Políticas públicas de turismo de aventura e segurança incidentes sobre três trilhas de áreas
naturais protegidas da América do Sul. Casos de Argentina, Paraguai e Peru
João Paulo Hordones Faria1
Claudio Alexandre de Souza2
Sergio Domingos de Oliveira3
Resumo: O turismo de aventura na América do Sul é desenvolvido especialmente em áreas naturais protegidas,
ambientes estes com grande potencialidade turística. Dessa forma, se faz necessário conhecer modelos,
experiências e realidades diferentes para que as atividades sejam operadas de forma segura e consolidada. O
objetivo deste trabalho foi analisar as políticas públicas executadas nos seguintes sítios: Sendero Macuco,
Parque Nacional Del Iguazú - Argentina; Sendero Palmital, Reserva Biológica Tatí Yupi – Paraguay; e Camino
Inca Sagrado, Santuario Histórico Machupicchu - Perú, fazendo uso, como exemplo, da norma brasileira
especifica do segmento (NBR ABNT 15331:2005 – Turismo de Aventura – Sistema de Gestão da Segurança –
Requisitos). Por meio de pesquisas exploratórias, saídas a campo, entrevistas semi-estruturadas e observação
participante, verificou-se que cada realidade apresenta características individuais, porém similares. Com base
nestes dados é possível inferir que os países estudados possuem boa base de regulamentação do turismo de
aventura e segurança estabelecida.
Palavras-chave: Áreas naturais protegidas. Políticas públicas. Segurança. Trilha. Turismo de aventura.
Introdução
O turismo surge, ao longo dos anos, como reconhecida atividade geradora de empregos e
divisas em todo o mundo (Beni, 1998), tornando-se uma opção de desenvolvimento a países
providos de sítios de rara beleza cênica como o continente sul americano. Entretanto o turismo como
atividade mundial possui problemas ocasionados por sua prática, agravados pelos hábitos
contemporâneos de vida, deliberadamente urbanos. Nesse contexto, a segurança é fator de
relevante importância na operação de atividades turísticas, principalmente quando são realizadas no
meio natural, pois apresentam condições de risco, já que são desenvolvidas em locais remotos e, em
muitos casos, de difícil acesso, como as trilhas das áreas naturais protegidas, gerando preocupação
para o poder público e as instituições ligadas ao setor.
Visando averiguar tais realidades, pesquisas foram realizadas em países que já operam
distintas atividades de Turismo de Aventura em áreas naturais protegidas, mas que apresentavam
diferentes estágios de desenvolvimento de suas políticas públicas, como a Argentina, o Paraguai e o
Peru. Os casos estudados foram: Sendero Macuco – Parque Nacional del Iguazú (Argentina); Sendero
Palmital – Refugio Biológico Tatí Yupí (Paraguay) e; Camino Inca Sagrado – Santuario Histórico de
1
Bacharelando em Turismo – Unesp/Rosana; Membro pesquisador do GRUTAS – Grupo de Pesquisa em Turismo de
Aventura e Sustentabilidade da Unesp/Rosana. E-mail: [email protected]
2
Professor Assistente – UNIOESTE; Bacharel em Turismo e Hotelaria – UNIVALI; Especialista em Ecoturismo e educação e
interpretação Ambiental – UFLA; Mestre em Hospitalidade – UAM; Doutorando em Geografia – UFPR. E-mail:
[email protected]
3
Professor Adjunto UFRRJ; Bacharel em Turismo e Hotelaria – UNIVALI; Especialista em Administração do Turismo – UFSC;
Doutor e Mestre em Eng. de Produção e Sistemas – Área de Concentração: Gestão Ambiental – UFSC. E-mail:
[email protected]
1
Machupicchu (Perú).
As opções pelo estudo em trilhas nestas áreas protegidas ocorreram de modo induzido, uma
vez que as unidades possuem considerável fluxo de turistas em seus países, sendo que estas realizam
diversas atividades ao longo e durante o percurso das trilhas. As áreas estudadas estão imersas em
diferentes conjunturas sociais, culturais, políticas e apresentam características naturais e aspectos
organizacionais diferentes e específicos.
O presente estudo tem como objetivo principal analisar as políticas públicas de turismo de
aventura e segurança adotadas no uso público das três trilhas descritas, estabelecidas e em exercício
até o momento da última saída a campo. Todavia serão realizados os seguintes objetivos específicos
como forma de complementar a pesquisa: observar in loco o cenário que compõe o uso turístico das
trilhas e sua operacionalidade; estabelecer um diálogo com os responsáveis de cada área sobre o uso
de tais políticas; além de buscas em sites eletrônicos das entidades responsáveis sobre o
estabelecimento de outras políticas relacionadas, não encontradas nos locais das saídas a campo.
Levou-se em consideração, também, o caso da normalização do turismo de aventura no
Brasil e o conseqüente estabelecimento de normas técnicas na ordenação da atividade, que estão
submetidos a uma norma exclusiva para a segurança. Dessa forma, esta norma é usada como
referencia neste estudo. É importante salientar que tal norma é apresentada somente para que se
compreenda o cenário do segmento no Brasil e que a mesma não é aplicável aos demais países
pesquisados, sendo apenas uma orientação sobre uma política pública especifica de segurança para
as atividades de turismo de aventura aplicável ao uso público de trilhas em áreas naturais protegidas.
Dessa forma, este estudo justifica-se pelo fato da operação da atividade de Turismo de
Aventura ser relativamente nova em nosso continente, exigindo a busca de modelos e experiências
existentes, além de particularizar realidades distintas, porém de semelhantes níveis econômicos e
sócio-culturais dentro de um mesmo continente, ou seja, a identificação de pesquisas concretas de
sua operação e regulamentação.
A técnica de pesquisa exploratória foi usada de maneira preponderante para o alcance dos
objetivos, pois envolve levantamento bibliográfico, relacionado às áreas naturais protegidas e as
trilhas investigadas e de entrevistas semi-estruturadas com pessoas responsáveis com a prática do
tema investigado (Gil, 2002). A natureza das entrevistas semi-estruturadas consistiu em uma
conversa sem restrições entre entrevistador e entrevistado sobre temas de relação com o objeto de
pesquisa ou com o objetivo de estudo proposto (Schlüter, 2003), o uso desta técnica se deu com o
responsável de cada área, encarregado pelo uso público das trilhas investigadas.
Simultaneamente, foi utilizado o estudo de campo com o intuito de estabelecer uma melhor
compreensão dos locais pesquisados, obtendo-se nesses momentos, relevante contato das
realidades estudadas. Gil (2002) especifica que tal busca se dá por meio de observação direta das
2
atividades do grupo estudado e de entrevistas com informantes na captação de explicações e
interpretações do que ocorre no grupo, procedimentos geralmente conjugados com muitos outros.
As saídas a campo receberam o auxílio e apoio das entidades gestoras das áreas estudadas, que
disponibilizam informações relevantes, possibilitando assim, obter contato com documentos de
caráter significativo, dados relacionados com o uso público dos locais estudados, além de diálogos
com profissionais ligados diretamente na gestão do uso público das trilhas.
Optou-se também pelo uso da técnica de observação participante, por sua forma de
proporcionar uma visão mais próxima e confiável sobre o objeto estudado, que por meio do contato
direto entre investigador e objeto, proporciona uma compreensão das ações de seus atores em seu
contexto natural (Chizzotti, 2005), aplicando-a durante as saídas a campo.
Por fim, com o transcorrer das três saídas a campo, a pesquisa dos dados, das informações e
de conceitos relevantes foram reunidos e organizados para analise e interpretação (Lakatos &
Marconi, 2009), fazendo-se uso de um quando comparativo entre as políticas públicas de turismo de
aventura e segurança das trilhas pesquisadas. A estrutura do trabalho discutida é abordada de forma
sucinta e objetiva, visto a grande quantidade de resultados alcançados nas três trilhas abordadas.
Turismo de Aventura e as Áreas Naturais Protegidas
A Associação Brasileira de Normas Técnicas [ABNT], que tem a finalidade de normalizar e
padronizar diversas atividades desenvolveu um documento que define o turismo de aventura como
sendo uma atividade de caráter comercial, geralmente adaptada das atividades de Esporte de
Aventura, que tenha ao mesmo tempo filosofia recreativa e que envolva riscos avaliados,
controlados e assumidos (ABNT, 2005b).
Ademais dessa definição do turismo de aventura, outra de interessante abordagem vem dos
Estados Unidos, que trata a atividade como:
Uma ampla variedade de atividades turísticas de aventura, geralmente
comercializadas, envolvendo interação com o meio natural, contendo elementos
de risco em que o resultado é influenciado pelo participante, pelo local e pela
gestão profissional da experiência dos turistas (Read, 1980 como citado em Farah,
2005, p. 27).
Entendido então seu significado, o uso de políticas públicas no formato para o turismo de
aventura torna-se pertinente, pois como afirmado por Farah (2005, p. 31) “(...) torna-se fundamental
a elaboração e implementação de políticas públicas no que diz respeito ao turismo de aventura, uma
vez que é um setor que vem atraindo muitos adeptos, (...)”. Abreu e Timo (2005) discorrem sobre a
importância para o setor, que caminha para a normalização e certificação do segmento, com adoção
de uma norma de especifica de gestão da segurança, referência para prestadores de serviço ou
3
operadoras (pessoa jurídica) e aos atrativos turísticos organizados.
Porém, para que se compreenda tal vertente sobre política pública voltada a atividade
turística, Zapata (2003, como citado em Zamot, Dantas, Garcia, Barreiros, Figueiredo, Gonçalves,
Stilpen & Paganelli, 2009) enfatiza o papel central do estado na confecção e no cumprimento dessas
políticas, assim como seus valores, atitudes e ideologias implícitas, além das fórmulas administrativas
desenvolvidas para a materialização da mesma.
Beni (1998, p. 99) cita similar descrição, tratando-as como:
o conjunto de fatores condicionantes e de diretrizes básicas que expressam os
caminhos para atingir os objetivos globais para o turismo do país; determinam as
prioridades da ação executiva, supletiva ou assistencial do Estado; facilitam o
planejamento das empresas do setor quanto aos empreendimentos e às atividades
suscetíveis de receber apoio estatal.
De acordo com o autor, tais políticas têm como objetivo direcionar o turismo ao caminho
planejado pelo governo seja esse nacional, estadual, municipal ou ainda na esfera dos órgãos
públicos de gestão, por meio de diretrizes estabelecidas.
Casos de países latino-americanos, como México e Costa Rica, fizeram uso de políticas
públicas para o turismo e tiveram em sua maioria, como local de propulsão do desenvolvimento das
atividades turísticas dedicadas ao turismo de aventura, as áreas naturais protegidas (Brasil, 2005).
A União Internacional para a Conservação da Natureza (UICN) define as áreas naturais
protegidas como territórios de terra ou mar, especialmente dedicados à proteção e manutenção da
biodiversidade e os serviços ecológicos, desde os recursos naturais até os culturais a ela associados.
Menciona ainda que tais áreas são administradas por meio de mecanismos legais ou outras medidas
que tornem possível alcançar tais objetivos (Phillips, 2004).
Nesse contexto do turismo de aventura e as áreas naturais protegidas, o documento
“Diretrizes para visitação em unidades de conservação”, apresenta um conjunto de princípios,
recomendações e diretrizes práticas de segurança na ordenação à visitação em unidades de
conservação. As diretrizes mencionadas no documento apontam para uma busca cada vez maior pela
segurança, que deve ser realizada pelos gestores das áreas naturais protegidas, sendo o uso das
políticas públicas de normalização, em especial a Norma Brasileira ABNT NBR 15331:2005 (Turismo
de aventura – Sistema de Gestão da Segurança – Requisitos), uma opção nessa vertente (Brasil,
2006). Entretanto, construir tal regulamentação demandou algum tempo.
No mercado brasileiro de turismo de aventura, desde o início da década passada foram
realizados diversos encontros, palestras, seminários, eventos, discussões de conceitos, formulações
de políticas públicas entre outras ações para o desenvolvimento do segmento. De modo
participativo, as empresas do setor representadas pela Associação Brasileira das Empresas de
4
Ecoturismo e Turismo de Aventura [ABETA], juntamente com o Ministério do Turismo e em parceria
com a ABNT, desenvolveram um sistema de normas construído publicamente.
Contou com a participação de grupos e atores interessados no processo, tendo o Instituto
Nacional de Normalização, Metrologia e Qualidade Industrial (INMETRO) como o acreditador único
dos organismos de certificação, a ABNT como a responsável por coordenar e planejar a atividade de
normalização e o IH (Instituto de Hospitalidade) como organização responsável por desenvolver o
projeto de normatização. (Oliveira, 2009).
As normas técnicas são, no contexto internacional, definidas como documentos
“estabelecidos por consenso e aprovados por um organismo reconhecido que fornece, para uso
comum e repetitivo, regras, diretrizes ou características para atividades ou seus resultados, visando à
obtenção de um grau ótimo de ordenação em um dado contexto.” (Abreu & Timo, 2005, p. 44).
O SGS como norma foi elaborada no Comitê Brasileiro de Turismo (ABNT/CB-54), pela
Comissão de Estudo de Gestão de Segurança (CE-54:003.02) e seu uso é altamente recomendável,
para que se aborde a segurança no turismo de aventura de forma sistêmica. Seu emprego envolve
vários subsídios, que por meio do estabelecimento de uma política de segurança, se possa atinja
objetivos e metas propostos, fazendo uso de técnicas de gestão de risco e procedimentos de
melhoria das condições de segurança, aplicável a qualquer organização e a diferentes condições
geográficas, culturais e sociais (ABNT, 2005a).
Faz-se necessária então, citar a definição de Sistema de Gestão da Segurança (SGS), para que
se compreenda de melhor forma do que se trata tal norma. A ABETA (2009, p. 22) defini SGS como
sendo “(...) um sistema destinado a assegurar que a política de uma empresa em relação à
segurança, traduzida em objetivos e metas, seja atingida, de maneira sistemática e consistente, por
meio de um conjunto de elementos inter-relacionados.”
O uso de sistemas de gestão no formato de normas é encarado por Abreu e Timo (2005, p.
45) como uma evolução recente da normalização, pois este processo determinou “(...) o
desenvolvimento das chamadas normas sistêmicas, que tratam não mais de produtos ou serviços,
mas dos sistemas de gestão utilizados na sua produção ou fornecimento. (...)”, e citam ainda que tal
sistema de gestão da segurança se utiliza do conceito chamado ciclo PDCA (do inglês Plan, Do, Check
and Act – Planejar, Fazer, Verificar e Agir), que são sistemas gerenciais destinados a assegurar, de
forma sólida, resultados e objetivos de quem a exerce.
Ou seja, a atividade privilegiada com o SGS, é contemplada pelo ciclo PDCA desde o seu
planejamento, para que se possa assim saber o que fazer e, conseqüentemente, o que verificar, além
de como agir, pois se minimiza os riscos com a utilização de diversos instrumentos, adotando-se
procedimentos de prevenção e não de correção, a fim de minorar os riscos ou mesmo controlá-los.
A norma aborda então três fatores para a segurança: pessoas (cliente/usuários e prestadores
5
de serviços), equipamentos e procedimentos. Primeiramente a normalização das competências das
pessoas que prestam o serviço (certificando-as), em segundo a também normalização dos
procedimentos básicos da prática da atividade e de alguns de seus equipamentos usados, e por fim o
estabelecimento de requisitos com foco na segurança nos sistemas de gestão, sendo considerada, a
normalização, um salto tecnológico dos que oferecem as atividades de turismo de aventura (ABETA,
2009).
Assim sendo, tendo como base as pesquisas realizadas sobre o tema e seu processo de
normalização, estabelecido por meio de políticas públicas, parte-se, então, para a construção de um
conceito de Turismo Responsável nas áreas naturais protegidas, pois tal segmento é concebido por
meio de planejamento comunitário e participativo, de acordo com as limitações de seu plano de
manejo, conjugado com a capacidade de suporte destes locais, considerando condições sócioculturais e econômicas, além de respeitar e valorizar as especificidades locais ao desenvolver a
atividade turística (Oliveira, 2005).
Resultados
Os dados apresentados seguem a ordem temporal das saídas a campo, iniciando-se com a
Argentina, seguida do Paraguai e finalizando no Peru. Visitou-se às áreas naturais protegidas, às
trilhas e às autarquias responsáveis por cada gestão, reunindo assim dados relativos ao tema
estudado. Uma sucinta discussão será realizada ao final, com a análise e a discussão dos resultados
alcançados.
Sendero Macuco / Parque Nacional Del Iguazú – (Argentina)
Visitou-se o sendero macuco por repetidas vezes (21, 24, 27 e 29 de abril e 08 e 18 de maio
de 2010) e toda a área do Parque Nacional Del Iguazú. Foram visitadas na cidade de Puerto Iguazú os
órgãos responsáveis pela área, a APN Delegación Técnica Regional NEA “nordeste” (08 de junho e 01
de julho de 2010), localizada na Avenida Tres Fronteiras, nº 183, e a Intendencia del Parque Nacional
Del Iguazú APN (01 de julho de 2010), localizada na avenida Victoria Aguirre, nº 66, que são de
responsabilidade da Administración de Parques Nacionales [APN], instituição nacional responsável
por áreas naturais protegidas (lei 22.351).
O Parque Nacional Del Iguazú localiza-se na província de Misiones (extremo noroeste
Argentino), entre os paralelos 25º 31’ e 25º 43’ de latitude sul e os meridianos 54º 8’ e 54º 32’ de
longitude oeste, estando situado a 302 km de Posadas (capital provincial) e a 14 km de Puerto
Iguazú, município ao qual serve como principal suporte para a área protegida. A província é
admirada por conter vastas áreas de “foresta misionera” (floresta tropical estacional semidecidual) e
o parque, criado em 1934 (lei 12.103) com superfície de 67.620 hectares, é conhecido mundialmente
6
pela beleza das cataratas do rio Iguaçu, área declarada Patrimônio Natural da Humanidade pela
UNESCO em 1984 (APN, 1988).
O plano de manejo do parque, datado do ano de 1988, é antigo e desatualizado. Trata de
maneira superficial o uso público do sendero macuco, exposto no plano como parcialmente
explorado e com condições (projeto – subprograma interpretación) de se tornar um circuito autoguiado, realidade diferente da encontrada no local, totalmente atrelado ao uso turístico e usado no
formato de trilha auto-guiada. De importante menção, os objetivos do plano descrevem no item três,
dos objetivos específicos, sobre o desenvolvimento turístico: “Crear facilidades para el ‘turismo de
aventura’ (senderos, puntos de avistaje de avifauna, etc.).” (APN, 1988, p. 172), objetivo que
antecipava certo crescimento da demanda na procura das atividades destacadas.
Nas observações realizadas in loco, ações de preocupação e de ordenamento compõem o
meio natural da trilha, pois uma variedade de placas é vista durante o caminho, com avisos diversos
sobre fauna e flora, educação ambiental, localização, entre outras que induzem a interação do
visitante com a área, ademais de infra-estrutura composta por cestos de lixo móvel e fixo, bancos,
pontes, sistemas hidráulicos (canalização de corpos d’água que cruzam a trilha), mirante com ponte e
parapeito sobre o salto Arrechea (visão para o vale inferior do rio Iguaçu inferior), além dos trechos
finais da trilha, em trilha suspensa, para chegada ao poção do salto.
A entrevista realizada com responsável da área4, sobre o tema estudado aconteceu de forma
a elucidar informações diversas sobre as condições da trilha. Foi mencionado que a trilha possui em
torno de 27 anos, uma superfície de 7.000 metros com duração de três horas para percorrê-la e
média de 200 visitantes em dias de alta visitação, sendo a única do parque a cargo da APN (guardaparques), uma vez que as demais estão na área de influência da concessionária que administra o uso
turístico do parque. Explica ainda que um novo plano de manejo está em confecção, onde a trilha
será melhor abordada, pois segundo ele, a trilha não é interpretativa, tampouco auto-interpretativa,
“(...) está sin cuidado, sin un perfil definido (...)” diz, completando que uma comissão, formada por
ele e outros funcionários ligados a gestão da área, vem realizando reuniões visando tratar o tema da
trilha, com objetivo de conhecer sua situação atual e fixar metas a curto e longo prazo. Tal comissão
encontra-se em estágio incipiente quanto aos resultados.
Realizou-se, então, para finalizar a pesquisa argentina, uma busca em sites da APN e do
Instituto Argentino de Normalización y Certificación [IRAM], para verificação de uso de alguma outra
política pública disponível, não encontrada durante a saída a campo. No site da APN encontraram-se
as seguintes resoluções relacionadas ao turismo: Resolución H.D. Nº 68/2002 sobre o “Reglamento
4
Sr. Marcus Malaspina (Auxiliar Administrativo do escritório de Guarda-parques – Intendencia del PN Iguazú APN,
[email protected]).
7
para el Otorgamiento de Permisos de Servicios Turísticos” (Argentina, 2002); Resolución H.D. Nº
251/2006 que trata da nova versão do “Reglamento de Guias en Areas Protegidas Nacionales”, que
especifica, em seu anexo III, as categorias de guias de trekking, tratando as definições, incumbências
e alcances do trabalho de guia dentro das áreas naturais protegidas (Argentina, 2006a) e a;
Resolución H.D. Nº 308/2006 que regula o “Registro de Instituiciones Formadoras de Guias
Especializados”, em paralelo com a Resolución H.D. Nº 204/2004 (Argentina, 2006b). As referidas
resoluções estabelecidas pela APN demonstram à preocupação da entidade em regulamentar a
atividade turística dentro das áreas naturais protegidas e passiveis de validez no sendero macuco.
Já no site do IRAM, encontrou-se duas normas relativas ao tema pesquisado, elaboradas em
conjunto com a “Secretaria de Turismo de la Nación” (SECTUR). As normas, do ano de 2008, IRAMSECTUR 42300 “Servicios turísticos en áreas naturales protegidas – Gestión de la calidad, la seguridad
y el ambiente para un área natural protegida – Requisitos” (IRAM, 2008a) e IRAM-SECTUR 42500
“Servicios turísticos de senderismo y travesías – Gestión de la calidad, la seguridad y el ambiente –
Requisitos” (IRAM, 2008b), abordam o tema de maneira a compatibilizar a terminologia do setor com
um sistema de gestão da qualidade que integra segurança e meio ambiente, dando respostas às
necessidades na prestação de serviços turísticos, com uma norma especifica para as áreas naturais
protegidas e outra para a modalidade de caminhada, respectivamente.
Sendero Palmital / Refugio Biológico Tatí Yupí – (Paraguay)
Foram realizadas visitas ao Refugio Biológico Tatí Yupí e, concomitantemente, ao sendero
palmital (14, 15 e 16 de dezembro de 2010). Na cidade de Hernandarias visitou-se o Centro de Datos
y Biblioteca Ambiental del Centro Ambiental (Dirección de Coordenación Ejecutiva – Superintendencia
de Gestión Ambiental (16 e 17 e dezembro de 2010), localizado na rodovia Super Carretera (caminho
à Usina Itaipú Binacional), que são de responsabilidade da Usina Hidroelétrica Itaipu Binacional,
entidade responsável por áreas naturais protegidas dentro do raio de alcance de sua represa.
O Refugio Biológico Tatí Yupí foi criado em 1984 (Resolución del Directorio Ejecutivo Nº
052/84) e é mantido, até os dias de hoje, pela Usina Hidroelétrica Itaipu Binacional (administração
Brasil e Paraguai). Está situado na margem direita do rio Paraná, no departamento de Alto Paraná
(oeste paraguaio), no paralelo 25º 22’ de latitude sul e no meridiano 54º 36’ de longitude oeste,
distante 10 km de Ciudad Del Este (capital departamental) e à 03 km ao norte de Hernandarias,
município ao qual serve como principal suporte para a área, encontrando-se dentro do raio de
cobertura do conglomerado urbano Hernandarias – Ciudad del Este – Ciudad Presidente Franco,
tornando-se assim a mais próxima e visitada das áreas naturais protegidas mantidas pela Itaipu
Binacional no lado paraguaio. Constituído de bosques naturais chamados “Bosque Atlántico del Alto
Paraná” (floresta tropical estacional semidecidual), o refugio possui uma superfície de 2.245 hectares
8
(Itaipu Binacional, 1999).
O plano de manejo do Refugio Biológico Tatí Yupí, elaborado pela Dirección de Coordenación
Ejecutiva – Superintendencia de Medio Ambiente da Itaipu Binacional, esta conjugado com outras
áreas naturais protegidas que também são mantidas pela entidade, sendo intitulado como “Plan de
manejo conceptual y operativo de las areas protegidas 1999 – 2002. A parte que trata
exclusivamente do Refugio Biológico Tatí Yupí aborda, de modo superficial, o uso público do sendero
palmital, que descreve em seus objetivos gerais: “Propiciar la recreación”, dentro da especificação
“Otros objetivos” ponderando que: “Efectuar caminatas com guias por los senderos y caminos
internos.” (Sub-programa de interpretación) e “Facilitar lugar de descanso en los senderos.” (Subprograma de recreación) (Itaipu Binacional, 1999, pp. 31-33 e 34), como sendo as atividades para se
realizar relativas ao uso público das trilhas.
Contudo, o programa de operação (Sub-programa de mantenimiento) tem como objetivo a
manutenção continua da infra-estrutura física do refugio, inclusive a das trilhas, o que facilita, em
certo ponto, a execução dos diferentes sub-programas descritos no plano. Ainda de importante
destaque, o plano, em sua parte conjugada, menciona no item 9º, dos objetivos de manejo:
“Proporcionar areas naturales de recreación y turismo” (Itaipu binacional, 1999, p. 17), item que
alinha e embasa o uso turístico das áreas.
Outra ação relevante desenvolvida pelos gestores locais é expressa no documento “Refugios
y Reservas Biológicas – Manual de procedimientos”, que descreve procedimentos a se tomar em
situações de fiscalização, controle e gestão da segurança. Os tópicos tratados no documento são:
patrulha por água; patrulha por terra; combate de incêndios florestais; auxilio a pessoas (busca e
resgate), por água e terra; atenção ao público em refúgios/reservas biológicas, sem pernoite;
atenção ao público em refúgios/reservas biológicas, com pernoite e; atenção de acidentes de
pessoas em refúgios/reservas biológicas (Itaipu Binacional, 2008). Tal documento é uma amostra ou
um esboço na linha da segurança que atinge o uso público das trilhas, tratada no documento de
forma macro para as áreas protegidas de responsabilidade da Itaipu Binacional (margem direita).
Observou-se nas práticas in loco, ações de ordenação efetiva do uso público na trilha junto
ao meio natural. A trilha encontrava-se “desativada”, ou seja, fechada para visitação, pois se
estudava uma reestruturação em suas estações de parada, manutenção geral da picada (limpeza de
troncos, galhos ou cipós caídos na trilha) e idéias de melhorias. Todavia, observou-se que tal
reformulação ainda não havia iniciado, pois se via: demasiada cobertura vegetal na trilha (troncos,
galhos e cipós) que causa dificuldade para caminhar; estações de parada não perceptíveis, exceto a
principal (ambiente com bancos para diálogos); alargamento da trilha em certos pontos; saídas
laterais e estruturas danificadas, como a torre (mirante situado ao final da trilha) que apresenta estar
sem manutenção e ser residência de diversos insetos. O regresso ao refugio, após chegada ao final
9
da trilha, se realiza pela própria trilha ou por um caminho alternativo margeando a represa de Itaipu.
Em entrevista desenvolvida com responsável da unidade sobre a temática investigada5, se
discutiu informações relativas às ações desenvolvidas na trilha e aspectos da área. Dentre as idéias
expostas, se esclareceu que a trilha existe desde a época de criação da unidade e possui uma
superfície de 1.200 metros, percorridos principalmente por estudantes (média de 100 estudantes em
dias de alta temporada) e realizado na companhia de guias (devido a constantes encontros com
serpentes), com duração de quarenta minutos. Sobre as melhorias, foi dito que a trilha receberá
folheto, placas e as quinze estações de parada remodeladas, complementado que a área possui
estudos de vários tipos (manejo, segurança, fiscalização, combate a incêndios, etc.), além de um
novo plano de manejo, feito e impresso, porém não implantado devido à falta de aprovação por
parte da Secretaría del Ambiente (SEAM), órgão que delibera sobre tais planos e documentos no país.
Ao final da pesquisa paraguaia, buscou-se em sites da SEAM, da Secretaría Nacional de
Turismo (SENATUR) e do Instituto Nacional de Tecnologia y Normalización [INTN], a constatação do
uso de alguma outra política pública em vigor, não encontrada durante as saídas a campo. No site da
SEAM, encontrou-se a Resolución Nº 781/2005 – “Por la cual se establecen los Reglamentos para el
Uso Público de las Areas Silvestres Protegidas bajo dominio público” (Paraguay, 2005). Tal resolução
demonstra a preocupação da secretaria em regular a atividade turística dentro das áreas naturais
protegidas.
Já na página digital do INTN, não foi encontrada nenhuma política pública em forma de
normalização. No entanto, um convênio nacional do ano de 2010 e com vigência de três anos da
entidade com o Servicio Nacional de Promoción Profesional (SNNPP), SENATUR e Asociación
Industrial Hotelera del Paraguay (AIHPY), trabalha na implementação de projetos para melhorar a
qualidade do turismo e da hotelaria do país (INTN, [2010?]).
E no site da SENATUR, encontrou-se a Resolución 953/11 ”Reglamentación de turismo de
naturaleza en la modalidad de turismo de aventura” (Paraguay, 2011), que dispõe regulamentações
para o segmento a fim de melhor gerir todo o processo, considerada de importante uso para o
desenvolvimento turístico sustentável no país. Contudo, a resolução do ano de 2011, aborda de
maneira ampla a regulamentação da área, tratando de temas como grau de dificuldade das
atividades e seus equipamentos específicos, responsabilidade de guias e turista, obrigações dos
prestadores de serviço etc., e não detalha de forma mais pontual cada modalidade e todas as suas
atribuições, além de não detalhar uma gestão mais precisa da segurança.
5
Sr. Miguel Antonio Cano Ayala (Encarregado Geral da área – Refugio Biológico Tatí Yupí, [email protected]).
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Camino Inca Sagrado / Santuario Histórico de Machupicchu, Perú
Efetuou-se visitas ao Santuario Histórico de Machupicchu e, concomitantemente, ao camino
inca sagrado (01, 02, 03 e 04 de agosto de 2011). Ademais de visitas realizadas à autarquia
responsável pela área, Oficina Santuario Histórico de Machupicchu – SERNAMP (05, 08, 09, 11 e 12
de agosto de 2011), localizada na avenida José Gabriel Cosio, nº 308, na capital e departamento de
Cusco, que são de responsabilidade do Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado
(SERNANP), instituição nacional responsável pelas áreas naturais protegidas.
O Santuario Histórico de Machupicchu localiza-se no distrito de Machupcchu e província de
Urubamba (sul peruano), entre os paralelos 13º 10 19’ e 13º 14 00’ de latidude sul e os meridianos
72º 30 5’ e 72º 36 33’ de longitude oeste. Criado em 1981 (Decreto Supremo nº 001-81-11-AA), com
uma superfície de 32.592 hectares, tem como objetivo garantir a intangibilidade, inalienabilidade e
imprescritibilidade de uma diversidade biológica e cultural de importância mundial, área declarada
Patrimônio Natural e Cultural da Humanidade pela UNESCO no ano de 1983. Catalogada como a zona
de maior biodiversidade do país, com alta diversidade de flora e fauna silvestre e incrustada no vale
sagrado dos incas (bacia hidrográfica dos rios Vilcanota e Urubamba), alberga espécies em vias de
extinção e endêmicas, associadas a grupos arqueológicos que demonstram o alto nível de
conhecimento desenvolvido pela cultura inca. (Instituto Nacional de Cultura & Instituto Nacional de
Recursos Naturales [INC & INRENA], 2004, marzo).
O plan maestro da área menciona que o camino inca sagrado (clásico/tradicional, ruta 1 – km
82) pensado turisticamente, data do fim da década de setenta do século passado, época em que se
realizaram ações que buscavam superar perdas de aproveitamento turístico da zona, porém, as vias
já apresentavam aspectos empedrados, parapeitos em abismos, túneis, zonas de descanso, mirantes,
sistemas de drenagens, pontes, escalaminhada monumentais e outros tantos legados físicos.
Atualmente a trilha concentra 50% dos visitantes somente durante três meses (julho, agosto e
setembro), gerando sérios problemas de sobrecarga num curto espaço de tempo (INC & INRENA,
2004, marzo).
Entretanto, há de se esclarecer que, o que se conhece hoje em dia como camino inca ou
camino del inca, constituiu em tempos pré-hispânicos, no meio de comunicação mais importante
dessa parte do continente, não uma simples via e sim uma rede de caminhos que funcionavam como
ferramenta de expansão e conquista do Império Incaico (Matienzo, 1936).
O uso público da trilha é tratado de modo legal, adotando-se leis a fim de regular a atividade
e ordenar todo o processo operativo, com normativa jurídica especial, de acordo com a sua condição
de bem natural e cultural indivisível. Conta com capacidade de carga turística máxima de 500 pessoas
por dia para os caminhos da unidade, estabelecida em 2004, incluindo nestes números os
profissionais de turismo necessários para operar a atividade, tudo para que os impactos com a
11
visitação não se agravem. Os problemas mais críticos, destacados no plano são: falta de conceito de
itinerário cultural pelos visitantes e o sobrepeso que portam, abuso exaustivo do trabalho dos
porteadores (pessoal de apoio que transporta, com o próprio corpo, equipamentos e utensílios de
uso laboral para expedições turísticas), falta de infra-estrutura de saneamento básico, acumulação
de resíduos sólidos, falta de definição e distribuição de espaços apropriados para o uso turístico,
erosão dos solos, destruição da flora e o distanciamento da fauna (INC & INRENA, 2004, marzo).
Dentro da normativa jurídica especial que contempla a atividade turística desenvolvida para
a trilha, tem-se o DECRETO SUPREMO Nº 018-2009-MINAM – Reglamento de Uso Turístico en Áreas
Naturales Protegidas (Perú, 2009), complementada pela RESOLUCION PRESIDENCIAL Nº 120-2011SERNANP – Disposiciones Complementarias al Reglamento de Uso Turístico de Áreas Naturales
Protegidas (Perú, 2011) que regulam, por meio da SERNANP, todo e qualquer uso turístico dentro
das áreas protegidas do país. Os seguintes decretos regulam a agência e os profissionais envolvidos
na operação da atividade: DECRETO SUPREMO Nº 026-2004-MINCETUR – Reglamento de Agencia de
Viajes y Turismo (Cusco, 2009?), DECRETO SUMPREMO Nº 004-2010-MINCETUR – Reglamento de la
Ley (nº 28529) del Guía de Turismo (Perú, 2010) e DECRETO SUPREMO Nº 011-2005-TR – Reglamento
de la Ley (nº 27607) del Porteador (Perú, 2005), tratando das disposições gerais, funções e o exercício
das atividades.
O regulamento sobre o guia de turismo estabelece que, para exercer a atividade profissional,
tanto o guia como o graduado em turismo devem estar inscritos nos registros do governo e ostentar
título de formação expedido por entidades educacionais reconhecidas. O regulamento sobre o
porteador discorre sobre situações de duração do tempo de trabalho, peso máximo ao qual podem
transportar, alimentação e vestimentas adequadas, seguro de vida, condições mínimas de trabalho,
entre outros fatores abordados no decreto e não observados na operação da trilha, sendo
extremamente exaustivo tal trabalho, por não contemplar muitos destas regulamentações.
Ainda e especificamente estabelecida para os caminos incas da unidade, a RESOLUCIÓN
JEFATURAL Nº 259-2005-INRENA – Reglamento de Uso Turístico de la Red de Caminos Inca del
Santuario Histórico de Machupicchu y su Zona de Amortiguamiento (Perú, 2005), regula o uso
turístico sustentável das trilhas da área com vistas a valorizar e conservar todo o seu patrimônio
cultural e natural, concedendo, ou não, autorização de operação anual às agências de viagens e
turismo, aos guias de turismo e aos porteadores, outorgada pela chefia do santuário, desde que
estejam em conformidade com o trâmite dos requisitos de operação e segurança estabelecidos para
tal fim.
Nas observações realizadas em meio ao camino inca sagrado, acompanhadas de guias e
equipe de porteadores na travessia da trilha, ações de vários tipos foram observadas, de
ordenamento à sua falta. Uma extensa atividade comercial é executada pelas comunidades locais
12
que vendem bebidas (água e refrigerante), doces (chocolates e biscoitos) e outros itens aos turistas
que, juntamente com guias e porteadores, geram grande tráfego ao longo do caminho. Os desgastes
físicos e os constantes mal súbitos que sofrem os turistas ao longo do caminho podem fazer com que
o uso de rádio de comunicação seja necessário e a falta dele, por parte de algumas equipes, como
observado, não pode ocorrer, já que se trata de material obrigatório na operação da trilha. Situações
desse nível podem resultar em condições de esforço desmedido, pois como afirmado por Angles
Vargas (2002), em geral, as pessoas que percorrem a trilha são orientadas a vencer-la e chegar de
qualquer maneira à Ciudad Histórica de Machupicchu.
Na entrevista com a responsável pelo uso público da unidade6, discutiu-se o uso público do
camino inca sagrado. No diálogo, foi explicado que o plano de manejo está sendo reformulado e que
uma normalização especifica da segurança não é adotada, mas a prevenção de desastres, terremotos
ou queimadas são constantemente geridas com planejamento adequado, pois ocorrências de
acidentes/incidentes causando mortes já se passaram, seja com erosão do terreno ou deslizamento
de pedras de encosta. Ao final, foi defendido que, na grande maioria dos dias, a visitação atinge o
máximo que sua capacidade de carga turística permite para a unidade (duas mil e quinhentas
pessoas), gerando nove mil quilos de resíduos, um enorme problema na retirada deste lixo da área,
sendo atualmente a maior fonte de preocupação do uso público.
Finalmente, buscou-se no site do Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la
Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) identificar-se o uso de alguma outra política
pública em vigor, não encontrada durante as saídas a campo. Foi encontrada a norma NTP 500.009 –
TURISMO. Seguridad en turismo de aventura. Requisitos (Perú, 2012), que estabelece condições para
garantir a segurança na prestação de serviços do turismo de aventura no Peru, publicada no dia 14
de abril de 2011.
Discussão dos Resultados
As políticas públicas de turismo de aventura e segurança exercidas no uso público dos casos
estudados apresentam similaridades, tanto em suas estruturas quanto aos resultados alcançados,
apesar de serem destinados a tipos de realidades diferentes. Entretanto, cada realidade apresenta
suas características individuais, destacando normas, resoluções, decretos, e manual específico
exercido, políticas necessárias para adquirir uma gestão segura e de acordo com os objetivos
definidos por cada caso. Deste modo, apresenta-se, a seguir, um resumo comparativo com os pontos
importantes a serem considerados e, conseqüentemente, avaliados em cada um dos casos visando
contribuir para a elucidação da problemática do trabalho.
6
Sra. Isabel Quispe (Encarregada de Uso Público da área – Oficina Santuario Histórico de Machupicchu – SERNAMP,
[email protected]).
13
Quadro 1: Comparativo entre as políticas públicas de turismo de aventura e segurança das
trilhas pesquisadas
Sendero Macuco –
Parque Nacional Del
Iguazú (Argentina)
Políticas públicas em
prática
Não.
Políticas públicas de
segurança em prática
Não.
Sim (três resoluções
estabelecidas pela
APN).
Outras políticas
Sim (duas normas
públicas de segurança
estabelecidas pelo
encontradas
IRAM).
Fonte: J. P. H. FARIA (2011)
Outras políticas
públicas encontradas
Sendero Palmital –
Refugio Biológico Tatí
Yupí (Paraguay)
Camino Inca Sagrado – Santuario
Histórico Machuppicchu (Perú)
Não.
Sim (quatro decretos supremos e
uma resolução de chefia da
SERNANP, exclusiva no uso público
da trilha)
Sim (manual estabelecido
pela Itaipu Binacional).
Sim (duas resolução, uma
estabelecida pela SEAM e
outra pela SENATUR).
Não
Não.
Não.
Sim (norma estabelecida pelo
INDECOPI).
Analisando-se os dados resumidos, podem-se destacar alguns pontos que influem na
organização das trilhas dos países pesquisados e suas políticas públicas de turismo de aventura e
segurança. Dois países registram prática, o Peru que apresenta destacado uso de quatro decretos
supremos e uma resolução de chefia da SERNANP, exclusiva no uso público da trilha para
regulamentar a atividade, contudo sem uma política especifica no tocante a segurança. E o Paraguai
que surpreende como o único dos casos analisados a possuir um manual que aborda a segurança e
sua gestão, porém tal manual estabelecido pela Itaipu Binacional é abrangente, pois está destinado a
gestão da segurança de todas as áreas naturais protegidas pela entidade e que aborda, por sua
amplitude, o uso público das trilhas utilizadas na visitação.
Dentre as outras políticas públicas encontradas, a Argentina figura com três resoluções
estabelecidas pela APN para regulamentar à atividade turística no uso público de suas áreas naturais
protegidas e, mais duas normas especificas de turismo de aventura e segurança, confeccionadas pelo
IRAM (uma voltado para as áreas naturais protegidas e outra para a modalidade de caminhadas),
ambas as normas de contexto similar a realidade brasileira. O Paraguai tem estabelecido duas
resoluções, uma regulamentação estabelecida pela SEAM sobre o uso públicos nas áreas naturais
protegidas e outra da SENATUR na modalidade do turismo de aventura. E no Peru tem-se o uso de
uma norma que trata em especifico o turismo de aventura e a segurança, também em contexto
similar com a realidade brasileira.
14
Além disso, ao construir-se um cenário da realidade das políticas públicas de turismo de
aventura e segurança dos países estudados, é importante que se busque uma identidade própria
para o turismo de aventura entre os países da região. Assim, tomando como base os dados
levantados das trilhas e suas respectivas análises, considera-se o caso do Peru como o mais
adequado sem, entretanto, descartar os demais. Porém, há de se mencionar, que situações de não
comprimento, na prática, das políticas públicas estabelecidas foram verificadas, episódio
preocupante, pois descredencia todo o arcabouço político implantado pelos órgãos públicos.
Outra questão considerada na escolha do caso peruano como a realidade com melhor
desenvolvimento da atividade, é que o turismo tem uma participação de importante destaque na
economia de todo o país e não somente na região e departamento de Cusco, sendo, portanto, uma
atividade que requer especial atenção neste país.
Conclusões
Após os resultados e o posterior analise, acredita-se que o objetivo central e os específicos
foram alcançados, uma vez que se pode encontrar políticas públicas do segmento na maioria dos
países estudados, desenvolvidas por meio dos dados bibliográficos, observações, entrevistas e
buscas na internet, que foram discutidos, demonstrando o amplo contexto em desenvolvimento no
continente.
Considerando a realidade Argentina, pode-se afirmar que este país possui um amplo e
consiste leque de políticas públicas de turismo de aventura e segurança. Contudo o caso do sendero
macuco, foge da realidade argentina que dispõe, como dito, de meios para melhor ordenar a
visitação da trilha e gerir a segurança da atividade.
No Paraguai, o cenário apresentado conta com boa base para uma melhor operacionalidade
da atividade, entretanto um embasamento mais consolidado do segmento é necessário. Ademais,
além do documento que define a política de segurança da área e que atinge o uso público da trilha,
as demais políticas públicas nacionais encontradas regulam o segmento de maneira abrangente e
não de maneira pontual e especifica, ou seja, são consideradas insuficientes para atingir as
modalidades em especifico e a segurança que essas atividades requisitam. Há de se destacar, ainda,
que uma melhor articulação entre Itaipu e SEAM seria de grande importância na gestão das áreas
mantidas pela entidade.
Por fim, o Peru apresenta, entre os casos estudados, o mais amplo pacote de políticas
públicas que regulamenta o turismo de aventura na trilha analisada. Possui detalhado conjunto de
políticas para ordenar a atividade e a operação, contando inclusive, com uma resolução própria para
a trilha. No entanto, não maneja a segurança com uma política apropriada, detalhe que pode ser
corrigido com a norma de segurança de turismo de aventura que dispõe o segmento no país.
15
Situações como as exposta neste trabalho denotam que, a partir do momento em que a
sistematização da segurança do cliente, dos profissionais envolvidos e do ambiente visitado for
atingida, se garantirá a continuidade e longevidade de produtos do segmento. Todavia é importante
destacar, que este estudo não visou comparar as políticas públicas apresentadas, tampouco as trilhas
e suas áreas naturais protegidas, mas sim conhecer o processo das políticas públicas de turismo de
aventura e segurança nas trilhas investigadas.
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