciones vinculadas al
quehacer policial que estudie una reestructura del instituto y formule recomendaciones
para la modificación de su Ley Orgánica y de los Reglamentos que la rigen.
Entre otras necesidades deberá tener en cuenta:
• Reformular los cometidos del instituto.
• Dar nuevo destino a tareas que son ajenas a las funciones policiales propiamente dichas.
Seguridad Ciudadana: la situación en Uruguay
235
• Modificar las políticas de ingreso.
• Reestructurar los planes de formación profesional.
• Reformar el Estatuto Policial restableciendo su característica civil limitando la disciplina
militar a determinados cuerpos.
• Modificar el régimen de promoción y ascenso.
• Establecer nuevo organigrama orientado por un criterio descentralizador del funcionamiento.
Medidas económico-sociales
• Descentralizar el funcionamiento de la Dirección de Investigaciones creando equipos
zonales particularmente en Montevideo y Canelones.
• Extender y dimensionar adecuadamente la actuación de la policía técnica en los procesos
de investigación.
• Descentralizar en bases el servicio de radio-patrulla en Montevideo.
• Recuperar para la función ejecutiva el máximo de funcionarios de formación policial.
• Asignación de un rol nacional efectivo para la Dirección Nacional de Prevención del
Delito.
• Extender la experiencia de la Comisaría de Menores y la Comisaría de la Mujer al interior
del país.
• Estudiar y poner en práctica medidas tendientes a modificar la relación entre la policía
y la sociedad civil.
• Convertir la Fiscalía Nacional de Policía en un cuerpo especialmente seleccionado que
cumpla las funciones de policía interna.
• Mejorar la regulación legal y reglamentaria de la policía privada.
Sistema carcelario
Para avanzar en el cumplimiento del mandato constitucional de buscar la reeducación, la
aptitud para el trabajo y la profilaxis del delito en procesados y penados se propone:
• Aprobar el proyecto de Ley referido a medidas alternativas a la prisión preventiva y
penas alternativas a la reclusión, que cuenta con media sanción, actualmente, a consideración del Senado.
• Impulsar el tratamiento y la aprobación del proyecto “Instituto Nacional de Rehabilitación”, por el cual se crea éste como servicio descentralizado sacando las cárceles de la
órbita del Ministerio del Interior.
• Iniciativas a corto plazo del sistema carcelario, tomando como base la propuesta elaborada por la Comisión Honoraria de Mejora del Sistema Carcelario.
• Promover y asegurar la posibilidad de trabajo y estudio en las cárceles brindándoles
protección social a quienes trabajen.
• Estudiar la aplicación en nuestro país de leyes vigentes en otros Estados, en las que por
cada tres días de trabajo o estudio de los reclusos se les descuenta un día de pena.
• Creación del Hospital Penitenciario, con especial atención hacia un sector especializado
en psiquiatría.
Medidas complementarias
a) Habilitar la creación de un pequeño equipo investigador al servicio de los juzgados
penales o fiscalías disponiendo los recursos necesarios.
b) Fortalecimiento de la credibilidad del sistema político e institucional.
236
Rafael Sanseviero / Graciela López Machin
c) Tratamiento y aprobación de la Asamblea General de la llamada “Ley Cristal”.
d) Implementar medidas que posibiliten la eficacia en la investigación policial y judicial de
los delitos llamados “cuello blanco” que determina importantes perjuicios económicos
para el país y sus habitantes.
e) Defender el poder adquisitivo de la población combatiendo la usura y aprobación de la
Ley que combate este tipo de práctica delictiva.
f) Defensa y protección de la víctima, incorporando medidas de protección de víctimas,
testigos y denunciantes.
g) Aprobación del proyecto “Defensoría Nacional de víctimas de la violencia sexual y
doméstica”, hoy a estudio del Senado con media sanción.
h) Desarrollo de la promoción y prevención en salud mental.
i) Creación de una comisión honoraria con el objeto de actualizar el plan nacional de salud
mental, de efectuar recomendaciones sobre su puesta en práctica y elaborar proyecto de
Ley de salud mental.
j) Atención especial a los fenómenos de alcoholismo y drogadicción, de importante incidencia en los problemas de seguridad.
k) Instrumentación de un plan de redimensionamiento de la educación física y el deporte en
Uruguay.
l) Modificación de la política de recursos utilizando con racionalidad mecanismos presupuestales y extrapresupuestales para asegurar ingresos decorosos al funcionario, atender
su problemática de vivienda y dignificar su función.
Fuente: Elaboración propia basada en información publicada en internet: <www.ps.org.uy>.