Tribunal de Contas da União
Número do documento:
AC-0072-15/00-P
Identidade do documento:
Acórdão 72/2000 - Plenário
Ementa:
Representação formulada por unidade técnica do TCU. Possíveis
irregularidades praticadas pelos Municípios de Guarapuava PR e
Araucária PR. Aplicação de recursos do SUS. Cobrança elevada de
atendimentos de enfermagem. Cobrança sistemática de procedimentos de
visita de inspeção sanitária. Consultas médicas cobradas com utilização
de código mais oneroso. Cobrança indevida de atendimentos de saúde
básica. Orientações da Secretaria Estadual de Saúde do Estado do PR
contrárias às normas do Ministério da Saúde. Conhecimento. Procedência
parcial. Multa.
Grupo/Classe/Colegiado:
Grupo II - CLASSE VII - Plenário
Processo:
550.250/1997-2
Natureza:
Representação
Entidade:
Entidade: Prefeitura Municipal de Guarapuava/PR e Prefeitura
Municipal de Araucária/PR
Interessados:
Responsáveis: Nizan Pereira Almeida (ex- Secretário Estadual de Saúde);
Cesar Roberto Franco (ex-Prefeito); e Edvino Kampa (ex-Prefeito)
Dados materiais:
ATA 15/2000
DOU de 10/05/2000
INDEXAÇÃO Representação; SECEX PR; SUS; Guarapuava PR; Araucária PR;
Município; Multa; Cobrança; Inspeção de Saúde; MSD; Consulta; MSD;
Legislação;
Sumário:
Representação formulada por Unidade Técnica. Irregularidades na
aplicação de recursos do SUS. Inobservância de tabelas expedidas pelo
Ministério da Saúde, por orientação da Secretaria Estadual de Saúde.
Incompetência da Secretaria Estadual para expedir tais orientações,
visto o Estado não estar classificado como Gestão Plena, nos termos
disciplinados pelo Ministério da Saúde, à época do ocorrido. Audiência.
Acolhimento das justificativas apresentadas pelos ex-Prefeitos.
Rejeição das justificativas apresentadas pelo Secretário Estadual.
Multa. Autorização para cobrança judicial da dívida.
Relatório:
Cuidam os autos de Representação formulada pela Secex/PR decorrente de
matéria veiculada na imprensa acerca de irregularidade na aplicação dos
recursos do Sistema Único de Saúde ¿ SUS nos Municípios de
Guarapuava/PR e Araucária/PR.
2.Registrou a Unidade Técnica que em relação ao Município de Guarapuava
foram apontadas as seguintes irregularidades:
- produção e cobrança elevada de atendimentos de enfermagem,
especialmente nas unidades Boqueirão, Bonsucesso e Bela;
- cobrança sistemática de procedimentos de visita de inspeção sanitária
¿ cód. 026-4 ¿ em total muito superior ao total de visitas realizadas;
- consultas médicas, cujo código original é 040-0, cobradas sob código
041-8 (consulta com terapia), sendo essas últimas mais onerosa.
3.No que concerne ao Município de Araucária:
- consultas médicas, cujo código original é 040-0, foram cobradas sob
código 041-8 (consulta terapia), sendo as últimas mais onerosas;
- atendimentos de saúde básica cobrados indevidamente, por não terem
sido realmente realizados, na proporção de cinco para um, em relação a
cada consulta médica realizada.
4.Após realizadas diligências, foram encaminhadas cópia das Ações Civis
Públicas impetradas pelo Ministério Público contra os referidos
Municípios e dos Relatórios de Auditorias efetuados pelo Escritório do
Ministério da Saúde no Paraná e inspeção "in loco" pela Secex/PR com
vistas a ser verificada a continuidade ou não dos procedimentos
inquinados.
5.Consignando que tais procedimentos já haviam cessado e tendo em vista
os fatos referidos, a Unidade Técnica propôs a audiência dos
respectivos gestores municipais e do Secretário Estadual de Saúde à
época dos fatos.
6.Instados a se manifestar, remeteram as devidas justificativas, as
quais passo a sintetizar.
7.O Sr. Edvino Kampa, ex-Prefeito Municipal de Araucária/PR, deixou
consignado que:
- as irregularidades não se encontram quantificadas e nem discriminadas
devidamente em relação ao período em que o responsável respondeu pela
citada Prefeitura (01.01.93/31.12.96);
- não praticou qualquer conduta ilícita , tendo a inspeção realizada
pela Secretaria de Saúde evidenciado que a Secretaria Municipal de
Saúde observou rigorosamente as orientações recebidas da Secretaria de
Saúde do Estado do Paraná (Memorando-Circular nº 59/94, por meio do
qual as Secretarias Municipais foram orientadas a lançarem no código
41-8, consulta médica com terapia, tendo expedido, também, instruções
para cobrança de procedimento de vigilância com base no tempo
dispendido pelo profissional de saúde);
- o Ministério Público da União ajuizou Ação Civil Pública, em
tramitação, com questionamento de competência de juízo, anexando cópia
da contestação oferecida pelo Município solicitando a incorporação
daqueles argumentos à defesa ora apresentada;
- não houve qualquer violação de norma legal específica, já que se
desconhece qualquer regramento (com origem no art. 197 da C.F.) que
imponha observância obrigatória por parte dos Municípios de tabelas,
como a pretendida pelo Ministério Público no âmbitro da ação civil
pública mencionada;
- a Lei nº 8.080/90, como a própria denominação indica, não se
constitui em lei formal própria para a regulamentação, o controle e a
fiscalização das atividades de saúde pública; assim o detalhamento
requerido pelo órgão federal, por intermédio de portarias,
evidentemente, não traduz norma geral, legitimando-se, em conseqüência,
a ação do Estado, por meio de sua Secretaria de Saúde, para atuar
supletivamente;
- solicita o sobrestamento do julgamento, e inclusão do Secretário de
Saúde do Município e a realização de nova inspeção objetivando sanar as
omissões relativas à quantificação e discriminação das irregularidades
alinhadas; ou sua não culpabilidade por não ter participado dos atos
inquinados, restritos ao titular da Secretaria Municipal de Saúde e
autoridades dos órgãos estaduais e federais, a par da ausência de
qualquer previsão legislativa efetiva para sua caracterização; se
houver irregularidades, são de exclusiva responsabilidade do Estado do
Paraná, que por intermédio de sua Secretaria Estadual, expediu as
instruções e orientações.
8.Nas contestações judiciais anexadas aos autos discute-se,
principalmente, a competência das Secretarias Estaduais de Saúde em
expedir procedimentos e orientações de cobrança, pois a Lei nº 8.080/90
regulamenta que a competência da União limita-se à estabelecer normas
gerais; a competência da União para legislar sobre normas gerais não
exclui a competência suplementar dos Estados; inexistindo lei federal
sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa
plena, para atender as suas especificidades; e a superveniência de lei
federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que
lhe for contrário. Afirmam que a competência da União nesses casos,
pela Lei nº 8.080/90, diz respeito à regulamentação, fiscalização, e
controle das ações e serviços de saúde executados pelo Poder Público no
âmbito do SUS.
9.Quanto aos atendimentos básicos de saúde não terem sido realizados ou
serem contados numa proporção de cinco para uma consulta médica,
esclarece que os serviços foram efetivamente realizados, sendo que os
métodos de controle utilizados pelas Prefeituras restringem-se à
anotação de cada atendimento não médico, na forma de "chiqueirinhos"
pelos profissionais de saúde, salientando que os registros são
encaminhados, mediante faturas mensais, ao órgão regional de saúde, o
qual confere se estão de acordo com a programação mensal e os encaminha
a outros órgãos estaduais da área, que os consolidam e os remetem à
direção nacional do SUS. Relativamente à proporção referenciada,
esclarece que o gestor municipal aduziu que cada consulta médica gera,
em princípio, cinco atendimentos não médicos, sendo tais vinculações
meramente ilustrativas, refletindo antes uma média e não um
procedimento sistemático, como se depreende do documento nº 3, oriundo
da Secretaria de Saúde do Estado. Esta estipula que toda a produção
realizada nos itens que possuem programação, seja anotada, mesmo que
esteja superior ao quantitativo de procedimentos a eles destinados, uma
vez que o Sistema SAI/SUS efetua os cortes adequando-os ao limite da
programação.
10.Ainda em relação a essa contestação, esclarece o Município que outra
situação que gerou a gloza das despesas pelo relatório inquinado,
refere-se à cobrança de pré e pós consulta, visto que são resultante
das consultas médicas e não poderiam ser cobradas em separado. Essa
orientação não encontra respaldo nos ofícios datados de fevereiro de
1.994 e maio de 1.996, da Secretaria de Saúde do Estado, dirigidos aos
órgãos de saúde dos municípios de Araucária e Campo Limpo, pelos quais,
claramente, são orientadas aquelas Prefeituras a incluir a pré e após
consulta nos atendimentos não médicos, e que estariam previstos no
código 034-5.
11.Afirma que não existe lei formal que subsidie a regulamentação, a
fiscalização e o controle das atividades do SUS, sobressaindo o
pressuposto de que, à União (Ministério da Saúde), nos termos do §1º,
do art. 24 da CF cabe, exclusivamente, o estabelecimento de normas
gerais, e aos Estados, de acordo com o inciso XI do art. 17 da Lei nº
8.080/90, cabe estabelecer normas, em caráter suplementar, para o
controle e avaliação das ações e serviços de saúde, sendo que as
Tabelas do SUS não se constituem em normas gerais, pois eminentemente
detalhistas e mais próprias da esfera dos Estados. Assim, as
orientações da Secretaria de Saúde do Estado do Paraná em relação às
particularidades de operacionalização do sistema SUS, no que se referem
aos municípios, foram baixadas, precisamente, dentro de suas
prerrogativas constitucionais, inexistindo qualquer ilícito ou eiva de
imoralidade.
12.Anexou, também, a contestação do Estado do Paraná, na qual é
suscitado o princípio do federalismo (repartição de competência
material e administrativa entre os membros da Federação, obedecendo as
particularidades de cada região/município). Comenta o objetivo
descentralizante e participativo insculpido na Lei nº 8.080/90,
transcrevendo o seu art. 33, que dispõe: os "recursos financeiros do
SUS serão depositados em conta especial, em cada esfera de sua atuação,
e movimentados sob fiscalização dos respectivos Conselhos de Saúde"
13.Aduz que foi no exercício dessa diretriz que a Comissão de
Intergestores Bipartite, em sua 8ª reunião, discutiu proposta de pagar
todas as consultas médicas como consulta com terapia, a qual foi
aprovada pelo Conselho Estadual de Saúde do Paraná -¿CES/PR, sendo
legitimada pela sociedade, donde se conclui que não apenas atendeu ao
interesse público como ao legítimo interesse da sociedade, no sentido
de ter um efetivo e melhor serviço de saúde. Ressalta que a motivação
para a deliberação do CES/PR decorreu da situação de penúria, presente
em muitos municípios do Estado, que vinham, por longo período de tempo,
fornecendo medicamentos sem obter a necessária compensação por parte do
SUS. Os 371 Municípios do Paraná tem procurado, juntamente com o
Estado, utilizar os recursos em atividades contempladas e de acordo com
a Tabela, e de suprir com sacrifício e com recursos próprios as
deficiências do Sistema Único de Saúde.
14.Assevera que o ângulo da responsabilidade do Estado do Paraná, neste
caso, deve centrar-se, sobretudo, na legítima busca do cumprimento do
dever e na continuidade de prestação desse serviço público, para
atingimento do interesse da coletividade, manifestado, inclusive, pelo
órgão paritário (CES/PR), que emitiu a Resolução.
15.O Sr. Cesar Roberto Franco, ex-Prefeito de Guarapuava, alega que:
- em relação aos pontos questionados (produção e cobrança elevada de
atendimentos de enfermagem; cobrança sistemática de visitas sanitárias
em total superior ao total de visitas; e cobrança de consulta com
terapia), não há qualquer irregularidade ou responsabilidade que possa
ser imputada a ele ou ao Município;
- a auditoria levada a efeito apenas ressalva o número de
procedimentos, sem comprovar, ou mesmo apontar, que tais serviços não
tenham sido realizados pelas referidas unidades médicas; trata-se de
juízo estimativo, sem qualquer embasamento técnico que pudesse
questionar ou trazer dúvidas acerca da realização dos serviços;
- não foram considerados outros fatores que influenciaram no alto
número observado como: o número elevado de procedimentos coincide com
os meses de inverno, nos quais a procura por atendimento é maior; a
Secretaria Municipal tinha 15 enfermeiros, sendo que no período citado
alguns trabalharam em regime de plantão nas Unidades de Saúde 24 horas;
a sistemática de relatórios em 1994 registrava os procedimentos desses
profissionais em sua unidade de origem, número esse que era somado aos
procedimentos executados nos horários normais de trabalho, por isso
algumas unidades apresentavam uma produção de profissional de nível
superior proporcionalmente acima das demais;
- dependendo da demanda de uma unidade é normal a alocação de mais de
um enfermeiro visando a melhoria na oferta de serviços, em relação da
CIA "Boqueirão": impõe-se observar que tal unidade é uma das que se
apresentam com maior demanda dentro do Município;
- os profissionais enfermeiros responsáveis pela supervisão e
atendimento nas unidades de saúde jurisdicionadas ao seu Distrito
Sanitário registravam os seus procedimentos na sua unidade de origem;
- a assertiva de que o número de procedimentos de enfermagem
encontra-se elevado decorre do fato de que, à época, a consulta de
enfermagem constituía-se em rotina de atendimentos, fazendo que tal
número seja compatível com a proporção de 880 procedimentos por
enfermeiro;
- as unidades funcionavam diariamente nos horários das 07:00 às 21:00
horas ininterruptamente, sendo que a média de 880 procedimentos por
enfermeiro corresponde ao expediente comercial;
- em 1995 os números sofreram alterações devido às mudanças na
sistemática de plantões, pois alguns dos funcionários que os faziam
deixaram de fazê-lo, mudando o perfil qualitativo da produção da
unidade, além da reformulação dos relatórios de forma a possibilitar
uma melhor visualização dos atendimentos efetuados na unidade de saúde
24 horas;
- no que tange às visitas sanitárias, informa que o Município vinha
utilizando a forma de cobrança estabelecida pelo gestor estadual;
- as visitas domiciliares da parte dos profissionais de nível médio,
explicou que, com relação à cobrança de procedimentos 028-0 a partir de
março de 1995, tal fato se deve à orientação apregoada, visando
substituir o código 027-2, sendo que sua utilização a partir desse mês
está ligada à atuação dos Agentes Comunitários de Saúde do Município;
- quanto ao incremento das visitas domiciliares nos meses de novembro e
dezembro de 1994 e março de 1995, deve-se ao fato de a Secretaria
Municipal ter executado nesse período a 1ª fase da campanha de combate
à solitária (outubro a dezembro) e a 2ª fase, de março à abril,
salientando que o número de visitas foi consideravelmente maior que o
teto programado;
- a sistemática de cobrar as visitas sanitárias pelo tempo gasto em
cada uma é correto pois considera o tempo e a complexidade das
avaliações efetuadas nos procedimentos visitados, não podendo ter o
mesmo valor a visita realizada num estabelecimento hospitalar com área
de 800 m2 e outra em estabelecimento comercial com área de 50,00 m2,
onde o risco de contaminação epidemiológica é infinitamente menor;
- relativamente à cobrança de todas as consultas com o código de
consulta com terapia, salienta que foi orientação passada pela
Secretaria de Estado da Saúde, cuja decisão passou pelo crivo do
Conselho Estadual de Saúde do Paraná;
- a auditoria não foi criteriosa na medida em que considerou irregular
todos os atendimentos formalizados sob o código 041-8, não sendo
possível presumir que todos os atendimentos foram cobrados
equivocadamente, sem levar em consideração os serviços efetivamente
realizados sob a rubrica 041-8;
- impugna todos os valores apontados pela equipe de auditoria pelos
motivos acima mencionadas;
- todos os créditos foram depositados no Fundo Municipal de Saúde, ao
qual competia a autorização e o gerenciamento quanto à destinação dos
gastos efetuados, não havendo assim, desvio de finalidade e tampouco
juízo discricionário ou desvio de verbas por parte do responsável.
16.O Sr. Nizan Pereira Almeida, ex-Secretário Estadual de Saúde,
apresentou justificativas no sentido de que:
- em relação à expedição do Memorando Circular nº 59/94, esclareceu que
a determinação não partiu de sua pessoa, foi emitido e assinado pelo
Departamento de Serviços Ambulatoriais, por meio de sua Chefe Alba
Luiza Lopau, cumprindo a decisão tomada pelo Conselho Estadual de Saúde
que no uso de suas atribuições deliberativas, aprovou em caráter
provisório a proposta da Comissão Bipartite Estadual que permitiu a
cobrança ora questionada;
- a resolução entrou em vigor a partir da competência de fevereiro de
1994, sendo tornada sem efeito a partir de outubro do mesmo ano, por
deliberação do Conselho Estadual de Saúde;
- relativamente aos procedimentos de cobrança de visitas sanitárias de
acordo com o tempo despendido pelo técnico, esclareceu que o documento
de instrução técnica foi elaborado por técnicos do Departamento de
Vigilância Sanitária da Secretaria Estadual de Saúde em outubro de
1991. Nessa época não havia sido implantado no Paraná o SAI/SUS, não
havendo, portanto, a tabela de procedimentos que previsse o pagamento
de procedimentos de Vigilância Sanitária. A tabela SAI-SUS divulgada em
1992 bem como as subseqüentes até abril de 1994, em momento algum
definiram que a visita de Inspeção Sanitária deveria ser cobrada como
um procedimento, motivo pelo qual essa instrução permaneceu em vigor
neste período.
17.A instrução, após historiar os fatos, examinou a defesa nos
seguintes termos:
"IV ¿ DA ANÁLISE DAS JUSTIFICATIVAS
8.Analisando-se as justificativas apresentadas pelos responsáveis
chega-se à conclusão de que as irregularidades cometidas são
decorrentes de uma deliberação proferida pelo Conselho Estadual de
Saúde em 31.01.94, cujo teor encontra-se às fls. 59 a 66 e de
instruções não legítimas expedidas por setores específicos da
Secretaria de Estado da Saúde.
O ex-Secretário Estadual de Saúde, Sr. Nizan Pereira Almeida, procura
eximir-se das imputações dizendo que a deliberação foi transmitida às
prefeituras pela chefia do Departamento de Serviços Ambulatoriais e por
isso não lhe pode ser atribuída a responsabilidade pelas conseqüências
ocasionadas no âmbito dos serviços de saúde das Prefeituras de
Araucária e Guarapuava.
A Lei nº 8.080/90, art. 9º, inciso II, é taxativa quanto à atribuição
do Secretário Estadual de Saúde na direção do Sistema Único de Saúde no
âmbito estadual.
A Lei nº 8.142/90, art. 1º, § 2º, diz que as decisões do Conselho de
Saúde serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em
cada esfera de governo, do que se infere, é que ela seja atribuição do
Secretário Estadual de Saúde.
A decisão deliberativa do Conselho Estadual de Saúde, fls. 59 a 66,
certamente fora homologada pelo Sr. Nizan Pereira Almeida,
ex-secretário.
Assim sendo, as razões de justificativas apresentadas são insuficientes
para eximir da responsabilidade a ele imputada, através do descrito na
alínea "a" do Ofício 03-023/98-SECEX/PR, fl. 186.
Quanto ao disposto na alínea 'b', deste mesmo expediente, entendemos
que também são insuficientes as justificativas apresentadas, pois os
técnicos do Departamento de Saneamento e Vigilância Sanitária da
Secretaria Estadual de Saúde não possuíam prerrogativas para expedir
tais instruções e tampouco a própria Secretaria de Estado da Saúde os
possuía; é sabido que o administrador público só pode proceder de
acordo com o que a lei lhe autoriza, não restando, portanto, ao
Secretário de Saúde o poder para disciplinar a cobrança daqueles
procedimentos , de outra forma, só porque a lei não lhe proibia
expressamente de assim fazê-lo.
9.A responsabilidade imputada aos ex-Prefeitos de Araucária e
Guarapuava guarda relação de pertinência com os atos emanados sob a
responsabilidade do ex-Secretário Estadual de Saúde.
O ex-Secretário de Saúde não logrou êxito nas suas justificativas, fato
que coloca em situação de fragilidade os atos praticados pelos
ex-Prefeitos, visto que os mesmos tiveram por suporte normativo os atos
daquele responsável.
Por mais que se queira reconhecer que os prefeitos agiram de boa fé,
quando puseram em prática nas unidades de saúde municipais as
orientações emanadas do Conselho Estadual de Saúde e outras expedidas
por técnicos das respectivas, há que se ressaltar os seguintes
aspectos:
1º - o Conselho Estadual de Saúde não possuía atribuições para
expedição de orientação normativas e os técnicos que incorporaram essas
atribuições também não estavam legitimados a legislar;
2º - as prefeituras sabiam, pela prática cotidiana, que competia ao
Ministério de Saúde expedir as Tabelas de Procedimentos, bem como os
respectivos enquadramentos quanto aos seus valores e serviços neles
imputados.
Nesse sentido, parece-nos que não devem prosperar as justificativas
apresentadas pelos ex-Prefeitos acerca das respectivas irregularidades
que lhes são imputadas.
V ¿ CONCLUSÕES
10. Rejeitadas as razões de justificativas apresentadas pelos ouvidos,
resta-nos propor que se lhes aplique as penalidades administrativas
previstas na Lei nº 8.443/92. Observamos, no entretanto, que os atos
praticados pelos mesmos resultaram, em tese, prejuízos ao erário
federal e por isso assinalamos, já no trabalho inicial, fl. 167, com a
possibilidade de serem instauradas Tomadas de Contas Especial das
Prefeituras inspecionadas.
Salientamos que a instauração de Tomadas de Contas Especial poderão ser
dispensadas, uma vez que o Ministério Público Federal ajuizou Ações
Civil Pública contra os responsáveis ouvidos, visando recompor o erário
federal dos potenciais prejuízos por eles causados, conforme fls. 78 a
103 e 120 a 138.
Dessa forma, entendemos, s.m.j., que a responsabilidade civil será
alcançada através dos instrumentos acima citados.
11. Ante todo o exposto, propomos que este Tribunal adote as seguintes
providências:
11.1 ¿ sejam rejeitadas as razões de justificativa apresentadas pelos
Senhores Nizan Pereira Almeida, Edvino Kampa e Cesar Roberto Franco,
tendo em vista que os mesmos não elidiram as irregularidades que lhes
foram imputadas;
11.2 - seja aplicada aos responsáveis a penalidade prevista no art. 58,
inciso II, da Lei nº 8.443/92;
11.3 ¿ seja dada ciência ao Ministério Público Federal, Procuradoria da
República no Paraná, da decisão que este Tribunal adotar."
18.O Sr. Diretor diante das informações sobre a realização de
auditorias efetuadas pelo Escritório de Representação do Ministério da
Saúde no Paraná, opina, preliminarmente, pela realização de diligência
objetivando colher informações sobre a situação dos processos em
comento, inclusive sobre a possibilidade de serem instauradas as
devidas Tomadas de Contas Especiais.
19.Após cumprida a diligência, o processo volta a ser instruído com a
informação de que as auditorias efetuadas foram conduzidas pelo
Ministério Público Federal, nas quais atuara como perito, e uma vez
concluídos os trabalhos a Procuradoria oficiava a Regional do
Ministério da Saúde que procedia à cobrança dos valores devidos. Em não
ocorrendo o pagamento, o Ministério Público Federal ingressava com Ação
Civil Pública que objetivava a cobrança dos valores devidos ao
Ministério da Saúde, procedimento que automaticamente detinha o
andamento dos procedimentos administrativos de rotina, aguardando a
decisão judicial.
20.Entendendo que o juízo firmado pela Coordenação estadual não seria o
mais adequado ao caso, ante o princípio da independência das
instâncias, o Sr. Diretor dissente das propostas efetuadas e
manifesta-se no sentido de que:
"8. Diante dos exposto, com escusas por divergir da instrução proponho
que:
a. seja determinado à Coordenação Estadual do Ministério da Saúde no
Paraná que:
a.1. realize a competente ação de cobrança, inclusive instaurando a
competente Tomada de Contas Especial, se for o caso, contra o Sr. César
Roberto Franco, ex-Prefeito de Guarapuava, pelas irregularidades
apontadas no Relatório de Auditoria efetuada naquele município, para
subsidiar o Inquérito Civil Público nº 01/95 em trâmite na Procuradoria
da República no Paraná;
a.2. realize a competente ação de cobrança, inclusive instaurando a
competente Tomada de Contas Especial, se for o caso, contra o Sr.
Edvino Kampa, ex-Prefeito de Araucária, pelas irregularidades apontadas
no Relatório de Auditoria efetuada naquele município, para subsidiar o
Inquérito Civil Público nº 01/95 em trâmite na Procuradoria da
República no Paraná;
a.3. seja incluído como responsável solidário o Sr. Nizam Pereira
Almeida, ex-Secretário Estadual de Saúde, na cobrança efetuada contra o
Sr. César Roberto Franco na parte tocante à cobrança sistemática de
procedimento de visita de Inspeção Sanitária ¿ código 026-4, cujo
número superou o total de visitas efetivamente realizadas e nas
cobranças de consultas médicas pertinentes ao código 041-8, cujo código
original é 040-0, onerando o Ministério da Saúde, visto que desta forma
são incluídos procedimentos terapêuticos que não existiram; e
a.4. seja incluído como responsável solidário o Sr. Nizam Pereira
Almeida, ex-Secretário Estadual de Saúde, na cobrança efetuada contra o
Sr. Edvino Kampa na parte tocante à cobrança de consultas médicas
pertinentes ao código 041-8, cujo código original é 040-0, onerando o
Ministério da Saúde, visto que desta forma são incluídos procedimentos
terapêuticos que não existiram.
b. sejam encaminhados à CISET do Ministério da Saúde e à Coordenação
Estadual do Ministério da Saúde no Paraná cópias do Relatório e Voto
que vierem a ser adotados pelo Tribunal;
c. seja dada ciência à Procuradoria da República no Paraná da decisão
que o TCU vier a adotar; e
d. seja arquivado este processo ante a inexistência de contas para
juntada."
21.A Sra. Secretária acompanha as propostas alvitradas pelo Sr.
Diretor, com acréscimo de recomendação à Coordenação Estadual do
Ministério da Saúde no Paraná, no sentido de viabilizar o
encaminhamento pela Secretaria de Estado da Saúde/PR das ocorrências de
fraudes comprovadas relativamente às cobranças de atendimentos e
procedimentos indevidos aos Tribunais de Ética Médica dos Conselhos
Regionais de Medicina, como forma de imprimir um maior comprometimento
do corpo clínico credenciado ao SUS.
É o Relatório.
Voto:
Discute-se nos autos a impugnação de despesas efetuadas no Estado do
Paraná no âmbito do SUS. Para melhor posicionamento das questões
tratadas nos autos, passarei a abordar os principais pontos das defesas
apresentadas.
2.No que tange à defesa apresentada pelo Sr. Cesar Roberto Franco,
ex-Prefeito de Guarapuava/PR, tenho para mim, quanto ao elevado número
de procedimentos de enfermagem registrados em algumas das unidades de
saúde do referido Município, que assiste razão ao responsável quando
sustenta que a auditoria apontou apenas o excesso de procedimentos de
enfermagem, dentro da média por ela utilizada, presumindo que os
procedimentos excedentes não haviam sido realizados, já que não afirma,
categoricamente, que não houve a efetiva prestação dos serviços.
3.A média adotada pelo Escritório do Ministério da Saúde no Paraná para
amparar essa conclusão foi de 880 procedimentos por enfermeiros/mês,
compreendido num período de 8 horas diárias. Considerando que o
responsável informou que as unidades de saúde do Município trabalhavam
das 7:00 às 21:00 horas, ininterruptamente, temos aí um acréscimo de 6
horas/dia, o que eleva o número de procedimentos de enfermagem/mês
possíveis para 1.540, por profissional. Considerando, ainda, que
existiam unidades com plantão de 24 horas, cujos atendimentos eram
computados nas unidades de origens, teríamos: do período de 21:00 às
7:00 da manhã, mais 10 horas de trabalho, o que elevaria o número de
procedimentos, num turno de 24 horas para a unidade básica, para 2.640
procedimentos por profissional, se o ritmo de trabalho for constante.
Aumentando-se o número de enfermeiros lotados na unidade, poder-se-ia
aumentar o número de procedimentos da unidade. Os números de
procedimentos observados pela auditoria foram:
CIA Boqueirão 01 enfermeira ¿ 6.227 atos em 06/94 ¿ 3.783 em 06.95
CIA Bom Sucesso: 01 enfermeira ¿ 2.033 atos em 06/94 ¿ 1.408 em 06/95
CIA Bela: 1 enfermeira ¿ 1.398 atos em 06.94 ¿ 1.139 em 06/95
4.Dos números acima referidos, o que mais chama atenção é o primeiro
(6.227 atos), dentro dos cálculos por mim efetuado. Justificou o
ex-gestor que se tratou de mês de inverno quando a demanda pelos
serviços é maior; que houve a priorização de atendimentos por
enfermeiros; que a computação de plantões de enfermeiros nas unidades
24 horas se deu nas unidades de origens, o que foi aperfeiçoado em
1995, fato que teria diminuído os números relativamente ao exercício
seguinte, o que de fato ocorreu; e que o Distrito de Boqueirão é o que
registra maior demanda.
5.Ora, a auditoria realizada impugnou todos os procedimentos acima de
880 sem considerar as peculiaridade dos horários de funcionamento das
unidades de saúde; sem analisar o aumento de demanda ocasionada pelos
meses de inverno; e sem registrar quantos enfermeiros efetivamente
estavam prestando serviços naqueles meses (tomou apenas a lotação
normal de um enfermeiro, sem verificar a ocorrência de algum incremento
desses profissionais no período, como afirma o responsável). Observe-se
que a própria auditoria deixou consignado que o Sistema de Saúde do
Município de Guarapuava contava com uma estrutura "eficiente e eficaz,
desenvolvendo vários programas de promoção à saúde e prevenção de
doenças ao lado de ações curativas que são um modelo para o Estado e
para o País.", tornando perfeitamente possível a ocorrência dos fatos
afirmados pelo responsável. Logo, entendo que os argumentos são
pertinentes, e não há nos autos provas suficientes para demonstrar a
não execução dos serviços, razão pela qual acolho as razões de
justificativas apresentadas relativamente a esse ponto.
6.Quanto à cobrança sistemática de procedimentos de visita sanitária
por tempo despendido e não pelo número de visitas, embora considere
adequado o argumento apresentado quanto à pertinência desta sistemática
de cobrança, observo que sendo serviço pago pelo Ministério da Saúde,
dever-se-ia ter adotado a regra por ele estipulada, a não ser que o
próprio Estado assumisse o ônus da diferença de sistemática, o que não
ocorreu. Quanto a este ponto, ainda, entendo que a orientação dessa
cobrança partiu da própria Secretaria Estadual de Saúde, como veremos
mais adiante, quando forem analisadas as justificativas do Sr.
Secretário Estadual. Como havia uma orientação a nível estadual,
entendo, ainda, que os atos praticados tiveram amparo regulamentar, uma
vez que o gestor adotou procedimento que, partindo da Secretaria
Estadual, tinha a presunção de legalidade.
7.No que tange à cobrança de todas as consultas com o código de
consulta com terapia, assiste razão ao responsável quando alega que
foram impugnados todos os valores, sem se levar em consideração que
ocorreram, dentre essas consultas, aquelas que efetivamente foram
realizadas com terapia. Assim, considerando que a falha cometida, na
presunção levantada pela auditoria, leva à insuperável dificuldade de
quantificar tais procedimentos, passados 6 (seis) anos, pois demandaria
um exame minucioso de todos os prontuários médicos para se checar cada
consulta, não se mostrando racional ou factível um levantamento
completo ante a possibilidade de não existirem mais os registros das
consultas efetuadas nesse período, considero data vênia, onerosa e
inócua a instauração de tomada de contas especial com esse objetivo.
Quanto à responsabilidade pelo procedimento adotado, entendo que a
mesma deve ser atribuída, acima de tudo, ao Sr. Secretário Estadual de
Saúde que autorizou os atos e assentiu com a orientação firmada pelo
Conselho Estadual de Saúde e pelo Departamento de Serviço Ambulatorial.
Adoto a mesma posição quanto à questão das visitas de vigilância
sanitária. Nesse procedimento está presente a presunção de sua
legalidade por parte do gestor municipal, já que tal decisão poderia
ter resultado de acordo com o Ministério da Saúde, dentro de uma
repactuação dos valores das tabelas dos serviços prestados.
8.No que toca à defesa apresentada pelo Sr. Edvino Kampa, ex-Prefeito
Municipal de Araucária, dissinto do entendimento esboçado pelo
responsável quando afirma que o Ministério da Saúde não tinha
competência legal para fixar tabelas do SUS com abrangência nacional.
Por certo que a Constituição Federal propugnou pela descentralização
dos serviços de saúde e sua gestão local. Claro, também, que essa
descentralização não poderia ocorrer abruptamente, sem que as esferas
federais, estaduais e municipais estivessem preparadas para cumprir,
cada qual, seu papel, sob pena de se instalar um caos ainda maior no
sistema de saúde.
9.Assim, a Lei nº 8.080/90, ao disciplinar as atribuições de cada ente
federado, estipulou como competência da direção nacional do SUS, no
inciso XV do art. 16: " promover a descentralização para a Unidades
Federadas e para os Municípios, dos serviços e ações de saúde,
respectivamente, de abrangência estadual e municipal". Essa
descentralização extende-se, com certeza, ao seu aspecto financeiro.
Para tanto, o Ministério da Saúde expediu as Normas Operacionais
Básicas do Sistema Único de Saúde ¿ NOB ¿ SUS de 1991, 1992, 1993, e
1996, disciplinando os requisitos necessários para que Estados e
Municípios alcançassem condições de gestão avançada, semiplena e plena,
para então estarem capacitados a gerir os recursos repassados
diretamente, fundo a fundo, e não por serviços prestados, como foi
iniciado o processo de repasse de tais recursos.
10.A normatização expedida não só encontra amparo legal, como atende a
um legítimo interesse público, que é de assegurar saúde à população de
todo o país. Segundo informação colhida por mim junto à 4ª Secex, na
vigência da NOB 01/1993 e do Decreto nº 1.232/94 os repasses diretos do
teto financeiro foram implantados somente para os municípios
habilitados na condição de gestão semiplena. Durante sua vigência
nenhum Estado foi habilitado e apenas 143 Municípios foram considerados
semiplenos. Nos demais casos, o Ministério da Saúde continuou assumindo
o pagamento dos prestadores de serviços com base no confronto entre
serviços faturados e tabela nacional do SUS. O teto financeiro
determinava o total a ser repassado para os municípios habilitados,
independentemente das despesas. Nos não habilitados, o teto significava
apenas o total que podia ser pago e era constantemente remanejado pelo
Ministério para cobrir os déficits no pagamento de prestadores de
serviços.
11.Como o Estado do Paraná não se encontrava habilitado, não poderia
ter expedido normas que contrariassem aquelas definidas pelo MS, sob
pena de prejudicar os demais Estados da Federação. Não era o caso de
teto fixo, que permitisse ao Estado fixar valor de consulta mais alta,
sem que esse teto fosse reajustado no caso de atingimento. Na verdade,
pela não habilitação em uma das gestões estabelecidas pelo MS, seu teto
poderia ser elastecido em razão da demanda efetiva. Ou seja, quando o
Estado do Paraná elevou o valor da consulta com o fito de reerguer seu
sistema municipal de saúde, prejudicou outros estados que também
passavam pelas mesmas dificuldades, por estourar o orçamento
indevidamente, pela majoração de procedimentos de forma antiética e
contrária aos princípios de descentralização de recursos levado a cabo
pelo Ministério da Saúde, com amparo no art. 16, inciso XV da Lei nº
8.080/90.
12.Informou, ainda, a 4ª Secex que o Estado do Paraná só conseguiu sua
habilitação plena em outubro de 1999. Antes disso, não possuía
autonomia para fixar valores de procedimentos para serem arcados com
recursos do SUS, a menos que o próprio Estado assumisse a diferença.
Assim, não procedem os argumentos nessa linha expendidos pelo gestor
municipal. Sou pela sua não responsabilização em razão do colocado
quanto ao Sr. Cesar Roberto Franco, ou seja, pela presunção de
legalidade que norteavam as orientações expedidas pela Secretaria
Estadual de Saúde.
13.Quanto aos argumentos concernentes à proporção de cinco
procedimentos não médicos para cada consulta médica, no sentido de que
se trataram de vinculações meramente ilustrativas, e que os
procedimentos não médicos cobrados foram de fato realizados, observo
que não havendo o nexo quantitativo sido comprovado pela auditoria nos
autos (não existe uma proporção desses valores efetivamente
verificada), e sendo o fato resultante de interpretação de um ofício da
lavra do ex-gestor, que é agora esclarecido, acolho os argumentos
apresentados.
14.Quanto às justificativas encaminhadas pelo Sr. Secretário Estadual
de Saúde, acompanho o entendimento exarado pela Unidade Técnica. Não
pode o gestor se eximir da responsabilidade sobre portarias expedidas
durante sua gestão e na sua pasta. A presunção é de que o gestor estava
ciente dos fatos que estavam ocorrendo em sua área e aprovava as
medidas adotadas, sob pena de estar havendo insubordinação ou omissão
total do gestor.
15.Isso posto, com as devidas vênias por dissentir do Sr. Diretor,
acompanho a medida proposta pela instrução no sentido de ser apenado o
responsável pela Secretaria Estadual de Saúde pelos atos praticados,
com o arquivamento do processo, pois entendo complexo, se não inviável,
o cálculo dos débitos ora vislumbrados. Registro, ainda, quanto à
matéria aqui tratada que não há indícios de desvio de recursos da área
da saúde, restando caracterizada a conduta antiética e ilegal do Sr.
Secretário de Saúde, que tinha por precípua obrigação cumprir as normas
exaradas pelo Ministério da Saúde no processo de descentralização dos
serviços de saúde.
Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação
que ora submeto ao E. Colegiado.
T.C.U., Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 26
de abril de 2000.
ADHEMAR PALADINI GHISI
Ministro-Relator
Assunto:
VII - Representação
Relator:
ADHEMAR GHISI
Unidade técnica:
SECEX-PR
Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Representação formulada
pela Secretaria de Controle Externo do Tribunal de Contas da União no
Estado do Paraná, em razão de irregularidades ocorridas na aplicação de
recursos do Sistema Único de Saúde ¿ SUS, nas Prefeituras Municipais de
Guarapuava/PR e Araucária/PR.
Considerando que devidamente ouvidos em audiência prévia os Srs. Cesar
Roberto Franco e Edvino Kampa lograram justificar os procedimentos
impugnados pela auditoria realizada pelo Escritório do Ministério da
Saúde no Paraná;
Considerando que os atos não justificados foram provenientes de
orientações expedidas pela Secretaria Estadual de Saúde do Paraná, em
contrariedade às normas exaradas pelo Ministério da Saúde dentro da
competência a ele atribuída no inciso XV do art. 16 da Lei nº 8.080/90;
Considerando que cabe ao Secretário Estadual de Saúde a direção do
Sistema Único de Saúde no âmbito estadual e a homologação das decisões
exaradas na esfera do Conselho Estadual de Saúde (arts. 9º, inciso II,
da Lei nº 8.080/90, e art.1º, §2º, da Lei nº 8.142/90), não podendo
essa autoridade se eximir da responsabilidade pelos atos impugnados;
Considerando que embora não tenha se verificado desvio de verba da
saúde, restou caracterizado ato antiético e ilegal por parte da
Secretaria Estadual de Saúde do Estado do Paraná;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão
Plenária, em:
a) conhecer da presente Representação para, no mérito, considerá-la
procedente, em parte;
b) com fulcro nos arts. 1º, incisos II e IX, 43, Parágrafo único, da
Lei nº8.443/92, aplicar ao Sr. Nizan Pereira Almeida, ex-Secretário
Estadual de Saúde do Paraná, a multa prevista no inciso III do art. 58
da Lei nº 8.443/92, no valor de R$ 3.500,00 (três mil mil e quinhentos
reais), fixando-se-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da
notificação, para que efetue e comprove perante este Tribunal o
recolhimento da referida quantia aos cofres do Tesouro Nacional,
atualizada monetariamente a partir do dia seguinte do prazo ora fixado
até o dia do efetivo recolhimento, nos termos da legislação em vigor;
c) autorizar, desde logo, a cobrança judicial da dívida, caso não
atendida a notificação, nos termos do disposto no inciso II do art. 28
da Lei nº 8.443/92.
Quórum:
Ministros presentes: Iram Saraiva (Presidente), Adhemar Paladini Ghisi
(Relator), Humberto Guimarães Souto, Bento José Bugarin, Valmir
Campelo, Adylson Motta, Guilherme Palmeira e os Ministros-Substitutos
Lincoln Magalhães da Rocha e Benjamin Zymler.
Sessão:
T.C.U., Sala de Sessões, em 26 de abril de 2000