XIV SIMGeo
Simpósio de Geografia da UDESC
2º SEMINÁRIO NACIONAL DE PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO
ÁREA TEMÁTICA: PLANEJAMENTO TERRITORIAL, GEOGRAFIA
ECONÔMICA
TURISMO E TERRITORIALIDADE – A regionalização do turismo no Rio Grande
do Sul
Maximilianus Andrey Pontes Pinent 1
Daniele dos Santos Guidotti Pereira 2
Resumo
O presente artigo estabelece uma discussão conceitual referente à temática territorial,
distinguindo espaço, território e territorialidade relacionados ao turismo, em especial, ao
programa de regionalização do turismo no rio grande do sul. No estudo aqui apresentado
objetivou-se analisar os conceitos sob os aspectos holísticos de construção delimitando na
compreensão das categorias da geografia para o turismo, com suas variâncias conceituais e
diversidade de entendimento e apropriação pelas teorias compostas, desde espaço,
passando por território chegando à regionalização. Avançamos para o entendimento das
categorias da geografia no turismo, contextualizando o programa de municipalização do
turismo e o programa de regionalização do turismo em nível brasil, mas relacionando a sua
aplicação no Rio Grande do Sul. Em linhas gerais, concluindo um posicionamento pelo
recorte analítico proposto para composição das políticas de ordem participativa que
costumam respaldar estratégias como do programa de regionalização que visa a ocupação
social do território.
Palavras chaves: turismo, regionalização, território, territorialidade, espaço.
Abstract
En este artículo se establece una discusión conceptual sobre la cuestión territorial, el
espacio distintivo, el territorio y la territorialidad en relación con el turismo. Sin embargo,
la más importante es la regionalización del programa de turismo en el Rio Grande do Sul,
Brasil. En Turismo e territorialidade – a regionalização do turismo no Rio Grande do Sul el
estudio que aquí se presenta tiene como objetivo analizar los conceptos en los aspectos
holísticos de la construcción que delimita la comprensión de las categorías de la geografía
para el turismo, con sus variaciones y la diversidad de comprensión y apropiación por
teorías compuestas desde el espacio conceptual, pasando por el territorio de venir a la
regionalización. Para avanzar en la comprensión de las categorías de la geografía em el
turismo, contextualizar el programa de descentralización del turismo em nível de la
municipalidade y el programa de regionalización del turismo en el nivel de Brasil, pero en
relación con su aplicación en Rio Grande do Sul. En general, cumplir la colocación por el
Bacharel em Turismo e discente do Programa de Mestrado em Desenvolvimento Regional pelas
Faculdades Integradas de Taquara -FACCAT, Taquara/RS. [email protected]
1
2
Bacharel em Direito e discente do Programa de Mestrado em Desenvolvimento Regional pelas Faculdades
Integradas de Taquara –FACCAT, Taquara/RS. [email protected]
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enfoque analítico propuesto para las políticas de composición que normalmente ordenan y
respaldan estrategias participativas, como el programa de regionalización destinada a la
ocupación social del territorio.
Palabras llaves: turismo, regionalización, territorio, territorialidad, espacio.
Introdução
Turismo e geografia são conceitos que se entrelaçam, já que o turismo se impõe
pelo uso dos recortes geográficos e pode ser expresso através da forma de territorialidade
que o homem constrói nos espaços que ocupa. Assim, pode-se dizer que Turistificar é usar
da cultura e dos espaços geográficos como meio convidativo de apresentação de uma
localidade às pessoas que a desconhecem.
Para contextualizar as condições que circundam esta afirmação é importante
analisar e considerar os conceitos geográficos de comunidade local, com suas formação e
perspectivas, de ambiente de convivência regionalizado, bem como as implicações de
turistificar. Todos estes termos, isoladamente, podem ter nenhuma representatividade ou
sentido para o entendimento de uma localidade, de suas escolhas de trabalho e renda, e de
suas determinantes para apreender o turismo como fator de desenvolvimento. Porém,
quando analisados em conjunto, a partir da geografia, da geopolítica e das escolhas
geoeconômicas, proporcionam uma compreensão mais profunda acerca do tema.
O presente artigo estabelece uma discussão conceitual referente à temática
territorial, distinguindo espaço, território e territorialidade relacionadas ao turismo, em
especial, ao Programa de Regionalização do Turismo no Rio Grande do Sul. Turismo e
territorialidade – a regionalização do turismo no Rio Grande do Sul
O território neste artigo, conceito chave no pensamento geográfico, é motivo de
análise pela aproximação que representa entre o saber geográfico e o saber turístico, sendo
que este, intrínseca e explicitamente, emprega a tarefa de abarca-lo a partir de uma
perspectiva relacional ligada à dimensão do poder e da formação de capital social.
Compreensão das categorias da geografia para o turismo
Numa demonstração da apropriação conceitual de geografia, o então Ministro do
Turismo (Brasil, 2013) interpreta o país como um território de múltiplas paisagens, berço
de uma complexa e diversificada territorialidade.
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O turismo, como área das ciências sociais aplicadas, busca referenciais nas outras
ciências para comprovar sua usabilidade e, impreterivelmente, utilizou-se dos conceitos da
geografia para definir seu emprego. Discorrer sobre território e paisagem é usual desde as
primeiras interpretações do que é turismo, ainda quando se tentava traduzir o feito de
Thomas Cook, considerado o pai do turismo moderno, que em 1840 promove a primeira
viagem organizada da história.
É basilar ao entendimento do turismo o resgate dos conceitos advindos da
geografia, como região, território, paisagem, espaço, territorialidade e redes, os quais serão
sucintamente estudados, sem a pretensão de esgotar-se. Conforme Branco Filho (2010), a
relação existente entre turismo e geografia é irrefutável. Segundo o autor não há outra
atividade econômica ou prática social que consuma tanto espaço quanto o turismo, motivo
pelo qual converte-se uma das práticas mais “genuinamente territoriais e um terreno fértil
para análises e/ou estudos de (re)ordenamento sócio espacial”.
Coincidentemente, dois renomados autores, Boullón (1995), do turismo, e Santos
(2008), da geografia, caracterizam o espaço geográfico como só existente pela intervenção
humana e sob o olhar imediato de quem o observa. O turismo é abordado em Santos (2008)
com vistas ao entendimento das propriedades de atuação, numa referência aos tempos da
divisão do trabalho, no reconhecimento de que cada lugar é teatro de tempos “externos”
múltiplos, nos quais o processo social redistribui os fatores envolvidos. E essa
redistribuição não é indiferente às condições preexistentes, isto é, às formas herdadas,
provenientes de momentos anteriores, nas quais incluem-se as formas naturais e o meio
ambiente construído. Turismo e territorialidade – a regionalização do turismo no Rio
Grande do Sul.
E é nessa retórica a afirmação de CASTELLS (1983:179) de que “não há teoria do
espaço que não seja parte integrante de uma teoria social geral, mesmo implícita”,
considerando que:
O espaço é um produto material em relação com outros elementos materiais – entre
outros, os homens, que entram também em relações sociais determinadas, que dão ao
espaço (bem como aos outros elementos da combinação) uma forma, uma função uma
significação social. Portanto, ele não é uma pura ocasião de desdobramento de uma
estrutura social, mas a expressão concreta de cada conjunto histórico, no qual uma
sociedade se especifica”. (CASTELLS, 1983:181).
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O uso dos espaços é igualmente relevante para os processos sociais, determinando
escolhas para o seu uso e consolidando costumes, os quais incidirão nos valores
socioeconômicos e na manutenção cultural. Para CASTELLS (1983:182), o espaço urbano
é estruturado, ou seja, ele não está organizado ao acaso, e os processos sociais que se ligam
a ele exprimem, ao especificá-los, os determinismos de cada tipo e de cada período da
organização social. O turismo, como política pública no Rio Grande do Sul, faz disso uma
ferramenta auxiliar na especificação das regiões turísticas e dos municípios integrantes de
cada uma, considerando, primeiramente, a proximidade geográfica e, depois, a relação da
territorialidade construída em cada cidade.
Nesse sentido, no vocabulário do turismo destaca-se também a importância da
paisagem como referencial na constituição do produto turístico, o qual é concebido pelo
recurso natural ou construído e somado ao acesso (atrativo) e à gama de serviços
providenciais ao seu uso, conforme avalia o Plano de Marketing do Rio Grande do Sul
2012 –2015 (SETUR/RS, 2012:26). Assim, na descrição da paisagem, tão associada ao
sentido do olhar, não basta uma interpretação abreviada, tal como a contida em um
dicionário, ao contrário, é imperativo um olhar mais amplo e integrador, reconhecendo e
considerando eventuais representações.
De acordo com Castro, apud CASTRO (2007:2), “sendo a paisagem o que se vê,
supõe-se necessariamente a dimensão real do concreto, o que se mostra, e a representação
do sujeito, que codifica a observação. A paisagem resultado desta observação é fruto de um
processo cognitivo, mediado pelas representações do imaginário social, pleno de valores
simbólicos”. A paisagem apresenta-se, assim, de maneira dual, sendo ao mesmo tempo real
e representação, de modo que é possível ao mesmo autor resgatar a interpretação de “um
fragmento do mundo sensível tal qual está dotado de personalidade por uma consciência”
(LENCLUD apud CASTRO 2007:3). Turismo e territorialidade – a regionalização do
turismo no Rio Grande do Sul.
Milton Santos (2002) revisita o conceito de paisagem e o diferencia de espaço
explicando que a primeira é composta por um conjunto de formas, as quais se ligam às
heranças representativas das sucessivas relações localizadas entre o homem e a natureza,
num dado momento. O espaço, por seu turno, refere-se às formas, mas acrescidas da vida
que as anima. Conforme citado por Castro (2007), Santos esvazia o conceito de paisagem
grifando que não existe dialética das formas enquanto formas, subentendendo-a como
sendo “o que é possível de ser abarcada com a visão, destituída da sociedade, possuidora
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de um caráter histórico em suas distintas materialidades presentes” (SANTOS apud
CASTRO, 2007, p. 6).
Nessa perspectiva, prevalece a relação espaço versus tempo, quando então são
atribuídos valores a paisagem transformada em espaço geográfico. A simples existência da
forma não basta. Ao ser usada, passa a ser social, sendo parte da construção de conteúdo,
tornando-se, então, espaço.
Ainda no tocante à paisagem, Branco Filho (2010), que em sua pesquisa estabelece
a relação de geografia e turismo, refere-se ao termo como o mais importante para os
profissionais do turismo, acrescentando que se trata do mais instigante e interessante
conceito a ser compreendido, desenvolvido e pesquisado, tanto do ponto de vista teórico
como na gestão territorial baseada no aproveitamento turístico do espaço.
Em sua pesquisa, Branco Filho (2010) destaca as ideias de Boullón, o qual refere
uma vasta interdisciplinaridade ao analisar outros conceitos vinculados ao termo
“paisagem”, tais como “qualidade”, “percepção/cognição”, “propriedades e componentes
sensoriais”, “topofilia”, “tipos e formas”, “promoção e marketing”, “capacidades e
limites”, dentre outros, os quais são entendidos como marcantes para o arcabouço
conceitual do turismo.
Este autor comenta a força da intervenção humana na relação com o espaço
utilizado e, principalmente, o fato de planejar o ordenamento físico, de forma
transcendental a todos os conceitos geográficos, bem como sua relação com o turismo.
O turismo integra este rol de concepções do planejar e requer que se conheça o
território (BRANCO FILHO, 2010), que, pela concepção de Girardi (2008) o território é ,
resultado da impressão do poder no espaço, territorializado pelo sujeito territorial, que é
movido pela intencionalidade.
As categorias de análise na compreensão do espaço geográfico incluem a paisagem,
o território, o lugar e o ambiente, de modo que cada recorte enfatiza uma dimensão da
Turismo e territorialidade – a regionalização do turismo no Rio Grande do Sul
complexidade organizacional, tais como o econômico/cultural (na paisagem), o político (no
território), a existência objetiva e subjetiva (no lugar) e a transfiguração da natureza (no
ambiente)” (SUERTEGARAY, 2000; SUERTEGARAY, apud GAYER, 2006:2).
Oportuna a referência à território que, segundo Suertegaray (2000), o trata do espaço
geográfico a partir da concepção que privilegia o político ou a dominação/apropriação.
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Nesse contexto, Raffestin (1993) limita o espaço ao seu significado material, como
um espaço social, enquanto Souza (2001) percebe o território como um espaço
diferenciado e circunscrito por e a partir de relações de poder, ou seja, o território é
entendido como um “campo de forças”. Raffestin (1993:143) destaca o caráter político do
território, o qual suporta “o resultado de uma ação conduzida por um ator sintagmático em
qualquer nível. Ao se apropriar de um espaço, concreta ou abstratamente, o ator
‘territorializa’ o espaço”. Souza (2010), explica que a gênese do território traz
intrinsicamente a interrogação de “quem domina ou influencia quem nesse espaço, e
como?” (SOUZA, 2001, p. 79).
Assim, o território pode ser observado como reflexo de uma área dominada por
determinado grupo de pessoas e, por meio deste domínio, a possibilidade de controlar,
dominar ou influenciar o comportamento dos demais. Desse modo, as estratégias espaciais
utilizadas para a obtenção do referido controle constituiriam a territorialidade.
(FONTOURA, 2008).
Nesta senda, o poder se manifesta através de táticas e estratégias territoriais,
instituindo recortes circunscritos, próprios e delimitados, desenvolvidos a partir de
escolhas e enfrentamentos (SANTOS, 1994).
Deste modo, para Fontoura (2008), o território possui um papel ativo, dando
suporte às ações nacionalizadoras que surgem com as novas técnicas. Ademais, como não
existem ferramentas globais de regulação a tais ações, essa competência fica a cargo das
esferas de poder.
Haesbaert (2005), por seu turno, analisa o território sob diferentes enfoques,
elaborando uma classificação em que se verificam três vertentes básicas:
1) jurídico-política, segundo a qual “o território é visto como um
espaço delimitado e controlado sobre o qual se exerce um determinado
poder, especialmente o de caráter estatal”; 2) cultural(ista), que prioriza
dimensões
simbólicas
e
mais
subjetivas,
o
território
visto
fundamentalmente como produto da apropriação feita através do
imaginário e/ou identidade social sobre o espaço”: 3) econômica, “que
destaca a desterritorialização em sua perspectiva material, como produto
espacial do embate entre classes sociais e da relação capital-trabalho”.
(HAESBAERT apud SPOSITO, 2004:18). Turismo e territorialidade – a
regionalização do turismo no Rio Grande do Sul.
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2) A existência do espaço turístico como território está condicionada à
presença de atrativos turísticos, segundo Boullón (1995). Para esse autor,
o espaço é percebido como matéria-prima do turismo, “puesto que
constituyen (os atrativos) la causa principal que motiva un viaje turístico.
Cada vez que alguien emprende un viaje hacia uno de estos atractivos,
genera un conjunto de necesidades de transporte, alojamiento,
alimentación, visitas al lugar, distracciones, esparcimientos, deportes o
compras, cuya satisfacción da origen a una serie de construcciones que
adoptan las características requeridas para la prestación de los servicios
correspondientes” (Boullón, 1995:21). Convém acrescentar que o autor
refere-se ao espaço turístico como descontinuo, sendo ocupação de um
território recortado por vários atrativos e complementação de outros tipos
de atividades socioeconômicas. Essa condição facilita a integração ou
complementação de diferentes categorias e tipos que adotam os serviços
turísticos como rede. Esta rede de caminhos, denominados corredores
turísticos (ou rotas), conectam e permitem que os fluxos turísticos se
movimentem de um para outro ponto, tendo como principal elemento de
composição os centros turísticos.
3) Quando Boullón (1995) descreve os municípios, seu objeto de
estudo para definição do planejamento turístico, caracteriza o espaço
geográfico por contar com uma população residente e um território sobre
o qual exerce sua jurisdição. “Ambos elementos, territorio y población,
son las variables que se emplean para definir los distintos tipos de
municipios” (Boullón, 1995, p.21). O relevante nesta interação dos
conceitos é destacar que o território e a territorialidade são expressões do
conjunto de subsistemas que formam o sistema turístico (SISTUR). Para
Beni (2001:47), as ações desse conjunto, que envolvem subsistemas
distintos e autônomos, como o ecológico e o econômico, ao serem
evocadas para justificar e determinar funções da atividade turística,
convertem-se em ações específicas do sistema”.
Quando Haesbaert (2005) analisa as territorialidades "gaúchas" e a formação de
redes regionais e transnacionais, descreve suas interpretações de território e
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territorialidade, baseando-se em estudos sobre as flutuações populacionais como um
movimento aprofundado e promotor de novas configurações territoriais, ocasionando
mudanças de cunho estrutural, cultural, econômico e social.
A análise da transposição geográfica de identidade demonstra que são os atores que
territorializam o espaço. O autor define que para a existência de um território deve haver
territorialidade (algo como a qualidade ou a condição de ser território). A territorialidade
Turismo e territorialidade – a regionalização do turismo no Rio Grande do Sul enfatiza a
dimensão simbólico-cultural do território, ligada por exemplo, à questão de identidade.
E esta territorialidade “gaúcha” apresenta-se em três escalas: a original, de caráter
tradicional (interna –pampiano x serrano); territorialidade em rede, desenhada pelos
migrantes gaúchos (sulistas) fora da região sul no interior do Brasil; e a mais complexa,
além da fronteira nacional brasileira (HESBAERT, 2005).
Destaca-se também, perante o processo de regionalização do turismo, a definição
de rede e região, visto a soma de suas propriedades para definição não somente do
conceito, mas também do entendimento das divisões que os atores do turismo no Rio
Grande do Sul buscaram para compô-la.
Para Haesbaert (2005), a região ultrapassa a divisão territorial definida por questões
geográficas, históricas e sociais, com suas várias subdivisões. Uma região administrativa é
uma divisão regional organizada pelo Estado nacional para facilitar a administração e a
governação de um país. Estas regiões têm uma origem artificial, imposta por lei,
independentemente do fato de a divisão ter em conta critérios geográficos ou culturais.
Uma região enquanto conceito
“(...) foi majoritária sobretudo nos momentos mais ideográficos ou voltados para
a realidade empírica, numa valorização da região como “fato” (seja como “fato”
concreto, material, seja como “fato” simbólico, vivido), do que nos períodos em
que se afirmava uma Geografia Geral, voltada para a construção teórica, mais
racionalista, onde a região adquiriu um papel mais de “artifício” (analítico) do
que de realidade efetivamente construída e/ou vivida” (HAESBAERT, 2010:6).
Nesse sentido, Haesbaert (2010) teoriza a regionalização em escalas espaçotemporais, com interseções entre espaço geográfico e tempo histórico, compondo novas
considerações a relação de região, regionalização e regionalidade, propondo um caminho
mais complexo, para o entendimento da região não simplesmente como um “fato” (em sua
existência efetiva) nem como um mero “artifício” (enquanto recurso teórico, analítico) ou
como instrumento normativo, de ação (visando a intervenção política, via planejamento).
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Propomos então tratar a região como um “arte-fato” (sempre com hífen), tomada na
imbricação entre fato e artifício e, de certo modo, também, enquanto ferramenta política.
A região vista como arte-fato é concebida no sentido de romper com a dualidade
que muitos advogam entre posturas mais estritamente realistas e idealistas, construto ao
mesmo tempo de natureza ideal-simbólica (seja no sentido de uma construção teórica,
enquanto representação “analítica” do espaço, seja de uma construção identitária a partir
do espaço vivido) e material-funcional (nas práticas econômico-políticas com que os
grupos ou classes sociais constroem seu espaço de forma Turismo e territorialidade – a
regionalização do turismo no Rio Grande do Sul
desigual/diferenciada). “Arte-fato” também permite indicar que o regional é
abordado ao mesmo tempo como criação, auto-fazer-se (“arte”) e como construção já
produzida e articulada (“fato”) (HAESBAERT, op. cit, p.7).
Assim, cabível pensar o processo de regionalização do turismo como política
pública adotada para retomar a divisão de região e regionalização proposta por Haesbaert e
suas definições sobre o que se desenha para este recorte (atual) de espaço geográfico e
tempo histórico.
As categorias da geografia no turismo
Apresenta-se já no conceito do turismo uma composição do segmento como
fenômeno das ciências sociais aplicadas, em que GAYER (2010:13) inclui o espaço
geográfico e o define como sendo “o local onde a vida acontece e nele estão expressas não
somente a cristalização da vida, mas também o seu movimento presente, a interpretação
deste espaço deve considerar (...) sobre o tempo e a cultura –o movimento”.
A definição melhor aceita sobre o turismo, adotada inclusive pela Organização
Mundial de Turismo (OMT), foi descrita por Padilla (1997):
O turismo é um fenômeno social que consiste no deslocamento voluntário e
temporário de indivíduos ou grupos de pessoas que, fundamentalmente por motivo de
recreação, descanso, cultura ou saúde, saem do seu local de residência habitual para outro,
no qual não exercem nenhuma atividade lucrativa ou remunerada, gerando múltiplas interrelações de importância social, econômica e cultural. (Padilla, 1997:16).
As pessoas viajam para desfrutar dos espaços construídos por outras pessoas e com
efeito, conforme Castells (1983, op. cit., 185), a base das análises espaciais define a
sociedade como sendo um “sistema de relações entre partes funcionalmente diferenciadas e
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que está localizado territorialmente”. Dessa forma, anteveem esclarecer os principais
processos ecológicos3 para a apreciação posterior da regionalização do turismo no Rio
Grande do Sul, que aspira o uso dos territórios para turistificação e uma nova dinâmica
socioeconômica em alguns momentos existente no processo de desenvolvimento e em
outras parte da inovação territorial:
3 (da Ecologia Humana –assim resgatado pelo autor na construção dos convívios
sociais, conforme R.D. Mackenzie, The Scope of Human Ecology, Publications of the
American Sociological Society, XX, 1926, pp. 141-154).
A concentração – a saber, o aumento da densidade de uma população num certo
dado momento; a centralização ou espacialização funcional de uma atividade ou rede de
atividades num mesmo espaço, com sua articulação hierarquizada no conjunto do território
regional; a centralização, com seu corolário, a descentralização, está na base dos processos
de mobilidade da estrutura urbana, e, consequentemente, das funções de circulação, no
sentido amplo do termo; a segregação refere-se ao processo pelo qual o conteúdo social do
espaço torna-se Turismo e territorialidade – a regionalização do turismo no Rio Grande do
Sul homogêneo no interior de uma unidade e se diferencia fortemente em relação às
unidades exteriores, em geral conforme a distância social derivada do sistema de
estratificação; enfim, a invasão-sucessão explica o movimento pelo qual uma nova
população (ou atividade) se introduz num espaço previamente ocupado, sendo rejeitado
pela anterior, sendo integrada ou finalmente sucedendo-lhe como dominante na unidade
ecológica visada (CASTELLS, op. cit, 186).
A Regionalização do Turismo no Rio Grande do Sul, modelo de organização que
adota a região turística como referência territorial para fins de planejamento e gestão,
permite a formulação de políticas públicas para o desenvolvimento do turismo
considerando todas as diversidades e potencialidades dos municípios envolvidos –466 dos
497 emancipados que compõem o mapa gaúcho, representados nas divisões territoriais
demonstradas na Figura 1 –Regionalização do Turismo RS, abaixo –sob a ótica do
desenvolvimento integrado, possibilitando o aumento da competitividade das regiões com
seus produtos turísticos, potencializando impactos positivos nas economias locais. Turismo
e territorialidade – a regionalização do turismo no Rio Grande do Sul Figura 1 Regionalização do Turismo RS.
A regionalização, empregada como política pública, é a representatividade do
desejo comum das instâncias de governo de levar estruturação, ampliação, diversificação e
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qualificação da oferta turística gaúcha para toda sua diversidade territorial, baseadas nas
estratégias de execução da Política Nacional de Turismo e, consequentemente, do Rio
Grande do Sul.
A Secretaria do Turismo (Setur/RS) adotou a intervenção do planejar in loco,
através do “Programa RS Mais Turismo”, para consolidar esta prática política e colocou a
região como foco para o planejamento coordenado e para aplicação de políticas públicas
transversais posicionando o turismo como política pública que incide como fator de
desenvolvimento socioeconômico. Esta aposta na regionalização retoma o processo que
outrora firmou as parcerias institucionais neste segmento e reverberou na promoção de
destinos como Gramado e Bento Gonçalves como exemplos mais duradouros.
É importante ressaltar que a regionalização do Turismo no Estado não nasce agora,
mas é fruto de um longo e pioneiro processo que contou com a participação de diversos
atores. Conforme pesquisa realizada por Machado (2011), o documento mais antigo que
aborda a regionalização é o Plano Estadual de Turismo, do ano de 1976, quando se adota a
organização do Estado a partir de Zonas Turísticas. Desde então, o processo de
regionalização passou por várias dinâmicas, destacando suas reorganizações em 1985,
através de Polos, e em 1991, quando a gestão pública do turismo aproxima sua divisão aos
mesmos critérios de organização dos COREDES, entendendo que o setor constitui-se pelos
fatores determinantes das identidades culturais, históricas, físicas e econômicas dos
municípios.
Em âmbito federal, em 1994, o Governo Federal inicia sua trajetória de valorização
territorial dos destinos turísticos com o “Programa de Municipalização do Turismo”,
concebido para dinamizar a atividade turística no país. Turismo e territorialidade – a
regionalização do turismo no Rio Grande do Sul. Este modelo de regionalização vinha
sendo adotado desde então, e em 2000, o Rio Grande do Sul adotou como política estadual
o Programa de Regionalização do Turismo, criando nove regiões turísticas.
Em 2003, os gestores dessa política na Setur/RS são alçados ao Governo Federal,
onde lançam o “Programa Nacional do Turismo”, em 2004, o qual foi transformado num
movimento nacional, mobilizando agentes e produzindo resultados na territorialização da
atividade em todo o país.
Para alcançar os resultados esperados no processo de regionalização foram
definidas premissas que expressam as relações existentes entre a geografia humana, o
turismo e a importância do acúmulo de capital social (Brasil, 2013:30): abordagem
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territorial; integração e participação social; inclusão (entendendo a região como espaço
plural e participativo); descentralização (da gestão de recursos e execução das políticas);
sustentabilidade (compreendendo o desenvolvimento sustentável das regiões turísticas
como base para a preservação da identidade cultural, respeitando as especificidades locais);
inovação (compreendendo que a estruturação dos destinos depende de uma nova visão
integradora do desenvolvimento produtivo e da competitividade com uma ação em redes
para circulação de renda e geração de riqueza no território); e competitividade
(compreendida como produção territorial que soma atrativos e serviços das bases
produtivas).
Cabe destacar que, ao revisar o programa, o Ministério do Turismo investe no
reforço da ação municipal e na qualificação de capital social, considerando a perspectiva
de contribuir para a eficiência, desconcentrando os investimentos que ainda encontram-se
destinados a um número limitado de localidades e regiões. Para tanto, determina os eixos
de atuação do programa, visando destinar recursos que integrem ações a partir da
maturação do território.
Dentro do mesmo processo, porém, em nível Estadual, a Secretaria do Turismo
revisita as regiões, repactuando a territorialidade, os critérios de participação de cada
cidade e o enquadramento dos eixos de atuação, para, em sequência, iniciar o planejamento
regional em conformidade com a realidade de cada território. Neste momento, o Estado faz
um novo recorte passando das 11 Macrorregiões e 24 Microrregiões Turísticas para, em
2011, consolidar a repactuação das atuais 25 Regiões Turísticas.
Importa destacar o entendimento de ambiente do Sistema do Turismo (SISTUR), o
qual Beni (2001) aborda para compreender a lógica de absorver as inquietudes de
determinadas regiões Turismo e territorialidade – a regionalização do turismo no Rio
Grande do Sul e municípios quando se manifestam sobre suas participações no PIB do
turismo estadual e a vontade de alterar o mapa da regionalização do turismo: “A
conceituação do que constitui o ambiente do sistema é questão complexa, que foge a todo
esforço no sentido de delimitá-lo. Requer-se, por isso, que sua apresentação conceitual seja
bem mais sutil do que a mera busca de limites. Cumpre lembrar que, que se diz que alguma
coisa está situada fora do sistema, significa que ele pode fazer relativamente pouco a
respeito das características ou do comportamento de tal coisa” (Beni, 2001:46).
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Neste sentido, o espaço geográfico e território são fundamentais para a proposta da
regionalização, já que o que está em questão é o espaço e o poder, bem como a nova
repactuação do turismo no Rio Grande do Sul, que abre novamente o debate sobre
território e territorialidade e sobre como este segmento utiliza-se dos conceitos geográficos
para as escolhas políticas e sociais. Sublinhe-se que o governo Estadual não determina
critérios rígidos para definição dessa regionalização, nem mesmo a obrigatoriedade da
aceitação.
Conforme o conceito adotado pelo Ministério do Turismo, o “Programa de
Regionalização do Turismo” propõe o desenvolvimento da atividade turística de forma
regionalizada, com foco no planejamento coordenado e participativo.
A estratégica política escolhida para o desenvolvimento turístico no país é orientada
por um processo de planejamento descentralizado e compartilhado, resultante da
estruturação e da implementação de instrumentos e de ferramentas que permitem uma
maior interlocução entre o Ministério do Turismo e as 27 Unidades Federativas do país.
O resultado dessa opção que integra a gestão pública federal aos entes federativos
desde 2003 é um mapa turístico brasileiro que conta atualmente com 3.635 municípios,
organizados em 276 regiões turísticas, ou seja, com uma repercussão positiva de resultados
socioeconômicos no território nacional.
A avaliação recente do Programa de Regionalização aponta para a necessidade de
novos desafios, notadamente no que diz respeito à construção de uma estratégia de
fortalecimento e posicionamento do turismo a partir da organização das regiões, numa
abordagem territorial aliada à gestão descentralizada investida, institucional e empresarial,
para o desenvolvimento e a integração do turismo no Brasil.
“A dimensão e a diversidade do território brasileiro são de tal ordem que a
estruturação e organização da oferta turística do País constituem um dos maiores desafios
para a gestão e o desenvolvimento sustentável da atividade. A estruturação da oferta
turística pode ser potencializada, se considerada em sua dimensão regional, em que
diversos municípios se integram e se complementam na prestação de serviços aos turistas,
agregando valor aos territórios. Tendo este princípio como Turismo e territorialidade – a
regionalização do turismo no Rio Grande do Sul referência, o Ministério do Turismo criou
e vem implementando o Programa de Regionalização do Turismo, pelo qual os municípios
são incentivados a um trabalho conjunto de estruturação e promoção, em que cada
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peculiaridade local pode ser contemplada, valorizada e integrada num mercado mais
abrangente”. (BRASIL, 2012).
Dessa forma, o destino turístico é entendido como um “termo respaldado pela
autonomia para definir não só um conjunto de lugares, territórios e culturas, que também
formata um modelo estratégico de venda de diversos tipos de oferta turística como só
produto” (Barbosa, 2009:291).
Segundo Barbosa (2009), para fins de regionalização do turismo, o destino é
percebido como um conjunto de atividades turísticas, serviços e facilidades que dependem
de vários fatores, tais como boa estrutura, acessibilidade e locomoção, hospedagem,
entretenimento, compras e gestão pública, em uma mesma região. Essa região pode ser
constituída por um ou mais municípios, os quais concentram traços semelhantes, ligados à
história local, ao clima, à cultura ou a outro aspecto importante da vida, caracterizadores
dos sujeitos dessas localidades. Se a distribuição de atrativos e serviços está para as
cidades conjuntamente, com proximidade geográfica e similaridades culturais, a
regionalização proporciona a ação do homem como agente social, a circulação de pessoas
visitantes entre as localidades e a troca de relações constantemente.
É facultado às cidades pactuarem entre si condições de incremento tecnológico e
organizacional na busca de inovações que coloquem sua região, com menos recursos
humanos, técnicos e financeiros em condições de competir neste mercado de constante
evolução, o que pode auxiliar, e mesmo determinar, a continuidade de uma localidade
como destino turístico. Contudo, este compendio para expor a política pública que planeja
e organiza a atividade turística dependeria para seu sucesso da constituição do que
denomina Putnam (2006) de Capital Social:
A superação dos dilemas da ação coletiva e do oportunismo contraproducente daí
resultante depende do contexto social mais amplo em que determinado jogo é disputado. A
cooperação voluntária é mais fácil numa comunidade que tenha herdado um bom estoque
de capital social sob a forma de regras de reciprocidade e sistemas de participação cívica.
Aqui o capital social diz respeito a características da organização social, como confiança,
normas e sistemas, que contribuam para aumentar a eficiência da sociedade, facilitando as
ações coordenadas (Putnam, 2006, p. 177).
Conforme Beni (2001:119), convém lembrar que a responsabilidade pela aplicação
e controle dos instrumentos da política do turismo não compete apenas ao Poder
Executivo, mas também aos atores sociais e agentes institucionais que nela atuam. O autor
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destaca ainda que um Turismo e territorialidade – a regionalização do turismo no Rio
Grande do Sul cluster –arranjo produtivo local –organiza-se e estrutura-se mesmo sem um
plano diretor, mas as estratégias de desenvolvimento da região são fundamentais e, devem
ser formuladas a partir de debates entre os segmentos sociais, institucionais e empresariais.
Dessa forma, o turismo que sujeita o seu sucesso a um desenvolvimento sistêmico,
caracterizado por uma afinidade multissetorial aponta, conforme Barbosa (2000), para a
importância dos estímulos aos diferentes processos de aprendizado e de difusão do
conhecimento, além das diversas formas políticas envolvidas, ou seja, trabalhar com atores
coletivos sob perspectivas de olhar e ação sistêmicas, mobilizando a participação dos
agentes locais e, ao mesmo tempo, garantindo a coerência com as políticas do setor em
níveis regionais e nacional. A regionalização, segundo o Barbosa (2000), aparece como
articuladora de produtos característicos de um determinado grupo de atores da cadeia
turística e pode ser amplamente utilizada para atender às particularidades da localidade.
Ressalta-se o apontamento que Branco Filho (2010:155) quando capitula o
planejamento estratégico do turismo explorando a concepção de Acerenza (1992), o qual
aponta que dos elementos que interatuam para a construção do sistema turístico tem um
dinâmico: o turista; três são geográficos: a região geradora, a rota de trânsito e a região de
destino; e outro econômico: a “indústria” turística. Tal relevância se dá pela conexão que
esses elementos exercem ao interagirem no ambiente no qual a atividade é desenvolvida,
acionada pelo indivíduo que procura conhecer uma realidade diferente do território em que
vive seu cotidiano.
Mais do que determinar um processo de organização e gestão do destino, a
regionalização representa uma conexão de conceitos de desenvolvimento num
relacionamento em rede, preconizando a participação de entes governamentais das diversas
instâncias no auxílio às composições sociais que investem seus modus operandi na
estruturação de produtos turísticos e, consequentemente, na oferta turística do seu
território. O Ministério do Turismo define o Programa de Regionalização do Turismo
ampliando o conceito de espaço como agente de transformação social e não meramente
espaço físico: “(...) assim, planejar e estabelecer seu modelo de desenvolvimento implica o
reconhecimento das particularidades territoriais nos planos econômico, político, social,
cultural e ambiental. Nessa perspectiva, a participação representativa dos municípios e das
regiões é determinante, por se tratar de uma tarefa coletiva de interesse comuns” (Brasil,
2004:17). Turismo e territorialidade – a regionalização do turismo no Rio Grande do Sul.
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E esta percepção, de envolver e fortalecer representatividades dos setores locais,
formatando as alianças da cadeia produtiva em seus arranjos produtivos, define e constitui
os relacionamentos intermunicipais a partir das realidades regionais, determinando quais
são, então, os territórios turísticos.
Nos últimos dez anos o Ministério do Turismo investe no Programa de
Regionalização como estratégia de abordagem territorial, fomentando a gestão
compartilhada, reconhecendo a diversidade e pluralidade de segmentos sociais capazes de
determinar a ampliação, a qualificação e a diversificação da oferta e, assim, (re)organizar
constantemente seus programas para fortalecer o turismo brasileiro.
A composição da gestão do programa impõe a mesma relação geografia, turismo e
capital social ao definir os níveis de atuação em âmbito nacional, estadual, regional e
municipal, com envolvimento das governanças em todas as esferas até o alcance social
esperado, ou seja, a comunidade.
A incorporação de novos arranjos produtivos, consolidados pelo modelo
regionalizado poderá, quiçá, viabilizar a promoção que Barat (apud Barbosa, 2009:299)
indica ser possível: “dinamizar regiões estagnadas, pela implantação de polos de
desenvolvimento. Muitas economias nacionais procuram atenuar os seus desníveis
regionais através da intervenção consciente e do controle das forças do mercado, criando o
que François Perroux (1961) na sua teoria do polo de crescimento, denomina de “polos
complexos”, onde, por exemplo, um centro de extração de matérias-primas é acoplado a
um centro de produção de energia e, através de uma rede de instalações em transportes, aos
centros de transformação e de consumo”.
Dada a concepção da regionalização do turismo como política, é relevante pensar o
modelo de organização regional que visa estruturar o turismo como pressuposto de garantia
da sustentabilidade ambiental, economicamente produtivo e socialmente equitativo. Tal
modelo visa mais do que simplesmente subdividir o espaço geográfico, mas objetiva um
equilíbrio entre os territórios como destinação turística que, traduz a produção do turismo
como fonte da distribuição de riqueza a todos os agentes que compõe estas divisões
territoriais, formatando o que denomina-se destino turístico. O destino, como território,
deve primar pela turistificação, definindo acesso físico, econômico e legal, originando
utilidade e valor agregado à comunidade local. Turismo e territorialidade – a
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Considerações finais
Esse apanhado por várias obras que permeiam a geografia e o turismo, com
diferentes abordagens, revela, antes de tudo uma composição de poder, em várias
instâncias na conceituação territorial e das políticas públicas do turismo que lidam com os
significativos e complexos diferenciais dos relacionamentos do homem com o tempo e o
espaço.
O turismo, como atividade em ascensão, que cresce em resultados e componentes
sociais, depende do entendimento de território, territorialidade, região, redes, espaços e
lugares e sugere a análise dos conceitos geográficos, principalmente os da geografia
humana, que estuda a forma como o homem ocupa o espaço, estabelece o uso da paisagem
e o processa no tempo e no espaço, constituindo conhecimentos simbólicos, sociais e
econômicos.
O turismo se apresenta como um emaranhado territorial que, sob a óptica
socioeconômica interpreta as territorialidades para os turistas, e este estudo procurou
associar a representatividade que a geografia na interpretação de conceitos como região,
rede, território, espaço e paisagem permeiam nas intenções de desenvolvimento almejados
por investidores, governantes e comunidades que gostam, apostam e entendem a integração
social representadas por este segmento.
Por fim, a exposição dos aspectos analisados, referenciam sinteticamente, que a
composição das políticas públicas de ordem participativa costumam respaldar-se em
estratégias como do Programa de Regionalização, a gradação que constitui setores ímpares
como do turismo no envolvimento de capital social que esteja baseado nas composições
territoriais, envolvendo as singularidades de suas formações e uso de seus espaços
geográficos.
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