BOLETÍN LATINOAMERICANO
DE COMPETENCIA
BOLETIM LATINOAMERICANO
DE CONCORRÊNCIA
N° 13
Noviembre 2001
Este Boletín, así como las ediciones precedentes pueden ser obtenidas en Internet, en la dirección siguiente:
http://europa.eu.int/comm/competition/international/others/
ÍNDICE
EDITORIAL
ARGENTINA:
………2
ACUERDO INTERNACIONAL EN LA INDUSTRIA DE TRANSPORTE
AÉREO INTERNACIONAL: SU TRATAMIENTO POR LA COMISIÓN
NACIONAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA
Por: Hugo Alejandro Asplindh y Marina Bidart
………3
LA INSERCIÓN DE LA AGENCIA DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA
EN LA AGENDA POLÍTICA. UN DESAFÍO IMPOSTERGABLE.
Por: Mauricio Butera
………9
COMENTARIOS ACERCA DE LA EFECTIVA APLICACIÓN DE LA LEY
DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA ARGENTINA
Por: Guillermina Tajan
……15
BRASIL:
ANTIDUMPING NO MERCOSUL: O QUARTO LAUDO ARBITRAL
Por: Alf Baars e Rafael Tiago Juk Benke
……24
PARA UMA QUINTA LIBERDADE ECONÔMICA FUNDAMENTAL
Por: Augusto Jaeger Junior
……38
COMPETIVIDADE EMPRESARIAL E MERCOSUL
Por: Eliane Maria Octaviano Martins
……50
DEFESA DA CONCORRÊNCIA: QUESTÕES CONTROVERTIDAS DA
LEI Nº 10.149, DE 2000
Por: Antonio Fonseca
……72
IMPORTAÇÃO PARALELA DE MEDICAMENTOS
Por: Antonio Fonseca
……78
COSTA RICA:
LÍMITES CONSTITUCIONALES PARA EL EJERCICIO DE LA POTESTAD
ADMINISTRATIVA SANCIONADORA: EL CASO DE LA COMISIÓN PARA
PROMOVER LA COMPETENCIA DE COSTA RICA
Por: José Gerardo Martínez
……86
PANAMA:
EL TRATAMIENTO DE PODER DE MERCADO EN LA LEGISLACIÓN
PANAMEÑA DE LIBRE COMPETENCIA
Por: Claudia Curiel Leidenz
……93
URUGUAY:
NORMATIVA DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA EN URUGUAY
Por: Daniel Hargain
……104
VENEZUELA:
THE LIMITS OF OPEN ACCESS AS A REGULATORY YARDSTICK IN
THE REGULATION OF UTILITIES IN LATIN AMERICA.
Por: Ignacio De León
……119
OEA:
ANTIDUMPING E POLÍTICA DE CONCORRÊNCIA NA ALCA E NO
MERCOSUL
Por: José Tavares de Araujo Jr
……136
UNIÓN EUROPEA: 1ST OECD GLOBAL FORUM ON COMPETITION
Por: Mario Monti
……145
INFORMACIONES Y PUBLICACIONES
……148
ARTICULOS PUBLICADOS
……151
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
EDITORIAL
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
EDITORIAL
Estimados amigos del Boletín,
La política de competencia en América Latina sigue avanzando y ampliándose. En los
últimos años se ha conseguido la consolidación de esta disciplina que unos países siguen
mejorando y otros proyectan introducir en su marco jurídico nacional.
Este desarrollo ha sido posible gracias a la dedicación de un grupo de profesionales tanto en
las administraciones publicas o agencias de competencia, como en el ámbito académico, de la
abogacía o de la consultoría económica.
El grado de convergencia en la aplicación de las leyes de competencia lleva a interrogarse
sobre la necesidad de avanzar también en la cooperación internacional entre instituciones o
agencias de competencia. Existe un interés permanente en lograr una aplicación coherente de
esta disciplina entre países a nivel regional o multilateral. Para ello convendrá cooperar a
medio plazo en la formación de futuros profesionales que consoliden una aplicación más
semejante de los principios básicos que comporta la política de competencia.
Deseo agradecer las contribuciones de todos los que han colaborado y hecho posible este
Boletín.
Juan Antonio Rivière
([email protected])
2
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARGENTINA
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
ACUERDO INTERNACIONAL EN LA INDUSTRIA DE TRANSPORTE AÉREO
INTERNACIONAL: SU TRATAMIENTO POR LA COMISIÓN NACIONAL DE
DEFENSA DE LA COMPETENCIA
Por: Hugo Alejandro Asplindh y Marina Bidart1
E-mail: : [email protected] y [email protected]
Consideraciones preliminares
Entendemos la presentación del presente caso2 y su consideración al ámbito académico, de interés en materia
anti-trust, habida cuenta que tal como reza el título del presente trabajo, la CNDC debió adoptar en su dictamen
un criterio a efectos de ajustar la evaluación de conductas llevadas a cabo por las empresas internacionales de
transporte aéreo que en le marco de un accionar global a la jurisdicción territorial sobre cual rige la Ley Nº
25.1563 de Defensa de la Competencia a través de una definición pertinente de los mercados geográficos y de
productos relevantes, así como también debió por primera vez introducir criterios ya desarrollados por la
jurisprudencia internacional para establecer ciertos límites en cuanto a la utilización paralelismo consciente
como evidencia indirecta de concertación. Así también, entendemos relevante destacar, que si bien ha sido
considerado el aspecto contractual presentado por los denunciantes, la CNDC se ha abocado a los efectos
económicos de los hechos a considerar, ello en la inteligencia de que no necesariamente de un incumplimiento
contractual deviene una conducta anticompetitiva.
La organización del trabajo es la siguiente. En la sección I se presentan brevemente los elementos básicos del
marco normativo bajo el cual se efectuó la evaluación de la conducta de las firmas aéreas. En la sección II se
resumen los contenidos de la denuncia formulada por las agencias de viajes y de las explicaciones brindadas por
las aerotransportadoras denunciadas y la interpretación del caso a la luz de la precitada ley. En la Sección III se
muestran los resultados de la evaluación del poder de mercado de las aerotransportadoras vis à vis las agencias
de viajes, en base a la definición del mercado relevante que se tuvo por apropiada al caso. En la Sección IV se
presentan los resultados en relación al poder de mercado que cabe atribuir a las aerotransportadoras frente a la
demanda final (los pasajeros), por su importancia tanto para la correcta estimación de su capacidad de ejercer
poder de mercado y/o concertar políticas de precios en detrimento de las denunciadas como para la estimación
del impacto que tal conducta podría tener en el interés económico general. En la Sección V se resumen las
principales cuestiones que se tuvieron en cuenta en este caso para rechazar la existencia de conducta paralela
como evidencia indirecta de concertación. Finalmente, en la Sección VI se transcriben las conclusiones de la
Comisión.
Sección I Marco Jurídico que rige la vinculación contractual entre las agencias de viajes y las
transportadoras
Con carácter previo a analizar la procedencia de la conducta denunciada en el marco de las Ley Nª 25.1561,
cabe establecer cuál es la relación entre los actores intervinientes y el criterio jurídico que actualmente cobra
vigencia y la rige.
La relación entre las agencias y las transportadoras se encuentra regulada por la Resolución IATA Nº 8002. La
misma establece entre otras cuestiones los criterios de admisión de las agencias para formar parte del acuerdo y
revestir el carácter de “agencia IATA”4, los modos en que pueden operar, el tipo de contrato que las vincula
1 Ambos profesionales se desempeñan en la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC) de la República Argentina. Hugo
Asplindh es abogado y fue instructor interviniente en la investigación, mientras que Marina Bidart es economista de gobierno y fue su
analista económico.
2 Dictamen Nº 356 del 27/08/2001. Su versión completa puede solicitarse a los precitados profesionales en las siguientes direcciones
electrónicas: [email protected] y [email protected]. A la brevedad estará disponible en el sitio oficial de la CNDC:
http://www.mecon.gov.ar/CNDC/home.htm.
3
Esta Ley entró en vigencia el día 30 de septiembre de 1999 y es la actualmente vigente en materia de defensa de la competencia
4 La International Air Transportation es una organización internacional y sus normas son de cumplimiento obligatorio para las agencias de
viajes como para las transportadoras.
3
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARGENTINA
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
con las transportadoras, el sistema de liquidación de sus ventas y las comisiones reconocidas y el modo de
cobranza.
Por otra parte, la actividad de las agencias de viajes y turismo se encuentra normada por la Ley de Turismo N°
18.829 y por las Resoluciones de la Secretaría de Turismo que entre otras cuestiones contempla la necesidad de
obtener una licencia para prestar los servicios. A su vez, la actividad de las aerotransportadoras internacionales
requiere en primer lugar la concesión del servicio público en sus países de origen y luego la designación de las
mismas como aerolíneas de bandera, en acuerdo de los acuerdos bilaterales previstos para el tráfico aéreo
internacional, que resultan de la soberanía de los Estados sobre sus espacios aéreos.
La Resolución IATA Nº 16ª, estipulaba el porcentual de las comisiones aplicadas por los transportadores
aéreos, el que solo regía en caso que no hubiese una relación contractual entre las empresas aerocomerciales y
los agentes de viaje, fue derogada a partir del 31 de julio de 2000. Dicha resolución fue reemplazada por la
Resolución IATA N° 002p, no aplicable a la República Argentina. En tal sentido, IATA, no tiene el poder de
aplicar coercitivamente las disposiciones relativas a las comisiones, ya que si las aerolíneas lo consideran
conveniente, podrían modificar los términos de éstas en cualquier momento. Al respecto, la Resolución IATA
N°824 que es el contrato modelo de agencias de viajes acreditadas a IATA, indica en la sección 9 de dicho
contrato, que por la venta de transporte aéreo y los servicios que presten los agentes de viajes, el transportista en
un acto unilateral remunerará al agente por el importe que oportunamente se exprese y se le comunique.
Sección II La denuncia y las explicaciones
La Asociación de Agencias de Viajes y Turismo de Buenos Aires denunció que las firmas de transporte aéreo
internacional American Airlines, United Airlines y British Airways concertaron reducir del 9% al 6% las
comisiones que las agencias de viajes perciben por la venta de pasajes aéreos en el breve lapso de un mes (enero
de 2000), entendiendo que tal conducta puede tipificarse como una práctica concertada de tipo horizontal.
Asimismo señaló que United Airlines y American Airlines concentran casi el 80% de los pasajes entre Buenos
Aires y ciudades de Estados Unidos y que British Airways es la única que realiza vuelos directos entre Buenos
Aires y Londres y que, por otra parte, para las agencias de viajes y turismo las denunciadas representan más del
80% de su expendio.
Las denunciadas, por su parte, negaron la existencia de concertación, explicando que la rebaja de las comisiones
fue determinada en el marco de una tendencia que en los últimos años se ha venido desarrollando a nivel
mundial y que era de conocimiento de la denunciante. Asimismo informaron que la decisión estuvo motivada en
la necesidad de competir en el mercado rebajando costos y de dar respuesta a las decisiones adoptadas por otros
transportadores en el marco de la libre competencia que rige en el país y en el mundo, lo que no violentaba la
competencia en el mercado de transporte aéreo, en el cual no detentaban posiciones de dominio, ya que las rutas
que operan son también servidas por otras aerotransportadoras.
Especialmente, explicaron que el hecho de que tres compañías aéreas hubieran decidido implementar la
reducción de comisiones en momentos más o menos cercanos en el tiempo no constituye una prueba irrefutable
de la existencia de una concertación de precios, ya que en el caso de la industria del transporte aéreo la
homogeneidad de los productos ofrecidos, la similitud en la estructura operativa y de costos de los distintos
competidores lleva a que las distintas líneas aéreas adopten, en algunos casos y sin que exista concertación de
políticas alguna, prácticas uniformes para la determinación de los precios de los pasajes aéreos a los fines de ser
competitivos, lo que lleva a que se encuentren, en muchos casos, impedidas de adoptar políticas de precios
marcadamente divergentes.
La Comisión interpretó que en la denuncia subyacía la siguiente tesis: las aerotransportadoras denunciadas
habrían hecho un ejercicio ilegítimo del poder de mercado que gozan en las rutas en que operan al concertar una
estrategia de fijación de los precios (las comisiones) que abonan por los servicios de las agencias de viajes, lo
que perjudicaría a los consumidores finales (los pasajeros), dado que tales servicios integran la cadena de
producción del servicio de transporte aéreo, en este caso, internacional.
La Comisión entendió que la verificación de la tesis precedente y la consecuente configuración de una
infracción al Artículo 1º de la Ley Nº 25.156 suponía conjuntamente demostrar i) la existencia de poder de
mercado de las denunciadas en las principales rutas que operan, ii) la existencia de posibilidades razonables por
parte de las denunciadas de lograr el suficiente poder de compra frente a sus proveedoras del servicio de
4
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARGENTINA
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
emisión de pasajes aéreos como para que el abuso de posición dominante y la concertación denunciados sean
posibles y sostenibles en el tiempo y iii) la existencia de posibilidades razonables de que la práctica objetada
resulte en perjuicio el interés económico general.
Sección III El mercado de servicios de emisión de pasajes aéreos: el poder de compra de las denunciadas
En este mercado confluyen las denunciadas como demandantes y las agencias de viajes como oferentes del
servicio de emisión de pasajes aéreos, por el cual las primeras abonan y las segundas perciben una retribución
estipulada como un porcentaje del valor del pasaje que abona el consumidor final, así como también
bonificaciones sobre las ventas. Sin embargo, la precitada demanda constituye una demanda derivada de la
demanda de los consumidores finales atinente a satisfacer sus necesidades de transporte hacia los destinos
deseados, debido a que actualmente en nuestro país la venta del servicio de transporte aéreo se formaliza
mediante la emisión impresa del pasaje, por lo que puede considerarse que la prestación del precitado servicio y
la emisión correspondiente del pasaje son dos bienes perfectamente complementarios.
Por ello, la definición del mercado relevante a los efectos de evaluar el poder de mercado de las transportadoras
con relación a la contratación del servicio de emisión de pasajes se encuentra correlacionada con la definición
de los mercados relevantes para la evaluación del poder de mercado desde la oferta y con relación a la demanda
final de transporte aéreo que realizan los pasajeros, dado que la obtención de rentas extraordinarias y
permanentes por parte de las denunciadas a partir del ejercicio de poder de mercado (desde la demanda) en
detrimento de las agencias de viajes requiere que las aerotransportadoras denunciadas no enfrenten competencia
sustancial en sus mercados de producto, porque en tal caso, existe una alta probabilidad de que los ahorros de
costos obtenidos a través de la reducción de comisiones terminen traduciéndose en menores tarifas o mejores
servicios al cliente, en respuesta al incentivo propio de los entornos competitivos: intentar ganar mercado en
relación a los competidores.
Sección IV: El poder de mercado de las aerotransportadoras en relación a la prestación del servicio de
transporte aéreo internacional
Si bien existen distintas alternativas posibles para analizar la existencia de poder de mercado de las compañías
de aerotransporte comercial, la más habitual utilizada por la doctrina, y especialmente para el caso del
aerotransporte internacional, es el estudio de la estructura y comportamiento del mercado de producto relevante
definido por la ruta que conecta a través de vuelos directos y regulares dos ciudades cuyos aeropuertos
constituyen “puertos de entrada y salida” de los vuelos internacionales de sus respectivos países.
El precitado criterio, excluye tanto a los vuelos que realizan escalas o conexiones como a los vuelos charter (no
regulares). No obstante, en el caso de vuelos transcontinentales cuyo tiempo de vuelo es elevado, pueden
considerarse sustitutos cercanos las conexiones rápidas que permiten llegar al mismo destino final. A los efectos
cuantitativos, se estimó que una conexión que implica un tiempo adicional de vuelo del orden del 20% superior
al vuelo directo, podía considerarse un sustituto cercano del vuelo directo y por lo tanto debía ser incluida en el
mercado relevante.
Lo precedente se funda en la existencia de un grupo considerable de pasajeros para los cuales ni los vuelos con
escalas o con conexiones que adicionen mucho tiempo al viaje, ni los vuelos charter constituyen alternativas
sustitutas de transporte. Este tipo de demanda, altamente sensible al factor tiempo, corresponde a los pasajeros
que atribuyen un alto valor a la duración del viaje, prefiriendo estrictamente vuelos regulares y lo más directos
posible hacia su destino final. La mayor parte de estos pasajeros viaja por motivos urgentes y/o de negocios por
lo que suelen realizar sus reservas con poca anticipación5. Puede decirse que la exclusión del mercado relevante
de las conexiones no rápidas y los vuelos charter responde la mayor preocupación desde el punto de vista de la
competencia sobre el comportamiento de las aerotransportadoras en relación a la demanda sensible al tiempo, la
que por su inelasticidad precio en comparación con la demanda no sensible al tiempo, tiene más probabilidades
de ser objeto de un ejercicio ilegítimo de poder de mercado.
5 Por otra parte, la demanda de transporte aéreo de los pasajeros turistas es más sensible a la tarifa y menos sensible a la duración del vuelo
(leisure or non – time sensitive demand). En consecuencia, con relación a este tipo de pasajeros, las aerotransportadoras enfrentan la
competencia de i) las firmas que operan la misma ruta mediante vuelos regulares directos, ii) las firmas que ofrecen el destino requerido
mediante conexiones que pueden representar un tiempo adicional considerable de vuelo y iii) las firmas que ofrecen servicios charter.
5
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARGENTINA
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Con relación a la dimensión geográfica del mercado relevante corresponde apuntar que las normas IATA sobre
el uso secuencial de cupones permiten a las aerolíneas aplicar diferentes condiciones y precios a un viaje de ida
y vuelta partiendo desde un determinado país vis à vis los viajes de ida y vuelta que parten desde el exterior
hacia ese determinado país. En consecuencia, esta norma impide a los pasajeros de un país arbitrar en función
de los precios y otras condiciones comprando un pasaje de ida y vuelta, cuya ida se origine fuera del país, y
realizar su viaje invirtiendo el uso de los cupones, transformando el cupón de la vuelta en cupón de ida y
viceversa. Por ello el mercado geográfico relevante del servicio de transporte aéreo fue restringido a los viajes
que tienen como punto de partida la República Argentina.
En el caso de British Airways, el mercado relevante se definió como la ruta Buenos Aires – Londres – Buenos
Aires e incluyó las conexiones rápidas a través de Lufthansa, Air France e Iberia. La Comisión interpretó que la
firma goza de cierto grado de poder de mercado en el mercado relevante definido como transporte aéreo directo
y a través de conexiones rápidas en la ruta Buenos Aires – Londres, dada por una participación de mercado que
si bien no puede considerarse que llegue al 100%, tampoco podría estimarse menor al 80% - 90%. Sin embargo,
también refirió que Lufthansa, Air France e Iberia ejercen una presión competitiva en el mercado lo
suficientemente fuerte como para que los consumidores puedan hoy viajar sin conexión a Londres a través de
British Airways a la misma tarifa que ofrecen las competidoras para sus servicios con conexión rápida. Por ello,
se podía razonablemente considerar a Air France, Iberia y Lufthansa fuertes competidores de British Airways en
la prestación del servicio de aerotransporte entre Buenos Aires y Londres, y, consecuentemente no era posible
tipificar como “dominante” 6 la posición de esta última en tal mercado.
Con relación a American Airlines y United Airlines, se definieron dos mercados relevantes: Buenos Aires –
Nueva York – Buenos Aires y Buenos Aires – Miami – Buenos Aires y se excluyeron los servicios con
conexiones porque los mismos importaban tiempos adicionales de vuelo considerablemente superiores al 20%.
Al respecto, la Comisión concluyó que ambos mercados relevantes presentan una estructura oligopólica y que,
por tanto, los tres únicos oferentes presentes al momento de verificada la práctica objetada: American Airlines,
United Airlines y Aerolíneas Argentinas - que participaban aproximadamente en partes iguales - poseían algún
grado de poder de mercado. Sin embargo sus posiciones individuales de mercado no podían considerarse como
“dominantes” habida cuenta de la mutua competencia que podía inducirse de la evolución y estructura de tales
mercados.
Sección V: El paralelismo consciente como evidencia indirecta de concertación
Ante la inexistencia de pruebas materiales que demostraran la existencia de un acuerdo explícito entre las
denunciadas, la denunciante adujo como evidencia la existencia de i) simultaneidad en la decisión y ii) la
convergencia entre las denunciadas en cuanto al nivel de comisiones fijado (6%).
La fijación de precios de modo convergente y simultáneo entre competidores describe un patrón de conducta
que la teoría de la organización industrial y la jurisprudencia de defensa de la competencia denomina
“paralelismo consciente”, patrón que es consistente tanto con i) un acuerdo explícito (cartel) o implícito
(colusión tácita) cuyo objeto o efecto es la distorsión de la competencia, como con ii) el equilibrio de mercado
no cooperativo resultante de las decisiones individuales de empresas maximizadoras de beneficios, cuando se
trata de mercados, en los cuales, a efectos de mantener su participación de mercado, las firmas deben reaccionar
rápida y convergentemente frente a cambios en la estrategia comercial de sus competidoras.
El precitado tipo de estructura de mercado no es inusual en las economías modernas y no deja de despertar
preocupaciones desde el punto de vista de la competencia, porque el reducido número de oferentes es un
importante elemento estructural facilitador de la efectivización de acuerdos explícitos o tácitos entre
competidores pasibles de afectar la competencia de modo que resulte perjuicio del interés económico general.
Sin embargo, existen al menos dos elementos a tener en cuenta: que la acción eventualmente concertada
involucre a los principales jugadores identificados en el mercado relevante y que no sea posible considerar que
la decisión tomada, individualmente considerada, resulte en beneficio de cada firma en particular. Es decir que
sólo a través de la coordinación con sus competidores, cada empresa logre apropiarse de los beneficios
6 El artículo 4º de la Ley 25.156 estipula que “una o más personas gozan de posición dominante cuando para un determinado tipo de
producto o servicio es la única oferente o demandante dentro del mercado nacional o en una o varias partes del mundo o, cuando sin ser la
única no está expuesta a una competencia sustancial...” (cursivas propias).
6
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARGENTINA
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
esperables de la decisión objetada. Siendo otro elemento de importancia, las características de las transacciones
comerciales y su grado de transparencia.
Al respecto la Comisión entendió que, en la medida en que British Airways actuaba en mercados independientes
de los mercados en que operaban American Airlines y United Airlines, no existían elementos suficientes para
deducir que la decisión de la primera haya necesariamente requerido la coordinación con las segundas para la
obtención de los beneficios esperables en términos de reducción de costos, por lo que no cabía deducir de la
simultaneidad y convergencia de la decisión un acuerdo explícito o implícito de British Airways con American
Airlines y United Airlines. En todo caso, un eventual acuerdo debiera haber involucrado a firmas como Air
France, Iberia y Lufthansa.
En cuanto la acción paralela observada entre American Airlines y United Airlines se notó que la ausencia de
acción paralela por parte Aerolíneas Argentinas – firma que al momento de verificada la denuncia tenía en los
mercados relevantes una participación similar a las denunciadas – permitiría deducir que cada denunciada
consideró beneficioso para sí incurrir en la reducción de comisiones, independientemente de la replicación de su
estrategia por parte de sus competidoras, porque, de lo contrario, o bien la hubieran integrado a la concertación,
o bien hubieran dado marcha atrás en la decisión.
Asimismo se estimó que, si bien es cierto que un importante componente de los términos de las trasacciones
entre las aerotransportadoras y las agencias de viajes dado por las retribuciones por incentivos a la producción y
fidelidad no es públicamente conocido y se encuentra sujeto en muchos casos a negociaciones individuales, no
es menos cierto que el acuerdo denunciado se refiere al componente público y no discriminatorio de la
retribución a las agencias: el porcentaje de comisión fija, por lo cual es plausible considerar que el paralelismo
observado no haya requerido acuerdo previo y resulte de la propia necesidad de United Airlines de converger al
nuevo nivel de comisiones públicamente propuesto por American Airlines, con la finalidad de emular la ventaja
competitiva en términos de costos que esta última lograría, pasible de traducirse en mejores ofertas para los
pasajeros y ganancia de participación en los mercados de producto.
Por otra parte, la existencia del precitado componente no público y discriminatorio en la retribución total por el
servicio de emisión de pasajes aéreos (sobrecomisiones e incentivos) es un elemento que, en este caso, dificulta
la concreción y estabilidad de un acuerdo expreso o tácito entre las denunciadas para la adopción de una política
común de retribuciones para el precitado servicio, porque el eventual acuerdo requeriría el desarrollo de
mecanismos de intercambio de información que hagan lo suficientemente transparente esa parte de las
transacciones como para permitir la detección de violaciones a la política común y su consiguiente castigo.
Finalmente, las explicaciones ofrecidas por las denunciadas, indicando que la conducta objetada fue
individualmente decidida debido a las importantes reducciones de costos que esperaban obtener y respecto de
las cuales las firmas ya tenían experiencia previa en otros mercados donde operan, resultan plausibles en cuanto
al objeto de la decisión, por cuanto la precitada reducción esperada de costos representaba un beneficio cierto y
directo de la decisión individual de cada firma, mientras que los posibles costos atribuibles la falta de acción
paralela por parte sus competidoras no presentan el mismo grado de certeza: si bien American Airlines – quien
fue la primera empresa que tomó la decisión de reducir las comisiones - podía esperar que las agencias de viajes
redireccionaran la demanda hacia United Airlines o Aerolíneas Argentinas, la acción decidida también permitía
a la firma neutralizar tal redireccionamiento mediante reducciones en sus tarifas, sostenidas en la disminución
obtenida en sus costos.
Sección VI: Las conclusiones de la Comisión
La Comisión concluyó que no se configuraron las circunstancias necesarias para que la reducción del porcentaje
de comisión sobre la emisión y venta de pasajes aéreos llevada a cabo por las denunciadas haya tenido por
objeto o efecto limitar, restringir, falsear o distorsionar la competencia o el acceso al mercado o abusar de una
posición dominante en los mercados afectados de modo que resulte perjuicio del interés económico general
debido a la ausencia de:
i)
ciertas condiciones consideradas en este caso necesarias para tipificar como dominante la posición de
las denunciadas en los mercados relevantes - a saber la falta de competencia sustancial – como tampoco para
considerar suficientemente probable la existencia de una acción concertada entre las denunciadas para la
reducción del citado porcentaje - a saber: a) acción paralela a la de las denunciadas por parte de competidores
7
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARGENTINA
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
de relevancia dada la estructura y dinámica de los mercados relevantes analizados y b) suficientes elementos
facilitadores para la efectivización y permanencia de la concertación imputada –, y
ii)
perjuicio al interés económico general – a saber disminuciones de la cantidad ofertada de servicios de
aerotransporte o de la calidad del servicio o aumentos de tarifas imputables a la conducta denunciada, siendo
que, por otra parte, cabe esperar ganancias de eficiencia que mejoren la asignación de recursos de la economía
como resultado de la conducta objetada.
Por ello, la Comisión concluyó que BRITISH AIRWAYS, UNITED AIRWAYS y AMERICAN AIRLINES no
habían incurrido en alguna de las prácticas encuadradas en la Ley N° 25.156 de Defensa de la Competencia.
8
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARGENTINA
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
LA INSERCIÓN DE LA AGENCIA DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA EN LA
AGENDA POLÍTICA.
UN DESAFÍO IMPOSTERGABLE.
Por: Mauricio Butera1
E-mail: [email protected]
La conciencia de contar con una política de defensa de la competencia es más reciente en los países en vías de
desarrollo que en aquellos ya desarrollados. La globalización de las economías nacionales tornó imperiosa la
sanción de leyes de defensa de la competencia en aquellos países que no las tenían, y la adaptación y
modernización en aquellos que si bien las poseían no se amoldaban a la nueva realidad económica,
caracterizada por un profundo proceso de concentración económica. Así, no parece casualidad que hasta el año
1990, sólo 20 países poseían una ley en la materia, y en el 2000 pasaron a ser más de 80 los países con este tipo
de normativa2.
Argentina se enmarca en el segundo grupo de países, o sea aquellos que si bien poseían normativa en defensa de
la competencia (Ley Nº 22.262), la misma había quedado en cierta medida desactualizada. En setiembre de
1999 fue sancionada la nueva ley de defensa de la competencia, Ley Nº 25.156, en la que, entre otras cosas, se
incorporó el análisis previo de fusiones y adquisiciones.
Sin embargo, la modernización y actualización de una ley no garantiza en sí misma su efectividad. Para esto, es
necesario sin duda la voluntad política para, por un lado hacerla cumplir tal cual como fue sancionada, por otro
dotando a la autoridad de aplicación correspondiente de los recursos necesarios para ejecutarla, y finalmente
articularla adecuadamente con otras leyes. En este último sentido, el desafío para los hacedores de política
consiste en ponderar los beneficios de la defensa de la competencia frente a otros objetivos de política pública,
lo cual trae aparejado el saber repartir responsabilidades entre distintas autoridades de aplicación.
En particular, el presente artículo intenta reflejar la superposición de intereses contrapuestos que tutelan
distintas normativas y por ende la contradicción de funciones de las autoridades de aplicación de cada
normativa involucrada. Más específicamente, se intentará mostrar los objetivos que persigue la defensa de la
competencia en contraposición con otras normas como las que regulan los servicios públicos privatizados o los
derechos de propiedad intelectual. Del mismo modo, se intentará identificar el rol que le compete a cada
autoridad de aplicación, poniendo de relieve tanto sus similitudes y diferencias, como así también los roles
sustitutos o complementarios que existen entre ellas.
En todos los casos, a la hora de sopesar las leyes, será el poder político quien las balancee y establezca una
armónica convivencia entre ellas, tarea que sin duda se plantea como un verdadero desafío de los próximos años
para aquellos políticos que tomen a la defensa de la competencia, y los beneficios que trae aparejado, como una
verdadera política de estado.
Regulación y defensa de la competencia
A partir de los ’80, el mundo comienza a vivir un proceso de transformación en materia económica focalizado
en la privatización de las empresas de servicios públicos. Tanto países desarrollados como en vías de desarrollo
se enmarcaron en esta línea privatizadora, aunque sus causas y motivaciones para encarar este proceso fueron
totalmente diferentes.
Mientras que en los países desarrollados el proceso respondió a la búsqueda por obtener ganancias de eficiencia
económica y con ello competitividad de sus economías, en los países en desarrollo la existencia de múltiples
causas confluyeron a encararlo. En el caso de Argentina, la necesidad fiscal en un contexto de estabilización esto es el abandono del impuesto inflacionario y por ende la necesidad de obtener recursos extraordinarios -,
junto al deterioro y precariedad de los bienes de capital de las empresas públicas - como resultado de la falta de
recursos para invertir en nuevos equipamientos y de una política de fijación de tarifas políticas que apenas
permitía, en el mejor de los casos, hacer el mantenimiento de los existentes- fueron las principales causas por
1 Vocal de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia de Argentina. Lo vertido en este artículo refleja la opinión personal del
autor. Se agradece los comentarios de Paula Figueroa Keller y Cristina Briggs, profesionales economistas de la Comisión.
2 Rowley William y Campbell Neil, Multi-Juridictional Merger Review. Is it time for a Common Form Filing Treaty?.
9
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARGENTINA
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
las cuales en los ’90 el gobierno encaró este proceso de transformación económica. A diferencia de los países
desarrollados, la búsqueda de una mayor eficiencia fue más una consecuencia que un objetivo en sí mismo.
En este nuevo contexto la función del Estado se vio modificada: el estado planificador viró hacia un estado
regulador, o sea que de un esquema centralizado en la toma de decisiones se pasó a uno descentralizado donde
los incentivos establecidos por el regulador juega un papel fundamental en el comportamiento de los agentes
privados. Así, contrariamente a lo postulado de que el proceso de privatización es el paso previo al abandono de
parte de las funciones del Estado, este proceso lleva explícitamente a una tarea aún más difícil: saber regular.
Y el saber regular implica dos desafíos. Por un lado, en aquellas industrias donde la subaditividad de costos no
hace deseable la competencia, el desafío implica saber controlar una única empresa naturalmente monopólica
(agua y servicios sanitarios). Por otro lado, en aquellas industrias donde sea posible, el desafío consiste en saber
combinar la regulación de un monopolio natural con el fomento de la competencia, esto es lograr un equilibrio
adecuado entre la regulación y el fomento de la competencia en aquellas industrias que poseen tanto segmentos
que pueden enfrentar competencia y segmentos donde la estructura monopólica es aun deseable (electricidad,
comunicaciones, gas, etc.).
En este último caso es donde la acción de una agencia de defensa de la competencia es indispensable para
asegurar que se mantengan las condiciones competitivas. Con poder de mercado en ciertos segmentos de la
industria, las empresas reguladas tienen fuertes incentivos para llevar adelante conductas anticompetitivas en
aquellos segmentos competitivos. La conducta típica es la depredación de los competidores en el segmento
competitivo a través de practicar subsidios cruzados desde la actividad regulada a la desregulada, empleando
para ello la imputación de ciertos costos inherentes a la segunda actividad en la primera y obteniendo así el
reconocimiento, por parte del regulador, de todos o algunos de ellos en las cláusulas “pass through” o en el
momento de las revisiones tarifarias, con el consiguiente perjuicio económico a los usuarios. De este modo, al
obtener ”artificialmente” menores costos en el segmento competitivo logra una mejor posición competitiva en
él, con el suficiente poder para desplazar a los competidores que habitualmente enfrenta.
Tanto la regulación como la defensa de la competencia son instrumentos de política pública cuyo objetivo
común es que los mercados funcionen en forma similar al que surgiría de un proceso competitivo. Esto es
asegurar simultáneamente, por un lado el máximo bienestar económico para los consumidores, y por otro, la
máxima eficiencia productiva que se manifiesta en reducciones de costos y por ende en ahorros en el uso de
recursos que luego pueden ser utilizados para expandir otras actividades económicas. Un sistema de regulación
con tarifa máxima (price cap), muy difundido en nuestro país, es un claro esquema que incentiva la mayor
eficiencia productiva (la reducción de costos se traduce en mayores ganancias para la empresa regulada) y el
denominado factor de eficiencia (factor X) en las tarifas asegura que parte de ella se traslade al excedente de los
consumidores. La agencia de defensa de la competencia, en sus análisis de funcionamiento de los mercados
también enfoca hacia estas dos metas (eficiencia productiva y asignativa).
Para lograr este objetivo común, ambos organismos tiene entre sus prioridades el fomento de la competencia.
Cómo?, incentivando el uso de nuevas tecnologías, eliminando barreras a la entrada ya sean éstas emergentes de
disposiciones legales, burocráticas y cuyo objeto sólo sea cuidar los intereses de los competidores y no de la
competencia. Sin embargo, ambos tienen instrumentos distintos. Los entes reguladores fijan en forma explícita
tarifas o rentabilidad, establecen patrones estándares de calidad y promueven la competencia en los segmentos
donde ésta sea posible y deseable. Por su parte, la agencia de defensa de la competencia evita que las empresas
abusen de la posición de dominio que tienen en el mercado, ya sea unilateral o multilateralmente (colusión).
También la agencia tiene como función analizar previamente una fusión entre empresas, con la facultad de
condicionarla o prohibirla en caso de que dicha fusión amenace con perjudicar el interés económico general de
la sociedad.
Sin embargo, es dable destacar que si bien la agencia de defensa de la competencia tiene como único objetivo
promover la competencia y evitar conductas anticompetitivas en aras de lograr que los mercados funcionen de
forma similar al de un proceso competitivo, los entes reguladores tienen una multiplicidad de objetivos entre los
que el fomento de la competencia es uno más, no siendo el más prioritario según la experiencia lo indica. Más
precisamente, los entes deben encargarse de asegurar a la sociedad el abastecimiento del servicio, la calidad, la
ampliación y cobertura del mismo (servicio universal) a un precio razonable. Por otra parte, a las empresas les
debe asegurar una tarifa que les permita realizar inversiones para mantener la infraestructura existente,
expandirla y obtener una ganancia razonable que asegure la continuidad de la prestación. Como puede
10
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARGENTINA
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
observarse, la promoción de la competencia es un objetivo más entre los tantos que posee un ente regulador. La
experiencia indica que los entes han sido renuentes a promover la competencia en sus industrias. Introducir
competencia es asimilable a un shock que reciben las empresas, el cual acciona una serie de fricciones entre
ellas y los entes, y que generalmente terminan en demandas ante la justicia o en reclamos ante los políticos y
que, como en muchos casos, implican un rebalanceo tarifario en desmedro de los usuarios cautivos en aquellos
segmentos en los que no se introdujo competencia.
En conclusión, los entes reguladores sectoriales y la agencia de defensa de la competencia tienen un objetivo
común, aunque en el primer caso es uno más de los tantos que posee, en cambio en el segundo es su objeto
exclusivo. Ahora bien, no hay dudas de que ambos organismos son complementarios en el sentido de que nadie
mejor que el ente regulador conoce las particularidades de la industria que regula, y nadie mejor que la agencia
de defensa de la competencia sabe cómo introducir competencia en industrias reguladas o no. Por lo tanto, la
coordinación entre ambas se torna esencial a la hora de garantizar el funcionamiento competitivo de los
mercados regulados.
Pero bien, qué nos muestra la historia reciente? Tal coordinación no existió. Argentina ha iniciado su proceso de
privatización en 1990 y sólo en pocas ocasiones se ha tomado en cuenta la defensa de la competencia. En
términos generales, cuando las condiciones macroeconómicas eran agobiantes, las consideraciones de defensa
de la competencia eran casi ignoradas y el proceso licitatorio priorizaba la maximización de la venta de los
activos, para lo cual era inevitable la entrega de poder de mercado, tal como sucedió en las privatizaciones de
las telecomunicaciones y aerolíneas en los primeros años de la década del ’90, y del correo y aeropuertos a
mediados de la misma. En ambos períodos las condiciones macroeconómicas eran muy desventajosas, las
necesidades fiscales se tornaron imperiosas, las privatizaciones se realizaron por Decreto, con entes reguladores
muy dependientes del poder político, con marcos regulatorios difusos y con escaso contenido de defensa de la
competencia. Sin embargo, entre ambos períodos hubo uno de relativa estabilidad fiscal. En él se privatizaron
las empresas públicas de gas y electricidad a través de leyes del parlamento que contemplaban la creación de
entes reguladores relativamente más independientes y con explícitas consideraciones acerca de la defensa de la
competencia. (Petrecolla, 2000)3
Más aún, en ningún momento se contempló la existencia de la Comisión Nacional de Defensa de la
Competencia (CNDC) y de la Ley Nº 22.262. Prácticamente ningún marco regulatorio le dio lugar a la
institución de defensa de la competencia existente (a excepción del gas y electricidad), ni en forma explícita ni a
través de un proceso mínimo de consulta previo al lanzamiento de una privatización.
Esta falta de coordinación es totalmente contraria a la experiencia internacional. En EEUU y Europa existen
mecanismos de colaboración entre las agencias. En el Reino Unido se estableció que el objetivo prioritario de
los entes reguladores es la introducción de competencia y la defensa de los consumidores. En Australia los entes
reguladores están subordinados a las autoridades de defensa de la competencia, y en Brasil se genera un debate
acerca de la superposición de tareas entre la agencia antitrust y los entes reguladores a medida que se desarrolla
el proceso de privatizaciones. (Petrecolla, 2000)
Volviendo al caso argentino, esta tendencia a la no incorporación de la agencia de defensa de la competencia en
los temas regulatorios tiene un quiebre con la sanción de la Ley Nº 25156. En ella se establece el marco jurídico
de la nueva política de defensa de la competencia y en dos articulados obliga a una coordinación entre los entes
reguladores y el Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia (TNDC). En el capítulo del control previo de
fusiones y adquisiciones en su Art. 16 establece que el TNDC deberá pedir opinión fundada a los entes
reguladores acerca de operaciones de concentración económica en mercados regulados. Por otra parte, el Art.
24 inc. f) le otorga al TNDC la función de emitir cualquier opinión, con carácter no vinculante, sobre
disposiciones gubernamentales que emita cualquier agencia de gobierno afecten a la competencia y la libre
concurrencia. Finalmente, en su Art. 59 la ley faculta al TNDC para actuar en temas de competencia incluso en
industrias reguladas, quitándosela a los pocos entes reguladores que la poseían explícitamente.
Bajo el Art. 16 la CNDC, como autoridad de aplicación transitoria hasta la creación del TNDC, ha solicitado la
opinión acerca de operaciones de concentración a varios entes reguladores de mercados tales como bancos,
AFJP, puertos, gas, electricidad, etc. Bajo el Art.24 la experiencia ha sido incipiente. La misma fue ejercida por
la Secretaría de la Competencia, la Desregulación y la Defensa del Consumidor, quien ha opinado en la
3 Petrecolla, Diego (2000) “Defensa de la Competencia”, Revista Eikonos. Universidad de Buenos Aires.
11
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARGENTINA
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
desregulación telefónica que tuvo lugar en noviembre de 2000, en el caso Endesa-Edesur-Edenor, y en el marco
regulatorio del correo, entre otros.
Si bien esta coordinación empieza a ser más palpable a partir de la sanción de la nueva ley, en ella no se prevé
ningún tipo de coordinación en lo que se refiere a conductas anticompetitivas. En este aspecto es necesaria la
colaboración de ambas agencias para resolverlas, y para ello deberían implementarse como mínimo acuerdos de
cooperación entre el TNDC y los entes reguladores tendientes a crear grupos interdisciplinarios de
profesionales.
En conclusión, es necesaria la existencia de una agencia de defensa de la competencia sólida e independiente
para asegurar a la sociedad los beneficios que el funcionamiento competitivo de los mercados trae aparejado. En
mercados regulados es imprescindible una coordinación cooperativa entre la agencia de defensa de la
competencia y los entes reguladores. Sin embargo, la experiencia muestra que dada la falta de incentivos de los
segundos y el saber hacer de la primera, la función de promoción de la competencia debería recaer
exclusivamente sobre la agencia de defensa de la competencia, aunque para ello sea necesaria toda la
colaboración de los entes reguladores.
Defensa de la competencia y la promoción de Innovación
La intersección entre la política de defensa de la competencia y la política de promoción de la innovación es una
cuestión que se presenta como un desafío para la política económica de los próximos años, aunque el debate, sin
ninguna duda, tiene mayor relevancia en los países desarrollados que en los de vías de desarrollo.
Los países desarrollados se caracterizan por tener una estructura productiva conformada por sectores intensivos
en gasto de I&D. De acuerdo a datos de la OCDE los sectores más intensivos en I&D, medido como el cociente
entre el gasto en I&D y las ventas, son las industrias aeronáutica (23%), máquinas de oficina y computadoras
(18%), electrónica (10%), y drogas (9%).
En ellos se plantea si el actual marco jurídico de la defensa de la competencia es el adecuado para analizar el
comportamiento en industrias de alta tecnología. Más específicamente, por ejemplo en EEUU se discute si la
Ley Sherman otorga el marco más apropiado para analizar los casos de antitrust en los sectores que conforman
la nueva industria. Es dable destacar que la Ley fue diseñada casi un siglo atrás cuando la estructura productiva
de los EEUU era intensiva en recursos naturales y mano de obra y estaba basada en sectores que hoy conforman
la vieja industria (textil, siderurgia, alimentos, etc.).
Un punto distintivo entre la nueva y vieja industria, es que la primera posee una dinámica mucho más veloz y
volátil que la segunda. El avance tecnológico y el desarrollo innovativo hacen que desaparezcan barreras a la
entrada que antes eran imposible de sortear. Transforman sectores no transables en transables de modo que la
desafiabilidad de los mercados pasa a ser la regla y no la excepción. Asimismo, si bien es cierto que el avance
tecnológico disminuye barreras a la entrada, también crea otras. Es decir que, si bien una innovación puede
crear poder de mercado a la empresa innovadora, los mercados de alta tecnología son tan dinámicos que dicho
poder, por lo general, tiene una vida corta. Esto se debe a que existe un proceso competitivo entre las empresas
por obtener un nuevo invento de un producto que deje obsoleto al modelo anterior (destrucción creativa) y, que
por lo tanto cree un nuevo poder de mercado a la nueva empresa innovadora. De este modo, la empresa
innovadora con poder de mercado será más rápida y eficientemente disciplinada por las fuerzas del mercado,
manifestadas a través de la amenaza de entrada de nuevos competidores innovativos, que por la acción de
cualquier agencia de defensa de la competencia.
Sin embargo, el proceso de innovación viene acompañado por una serie de restricciones que pueden convertirse
en barreras a la entrada. A continuación se pueden mencionar al menos tres. En primer lugar, la obtención de
patentes y derechos de autor, herramientas muy útiles para fomentar y proteger la innovación, son un claro
ejemplo de barrera legal a la entrada de nuevos competidores. En segundo lugar, los sectores de alta tecnología
suelen obtener efectos de redes en sus procesos innovativos que también se transforman en barreras a la entrada.
Estos sectores se caracterizan por tener muy pocos competidores y generalmente tienden a la subsistencia de un
sólo oferente por el grado de compatibilidad que la red implica. Es decir, es muy probable que los consumidores
sean reticentes a cambiar de oferente y permanezcan con él debido a los costos hundidos incurridos para el
ingreso al consumo del producto. De modo similar es muy probable que los productores de bienes
complementarios también sean reticentes a cambiar sus planes productivos en aras de abastecer a un posible
12
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARGENTINA
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
nuevo competidor. Finalmente, una tercera barrera se refiere al reconocimiento de la marca de la empresa
innovadora establecida en el mercado, lo cual genera un costo adicional a la entrada de un nuevo competidor.
De este modo, si bien es sabido que la innovación es una de las bases, sino la más importante, del crecimiento
de una economía y que por lo tanto produce un mayor bienestar en el largo plazo, también es sabido que genera
efectos no deseados en el funcionamiento de los mercados desde el punto de vista competitivo. Entonces cuál es
el equilibrio justo de este trade off?. La respuesta implica claramente un desafío para los hacedores de política
económica. La clave está en un correcto diseño del sistema de patentes y derechos de autor que logre
compatibilizar ambos objetivos: incentivar el proceso de innovación y minimizar los efectos anticompetitivos.
Así por ejemplo, un sistema de patentes flexible (otorgamiento de más de una patente a un mismo
descubrimiento) hace más probable la entrada de un nuevo competidor. Este tiene mayor incentivo a invertir en
I&D dado que el beneficio que obtendrá de descubrir un nuevo producto es mayor al beneficio que obtendría el
monopolista, poseedor de la patente principal, de descubrir un nuevo producto que deja obsoleto al que
comercializaba anteriormente. De este modo, se genera una competencia dinámica que hace que el poder de
mercado que detenta un monopolio en el presente sea sólo transitorio. Por el contrario, en un sistema de
patentes rígido, donde sólo se otorga una patente a un único descubrimiento, la innovación debe ser lo
suficientemente significativa como para que un nuevo competidor se vea motivado a entrar al mercado y
desplazar al monopolista. En este escenario es más probable que el monopolista existente perdure en el tiempo.
En definitiva, el sistema de patentes es esencial para determinar la dinámica competitiva. También se torna
fundamental su dimensión temporal y su alcance. En ambos casos se define simultáneamente la duración y el
mercado en el cual el innovador tendrá una posición de dominio. Cuanto mayor es la dimensión de estas
variables, mayores son las preocupaciones desde el punto de vista de la defensa de la competencia, pero también
son mayores los incentivos a encarar nuevos proyectos de I&D.
El desafío de los hacedores de política será entonces encontrar que la duración y el alcance de las patentes sean
de tal modo que se logre alcanzar un fino equilibrio entre los perjuicios de la defensa a la competencia que
ocasiona la exclusividad en la producción y comercialización de un producto y los beneficios derivados de la
actividad de I&D. No hay que dejar de lado que así como existen externalidades derivadas del gasto en I&D,
también existen externalidades propias del proceso competitivo. El equilibrio se dará en última instancia cuando
los incentivos privados para la inversión en proyectos de I&D se igualen con un óptimo social.
Dado que, en si misma, la actividad en I&D implica un gasto de gran magnitud con resultados inciertos y que la
multiplicidad de proyectos similares en distintas empresas puede ser el reflejo de un excesivo incentivo de la
actividad con relación al óptimo social, es que las autoridades de defensa de la competencia tienden a considerar
con agrado la formación de Joint Ventures cuyo objetivo sea la cooperación entre las empresas en las
actividades de I&D. Estos Joint Ventures implican ganancias de eficiencia productiva derivadas de la no
duplicación de costos en I&D. El problema aparece cuando estos Joint Ventures contemplan acuerdos de
comercialización conjunta del nuevo producto obtenido, o bien si no los contemplan generan un sistema de
comunicación fluida entre las empresas de modo que se puedan lograr acuerdos implícitos para la
comercialización de dicho producto. En este caso la agencia de defensa de la competencia se enfrenta
fácticamente a un problema de integración horizontal cuyo análisis deberá realizarse caso por caso.
Ahora bien, este es el enfoque que debería darse a la búsqueda de equilibrio entre la política de promoción del
proceso de innovación y la política de defensa de la competencia, sin descuidar que el sistema antitrust y el de
propiedad intelectual son complementarios y que deberían ser diseñados para fomentar la innovación dentro de
límites admisibles.
En el caso argentino, la estructura económica del país se basa en sectores que conforman la vieja industria cuya
intensidad de gastos en I&D es muy baja. Sectores como alimentos, refinación de petróleo, siderurgia, papel y
textiles poseen cocientes de gastos de I&D y facturación por ventas inferiores al 1%, según el estudio de la
OCDE antes comentado. Por lo tanto, el debate que genera la contraposición de intereses entre la política de
defensa de la competencia y de la promoción de la innovación no es muy generalizado, lo cual no quita que ante
la reformulación de una política nacional para la innovación y el desarrollo (i.e. una nueva ley de patentes) se
tenga en cuenta, al menos, la opinión de la autoridad de defensa de la competencia, evitando así que se la ignore
como ocurrió durante el proceso de privatizaciones de los años ‘90.
13
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARGENTINA
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Conclusión
Como se ha demostrado en el presente artículo, la defensa de la competencia trae aparejada consigo beneficios a
la sociedad que en algunos casos son contrapuestos a otros beneficios buscados bajo otras normativas. No hay
duda que la innovación es una de las bases que sustentan el crecimiento económico de largo plazo, y en el
campo de la regulación, tampoco hay dudas de que, por ejemplo, el servicio universal posibilita un mayor
bienestar de la sociedad.
Entonces, no resulta descabellado sostener que en ambos casos existe una conciencia popular y un consenso
generalizado hacia la existencia de una directriz de política que apunte al logro de ambos objetivos. Pero no se
debe dejar de tener en cuenta que para lograrlos es muy probable que se deban sacrificar otros, como aquellos
derivados de un proceso competitivo. De allí que, en última instancia será el poder político, legítimamente
delegado por la sociedad, quien deberá decidir acerca de esta contraposición de intereses, teniendo en cuenta
que un balance equilibrado de ellos se puede obtener haciendo que las respectivas autoridades de aplicación
coordinen sus esfuerzos en aras de lograr objetivamente el mayor bienestar social.
14
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARGENTINA
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
COMENTARIOS ACERCA DE LA EFECTIVA APLICACIÓN DE LA LEY DE
DEFENSA DE LA COMPETENCIA ARGENTINA
Por: Guillermina Tajan1
e-mail: [email protected]
INTRODUCCION
La globalizacion de la economía mundial tiene como una de las características principales un gran intercambio
comercial entre distintos países, también trae como fenómeno un aumento de la integración y cooperación a
nivel regional. Para poder hacer frente a los retos de esta globalizacion, es que debemos tratar a nivel nacional
de fortalecer los mecanismos de aplicación de las políticas de competencia. La argentina va por ese camino, con
la sanción de la nueva ley y con la incorporación de un control de concentraciones economicas, en donde se han
tomado en cuenta las experiencias internacionales al respecto, ademas se ha mejorado el diseño institucional y a
medida que su aplicación se hace efectiva, se va delineando el desarrollo de toda una cultura de la
competencia.1. La defensa de la competencia y los principios constitucionales
Con anterioridad a la sanción de la ley 25.156, la legislación argentina tenia disposiciones sobre actos y
conductas anticompetitivas, pero no contenía disposiciones sobre un control de las concentraciones económicas,
además la legislación tenia un carácter penal que con la reforma le fue suprimido. Un característica de la
legislación anterior era que la misma tipificaba a una serie de figuras como delitos, pero con la sanción de la
nueva ley se produce un cambio, ya que los tipos delictivos fueron definitivamente suprimidos, pasando a ser
tipos infractivos o contravenciones. La ley 25.156 no contiene ninguna hipótesis que constituya una figura
delictiva de índole penal, todas las conductas que constituyen infracciones se enmarcan en un tipología
contravencional por su naturaleza, dado los intereses que protege "el interés económico general" (arts. 1 y 7)2.La defensa de la competencia se encuentra contemplada expresamente en el art. 42 de la Constitución Nacional,
al establecer como derecho la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados. En
doctrina se ha sostenido que los arts. 42 y 43 la CN establecen una relación jurídica de al menos dos
dimensiones entre los derechos, obligaciones y garantías que hacen al consumo y la competencia: una
dimensión individual (derechos y obligaciones individuales) de reconocer el derecho a adecuadas condiciones
de satisfacción de deseos y necesidades individuales y familiares y una dimensión publica (derechos y
obligaciones de incidencia colectiva) de aumento y disminución de la calidad de vida y del bienestar general3.El art. 43 CN, ademas establece que podrá iniciarse acción de amparo siempre que no exista otro medio judicial
mas idóneo4. La ley 16.986 establece que solo se ejercerá si no esta previsto un remedio jurisdiccional o
administrativo mas adecuado para defender el derecho que se considera lesionado. En el Caso Primera Red
Interactiva de Medios Argentinos SA c/ Advance y otro s/ amparo - (CNaCAFed, Sala IV, 03- 2000) por medio
de un recurso de amparo (ley 16.986) se dispuso que Advance SA debía abstenerse de recibir subsidios de parte
de Telefónica de Argentina SA y esta de otorgárselos, al igual que debía dejar de utilizar el logo que representa
la T especialmente junto a la marca infovia, todo ello debido a que TASA se encontraría beneficiada por su
posición dominante que tiene del servicio telefónico básico. En el fallo se hace expresa mención al hecho de
que en el caso de las telecomunicaciones, el espíritu de las normas que las regulan no es otro que impedir que
aquellas que presten servicios en competencia puedan verse beneficiadas con la posición dominante en el
mercado que detentan las licenciatarias del servicio básico telefónico, con distorsión de dicha competencia
conforme lo establecido en la ley 25.156".-
1
Abogada, Secretaria del Instituto de Derecho Comercial de la Universidad Notarial Argentina, Miembro de la Comisión de Competencia de
la Federación Argentina de Colegios de Abogados, Miembro de la Comisión de Defensa de la Competencia de la UNA, Auxiliar Docente de
Derecho Comercial de la Universidad de Buenos Aires.2
Dromi, Roberto Competencia y Monopolio. Argentina, Mercosur y OMC, pag. 77 Ediciones Ciudad Argentina, Bs as. 1999.3
En este sentido ver Cionfrini, Ernesto, La protección de los mercados y la competencia en la Constitución Nacional, Doctrina Judicial, pag.
305, 2000-2.4
Ver Rimoldi de Ladman, Eve y otros, Derecho de la Competencia, La Ley BsAs. Diciembre 2000.-
15
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARGENTINA
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Ya hemos analizado en trabajos anteriores que es necesario para la aplicación de la ley que los actos o
conductas produzcan un interés contrario al interés económico general, también vimos que no rige el principio
"per se" es decir la sola existencia de actos anticompetitivos, actos cuya sola ocurrencia implicaría la existencia
de una practica no deseada, con independencia de que la misma este perjudicando directa o indirectamente a un
consumidor o productor en particular5. Para el análisis de una conducta o un acto restrictivo se utiliza el método
denominado "regla de la razón", o enfoque de razonamiento, ello supone un análisis detallado, en el cual la
aplicación de la legislación dependerá del equilibrio entre los efectos de una determinada conducta o
concentración y el logro de una mayor eficiencia económica, para ello se requiere la demostración de la
existencia de efectos económicos negativos para la comunidad.El concepto de interés económico general no esta definido en la ley y en opinión de algunos autores, si se
hubiera definido se le hubiera restado flexibilidad de interpretación a quienes tienen a su cargo el juzgamiento
de las conductas anticompetitivas.6 Otros han sostenido que aunque el concepto es amplio y puede dar lugar a
interpretaciones diversas, es la llave de entrada o de salida para la aplicación de la ley7. Refiriéndose a la ley
anterior, Cabanellas, opina respecto de la expresión "interés económico general" en el sentido de que la misma
no tiene un contenido único e invariable a través de los años, y agrega que es innegable que el sentido que se le
de dependerá de los valores receptados por el juzgador y por la concepción social prevaleciente respecto de tal
interés. Los elementos que constituyen el interés económico general son demasiados numerosos y tiene un valor
excesivamente sustitutivo el uno del otro como para poder ser contemplados en una norma única. Debe tenerse
en cuenta, a fin de evaluar el impacto de una acción sobre el interés económico general, que la competencia en
un sector es uno de los elementos que hacen a dicho interés. Una vez averiguados los efectos de una conducta
sobre la competencia, tales efectos deben ser comparados con los posibles beneficios y perjuicios adicionales
que se cause al interés económico general.8
En cuanto a la eficiencia económica a CNDC a la hora de definirlo, ha sostenido que la ley persigue la
eficiencia económica, en el entendimiento que la misma promueve el bienestar general de toda la comunidad, no
solo de los consumidores o de las empresas sino de toda la comunidad. En este sentido la CNDC señala que
desde el punto de vista económico resulta posible ayudar en su precisión a través del empleo de los conceptos
de excedente del consumidor, del productor y de la función de bienestar social. El excedente del consumidor
tiene la ventaja de que es un concepto que se define en términos monetarios, y resulta por lo tanto comparable
con el concepto de beneficio de la empresa o excedente del productor.-9
2. Actos y conductas anticompetitivos
El art. 2 de la nueva ley enumera a lo largo 14 incisos varios actos y conductas por medio de los cuales se puede
limitar, falsear, restringir o distorsionar la competencia. Es importante aclarar que los términos utilizados en el
art. 2, limitar, falsear, restringir o distorsionar, no son cuantificadores o clasificadores de la incidencia de los
actos o conductas restrictivas, estos serán considerados anticompetitvos en la medida que configuren las
hipótesis del articulo 1 de la ley.De las distintas clasificaciones de las practicas anticompetitivas que se han realizado en doctrina podemos
destacar aquella que separa las practicas en unilaterales y concertadas y la que divide las practicas en
horizontales y verticales. En primer lugar las unilaterales serian aquellas que se asocian con el ejercicio del
poder monopolico o de liderazgo en el mercado por parte de una única empresa, y estas pueden darse a través
de comportamientos exclusorios o través de un abuso de posición de dominio, en tanto que las practicas
concertadas se relacionan con situaciones en las que el poder de mercado es ejercido por un conjunto de
empresas a través de comportamientos colusivos, pero también puede darse el caso de empresas que abusen de
una posición de dominio en forma conjunta o concertada.-
5
El abuso de posición dominante y el control de las concentraciones económicas, Tajan, Guillermina, BLC N° 10, junio 2000, pag. 45.Ver en este sentido Vergara del Carril, Angel, Nuevo Régimen de Defensa de la Competencia, Introducción del control de concentraciones,
ED 7-02-2000.7
El interés económico general y la eficiencia económica en la ley de defensa de la competencia. La Ley 1999-E pag. 1087.8
Cabanellas de las Cuevas Guillermo, Derecho Antimonopólico y de Defensa de la Competencia, pag- 178-179. Editorial Heliasta, 1983,
BsAs.9
Breve análisis económico de la ley argentina, CNDC 1997 y Ver en este sentido Coloma, German Análisis económico de la ley de defensa
de la competencia, Ediciones Ciudad Argentina Bs. As. 2000.6
16
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARGENTINA
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
En cuanto a las practicas horizontales y verticales, las primeras son aquellas que afectan la situación de los
competidores reales o potenciales en un mercado, en tanto que las practicas verticales se asocian con empresas
que operan en distintas etapas del mismo proceso productivo.Es importante señalar que no todos los acuerdos entre competidores (horizontales) son acuerdos de cartel, pues
en ocasiones los competidores pueden tomar conjuntamente medidas que mejoren la eficiencia, como es el caso
de operaciones conjuntas para producir o vender un nuevo producto que de otra manera no seria introducido al
mercado, para determinar el carácter anticompetitivo del acuerdo se requiere un análisis detallado y la
comparación de los posibles beneficios en términos de ganancias de eficiencia.3. Abuso de posición dominante
La noción de abuso de posición dominante, prevista en el art. 1 tiene una clara raigambre europea,
principalmente sigue lo establecido por el Tratado de Roma art. 81 y 82 (ex 85 y 86)10,. El art. 82 prohibe a las
empresas que gocen de posición dominante en un mercado determinado abusar de esta situación en detrimento
de terceros, estos abusos consisten, entre otras cosas, en la limitación de la producción, la aplicación de precios
excesivos, las practicas discriminatorias o predatorias de precios, las ventas vinculadas u otras practicas no
basadas en el principio de eficacia económica. Estas practicas que perjudican la competencia, son especialmente
peligrosas cuando las aplican empresas capaces de protegerse de la presión competitiva y eliminar a sus
competidores sin sufrir daños significativos o bloquear de manera significativa el acceso al mercado a nuevos
competidores. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en varias de sus sentencias ha manifestado
cuando se esta ante un abuso de posición dominante y ha dado varios parámetros para tener en cuenta a la hora
de evaluar las diferentes situaciones11.En la ley argentina no se define el concepto de posición dominante en si, pero si se establece cuando nos
encontramos frente a ella (arts. 4 y 5). La prohibición del abuso de posición dominante, establecida por el art. 4,
constituye así la segunda de las conductas tipificadas como contrarias a la competencia, considerando como
primera a las conductas o practicas restrictivas que se enumeran en el art. 2., lo que se quiere señalar es que ante
la libertad del mercado se exige que la competencia no sea distorsionada por la actuación de algunos operadores
que tengan una posición de dominio tal que les permita actuar como si no tuvieran competidores, y es por ello
que se señala la necesidad de perseguir y sancionar tales comportamientos. Tal actuación puede darse de manera
tal que utilizando esa posición en forma abusiva realice uno o varias de las practicas enumeradas en el articulo
2, todo ello bajo el presupuesto de daño al interés económico general, la existencia o no de una conducta
abusiva constituye una cuestión de hecho que será preciso analizar en cada caso.-12
Para saber si estamos ante un abuso de posición de dominio es preciso primero definir que entendemos por
posición de dominio. Muchas veces se establecen parámetros en términos de participación de mercados, debajo
del cual se considera que la empresa no pude ser dominante. El problema es que una elevada participación de
mercado, no necesariamente implica que la empresa esta en posición dominante, aunque generalmente se estima
que una participación del mercado del 60 % o 70% es apropiado asumir que hay una posición de dominio.En cuanto a la definición del concepto de abuso el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea en su
Sentencia Hoffman-La Roche ha sostenido que el mismo seria: "un concepto objetivo que se refiere a la
conducta de una empresa con posición dominante que llega a influenciar la estructura del mercado cuando,
como resultado de la propia presencia de la empresa en cuestión, el grado de competencia se debilita".-13
10
El art. 82 (ex 86) no define que ha de entenderse por posición de dominio, la misma ha sido establecida a través de las Decisiones de la
Comisión y de las sentencias del Tribunal de Justicia.
11
Un ejemplo de ello lo es la Sentencia producida en el Asunto Michelin del año 1983 en donde el Tribunal dejo expresado lo siguiente:
"declarar que una empresa tiene una posición dominante no es por si mismo un reproche, sino que simplemente significa que, sin tener en
cuenta las razones por las que tiene tal posición dominante, la empresa de la que se trata tiene una responsabilidad especial de no permitir
que su conducta impida una competencia genuina y no falseada en el Mercado Común".12
Con la anterior ley 22.262, la jurisprudencia había expresado en el año 1983, que el abuso de la posición dominante es la situación que
permite a una empresa comportarse independientemente, actuar sin tener en cuenta a sus competidores, compradores o proveedores y ello
por la posición de mercado que controla, disponibilidad de conocimientos técnicos, materia prima o capital que le permite imponer precios o
controlar la producción o distribución en una parte significante de los productos en cuestión. CNApelaciones en lo Penal Económico CF,
Sala II, 1983, "CNDC c/ Industrias Welbers".13
STJCE Asunto 85/76 Hoffmann-La Roche - 1979
17
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARGENTINA
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Para poder determinar si existe un abuso de posición dominante, generalmente se exige que dentro de un
mercado relevante definido, se demuestre que la empresa acusada sea dominante. Para ello debemos determinar
la participación en el mercado relevante de la empresa bajo investigación, aunque en muchos casos la
participación de mercado no es concluyente, sino que deben tenerse en cuenta otros factores, como el
comportamiento de la empresa y de sus rivales en el mercado, y la situación de dependencia de una empresa
respecto a la empresa en posición de dominio.También se toma en cuenta el parámetro geográfico, en donde existe un mercado diferenciado en aquel
territorio en el que las condiciones de competencia sean similares para la totalidad de los operadores. En cuanto
a la delimitación del mercado relevante de producto se considera que constituyen un mismo mercado todos
aquellos bienes que son sustituibles, con ello se hace referencia a la posibilidad efectiva para el comprador de
encontrar productos sustitutos razonables.4. La implementacion del control de concentraciónes económicas
A nivel comunitario en la Unión Europea el Control de Concentraciones se ha venido desarrollando hace varios
años, a través del Reglamento 4064/89, en el se establece como criterio de intervención la creación o
fortalecimiento de una posición dominante. El sistema comunitario de control se basa en un control exclusivo
para las operaciones de dimensión comunitaria, y las empresas disponen de una ventanilla única. La dimensión
comunitaria se determina a partir de umbrales basados en la facturación de las empresas que participan en la
concentración, los umbrales son dos, uno a nivel mundial y otro a nivel comunitario, por debajo de esos
umbrales el control lo ejercen las autoridades nacionales sobre la base de su legislación.El la actualidad, se ha incorporado al sistema de notificaciones de la Comunidad un procedimiento simplificado
para determinadas operaciones de concentración que no plantean problemas en materia de competencia, esta
modificación se basa en la experiencia que adquirió la Comisión en la aplicación del Reglamento 4064/8914.La legislación argentina ha incorporado este tipo de control , conocido tambien como políticas estructurales, y
se ha establecido la necesidad de que determinadas operaciones sean notificadas en forma previa. A los efectos
de determinar cuando estamos frente a una concentración económica la legislación adopta el criterio mediante al
cual se entiende que estamos frente a una concentración económica cuando se produce una modificación
permanente en la estructura de las empresas en cuestión. También se toma como referencia lo establecido por la
Comunicaciones Interpretativas del Reglamento 4064/89 cuando se establecen las distintas formas en que puede
adquirirse el control. En este sentido la comunicación nos aclara que el control puede adquirirse en forma
exclusiva o en común, a través de una influencia decisiva, ya que una forma de adquirir el control en forma
exclusiva además del caso en donde se adquiere a través de la mayoría del capital social y de los derechos de
voto, puede darse en el caso de una minoría cualificada, ya que dicho control se dará a través de la existencia de
acciones preferentes que confieran la mayoría de los derecho de voto que permitan al accionista minoritario
determinar la estrategia competitiva de la empresa afectada, o el derecho a gestionar las actividades de la
empresa y a determinar su política comercial.- 15
Cuando el control se da en común los accionistas de las empresas matrices deben llegar a un acuerdo sobre las
decisiones importantes que afectan a la empresa controlada es decir en participación, en este caso dos o mas
empresas tienen la posibilidad de ejercer una "influencia decisiva" sobre otra empresa, y esta influencia decisiva
significa el poder para bloquear acciones que determinan la estrategia competitiva de una empresa, debiendo
llegar a un acuerdo común para establecer la política comercial de la empresa en participación. El control
también puede ser en común aun cuando no exista igualdad entre las dos empresas matrices en cuanto a los
votos o a la representación en los órganos decisorios o cuando haya mas de dos empresas matrices, este es el
caso cuando los accionistas minoritarios tiene derechos suplementarios que les permiten vetar decisiones
capitales para la estrategia competitiva de la empresa en participación, estos derechos pueden figurar en los
estatutos de la empresa en participación o serles conferidos mediante acuerdo entre las empresas matrices, estos
derechos de vetos deben referirse a las decisiones estratégicas sobre la política comercial de la empresa en
participación, o deben referirse a cuestiones tales como el presupuesto, el programa de actividad, o el
nombramiento de personal directivo, asimismo se menciona que no es necesario establecer que quien adquiera
14
15
Comunicación de la Comisión con arreglo al Reglamento CEE N° 4064/89 N° 217/11 (2000)
Comunicación Interpretativa en arreglo al Reglamento de Concentraciones 4064/89, DO C 66, 2.3.1998
18
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARGENTINA
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
el control en común de la empresa en participación hará realmente uso de su influencia decisiva, basta con que
exista dicha posibilidad, es decir que posea los derechos de veto pertinentes.-16
En referencia a las formas de ejercer el control por parte de las empresas, y en especial al tratar el alcance de la
noción de influencia decisiva, se ha sostenido que a veces la necesidad de que ciertas decisiones importantes de
la compañía deban ser adoptadas por mutuo acuerdo entre todos los accionistas, aunque el estatuto social
establezca un régimen común de mayorías, los accionistas se someten de forma extraregistral a la aplicación de
un convenio de accionistas, aplicable a las relaciones internas sobre ellos.-17
En relación a una consulta la CNDC se ha expedido en el sentido que, en tanto y en cuanto los derechos de veto
otorgados no se refieran a las políticas comerciales y a su consecuencia directa, es decir a la estrategia
competitiva, tales derechos no se consideran aptos para otorgar al que los pueda ejercer el control de la
empresa.18 En otra oportunidad se señalo que aunque se hayan establecido en el convenio de accionistas
mayorías agravadas para la realización de determinados actos como los mismos no eran exigidos para el giro
normal de la empresa, se entendió que dichas mayorías agravadas requeridas por el convenio entre accionistas
estaban efectuadas por los inversiones con el fin de preservar su inversión financiera.-19
5. Criterios de evaluación de una concentración económica
Para el análisis de una concentración económica, se pueden tomar dos sistemas: el sistema americano, basado
en el concepto de poder de mercado y el sistema europeo, basado en el concepto de posición de dominio en el
mercado. A través del concepto poder de mercado se analiza si la operación de concentración económica creara
o aumentara la probabilidad de ejercicio de poder de mercado, al resultar capaz la firma fusionada de ejercer ese
poder en forma unilateral, por ejemplo reforzando su capacidad de fijar precios por encima de los niveles
competitivos o al producir una mayor concentración de mercado, dando lugar a comportamientos
anticompetitivos.Cuando la concentracion se analiza bajo el criterio de posición de dominio, se apunta a evitar la creación o el
fortalecimiento de una posición dominante, en este sentido se establece que si con posterioridad a la fusión
ninguna de las firmas en el mercado posee una posición dominante entonces existe una competencia efectiva.20
Se ha planteado que como la ley no ha adoptado ningún criterio, debe adoptarse alguno en forma alternativa y
es por ello algunos autores plantean que el criterio por el cual se ha inclinado la ley 25.156 seria el de creación o
el aumento de poder de mercado.216. Notificación previa obligatoria
El mecanismo de control previo trae aparejadas ventajas sobre el control posterior, ya que es evidente que se
incurriría en altos costos para las partes y para terceros si se tiene que revertir una operación ya consumada. El
art. 8 dispone la obligación de notificar las operaciones de concentración económica ante el Tribunal de
Defensa de la Competencia, ya sea en forma previa o en el plazo de una semana desde la fecha de la conclusión
del acuerdo, esta notificación deberá hacerse, cuando la suma del volumen del negocio total del conjunto de
empresas supere en el país la suma $ 200 millones de pesos.22En todos los casos la notificación deberá ser hecha por todas las partes intervinientes en la operación en
cuestión, las misma podrán unificar personería a los efectos de la notificación23. Para el caso de que la
notificación no se realizare, se establece la aplicación de multas diarias de hasta un millón de pesos por día, sin
perjuicio de las demás sanciones que pudieren corresponder.16
Comunicación Interpretativa, DO C 66, 2.3.1998
Ver en este sentido Balcells, Josep pag. 109, Derecho de la Competencia Dir. Rimoldi de Ladman La Ley BsAs. Dic. 2000
18
Opinión Consultiva N° 9 de fecha 20-12-99.
19
Opinión Consultiva N° 80 de fecha 19-12-2000.20
Un estudio de ambos criterios pueden verse en "Estándares de intervención en los Regímenes de Control de Fusiones" 1998 Reunión
Anual de la Asociación Argentina de Economía Política.21
En este sentido ver Quevedo, Viviana Reformas a la legislación de defensa de la competencia argentina, BLC N° 10, Feb-2000 y Damore
Marcelo Revista Abogados CPACF Abril 2001, pag. 35.22
Por Dec. 396/2001 se elimino como parámetro para medir una concentración el monto a nivel mundial establecido en $ 2.500 millones.23
Resolución 40/2001 Anexo I Guía para la notificación de operaciones de concentración económica.17
19
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARGENTINA
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Aunque ya se señalo que en la legislación argentina la participación en el mercado relevante finalmente no fue
incorporada, como parámetro a tener en cuenta a la hora de notificar una concentración, parece necesario aclarar
algunos conceptos. Uno de los primeros pasos para la evaluación de los efectos de una operación de
concentración es definir el mercado relevante, y una vez delimitado evaluar el impacto de la operación sobre el
nivel de concentración económica. Para ello preciso contar con una serie elementos, uno de ellos es el elemento
geográfico o territorial, el segundo elemento y no menos importante, esta referido al producto o servicio que se
va analizar, en particular al calculo de las cuotas o participación en el mercado.7. Etapas del procedimiento
La notificación deberá realizarse a través de la presentación de información detallada, de acuerdo a lo
establecido por la reglamentación del art. 11 de la ley y por la Resolución 40/2001, esta información deberá
suministrarse de acuerdo a lo solicitado en los diferentes formularios (F1, F2, y F3), según se establece en la
Guía para la notificación de operaciones de concentración económica.-24
El procedimiento consta de tres etapas sucesivas, ya que la presentación de la información debe ser en forma
gradual, haciendo que si en una etapa la información es insuficiente se pase a la etapa siguiente25. También se
establece la posibilidad de solicitar el carácter confidencial de la notificación, cuando la publicidad de los
mismos pudiera perjudicar sus intereses (art. 12).8. Computo y suspensión de los plazos para decidir sobre la concentración
El plazo para decidir sobre la notificación de una concentración es de 45 días de presentada la solicitud y la
documentación respectiva (art. 13). Dicho plazo quedara suspendido desde el momento que la autoridad de
aplicación solicite que presenten información contenida en los formularios F2 y F3 hasta que dicha información
sea presentada. El Dec. 396/2001 agrego al art. 13 de la ley que "la solicitud de documentación adicional deberá
efectuarse en un único acto por etapa, y que este suspenderá el computo del plazo por una sola vez durante su
transcurso , salvo que fuera incompleta".-26
También se suspenderá el plazo de 45 días desde el momento en que se efectúe el requerimiento de opinión
fundada a los organismos de control o reguladores hasta que dicho requerimiento sea contestado o venza el
plazo para hacerlo (art 16).27 Una vez cumplidos todos los requisitos el Tribunal podrá autorizar la operación,
autorizarla con condicionamientos o denegarla. Transcurrido el plazo de los 45 días sin mediar resolución, la
operación se tendrá por autorizada tácitamente.9. Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia
Una de las modificaciones mas importantes dentro de lo establecido por la nueva legislación es la creación del
Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia, que una vez que se conforme reemplazara a la CNDC, como
autoridad de aplicación. Una discusión interesante se plantea en poder determinar si es conveniente una agencia
administrativa a un sistema judicial, este punto ha sido analizado por la doctrina, y en los países se observan
diferentes organizaciones, un ejemplo de ello es que en EEUU, Alemania, Australia y Japón la decisión judicial
es mas importante, mientras que en el Reino Unido o España, confían en un sistema administrativo.-28
Con la reglamentación de la ley la Secretaria de Defensa de la Competencia y del Consumidor (creada por el
Dec. 20/99)29, fue incorporada en el procedimiento ante el Tribunal, en tal sentido el objetivo de dicha
incorporación es que la misma intervenga en el proceso ante el tribunal como parte, ya sea efectuando
denuncias, realizando investigaciones y produciendo pruebas. Al respecto se señala que la existencia de dos
organismos distintos, la Secretaria por un lado y el Tribunal por el otro da origen a un sistema de “doble
24
Esta Guía tiene su paralelo inmediato en las Merger Guidelines dictadas por la FTC y el DOJ en EEUU, en ellas se formaliza la estructura
y técnica para el análisis de las fusiones.25
Los formularios F1 y F2 son estándar, el F3 se confecciona por la autoridad de aplicación para cada caso en particular y dependerá de la
información que sea necesaria.26
En el Dec 89/2000 se establecía que el plazo se suspendía cada vez que se solicitara información adicional.27
El plazo que establece el art. 16 (según Dec. 396/2001) es de quince dias.28
Artana, Daniel, Defensa de la Competencia, Documento de Trabajo N° 44, FIEL.29
Actualmente la denominación correcta es Secretaria de Defensa de la Competencia, Desregulacion y del Consumidor.-
20
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARGENTINA
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
agencia” que presentaría ciertas ventajas, una de ellas seria la introducción de un mecanismo de balances y
contrapesos en el procedimiento, permitiendo que quien presenta e impulsa la denuncia sea alguien diferente de
quien la juzga.30En este sentido algunos autores opinan que al crearse el Tribunal como organismo autárquico se reduce la
discrecionalidad en la toma de decisiones, y es la adopción de esta institucionalidad la que limita el oportunismo
gubernamental31. Tambien se ha sostenido que la creacion del Tribunal constituye una mejora sustancial, toda
vez que se procura una mayor independencia y que intergado al ambito de la administracion central, sus
decisiones son revisables por el Poder Judicial, como el caso del Tribunal Fiscal, dandose asi el control judicial
suficiente.32 De esta manera, las decisiones del Tribunal serán independientes de la voluntad del ejecutivo y
serán apelables ante la Camara Federal en lo Civil y Comercial en la ciudad de Buenos Aires y la Camara
Federal que corresponda en el interior del país.Del recurso interpuesto por una de las partes, el Tribunal previa
vista a las demás partes y a la Secretaria de Defensa de la Competencia y del Consumidor, deberá a través del
Ministerio de Economía elevar el expediente a la Camara Federal que corresponda, teniendo el Ministerio de
Economía a su cargo la defensa del interés publico en la etapa judicial.-33
10. El modelo utilizado en Chile
En la legislación chilena, para prevenir y reprimir los atentados a la libre competencia, se establece una
organización muy descentralizada, para ello existen varios organismos, estos son: la Comisión Resolutiva, las
Comisiones Preventivas Central y Regionales y la Fiscalía Nacional Económica. La Comisión Resolutiva es el
Tribunal de la Competencia de Chile y el órgano máximo del sistema y un verdadero organismo jurisdiccional.
Sus atribuciones son amplias, incluso puede requerir el uso de la fuerza publica y dentro de las medidas que
puede adoptar se encuentran las siguientes: dejar sin efecto cualquier acto, contrato, sistema, convenio o
acuerdo que estime contrario a la libre competencia; cancelar la personalidad jurídica de cualquier Corporación
u ordenar la disolución de cualquier persona jurídica; imponer multas; ordenar el ejercicio de la acción penal,
para que la justicia ordinaria sancione el delito penal de "atentado contra la libre competencia".La nota distintiva del procedimiento es que el conocimiento en las causas se da en principio de oficio o a
requerimiento de la Fiscalía o por denuncia de particulares. Como órgano máximo tiene la superintendencia
directiva y correccional sobre todos los órganos del sistema, esta a su vez sujeta a la superintendencia de la
Corte Suprema respecto de las resoluciones que dicte, ante la cual los afectados, incluyendo al Fiscal Nacional
pueden entablar diversos recursos. Las Comisiones Preventivas Central y Regionales estas Comisiones no
tienen por objeto ni sancionar ni corregir, en forma imperativa, ninguna situación que afecte a la libre
competencia en las actividades económicas, sino informar y/o evacuar consultas para los particulares e incluso
para los organismos del Estado. La Comisión Preventiva Central tiene cierto parecido con la Federal Trade
Comisión de los Estados Unidos. La Comisión Preventiva tiene menos atribuciones que la Comisión Resolutiva,
en materias tales como, poner termino o modificar contratos, por ser estas materias de competencia exclusiva de
la Comisión Resolutiva y por ultimo, de la Corte Suprema. La Comisión Preventiva puede, sin embargo,
solicitar a la Fiscalía Nacional Económica que requiera de la Comisión Resolutiva la imposición de multas y
modificación de contratos. La Fiscalía Nacional Económica, esta fiscalía presta las labores de apoyo y sirve de
secretaria a las Comisiones, es un Servicio Publico autónomo e independiente de todo otro Organismo, se
relaciona con el Supremo Gobierno a través del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción. La misma
esta a cargo de un Fiscal Nacional designado por el Presidente de la República.3411. La concentracion OCA-CORREO ARGENTINO - Marzo 2001
La CNDC rechazo la solicitud presentada por las empresas OCA y Correo Argentino, aunque casi en forma
simultaneas las dos empresas habían anunciado que no tenían interés en la operación, que llevaba un año de
negociaciones. Las empresas habían solicitado autorización para concretar la operación que fue diseñada como
30
Winograd, Carlos y De Dios Miguel, “Defensa de la Competencia”, articulo del Diario Clarín de fecha 20 de noviembre de 2000.Spiller, Pablo, La Defensa de la Competencia: Implicancias para la Argentina Cuaderno 5 Mayo 1999, Fundación Gobierno y Sociedad,
Buenos Aires, Argentina.32
Fargosi, Horacio, Breves anotaciones sobre la nueva ley de defensa de la competencia, Antecedentes Parlamentarios, LL-1999, pag 170.33
Art. 53 Dec. Reglamentario 89/2001.34
Un análisis de la política de competencia aplicado en Chile puede verse en "Las políticas de competencia en la Argentina y Chile"
Reflexiones sobre su alcance en el Acuerdo Mercosur Chile. Pascar, Norma y Tajan Guillermina en Negocios Societarios, Concursales y la
Integración de Argentina y Chile. Editorial Ad-Hoc 2000, Buenos Aires.31
21
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARGENTINA
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
una transferencia de acciones por parte de Sideco Americana SA a favor de Internacional Mail Corporation IMC, una subsidiaria del Grupo Exxel. Mediante un acuerdo de terminación anticipada de la solicitud de
autorización que se había presentado en julio del año 2000 se dio por terminada la negociación. En este caso se
trato del primer rechazo a una operación de gran porte desde que se había dictado a la nueva ley de Defensa de
la Competencia.Dentro los elementos que llevaron a desaprobar la fusión fue el aumento de la concentración que se produciría
en los submercados, implicando un debilitamiento de la competencia potencial. Según el análisis de la
Secretaria de unirse OCA y Correo Argentino tendrían una participación del 90 por ciento en el segmento de las
cartas simples y de entre 45 y 60 por ciento en el mercado corporativo, produciéndose una fuerte posición de
dominio, con los potenciales perjuicios que ello puede ocasionar. Del extenso dictamen de la CNDC podemos
extraer lo siguiente "la operación notificada genera un gran incremento en los niveles de concentración en la
mayoría de los mercados relevantes. Estos incrementos son de una magnitud tal que otorgan a CASA y OCA
una posición en el mercado que puede permitirles la realización de prácticas restrictivas o distorsionas de la
competencia, de modo que resulte perjudicado el interés económico general".35 Tampoco se pudo fundamentar
cual seria la ganancia de eficiencia y es este sentido la CNDC sostuvo: "en lo que respecta a las ganancias de
eficiencia que podrían generarse como consecuencia de la operación de concentración propuesta, que podrían
jugar como un elemento favorable dentro de la evaluación general de la operación, debe señalarse que esta
COMISION en dos oportunidades requirió a las presentantes la identificación en forma específica y la
cuantificación, en caso de existir, de tal tipo de ganancias.En ese sentido, las respuestas de las presentantes a los mencionados requerimientos, evidencian que las
hipotéticas ganancias de eficiencia resultan altamente imprecisas (las partes afirman que el estudio de las
sinergia será realizado una vez que se pruebe la transferencia accionaria y se puedan integrar equipos de trabajo
de ambas empresas), lejanas en el tiempo (más de tres años a partir de la transferencia accionaria, según afirman
las mismas partes) y condicionadas a una serie de factores, entre los que se encuentra la propia decisión de
mantener o no la actual estructura comercial de las empresas involucradas.36Finalmente la CNDC concluye el dictamen estableciendo que la investigación llevada a cabo por esta Comisión
demuestra que la operación de concentración económica notificada implica la unificación bajo un control
común de los dos principales competidores, tanto en términos de participación de mercado, infraestructura
postal, innovación de procesos y productos, y reconocimiento de marca en los mercados de servicios postales
nacionales básicos al público, carta documento, servicios telegráficos y carta simple internacional, tratándose de
empresas que compiten en dichos mercados relevantes en forma directa entre sí y que existen altas barreras al
ingreso de nuevos competidores. En los terminos en que fue presentada la concentración infringe el artículo 7º
de la Ley Nº 25.156 por cuanto es dable que el aumento en el poder de mercado que la operación implica
trasunte en la posibilidad de ejercicio unilateral del mismo con perjuicio del interés económico general en
términos del gasto de los consumidores y de la asignación de recursos de la economía.37 En cuanto a la opinión
de los demás operadores postales, se sostenía que con la fusión se los sacaría del mercado, provocando el cierre
de alrededor de 200 pymes.-
35
Fuente - CNDC Dictamen OCA-Correo Argentino, punto 385, marzo 2001.Punto 396, Dictamen OCA-Correo Argentino
37
Punto 401, Dictamen cit.op.
36
22
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARGENTINA
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Reflexión final
Para que las leyes de competencia sean aplicadas en forma efectiva se necesita que tanto los consumidores
como la comunidad empresarial comprendan que las cuestiones relacionadas con la promoción y defensa de la
competencia ocupan un lugar importante en las economías en desarrollo, siendo un instrumento eficaz para
proteger sus intereses. Las autoridades de competencia tienen como objetivo mantener y desarrollar la sana
competencia en los mercados y para ello es necesario un adecuado diseño institucional, con suficiente
independencia. En atencion a ello y al papel que deberian desarrollar las autoridades de competencia son
interesantes las conclusiones arribadas en una conferencia sobre el tema organizada por la OCDE, al respecto se
sostuvo que era necesario “incrementar la participación de las autoridades de la competencia en el proceso de
formulacion de la política económica nacional y la regulación, en lo que concierne al adecuado funcionamiento
de los mercados y con el fin de crear una cultura de la competencia mediante un efectivo programa de
comunicación”.Bibliografía
- Rimoldi de Ladmann, Eve (Dir) Derecho y Política de Defensa de la Competencia. Editorial La Ley Dic.
2000, BsAs.- Derecho de la competencia Europeo y Español, Editorial Dykinson Madrid 1999.- Germán Coloma, Análisis de la Ley de defensa de la Competencia. Ediciones Ciudad Argentina Bs. As. 2000.- Pascar, Norma, La nueva ley de Defensa de la Competencia, Boletín Latinoamericano N° 9, Febrero 2000.- Velasco San Pedro, Luis Antonio, Mercosur y la Unión Europea: Dos Modelos de Integración
económica, Lex Nova, Valladolid, 1998.-
23
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
ANTIDUMPING NO MERCOSUL: O QUARTO LAUDO ARBITRAL*
Por: Alf Baars** e Rafael Tiago Juk Benke***
e-mail: [email protected]
1. INTRODUÇÃO
O Quarto Laudo Arbitral do Mercosul, proferido em 21 de maio de 2001, foi resultado da decisão do Tribunal
Arbitral ad hoc, constituído em conformidade com o Protocolo de Brasília para Solução de Controvérsias do
Mercosul, de 17 de dezembro de 1991 (PB).
O objeto dessa decisão consiste em um dos temas mais polêmicos do Bloco na atualidade, qual seja, a aplicação
de medidas antidumping entre os Estados Partes (intrazona), uma vez que a utilização desses mecanismos
restritivos apresentou crescimento representativo, sobretudo pela Argentina em relação ao Brasil, afetando,
conseqüentemente, o fluxo comercial entre esses países. O caso das medidas antidumping argentinas contra as
importações de frango originadas do Brasil, objeto do Laudo em pauta, é apenas uma das quatorze medidas
atualmente em vigor no Mercosul. A assimetria em seu uso no Bloco1 faz, que o assunto já há tempos venha
sendo objeto de inúmeras reclamações do lado do Governo Brasileiro frente seu vizinho argentino, seja por via
de negociações bilaterais, seja por meio do mecanismo de consultas na Comissão de Comércio do Mercosul
(CCM)2. Tanto as negociações bilaterais como as consultas se limitaram em geral às especificidades de cada
caso, porém nunca resolveram a questão de fundo sobre o tratamento em geral do antidumping intrazona no
Mercosul.
Finalmente, uma Reclamação3 apresentada pelo Brasil4 no caso de antidumping contra a importação de cabos
nus de alumínio, não ultrapassou a troca de conclusões divergentes dos especialistas, frustrando novamente a
expectativa de definição da problemática. Desta feita, através da instauração do Quarto Tribunal Arbitral ad
Hoc, aguardou-se um posicionamento que trouxesse uma solução definitiva sobre o regime antidumping no
Mercosul em geral.
Verificar se o Laudo do Tribunal chegou a alcançar estas expectativas, será um dos objetivos do presente artigo.
Além disso, tem-se a intenção de apresentar uma breve contextualização na temática, que traga algumas
premissas essenciais para tal exame, como a definição do antidumping e seu posicionamento frente a Acordos
Regionais.
2. O ANTIDUMPING
O antidumping consiste em uma das medidas de defesa comercial (além das medidas compensatórias a
subsídios e medidas de salvaguarda) autorizadas e regulamentadas pela Organização Mundial do Comércio –
OMC5. Seu objetivo é evitar que os produtores nacionais sejam prejudicados por importações realizadas a
preços de dumping, cuja prática é considerada como “desleal”.
O termo “dumping”, aplicado ao comércio internacional, significa a venda de um determinado produto no
mercado externo a preço inferior ao seu “valor normal”, isto é, em termos gerais, aos preços praticados no curso
de operações comerciais normais no mercado interno do país exportador6.
* Os autores agradecem os comentários de Celso de Tarso Pereira, Jürgen Samtleben e Telma Berardo
** Doutorando em Direito na Univerdade de Hamburgo (Alemanha) e participante do projeto “Direito Economico do Mercosul” do MaxPlanck-Institut für ausländisches und internationales Privatrecht, Hamburgo, atualmente pesquisando no Mercosul como bolsista do DAAD.
*** Advogado, consultor, Mestre em Direito das Relações Econômicas Internacionais (PUC-SP) e Mestrando em Direito Internacional
Econômico (Warwick - Inglaterra), bolsista do Conselho Britânico.
1 De acordo com a SECEX, das quatorze medidas em vigor no Mercosul, dez são aplicadas pela Argentina contra importações brasileiras e
apenas uma pelo Brasil contra importações argentinas. Vale ainda mencionar a existência de seis investigações argentinas de dumping contra
produtos brasileiros em curso. (http://www.mdic.gov.br)
2 Segundo as Atas da CCM, desde sua criação, foram realizadas 18 Consultas versando sobre antidumping, em conformidade com a Dir.
CCM 6/96.
3 De acordo com o Procedimento Geral para Reclamações perante a Comissão de Comércio do Mercosul (Anexo ao Protocolo de Ouro Preto
- POP).
4 Vide item 3 da Ata da XXXI Reunião da CCM de 27.08.1998.
5 Art. VI GATT 1994 c/c Acordo sobre a Implementação do art. VI do GATT 1994 (Acordo Antidumping).
6 Cf. art. 2.1 Acordo Antidumping.
24
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Uma vez constatada esta diferença de preços, os direitos antidumping só poderão ser aplicados, se as
importações causarem ou ameaçarem causar prejuízo material à indústria nacional ou atraso na implantação de
uma indústria no país importador. Segundo as diretrizes do Acordo Antidumping da OMC, a determinação
deste dano deve ser feita a partir do exame objetivo do volume das importações “dumpeadas”, seu impacto
sobre os preços do produto doméstico similar assim como do conseqüente efeito dessas importações para os
produtores nacionais7.
Além de dar uma interpretação uniforme a esses três requisitos (dumping, dano, nexo causal), o Acordo
Antidumping determina com especificidade o procedimento de investigação, cujo exame deverá ser observado
pelas autoridades competentes. Neste contexto, garantindo ampla oportunidade de participação e defesa de
todas as partes interessadas (importadores, exportadores, produtores domésticos), assim como exigindo
transparência e clareza na condução do processo, as regras procedimentais tentam a evitar distorções
protecionistas na aplicação das medidas antidumping no comércio internacional.
Uma investigação deve ser encerrada sem aplicação de medidas, se as autoridades considerarem que não existe
evidência suficiente de dumping, dano ou nexo causal, ou nos casos em que a margem de dumping ou o volume
de importações ou o dano sejam desprezíveis. Caso contrário, o país importador poderá impor medidas
antidumping sobre o produto investigado, as quais se perfazem com a cobrança de uma porcentagem adicional
ao imposto de importação, limitada em sua magnitude pela margem de dumping8. A aplicação do adicional
pode ser também substituída por um compromisso de preços, firmados entre as autoridades e os exportadores
investigados9.
Como forma de evitar o dano à indústria local, durante o curso das investigações, o Acordo Antidumping da
OMC permite paralelamente a adoção de medidas de caráter provisório, por um período máximo de quatro
meses10.
3. O ANTIDUMPING E INTEGRAÇÃO ECONÔMICA
A problemática do tratamento das normas antidumping em acordos regionais se apresenta tanto frente às
diretrizes do marco multilateral da OMC quanto em respeito à finalidade e características dos processos de
integração.
No que se refere ao primeiro ponto, é sabido que a coexistência entre o sistema multilateral e os sistemas
regionais foi possibilitada pelo art. XXIV do GATT, que estabelece as obrigações a serem cumpridas pelos
Acordos Regionais, para que estes possam ser reconhecidos como uma exceção à Cláusula da Nação Mais
Favorecida11. Neste contexto, o art. XXIV (8) GATT exige, tanto para as Áreas de Livre Comércio como para
as Uniões Aduaneiras, que “... tarifas e outras medidas restritivas ao comércio (exceto, quando necessário,
aquelas permitidas dos Artigos XI, XII, XIII, XIV, XV e XX) sejam eliminadas no que diz respeito a
substancialmente todo o comércio entre os territórios membros ...”12. Esses requisitos visam ao estabelecimento
de um mercado comum, livre de quaisquer entraves, de forma a permitir o livre fluxo de mercadorias.
Como as medidas antidumping, por um lado, evidentemente representam restrições ao comércio13 e, por outro,
sua utilização segundo art. VI GATT não figura entre as exceções do art. XXIV (8) GATT, grande parte da
7 Cf. art. 3.1 Acordo Antidumping.
8 O Acordo Antidumping recomenda impor direitos Antidumping inferiores à margem de dumping, desde que este valor seja suficiente para
eleminar o dano à indústria doméstica (art. 9.1).
9 Cf. art. 8o Acordo Antidumping.
10 Cf. art. 7o Acordo Antidumping.
11 Em conformidade com essa cláusula, qualquer acordo que venha a resultar em uma situação mais benéfica a outro país deve ser
obrigatória, imediata e incondicionalmente, estendido aos demais membros. Vide art. I do GATT.
12 Artigo XXIV do GATT (8.a.i – União Aduaneira - e 8.b – Área de Livre Comércio). “...duties and other restrictive regulations of commerce
(except, where necessary, those permitted under Articles XI, XII, XIII, XIV, XV and XX) are eliminated with respect to substantially all the trade
between the constituent territories…”.
13 Vide por exemplo: José Roberto RODRIGUES, o dumping como forma de expressão do abuso do poder econômico, p. 156; Welber
BARRAL, Dumping e comércio Internacional, p. 287; Celso de Tarso PEREIRA, Márcio GARCIA, Defesa da Concorrência e Defésa
Comercial; Jean-François BELLIS, the treatment of dumping, subsidies and anti-competitive practices in Regional Trade Agreements, p.
387; José Lence CARLUCI, Uma Introdução ao Direito Aduaneiro, p. 152.
25
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
doutrina deduz desta disposição a obrigatoriedade da eliminação das medidas antidumping no comércio
intrabloco14.
A eliminação do antidumping não é fruto de mera estipulação legal da livre circulação de bens, senão
decorrência do próprio princípio de livre mercado. Isso se dá pelo fato de que, com o fim das barreiras, a prática
de dumping perde sua base econômica, pois são elas que sustentam o poder de mercado da empresa,
permitindo-lhe, por exemplo, lucros monopolistas no mercado doméstico que possibilitam uma manipulação de
preço no mercado importador.
Além disso, sob a ótica econômica, a eliminação das barreiras à entrada no mercado recíproco de cada Estado
Parte, garante, que o produto vendido dentro do Bloco a preço de dumping possa voltar livremente ao mercado
de origem e compensar assim a discriminação de preço (ou seja, o dumping)15.
Dessa forma, a prática de discriminação de preços dentro de Acordos Regionais sem obstáculos comerciais
impostos pelos Governos, torna-se somente possível, se as empresas construírem obstáculos próprios – como
por exemplo por meio de divisão de mercados, fixação de preços em acordo com concorrente ou formação de
cartéis. Nesta situação, a medida adequada para sancionar tais condutas será o direito antitruste, e não o
antidumping.
Não obstante a existência dessa lógica, a eliminação do antidumping e o natural estabelecimento do direito
concorrencial comum vem sendo uma exceção nos espaços integrados. Atualmente somente a União Européia e
o ANZCERTA16 confirmaram esse caminho, embora de formas distintas. De forma peculiar a cada iniciativa,
enquanto alguns Acordos como a Comunidade Andina e o Mercosul (que se verá adiante), procuram caminhar
nesse sentido, outros como o NAFTA e o Tratado de Livre Comércio entre Chile e Canada limitam-se a regular
a aplicação do antidumping, sem dispor sobre o antitruste17.
4. O ANTIDUMPING NO MERCOSUL
O Mercosul legislou sobre o antidumping como parte da defesa comercial desde seu primórdio. Já no Tratado
de Assunção (TA) os Estados Partes são obrigados, por força do art. 4o, a aplicar suas legislações nacionais
contra importações “dumpeadas” de terceiros países e, paralelamente, coordenar suas respectivas políticas, com
o objetivo de elaborar normas comuns sobre “concorrência comercial”18.
Assim, seguindo a linha determinada pela norma originária, os órgãos do Mercosul emitiram uma série de
normas derivadas19 dentre as quais as Decisões do Conselho do Mercado Comum (CMC) 18/96 e 11/97,
principal objeto da controvérsia do Laudo.
A Decisão CMC 18/96 estabelece, em seu anexo, o Protocolo de Defesa da Concorrência do Mercosul
(Protocolo de Fortaleza), como diretrizes para a aplicação do direito da concorrência comum.
Quanto ao antidumping, a Decisão prescreve, em seu art. 2o, que as investigações de dumping realizadas por
um Estado Parte relativas às importações originárias de outro Estado Parte (dumping intrazona) serão
transitoriamente efetuadas de acordo com as legislações nacionais. O procedimento, ainda, deverá cumprir com
o art. 3o, que prevê a obrigatoriedade de um aviso prévio ao início da investigação e a possibilidade de
consultas e troca de informações entre os Estados envolvidos.
Esta Decisão deveria substituir o antidumping intrazona (de acordo com o Art. 1o da Res. 129/94 da GMC –
Grupo do Mercado Comum), o que não se produziu, segundo relatos20, devido à insistência argentina em se
manter o antidumping intrazona.
14 Gabrielle MARCEAU, Anti-dumping and Antitrust Issues in Free-Trade Areas, p. 187; Petros MAVROIDIS, Comments, p. 391; Welber
BARRAL, Dumping e comércio internacional.
15 Veja-se respeito ao chamado “efeito boomerang” e sua confirmação na pratica, Welber BARRAL, Dumping e comércio internacional, p.
292
16 Australia-New Zealand Closer Economic Relations Trade Agreement (1983).
17 Vide Gabrielle MARCEAU, Anti-dumping and antitrust issues in Free-Trade Areas; Welber BARRAL, Dumping e comércio
internacional, p. 295 e ss.
18 Aparentemente, com a expressão “concorrência comercial”, o TA pretende designar a “defesa da concorrência”.
19 Cf. art. 41 POP sobre as fontes jurídicas do Mercosul.
26
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
A Decisão CMC 11/97 por sua vez aprovou, em seu anexo, o “Marco Normativo do Regulamento Comum
Relativo à Defesa contra Importações Objeto de Dumping provenientes de Países não Membros do Mercado
Comum do Sul” (dumping extrazona).
No Marco Normativo, o Mercosul faz uma interpretação comum das disposições do Acordo Antidumping da
OMC. O texto incorpora, portanto, todas as disciplinas antidumping da OMC, para a aplicação de medidas
extrazona, segundo metodologia acordada no Mercosul. O texto do Marco Normativo não define, porém,
aspectos institucionais e competências dos órgãos do Mercosul que conduziriam investigações ou decidiriam
sobre aplicação de direitos, questões que, pela sua repercussão na estrutura jurídico-institucional do Mercosul,
ficaram para um futuro Regulamento Comum extrazona21. Até sua aprovação, o antidumping extrazona é
regido pela legislação nacional, em conformidade com o Marco Normativo (art. 3o da Dec. CMC 11/9722).
Em face do caso em pauta, Vale destacar que a Dec. CMC 11/97 dispõe também sobre o tratamento do
antidumping intrazona, uma vez que, em seu art. 9o, impõe-se a aplicação da Dec. 18/9623, em conformidade
com o art. 3o do Marco Normativo, o que significa dizer que a aplicação das legislações nacionais antidumping
devem acompanhar o Marco Normativo, seja para extrazona, seja para intrazona.
Nessa linha, a trajetória da normativa antidumping intrazona inicia com o intercâmbio informativo (Res. GMC
63/93, prorrogada pela Res. GMC 129/94), aprimorado posteriormente pela Diretiva do CCM 5/9524, evolui
para uma exigência de conformidade da legislação nacional com o Marco Normativo (Dec. 11/97), sempre
tendo em vista a sua substituição por mecanismos comuns de defesa da concorrência25. Vale por fim destacar
que a Dec. CMC 64/00 restringiu ainda mais a utilização do antidumping intrazona26 e determinou a revogação
da Dir. CCM 5/95, prevendo novo procedimento de intercâmbio de informações entre os Estados Partes prévio
à abertura de investigação27.
5. O QUARTO LAUDO ARBITRAL
5.1. Antecedentes e Procedimentos
O Quarto Laudo Arbitral tem por objeto o conflito gerado pelo estabelecimento da medida de defesa comercial
aplicada pela Argentina contra as importações brasileiras de carne de frangos.
Em 2 de setembro de 1997, o “Centro de Empresas Procesadoras Avícolas” (CEPA), entidade representativa
das indústrias argentinas processadores de aves, solicitou à Subsecretaria de Comércio Exterior da Argentina
(SSCE) a abertura de investigação de dumping em importações de frango sem víceras, originários do Brasil.
20 “Asimismo, en la reunión del GMC en Fortaleza, Argentina también condicionó la aprobación del Protocolo a que se mantuviera la
vigencia de las legislaciones nacionales en materia de dumping y derechos compensatorios en el comercio intrazona, con lo que se revisaba
el acuerdo de los Estados Parte de reemplazar la legislación antidumping en los casos intra Mercosur por la legislación de defensa de la
competencia”. Flavio Floreal GONZÁLEZ, Órganos y procedimentos regionales contra las práticas desleales de comércio: análisis del
MERCOSUR y la experiencia comparada, p. 38.
21 Nesse sentido, o objetivo de um Regulamento Comum Antidumping do Mercosul contra Terceiros Países foi anteriormente garantido
pela Res. GMC 108/94 e posteriormente confirmado pelas Decs. CMC 28/00 e 66/00. Finalmente a Dec. CMC 07/01 estabelece o fim das
análises dos aspectos jurídicos e institucionais do futuro Regulamento Comum até 30/11/2001, para elevar propostas ao GMC, até
30/06/2002. Um projeto de Regulamento Comum, elaborado pelo Comitê de Defesa Comercial e Salvaguardas (CDCS), encontra-se sob
análise da Comissão de Comércio do Mercosul (CCM). Cf. Ata da XLVIII Reunião da CCM de 24/04/2001, item 6.5.
22 Art. 3o da Dec. 11/97: “Até que se aprove o Regulamento Comum Antidumping, os Estados Partes aplicarão medidas antidumping
segundo sua legislação nacional em conformidade com as disposições do Marco Normativo do regulamento Comum relativo à Defesa
Contra Importações objeto de Dumping Provenientes de Países Não Membros do Mercosul. Os Estados Partes efetuarão ajustes em sua
legislação nacional, caso necessário, como o objetivo de harmoniza-la com o Marco Normativo”.
23 Como visto, seu art. 2o determina a aplicação da legislação nacional para combater o dumping intrazona.
24 A Dir. CCM 5/95 institui um melhor acesso a informações e criou a obrigação de notificar o Estado Parte exportador antes da abertura da
investigação, por intermédio da Comissão de Comércio do Mercosul.
25 Vide por exemplo art. 2o da Dec. CMC 28/00, que dispõe: “Encomendar ao Grupo Mercado Comum que instrua a Comissão de
Comércio do MERCOSUL para que, de forma conjunta, o Comitê Tecnico No. 5 e o Comité de Defesa Comercial e Salvaguardas elaborem
uma proposta que defina os instrumentos aplicáveis com vistas a eliminação gradual da aplicação de medidas antidumping e direitos
compensatórios no comércio intrazona. Estes trabalhos deverão estar terminados em 30 de junho de 2001 e serem elevados a consideração e
análise do GMC no mais tardar em 31 de dezembro de 2001. Esta tarefa deverá resultar em uma proposta que deverá ser elevada ao CMC“.
Vale ressaltar que o prazo foi prorrogado para 31 de março de 2002 pela Dec. CMC 07/01.
26 A Decisão prevê, por exemplo, uma redução do tempo de vigência do direito antidumping de cinco para três anos.
27 Esse aspecto tem feito com que a Argentina se recuse a incorporar esta Decisão. Vide item 2 da Ata da XLI Reunião Ordinária do GMC,
de 25 e 26 de abril de 2001. Vide também “Valor Econômico”, 30.04.01.
27
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Apesar de reconhecida a representatividade do CEPA, por falta de provas de dano ou ameaça de dano, a
primeira solicitação foi negada pela SSCE28 e o início das investigações só ocorreu em 22 de setembro de
1998, após complementação de informações. Efetuados os procedimentos, foi instituída a Resolução no
574/2000 do Ministério da Economia da Argentina (ME), publicada em 24/07/2000, que sujeitou as
importações de frango originárias do Brasil à aplicação de medidas antidumping.
Inconformado com a utilização desse mecanismo, o Governo brasileiro, apoiado pela Associação Brasileira dos
Exportadores de Frango (ABEF), recorreu ao sistema de solução de controvérsias do PB29. Em 22 de agosto de
2000, o Brasil tenta iniciar a primeira etapa do Protocolo solicitando negociações diretas com o Governo
Argentino30. Sem resposta, envia nova solicitação em 06 de setembro, à qual a Argentina responde
negativamente, por entender que as investigações antidumping intrazona devem ser conduzidas unicamente
conforme as legislações nacionais, não estando assim sujeitas ao sistema de solução de controversias do
Mercosul (art. 1o do PB).
Após infrutíferas tentativas de negociação direta, o Brasil recorre ao GMC31, tendo sido o tema objeto da
agenda da XXIV Reunião Ordinária do GMC, realizada em Brasília de 27 a 29 de setembro de 2000, em que a
Argentina manteve seu argumento.
Em 08 de novembro de 2000, em sua XIX Reunião Extraordinária, dá-se por concluída a intervenção do GMC
na controvérsia, não se chegando a uma solução ao conflito. Dessa forma, em 24 de janeiro de 2001, o Brasil
manifesta à Secretaria Administrativa do Mercosul (SAM) sua intenção de recorrer a um Tribunal Arbitral ad
hoc32. Cumpridos os requisitos do PB, o Presidente do Tribunal Arbitral33 foi notificado de sua designação
em 28 de fevereiro de 2001, foram designados os demais árbitros34 e o Tribunal35 entrou em funcionamento
no dia 7 de março de 2001, tendo proferido o Laudo em 21 de maio de 200136.
Inconformado com o Laudo proferido, o Brasil solicitou tempestivamente Esclarecimentos, de acordo com o art.
22 do PB, o qual foi proferido no dia 18 de junho de 2001, encerrando o procedimento arbitral.
5.2. Argumentação das Partes
O Laudo inicia por resumir com profundidade as alegações das partes envolvidas, que podem ser agrupadas em
quatro principais pontos de conflito, quais sejam:
* Se há Normativas Mercosul vigentes que regulem expressamente sobre a investigação de dumping e a
aplicação das medidas antidumping no comércio intrazona;
* Em face aos compromissos do Mercosul de eliminação de restrições tarifárias e não tarifárias, se o
antidumping, enquanto uma restrição não-tarifária, estaria proibido de ser aplicado intrazona.
* Se, em não existindo Normativa Mercosul, o Tribunal teria competência de analisar a questão, utilizando-se
da normativa antidumping da OMC.
* No caso de o Tribunal chegar a conclusão de que é competente para verificar os procedimentos adotados para
a investigação do antidumping, se o foram conforme a lei.
28 Essa decisão, levou o CEPA a buscar e obter amparo judicial para uma proibição de importação em primeira instância, o que não
prosperou em instâncias superiores. Cf. Alejandro Daniel PEROTTI, Un nuevo ejercicio de aplicación judicial del Derecho Mercosur: el
‘asunto Pollos’, Revista de Direito do Mercosul, Ano 5, nº 1, feverero 2001, p. 174/183.
29 A possibilidade de se recorrer ao sistema de solução de controvérsias da OMC foi rechaçada com vistas ao fortalecimento do Mercosul e
seus mecanismos próprios.
30 Cf. Capítulo II do PB. Para uma visão mais aprofundada do procedimento do PB, vide por exemplo Juan Carlos BLANCO, Solucion
Jurisdiccional de Controversias en el Mercosur ; Luiz Olavo BAPTISTA, O Mercosul, suas instituções e ordenamento jurídico, p. 146/169.
31 Cf. Capítulo III do PB.
32 Cf. Capítulo IV do PB.
33 Juan Carlos Blanco (Uruguai).
34 Enrique Carlos Barreira (Argentina) e Tércio Sampaio Ferraz Júnior (Brasil).
35 O termo “Tribunal” será utilizado, daqui em diante, como “Tribunal Arbitral ad hoc”.
36 Foi feito uso do prazo prorrogado por 30 dias, conforme o art. 20 do PB.
28
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
5.2.1. A Argumentação brasileira
1. O ponto básico das alegações brasileiras se assenta sobre o argumento de que existe regulamentação
Mercosul sobre a aplicação do antidumping no comércio intrazona. Mesmo reconhecendo que não se alcançou a
completa eliminação do antidumping intrazona, os Estados Partes estão comprometidos a aplicar as suas
legislações nacionais, em conformidade com o Marco Normativo (Dec. CMC 11/97), facultando ainda a
realização de consulta governamental prévia à abertura da investigação (Art. 3o Dec. CMC 18/96).
No que se refere à vigência das normas antidumping, o Brasil afirma que os arts. 9o, 15, 20 e 42 do Protocolo
de Ouro Preto (POP) estabelecem o caráter obrigatório das normas provenientes dos órgãos decisórios do
Mercosul, a partir de sua aprovação. Ressalta que o ato de incorporação (regulamentado pelos arts. 38, 40 e 42),
somente se procederá “quando necessário” (art. 42 POP e interpretada posteriormente pela Dec. CMC 23/00)37.
Dessa forma, mesmo reconhecendo que nenhum dos quatro paises adotou medida interna para incorporar
formalmente o Marco Normativo, alega estar o mesmo vigente, já que o conteúdo da Dec. 11/97 consiste, tão
somente, em interpretação comum do Acordo Antidumping da OMC, já estando contemplado em legislação
nacional (logo, de incorporação formal desnecessária).
Nesse sentido, o fato de haver normativa Mercosul daria competência ao Tribunal Arbitral a julgar as
inconsistências da Resolução ME 574/2000, em relação ao Marco Normativo, apresentadas com profundidade
pelo Brasil38.
Em particular, as alegações brasileiras criticam enfaticamente as falhas no início da investigação, o cerceamento
do direito de defesa, as errôneas estimativas do dumping e do dano, inconsistências na relação causal, entre
outras, que comprometem a legitimidade da Resolução contestada.
2. No caso de o Tribunal considerar a ineficácia das normas antidumping intrazona, o Brasil argumenta,
subsidiariamente, que não se cogitaria a existência de um “vazio legal”, mas sim, seriam aplicadas as normas
gerais do TA, no qual os Estados Partes se comprometem a eliminar as restrições ao comércio intrazona39.
Destacando que, findo o Regime de Adequação (fim de 1999)40, não caberiam mais quaisquer restrições41
(dentre as quais o antidumping), exceto aquelas expressamente acordadas no Mercosul, ou justificadas no art.
50 do Tratado de Montevidéu, como reconhecido nos Laudos anteriores.
Dessa forma, considerando a ausência da normativa Mercosul sobre antidumping, a aplicação dessas medidas
no comércio intrazona estaria expressamente proibida, em face do art. 1o TA.
Esse argumento é corroborado pelo fato de que o Mercosul consiste em um espaço de integração sob a égide
das normas da OMC e, como tal, obriga-se a eliminar as restrições tarifárias e não-tarifárias entre os Estados
Partes, já que o antidumping não figura entre as restrições excepcionalmente permitidas pelo art. XXIV (8) do
GATT em Acordos Regionais.
37 Art. 42 POP: “As normas emanadas dos órgãos do Mercosul previstos no art. 2o deste Protocolo terão caráter obrigatório e deverão,
quando necessário, ser incorporadas aos ordenamentos jurídicos nacionais mediante os procedimentos previstos pela legislação de cada
país.” (grifou-se) Art. 5. da Dec. CMC 23/00: “ As normas emanadas dos órgãos do MERCOSUL não necessitarão de medidas internas
para a sua incorporação, nos termos do artigo 42 POP, quando: a) os Estados Partes entendam, conjuntamente, que o conteúdo da norma
trata de assuntos relacionados ao funcionamento interno do MERCOSUL. Este entendimento será explicitado no texto da norma com a
seguinte frase: "Esta norma (Diretiva, Resolução ou Decisão) não necessita ser incorporada ao ordenamento jurídico dos Estados Partes, por
regulamentar aspectos da organização ou do funcionamento do MERCOSUL". Estas normas entrarão em vigor a partir de a sua aprovação.
b) o conteúdo da norma estiver contemplado na legislação nacional do Estado Parte. Neste caso a Coordenação Nacional realizará a
notificação prevista no Artigo 40 (i) nos termos do Artigo 2 desta Resolução, indicando a norma nacional já existente que contenha o
conteúdo na norma MERCOSUL em questão. Esta comunicação se realizará dentro do prazo previsto para a incorporação da norma. A SAM
comunicará este fato aos demais Estados Partes.” (grifou-se).
38 Cf. Itens 30 a 40 do Quarto Laudo Arbitral do Mercosul.
39 Art. 1o TA: “Este Mercado Comum implica: a livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos entre os países, através, entre outros,
da eliminação dos direitos alfandegários, restrições não-tarifárias à circulação de mercadorias e de qualquer outra medida de efeito
equivalente.” Veja, também, arts. 2 (b) e 10 do Anexo TA.
40 Decs. CMC 05/94 e 24/94.
41 Art. 2o (b) do Anexo I do TA (Programa de Liberalização Comercial) define “por ‘restrições’ qualquer de caráter administrativo,
financeiro, cambial ou de qualquer natureza, mediante a qual um Estado Parte impeça ou dificulte, por decisão unilateral, o comércio
recíproco. Não estão compreendidas no mencionado conceito as medidas adotadas em virtude das situações previstas no art. 50 do Tratado
de Montevidéu de 1980.”
29
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
3. O Brasil destaca ainda que o art. 19 do Protocolo de Brasília prevê a possibilidade que o Tribunal Arbitral
recorra a “princípios e disposições do direito internacional aplicáveis na matéria” como base para decidir a
controvérsia. Dentre essas disposições, estaria a própria normativa OMC sobre o antidumping. Assim, por meio
desta “janela”, o Tribunal estaria autorizado a se basear no Acordo Antidumping da OMC, como parâmetro para
julgar as inconsistências da Resolução ME 574/2000.
Dados em linhas gerais esses argumentos, o Brasil solicitou ao Tribunal que declarasse o descumprimento, por
parte do Governo Argentino, das normas indicadas e que, conseqüentemente, ordenasse a derrogação da
Resolução ME 574/2000, em um prazo de quinze dias conforme previsto no art. 21.2 do Protocolo de Brasília.
5.2.2. A Argumentação argentina
1. Como argumento central, a Argentina afirma que o Mercosul não possui normativa vigente que regule a
investigação de dumping e a aplicação de direitos antidumping intrazona. Para a vigência do Marco Normativo,
necessitaria o mesmo ser incorporado, de acordo com os arts. 40 a 42 POP, o que nunca foi procedido42.
Embora concorde com a obrigatoriedade das normas emanadas dos órgãos do Mercosul, argumenta que a
mesma não significa aplicação direta e imediata, mas apenas um compromisso de incorporação das normas ao
direito interno, condicionado aos sistemas jurídicos nacionais.
Ademais, o Marco Normativo estaria desprovido de estrutura institucional e serviria tão somente de base
negocial para o futuro Regulamento Comum Antidumping. Dessa forma ele não seria operativo, razão pela qual
nunca foi colocado em prática nem mesmo pelo Brasil.
Assim, como preliminar, a ausência de norma Mercosul sobre o objeto do conflito desautorizaria, previamente,
o Tribunal a examinar a lide, pois sua competência estaria limitada, segundo o art. 1o do Protocolo de Brasília, à
interpretação, aplicação ou descumprimento das fontes jurídicas do Mercosul. Além de que a legislação
Argentina prevê mecanismos recursais administrativos e judiciais próprios, iniciados por alguns exportadores
brasileiros, mas ainda não esgotados, o que condiciona a apresentação do caso perante um Tribunal
Internacional.
No caso hipotético de o Tribunal considerar a existência de disciplinas comuns, a Argentina afirma que a
investigação e a aplicação das medidas antidumping discutidas estão em conformidade com as mesmas.
2. No que se refere à aplicação do art. 1o TA, a Argentina afirma que a eliminação do antidumping intrazona
não está implícita no referido artigo, já que o antidumping não consiste em uma restrição não-tarifária, mas em
um instrumento legítimo para corrigir os efeitos de práticas desleais em um mercado ampliado.
De qualquer forma, a utilização do antidumping intrazona estaria autorizada pelo art. 2o da Dec. 18/96, que,
contrariamente ao Marco Normativo, dispensa incorporação, já que somente confirma a aplicação das
legislações nacionais. Posteriormente, esse entendimento foi endossado pelas Decisões CMC 28/00 e 64/00, que
prevêem, no futuro, um Regime Mercosul para o antidumping intrazona.
No que se refere ao art. XXIV (8) do GATT, a Argentina nega o argumento brasileiro, afirmando que uma
União Aduaneira não implica necessariamente na eliminação das medidas antidumping.
3. Sobre a questão da possibilidade de se basear no Acordo Antidumping da OMC como referência para o
julgamento, a Argentina argumenta que o Tribunal não deve considerá-lo, pois não existe norma Mercosul que
o autorize. Somente as autoridades nacionais argentinas ou o mecanismo de solução de controvérsias da própria
OMC teriam competência para revisar os procedimentos aplicando os normativos OMC.
Apresentados brevemente esses argumentos, a Argentina solicita ao Tribunal que atenda como questão prévia a
ausência ou não da normativa Mercosul e, subsidiariamente, declare que a legislação Argentina é plena e
exclusivamente aplicável ao caso e, em analisando o procedimento que o reconheça em conformidade com o
direito.
5.3. As Considerações do Tribunal Arbitral
42 A Argentina baseia tal afirmação com o dados do quadro de incorporação da Secretaria Administrativa do Mercosul (SAM).
30
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
1. Primeiramente, o Tribunal considera que o fato de que a Argentina não ter participado de negociações
direitas não impede o prosseguimento do sistema de controvérsias. Caso contrário, ruiria o procedimento do PB,
já que seu funcionamento dependeria da vontade de cada parte (Item 97).
Em seguida, o Tribunal Arbitral rejeita a alegação preliminar argentina da incompetência de julgamento sob o
Protocolo de Brasília. Segundo a visão dos árbitros, a existência de um ponto de controvérsia sobre a existência
ou não de direitos e obrigações é suficiente para sua atuação, seguindo a linha adotada pelo Terceiro Laudo
Arbitral43. No presente caso, existindo uma discordância sobre a existência ou não de normas Mercosul sobre
antidumping intrazona, entende o Tribunal ser competente para julgar a controvérsia, de acordo com o art. 1o
do PB. Dessa forma, o Tribunal passa a tratar essa questão, não como prévia, mas conjuntamente com as demais
argumentações, conforme se verá a seguir (99/106).
2. Sobre a validade das normas específicas, o Tribunal entende que não há normativa Mercosul vigente que
disponha de forma expressa sobre a investigação de dumping e a aplicação de medidas antidumping no
comércio intrazona44.
Confirma que, segundo o quadro da SAM nem a Dec. CMC 18/96, nem a 11/97, foram incorporadas por todos
os Estados Partes (120)45. Devido à influência que essas normativas (e seus anexos) trariam aos sistemas
nacionais, sua incorporação seria requisito indispensável para sua vigência (112/113).
Declarando improcedente o entendimento de vigência parcial das normas Mercosul, o que produziria uma
situação inaceitável de incerteza jurídica, o Tribunal rejeita a posição Argentina da vigência exclusiva do art. 2o
da Dec. CMC 18/96 (122).
Em vista do argumento brasileiro, o Tribunal afirma que o fato de que as normas emanadas dos órgãos do
Mercosul sejam obrigatórias, nos termos do art. 42 POP, não significa de forma alguma, que as mesmas já
sejam aplicáveis. Uma interpretação contrária não estaria de acordo com o caráter intergovernamental do
Mercosul46, que exclui, por si, a vigência direta e imediata das normas.
Desta forma, a obrigatoriedade seria entendida como uma obrigação (exigível pelos outros Estados) de
incorporar as normas por cada um dos Estados, não obstante seu descumprimento gere responsabilidade
internacional do Estado. Nesta linha, os Estados não deverão realizar ações que se oponham ou frustrem o
propósito da norma aprovada, mas ainda não incorporada. Isto não significa dizer, porém, que a norma esteja
vigente e suas disposições aplicáveis, o que só ocorrerá simultaneamente com a incorporação por todos os
Estados (117).
Ademais, a similitude das legislações nacionais, seja com o Marco Normativo, seja com o Acordo Antidumping
da OMC, não confere às legislações análogas o caráter de normativa Mercosul, já que há diferenças entre as
normas, como o âmbito territorial e as autoridades de aplicação (127/129).
2. Como não existe norma específica sobre o assunto, declara o Tribunal que se aplica o Tratado de Assunção
como regra geral, que determina em seu art. 1o a livre circulação de bens no Mercosul, findo o período de
transição (alterado pelo Regime de Adequação para 31-12-1999).
Neste sentido, e tomando como referência os Laudos Arbitrais anteriores, afirma-se que a eliminação total das
barreiras ao comércio regional é a base para a liberação comercial e a formação do Bloco. Assim, qualquer
restrição (no sentido da ampla definição do art. 2o, b, do Anexo I, do TA) somente seria possível, com expressa
autorização por parte das normas Mercosul, ou nos casos do art. 50 do Tratado de Montevidéu de 1980 (134).
43 Sobre o Tercer Laudo Arbitral vide Alf BAARS. Der Dritte Schiedsspruch im Mercosur – Kommentar.
44 O Tribunal Arbitral reconheceu a vigência somente das seguintes normas: Res. GMC 63/93, Dir. CCM 05/95, Dec. CMC 28/00 e Dec.
CMC 66/00.
45 No que se refere ao Protocolo de Defesa da Concôrrencia (Dec. CMC 18/96), somente foi incorporado pelo Brasil (Decreto 3602/00) e
Paraguay (Lei 1.143), enquanto o Marco Normativo (Dec. CMC 11/97) foi notificado na SAM como incorporada apenas pela Argentina (Lei
24.325 – Acordo OMC). Brasil declarou: “Não incorporada. Para sua incorporação se requer a aprovação do Regulamento Comum”.
46 A natureza intergovernamental dos órgãos do Mercosul está prevista no art. 2 POP.
31
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Procurando legitimação para o antidumping intrazona, o Tribunal continua com uma análise do art. 4o do TA,
no qual reconhece duas vertentes, uma referindo-se a inibição do dumping extra e, outra, do intrazona. No caso
de ocorrência de dumping extrazona, seria utilizada a legislação nacional harmonizada. Contrario sensu, em
relação ao intrazona, não estaria autorizada a utilização de medidas unilaterais, com base na legislação nacional.
Em seu lugar, foi prevista uma seqüência de ações: primeiramente, a coordenação de políticas nacionais e, na
seqüência, a elaboração e uso de normas comuns de “concorrência comercial” (142/144).
Os árbitros assumem que tal entendimento esta também em conformidade com a disposição do art. XXIV (8) do
GATT 1994, assim como com a experiência comparada de outros processos de integração (145/146).
Assim, sobre esse aspecto, conclui o Tribunal que, em face da ausência de norma que autorize expressamente o
antidumping intrazona, a aplicação do antidumping dentro do Bloco a principio não é compatível com o
princípio de livre circulação de bens. Devendo nestes casos, diante de práticas comerciais desleais, serem
utilizadas as regras de defesa da concorrência (148).
Não obstante o que foi analisado no art. 4o do TA, os árbitros reconhecem que ainda não há nem normativa
vigente47 nem órgãos de defesa da concorrência dentro do Mercosul. Logo, a substituição da aplicação do
antidumping pela defesa da concorrência no Bloco ainda não foi atingida, embora a evolução das normas
demonstrarem a intenção das Partes em estabelecer tais procedimentos concorrenciais comuns (150)48.
Portanto, os Estados Partes continuaram, na prática, a aplicar suas respectivas legislações antidumping no
comércio intrazona, o que, segundo o Tribunal, encontraria justificativa na necessidade de defesa da
concorrência (154 e I do Esclarecimento). Atendendo essa finalidade, o Tribunal entende que a aplicação de
medidas antidumping não seria uma restrição à livre circulação de bens (167). O emprego das normas
antidumping se torna uma restrição, somente se utilizadas de forma distorcida, isto é, como meio ilícito de
limitar a livre circulação de bens.
Nesse contexto, os árbitros recorrem a teoria do desvio de poder. Segundo essa teoria, ocorre desvio de poder
quando há uma incongruência entre a finalidade da norma e seu ato (163), desrespeitando a necessidade de se
cumprir com o real objetivo da lei.
Assim, por meio dessa Teoria, o Tribunal entende poder verificar se a investigação de dumping e as medidas
antidumping tomadas consistem ou não em uma restrição ao livre comércio (167). Tal feito seria executado,
através de um exame dos principais elementos e componentes do procedimento e de sua conclusão, à luz das
normas Mercosul que estabelecem a livre circulação de bens (IV do Esclarecimento).
No entanto, os árbitros enfatizam que isso não significa um exame detalhado de cada elemento de
procedimento, nem sua exata concordância com a legislação aplicável (seja norma OMC, seja nacional), como
pretendia o Brasil (168), o que fugiria de sua competência.
Desta feita, o Tribunal executa uma análise sucinta do procedimento antidumping que culminou na Resolução
ME 574/2000, abordando os aspectos do trâmite da investigação de dumping, o procedimento antidumping e
aplicação final das medidas antidumping, tomando como referência o Acordo Antidumping da OMC (160 a
215).
Por fim, os árbitros concluem que os procedimentos de investigação de dumping e de aplicação de medidas
antidumping são razoavelmente aceitáveis e não desviam de sua finalidade. Mesmo que encontradas algumas
irregularidades, isto não manifesta um abuso ou excesso intencional, que faça com que o caso tratado seja
considerado uma “obstrução abusiva” ao livre comércio (211-215). Desta feita, exclusivamente no caso
examinado, as medidas antidumping não consistem uma violação às disposições legais do Mercosul sobre a
livre circulação de bens.
47 Como o Protocolo de Fortaleza (Dec. CMC 18/96) foi incorporado somente pelo Brasil e Paraguai, entrou apenas em vigor entre eles
(Art. 33 do Protocolo), e não entre os demais Estados Membros.
48 Nesse contexto o Tribunal cita também a Dec. CMC 28/00, que indica claramente no art. 2o que o procedimento antidumping é
considerado como um elemento de vigência limitada, destinado a desaparecer e que deverá ser substituído por um regime de defesa da
concorrência que é a solução adequada para os mercados integrados com livre circulação de bens (vide também nota de roda pé 24).
32
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Nesse tópico, e por essa razão, o Tribunal nega a necessidade de se pronunciar sobre a questão do esgotamento
de recursos internos, prévio ao Tribunal Arbitral do Mercosul, requerido pela Argentina.
Com base nessas conclusões, o Tribunal decide rejeitar o pedido brasileiro de revogação da Resolução ME
574/2000. Da mesma forma, é rechaçado o petitório argentino, de se confirmar que a normativa nacional
argentina é a plena e exclusivamente aplicável ao caso.
6. COMENTÁRIOS SOBRE O LAUDO ARBITRAL
Dentre os vários pontos abordados no Quarto Laudo Arbitral, certos aspectos incitam algumas reflexões críticas
de grande relevância, que transcendem a problemática da aplicação de antidumping no Bloco, atingindo
questões de fundo sobre a compreensão do direito do Mercosul. Neste contexto , as considerações que seguem,
são feitas somente com a pretensão de apontar a problemática sem esgotá-la.
a. A Competência do Tribunal Arbitral
Primeiramente, quer parecer irrefutável o entendimento dado pelo Tribunal sobre a competência que lhe confere
o art. 1o do PB. Como anteriormente afirmado pelo Terceiro Laudo Arbitral do Mercosul, a definição de
controvérsia, como um desacordo sobre fato ou direito, em que as partes discordam do posicionamento uma das
outras49, abrange também a questão da existência ou não de determinado direito.
No que tange à questão do requisito do esgotamento de recursos internos, o Tribunal não inseriu o assunto na
parte de competência, eximindo-se de pronunciar sobre o assunto. Vale, no entanto, fazer referência a alguns
aspectos.
Como primeiro ponto, vale destacar que não existe Normativa Mercosul que imponha tal requisito. Diante
disso, o art. 8o do PB, que estabelece como obrigatória a submissão ao sistema de solução de controvérsias, sem
qualquer requisito adicional, desautoriza a condicionante do esgotamento de recursos internos.
Além disso, a esfera competente para controvérsias entre os Estados Partes do Mercosul é o Tribunal Arbitral
ad hoc. Logo, sua atuação não pode ser condicionada ao esgotamento de recursos internos, que estão abertos
somente aos particulares. Isso é decorrência da distinção de procedimentos de diferentes esferas: uma para o
particular e outra para os Estados soberanos.
Outra situação seria a de exigir o esgotamento de recursos internos, devido ao fato de que as normas discutidas
indicam a aplicação de legislação nacional, incluindo assim seus recursos. No entanto, a legislação nacional
alegada envolve a normativa Mercosul (no mínimo, a livre circulação de bens), logo, objeto do PB, sem
qualquer requisito condicionante.
Finalmente, sob o enfoque da teoria do direito internacional público, o esgotamento de recursos internos não
teria correlação com o caso em pauta, pois se aplica somente aos casos de proteção diplomática50.
b. Obrigatoriedade e Vigência das normas derivadas no Mercosul
A discussão da relação entre a obrigatoriedade das normas derivadas e sua vigência no Mercosul, é uma das
questões de maior relevância jurídica abordada na controvérsia.
O Tribunal entendeu ser requisito indispensável para a vigência das normas Mercosul, sua incorporação formal
por todos os Estados Partes, dentro do princípio da vigência simultânea.
O Brasil, por sua vez, aborda o aspecto de que as normas emanadas pelos órgãos do Mercosul têm caráter
obrigatório, que não se limita à obrigação de incorporação, ao contrário do que afirmou o Tribunal.
49 Vide item II.a do Terceiro Laudo Arbitral do Mercosul.
50 O simples fato de que os Estados Partes, no Procedimento do PB, possam vir a defender interesses de particulares (por exemplo mediante
o Procedimento Geral para Reclamações do POP) não significará uma proteção diplomática, no sentido da Teoria.
33
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
A alegação brasileira incita a análise dos dispositivos do POP sob um aspecto diferenciado e adequado. Nessa
linha, o requisito da simultaneidade de vigência condicionado à incorporação seria destinado somente à
aplicabilidade interna.
Por sua vez, o caráter obrigatório das normas derivadas, além do dever de incorporação, geraria um
compromisso entre os Estados Partes de respeitá-las, já desde o momento de sua aprovação. Segundo esta
interpretação do art. 42 POP, as normas emanadas pelos orgãos do Mercosul entram em vigor imediatamente
nas relações entre os Estados Membros, caso não haja previsão distinta51. Dessa forma, o Tribunal Arbitral é
competente para exigir o cumprimento de uma norma ainda não incorporada. O duplo efeito da obrigatoriedade
da norma derivada (obrigatoriedade de incorporá-la e compromisso de observá-la desde o momento de sua
aprovação) é reconhecido tanto por autores estrangeiros52 quanto pelo próprio Árbitro Presidente53.
Esse enfoque não se limita meramente ao campo teórico. Uma interpretação gramatical e sistemática mais
cuidadosa do POP permite a visualização da diferenciação existente entre vigência interna e vigência entre
Estados. O Capítulo IV do POP, como consta de sua denominação, trata da “Aplicação Interna das Normas
Emanadas dos órgãos do Mercosul” (grifou-se). Nesse contexto, o art. 40 POP não visa “garantir a vigência
simultânea das normas”, mas sim “... garantir a vigência simultânea nos Estados Partes das normas...” (grifouse). A atenção a esta nomenclatura implica no reconhecimento de uma vigência entre os Estados, independente
da vigência interna.
No caso de se seguir à interpretação do art. 42 POP, limitada à obrigação de incorporar as normas aprovadas, se
determinado Estado Parte sentir-se lesado pela não-incorporação por um outro membro, terá que acionar o
Sistema do PB, não só contra este, mas também em relação a cada um dos demais, para que tenha, então, a
vigência simultânea. Tal procedimento inibiria a busca pelo cumprimento das normas do Mercosul.
Vale ainda mencionar, que o reconhecimento de uma vigência imediata das normas derivadas entre os Estados
Partes também não e contraditório com o caráter intergovernamental do Mercosul. O fato de que as normas do
Mercosul se aprovam por consenso e na presença dos representantes plenipotenciários de todos os Países
Membros54, garantam que os Estados como destinatários da obrigação têm conhecimento das normas sem
necessidade de um ato de publicação55.
Levando em conta esses argumentos, conclui-se que o Tribunal deveria ter determinar o cumprimento da
aplicação da legislação antidumping em conformidade com o Marco Normativo.
c. O Antidumping e a Livre Circulação de Bens
Negando a aplicabilidade do Marco Normativo, o Tribunal se remete ao princípio de livre circulação de bens,
garantido no art. 1o do TA através “da eliminação dos direitos alfandegários, restrições não-tarifárias à
circulação de mercadorias e de qualquer outra medida de efeito equivalente”. Nesse contexto, os árbitros se
equivocam ao tentar avaliar o caráter restritivo do antidumping, vinculando a seu caráter protecionista.
51 Neste contexto, vide os exemplos dados por Jürgen SAMTLEBEN, Der MERCOSUR als Rechtssystem, p. 68, nota de roda pé 95: Res.
GMC 35/94, 87/94, 36/95, 152/96, 75/97 (prevêm uma termo inicial de vigência) ou Dec. CMC 17/96 (condiciona a vigência a sua
publicação).
52 Jürgen SAMTLEBEN, Der MERCOSUR als Rechtssystem, p. 68, 75; Hector ALEGRÍA, El Mercosur hoy: la realidad, pragmatismo e
ideales, La Ley 1995-E, p. 844; Dante Marcelo RAMOS, Protección jurídica en el Mercado Común vía la aplicación del Decho Comunitaria
por los Jueces Nacionales, Un estudio comparado entre el Mercosur y la Comunidad Europea. El Derecho, N. 177 (1998) p. 1000;Ramon
TORRENT, MERCOSUL: Tres idéias sobre sua institucionalização. RBCE no 65 (Out/Dez 2000), p. 22, 25.
53 Cf. Juan Carlos BLANCO, Solución jurisdiccional de controversias en el Mercosur, III.3.a. “......Por otro lado, el artículo 40 tiene por
finalidad sólo "garantizar la vigencia simultánea en los Estados Partes" de la norma aprobada por los órganos del Mercosur y no condiciona
ni limita la obligación de tales Estados de cumplir la norma, obligación que nace junto con la adopción de ésta.......Desde el momento en que
el órgano adopta una norma, todos los estados quedan de inmediato obligados por la misma y obligados también a incorporarla a su
ordenamiento jurídico ‘cuando sea necesario’. La incorporación, si bien puede necesitarse para la vigencia interna, no modifica la obligación
intergubernamental del estado de que se trate, efectiva desde la aprobación de la norma o desde la fecha que ésta indique.....”.
54 Art. 37 POP.
55 Neste contexto vale ainda mencionar que a decisão do Tribunal Arbitral é somente aplicável internamente a partir do momento em que a
norma em questão é incorporada na legislação nacional. Vide Juan Carlos BLANCO, Solucion Jurisdiccional de Controversias en el
Mercosur, item III 5 g.
34
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Nessa linha, é fundamental enfatizar que o caráter restritivo do antidumping não se confunde com sua possível
tendência protecionista. O antidumping é sempre uma restrição56. Havendo distorção da norma antidumping,
passa ele a exteriorizar um caráter protecionista. No entanto, em não havendo distorção, tal característica não se
revela, o que não retira seu caráter restritivo. Assim, sendo o antidumping uma restrição per se, a utilização da
teoria do desvio do poder não serviria para examinar seu caráter restritivo, mas sim, seu caráter protecionista.
Contraditoriamente, os árbitros confirmam por um lado que o antidumping é uma restrição no contexto do art.
XXIV (8) GATT e da ampla definição do art. 2, b, do Anexo I do TA (148). Porém, posteriormente, fogem da
lógica de interpretação, ao vincular o caráter restritivo do antidumping ao desvio de finalidade de suas normas,
passando a qualificar o antidumping protecionista como uma “restrição abusiva”.
Nessa linha, introduzem uma diferenciação de restrição abusiva, ou não, que é desconhecida nos Tratados
citados. Faz-se aí um paralelo do abuso com a intenção de estabelecer uma restrição protecionista. Apenas
enfatizando, ao se examinar a validade de uma medida antidumping, a verificação da intenção de se estabelecer
uma barreira protecionista não afeta o caráter intrínseco de restrição. Vincular o caráter restritivo de uma
medida comercial à sua intencionalidade, e não somente à sua resultado objetivo para o fluxo comercial,
compromete a segurança jurídica e contradiz com o teor do art. 1o TA, que se funda expressamente somente no
“efeito” de uma medida equivalente a uma restrição não-tarifária57.
Além disso, há ainda um ponto criticável no que se refere à finalidade do antidumping, que, segundo o
Tribunal, seria a defesa da concorrência. Essa premissa é extremamente polêmica na doutrina da matéria.
Há os que afirmem que o objetivo das normas antidumping não tem ligação direta com a defesa da
concorrência. Sua finalidade seria a de proteger a indústria do país que impõe as medidas, sem qualquer exame
dos possíveis benefícios que a aplicação do mecanismo pode vir a trazer para a concorrência e para seus
consumidores. Mesmo dentre os que assumem a finalidade concorrencial, existem os que afirmam que o Código
Antidumping atual não possibilita, na prática, atingir tal finalidade58.
Desta forma, vale finalmente enfatizar que a ausência de normas de defesa da concorrência não pode consistir
em justificativa para a aplicação do antidumping entre Estados Partes do Mercosul. Mitigada a premissa da
finalidade de defesa da concorrência, seja por via doutrinária, seja sob as disposições dos Tratados, a aplicação
do antidumping não teria qualquer suporte59.
Tendo em conta essas cosiderações e também em face do principio "in dubio pro communitate"60, ao negar a
vigência das normas específicas sobre a matéria, o tribunal deveria ter consequentemente declarado a
inconsistência das medidas antidumping intrazona em face do princípio de livre cirulação de bens. Vale
enfatizar que uma justificação do antidumping intrazona pelas exceções do art. 50 Tratado de Montevidéu de
1980 não se faz possível.
d. Artigo 19 do PB: “Janela” ou “Porta”?
56 Vide nota de roda pé 13.
57 Neste contexto, como referencia comparativa, vale lembra-se do famoso acórdão DASSONVILLE do Tribunal de Justicia da
Comunidade Europea de 11.07.1974 (caso 8/74, Raccolta p. 837), que definiu como medidas de efeito equivalente segundo art. 30 (agora
art. 28) do Tratado de Roma “Qualquer regulamentação comercial dos Estados-membros suscetível de entravar direta ou indiretamente, atual
ou potencialmente, o comércio intracomunitário”. Assim, a proibição a tais medidas tem um alcance geral, independemente da intenção do
seu uso como medida protecionista ou não. Sobre a fórmula DASSONVILLE vide também Fabio VICENZI e Fabiane RESCHKE, barreiras
não tarifárias e medidas de efeito equivalente, p. 1120 e ss.; Joël MOLINIER, Droit du marché intérieur européen, p. 55 e ss.
58 Bernard HOEKMAN, Petros MAVROIDIS, Dumping, antidumping and antitrust, p. 29. “...While this may have been the case at the time
antidumping laws were first written (in the late 19th and early 20th centuries), it is certainly not the case anymore. The original theoretical
rationale for antidumping law was developed by Viner (1921). He argued that antidumping may be needed to protect domestic consumers
from predatory (monopolizing) dumping. Most economists agree that predatory dumping is the exception, not the rule.” Cf. Richard DALE,
Anti-dumping law in a liberal trade order, p. 55 e ss.; Dietmar BAETGE, Das Verhältnis zwischen Antidumpingrecht und
Wettbewerbsrecht im Recht der Europäischen Gemeinschaft; Stefan LANGER, Kritik und Neukonzeption des internationalen
Antidumpingrechts, p. 353 e ss.
59 Neste contexto, coloca-se a questão de como o Tribunal teria resolvido uma controvérsia na matéria entre Brasil e Paraguai, entre os quais
o Protocolo de Defesa da Concorrência está formalmente em vigor.
60 A aplicabilidade desta regra de interpretação de Direito de Integração no Mercosul foi reconhecida em linhas gerais pelo Primeiro Laudo
Arbitral, (item 58).
35
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Com respeito à questão da possibilidade de aplicação direta das normas da OMC ao caso, através da “janela”
do art. 19 do PB, vale destacar o seguinte.
De fato, quer parecer que o dispositivo citado abre uma “janela” ao direito internacional, na medida em que
permite que o Tribunal faça uso dos “princípios e disposições de direito internacional aplicáveis na matéria”.
Através dessa “janela”, no entanto, passaria tão somente a luz dos princípios e disposições do direito
internacional, que iluminariam e serviriam de base interpretativa aos árbitros61. Assim, o Tribunal deverá
proferir sua decisão, limitando-se exclusivamente ao sistema normativo do Mercosul, como determina o art. 1o
POP, podendo servir-se da base interpretativa do direito internacional.
Tal interpretação foi confirmada pelos árbitros do Quarto Laudo, que negaram a possibilidade de aplicação
direta da norma OMC, por falta de normativa Mercosul que expressamente o autorizasse.
7. COMENTÁRIO FINAL
Com ligação à questão colocada na introdução, pode-se concluir que a expectativa em relação ao Quarto Laudo
Arbitral, como uma possibilidade de se dirimir a problemática sobre o tratamento do antidumping no Mercosul,
não foi correspondida.
Em que pese o caráter não-vinculativo dos Laudos Arbitrais ad Hoc para controvérsias posteriores, o Quarto
Tribunal não atendeu à necessidade de esclarecimentos requeridos pela matéria, limitando-se à solução do caso,
certamente influenciado pela grave crise argentina e do próprio Mercosul.
Os árbitros partem de premissas controvertidas e contraditórias, como a afirmação da finalidade concorrencial
do antidumping e o reconhecimento de seu caráter (não-)restritivo, seguindo um arrazoamento tortuoso, em que
se faz uso da teoria do desvio do poder, para ao final possibilitar a decisão da manutenção da Resolução ME
574/2000.
Bibliografia básica:
BAARS, Alf. Der Dritte Schiedsspruch im MERCOSUR – Kommentar. In: BASEDOW, Jürgen /
SAMTLEBEN, Jürgen (Org.), Wirtschaftsrecht des MERCOSUR - Horizont 2000, Tagung im Max-PlanckInstitut für ausländisches und internationales Privatrecht am 21.-22. Januar 2000. Baden-Baden: Nomos,
2001.
BAETGE, Dietmar. Das Verhältnis zwischen Antidumping- und Wettbewerbsrecht im Recht der Europäischen
Gemeinschaft. In: Rabels Zeitschrift, vol. 62, 1998, p. 648 e ss.
BAPTISTA, Luiz Olavo. O Mercosul, suas instituções e ordenamento jurídico. São Paulo: LTR, 1998.
BARRAL, Welber. Dumping e comércio internacional: a regulamentação antidumping após a Rodada
Uruguai. Rio de Janeiro: Forense, 2000.
BELLIS, Jean-François. the treatment of dumping, subsidies and anti-competitive practices in Regional Trade
Agreements. In: DEMARET,Paul, BELLIS, Jean François, GARCIA JIMENEZ, Gonzalo. Regionalism and
Multilateralism after the Uruguay Round, Bruxelas, EIP, 1997, p. 363 e ss.
BENKE, Rafael Tiago Juk. Acordos Regionais: A Relação entre Antidumping e Antitruste no GATT e no
MERCOSUL. Dissertação de Mestrado, PUC-SP, 2001.
BENKE, Rafael Tiago Juk. Antidumping, antitruste e integração. In: PIMENTEL, Luiz Otávio. Direito da
integração e relações internacionais: ALCA, MERCOSUL e UE. Florianópolis: Fundação Boiteux, 2001.
BLANCO, Juan Carlos. Solucion Jurisdiccional de Controversias en el Mercosur. Montevideo,
2000.(http://www.netgate.com.uy/~jcblanco).
CARLUCI, José Lence. Uma Introdução ao Direito Aduaneiro. São Paulo: Aduaneiras, 2001.
DALE, Richard. Anti-dumping Law in a Liberal Trade Order. Guildford, London, Oxford, Worcester, 1980.
DELGADO, Ricardo Raúl. Una propuesta OMC plus para los mecanismos de defensa comercial para las
prácticas desleales en el mercado ampliado. Concurso V. Aniversario Comisión Nacional de Comercio Exterior,
Buenos Aires, 1999.
GONZÁLEZ, Flavio Floreal. Órganos y procedimentos regionales contra las práticas desleales de comércio:
análisis del MERCOSUR y la experiencia comparada. Concurso V. Aniversario Comisión Nacional de
Comercio Exterior, Buenos Aires, 1999.
36
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
HOEKMAN, Bernard, MAVROIDIS, Petros. Dumping, antidumping and antitrust. In: Journal of World Trade,
vol. 30, no 1, p. 27 e ss.
JACKSON, John Howard. The world trading system: law and policy of international economic relations.
Cambridge (Mass.): MIT, 2000.
JACKSON, John Howard, VERMULST, Edwin. Antidumping: law and practice. Michigan: University of
Michigan Press, 1989.
LANGER, Stefan. Kritik und Neukonzeption des interntionalen Antidumpingrechts. In: Zeitschrift für
vergleichende Rechtswissenschaft, vol. 94, 1995, p. 353 e ss.
MOLINIER, Joël, Droit du marché intérieur européen. Paris : 1995
PEREIRA, Celso de Tarso, GARCIA, Márcio. Defesa da Concorrência e Defesa Comercial no Mercosul. In:
Encarte “Correio e Justiça” do Correiro Braziliense de 26.03.2001.
PEROTTI, Alejandro Daniel. Un nuevo ejercicio de aplicación judicial del Derecho Mercosur: el ‘asunto
Pollos’. In: Revista de Direito do MERCOSUL, Ano 5, nº 1, fevereiro 2001, p. 174-183. Buenos Aires: La Ley.
RODRIGUES, José Roberto Pernomian. O dumping como forma de expressão do abuso do poder econômico:
Caracterização e conseqüências. Tese de Doutoramento – USP. São Paulo, 1999.
SAMTLEBEN, Jürgen. Der MERCOSUR als Rechtssystem. In: BASEDOW, Jürgen / SAMTLEBEN, Jürgen
(Org.), Wirtschaftsrecht des MERCOSUR - Horizont 2000, Tagung im Max-Planck-Institut für ausländisches
und internationales Privatrecht am 21.-22. Januar 2000. p. 51/94: Baden-Baden: Nomos, 2001.
VICENZI, Fabio, RESCHKE Fabiane. Barreiras não tarifárias e medidas de efeito equivalente. In: CASELLA,
Paulo Borba (Coord.), Mercosul: Integração Regional e Globalização, Rio de Janeiro, São Paulo: Renovar,
2000 p. 1105 e ss.
37
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
“PARA UMA QUINTA LIBERDADE ECONÔMICA FUNDAMENTAL”
Por: Augusto Jaeger Junior*
e-mail: [email protected]
Sumário: 1. Introdução; 2. Fases dos processos de integração: conceitos e características;
3. Liberdade de concorrência como a quinta liberdade fundamental; 4. Considerações
finais; 5. Referências bibliográficas
1. Introdução
O presente artigo versará sobre a liberdade de concorrência. Alguns autores que estudam processos de
integração posicionam esta liberdade no rol das liberdades fundamentais características da fase de mercado
comum. Contudo, outros não a incluem, indicando serem aquelas somente quatro. Há também quem entenda
que outras liberdades, diversas das cinco que serão indicadas, fazem parte desta importante enumeração.
Para atingir o objetivo de levantar essas posições, o trabalho será apresentado em duas partes. A primeira
indicará as fases que os processos mais promissores devem, gradualmente, atingir, bem como qual, dentre elas,
enseja a presença das liberdades fundamentais. No segundo e último tópico, serão vistas quais são as liberdades
apontadas pela doutrina como integrantes deste seleto grupo, e serão indicados alguns autores silentes para com
a liberdade de concorrência, ao menos ao tempo da publicação das obras consultadas, e outros que já se
manifestavam pela consideração de outras liberdades além das clássicas.
Entender-se-á por liberdade de circulação de bens esta própria e a de mercadorias, em que pese se reconheça as
grandes diferenciações doutrinárias entre elas. Ambas são, portanto, entendidas como uma só liberdade para
cômputo nesse. Da mesma forma, apesar de se entender pelo conceito de pessoas os indivíduos capazes de
direitos e obrigações, homem ou mulher e, como trabalhadores, a classe de pessoas que exerce atividade
econômica assalariada em virtude de um contrato de trabalho, mediante o pagamento de uma remuneração,
utilizar-se-á, neste estudo, os dois conceitos encontrados na doutrina como referidos a uma única livre
circulação de pessoas.
Ao final do artigo, pretende-se analisar se é possível, com segurança, determinar ser a liberdade de concorrência
a quinta liberdade fundamental dos processos de integração que envolvem a fase de mercado comum, em
especial a União Européia e o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), processos mais presentemente
analisados, cujas configurações vão acompanhar toda a matéria exposta, e, por tal, referenciais para a leitura
deste ensaio.
A seguir, serão vistos os modelos de integração mais difundidos entre os processos em curso. Dentre eles, um é
fruto de gradual e progressiva evolução, qual seja o de mercado comum, e é neste que se fazem presentes as
chamadas liberdades econômicas fundamentais.
2. Fases dos processos de integração: conceitos e características
No presente tópico, ver-se-á uma rápida conceituação de integração econômica, em particular a regional, e quais
os desenhos mais próprios dos modelos desejados pelos processos de integração conhecidos. Ainda, dentre os
desenhos, será indicado aquele que a doutrina aponta como ensejador da presença das liberdades fundamentais.
No MERCOSUL, por exemplo, o desenho final a ser atingido é o de mercado comum. A União Européia, por
sua vez, com a entrada em vigor da moeda comum, o Euro, alcançou um estágio superior de integração
econômica e monetária.
* Doutorando em Direito pela UFRGS e Mestre em Direito Internacional pela UFSC, Brasil. Bolsista da CAPES. Foi docente convidado da
disciplina de Negócios no Mercosul, do Mestrado em Administração Estratégica de Negócios da Faculdade de Administração, Economia e
Negócios da Universidade Nacional de Misiones, Posadas, Argentina. Artigo apresentado originalmente no X Encontro Internacional de
Direito da América do Sul, em setembro de 2001, Florianópolis, Brasil.
38
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Segundo FARIA, “Pode-se falar de dois tipos de integração na economia moderna: a integração internacional e
a integração regional. O primeiro termo é mais genérico, empregando-se usualmente para descrever
características e tendências da economia capitalista global, impulsionada pela interação e pela interdependência
(...). Diferentemente, a integração regional (...) surge como resultado de acordos políticos entre países
geograficamente próximos, com vistas à obtenção das vantagens típicas do processo”1.
RUIZ DÍAZ LABRANO entende que a integração econômica propriamente dita é “o status jurídico no qual os
Estados entregam, cedem ou trasladam alguma de suas prerrogativas soberanas com o fim de construir uma área
dentro da qual, pela eliminação das barreiras, circularão livremente as pessoas, os bens, os serviços e os
capitais, mediante a harmonização das políticas correspondentes e sob uma égide supranacional”2.
GARRÉ COPELLO apresenta um conceito econômico de integração, que “refere-se ao processo mediante o
qual dois ou mais países procedem a abolição, gradual e imediata, das barreiras discriminatórias existentes entre
eles com o propósito de estabelecer um só espaço econômico”3. Assim, um projeto de integração visa constituir
um todo com partes, um espaço econômico ampliado, no qual a interdependência se faça presente, cujo efeito
em um participante se processa nos outros, visando um propósito comum.
O autor ainda se reporta à modificação ocorrida no conceito de integração atualmente em vigência na América
Latina, pelo qual “O critério fortemente comercialista das décadas anteriores cedeu seu lugar a um conceito
mais amplo que, além das políticas comerciais, compreende a coordenação progressiva de políticas
macroeconômicas, a complementação produtiva e a cooperação tecnológica, os esforços com vistas a projetos
comuns em matéria de investimentos, a colaboração financeira, o impulso conjunto ao transporte e às
comunicações em todos os campos, e outros aspectos da integração”4.
Mais precisamente, o tipo de integração econômica regional pode apresentar-se sob desenhos diferenciados,
denominados de zona de livre comércio, união aduaneira, mercado comum, união econômica e monetária e
integração econômica total. Para alguns autores, esses modelos ou graus de integração dividem-se em três
grupos básicos: zona de livre comércio, união aduaneira e mercado comum. A maioria dos organismos de
integração elege uma dessas formas como seu objetivo final. Outros ainda apresentam um tipo intermediário de
zona de preferência na evolução desse processo.
Assim, em 26 de março de 1991, “como resultado de intensas negociações levadas a cabo durante os meses
precedentes, os Presidentes da Argentina, do Brasil, do Paraguai e do Uruguai puderam firmar o Tratado de
Assunção, que passou a reger as relações econômico-comerciais dos quatro países no regime transitório
1991/1994, antecedendo à plena conformação do Mercado Comum do Sul. O MERCOSUL constitui assim uma
resposta criativa à nova dinâmica das economias nacionais e internacional, uma vez que o esgotamento das
políticas substitutivas levou obrigatoriamente à necessidade de encontrar novas formas de inserção econômica
externa”5.
Em suma, o Mercado Comum do Sul, um organismo internacional, caracteriza-se através do modelo de
integração econômica regional e define seu objetivo final na consolidação de um mercado comum, após o
gradual vencimento de duas outras fases iniciais.
É conveniente, tendo em vista constituírem as etapas da evolução progressiva do MERCOSUL (processo
tomado como referencial para a leitura que vem a seguir), antes do seguimento deste estudo, abordar-se noções
dessas fases, encontrando-se já praticamente consolidadas no processo de integração européia, que atualmente
adentrou na etapa da União Econômica e Monetária com a implantação da moeda comum: o euro.
Zona de livre comércio6 é a eliminação, através de um acordo, dos obstáculos tarifários e não-tarifários às
exportações e importações comerciais dos produtos originários dos Estados-membros integrantes desta livre
1 FARIA, José Ângelo Estrella. O Mercosul: principios, finalidades e alcance do Tratado de Assunção, p. 25-26.
2 RUIZ DÍAZ LABRANO, Roberto. Mercosur: Integración y Derecho, p. 60.
3 GARRÉ COPELLO, Belter. El Tratado de Asunción y el Mercado Común del Sur: los megabloques económicos y América Austral,
p. 20.
4 Idem, p. 29.
5 ALMEIDA, Paulo Roberto de. Mercosul no contexto regional e internacional, p. 79.
6 OLESTI RAYO fornece um exemplo esclarecedor de seu conceito: “Um produto exportado por uma empresa do Estado X ao Estado A
pagará uma tarifa de aduana diferente daquela que se tenha que pagar no país B ou no país C. Ao contrário, não haverá nenhuma tarifa de
39
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
zona. Estabelece-se uma liberdade, mantendo cada um dos Estados sua própria política tarifária com respeito
aos terceiros Estados7. Não envolve uma Tarifa Externa Comum (TEC). Porém, formulam-se as regras que
definem a origem dos produtos comercializados.
É o estágio mais elementar da integração econômica e tem como exemplos a Associação Européia de Livre
Comércio (EFTA), a integração Austrália-Nova Zelândia e o Acordo Norte-Americano de Livre Comércio
(NAFTA). Para RUIZ DÍAZ LABRANO, é “um esquema básico de integração”8. Ocorrem, tais zonas,
normalmente em regiões fronteiriças e são “alargamentos internacionais consensuais, das chamadas ‘zonas
francas’ (...)”9. Zona de livre comércio, segundo VACCHINO, parafraseando BELA BALASSA, é o “processo
de supressão de diferentes esferas de obstáculos e discriminações entre as economias nacionais participantes e
suas respectivas unidades econômicas”10.
Presentemente, no que concerne ao progressivo processo econômico de integração, o MERCOSUL se encontra
numa região nebulosa: entre uma zona de livre comércio no seu interior, ainda não totalmente implementada e
os primeiros passos para o estabelecimento de uma união aduaneira frente a terceiros países. O Mercado
Comum do Sul ainda não completou o estágio de zona de livre comércio em razão da pendência das listas de
exceção estabelecidas pelos Estados-partes quando pactuado o Tratado. As listas de exceção deverão ser
paulatinamente abolidas de acordo com cronograma previamente estabelecido.
Em suma, atualmente, há uma zona de livre comércio que não completou sua evolução, mas o processo do
MERCOSUL já avançou em sua próxima etapa de união aduaneira de modo prematuro, que está em
implantação11. Como se vê, os objetivos do Tratado de Assunção estão sendo implementados
inadequadamente.
A segunda fase da integração econômica é a contemplada por uma união aduaneira12 que implica, e esta é a
sua principal característica diferenciadora, na definição de uma Tarifa Externa Comum (TEC)13. Ainda que
imperfeita, essa fase foi iniciada no Mercosul, em 1º de janeiro de 1995.
Cada etapa, observa FARIA, “compreende a anterior e mais algum aspecto, pelo que elas compõem uma escala
de intensidade crescente”14. Completa CASELLA: “exigências estruturais crescentes e cumulativas vão sendo
colocadas”15. Nesse sentido, cada passo é sempre acrescido de um grau mais intenso e complexo de integração
econômica. A união aduaneira, além do já atingido pela zona de livre comércio, estabelece uma TEC, ou pauta
aduaneira comum16, na qual os produtos provenientes de terceiros Estados se subordinam, independentemente
por qual Estado da União seja introduzida a mercadoria.
OLESTI RAYO, para quem, nessa fase, os Estados criam um “cordão exterior”, traz um exemplo esclarecedor:
“Um produto proveniente do país X pagará as mesmas tarifas mesmo que se introduza pelo Estado A, B, ou C,
já que os três têm a mesma tarifa externa comum. Evidentemente, tal como ocorria com a zona de livre
comércio, o intercâmbio intrazonal não está sujeito ao pagamento de tarifas”17.
aduana no intercâmbio comercial entre os Estados A, B e C”. OLESTI RAYO, Andreu; DEL RÍO PASCUAL, Amparo. Las libertades
Comunitarias (I). In: ABELLÁN HONRUBIA, Victoria; VILÀ COSTA, Blanca (dirección). Lecciones de Derecho Comunitario Europeo,
p. 174.
7 Conforme as diretrizes do artigo XXIV, nº 8, al. b, do GATT.
8 RUIZ DÍAZ LABRANO, R. Op. cit., p. 60.
9 CHIARELLI, Carlos Alberto Gomes; CHIARELLI, Mateo Rota. Integração: direito e dever, p. 53.
10 VACCHINO, Juan Mario. Integración Latinoamericana: de la Alalc a la Aladi, p. 54.
11 CASELLA, Paulo Borba. Mercosul: exigências e perspectivas, p. 43.
12 Este assunto, no ordenamento europeu, está disposto no artigo 9º, do TCE, e nos artigos 18 a 29, do mesmo diploma.
13 A TEC foi adotada em 1994, durante a Conferência de Ouro Preto, através da Resolução 22/94, do Conselho Mercado Comum.
ALMEIDA, P. R. Mercosul: fundamentos e perspectivas, p. 149. Tarifas, para FARIA, “são tributos cobrados sobre o valor de uma
mercadoria na sua importação ou exportação, sem que um tributo correspondente incida sobre as mercadorias nacionais, pelo que impostos
de importação ou de consumo (impostos indiretos) não se incluem na mesma categoria, eis que incidem também sobre o produto nacional”.
FARIA, J. A. E. Op. cit., p. 28.
14 Idem, p. 25.
15 CASELLA, P. B. Op. cit., p. 34.
16 FARIA, J. A. E. Op. cit., p. 27. Ver também CARVALHO, Isabel Maria Felgueiras T. Circular Livremente na Europa: as
mercadorias, as pessoas e as empresas, p. 53-59.
17 OLESTI RAYO, A.; DEL RÍO PASCUAL, A. Las libertades Comunitarias (I). In: ABELLÁN HONRUBIA, V.; VILÀ COSTA, B.
(dirección). Op. cit., p. 175.
40
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
De acordo com o artigo 5º, do Tratado de Assunção, a TEC é um dos principais instrumentos para a
constituição do mercado comum, a última fase prevista para o MERCOSUL. Assim, “a partir do momento em
que os Estados-Partes aceitaram a livre circulação não só dos produtos originários de qualquer um deles, mas
ainda de produtos importados de terceiros Estados, ao concordarem com a tarifa externa comum, perderam a
faculdade de negociar acordos comerciais e de tentar controlar o seu convênio externo através dos instrumentos
tradicionais. Consequentemente, cada Estado renuncia a uma política comercial externa autônoma, o que
implica na necessidade de elaborar uma política comercial comum, aos cuidados da Comissão de Comércio do
MERCOSUL”18.
O fato da tarifa externa ser única implica que certos aspectos da política comercial dos Estados-membros da
União sejam coordenados, isto é, que haja uma maior coesão entre os parceiros19.
Ademais dos estágios anteriores, o mercado comum requer a liberalização não apenas da circulação de bens,
mas também de todos os demais fatores de produção, isto é, as pessoas, os serviços e os capitais, para os quais,
a partir de então, não existam obstáculos para entrada e saída no interior de cada Estado-membro. Essa fase
representa o momento apropriado no qual devem ocorrer as supressões das barreiras aos intercâmbios dos
referidos fatores. É a fase do processo de integração que prevê as liberdades fundamentais como meta
fundamental. O mercado comum também implica em coordenação de políticas macroeconômicas, além de
outras políticas.
Na fase do mercado comum poderá ser observada a presença das liberdades básicas. Essas liberdades permitirão
que exista uma integração plena entre as sociedades envolvidas. Segundo FARIA, ao mercado comum é
“indispensável uma administração permanente”20 e para RUIZ DÍAZ LABRANO se caracteriza por uma
“aproximação legislativa”21, embora não haja um rol de atividades precisas, “que a ausência de uma ou a
substituição por outra, levaria a tirar-lhe a identidade”22.
Assim, do próprio Tratado de Assunção se observa que o MERCOSUL deseja a construção de um espaço
economicamente integrado sob a forma de um mercado comum, etapa prevista para depois do ano 200623. Para
tal, é imprescindível a conformação das liberdades fundamentais.
Na União Européia, o mercado comum, criado pelos Tratados constitutivos, já está consolidado. Com a
vigência do Tratado do Ato Único Europeu (TAUE), foi elevado à categoria de mercado interior único24, outro
desenho do processo de integração, com a eliminação de todo e qualquer obstáculo às liberdades fundamentais.
Porém, o atingimento deste patamar se procedeu de forma progressiva, durante quase vinte e cinco anos25.
Aqui, o atingimento da fase de mercado comum está diretamente relacionado com o sucesso do MERCOSUL.
Por fim, observa-se que a fase do mercado comum é o ambiente natural para se fazerem presentes as cinco
liberdades básicas, quais sejam estas, segundo a visão que aqui se busca concluir, a livre circulação de bens,
capitais, trabalhadores, livre circulação de serviços, e livre concorrência.
18 ALMEIDA, Elizabeth Accioly Pinto de. Mercosul e a União Européia: estrutura jurídico-institucional, p. 64. Neste mesmo sentido
FARIA, para quem os Estados “perdem a faculdade de condução unilateral de sua política comercial para com terceiros países, enquanto
permanecerem na união”. FARIA, J. A. E. Op. cit., p. 38.
19 Para SANTOS “A criação de uma Tarifa Externa Comum por si só não determina o estabelecimento da união aduaneira. É preciso o
estabelecimento de mecanismos e órgãos encarregados de gerenciamento de uma política comercial comum, frente a terceiros Estados, e
outros Blocos Econômicos”. Ainda, segundo o autor, a TEC foi criada pelo Protocolo de Ouro Preto. SANTOS, Ricardo Soares Stersi dos.
Mercosul e arbitragem internacional comercial: aspectos gerais e algumas possibilidades, p. 104.
20 FARIA, J. A. E. Op. cit., p. 40.
21 RUIZ DÍAZ LABRANO, R. Op. cit., p. 62.
22 CHIARELLI, C. A. G.; CHIARELLI, M. R. Op. cit., p. 60.
23 ALMEIDA, E. A. P. Op. cit., p. 29.
24 OLESTI RAYO, A.; DEL RÍO PASCUAL, A. Las libertades Comunitarias (I). In: ABELLÁN HONRUBIA, V.; VILÀ COSTA, B.
(dirección). Op. cit., p. 176. Ver também FARIA, J. A. E. Op. cit., p. xii e COMUNIDADES Europeias: Comissão. Europa: perguntas e
respostas, p. 87-99. Sobre essa modificação no nome da fase de integração e sobre o momento vivido pela integração européia, LIÑÁN
NOGUERAS observa que “Há opiniões relevantes que chegaram a dizer que se trata do fenómeno mais importante deste século, mas outros
grandes juristas e comunitaristas dizem que estamos ante uma reformulação do que era o mercado comum nos tratados constitutivos das
CE.”. LIÑÁN NOGUERAS, Diego J. El mercado interior: las cuatro libertades. In: RINOLDI LADMANN, Eve (coord.). Mercosur y
Comunidad Europea, p. 90.
25 BABACE, Héctor. La libre circulación de los trabajadores en el Mercosur. In: VÁZQUEZ, M. Cristina et alli. Estudios
multidisciplinarios sobre el Mercosur, p. 117.
41
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
O segundo tópico dará ênfase ao tema da liberdade de concorrência. Resta saber se a liberdade em voga é uma
das liberdades fundamentais, o que será visto a seguir, a partir da enumeração e classificação doutrinária de
vários autores.
3. Liberdade de concorrência como a quinta liberdade fundamental
Partindo do consagrado e unânime entendimento que é na fase de mercado comum que se encontra o ambiente
propício para o desenvolvimento das liberdades econômicas fundamentais, o tópico iniciado agora pretende ver
quais são, singularmente, as liberdades adjetivadas com esta importância. Para tanto, o trabalho enumerará
autores que não incluem a liberdade de concorrência neste seleto grupo, autores que entendem ser este conjunto
formado por cinco liberdades básicas, sendo a quinta a objeto deste ensaio, e autores terceiros que incluem
outras singulares liberdades entre as consideradas fundamentais à fase de mercado comum dos processos de
integração.
Bem ao final, determinar-se-á se é possível afirmar categoricamente que a liberdade de concorrência é a quinta
liberdade fundamental, e se, em verdade, são elas em número de cinco, o que é condição principal para se
confirmar a primeira hipótese.
Alguns autores apresentam as liberdades como sendo apenas quatro, sem incluírem a livre concorrência, motivo
pelo qual se suscitam, ainda, constantes controvérsias doutrinárias. As liberdades apontadas pela doutrina como
clássicas, onde quase já não há mais controvérsias, são a livre circulação de pessoas26, livre circulação de
bens27, livre circulação de serviços e livre circulação de capitais.
As referidas classificações a seguir encontram-se em inúmeras obras, se constituindo num assunto vastamente
pesquisado por todos os doutrinadores da integração. Entre estes, a renomada integracionista Odete Maria de
OLIVEIRA aduz que o mercado comum trata-se “de uma zona de livre comércio e de uma união aduaneira que
permitam a livre circulação de fatores e serviços nos Estados-Membros, isto é, a liberação de bens, capitais,
serviços e pessoas, com a eliminação de toda forma de discriminação. Constitui, o mercado comum, uma das
formas complexas de integração econômica. Além de avançar em direção à liberação dos fluxos comerciais,
dirige-se à plena liberdade de circulação de bens, pessoas, serviços e capitais, imprimindo dinâmica e singular
mobilidade ao processo, o que requer medidas de destacada condução política de harmonização às condições
desiguais dos Estados-Membros”28. Contudo, ainda que sem incluir a concorrência como liberdade necessária,
a autora reconhece que a liberdade de concorrência, ao menos à União Européia, trata-se de uma política
comum fundamental29.
FORTE, por sua vez, em pensamento muito próximo, também considera serem as liberdades fundamentais em
número de quatro30, e posiciona o estudo da concorrência em seu livro em tópico chamado de “A política de
concorrência e as respectivas regras”31.
RUIZ DÍAZ LABRANO observa que “O mercado comum se constitui por meio de uma área de livre comércio
entre os Estados membros, uma tarifa externa comum e ademais pela supressão das barreiras aos intercâmbios
de fatores para a produção: pessoas, bens, serviços e capitais. Se caracteriza, ainda, pela coordenação das
políticas macroeconômicas e a aproximação legislativa”32.
26 Vale lembrar que na Introdução deste artigo se fez a ressalva de que a livre circulação de trabalhadores também está incluída nesta
classificação. Para aprofundamento do assunto, indica-se a obra de JAEGER JUNIOR, Augusto. MERCOSUL e a livre circulação de
pessoas.
27 Da mesma forma se fez a ressalva de que a livre circulação de mercadorias também está incluída nesta classificação. Para
aprofundamento do assunto, indica-se a obra de GOBBO, onde foi trabalhada a conceituação dos termos mercadorias e bens, através de
análise da doutrina civilística e comunitária européia, e a controvérsia doutrinária sobre quais são os (bens ou mercadorias) livres para
circular num processo de integração. GOBBO, Edenilza. MERCOSUL e a livre circulação de mercadorias, em especial a p. 27.
28 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processo de integração e mutação, p. 38.
29 Idem, p. 251.
30 FORTE, Umberto. União Européia: Comunidade Econômica Européia (Direito das Comunidades Européias e harmonização
fiscal), p. 16, 25 e, especialmente, 123.
31 Idem, p 133-137.
32 RUIZ DÍAZ LABRANO, R. Op. cit., p. 62.
42
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
FARIA, por sua vez, em obra pioneira, datada dos primórdios do MERCOSUL, explicita que “Um mercado
comum constitui a forma mais avançada e complexa de integração econômica, essencialmente porque não visa
apenas à liberação dos fluxos comerciais, mas sim à plena liberdade de circulação de bens, pessoas, serviços e
capitais”33.
Como se pode depreender, todos os clássicos e renomados autores acima citados ou não se manifestam quanto à
liberdade de concorrência, ou não estão convencidos de sua classificação como liberdade fundamental, ou ainda
não tinham esse pensamento no momento da edição de suas obras. Podem, também, entender que as liberdades
econômicas fundamentais são em número restrito a quatro, e ser a liberdade de concorrência uma política
comunitária.
Neste mesmo sentido a publicação oficial das Comunidades Européias34, ALMEIDA35, BASSO36,
CARVALHO37, CASELLA38, MENEM39, NORRIS40, FARIA41, LEBEDICH SICHIK42, OLESTI
RAYO43, SANTOS44, SARDEGNA45, SEITENFUS46, e LIÑÁN NOGUERAS, que escreve que “O mercado
comum não era nem mais nem menos que o conjunto dessas quatro liberdades”47.
Sobretudo, em particular no caso do MERCOSUL, é importante ressaltar que o Tratado de Assunção se
manteve em silêncio sobre a inclusão explícita desta liberdade no artigo 1º. Contudo, devido à importância do
tema, vagamente a incluiu dentre as políticas macroeconômicas e setoriais que têm por finalidade assegurar
condições adequadas de concorrência entre os Estados-partes, e destinou um artigo próprio para a concorrência
comercial, que é o 4º.
O silêncio do documento marco inibe os autores a incluírem a liberdade de concorrência no rol das
fundamentais, especialmente aqueles que simplesmente comentam o que o Tratado dispõe. Mesmo assim, em
algum momento, invariavelmente, suas obras tratam da questão da concorrência, ainda que sem considerá-la
liberdade fundamental, e quase sempre quando escrevem sobre as políticas macroeconômicas e setoriais
implicadas pelo mercado comum.
Em posição que pode ser entendida como intermediária, ALMEIDA afirma que “A etapa seguinte a ser
percorrida pelo Mercosul é a da implantação do mercado comum, caracterizado pela livre circulação dos fatores
de produção, capital e trabalho, que ensejará, por conseguinte, o livre estabelecimento e a livre prestação de
serviços pelos seus nacionais. Esse mercado compõem-se de das quatro liberdades que o regem: a livre
circulação de bens, serviços, pessoas e capitais”48.
Observe-se que a autora não faz referência à liberdade de concorrência. Contudo, mais adiante, ao falar da
União Européia, ela volta a afirmar que “Por ser o mercado comum europeu um mercado concorrencial, como
bem exposto no artigo 3º do TUE, que, dentre os objetivos elencados, prevê, em sua alínea ‘g’, ‘um regime que
garanta que a concorrência não seja falseada no mercado interno’, alguns autores incluem a concorrência como
33 FARIA, J. A. E. Op. cit.
34 COMUNIDADES Europeias: Comissão. Op. cit., p. 87, e COMUNIDADES Europeias: Comissão. A livre circulação de pessoas na
Comunidade Europeia, p. 5.
35 ALMEIDA, P. R. Mercosul: fundamentos e perspectivas, p. 13.
36 BASSO, Maristela. Apresentação. In: BASSO, Maristela (org.). Mercosul: seus efeitos jurídicos, econômicos e políticos nos estadosmembros, p. 19.
37 CARVALHO, I. M. F. T. Op. cit., p. 54.
38 CASELLA, P. B. Op. cit., p. 34, e Direito da Concorrência na UE e no Mercosul. In: BAPTISTA, L. O.; MERCADANTE, A. A.;
CASELLA, P. B. Op. cit., p. 343.
39 MENEM, Carlos Saúl. ¿ Qué és el Mercosur ?, p. 190.
40 NORRIS, Roberto. Contratos coletivos supranacionais do trabalho e a internacionalização das relações laborais no Mercosul, p.
39.
41 FARIA, Werter R. A institucionalização do Mercosul. In: PIMENTEL, Luiz. Otávio. (org.). MERCOSUL no Cenário Internacional:
Direito e Sociedade, v. 2, p. 383.
42 LEBEDICH SICHIK, Jorge Mario. A livre circulação de trabalhadores no Mercosul: possibilidade jurídica de implementação, p.
10.
43 OLESTI RAYO, A.; DEL RÍO PASCUAL, A. Las libertades Comunitarias (I). In: ABELLÁN HONRUBIA, V.; VILÀ COSTA, B.
(dirección). Op. cit., p. 176.
44 SANTOS, R. S. S. Op. cit., p. 77.
45 SARDEGNA, Miguel Angel. Las relaciones laborales en el Mercosur, p. 33.
46 SEITENFUS, Ricardo Antônio Silva. Manual das organizações internacionais, p. 217.
47 LIÑÁN NOGUERAS, D. J. El mercado interior: las cuatro libertades. In: RINOLDI LADMANN, Eve (coord.). Op. cit., p. 90.
48 ALMEIDA, E. A. P. Op. cit., p. 21.
43
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
sendo a quinta liberdade do mercado comum”49, passando ela a falar em “As quatro ou cinco liberdades que
compõem o Mercado Comum Europeu”50.
Por óbvio, a compreensão de que a liberdade de concorrência é a quinta, enseja o pressuposto de que as
liberdades econômicas fundamentais são em número de cinco. E alguns dos autores que pensam assim serão
trazidos a seguir.
PUGLIESI ensina que “constitucionalistas norte-americanos, com base na ‘free comerce clause’ da sua
Constituição, desenvolveram o que a doutrina tem chamado de cinco liberdades (...)”, sendo a quinta a liberdade
de concorrência51.
PALMA aduz que “A par das quatro liberdades (...) a liberdade de concorrência ocupa um lugar de primeiro
plano no ordenamento jurídico da comunidade européia”52.
Mesmo sem indicar explicitamente a liberdade de concorrência como uma das liberdades fundamentais, ao
tratar da necessária coordenação das políticas macroeconômicas e setoriais que ocorre na fase de mercado
comum, SILVA inclui entre elas as de concorrência53.
Por sua vez, em artigo que examina as vantagens da criação de uma Empresa Binacional Brasileiro-Argentina e
as múltiplas possibilidades que oferece a joint venture, COSTA diz que o objetivo de formação de um Mercado
Comum do Sul “será alcançado através de uma liberação progressiva e contínua entre aqueles países. Essa
liberação será consolidada pelas chamadas ‘cinco liberdades básicas’: livre circulação de mercadorias; livre
circulação de capitais; livre circulação de trabalhadores; livre concorrência; e, liberdade de estabelecimento”54.
Já PAZ, em obra que discute a (im) possibilidade de harmonização do direito coletivo do trabalho dos Estadospartes do MERCOSUL, demonstrando a grande dificuldade existente para a realização desta tarefa, assevera
que a constituição de um mercado comum possui “outros elementos que o caracterizam e precisam ser
implementados, conhecidos como as cinco liberdades básicas, as quais (...) são: a plena liberdade de
movimentação de mercadorias, livre circulação de capitais, livre circulação de trabalhadores, livre concorrência
e liberdade de estabelecimento”55.
Logo após, a autora repete que “O atual objetivo incorpora outros elementos que requerem uma liberalização
progressiva e contínua entre os Estados-Partes das chamadas ‘cinco liberdades básica’: livre circulação de
mercadorias, livre circulação de capitais, livre circulação de trabalhadores, livre concorrência e liberdade de
estabelecimento”56.
BAPTISTA, em esclarecedora enumeração das cinco liberdades, afirma que “finalmente, a quinta é a liberdade
de concorrência, que submete todos os produtores desse país às mesmas regras de natureza econômica,
administrativa, fiscal, política e social, isto é, todos se sujeitam a uma disciplina jurídica e a encargos idênticos
que vão incidir da mesma maneira nos produtos de sua empresa”57.
Nesse mesmo sentido, JAEGER JUNIOR58, SILVA NETO e MELO59, VIEIRA60, PRAXEDES e
PILETTI61, e RODRIGUES, para quem “A implementação do mercado comum implica a adoção das
denominadas cinco liberdades”62.
49 Idem, p. 25.
50 Idem, p. 29.
51 PUGLIESI, Fábio. A livre circulação de mercadorias no Mercosul. In: BAPTISTA, L. O.; MERCADANTE, A. A.; CASELLA, P. B. Op.
cit., p. 175-176.
52 PALMA, Maria João. Direito da concorrência na Comunidade Européia: perspectivas para o Mercosul. In: PIMENTEL, L. O. (org.). Op.
cit., p. 302.
53 SILVA, Roberto Luiz. Direito comunitário e de integração, p. 119. Trata-se do exposto no Artigo 1º do Tratado de Assunção, que diz
que o mercado comum implica a coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais entre os Estados-partes, a fim de assegurar condições
adequadas de concorrência, conforme já visto.
54 COSTA, Ligia Maura. A cooperação entre empresas no Mercosul. In: VENTURA, Deisy de Freitas Lima (org.). O MERCOSUL em
movimento, p. 22.
55 PAZ, Vânia Beatriz Rey. Mercosul: a impossibilidade de harmonizar as legislações sindicais, p. 23.
56 Idem, p. 27.
57 BAPTISTA, Luiz Olavo. Impacto do Mercosul sobre o sistema legislativo brasileiro. In: BAPTISTA, L. O.; MERCADANTE, A. A.;
CASELLA, P. B. Op. cit., p. 23.
58 JAEGER JUNIOR, Augusto. Mercosul e a livre circulação de pessoas, p. 57 e 112.
44
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Como se pode deduzir, alguns autores, ainda que aqui em minoria, já passam a considerar, retratando a
formulação teórica de constitucionalista norte-americanos, baseados na ‘free comerce clause’ da sua
Constituição63, que as liberdades são em número de cinco e que a quinta é a liberdade de concorrência.
Entretanto, em posição que se pode considerar como alternativa, DREYZIN DE KLOR trata a livre circulação
de decisões como sendo a quinta liberdade fundamental do MERCOSUL64, já que um dos seus objetivos é o
atingimento da fase de mercado comum. Apenas relembrando, esta é a fase propriamente destinada para conter
as liberdades fundamentais.
Em artigo onde trata a livre circulação dos instrumentos pelos quais se resolvem os conflitos que o tráfico
internacional suscita, a eminente professora cordobeza assevera que “Sem dúvida, desde uma ótica que vai mais
além do aspecto puramente econômico, é requisito destes processos de integração regional que se reconheça
também, a livre circulação de decisões. Para que esta liberdade de corte jurídico, conhecida como a quinta
liberdade fundamental se efetive é necessário que a instrumentação normativa elaborada a tal efeito compreenda
somente cuidados mínimos que, ademais, devem interpretar-se de acordo aos princípios que sustentam o
processo associativo”65.
Vale ressaltar que, para a autora, num processo que ainda se mantém em estágio intergovernamental pela falta
de um tribunal supranacional, a livre circulação de sentenças aparece limitada66.
Referindo-se ao MERCOSUL, já em sede de conclusão de seu artigo, a autora estima que “obstaculizar o
reconhecimento das decisões judiciais fundadas no direito estrangeiro, que tenham sido emanadas por
autoridades jurisdicionais no espaço integrado, conduz a situações claudicantes e a uma negação da vontade
integradora, verdadeiro pilar do processo, pondo em perigo a continuidade e dinamização das relações
jurídicas”67.
Outra liberdade parece ser indicada por MATHIJSEN, ao diferenciar a livre circulação de capitais da livre
circulação de pagamentos68. Assim, segundo LEBEDICH SICHIK, esta liberdade “deve ser autorizada na
medida em que estejam relacionados com a livre circulação de mercadorias, serviços ou capitais, porque caso
contrário, estas liberdades básicas não teriam sentido, caso os resultados financeiros dessas transações não
pudessem ser repatriados”69.
Em decorrência da controvérsia vista, se agora fosse o momento da conclusão, seria possível dizer que as
liberdades são em número de cinco, mas que não é pacífico ser a liberdade de concorrência a quinta, já que há
quem entenda ser esta a livre circulação de decisões ou a livre circulação de pagamentos.
59 SILVA NETO, Orlando Celso; MELO, Suzana Soares. Considerações sobre cooperação jurisdicional no âmbito do Mercosul. In:
RODRIGUES, Horácio Wanderlei (org.). Solução de Controvérsias no MERCOSUL, p. 87.
60 VIEIRA, Debora Cristina. O exercício da advocacia no Mercosul frente à livre circulação de serviços e trabalhadores. In: RODRIGUES,
H. W. (org.). Op. cit., p. 115.
61 PRAXEDES, Walter; PILETTI, Nelson. O Mercosul e a Sociedade Global, p. 46.
62 RODRIGUES, Horácio Wanderlei. Mercosul: alguns conceitos básicos necessários à sua compreensão. In: RODRIGUES, H. W. (org.).
Op. cit., p. 24.
63 BAPTISTA, L. O. Impacto do Mercosul sobre o sistema legislativo brasileiro. In: BAPTISTA, L. O.; MERCADANTE, A. A.;
CASELLA, P. B. Op. cit., p. 23.
64 DREYZIN DE KLOR, Adriana. Hacia la quinta libertad fundamental del Mercosur. In: PIMENTEL, L. O. (org.). MERCOSUL no
Cenário Internacional: Direito e Sociedade, v. 1, p. 17-29. Ver também, da mesma autora, El Protocolo sobre Cooperación y Asistencia
Jurisdiccional en Matéria Civil, Comercial, Laboral y Administrativa con particular referencia al reconocimiento y ejecución de sentencias y
laudos arbitrales. In: Revista de Direito do Mercosul. Buenos Aires: La Ley, a. 4, n. 2, abr. 2000. p. 86 e La cooperación jurídica
internacional en el Mercosur. In: DREYZIN DE KLOR, A. Temas de Derecho de la Integración: Derecho Internacional Privado.
65 DREYZIN DE KLOR, A. Hacia la quinta libertad fundamental del Mercosur. In: PIMENTEL, L. O. (org.). Op. cit., p. 17-18.
66 Segundo DREYZIN DE KLOR, esta limitação se dá por duas razões fundamentais: “Por uma parte, o Protocolo de Cooperação e
Assistência Jurisdicinal em Matéria Civil, Comercial, Laboral e Admistrativa – Protocolo de Las Leñas – que legisla sobre o tema, não
contempla suficientes facilidades para tal e em segunda idéia, os tribunais nacionais perante os quais se propõem as escassas suposições
conhecidas na existência do Mercosul, não evidenciam ainda, estar totalmente consubstanciados com os princípios da integração e da
vontade política multilateral geradora do esquema, vontade que no momento atual, segue sendo seu principal motor”. DREYZIN DE KLOR,
A. Hacia la quinta libertad fundamental del Mercosur. In: PIMENTEL, L. O. (org.). Op. cit., p. 18.
67 Idem, p. 29.
68 MATHIJSEN, P. S. F. R. Introdução ao Direito Comunitário, p. 251.
69 LEBEDICH SICHIK, J. M. Op. cit., p. 15.
45
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Além dessa discussão quanto à liberdade de concorrência fazer parte do rol das inerentes (e por tal
fundamentais) ao mercado comum, há outras, não menos importantes. Uma delas diz respeito ao prejuízo
ocasionado pela utilização de fontes públicas, se distribuídas por critérios meramente políticos, à liberdade de
concorrência. O Estado, pelo seu poder de distribuir subsídios públicos, representa um cerceamento sempre em
potencial para a liberdade de concorrência. À medida que firmam acordos de liberação comercial, os governos
deixam de poder proteger diretamente as empresas do seu país contra os concorrentes estrangeiros através de
barreiras aos produtos importados, e passam a executar novas alternativas, como a concessão de subsídios
públicos.
Em artigo no qual pretende demonstrar a necessidade da correta utilização das políticas públicas para a garantia
da proteção da liberdade de concorrência comercial e os efeitos da utilização incorreta dessas, especialmente
quanto ao retardamento do atingimento de tal liberdade e a conseqüente não conformação da fase de mercado
comum, um dos objetivos do Tratado de Assunção, JAEGER JUNIOR assevera que “é desmedida a disputa
entre empresas umas, e outras que têm como sustentáculo dos seus programas e ações a tutela e o amparo
político e econômico de uma entidade pública. A decisão política de um Estado de estender subsídios
econômicos que ameacem falsear ou falseiem a concorrência se constitui num grave desvirtuamento das regras
dessa liberdade”70.
O próprio Tratado de Roma, no que se refere à interferência dos Estados nas regras de livre concorrência,
normatiza que são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afetem as trocas comerciais entre
os Estados-membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais,
independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo
certas empresas ou certas produções71.
4. Considerações finais
1. A passagem do período de transição de zona de livre comércio à união aduaneira, como etapas preliminares à
última fase de mercado comum, apresenta-se como o momento mais apropriado para fomentar a questão das
cinco liberdades.
Durante esse período de transição, devem ser declinados os níveis em que essas liberdades serão realmente
implementadas e as condições necessárias para viabilizá-las, além do incremento das políticas
macroeconômicas. Nesse sentido, a observação do exemplo da Comunidade Européia, quanto às experiências
positivas lá operadas, será pertinente. Reconhece-se, por outro lado, que a liberdade de concorrência constituirá,
pela sua própria natureza e abrangência, um desafio permanente ao processo de integração, dependendo, entre
outras variáveis, principalmente da vontade política das autoridades dos Estados-partes e dos seus nacionais à
sua plena consolidação.
A construção de um espaço integrado de liberdades impõe-se a um mercado comum autêntico. Somente com a
conformação da liberdade de concorrência, e das outras, será possível constituir o Mercosul em um verdadeiro
mercado comum.
Neste sentido, a defesa do direito “que as empresas têm de, no âmbito de um bloco, serem submetidas às
mesmas regras e exigências para que possam competir em igual condição”72 é um preceito fundamental para a
consagração da terceira etapa da integração econômica, por ser relevante um sistema eficaz e completo de
proteção da concorrência e repressão aos abusos do poder econômico, sob pena de comprometer
irremediavelmente o funcionamento das estruturas e da atuação dos agentes econômicos no mercado interno73;
2. O Tratado de Assunção silenciou sobre o regramento da liberdade de concorrência, como um todo, e também
quanto às práticas desleais dessa. Tal fato motivou a formulação do Protocolo de Defesa da Concorrência, a
Decisão do Conselho Mercado Comum número 18/96, de 17 de dezembro de 1996. Tal Protocolo, contudo, se
70 JAEGER JUNIOR, A. Mercosul e a liberdade de concorrência. In: PIMENTEL, Luiz Otávio; NOGALES DE SANTIVÁÑEZ, Emma.
(orgs.) IX Encuentro Internacional de Derecho de América del Sur: los procesos de integración en el nuevo milenio, p. 21.
71 Artigo 92 do Tratado de Roma.
72 SILVA NETO, O. C.; MELO, S. S. Considerações sobre cooperação jurisdicional no âmbito do Mercosul. In: RODRIGUES, H. W.
(org.). Op. cit., p. 87.
73 CASELLA, P. B. Direito da Concorrência na UE e no Mercosul. In: BAPTISTA, L. O.; MERCADANTE, A. A.; CASELLA, P. B. Op.
cit., p. 352.
46
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
encontra em fase de ratificação pelos países, sem qualquer previsão para entrada em vigor. Da mesma forma se
encontram a Decisão/CMC número 20/94, sobre políticas públicas que distorcem a competitividade, e a
Decisão/CMC número 21/94, também sobre defesa da concorrência.
Tampouco a Comissão Mista de Comércio, órgão intergovernamental com capacidade decisória, criado pelo
Protocolo de Ouro Preto, tem, reconhecidamente, aplicado instrumentos de política comercial.
É pertinente lembrar que os países do Mercosul são, também, membros do Acordo Geral de Tarifas e Comércio
(GATT). Esse Acordo, atualmente em sede de Organização Mundial do Comércio, possui regras concernente à
liberdade de concorrência e políticas de subsídios, às quais poderiam ser harmonizadas, coordenadas ou até
mesmo coexistir.
Mesmo na hipótese de ratificação pelos quatro países do Protocolo, ainda vale lembrar que, diferentemente da
União Européia, a estrutura intergovernamental do Mercosul não produz manifestação quanto às garantias de
seu cumprimento e tampouco prevalece o princípio da primazia do Direito de Integração. Por tal e outros
motivos é que a cada dia se avolumam os doutrinadores internacionalistas regionais simpáticos à criação de um
tribunal supranacional para dirimir conflitos no âmbito do Mercosul, assegurando interpretação e aplicação dos
dispositivos emitidos pelo bloco, à exemplo da União Européia. Eventuais problemas de descumprimento das
regras de concorrência, atualmente são regidos por organismos intergovernamentais, em especial os instituídos
pelo Protocolo de Brasília.
Sobretudo, proposta que faz eco na maioria dos autores que tratam do MERCOSUL, é o avanço dos estudos
com vistas à urgente implantação de um tribunal supranacional para assegurar o cumprimento das normas e
redirecioná-lo ao objetivo final da constituição de um mercado comum, como pode ser visto em CASELLA74,
KERBER75 e LORENTZ76;
3. A liberdade de concorrência pode ser efetivamente vista como fundamental, pois está no Tratado de Roma,
ao lado das demais. Assim, as regras comuns relativas à concorrência, à fiscalidade e à aproximação das
legislações (Título V), estão inseridas junto às políticas da Comunidade (Parte III), ao lado e na mesma posição
hierárquica das regras de livre circulação de mercadorias (Título I), da política comunitária para a agricultura
(Título II), das regras destinadas à livre circulação de pessoas, de serviços e de capitais (Título III) e da política
comunitária para os transportes (Título IV), entre muitas outras políticas. Mas esta posição desencadeia outros
pensamentos, especialmente o de que a liberdade de concorrência trata-se, em verdade, de política fundamental;
4. Assim, como se pode observar, por ora não é possível afirmar com segurança e de forma categórica que a
liberdade de concorrência seja, sem controvérsia, a quinta liberdade econômica fundamental dos processos de
integração que envolvem um atingimento da fase de mercado comum, e nem mesmo que este seleto conjunto
seja composto por cinco liberdades, haja visto o grande e influente número de autores e outros elementos que
fizeram supor ser ele composto por somente quatro liberdades singulares: livre circulação de pessoas, de bens,
de serviços, e livre circulação de capitais.
5. Particularmente, entende-se que a permanecer esta não inclusão da liberdade de concorrência no rol das
liberdades fundamentais, a aspiração do atingimento da fase de mercado comum se mantém na esfera da ilusão
devido a esta e outras carências estruturais. A abordagem desse assunto teve um especial interesse pessoal, já
que se trata do âmbito ora trabalhado, pelo autor, no Curso de Doutorado em Direito da Universidade Federal
do Rio Grande do Sul, o que justifica o esforço para ensejar a inclusão da liberdade de concorrência dentre as
liberdades econômicas fundamentais dos processos de integração que envolvem a fase de mercado comum.
74 Idem, p. 351.
75 KERBER, Gilberto. Mercosul e a supranacionalidade, 157 p.
76 Segundo a autora, “Observou-se que os autores brasileiros, majoritariamente, são favoráveis à supranacionalidade no MERCOSUL,
salientando, sobretudo, a necessidade da criação de um Tribunal de Justiça supranacional. Apresentam diversas razões para tal, tais como: a
continuidade do processo integracionista, a credibilidade do mesmo e a interpretação e a aplicação uniformes das normas do MERCOSUL.
No entanto, apesar da consistência dos seus argumentos, os governos brasileiros apresentam entendimento contrário à supranacionalidade, e
favorável à intergovernabilidade no MERCOSUL”. LORENTZ, Adriane Cláudia Melo. Supranacionalidade no Mercosul: a doutrina, os
governos, a Constituição Federal e os Tratados de Integração, p. 105. Ver também sobre a diversidade de posicionamentos entre
governos e doutrinadores brasileiros a p. 16. Ademais, um extenso rol de doutrinadores favoráveis e contrários à supranacionalidade pode
ser visto na p. 35-36, da mesma obra.
47
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
5. Referências bibliográficas
ALMEIDA, Elizabeth Accioly Pinto de. Mercosul e União Européia: estrutura jurídico-institucional. Curitiba: Juruá, 1996. 159 p.
ALMEIDA, Paulo Roberto de. Mercosul: fundamentos e perspectivas. 2. ed. São Paulo: LTr, 1998. 159 p.
___________. O Mercosul no contexto regional e internacional. São Paulo: Aduaneiras, 1993. 204 p.
BABACE, Héctor. La libre circulación de los trabajadores en el Mercosur. In: VÁZQUEZ, M. Cristina et alli. Estudios multidisciplinarios
sobre el Mercosur. Montevideo: Fundación de Cultura Universitaria, 1995. p. 105-134.
BAPTISTA, Luiz Olavo. Impacto do Mercosul sobre o sistema legislativo brasileiro. In: BAPTISTA, Luiz Olavo; MERCADANTE,
Araminta de Azevedo; CASELLA, Paulo Borba (orgs.). Mercosul: das negociações à implantação. 2. ed. São Paulo: LTr, 1998. p. 17-30.
BASSO, Maristela. Apresentação. In: BASSO, Maristela (org.). Mercosul: seus efeitos jurídicos, econômicos e políticos nos estadosmembros. 2. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. p. 15-27.
CARVALHO, Isabel Maria Felgueiras T. Circular Livremente na Europa: as mercadorias, as pessoas e as empresas. Porto: ELCLA, 1995.
238 p.
CASELLA, Paulo Borba. Direito da Concorrência na UE e no Mercosul. In: BAPTISTA, Luiz Olavo; MERCADANTE, Araminta de
Azevedo; CASELLA, Paulo Borba (orgs.). Mercosul: das negociações à implantação. 2. ed. São Paulo: LTr, 1998. p. 306-352.
___________. Mercosul: exigências e perspectivas. São Paulo: LTr, 1996. 320 p.
CHIARELLI, Carlos Alberto Gomes; CHIARELLI, Mateo Rota. Integração: direito e dever. LTr, 1992. 288 p.
COMUNIDADES Europeias: Comissão. A livre circulação de pessoas na Comunidade Europeia. Luxemburgo: Serviço das Publicações das
Comunidades Europeias, 1983. 47 p.
___________. Europa: perguntas e respostas. Luxemburgo: Serviço das Publicações das Comunidades Europeias, 1997. 173 p.
COSTA, Ligia Maura. A cooperação entre empresas no Mercosul. In: VENTURA, Deisy de Freitas Lima (org.). O MERCOSUL em
movimento. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1995. p. 21-38.
DREYZIN DE KLOR, Adriana. El Protocolo sobre Cooperación y Asistencia Jurisdiccional en Matéria Civil, Comercial, Laboral y
Administrativa con particular referencia al reconocimiento y ejecución de sentencias y laudos arbitrales. In: Revista de Direito do Mercosul.
Buenos Aires: La Ley, a. 4, n. 2, abr. 2000. p. 85-104.
___________. Hacia la quinta libertad fundamental del Mercosur. In: PIMENTEL, L. O. (org.). MERCOSUL no cenário internacional:
Direito e Sociedade. v. 1. Curitiba: Juruá, 1998. p. 17-29.
___________. La cooperación jurídica internacional en el Mercosur. In: DREYZIN DE KLOR, Adriana. Temas de Derecho de la
Integración: Derecho Internacional Privado. Córdoba: Advocatus, 1998.
FARIA, José Ângelo Estrella. O Mercosul: princípios, finalidades e alcance do Tratado de Assunção. Brasília: Subsecretaria Geral de
Assuntos da Integração, Econômicos e do Comércio Exterior. Núcleo de Assessoramento Técnico, 1993. 193 p.
FARIA, Werter R. A institucionalização do Mercosul. In: PIMENTEL, Luiz Otávio (org.). MERCOSUL no Cenário Internacional: Direito e
Sociedade. v. 2. Curitiba: Juruá, 1998. p. 381-387.
FORTE, Umberto. União Européia: Comunidade Econômica Européia (Direito das Comunidades Européias e harmonização fiscal). São
Paulo: Malheiros, 1994. 183 p.
GARRÉ COPELLO, Belter. El Tratado de Asunción y el Mercado Común del Sur: los megabloques económicos y América Austral.
Montevideo: Editorial Universidad, 1991. 320 p.
GOBBO, Edenilza. MERCOSUL e a livre circulação de mercadorias. Florianópolis: Curso de Pós-graduação em Direito (UFSC).
Dissertação de Mestrado, 2001. 121 p.
JAEGER JUNIOR, Augusto. Mercosul e a liberdade de concorrência. In: Boletín Latinoamericano de Competência. dez. 2000, n. 11, p. 2531.
__________. Mercosul e a liberdade de concorrência. In: PIMENTEL, Luiz Otávio; NOGALES DE SANTIVÁÑEZ, Emma. (orgs.) IX
Encuentro Internacional de Derecho de América del Sur: los procesos de integración en el nuevo milenio. La Paz: Universidad Católica
Boliviana, 2000. p. 17-24.
__________. Mercosul e a livre circulação de pessoas. São Paulo: LTr, 2000. 190 p.
KERBER, Gilberto. Mercosul e a supranacionalidade. São Paulo: LTr, 2001. 157 p.
LEBEDICH SICHIK, Jorge Mario. A livre circulação de trabalhadores no Mercosul: possibilidade jurídica de implementação.
Florianópolis: Curso de Pós-graduação em Direito (UFSC). Dissertação de Mestrado, 1999. 126 p.
LIÑÁN NOGUERAS, Diego J. El mercado interior: las cuatro libertades. In: RINOLDI LADMANN, Eve (coord.). Mercosur y Comunidad
Europea. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1995. p. 89-93.
LORENTZ, Adriane Cláudia Melo. Supranacionalidade no Mercosul: a doutrina, os governos, a Constituição Federal e os Tratados de
Integração. Curitiba: Juruá, 2001. 125 p.
MATHIJSEN, P. S. F. R. Introdução do Direito Comunitário. Coimbra: Coimbra, 1991. 431 p.
MENEM, Carlos Saúl. ¿ Qué és el Mercosur ? Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1996. 236 p.
NORRIS, Roberto. Contratos coletivos supranacionais do trabalho e a internacionalização das relações laborais no Mercosul. São Paulo:
LTr, 1998. 198 p.
OLESTI RAYO, Andreu; DEL RÍO PASCUAL, Amparo. Las libertades Comunitarias (I). In: ABELLÁN HONRUBIA, Victoria; VILÀ
COSTA, Blanca (dirección). Lecciones de Derecho Comunitario Europeo, 2. ed. Barcelona: Ariel, 1996. p. 173-202.
OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutações. Curitiba: Juruá, 1999. 486 p.
PALMA, Maria João. Direito da concorrência na Comunidade Européia: perspectivas para o Mercosul. In: PIMENTEL, Luiz Otávio (org.).
MERCOSUL no cenário internacional: Direito e Sociedade, v. 2, p.301-312.
PAZ, Vânia Beatriz Rey. Mercosul: a impossibilidade de harmonizar as legislações sindicais. Curitiba: Juruá, 1999. 152 p.
PIMENTEL, Luiz Otávio (org.). MERCOSUL no Cenário Internacional: Direito e Sociedade. Curitiba: Juruá, 1998. 2 v.
PIMENTEL, Luiz Otávio; NOGALES DE SANTIVÁÑEZ, Emma. (orgs.) IX Encuentro Internacional de Derecho de América del Sur: los
procesos de integración en el nuevo milenio. La Paz: Universidad Católica Boliviana, 2000. 841 p.
PRAXEDES, Walter; PILETTI, Nelson. O Mercosul e a Sociedade Global. 8. ed. São Paulo: Ática, 1997. 88 p.
PUGLIESI, Fábio. A livre circulação de mercadorias no Mercosul. In: BAPTISTA, Luiz Olavo; MERCADANTE, Araminta de Azevedo;
CASELLA, Paulo Borba (orgs.). Mercosul: das negociações à implantação. 2. ed. São Paulo: LTr, 1998. p. 174-186.
RODRIGUES, Horácio Wanderlei. Mercosul: alguns conceitos básicos necessários à sua compreensão. In: RODRIGUES, Horácio
Wanderlei (org.). Solução de Controvérsias no MERCOSUL. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. p. 19-38.
RUIZ DÍAZ LABRANO, Roberto. Mercosur: Integración y Derecho. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1998. 733 p.
48
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
SANTOS, Ricardo Soares Stersi dos. Mercosul e arbitragem internacional comercial: aspectos gerais e algumas possibilidades. Belo
Horizonte: Del Rey, 1997. 240 p.
SARDEGNA, Miguel Angel. Las relaciones laborales en el Mercosur. Buenos Aires: La Rocca, 1995. 311 p.
SEITENFUS, Ricardo Antônio Silva. Manual das Organizações Internacionais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. 352 p.
SILVA, Roberto Luiz. Direito comunitário e de integração. Porto Alegre: Síntese, 1999. 192 p.
SILVA NETO, Orlando Celso; MELO, Suzana Soares. Considerações sobre cooperação jurisdicional no âmbito do Mercosul. In:
RODRIGUES, Horácio Wanderlei (org.). Solução de Controvérsias no MERCOSUL. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. p. 81-111.
VACCHINO, Juan Mario. Integración Latinoamericana: de la Alalc a la Aladi. Buenos Aires: Depalma, 1983. 251 p.
VIEIRA, Debora Cristina. O exercício da advocacia no Mercosul frente à livre circulação de serviços e trabalhadores. In: RODRIGUES,
Horácio Wanderlei (org.). Solução de Controvérsias no MERCOSUL. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. p. 113-132.
49
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
COMPETIVIDADE EMPRESARIAL E MERCOSUL
Por: Eliane Maria Octaviano Martins*
e-mail: [email protected]
INTRODUÇÃO
A era da globalização da economia deu início a um mundo sem fronteiras. A entrada do novo milênio reforça o
fenômeno da globalização que abrange a formação dos blocos comerciais aliada a profundas alterações políticosociais numa universalização jamais vista.
Com a assinatura do Tratado de Assunção em 1991 a América do Sul dá o primeiro passo rumo à essa nova
realidade, instituindo o Mercosul. 1
Preliminarmente, as raízes do Mercosul derivam de iniciativas diplomáticas de aproximação do Brasil e da
Argentina por parte dos presidentes José Sarney e Raúl Alfonsin, na década de 80. Em um segundo momento,
Brasil e Argentina foram presididos, respectivamente, por Fernando Collor e Carlos Meném, ambos defensores
do livre-comércio, influenciados inclusive pela fase vitoriosa que se encontrava a União Européia.2 A criação
da Associação Latino-Americana de Livre Comércio (Alalc), em 1960, sua sucessão pela Associação LatinoAmericana de Integração (Aladi), em 1980, e o acordo bilateral de integração entre Brasil e Argentina, iniciado
com a assinatura da Ata para a Integração Argentino-Brasileira, em 1986, configuram antecedentes primordiais
do processo de implementação do bloco.
Inicialmente o Mercosul surgiu como zona de livre comércio, estimulada pela liberalização tarifária gradual,
linear e automática acordada por seus quatro Estados Partes: Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai.
O instrumento jurídico fundamental do Mercosul Tratado de Assunção, firmado por Brasil, Argentina, Paraguai
e Uruguai em 26 de março de 1991 e se assenta em princípios de regionalismo aberto.
Atualmente o Mercosul é formado por quatro membros sócios: Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai3, com a
adesão de dois membros políticos: Chile e Bolívia. países associados ao Mercosul, em 1996 e 1997,
respectivamente. 4
O processo se encontra em fase integracionista de caráter misto. Avança com os membros sócios na segunda
fase do processo integracionista retratado numa União Aduaneira – todavia imperfeita - tencionando porem a
consolidação de um mercado Comum. Concomitantemente, para com os membros políticos vigora a fase de
zona de livre comércio.
Resultante da utilização dos instrumentos previstos no Tratado, atualmente cerca de 95% do comércio intraMercosul realiza-se livre de barreiras tarifárias, objetivando alcançar em breve a totalidade do comércio intraregional. A Tarifa Externa Comum (TEC) - implementada em grande parte a partir de 1º de janeiro de 1995 abrange praticamente a totalidade do universo tarifário do Mercosul. A previsão é que, até 2006, a TEC estará
*
Vice-Presidente do Instituto Paulista de Direito Comercial e da Integração – IPDCI; Professora Titular de Direito Comercial e Direito
Marítimo da Universidade Santa Cecília – UNISANTA; Professora de Direito Empresarial a nível de Pós-Graduação (Especialização e
Mestrado) de diversas instituições; Coordenadora de Redação da Revista de Direito do Mercosul
1 CÚPULA não tem saídas para crise, O Estado de São Paulo apud RelNet – Resenha Ecômica 97/2001, 23.05.2001,
[email protected].
2 Em 1986, quando presidentes Raúl Alfonsin e José Sarney lançaram as idéia de um mercado regional, o mercado argentino representava a
ínfima quantia de 2% do total das exportações brasileiras. Dez anos mais tarde, 13% das exportações do Brasil eram para a Argentina.
Tornou-se assim a Argentina o segundo maior cliente, perdendo apenas para os Estados Unidos, com 19%.
3 CÚPULA não tem saídas para crise, op. cit., p. 1: “(...) o Tratado de Assunção, que combinou a visão politicamente integracionista de um
mercado comum ao estilo europeu com uma postura firmemente liberalizante em termos de comércio. Uruguai e Paraguai aderiram no
Tratado de Assunção, e Chile e Bolívia só se tornariam sócios (e não participantes) anos depois”.
4A Venezuela formalizou pedido em 21.05.2001, para ingressar ao Mercosul como membro associado, da mesma forma como participam
hoje Chile e Bolívia.
50
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
totalmente implementada para o universo tarifário visto que nesse ano termina o período de convergência
ascendente ou descendente das tarifas nacionais que ainda se encontram em regime de exceção.5
O marco institucional da configuração atual do Mercosul é o Protocolo de Ouro Preto, assinado pelos estados
membros em dezembro de 1994. O Protocolo reconhece a personalidade jurídica de direito internacional do
bloco, delegando competência para negociar, em nome próprio, acordos com terceiros países, grupos de países e
organismos internacionais. O fato de ser uma entidade dotada de personalidade jurídica, a compatibilidade
jurídica do Mercosul com a Aladi e com o Gatt e o êxito comercial da integração levaram o Mercosul a assumir
condição proeminente de parceiro econômico no cenário internacional, sendo considerado um dos principais
pólos de atração de investimentos do mundo.6
O Mercosul é hoje uma realidade econômica de dimensões continentais representando um mercado potencial de
200 milhões de habitantes e um PIB acumulado de mais de um trilhão de dólares, o que lhe confere o status de
permanecer entre as quatro maiores economias do mundo, logo atrás do Nafta, União Européia e Japão. O
somatório da área total do Mercosul totaliza pouco menos de 12 milhões de quilômetros quadrados,
correspondente a mais de quatro vezes a área da União Européia.7 Configura o Mercosul um global trader e,
via de consequencia, tem todo o interesse em manter amplitude e variedade nos relacionamentos externos.
1. A CRISE DO MERCOSUL
O Tratado de Assunção, que consolidou as bases do Mercosul, fez dez anos em março deste ano, em meio
possivelmente à maior crise do processo de integração entre os países do Cone Sul.
Após a crise do Leste asiático em 1997, forte ceticismo tem pairado sobre o Mercosul. Genericamente as
divergências entre Brasil e Argentina aliada a falta de um avanço institucional do bloco, vem sendo apontadas
como as principais debilidades para o desenvolvimento do mercado. O agravamento da crise operou-se em 1999
face à deterioração das relações comerciais entre os dois maiores sócios do Mercosul: Brasil e Argentina.
Aponta-se como motivo principal da celeuma a desvalorização de mais de 30% do real em relação ao dólar. A
desvalorização do real em 1999 agravou a problemática de sobrevalorização cambial argentina, interferindo na
recessão. A dependência da economia argentina em relação ao nosso mercado chegou a alcançar patamares
bastante significativos: índices de 35% do total das exportações argentinas. A título de efeito colateral, a crise
veio a afetar o Mercosul como um todo pois limitou a sua capacidade política comercial.
A desvalorização cambial foi o pretexto utilizado pelo governo portenho para reagir drasticamente. Impetrou
duas medidas repudiadas totalmente pelo governo brasileiro dando azo para o enfraquecimento nas relações
bilaterais e consequente agravamento do relacionamento intra-bloco. A primeira, de cunho econômico editando
medidas protecionistas via Resolução 911, que impunha salvaguardas adotadas contra a importação de produtos
de todos os países da Associação Latino-Americana (ALADI) e, consequentemente, do Mercosul. 8 A segunda
5 Fonte: http://www.mre.gov.br/cdbrasil/itamaraty/web/port/relext/mre/orgreg/mercom/exitoc/index.htm (Ministério das Relações
exteriores).
6 Segundo o Ministério das Relações exteriores do Brasil “as razões para este sucesso não são poucas: o Mercosul é ao mesmo tempo a
quarta economia mundial e a principal reserva de recursos naturais do planeta. Suas reservas de energia estão entre as mais importantes, em
especial as de minério e as hidroelétricas. Sua rede de comunicações é desenvolvida e passa por constante processo de renovação. Mais de
dois milhões de quilômetros de estradas unem nossas principais cidades e nossas populações viajam através de mais de seis mil aeroportos.
As perspectivas futuras do setor das comunicações são extremamente promissoras: com a privatização das principais empresas do ramo,
abre-se a possibilidade de exploração de um mercado muitas vezes maior.O Mercosul possui, hoje, um setor industrial dos mais importantes
dentre os países em desenvolvimento, maior, inclusive, do que o de muitos países considerados "desenvolvidos". A performance econômica
da sub-região tem demonstrado que o Mercosul é hoje uma das economias mais dinâmicas do mundo. Nossa taxa de crescimento médio para
o período 1991/98, da ordem de 3,5%, é bem superior à média mundial. Soma-se a esses números outro fator importante, que é a
estabilidade: no Mercosul de hoje, a inflação é apenas uma desagradável lembrança.” :V. site do Ministério das Relações Exteriores
http://www.mre.gov.br/cdbrasil/itamaraty/web/port/relext/mre/orgreg/mercom/exitoc/index.htm (Internte)
7 Fonte: Ministério das Relações exteriores http://www.mre.gov.br.
8 V. ARNOLDI, Paulo Roberto Colombo, MICHELAN, Taís Cristina de Camargo. O futuro do Mercosul: “O resultado da política
econômica brasileira foi a decretação, pelo então presidente argentino Carlos Menem, da Resolução 911, que impôs salvaguardas adotadas
contra a importação de produtos de todos os países da Associação Latino-Americana (ALADI) e, consequentemente, do Mercosul. A reação
do governo brasileiro, em contrapartida, foi dura. O Itamaraty anunciou publicamente que não considerava as salvaguardas argentinas
compatíveis com a existência do Mercosul e uma visita do presidente Menem a Brasília foi adiada. O governo argentino, reiterado da
posição de que o governo brasileiro não voltaria à mesa de negociação das relações pendentes do Mercosul, e o presidente Fernando
Henrique Cardoso não receberia o presidente Menem caso não fossem revogadas as medidas previstas na Resolução 911, recuou em suas
estratégias comerciais.”
51
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
medida foi de caráter político: o pedido de ingresso da Argentina na Otan.9 A sequencia de fatos colocou em
risco o futuro do Mercosul
O impacto recessivo na Argentina foi ainda agravado com o processo de eleição presidencial pelo qual passou a
Argentina, o que causou certa deterioração dos fundamentos da economia argentina e intranquilizando o
mercado.10
Tal conjugação de fatores políticos e econômicos veio a macular os objetivos do Mercosul. A irresolução
consolidada provocou extrema insegurança resvalando na retração das atividades econômico-empresariais no
âmbito do Cone Sul.
Em face a deterioração das relações comerciais entre Brasil e Argentina o Mercosul retrocedeu em 1999.
Estatisticamente os números de dezembro de 1999 demostraram retração: as trocas entre o Brasil e os seus três
parceiros do Cone Sul foram de US$ 13,49 bilhões em 1999, 26% menor do que os US$ 18,2 bilhões de 1998,
na mesma proporção das perdas da relação bilateral entre Brasil e Argentina, responsáveis por cerca de 70% do
comércio do Grupo Mercado Comum.11
Todavia, na última década, inobstante divergências e deficiências atinentes a períodos de transição agravadas
pelas crises em suas economias emergentes, os índices de crescimento do Brasil e Argentina - os dois maiores
países do Mercosul - consubstanciaram um grande salto no comércio intra-bloco, assumindo um novo status no
comércio internacional.
O Mercosul conseguiu recuperar em 2000, as perdas atinentes a 1999 que resultaram da desvalorização do real.
No ano corrente, revela crescimento do comércio intrabloco de 6% demonstrando que o Mercosul rencontra-se
em fase recuperativa de sua capacidade de gerar comércio e elevar em subsequência seus índices de emprego.
12
Atente-se que o programa de liberalização comercial do Mercosul proporcionou um ímpeto sem precedentes no
comércio intra-zona. O comércio regional entre membros do bloco cresceu cerca de 300% entre 1991 e 1999,
chegando, no final do ano passado, à casa dos 18 bilhões de dólares. Comparativamente à década anterior, esse
mesmo comércio aumentara apenas 60% entre 1980 e 1991. As trocas comerciais entre o Brasil e seus parceiros
tem-se desenvolvido continuamente, a uma média anual de 20% nos últimos seis anos. Resultado natural dessa
nova prosperidade regional, aumentou muito o número de parcerias empresariais nos quatro países. Apenas as
joint ventures entre empresas brasileiras e argentinas já totalizavam, em 1997, investimentos de cerca de 2
bilhões de dólares. 13
Importante destacar que, o expressivo crescimento interno não se dá em detrimento do comércio com outros
países. Nos últimos anos, além do incremento das trocas comerciais intra-zona, o Mercosul tem mantido - e até
aumentado - o volume do comércio com as demais regiões do mundo. O objetivo do Mercosul – como todo
peocesso de integração - é criar um bloco regional aberto.
A partir de 1995, ao adentrar de fato na fase de União Aduaneira, as Tarifas Externas Comuns têm sido
negociadas com a preocupação de que o Mercosul não crie barreiras que o transformem em um bloco
econômico isolado. Atualmente, a Tarifa Externa Comum, que varia de 0% a 20%, tem patamares médios de
cerca de 14%, o que coloca o Mercosul entre os espaços econômicos mais abertos do mundo.14
9O pedido de ingresso na Otan em questão foi rejeitado formalmente pelo secretário-geral da organização. O governo brasileiro entendeu a
medida como uma manifestação expressa de que a Argentina pretendia preterir os compromissos políticos que tem com os países do
Mercosul, passando a compartilhar os interesses da aliança do Atlântico Norte, o que acabaria por produzir um desequilíbrio político
regional. Cf. ARNOLDI, cit., p. 3.
10 V. LUPATELLI Jr, Alfredo, MARTINS, Eliane Maria Octaviano. Mercosul em crise? Revista Jurídica Consulex. Ano IV, vol. I, n. 39,
mar/00, passim.
11 Fonte: Gazeta Mercantil - sexta-feira, 10, e fim de semana, 11 e 12 de março de 2000, p. A-6.
12 Cf. LAMPREIA, Luiz Felipe. O ministro domingo cavallo e o brasil. Opinião/Valor Econômico, 14/05/2001, 2 p. apud Rel net.
http://www.relnet.com.br (Internet)
13 Fonte: http://www.mre.gov.br/cdbrasil/itamaraty/web/port/relext/mre/orgreg/mercom/exitoc/index.htm (Ministério das Relações
exteriores).
14 Fonte: http://www.mre.gov.br/cdbrasil/itamaraty/web/port/relext/mre/orgreg/mercom/exitoc/index.htm (Ministério das Relações
exteriores).
52
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Em 20 a 22 de maio Buenos Aires ocorreu a Cúpula Econômica do Mercosul. Durante a Cúpula notou-se forte
sentimento anti-mercosul demonstrado principalmente pela Argentina e Uruguai.
O momento é crucial. Além do Mercosul estar enfrentando as dificuldades atinentes ao período de transição e
adaptação e intentar consolidar, até 2005, um mercado comum, defronta-se, concomitantemente, com a possível
participação na ALCA – Área de livre comércio e a perspectiva de acordo de livre comércio com a União
Européia.
A problemática requer reflexão, analise do atual momento e das perspectivas. Indispensável adentrar à
problemática da situação do bloco atentando-se para os efeitos positivos e negativos atinentes à ampliação
mercados, a fenomenologia da globalização e a competitivade dos países membros. A desvalorização do real
não é o único ponto de entrave. Vários pontos de impasse atravancam a efetivação do processo integracionista e
afetam relacionamento Brasil-Argentina: as negativas brasileiras de se constituir, definitivamente, um tribunal
de solução de controvérsias bem; as divagações acerca da futura moeda única do Mercosul; o acordo
automotivo entre Brasil e Argentina, as inúmeras reclamações de dumping, v.g., as restrições às importações do
frango brasileiro, dentre outras questões.
A globalização é inevitável. E nessa nova realidade mundial que se afigura, decorrente do processo de
globalização da economia, os governos devem adequar suas políticas para atuar em um mundo com limites
difusos15 assentadas em relações baseadas na confiança recíproca e na unidade de propósitos abrangendo a
ampla gama de interesses dos países membros e associados.
2. COMPETIVIDADE EMPRESARIAL
O Relatório anual divulgado pela OMC - Organização Mundial de Comércio aponta que o comércio mundial
deve crescer menos este ano, em conseqüência da desaceleração da economia global, reduzindo as
oportunidades para expansão das exportações. É previsto crescimento do volume de comércio de apenas 7% em
2001, redução considerável, se comparada ao resultado do ano passado, quando a taxa de expansão ficou em
12%, alcançando o dobro da média anual da década passada.
Na última década houve um grande avanço, de todas as economias nacionais ou dos quatro membros do
Mercosul e, em particular do Brasil. As quatro economias dos países membros estão em processo de transição.
Constata-se um grau de desregulamentação muito grande, o avanço das instituições do mercado foi notável,
todavia ainda há restrições ao mercado de várias economias, inclusive o Brasil.16
O fenômeno da globalização da economia provoca novas realidades.17No âmbito empresarial, o contexto é
altamente concorrencial. A preocupação com a sobrevivência em mercados abertos força o empresariado a rever
seus custos, sua margem de lucratividade, suas estratégias.18 E nesse cenário globalizado, as empresas
necessitam de condições prioritárias de enfrentar a concorrência externa em patamar de igualdade.
O Mercosul tem desafios extremamente complexos pela frente e exige posicionamento coerente com os
objetivos comuns traçados pelo Tratado de Assunção. A recente decisão unilateral argentina de suspender a
Tarifa Externa Comum (TEC) para a importação de bens de capital e a elevação para 35% dessa mesma tarifa
para a entrada de bens de consumo afeta a competitividade e descaracterizam a unidade do bloco. Decisões
dessa ordem são inadmissíveis no contexto integracionista.
Os desafios em questão abrangem dicotomia de questões de natureza econômica e jurídica.
15 APOYO empresarial al rumbo economico, La Nácion, Argentina apud RelNet – Resenha Ecômica 97/2001,
[email protected]: “(...) existe una fuerte disociación entre la percepción que tienen del riesgo país los empresarios y la
sensación de los mercados. La visión que se tiene es desde otra perspectiva y no es tan dramática como la que observan los mercados".
16 Cf. OLVEIRA, Gesner. Entrevista concedida a Eliane Maria Octaviano Martins e Bruno Giovannetti Revista de Direito do Mercosul, n.
4, ago/2000, pp. 38-41.
17V. LUPATELLI JUNIOR, Alfredo; MARTINS, Eliane Maria Octaviano. Mercosul : Atuação empresarial e os efeitos da globalização.
Revista del Derecho del Mercosur, Buenos Aires: . Editora La Ley, Ano II, n.6, dez. 1998.
18COMPETIVIDADE passa pela logística, Sem fronteiras/Aduaneiras, 28.05.2001 apud Aduaneiras mail service, edição n.º 513,
28.05.2001, 11:10. www.adueneiras.com.br/mailservice/
53
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
3. DESAFIOS DO MERCOSUL NA ÓRBITA ECONÔMICA
3.1 A descrença do Uruguai
Inobstante a deflagrada fenomenologia da globalização que assola o mundo o Uruguai relega o processo ao
descrédito. No encerramento da Cúpula Econômica do Mercosul em 22 de maio pp., o presidente do Uruguai,
Jorge Batlle, afirmou que o mercado global é uma mentira: "É uma ficção esse tal global market place. Não há
globalização no comércio mundial"(Batlle, 2001, p.1). Continuou seu posicionamento asseverando que, os
protestos anti-globalização ocorrem justamente porque não há globalização. Ou são poucos os que têm
benefícios com esse fenômeno. "A carne vale, em dólares, metade do que valia em 1963. Quando pensamos em
Estados Unidos e União Européia, o que queremos é acesso a esses mercados. Não queremos dádivas, mas
poder vender nossos produtos mais competitivos""(Batlle, 2001, p.1) 19
A descrença uruguaia se assenta também na assertiva que os membros do Mercosul não estão desfrutando dos
benefícios do "global market place" e, em consequencia, as agendas sociais desses países não estão atendendo à
demanda.
Referentemente às relações comerciais, o Brasil é o principal parceiro comercial do Uruguai, e em 1998 foi o
destino de 34,4% das exportações totalizando o valor de US$ 790 milhões. As compras de produtos brasileiros
pelo Uruguai no mesmo ano somaram US$ 719 milhões, cifra que representou 20,1% das importações do
país.20
Importante destacar mais um ponto de impasse que coloca em risco a consolidação do Mercosul: provável
acordo EUA e Uruguai pode ameaçar o Mercosul. Os EUA já começaram a negociar um acordo bilateral de
livre comércio com o Uruguai e, há um mês, tentaram iniciar o mesmo processo com a Argentina. 21
3.2 A situação argentina
Inicialmente, a Argentina foi a principal beneficiária da redução de tarifas promovida pelo Mercosul, passando
a gozar de superávits comerciais com relação ao Brasil. Consolidaram-se sete anos de superávit comercial
proporcionados à Argentina pelos sócios do Mercosul - principalmente o Brasil. Todavia, o reverso ocorreu
com a desvalorização do real em 1999.
A mudança da política cambial do Brasil, a consequente disparidade monetária causou forte impacto às
exportações argentinas, em virtude principalmente do comprometimento desta com o mercado brasileiro.
Em decorrência da desvalorização cambial os produtos brasileiros tornaram-se altamente competitivos no
mercado argentino que, via de consequencia, face a paridade peso/dolar começou a ter dificuldades em exportar
para o Brasil. Diversas empresas argentinas centraram seus investimentos abrindo filiais em território brasileiro.
Os fatos desencadearam aumento do índice de desemprego na Argentina, índices que já estavam em patamares
alarmantes.
Indubitavelmente, que a recessão brasileira de certa forma afetou a economia argentina O regime cambial
brasileiro não só aumentou significativamente e diretamente os problemas argentinos, como também aviltou a
debilidade da conversibilidade do sistema argentino e estimulou déficit comercial argentino.
A lei de conversibilidade cambial praticada na Argentina reduz as ferramentas de ajuste de sua economia aos
eventuais percalços do mercado internacional. Uma moeda sobrevalorizada fatalmente acarreta problemas de
balanço de pagamentos, desequilíbrios decorrentes de excessos de demanda por bens comercializáveis.
Em suma, a situação de crise que atinge a Argentina revela-se como um composto resultante de recessão, moeda
sobrevalorizada e alta dívida externa. Todos esses fatores sob a rigidez de um "currency board" cambial. 22
19 MERCADO Global é uma mentira, diz o presidente do uruguai, Valor Econômico, apud RelNet – Resenha Ecômica 97/2001,
[email protected].
20 Fonte: http://www.mre.gov.br (Ministério das Relações exteriores).
21 Uruguai e EUA concordaram que as negociações bilaterais serão conduzidas por uma comissão conjunta entre os dois países, que se
reunirá pela primeira vez em Washington, em alguns dias. Cf. ACORDO EUA e uruguai ameaça mercosul. Folha de São Paulo, 08/05/2001.
54
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Todavia, não obstante a deflagrada e caótica situação, a Argentina, espantosamente tem tido, consistentemente,
saldos comerciais com o Brasil, caso único em seu relacionamento externo, o que praticamente revela a única
variável revestida de dinamicidade no quadro recessivo instaurado que já dura três anos. 23 Realisticamente, o
inverso certamente aconteceria, se o Brasil estivesse atravessando uma fase e a Argentina crescendo.
3.2.1 Opções estratégicas
Genericamente, resta à Argentina três opções: mudanças na política cambial, comercial ou fiscal. Todavia,
qualquer das opções acarretam substanciais custos políticos.24
A tendência é que a escolha recaia sobre a alternativa de menor custo. A desvalorização do peso é a alternativa
que encontra mais resistência face a ser enquadrada como a mais custosa. 25Além das enormes perdas que
seriam incorridas pelos detentores de dívidas denominadas em dólar, a incerteza atingiria patamares
inimagináveis.
Referentemente ao ajuste fiscal, tal opção é vista com reservas. A argentina se encontra em recessão há três
anos. Provavelmente não será capaz de suportar incólume um pesado programa de austeridade fiscal.
A alternativa aparentemente mais viável é proceder a abertura de negociações comerciais com o Brasil, podendo
ir até à dissolução do Mercosul.
Nesse sentido Maria Tereza Terra e Octavio Amorim Neto (2001, p.1) asseveram: “Conquanto a extinção ou
completa desmoralização do Mercosul venha a abalar gravemente as relações diplomáticas com o Brasil, este
percalço poderia ser facilmente compensado pelos possíveis benefícios que a associação à Alca traria à
Argentina. Mesmo que isso não seja uma solução de longo prazo, pode dar à Argentina o tempo necessário para
escapar do atual impasse. A maior prova de que tais cálculos estão sendo feitos na Casa Rosada são os
contundentes comentários feitos por diversos membros do governo argentino acerca do Mercosul. ”26
Indubitavelmente, a desvalorização do real em 1999, seus efeitos sobre a crise Argentina, e seus reflexos no
Brasil formam uma espécie de círculo vicioso que afeta parte do consenso político, diplomático, intelectual e
empresarial que deu suporte ao avanço do Mercosul na última década. Realisticamente, a desvalorização do real
traz problemas para o bloco, que provavelmente seriam reduzidos com a efetivação de metas macroeconômicas
comuns.
3.2.3 Animosidade anti-mercosul
Face a dramática situação configurada, atualmente, Argentina e Uruguai têm demonstrado, veementemente, um
sentimento anti-mercosul.
Recente pesquisa Gallup indicou que 51% dos argentinos posicionam-se de forma pessimista sobre a
consolidação do Mercosul. Opinam que a permanência do país dentro do bloco comercial serve "pouco ou
quase nada" para a prosperidade econômica da Argentina.
Não obstante os sete anos de superávit comercial proporcionados à Argentina pelos sócios do Mercosul principalmente o Brasil -, somente 31% acham que o bloco comercial é favorável aos interesses econômicos do
país.”27
22 TERRA, Maria Cristina T. , AMORIM Neto, Octavio. Opinião/Valor Econômico, 31/05/2001, p. 2 apud Rel net.
http://www.relnet.com.br (Internet): “ Se, por um lado, a rigidez do sistema de "currency board" foi fundamental para promover a
estabilidade monetária, por outro, privou o país de política cambial, que seria o instrumento mais eficaz para lidar com a atual crise”.
23 V. LAMPREIA, O ministro..., op. cit., p. 2.
24 TERRA, Maria Cristina T. , AMORIM Neto, Octavio. Opinião/Valor Econômico, 31/05/2001 http://www.valor.com.br (Internet).
25 O atual da Economia Domingos Ministro Cavallo manifestou-se durante a reunião da Cúpula Econômica do Mercosul da opinião que seu
país não deve desvalorizar a moeda para ganhar competitividade, porque usar este recurso 'é como roubar do vizinho' em uma clara alusão ao
Brasil, que permitiu a flutuação do real em 1999. V. MERCOSUL cria confronto ministerial na argentina. Valor econômico,
23.05.2001.www.valor.com.br (Internet).
26 TERRA, Maria Cristina T. , AMORIM Neto, Octavio. Opinião/Valor Econômico, 31/05/2001. http://www.valor.com.br (Internet).
27 MERCOSUL não convece argentinos, O Estado de São Paulo apud. Resenha Econômica 91/2001,
[email protected]: ““A pesquisa também indicou que a Área de Livre Comércio das Américas (Alca), cuja reunião de
ministros foi realizada há um mês em Buenos Aires, é desconhecida por 57% dos argentinos. Para 49% dos entrevistados que conhecem a
55
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
O cerne do sentimentalismo argentino não reside nos efeitos da consolidação do bloco Mercosul, afinal, é
natural que os acordos de integração sejam negociados e aperfeiçoados e causem efeitos klamentáveis e
fulgurantes. Parece residir a questão no inconformismo com o regime cambial brasileiro que permite a
flutuação do real, asseverando que o Brasil é um país constitucionalmente incapaz de ter uma política
macroeconômica estável e, consequentemente, uma moeda estável.28
O ministro Domingo Cavallo de volta ao poder este ano, como ministro da Economia, vem expressando
enfaticamente um posicionamento anti-Mercosul face ao Brasil. Contrariamente, defendeu reiteradas vezes a
negociação de um acordo de livre comércio com os EUA, que, na prática, significaria fatalmente o fim do
Mercosul.29. A contrario sensu, encontra o Mercosul um defensor: Adalberto Giavarini, ministro de Relações
Exteriores da Argentina., que contrariamente sustenta que para se retomar a expansão e melhorar a marca
Mercosul é preciso aprofundar o processo de integração.30 Durante a Cúpula Econômica do Mercosul, ocorrida
em Buenos Aires - de 20 a 22 de maio pp., tais posicionamentos se tornaram ainda mais evidentes.31
Todavia, aparentemente, o posicionamento do presidente argentino, Fernando de la Rúa, é favorável do
Mercosul como plataforma de negociação dos seus membros de acordos internacionais, seja na Área de Livre
Comércio das Américas (Alca) ou com a União Européia (UE). 32
3.3 A situação do Brasil
Hoje, pode-se afirmar que existe no Brasil uma economia de livre mercado e o grau de concorrência alcança um
nível jamais registrado em sua história, principalmente com a consolidação do Mercosul.
Em 2000, as vendas externas de mercadorias brasileiras cresceram 15%, acima da taxa mundial de 12,5%. 33
Em maio de 2001 a balança comercial no Brasil inverteu a trajetória de deterioração e acumulou um superávit
de US$ 130 milhões. O crescimento das exportações de manufaturados puxou o saldo de US$ 196 milhões na
quarta semana do mês de maio, depois de dois resultados negativos. No ano, a balança ainda registra déficit de
US$ 428 milhões. 34
Todavia a situação econômica do Brasil é preocupante. Vários fatores contribuem para o quadro recessivo:
altos índices de desemprego, o custo “Brasil” - absurdas cargas tributária e trabalhistas que minam a
competitividade empresarial, a crise argentina e ainda a crise energética. Atente-se ademais que a escalada do
dólar compromete as metas acordadas com o Fundo Monetário Internacional – FMI só neste ano o dólar
acumula alta de quase 19%.
3.3.1 Reflexos da recessão argentina
Alca, a entrada da Argentina nesse acordo comercial continental teria um impacto quase nulo sobre a economia do país. Só 27% acham que
ela seria economicamente interessante”.
28 ESCUDE, Carlos. Pólemico Escudé: no va más el Mercosur, Entrevista concedida a Ambito Financeiro, Argentina, RelNet – Resenha
Ecômica 97/2001, [email protected]: “El poder de los gobernadores es tan grande que siempre pueden desestabilizar a la
política macroeconómica federal y, por lo tanto, a la moneda. No entiendo cómo el gobierno y las empresas no observaron este fenómeno
que era obvio al largo plazo.”
29 Atente-se ademais que uma das primeiras medidas de Cavallo quando assumiu o Ministério da Economia, há dois meses, foi proceder a
suspensão da Tarifa Externa Comum (TEC) de 14% para a importação de bens de capital e a elevação para 35% da mesma tarifa para a
entrada de bens de consumo. A medida foi implementada de forma unilateral, todavia contou posteriormente com a anuência do governo
brasileiro. V. MERCOSUL cria confronto ministerial na argentina. Valor econômico, 23.05.2001.www.valor.com.br (Internet).
30 CÚPULA não tem saídas para crise, op.cit., p.1.
31EL MERCORSUR no entusiasma tanto como hace seis años,
Clarín, Argentina, RelNet – Resenha Ecômica 97/2001,
[email protected]: "A esta reunión asistieron cien empresarios menos que en años anteriores. Hubo poca presencia de
EE.UU. y Europa y aun de Argentina, fue ostensible la falta de líderes de grupos económicos que estábamos acostumbrados a frecuentar".
Por caso, hubo ejecutivos de Acíndar, Bridas, Bunge y Born, automotrices, bancos y algunas privatizadas, pero no del resto de los grupos
económicos de la cúpula empresaria argentina, que solían participar.”
32 CÚPULA não tem saídas para crise, op.cit., p.1.: “Realisticamente, porém, tomando-se em conta a baixa popularidade de De la Rúa, o
carisma de Cavallo, e os tímidos sinais de que o plano econômico do novo ministro pode estar dando certo, é difícil dizer qual dos dois lados
antagônicos que disputam a supremacia na política externa argentina prevalecerá a médio e longo prazo”.
33 COMÉRCIO mundial desacelera, Valor Econômico, 24.05.2001 apud Aduaneiras mail service, edição n.º 511, 24.05.2001,
www.aduaneiras.com.br/mailservice/
34 EXPORTAÇÃO de manufaturados leva balança ao superávit, Valor Econômico, 29.05.2001 apud Aduaneiras mail service, edição n.º
514, 29.05.2001, www.adueneiras.com.br/mailservice/
56
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
A crise argentina poderá afetar o Brasil em três questões principais: balança comercial, fluxos de capital e custo
da dívida externa. 35
Referentemente a balança comecial tem-se observado que o canal da balança é limitado e já vem refletindo o
baixo desempenho da economia argentina nos últimos anos.
A título de estimativa, o volume de comércio entre os dois países, que, em 1991, era da ordem de 3 bilhões de
dólares, alcançou, em 1996, a cifra aproximada de 11,8 bilhões de dólares (5,2 bilhões de exportações
brasileiras e 6,7 bilhões de importações brasileiras), valor que corresponde a 75% do comércio do Brasil com o
Mercosul. As exportações da Argentina ao Brasil respondiam em 96 por 30% das exportações totais daquele
país. Por outro lado, as exportações brasileiras para a Argentina representavam 11% das exportações totais do
Brasil em 96. 36Atualmente, mantem-se o patamar de cerca de 11% das exportações brasileiras (o equivalente a
1% do PIB) para a Argentina. São principalmente manufaturados, especialmente do setor automotivo.37 A
Argentina é responsável por cerca de 12% das importações brasileiras (também equivalência de 1% do PIB),
concentrando-se em commodities como soja e petróleo, com destaque também para o setor automobilístico.
No que tange aos fluxos de capital externo, cumpre referenciar que, atualmente, os recursos vêm ao Brasil
principalmente sob a forma de investimentos diretos. Para tais investimentos diretos, a situação da economia
global alcança maior importância do que os eventos na Argentina.
No tocante aos fluxos de endividamento externo, parece improvável que problemas na Argentina acarretariam
negatividade dos fluxos, pois desde 1998 esses recursos já secaram para a a América Latina em geral. Todavia,
a dívida externa brasileira é grande, quase US$ 240 bilhões (40% desse total é do setor público). Portanto, uma
piora de um ponto percentual no custo médio anual da dívida externa aumenta o déficit em conta corrente em
mais de US$ 2 bilhões por ano. 38
Indubitavelmente, caso ocorra um colapso na Argentina, o que não nos parece provável, fatalmente o Brasil
seria atingido, ainda que temporariamente. Acarretaria desvalorização da taxa de câmbio alem de
provavelmente configurar forte ameaça às metas de inflação face o repasse do câmbio para preços.
Provavelmente, para tentar conter as pressões sobre o câmbio o Banco Central poderia reagir procedendo venda
de reservas internacionais e oferecimento de títulos públicos vinculados ao dólar, e em subsequencia, um
aumento de juros seria inevitável. Face a estrutura consolidada da dívida pública brasileira, a combinação de
fatores acima narrados consequentemente traria sério prejuízo às contas públicas e levaria o governo brasileiro
a recorrer à medidas de austero ajuste fiscal . Não há que se olvidar que a combinação de aperto fiscal e
monetário causa impacto econômico que afeta as perspectivas de crescimento.39
Cumpre referenciar posicionamento de Marcelo Carvalho (2001, p. 1) que assevera:
“O impacto econômico seria severo – mas, provavelmente, temporário. O respingo para o Brasil de uma crise
profunda na Argentina seria grave logo nos primeiros meses depois do choque inicial. Mas, dentro de cerca de
um semestre, os mercados seriam capazes de diferenciar Brasil e Argentina, permitindo que cada economia siga
seu próprio rumo.
35 Cf.CARVALHO, Marcelo. Impactos no Brasil da situação na Argentina, Valor Econômico apud Resenha Econômica 91/2001.
[email protected] (Internet)
36 Fonte: http://www.mre.gov.br (Ministério das Relações exteriores).
37 “Em 1998, o Brasil absorveu 25% do total das exportações paraguaias e forneceu cerca de 33% das importações daquele país. O Paraguai
tem sido, de acordo com os levantamentos disponíveis até 1998, o segundo maior destino das exportações brasileiras em toda a América
Latina, atrás apenas da Argentina. No Paraguai, encontra-se o terceiro maior contingente de brasileiros no exterior, superado apenas pelo
número de compatriotas que vivem nos Estados Unidos e Japão. (...)Embora não se disponha de cifras exatas, de acordo com dados oficiais é
de cerca de 200 mil o número de brasileiros residentes no vizinho país (os "brasiguaios").”(...)Os investimentos chilenos no Brasil - que
atingiram, em 1996, cerca de US$ 1,3 bilhão.O intercâmbio bilateral tem mostrado tendência ascendente nos últimos anos. Desde 1984, os
dados registram saldos a favor do Brasil, embora se observe, a cada ano, acentuada tendência ao equilíbrio. Em 1998, como resultado de
trocas da ordem de US$ 1,873 bilhão, o Brasil manteve-se como o quarto principal parceiro comercial do Chile, com 5,8% do total do
comércio exterior chileno, atrás apenas dos Estados Unidos (20,4%), Japão (9,1%) e Argentina (8,1%).”V. http://www.mre.gov.br
(Ministério das Relações exteriores).
38 Cf.CARVALHO, Marcelo, op. cit: “Claro, se o Brasil fosse forçado a reduzir sua dívida externa de forma abrupta - em vez de
simplesmente mantê-la estável - o estrago seria sério. As amortizações externas este ano somam cerca de US$ 30 bilhões (US$ 4 bilhões no
setor público).”
39 Cf.CARVALHO, Marcelo, op. cit:, passim.
57
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Assim, do ponto de vista da economia brasileira, uma resolução rápida nas incertezas quanto à Argentina (para
o bem ou para o mal) seria melhor que um cenário de agonia prolongada.
De fato, um cenário de banho-maria também contém riscos. Se o mercado concluir que os esforços recentes na
Argentina apenas ganham tempo e não alteram de forma convincente os fundamentos macroeconômicos e as
perspectivas de retomada do crescimento sustentado, então melhoras no curto prazo podem se tornar alívios
apenas temporários. Nesse cenário de postergação dolorosa, o risco para o Brasil é que os mercados locais de
juros e câmbio prossigam estressados ou mesmo em deterioração gradual, à espera do pior.
Apesar do foco recente na questão da Argentina, as perspectivas de médio e longo prazo da economia brasileira
dependem muito mais do cenário global, e do desempenho da economia americana em particular. A frente fria
vinda da Argentina seria uma brisa leve, se comparada com o potencial de estrago de uma crise global.
Por sua vez, dificuldades econômicas podem ter implicações políticas. O impacto estritamente econômico de
um desastre na Argentina seria breve. Mas com a aproximação das eleições de outubro de 2002, e dada a
defasagem no tempo (cerca de dois trimestres) entre alterações nos juros e a resposta da economia, do ponto de
vista político faz toda a diferença o momento no tempo em que os eventos econômicos ocorrem.”
Fato inconteste é que a pedra de toque de todo processo integracionista é promover o desenvolvimento conjunto
de todos os membros. O ponto crucial não se restringe apenas a um espaço consumista de livre circulação, mas
sim alcançar uma melhor qualidade de vida para os cidadãos, uma maior integração e desenvolvimento no
âmbito econômico e social. Destarte, todos os países integrantes do Mercosul, sabidamente são países de
economia em consolidação, carentes de recursos para financiamento de seus deficits e portanto expostos às
variações dos mercados financeiros internacionais.
O Brasil também já sofreu os graves efeitos da integração de mercados, que de certa forma se refletem na crise
vivida até os dias de hoje.
A situação enfrentada pelo Brasil e Argentina requer mudança urgente na postura de ambos os países. A
Argentina necessita efetuar com urgência reformas estruturais para que recupere sua competitividade
encontrando alternativa que, preferencialmente ocorra sem mudança cambial. O Brasil, por sua vez, precisa
proceder às reformas em estudo, principalmente a tributária, diminuir o déficit em seu orçamento, reduzindo o
“custo Brasil”, incentivando assim o aumento das exportações e reaquecendo sua economia juntamente com a
economia argentina. Em efeito cascata, a recuperação da economia brasileira influenciaria as exportações
argentinas – e vice-versa.
3.3.2 Sistema tributário e competitividade
Acredita-se que hoje, o principal problema das exportações brasileiras não é mais a questão cambial, nem a
questão de acesso a mercados, que são relevantes, mas não primordiais. A problemática principal das
exportações brasileiras refere-se à produtividade e ao custo de capital. Para resolver tal problemática e permitir
que as exportações cresçam a taxas mais elevadas do que as atuais, imprescindível será efetivar a reforma
tributária. 40
A tributação brasileira se interpõe frontalmente com sistemas de cobrança de impostos considerado por
especialistas como mais avançados, que incentivaria a competitividade das empresas sem representar entraves
tão expressivos ao crescimento econômico. Além de manter a tributação em cascata de PIS, Cofins e CPMF, o
Brasil ainda sustenta uma tributação sobre circulação de mercadorias e serviços na origem e no destino. Tais
fatores afetam a competitividade empresarial e suscitam a guerra fiscal bem como de certa forma incentivam a
sonegação. 41Caso a reforma tributária não ocorra com urgência, o Brasil corre o risco de enfrentar uma nova
crise. Provavelmente não conseguirá exportar por causa da falta de competitividade de seus produtos. Os
empresarios brasileiros temem que a reforma tributária atrase e o País entre despreparado na Alca - Área de
Livre Comércio das Américas, que tem prazo final para negociação em 2005. Para os empresários, somente uma
40 V. NOVO caminho para a reforma tributária, Sem fronteiras/Aduneiras, 28.05.2001 apud Aduaneiras mail service, edição n.º 513,
28.05.2001, www.aduaneiras.com.br/mailservice. (Internet)
41 SISTEMA ideal é o oposto do que existe no brasil. Valor Econômico. 29/05/2001 apud www.aduaneiras.com.br/noticias (Internet).
58
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
reforma tributária eficaz traria competitividade dentro do mercado regional - e enfrentar a concorrência dos
produtos norte-americanos que vão chegar ao país sem tarifa de importação. 42
3.3.3 A crise energética
A restrição da energia elétrica que vigora a partir de 01 de junho de 2001 pode gerar efeitos negativos sobre as
vendas externas. Inexoravelmente, a restrição comprometerá as exportações e, via de consequência aumentará
os índices de desemprego e a arrecadação tributária.
Todavia é incerto o efeito do provável racionamento de energia na balança comercial brasileira. As
informações são desencontradas. De um lado, há quem acredite que o corte na energia diminuirá a produção
nacional e, conseqüentemente, retrairá as exportações. De outro, alguns consideram que essa retração interna
pode levar os empresários a optar pelas exportações, para compensar qualquer tipo de perda. 43
4. DESAFIOS DO MERCOSUL NA ÓRBITA JURÍDICA
Nesse momento de crise mundial e de maturação em que se encontra o Mercosul, adentrando progressivamente
as etapas integracionistas, visando a consolidação de um mercado comum, várias questões relativas à atuação
ampresarial e ao ordenamento jurídico em geral merecem nossa análise.
Na órbita jurídica mundial, o revolucionário surgimento de um ordenamento jurídico comunitário, o Direito
Comunitário instaurado na União Européia que começa a configurar um modelo a ser adotado pelo Mercosul.
Um Mercado Comum compreende a instauração de cinco liberdades: liberdade de bens, pessoas, capitais,
serviços e concorrência, o que fatalmente implica em alterações significativas no âmbito jurídico .
Um dos maiores óbices para a efetivação do processo integracionista diz respeito à eliminação de diferenças
legislativas, principalmente quanto as normas que regem a atuação empresarial com significativo impacto nos
seus custos de produção.
Trata-se, em última instância, de consolidar a harmonização do “direito-custo. As obrigações jurídicas geram
efeitos que obrigam o empresário a rever seus cálculos. Destarte, “(...) a harmonização jurídica é instrumento
ideal para azeitar todo o processo de integração no momento mesmo em que este está ocorrendo.Essa
harmonização é ainda mais necessária na área do direito comercial, porque a integração é inegavelmente
concretizada pela força do elemento que se apresenta, vivo e em evolução, é o da integração econômica. A
integração cultural e social, em menor medida, virá reboque do fato econômico; também por essa razão há que
pugnar pela harmonização jurídica, a fim de que esse processo evolua e possa completar-se de forma civilizada,
com base no respeito aos princípios básicos de nossa tradição jurídica.” (PABST, 1997, p.109).44
Significa dizer, conciliar as normas vigentes de modo a eliminar ou ao menos minimizar pontos conflitantes que
induzem a favorecimentos localizados, distorcendo os reais padrões de competência empresarial, contribuindo
assim para que os produtos mercosulenhos tornem-se efetivamente mais competitivos no cenário globalizado.45
Obviamente que não sustentamos ser desnecessária a harmonização de normas concernentes às demais áreas do
Direito, mas sim que tal harmonização poderia ser efetuada num segundo momento. A questão é: estabelecer
prioridades! Nesse primeiro momento, os interesses legislativos harmonizadores deverão estar direcionados ao
“direito-custo”, requisito indispensável para avançarmos rumo ao próximo estágio da integração, o mercado
comum.
42 PAÍS corre risco de apgão tributário, Folha de São Paulo, 29.05.2001.
43Cf. SEM FRONTEIRAS/Aduaneiras - 01/06/2001, www.adueneiras.com.br/mailservice.(Internet)
44 PABST, Haroldo. O Mercosul e a unificação do direito comercial. Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional, n.81/83,
jul./nov. 1992, p.109.
45COELHO, Fábio Ulhoa. Curso de direito comercial. São Paulo: Saraiva, 1998, p.50: "No campo jurídico, o aspecto mais relevante do
processo integrativo diz respeito à eliminação de diferenças legislativas que possam obstaculizar o seu desenvolvimento. Os tratados,
inclusive o de Assunção de 1991, e demais documentos firmados pelos estados participantes, costumam mencionar a harmonização do
direito vigente em cada país como um dos principais objetivos propostos. Por sua vez, os doutrinadores de direito de integração distinguem
entre coordenação, harmonização e aproximação de normas e ordenamentos, procurando encontrar as nuanças características de cada uma.”
59
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
4.1 Supranacionalidade
Na União Européia, as normas relativas à atividade econômica ultrapassaram a fronteira do Direito Nacional
instalando-se no âmbito comunitário.
Diferentemente da União Européia, a mecânica de incorporação do direito do Mercosul aos direitos nacionais,
foi e continua sendo a mecânica clássica da recepção . O direito do Mercosul advém de Tratados Internacionais
negociados pelos governos, posteriormente aprovados pelos Congressos, ratificados e promulgados. Incorporase assim a norma do Mercosul ao direito nacional de cada um dos seus integrantes. Destarte, inexiste no
Mercosul o verdadeiro direito comunitário, o que reina de forma absoluta é o Direito Internacional Público,
regional, integracionista, vinculado ao fenômeno de recepção.
Ganha importância e serve como indicativo do estágio alcançado nesse modelo comunitário da União Européia,
o trabalho de conciliação dos interesses divergentes (muitas vezes opostos) não só por parte dos conglomerados
empresariais como também dos setores de produção. No Mercosul, é imprescindível contornar os possíveis e
imagináveis jogos de interesse que poderiam derrotar todo o processo de integração e talvez a saída seja a
adoção do modelo comunitário, de um ordenamento jurídico comunitário.
O governo brasileiro vem insistindo na tese de que não são necessários outros órgãos que não aqueles existentes
atualmente. Nossos parceiros mercosulenhos, argumentam com razão que a falta de estrutura comunitária,
principalmente de uma Corte Comunitária, está dissuadindo e desestimulando investidores estrangeiros, o que
afeta sobremaneira a competitividade do Mercosul no Mercado Internacional.
Ademais, a existência de um Tribunal Supranacional é necessário para a boa implementação da defesa da
concorrência no âmbito do Mercosul. 46
Gesner José de Oliveira (2000, p. 39) nesse sentido assevera:
“ Não vislumbro como haver a defesa da concorrência técnica, rigorosa, neutra e imparcial sem um Tribunal
técnico com jurisdição Supranacional, porque se não houver o Tribunal é preciso haver uma instância
Intergovernamental e, havendo uma instância Intergovernamental, claramente há uma politização das decisões,
o que é maléfico para o mercado. Então, acredito que o Tribunal é importante. Agora, realisticamente, a
supranacionalidade é difícil em uma união aduaneira como é o Mercosul. O Mercosul caminha para um
Mercado Comum, mas não é um mercado comum. Não sendo um mercado comum, é difícil introduzir a
supranacionalidade. Então, eu diria que realisticamente, no momento ainda não é possível esse tribunal
supranacional, embora eu reconheça que ele seja necessário para obter-se uma defesa da concorrência
plenamente integrada, mas que eu acredito que só ocorrerá quando houver um Mercado Comum.”
5. COMPETITIVIDADE E CONCORRÊNCIA
O processo integracionista acirra a concorrência em todos os seus vértices, quer seja leal como desleal.47 Para o
bom sucesso do Mercosul é indispensável distender o comércio internacional; que inexista concorrência desleal
entre seus membros e que se institua mecanismos comuns eficientes de atuação concorrencial do bloco a nível
mundial. A médio prazo, a inexistência de mecanismos eficientes comuns de defesa da concorrência levaria a
desagregação. Este é o ponto que denota a importância da matéria a ser discutida que afeta, concomitantemente,
a órbita jurídica e econômica.48
46 V. MARTINS, Eliane Maria Octaviano. Defesa da Concorrência, Supranacionalidade e Mercosul.
Revista de Derecho do Mercosur.
Buenos Aires, n. I , ano II, fev. /98.
47 OLIVEIRA, Gesner José, op. cit., p. 40: “É claro que ainda há um longo trabalho a ser feito em cada país, no desenvolvimento das
instituições de mercado, na harmonização de políticas e na introdução de políticas que ainda não existem em todos os países, vamos tomar
por exemplo a lei da concorrência, onde só há lei no Brasil e na Argentina, não havendo no Paraguai e no Uruguai. Então, naturalmente, há
ainda muitos obstáculos a serem vencidos, mas eu acho que tudo indica e toda a lógica sugere que há uma enorme complementaridade entre
essas economias. As empresas já têm estratégias de Mercosul, várias empresas automobilísticas, empresas de alimentos, bancos, todos eles
têm uma estratégia de Mercosul. Então, digamos que tudo faz convergir para um mercado comum, porém, esse é um processo por sua
natureza, lento.”
48 OMC observa aumento de subsídios, Valor Econômico, 24.05.2001 apud Aduaneiras mail service, edição n.º 511, 24.05.2001,
www.aduaneiras.com.br/mailservice/: “No relatório divulgado ontem, a OMC reconhece antigas reclamações de países em desenvolvimento,
como o Brasil. Entre elas, a de que subsídios, especialmente em apoio à agricultura, estão aumentando. A OMC observa, porém, que os
subsídios concedidos a fabricantes de aviões foram um tema de grande controvérsia este ano, numa referência ao contencioso entre Brasil e
60
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Inexoravelmente, para a consolidação do Mercosul é imprescindível harmonização (ou unificação) urgente das
normas relacionadas à defesa da concorrência bem como a criação de tribunal supranacional.
Harmonizar não é unificar. 49Normas harmonizadas são mais flexíveis que as unificadas e que se enquadram
melhor em nossas perspectivas de integração. Harmonizar no sentido do comando normativo e identidade de
efeitos, e não necessariamente unificar no sentido de um texto único. O próprio dinamismo integracionista
requer um mecanismo mais flexível do que a uniformização redacional.50
A ausência de regras harmonizadas, claras e conhecidas de defesa da concorrência no âmbito do Mercosul
constitui fator inibidor ao investimento estrangeiro.
Referentemente à competitividade intra-bloco, vários pontos de impasse atravancam a efetivação do processo
integracionista e afetam relacionamento Brasil-Argentina. Alem da desvalorização cambial brasileira, apontada
como medida desleal pelo Ministro Cavallo, as negativas brasileiras de se constituir, definitivamente, um
tribunal de solução de controvérsias bem e as divagações acerca da futura moeda única do Mercosul, questões
referentes ao acordo automotivo entre Brasil e Argentina e as inúmeras reclamações de dumping, v.g., as
restrições às importações do frango brasileiro, dentre outras refletem negativamente e agravam ainda mais o
relacionamento Brasil x Argentina.
5.1 A questão agricola
Exemplo de atitude louvável de cunho concorrencial comum envolve a questão agrícola. O Mercosul - (Brasil,
Uruguai, Paraguai e Argentina) e seus membros associados - volta-se contra as barreiras que tolhem o mercado
de produtos agroindustriais e apresentou em 21 de maio pp. moção junto à Organização Mundial. A moção
apresentada propõe a inclusão de propostas de redução de tarifas, subsídios e cotas nas negociações em curso na
sede da organização, em Genebrapaíses agrícolas51
A medida de maior impacto contida na proposta do Mercosul, determina a redução das tarifas agrícolas
praticadas pelos países industrializados em 6% ao ano e a das nações em desenvolvimento em 2,4%, a partir de
2004. 52
Professam empresários e autoridades das nações desenvolvidas que a abertura dos mercados é o grande
propulsor das economias. Na esteira de tal exegese o princípio deve ser universal, válido para qualquer setor da
atividade econômica sob pena de instaurar-se um modelo de globalização concentrador, que privilegia
unicamente as sociedades de Primeiro Mundo. 53
Importante relembrar que a intransigência das nações industrializadas em negociar a abertura de mercados para
produtos agrícolas foi o principal responsável pelo insucesso da III Conferência Ministerial da OMC realizada
em novembro de 1999, na cidade americana de Seattle.
Em Seattle, o Mercosul propugnou pela eliminação do mecanismo do art. 5 do AAG (Acordo sobre Agricultura
- salvaguardas especiais), alegando que seu uso limitado mostrava que essas medidas são desnecessárias no
Canadá sobre financiamento de exportações da Embraer e da Bombardier. O texto cita dados da OCDE - Organização para Desenvolvimento
e Cooperação Econômica, que mostram que, em 1999, o apoio dos países desenvolvidos à agricultura cresceu 5,6% em relação ao ano
anterior.”
49 Exemplo de texto único, norma unificada é a Lei Uniforme de Genebra em matéria de cheque e letra de câmbio e nota promissória, ainda
em vigor em nossos ordenamentos. Leis únicas, textos únicos e conseqüentemente efeitos únicos.
50 COELHO, Curso..., op. cit., passim.
51 V. DISTENDER o comércio internacional, Gazeta Mercantil, 23.05.2001.
52 “Estão em jogo políticas que movimentam subsídios da ordem de US$ 365 bilhões anuais, o total desembolsado pelos países
industrializados com o objetivo de proteger sua agricultura, conforme levantamento divulgado no final do ano passado pela Organização
para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). (...) Note-se que a questão não se resume ao mercado europeu. Os Estados
Unidos, grande exportador de produtos agrícolas, comportam-se de maneira ambígua, reclamando a abertura de mercados, mas protegendo o
seu com um cipoal de tarifas, cotas, restrições fitossanitárias e ambientais”. V. DISTENDER o comércio internacional, Gazeta Mercantil,
23.05.2001.
53 “A colheita de um novo fracasso na próxima reunião da entidade, que será realizada em Doha, no Catar, colocaria em xeque esse modelo
de globalização de uma só mão. Para funcionar, o sistema deve distribuir benefícios, não desequilíbrios. Cf. DISTENDER o comércio
internacional, Gazeta Mercantil, 23.05.2001.
61
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
comércio de bens agrícolas, e servem apenas para criar incertezas e ser uma ameaça constante aos produtores
que concorrem no cenário internacional. Em referência às salvaguardas urgentes, o Brasil manifestou interesse
no aumento na participação no comércio internacional de serviços, através da continuidade do processo de
liberalização do setor.54
5.2 Medidas antidumping intra-mercosul
Em janeiro desse ano o Mercosul criou regras para julgar dumping que deverá entrar em vigor em junho de
2001. Os quatro sócios do Mercosul estabeleceram regras comuns para o julgamento de processos antidumping,
o que deve acarretar arbitrariedade das decisões e ampliar as possibilidades de defesa dos acusados.
A disciplina comum era reivindicada pelo Brasil, mas a Argentina resistia à sua adoção. Analisando os números
de casos abertos e julgados por cada um dos países claramente se constata o motivo dos países: a Argentina tem
nove medidas antidumping contra o Brasil em vigor. O Brasil tem um único caso55, contra produtos lácteos, e a
medida foi suspensa por decisão do presidente Fernando Henrique Cardoso na reunião de cúpula de
Florianópolis, realizada em dezembro. 56 Outra recente abertura de investigação de dumping do governo
argentino refere-se a um produto siderúrgico, os grãos de aço não inoxidáveis provenientes do Brasil e da
Espanha. A denúncia foi apresentada pela empresa Granalladora Americana. A Secretaria de Indústria,
Comércio e Mineração da Argentina aceitou abrir processo porque foi constatada a existência de margens de
dumping que oscilam entre 14,29% e 35,29%, verificadas nas importações dos mercados brasileiro e espanhol,
respectivamente57
As regras para análise dos processos antidumping foram aprovadas em Florianópolis, devendo vigorar a partir
do dia 1º de julho. Dentre outros aspectos, concordou-se em reduzir de cinco para três anos o prazo máximo de
vigência da condenação, sendo que o prejuízo para empresas que justifique o antidumping deve ser registrado
no mesmo período da prática desleal58, i.e., da venda de produtos abaixo do preço de mercado para prejudicar
concorrentes.
Indubitavelmente, as novas regras delegam mais transparência aos processos e ampliam os casos em que é
obrigatória a consulta aos países acusados.
É primordial que em subsequencia seja criado um mecanismo único de defesa da concorrência e defesa
comercial. A proposta nesse sentido deverá estar pronta até o final do ano, quando será submetida ao Grupo
Mercado Comum do Mercosul.
5.3 O acordo automotivo
Em 31 de dezembro de 1999, o Mercosul apresentava cenário crítico face à abalos no relacionamento Brasil e
Argentina quando da expiração do Acordo Brasil-Argentina sobre regime automotivo. O governo argentino
baixou decreto concedendo bônus de no valor de US$ 2.500,00 para a compra de veículos que contivessem
motor composto por, pelo menos 60% de peças nacionais. A Argentina alegava que a medida fazia parte do
programa para incentivar a compra de carros menos poluentes, todavia o Governo brasileiro entendeu como
54 WORLD TRADE ORGANIZATION. General Council – Preparations for the 1999 Ministerial Conference, WT/GC/W/333, 23 sep.
1999.
55 PAÍS vai investigar dumping em tubos argentinos ,Valor Econômico , 26/09/2000: “A Abitam - Associação Brasileira da Indústria de
Tubos e Acessórios, anunciou ontem que vai entrar no Decom - Departamento de Defesa Comercial, com processo antidumping contra tubos
de aço procedentes da Argentina. O pedido de investigação que será protocolado no órgão do Ministério do Desenvolvimento, diz respeito à
siderúrgica Acindar. Há cerca de um mês, a empresa participou de uma licitação da Petrobrás para fornecimento de 8 mil toneladas de tubos
com costura de 3 a 4 polegadas para condução de óleo. Segundo a Abitam, a siderúrgica argentina apresentou preços 30% mais baixos do
que pratica no mercado argentino para fornecer 4 milhões de toneladas à Petrobrás.”
56TREVISAN,
Cláudia.
Mercosul
cria
regras
para
julgar
dumping.
Valor
Econômico
www.valor.com.br/valoreconomico/arquivo.asp?ed_ref=10511/01/2001 (Internet): “A adoção de uma disciplina comum para os casos de
dumping é considerada uma vitória para o Brasil, mas ainda está longe do que pretende o país. Por isso, há o compromisso de os quatro
sócios continuarem a discutir o tema até junho, pouco antes das regras vigorarem.”
Segundo Cozendey, a Argentina não aceitou mudar a forma de imposição de direitos antidumping. Ao invés de estabeceler um percentual
sobre o preço, os argentinos fixam um preço mínimo de importação. Assim, se o preço do produto cai no mercado internacional, a margem
antidumping sobe. Ou seja, o exportador é punida em patamares superiores ao de sua infração.”
57 NOVA denúncia de dumping. Gazeta Mercantil Latino-Americana, 16/10/2000.
58 A investigação deverá provar que há dano e que esse dano foi causado pelo dumping no período da prática desleal. Em alguns casos a
Argentina considerava prejuízos posteriores para justificar o dumping.
62
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
medida que impetrava mais uma barreira comercial. Na sequencia dos acontecimentos a Argentina ameaçou
prorrogar unilateralmente seu Regime Automotivo de incentivos59, demonstrando incertezas ao Brasil quanto à
extinção do Regime assim que fosse assinado um Acordo no Mercosul60.
O pedido de extensão do prazo de regimes de atração de investimentos da Argentina conta com regras que
contrariam o Acordo sobre Medidas de Investimento Relacionadas ao Comércio (TRIMS) da OMC e deveriam
ter sido extintos até dezembro de 199961.
Os negociadores alertavam que as conseqüências desse cenário seriam o agravamento de desequilíbrios nos
investimentos do setor e as distorções nas exportações do setor e na concorrência dentro do Mercosul.
Concessão dos países mais desenvolvidos da OMC a seus parceiros comerciais, a decisão do conselho-geral
poderá garantir a sobrevida àqueles programas de investimentos diretos baseados na concessão de subsídios ou
de incentivos fiscais, por parte dos governos, e no compromisso de exportação ou de compra local de boa
parcela dos insumos, por parte das empresas. A decisão da Argentina de pedir a prorrogação de seu regime
deve-se principalmente aos desacertos nas negociações do acordo e ao impacto na opinião pública local da
mudança de fabricantes de autopeças de seu território para o Brasil. O temor do governo argentino era que, sem
a preservação de sua política de investimentos, a indústria automotiva tenderia a migrar para o Brasil.62
A solução encontrada foi um acordo provisório, que entrou em vigor no dia 1º de janeiro com vigência até dia
29 de fevereiro. Cumpre ressaltar que, caso não chegassem a um acordo, as Partes passariam a cobrar a TEC
entre si, havendo apenas a possibilidade de abrir-se cotas para veículos a tarifas zero. Este Acordo provisório
estipulava alíquota zero e sem cotas quantitativas, em regime de comércio compensado e previa um comércio
compensado de um dólar exportado para cada importado entre Brasil e Argentina. "Nesse regime, a alíquota de
importação será zero e não haverá restrição de cotas quantitativas", explica o embaixador e subsecretário geral
de Assuntos de Integração, Econômicos e de Comércio do Itamaraty, José Alfredo Graça Lima.63
No dia 15 de fevereiro, Brasil e Argentina anunciaram a prorrogação por mais 60 dias do acordo provisório
criando um mercado comum.64
Em 23 de março foi fechado acordo entre Argentina e Brasil, que de início entraria em vigor em junho, sendo
que até lá vigeria o acordo provisório, sob o regime de um por um, ou seja, um dólar argentino exportado por
um brasileiro importado, e vice-versa.65
Inesperadamente, em 30 de junho de 2000 é assinado o Acordo Automotivo entre Brasil e Argentina para
vigência a partir de 1º de agosto. No entanto novos problemas com o acordo fizeram com que o mesmo fosse
suspenso duas semanas início de sua vigência. O problema principal foi a edição de decreto argentino alterando
a taxa de nacionalização de 30% para 48%, à revelia do Brasil.
Finalmente, em 14 de dezembro de 2000, em Florianópolis, foi assinado o Acordo sobre Política Automotiva do
Mercosul66, englobando os quatro membros, e passando a vigorar de 1º de janeiro de 2001 à 2006, quando
então será adotado um sistema de livre comércio no Mercosul. Vale ressaltar que este Acordo encontra-se em
fase de protocolização junto à Secretaria Geral da Associação Latino-Americana de Integração (ALADI)67.
59 Esta decisão foi ratificada pelo decreto nº 1.889, editado quase que simultaneamente ao acordo provisório para o setor automotivo,
firmado entre os dois países, por telefone, na noite de 30 de dezembro.
60 Conforme as regras da OMC, apenas um acordo comum poderia justificar a manutenção de preferências recíprocas.
61 A Argentina, que teve seu programa ratificado na OMC antes de 1993, tem o direito à prorrogação por um determinado prazo, desde que
haja consenso na OMC. O Brasil cumpriu o prazo previsto pelo TRIMS, eliminou seu próprio regime automotivo e não pediu permissão da
OMC para prorrogá-lo, mesmo porque seu regime automotivo foi ratificado em 1995, dois anos após o prazo disposto pelo referido Acordo.
62 Valor on line, 08/05/2000.
63 Gazeta Mercantil, 03/01/00.
64 Um momento delicado nas relações comerciais entre Brasil e Argentina. O Globo, 4 de maio de 2000.
65 Jornal do Brasil, 24 de março de 2000.
66 Ver o referido Acordo em anexo.
67 Art. 52 - “Este Acordo entra em vigor a partir de 01 de janeiro de 2001 e vigorará até 31 de dezembro de 2006. As Partes providenciarão,
no prazo mais breve possível, a devida protocolização do presente Acordo perante a Secretaria Geral da Associação Latino-Americana de
Integração (ALADI) e notificarão às demais Partes a finalização de seus respectivos trâmites legais para incorporação do presente Acordo a
seus respectivos ordenamentos jurídicos nacionais. Este Acordo substitui, para a República Argentina e a República Federativa do Brasil, os
dispositivos do Acordo Automotivo firmado em 30 de junho de 2000, ficando ainda ratificados para essas Partes os termos do ajuste
acordado entre elas em 21 de novembro de 2000.”
63
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Uma das principais inovações trazidas pelo Acordo foi a criação de um Comitê Automotivo, que acompanhará o
comércio de veículos entre os países do bloco e cuidará de possíveis ajustes técnicos no acordo.Com o Comitê,
problemas eventuais poderão ser ajustados sem afetar o intercambio comercial. Até 2006, veículos e autopeças
comercializados entre Brasil e Argentina só serão tributados na medida em que houver variação na balança
comercial a favor de um ou outro país. O limite dessa variação em 2001 é de 5%. Acima disso, haverá cobrança
de tributos. Nos anos seguintes, esse percentual subirá gradualmente.68
À época da elaboração do relatório à OMC sobre Revisão de Políticas Comerciais, o Brasil explicou aos
Membros que o setor automotivo, dentro do Mercosul, não chegara a um consenso69. Tratava-se de uma
exceção à TEC (Tarifa Externa Comum) dentro do regime de liberalização comercial do bloco.70
Nesta mesma ocasião foi questionado o Regime Automotivo do Brasil. A resposta da diplomacia brasileira
esclareceu que o referido Regime expirou em 1º/jan/00 (Lei nº 9449/97). No entanto, os países questionaram os
incentivos em áreas específicas proporcionados às indústrias automotivas, e que continuarão vigentes até 2010.
O Brasil esclarece que através da Lei nº 9.826, de 23 de agosto de 1999, foi estabelecido, até 2010, um
benefício aplicado sob os veículos produzidos ou importados pelos produtores automotivos estabelecidos nas
regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, mas exclusivamente para projetos apresentados até o dia 31 de outubro
de 1999. É ressaltado, inclusive seu caráter lícito diante as regras71 da OMC.72
Neste sentido, encontram-se sob consultas algumas reclamações contra o Brasil, referentes a violações aos
Acordos TRIMS e de Subsídios da OMC.73
5.3.1 Índices de nacionalização, harmonização, exportação e importação vinculados ao setor automotivo
Tendo como base o Acordo sobre Política Automotiva do Mercosul74, pode-se afirmar que, quanto aos índices
de nacionalização, dois critérios com resultados coincidentes poderão ser utilizados pelas empresas para atingir
as metas de conteúdo local. O primeiro é o que considera apenas as peças dos carros. Neste caso, um percentual
máximo de 44% dos conjuntos e subconjuntos, em valor, deverão ser montados na Argentina75. O outro critério
se baseia na composição dos custos. Os custos referentes a peças importadas não poderão superar 32,5% do
valor do carro, antes da incidência dos impostos.
Qualquer um dos dois caminhos leva ao mesmo objetivo: preservar a produção de autopeças argentinas sem
comprometer o fluxo comercial na região. Os componentes feitos no Brasil, por conta principalmente da escala,
têm preços mais competitivos do que em outros países do bloco. Nos planos de todas as montadoras, essa
vantagem é considerada e não se fazia distinção, até agora, entre o índice de autopeças local (do país) e o
68 MERCOSUL sai do impasse automotivo, Gazeta Mercantil, 18/12/00.
69 Este relatório datava de 6 de dezembro de 2000, quando ainda não se tinha assinado o Acordo na Reunião do Mercosul em Florianópolis.
70 “The Treaty of Asunción set forth a programme of progressive trade liberalisation among the four countries that has been implemented
since its entry into force in 1991. That programme was concluded in December 1998 for Brazil and Argentina and in December 1999 for
Paraguay and Uruguay. From 1991 to 1999, the totality of intra-regional trade was liberalised, with the elimination of tariff and non-tariff
barriers, with the exception of the sugar and the automotive sector, which are the object of current negotiations aimed at their
incorporation in the regional free trade area and customs union. (…) It will establish a transition period in which preferential trade will
remain subject to specific bilateral conditions. Those conditions include rules of origin and quantitative limitations to preferential trade
and do not include local content or export performance requirements.”. Relatório da OMC: WT/TPR/M/75, de 6 de dezembro de 2000. P.
39-40.
71 Art. 3, §4 GATT-94 e art. 2, §2 TRIM.
72 “On 23 August 1999, Law Nº 9.826 established a benefit which granted, until 31 December 2010, a presumed credit of 32% of the value
of the Industrial Products Tax (IPI), to be deducted on the determination of this tax, applicable on vehicles produced in the North, Northeast
and Central-West regions or imported by automotive producers established in those regions, exclusively for projects presented before 31
October 1999. This is the only benefit of this regime, which also, it must be underlined, does not contain any export performance or local
content requirements.” Relatório da OMC: WT/TPR/M/75, de 6 de dezembro de 2000. P. 81-82. Ver Lei nº 9.826 em anexo.
73 Japão (WT/DS51), setor automotivo, consulta pendente; EUA (WT/DS52 e 65/1), setor automotivo, consulta pendente, e Comunidade
Européia (WT/DS81/1), setor automotivo, consulta pendente. Relatório Anual OMC-DSB. WT/DSB/21/Add.1, 27 de novembro de 2000.
74 A resolução das referidas questões baseou-se neste Acordo mais recente, por encontrar-se em protocolização junto à ALADI, e conforme
entendimento do Coordenador Geral das Industrias Aeroespacial, Naval e Equipamentos de Transporte da Secretaria do Desenvolvimento,
da Produção, do Ministério de Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, Dr. Mario Canabarro Abad, quando consultado, em 10 de
janeiro de 2001.
75 Isto significa que, para serem exportados, os carros produzidos no país poderão ter até 44% de peças produzidas na Argentina. No início
das negociações, o Brasil exigia que esse índice fosse de, no máximo, 30%, mas decidiu aceitar os argumentos da Argentina de que todos os
países do bloco já praticavam uma média de índice de nacionalização de 40%. DIVIDIDO, Mercosul busca fôlego em novos parceiros,
Jornal do Brasil, 11/12/00.
64
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
regional (do Mercosul). A pressão dos fabricantes argentinos acabou estabelecendo um mecanismo de proteção.
No acordo final, esse mecanismo, traduzido em índices de nacionalização, tornou-se aceitável.
Ainda, o art. 24 do Acordo estabelece que os produtos automotivos incluídos nas alíneas “a” a “i” do
artigo 3, que trata do “âmbito de aplicação”, bem como os subconjuntos e conjuntos incluídos na alínea “j” do
mesmo artigo, serão considerados originários das Partes sempre que observem um Índice de Conteúdo Regional
(ICR) mínimo de 60%.
Quanto à harmonização, “As Partes comprometem-se a harmonizar os regulamentos técnicos em revisão e em
estudo, listados no Apêndice II, que formam parte do presente Acordo, até 31 de dezembro de 2002. Entre a
protocolização do presente e o prazo anteriormente citado, o país exportador deverá ajustar-se às exigências
vigentes no país comprador. Vencido o prazo para a harmonização dos regulamentos técnicos listados, as Partes
não poderão exigir regulamentos diferentes dos seus homólogos acordados e vigentes no âmbito das Nações
Unidas no Acordo de Genebra de 1958, sobre Construção de Veículos sobre Rodas, seus Equipamentos e Partes
e suas atualizações, bem como os regulamentos alternativos mencionados no artigo 42 do presente Acordo.”76
Quanto aos índices de exportação e importação vinculados ao setor automotivo, o art. 16, letra (a) do Acordo,
que trata do coeficiente de desvio sobre as exportações77 entre Brasil e Argentina, estabelece que “o país que se
propuser a realizar o máximo das exportações permitidas pelo nível percentual de flexibilização acordado para
cada ano compromete-se a importar, do outro país, pelo menos, o nível mínimo”, conforme quadro ilustrativo
no dispositivo em questão.
A Argentina recebe hoje entre 20% e 25% das exportações brasileiras. Cerca de metade das importações
brasileiras de veículos são procedentes da Argentina.
Quanto às restrições à importação, o Acordo estabelece uma Tarifa Externa Comum de 35% (art. 4), ou seja,
uma alíquota de imposto de importação para os produtos automotivos originários de países não membros do
Mercosul, mas ressalva as exceções mencionadas no acordo, a título de Tarifas Nacionais de Importação, com
seus respectivos cronogramas e preferências transitórias previstas nas legislações nacionais (art. 5). Para tanto,
bastará verificar as tarifas nacionais de importação de autopeças para a produção na República Federativa do
Brasil, estabelecidas no art. 9. Destaca-se também os regulamentos técnicos ´para o meio ambiente e segurança
estabelecidos nos dispositivos do Título V do Acordo, sendo que só poderão ser comercializados e circular
dentro do território das Partes aqueles veículos que cumpram os regulamentos técnicos do Mercosul, de
proteção do meio ambiente e de segurança ativa e passiva, independentemente da origem do veículo. As
autopeças, para a sua comercialização, deverão ademais cumprir com os regulamentos técnicos do Mercosul. A
República Oriental do Uruguai contará com um prazo de 3 anos, a partir da entrada em vigência do presente
acordo, para aplicar os regulamentos técnicos do Mercosul relativos à proteção do meio ambiente, conforme art.
41.
5.3.2 A sobretaxa imposta pela Argentina às importações de frango brasileiro
O julgamento sobre a disputa comercial dos frangos no Tribunal Arbitral do Mercosul terminou com uma
derrota para o Brasil.78 O Tribunal Arbitral do Mercosul proferiu decisão favorável à Argentina que poderá
continuar aplicando sobretaxas na importação de frango brasileiro. 79 Foi negado o pedido do governo
brasileiro para que a Argentina deixasse de fixar preços mínimos para a entrada de frangos brasileiros. Além de
prejuízos para a indústria alimentícia nacional, o julgamento pode ter reflexos negativos nas relações entre os
dois países.
76 Art. 45.
77 Conforme própria explicação do Acordo, Coeficiente de Desvio sobre as Exportações é a relação entre as exportações máximas e as
importações mínimas permitidas, segundo a margem percentual de flexibilidade acordada para cada ano.
78 “O conflito já durava dez meses. Em julho do ano passado, a Argentina fixou preços mínimos para a entrada de frangos brasileiros. O
valor determinado foi de US$ 0,92 por quilo para o produto da Sadia e de US$ 0,98 para o produto de outras empresas brasileiras. A
alegação era de que o frango estava entrando no país vizinho a um preço mais baixo do que era vendido no mercado brasileiro. Depois de
tentar sem sucesso uma solução negociada, o Brasil pediu a instalação do Tribunal em janeiro. Os três juízes - um argentino, um brasileiro e
o presidente, de nacionalidade uruguaia - consideraram que as sobretaxas não evidenciam um propósito de restringir o comércio intra-bloco,
pois não existe no bloco um mecanismo de defesa da concorrência.” TRIBUNAL mantém restrição a frango; país pode ir à OMC, Valor
Econômico, RelNet – Resenha Ecômica 97/2001, [email protected].
79 TRIBUNAL mantém restrição a frango; país pode ir à OMC, Valor Econômico, RelNet – Resenha Ecômica 97/2001,
[email protected].
65
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
A decisão do Tribunal foi anunciada em Montevidéu em 22 de maio pp. e é inapelável no âmbito do bloco. O
Brasil admite ir à Organização Mundial do Comércio (OMC) contra as medidas antidumping argentinas80 , fato
que inegavelmente poderia afetar negativamente as já estremecidas relações dentro do bloco. Atualmente, não
existe nenhum painel na entidade envolvendo os dois países.
O Tribunal eximiu-se, explicitamente, de analisar a existência de dumping, considerando que o Marco
Normativo sobre Antidumping, definido em 1997 no Protocolo de Ouro Preto, não entrou em vigência visto que
Paraguai e Uruguai ainda não comunicaram - quatro anos depois de acordado - oficialmente ao Mercosul a
incorporação do Marco à ordem jurídica nacional. O prejuízo às vendas brasileiras são incalculáveis. 81
6. MERCOSUL E A CONSOLIDAÇÃO DE ACORDOS COM A UNIÃO EUROPÉIA E A ALCA
A despeito da consolidação de acordos com a União Européia e ALCA, atente-se que os países integrantes do
Mercosul, não podem, simplesmente, proceder abertura de mercados para os produtos externos, visto que
poderá ocorrer uma falência do setor produtivo doméstico e de toda a economia. É imprescindível analisar todas
as questões relativas à competitividade do produto mercosulenho no mercado internacional.
Fato inconteste é que mesmo os países desenvolvidos, em que pese a maior abertura de seus mercados, em
virtude das indústrias nacionais possuírem maior poder de competição, sempre resguardam fatias de mercado
para sua própria proteção.82
Nesse contexto, vislumbra-se que a proteção não só de indústrias nacionais mas do próprio mercado
internacional contra práticas de concorrência desleal, tendentes ao domínio do mercado é preocupação
primordial no âmbito da economia mundial.83
O Mercosul, que vai de encontro com a tendência de formação de blocos para aumentar o poder de concorrência
de cada um de seus membros, assume relevante papel para a economia nacional, bastando para isso verificar-se
a disputa entre os Estados Unidos e a União Européia para traze-lo para sua esfera de influência.
A ALCA configurará um mercado composto por 800 milhões de consumidores e um PIB - Produto Interno
Bruto, superior a US$ 11 trilhões. Todavia Brasil e Argentina podem ficar fora da Alca se o acordo não garntir
a derrubada de barreiras tarifárias e não tarifárias.84 Especificamente ao Brasil85, as Américas hoje respondem
por 50% do comércio exterior e 70% das exportações de manufaturados para o mundo.86
80 PAÍS perde disputa sobre frango, O Estado de São Paulo, 23.05.2001 apud Aduaneiras mail service, edição n.º 510, 23.05.2001, 11:10.
www.adueneiras.com.br/mailservice/: “Em julho do ano passado, o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior notificou
formalmente o governo argentino de que poderia levar o caso ao tribunal multilateral de Genebra”.
81 TRIBUNAL mantém restrição a frango; país pode ir à OMC, Valor Econômico, RelNet – Resenha Ecômica 97/2001,
[email protected].
82 Cf. LAFER, Celso. Discurso proferido pelo Ministro Celso Lafer durante a XXIX SENALCA , 09.05.201 apud Resenha- informe Alca
02/2001. [email protected]: “ Não vamos iludir-nos, é claro, com as tarifas americanas "médias": existem diversos
expedientes pelos quais alguns de nossos mais importantes produtos de exportação são atingidos na veia. É disso que precisamos cuidar e,
novamente, quanto mais rápido melhor”.
83 V. MARTINS, Eliane Maria Octaviano, MELLO, Lauro Mens . Da Concorrência Desleal: O “dumping” e globalização. Boletim
Latinoamericano De Competencia . Bélgica,
n. 5, nov./98.
Disponível também via Internet http://
europa.eu.int/comm/dg04/interna/other.htm.
84 CAVALLO não representa ameaça ao Mercosul, afirma ex-presidente, Valor Econômico, 15 de maio de 2001 apud Resenha da UNIR,
[email protected]
85 PEREIRA, Luiza Carlos Bresser. A geografia nos aproxima. O Estado de São Paulo apud [email protected].
(Internet): “Por que, em vez dessa atitude, o Brasil não toma a liderança e decide pôr em andamento a integração comercial das Américas?
Por que o Brasil, que tem custos de mão-de-obra consideravelmente mais baixos do que os Estados Unidos e o Canadá, não define como
uma das maiores metas de estratégia econômica a conquista do mercado americano? A primeira explicação reside no protecionismo. A elite
de formuladores de políticas internacionais ainda não percebeu que o protecionismo não é mais uma política legítima para o Brasil; que o
Brasil, hoje, se aproveitaria muito mais do livre comércio do que os países ricos, os quais, apesar de se autodenominarem "defensores" do
livre comércio, são seus principais inimigos. A segunda explicação reside na falta de confiança do Brasil em sua habilidade de negociar.
Assim como o protecionismo, essa é uma atitude típica do "velho nacionalismo". De acordo com essa visão, o Brasil, como um país fraco, é
incapaz de defender seus interesses ao negociar a Alca. Se nós negociarmos, diz-se, os problemas comerciais que temos com os Estados
Unidos - cotas e subsídios sobre produtos agrícolas, a utilização de regras antidumping como uma estratégia protecionista, restrições à
exportação de nossos calçados, assim como de outros produtos que utilizam mão-de-obra intensiva -, e, portanto, que temos interesse em
discutir e resolver, estariam relegados aos 15% do comércio total que estariam excluídos inicialmente do acordo. Tal abordagem é herança
de nosso complexo de inferioridade colonial. Implica impedir que o Brasil desfrute das oportunidades que a economia global apresenta, sem
efetivamente protegê-lo dos efeitos negativos que vêm com a globalização. Temos maior capacidade de negociar do que nós mesmo
66
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Um dos temas mais discutidos é a limitação ao uso de medidas antidumping, bem como de "padrões" sanitários,
trabalhistas e ambientais, para fins protecionistas.
O Mercosul precisa aumentar exportações e uma das estratégias de incremento é obter acesso a mercados
fechados por barreiras. As negociações Mercosul e ALCA assim como aquelas entre o Mercosul e a União
Européia, bem como e o eventual lançamento de uma nova rodada da OMC, constituem oportunidades para
eliminação dessas barreiras e ampliação de acesso de produtos e serviços brasileiros em outros mercados. 87
No que tange a possível acordo com a União Europeia, será realizada em Montevideo, na primeira semana de
julho, a próxima reunião entre representantes do Mercosul e da União Européia para negociar um acordo de
livre comércio. A UE fará uma proposta, e disse extra-oficialmente que vai propor a eliminação das tarifas de
90% dos produtos negociados entre os dois blocos, incluindo os agrícolas. 88
A União Européia tenciona uma aproximação maior com os latinos-americanos, antes da formação da Alca, em
2005. O fato de o Mercosul não ser uma união aduaneira consolidada causa certa insegurança entre os
negociadores europeus. 89 Todavia as divergências entre Brasil e Argentina quanto às suas diferentes políticas
econômicas - depreciação do real e sobrevalorização do peso, atrelado ao dólar – vem sendo encaradas como
processo natural e inevitável de amadurecimento do processo de integração.
Faz-se evidenciar que há dicotomia de opiniões a respeito do acordo com a União Européia trazer mais
vantagens para o Mercosul que a ALCA.
Uma das correntes propaga que o fim de barreiras tarifárias entre Mercosul e União Européia traria efeitos mais
positivos para as economias brasileiras e argentina do que a formação da Alca - Área de Livre Comércio das
Américas.
Pesem dualidades acerca da temática suscitada, eventual criação de uma zona de livre circulação de bens entre o
bloco sul-americano e a Europa acarretaria crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) de 1,06% no Brasil e
3,21% na Argentina. A Alca geraria um impacto bem diferente: proporcionaria um aumento de apenas 0,3% no
PIB brasileiro e encolheria em 0,76% a economia argentina. 90
Contra os argumentos acima se insurge posicionamentos sustentando que os acordos União Européia e
Mercosul apresentam um desafio para os empresários mais complicado, em certos aspectos, do que a Alca Área de Livre Comércio das Américas. 91Do ponto-de-vista mais pragmático do empresariado os benefícios e
riscos da Alca são mais bem distribuídos entre os diversos segmentos empresariais. na negociação com a UE,
há uma divisão clara: o acordo interessa muito mais às empresas agropecuárias do que à indústria. 92
supomos. Há uma terceira, e mais vaga, motivação. Ao comprometer-se com esse acordo, o Brasil perderia sua independência política com
relação aos Estados Unidos. Nós seríamos impelidos a seguir o modelo político-econômico neoliberal, em vez, por exemplo, de seguir o
modelo de social-democrata do Reno (França e Alemanha). Mas isso faz pouco sentido. Eu, pessoalmente, acredito que o segundo modelo
seja superior ao primeiro, em termos políticos e econômicos.”
86 “A ALCA constitui uma oportunidade para abrir mercados, não apenas dos EUA, mas também dos outros 32 países do hemisfério. Se os
demais 32 países fizerem acordo plurilateral do qual o Brasil não faça parte ou se estabelecerem rede de acordos bilaterais com os EUA, os
demais países das Américas obterão melhores condições de acesso a mercado para seus produtos e serviços, com consequências negativas
para as exportações brasileiras. Em todo caso, o Governo brasileiro não assinará e o Congresso brasileiro não ratificará um acordo que não
atenda aos interesses brasileiros.”Cf. LAFER, Celso. Discurso..., cit. p. 2.
87LAFER, Celso. Discurso proferido pelo Ministro Celso Lafer durante a XXIX SENALCA , 09.05.201 apud. Resenha- informe Alca
02/2001. [email protected]
88 Indubitavelmente, a proposta é atraente. Ademais, poder-se-á relevar a negociação com a UE para pressionar os Estados Unidos.
89 Ad exemplum, relembramos a decisão argentina de suspender a Tarifa Externa Comum (TEC) para a importação de bens de capital e a
elevação para 35% dessa mesma tarifa para a entrada de bens de consumo. Decisões unilaterais dos países descaracterizam a unidade do
bloco.
90 UE traz mais vantagens que Alca para o Brasil – diz estudo. Valor Econômico - 11/04/2001.
91 A maioria dos empresários brasileiros é a favor da entrada do Brasil na Alca - Área de Livre Comércio das Américas. Eles afirmam que a
implementação do bloco, que pretende reunir todos os países das Américas, com exceção de Cuba, num único mercado, irá aumentar o
comércio externo, os investimentos e os salários na economia brasileira. Mas, apesar de avaliar que o acordo traria mais benefícios que
prejuízos para o Brasil, os empresários afirmam que o País não está preparado para enfrentar o choque da concorrência que a maior abertura
da economia causaria. Mais: a maioria avalia que as empresas não estão preparadas para competir com suas concorrentes norte-americanas.
Empresário brasileiro quer o País na Alca. Folha de São Paulo, 10/06/2001.
92 ACORDOS com europeus ameaça industria. O Estado de São Paulo, 01/06/2001.
67
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Ramon Torrent sustenta que é utópico imaginar um acordo de livre comércio com a Europa a curto prazo. A
tese apóia-se em dois pontos. O primeiro é econômico. Quando Brasil e Argentina falam de abertura comercial,
atacam a questão dos produtos agrícolas, os mesmos complicadores da conversa com os EUA - soja, açúcar,
carne e aço. Com uma diferença: os governos da Europa já deixaram claro que não pretendem mudar sua
política de importação para produtos agrícolas a curto prazo. “A segunda barreira é política e geográfica. Por
mais que os governos europeus gostem de dar a impressão de que estão de olho num acordo com o Mercosul, a
prioridade é ampliar a própria União Européia. ”93
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ainda não se vislumbra, a curto prazo, um cenário francamente otimista, porém confiamos que o Mercosul
esteja suficientemente estruturado para administrar mais este momento crítico vivenciado. Além disso, existem
fortes interesses empresariais arraigados e a necessidade de defender o mercado regional .
O avanço do processo integracionista adentrado pelo Mercosul demonstra que é necessário capacitação e
vontade política para administrar tais crises que, infelizmente tem afetado as relações entre os países signatários.
Afinal, todos os países integrantes do Mercosul, sabidamente são países de economia em consolidação, carentes
de recursos para financiamento de seus deficits e portanto expostos às variações dos mercados financeiros
internacionais.
A integração regional do Mercosul não configura uma ação diplomática isolada. Pretende-se consolidar como
resultado natural e desejável da fenomenologia da globalização e de um longo processo de aproximação entre
os países da América do Sul.
O momento é de alteração do equilíbrio das relações comerciais, o que não torna inviável e nem ameaça o
projeto integracionista do Mercosul. O Mercosul não está em crise. Vivenciamos mais um momento de
transição, de reequilíbrio das economias dos países envolvidos, marcadamente o Brasil e a Argentina. O Brasil
também já sofreu os graves efeitos da integração de mercados, que de certa forma se refletem na crise vivida até
os dias de hoje.
A situação enfrentada pelo Brasil e Argentina requer mudança urgente na postura de ambos os países. A
Argentina necessita efetuar com urgência reformas estruturais para que recupere sua competitividade
encontrando alternativa que, preferencialmente ocorra sem mudança cambial. O Brasil por sua vez precisa
proceder às reformas em estudo, principalmente a tributária, diminuir o déficit em seu orçamento, reduzindo o
“custo Brasil”, incentivando assim o aumento das exportações e reaquecendo sua economia juntamente com a
economia argentina, pois a recuperação da economia brasileira influenciaria as exportações argentinas.
O momento é de repensar as estratégias de crescimento mas não de forma isolada, mas sim em conjunto com
nossos parceiros.
Ademais, a onda de medidas protecionistas deflagrada depõe contra todo e qualquer processo de integração. Há
que se implantar com urgência uma política de concorrência eficaz e não medidas protecionistas de qualquer
ordem.
Encaminha-se portanto para o perfil projetado que o futuro da integração regional depende da capacidade das
duas principais economias do bloco Brasil e Argentina resolverem seus próprios desafios: na Argentina, o
problema é, em grande parte, cambial; no Brasil, é fiscal.
Resvala-se na pressuposição básica que a harmonização das políticas macroeconômicas é imprescindível.
Unificar políticas macroeconômicas, proceder harmonização de políticas cambiais. É inadmissível num
contexto globalizado que os países membros atuem de acordo com suas necessidades internas, em discordância
com objetivos comuns do Mercosul. A discussão em torno de uma moeda única poderá contribuir para
minimizar ou mesmo evitar a ocorrência de turbulências econômicas similares às provocadas pela
desvalorização do real. O momento inclusive é de não mais pensarmos somente em reduzir o famigerado
“Custo-Brasil”, mas sim repensar e reduzir o “Custo-Mercosul”.
93BRASIL esta distante de interesse europeu, Gazeta Mercantil, RelNet – Resenha Ecômica 97/2001, [email protected]
68
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
É fato que Mercosul tem desafios extremamente complexos pela frente.. Avançarmos nesse processo
integracionista é uma questão de opção. Ninguém nos obriga a integração, todavia é fato que a globalização da
Economia é tendência mundial irreversível e qualquer atitude desmensurada pode nos colocar fora deste
contexto. O hermetismo com certeza configuraria comportamento fatal neste instante.
Há que se ressaltar que o ponto crucial do Mercosul não se restringe apenas a um espaço consumista de livre
circulação, mas sim alcançar uma melhor qualidade de vida para os cidadãos, uma maior integração e
desenvolvimento no âmbito econômico e social. Há que se enveredar tentativas eficientes e demonstrar que o
Mercosul, ainda que com problemas, se mantém coeso em busca do aprofundamento de suas instituições e
consolidação de maior coordenação macroeconômica.
Não há como lançarmos avaliações precisas quanto ao sucesso do Mercosul. O momento é de questionamento e
de coragem, inclusive no sentido se realmente queremos a integração a esse nível de mercado comum. Avançar
ou não? A nossa clarividência e agilidade no sentido de perceber que só há essa saída, e o tempo necessário
para implementá-la serão determinantes para o êxito do Mercosul num mercado globalizado.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ACORDO EUA e uruguai ameaça mercosul. Folha de São Paulo, 08/05/2001.
ACORDOS com europeus ameaça industria. O Estado de São Paulo, 01/06/2001.
ALMEIDA, Elizabeth Accioly Pinto de. Mercosul & União Européia – Estrutura Jurídico- Institucional. Curitiba : Juruá Editora, 1996.
APOYO empresarial al rumbo economico, La Nácion, Argentina apud RelNet – Resenha Ecômica 97/2001,
[email protected] (Internet)
ARNOLDI, Paulo Roberto Colombo, MICHELAN, Taís Cristina de Camargo. O futuro do Mercosul. [s.l., s.n], 1999.
BRASIL esta distante de interesse europeu, Gazeta Mercantil, RelNet – Resenha Ecômica 97/2001, [email protected]
(Internet)
CARVALHO, Marcelo. Impactos no Brasil da situação na Argentina, Valor Econômico apud Resenha Econômica 91/2001.
[email protected] (Internet)
CAVALLO não representa ameaça ao Mercosul, afirma ex-presidente, Valor Econômico, 15 de maio de 2001 apud Resenha da UNIR,
[email protected]
COELHO, Fábio Ulhoa .Curso de Direito Comercial. São Paulo : Saraiva, 1998. 475 p.
COMÉRCIO mundial desacelera, Valor Econômico, 24.05.2001 apud Aduaneiras mail service, edição n.º 511, 24.05.2001,
www.aduaneiras.com.br/mailservice (Internet)
COMPETIVIDADE passa pela logística, Sem fronteiras/Aduaneiras, 28.05.2001 apud Aduaneiras mail service, edição n.º 513,
28.05.2001, 11:10. www.adueneiras.com.br/mailservice (Internet)
CÚPULA não tem saídas para crise, O Estado de São Paulo apud RelNet – Resenha Econômica 97/2001, 23.05.2001,
[email protected]. (Internet)
DISTENDER o comércio internacional, Gazeta Mercantil, 23.05.2001.
DIVIDIDO, Mercosul busca fôlego em novos parceiros, Jornal do Brasil, 11/12/00.
EL MERCORSUR no entusiasma tanto como hace seis años,
Clarín, Argentina, RelNet – Resenha Ecômica 97/2001,
[email protected] (Internet)
ESCUDE, Carlos. Pólemico Escudé: no va más el Mercosur, Entrevista concedida a Ambito Financeiro, RelNet – Resenha Ecômica
97/2001, [email protected]. (Internet).
EXPORTAÇÃO de manufaturados leva balança ao superávit, Valor Econômico, 29.05.2001 apud Aduaneiras mail service, edição n.º 514,
29.05.2001, www.adueneiras.com.br/mailservice/(Internet)
GAZETA Mercantil - sexta-feira, 10, 11 e 12 de março de 2000.
LAFER, Celso. Discurso proferido pelo Ministro Celso Lafer durante a XXIX SENALCA , 09.05.201 apud Resenha Relnet - informe Alca
02/2001. [email protected] (Internet)
LAMPREIA, Luiz Felipe. O ministro domingo cavallo e o brasil. Opinião/Valor Econômico, 14/05/2001, 2 p. apud Rel net.
http://www.relnet.com.br (Internet)
LUPATELLI Jr., Alfredo e MARTINS, Eliane Maria Octaviano . Consórcios de Empresas e Mercosul. Revista de Derecho del Mercosur,
Buenos Aires: Editora La Ley, ano II, n 4, out.1998.
LUPATELLI Jr, Alfredo, MARTINS, Eliane Maria Octaviano. Mercosul em crise? Revista Jurídica Consulex. Ano IV, vol. I, n. 39, mar/00.
LUPATELLI JUNIOR, Alfredo; MARTINS, Eliane Maria Octaviano. Mercosul : Atuação empresarial e os efeitos da globalização. Revista
del Derecho del Mercosur, Buenos Aires: . Editora La Ley, Ano II, n.6, dez. 1998.
MARTINS, Eliane Maria Octaviano . Direito da Concorrência, Supranacionalidade e Mercosul. Revista de Derecho del Mercosur, Buenos
Aires, La Ley, , ano II, n. 4, 1998.
MARTINS, Eliane Maria Octaviano, MELLO, Lauro Mens . Da Concorrência Desleal: O “dumping” e globalização. Boletim
Latinoamericano De Competencia . Bélgica,
n. 5, nov./98.
Disponível também via Internet http://
europa.eu.int/comm/dg04/interna/other.htm.
MERCADO Global é uma mentira, diz o presidente do uruguai, Valor Econômico, apud RelNet – Resenha Ecômica 97/2001,
[email protected].
MERCOSUL cria confronto ministerial na argentina. Valor econômico, 23.05.2001.www.valor.com.br (Internet).
MERCOSUL não convece argentinos, O Estado de São Paulo apud. Resenha Econômica 91/2001, [email protected].
(Internet).
MERCOSUL sai do impasse automotivo, Gazeta Mercantil, 18/12/00.
MINISTÉRIO das Relações exteriores. http://www.mre.gov.br/ (Internet)
NOVA denúncia de dumping. Gazeta Mercantil Latino-Americana, 16/10/2000.
69
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
NOVO caminho para a reforma tributária, Sem fronteiras/Aduneiras, 28.05.2001 apud Aduaneiras mail service, edição n.º 513, 28.05.2001,
www.aduaneiras.com.br/mailservice. (Internet)
OLIVEIRA, Gesner. Entrevista concedida a Eliane Maria Octaviano Martins e Bruno Giovannetti Revista de Direito do Mercosul, n. 4,
ago/2000, pp. 38-41.
OMC observa aumento de subsídios, Valor Econômico, 24.05.2001 apud Aduaneiras mail service, edição n.º 511, 24.05.2001,
www.aduaneiras.com.br/mailservice/(Internet)
PABST, Haroldo. O Mercosul e a unificação do direito comercial. Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional, n.81/83,
jul./nov. 1992.
PAÍS vai investigar dumping em tubos argentinos, Valor Econômico, 26/09/2000
PAÍS corre risco de apgão tributário, Folha de São Paulo, 29.05.2001.
PAÍS perde disputa sobre frango, O Estado de São Paulo, 23.05.2001 apud Aduaneiras mail service, edição n.º 510, 23.05.2001, 11:10.
www.adueneiras.com.br/mailservice
PEREIRA, Luiza Carlos Bresser. A geografia nos aproxima. O Estado de São Paulo apud [email protected]. (Internet)
RELATÓRIO da OMC: WT/TPR/M/75, de 6 de dezembro de 2000.
RELATÓRIO Anual OMC-DSB. WT/DSB/21/Add.1, 27 de novembro de 2000.
SEM FRONTEIRAS/Aduaneiras - 01/06/2001, www.adueneiras.com.br/mailservice.(Internet)
SISTEMA ideal é o oposto do que existe no brasil. Valor Econômico. 29/05/2001 apud www.aduaneiras.com.br/noticias (Internet).
TERRA, Maria Cristina T. , AMORIM Neto, Octavio. Opinião/Valor Econômico, 31/05/2001, p. 2 apud Rel net. http://www.relnet.com.br
(Internet)
REVISAN,
Cláudia.
Mercosul
cria
regras
para
julgar
dumping.
Valor
Econômico
www.valor.com.br/valoreconomico/arquivo.asp?ed_ref=10511/01/2001 (Internet)
TRIBUNAL mantém restrição a frango; país pode ir à OMC, Valor Econômico, RelNet – Resenha Ecômica 97/2001,
[email protected]. (Internet)
UE traz mais vantagens que Alca para o Brasil – diz estudo. Valor Econômico - 11/04/200. www.valor.com.br (Internet)
VENTURA, Deisy (org.)., Direito Comunitário do Mercosul. Porto Alegre : Livraria do Advogado, 1997.
WORLD TRADE ORGANIZATION. General Council – Preparations for the 1999 Ministerial Conference, WT/GC/W/333, 23 sep. 1999.
70
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
DEFESA DA CONCORRÊNCIA: QUESTÕES CONTROVERTIDAS
DA LEI Nº 10.149, DE 2000
Por: Antonio Fonseca1
e-mail: [email protected]
Sumário: 1. Introdução: as últimas alterações da Lei nº 8.884/94. 2. Conteúdo das novas
disposições. 3. Discussão das novidades. 4. Conclusões: mais educação e participação.
Introdução: as últimas alterações da Lei nº 8.884/94
A atividade administrativa de repressão e prevenção às infrações contra a ordem econômica é disciplinada pela
Lei nº 8.884, de 1994. Essa Lei já sofreu várias alterações; as últimas foram estabelecidas pela Lei nº 10.149, de
2000.2 Essa Lei introduziu cinco novidades que suscitam controvérsias: a limitação do sigilo nas averiguações
preliminares, a inspeção in loco e a busca e apreensão como meios de prova, a limitação ao compromisso de
cessação de prática e o acordo de leniência. Essas alterações envolvem o papel da Secretaria de Direito
Econômico do Ministério da Justiça (SDE/MJ) e da Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério
da Fazenda (SEAE/MF). O papel do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) restou
praticamente inalterado.
Essas novidades são aqui discutidas3. No entender do autor, é pouco provável que as alterações comentadas
alcancem os objetivos desejados pelas dificuldades na sua aplicação, somente superáveis com mais educação e
participação do mercado, além de mais comprometimento dos órgãos repressores.
O conteúdo das novas disposições
A nova Lei estabelece4 que “as averiguações preliminares poderão correr sob sigilo, no interesse das
investigações, a critério do Secretário da SDE.” Regra semelhante5 tem como destinatário o Secretário da
SEAE/MF. A inspeção em estabelecimento empresarial é facultada ao secretário da SDE/MJ e da SEAE/MF
para inspecionar quaisquer objetos, inclusive estoques, papéis de qualquer natureza, assim como livros
comerciais, computadores e arquivos magnéticos.6 A autoridade poderá extrair ou requisitar cópias de
documentos ou dados eletrônicos.
Mandado de busca e apreensão poderá ser requerido ao Poder Judiciário pela Advocacia-Geral da União
(AGU), a pedido da SDE/MJ ou da SEAE/MF.7 A medida inspira-se no art. 839 e seguintes do Código de
Processo Civil (CPC), mas não exige propositura de ação principal. Outra novidade se refere à restrição quanto
ao termo de compromisso de cessação de prática8, que passa a não se aplicar a infrações coletivamente
cometidas por concorrentes e definidas como acordo de preços ou condições de venda, conduta comercial
uniforme ou concertada, divisão de mercados e combinação prévia de preços ou vantagens na concorrência
pública ou administrativa.
O acordo de leniência9 é a novidade que mais suscita discussão. Dentre as características da nova figura,
destacam-se:
1 Prof. Direito Econômico da UnB, PhD (QMW College, Londres), membro do MPF, ex conselheiro do CADE.
2 A Lei nº 10.149/2000, que convalidou a MP 2.055-4, deu nova redação aos artigos 2o, 26, 30, 35, 53 e 54 da Lei nº 8.884/94 e acresceu a
esta os artigos 26-A, 35-A, 35-B e 35-C, além de outras providências.
3 Outros aspectos da Lei nº 10.149 a suscitar discussão são a responsabilidade solidária (art. 1o), e a aplicação de multa por falta justificada
de apresentação de informação ou auto-acusação (art. 26 § 5o).
4 Parágrafo 3o do art. 30 da Lei nº 8.884/94 acrescentado pela Lei nº 10.149. Para compatibilizar o novo parágrafo com o caput, a Lei nova
também retirou do mesmo caput a expressão segundo a qual das averiguações preliminares “não se fará qualquer divulgação.”
5 Art. 35-A da Lei 8.884, § 2º
6 Art. 35, §§ 2o e 3o, e § 2o do art. 35-A da Lei 8.884.
7 Art. 35-A da Lei 8.884.
8 Lei 8.884, art. 53, § 5o, acrescido pela Lei 10.149, em combinação com os incisos I, II, III e VIII do art. 21 da mesma Lei 8.884.
9 Artigos 35-B e 35-C da Lei 8.884, acrescidos pela Lei 10.149.
71
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
· Somente a SDE/MJ, representando a União, poderá celebrar acordo de leniência;
· O acordo não é uma obrigação e sim uma faculdade e poderá ser celebrado com pessoas físicas ou
jurídicas, que tenham tomado parte em infrações contra a ordem econômica sem liderá-las;
· O escopo do acordo é a busca de efetiva colaboração com a investigação em troca de extinção ou redução
de penalidade administrativa em relação à infração denunciada;
· A proposta de acordo é sigilosa, se assim for do interesse da investigação;
· A proposta rejeitada não será divulgada, não importará confissão quanto à matéria de fato nem
reconhecimento de ilicitude da conduta analisada;
· Os efeitos do acordo celebrado por empresa se estendem aos respectivos dirigentes ou administradores que
em conjunto com aquela assinar o instrumento;
· O acordo não se sujeita ao controle do CADE;
· O acordo suspende o prazo prescricional e impede o oferecimento da denúncia quanto aos crimes contra a
ordem econômica tipificados na Lei nº 8.137, de 1990;
· O cumprimento do acordo de leniência extingue automaticamente a punibilidade das correspondentes
infrações tipificadas na Lei nº 8.137.
Discussão das novidades
A questão do sigilo na averiguação preliminar
O sigilo das informações que interessam às organizações produtivas recebem a proteção do direito em geral.
Essa proteção é contemplada em diversas normas, valendo destacar a legislação tributária, a legislação
comercial, a legislação bancária e de propriedade intelectual. O acesso a um determinado conjunto de dados
pertencente a um agente econômico ou a ele referente deve, permanente ou temporariamente, ser limitado ou
impedido por diferentes razões.
A informação pode representar um ativo comercialmente valioso enquanto mantida em segredo. O sigilo pode
ser a única forma de se preservar a propriedade desse ativo. Ainda, a informação também pode ser fonte de
poder político ou econômico. Pelo sigilo se pode controlar ou limitar esse poder. Por esse meio também se pode
proteger ou defender interesses e direitos privados, bem assim interesses e direitos da sociedade em geral.
Na investigação antitruste, a autoridade tem o dever de guardar sigilo das informações a que tem acesso e dos
procedimentos desenvolvidos na coleta e processamento dessas informações. A divulgação das informações
pode gerar um impacto nas relações de mercado, favorecendo uns agentes em detrimento de outros. A
divulgação dos procedimentos de investigação destrói o elemento surpresa que às vezes é crucial para o
resultado exitoso da atividade investigadora. A própria existência da averiguação preliminar pode bastar para
minar a reputação do investigado.
As averiguações preliminares correm sob sigilo no interesse da investigação, diz a lei. Esse enunciado
normativo apenas ressalta um lado da moeda, sem excluir as outras conseqüências do sigilo cuja compreensão
jurídica encerra uma noção de equilíbrio de interesses e direitos. A garantia da manutenção desse equilíbrio
exige que a autoridade que preside a investigação seja dotada do predicado da independência, que o secretário
da SDE/MJ ou da SEAE/MF não possuem.
Nesse passo, a norma inovadora que trata do sigilo nas averiguações preliminares é duplamente tendenciosa, na
medida que enfraquece o interesse legítimo do investigado e confia a preservação do sigilo ao critério de
autoridades administrativas, o secretário da SDE/MJ e o secretário da SEAE/MF, politicamente comprometidos.
Inspeção no estabelecimento comercial
A inspeção in loco, isto é, no estabelecimento comercial é uma providência realizada geralmente a pedido da
empresa investigada, no processo de conduta, ou da empresa interessada no processo de controle de
concentração. A medida visa à formação da convicção a respeito de elementos físicos, tais como, estrutura de
comercialização, organização do processo produtivo, que possam caracterizar o comprometimento do agente e
sua posição no mercado. Esses elementos permitem uma percepção visual de importância para o
dimensionamento do quadro concorrencial, ou mensuração do nível de barreira à entrada, custos incorridos,
grau de eficiência etc.
72
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
De regra, a própria empresa tem interesse em que a autoridade realize a inspeção. A autorização do
estabelecimento inspecionado é implícita ou explícita. Para que não haja dúvida quanto ao consentimento, além
de descrever os objetos inspecionados o termo de inspeção deve conter a expressa autorização da empresa. Na
falta de consentimento, a autorização judicial é de rigor. A doutrina tem interpretado a cláusula da
inviolabilidade domiciliar com amplitude, para estendê-la ao espaço em que se exerce atividade profissional.10
Nessa hipótese, a invasão administrativa carece de autorização judicial. A inspeção envolve a verificação de
livros comerciais, registros de computadores ou dados eletrônicos. Esses elementos estão de um modo geral
protegidos por sigilo, e o acesso compulsório a eles está sujeito ao controle judicial.
A busca e apreensão
A autoridade deve decidir se realiza inspeção ou promove a busca e apreensão, segundo a estratégia
investigadora estabelecida em cada caso. A surpresa é garantia do sucesso da última medida, sempre que houver
a possibilidade de os dirigentes da empresa destruir ou ocultar os elementos de prova da infração ou da
configuração de domínio de mercado. As práticas administrativas, tais como a desarticulação com a AGU e a
divulgação na imprensa das ações administrativas, podem dificultar ou anular a utilidade da busca e apreensão.
A AGU é quem tem capacidade postulatória para requerer a busca e apreensão, por solicitação do secretário da
SDE/MJ ou da SEAE/MF. Somente os dois últimos órgãos estão envolvidos com a investigação. Para se
requerer a busca e apreensão, a SDE ou SEAE precisa convencer a AGU da necessidade da medida. O
procedimento exige alguma negociação, atividade que consome tempo e demanda uma certa articulação
administrativa, nem sempre bem sucedida. Ademais, não raramente as autoridades divulgam na imprensa a
suspeita11 de cartel, relacionada a uma situação específica de mercado, e informam a intenção de investigar.
Alertados, os agentes envolvidos tratam de apagar as provas. A investigação fica prejudicada.
Não bastassem as dificuldades assinaladas, a legislação de defesa da concorrência não prevê a interceptação das
comunicações telefônicas para formação de provas. Tal expediente é autorizado somente na persecução
criminal, a requerimento da autoridade policial ou do representante do Ministério Público e com estrito controle
da autoridade judicial.12 A escuta telefônica é um excelente meio de formação de prova de crimes praticados
em parceria, dos quais o cartel13 é espécie. Diante de qualquer notícia ou suspeita da atividade criminosa, os
participantes tendem a se comunicar para estabelecer algum comportamento articulado como estratégia de
defesa. A comunicação telefônica é um meio ordinariamente usado entre eles. Mas a autoridade administrativa
da concorrência não poderá promover a escuta sem a participação da autoridade policial ou do representante do
Ministério Público, sendo privativa deste a ação penal para reprimir as condutas criminosas contra a ordem
econômica. Essa reserva constitui uma cláusula constitucional e com a qual o regime do acordo de leniência,
discutido abaixo, se revela de difícil compatibilidade.
O acordo de leniência
O acordo de leniência, inspirado no direito norte-americano,14 admite a participação negociada do infrator na
investigação, visando à prevenção ou reparação de um dano de interesse da coletividade. O prêmio, como
contrapartida da delação, é uma anistia parcial ou total.
Três preocupações são suscitadas quanto ao acordo de leniência: o tratamento do sigilo, a falta de
independência da autoridade e o impacto na ação penal. A proposta de acordo é em princípio sigilosa. Mas a
norma legal ressalva o interesse da investigação. Uma aplicação pouco judiciosa da norma favorecerá uma
exceção para atender ao interesse não especificado da Administração. Se o sigilo da proposta não for observado,
ficará praticamente prejudicado o sigilo da rejeição da mesma proposta. Veja-se que outra norma legal
10 APn 307-DF, RTJ 162:248/289
11 Na edição do dia 13 de agosto de 2001, o Jornal “Folha de São Paulo” publicou matéria sobre diminuição do tamanho do rolo de papel
higiênico e da quantidade de biscoitos sem a correspondente redução de preços. Em entrevista ao Jornal, uma autoridade da concorrência
declarou: “tenho indícios de formação de cartel, mas vamos averiguar e adotar os procedimentos legais para apurar a questão.”
12 Lei 9.296, de 1996.
13 São exemplos de cartel condutas coletivamente desenvolvidas por concorrentes e definidas como acordo de preços ou condições de
venda, conduta comercial uniforme ou concertada, divisão de mercados e combinação prévia de preços ou vantagens na concorrência
pública ou administrativa, tipificadas como crimes contra a ordem econômica pela Lei nº 8.137, de 1990, artigo 4º, inciso II.
14 Nos Estados Unidos, quem administra o acordo de leniência é o próprio DOJ (Department of Justice) que também desempenha o papel
de Ministério Público.
73
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
estabelece que da proposta rejeitada “não se fará qualquer divulgação.” O empresário que tiver sua proposta de
acordo de leniência divulgada poderá ter problemas no relacionamento com seus concorrentes. Essa previsão
pode funcionar como desencorajamento do acordo. Não bastasse isso, o secretário da SDE/MJ, responsável pela
proteção do sigilo, não goza de independência. Esse aspecto pode reforçar a desconfiança na condução e
execução do acordo de leniência.
A questão da falta de independência não se restringe à proteção do sigilo. Toda a atividade investigadora fica
comprometida quando a autoridade que a preside está sujeita, em tese, a injunções políticas. A prática revela
que essa preocupação é mais do que um dado formal, e se aprofunda pelo fato de a atuação do secretário,
quanto ao acordo de leniência, não se submeter a qualquer controle administrativo, seja do CADE ou do titular
do Ministério da Justiça. A lei sequer prevê a participação do representante do Ministério Público -- dono da
ação penal -- no acordo de leniência.
É função institucional do Ministério Público promover, privativamente, a ação penal pública. É norma da
Constituição.15 A norma constitucional permite que o representante do Ministério Público, o chamado
promotor natural, tomando conhecimento de atos criminosos contra a ordem econômica, utilize dos meios de
prova ao seu alcance para promover a ação penal pública. Examinando essa norma, escreveu o ministro Néri da
Silveira:16 “pode o MP proceder às averiguações cabíveis, requisitando informações e documentos para instruir
seus procedimentos administrativos preparatórios da ação penal, requisitando também diligências
investigatórias e instauração de inquérito policial, o que, à evidência, não se poderia obstar por norma legal...”
No que tange ao aspecto penal, a Lei nº 10.149 destoa do regime ditado pela legislação especializada.
A delação premiada tem sido tratada pela legislação penal como causa de redução da pena17, e não causa de
extinção da punibilidade, pois não se refere à realização do tipo e sim mero aspecto de política penal. Ademais,
a instância administrativa é distinta da penal, com esta não interferindo.18 Esses princípios continuam
essencialmente válidos, embora a sua força seja aqui e acolá posta à prova pela atuação isolada do infrator.19
Excepcionalmente, a atuação do infrator pode até merecer a assistência do Ministério Público, hipótese em que
o resultado dessa atuação passa pelo controle judicial.20 As circunstâncias legais que envolvem essas hipóteses,
portanto, não se equiparam às presentes no acordo de leniência reservado à discrição isolada do secretário da
SDE/MJ.21
Para que um acordo administrativo com o infrator resulte em renúncia da ação penal, o representante do
Ministério Público deve tomar parte nesse acordo, pois somente o órgão ministerial poderá exercer a aludida
renúncia. Por isso a suspensão do prazo prescricional, gerando o impedimento da denúncia, e a extinção da
punibilidade do crime de cartel, ambas as hipóteses em decorrência do acordo de leniência, revelam formas de
intromissão indevida na reserva da ação penal pública. Essa reserva é fonte fundamental da legitimidade para
celebrar acordo administrativo ou judicial, tendo por objeto matéria penal e que implique renúncia da ação
penal. As autoridades antitrustes podem tomar as providências legais ao seu alcance, no plano da investigação,
mas com vistas tão-somente à aplicação da penalidade administrativa.
15 CF, art. 129, I.
16 Voto na ADInMC 1571, Informativo nº 64.
17 Lei nº 9.034/95, art. 6º; Lei nº 8.072/90, art. 8o, parágrafo único.
18 ADInMC 1571, Informativo nº 64.
19 O pagamento do tributo, com alguma variação normativa, tem sido considerado causa de extinção da punibilidade. Lei nº 9.249/95, art.
34.
20 Os ajustes negociados nos Juizados Especiais, bem assim em matéria envolvendo direito do menor e meio ambiente, têm a participação
do Ministério Público. Ver Geisa de Assis Rodrigues, Termo de Ajustamento de Conduta, cap. 2, especialmente tópico 2.6, pp. 196 e ss.,
tese de dourado, UERJ, 2000.
21 Não é possível argumentar que o secretário da SDE/MJ, enquanto autoridade antitruste, tem exclusividade para apurar as infrações contra
a ordem econômica previstas no art. 21 da Lei nº 8.884/94, para daí abonar a tese de que, fundada nessa exclusividade a mesma autoridade
pudesse negociar uma anistia com o infrator delator, e somente informar a conduta criminosa após apuração final. É certo que parte
minoritária da doutrina tem defendido que a apuração final pela autoridade fiscal do tributo é condição prévia para a ação penal nos crimes
contra a ordem tributária. Algum sentido pode ser emprestado a esse entendimento sob a consideração de que o lançamento tributário é
privativo da autoridade fiscal, por forca de norma geral (CTN, art. 142) combinada com o art. 146, III, “b” da Constituição. O STF parece
que pende nesse sentido, no que concerne aos crimes de resultados contra a ordem tributária, diversos das condutas criminosas de mera ação
formal (HC 80764 pendente de julgamento, Informativo 229). Embora o os crimes de cartel previstos no art. 4o da Lei nº 8.137/90 sejam de
resultados, não existe norma fundamental que conceda à autoridade administrativa a competência privativa para apurar a materialidade da
infração contra a ordem econômica, ou contra o meio ambiente, as relações de consumo ou o patrimônio cultural.
74
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Restrição à aplicação ao termo de compromisso de cessação de prática
Não parece bem justificada a derrogação do termo de compromisso de cessação de prática quanto a algumas das
infrações, apenas, previstas no art. 21 da Lei nº 8.884/94. Com um certo esforço, pode-se chegar a algumas
hipóteses. Para justificar a nova regra de exclusão talvez o legislador partiu da premissa de que não seria
adequado negociar, administrativamente, sobre penalidades aplicáveis a infrações também tipificadas como
crimes. Não, a explicação seria outra: não seria de boa política contemplar as infrações que a norma especifica
com duplo favor, o do acordo da leniência e do termo de cessação de prática. Ou, ainda, que para se prestigiar o
acordo de leniência, se resolveu complicar a vida dos infratores delatados, ampliando o custo do cartel. A
questionada restrição não encontra explicação plausível em qualquer dessas hipóteses, se despontando como
geradora de um tratamento legal desequilibrado.
O termo de compromisso de cessação de prática, equivalente do ajustamento de conduta, se revela um
instrumento de aplicação negociada do direito22 de grande significado democrático e prático. O instituto, se
bem aplicado no âmbito administrativo, permite mitigar o problema do acesso ao Judiciário. O papel do instituto
tem sido comprovado em co-existência nas instâncias administrativa e judicial e, quanto a esta, nas esferas civil
e penal. Essa aplicação deve conjugar, adequadamente, objetos e competências próprios de cada esfera de
aplicação. O fato de uma dada conduta caracterizar, ao mesmo tempo, um dano administrativo e penal, não
retira a utilidade do instituto, que poderá ser mantido com nova roupagem.
A negociação administrativa não precisa gerar impacto na aplicação do direito na esfera penal. Mas se isso é
previsto, um tratamento adequado de competências e objetos pode assegurar um equilíbrio na realização de fins.
O acordo de leniência pode coexistir com o termo de compromisso. Para isso, é preciso que a estrutura de penas
seja de tal modo estabelecida que mantenha sua força repressiva, apesar dessa coexistência.
As condutas especificadas na lei que levam à exclusão do termo de compromisso são aquelas realizadas em
parceria. O infrator com poder de mercado não precisa se associar para infringir a ordem concorrencial.
Processado, ele tem o benefício do termo de compromisso. O agente sem poder de mercado precisa se associar
para infringir o mercado. Processado, ele não tem o mesmo benefício. Nisso reside o tratamento desequilibrado.
Se o compromisso de cessação tem alguma função de custo/benefício, a sua aplicação deve contemplar ambas
as situações descritas.
O compromisso de cessação de prática, enfim, pode representar um incentivo ao cartel. É verdade. Pois os
agentes partem do premissa de que sempre vale a pena se associar em cartel. Se detectado, o termo de
compromisso, como hoje está regulado, seria uma boa saída. Mas o sistema de repressão ganharia eficácia se o
referido compromisso fosse estruturado de tal modo a impor cumulativamente, além da cessação da conduta
infratora, uma pena reduzida ou mitigada – embora suficientemente alta para realizar a sua função educadora e
repressiva --e a renúncia às vias judiciais.
Conclusões: mais educação e participação
As críticas às inovações legais denunciam que a legislação brasileira da concorrência, sobretudo nos aspectos do
sigilo na investigação, da competência multiorgânica para investigar e aplicar a lei, da anistia da penalidade
administrativa com reflexo na esfera penal, precisa ser repensada para se buscar mais coerência e eficácia.
A regulamentação da defesa da concorrência é muito sensível: quando não é bem compreendida não produz os
benefícios que dela se espera. Somente a confiança do mercado, isto é, dos agentes econômicos, empresários e
operadores em geral podem garantir bons frutos. Isso depende de um processo de educação ou difusão de uma
cultura da concorrência que permita a absorção das novidades comentadas. Mais do que isso, a alteração da
legislação deve fortalecer o sigilo da investigação, aumentar as penalidades pecuniárias e ensejar efetiva
participação do Ministério Público na aplicação negociada do direito da concorrência. Não parece possível
assegurar a eficácia do serviço de defesa da concorrência negligenciando essa participação que não seria uma
via obrigatória se a estrutura do modelo vigente, compreendendo a repressão administrativa e penal, não fosse
tipicamente multiorgânica e de superposição de penas.
A reforma ampla da legislação é algo que mais cedo ou tarde virá. O Estado precisa tomar uma decisão política
mais firme. A defesa da concorrência ou é bem feita ou é inócua. Até agora o sistema de repressão e prevenção
22 Geisa Rodrigues, ob. cit.
75
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
parece um cão sem dentes, que promete quase tudo e realiza quase nada. É preciso discutir se a criminalização
deve ser mantida. Talvez seja caso de criminalizar apenas algumas condutas. Nessa hipótese, não haveria penas
administrativas para as mesmas práticas. Os órgãos administrativos dariam apoio logístico ao Ministério
Público, a quem cabe a persecução criminal. Qualquer que seja o formato do sistema, é preciso mais
comprometimento e autonomia dos órgãos ou entidades encarregados da defesa da concorrência.
76
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
IMPORTAÇÃO PARALELA DE MEDICAMENTOS
Por: Antonio Fonseca 1
e-mail: [email protected]
Sumário: 1. Introdução. 2. A experiência norte-americana. 3. A experiência comunitária. 4. Exaustão
no Direito brasileiro: a disciplina da importação paralela. 5. Conclusões. Bibliografia.
Introdução
O uso equilibrado dos direitos de patentes é hoje um apelo cada vez mais premente. O princípio da exaustão é
um elemento auxiliar, na busca desse equilíbrio. Em estudo publicado no Brasil, Elisabeth K. Fekete esclarece:
“as importações paralelas são o fato, a exaustão ou esgotamento de direitos é o princípio jurídico destinado a
discipliná-lo”. Segundo esse princípio, uma vez comercializado legalmente o produto patenteado, o titular da
patente não pode controlar as operações de venda ou uso subseqüentes a primeira venda. Por isso o princípio
também é chamado doutrina da primeira venda (first sale doctrine).2 A exaustão atua contra o poder de divisão
de mercados. Assume-se que o direito de patente é compatível com esse poder ou faculdade, desde que
preservada a eficiência econômica vista sob a ótica do interesse público ou da propriedade funcionalizada. É
nesse sentido que a experiência na aplicação do direito tolera a divisão de mercados como mecanismo adotado
para maximizar o lucro, desde que essa maximização não negligencie a função social. A questão é saber se o
poder público pode importar medicamentos a preços inferiores aos registrados no Registro Nacional de Preços
do Ministério da Saúde sem consentimento do titular da patente (importação paralela). Neste trabalho, defendese a legalidade da importação de medicamentos pelo menor preço, quando o respectivo produto já tenha sido
comercializado no Brasil, de qualquer localidade estrangeira e independentemente de autorização do titular da
patente. A importação poderá ser apenas de insumo ou matéria-prima necessária à fabricação de medicamentos
genéricos.
A experiência norte-americana
Exaustão nacional
A Suprema Corte norte-americana, há mais de meio século, estabeleceu que um proprietário de patente pode
limitar o alcance de uma licença para fabricar, usar ou vender uma invenção patenteada somente num território
particular dentro dos Estados Unidos.3 A jurisprudência é farta em precedentes que reconhecem a legalidade de
cláusulas contratuais estipulando restrições geográficas a respeito de exploração de patentes, com divisão de
mercados. O proprietário pode inclusive proibir a exportação do produto coberto pela licença. Mas há casos em
que restrições geográficas envolvendo patentes têm sido rejeitadas.
As restrições condenadas pelas cortes referem-se a licenças por trás das quais existe um pretexto para abrigar
uma divisão de mercado desprovida de qualquer justificativa econômica eficiente. O alcance das restrições
varia, para limitar a venda do produto somente a clientes específicos localizados em determinadas áreas, ou para
fabricação apenas de parte da invenção quando o conceito inventivo assim permitir. Na avaliação da ilegalidade
da conduta, tem sido fundamental identificar a origem da restrição, se é imposta pelo dono da patente ou
praticada pelo próprio licenciado. Em cada caso, a corte examina se a restrição é ou não válida, de acordo com
os princípios antitrustes.
Em um precedente muito discutido4, a Suprema Corte julgou válida uma licença da companhia General Electric
que limitava a venda de lâmpadas mediante restrição quanto ao método de venda e ao preço do produto. A
1
PhD pela Universidade de Londres (Queen Mary and Westfield College), professor de Direito Econômico da UnB, credenciado para
orientação do programa de mestrado, membro do MPF, membro da diretoria da Fundação Pedro Jorge de Melo e Silva, associado do
IBRAC, advogado, ex-conselheiro do CADE, autor de vários trabalhos nas áreas de propriedade intelectual, fiscal e de defesa da
concorrência. E-mail: [email protected]
2
Anais do XVII Seminário de Propriedade Intelectual, p. 78, ABPI, 1997.
3
Ethyl Gasoline Corp. v. United States, 309 US 436, 456 (1940). A própria lei americana de patente dispõe que o proprietário pode conceder
licença exclusiva para uso em todo o território dos Estados Unidos ou em qualquer parte especificada do país.
4
United States v. General Electric, 272 US 476 (1926).
77
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Corte argumentou em favor da restrição, desde que as condições sejam consideradas normais ou razoáveis para
assegurar um retorno pecuniário ao privilégio da patente. O dono da patente também fabricava e vendia o
produto patenteado. E nessa hipótese, ele pôde estabelecer o preço que o licenciado devia praticar. Este
princípio estabelecido no precedente especificado nunca foi revogado, mas a tendência da jurisprudência é
considerar ilegal a imposição ao licenciado de restrição de preço. O direito do proprietário de impor restrições
quanto a território ou clientes é limitado pela doutrina da exaustão de direitos.
Segundo essa doutrina, a primeira venda de um artigo patenteado, feita pelo dono da patente ou seu licenciado,
exaure o controle do proprietário sobre esse artigo. Assim, o proprietário não poderá usar o direito de patente
para controlar o uso ou preço de revenda do artigo vendido. Restrições sobre vendas subseqüentes não são
abonadas pela exclusividade inerente à patente. É também o caso de uma máquina que passa para as mãos do
comprador. O seu uso é excluído do alcance do privilégio da patente.5
Uma coisa é o controle sobre o uso ou revenda de um artigo feita por consumidor, usuário ou comprador final.
Outra coisa é o controle sobre agentes, em face dos mesmos atos, que concorrem com o próprio titular da
patente em mercado relevante. No último caso, a restrição territorial ou de mercado e quanto a clientes goza de
validade conceitual em nome do privilégio da patente. Até onde as restrições são abonadas pelo direito é uma
questão que só a corte judicial pode dizer, à luz da regra da razão que legitima toda conduta desde que
justificada em termos de eficiência econômica. Na jurisprudência atual norte-americana, “antitruste se preocupa
apenas com a eficiência econômica, e que a teoria do preço é o método pelo qual os efeitos da eficiência são
mais bem determinados.6” Quando se trata de comércio internacional, a regra da razão não acostuma funcionar.
Exaustão internacional
O direito dos Estados Unidos adota a doutrina da exaustão no âmbito internacional para proteger o mercado
interno, norte-americano, ou os interesses das empresas exportadoras daquele país. A esse respeito, a companhia
Westinghouse firmou com a Mitsubishi japonesa um acordo de licença recíproca de patentes. Por esse acordo,
ambas as empresas puderam fabricar, usar e vender produtos cobertos por um pool de patentes comuns. Esses
produtos podiam ser exportados para qualquer país, menos para os Estados Unidos e Japão respectivamente. O
judiciário aprovou7 esse acordo. Portanto, as empresas dos Estados Unidos podem licenciar suas patentes, de
modo a dividir o mercado internacional sem violar a legislação antitruste daquele país.
As restrições nos acordos de licença internacional são, na verdade, facilitadas pela legislação norte-americana.
Esses acordos somente são ilegais quando deles resultar “uma divisão de mercado substancialmente além do
escopo e termos das patentes envolvidas ou envolver esquemas abrangentes para restringir o comércio norteamericano e estrangeiro.8” A legislação antitruste dos Estados Unidos somente se aplica para proteger os
interesses do país, isto é, para controlar uma conduta que tenha um efeito direto, substancial e razoavelmente
previsível sobre o comércio exportador.9 A esse respeito, várias leis editadas nos Estados Unidos mitigam a
aplicação dos princípios antitrustes sobre contratos internacionais de licença.
O “National Cooperative Research Act” submete os contratos de joint ventures em P&D à regra da razão, isto
é, impede que as cortes apliquem a regra de ilegalidade per se na apreciação desses contratos. O “Export
Trading Company Act” de 1982 prevê a emissão pelo Departamento de Comércio de certificados de exportação
isentando as empresas beneficiárias da aplicação da legislação antitruste aplicável a atividades especificadas. O
“Foreign Trade Antitrust Improvements Act” contém certas limitações à aplicação do “Sherman Act” (a lei mais
antiga de defesa da concorrência norte-americana) nas disputas envolvendo a atividade de exportação
(nonimport foreign commerce). O “Federal Arbitration Act”, combinado com a “Convention on the Recognition
and Enforcement of Foreign Arbitral Awards”, permite que, nas disputas envolvendo contratos internacionais
5
A exaustão de direitos foi afirmada em Univis Lens (316 U.S. 249-51), Adams v. Burke (84 U.S. 453, 457), Bloomer v. McQuewan (55 U.S.
453, 457).
6
Thomas E. Kaupper, “Antitrust in 1992: the year of the storyteller”, Antitrust Law Journal, vol. 61(2), p. 349. A passagem transcrita toma
como paradigma o caso Continental T.V., Inc. v. GTE Sylvania Inc. (433 U.S. 36, 1997) A partir desse caso julgado pela Suprema Corte,
restrição ou controle sobre uso e revenda após a primeira venda de um produto patenteado é uma questão de restrição vertical que se
submete à regra da razão.
7
United States v. Westinghouse Electric Corp., 648 F.2d., 642 (9th Cir. 1981). “ABA Antitrust Law Developments” Vol. 2, p. 841(3d ed.,
1992).
8
ABA Antitrust Law Developments, Vol. 2, p. 841
9
Idem, idem, pp. 855 e 856.
78
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
de licença, aspectos antitrustes sejam arbitrados.10 Nesse quadro, o injusto antitruste somente faz sentido no
âmbito dos interesses domésticos. Diante desse quadro do direito norte-americano, a exaustão no âmbito
transnacional ganha tratamento jurídico de defesa comercial.
A experiência comunitária
Os direitos do dono da patente exaurem, a grosso modo, assim que o produto patenteado é comercializado por
ele ou por terceiros sob seu consentimento no território da União Européia, no qual bens circulam de um país
para outro. Se no Estado de origem, em que não há proteção de patentes, não há fabricação por fabricante
autorizado ou pelo titular da patente, então este pode impedir a importação do produto patenteado para um outro
Estado Membro. A experiência européia é interessante porque o alcance do direito de propriedade intelectual é
estabelecido em conjunto com o Tratado de Roma, que se preocupa com o livre comércio no bloco dos países
que fazem parte da União. Os precedentes da Corte Européia de Justiça (CEJ) condensam a noção de exaustão
regional ou internacional de direitos de propriedade intelectual e envolvem patentes de medicamentos. Isso
introduz na discussão, ademais, questões de vigilância sanitária ou saúde pública associadas à qualidade do
produto e ao uso de marcas.
O Tratado de Roma, que tem primazia sobre as leis nacionais, proíbe restrições quantitativas de importações
entre os países do bloco. Restrições são, porém, admitidas sob vários fundamentos, incluindo “proteção da
propriedade industrial ou comercial.” Mas essa proteção não poderá constituir meio de discriminação arbitrária,
ou disfarçada (disguised) restrição ao comércio entre os Estados Membros.11 O exercício da propriedade
intelectual está sujeito às disposições do Tratado as quais reputam proibidos, por incompatíveis com o mercado
comum, acordos e práticas concertadas que afetem o comércio, tenham por objeto ou efeito a eliminação,
restrição ou distorção da concorrência, ou constituam abuso de posição dominante.12 Os precedentes abaixo
discutem conflitos entre os direitos de propriedade intelectual e as normas fundamentais do Tratado.
No caso de Peijper13, o Sr. de Peijper e sua companhia, Centrafarm, compraram na Inglaterra produtos
farmacêuticos de um atacadista, produzidos por uma companhia britânica do grupo Hoffmann-La Roche.
Trazidos para a Holanda, os produtos foram distribuídos em tabletes e em caixas que portavam o nome genérico
Diazepam, bem definidos em termos de qualidade e quantidade. O medicamento em questão já tinha sido
legalmente posto em circulação em vários países da Comunidade, inclusive na Inglaterra e na Holanda. A
importação foi considerada legal. A discussão mais interessante se referiu à falta de documentação sobre o
medicamento, pois o importador teve dificuldade em obtê-la. Essa questão foi superada, tendo em vista que as
autoridades de saúde pública holandesas já possuíam a documentação relativa ao método de preparação do
medicamento, cuja importação já havia sido anteriormente autorizada.
A mesma companhia foi parte em um caso subseqüente, Hoffmann-La Roche v. Centrafarm.14 Desta vez
Hoffmann-La Roche reclamava contra Centrafarm que comprara valium da Inglaterra para vender na Alemanha
em caixas de 100 tabletes. O produto fora adquirido a um preço consideravelmente barato na Inglaterra15 e
assim pode ser revendido a um preço muito competitivo. No invólucro foi afixada a marca da Hoffmann-La
Roche e o aviso de que estava sendo distribuído por Centrafarm. A questão enfrentada pela Corte foi se o titular
da marca podia impedir um importador paralelo, à luz do art. 36 do Tratado de Roma, de comprar o produto
legalmente posto em circulação em um país e exportado para outro, ambos pertencentes à Comunidade.
Argumentou-se que o uso da marca é exclusiva do titular e Centrafarm estava tirando vantagem da reputação de
marca alheia.
A Corte considerou que a marca tinha uma função essencial, que era garantir ao consumidor ou usuário final a
origem do produto, permitindo-lhe distinguir de outro produto em caso de eventual confusão; que em princípio
o titular de uma marca pode impedir que terceiro use essa marca sem seu consentimento, mas esse direito, que
10
Ibidem, pp. 840.
Tratado de Roma, artigos 30 e 36.
12
Tratado, artigos 85 e 86.
13
Caso 104/75 [1976] ECR p. 613.
14
C-102/77 [1978] ECR p. 1139.
15
Prof ª Valentine Korah sugere que o preço barato dos medicamentos na Inglaterra se deve a três fatores: em parte pela flutuação do câmbio,
em parte pelo poder de compra do governo e pela política de licença compulsória lá praticada. “EC Competition Law and Practice”, 5a ed., p.
192.
11
79
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
não pode constituir uma disfarçada restrição, deve variar de acordo com a circunstância e a natureza do produto;
que é do interesse do proprietário que o consumidor não deva ser enganado quanto à origem do produto.
O uso da marca em re-embalagem foi objeto do caso Pfizer v. Eurim-pharm.16 Pfizer, dona da marca, tentou
impedir o uso por Eurim-pharm que importou produto farmacêutico da Inglaterra para distribuí-lo na Alemanha.
A Corte reconheceu o direito de o titular impedir o uso da marca em condições que prejudique a garantia da
origem. E concluiu que não havia tal prejuízo no caso.
Nos casos subseqüentes, todos envolvendo a importação paralela de produtos farmacêuticos17, o
desenvolvimento da jurisprudência não indica variação do princípio aplicado em de Peijper. Um ponto que
sempre mereceu a atenção da CEJ foi o uso da marca pelo importador paralelo e as condições de re-embalagem.
Sempre se admitiu que nos invólucros se informasse o nome de quem produziu, de quem re-empacotou e de
quem estava comercializando o medicamento. A Corte avançou alguns esclarecimentos, tais como, o
empacotamento defeituoso ou de pobre qualidade pode afetar a reputação do fabricante e/ou dono da marca que
tem o interesse de afastar a impressão de que é responsável pelo defeito; o proprietário da marca pode se opor à
re-embalagem feita de modo a afetar ou capaz de afetar as condições originais do produto, cuja importação e
comercialização são realizadas sob a supervisão das autoridades sanitárias ou de saúde pública.
A aplicação do princípio estabelecido em de Peijper tem assegurado o livre movimento de bens e impedido a
partição ou divisão do mercado da Comunidade. O controle de qualidade do produto não tem sido um
argumento capaz de excepcionar o princípio da exaustão, que foi incorporado ao regulamento de marcas18 da
Comunidade. Lá, em princípio, a concessão de uma licença de patente, em qualquer país do bloco, gera
exaustão de direito, cessando para o titular o controle sobre as operações subseqüentes envolvendo o produto
lançado legalmente em qualquer parte do território da União. Na direito comunitário, a aplicação do princípio
da exaustão ganha característica de exceção per se. A compatibilidade desse regime com TRIPS é uma questão
em aberto, pois dependerá do escopo do Acordo a ser construído pela OMC
Exaustão no Direito brasileiro: a disciplina da importação paralela
Os direitos conferidos pela patente ao seu titular, descritos no artigo 42 da Lei de Propriedade Industrial (LPI)
brasileira, são: produzir, usar, colocar à venda, vender ou importar o produto objeto de patente ou o processo ou
produto obtido diretamente por processo patenteado. A exclusividade desses direitos permite ao dono da patente
impedir terceiros de realizá-los sem o seu consentimento. Em duas situações relevantes para o presente estudo,
a LPI interfere com o exercício desses direitos, abrindo espaço à importação paralela. A LPI estabelece que a
exclusividade prevista no artigo 42 não se aplica19 quanto “a produto fabricado de acordo com patente de
processo ou de produto que tiver sido colocado no mercado interno diretamente pelo titular da patente ou com
seu consentimento.” Outra situação em que a importação paralela é permitida se refere à licença compulsória
por abuso do poder econômico.20
A exaustão do art. 43 (IV)
Quando um produto “tiver sido colocado no mercado interno” diretamente pelo titular ou com seu
consentimento, o dono da patente de produto ou de processo aplicado para a obtenção de um produto não
poderá impedir terceiro de “importar” o mesmo produto. Essa é uma regra básica incorporada ao princípio da
exaustão, nos termos do direito brasileiro.
A exaustão não é tratada por TRIPS que também não a proibe. Da inteligência do seu texto, a disciplina da
exaustão fica por conta dos países membros. Mas estes não são totalmente livres para fazê-lo.21 A exaustão, ao
contrário do que o próprio nome sugere, não representa um exaurimento do direito em si. O seu conteúdo é de
16
C-1/81, [1981] ECR p. 2913.
Os casos aludidos são: Centrafarm BV v. Sterlig Drug Inc., C-15/74 [1974] ECR 1147; Commission v. Germany, C-247/81 [1984] ECR
1111; The Royal Pharmaceutical Society Case, casos reunidos C-266 e C-267 [1989] ECR 1295; Freistaat Bayern v. Eurim-Pharm, C347/89 [1991] ECR I-1747; Bristol-Myers Squibbs and Others v. Paranova, casos reunidos C-427/93, C-429/93 e C-436/93 [1996] ECR I6285; e Smith & Nephew, C-201/94 [1996] ECR I-5819.
18
A informação se refere à Directive 89/104/EEC, 21 Dec 1988, art. 7o, OJ 1989 L 40, p. 1.
19
LPI, art. 43, inciso IV.
20
LPI, art. 68, §§ 3º e 4º.
21
A questão da exaustão (Artigo 6 do Acordo), por exemplo, está combinada com as cláusulas do “tratamento nacional” e do “tratamento da
nação mais favorecida”.
17
80
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
limitação do exercício desse mesmo direito, ou de uma das suas faculdades. O controle desse exercício,
sobretudo no aspecto da importação, representa uma exceção fundada numa situação contingencial de mercado.
Ao se referir às exceções dos direitos conferidos ao proprietário, o Acordo prevê que tais exceções não poderão
conflitar “com a normal exploração da patente e não prejudicar sem justa causa os legítimos interesses do
proprietário.” Isso será sempre tomado como paradigma para interpretação da lei nacional. Os atos de terceiros
praticados em relação à patente sem fins lucrativos ordinariamente não têm aptidão para interferir com a normal
exploração da patente nem com legítimos interesses do proprietário. Essa interferência poderá ser discutida no
trato da exaustão ao se referir a atos de terceiros ordinariamente com fins lucrativos. A discussão dessa
finalidade perde relevância quando se trata de importação pelo Estado ou para atender a uma política pública de
Estado.
A aparente incompatibilidade entre o direito de importar e a exaustão é superada pela exata compreensão de
conceitos. O direito de importar, conferido ao titular da patente, não passa de uma preferência para colocar o
produto no mercado interno, legalmente, diretamente pelo titular ou por terceiro com seu consentimento. Essa
preferência é realizada com a primeira venda, ou a primeira importação. Nisso se exaure o poder de controlar ou
dividir o mercado pela patente. Esta continua válida e eficaz pelo período de vigência.
Como se sabe, a doutrina da exaustão tem origem no direto antitruste ou da concorrência que é refratário à
divisão de mercados. Ordinariamente, dividir os mercados ou embaraçar a livre exploração da patente, enquanto
ato prejudicial ou restritivo à livre concorrência, constitui infração à ordem econômica.22 A caracterização dessa
infração está sujeita à regra da razão no domínio do direito da concorrência, de eficácia essencialmente
territorial. O direito de patente, mais simplificado, tende a se estruturar à base de normas pe se. Por isso o
legislador brasileiro, sem dar margem à discussão de abuso no exercício do direito de importação, limitou esse
direito a primeira colocação no mercado. O abuso é uma questão discutível na licença compulsória, que também
gera importação paralela.
A importação paralela fundada na licença compulsória
A importação paralela é facultada ao licenciado, nos termos do § 3º do art. 68 da LPI, no período que antecede a
fabricação local, e a terceiros, nos termos do § 4º do mesmo dispositivo, e está subordinada a:
·
·
·
ordem administrativa ou judicial de licença compulsória;
limitação de tempo;
circulação prévia do produto promovida pelo titular ou por terceiro com seu consentimento.
O Brasil não tem experiência23 na aplicação da licença compulsória, que é um instrumento extremo, disponível
para remediar uma falha de mercado. Licença compulsória é uma categoria de intervenção do Estado na
liberdade de mercado. No Estado de direito, a restrição dessa liberdade deve ser justificada em gênero e grau,
isto é, o tipo da medida intervencionista deve ser administrada na extensão adequada à reparação da falha de
mercado e à política pública que pretende servir. Trata-se de medida difícil de se aplicar por diversas razões. Os
seus pressupostos legais envolvem conceitos econômicos nem sempre compreensíveis pelas autoridades
incumbidas de aplicar a lei. A imposição da medida está sujeita a recursos processuais que postergam a sua
efetividade. Isso tira o estímulo do investidor. Ademais, a lei nem sempre é clara acerca das conseqüências das
normas disciplinadoras do instituto, que exige uma autoridade competente para agir, uma limitada autorização
legal e um processo que deve ser operado nos limites legais.
Um pressuposto da licença compulsória é o exercício abusivo dos direitos de patente. Não há uma noção legal
de abuso de direito. E todo abuso de direito relevante deve representar, na prática, um abuso do poder
econômico, que é um outro pressuposto. Como proposta de interpretação, exercício abusivo dos direitos de
patente deve corresponder a cláusulas contratuais abusivas. Quanto ao poder econômico, para se fazer um juízo
economicamente racional é necessário se identificar, na prática, uma posição dominante num mercado
relevante. Somente depois é possível chegar-se a alguma conclusão sobre abuso. O direito não proscreve o
poder econômico, mas sim o seu abuso. No seu cotidiano, as autoridades de defesa da concorrência aplicam
esses conceitos, flexíveis por natureza, com relativa habilidade; mas as situações que conceitos envolvem
devem ser comprovadas nos termos da lei e em consideração ao mérito do caso concreto. A materialidade do
22
23
Lei nº 8.884/94, art. 21, incisos III e XVI.
Em toda a sua história, o INPI não concedeu mais de 3 licenças compulsórias de duvidosos resultados.
81
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
abuso é desafiada em face da assimetria de informação. A autoridade administrativa, quando assistida por
técnicos ou peritos bem treinados e experientes, estão mais capacitadas do que as autoridades judiciais a
concluir uma decisão em tempo desejado, dando aos fatos uma interpretação técnica mais aceitável no ciclo de
negócios. A prova do abuso deve ser feita pelo interessado que o alegar.
A não exploração da patente no território brasileiro (non-working requirement) é um outro pressuposto, que se
perfaz na falta de fabricação, fabricação incompleta do produto ou falta de uso integral do processo patenteado.
Mas somente funciona quando combinado com abuso de direito ou de poder econômico. Fora desse quadro
interpretativo, a simples ausência de fabricação local não pode ser considerada suficiente para motivar a licença
compulsória. A Constituição assegura proteção às invenções. Essa proteção é instituída para atender a uma
função social. O relaxamento dessa proteção por simples ausência de fabricação local não parece gerar qualquer
ganho social.
A comercialização não satisfatória às necessidades do mercado é mais um motivo para licença compulsória. A
falta de fabricação e a não comercialização poderão ser afastadas por razões legítimas (economic defense)
hábeis a inviabilizar o licenciamento compulsório. Mas a ausência de justificação não implica necessariamente
abuso de poder econômico. O abuso poderá ocorrer sem fabricação e sem colocação do produto no mercado
nacional, ou com colocação no mercado doméstico. Se a licença compulsória não remediar a falha no caso de
não fabricação local, a caducidade da patente parece de obscura utilidade.
Dois motivos ensejam, ainda, a licença compulsória: situação de dependência de uma patente a outra quando as
tratativas privadas não alcançarem sucesso e casos de emergência nacional ou interesse público.24 A lei sugere
que o INPI é a entidade competente para conceder a licença.25 Mas nos casos de licença compulsória para uso
não comercial, fundada em emergência nacional e interesse público, não há indicação da autoridade competente
para processar e decidir a licença.26 Também nessa última hipótese a lei não prevê claramente a possibilidade de
importação paralela. É o regulamento que dispõe a respeito.27 Os defeitos da legislação, no entanto, não afastam
a legitimidade da importação paralela na licença compulsória por emergência nacional ou interesse público, que
tem um escopo muito maior, “para a exploração da patente”, e não simplesmente para fabricação local.
A LPI separa a importação paralela feita pelo licenciado da importação paralela realizada por terceiro.28 Os §§
3o e 4o do art. 68 da LPI não esclarece qual o mercado de colocação do produto para legitimar a importação, se
nacional ou internacional. O mercado é o nacional. Essa resposta é dada pelo art. 43, inciso IV, da mesma LPI.
Essa distinção, no entanto, é irrelevante quando o titular da patente se tratar de empresa global (global player), e
o produto originado da patente seja uma commodity comercializada no mercado transnacional.
É fundamental reafirmar que a licença compulsória tem como pressuposto ou ponto de partida uma estratégia do
titular da patente ofensiva à competição, configurada nas hipóteses do art. 68 da LPI. A hipótese do art. 71
dispensa estratégia abusiva. A presença desta é, no entanto, uma expectativa realista. Nas hipóteses do art. 68 há
um período de graça em favor do titular da patente; e ele está usufruindo do investimento por já haver colocado
o produto no mercado. E em todas as hipóteses previstas em ambos dispositivos, o titular não terá seus direitos
prejudicados. A ele será garantida uma remuneração adequada29 se a licença for para fabricar no local. A
autorização para importação paralela é limitada, como restrita é a licença que poderá ser até cassada a seu
requerimento. Nesse sentido, a licença compulsória prevista na LPI não conflita com a normal exploração pelo
titular. Se explora o mercado por via de importação, ele está tendo um retorno. Se não fabrica no local, não há
falar em normal exploração na ausência de fabricação. Mas se terceiro passa a fabricar, sob seu consentimento
ou ordem do Estado, uma remuneração lhe será atribuída.
Reflexo do uso legal da marca
A discussão dos casos da jurisprudência européia, envolvendo importação paralela de medicamentos, revelou
que o uso da marca sempre teve uma função. Isso é importante, pois serve também para dirimir
24
LPI, artigos 70 e 71. A licença compulsória por dependência de patente não interessa ao presente estudo.
LPI, art. 73 §§ 4o e 5o
26
Pela redação dos artigos 11 e 13 do Decreto nº 3.201/99, infere-se que o INPI não é a autoridade competente.
27
Decreto 3.201, art. 10.
28
LPI, art. 68 §§ 3o e 4o , respectivamente.
29
LPI, art. 68, 3o e 4o , art. 71 e art. 73, §§ 5o e 6o.
25
82
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
responsabilidade, nos termos da legislação de defesa do consumidor.30 Na importação paralela derivada de
licença compulsória, o direito de marca não assiste ao importador. A LPI faculta ao titular impedir a livre
circulação de produtos colocados no mercado interno, sob marca da sua propriedade, por força de licença
compulsória com fins comerciais, ou seja, pelos motivos do art. 68 da LPI.31 O uso ou fixação da marca do
fabricante dependerá do seu consentimento. Isso é mais uma limitação à importação paralela. Mas essa
limitação, todavia, não se aplica à hipótese de importação decorrente de licença por interesse público. A
restrição à livre circulação do produto pelo titular da marca poderá ser contornada, diante de uma comprovada
infração à ordem econômica.32 A restrição ao uso da marca poderá, ainda, se discutida quando a sua aposição no
invólucro não acarretar prejuízo à reputação do dono. O consentimento do titular, quando necessário, poderá ser
suprido por autoridade judicial ou administrativa, nos termos da lei.
Conclusões
A importação paralela decorre de duas hipóteses básicas: (a) meramente de um fato de mercado e de (b) uma
ordem judicial ou administrativa de licença compulsória. A primeira hipótese, fundada no art. 43, inciso IV, da
LPI, o simples fato da colocação do produto no mercado interno, pelo titular ou terceiro como seu substituto,
basta para autorizar a importação paralela. Na segunda hipótese, a licença compulsória poderá ser motivada por
abuso de direito ou de poder econômico ou, ainda, nos casos de emergência nacional ou interesse público.
A colocação no mercado nacional, pois, dispensa a licença compulsória para viabilizar a importação paralela. O
contrário é verdadeiro, isto é, não tendo sido o produto colocado no mercado nacional, a importação paralela
depende de licença compulsória, seja por abuso ou por interesse público.
O processo de licença compulsória é demorado. Não faz sentido o terceiro ou o Estado a ele recorrer, visando à
importação, se o produto já foi lançado no mercado interno. Se não houve, ainda, o lançamento do produto no
comércio interno, de duas uma: ao interessado foi negado autorização para produzir no país ou para importar.
Nas hipóteses, a negativa do titular pode constituir um indicador de abuso capaz de caracterizar uma falha de
mercado. Provado o abuso e a falta de comercialização local, a licença compulsória poderá ser apenas para
importar para fins comerciais. É importante a prova de que o titular ou seu substituto, consultado ou notificado,
negou-se a negociar uma autorização, ou impôs para sua concessão condições não razoáveis.
O lançamento do produto no mercado interno também torna desnecessária a licença por interesse público. Tal
licença, contudo, na falta de lançamento, prescinde da prova de abuso do titular. Para atender a “relevante
interesse coletivo” ou “imperativos da segurança nacional”, no quadro de uma necessidade associada a uma
política pública prevista em lei, ao Estado é facultado até mesmo explorar diretamente uma atividade
econômica.33 A aquisição de medicamentos, em face de igual necessidade, se revela uma intervenção menor do
Estado perfeitamente legitimada. Essa compreensão também se vê confirmada pela natureza do direito de
impedir terceiro de importar inerente à patente.
A importação paralela atua contra o exercício arbitrário do direito de importação conferido ao titular da patente. Essa
faculdade não poderá ser usada como forma de discriminação arbitrária, limitação injustificada ao comércio ou,
ainda, restrição à liberdade do comprador na escolha da fonte de fornecimento. A esse respeito, a compreensão do
direito brasileiro há de se harmonizar com a jurisprudência alienígena citada, que oferece, também, a base para
uma reclamada interpretação flexível de TRIPS. A defesa da importação paralela significa assegurar ao
importador a liberdade de procurar o menor preço, sem restrições indevidas. O direito de importar, como
faculdade inerente à patente, não poderá ser exercido senão como um equivalente jurídico da preferência na
introdução do produto no mercado, assegurando-se ao titular uma vantagem competitiva em relação a rivais.
Mas a sociedade não poderá ser privada de acesso a medicamentos a preços razoáveis de mercado.
Bibliografia
ABA Antitrust Section, Antitrust Law Developments (3a ed., 1992).
30
Ver CDC, art. 12.
LPI, art. 132, III: “O titular da marca não poderá: impedir a livre circulação de produto colocado no mercado interno, por si ou por outrem
com seu consentimento, ressalvado o disposto nos parágrafos 3o e 4o do art. 68.”
32
Lei no 8.884/94, art. 46, incisos I e II.
33
CF, art. 173.
31
83
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Amaral, Luiz Henrique do – A questão das importações paralelas, texto de palestra publicado na Revista da
ABPI, Anais do XVIII Seminário Nacional de Propriedade Intelectual, pp. 55-65, 1998.
Costa, Lígia Maura – Importação paralela no Mercosul, texto de palestra publicado na Revista da ABPI, Anais
do XVII Seminário Nacional de Propriedade Intelectual, pp. 102-107, 1997.
Fekete, Elisabeth Kasnar – A implementação do princípio da exaustão de Direitos no Mercosul diante do
contexto da globalização, texto de palestra publicada na Revista da ABPI, Anais do XVII Seminário
Nacional de Propriedade Intelectual, pp. 76-102, 1997.
Fonseca da Silva, A. C. – Controle Antitruste do Exercício da Propriedade Intelectual: novas experiências,
palestra publicada na Revista da ABPI, Anais do XVIII Seminário Nacional de Propriedade Intelectual,
pp. 130-144 , 1998.
Fonseca da Silva, A. C. – Limiting intellectual property, the competition interface, tese de PhD, Universidade
de Londres, Queen Mary & Westfield College, 1994.
Fonseca, Antonio – Concorrência e propriedade intelectual, Revista Arquivos do Ministério da Justiça N. 189,
pp.81-119, jan-jul 1998
84
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
COSTA RICA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
LÍMITES CONSTITUCIONALES PARA EL EJERCICIO DE LA POTESTAD ADMINISTRATIVA
SANCIONADORA: EL CASO DE LA COMISIÓN PARA PROMOVER LA COMPETENCIA DE
COSTA RICA1
Por: José Gerardo Martínez
e-mail: [email protected]
Me corresponde escribir unas breves notas sobre uno de los temas que está hoy en día en voga entre los
estudiosos del Derecho Administrativo, cual es la potestad sancionatoria de la Administración. De este modo,
esta monografía pretende desarrollar en unas breves líneas los límites constitucionales para el ejercicio de dicha
potestad, que en la actualidad gozan muchos de los órganos de la Administración, entre ellos la Comisión para
Promover la Competencia, órgano para el que trabajo. En particular, se busca determinar si las potestades de la
Comisión para Promover la Competencia de Costa Rica se enmarcan dentro de dichos límites constitucionales.
El fundamento de la potestad administrativa sancionatoria se encuentra en el “ius puniendi” del Estado, del cual
deriva ésta última y la potestad sancionatoria judicial. Por consiguiente, tenemos que dentro de la amplia gama
de potestades de nuestro Estado Social y Democrático de Derecho, destacan por su importancia el “ius
puniendi” estatal, el cual se fragmenta en dos ramas: la judicial y la administrativa. De este modo, ambas ramas
son independientes entre sí, sin perjuicio de que la rama administrativa ante su reciente desarrollo pueda
adoptar los principios que desarrollan el derecho penal, que en esta materia tiene un mayor camino recorrido.
El Tribunal Constitucional Español en su sentencia N° 77/1983, del 3 de octubre señaló:
“No cabe duda que en un sistema en que rigiera de manera estricta y sin fisuras la división de los poderes del
Estado, la potestad sancionatoria debería constituir un monopolio judicial y no podría estar nunca en manos
de la Administración, pero un sistema semejante no ha funcionado nunca históricamente y es lícito dudar que
fuera incluso viable, (...). Siguiendo esta línea, nuestra Constitución no ha excluido la existencia de una
potestad sancionadora de la Administración, sino que, lejos de ello, la ha admitido en el artículo 25.3, aunque,
como es obvio, sometiéndole a las necesarias cautelas, que preserven y garanticen los derechos de los
ciudadanos”.
La sentencia en comentario establece como uno de los fundamentos de la potestad sancionatoria de la
Administración Pública:
“(...) la conveniencia de no recargar en exceso las actividades de la Administración de Justicia como
consecuencia de ilícitos de gravedad menor, la conveniencia de dotar de una mayor eficacia al aparato
represivo en relación con este tipo de ilícitos y la conveniencia de una mayor inmediación de la autoridad
sancionadora respecto de los hechos sancionados”.
En ese sentido, hoy día no se discute la existencia de la potestad sancionatoria de la Administración, sino, lo que
se discute es como conseguir que ésta ofrezca en su ejercicio las mismas garantías que los procesos judiciales; o
dicho de otra manera, reconocida la existencia de la potestad sancionadora de la Administración, lo que resulta
importante es la determinación de sus límites. En ese sentido, la doctrina y la jurisprudencia han establecido los
siguientes:
a) la legalidad, que determina la necesaria cobertura de la potestad sancionatoria de los órganos de la
Administración Pública en una norma de rango legal,
b) la interdicción de las penas privativas de libertad,
c) el respeto de los derechos de defensa, y
d) la subordinación a la autoridad judicial.
Señalado lo anterior, procedo a focalizar esta monografía al análisis de la potestad sancionatoria de la Comisión
para Promover la Competencia de Costa Rica.
1 Esta monografía ha sido elaborada por el licenciado José Gerardo Martínez Jaikel, quien labora como asesor legal de la Comisión para
Promover la Competencia de Costa Rica.
85
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
COSTA RICA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Al respecto, valga indicar, que si bien nuestra Constitución Política actual del 7 de noviembre de 1949 no posee
un artículo al estilo español donde se consagre de modo expreso la existencia de una potestad sancionatoria en
manos de la Administración Pública, la misma se puede derivar de la relación de los incisos 3), 6) y 8) del
artículo 140 de esta Carta. Se procede a transcribir en lo conducente los incisos del artículo en comentario:
“Artículo 140.- Son deberes y atribuciones que corresponde conjuntamente al Presidente y al respectivo
Ministro de Gobierno:
(...)
3) Sancionar y promulgar las leyes, reglamentarlas, ejecutarlas y velar por su exacta cumplimiento;
(...)
6) Mantener el orden y tranquilidad de la Nación, tomar las providencias necesarias para el resguardo de las
libertades públicas;
(...)
8) Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas;
(...)”.
Del artículo supra transcrito, podemos concluir que si el Poder Ejecutivo tiene el deber de velar por el
cumplimiento de las leyes, mantener el orden público (pues el orden y tranquilidad de la Nación son elementos
que lo integran) y vigilar por el buen funcionamiento de las dependencias administrativas, por consiguiente,
tiene una potestad administrativa sancionadora, pues caso contrario el cumplimiento de las funciones asignadas
al ejecutivo, quedaría a la buena fe de los destinatarios de dichas disposiciones. En ese sentido, la
Administración Pública requiere de la existencia de poderes sancionatorios respecto de aquellas personas que
infrinjan las disposiciones normativas, pues es la única forma en que puede asegurarse el cumplimiento de las
leyes.
Por lo dicho, las normas que integran el Derecho Administrativo Sancionador no buscan proteger situaciones
jurídicas subjetivas sino a los intereses generales que el legislador ha considerado relevantes. Lo anterior, tiene
consecuencias jurídicas concretas, tales como el que en el Derecho Administrativo Sancionador no se requiere
la existencia de un resultado, sino que basta con que se compruebe la infracción al ordenamiento jurídico para
que resulte como corolario la imposición de una sanción. En ese sentido, lo que interesa en el Derecho
Administrativo Sancionador no es el daño real sino el daño potencial o riesgo, que la infracción a la norma
pueda provocar. Podemos citar como ejemplo el artículo 11 de nuestra “Ley de Promoción de la Competencia y
Defensa Efectiva del Consumidor” ó Ley N° 7472, que prevé en su artículo 11:
“Artículo 11.- Prácticas monopolísticas absolutas
Las prácticas monopolísticas absolutas son los actos, los contratos, los convenios, los arreglos o las
combinaciones entre agentes económicos competidores entre sí, con cualquiera de los siguientes propósitos:
a)
Fijar, elevar, concertar o manipular el precio de compra o venta al que son ofrecidos o
demandados los bienes o servicios en los mercados o intercambiar información con el mismo objeto o efecto.
b)
Establecer la obligación de producir, procesar, distribuir o comercializar sólo una cantidad
restringida o limitada de bienes o la prestación de un número, un volumen o una frecuencia restringidos o
limitados de servicios.
c)
Dividir, distribuir, asignar o imponer porciones o segmentos de un mercado de bienes o servicios,
actual o futuro mediante la clientela, los proveedores y los tiempos o los espacios determinados o
determinables.
d)
Establecer, concertar o coordinar las ofertas o la abstención en las licitaciones, los concursos, los
remates o las subastas públicas.
Para la aplicación de este artículo, la Comisión para Promover la Competencia, de oficio o a instancia de
parte, ejercerá el control y la revisión del mercado de los productos cuyos suplidores sean pocos.
Los actos a los que se refiere este artículo serán NULOS DE PLENO DERECHO y se sancionará, conforme a
este Ley, a los agentes económicos que incurran en ellos.” (el resaltado no es del original).
86
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
COSTA RICA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
En este tipo de prácticas, una vez que se ha determinado la existencia del acuerdo prohibido no importa para
efectos de la imposición de la sanción, si éste ha sido ejecutado, si ha tenido efectos perjudiciales en el mercado,
si los agentes económicos participantes tienen o no poder sustancial en el mercado relevante o si el
comportamiento que se investiga ha tenido el objeto o efecto de desplazar a otros agentes económicos del
mercado.
En ese sentido se ha pronunciado la Comisión para Promover la Competencia en el artículo cuarto del acta de la
Sesión Ordinaria N° 06-01, celebrada a las 17:30 horas del 8 de febrero del 2001:
“Lo que el artículo 11 inciso a) de la Ley de marras prohibe es fijar, elevar, concertar o manipular el precio de
compra o venta al que son ofrecidos o demandados los bienes o servicios en los mercados o intercambiar
información con el mismo objeto o efecto, sin que necesariamente tenga que comprobarse o realizarse el efecto
de la práctica. En síntesis, el incumplimiento de un mandato o prohibición (hecho objetivo) de los contenidos
en el artículo 11 de la Ley (prácticas monopolísticas absolutas), es por sí mismo una infracción administrativa,
independientemente de que la conducta se haya implementado en la práctica. En otras palabras, el que agentes
económicos competidores entre sí, se pongan de acuerdo para fijar un precio es por sí misma una conducta
anticompetitiva.”
Ahora, reconocida la existencia de una potestad sancionatoria administrativa, resulta necesario establecer cuáles
son sus límites constitucionales en Costa Rica.
1) EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD:
Los artículos 34, 39, 41, y 42 de nuestra Constitución Política consagran el principio de legalidad y sus
corolarios: el principio de tipicidad, reserva legal, non bis in idem e irretroactividad de la ley. En ese sentido
dichos artículos disponen:
“Artículo 34.- A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos
patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas”.
“Artículo 39.- A nadie se hará sufrir pena sino por delito, cuasidelito o falta sancionados por ley anterior y en
virtud de sentencia firme dictada por autoridad competente, previa oportunidad concedida al indiciado para
ejercitar su defensa y mediante la necesaria demostración de culpabilidad.
No constituye violación a este artículo o a los dos anteriores, el apremio corporal en materia civil o de trabajo
o las detenciones que pudieren decretarse en las insolvencias quiebras o concursos de acreedores”.
“Artículo 41.-. Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparación para las injurias o daños que hayan
recibido en su persona, propiedad o intereses morales. Debe hacérseles justicia pronta, cumplida, sin
denegación y en estricta conformidad con las leyes”.
“Artículo 42.- Un mismo juez no puede serlo en diversas instancias para la decisión de un mismo punto. Nadie
podrá ser juzgado más de una vez por el mismo hecho punible.
Se prohíbe reabrir causas penales fenecidas y juicios fallados con autoridad de cosa juzgada, salvo cuando
proceda el recurso de revisión”.
El principio de legalidad comprende una doble garantía, la primera de orden material, referida tanto al ámbito
estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de
seguridad jurídica y supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas infractoras
y de las sanciones correspondientes. Es decir, la existencia de preceptos jurídicos que permitan predecir con
suficiente grado de certeza aquellas conductas prohibidas y se sepa a qué atenerse en caso de incumplimiento de
las mismas; la segunda de carácter formal relativa a la existencia de una reserva legal en dicha materia,
entendida como una norma de rango legal, sea que derive del Congreso. Del artículo 39 trascrito se deriva la
existencia de tres reservas legales: la atribución de la potestad, la tipificación de la infracción y la tipificación de
la sanción.
87
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
COSTA RICA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Es consecuencia de este principio, el de tipicidad, que no hay que confundirlo con el primero. La legalidad se
cumple con la previsión de las infracciones y sanciones en la ley, pero para la tipicidad se requiere la precisa
definición de la conducta que la ley considere pueda imponerse.
En definitiva, el contenido del principio de legalidad en el Derecho Administrativo sancionador está formado
por los siguientes elementos: los mandatos de reserva legal y de tipificación y las prohibiciones del bis in ídem
y de irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables.
Al respecto, en el voto N° 0905-98 nuestro Tribunal Constitucional señaló lo siguiente:
“Cuando la Constitución Política señala que nadie puede ser condenado o sancionado, en cualquier forma sin
la formación de un proceso (artículo 39 y 41), se refiere a que éste debe ser idóneo para el ejercicio de los
derechos que la misma Constitución Política le confiere a toda persona: El proceso es en sí mismo un medio
para la realización de la justicia y por ello se considera que el derecho al proceso debido (due process of law)
alcanza un rango similar a la misma justicia. No sin razón la doctrina del Derecho Público ha dicho que “la
necesidad de que la Administración siga un cause determinado para formar sus manifestaciones de voluntad
obedece a las dos ideas que constituyen el eje del Derecho Administrativo: la garantía de la Administración y
la garantía de los administrados. A imagen y por influencia de lo que ocurre en el derecho procesal, se
entiende que el establecimiento de unos trámites que necesariamente habrán de ser observados cuando la
Administración actúe, en particular al relacionarse con otros sujetos, constituyen un medio para defender la
seguridad de éstos, al mismo tiempo que por conseguir la efectiva realización de los fines públicos. Esta es la
causa de que las normas de procedimiento administrativo tengan el carácter de normas de orden público”. La
jurisdicción constitucional le ha dado un nuevo espíritu a nuestro ordenamiento jurídico a base de la expansión
de los derechos sociales y la consolidación de la justicia constitucional; se trata de concebir la paz y la justicia
social conviviendo con la organización estatal de protección de las libertades individuales. En un primer plano
se establecen los derechos y principios inmutables, fundamentales, que generan desde su consagración, la
dimensión constitucional de la justicia; y luego, aparece el proceso, que es la forma de efectivización de esos
derechos fundamentales puestos en práctica, es decir, la protección procesal. Los principios generales
derivados de la concepción del debido proceso, emanados de los artículos 39 y 41 constitucionales y de la
jurisprudencia de la propia Sala, principalmente en su Sentencia N° 1739-92 de las 11:45 horas del primero de
julio de 1992, demandan, por sobre todas las cosas, que no se prive a nadie arbitrariamente de la adecuada y
oportuna tutela de los derechos que le correspondan, a la vez que el proceso finalice, oportunamente, con el
dictado de una sentencia o resolución final debidamente fundamentada, lo que lleva implícita la interdicción de
la arbitrariedad. Dentro de las garantías que integran el debido proceso, y que en la referida sentencia se
analizan en detalle, lo que pueda corresponder al presente asunto, es el cuestionamiento que se hace, sobre
cuál debe ser el juez natural o legal de la causa, entendida esta garantía, como el derecho que tienen los
recurrentes de ser oídos plenamente y dentro de un plazo razonable por el funcionario competente,
independiente y objetivo, sea en la sustanciación del proceso disciplinario, como para la determinación de sus
derechos y obligaciones de cualquier naturaleza. Y el fundamento del amparo radica, precisamente, en la
imprecisión de la ley para decidir el cuestionamiento que se hace a fin de establecer cuál es el órgano
competente”.
Sobre este aspecto, debemos indicar que los artículos 11, 12 y 16 de la Ley N° 7472 consagran las prácticas que
se consideran prohibidas. Por su parte, el artículo 24 incisos c) y e) señala las potestades de la Comisión para
Promover la Competencia para “investigar la existencia de monopolios, carteles, prácticas o concentraciones
prohibidas en esta Ley,” y “establecer los mecanismos de coordinación para sancionar y prevenir monopolios,
carteles, concentraciones y prácticas ilícitas”. A su vez, el artículo 25 de este cuerpo de normas establece las
sanciones a imponer por la comisión de prácticas anticompetitivas. Aunado a lo anterior, las conductas
prohibidas se encuentren correctamente descritas y por mandato constitucional no es posible su aplicación
retroactiva, ni a hechos que ya han sido juzgados con autoridad de cosa juzgada.
2) LA INTERDICCIÓN DE LAS PENAS PRIVATIVAS DE LIBERTAD:
Se ha considerado que la imposición de penas privativas de libertad es uno de los campos que corresponden en
exclusiva al juez penal, con exclusión de cualquier autoridad administrativa.
En Costa Rica la distinción entre delito e infracción administrativa es producto de una decisión de política
legislativa. Producto de lo anterior, es que lo que ayer eran delitos, hoy día son infracciones administrativas,
88
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
COSTA RICA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
sancionadas con multa, o viceversa. Por consiguiente, el ilícito administrativo no se distingue del penal a no ser
por la especie de la sanción prevista en la ley, que para el caso de las infracciones administrativas, es siempre de
carácter pecuniario. De este modo, el conocimiento de los delitos se confiere a los jueces y tribunales y el
conocimiento de las infracciones administrativas se encomienda a los órganos administrativos, tales como la
Comisión para Promover la Competencia, cuyas decisiones son luego revisables por los Tribunales contencioso
administrativos. Estos órganos imponen castigos distintos. Formalmente los jueces imponen penas y la
Administración sanciones; y aunque buena parte de las penas y sanciones coincidan (inhabilitación, suspensión,
multa) la imposición de la pena privativa de libertad es monopolio exclusivo de los jueces.
Lo anterior, constituye una garantía al administrado, que implica que en aquellos casos en que está de por medio
su libertad, se le debe seguir un debido proceso ante el juez o tribunal penal competente; proceso que por su
naturaleza penal se va a traducir en mayores garantías para el imputado.
En Costa Rica en virtud del artículo 49 de nuestra Constitución Política la potestad administrativa sancionatoria
como ejercicio de la función administrativa del Estado, está sometida al control de los Tribunales contencioso
administrativos. En ese sentido, el artículo 61 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva
del Consumidor establece en relación con las resoluciones dictadas por dicha Comisión:
“Contra esas resoluciones cabe el recurso de reconsideración o de reposición, conforme al artículo 31 de la
Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.
Agotada la vía administrativa, las resoluciones finales podrán impugnarse directamente por ilegalidad, ante la
jurisdicción contenciosa administrativa, según el procedimiento que se detalla en el artículo 62 de esta Ley.”
3. EL RESPETO A LOS DERECHOS DE DEFENSA:
Ya hemos dicho que el artículo 39 supra citado de nuestra Constitución Política consagra una serie de garantías
para los derechos de defensa de los imputados en un proceso penal y además valga indicar que nuestro Tribunal
Constitucional en su muy comentado voto N° 1739-92 extendió dichas garantías a los demás procesos o
procedimientos en el tanto les sean aplicables. Entre los principios consagrados por este voto como
integradores del debido proceso podemos citar los siguientes: “nulla poena sine previa lege” (artículo 39 C.P);
el derecho al juez regular (artículo 35 C.P); los derechos de audiencia y defensa (artículo 39 C.P), de los que a
su vez se derivan el principio de intimidación, de imputación, el derecho de audiencia y el derecho de defensa;
el principio de inocencia (artículo 39 C.P); el principio de “indubio pro reo” (artículo 34 C.P); los derechos al
procedimiento, de los que se derivan el principio de amplitud de la prueba, el principio de legitimidad de la
prueba, el principio de inmediación de la prueba, el principio de identidad física del juzgador, la publicidad del
proceso, la impulsión procesal de oficio, la comunidad de la prueba, el principio de valoración razonable de la
prueba; el derecho a una sentencia justa, del que se deriva el principo pro sentencia y el derecho a la
congruencia de la sentencia; el principio de doble instancia (exclusivo del proceso penal); la eficacia formal de
la sentencia (cosa juzgada); y finalmente el derecho a la eficacia material de la sentencia.
En su voto N° 5516-96 nuestro Tribunal Constitucional manifestó en relación con la garantía del debido
proceso, como ya lo había hecho en el voto anteriormente citado, que éste tiene aplicación plena en materia
administrativa. A continuación se procede a transcribir parte de dicho voto:
“La garantía del debido proceso, una de cuyas manifestaciones más importantes la constituye el derecho de
defensa, tiene aplicación plena en materia administrativa, y muy especialmente en aquellos casos en los que la
actuación de la Administración pueda producir un daño considerable a los intereses de los administrados: o,
en su caso, la imposición de una sanción. –Este encuentra fundamento Constitucional en los artículos 39 y 41
de la Constitución e implica –según se ha establecido en anteriores oportunidades- el derecho del administrado
a que el órgano director del procedimiento le haga una formulación expresa y circunstanciada de cargos al
afectado, oportunidad de acceder al expediente en cualquier etapa del procedimiento, obtener patrocinio
letrado si lo estima conveniente, de aportar prueba de descargo, y de recurrir de la resolución final, al menos
una vez: en fin de intervenir activamente dentro del procedimiento: así como la correlativa obligación de la
Administración de garantizar que durante la sustanciación del expediente, le sean concedidos los medios
necesarios para el efectivo ejercicio de esos derechos, de tal forma que su inobservancia ocasiona la nulidad
de toda disposición, acuerdo, resolución o simple actuación, por inconstitucional”.
89
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
COSTA RICA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
En ese sentido, en los procedimientos tramitados ante la Comisión para Promover la Competencia se aplican las
disposiciones supletorias de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto al procedimiento ordinario
administrativo. Por consiguiente a los agentes económicos investigados se les emplaza la respectiva
formulación de cargos y se les da la oportunidad procesal para que se refieran a los mismos y presenten prueba
de descargo. Además, durante toda la sustanciación del procedimiento tanto las partes como sus abogados
tendrán pleno acceso al expediente administrativo. Con el emplazamiento, se les cita a una audiencia oral y
privada en la que tendrán oportunidad de presentar sus argumentaciones y en la que se procederá a la
evacuación de la prueba testimonial, documental o pericial aportada por las partes. Una vez evacuada la prueba,
las partes podrán formular sus alegatos de conclusiones. Finalizada la audiencia y transcritas las actas, éstas se
notificarán a las partes para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes. Posteriormente, el expediente
es elevado a la Comisión para Promover la Competencia con un informe de su Unidad Técnica de Apoyo.
Valga indicar que dicho informe si bien no vincula a la Comisión, le exige en aquellos casos en que determine
apartarse del criterio de su órgano asesor, motivar sus razones. Una vez dictada la resolución final, se notifica a
las partes, quienes tendrán el término de dos meses para interponer contra la misma recurso de reconsideración
ante la misma Comisión. La resolución a dicho recurso dará por agotada la vía administrativa, y las partes
tendrán un mes para impugnar lo resuelto ante la vía judicial.
Lo anterior, nos demuestra que el procedimiento seguido ante la Comisión para Promover la Competencia es
respetuoso de los derechos de aquellos agentes económicos investigados, quienes cuentan con todas las
garantías procesales necesarias para ejercitar su defensa.
4. LA SUBORDINACIÓN DE LO DICTADO POR LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA A LA
AUTORIDAD JUDICIAL:
El artículo 49 de nuestra Constitución Política establece lo siguiente:
“Artículo 49.- Establécese la jurisdicción contenciosa administrativa como atribución del Poder Judicial, con
el objeto de garantizar la legalidad de la función administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda otra
entidad de derecho público.
La desviación de poder será motivo de impugnación de los actos administrativos.
La ley protegerá, al menos, los derechos subjetivos y los intereses legítimos de los administrados”.
En ese sentido, toda actuación administrativa es recurrible en la vía contenciosa administrativa, sea que las
resoluciones dictadas por las autoridades administrativas sólo producen cosa juzgada formal, lo que permite
recurrirlas en los términos señalados por las leyes ante las autoridades judiciales. Podemos citar como ejemplo
las resoluciones emitidas por la Comisión para Promover la Competencia, que en los términos del artículo 62 de
la Ley N° 7472, agoten la vía administrativa, las cuales podrán ser impugnadas en el término de un mes ante el
Tribunal Superior Contencioso Administrativo.
Los únicos actos que están exentos de control contencioso administrativo en nuestro país son aquellos de índole
penal o laboral y aquellos que se susciten sobre los actos de relación entre los Poderes del Estado o con motivo
de las relaciones internacionales de la República, sin perjuicio de las indemnizaciones que fueren procedentes
(artículo 4 Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa).
Esta garantía permite a los administrados que no estén conformes con lo que resuelvan en definitiva las
autoridades administrativas (en este caso la Comisión para Promover la Competencia) y una vez agotadas las
instancias a nivel administrativo, acudir a los tribunales judiciales para que éstos procedan a revisar lo resuelto
por la Administración; y en caso de ser necesario procedan a la anulación de lo actuado, al reconocimiento de
una situación jurídica individualizada o al establecimiento de las indemnizaciones correspondientes a favor de
los administrados perjudicados con el acto. En ese sentido se pronunció nuestro Tribunal Constitucional en el
voto N° 5227-94, en el que se planteaba la constitucionalidad de la existencia de un Tribunal administrativo, por
considerar el recurrente que era contrario al principio del juez regular o natural. A continuación se transcribe un
fragmento del voto en comentario:
“Las disposiciones impugnadas del Estatuto del Servicio Civil y de su Reglamento permiten interpretarlas y
aplicarlas en armonía con la Constitución, es decir, entenderlas como relativas a un mero tribunal
90
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
COSTA RICA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
administrativo, cuyas resoluciones, por esto mismo, no producen ni pueden producir el efecto de la cosa
juzgada, sino únicamente de agotar la vía administrativa, abriendo así las vías jurisdiccionales comunes contra
ellas; vías las cuales, valga señalarlo, a juicio de la Sala son normalmente la contenciosa administrativa, dada
la naturaleza jurídico administrativa de la relación de servicio de los funcionarios y empleados judiciales, y sin
perjuicio de que, en homenaje a una tradición costarricense no dañina ni, por tanto, inconstitucional, puedan
ser también las laborales comunes, cuando tengan por objeto únicamente pretensiones fundadas en la
legislación de trabajo”.
Por la razones indicadas, los límites constitucionales a la potestad administrativa sancionadora de la
Administración, se encuentran presentes en los procedimientos tramitados ante la Comisión para Promover la
Competencia y de este modo constituyen verdaderas garantías para los administrados frente a la
Administración, consistentes en no sufrir sanciones sino en los casos legalmente previstos y por parte de
autoridades que legalmente les corresponde imponerlas.
91
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
PANAMA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
EL TRATAMIENTO DE PODER DE MERCADO EN LA LEGISLACIÓN
PANAMEÑA DE LIBRE COMPETENCIA
Por: Claudia Curiel Leidenz1
e-mail: [email protected]
Es lugar común introducir artículos sobre las políticas de competencia en América Latina, recordando que estos
regímenes se adoptaron como parte de las reformas de segunda generación, o medidas de apertura económica
dirigidas a la transformación institucional de las economías, a través del fortalecimiento del marco de
funcionamiento del mercado. No sin temor de la repetición, me apego nuevamente a ese marco introductorio.
A partir de lo antes enunciado, el análisis de fondo que plantea la legislación de libre competencia da lugar a
numerosos análisis, en virtud de la complejidad del tema. Para este artículo, he querido desarrollar un análisis
de las disposiciones sustantivas contenidas en la Ley 29 de 1996, que establece entre otras normas, el esquema
de defensa de la competencia para Panamá. El análisis se propone en función de examinar si el tratamiento que
se confiere al concepto de poder sustancial dentro de esta norma, implica una concepción de “mano dura”, o si
el alejarse de los conceptos tradicionales de posición dominante establecidos en la tradición europea en esta
materia, le resta vigor a la supervisión de las conductas empresariales en los mercados.
Es necesario hacer la salvedad de que la mayor o menor fuerza que tenga la regulación está relacionada con el
esquema sustantivo, con algunos aspectos institucionales y los objetivos de política de competencia
propiamente dicha, recogidos dentro del mismo marco normativo. Sin embargo, para mantener la prudencia de
un ejercicio académico, las consideraciones que se desarrollan a continuación se refieren únicamente al
contenido sustantivo de esta Ley.
Introducción
El objetivo de lograr un mejor funcionamiento de los mercados implica muchas veces, la armonización de los
instrumentos de competencia con el resto de los instrumentos regulatorios, particularmente cuando estas
legislaciones se promueven a la par que se desarrollan políticas o se sancionan leyes incompatibles con los
mecanismos de mercado2.
Un aspecto importante para analizar una legislación en este campo, es entender que la política de competencia
es un instrumento de regulación y de inserción de esquemas de incentivos para los agentes económicos, al grado
que pueden efectivamente moldear los términos de relación y los objetivos que existen en las relaciones entre el
Estado y las empresas, entre las empresas y los consumidores, y al interior del Estado mismo3.
La política de competencia como política pública, a pesar de estar precedida por más de cien años de doctrina y
experiencia en Norteamérica, bajo la forma de antitrust enforcement, ha tomado la inspiración de esas bases,
pero ha desarrollado su propio campo y criterio en las economías de apertura reciente. En ese sentido, en
América Latina se ha observado una clara atención a las dos grandes áreas que ocupan la política de
competencia: la aplicación de la legislación, y la abogacía de la competencia.
La adopción de sistemas de competencia, implica la consolidación de los principios de mercado, lo cual
constituye un problema de economía política que abarca la transición que deben seguir la visión prevaleciente
de resolución de conflictos políticos o de grupos de interés dentro del mercado, a la imposición de los principios
de una economía de mercado. Esto último, implica que el estado de legalidad reconoce el espacio llamado
1
Economista. Consultora residente en la Comisión de Libre Competencia y Asuntos del Consumidor de Panamá entre agosto de 1999 y
septiembre de 2001. Los conceptos y valoraciones emitidos en este artículo son de exclusiva responsabilidad de la autora. E-mail:
[email protected].
2
Esta relación es desarrollada en el trabajo de Tineo, L. “Acceso a los mercados e integración económica: Consideraciones de Política y
Derecho de la Competencia” En Tineo, L. y Barragán, J. (Compiladores) Los Dilemas de la Competencia. Venezuelan Law & Economics
Association. Caracas, 1999.
3
Ver documento La interacción entre la política de competencia y el desarrollo económico. Trabajo preparado para la exposición del
Comisionado Gustavo Paredes en el Seminario sobre políticas de Competencia, organizado por la Conferencia de las Naciones Unidas para
la Cooperación y el Desarrollo Económico. San José de Costa Rica. Agosto de 2000.
92
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
PANAMA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
mercado, o mejor dicho esa institución, para que a través de ella ocurran los procesos de interrelación entre los
agentes económicos4.
El concepto de poder de mercado es uno de los aspectos distintivos de un régimen de competencia. Poder hablar
de sistema de competencia, tal como se ha enunciado en el párrafo anterior, nos invita a analizar como se ha
desarrollado este concepto que es un indicador importante de la orientación de la legislación de competencia.
El primer indicador sobre poder de mercado se encuentra en el espíritu del alcance mismo de la legislación.
Dentro de sus niveles más operativos, el desarrollo de poder de mercado se analizará a partir de tres aspectos de
la Ley 29: el tratamiento de las prácticas monopolísticas relativas, el régimen de control de concentraciones
económicas y el tratamiento de las prácticas de ejercicio abusivo de derechos protegidos legalmente. Estos
análisis los desarrollaré a partir de varios artículos escritos durante mi estadía como consultor residente de la
Comisión.
Los objetivos de la Ley 29 de 1996
El objetivo de la Legislación en materia de defensa de la competencia se establece en el artículo 1 de la Ley, de
la siguiente manera:
"El objeto de la presente Ley es proteger y asegurar el proceso de libre competencia económica y la libre
concurrencia, erradicando las prácticas monopolísticas y otras restricciones en el funcionamiento eficiente de
los mercados de bienes y servicios, para preservar el interés superior del consumidor."
Hay muchos elementos que se desprenden de este enunciado, el más importante de los cuales es consagrar los
objetivos de libre competencia económica y libre concurrencia. Estas dos pretensiones, en lo abstracto,
conforman el bien jurídico tutelado por la Ley. Desde una aproximación más concreta, se trata de dos conceptos
que conducen inequívocamente a establecer que la legislación panameña de defensa de la competencia está
orientada a preservar las condiciones bajo las cuales se realiza la actividad económica.
Dicho de otro modo, el mercado pasa a ser el bien abstracto fundamental concebido en la normativa. La calidad
que se logre imprimir al mercado está directamente relacionada con el bienestar superior del consumidor, aún
cuando esa relación no esté explícitamente establecida en el texto legal.
De esta manera, el bien que tutela la Ley incluye la libertad económica, la libertad de competencia, o la libertad
de participación de los agentes económicos en el proceso económico sin restricciones ilícitas. Esto implica que
cada individuo es libre de tomar individualmente y por propia voluntad, la decisión de realizar la actividad
económica lícita que elija, con todas las ventajas económicas que el sistema competitivo brinde y garantice, sin
sufrir restricciones ilegales o desventajosas.
Dentro de la normativa de competencia, restricción ilícita se relaciona con diferentes formas de afectar el
espacio llamado mercado al cual concurren los agentes económicos. Uno de los aspectos que facilita la
ocurrencia de situaciones de esa naturaleza es la existencia de poder de mercado.
La anterior afirmación se ve reforzada en el hecho de que los elementos expresamente expuestos en el texto
legal sean la libre competencia y la libre concurrencia, y no algún modelo teórico como es la competencia
perfecta. Cuando se admite la ineficacia y la insuficiencia la implantación de ese tipo de modelos teóricos, la
sociedad abandona la utopía de implantar una competencia perfecta y se comienza a reflexionar en términos de
principios viables y posibles de definir dentro de la sociedad5.
A partir de esa necesidad, la teoría económica, a la par que el derecho, dan origen a una figura que recoge los
valores de libertad de empresa y libertad de concurrencia. Esa figura es el resultado de los conceptos de libre
competencia y libre concurrencia. De allí surge el término competencia efectiva o competencia practicable
(traducción del inglés "workable competition"), la cual es definida como una configuración del mercado en el
4
Curiel, C. “Consideraciones acerca de los Elementos que Conforman las Políticas de Competencia en América Latina y el Caribe”. En
Debates de la Segunda Reunión sobre Políticas de Competencia en América Latina y el Caribe. Sistema Económico Latinoamericano.
Caracas, 1997.
5
Esta reflexión, así como sus antecedentes históricos y jurídicos se encuentra desarrollada en el trabajo de Vaz, Isabel. Direito Econômico
da Concorrência. Editora Forense. Río de Janeiro, 1993. Pág. 97-102.
93
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
PANAMA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
que coexiste libertad de competencia -como formulación de principio básico- y ciertos poderes
monopolísticos"6.
Esto quiere decir, que la restricción ilícita de la que hablábamos anteriormente, se traduce en la posibilidad de
mermar esa competencia efectiva: la valoración de cuándo existe una lesión al proceso de competencia, se
refiere a la competencia efectiva en el mercado y eso supera la acepción ortodoxa de competencia perfecta. Este
concepto recoge la posibilidad de competencia actual en el mercado, la cual se forma a partir de la rivalidad
entre los participantes ya instalados y la fuente de competencia de las firmas que están en posibilidad de entrar
al mismo.
Los elementos esenciales de esta competencia efectiva son tres: el libre acceso al mercado, la libertad de acción
de las empresas oferentes y la libertad de elección de los consumidores7.
Sobre estos tres pilares, se desarrollan los dos grandes componentes de la ley 29 en lo que respecta a la defensa
de la competencia: el artículo 1 que establece el objetivo de la Ley (citado previamente), y el artículo 5 que
establece el marco referencia general a partir del cual se establecen los tipos de conductas ilegales8.
Es claro que la Ley requiere que se determine que se afectó la competencia efectiva a través de alguna de las
situaciones previstas dentro del articulado para constituir el nexo causal que permite la calificación de una
conducta ilícita, es decir que es preciso verificar que se haya afectado la posibilidad de acceso a un mercado, la
libertad de elección de los oferentes o la libertad de elección de los consumidores que concurren a un mercado
Existe una gran coherencia al interior de la Ley 29, si se considera este concepto de competencia efectiva y los
componentes de la legislación9. A partir de la prohibición general de conductas que restrinjan la competencia,
la normativa desarrolla dos conceptos: el de prácticas monopolísticas absolutas (acuerdos entre competidores o
carteles)10 y prácticas monopolísticas relativas.
Las prácticas monopolísticas relativas
Las denominadas prácticas monopolísticas relativas afectan fundamentalmente los dos primeros componentes
de la definición de competencia efectiva propuesta (el libre acceso al mercado y la libertad de acción de las
empresas oferentes), pues exige que estas conductas tengan por objeto o efecto desplazar indebidamente a otros
agentes del mercado pertinente, impedirles su acceso o establecer ventajas exclusivas en favor de una o varias
personas.
Estas consecuencias se prevén para las siguientes situaciones:
1. Entre agentes económicos que no sean competidores entre sí, la fijación, imposición o establecimiento de
la distribución exclusiva de bienes o servicios, por razón de sujeto, situación geográfica o por períodos de
tiempo determinados, incluyendo la división, distribución o asignación de clientes o proveedores, así como la
imposición de la obligación de no producir o distribuir bienes o servicios por un tiempo determinado o
determinable;
2. La imposición del precio o demás condiciones que un distribuidor o proveedor debe observar al revender
bienes o prestar servicios;
3. La venta o transacción condicionada a comprar, adquirir, vender o proporcionar otro bien o servicio
adicional, normalmente distinto o distinguible, o sobre bases de reciprocidad;
6
El concepto de "workable competition" fue introducido originalmente en el trabajo: Clark, J. Maurice. "Towards a concept of workable
competition". The American Economic Review, Vol. XXX, 1940.
7
A partir de esta enumeración, Abanto (1996) plantea que se puede definir la práctica restrictiva de la competencia como aquella restricción
de la libertad de acción y de elección de terceros que se produce mediante la restricción (voluntaria o no) de la libertad de los participantes
en un ilícito anticompetitivo. Abanto V., Manuel. El Derecho de la Libre Competencia. Editorial San Marcos, Perú, 1996.
8
Dice el texto del artículo 5 de la Ley 20 de 1996: “Se prohibe, en las formas contempladas en esta Ley, cualquier acto, contrato o práctica
que restrinja, disminuya, dañe, impida o que, de cualquier otro modo, vulnere la libre competencia económica y la libre concurrencia en la
producción, procesamiento, distribución, suministro o comercialización de bienes o servicios.”
9
La estructura sustantiva de la Ley 29 no coincide completamente con ninguno de los dos sistemas de prohibiciones más conocidos que son
el estadounidense y el europeo, y su referencia más cercana se encuentra en las leyes de competencia de México y de Costa Rica. Si bien la
identificación de semejanzas podría ser fundamental para enriquecer los criterios de interpretación de esta novísima legislación,
probablemente sea ilustrativo señalar que la gran coincidencia, que no tiene lugar a dudas, es que la ley 29 protege las condiciones de
competencia efectiva en los mercados.
10
En relación con el concepto de competencia efectiva, las prácticas monopolísticas absolutas incluyen conductas que tienen como
denominador común, una reducción de la libertad de acción de las empresas oferentes en el mercado.
94
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
PANAMA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
4. La venta o transacción sujeta a la condición de no usar o adquirir, vender o proporcionar, los bienes o
servicios producidos, procesados, distribuidos o comercializados por un tercero;
5. La acción unilateral consistente en rehusarse a vender o proporcionar, a determinadas personas, bienes o
servicios disponibles y normalmente ofrecidos a terceros, salvo que medie incumplimiento por parte del cliente
o potencial cliente, de obligaciones contractuales con el agente económico, o que el historial comercial de dicho
cliente o potencial cliente demuestre un alto índice de devoluciones o mercancías dañadas;
6. La concertación entre varios agentes económicos o la invitación a estos para ejercer presión contra algún
cliente o proveedor, con el propósito de disuadirlo de una determinada conducta, aplicar represalias u obligarlo
a actuar en un sentido determinado;
7. Cualquier acto predatorio realizado unilateral o concertadamente por un agente económico, tendiente a
causar daños y perjuicios o a sacar del mercado pertinente a un competidor, o a prevenir que un potencial
competidor entre a dicho mercado, cuando de tal acto no puede esperarse razonablemente la obtención o
incremento de ganancias, sino por la expectativa de que el competidor o potencial competidor, abandonará la
competencia o saldrá del mercado, dejando al agente con un poder sustancial o con una posición monopolística
sobre el mercado pertinente;
8. En general, todo acto que indebidamente dañe o impida el proceso de libre competencia económica y la
libre concurrencia en la producción, procesamiento, distribución, suministro o comercialización de bienes o
servicios.
Más adelante, en el artículo 15, se establece que las prácticas monopolísticas relativas serán prohibidas en la
medida que se compruebe la existencia de poder sustancial sobre el mercado pertinente11. En una primera
evaluación, la lista de situaciones que se corresponderían con el ejercicio de poder de mercado coinciden en
forma importante, son los supuestos que en otras legislaciones regulan el ejercicio abusivo de posiciones
dominantes. De allí que podría pensarse que al establecer para esas mismas situaciones el requisito de poder
sustancial, que de hecho es una conformación de mercado menos extrema que la de posición dominante, la Ley
29 está introduciendo una regulación mucho más severa respecto a la conducta de los agentes económicos. Que
aquellas legislaciones que sí trabajan bajo supuestos de posición dominante.
La cuestión de la gradualidad no proviene de las situaciones que se describen, sino del requisito que se establece
en cuanto a la estructura de mercado dentro del cual se desarrollan esas prácticas. Es menester hacer mención de
que el Tribunal de las Comunidades Europeas ha definido posición dominante en los siguiente términos:
“Posición de fuerza económica de la que goza una empresa, que le permite impedir el mantenimiento de una
competencia efectiva en el mercado relevante, posibilitándose comportarse apreciablemente de forma
independiente de sus competidores y clientes y, en definitiva, de los consumidores”12.
Siendo tal gradualidad una de las hipótesis centrales de este trabajo, vale la pena examinar más en profundidad
el tema de poder sustancial dentro del marco de la Ley 29.
Si bien la legislación no contiene una definición puntual de poder sustancial, el artículo 16 establece los
criterios que habrían de utilizarse para determinar la existencia de poder sustancial en un mercado. Esta
definición, dentro de los textos de economía industrial se entiende como “la habilidad para establecer en forma
rentable los precios por encima del costo marginal”13. Dentro de los sistemas de defensa de la competencia se
han desarrollado otros conceptos más funcionales de poder de mercado, entendiendo como tal la capacidad de
un agente económico de influenciar las relaciones de intercambio, ya sea el precio o cualquier otra dimensión de
competencia.
Nótese que poder de mercado implica la posibilidad de influenciar el precio, por lo que se trata de una
capacidad de afectar el mercado que no supone la determinación individual por parte de un solo sujeto, de las
condiciones prevalecientes en el mercado. En consecuencia, se corresponde con conformaciones de mercado en
las cuales puede haber rivalidad, pues la posibilidad de influenciar el precio deja espacio para respuestas por
11
Artículo 15.
Supuestos de Hecho. Las prácticas monopolísticas relativas se considerarán violatorias de la presente Ley,
únicamente si se comprueba la existencia de los dos supuestos siguientes:
1.
Que el agente tenga poder sustancial sobre el mercado pertinente, y
2.
Que dichas prácticas se realicen respecto de bienes o servicios que correspondan al mercado pertinente de que se trate.
12
Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en el caso Hoffman-La Roche c. Comisión, asunto 85/76, Rec.1979,
p.461. Citado en Briones, Juan, J. Foguera, A. Font y E. Navarro. El Control de Concentraciones en la Unión Europea. Marcial Pons.
Madrid, 1999. P. 156.
13
Carlton, D. & J. Perloff. Modern Industrial Organization. 2nd Edition. Harper Collins College Publishers. 1994. P. 281.
95
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
PANAMA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
parte de proveedores, clientes o competidores, fenómeno cuya inexistencia es el elemento definitorio de la
posición dominante como situación extrema.
Teniendo clara esa distinción entre posición dominante y poder de mercado, pasa a analizarse el artículo 17 de
la Ley 29, el cual establece que para determinar si un agente económico tiene poder sustancial deben tomarse en
cuenta los siguientes factores:
“1.
Su participación en este mercado y su capacidad de fijar precios unilateralmente o de restringir el
abasto en el mercado pertinente, sin que los agentes competidores puedan, efectiva o potencialmente,
contrarrestar dicha capacidad;
2.
La existencia de barreras de entrada al mercado pertinente y los elementos que, previsiblemente,
puedan alterar tanto las barreras como la oferta de otros competidores;
3.
La existencia y poder de los agentes competidores;
4.
Las posibilidades de acceso del agente económico y sus competidores a fuentes de insumos;
5.
Su comportamiento reciente, y
6.
Los demás criterios que se establezcan mediante decreto ejecutivo.”
El primer comentario que surge de esta lectura, es que los requisitos aquí expuestos al parecer no son
concurrentes, es decir, que el artículo no prevé que deban cumplirse todos estos factores simultáneamente para
diagnosticar la existencia de poder sustancial, de lo cual podría interpretarse que debería procederse a un
análisis de todos estos elementos en forma conjunta para construir la evaluación de poder sustancial.
El primero de los factores incluidos en esta lista, se corresponde en buena medida con la definición de posición
dominante que se ha citado. Eso podría suponer que hay un acercamiento entre estos dos conceptos de poder
sustancial y posición de dominio. Sin embargo, el hecho de que puedan considerarse en forma no recurrente los
factores que definen poder de mercado, restablece la aproximación que en principio se había previsto respecto
al tratamiento de poder sustancial. Esto es, que la regulación de empresas en situación de predominio en el
mercado se establece en umbrales anteriores en cuanto a las estructuras de mercado y por lo tanto se mantiene la
dureza del enfoque contenido en la Ley 29.
Es conveniente aclarar que este artículo queda abierto a lo que se establezca mediante decreto ejecutivo. Si bien
tal normativa existe, este análisis se circunscribe al texto de la Ley.
La otra perspectiva desde la cual puede abordarse en examen del ejercicio de poder sustancial en el marco de la
prohibición de prácticas monopolísticas relativas, es la revisión de los numerales de este artículo. Dentro de esta
enumeración que se establece en el texto legal, se encuentra una combinación de las conductas verticales, las
prácticas de explotación abusiva de poder de mercado y las prácticas exclusionarias. Las diferencias entre esos
tres supuestos son sustanciales.
Como el requisito para que se constituya una práctica relativa es el desplazamiento del competidor del mercado,
se deja por fuera del ámbito de aplicación de la ley aquellas situaciones de conductas que tienen un efecto de
disminución de la competencia en función de la explotación de poder sustancial. En consecuencia, ni en el
artículo 11 que aplica a situaciones horizontales, ni en el 14 que aplica a exclusión, se regulan los aspectos de
restricciones verticales que tienen que ver con la creación de poder sustancial.
De lo anteriormente analizado, se sugiere que hay un sesgo hacia la protección de la competencia efectiva en
cuanto a la posibilidad de entrada o permanencia en el mercado, prevaleciendo tal sistema por encima de la
ocurrencia de conductas de explotación de poder de mercado. Destaca el caso de los numerales 1 y 2,
claramente dirigidos a regular restricciones verticales como la contratación exclusiva y la fijación de precios de
reventa. A la luz del dispositivo de la Ley, y más aún en ausencia de situaciones de excepción prevista en el
mismo texto legal, más allá de la revisión de contratos o situaciones puntuales, es claro que se está prohibiendo
en forma expresa que sean utilizadas estrategias verticales como éstas en función de excluir o impedir la
permanencia de competidores en el mercado.
Esto revierte en buena medida el nexo causal que es intrínseco a las restricciones verticales, pero no por ello
deja de ser claro la validez de la interpretación respecto a qué estrategias comerciales verticales están
prohibidas.
96
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
PANAMA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Estas últimas ideas que se han expuesto hacen que la Ley 29 sea mucho menos detallada que otros sistemas
como el europeo, dentro del cual hay un sistema autorizatorio y de exención bastante complejo para las
conductas verticales. Este comentario se emite sin entrar a valorar si ese esquema es más o menos conveniente
para una economía pequeña como es el caso panameño.
Concentraciones Económicas
Al igual que la mayor parte de las legislaciones de defensa de la competencia, la Ley 29 prevé el control de
concentraciones económicas, por medio de una prohibición de aquellas operaciones que conlleven
consecuencias nocivas para la competencia y el mercado. Esta idea se desarrolla a través de tres presunciones
establecidas en el artículo 24 de la Ley, y que recogen explícitamente, que se considera perjudicial aquella
operación que implique la conformación de un poder sustancial de mercado tal que permitiese que una sola
entidad pudiera determinar las condiciones de intercambio en el mercado. Por otra parte, se otorga tal
calificación a la generación de barreras a la entrada o a la permanencia en el mercado, o a la conformación del
mercado de forma que se facilite la ocurrencia de prácticas monopolísticas.
Las fusiones, como generalmente se denomina a las operaciones de concentración de dos ó más empresas bajo
un control común o una misma estructura de propiedad, son estudiadas bajo diferentes ópticas. Desde el punto
de vista privado estas operaciones de concentración involucran incentivos para lograr mayores eficiencias y
sinergías en las áreas de producción, distribución, desarrollo de producto, administración, investigación y
desarrollo, ventajas impositivas, etc. Esos intereses pueden disfrazar o esconder algunas otras inclinaciones
como la obtención de ventajas en el mercado a través de la eliminación de un competidor que es absorbido por
medio de la operación, o el acceso a controlar alguna fuente de aprovisionamiento de un insumo, o un canal de
distribución. Estas dos facetas se sintetizan en el concepto de poder sustancial.
Dependiendo de las características del mercado del que se trate, las situaciones descritas podrán tener mayor o
menor impacto respecto al funcionamiento del mercado, pero en todos esos casos, el bienestar del consumidor
se verá reducido al verse amenazada o disminuida la competencia en el mercado. Exactamente por esta razón,
las legislaciones antitrust regulan el tema de las concentraciones económicas. La premisa fundamental es que no
se trata de regular la estructura o conformación de los mercados, sino de desarrollar marcos preventivos en
cuanto a la conformación futura de mercados en los cuales la competencia sea sacrificada a cambio de mayor
poder de negociación de las empresas fusionadas, sin que los consumidores y demás participantes en el mercado
puedan ser compensados por esa pérdida.
El control y evaluación de operaciones de concentración es tema de interés público en la medida que tales
operaciones pueden conducir a un aumento del poder sustancial y, por tanto, a una restricción de la libre
competencia. Dentro de los requisitos para que se constituya el supuesto de concentración restrictiva, se plantea
que la legislación tiene su mayor énfasis en la regulación de conductas. A continuación se analiza cada uno de
esos requisitos o presunciones establecidas en el artículo 24 de la Ley 29, haciendo énfasis en la relación entre
cada uno con el concepto de poder sustancial.
1. Confiera o pueda conferir, al fusionante, al adquirente o agente económico resultante de la concentración, el
poder de fijar precios unilateralmente o restringir sustancialmente el abasto o suministro en el mercado
pertinente, sin que los agentes competidores puedan, efectiva o potencialmente, contrarrestar dicho poder.
Esta abstracción se corresponde con la definición de posición de dominio. Este concepto es muy poderoso en la
medida que fusiona elementos de estructura de mercado con aspectos de conducta y equivale a una definición
moderna de una posición de monopolio. Los elementos más importantes que se consideran para realizar esta
valoración comprenden la concentración del mercado y la facilidad de entrada para nuevos participantes.
Este enunciado encierra además, la competencia actual o potencial, es decir que la entidad que puede ejercer
hasta este punto extremo su poder de mercado, puede influenciar los precios o cualquier otra dimensión de
competencia sin contar con el elemento de disciplina por parte de algún otro participante en el mercado
relevante, y que por la naturaleza de las barreras a la entrada en el mismo, difícilmente existiría competencia
potencial que contrarrestara tal elevación en los precios.
97
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
PANAMA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Si la entrada en el mercado relevante por parte de un nuevo competidor no es lo suficientemente fácil, oportuna,
posible y suficiente, como para evitar que después de la operación, los participantes en el mercado, en forma
individual o colectiva, puedan sostener un aumento de precios por encima del nivel anterior a la operación.
En conexión con los elementos que se han expuesto acerca de la competencia potencial, a raíz de los cambios
que se verifican en el mercado relevante una vez que se efectúa la operación de concentración, puede hacerse
más difícil la entrada de un nuevo competidor en condiciones tales que ésta sea oportuna y suficiente para
contrarrestar un posible ejercicio de poder de mercado por parte de los participantes actuales.
2. Tenga o pueda tener por objeto desplazar a otros competidores existentes o potenciales, o impedirles el
acceso al mercado pertinente
Este supuesto es particularmente importante en el caso que la adquisición involucre unidades de producción o
firmas que se encuentren operando en otro nivel de la cadena de producción, es decir que se produzca de alguna
manera una integración vertical. En ese caso, habría que revisar los efectos restrictivos sobre la competencia en
el sentido que la eliminación de una fuente alternativa de suministros, o de una fuente de colocación de
productos, puede afectar la capacidad de competir de los competidores de las empresas involucradas en algún
nivel de la cadena de producción o comercialización.
En este punto es conveniente señalar que siempre que se analiza una operación de concentración, se estudian los
efectos en el mercado relevante directamente involucrado, y en los mercados relacionados con el mismo.
Un concepto que hasta el momento no se ha mencionado es la relación de las denominadas barreras a la entrada
con el análisis de operaciones de concentración. Como primer punto, cuando se está en presencia de un mercado
con escasas o muy bajas barreras a la entrada, será previsible la entrada de nuevos competidores en caso que se
produzcan situaciones de aumentos sostenidos y significativos en los precios. Esto último, al elevar la
rentabilidad de participación en este mercado atraería inversionistas y en esa medida, ante la amenaza inminente
de nuevos competidores, los competidores actuales ven disciplinado su comportamiento de largo plazo. En caso
contrario, un mercado con altísimas barreras a la entrada, no se ve disciplinado en el largo plazo por la
competencia potencial y, en ese sentido, podría preverse que la estructura del mercado se mantuviera,
aumentando los incentivos para eventuales ejercicios de poder de mercado.
Precisamente, en virtud de la importancia de la competencia potencial en el proceso de alcanzar una asignación
eficiente de recursos -léase, que participen en el mercado quienes pueden hacerlo con menores costos y mayores
ventajas para los consumidores- cuando a raíz de los cambios en la estructura del mercado que implica una
operación de concentración económica, se levantan barreras a la entrada o a la salida de competidores, se estaría
lesionando seriamente la competencia y la eficiencia.
La posibilidad de elevar barreras de acceso pasa a convertirse entonces en un elemento distintivo de cualquier
entidad que detente poder de mercado, siempre que se trate de las barreras a la entrada que puedan ser
generadas endógenamente. De allí que aparece un concepto de prever la realización de estrategias de disuasión
a la entrada.
3. Tenga por objeto o efecto facilitar sustancialmente, a los participantes en dicho acto o tentativa, el ejercicio
de prácticas monopolísticas prohibidas
Dependiendo de las características de los productos que conforman el mercado relevante, y los elementos de
estructura y dinámica presentes en el mismo, se puede prever que se elevará la posibilidad de realizar prácticas
monopolísticas prohibidas, ya sea que se trate de arreglos o combinaciones entre competidores, o prácticas entre
no competidores que pudieran afectar el grado de competencia en el mercado.
Es conveniente señalar que este concepto, dentro del sistema de control de concentraciones europeo, tiene una
relación estrecha con el concepto de posición dominante colectiva. En ese sentido, expresan Briones et.al. que:
“la Comisión ha considerado que las concentraciones entre empresas pueden obstaculizar sustancialmente la
competencia efectiva de dos formas: i) creando o reforzando una posición de dominio de una única empresa,
permitiendo a la ,misma beneficiarse de ventajas de carácter monopolista, o ii) creando o reforzando una
estructura oligopolística del mercado propicia a la colusión tácita entre los operadores, que permitiría
98
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
PANAMA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
maximizar colectivamente sus beneficios al evitar la competencia mutua y actuar en cierta medida con
independencia de sus clientes y consumidores (“dominio conjunto”)14.
Ejercicio abusivo de derechos protegidos
El objeto de esta reflexión es desarrollar algunos elementos conceptuales y doctrinales en relación con la
aplicabilidad de las normas de competencia en esferas dentro de las cuales están protegidos derechos especiales,
como es el caso de los derechos de propiedad intelectual. Esta reflexión surge en función de una discusión
respecto a si el reconocimiento del carácter exclusivo de un derecho de propiedad intelectual implica la
conformación de una práctica monopolística.
Hay una gran brecha entre la concesión de una exclusividad que es usual encontrar en los contratos que
establecen derechos de propiedad sobre bienes regulados por la normativa de propiedad intelectual, y la
existencia de una práctica monopolística. Antes de desarrollar tal relación, es necesario desarrollar que existe
asimismo, una gran distancia entre un derecho de exclusividad y un monopolio, en tanto este concepto precede
(tanto constitucional como conceptualmente) la existencia legal de las prácticas monopolísticas.
El campo de la propiedad intelectual, reconoce el derecho de propiedad sobre obras, inventos, ideas, talentos.
Dentro del campo del marco normativo, "propiedad" tiene un alcance bien particular en cuanto se trata de un
privilegio de explotación que como todo derecho, estaría sometido a las limitaciones que establezca el interés
público.
Allí está la limitación de la concurrencia15. Ahora bien, es ampliamente aceptado que existe una serie de
"bienes", cuya generación o invención depende de la asignación de los derechos de propiedad que se otorguen
respecto a la explotación de los mismos dentro del mercado. De allí que de no existir tales derechos de
propiedad tampoco se contaría con garantías de poder usufructuar el producto de cualquier esfuerzo para
generar el "bien" en cuestión, y desaparecerían los inventivos para que los esfuerzos de innovación se
produjeran en la sociedad. Ese es el argumento por el cual se considera que a pesar de esa limitación a la
concurrencia la asignación de privilegios a través de derechos de propiedad intelectual conlleva beneficios para
la sociedad en su conjunto.
El objetivo final perseguido por el sistema de propiedad intelectual no apunta a la instauración de monopolios,
mas no se puede negar que el derecho de exclusiva que otorga puede afectar la libre concurrencia16.
Si el quid distintivo de los derechos de propiedad intelectual es la concesión de un privilegio, es claro que tal
asignación de derechos tiene efectos sobre la concurrencia, o sobre la posibilidad de cualquier agente
económico de ingresar o de concurrir a un mercado particular. Cuando se otorga un privilegio legal, es claro
que se está negando el acceso a explotar el mismo bien protegido por parte de otro agente. El conjunto de
derechos específicos de que goza el titular de un derecho intelectual significa, para sus competidores, una
limitación correspondiente a la actividad de estos últimos.
De manera que hay dos esferas del derecho dentro de esta discusión, el derecho de propiedad intelectual y el
derecho de la concurrencia. El abuso de la posición de privilegio que crea la existencia y el ejercicio de los
derechos de propiedad en el mercado, constituye una desviación del fin perseguido por la norma.
Pero el derecho a la libertad económica, es una manifestación de la libertad de empresa, la cual presenta para
sus titulares una triple dimensión: la libertad de acceso al mercado, que hemos asociado con la libre
concurrencia, la libertad a participar en el mercado mediante la actividad económica y la libertad de cesación en
el mercado17. Esa libertad, según Viciano (1995), se refiere a la libertad de acceder al ejercicio de cualquier
actividad económica lícita. En ese sentido, este autor desarrolla aspectos relevantes sobre estos derechos:
14
Briones et.al. Op.Cit. P.158.
En este contexto se entiende como concurrencia la posibilidad de ingresar a un mercado, de aplicar estrategias comerciales que permitan
optimizar las ganancias de determinado negocio. La exclusividad limita la concurrencia desde el momento que establece la titularidad
respecto a la explotación de un activo productivo, sea éste una idea, un invento, un talento, etc.
16
Berger, S.D. y Battioli, E.L. "En torno al abuso de derechos de propiedad intelectual y la competencia". En Depalma. "Derecho de la
Competencia", Revista del Derecho Industrial Año 15, Enero-Abril 1993, No. 43.
17
Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia (Venezuela), Resolución SPPLC/0027-93, de fecha 8 de
noviembre de 1993.
15
99
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
PANAMA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
"…implica la libre creación de empresas que se reconoce a todos los particulares, personas físicas o jurídicas, la
libre elección del sector económico en el que se quiere ejercer la libertad de empresa y la libre elección del
modelo de empresa a constituir. Ello no quiere decir que todos tengan derecho a desempeñar cualquier actividad
económica: Puede haber actividades para las que el Estado haya impuesto condiciones determinadas, aunque
estas condiciones tienen que aplicarse con igualdad a todos los posibles operadores; o el Estado […] puede
haber reservado ciertas producciones o servicios que serán vedados al libre acceso privado, a no ser que sea
mediante el desempeño de un derecho exclusivo o especial."18
Como sugieren Bergel y Battioli (1993), pareciera inevitable el surgimiento de un conflicto entre la libertad de
concurrencia, mas ello no contradice tal libertad, pues ambas esferas tienden a un mismo fin, que es el de
promover el progreso económico. En determinadas circunstancias, y tal es el caso de los derechos de propiedad
intelectual, la libertad de concurrencia es restringida para permitir que otro derecho sea ejercido con plenitud.
De manera que cuando se desvirtúan los fines previstos por el legislador en la protección de los derechos,
derechos de propiedad en este caso, se entra en el campo del abuso del derecho. Es en ese punto donde las leyes
cobran mayor rigor, pues regulan las conductas de manera que se eviten tales abusos.
Bajo ese razonamiento, el otorgamiento de privilegios que procede de la esfera de la propiedad intelectual
implica una limitación de la libre de concurrencia que está controlada por la legislación en materia de derechos
de propiedad, pero las conductas que se desprenden de tales derechos y que excedan el ámbito protegido,
restringen la concurrencia en una magnitud que excede aquella cuantía que el legislador previó como
compensación frente al establecimiento de incentivos para la innovación.
Visto este marco abstracto que señala sin lugar a dudas, que cualquier situación de abuso de derechos de
propiedad conlleva una afectación a la concurrencia no justificable desde el punto de vista del interés general,
pasa a esbozarse un análisis respecto a como las situaciones de abuso de los derechos de propiedad están
regulados por la Ley 29 de 1996.
Como se ha expuesto anteriormente, el artículo 1 de la ley 29 consagra los objetivos de libre competencia
económica y libre concurrencia como los elementos que constituyen el bien jurídico tutelado por la Ley. Para
hacer operativos estos conceptos en cuanto a la limitación de situaciones de abuso de derecho, en este caso
particular respecto a situaciones abusivas ya sea del derecho de competencia y del derecho de libre
concurrencia, la parte sustantiva de la Ley está sintetizada dentro de la prohibición general desarrollada en el
artículo 5 de la Ley.
De manera que las situaciones que entran dentro del campo de la regulación tienen necesariamente que afectar
negativamente la libre competencia económica y la libre concurrencia. En relación con el tema particular de los
derechos de propiedad intelectual, la normativa establece que el ejercicio de tales derechos no será tenido como
práctica monopolística.
En ese sentido, dice el texto del artículo 4 de la Ley:
"Tampoco se consideran prácticas monopolísticas, el ejercicio de los derechos de propiedad intelectual que la
ley reconozca a los titulares de marcas de productos o de servicios, para la explotación exclusiva de dichas
marcas; los que conceda durante un tiempo determinado a los titulares de los derechos de autor y derechos
conexos, para el ejercicio de sus derechos, y los que otorgue a inventores para el uso exclusivo de sus inventos.
Sin perjuicio de lo anterior, los titulares de tales derechos de propiedad intelectual, no podrán llevar a cabo
ningún acto, contrato o práctica que esta Ley defina como monopolísticos."
Vale la pena comentar que esta excepción no es en cuanto al ámbito de aplicación de la Ley 29, sino en cuanto a
la calificación de estas situaciones en las cuales se ejercen privilegios concedidos por medio de derechos de
propiedad, como prácticas monopolísticas.
Esta calificación se refiere explícitamente al ejercicio de derechos. Ahora bien, lo que nos preocupa, es la
regulación de las situaciones en las cuales ocurre en abuso de derechos del que se ha hablado. Este abuso debe
implicar que además de la afectación de le concurrencia implícita en los privilegios, la ocurrencia de efectos
18
Viciano, P.J. Libre Competencia e Intervención Pública en la Economía. Tirant lo Blanch, 1995.
100
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
PANAMA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
concurrenciales que se registran porque el titular de un derecho desplegó conductas que excedían el ámbito del
derecho otorgado por ley. Entra allí a aplicarse entonces, la regulación de prácticas monopolísticas pues se va
más allá de la excepción del artículo 4.
De acuerdo con Jaeckel, una conducta tiene "fines concurrenciales", cuando por las circunstancias en que se
realiza, se revela objetivamente idónea para mantener o incrementar la participación en el mercado de quien la
realiza o de un tercero. Tal aproximación implica, por una parte, que la valoración del acto es objetiva, y en
consecuencia, para determinar si una actuación envuelve fines concurrenciales no se debe indagar por la
intencionalidad de quien realiza el comportamiento (valoración subjetiva), sino basta con establecer que esa
conducta es apta parar conseguir el mantenimiento o incremento de la penetración de mercado que quien la
realiza o de un tercero, para que se presuma que tiene efectos concurrenciales19.
De acuerdo con lo anterior, cuando una situación de ejercicio abusivo de derechos de propiedad intelectual tiene
consecuencias concurrenciales, sobreviene una afectación del mercado, de forma tal que se activa el principio
regulador de las prácticas monopolísticas, que no es otra cosa, sino la denominación que se confiere a las
conductas que tengan efectos concurrenciales o efectos sobre la competencia.
Se mencionó anteriormente que proteger las invenciones y proteger el acceso a los mercados son materias de
interés general. De modo que sólo el legislador puede definir límites de excepción para que ambas situaciones
puedan coexistir. Allí hay un umbral clarísimo donde entra a operar el derecho de defensa de la competencia:
los efectos sobre la concurrencia que van más allá de lo estrictamente necesario para proteger la creatividad y la
invención.
Los elementos que se han expuesto en esta reflexión, proveen suficientes argumentos para debatir que la
exclusividad no equivale a monopolio, y mucho menos a práctica monopolística, pues la definición de este tipo
de situaciones requiere que se comprueben efectos concurrenciales.
Queda por dilucidar, en caso que un agente económico que posea un derecho protegido por la legislación de
propiedad intelectual, qué norma aplica en caso que hiciera un ejercicio abusivo de tales derechos. La norma de
libre competencia no es clara en ese sentido, y no existe dentro del esquema sustantivo del Título I de la Ley 29
de 1996, alguna prohibición que describa expresamente tales situaciones. Así que sólo queda la opción de
aplicar el razonamiento que corresponde con la legislación: en caso de ocurrir una afectación de la competencia,
dilucidar si la misma entra dentro del ámbito regulado por las prácticas monopolísticas relativas.
De manera que dentro del tratamiento de poder de mercado, las conductas asociadas con la explotación abusiva
de derechos protegidos están contenida dentro de la legislación, pero es necesario un trabajo de interpretación
doctrinal y jurisprudencial que identifique a través de cuál de los dispositivos sustantivos, se regulan estas
situaciones.
Recuérdese que dentro del análisis de prácticas monopolísticas relativas se concluyó que sólo entran dentro de
esta prohibición conductas que tengan claros efectos de exclusión. Podría ser ésta la salida a la interrogante
planteada. Sin embargo, quedaría pendiente qué hacer con conductas abusivas de derechos protegidos que
impliquen la explotación de poder de mercado, que afecta directamente a los consumidores, pero que no tiene
efectos claros sobre competidores u otros participantes en el mercado.
19
Jaeckel, J. "Notas sobre Competencia Desleal". Centro de Estudios de Derecho de la Competencia CEDEC II. Colección Seminarios, 1°
edición 1998. Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá, Colombia.
101
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
URUGUAY
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
NORMATIVA DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA EN URUGUAY
Por: Daniel Hargain1
e-mail: [email protected]
1.
Introducción
En la segunda mitad del siglo XX, la gran disputa ideológica que dividió al mundo –pluripartidismo frente a
sistemas de partido único; comunismo versus capitalismo; economías dirigidas frente la autorregulación del
mercado-, influyó de maneras diferentes en todas las naciones.
En Uruguay existió un gobierno militar entre los años 1973 y 1985; pero más allá de esa ruptura institucional,
puede decirse que el país continuó manteniendo el sistema que ya se venía conformando desde las primeras
décadas del siglo. Se trata de un sistema atípico, donde se combinan el régimen de gobierno democrático
característico de los países occidentales, con una economía fuertemente ligada a la acción del Estado, no sólo en
la tarea regulatoria, sino también desarrollando en régimen monopólico importantes actividades industriales y
de servicios.
Esta peculiaridad, sumada a las reducidas dimensiones de un mercado interno conformado por apenas tres
millones de habitantes, y al escaso desarrollo industrial del país, hicieron que no fuera mayormente necesario
preocuparse por la defensa de la competencia.
En los principales sectores industriales o de servicios, o bien la ley había consagrado monopolios a favor de
empresas estatales, o el tamaño del mercado impedía que existieran muchas empresas que compitieran entre sí,
formándose monopolios naturales o estructuras oligopólicas.
Sin embargo, este status quo fue sacudido por la globalización: el extraordinario desarrollo del comercio
internacional generado desde el sistema GATT-OMC, y las obligaciones emergentes de la condición de Estado
Miembro del Mercosur, han insertado la economía uruguaya en mercados ampliados; expuesto a las empresas
nacionales a la competencia internacional; y sentenciado de muerte a los monopolios legales de que gozan las
empresas públicas, incompatibles con la libertad de circulación de bienes y servicios.
Estos cambios generaron imperiosa necesidad de contar con una normativa sistemática y armónica de defensa
de la competencia, tanto por su nueva realidad económica interna, como por circunstancias de orden
internacional:
-el Mercosur ya ha formulado una normativa comunitaria de Defensa de la Competencia: el
denominado “Protocolo de Fortaleza” -Decisión 18/96 del Consejo Mercado Común- que ya fue ratificado por
Brasil y Paraguay;
-en la OMC se está considerando incluir el tema dentro de las disciplinas multilaterales;
-las negociaciones para la creación del ALCA presuponen que todos sus Miembros cuenten con
normativas de Defensa de la Competencia; y
-los mismos requisitos se manejan en las negociaciones que celebran la Unión Europea y el Mercosur
para la formación de una zona de libre comercio entre ambas uniones aduaneras.
2. Legislación de urgencia
Como se expresara, hasta hace apenas un año, el fenómeno de la competencia permanecía ignorado por el
legislador. Apenas se referían al tema, dos disposiciones de rango constitucional, de contenido meramente
programático.
1
Profesor de Técnica de la Contratación Comercial en la Facultad de Derecho de la Universidad de la República O. del Uruguay; Profesor
de Comercio Internacional en la la Facultad de Derecho de la Universidad de la República O. del Uruguay; Profesor de Contratos
Comerciales Internacionales en la Facultad de Ciencias Empresariales de la Universidad Católica del Uruguay. Autor y/o coautor de varios
libros sobre su especialidad (entre otros: Manual de Sociedades Comerciales, tomos I y II; Concentración Societaria; Régimen Jurídico de la
Contratación Internacional en el MERCOSUR; Circulación de Bienes en el MERCOSUR; Marco Jurídico de la Contratación Comercial), así
como múltiples artículos en revistas especializadas, tanto uruguayas como extranjeras.
102
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
URUGUAY
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
El Art. 36 de la Constitución, que garantiza la libertad de los habitantes de la República, para desarrollar la
actividad económica que juzguen más conveniente: “Toda persona puede dedicarse al trabajo, cultivo,
industria, comercio, profesión o cualquier otra actividad lícita, salvo las limitaciones de interés general que
establecen las leyes”.
Y el Art. 50 de la Carta, que dispone: “Toda organización comercial o industrial trustificada estará bajo el
control del Estado”, sin expresar cuáles son los alcances ni los propósitos de dicho control.
Siendo que ninguna de estas dos reglas había sido desarrollada sistemáticamente por la ley, su utilidad para
impedir la realización de conductas anticompetitivas era nula.
Así estaban las cosas cuando el primero de marzo del año 2000 asumió la actual Administración, e
inmediatamente remitió al Parlamento un proyecto de ley de urgente consideración –esto significa que está
sometido a un régimen especial de tramitación: el Poder Legislativo tiene que considerarlo dentro de plazos
determinados, vencidos los cuales se reputa sancionado- en el que se incluyeron soluciones para diversos temas
a cuyo respecto se entendía que era necesario legislar rápidamente.
Dicho proyecto dio origen a la Ley 17.243, cuyo Capítulo IV se integra con tres artículos que son nuestras
primeras normas de Defensa de la Competencia.
Pocos meses después, dos artículos más –incluidos en la Ley 17.296 de Presupuesto-, vinieron a completar las
soluciones anteriores. También en este caso se trata de una ley que se ocupa de varios temas: lo medular
consistía en la asignación de recursos para la gestión quinquenal de la Administración entrante, pero acabó
tomando la característica de ley “ómnibus”, en la que se incluyen disposiciones relativas a otras materias-.
Finalmente, el Decreto Reglamentario 86/2001 es el último eslabón del sistema de Defensa de la Competencia
creado, a través del cual se designa el Órgano encargado de aplicar la normativa antedicha, y se establece el
procedimiento administrativo a través del cual se constatarán y sancionarán las conductas anticompetitivas.
3. Los textos legales y reglamentario
LEY No. 17.243, de 29.6.2000
CAPITULO IV
Art. 13.- Las empresas que desarrollen actividades económicas, cualquiera fuere su naturaleza jurídica, están
sujetas a las reglas de la competencia, sin perjuicio de las limitaciones que se establecieren por ley y por
razones de interés general (artículos 7º y 36 de la Constitución de la República) o que resulten del carácter de
servicio público de la actividad de que se trate.
Art. 14.- Prohíbense los acuerdos y las prácticas concertadas entre los agentes económicos, las decisiones de
asociaciones de empresas y el abuso de la posición dominante de uno o más agentes económicos que tengan
por efecto impedir, restringir o distorsionar la competencia y el libre acceso al mercado de producción,
procesamiento, distribución y comercialización de bienes y servicios, tales como:
A) Imponer en forma permanente, directa o indirectamente, precios de compra o venta u otras
condiciones de transacción de manera abusiva para los consumidores.
B) Restringir, de modo injustificado, la producción, la distribución y el desarrollo tecnológico, en
perjuicio de empresas o de consumidores.
C) Aplicar injustificadamente a terceros contratantes condiciones desiguales en el caso de
prestaciones equivalentes, colocándolos así en desventaja importante frente a la competencia.
D) Subordinar la celebración de contratos a la aceptación de obligaciones complementarias o
suplementarias que, por su propia naturaleza o por los usos comerciales, no tengan relación con el objeto de
esos contratos, en perjuicio de los consumidores.
E) En forma sistemática, vender bienes o prestar servicios a precio inferior al costo, sin razones
fundadas en los usos comerciales, incumpliendo con las obligaciones fiscales o comerciales.
La aplicación de estas normas procede cuando la distorsión en el mercado genere perjuicio relevante al interés
general.
103
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
URUGUAY
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Art. 15.- El Poder Ejecutivo reglamentará las disposiciones del presente Capítulo y dispondrá las medidas
pertinentes para la aplicación de dichas disposiciones.
Toda contienda que se suscite que refiera a la materia regulada en este Capítulo podrá ser sometida por las
partes a arbitraje, de conformidad con lo dispuesto en el Título VIII del Libro II del Código General del
Proceso (Ley Nº 15.982, de 18 de octubre de 1988). La reglamentación promoverá la habilitación de centros
especializados a tales efectos.
LEY No. 17.296, de 21.2.2001
Art. 157.- La reglamentación dictada por el Poder Ejecutivo establecerá a qué repartición del Estado se le
asigna competencia en el control de los actos y conductas prohibidos por el artículo 14 de la Ley N° 17.243, de
29 de junio de 2000, que serán sancionados de la siguiente forma:
A) Apercibimiento.
B) Apercibimiento con publicación a costa del infractor.
C) Orden de cese definitivo de los actos o conductas prohibidas y la remoción de sus efectos.
D) Multa de 500 UR (quinientas unidades reajustables) hasta 20.000 UR (veinte mil unidades
reajustables) según que la infracción se califique de leve, grave o muy grave.
Las sanciones podrán aplicarse independientemente o conjuntamente según resulte de las
circunstancias del caso. En el caso de que la gravedad de la infracción lo amerite, podrá ordenarse el cese
provisorio de los actos o conductas prohibidos sin perjuicio de la iniciación del proceso administrativo que
corresponda.
Los criterios que se tendrán en consideración para determinar la gravedad de la infracción serán el
daño causado, la modalidad y alcance de la restricción de la competencia, la participación del infractor en el
mercado, la duración de la práctica prohibida y la reincidencia o antecedentes del infractor.
Art. 158.- El órgano de aplicación de las normas contenidas en los artículos 13, 14 y 15 de la Ley N° 17.243,
de 29 de junio de 2000, tendrá las siguientes funciones y facultades:
A) Requerir a las autoridades nacionales o municipales y a los particulares, la documentación,
información y colaboración que juzgue necesarias a los efectos de cumplir con sus cometidos y en especial, con
los estudios e investigaciones de mercado que considere pertinentes.
B) Habilitar los centros especializados de arbitraje a que refiere el artículo 15 de la Ley N° 17.243, de
29 de junio de 2000.
C) Emitir opinión en los asuntos que se sometan a su consideración o que analice en el marco de su
competencia e informar y asesorar respecto de acuerdos, prácticas restrictivas, decisiones de empresas y
demás cuestiones relativas a la defensa de la competencia.
D) Imponer las sanciones establecidas en la presente ley.
E) Dispondrá de las más amplias facultades de investigación y fiscalización, pudiendo requerir de los
organismos especializados la colaboración necesaria a los efectos de la realización de inspecciones,
investigaciones, pericias, controles y comprobaciones. Podrá asimismo, requerir la comparecencia de los
investigados y de terceros a los efectos de proporcionar información. Los datos e informaciones obtenidos sólo
podrán ser utilizados para las finalidades previstas en esta ley.
F) Solicitar en forma fundada, al Juez competente, las medidas cautelares que estime pertinentes,
procedimiento en el que estará exonerado de prestar contracautela.
G) Proyectar y someter a la consideración del Poder Ejecutivo el procedimiento pertinente, a los
efectos de la constatación de la realización de los actos o las prácticas prohibidas y la aplicación de sanciones,
ya sea de oficio o por denuncia de parte interesada y legitimada al respecto, garantizándose al denunciado o
investigado el ejercicio del derecho de defensa.
H) Promover la celebración de acuerdos, conciliaciones o compromisos de cese, en los asuntos
sometidos a su consideración.
DECRETO 86/001, de 28.2.2001 (publicado en el Diario Oficial el 16.3.2001)
CAPITULO I
Art. 1.- La Dirección General de Comercio será la autoridad de aplicación de las normas sobre defensa de la
competencia contenidas en los artículos 13, 14 y 15 de la Ley N° 17.243 de 29 de junio de 2000, y artículos 157
y 158 de la Ley 17.296 de 21 de febrero de 2001 y tendrá competencia en el control de los actos y conductas
prohibidos por dichas Leyes.
104
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
URUGUAY
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
CAPITULO II
Art. 2.- La investigación de los hechos presuntamente ilícitos y su denuncia se tramitarán por el procedimiento
que a continuación se regula.
El procedimiento se iniciará de oficio o por denuncia realizada por cualquier persona física o jurídica, pública
o privada cuyos intereses resulten perjudicados.
Art. 3.- Si el procedimiento se iniciare de oficio, se procederá a una relación de los hechos y los fundamentos
que los motivaron.
Si comienza por denuncia, ésta deberá contener: la identificación del denunciante y su domicilio, el objeto de la
denuncia, los hechos y el derecho en que se funda, acreditándose los extremos exigidos por la ley y
acompañándose los medios probatorios que estuvieren a su alcance.
Art. 4.- La Dirección General de Comercio deberá expedirse sobre la pertinencia de la denuncia en el plazo de
diez días. En el caso que así lo decidiera, dispondrá se confiera vista al presunto responsable por el plazo de
diez días. Si el procedimiento se iniciare de oficio, se le conferirá vista de la relación de hechos y fundamentos
que lo motivaron, por el mismo plazo. Contestada la vista o vencido el plazo para evacuarla, la Dirección
dictará resolución con plazo de diez días, sobre la prosecución de los procedimientos o su clausura si no
hubiera mérito suficiente, la que se notificará personalmente a las partes.
Art. 5.- Una vez que la resolución que dispuso la continuación de los procedimientos adquiera firmeza
administrativa, se dispondrá el diligenciamiento de la prueba pendiente en el plazo de sesenta días. La Dirección
General de Comercio podrá rechazar la prueba manifiestamente inconducente y requerir de oficio otros medios
probatorios.
Art. 6.- Concluido el período de prueba, se conferirá vista a las partes en un plazo común de 15 días.
La Dirección General de Comercio dictará resolución en un plazo máximo de sesenta días.
Art. 7.- En cualquier estado del procedimiento, la Dirección General de Comercio, podrá convocar a
audiencia, a los efectos de promover la celebración de acuerdos o conciliaciones, ordenar el cese provisorio de
la conducta presuntamente ilícita y llegar a acuerdos de cese o modificación de conducta con el presunto
responsable, suspendiéndose los procedimientos.
Art. 8.- Todos los plazos de este Decreto se contarán por días hábiles y serán perentorios.
Art. 9.- En todo lo no previsto en el presente Decreto regirá el Decreto N° 500/991 de 27 de setiembre de 1991.
CAPITULO III
Art. 10.- Las controversias que se susciten en razón de los actos lesivos de la competencia prohibidos por la
ley, podrán ser sometidos a la decisión de árbitros pertenecientes a Centros Especializados de Arbitraje
debidamente habilitados por la Dirección General de Comercio.
Art. 11.- Los Centros Especializados de Arbitraje estarán integrados por un mínimo de doce árbitros, que
deberán ser personas de reconocida idoneidad en materia comercial, económica y/o jurídica.
Art. 12.- El arbitraje se regulará por lo dispuesto en los artículos 472° y siguientes del Código General del
Proceso (Ley N°15.982, de 18 de octubre de 1988).
Art. 13.- Comuníquese, publíquese, etc.4. Análisis de las soluciones normativas
La urgente necesidad de legislar en la materia, así como la falta de experiencia previa sobre la competencia, se
aprecian inmediatamente al leer las soluciones creadas.
105
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
URUGUAY
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
En comparación con las leyes de otros países, incluso de los restantes integrantes del MERCOSUR2 , las
normas uruguayas destacan porque son muy escuetas y no cuentan con un pulido tratamiento técnico de los
institutos que conforman el Derecho de la Competencia.
Es obvio que se ha pretendido crear un marco regulatorio básico, cuya puesta en práctica permita ir apreciando
las necesidades del país en esta materia, y al cabo de un tiempo prudencial se puedan evaluar los resultados
obtenidos y formular una nueva propuesta legislativa.
Sin embargo, lejos de ser un defecto, por su generalidad estas primeras normas nos hacen recordar a la Sherman
Act estadounidense, y a los Arts. 85 y 86 del Tratado de Roma constitutivo de la Comunidad Económica
Europea, soluciones muy elogiadas por parte de la doctrina, porque han permitido una constante evolución del
derecho antitrust3.
A continuación analizaremos someramente las soluciones creadas, a fin de ir abriendo camino al trabajo
doctrinario de interpretación. Por supuesto, se trata de consideraciones preliminares, muchas de las cuales se
revelarán como insuficientes o inadecuadas, en la medida que el transcurso y la puesta en práctica de la
normativa, nos permitan calibrar mejor la realidad de la defensa de la competencia en el Uruguay.
5. Sujetos obligados por la normativa
a- El texto legal
A diferencia de la mayoría de las leyes, que crean obligaciones sin indicar expresamente cuáles son los
destinatarios de las mismas -y por lo tanto alcanzan a todos los habitantes del país-, la normativa de defensa de
la competencia establece expresamente quiénes son las personas cuyas conductas se disciplinan.
En el Art. 13 de la Ley 17.243 se expresa: “Las empresas que desarrollen actividades económicas, cualquiera
fuere su naturaleza jurídica, están sujetas a las reglas de la competencia ...”
Y el Art. 14 de la misma norma, agrega: “Prohíbense los acuerdos y prácticas concertadas entre los agentes
económicos, las decisiones de asociaciones de empresas y el abuso de la posición dominante de uno o más
agentes económicos que tengan por efecto impedir, restringir o distorsionar la competencia y el libre acceso al
mercado de producción, procesamiento, distribución y comercialización de bienes y servicios ...”
A primera vista, entonces, existirían tres clases de sujetos comprendidos por las prohibiciones de realizar
prácticas anticompetitivas: las empresas que desarrollan actividades económicas, los agentes económicos, y las
asociaciones de empresas.
A continuación analizaremos cada una de esas hipótesis.
b- Las empresas que desarrollan actividades económicas
A pesar de que el ordenamiento jurídico uruguayo viene refiriéndose a la empresa desde mediados del siglo
XIX4, la única definición legal de la misma, se encuentra en el Derecho Tributario.
De acuerdo con el Art. 2 del Título IV del Texto Ordenado Tributario -cuya última versión data de 1996-, se
considera empresa a “toda unidad productiva que combina capital y trabajo para producir un resultado
económico, intermediando para ello en la circulación de bienes o en el trabajo ajeno”.
Y a continuación, el Art. 6 del mismo Título -donde se disciplina el Impuesto a las Rentas de Industria y
Comercio (IRIC)- se aclara que los sujetos pasivos del impuesto no son las empresas, sino sus titulares.
2
Argentina y Brasil cuentan con normativas muy amplias; y en Paraguay, si bien aún no constituye derecho positivo, el proyecto que se
encuentra a estudio del Parlamento es muy detallista y de excelente factura técnica.
3
Cfr. Lluis Cases Pallares, “Derecho Administrativo de la Defensa de la Competencia”, pg. 48 y 49, Ed. Marcial Pons, Madrid, 1995, quien
cita opiniones coincidentes de diversos autores estadounidenses y europeos.
4
V.g. Art. 7 num. 4 del Código de Comercio; Arts. 1324, 1766 y 2363 del Código Civil.
106
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
URUGUAY
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
De manera que, para el Derecho patrio, las empresas no son sujetos de derecho, por lo tanto no es posible
imponerles obligaciones -ni tampoco concederles derechos-.
En consecuencia, cuando los Arts. 13 y 14 de la Ley 17.243 dicen que las “empresas que desarrollen
actividades económicas” deben respetar las reglas de la competencia, en realidad se están refiriendo a sus
titulares, o sea los empresarios que producen bienes o servicios, sirviéndose para ello de una organización en la
que se combinan trabajo ajeno y capital.
Cabe advertir, asimismo, que no debe confundirse la figura del empresario, con la del comerciante: puede haber
comerciantes que no cuenten con una organización empresarial; y puede haber empresarios que se dedican a
actividades civiles -por ejemplo, en el área agropecuaria, explotaciones mineras, servicios educativos, etc.-.
c- Los agentes económicos
El concepto de “agente económico” es ajeno a la ciencia jurídica -ni siquiera el Derecho Tributario se ocupa de
definirlo-.
Como se trata de una noción propia de la Economía, resulta de aplicación lo establecido por el Art. 19 del
Código Civil: “Las palabras técnicas de toda ciencia o arte se tomarán en el sentido que les den los que
profesan la misma ciencia o arte; a menos que aparezca claramente se han tomado en sentido diverso”.
Según Fischer, Dornbusch y Schmalensee5, el concepto de “agente económico” comprende a todos los sujetos
que desarrollan actividades económicas, o sea el Estado, los consumidores y los proveedores.
De esta manera, quedan comprendidos en las normas de defensa de la competencia la totalidad de los habitantes
de la República, puesto que todos ellos son “agentes económicos”.
Cabe destacar, especialmente, el caso de los profesionales universitarios, que son prestadores de servicios que
no revisten la condición de empresarios, ya que normalmente actúan en forma personal y carecen de una
organización que combine capital y trabajo -ajeno-.
Sin embargo, tratándose de “agentes económicos”, resultan alcanzados por el mandato legal de competir.
Lo mismo cabe decir de la figura del “consumidor”, definida por el Art. 2º de la Ley 17.250: “Consumidor es
toda persona física o jurídica que adquiere o utiliza productos o servicios como destinatario final en una
relación de consumo o en función de ella”
“No se considera consumidor o usuario a aquel que, sin constituirse en destinatario final, adquiere, almacena,
utiliza o consume productos o servicios con el fin de integrarlos en procesos de producción, transformación o
comercialización”.
Los consumidores son actores esenciales de la economía, y por ello resultan comprendidos en la categoría de
“agente económico”.
Finalmente, también el Estado es un “agente económico”, aunque a su respecto la normativa de defensa de la
competencia hace una salvedad, cuando en el Art. 13 de la Ley 17.243 establece que “están sujetas a las reglas
de la competencia”, todas “las empresas que desarrollen actividades económicas, cualquiera sea su naturaleza
jurídica”, salvo “las limitaciones que se establecieren por ley y por razones de interés general (artículos 7º y 36
de la Constitución de la República) o que resulten del carácter de servicio público de la actividad de que se
trate”.
Cabe preguntarse, cuáles son esas actividades económicas especiales, que se prestan como servicios públicos y
que no están sometidas a las reglas de la competencia.
Por el momento no tenemos una respuesta definitiva a este interrogante, que obviamente requerirá de un análisis
especial por la importancia y complejidad que reviste el tema.
5
Cfr. S. Fischer, R. Dornbusch y R. Schmalensee, “Economía”, 2ª Ed., pg. 29 y 31. Ed. Mc.Graw-Hill.
107
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
URUGUAY
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
No obstante ello, desde ya es posible adelantar que las empresas públicas que desarrollan actividades
comerciales de producción de bienes o servicios, quedan comprendidas por las normas de defensa de la
competencia, salvo que a su respecto se haya consagrado legalmente un monopolio.
d- Las asociaciones de empresas
Manteniendo los mismos argumentos expuestos al considerar si las “empresas” deben considerarse sujetos
obligados por la normativa de defensa de la competencia, debe interpretarse que el Art. 14 de la Ley 17.243,
cuando se refiere a las “asociaciones de empresas”, en realidad está aludiendo a las “asociaciones de
empresarios”.
La previsión legal es muy importante, porque las gremiales de empresarios no realizan mayormente actividades
económicas, sino que organizan y coordinan la actividad de sus afiliados, y defienden los intereses de los
mismos.
Por lo tanto podrían caber dudas son las decisiones de las asociaciones de empresarios las que afectan la
competencia; o por el contrario, la anticompetitividad resulta de las conductas llevadas a cabo por sus
integrantes, cuando dan cumplimiento a las decisiones gremiales.
La ley no deja margen para discusiones: cuando las decisiones de las entidades de clase distorsionen la
competencia, quedarán sometidas a las sanciones correspondientes.
6- Conductas prohibidas
a- El texto legal
Las conductas prohibidas están definidas en el Art. 14 de la Ley 17.243, que en sus incisos 1º y 3º brinda los
conceptos generales en esta materia, al tiempo que enumera una serie de ejemplos concretos de prácticas que se
ubican dentro de las categorías genéricas antes establecidas.
Lo medular de la norma no está en esos ejemplos, que no son taxativos (el legislador aclara al decir “tales
como”), sino en la categorización general consagrada en el acápite.
De acuerdo con la misma, existen tres clases de actos prohibidos:
i- “los acuerdos y prácticas concertadas entre los agentes económicos”;
ii- “las decisiones de asociaciones de empresas”; y
iii- “el abuso de posición dominante de uno o más agentes económicos”.
Para que estas conductas sean ilegítimas, es necesario que reúnan acumulativamente dos condiciones:
i- deben tener “por efecto impedir, restringir o distorsionar la competencia y el libre acceso al mercado de
producción, procesamiento, distribución y comercialización de bienes y servicios”; y
ii- deben producir una “distorsión en el mercado” de tal entidad, que “genere perjuicio relevante al interés
general”.
b- Acuerdos y prácticas concertadas entre los agentes económicos
Normalmente estos acuerdos son denominados “pactos colusorios” o “cárteles”, y son celebrados por
empresarios competidores, que se ponen en connivencia para atenuar o eliminar la competencia que existe entre
ellos.
Sin embargo, la normativa uruguaya parece ir más lejos que la simple prohibición de los cárteles, ya que declara
ilegales todas las prácticas concertadas entre “agentes económicos”. De esta manera, quedan comprendidos los
acuerdos entre competidores, pero también los acuerdos entre otros agentes económicos -por ej. profesionales
universitarios o consumidores-, en tanto su objetivo sea “impedir, restringir o distorsionar la competencia y el
libre acceso al mercado de producción, procesamiento, distribución y comercialización de bienes y servicios”;
y produzcan una “distorsión en el mercado” de tal entidad, que “genere perjuicio relevante al interés general”.
c- Decisiones de asociaciones de empresas
108
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
URUGUAY
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Como ya expresamos anteriormente, las asociaciones de empresas están sujetas a las reglas de la competencia,
estándoles prohibido adoptar decisiones que impidan, restrinjan o distorsionen la competencia, generando
perjuicio relevante al interés general.
En esta prohibición caen necesariamente los aranceles de las Asociaciones de Profesionales, salvo que los
mismos no sean obligatorios para los afiliados, y constituyan una mera pauta para la fijación de honorarios.
d- El abuso de posición dominante
La noción de posición dominante no es definida por la legislación uruguaya. Lejos de constituir una carencia, se
trata de una virtud, porque deja en libertad al intérprete, para incorporar todos los desarrollos conceptuales
realizados en el Derecho Comparado.
Lógicamente, esa libertad no es absoluta, porque se trata de un concepto habitualmente utilizado en todas partes
del mundo con criterios más o menos uniformes, y porque además, utilizando la misma técnica legislativa
empleada en la legislación comunitaria europea y del Mercosur6, el legislador uruguayo enumera una serie de
situaciones concretas, de cuya lectura puede inferirse claramente qué clase de conductas están siendo
prohibidas.
Los ejemplos proporcionados son elocuentes:
-imposición de precios de compra o venta, u otras condiciones de transacción;
-discriminación de los terceros contratantes, aplicándoles precios o condiciones desiguales, respecto de
prestaciones equivalentes;
-venta sistemática a precios predatorios (que no cubren siquiera los costos);
-imposición de contratos “casados” (se condiciona la venta de un producto o la prestación de un servicio, a la
adquisición de otros bienes o servicios que no tienen relación directa con el que se quiere adquirir);
-restringir la producción, la distribución o el desarrollo tecnológico.
Se desprende de esta enumeración, que la posición dominante es una especial cualidad que tiene un sujeto, que
le permite comportarse, en gran medida, de forma independiente de sus competidores, o de sus suministradores,
o de sus clientes. Cuando este poder de fijar unilateralmente las condiciones de la oferta o de la demanda de un
determinado producto o servicio, es utilizada en forma abusiva, se configura una práctica anticompetitiva
prohibida por la ley.
e- Requisitos
Las prácticas que analizamos, solamente están prohibidas cuando:
i- tienen “por efecto impedir, restringir o distorsionar la competencia y el libre acceso al mercado de
producción, procesamiento, distribución y comercialización de bienes y servicios”; y
ii- producen una “distorsión en el mercado” que “genere perjuicio relevante al interés general”.
El primer requisito dice relación con los efectos de la conducta: tienen que impedir o distorsionar la
competencia. El segundo, en cambio, refiere a su entidad: no se trata de cualquier distorsión, sino únicamente
las que son tan grandes, que generan perjuicio relevante al interés general.
Resulta evidente que ambos requisitos se deben verificar acumulativamente -no es suficiente con que se cumpla
uno de ellos, deben cumplirse los dos-, salvo cuando la conducta desarrollada encuadra exactamente en alguno
de los ejemplos enumerados en los literales A a E del Art. 14, porque en estos casos el legislador ya ha
declarado que se trata de prácticas que distorsionan la competencia, restando determinar si la distorsión tiene
magnitud suficiente para afectar de manera relevante al interés general.
6
El Tratado de Roma de 1957 no define el concepto de “posición dominante”, a pesar de que el Art. 82 (originalmente Art. 86) se prohibe
utilizar abusivamente la misma, pero también desarrolla ejemplos que aclaran dicha noción.
Lo mismo cabe decir del Protocolo de Fortaleza (Arts. 4 y 6).
109
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
URUGUAY
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
No es tan claro, en cambio, si es necesario esperar que el perjuicio relevante se haya producido, para recién
entonces poder prohibir la conducta, o la Dirección General de Comercio tiene facultades para actuar antes de
que se genere el daño.
A nuestro entender, esta parte del texto legal debe ser analizada de conformidad con el criterio interpretativo
establecido por el Art. 17 inc. 2º del Código Civil: “...bien se puede, para interpretar una expresión oscura de
la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma ...”.
Lo que el legislador ha pretendido, al crear estas normas, es proteger el interés general, que se ve perjudicado
cuando se distorsiona la competencia, porque la misma funciona como mecanismo para la asignación de
recursos y la fijación de precios.
Dentro de ese marco conceptual, no tendría sentido permitir que se produzca un daño -que por definición,
siempre va a ser de gravedad, ya que la entidad del perjuicio es requisito de aplicación de las normas-, para
luego tratar de repararlo.
Y menos lógico sería, ver que el perjuicio ya se empezó a producir, y quedarse esperando a que la gravedad del
mismo haya afectado de manera efectiva y relevante al interés general.
Muy por el contrario, la postura a adoptar debe ser justamente la contraria, ya que la actuación preventiva está
en la esencia misma de la idea de “defender”.
Por ello, cuando la ley dice “La aplicación de estas normas procede cuando la distorsión en el mercado genere
perjuicio relevante al interés general”, debe interpretarse que lo que se está exigiendo, es que se trate de
conductas que realmente tengan aptitud para perjudicar el sistema, no debiendo intervenir la Dirección General
de Comercio en situaciones que afecten individualmente a uno o mas empresarios.
El valor jurídico protegido no son los intereses individuales sino los colectivos. El vocablo “genere”, no
significa tiempo presente, en el sentido de que el perjuicio ya se esté generando, sino que hace referencia a la
aptitud de la conducta, para causar un daño importante a la competencia, que es la base del sistema de mercado.
f- Concentraciones de poder de mercado a través de fusiones y adquisiones
Siguiendo el modelo del Tratado de Roma7, la normativa uruguaya no incluye ningún precepto que permita controlar
las concentraciones de poder de mercado que se producen a raíz de fusiones de sociedades, adquisiciones de capitales
accionarios, de establecimientos comerciales o industriales, o derechos de la propiedad intelectual.
Se trata de una decisión razonable, porque teniendo un mercado nacional de dimensiones tan reducidas, la limitación
de las concentraciones provocaría una atomización excesiva: el tamaño de las empresas sería muy pequeño para
poder competir con alguna chance de éxito en el mercado internacional al cual está abierto el país.
Obviamente, ese mayor poder de mercado obtenido a través de las fusiones y adquisiciones, no podrá ser usado
abusivamente, porque se configuraría una práctica prohibida por la ley, dando mérito a la intervención de la
Dirección General de Comercio.
7- Procedimiento administrativo para la constatación de prácticas anticompetitivas
a- Texto reglamentario
7
Los actuales Arts. 81 y 82 (originariamente Arts. 85 y 86), no incluían ningún precepto que permitiera controlar las concentraciones de
poder de mercado realizadas a través de fusiones o adquisiciones. Este control se inició a partir del año 1972, en que la sentencia del
Tribunal de Justicia dictada en el caso Continental Can, interpretó que las concentraciones económicas no agresivas podían constituir un
abuso de posición dominante contrario al Art. 82 del Tratado de Roma. El criterio del Tribunal no sólo requería de un singular esfuerzo
interpretativo, sino que además ponía de manifiesto que el Art. 82 no era adecuado para controlar ex ante las fusiones y adquisiciones.
Recién se generó una normativa específica sobre el tema con el Reglamento 4064/89, que estableció el control previo de las concentraciones
(Cfr. Josep M. Bacells, “El Control de Concentraciones Económicas en la Unión Europea”, en Derecho y Política de Defensa de la
Competencia, Análisis Comparado”, pg. 106 y 107. Ed. La Ley, Bs. As., 2000).
110
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
URUGUAY
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
En el Capítulo II del Decreto 86/2001 -Arts. 2 a 9-, se establece el sistema para la investigación de presuntas
conductas anticompetitivas.
Se trata de un procedimiento muy sencillo, que puede ser iniciado de oficio, por parte de la Dirección General de
Comercio, o en razón de una denuncia.
b- Denuncias
El Art. 2 inciso 2º requiere que el denunciante sea una persona “cuyos intereses resulten perjudicados” por la
práctica anticompetitiva. Sin embargo, tomando en consideración que sólo están prohibidas las conductas que
generan perjuicio relevante al interés general, esta exigencia carece de sentido: todas las personas resultan
perjudicadas por las distorsiones de la competencia, así que todos están legitimados para efectuar denuncias.
El Art. 3 establece que las denuncias deben ir acompañadas de elementos probatorios de la existencia de la práctica
anticompetitiva, lo cual se sabe que no es nada sencillo. Esta circunstancia nos permite presuponer que seguramente
habrán de efectuarse denuncias que no contemplen los requerimientos exigidos por el Decreto, y en mérito a ello
serán rechazadas. Pero al mismo tiempo, el conocimiento oficioso tomado por la Dirección General de Comercio en
razón de las denuncias no aceptadas, probablemente excite el celo de la misma, llevándola a una investigación de
oficio sobre el tema.
c- Sustanciación
Una vez aceptada la denuncia o tomada la decisión de investigar de oficio, debe darse vista al presunto
responsable por plazo de 10 días. En este punto puede decirse que la normativa creada es insuficiente, porque
no existe ninguna posibilidad de que la Dirección General de Comercio realice inspecciones o recabe pruebas
antes de conferir vista al presunto responsable, corriéndose el riesgo de que éste destruya elementos probatorios.
Contestada la vista o vencido el plazo para evacuarla, el órgano de aplicación dispone de 10 días para resolver
si continúa con la investigación, o clausura el procedimiento -esta segunda posibilidad habrá de ocurrir cuando
el denunciado aporte pruebas suficientes de que no está desarrollando ninguna práctica anticompetitiva-.
Si la resolución recaída es favorable a la continuación de la investigación, se abre un período de 60 días, durante
el cual debe diligenciarse la prueba; la Dirección General de Comercio está facultada para rechazar pruebas
manifiestamente inconducentes, y para requerir de oficio otros medios probatorios.
Concluido el plazo de prueba, hay una nueva vista a las partes en plazo común de 15 días, y luego la Dirección
General de Comercio dictará la resolución final, dentro de los 60 días siguientes a la finalización del plazo
anterior.
d- Acuerdos de cese o modificación de conductas
Durante la sustanciación de las investigaciones, el Art. 7 del Decreto 86/2001 permite que la Dirección General de
Comercio celebre acuerdos con los responsables de las prácticas anticompetitivas, a fin de que éstos dejen de
desarrollarlas.
Se trata de una solución muy especial, cuya aplicación deberá realizarse con especial cuidado, y tomando en
cuenta las pautas establecidas por el inciso final del Art. 157, relativos a la gravedad de la infracción, porque si
se tratara de conductas dolosas, o el autor ya hubiera cometido anteriormente otros actos anticompetitivos, o el
daño causado fuera muy importante, evidentemente no alcanza con que el sujeto investigado se comprometa al
cese definitivo de las prácticas.
En caso contrario, sería muy fácil realizar cualquier clase de conductas violatorias de las reglas de competencia,
aprovecharse para beneficiarse ilegítimamente hasta que el órgano de aplicación se aperciba de ello e inicie una
investigación, y entonces llegar a un compromiso de cese.
e- Conciliaciones y arbitraje
111
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
URUGUAY
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Según el Art. 15 inc. 2º de la Ley 17.243, “toda contienda que se suscite que refiera a la materia regulada en
este Capítulo8 podrá ser sometida por las partes a arbitraje ...”
Luego, en el lit. H del Art. 158 de la Ley 17.296, se incluyó entre las facultades del órgano de aplicación de las
normas de defensa de la competencia, la posibilidad de “Promover la celebración de acuerdos, conciliaciones
o compromisos de cese, en los asuntos sometidos a su consideración“.
Y finalmente, el Art. 10 del Decreto 86/2001 estableció: “Las controversias que se susciten en razón de los
actos lesivos de la competencia prohibidos por la ley, podrán ser sometidas a la decisión de árbitros
pertenecientes a los Centros Especializados de Arbitraje debidamente habilitados por la Dirección General de
Comercio”.
Al efectos de un cabal entendimiento de estas disposiciones, corresponde aclarar que una práctica
anticompetitiva puede dar origen a la intervención de más de una autoridad pública.
En efecto, supongamos que un sujeto que detenta una posición dominante, hace uso abusivo de la misma para
perjudicar a un competidor. Esta situación encuadra dentro de la previsión del Art. 14 de la Ley 17.243; se trata
de una violación a las reglas de la competencia, que la Dirección General de Comercio deberá investigar y
sancionar, recurriendo para ello al procedimiento administrativo creado por el Decreto 86/2001.
Al mismo tiempo, cuando esa práctica ilegítima provoque un perjuicio al competidor que era destinatario de la
misma, va a generarse la obligación de resarcirlo por el daño causado. De acuerdo con el Art. 1319 del Código
Civil “todo ilícito del hombre que causa a otro un daño, impone a aquel por cuyo dolo, culpa o negligencia ha
sucedido, la obligación de repararlo”. La acción correspondiente transitará por el proceso ordinario, y se
ventilará ante la Justicia Civil.
Finalmente, podría suceder que los actos concretos realizados por el empresario que detenta la posición
dominante, configuren además un delito, en cuyo caso intervendrá la Justicia Penal.
Como puede apreciarse, en la primera y última situaciones, los intereses en conflicto no son exclusivamente los
de la víctima y el autor de la conducta ilícita; están en juego valores colectivos, ya que se perjudica a la
sociedad en su conjunto.
Por esta razón, la única contienda que podrá someterse a arbitraje, o que podría ser resuelta por conciliación, es
la relativa a la indemnización de los perjuicios ocasionados a la víctima, que se tramita en vía civil.
Sin perjuicio de ello, y en lo que dice relación con el procedimiento administrativo desarrollado por la
Dirección General de Comercio, cuando se trate de situaciones de abuso de posición dominante, podría
propiciarse un entendimiento entre denunciante y denunciado, que fuera asimilado por el órgano de aplicación
como un acuerdo de cese o modificación de conductas -tema que analizamos en el punto anterior, y sobre el
cual expusimos nuestras salvedades-.
En cambio, si se tratara de un cártel o una decisión de asociaciones de empresas, por más que haya un
denunciante y un denunciado, resulta casi imposible imaginar que el acuerdo entre ambos pueda satisfacer los
intereses de todos los agentes económicos perjudicados por la práctica.
De todas maneras, como la realidad siempre es más fecunda que la imaginación del jurista, en cada caso deberá
examinarse cuáles son las posibilidades que el marco legal le ofrece al intérprete, sin descartar a priori ninguno
de los mecanismos creados por el legislador.
8- Facultades de la Dirección General de Comercio
a- Texto legal y reglamentario
8
El legislador se está refiriendo al Capítulo IV, relativo a la Defensa de la Competencia -debe recordarse que la Ley 17.243 se ocupa de
temas variados-.
112
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
URUGUAY
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
En el Art. 158 de la Ley 17.296 se establecieron las facultades del órgano de aplicación de la normativa de
defensa de la competencia, lo cual fue luego complementado por el Decreto Reglamentario 86/2001, que en sus
Arts. 2 al 9 regula el procedimiento tendiente a constatar y sancionar las prácticas anticompetitivas.
b- Investigación de conductas prohibidas
Las facultades de investigación y fiscalización son muy amplias, pudiendo requerir tanto de las entidades
públicas, como de los particulares, toda la documentación e información “que juzgue necesarias para cumplir
con sus cometidos”.
El cometido es defender la competencia, y para ello es necesario vigilar cómo se comportan los agentes
económicos en sus actividades, e impedir que realicen prácticas anticompetitivas. Para el caso de que las
mismas se produjeran, tendrá que identificarse a sus autores, obligarlos a que cesen dichas conductas, y
sancionarlos.
Es muy probable que en muchos casos deba solicitarse información a los organismos recaudadores tributarios y
a las entidades financieras. Todos ellos están obligados por el deber de confidencialidad: secreto tributario
impuesto por el Art. 47 del Código Tributario; y el secreto bancario establecido por el Art. 25 de la Ley 15.322
de Intermediación Financiera.
Cabe preguntarse si el Art. 158 de la Ley 17.296 ha derogado estas disposiciones generales, en lo que respecta
al caso específico de las investigaciones de conductas anticompetitivas, o si el deber de confidencialidad rige
también en este ámbito.
Resulta imposible adelantar una opinión sobre estos temas, especialmente en lo que respecta al secreto bancario,
que únicamente puede ser levantado por “autorización expresa y por escrito del interesado, o por resolución
fundada de la Justicia Penal o de la Justicia competente si estuviera en juego una obligación alimentaria”.
c- Medidas cautelares y medidas preparatorias
En el literal F del Art. 158 de la Ley 17.296, se habilita a la Dirección General de Comercio para “solicitar, en
forma fundada, al Juez competente, las medidas cautelares que estime pertinentes, procedimiento en el que
estará exonerado de prestar contracautela”.
Las “medidas cautelares” están reguladas en los Arts. 311 y siguientes del Código General del Proceso, y son
mecanismos procesales que permiten asegurar el resultado de un juicio, evitando que los efectos de la sentencia
que ha de recaer en el mismo, puedan verse desvirtuados por modificaciones en el status quo existente al
entablarse el proceso, a cuyos efectos se mantienen incambiadas ciertas circunstancias fácticas que involucran a
las partes.
De acuerdo con el Art. 311 del Código General del Proceso: “las medidas cautelares podrán adoptarse en
cualquier proceso (judicial), tanto contencioso como voluntario”; y seguidamente establece: “caducarán de
pleno derecho si no se presentare la demanda dentro de los treinta días de cumplidas, condenándose al
peticionario al pago de todos los gastos del proceso y de los daños y perjuicios causados”.
Evidentemente, es necesario realizar un esfuerzo interpretativo para conciliar estas soluciones legales, ya que el
procedimiento para investigar y sancionar las prácticas anticompetitivas no se desarrolla ante el Poder Judicial,
y en consecuencia, nunca se va a presentar la demanda exigida por el Art. 313 del Código General del Proceso.
El único entendimiento posible, consiste en exigir que la Dirección General de Comercio inicie el
procedimiento previsto por el Decreto 86/2001, dentro de los treinta días siguientes a la adopción de la medida
cautelar.
De esta manera, se compatibiliza el deber de brindar las mayores garantías al administrado, con la necesidad de
la Dirección General de Comercio de realizar algunas actuaciones fundamentales para el éxito de la
investigación de los actos anticompetitivos.
Así, por ejemplo, de conformidad con el Art. 316 del Código General del Proceso, podrá solicitarse al Juez
113
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
URUGUAY
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
competente, el secuestro de documentación o de efectos materiales, la designación de un auditor o interventor, o
cualquier otra medida idónea para el cumplimiento de la finalidad de asegurar los resultados del proceso
administrativo que habrá de iniciarse.
Además de estas acciones, que deben requerirse a la Justicia Ordinaria, hay una medida provisional que puede
ser ordenada directamente por la Dirección General de Comercio.
Se trata de la hipótesis prevista por el Art. 157 de la Ley 17.296, que establece: “en el caso de que la gravedad
de la infracción lo amerite, podrá ordenarse el cese provisorio de los actos o conductas prohibidas, sin
perjuicio de la iniciación del proceso administrativo que corresponda”.
d- Dictámenes
En el literal C del Art. 158, se faculta a la Dirección General de Comercio para que emita opinión en los asuntos
que se sometan a su consideración relativos a la defensa de la competencia.
Se trata de una solución muy razonable, porque los agentes económicos, en forma previa a desarrollar alguna
conducta que eventualmente pudiera ser considerada anticompetitiva, deben tener la posibilidad de requerir la
opinión del órgano de aplicación de la normativa.
Esta solución no debe ser confundida con el otorgamiento de exenciones que contemplan otras legislaciones,
donde la agencia encargada de la aplicación de las normas de defensa de la competencia, examina ciertas
operaciones que estarían comprendidas dentro de las prohibiciones legales, y atento a que no presentan peligro
para la competencia, les concede autorización para que sean puestas en práctica.
En Uruguay no es necesario crear mecanismos de ese tipo, porque no existen conductas prohibidas per se.
Siempre se aplica la regla de la razón, según lo dispuesto por el inciso final del Art. 14 de la Ley 17.243: si la
práctica no tiene una entidad tan grande, que genere perjuicio relevante al interés general, entonces no va a estar
comprendidas por las prohibiciones legales.
e- Confidencialidad
Huelga decir que, entre las pruebas que la Dirección General de Comercio habrá de recabar para determinar si
una conducta es anticompetitiva, puede existir información reservada relativa a los negocios de uno o más
agentes económicos, cuya divulgación los perjudicaría gravemente.
Asi, por ejemplo, si un empresario tuviera conocimiento de los costos operativos, proyectos de inversiones, etc.
de sus competidores, contaría con una importante ventaja que acabaría distorsionando la competencia -que
justamente, es el bien jurídico que se trata de proteger-.
Por esta razón, es muy común en el Derecho Comparado, que las legislaciones establezcan la obligación de
mantener confidencialidad sobre la información resultante de los expedientes de investigación de conductas
anticompetitivas.
Este aspecto fue contemplado por el Art. 157 lit. E in fine de la Ley 17.296. Asimismo, también devienen
aplicables las soluciones del Decreto 500/91 en virtud de la remisión realizada por en el Art. 9 del Decreto
86/2001.
El Decreto 500/91 de 27.9.1991, relativo a las Normas Generales de Actuación Administrativa en la
Administración Central, contempla la confidencialidad en sus Arts. 77 y 80.
Invocando estas normas, la Dirección General de Comercio ha publicado un instructivo titulado “Manual de
Procedimiento para Denuncias de Conductas Anticompetitivas”, en el cual se incluye la siguiente previsión: “la
parte denunciante al formular la denuncia, y la parte denunciada al contestar la vista que se le conferirá de
dicha denuncia, podrán solicitar que algunos datos concretos que forman parte de la prueba que aportan,
tengan carácter confidencial. Dicha solicitud deberá ser fundada, y la Dirección General de Comercio podrá
acoger la misma total o parcialmente, o rechazarla. La parte que solicita la confidencialidad deberá
acompañar, además del documento original que contiene los datos que no desea que se divulguen, una copia
114
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
URUGUAY
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
adicional del mismo, en la cual serán testados esos elementos, de forma que resulten ininteligibles. En el
expediente se agregará la copia con los datos testados, y el documento original será conservado con carácter
confidencial por la Dirección General de Comercio”.
9- Sanciones aplicables a los infractores de las reglas de la competencia
Como ya se indicara, los Arts. 13 y 14 de la Ley 17.243 consignan una obligación genérica de hacer -someterse
a las reglas de la competencia-, y tres obligaciones específicas de no hacer -no celebrar acuerdos o prácticas
concertadas entre agentes económicos; no adoptar decisiones de asociaciones de empresas; y no abusar de la
posición dominante; para impedir, restringir o distorsionar la competencia y el libre acceso al mercado de
producción, procesamiento, distribución y comercialización de bienes y servicios, de tal manera que se genere
perjuicio relevante al interés general-.
A continuación, el Art. 15 siguiente, encomendó al Poder Ejecutivo que reglamentara las disposiciones de esos
dos artículos, disponiendo las medidas pertinentes para la aplicación de los mismos.
Sin embargo, ese sistema legal embrionario carecía de un elemento básico: la coercitividad. Difícilmente podría
conseguirse que los destinatarios de la normativa de defensa de la competencia, adecuaran sus conductas a la
exigencia del legislador, si no se sancionaba a los incumplidores.
Como el mandato del Art. 15 de la Ley 17.243 era dudoso en tal sentido, y es muy discutible la legitimidad del
Poder Ejecutivo para imponer sanciones a los particulares, cuando la ley así no lo establece a texto expreso, el
tema fue regulado expresamente por el Art. 157 de la Ley 17.296.
En el mismo se estableció el elenco de sanciones que pueden aplicarse a quienes infrinjan las reglas de la
competencia: apercibimiento; apercibimiento con publicación a costa del infractor; orden de cese definitivo de
los actos o conductas prohibidos y remoción de sus efectos; y multas que van de 500 a 20.000 Unidades
Reajustables (dólares estadounidenses 7.500 a 300.000, aproximadamente).
Se trata de una enumeración taxativa, ya que no pueden imponerse otras penas, salvo las consignadas en la
norma.
Si bien se establecieron en orden gradual, de menor a mayor, es posible aplicarlas en forma independiente o
conjunta, dependiendo de las circunstancias del caso y de la gravedad de la conducta -este último aspecto fue
disciplinado expresamente, estableciéndose cuáles son los criterios que deben considerarse para determinar la
gravedad de las infracciones: “daño causado, modalidad y alcance de la restricción de la competencia, la
participación del infractor en el mercado, la duración de la práctica prohibida y la reincidencia o antecedentes
del infractor”.
Es evidente que, excepto en los casos en que la práctica ya ha cesado y sus efectos ya han desaparecido, en
todas las demás hipótesis siempre deberá ordenarse, al menos, el cese definitivos de los actos y la remoción de
sus efectos. Sería ilógico apercibir o multar a los autores de las prácticas anticompetitivas, y dejar que
continuaran desarrollando las mismas.
En cuanto a la remoción de los efectos producidos por las conductas contrarias a las reglas de la competencia,
debe apreciarse que el legislador se refiere a los efectos perjudiciales para la competencia.
Si las practicas hubieran provocado daños concretos a uno o varios sujetos, la reparación de esos daños habrá de
ventilarse ante el Poder Judicial, puesto que excede las funciones de la Dirección General de Comercio.
Finalmente, cabe destacar que, a diferencia de otros ordenamientos jurídicos, la normativa uruguaya de defensa
de la competencia no contempla sanciones criminales para los autores de las prácticas anticompetitivas. Esto no
inhibe que las mismas pueden configurar delitos si encuadraran en alguna de las previsiones del Derecho Penal,
y así lo determinara la Justicia competente.
10. Conclusiones
115
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
URUGUAY
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
La legislación uruguaya ha creado un sistema de defensa de la competencia que garantiza el funcionamiento
adecuado de los mecanismos de mercado para la asignación de recursos y fijación de precios.
Se trata de una normativa que cuenta con pocos artículos, redactados en forma general, siguiendo la técnica de
la Sherman Act estadounidense y del Tratado de Roma de 1957, constitutivo de la Unión Europea.
Están prohibidas la formación de cárteles -acuerdos o prácticas concertadas entre agentes económicos-, las
decisiones de asociaciones de empresas, y el abuso de posición dominante, siempre y cuando estas conductas
distorsionen o limiten la competencia, y tengan entidad suficiente para afectar de manera relevante el interés
general.
Tratándose de una economía de dimensiones reducidas, no se consideró conveniente controlar las
concentraciones económicas derivadas de fusiones y adquisiciones. Sin embargo, están prohibidas de emplear
abusivamente el incremento de poder de mercado resultante de las mismas.
El órgano encargado de aplicar la nueva normativa es la Dirección General de Comercio, para lo cual se
instauró un procedimiento sencillo y efectivo de investigación y sanción.
La aplicación de estos instrumentos en los próximos años, y la formación de una “cultura de mercado” en el
país, permitirán evaluar las bondades y defectos de la legislación creada, de tal manera que al cabo de un lapso
razonable puedan introducirse correctivos que brinden solución a eventuales problemas prácticos que pudieran
surgir.
116
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
VENEZUELA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
THE LIMITS OF OPEN ACCESS AS A REGULATORY YARDSTICK IN THE
REGULATION OF UTILITIES IN LATIN AMERICA.
Por: Ignacio De León.1
e-mail:
1. The need for Regulatory Reform in the Provision of Utilities in Latin America.
In Latin America, most public services were provided by public monopolies until the mid-1980s, in sectors such
as telecommunications, gas, water, electricity, and transportation. However, since then, most countries have
undertaken institutional reforms to improve the efficiency of the sector, to reduce public deficits, and to increase
consumer welfare.
The building blocks of these reforms were two-fold: first, allowing private investment and management to
improve the management of services, and reduce deficits, and secondly, at a later stage, the increase of
consumer welfare through efficient regulation. Almost two decades after the process began, the reforms
succeeded in bringing private participation to public utilities, but they did not succeed in promoting effective
competition. This situation occurred in many instances due to the unqualified transfer of public assets to private
hands, without changing the monopoly legal structure that governed the relationships between economic agents
before privatization took place. Many thought that simply by changing from public into private ownership
incentives to undertake a better service would automatically follow. Although significant improvements were
achieved in many cases, optimal performance would not necessarily be warranted, as the experience would
show.
In fact, during the initial stages of economic liberalization, most Latin American countries showed a poor record
of competition in utilities. Several signals show the lack of competition:
º Price distortions. As a result of this phenomenon, tariffs are on average, higher in most countries of the
region than in other countries. This is most evident in the telecommunication sector.
º The proliferation of state aids and subsidies to public enterprises. This is very common in the case of power
distribution companies in Colombia, Brazil, and Venezuela, and water supplying companies in Brazil.
º The proliferation of vertically integrated firms operating in markets characterized by natural monopolies
that often undertake cross subsidies. This is especially common in the electricity and water sectors. As a result
of cross-subsidies, industrial consumers subsidize residential ones.
º The discrimination of customers.
º The impossibility for consumers to choose service suppliers.
As a result of poor regulation and government fiat, high concentration dominates Latin America´s industrial
landscape in utilities and infrastructure industries both horizontally and vertically, thereby creating a synergy
that stimulates the lack of competition in these sectors. For example, in the telecommunications sector, basic
phone services (e.g. fixed phone) are often controlled by one company, simply because governments ensured
legal monopolies to the winning parties after the bidding for privatization had taken place. Licenses for second
operators are a recent phenomenon, which has been prompted in many cases by the force of public opinion. In
Venezuela, for instance, CANTV enjoyed a legal monopoly from 1992 till 1999. In Mexico, Telmex holds an
uncontested legal dominant position for the same reason, despite the increasing concern of public opinion.
Governments are too keen to engage in privatization processes, without much reflection on the regulatory
aftermath that should be in place to keep distorting incentives at bay. As a result, they tend to maintain the same
industrial market structure that used to prevail before privatization. A good example of this is the monopoly
observed in the gas production industry. In Argentina, for instance, YPF holds around a fifty percent market
share; Ecopetrol controls around seventy percent in Colombia, and Mexico's Pemex and Venezuela's Pedevesa
control their entire markets. Curiously, in all these cases, monopoly is warranted in the name of “public
interest”.
1
LL.B. (Ccs), LL.M., M.Phil., Ph.D (UCL-Lon), Former Superintendent of Pro-Competencia, Venezuela’s Competition Authority.
117
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
VENEZUELA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Today, it is clear that competition principles should be part of the body of utilities regulation. The question that
arises is, how should that concern be properly reflected in the body of new regulations? In another work2 I have
stated that inefficient regulation in utilities stems from three different sources: a) The dynamics of the
institutional reform process; b) The lack of effective competition policy, and, c) The lack of coordination
between regulatory institutions and competition policy. Some authors emphasize that changes should be
introduced into the set of rules governing the regulator of the industry concerned, as too many synergies were
suspected to exist between regulatory agencies and the political interests behind them. Governments used to
possess an undisclosed clout over these agencies, which made these to be perceived by the business community
as mere instruments for accomplishing political, not economic goals. Evidently, this perception was a defeating
force against anyone attempting to persuade new investors to come in to participate on equal foot, as property
rights were rightly perceived to ultimately depend on the will of politicians, not on the rule of law. Much
emphasis has therefore been placed on ensuring that objective, impartial, and professional regulatory authorities
are set in place.
Little has been said, however, about the more vexed problems that a competition or regulatory authority,
notwithstanding its impartiality and good faith, would have to face from the viewpoint of competition, to ensure
a fair balance of private interests in the sector regulated. In other words, assuming these authorities are
institutionally capable of doing a fair assessment of the position of competing firms before them, do they have
predefined principles, and a transparent policy making agenda to ensure that competition is preserved?
The purpose of this paper is to offer some thoughts about the problem of defining the agenda of competition
authorities in the regulation of infrastructure services in developing countries. Such institutional conditions
entail, above all, a proper allocation of rights between market participants of this industry. This paper contends
that the criteria drawn from conventional industrial organization, which is used for qualifying the position of
these participants in the market, renders tautological conclusions which provide no answer to the problem of
deciding whom should be given the right to operate the utility and under what conditions. These criteria
emphasize the idea that “access” to the physical facility which is used to operate these services is foreclosed
whenever conditions of “natural monopolies” limit the possibilities for more than one firm to participate in the
market. Only the evolution of technology could eventually undermine the dominance enjoyed by the natural
monopolist. In our opinion, this view of the problem leads to self-contained normative prescriptions, because it
places the possibilities of institutional restructuring in the hands of factors above the will of the regulator,
namely, technological evolution; indeed, it gives regulators an entire discretion in determining whether an
industry should be regarded as possessing insufficient technological advance to erode the position of incumbent
firms presumably enjoying a “natural monopoly”.
Instead, we propose an alternative “network perspective” from which more meaningful conclusions could
emerge about who-should-be-allowed-to-do-what. This perspective does not emphasise the idea of “accessing
to a given market” but rather, that of developing “complementary capabilities” thus enabling the applicant party
to connect to the network. The difference between both perspectives lies on the balance of rights allocated in
each case: whereas in the conventional notion the potential entrant always appear to be “the victim” of the
aggression exercised by a firm enjoying a “natural monopoly”, in the case of the networks, it depends on
whoever wants to penetrate the market to develop the proper means of connectivity, and therefore, the burden of
evidencing misconduct from the opposite party would be reversed.
Let us explore these concepts more in depth.
2 I. De Leon, The Role of Competition Policy in the Regulation of Infrastructure Industries: Some lessons from the Latin American
Experience, paper presented at the Seminar “Politicas de Competencia en Servicios de Infraestructura”, Interamerican Development Bank,
23-24 April 2001, Washington, D.C.
118
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
VENEZUELA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
2. Competing Views About the Regulation of Utilities: The Conventional Market Power Approach Versus
the Network Competition Perspective. Open Source Regulation as a Yardstick Criterion.
How would policy makers conceive the regulation of utilities? The selection of the regulatory agenda will
ultimately depend on the perception of the regulator about the nature of markets and of the circumstances where
she deems a "failure" to exist. In this regard, it is possible to distinguish two alternative views of regulation,
which provide different policy recommendations for policy makers to follow.
In the first place, the conventional “market structure” view of industrial organization considers the following
guidelines:
º Markets should be regulated where natural monopolies exist.
º It is necessary to supervise the incumbent’s potential or actual restrictive behavior. This includes, of
course, controlling the conduct of the incumbent firm that is presumed to hold a natural monopoly. Supervision
covers the control of tariffs and business conditions, to avoid the exploitation of consumers and the undue
exclusion of competitors. This is the gist of the so-called “essential facilities” doctrine, under which regulation
is “justified”.
º It is also necessary to control market structure. In particular, it is necessary to exercise supervision of
mergers and acquisitions, which may impair the chances of accessing alternative suppliers, which will be
eliminated from the market as a result of these operations.
In the conventional analysis, competition authorities often stress the importance of introducing what they regard
as “competition” principles for activities where free access to all is essential for the success of everyone
involved. This is the case of the infrastructure sector. Competition in their view amounts to imposing measures
on the party regarded to be infringing the law (the incumbent dominant firm) which de facto restrains his
capacity for undertaking whatever business strategies he pleases to outdo his competitors. In a somewhat
strange way, his efforts to challenge his competitors become curtailed by a predefined notion of competition
which has been arrived upon by theoretical constructions. This is dangerous way of thinking, and yet, it
constitutes the heart of competition policy analysis as it has been practiced since its origins in the Sherman Act.
This is a result of the emphasis that has been placed on the idea of "market power," particularly while the
market is in the initial stages of its development. This is clearly evident in the special focus placed on price
considerations as the expression of such "Power." Although the notion of market power also refers to the ability
of firms to influence quality, variety, servicing, advertising, or innovation, “it is usually assessed primarily in
terms of the parties' ability to set prices above competitive levels for a sustained period of time.”3
The involvement of competition agencies is becoming widespread, and has encompassed activities such as
airport systems, railway transportation, water supply, and public roads. Will privatization ensure that they will
support themselves without public financing? Will market structures provide fair access to all, in downstream
industries? Indeed, frequently these industries possess the features of a natural monopoly, thus deserving special
regulation.
In this perspective, ensuring access to these sectors is essential, particularly to downstream industries where
competition would be stalled if no access were available at the upstream level of the infrastructure network. It is
necessary to focus on increasing access to markets for all firms and consumers, with special attention given to
newcomers and firms with no market power. Special attention is necessary to give effective access to required
inputs (information, technology, and competitively priced materials).
In transition economies, productive entrepreneurship could be affected if anti-competitive business behavior or
government barriers are erected, thus foreclosing the access to services or information provided by access to an
infrastructure network.
This is especially important in vertically integrated industries. In these cases the Baumol-Willig (BW) rule and
other interconnection pricing rules will be evaluated on the basis of how well they contribute to overall
3 C. Goldman and R. Corley, Competition Policy in High-Tech Markets: A perspective for consideration by Developing Economies,
Paper presented at the Third Annual Latin American Roundtable on Competition and Trade Policy, Coral Gables, Florida, 3 March 2000, p.
5.
119
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
VENEZUELA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
economic efficiency. Essentially, the BW rule states that a firm seeking access should pay the incumbent a sum
sufficient to compensate it for the opportunity cost of customers lost to the entrant including its foregone profits,
if any. Hence the BW access price may include the monopoly profit that the incumbent loses by selling access
in place of retail services.4
Finally, scholars and policy makers often refer to the need of preserving an “open source” to incumbent firms
asking for a right of way into the respective facility. In this way, they reproduced the old market access
approach of antitrust policy, in a novel fashion.
3. The Limits of the conventional market access view of Open Source.
The conventional “access” view of Open Source does not conveys a faithful picture of the market relationships
faced by entrepreneurs, since it places the emphasis of the analysis on the contention of firms fighting for scarce
resources, thus ignoring important elements of the picture that should not be omitted, even though they may not
appear so evident at first sight.
Viewing the problem as one of allowing –or denying access (“open source”) to certain firms regarded as
potential entrants, predictably places the policy maker into the position of solving the vexing problem of
whether the contested resource is sufficient for the two sides to enjoy. This is not the real problem that should
be in the mind of any government authority interested in promoting competition, but rather is the problem faced
by a regulator deciding on distributive grounds how much entitlement each side “deserves” over the contested
resource. This view was clearly stated by the US Supreme Court of Justice, who concluded in a 1999 decision
involving the interpretation of the notion of “unbundled network elements” that the goals of the 1996
Telecommunications Act were not to create a market of resellers or to turn existing telephone networks into a
permanently shared resource. Supreme Court Justice Breyer emphatically put it in these terms:
“It is in the unshared, not in the shared, portions of the enterprise that meaningful competition would likely
emerge.”5 (Emphasis is the author´s)
Yet, regulators almost unanimously think they are promoting competition by determining whether one
competing firm should be given access to a resource that is already in the hands of another firm, or whether the
latter should hold exclusive rights on the resource, since there are other existing facilities that could be used.
This conventional way of thinking the regulatory questions follows the logic of the neoclassical competition
analysis, represented in the notion of “market access”. The conventional “access” perspective is bound to view
the position of firms in the market as a contending one, where the extent of the incumbent firm’s property rights
is always bound to limit the rights of the potential entrant firm to enter into the market. This is so, because of
the implicit normative deduction resulting from the positive analysis of markets under neoclassical terms. The
neoclassical analysis is based on two related premises:
First, under this view, the use of social resources is limited by their alleged scarcity. Consequently, the role of
regulatory intervention is to determine what party should be allowed to use such resources, and to what extent.
Evidently, in the context of a world with scarce resources it is impossible to draw a different normative
conclusion, except that the use of social resources by one firm excludes the other. In case of conflict between
two sides, social welfare enhancing measures should be imposed on both parties to “organize” their access to
the limited scarce social resource by way of intervention. Clearly, neither party enjoys full property rights over
the social resource concerned, as government intervention pursuant to achieve social goals could always limit
such rights.
A second related premise follows from the first assumption of rights allocation under conditions of scarcity,
namely, that governments can acquire the necessary informational tools enabling them to determine the extent
to which one party should surrender her entitlement over the resource to another. In other words, the
neoclassical view is assumed to possess the proper means for establishing the instances in which one party
4 The Treasury, Ministry of Commerce (Ed.) “Regulation of access to vertically-integrated Natural Monopolies: A discussion paper,”
Wellington, New Zealand, 1995.
5 AT&T v. Iowa Utils. Bd. 525 U.S. 366,429 (1999)
120
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
VENEZUELA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
should be regarded “guilty” of breaching competition rules, and that it would be possible to determine the extent
to which her right should be construed.
This view stems from the conventional neoclassical assumptions according to which resources are scarce and
knowledge is available and plentiful. Reality, however, dictates exactly the opposite.
In the first place, assuming the scarcity of the facilities over which the authority has to allocate rights it is
inaccurate, to say the least. In fact, the dynamics of real competition processes does not necessarily limit itself
to the rivalry of existing facilities, but it could even take place between the facilities that could be built and
those that have already been built. The development of alternative competing new networks could easily
displace the temporary monopoly possessed by the incumbent firm through the possession of control over the
physical facility concerned. Regulators tend to think this possibility to have a slim chance of becoming reality,
yet in the world of fast evolving technology, this is an imminent threat to any monopolist attempting to raise its
prices above the competitive level. Incidentally, such competitive level does not refer to the one that would
prevail under conditions of perfect competition, due to the futility of comparing an ideal situation of perfection
with the real world. It may be necessary to give proper account to the historical costs incurred by the monopolist
in building up the network, to encourage future investments. We shall address this question later on.
A pro-competitive authority would not consider the problem of access into the physical facility as one that
would determine the fate of competition. Assuming no contrived legal restraints on entry, competition is present
at all times, both at the time of entry into the facility (Demsetz, 1968) as well as during the time when the
facility is run by the incumbent firm. Instead, a pro-competitive authority would be concerned about developing
networks that serve the connectivity of anyone interested in connecting to a network, either the existing one, or
any other that could be developed in case that the incumbent decides not to allow anyone else to use his facility.
As the case of Apple computers shows, there is always a risk for the incumbent firm to develop stringent access
policies, which in the end could result in the impairment of his own standard, and eventual replacement by a
more compatible competitor –i.e. Microsoft.
Thus, the problem of the Authority is not to sacrifice one right against another for the use of a given social
resource; it is to determine the best possible arrangement enabling both parties –incumbent as well as potential
competitor, to develop their “connectivity”, both between them, as well as with their clients and consumers, and
let the market decide which network has acquired more value, and therefore should be preferred.
Consequently, the conventional market access standard also places competition authorities into a quagmire: how
should access be decided, not by reference of competitive but distributive standards. Here lies an
insurmountable problem for the regulator to solve, under the conventional view, because it is intrinsically
impossible to make a clear-cut determination of where and how property rights should be allocated, due to the
kind of knowledge possessed by the Authority to make such determination. At least, it is a problem that cannot
be solved on efficiency grounds, as they claim.
Generally, nevertheless, competition authorities strive themselves to find a criterion by determining whether the
incumbent firm denying access to a potential competitor into the facility is dominant or not. In the affirmative,
they assume that the negative represents a case of “abuse” of dominance which should be sanctioned, by
imposing a fine, and of course, by letting the potential competitor to join the –so declared, joint facility.
The informational limitations of competition authorities to make this determination are quite obvious. Let us
review the way conventional market analysis proceeds, to understand why.
In order to answer this question, neoclassical analysis proceeds by establishing whether the suspected infringing
party possesses sufficient “market power” enabling her to impose conditions unilaterally on the rest of
competitors and clients. In general, it is assumed that the more concentrated the market is found to be, the more
likely that the investigated firm will be held liable, since all her market activity will be construed as a contrived
plan to displace and exclude potential or actual competitors due to her “monopolistic intentions” –which will be
assumed to exist, again, due to the concentration of the market in which the suspected firm operates.
Fortunately, Baumol´s Contestability theory tamed the excesses of the conventional view. Under this theory, the
actual existence of a single firm operating in the market should not lead the analyst into the conclusion that
“market power” would accrue per se. Market competition would flourish, independently of the number of
121
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
VENEZUELA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
market participants (or indeed, of any other structural consideration), as long as entry barriers are low. For
policy-making purposes, the stress would no longer be made on deriving conclusions from the level of
concentration itself, to ascertain the degree of competition in a given market, but to check on the level of entry
barriers.
But still, subjecting the existence of market power to an indeterminate number of indicia, which give the analyst
the conviction that the dominant firm in the market did have the single capacity of abusing its position, by
dictating to everyone else in the market here own conditions unilaterally, stems from an assumption that cannot
be documented or evidenced as a legal case would require. These indicia are among others, the size of the
market in which market power is suspected to exist, the existence of potential or actual rivals, etc. All these
elements record the past condition of the investigated firm, and thus, cannot be assumed to bear effects into the
competitive future of the firms involved.
Consider for one moment the position of those alleged “victims” of the firm allegedly enjoying market power.
Notice that this logic assumes that these firms are unduly constrained in their activity by what the one enjoying
market power does to influence them. They are assumed to be, as it were, totally helpless to react against the
“power” which “excludes” them from the market. In reality, however, the fact that the excluded party cannot
overturn his fate is certainly not due to his idleness, or to the fact that she is legally constrained to react in order
to outdo the apparently more “powerful” party. If idleness or a lesser entrepreneurial capacity was the reason for
exclusion, then it is well deserved. If the source of exclusion is some legal rule, then market power cannot be
blamed; instead, it is the legal rule that should be overturned. What facts do show, however, is that the firm
interested to enter into the market is incapable of developing alternative business strategies or more enticing
products or services to lure consumers into buying their own products, rather than those of the “dominant” firm.
In the absence of any external forces, why should it be assumed that exclusion is the product of some contrived
manipulation on the side of the party succeeding in the exclusion? The explanation for the exclusion may be
simpler: a less efficient competitor cannot outdo a more efficient one in the preference of consumers.
The factual value of the elements considered in the market power analysis is entirely contingent to the economic
theory embraced by the analyst. It is this economic theory which determines how market causalities between
these elements should be construed, thereby pointing to a particular “fact”, and consequently, to a given
normative solution: either the firm has “market power” or lacks of it.
Yet, comparing the nature of cases examined under the “market power” conventional view with that of cases
involving conflicting entitlements, is misleading. In the latter, there is confusion about the facts on which either
party bases its claim, and the purpose of the judge is to ascertain those facts. A tenant may disagree with her
landlord over the interpretation of a given contractual clause, but in the end, there is only one possible
interpretation, as there is only one factual reality over which interpretation of the contractual clause can be
referred to. Either payment was effected or not; either major damage was caused to the flat or not, or what have
you. In the case of conventional market power analysis, however, facts are construed on the basis of economic
hypotheses, which render different alternative interpretations about market causalities, and such hypotheses are
contingent on the personal views of the analyst.
As a consequence, the conventional analysis drives the analyst to take sides in the controversy, judging ex-post
“facto” the rights of market participants without possessing hard evidence for it, and concluding, by way of
mere speculation that concentration seals the fate of competition. The analyst will be inclined to disregard the
position of the incumbent firm, which is also part of the social welfare equation, particularly if this one is
operating alone in the market.
Due to its one-sidedness, the notion of “access” does not convey the necessary informational tools for regulators
to decide whenever it is right to force incumbents to accept the presence of a third party.
Even more importantly, the informational tools demanded by this logic are impossible to satisfy due to the very
nature of the analysis requested upon the analyst. Thus, in order to ascertain the “market power” of a given
incumbent firm, one has to compare the position of the incumbent with that of an imaginary firm placed under a
“perfect competition” setting. Clearly, there is a sophism implicit in such comparison, namely, that the “imperfect” condition of the incumbent should have led her into a different –presumably, less anti-competitive,
course of action. In reality, the existence of one firm in the market may be the consequence of nothing else but a
set of institutional arrangements (better coordination of the incumbent with consumers vis-à-vis its potential
122
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
VENEZUELA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
competitors, less entrepreneurial competitors, high transaction costs enabling the permanence of a single firm in
the market, etc.), that have nothing to do with the incumbent entrepreneur, except his better capacity to be more
… competitive!
Yet, regulators are too much inclined to lean on this notion of “perfection” as a normative yardstick. A good
example of this is the interpretation given by the U.S. Federal Communications Commission to the U.S. 1996
Telecommunications Act. The FCC used a cost-based standard for “unbundled network elements” which
ignored the historical costs incurred into by the incumbent firms. The standard, known as “Total Element Long
Run Incremental cost” or “TELRIC” sets prices to be charged by incumbents to its competitors on the basis of
only the incremental, forward-looking cost of an entirely hypothetical, ideally efficient, state-of-the-art network.
As a result, TELRIC ignores historical costs that incumbents incurred in constructing their networks, even when
the incumbents have yet to recover those costs through their regulated rates. It also ignores the actual
incremental, or “forward-looking,” costs that an incumbent will occur in improving or expanding its network.
Unsurprisingly, the TELRIC methodology has produced prices well below even actual forward-looking costs
that incumbents incur. As a result, innovations and the construction of other networks has been discouraged by
such decision. In this connection, Alfred Kahn’s disapproval of this methodology it is particularly
enlightening.6
Finally, the BW rule has done much to correct the excesses of the more orthodox neoclassical market access
approach, by aligning the incentives of the potential entrant with those of the incumbent firm through a given
access price which reflects the foregone profits lost by the incumbent as a result of letting the competitor joining
into the facility controlled by the former. The only limitation of the rule is that it assumes the information of the
incumbent and entrant regarding an optimal price, which is impossible to know in the medium and long run, in
the light of the emergence of competing networks. The BW rule can only work reasonably well in short term
scenarios, which are unlikely to exist in this field, due to the long term investment commitment of the
entrepreneur who invests in the development of utilities.
4. Network competition view of Open Source as a regulatory yardstick criterion.
Surely, picturing a world of scarce resources, where information is plentiful, and assuming that real firms
should behave like firms in an imaginary world of perfect competition, does not correspond to a fair
examination of the realities of our complex world. In this world, firms and entrepreneurs are placed in a position
where they always can look into new ways to lure consumers into buying their products, at the expense of those
who, at one point of time, happens to hold a predominant position in the market.
In order to overcome the limitations of the conventional view, we assume that firms in the market seek to
collaborate as much to compete, in order to discover new products and innovations. The "network" approach
emphasizes the Kirznerian7 dynamic nature of competition that characterizes these industries, where the
position of one firm may simultaneously be that of a competitor and a partner. The implications of this
perspective are also amenable with the theoretical perspective presented above, which emphasizes the
integration of scattered knowledge through a better co-ordination, hence the role of improving the connection of
potential users to networks.
The network approach does not assume that one party profits at the expense of another, but rather, that
cooperation is maximized whenever they are free to undertake their preferred course of action. Sometimes this
course of action will “exclude” some economic agents, but this will be offset by the enhanced cooperation that
is achieved with other parts of the economic system. For instance, whenever a competitor displaces another it is
because he is able to summon the willingness of consumers around his product, rather than that of his
competitor. Cooperation between consumers and the winning producer is thereby enhanced.
6 In the U.S. Alfred Kahn is widely acknowledged as the “father” of deregulation in the airline industry in the 1970s. In regards with his
criticism on the regulation process on the telecom industry, see his presentation, “Telecom Deregulation: The Abominable TELRIC-BS”
presented at the Manhattan Institute (www.manhattan-institute.org/html/kahn.htm) Also, a through work in this area is found at J. Thorne,
The 1996 Telecom Act: What went Wrong and Protecting the Broadband Build out Columbia University Conference, “The Broadband
Economy”, New York, 2001.
7 It was Israel Kirzner who emphasized the dynamic essence of market competition, and systematized through a rigorous analytical
framework. See I. Kirzner, Competition and Entrepreneurship, University of Chicago Press, Chicago, 1973.
123
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
VENEZUELA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
In the case of utilities, the use of a network may require that some parties be excluded to preserve the enhanced
quality of the service provided.
Related to this, the new perspective focuses on the competition that occurs between new innovations, systems
and standards that are valuable to consumers, rather than on the individualistic view of isolated entrepreneurs
outdoing one another. The development of such systems and standards may conflict with the traditional antitrust
principles regulating horizontal and vertical business behavior, which is concentrated on the competition that
occurs between existing products. Strategies such as horizontal co-ordination, joint ventures, price
discrimination, tie-in arrangements, and pricing below cost may prove efficient under the analytical principles
underpinning "network competition."
Network competition, by contrast, highlights the conditions of efficiency that should predominate in the
network to function adequately, with no preference for the position of either the incumbent or entrant firms.
Therefore, it calls the attention of competition authorities to focus on research, development, and innovation as
the primary measure of whether such networks are competitive. In the area of public services, the network
condition of these industries is compounded with the existence of multiple structures at different levels of trade.
In addition, the pre-eminence of multi-product firms that enjoy a considerable degree of vertical integration
with activities characterized as natural monopolies presents regulators important challenges for the task of
ensuring a competitive environment at all levels of the industry concerned.
In this perspective, it is interesting to note the emergence of the so-called "open source" regulation. Due to the
dynamism that characterizes certain industries (particularly those with important high-tech components),
regulators should ensure that incumbent firms do not distort the entry of new firms by innovating on the
industry standards that turns future entry impossible for further entrants. “Open-code rests upon a license -upon
a kind of law or regulation that controls how this open code can be used. Despite the monikers "free" and
"open" this license is not forgiving. It is a fairly strict requirement about the uses to which free or open source
technology can be put. ... The open-code movement thus uses law to keep code open. It grants people access to
code on the condition that they pass the code along as unencumbered as they received it. (In practical terms) the
law in open code means that no actor can gain ultimate control over open-source code.”8
As a general rule, the use of (intellectual and ordinary) property rights could prevent others from developing
their full capacity, if these rights are given undue excessive protection in areas considered essential for all to
access. The regulator should exercise particular care in defining the instances where the institutional conditions
for limiting the access of third parties are in place. However, this is a determination that does not depend on the
number of firms existing in the market. Rather, it depends on the speed with which new technologies,
superseding prevailing standards, may develop new competing standards.
Of course, it will be necessary for the regulator to inspect and evaluate the industry concerned, and determine
whether there are technological reasons suggesting such an evolution.
For all these reasons, the complex nature of the technical information that characterizes some economic sectors
(i.e. telecommunications, electricity, financial services, etc.) demands the creation of expert regulatory
commissions representing the interests of all parties involved (consumers, government, private businesses). The
rationale for regulation in these sectors is progressively linked to the practical problems of managing the
complexity of technical information for the benefit of all the actors involved, thus joining the more conventional
justification based on the notion of natural monopoly markets created by alleged economies of scale. The goal
of regulatory reform is to identify which scheme best serves these purposes.
In sum, the following principles should be considered in regulating networks:
· Preserve private property on the network developed by the private entrepreneur. This rule should be
preserved always, as acting in any other way would unavoidably lessen the expectations of private
entrepreneurs (incumbents and potential developers of parallel networks) about the integrity of their
investments, thus discouraging them. Non-discrimination should be the only qualifying principle, as stated
below.
8
L. Lessig, “Innovation, regulation and the Internet,” The American Prospect, March 27 - April 10, 2000, p. 27
124
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
VENEZUELA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
· Provide a fair opportunity of interconnection to the network. In sectors regarded as “infrastructure
networks” it is crucial to ensure that the incumbent firm gives the new entrant non-discriminatory treatment visà-vis other competitors. The connection of any competitor at the upstream or downstream level is vital for
promoting competition at these levels. The BW rule could be applied as a standard, but it is important to
consider its limitations for long term investments. A fair regulation pricing access should consider the historical
costs incurred into by the incumbent, so to encourage potential network developers to built alternative facilities.
· Open source access of common areas. Only exceptionally, the law may declare some transit areas as
“common or public goods,” thus open for all to access. Therefore, even though the law should acknowledge
exclusive rights to a holder of a physical resource of an essential input in the production process undertaken by
other entrepreneurs at the upstream or downstream level, the law could prohibit any measures clearly addressed
to impede the “connection” of a potential competitor. This rule, however, should be reserved to those cases
where the physical facility was built on public funds, and was later privatized in private hands. Evidently, in
other cases, it is not possible to make such a qualification, except in the case where the regulator can determine
objectively an intention to exclude the potential competitor on pure competitive grounds. The difficulties of
finding such a case, in the light of what has been said above, should be borne in mind.
· Preservation of the network quality. In cases where free access is legally enforced, the law must determine
who will be responsible for preserving the standards of the network, as excessive use of the network may impair
its quality.
· The elimination of cross-subsidies between vertically integrated firms, which may exclude competitors at
the downstream or upstream market, may be a solution, but due care must be exercised in avoiding the vertical
disintegration of firms, as a radical separation could endanger the efficiency of the industry as a whole.
Evidently, the selection of either set of principles will depend on the particular view held by the policy maker
about the nature of markets and of economic causalities. The dilemma faced by regulators in the area of utilities
will be the same. In essence, the need to balance the difficulties of regulating natural monopolies, except
through ex-ante requirements, charges regulators with the difficult decision of giving up long-term investments,
which would result from furthering integration between all related activities in the industry, for the sake of
preserving short-term alternatives to consumers, in the sense of ensuring access to not-so-efficient competitor
firms.
5.
The Latin American Experience in the Regulation of Public Utilities and Infrastructure.
Bearing in mind these caveats, let us now see some experiences of infrastructure regulation where Latin
American competition agencies have been involved.
Electricity Sector.
The need to incorporate competition principles in high technology sectors such as electricity and
telecommunications is present among Latin America competition agencies. These sectors have undergone
important changes in many countries in the region, such as Guatemala, Venezuela, Argentina, Chile, and Brazil.
Introducing competition principles for the definition of the regulatory framework of these sectors is necessary,
as they facilitate the process of business adaptation taking place in the context of high technological standards
and the quick pace of technological change, while ensuring the fairness of the access conditions to such
facilities. The high technological requirements prevailing in these sectors, makes them prone to become "natural
monopolies," due to the considerable costs involved in the service. Hence, adequate design of pro-competitive
regulation becomes essential for ensuring that the incentives of operators and governments will be consistent
with the promotion of social welfare.
In these markets there are two crucial questions that regulation must deal with. The first question is about
choosing the methodology to assess the prices to be charged for the service. This price must consider both the
high technological demands of the service and the high sunk costs involved in building the network, which is
too bur4ensome for numerous potential entrants to actually penetrate the market and tends to create the
conditions of natural monopolies. Under these conditions, it may be difficult to price the services rendered, and
125
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
VENEZUELA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
thus some special surveillance may be necessary to set administered pricing9 in such a way as to simulate the
effects of a competitive market.10
Therefore, adequate regulation must discern the areas susceptible to competition, and foster a climate where
competition can operate. Regulators must identify the lines of service where competition can be created, and
those where natural monopolies prevail due to the existence of economies of scale. Electricity generation and
gas production, for example, are sectors susceptible to competition, while electricity transmission and gas
distribution grids can be natural monopolies, since for a certain size market a single distribution grid can be
more efficient than competing, duplicative, or overlapping grids.
Besides setting prices, the definition of the conditions for accessing the network is necessary. Given that the
existence of a natural monopoly gives market power to the operator of the utility, it is necessary to ensure that
this power will not be misused by excluding potential upstream or downstream competitors whose access to the
network is necessary. We have already examined the general rules applicable to infrastructure networking
access. These rules may also be applicable by analogy to regulate the access to the utility service at the stage of
defining the regulatory framework itself. Therefore, antitrust actions may be limited by establishing ex-ante
conditions regulating the conduct of the operator, in its dealings with clients accessing the service before trouble
arises.
Often, the laws regulating these sectors refer to the need for avoiding excessive concentration at levels where
competition is possible. For example, in the Peruvian Supreme Decree No. 27-95ITINCI of 19 October 1995, it
is prohibited for firms enjoying a concession to operate the network (generation, distribution, or transmission of
electricity) to be partners of other firms dedicated to the same activity.
By contrast, in Chile, the ChRC dismissed a petition to divest a dominant conglomerate in the sector, Enersis,
an enterprise that integrated vertically power generation, transmission, and distribution.11 However, the
Commission also issued some guidelines for enhancing competition in this sector. First, the authority should
pass a regulation to eliminate some loopholes in this market. Second, the company engaged in the transmission
business, Transelec, should own its assets rather than just have their tenancy. Finally, distribution companies
should offer energy through bids in order to enhance transparency and avoid discrimination.
Gas Industry.
In the mid-1990s the first natural gas pipe between Argentina and Chile was set up. The ChRC issued proposals
to ensure that the transportation and distribution of gas was conducted under competitive conditions. The
Commission limited the concentration of cross-shareholding among the corporations engaged in transportation,
distribution and big customers to fifteen percent, to avoid their individual control of upstream or downstream
companies. Similar caveats were made in the energy sector, and particularly in the electricity market. Also, a
fifteen percent cross shareholding cap was provided between distributors in different geographic areas to avoid
horizontal integration. Further, it provided that a gas concession should not be granted on an exclusive basis.
Finally, in regards to network access, it requires the operator to facilitate the interconnection among the
different networks in a given area to avoid locking customers to a particular supplier. As for the supply itself, it
should be offered under public, non-discriminatory conditions and it proposes to vest the Commission with
powers to regulate and set up prices.
In Panama, the Commission prepared a study about an assessment of Competition in the Panamanian Fuel
Distribution Industry. The objective of this study is to assess the level of competition existing in Panama's fuel
distribution industry, based on observed prices and volumes directly transacted in the market between 1993 and
9 Administered pricing is used in this work as a term to refer to the act of setting prices for goods and services by economic entities who
hold market power, or by extra-market forces (such as regulators). "Administered pricing does not occur in a competitive market, where no
one entity can have influence on market prices. Administered pricing, unlike prices, can be set at a fixed and specific level, and can be set
without regard, at least initially, to supply and demand." See Utility Pricing and Access: Competition for Monopolies, OECD, Paris, 1991, p.
13. This report provides a good summary of the conditions that characterize the nature of utility market power and the alternatives for
adequate pricing through the creation or simulation of competitive market forces; also, it considers the question of access to monopoly
facilities.
10 Under such competitive market conditions, prices would have to be a direct reflection of the least cost means of providing a service to a
given market, including proper internalization of appropriate external costs; also they would impose risk on economic decision-makers with
the most control over cost; and they would have to be flexible, to meet changing market conditions. Utility Pricing and Access.... p. 16.
11 Resolution 488 of 11 June 1997.
126
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
VENEZUELA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
1997. On a scale from 0 (perfect competition) to I (collusion), the study estimates he level of competition at 0.3,
which suggests that the industry was relatively competitive.
In Mexico, the Federal Competition Commission's (CFCM has also negotiated the conditions for introducing
competition in the gasoline distribution. This sector was in the hands of Pernex, the Mexican state oil company,
until recently. Today, Pernex retains legal monopoly rights over oil exploitation, but no longer has similar rights
in the downstream industries, consisting of gasoline distribution and sale.
The Commission studied the gasoline market and found that there were less than four thousand station sellers in
the whole country, that the geographic distribution of gasoline stations was uneven, and that few gasoline
stations had very important market segments. Service quality was low, and there were no rules to open new gas
stations. Also, there were many artificial barriers to marketing complementary goods and services, such as good
and beverages, inside gasoline stations.
In order to modernize the sector, the competition Commission negotiated with Pernex for precise criteria for the
establishment of contracts between Pernex-Refinacion and those individuals interested in operating gasoline
service stations. In June 1993, they signed a consent agreement setting forth the necessary conditions to meet
consumer demands more efficiently. In this agreement, they agreed to the following:
a.
Set clear, simple requirements for application and acquisition of contracts to operate new gasoline
stations;
b.
Establish a commitment on the side of PemexRefinacion to enter into contracts with anyone interested in
opening new gasoline stations, provided that they meet certain technical, safety, environmental and image
specifications;
c.
Eliminate restrictions on the number f gasoline stations that can be opened in a specific area and any
distance requirements that may have existed in the past between stations;
d.
Establish that supply contracts between Pemex-Refinacion and third parties may be freely traded in a
secondary market provided that the former is duly notified; and
e.
Eliminate the sub-franchising system, thus allowing), the marketing of all goods and services in gasoline
stations, other than prohibited products, such as alcohol or explosives.
These guidelines were later published in a “Simplified Program to Establish New Gasoline Stations.”12 It is
expected that these principles will introduce competition, in several ways. First, by providing the incentives to
increase the number of gas stations, consumers will bear lower costs either because waiting times at stations
will decrease, or because distances between stations will shorten. Second, the service quality will improve;
widening the range of goods which consumers will be able to buy. Third, there will be new opportunities open
for those interested in opening up new gasoline stations. All this will enable increased price liberalization in this
market.
Telecommunications.
The interface between regulators and competition authorities is particularly intense in the telecommunications
sector. During the last decade the telecommunications sector in the region underwent two major breakthroughs,
the long distance multi-carrier crashing the monopoly enjoyed by former state-owned firms operating the sector,
and the setting up of the mobile telecommunications system. Often, competition authorities in the region have
provided advice to telecom regulators on the way by which the process of liberalisation should be carried out.
In Mexico, privatizations and license auctions form a substantial body of the CFCM involvement in
telecommunications. The criteria applied by the Commission to approve the participation of potential bidders
are very similar to those applied in merger review. Given the scarcity of the radio electric spectrum, this
12 S. Levy and R-del Villar, Contribution of competition policy to Economic Development: The case of Mexico, paper presented at the
OECD Competition Policy 1994 Workshop with the Dynamic Non-Member Economics, OCDE/GD(96)59, Paris, 1996, p. 7.
127
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
VENEZUELA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
resource becomes an essential input in the generation of several telecommunications services, particularly of
fixed wireless telephones. It is important that its allocation be assigned according to competitive principles.
In this connection, the Commission must approve those companies willing to participate in the spectrum
auctions. In this decision, the Commission must consider the relevant market(s) affected by the auction, the
characteristics of the applicant companies, and the efficiencies of their acquiring the auctions frequencies. In
addition, the Commission must establish the maximum amounts of radio-spectrum frequencies to be acquired
by each company in an auction. For this purpose, the commission carries out an analysis of concentration
indexes similar to those applicable in merger cases.
in fact, the Mexican case show how important is for competition authorities to get involved in the regulation of
utilities in network industries. In 1990 the Government privatized Telmex, the Mexican telecommunications
monopoly. Telmex' concession title granted this company a legal monopoly over long-distance phone services.
Several years after privatization, the development of this company has been limited, and even though there has
been an expansion in the service provided, there still is a large unsatisfied demand. The quality of the services
and the inability of the company to repair failures in the system have prompted numerous complaints from
customers. Similarly, the company offers few products and costs are high.
In order to improve the status quo, CFCM investigated the sector and concluded that the opening to competition
was the best course of action to meet the objectives of enhanced efficiency and economic growth. In order to
design the opening process, the Commission, together with the corresponding regulating authority and the
Ministry of Communication and Transportation, has provided an important consulting role within the
Government.
In essence, the CFCM reviewed the regulatory framework taking into account the experiences of Australia, the
United States, New Zealand, Japan, and the United Kingdom. It also evaluated the proposal for opening the
sector presented by Telmex. The Commission concluded that:
1. The number of competitors, either for basic phone services (long distance and local communication) should
not be limited; and that Telmex should allow in time interconnection between competing companies in every
technically feasible point and not only in a restricted group of them. In other words, it should allow every route
to be open to competition.
2. Competing companies must be able to decide whether or not to interconnect to Telmex's network. By
protecting this liberty, the CFCM intended to promote investment and infrastructure development. In addition, it
allows the existence of medium-term, self-regulating interconnection tariffs, reducing the need for tariff control
from the authority.
3. Companies should be able to compete in national and international long distance services, thus avoiding the
existence of exclusivity agreements, which give a captive market to certain companies, thereby excluding
potential entrants.
4. The new regulations must offer fair conditions to every competitor, regardless of its size. Interconnection
charges should be the same for everyone. For this reason, it is essential to ensure the transparency of
interconnection costs. Users must be able to subscribe to a company in order for them to be able to discriminate
between quality and price of several competitors. Access must be gained through dialing the minimum number
of digits, and companies should offer complementary services to users, such as operator or invoicing adapted to
the clients' needs.
5. In order to avoid the creation of barriers to the entry of potential competitors, concessions and
authorizations must be granted to all interested parties, mainly on the basis of technical considerations, which
minimize discretionary margins, and concessionaries should not be discriminated or forced to pay different
utilization rates.
128
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
VENEZUELA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
These substantive competition principles in the telecommunication sector were ratified, albeit in a simplified
form, by the Chilean ChRC,13which determined the conditions for the long distance operations of
concessionary carriers. Following these guidelines:
º Vertically integrated firms must preserve a separate legal status, so that transfer costs and other aspects
arising out of their links are clearly identified; and
º Tariffs applied to accessing carriers will be non-discriminatory, and will be determined by the authority
according to direct costs, in order to eliminate cross-subsidies between long distance operations and local ones.
These guidelines appear in most telecommunication laws recently introduced in Latin America.
In Venezuela, for example, the Comision Nacional de Telecomunicaciones (Conatel) asked the advice of
ProCompetencia in preparing the Telecommunications Bill, which has recently been passed by Congress. The
new legislation defines the functions of both entities concerning cases involving anticompetitive behavior in this
sector. In this case, the competition agency retains its full involvement to prosecute restrictive behavior in this
sector. In particular, ProCompetencia is in charge of deciding whether access to network infrastructure has been
blocked by the incumbent firm, whether tariffs or other conditions set by the dominant firm are abusive,
whether merger operations restrict competition, and whether firms engage in any other restrictive undertaking,
such as a cartel. In any of these events, Conatel must supply the inputs necessary for facilitating the work of
ProCompetencia, and must decide the existence of any wrongdoings on the basis of the opinion issued by
ProCompetencia.
Other countries engaged in the revision of the legal framework regulating the telecommunications sector, such
as Costa Rica, have vested regulatory bodies with special powers to investigate restrictive behavior, thus taking
these away from competition agencies.
Railway Networks.
In Brazil, CADE was involved in the regulation of the national railway system.14 Before privatising the sector,
the federal railway system was divided in six parts and given to private companies. CADE observed the need to
restructure passenger and cargo transportation using different criteria, which were based on the specific market
structure observed at each level. Compared to cargo, the transportation of passengers is more competitive, since
there are other means of passenger transportation available at the towns with access to the railway network.
Hence, both quality and prices are conditioned by direct competition from other means of ground transportation.
Enhancing competition at this level requires rebuilding or repairing public roads and other transportation means.
Private operators could also threaten competition, since railways constitute a natural monopoly, Since many
private operators of the system also compete with their customers and users, special conditions should be
imposed to prevent them from blocking their access on the basis of the "essential facility doctrine." As a report
of the Sistema Econ6mico Latinoamericano (SELA) noted,15 the experience of CADE in this sector emphasized
less of a concern over the entry or exit of private railway operators. Rather, it concentrated on regulating the
conduct of the firms already in the market in a manner aimed at maximizing social welfare.
Seaport and Airport Facilities.
In Mexico, the CFCM examined the privatization of the Mexican port system. in particular, the commission was
involved at the stage of public offering and by designing the conditions within which privatization would take
place. During 1995-96 the government granted several ports operating rights to use their terminals and premises
for the handling of cargo, as well as three terminals for passenger cruisers, and the administration of the ports of
Acapulco and Puerto Vallarta. In all these cases, the commission stressed the need for preserving competitive
conditions for operating the service, and for preventing the imposition of artificial entry barriers, the unfair
13 Resolution No. 389 of 1993, on the guidelines for the operations of telecommunications service suppliers.
14 See Cade, Annual Report 1997, Brazilia, 1997.
15 Sistema Econ6mico Latinoamericano, Privatizaciones, desregulación y competencia, Un marco de análisis 12a a el estudio de casos en
América Latina-y el Caribe, SP/RRPMR/DT No. 2, Reuni6n Regional sobre Privatizaci6n y Marcos Regulatorios, SELA-AECI, Antigua,
Guatemala, 22 y 23 de Marzo, 1999.
129
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
VENEZUELA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
displacement of competitors, and setting monopolistic prices. Among the conditions examined were the
identification of the relevant market on each case, and the concentration levels before privatisation.16
In Venezuela, ProCompetencia recently found that the International Maiquetia Airport had abused its dominant
position in favouring the air carrier Avensa, at the expense of its main competitor, Aeropostal, but decided to
impose no sanctions, as the airport voluntarily ceased to discriminate.17 16 Nevertheless, this case shows how
competition principles could ensure that fair access is given to companies operating in airports.
Also, two further cases show how essential facilities, such as ports, should be open to all operating companies
on fair terms. In recent decisions in the Venterninales and ANSAC cases,18 ProCompetencia granted the claims
of abuse of dominant position filed by Proquim, a local distributor of dense soda ash against American Natural
Soda Ash Association (ANSAC). Proquim filed a complaint against ANSAC for offering the company dense
soda ash at prices substantially higher than the sale price in Venezuela. Also, it objected to the agreements
ANSAC had with its Venezuelan clients which contemplated the requirement of notifying ANSAC of any better
offers of dense soda ash received from other suppliers. At the same time, Proquim had filed a claim against
Venterminales, the operator of a port where all the dense soda ash consumed in Venezuela is discharged.
Venterminales was accused of charging Proquim substantially higher prices for unloading dense soda ash
imported from Europe than the prices charged to ANSAC. ProCompetencia ruled that ANSAC and
Venterminales have a dominant position, since ninety-eight percent of the dense soda ash consumed in
Venezuela comes from ANSAC and all such product goes through the port of Venterminales. Venterminales
was found guilty of abusing its dominant position since evidence was found showing that it had charged
substantially less to a competitor of Proquim who was a subsidiary of ANSAC. Thus, there was no technical
reason for charging such high prices to Proquim for disembarking its product imported from Europe. A fine
against of about U.S3100,000 was imposed on Venterminales. ProCompetencia determined that ANSAC had
also abused its dominant position when it had refused to sell dense soda ash to Proquim by charging prices
substantially higher than the sales price. ANSAC reached an agreement with Proquirn under which it began
selling Proquim , and promised to modify its agreements with local purchasers.
Also, in the Puerto El Guamache case Procompetencia found that the port-operating company Consorcio
Guaritico had abused its dominant position. The firm refused to renew a contract to one of its operators, who
was a competitor of one of its subsidiary companies in providing disembarking and storing services inside the
port. Consorcio Guaritico enjoyed a dominant position in the management of the port as a result of a tender
bidding process granted by the State government.19 18
In Chile, according to the Ports Act,20 the ChRC should lay down general rules applying to port concessions
and port mono-operators. On the basis of this provision, the ChRC issued a judgment laying down rules in order
to avoid vertical and horizontal integration .20 These rules set out special thresholds for the property of port
operators for companies engaged in other shipping activities and also for operators in other ports in the same
geographical region to avoid horizontal integration.21
Public Roads.
Finally, in Panama CLICAC has actively advised the Panamanian government in the design and implementation
of A new regulatory framework for the use of transportation and the use of public roads. A text prepared for
discussion by CLICAC, examines the characteristics of the preliminary draft legislation proposed as a regulatory
framework for the Surface Transportation Sector and the particular characteristics of this industry in Panama.
The aim is to evaluate whether the preliminary draft legislation is a suitable instrument for improving the
economic efficiency of the sector, and to propose the changes necessary to accomplish this objective.22
Water Supply Services.
16 Ibid, p 36.
17 Resolution No. SPPLC/053-99.
18 Resolution No. 048-98 and No. SPPLC/0 18-99.
19 Resolution No. SPPLC/032-99.
20 Articles 14 and 23, Law 19.542.
21 Administrative opinion 1045.
22 The Surface Transportation Sector and the Effect of the Preliminary Draft Legislation: Economic Analysis and Recommended
Measures," in Annual Report 1998, CLICAC, Panama, 1998.
130
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
VENEZUELA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
In 1997, Chile's ChRC cleared the acquisition of a water company (Agua Potable Lo Castillo, now Aguas
Cordillera) by Enersis, the dominant player in the electricity supply market.23 Despite the clearance, the
Commission recommended that the conglomeration of public utility concessions should be subject to closer
government surveillance. As a result of this Resolution, the government later passed the Sanitary Services Act,
prohibiting water companies from integrating with gas, electricity and/or local telephone companies in the same
concession area if they serve more than half of the population in that area. Also, this provision contains
restrictions against horizontal integration with other water companies.
6.
Conclusions.
This new role has come a long way from the old rationale of government economic regulation of sectors
deemed to be "natural monopolies," such as electricity and telecommunications. In the past, it was thought that
some operations of firms operating in these sectors did not display increasing returns to scale, and therefore,
they should be regulated when only one firm could enter in the market. Monopoly rights were granted subject to
the monitoring of regulated activities.
The evolution of technology is persuading scholars to abandon their preconceptions about the existence of
natural monopoly, and the need of regulating them, in favor of a goal-oriented regulatory perspective. From this
new perspective, policy makers concentrated their attention on defining the tools that would achieve the
regulatory goals. These goals are now defined by the need to prevent government failures in the provision of
public goods, rather than market failures. In this regard, Guash and Spiller contend:
“Historically, regulatory interventions were often motivated by economic conditions no longer applicable, or by
political considerations and interest group pressures to secure transfer of rents. Many sectors were viewed as
either natural monopolies or as being if vital social or strategic interest, requiring significant regulation, if not
direct public ownership. These rationales in many sectors are no longer considered valid. Changes in
technology and experience, and the more organized voice of consumer groups, have called into question those
arguments. Regulatory reform is also driven by the recognition that many existing regulations had become
obsolete and even harmful to economic growth. In addition government failures may be as capable of creating
inefficiencies as market failures. As such, the consequences of that type of regulation were an increase in the
cost of goods and services and an overall significant welfare loss. As economies become more open, pressures
on countries to become more competitive drive the call for regulatory reform to reduce costs and foster
increased productivity, competitiveness, and growth.”24
Thus, the introduction of competition principles in the regulation of utilities requires particular attention to the
sort of public intervention, in a way that transparency and less discretion is ensured. Regulation today is based
on technical concepts and is far more transparent than the old "strategic" reasons for subjecting the utilities to
outright government intervention. For instance, under the principles of competition, governments should avoid
any regulation that distorts market functioning beyond natural "causes." Thus, it is acknowledged today that
such regulation should not introduce restrictions other than those unavoidable ones stemming from the
condition of "natural monopoly," which affects a given sector or parts of it. Hence, there should be regulation
(much less outright nationalization of assets) if there are sub sectors or activities in which competition can be
monitored through conv6ntional antitrust mechanisms. Thus, under the new rationale, monopoly regulation
should be limited to utilities where "natural monopoly" conditions apply. In this way, the new rationale for
intervention clearly excludes abstract considerations of "sovereignty" applicable to sectors considered
"strategic" in the past, such as the exploitation of primary goods and minerals.
Regulation should ensure that an equilibrium is achieved for preserving the fair standing of anyone interested in
entering the industry, without threatening it efficiency, which would be lost when access is forced beyond the
natural capacity of the markets. In his opinion, such equilibrium could be achieved if certain parameters are
preserved:
23 Resolution 494/97.
24 Luis Guash and P. Spiller, Managing the Regulatory Process: Designs, Concepts, Issues and the Latin America and Caribbean Story.
(Washington, D.C.: World Bank, 1998), p. 1.
131
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
VENEZUELA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
a) it is necessary to select the proper choice of industry structure. Policy makers should decide whether
vertical separation is preferable to competitive access. Also, they should assess variables such as market size
and density, the extent of network development, and regulatory capacity and design should affect the trade-off
between potential efficiency gains from competition compared to the potential loss of co-ordination and scope
of economies from separation. Compared to the conventional notion of "access" which is being used by policy
makers, the notion of connecting to "networks" may provide a more accurate description of the dynamics that
encourages firms to seek connection for a firm that enjoys a vertically integrated monopoly, or holds title for
operating a utility service or an infrastructure.
b) Policy makers should determine efficient pricing policies. That includes how the uncertainties surrounding
the measurement of marginal cost, elasticity of demand and other relevant economic parameters may affect the
appropriateness of different pricing strategies.
c) Definition of access pricing and interconnection charges. This includes how high investment needs and
scarce information affect efficient rules for access to bottleneck facilities such as the transmission grids for
generators, transmission pipelines for natural gas producers, and track for rail service providers. Again, the
Baumol-Willig rule could be tested for determining efficient market pricing.
d) Policy makers should consider redistribution issues, and incorporate, whenever possible, neutral
competitive mechanisms for funding universal service. There are several considerations to be made: how should
political and institutional endowments, fiscal conditions, consumer incomes and preferences, and industry
features affect the design of support mechanisms to assist consumers who would otherwise be disadvantaged by
lower income or remote location? Also, is it necessary to consider which mechanisms would be better to
implement in order to achieve the desired redistribution goals most efficiently: tax revenues, broadly-based tax
on sector industry revenues, cross-subsidized prices, etc? Finally, policy makers should determine the appropriate extent of subsidies, their sequence and delivery, in such a way as to minimize any distortions on
competition.
The experience of many Latin American countries shows that the new status quo between government and
individuals is not always easy to establish. Frequently, legislation retains too high levels of government
involvement in running the sector, following political objectives rather than economic ones. Therefore, utility
regulation still presents problems of definition of prices for the supply of the service for redistribution purposes
and stimulates cross-subsidization, to the detriment of efficiency at each level of production. However, at times,
privatization is done without the necessary regulatory warrants necessary to preserve consumer rights from
unjustified price increases or quality deterioration of the service supply.
In regards to high tech industries, similar problems arise. The regulatory design must ensure that the rights of
potential entrants in the industry are not lessened by the creation of entry barriers from incumbent firms, who
may enjoy legal monopolies created by intellectual property rights. The lack of an optimal presence of
competitors (potential or actual) may encourage incumbent firms to display market power. Adequate regulation
should strike a delicate balance between the interests of consumers in keeping price increases at bay while
preserving the economic incentives for investing firms to remain in the sector.
The preservation of competition often entails is sues embracing problems beyond the traditional problem of
dominance. One can see that the new trend of legislation in this area incorporates initiatives of regulatory
reform that encompass a wide range of issues, as they emphasize the general picture rather than viewing
concentration as an isolated problem. Much emphasis is placed, for instance, on the need to preserve the rights
of all those involved, namely, consumers, producers, and the State.
The need to preserve an adequate equilibrium has apparently settled on the creation of independent, technical
commissions integrated by members appointed for fixed periods, where the interests of the groups involved in
the supply and demand of the service, namely consumers, governments, and electrical operators, are properly
represented.
In sum, efficient regulation should ensure that technology does not become a barrier to the entry of potential
competitors in the market. For this purpose, it necessary to keep such barriers as low as possible, by making
information concerning performance standards public and readily available to anyone interested.
132
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
OEA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
ANTIDUMPING E POLÍTICA DE CONCORRÊNCIA
NA ALCA E NO MERCOSUL
Por: José Tavares de Araujo Jr.1
e-mail: [email protected]
1.
Introdução
Nas últimas duas décadas, as negociações sobre normas antidumping e o estabelecimento de instrumentos
antitruste de âmbito extraterritorial tornaram-se temas centrais em todos os processos contemporâneos de
integração regional. Como se sabe, dentre os fatores responsáveis pela consolidação de experiências bem
sucedidas como a União Européia e o Acordo Austrália – Nova Zelândia, destacam-se justamente as soluções
encontradas para estes dois temas. Nos casos da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA) e do Mercado
Comum do Sul (MERCOSUL), uma análise comparada sobre o atual estágio destas questões é útil não só para
identificar a evolução provável dos dois empreendimentos nos próximos anos, como também para desqualificar
certos prognósticos frequentemente divulgados no Brasil. O mais conhecido deles é o de que a implantação da
ALCA implicaria o desaparecimento do MERCOSUL. Como veremos adiante, tanto em relação a medidas
antidumping, quanto nos intrumentos de cooperação na área de política de concorrência, serão as soluções
encontradas no MERCOSUL que provavelmente irão influenciar o desenvolvimento futuro da ALCA, e não o
contrário.
O texto está organizado da seguinte forma: A próxima seção discute rapidamente as relações entre antidumping
e política de concorrência, mostrando que embora exista uma pequena superposição formal entre elas, estas
políticas tratam de problemas fundamentalmente distintos. A primeira visa proteger indústrias que competem
com importações, enquanto a segunda procura preservar normas de concorrência que assegurem a eficiência
produtiva e o bem estar do consumidor. A terceira seção analisa o estágio atual das negociações sobre normas
antidumping no hemisfério, com ênfase nas posições negociadoras do Brasil e dos Estados Unidos. O principal
ponto ali desenvolvido é o de indicar as razões pelas quais a agenda da ALCA não contempla a eliminação das
medidas antidumping entre os seus membros, enquanto no MERCOSUL este objetivo já consta da agenda desde
a assinatura do Tratado de Assunção em março de 1991. A quarta seção chama a atenção para o fato de que
tanto na ALCA quanto no MERCOSUL o marco institucional para a política de concorrência não implicará a
criação de orgãos supranacionais, mas será baseado na cooperação entre as autoridades antitruste dos países
membros. Ocorre que apenas 13 dos 34 países da ALCA possuem leis de concorrência, e o processo de adoção
destas leis entre os países do hemisfério tem sido particularmente lento nos últimos anos. Entretanto, no
MERCOSUL, não obstante as limitações do Protocolo de Fortaleza, Brasil e Argentina já dispõem dos
instrumentos necessários para iniciar a aplicação efetiva de uma política de concorrência com escopo regional.
Por fim, a seção 5 resume as principais conclusões do trabalho.
2.
Custos de proteção e condutas anticompetitivas
Ações antidumping são intrumentos de proteção típicos de economias abertas. Durante os últimos 25 anos, a
difusão internacional destas medidas esteve diretamente vinculada aos processos de liberalização comercial,
conforme vários autores já assinalaram (Miranda, Torres e Ruiz, 1998; Blonigen e Prusa, 2001; Tavares,
Macario e Steinfatt, 2001). Elas começaram a ser utilizadas em meados dos anos 70, justamente após a
eliminação generalizada de barreiras comerciais entre as economias industrializadas, que havia sido promovida
pelas sucessivas rodadas de negociações multilaterais do GATT (Acordo Geral de Tarifas e Comércio) a partir
de 1947. Assim, até o final da década de 80 os únicos usuários frequentes de medidas antidumping eram
Estados Unidos, União Européia, Canadá e Austrália.
Um novo ciclo iniciou-se na década de 90, desta vez estimulado pelas reformas comerciais unilaterais
implementadas por diversos países em desenvolvimento a partir de meados dos anos 80. O ponto de inflexão
ocorreu em 1993, com a emergência de seis novos usários importantes de medidas antidumping: África do Sul,
Argentina, Brasil, Coréia, Índia e México. No caso do Brasil, por exemplo, a legislação antidumping foi
1
Consultor da Unidade de Comércio da Organização dos Estados Americanos (OEA), Membro da Latin American Trade Network e da Red
Mercosur. Este trabalho foi preparado para o Seminário O Brasil e a ALCA, organizado pela Câmara dos Deputados em Brasília, nos dias 23
e 24 de outubro de 2001.
133
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
OEA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
introduzida em 1987, com o objetivo explícito de criar mecanismos compensatórios para o processo de abertura
comercial que iria começar com a reforma da tarifa aduaneira em 1988.
Numa economia aberta, a função cumprida pelas medidas antidumping é a de conferir proteção seletiva e
temporária àquelas indústrias que não estão preparadas para enfrentar a concorrência de importações. Estas
medidas possuem duas peculiaridades que as tornam particularmente úteis ao esforço de conciliar os objetivos
da liberalização comercial com os de auxiliar a reestruturação de indústrias pouco competitivas
internacionalmente. A primeira é a sua dupla seletividade, nos planos doméstico e internacional, que reduz o
risco de conflitos comerciais generalizados. A segunda é a de que a rotina das investigações antidumping
oferece aos exportadores do resto do mundo várias oportunidades para compartilhar as rendas de proteção com
a indústria doméstica, através de acordos de preços, restrição voluntária da oferta exportada, investimento direto
no país importador, etc. Desta maneira, não obstante as distorções eventualmente introduzidas nos padrões de
comércio internacional, as medidas antidumping não são necessariamente nocivas aos interesses das indústrias
exportadoras, já que os custos da proteção muitas vezes ficam restritos ao mercado doméstico do país
importador.
No entanto, a maioria dos especialistas neste tema tende a concordar com a observação radical de Michael
Finger (1993), segundo a qual “antidumping is a trouble-making diplomacy, stupid economics and unprincipled
law” (p. 56). No plano diplomático, as investigações antidumping costumam gerar atitudes cínicas entre os
governos envolvidos. Do lado do país importador, o governo é levado a acusar os exportadores de outros países
de estarem praticando condutas desleais, mesmo quando a evidência empírica mostra que o problema decorre da
desatualização tecnológica da indústria doméstica. Em contraposição, os governos dos países exportadores
costumam lamentar a medida protecionista, mesmo quando estão cientes dos benefícios auferidos por suas
indústrias. Do ponto de vista da política econômica, existe uma extensa literatura empírica mostrando que os
custos impostos aos consumidores domésticos costumam superar amplamente os benefícios auferidos pelas
indústrias protegidas por medidas antidumping, conforme atesta a recente resenha realizada por Blonigen e
Prusa (2001). Do ponto de vista legal, a legislação antidumping autoriza condutas que as leis de defesa da
concorrência visam punir explicitamente, como a fixação de preços, a restrição de oferta e a formação de
cartéis.
Tal como outros instrumentos protecionistas, medidas antidumping são incompatíveis com o propósito de
formar um espaço econômico unificado. Duas experiências bem sucedidas no trato deste problema são as da
União Européia e a do Acôrdo Austrália – Nova Zelândia, que aboliram as ações antidumping entre seus
membros, ao mesmo tempo em que estabeleceram marcos regionais para lidar com os aspectos transfronteiriços
do processo de concorrência. Entretanto, ao contrário do que sugerem certas análises superficiais, em nenhum
dos casos a política de concorrência foi introduzida para substituir as ações antidumping. De fato, o traço
comum em ambas experiências foi o de haver resolvido simultâneamente dois problemas distintos, embora
remotamente relacionados, já que, no vocabulário antitruste, dumping é sinônimo de preço predatório.
Para abolir antidumping, o obstáculo relevante a ser enfrentado pelos governos é o de corrigir os desníveis de
eficiência produtiva no interior da região. Isto implica explicitar os custos da reestruturação industrial, e acordar
a distribuição destes custos entre os membros do projeto de integração. Do lado da política de concorrência, a
questão a ser resolvida é a de impedir que os benefícios da integração sejam destruídos por condutas
anticompetitivas com dimensão regional. Para enfrentá-la, é necessário, em primeiro lugar, que existam
instituições nacionais para regular o processo de concorrência no interior de cada país; e, em segundo lugar, que
os governos escolham os mecanismos de cooperação para lidar com os casos de dimensão regional. Um aspecto
interessante do Acordo Austrália – Nova Zelândia, que é útil tanto para a ALCA quanto para o MERCOSUL,
foi o de haver superado estes desafios sem criar organismos supranacionais. Por outro lado, a União Européia
demonstrou que é possível reconciliar, de forma disciplinada, metas de política industrial e regras de
concorrência no interior de um espaço econômico unificado (ver Tavares, 2001).
134
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
3.
OEA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Antidumping: as normas hemisféricas e a situação no MERCOSUL
Na ALCA, a negociação sobre normas antidumping é um tema que afeta preponderantemente os interesses dos
cinco principais parceiros. Como indica a tabela 1, Estados Unidos, Brasil, México, Canadá e Argentina foram
objeto de 435 das 485 investigações antidumping iniciadas por governos do hemisfério durante o período
compreendido entre 1987 e junho de 2000. Por outro lado, os governos desses cinco países foram autores de
410 daquelas investigações. A maioria dos demais países da região praticamente não usa este instrumento de
proteção, e é relativamente pouco afetada por ele, conforme mostramos em outro trabalho (Tavares, Macario e
Steifatt, 2001). De fato, se excluirmos a participação dos países menores, quer como autores ou como objeto das
investigações, veremos que 78% das ações antidumping envolveram exclusivamente as cinco maiores
economias.
Tabela 1
Ações Antidumping entre os Negociadores da ALCA: 1987 – 2000
Origem
Destino
Argentina
Brasil
Canadá
Estados
Unidos
México
Outros
Total
Argentina
Brasil
Canadá
Estados Unidos
México
Outros
38
10
3
10
2
1
26
4
7
2
13
65
3
1
14
30
42
34
27
1
19
4
68
11
3
4
1
13
10
19
22
104
48
182
54
75
Total
Fonte: OMC
61
40
84
50
485
147
103
Entre os principais usuários de medidas antidumping nas Américas, Brasil e Estados Unidos são os únicos que
sofrem mais ações do que aplicam. Este aspecto deveria estimular, pelo menos em princípio, posições
negociadoras convergentes entre os dois países nesta área, algo que não ocorreu até o momento. Enquanto que o
governo brasileiro vem insistindo na necessidade de rever os critérios de aplicação deste instrumento no
contexto da ALCA, o governo americano só admite abordar este tema no âmbito da OMC (ver Lindsey e
Ikenson, 2001). A explicação corrente para tal divergência é a de que a posição brasileira visa proteger os
interesses dos exportadores afetados pelas investigações enquanto que a posição americana defende
exclusivamente os interesses das indústrias locais que competem com importações.
Entretanto, conforme vimos na seção anterior, os fundamentos econômicos de ambas posições são precários. Do
lado americano, existem duas importantes correntes de opinião contrárias à posição oficial. Na comunidade
acadêmica, muitos autores gostariam que os Estados Unidos abolissem unilateralmente as ações antidumping
em todos os foros de negociação (ver Blonigen e Prusa, 2001), assumindo uma posição similar àquela que o
Japão vem mantendo nos últimos 20 anos.2 Outra vertente crítica tem sido divulgada através dos artigos do
Cato Institute, um centro de estudos super-conservador, de onde saíram diversos membros da atual
Administração Bush (ver Lindsey, 2000; Lindsey e Ikenson, 2001). Estes trabalhos sugerem que os Estados
Unidos deveriam adotar uma posição similar à brasileira, conferindo atenção prioritária aos interesses dos
exportadores nacionais.
Até o momento, contudo, o impacto político das opiniões acima tem sido aparentemente nulo, conforme ilustra
uma carta assinada por 62 senadores em 7 de maio de 2001, apoiando a posição oficial. O texto informa ao
Presidente Bush que qualquer mudança de atitude por parte da Administração quanto à legislação antidumping
iria dificultar a aprovação do “fast track” e outras iniciativas na área de comércio exterior. A carta contou com a
assinatura dos líderes de ambos os partidos, e foi liderada pelo senador democrata Max Baucus, que naquela
data declarou em plenário: “If President Bush truly wants to win congressional support for fast track, he should
2
Depois da China, o Japão tem sido o principal alvo dessas medidas ao longo das duas últimas décadas (Miranda, Torres e Ruiz, 1998), mas
seu governo praticamente não as utiliza e nem tampouco se mobiliza contra elas nos foros internacionais.
135
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
OEA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
make a clear and unambiguos statement in support of these laws and communicate this message directly to his
staff and to U.S. trading partners.” (Inside U.S. Trade, May 11, 2001, p. 7).
Outro ponto frágil da posição americana reside no delicado equilíbrio que aquele governo procura manter entre
antidumping e antitruste, já que as ações antidumping geram situações que violam as leis antitruste, como vimos
na seção anterior. Este conflito tem sido administrado com sucesso nos Estados Unidos através de um
instrumento legal conhecido como doutrina Noerr-Pennington, que protege as empresas envolvidas em ações
antidumping em relação às penalidades previstas nas leis antitruste. Este ponto tem sido apontado
insistentemente na literatura, mas até o momento não foi incluído em qualquer agenda de negociação
internacional.
Cabe notar ainda que a rigidez da posição americana não resulta apenas de pressões políticas domésticas, mas
também de uma restrição institucional com sólidas raízes históricas. Qualquer alteração na legislação
antidumping daquele país afetará as funções da U.S. International Trade Commission (ITC), uma autarquia com
ampla independência política fundada em 1916. Além ser responsável pela decisão final nas investigações
antidumping, a ITC fornece recomendações ao Presidente, ao U.S. Trade Representative e ao Congresso em
todos os temas relativos à política comercial, mas não participa de negociações internacionais. A comissão é
dirigida por 6 conselheiros – três republicanos e três democratas – e possui uma equipe com cerca de 360
profissionais. Os conselheiros, que não podem ser reconduzidos, possuem mandatos superpostos de 9 anos, o
que implica uma nova nomeação a cada 18 meses. A ITC acompanha de perto o debate acadêmico e político
sobre protecionismo nos Estados Unidos, e alguns dos estudos mais completos sobre os efeitos do antidumping
na economia americana foram feitos por técnicos da comissão (ver USITC, 1995; Gallaway e outros, 1999).
Estes trabalhos ratificaram o consenso existente na literatura especializada, mostrando que os custos impostos
aos consumidores americanos são muito maiores do que os benefícios auferidos pelas indústrias protegidas por
medidas antidumping. Apesar de sua repercussão no mundo acadêmico, estes estudos não provocaram mudança
alguma na conduta da ITC.
Do lado brasileiro, a conduta do governo na etapa final das negociações sobre normas antidumping na ALCA
será, portanto, influenciada por três ordens de fatores: (a) a possibilidade de explorar as fragilidades da posição
americana; (b) uma eventual aliança com os demais países interessados em mudar as regras atuais; (c) uma
avaliação substantiva dos interesses brasileiros envolvidos na negociação. Em relação ao último ponto, é
importante lembrar, por exemplo, que segundo Prusa (1996) o resultado líquido das investigações iniciadas
pelos Estados Unidos contra o Brasil no período 1980-1988 implicou ganhos positivos para os exportadores
brasileiros. O estudo de Braga e Silber (1993) sobre o caso de suco de laranja não desmente os resultados de
Prusa. Entretanto, não foram produzidos ainda estudos examinando a distribuição de custos e benefícios entre
os exportadores brasileiros provocados pelas investigações referidas na tabela 1.
Em síntese, os assuntos abordados nesta seção revelam um contraste interessante entre a ALCA e o
MERCOSUL. No plano hemisférico, os resultados prováveis das negociações em curso poderão variar entre a
manutenção do status quo (caso prevaleça a posição americana) e a introdução de eventuais mudanças nas
regras atuais, visando assegurar, por exemplo, maior transparência dos procedimentos, ou estimular o uso de
medidas de salvaguardas em lugar de investigações antidumping, conforme sugerimos em outra oportunidade
(Tavares e outros, 2001). No MERCOSUL, onde o principal usuário deste instrumento tem sido a Argentina
(ver tabela 1), os governos não conseguiram cumprir até o momento as metas estabelecidas no Tratado de
Assunção, que incluiam a eliminação de ações antidumping na região. No entanto, o mecanismo que poderia
criar as condições políticas para vencer tal obstáculo já havia sido identificado pelos governos desde 1986,
quando foram assinados os protocolos bilaterais de integração Argentina – Brasil. O princípio acordado naquela
oportunidade foi o de que os desníveis tecnológicos entre as estruturas produtivas dos dois países deveriam ser
corrigidos através de investimentos diretos transfronteiriços. Embora o MERCOSUL tenha estimulado um
vigoroso ciclo de investimentos na região durante os anos 90 (ver Chudnovsky, 2001), não foram criados os
instrumentos que poderiam ter orientado as aplicações na direção pretendida pelos protocolos de 1986.
4.
Cortesia positiva na ALCA e no MERCOSUL
Na Reunião Ministerial da Costa Rica, em março de 1998, os governos dos países do hemisfério definiram um
programa de trabalho para o Grupo de Negociação sobre Política de Concorrência (GNPC) que incluía quatro
mandatos: [a] identificar os princípios básicos e os critérios de concorrência; [b] estabelecer instrumentos para
garantir que os benefícios do processo de liberalização da ALCA não sejam prejudicados por condutas
136
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
OEA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
empresariais anticompetitivas; [c] desenvolver mecanismos para promover a cooperação e o intercâmbio de
informações entre as autoridades reguladoras da concorrência; [d] estudar os temas relativos à interação entre
comércio e política de concorrência, inclusive medidas antidumping.
Com exceção do quarto mandato, onde reaparecem as divergências sobre o tema antidumping, existe um amplo
consenso entre os participantes em relação às demais partes do programa de trabalho do GNPC. Assim, no
futuro Acordo da ALCA, o capítulo sobre política de concorrência provavelmente conterá um mecanismo
institucional inovador, que pela primeira vez permitirá a cooperação entre um grupo de pelo menos 13 países
visando coibir condutas anticompetitivas com dimensão internacional. Até o presente, os únicos instrumentos
existentes para lidar com tais condutas – sem o amparo de organismos supranacionais, como a Comissão
Européia – são os acordos bilaterais de cortesia positiva, adiante comentados.
Contudo, a despeito do progresso que tal inovação poderá promover na área de política de concorrência, sua
contribuição à formação da ALCA permanecerá limitada enquanto os demais 21 países da região continuarem
excluídos do mecanismo de cooperação; e não há indícios de que esta deficiência venha a ser superada a curto
prazo. Em 1990, somente cinco países latinoamericanos possuiam leis de concorrência: Argentina, Brasil, Chile,
Colômbia e México. Entre 1991 e 1996, este grupo dobrou de tamanho, com a inclusão da Costa Rica, Jamaica,
Panamá, Peru e Venezuela. Desde 1996, com exceção do Uruguai, onde algumas normas gerais sobre defesa da
concorrência foram introduzidas no primeiro semestre de 2001, nenhum outro país do hemisfério conseguiu
aprovar leis deste tipo. Alguns países, como Bolívia, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, República
Dominicana e Trinidad & Tobago, possuem projetos de lei em distintos estágios de elaboração. No resto da
região, o debate público sobre este tema ainda não começou.
O Princípio da Cortesia Positiva
Um dos fundamentos da cooperação antitruste na ALCA será o princípio da cortesia positiva. Esta inovação foi
introduzida na economia mundial nos anos 90, através de acordos bilaterais entre os governos de alguns países
industrializados, para lidar com o número crescente de casos de mega-fusões entre empresas transnacionais e de
condutas anticompetitivas com dimensão internacional, e diante da ausência de instrumentos multilaterais para
lidar com esses problemas. Tais acordos costumam ter o seguinte conteúdo: [a] Mútua notificação das
investigações iniciadas em cada país, desde que afetem os interesses do outro signatário, tanto na área de fusões
e aquisições quanto na de práticas anticompetitivas. As notificações devem ser suficientemente detalhadas, a
fim de permitir que o outro signatário possa avaliar a relevância dos impactos (efetivos ou potenciais) de cada
caso sobre a sua economia doméstica, e devem incluir a natureza das atividades sob investigação e penalidades
previstas. Sempre que possível, as notificações incluem também os nomes e a localização das pessoas
envolvidas. [b] Os funcionários das agências de cada país podem visitar o outro país durante o curso das
investigações. [c] Cada país pode solicitar que o outro inicie uma investigação sobre condutas anticompetitivas
ali vigentes, ainda que os danos ocorram exclusivamente no primeiro país. [d] Assistência recíproca na
localização de testemunhas, coleta de evidências e depoimentos no território do outro signatário. [e] Encontros
regulares das autoridades para discutir a evolução das respectivas políticas domésticas e intercambiar
informações sobre setores econômicos de interesse mútuo.
Cortesia positiva é um neologismo que foi incorporado ao vocabulário antitruste para descrever situações em
que dois países decidem aplicar de forma recíproca as normas de extraterritorialidade contidas em suas
respectivas legislações.3 Assim, os acordos de cooperação acima descritos não implicam qualquer alteração nas
leis nacionais e, de fato, todas as providências ali estabelecidas poderiam ser realizadas independentemente da
assinatura de qualquer protocolo, já que o instrumento que confere poder jurídico àquelas ações não é o acordo
de cortesia positiva, mas a lei nacional.4 Entretanto, acordos deste tipo cumprem importantes funções
operacionais e políticas, como a de facilitar as investigações sobre eventos ocorridos no exterior, fortalecer a
confiança mútua entre as autoridades antitruste e alertar o setor privado sobre a efetividade das novas
disciplinas.
3
Segundo o princípio da extraterritorialidade, o âmbito de aplicação da lei não está restrito às fronteiras nacionais, mas inclui também
qualquer atividade econômica ocorrida no exterior cujos efeitos alterem as condições de concorrência no mercado doméstico.
4
A rigor, um acordo de cortesia positiva só adquire funções efetivas de um tratado internacional quando a lei nacional de algum dos
signatários não tiver alcance extraterritorial. Por exemplo, em abril de 2001, Canadá e Costa Rica assinaram um tratado de livre comércio
que contém um capítulo regulando a cooperação bilateral sobre política de concorrência. Do ponto de vista da Costa Rica, o tratado amplia o
alcance de sua lei 7472, de dezembro de 1994, que agora passou a ter efeitos extraterritoriais, mas restritos apenas a eventos ocorridos no
Canadá.
137
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
OEA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
O acordo assinado pelos Estados Unidos e a União Européia em 1991 tornou-se rapidamente o exemplo mais
notável de cortesia positiva da atualidade. Desde então este acordo vem originando um fluxo de notificações
sempre superior a 100 casos por ano, tendo acumulado o total de 1.162 ao final da década, dos quais 689 foram
referentes a condutas anticompetitivas e 473 a fusões e aquisições. Um dos relatórios recentes da Comissão
Européia descreve alguns aspectos da rotina operacional dessa cooperação: “In all cases of mutual interest it
has become the norm to establish contacts at the outset in order to exchange views and, when appropriate, to
coordinate enforcement activities. The two sides, where appropriate, seek to coordinate their respective
approaches on the definition of relevant markets, on possible remedies in order to ensure that they do not
conflict, as well as on points of foreign law relevant to the interpretation of an agreement or to the effectiveness
of a remedy. Cooperation under this heading has involved the synchronization of investigations and searches.
This is designed to make fact-finding action more effective and helps prevent companies suspected of cartel
activity from destroying evidence located in the territory of the agency investigating the same conduct after its
counterpart on the other side of the Atlantic has acted.” (Comissão Européia, 1998, p. 339)
Uma limitação óbvia dos acordos de cooperação bilateral é a sua reduzida eficácia para coibir práticas
originadas em terceiros países, e este problema continuará existindo enquanto não houver um marco multilateral
para regular o processo de competição internacional. Outra dificuldade diz respeito à troca de dados
confidenciais nos casos de cartéis, sobretudo quando as informações foram obtidas através de acordos de
leniência.5 Além disso, determinados casos de fusões e aquisições podem gerar consequências assimétricas,
quando os ganhos de eficiência se concentram nas empresas de um país e as distorções advindas da
concentração econômica se concentram no outro. Por exemplo, em 1997, a Comissão Européia exigiu uma série
de condições para aprovar a fusão Boeing/McDonnel Douglas, enquanto que a intenção original das autoridades
americanas era a de aprovar sem restrições aquela operação. Entretanto, após dez anos de experiência e mais de
1200 eventos, só houve um caso em que as duas partes não conseguiram superar as divergências, quando em 3
de julho de 2001 a Comissão decidiu proibir a compra da Honeywell pela General Electric, que os americanos
gostariam de ter aprovado.
Assim, cortesia positiva não é uma panacéia, mas uma solução transitória para remediar parcialmente um
problema de âmbito multilateral. Sua principal virtude é a de evitar que interesses nacionais conflitantes sejam
abordados sob a perspectiva estreita das negociações mercantilistas setoriais. Ao invés proteger apenas os
interesses dos exportadores e das empresas que competem com importações, os governos são levados a
considerar outras dimensões do interesse nacional, como a eficiência agregada da indústria doméstica e o bem
estar do consumidor. A experiência transatlântica, e outras como as da Austrália/Nova Zelândia e
Canadá/Estados Unidos vem fornecendo ilustrações eloquentes dos benefícios que esta mudança de enfoque
promove.
O Protocolo de Fortaleza
Tal como no caso de antidumping, a harmonização das políticas de concorrência consta da agenda do Mercosul
desde o seu lançamento. De acordo com seu primeiro artigo, o Tratado de Assunção determinava "a
coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais entre os Estados Partes – de comércio exterior, agrícola,
industrial, fiscal, monetária, cambial e de capitais, de serviços, alfandegária, de transportes e comunicações e
outras que se acordem –, a fim de assegurar condições adequadas de concorrência entre os Estados Partes" e,
portanto, "o compromisso [...] de harmonizar suas legislações, nas áreas pertinentes, para lograr o
fortalecimento do processo de integração".
Sob este marco ambicioso, os países do Mercosul assinaram em Fortaleza, em dezembro de 1996, um protocolo
que fixou as diretrizes para uma política de concorrência comum na região. A implementação desse protocolo
deveria implicar, entre outras inovações institucionais, que, em dois anos, todos os países membros teriam um
órgão autônomo responsável pela defesa da concorrência; que a legislação nacional abrangeria toda a economia;
que o órgão responsável pela concorrência teria força suficiente para contestar outras políticas públicas, se
necessário; e que os países membros teriam visões comuns sobre a interação entre política de concorrência e
5
As leis de diversos países contém claúsulas de leniência que concedem imunidades aos membros de um cartel que decidam cooperar com
as autoridades. Entretanto, até o momento, a Comissão Européia e o governo americano não conseguiram encontrar uma solução que
permitisse unificar a aplicação daquelas cláusulas no âmbito da cooperação bilateral. Para uma discussão sobre a eficácia dos programas de
leniência e suas consequências internacionais, vide OECD (2001) e Corrêa e Guanais (2001).
138
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
OEA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
outras ações governamentais. Em conformidade com a filosofia do Mercosul, o protocolo não criou organismos
supranacionais, e a efetividade das medidas regionais dependeria do poder de fiscalização dos órgãos nacionais.
Embora as metas definidas em Fortaleza contenham alguns aspectos similares ao princípio da cortesia positiva,
tal semelhança é apenas formal, como veremos a seguir.
Naquele momento, as legislações nacionais sobre concorrência eram bem heterogêneas no Mercosul. Uruguai e
Paraguai não tinham leis sobre essa matéria; na Argentina e no Brasil, embora existissem tais instrumentos
jurídicos, seus desenhos, normas de cumprimento e finalidades gerais diferiam bastante. Na Argentina, o regime
de concorrência compreendia apenas a prevenção de práticas desleais; e esta limitação só veio a ser superada em
1999, com a aprovação da lei 25.156, que além de regular os atos de concentração, conferiu autonomia às
autoridades antitruste, através da criação do Tribunal de Defesa da Concorrência. No Brasil, a Lei 8.884, de 11
de junho de 1994, tornou o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) uma autarquia com
poderes para vigilar que as condições de concorrência não sejam distorcidas por outras ações do governo, como,
por exemplo, os processos de privatização e os regulamentos de monopólios naturais. Além disso, aquela lei
estabeleceu normas para controlar as concentrações econômicas, as práticas anticompetitivas passaram a ser
definidas de maneira mais ampla, e o CADE começou a trabalhar com parâmetros mais precisos para avaliar
tais práticas. Assim, em 1996, a legislação brasileira era a única que reunia as condições mínimas para obedecer
os compromissos firmados no Protocolo de Fortaleza.
O Protocolo procura impedir práticas concertadas entre empresas concorrentes, bem como abusos individuais de
poder econômico que visem restringir a competição nos mercados do Mercosul. Suas disposições se aplicam a
atos executados por qualquer pessoa, física ou jurídica, privada ou pública, inclusive empresas estatais e
monopólios naturais, desde que essas práticas tenham efeitos sobre o comércio entre as partes. A lista inclui,
dentre outras, colusão de preços, destruição de insumos e produtos acabados, divisão de mercado, adulteração
de licitação, acordos exclusivistas, recusa a negociar e preços predatórios.
A Comissão de Comércio do Mercosul (CCM) e o Comitê para a Defesa da Concorrência (CDC) são os órgãos
executores do Protocolo. A função da CCM é julgar, enquanto a CDC responde pela investigação e avaliação
dos casos. Modelados pela lei brasileira, o processo e o julgamento dos casos são conduzidos em três estágios.
O processo é iniciado perante a autoridade responsável pela fiscalização da concorrência de cada país a pedido
da parte interessada. O órgão de concorrência, após a determinação inicial de que a prática tem implicações para
o Mercosul, pode submeter o caso à CDC para uma segunda determinação. As duas avaliações deverão seguir
uma regra de análise de motivos, em que se devem fornecer a definição do mercado relevante e provas da
conduta e dos efeitos econômicos. Com base nessa avaliação, a CDC decide se a prática viola o Protocolo e
recomenda as sanções ou outras medidas a serem impostas. O parecer da CDC é submetido à CCM para o
julgamento final por meio de uma Diretriz. Como parte desses procedimentos, o Protocolo contém disposições
sobre medidas preventivas e garantias de cessação. Este mecanismo permite que o acusado elimine a prática
investigada em conformidade com certas obrigações assumidas junto à CDC. O acompanhamento dessas
medidas e o cumprimento das sanções recaem no âmbito da competência das autoridades nacionais de
concorrência.
Cortesia Positiva entre Argentina e Brasil6
A dicotomia entre o escopo normativo do Protocolo de Fortaleza e o estado das instituições antitruste dos países
membros implicou uma série de inconsistências que estão retardando a execução das metas definidas em 1996.
A limitação fundamental reside no processo decisório acima descrito, onde as autoridades nacionais antitruste
ficaram reduzidas à condição de conselheiras da CCM. Ao transferir o poder decisório à CCM, o protocolo trata
os conflitos oriundos do processo de concorrência como se fossem disputas mercantilistas. Não por acaso, o
artigo 2 estabelece que o âmbito de aplicação das normas abrange apenas eventos que tenham impacto sobre o
comércio entre as partes. Desta maneira, permanecem impunes várias práticas comuns no setor de serviços, por
exemplo, onde o poder monopolista de uma empresa estabelecida num país pode ser suficiente para impor
restrições à qualidade dos serviços oferecidos no país vizinho, ou influir na estrutura de preços domésticos, sem
provocar consequências evidentes nos fluxos de comércio. Além disso, o protocolo impede que as autoridades
antitruste cumpram uma função estratégica no processo de integração, que é a de cooperar com as contrapartes
dos países vizinhos na promoção da eficiência produtiva e do interesse do consumidor em âmbito regional,
conforme vimos na discussão sobre cortesia positiva . De fato, são usuais conflitos transfronteiriços em que, de
6
Esta seção baseia-se em Tavares (2001a).
139
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
OEA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
um lado, as autoridades antitruste da região encontram-se unidas no combate a uma determinada prática; e, de
outro, orgãos de governo, empresas ou associações privadas dos respectivos países estão aliados na defesa dos
privilégios advindos daquela prática. O protocolo não contempla este tipo de conflito.
Em artigo recente, Felix Peña (2001) apresentou uma ampla lista de providências voltadas à implantação do
protocolo e à correção de suas falhas. Uma parte da lista relembra os compromissos que os governos já
deveriam ter cumprido desde dezembro de 1998, como a edição de normas regionais para controlar fusões e
aquisições (art. 7) e as disciplinas sobre ajudas estatais (art. 32); e outros que pelo menos já deveriam estar em
andamento, como o programa de cooperação entre as agências antitruste do Mercosul (art. 30). A lista também
contém sugestões para melhorar a qualidade do processo decisório definido no capítulo V, como a nomeação de
paineis de peritos independentes para julgar os casos de dimensão regional, e de instâncias de apelação. Além
disso, Peña aponta a necessidade de programas de cooperação técnica internacional, sobretudo para apoiar o
processo de formulação de leis e de criação de agências antitruste no Paraguai e Uruguai. Por fim, ele destaca a
importância da cooperação bilateral entre Argentina e Brasil.
A proposta esquematizada adiante aborda apenas o último ponto da lista acima e, por motivos práticos e
estratégicos, posterga os demais. A razão prática é que Argentina e Brasil não necessitam do Protocolo de
Fortaleza – nem tampouco do mecanismo a ser implantado na ALCA – para coordenar suas políticas de
concorrência. Desde 1999, com a reforma da legislação argentina, os dois países se tornaram os únicos na
América Latina cujas leis de concorrência possuem efeitos extraterritoriais, seguindo uma tendência
internacional já adotada por diversas economias industrializadas. Este estatuto fornece amparo jurídico
suficiente para qualquer tipo de ação conjunta em máteria antitruste, conforme vimos anteriormente. A razão
estratégica é que, uma vez iniciada a cooperação, novas dimensões do processo de integração no Mercosul
começarão a atrair a atenção da imprensa, dos governantes e da opinião pública. Ao lado do noticiário usual
sobre saldos comerciais, política cambial e conflitos setoriais, gradualmente novos temas ganharão relevância,
onde os aspectos proeminentes estarão relacionados com poder econômico, eficiência produtiva, oportunidades
de investimento, emprego e bem estar do consumidor. Esta mudança no foco do debate público poderá criar as
condições políticas para a realização de objetivos meritórios do protocolo, como a abolição das medidas
antidumping e a racionalização dos incentivos fiscais, além gerar evidências na direção de um marco alternativo
para regular as condições de concorrência na região.
Assim, em contraste com a ampla lista de providências indicadas por Felix Peña, a discussão anterior sugere
ignorar temporariamente o Protocolo de Fortaleza, e aguardar o momento oportuno para reescrevê-lo. Neste
ínterim, a seguinte agenda mínima poderia ser implementada pelas autoridades antitruste argentinas e
brasileiras:
·
Anunciar que, em virtude dos efeitos extraterritoriais das leis de ambos países, as condutas
anticompetitivas e os atos de concentração com impacto regional passariam a ser investigados conjuntamente
pelas autoridades. Os procedimentos da cooperação bilateral seriam de conhecimento público e
compreenderiam as rotinas usuais nos acordos de cortesia positiva.
·
Tal como faz regularmente a Comissão Européia, as autoridades divulgariam não só os casos
resolvidos, destacando os critérios que orientaram as decisões, como também os eventuais conflitos de
interesses nacionais e seus respectivos fundamentos.
·
Similar publicidade seria conferida aos impactos que os casos examinados estariam provocando nos
mercados domésticos do Paraguai e Uruguai, com o objetivo explícito de provocar o debate público sobre
questões da concorrência, e eventualmente estimular o progresso do direito antitruste naqueles países.
·
Com base na experiência acumulada após haver resolvido um número razoável de casos importantes,
as autoridades antitruste apresentariam aos seus respectivos governos uma redação alternativa para o Protocolo
de Fortaleza, que finalmente conteria as normas adequadas para regular a concorrência no Mercosul.
5.
Conclusão
Este trabalho procurou mostrar que a ALCA e o MERCOSUL serão, por muito tempo, projetos de integração
incompletos e imperfeitos. Além disso, no plano multilateral, os temas aqui abordados dificilmente sofrerão
mudanças relevantes no futuro próximo, sobretudo na área de política de concorrência, já que atualmente
apenas as economias industrializadas e um reduzido número de países em desenvolvimento possuem
instituições para lidar com este tema. Do ponto de vista dos interesses brasileiros, os três foros de negociação,
ademais de interdependentes, são igualmente prioritários; e a despeito das dificuldades atuais no MERCOSUL,
a trajetória factível para a construção de instituições sustentáveis partirá do particular para o geral.
140
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
OEA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Referências
Blonigen, Buce, e Thomas Prusa (2001), “Antidumping”, NBER Working Paper no. 8398, (www.nber.org).
Comissão Européia (1998), 28th Report on Competition Policy, Bruxelas.
Corrêa, Paulo, e Guanais, Frederico (2001), “Building a Leniency and Immunity Policy: The Recent Brazilian
Experience”, Arché, vol. 10, no. 29, Rio de Janeiro.
Chudnovsky, Daniel (ed.) (2001), El Boom de Inversión Extranjera Directa en el Mercosur, Siglo
Veintiuno, Buenos Aires.
Finger, Michael (1993), “Lessons from the Case Studies: Conclusions”, in Michael Finger (ed.), Antidumping:
How it Works and Who Gets Hurt, University of Michigan Press.
Gallaway, Michael, Bruce Blonigen and Joseph Flynn (1999), “Welfare Costs of the U.S. Antidumping and
Countervailing Duty Laws”, Journal of International Economics, vol. 49, pp.211-244.
Lindsey, Brink (2000), “The US Antidumping Law, Rhetoric versus Reality”, Journal of World Trade, 34.
Lindsey, Brink e Dan Ikenson (2001), “Coming Home to Roost: Proliferating Antidumping Laws and the
Growing Threat to U.S. Exports”, Cato Institute, Washington, D.C., (www.freetrade.org).
Miranda, Jorge, Raul Torres e Mario Ruiz (1998), “The International Use of Antidumping: 1987-1997”,
Journal of World Trade, Vol. 32, no. 5.
Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD (2001), Report on Leniency Programmes
to Fight Hard Core Cartels, Paris.
Peña, Félix (2001), “Una Política de Competencia Económica en el Mercosur”, Boletim Latino Americano de
Concorrência, No. 12, Bruxelas.
Primo Braga, Carlos, e Simão Silber (1993), “Brazilian Frozen Concentrated Orange Juice: The Folly of Unfair
Trade Cases”, in Michael Finger (ed.), Antidumping: How it Works and Who Gets Hurt, University of
Michigan Press.
Prusa, Thomas (1992), “Why are so many antidumping petitions withdrawn?”, Journal of International
Economics, no. 33.
Prusa, Thomas (1996), “The Trade Effects of U.S. Antidumping Actions”, NBER Working Paper no. 5440.
Tavares de Araujo Jr., José (2001) “La Politique de Concurrence”, in Paolo Giordano, Alfredo Valadão e
Marie-Françoise Durand (eds.), Vers un Accord entre L’Europe et Le Mercosur, Presses de Sciences PO,
Paris.
Tavares de Araujo Jr., José (2001a) “La Politica de Competencia en Mercosur: Una Agenda Minima”, in Daniel
Chudnovsky e José M. Fanelli (eds.), Mercosur: Balance y Perspectivas, Siglo Veintiuno, Buenos Aires. (No
prelo)
Tavares de Araujo Jr, José, Carla Macario e Karsten Steifatt (2001) “Antidumping in the Americas”, Journal of
World Trade, vol. 35, no.4.
U.S. International Trade Commission (1995), The Economic Effects of Antidumping and Countervailing Duty
Orders and Suspension Agreements, USITC, Washington, D.C.
141
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
UNIÓN
EUROPEA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
1ST OECD GLOBAL FORUM ON COMPETITION
OECD, PARIS, 17 OCTOBER 2001
Opening Speech by Commissioner Mario Monti 1
Ladies and Gentlemen:
It is a great honour for me to participate in the opening of this 1st OECD Forum on Competition and to welcome
here so many distinguished colleagues from competition authorities all over the world.
I would like first to praise this initiative of the OECD. It means reaching outside its circle of membership. It
means establishing bridges with 3rd countries and agencies that are interested in competition law and
enforcement and are keen to share with us their experiences and their views.
I would also like to stress that your presence in this groundbreaking event bears testimony to the growing
international awareness surrounding competition policy. Today both governments as well as economic
operators and the general public senses that competition policy has a key role to play in creating conditions of
governance for the global market places. It is the best instrument available in order to ensure that globalisation
remains a source of welfare for the citizens and the firms in our respective nations.
[Why competition policy is an important policy instrument ?]
Competition policy is indeed an important policy instrument both at the domestic and at the international level.
But why is that so?
Whilst the philosophical arguments are many and varied, I think the answer is straightforward. Competition
policy is there to help nations achieve economic prosperity and increase the welfare of society.
How does competition policy achieve this goal? By forcing companies to run themselves efficiently and
ensuring a level playing field. Competition forces economic operators to adjust to changes and it forces them to
innovate. Competition leads to lower prices and to higher quality for the consumer. It leads to greater dynamism
in industry, and, perhaps, most importantly of all, to greater job creation.
I will say a few words on our experience in the European Union. I will then listen with the keenest of interests
to your experiences. I know quite well that competition policy and antitrust enforcement can take a variety of
forms and expressions.
I hope and I wish that out of this variety and wealth, we will be able in our future dialogue to reach consensus in
selecting the best ways, the best methods and practices, those that work best in the various situations. And then I
hope that we will agree to progressively put them into effect in our respective jurisdictions.
[What is the role of competition policy in the European Union?]
Let me now turn to our own experience with competition policy in the European Union. I can confidently say
that, today, competition is considered a central element of our economic system. We have now abandoned the
old fashioned policies of industrial intervention by governments and a belief in national champions.
Turning away from these outdated ideas has not meant that the ‘market’ goes unchallenged. On the contrary, we
believe that competition policy is an essential element of an open market economy. Markets need to be
protected against the creation of dominant positions, cartels and abuses of market power. That is why we
believe in the importance of a strong competition authority. That is why we must apply the competition rules in
a rigorous and transparent way. I can not stress enough the importance of a solid institutional system for
antitrust enforcement. Such a system is based on an independent antitrust agency that enforces the rules under
the control of the judiciary.
1
Member of the European Commission with responsibility for competition policy
142
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
UNIÓN
EUROPEA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
I should add here that, in the European Union, competition policy has another political and economic objective
in addition to the traditional anti-trust purposes I've just outlined. It strives namely to achieve and maintain the
integration of markets within the EU. An active competition policy is needed in order to discourage business
practices which have the effect of restraining trade between Member States of the Community. In our
experience this function of competition policy is crucial for regional integration systems. One level up, it could
provide some solutions at the global level.
Another area where competition policy has been valuable for the European economy is the control of state
subsidies given to firms. This is an integral part of our pursuit of a coherent competition policy (and indeed I
believe that state aid control should be a feature of any competition policy). It is obvious that competition
between firms is distorted when public authorities confer an advantage (state aid) on an individual company or
category of companies; firms not benefiting from the aid are placed at a competitive disadvantage vis à vis the
aid beneficiary. It is true that certain forms of aid can produce general economic benefits. Such benefits may
outweigh the damage to the economy caused by the distortion of competition between firms. It is should be the
task of competition authorities to carry out this balancing exercise.
But competition is not an end in itself; something useful only for our domestic economy. It is also a tool to help
us react and cope with the changes we face at the international level: globalisation and technological innovation,
trade liberalisation. These changes are a challenge, but they are also an opportunity. An opportunity to adapt our
domestic rules to the new global environment.
[From a domestic competition policy to an international one]
You are all aware of the parameters of this new environment: a major expansion of market economy, markets
integrated due to cross-border operations, deregulation and privatisation, global players adapting and devising
new cross-border strategies to profit from all this, and finally an important increase in ‘international’
competition cases.
As policy makers and enforcers in the area of antitrust we have to face three challenges under this new
environment.
· Firstly, we have to find ways to overcome the jurisdictional barriers inherent in the territorial nature of
antitrust enforcement jurisdiction. When we are asked to apply our antitrust rules today, we increasingly
observe that consumers whom we are mandated to protect are being adversely affected by anticompetitive
behaviour taking place outside our jurisdiction. Often, we have to overcome a number of legal and practical
obstacles to discover the necessary evidence and to impose sanctions on global cartels which are detrimental
to the efficient conduct of business and harm consumers. The same applies to abuses or attempts at
monopolisation by dominant players on the world market. Further, we need to take into account the issues
arising in connection with multijurisdictional mergers. As a growing number of jurisdictions adopt merger
control regimes, with differing notification requirements and substantive standards, we face an increased
risk that we reach conflicting decisions and impose on firms remedies which may be incompatible with each
other.
· Secondly, we must address the broader challenge raised by globalisation in terms of world governance.
Recognising that consumers and companies alike are increasingly citizens of a globalised economy, we have
the difficult mission of ensuring that international integration of markets leads to maintained competitive
outcomes, thus making the globalisation process both economically more efficient and socially more
acceptable. Competition policy – and specifically international co-operation on competition policy - has an
important role to play, if we are to avoid resentment against globalisation and a protectionist backlash.
· Thirdly, developing countries and countries in transition are restructuring their economies in an effort to
integrate them fully to the world economy and be able to exploit new opportunities to compete. In order to
claim their share in the benefits of globalisation, more developing countries adopt economic reform
packages, which liberalise entire sectors, privatise state owned enterprises and introduce competition laws
and policies. They naturally look to established competition authorities for support and technical assistance.
I believe all of us are increasingly aware of these challenges and are convinced that we need to provide a
pragmatic and effective response of international governance to the integration of markets.
[How can we work towards better governance at the global level?]
143
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
UNIÓN
EUROPEA
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
The term ‘governance’ appeared in recent years in various contexts. A United Nations report focusing on
‘Global Governance’ stresses the need for building an international consensus around certain rules and then
applying them effectively all over the world even in the absence of a ‘global government’. As regards
competition, it is important that we do not allow the interdependence and interaction of economic operators to
grow without submitting it to some instance of regulation and surveillance. Since our competition systems are
essentially domestic, we must seek to ensure a maximum of convergence and coordination between them. This
task is made more difficult by the day, in view of the ever growing number of competition enforcement systems
and the variety of economic and political considerations that underpin them.
There are, in my view, two ways to incorporate governance mechanisms into the system of international
competition policy. They are complementary and mutually supportive. All of them are designed to intensify
cooperation between antitrust authorities worldwide and build a convergence spin into the system:
ð Reinforcing bilateral cooperation
First, we should continue to develop our bilateral cooperation instruments. Cooperation in competition matters
is provided for in international agreements which the European Union has concluded with many of our trading
partners; in the case of the US and Canada we have concluded dedicated cooperation agreements. In other cases
cooperation of this kind is provided for in broader trade-related agreements (for instance our Customs Union
accord with Turkey) or in rules drawn up for their implementation (for example, the Europe Agreements with
the countries of Central and Eastern Europe. The desirability of such cooperation is also reflected in the OECD
Recommendations on cooperation in antitrust matters and on the fight against hard core cartels. With more than
a decade of experience we have come to recognise that there are important benefits to be gained from effective
bilateral cooperation. Indeed, in many instances, it is on balance more beneficial to cooperate than exercise
unilateral extra-territorial jurisdiction. Often coordination of enforcement in more than one jurisdiction is the
most appropriate course of action. Much has been achieved though bilateral cooperation and it is fair to say that
we have now at our disposal a formidable range of cooperative tools.
ð Creating a global network of competition authorities
Second, we should work towards the creation of a global network of competition authorities. This should be an
inclusive venue where those responsible for the development and management of competition policy worldwide
could meet, engage in constructive dialogue and exchange their experiences on enforcement policy and practice.
It should be open to all countries which have a competition law enforcement regime, i.e. a basic legislative
framework of competition rules, an administrative and/or judicial enforcement capacity, and an enforcement
record. Developing countries which are in the process of putting in place a competition regime and building the
requisite institutional capacity should be encouraged to join this effort. It should also be possible to associate in
the work of this network, in an advisory role, non-government bodies. This would enable the legal profession,
the business community, consumer representatives, antitrust academics and other experts to contribute. Network
members should strive to achieve a maximum of convergence and consensus on fundamental issues such as the
substance and economics of competition policy, and the enforcement priorities of competition authorities. Such
consensus should result from a common understanding about the best approach to solving the problems. This
project would foster and develop a common worldwide "competition culture" and encourage developed and
developing countries world-wide to introduce and enforce sound competition policies.
Let me conclude by repeating that, in my view, in the globalised world, effective competition authorities are
increasingly seen as the trustee, if not of good governance then certainly of the possibility of good governance !
In the coming work sessions we will have the opportunity to compare notes on our respective practices in areas
such as merger control, the fight against cartels and international cooperation. I am certain that this will be
highly beneficial for all of us.
Ladies and Gentlemen, thank you very much for your attention !
144
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
INFORMACIONES
Y
PUBLICACIONES
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
BRASIL
I Simpósio de Direito Internacional e II Encontro Internacional de Direito Marítimo
15 a 18 de Dezembro - Navio Costa Clássica
Temas: 1-Arbitragem Internacional; 2-Competitividade e Globalização; 3-Acidentes e Fatos da Navegação; 4-Aspectos
Ambientais e Direito Marítimo; 5-Comércio Electrónico
Informações: http://santajus.unisanta.br
e-mail: [email protected]
EUROPA AMÉRICA LATINA: Análises e Informaciones
es una nueva serie de publicaciones editado en conjunto por el Centro de Estudos da Fundación Konrad Adenauer en
Brasil y el Centro de Estudos Europeus de la Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) y que tiene por objetivo
principal promover y fortalecer las relaciones entre Europa y América Latina a través de análisis e informaciones
concisos y equilibrados sobre asuntos de interés actual para las relaciones entre ambas regiones. Os trés primeros
números tratan los temas:
N° 1- Argentina. La crisis del desarrollo y su inserción internacional, 68 pp.
N° 2- Integracións en la Américas. La III Cumbre de las Américas, el proyecto de un Area de Libre Comercio de la
Américas y los procesos de integración en América Latina y el Caribe, 58 pp.
N° 3- Brasil - Unión Europea, 56 pp.
Contacto: Wilhelm Hofmeister - Fundação Konrad Adenauer - Rua Dr. Eduardo de Sousa Aranha, 99 - 2° andar
04543-120 São Paulo - SP, Brasil
e-mail: [email protected] - homepage: http://www.adeanuer.com.br
BRAZIL E-ALERT : Bulletin on Competition from Baker & McKenzie - Editors: Luiz A.D. Vergueiro and Carla
Lobão - e-mail: [email protected]
COMPETITION LAW AT A GLANCE : Bulletin on Competition from Pinheiro Neto Advogados - Homepage:
http://pinheironeto.com.br - e-mail: [email protected]
CADE : Revista de Direito Econômico n° 31 já está disponível. Informações: http://www.cade.gov.br/ - e-mail:
[email protected]
COSTA RICA : La Comisión para Promover la Competencia y los funcionarios de su Unidad Técnica de Apoyo
editan el boletín mensual de "COMPETENCIA", disponible en http://www.meic.go.cr/coprocom.htm. Adicionalmente
dirigirse a Pamela Sittenfeld, Directora Ejecutiva, Unidad Técnica, CPC : [email protected]
MEXICO: La Comisión Federal de Competencia publica su boletín informativo "GACETA"
(http://cfc.gob.mx/cfc99e/gaceta/)
VENEZUELA: PRO-COMPETENCIA publica el boletín de información EN BREVE de caracter mensual.
En el número 22, de 15 de noviembre de 2001:- Editorial: Competencia desleal y plena prueba; Legislación: La nueva
Ley Orgánica de Administración Pública; De interés: La guerra de los hojuelas de maíz; Opinión: Mercado aéreo y
competencia
Jefe de Prensa: José Luis Briceño; Coordinadora de Información: María Antonieta Magaldi
Homepage: http://www.procompetencia.gov.ve - E-mail: [email protected]
145
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
INFORMACIONES
Y
PUBLICACIONES
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
UNCTAD: WORLD INVESTMENT REPORT 2000 - Cross-border Mergers and Acquisitions and Development
The contribution of foreign direct investment to development is now widely recognized. There is a perception,
however, that this contribution may be affected by the way investment enters a country. It may come in the form of a
new enterprise or the expansion of an existing enterprise; it may also come through a merger or an acquisition.
Acquisitions, in particular, arouse concerns, especially over employment, ownership and market structure. And the
concerns become urgent when the host economy is a developing one. Given the recent explosion in cross-border
mergers and acquisitions, UNCTAD's 10th World Investment Report is a highly timely and important document. This
phenomenon calls for just the sort of careful and dispassionate analysis that has become the hallmark of the WIRs.
Cross-border mergers and acquisitions are a part of economic life in a liberalizing and globalizing world. But accepting
a more open market in the interests of growth and development does not mean relaxing the requirements of public
vigilance. On the contrary, a freer market - and particularly the emerging global market for enterprises - calls for
greater vigilance as well as stronger and better governance. To this end, World Investment Report 2000 provides us
with a valuable resource.
Kofi A. Annan - Secretary-General of the United Nations
TABLE OF CONTENTS / PREFACE / OVERVIEW
PART ONE - TRENDS - Chapter I - GLOBAL TRENDS: THE EXPANDING INTERNATIONAL PRODUCTION
SYSTEM - A. The growth of international production remains unabated B. Countries continue to liberalize FDI
regimes C. Enterprises seek to become more international D. M&As take the lead E. International production expands
in scope and depth F. Challenges - Chapter II - REGIONAL TREND - A. Developed countries B. Developing countries
C. Central and Eastern Europe - Chapter III - THE LARGEST TRANSNATIONAL CORPORATIONS - A. The 100
largest TNCs worldwide B. The largest 50 TNCs from C. The largest 25 TNCs from Central Europe
PART TWO - CROSS-BORDER MERGERS AND ACQUISITIONS AND DEVELOPMENT - Chapter IV - TRENDS IN
CROSS-BORDER M&AS - A. Definitions and classifications B. Trends and characteristics - Chapter V PERFORMANCE, MOTIVATIONS AND OUTLOOK - A. Corporate performance of M&As B. Why do firms engage
in cross-border M&As ? C. A secular trend D. An intriguing historical parallel - Chapter VI - FDI AND
DEVELOPMENT: DOES MODE OF ENTRY MATTER? - A. External financial resources and investment B.
Technology C. Employment and skills D. Export competitiveness and trade E. Market structure and competition F.
Summary and conclusions
Homepage: http://www.unctad.org/wir/contents/wir00content.en.htm
PAPELES DE COMPETENCIA.
N/E/R/A - National Economic Research Associates. Una compañia del Grupo Marsh & McLennan.
NERA forma parte de Mercer Consulting Group, la red mundial de consultores de Marsh & McLennan Companies Inc.
un grupo de compañias de servicios profesionales y una de las organizaciones de consultoría más importantes del
mundo, con personal en más de 80 países. NERA es líder internacional en la aplicación de las herramientas de análisis
económico en casos de política de competencia. NERA se fundó en Nueva York en 1961 y en la actualidad cuenta con
más de 250 economistas repartidos en sus oficinas de Madrid, Bruselas, Londres, Estados Unidos y Australia,
respaldados por académicos y otros asesores profesionales. La oficina NERA en España abrió sus puertas en 1990 y
opera tanto en España como en otros países de habla hispana y de su entorno geográfico. Si quiere recibir asiduamente
esta publicación o desea obtener cualquier otra información sobre nuestros servicios, visite nuestra página web
http://www.nera.com o remitanos su message a la dirección: [email protected]
146
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
INFORMACIONES
Y
PUBLICACIONES
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
PAGINAS WEB:
- AMERICA LATINA:
· Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (ARGENTINA): http://www.mecon.gov.ar/cndc/home.htm
· Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE-BRASIL): http://www.cade.gov.br/
· Superintendencia de Industria y Comercio (COLOMBIA): http://www.sic.gov.co/Delepromo.htm
· Comisión para Promover la Competencia (COSTA RICA): http://www.meic.go.cr/coprocom.htm
· Comisión Federal de Competencia (MEXICO): http://cfc.gob.mx/
· Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y la Propiedad Intelectual (INDECOPI - PERÚ):
http://www.indecopi.gob.pe/
· MERCOSUR: http://www.mercosur.org.uy/
· OEA/OAS-Organización de los Estados Americanos/Organization of American States: http://www.oas.org/
· Pro-Competencia – Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia (VENEZUELA):
http://www.procompetencia.gov.ve/
· Secretaria General Comunidad Andina: http://www.comunidadandina.org
· SELA-Sistema Economico Latinoamericano: http://www.sela.org
· IRELA-Instituto de Relaciones Euro-Latinoamericanas: http://www.irela.org
- UNION EUROPEA:
· Parlamento Europeo: http://www.europarl.eu.int
· Comisión Europea –DG COMPETENCIA: http://europa.eu.int/comm/competition/
· Tribunal de Justicia Europeo: http://www.curia.eu.int/
· Austria. Wettbewerbsbehoerde im BMWA: http://www.bmwa.gv.at/wettbew/start.htm
· Belgium. Ministère des Affaires Economiques: Concurrence:
http://mineco.fgov.be/organization_market/index_fr.htm
· Denmark. Konkurrenceraadet: http://www.ks.dk/konkuromr/index.html
· France. Conseil de la Concurrence: http://www.finances.gouv.fr/conseilconcurrence/
· France. Direction Générale de la Concurrence de la Consommation et de la Représsion des Fraudes:
http://www.finances.gouv.fr/conseilconcurrence/
· Germany. Bundeskartellamt: http://www.bundeskartellamt.de/
· Ireland. Competition Authority: http://www.irlgov.ie/compauth/home.htm
· Italy. Autoritá Garante de la Concorrenza e del Mercato: http://www.agcm.it/
· Nederlands. Nederlandse Mededingings Autoriteit: http://NMa-org.nl/
· Nederlands. Ministerie van Economische Zaken: http://info.minez.nl/
· Portugal. Direcção-Geral do Comércio e da Concorrência: http://www.dgcc.pt/
· Spain. Direccion General de Politica Economica y Defensa de la Competencia:
http://www.meh.es/comun/dgpedc.htm
· Spain. Tribunal de Defensa de la Competencia: http://www.meh.es/TDC/tdc.htm
· Sweden. Konkurrensverket (Competition Authority): http://www.kkv.se/
· United Kingdom. Monopolies and Mergers Commission: http://www.open.gov.uk/mmc/
· United Kingdom. Office of Fair Trading: http://www.oft.gov.uk/
147
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARTICULOS
PUBLICADOS
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
LISTA DE ARTÍCULOS PUBLICADOS DESDE MAYO 1997
1 - ARGENTINA:
NOTICIAS DE LA COMISIÓN NACIONAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA
Por: Horacio Salerno (Boletín n° 1, p. 3)
BREVE ANALISIS ECONOMICO DE LA LEY ARGENTINA DE DEFENSA DE LA
COMPETENCIA
Por: German Coloma (Boletín n° 2, p. 3)
REGULACIÓN ANTIDUMPING: UN ANÁLISIS DEL CASO ARGENTINO EN LOS AÑOS
NOVENTA
Por: Ricardo Delgado (Boletín n° 3, p.3)
COMERCIO ELECTRÓNICO Y MERCOSUR
Por: Pablo Palazzi y Julián Peña (Boletín n° 4, p. 4)
EL CASO AMFIN (AMBITO FINANCIERO) VS. ARGEA (CLARIN) DISCREPANCIAS EN LA
INSTANCIA ADMINISTRATIVA Y EN LA JUDICIAL
Por: Jorge Bogo (Boletín n° 7, p. 3)
UNA PROPUESTA OMC-plus PARA EL TRATAMIENTO DEL DUMPING Y DE LOS
SUBSIDIOS EN EL MERCOSUR
Por : Ricardo Delgado (Boletín n° 7, p. 6)
COMPETITION LAW AND DEVELOPMENT POLICIES
Por: Carlos Correa (Boletín n° 8, p. 3)
IMPACTO DE LAS POLÍTICAS SOBRE DEFENSA DE LA COMPETENCIA EN LOS
MERCADOS INTEGRADOS
Por: Norma A. Pascar y Guillermina Tajan (Boletín n° 8, p. 20)
THE INSTITUTE OF ECONOMICS AT UNIVERSIDAD ARGENTINA DE LA EMPRESA
Por: Nora Patricia Balzarotti (Boletín n° 8, p. 128)
ANTE LA CRISIS BRASILEÑA: ¿QUÉ PAPEL PODRÍA HABER JUGADO EL “PROTOCOLO
DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA DEL MERCOSUR?
Por: Carlos Alberto Gonzalez (Boletín n° 9, p. 3)
REFORMAS A LA LEGISLACIÓN DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA ARGENTINA
Por: María Viviana G. de Quevedo (Boletín n° 9, p. 8)
NUEVA LEY DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA EN ARGENTINA Nº25156/99.
ACTUALIDAD EN LA UNION EUROPEA. PROTOCOLO Nº 18 EN EL MERCOSUR.
Por: Norma A. Pascar (Boletín n° 9, p. 18)
POLITICA DE COMPETENCIA INTERNACIONAL: COOPERACION, ARMONIZACIÓN Y
EXPERIENCIA
Por : Nora Balzarotti (Boletín n° 10, p. 3)
LA PRIVATIZACIÓN DE UN CAMPEÓN NACIONAL. EL CASO DE YPF EN ARGENTINA
Por : Jorge Bogo (Boletín n° 10, p. 23)
"EL ABUSO DE POSICION DOMINANTE Y EL CONTROL DE LAS CONCENTRACIONES
ECONOMICAS EN LA NUEVA LEY ARGENTINADE DEFENSA DE LA COMPETENCIA"
Por : Guillermina Tajan (Boletín n° 10, p. 43)
LAS PRUEBAS DE LA DESAFIABILIDAD DE UN MERCADO
Por: Jorge Bogo (Boletín n° 11, p. 3)
ABUSO EXPLOTATIVO DE POSICION DOMINANTE. EL CASO YPF EN ARGENTINA
Por: Marcelo R. D'Amore (Boletín n° 11, p. 7)
UNA POLÍTICA DE COMPETENCIA ECONÓMICA EN EL MERCOSUR
Por: Félix Peña (Boletín n° 12, p. 3)
148
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARTICULOS
PUBLICADOS
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
LA FUSION CARREFOUR-NORTE: UN ANALISIS CRITICO DEL DICTAMEN DE LA
COMISION NACIONAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA
Por: Jorge Bogo (Boletín n° 12, p. 28)
MODIFICACIONES A LA LEGISLACIÓN SOBRE DEFENSA DE LA COMPETENCIA EN LA
REPÚBLICA ARGENTINA
Por: Norma Pascar (Boletín n° 12, p. 35)
EL CONTROL DE CONCENTRACIONES ECONOMICAS A PARTIR DE LA
REGLAMENTACION DE LA LEY N° 25.156
Por: Julián Peña (Boletín n° 12, p. 38)
ACUERDO INTERNACIONAL EN LA INDUSTRIA DE TRANSPORTE AÉREO
INTERNACIONAL: SU TRATAMIENTO POR LA COMISIÓN NACIONAL DE DEFENSA DE
LA COMPETENCIA
Por: Hugo Alejandro Asplindh y Marina Bidart (Boletín n° 13, p. 3)
LA INSERCIÓN DE LA AGENCIA DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA EN LA AGENDA
POLÍTICA. UN DESAFÍO IMPOSTERGABLE.
Por: Mauricio Butera (Boletín n° 13, p. 9)
COMENTARIOS ACERCA DE LA EFECTIVA APLICACIÓN DE LA LEY
DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA ARGENTINA
Por: Guillermina Tajan (Boletín n° 13, p. 15)
2 - BRASIL :
A ATUAL ATUAÇÃO DO CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONÔMICA - CADE
NO BRASIL
Por: Walter Douglas Stuber y Lionel Pimentel Nobre (Boletín n° 2, p. 9)
COMPETITION POLICY IN BRAZIL AND MERCOSUR: ASPECTS OF THE RECENT EXPERIENCE
Por: Gesner Oliveira (Boletín N° 3, p. 20)
AS AGÊNCIAS EXECUTIVAS E O CONTROLE DA CONCORRÊNCIA
Por: Walter Douglas Stuber e Flávio Augusto Dadalto Armani (Boletín n° 3, p. 41)
BREVES NOTAS SOBRE A POSIÇÃO DOMINANTE E SEU ABUSO
Por: Paula A. Forgioni (Boletín n° 3, p. 48)
RESTRIÇÃO À CONCORRÊNCIA, AUTORIZAÇÃO LEGAL E SEUS LIMITES. LEI Nº 8.884, DE
1994 E LEI N° 6.729, 1.979 (“LEI FERRARI”)
Por: Paula Forgioni e Eros Roberto Grau (Boletín n° 5, p. 3)
FIXAÇÃO DE PREÇOS DE REVENDA
Por: Alexandre Gheventer (Boletín n° 5, p. 15)
DA CONCORRÊNCIA DESLEAL : O DUMPING E GLOBALIZAÇÃO
Por: Eliane Maria Octaviano Martins y Lauro Mens de Mello (Boletín n° 5, p. 29)
O CADE, AS FUSÕES E AS MUDANÇAS DA SUPER 5
Por: Gesner Oliveira (Boletín n° 5, p. 39)
DEFESA DA LIVRE CONCORRÊNCIA NO BRASIL: TENDÊNCIAS RECENTES E DESAFIOS À
FRENTE
Por: Gesner Oliveira (Boletín n° 6, p. 3)
DOING BUSINESS IN BRAZIL WITH THE NEW COMPETITION LAW FRAMEWORK
Por: Lucia Helena Salgado (Boletín n° 6, p. 10)
A AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES E A DEFESA DA ORDEM ECONÔMICA
Por: Walter D. Stuber, Noemia Mayumi Fukugauti e Flávio A. D. Armani (Boletín n° 6, p. 13)
TARIFA DE TRANSPORTES AÉREOS: UMA ABORDAGEM JURÍDICA DO EQUILÍBRIO
ECONÔMICO DOS CONTRATOS DE PERMISSÃO
Por: Antonio Fonseca (Boletín n° 6, p. 19)
149
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARTICULOS
PUBLICADOS
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
“JOINT VENTURES” E DEFESA DA CONCORRÊNCIA NO BRASIL
Por: Alfredo Lupatelli Jr e Eliane Maria Octaviano Martins (Boletín n° 6, p. 29)
GUIA PARA ANÁLISE ECONÔMICA DE ATOS DE CONCENTRAÇÃO
Por: Paulo Corrêa e Márcia Prates (Boletín n° 7, p. 29)
DIREITO COMUNITÁRIO DA CONCORRÊNCIA. PERSPECTIVAS PARA O MERCOSUL
Por : Maria Cecilia de Andrade Santos (Boletín n° 7, p. 47)
A ATUAÇÃO DO CADE NO BRASIL FRENTE AO PROCESSO DE GLOBALIZAÇÃO
Por: José Gabriel Assis de Almeida (Boletín n° 7, p. 75)
PAPEL DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E SISTEMA JUDICIAL
Por: Antonio Fonseca (Boletín n° 8, p. 37)
RECENT TRENDS AND PROSPECTS FOR BRAZILIAN ANTITRUST
Por: Gesner Oliveira (Boletín n° 9, p. 16)
O SISTEMA BRASILEIRO DE DEFESA DA CONCORRÊNCIA E AS GARANTIAS
INDIVIDUAIS
Por: Gerardo Figueiredo Junior (Boletín n° 9, p.24)
LAW AND POLICY TOWARDS VERTICAL RESTRAINTS OF TRADE: THE CASE OF BRAZIL
Por: Leonardo Rocha e Silva (Boletín n° 9, p.26)
PROPOSTAS RUMO À EFICÁCIA DA APLICAÇÃO DE LEI DE DEFESA DA CONCORRÊNCIA
EM RELAÇÃO ÀS OPERAÇÕES DE CONCENTRAÇÃO DE EMPRESAS NO BRASIL
Por: Maria Cecilia Andrade Santos (Boletín n° 9, p.42)
COMPETITION AND DEVELOPMENT IN THE NINETIES DREAMS, FRUSTRATIONS AND
CHALLENGES AHEAD
Por : Lucia Helena Salgado (Boletín n° 10, p. 53)
COMPETÊNCIA DA AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA (ANVS) PARA
MONITORAR EVOLUÇÃO DE PREÇOS FACE À ATUAL LEGISLAÇÃO CONCORRENCIAL
BRASILEIRA
Por: Gerardo Figueiredo Junior e Fabrizio Domingos Costa Ferreira (Boletín n° 11, p. 17)
MERCOSUL E A LIBERDADE DE CONCORRÊNCIA
Por: Augusto Jaeger Junior (Boletín n° 11, p. 25)
ALTERAÇÕES RECENTES NA LEGISLAÇÃO DEFESA DA CONCORRÊNCIA NO BRASIL
Por: Bolívar Moura Rocha e Márcia Prates Tavares (Boletín n° 11, p. 32)
ASPECTS OF COMPETITION POLICY IN MERCOSUR
Por: Gesner Oliveira (Boletín n° 11, p. 37)
DEFESA DA CONCORRÊNCIA GLOBAL
Por: Gesner Oliveira (Boletín n° 11, p. 42)
A DEFESA DA CONCORRÊNCIA NO MERCOSUL E O PROTOCOLO DE FORTALEZA
Por: Maria Cecília Andrade (Boletín n° 12, p. 47)
IMPLICATIONS OF ENHANCED PRICE TRANSPARENCY FOR COMPETITION POLICY IN
BRAZIL
Por: Paulo Corrêa e Frederico Guanais (Boletín n° 12, p. 52)
O PAPEL DAS ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS NO MARCO REGULATÓRIO DAS
TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL
Por: Ana Lucia Palhano Leal (Boletín n° 12, p. 58)
MERGER REVIEW IN A DEVELOPING COUNTRY: A COMPARATIVE STUDY
Por: Mariana Tavares de Araujo (Boletín n° 12, p. 68)
ANTIDUMPING NO MERCOSUL: O QUARTO LAUDO ARBITRAL
Por: Alf Baars e Rafael Tiago Juk Benke (Boletín n° 13, p. 24)
150
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARTICULOS
PUBLICADOS
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
PARA UMA QUINTA LIBERDADE ECONÔMICA FUNDAMENTAL
Por: Augusto Jaeger Junior (Boletín n° 13, p. 38)
COMPETIVIDADE EMPRESARIAL E MERCOSUL
Por: Eliane Maria Octaviano Martins (Boletín n° 13, p. 50)
DEFESA DA CONCORRÊNCIA: QUESTÕES CONTROVERTIDAS DA LEI Nº 10.149, DE 2000
Por: Antonio Fonseca (Boletín n° 13, p. 72)
IMPORTAÇÃO PARALELA DE MEDICAMENTOS
Por: Antonio Fonseca (Boletín n° 13, p. 78)
3 - COLOMBIA:
EL DERECHO DE LA COMPETENCIA EN COLOMBIA
Por: Margarita Alarcón Carrillo (Boletín n° 1, p. 6)
EL ACCESO AL EXPEDIENTE
Por: Margarita Alarcón Carrillo (Boletín n° 2, p. 17)
SOBRE LAS LIMITACIONES DE LA LEY A LA LIBERTADECONÓMICA
Por: Margarita Alarcón Carrillo (Boletín n° 3, p. 67)
LA POLITICA DE COMPETENCIA DE LA COMUNIDAD EUROPEA Y LA COMUNIDAD ANDINA
Por: Maria Clara Cabrera (Boletín n° 6, p. 49)
ANULACIÓN DE LA NUEVA PROPUESTA PARA LAS FUSIONES EN COLOMBIA
Por: Margarita Alarcón Carrillo (Boletín n° 8, p. 65)
SOBRE LA OBLIGATORIEDAD DE LAS RESOLUCIONES ANTIDUMPING DE LA
SECRETARÍA GENERAL COMUNIDAD ANDINA
Por: Alejandro Prada Tamayo (Boletín n° 9, p. 62)
GARANTÍAS SUFICIENTES EN INVESTIGACIONES POR PRÁCTICAS COMERCIALES
RESTRICTIVAS
Por : Emilio José Archila Peñalosa (Boletín n° 10, p. 57)
NUEVO BOLETIN DIGITAL DE LA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO
(Boletín n° 11, p. 44)
EL MERCADO DE TELECOMUNICACIONES EN COLOMBIA COMPETENCIA Y
LIBERALIZACION
Por: Maria Clara Cabrera (Boletín n° 12, p. 91)
4 - COSTA RICA:
LEGISLACIÓN COSTARRICENSE EN MATERIA DE COMPETENCIA
Por: Laura Dachner C., Pamela Sittenfeld H. y Uri Weinstok M. (Boletín n° 2, p. 20)
EXPERIENCIAS EN LA APLICACIÓN DE LAS LEYES Y POLÍTICAS DE COMPETENCIA: EL
CASO DE COSTA RICA
Por: Pamela Sittenfeld (Boletín n° 4, p. 16)
BOLETIN ESPECIALIZADO - EDICIÓN N° 34
(Boletín n° 12, p. 93)
LÍMITES CONSTITUCIONALES PARA EL EJERCICIO DE LA POTESTAD
ADMINISTRATIVA SANCIONADORA: EL CASO DE LA COMISIÓN PARA PROMOVER LA
COMPETENCIA DE COSTA RICA
Por: José Gerardo Martínez (Boletín n° 13, p. 86)
5 - GUATEMALA:
151
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARTICULOS
PUBLICADOS
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
DE LA NECESIDAD IMPERANTE DE UNA LEGISLACIÓN DE COMPETENCIA EN GUATEMALA
Por: Gabriel Arturo Garcia Muadi (Boletín n° 7, p. 83)
¿MEJORA UN PAIS SU MARCO INSTITUCIONAL CON POLÍTICAS DE COMPETENCIA? EL
CASO DE GUATEMALA
Por: Luis Tineo y Claudia Curiel L. (Boletín n° 12, p. 94)
6 - MEXICO:
ACTIVIDADES DE LA COMISIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA 1995-96
Por: Greta Spota Diericx (Boletín n° 1, p. 11)
EL "CONSENSO INTERNACIONAL" SOBRE EL ANALISIS DE DEPREDACION DE PRECIOS
Por: Gunnar Niels (Boletín n° 2, p. 29)
LA POLÍTICA DE CONCENTRACIONES EN MÉXICO
Por: Greta Spota Diericx (Boletín n° 2, p. 39)
ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE EL PAPEL DE LA COMISIÓN FEDERAL DE
COMPETENCIA EN LA APLICACIÓN Y PROMOCIÓN DE LA LEGISLACIÓN DE
COMPETENCIA
Por: Greta Spota Diericx (Boletín n° 2, p. 47)
PRÁCTICAS VERTICALES EN MÉXICO, ESTADOS UNIDOS Y CANADÁ: UN ANÁLISIS
COMPARATIVO EN EL CONTEXTO DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA
DEL NORTE
Por: Gunnar Niels y Greta Spota Diericx (Boletín n° 3, p. 71)
REGLAMENTO DE LA LEY FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA
Por: Luis A. Prado Robles y Ricardo Elizondo Castro (Boletín n° 4, p. 34)
APLICACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE COMPETENCIA Y REFORMAS ECONÓMICAS
Por: Elías Mizrahi (Boletín n° 4, p. 42)
REFLEXIONES EN TORNO A LAS POSIBILIDADES DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL
EN MATERIA DE COMPETENCIA
Por: Greta Spota Diericx (Boletín n° 5, p. 40)
EL INDICE DE DOMINANCIA Y EL ANÁLISIS DE COMPETENCIA DE LAS LÍNEAS AÉREAS
MEXICANAS
Por: Pascual García Alba Iduñate (Boletín n° 6, p. 62)
PRIVATIZATION, DEREGULATION AND COMPETITION: EVIDENCE FROM THE MEXICAN
AIRLINES INDUSTRY
Por: Fabian Sánchez and Alejandro Somuano (Boletín n° 9, p. 70)
ANÁLISIS DEL CAPÍTULO DE CONCENTRACIONES EN LA LEY FEDERAL DE
COMPETENCIA ECONÓMICA MEXICANA
Por : Martín Moguel Gloria (Boletín n° 10, p. 61)
COOPERACIÓN EN MATERIA DE COMPETENCIA EN EL TRATADO DE LIBRE COMERCIO
ENTRE MÉXICO Y LA UNIÓN EUROPEA
Por: Salvador Apodaca (Boletín n° 11, p. 45)
7 - PANAMA:
RESPONSABILIDAD CIVIL POR COMPETENCIA DESLEAL
Por: Jorge Molina Mendoza (Boletín n° 6, p. 75)
ESTIMACIÓN DEL GRADO DE COMPETENCIA EN LA INDUSTRIA PANAMEÑA DE
DISTRIBUCIÓN DE COMBUSTIBLES
Por: Paulo Correa e Víctor Herrera (Boletín n° 7, p. 85)
152
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARTICULOS
PUBLICADOS
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
COMPETENCIA EN SECTORES REGULADOS
Por: Pedro Luis Prados (Boletín n° 8, p. 67)
EL ANTIDUMPING PANAMEÑO
Por: Jorge Molina Mendoza (Boletín n° 8, p. 74)
EL TRATAMIENTO DE LAS CONDUCTAS ENTRE COMPETIDORES EN LA LEGISLACIÓN
PANAMEÑA DE DEFENSA DE LACOMPETENCIA
Por: Claudia Curiel Léidenz (Boletín n ° 10, p. 71)
EL TRATAMIENTO DE PODER DE MERCADO EN LA LEGISLACIÓN PANAMEÑA DE
LIBRE COMPETENCIA
Por: Claudia Curiel Leidenz (Boletín n° 13, p. 93)
8 - PERU:
PANORAMA DE LA APLICACION DE LA POLITICA DE COMPETENCIA EN PERÚ
Por: Eduardo Quintana y Cristina Urbina (Boletín n° 2, p. 51)
QUINTO ANIVERSARIO DEL INDECOPI
Por: Indecopi (Boletín n° 3, p. 81)
EL NUEVO MARCO DE COMPETENCIA Y COMERCIO EXTERIOR EN EL PERU
Por: Armando Cáceres V. y Gonzalo Ruiz D. (Boletín n° 3, p. 83)
LA LEY ANTIMONOPOLIOS Y ANTIOLIGOPOLIO DEL SECTOR ELÉCTRICO:¿DEBEN
CONTROLARSE LAS FUSIONES Y ADQUISICIONES EN EL MERCADO DE LA
ELECTRICIDAD?
Por: Italo F. Carrano Tarrillo (Boletín n° 4, p. 48)
POLÍTICAS DE COMPETENCIA EN PAÍSES MENOS DESARROLLADOS
Por: Hugo Eyzaguirre (Boletín n° 5, p. 43)
CONTRATOS DE EXCLUSIVIDAD Y VENTAS ATADAS. CUANDO LO ATADO ES LA
EXCLUSIVIDAD
Por: Martha Martínez L. y Eduardo Quintana S. (Boletín n° 5, p. 51)
CONTROL DE CONCENTRACIONES VERSUS REGULACION DE CONDUCTAS
¿COMPLEMENTOS O SUSTITUTOS?
Por: Gonzalo Ruiz D. (Boletín n° 5, p. 60)
APERTURA COMERCIAL DE LAS FRONTERAS E IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS DE
COMPETENCIA
Por: Juan Carlos Bisso Velásquez (Boletín n° 7, p. 92)
POLÍTICA Y LEGISLACIÓN DE LA COMPETENCIA
Por: Luis José Diez Canseco Núñez (Boletín n° 9, p. 79)
9 – REPUBLICA DOMINICANA:
HACIA UNA POLÍTICA DE COMPETENCIA EN LA REPÚBLICA DOMINICANA
Por : Sharin Pablo Michelén (Boletín n° 6, p. 91)
EL CONTROL DE FUSIONES: ¿LA PARADOJA DE UN DOGMA?
Por Mirna J. Amiama Nielsen (Boletín n° 7, p. 103)
10 – TRINIDAD & TOBAGO
DEVELOPING AND IMPLEMENTING A COMPETITION REGIME: CHALLENGES FACED BY
SMALL OPEN ECONOMIES
By: Taimoon Stewart (Boletín n° 11, p. 52)
153
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARTICULOS
PUBLICADOS
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
11 - URUGUAY:
SUGERENCIAS PARA EL ESTUDIO DEL DERECHO DE LA COMPETENCIA
Por: Daniel Hargain (Boletín n° 9, p. 83)
NORMATIVA DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA EN URUGUAY
Por: Daniel Hargain (Boletín n° 13, p. 104)
12 - VENEZUELA:
OLIGOPOLIOS EN VENEZUELA - UN PLANTEAMIENTO COMPARATIVO
Por: Juan Carlos Andrade (Boletín n° 3, p. 90)
UN ENFOQUE ALTERNATIVO DE POLÍTICAS PARA LA PROMOCIÓN DE
LACOMPETENCIA EN ECONOMÍAS EN TRANSICIÓN
Por: Ignacio De León (Boletín n° 4, p. 105)
¿ES CONVENIENTE APLICAR LOS PRINCIPIOS DE LA POLÍTICA ANTIMONOPOLIOS A LA
REGULACIÓN DE LOS FLUJOS DE INVERSIÓN?
Por: Ignacio De León e Israel Valcárcel
(Boletín n° 5, p. 109)
LA COMPETENCIA DESLEAL Y SUS EFECTOS SOBRE LA DINÁMICA DEL MERCADO
Por: Miguel Carpio (Boletín n° 5, p. 118)
REFLEXIONES PARA UNA REFORMA DEL SISTEMA ECONÓMICO DE LA CONSTITUCIÓN
VENEZOLANA
Por: Ignacio De León (Boletín n° 6, p. 99)
PROPUESTA PARA LA REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN ECONÓMICA
Por: Procompetencia (Boletín n° 6, p. 112)
EL CRECIMIENTO ECONÓMICO Y LA PROMOCIÓN DE LA COMPETENCIA EN EL
CONTEXTO DE LA ACTUAL COYUNTURA NACIONAL
Por: Procompetencia (Boletín n° 8, p. 82)
CREATIVIDAD EMPRESARIAL E INTERÉS PÚBLICO: LA PROPIEDAD INDUSTRIAL EN LA
REGULACIÓN ESTATAL
Por: Ignacio De León (Boletín n° 8, p. 104)
LA SUSPENSIÓN SEMIAUTOMÁTICA DE LOS EFECTOS DE LAS RESOLUCIONES EN
MATERIA DE LIBRE COMPETENCIA EN VENEZUELA: UNA TÉCNICA CAUTELAR QUE
DESAMPARA AL MERCADO.
Por: Efrén E. Navarro C. (Boletín n° 9, p. 89)
EL CAPITALISMO POPULAR ALTERNATIVA PARA ORGANIZAR A LA VENEZUELA
EMERGENTE
Por: Procompetencia (Boletín n° 9, p. 111)
A NEO-INSTITUTIONAL ANALYSIS OF VERTICAL INTEGRATION AND ITS IMPLICATIONS
FOR ANTITRUST ENFORCEMENT IN DEVELOPING COUNTRIES
Por : Ignacio De León (Boletín n° 10, p. 87)
THE ROLE OF COMPETITION POLICY IN THE PROMOTION OF COMPETITIVENESS AND
DEVELOPMENT IN LATIN AMERICA
Por: Ignacio De León (Boletín n° 11, p. 57)
BOLETIN EN BREVE DE PRO–COMPETENCIA
(Boletín n° 11, p. 72)
BOLETIN EN BREVE DE PRO-COMPETENCIA
(Boletín n° 12, p. 108)
154
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARTICULOS
PUBLICADOS
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
THE LIMITS OF OPEN ACCESS AS A REGULATORY YARDSTICK IN THE REGULATION OF
UTILITIES IN LATIN AMERICA.
Por: Ignacio De León (Boletín n° 13, p. 119)
13 - ICPAC:
THE INTERFACE BETWEEN TRADE AND COMPETITION POLICY: DEALING WITH
DISCRIMINATORY LEGISLATION INSIGHTS FROM LATIN AMERICAN COMPETITION AND
TRADE ENVIRONMENTS
By: Shanker Singham (Boletín n° 6, p. 123)
14 - INTAL:
BRIEF REVIEW OF COMPETITION POLICY IN THE SOUTHERN COMMON MARKET
(MERCOSUR)
Por: Uziel B. Nogueira (Boletín n° 4, p. 29)
15 - OEA:
POLITICAS DE COMPETENCIA EN LA CONSTRUCCION DEL AREA DE LIBRE COMERCIO
DE LAS AMERICAS
Por: Luis Tineo (Boletín n° 3, p. 103)
INTERNATIONAL COMPETITION POLICY: THE ROLE OF TECHNICAL ASSISTANCE
Por: José Tavares de Araujo Jr (Boletín n° 8, p. 107)
ANTIDUMPING E POLÍTICA DE CONCORRÊNCIA NA ALCA E NO MERCOSUL
Por: José Tavares de Araujo Jr (Boletín n° 13, p. 136)
16 - OECD:
THE OECD AND COMPETITION POLICY IN LATIN AMERICA
(Boletín n° 8, p. 110)
17 - SELA:
POLÍTICAS DE COMPETENCIA EN AMÉRICA LATINA Y EL
Por: Ana Mercedes Castellanos (Boletín n° 1, p. 18)
CARIBE
INFORME DEL PRESIDENTE-RELATOR
Por: Federico A. Cuello (Boletín n° 1, p. 18)
COMPETENCIA, COMERCIO INTERNACIONAL Y DESARROLLO: DEL CIRCULO
VIRTUOSO AL VICIOSO
Por: Manuela Tortora (Boletín n° 4, p. 52)
PRIVATIZACIONES, DESREGULACION Y COMPETENCIA: UN MARCO DE ANALISIS PARA EL
ESTUDIO DE CASOS EN AMERICA LATINA.Y EL CARIBE
Por: Claudia Curiel (Boletín n° 6, p. 129)
18 - SIECA:
POLÍTICAS DE COMPETENCIA EN CENTROAMERICA
Por: Heriberto Bonilla (Boletín n° 1, p. 21)
CENTROAMERICA: REFORMAS Y PROCESOS PARA FOMENTAR LA LIBRE COMPETENCIA. EL
CASO DE PRIVATIZACIONES EN EL SECTOR TELECOMUNICACIONES DE EL SALVADOR Y
155
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARTICULOS
PUBLICADOS
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
GUATEMALA (Preliminar)
Por: Heriberto Bonilla (Boletín n° 6, p. 158)
19 - UNCTAD:
ACTIVIDADES DE LA UNCTAD
Por: Philippe Brusick (Boletín n° 1, p. 22)
MUNDIALIZACION: FOMENTAR LA COMPETENCIA O CREAR MONOPOLIOS?
Por: Philippe Brusick (Boletín n° 11, p.73)
20 - USA:
PROPOSED CHANGES IN BRAZIL’S ANTITRUST LAW
Por: Russell Pittman (Boletín n° 12, p. 105)
20 - UNIÓN EUROPEA:
LA POLÍTICA DE COMPETENCIA EN AMÉRICA LATINA: UNA NUEVA ÁREA DE INTERÉS
PARA LA UNIÓN EUROPEA
Por: Juan Antonio Rivière Martí (Boletín n° 1, p. 23)
AUTORIDADES RESPONSÁVEIS PELA EXECUÇÃO DA POLÍTICA DE CONCORRÊNCIA
Por: Azeem Bangy (Boletín n° 2, p. 58)
ANALISIS DE UN CASO DE AYUDAS ESTATALES
Por: José Luis Calvo de Celis (Boletín n° 2, p. 60)
COMUNICACION DE LA COMISION SOBRE LA DEFINICION DEL MERCADO RELEVANTE
A LOS EFECTOS DEL DERECHO COMUNITARIO DE COMPETENCIA
Por: Antonio Creus Carreras y Natalia Lacalle Mangas (Boletín n° 3, p. 114)
A POLÍTICA DE CONCORRÊNCIA DA COMUNIDADE EUROPEIA: O DESAFIO DA
GLOBALIZAÇÃO E DO ALARGAMENTO
Por: Nuno Ruiz (Boletín n° 3, p. 118)
REGIMEN DE LOS MONOPOLIOS LEGALES EN EL TRATADO CE Y SITUACION ACTUAL
Por: Ramón Carmona (BOLETÍN n° 3, p. 121)
EL FALSEAMIENTO DE LA COMPETENCIA MEDIANTE LAS AYUDAS ESTATALES CON
FINALIDAD REGIONAL : UNAS NUEVAS DIRECTRICES MÁS ESTRICTAS Y RIGUROSAS
Por: José Luis Calvo de Celis (Boletín n° 3, p. 137)
DERECHO DE LA COMPETENCIA, JURISDICCION Y EXTRA- TERRITORIALIDAD: EL CASO
BOEING / MCDONNELL DOUGLAS
Por: Fernando Ponz (Boletín n° 3, p. 141)
LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO Y LA POLÍTICA DE COMPETENCIA: LA
NECESIDAD DE CONSIDERAR NEGOCIACIONES
Por: Karel van Miert (Boletín n° 4, p. 59)
REFLEXIONES SOBRE LOS ACUERDOS DE COOPERACIÓN ENTRE LAS AUTORIDADES
DE COMPETENCIA
Por: Carolina Vaira y Juan Antonio Rivière Martí Boletín n° 4, p. 65)
EL ASUNTO SAMSUNG: LAS FACULTADES SANCIONADORAS DE LA COMISIÓN EN
VIRTUD DEL REGLAMENTO COMUNITARIO DE CONCENTRACIONES
Por: Andrés Font Galarza (Boletín n° 4, p. 71)
APPUNTI SULLA PROPOSTA DI LEGGE DI ROFORMA DEL SISTEMA INGLESE DI TUTELA
DELLA CONCORRENZA
Por: Luciano di Via (Boletín n° 4, p. 74)
156
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARTICULOS
PUBLICADOS
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA DE LAS COMUNIDADES
EUROPEAS QUE ANULA LA DECISIÓN DE LA COMISIÓN QUE AUTORIZA LA INYECCIÓN
DE CAPITAL DEL ESTADO FRANCÉS EN LA COMPAÑÍA AIR FRANCE
Por: Begoña Uriarte Valiente (Boletín n° 4, p. 81)
DE LA DESMONOPOLIZACIÓN A LA COMPETENCIA EFECTIVA: APLICACIÓN DE LA
NORMATIVA ANTITRUST COMUNITARIA Y ESPAÑOLA EN EL SECTOR DE LAS
TELECOMUNICACIONES
Por: Juan J. Montero y Luis Souto Soubrier (Boletín n° 4, p. 83)
EXCEPCIONES A LA PROHIBICIÓN DE CONDUCTAS COLUSORIAS. La Regla de lo razonable
y el Derecho europeo.
Por: Luis Berenguer Fuster (Boletín n° 5, p. 72)
A POLÍTICA DA CONCORRÊNCIA E O CONTROLO DA INFLAÇÃO
Por: Azeem R. Bangy (Boletín n° 5, p. 82)
A APLICAÇÃO DO DIREITO COMUNITÁRIO DA CONCORRÊNCIA EM PORTUGAL
Por: Nuno Ruiz (Boletín n° 5, p. 84)
DROIT INTERNATIONAL DE LA CONCURRENCE S’ORIENTE-T-ON VERS DES
NÉGOCIATIONS?
Por: Pierre Arhel (Boletín n° 5, p. 98)
LA IMPOSICIÓN DEL PRECIO DE REVENTA: HACIA UN REPLANTEAMIENTO?
Por: Yves Montangie (Boletín n° 5, p. 104)
LA REVISIONE DELLA NORMATIVA E DELLA POLITICA COMUNITARIA IN MATERIA DI
RESTRIZIONI VERTICALI DELLA CONCORRENZA: LA NECESSITÀ DI UN’IMPOSTAZIONE
IMPRONTATA AL DECENTRAMENTO
Por: Viviana Prato (Boletín n° 6, p. 163)
APLICACION DE LAS REGLAS COMUNITARIAS DE COMPETENCIA A LOS BANCOS
Por Joaquin López Madruga (Boletín n° 6, p. 170)
CONTROL DE CONCENTRACIONES EMPRESARIALES: REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE
LA COMUNIDAD EUROPEA Y LOS ESTADOS MIEMBROS. PROCEDIMIENTO COMUNITARIO
Por: Jerónimo Maillo González-Orús (Boletín n° 7, p. 117)
EL DERECHO Y LA POLÍTICA DE COMPETENCIA: LA COMUNIDAD EUROPEA Y EL
MERCOSUR
Por: Nuno Ruiz (Boletín n° 7, p. 124)
LA LIBERALISATION DES SERVICES PUBLICS EN EUROPE: CONCILIER DYNAMISME ECONOMIQUE ET
MISSIONS D´INTERET GENERAL
Por: Jean-François Pons (Boletín n° 8, p. 116)
EL CONTROL DE CONCENTRACIONES EN ESPAÑA SE VUELVE SERIO
Por: Antonio Creus y Natalia Lacalle Mangas (Boletín n° 8, p. 120)
PLANTEAMIENTO DE LA UNIÓN EUROPEA SOBRE LA RONDA DEL MILENIO: PROPOSICIÓN EN LA
APLICACIÓN DEL DERECHO DE LA COMPETENCIA
(Boletín n° 8, p. 126)
THE EU TELECOMMUNICATIONS SECTOR DURING THE 1990S: LIBERALISATION,
REGULATION AND COMPETITION POLICY
Por: Bernardo Urrutia (Boletín n° 9, p. 122)
O EXERCÍCIO DA ADVOCACIA NA UNIÃO EUROPEIA
Por: Cristina Brandão Leal (Boletín n° 9, p. 134)
CONSERVACIÓN DE LA EMPRESA VERSUS LIBRE COMPETENCIA
Por : Maria Isabel Candelario Macías (Boletín n° 9, p. 148)
LA DEFENSA DE LA COMPETENCIA EN LA ERA DE INTERNET
Por : Amadeo Petitbò Juan (Boletín n° 10, p. 114)
O DIREITO DA CONCORRÊNCIA E A PROTECÇÃO DO CONSUMIDOR NA LEI
PORTUGUESA
157
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARTICULOS
PUBLICADOS
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Por: José Anselmo Rodrigues (Boletín n° 10, p. 124)
PROYECTOS DE REGLAMENTO DE LA COMISIÓN RELATIVOS A LA APLICACIÓN DE LOS
ARTÍCULOS 87 Y 88 DEL TRATADO CE A LAS AYUDAS DE MINIMIS, LAS AYUDAS A LA
FORMACIÓN Y LAS AYUDAS ESTATALES A LAS PEQUEÑAS Y MEDIANAS EMPRESAS
Por : Begoña Uriarte Valiente (Boletín n° 10, p. 129)
EVOLUTION OF EUROPEAN COMPETITION POLICY IN THE LAST YEAR
By: Mario Monti (Boletín n° 11, p. 79)
LA POLÍTICA DE COMPETENCIA EN EUROPA Y EL CIUDADANO
Por: DG Competencia (Boletín n° 11, p. 85)
THE EU APPROACH TO COOPERATION BETWEEN COMPETITION AGENCIES TO COUNTER
ANTICOMPETITIVE PRACTICES THAT AFFECT MARKETS WORLDWIDE
By: K. Mehta (Boletín n° 11, p. 103)
LUTTE CONTRE LES PRATIQUES DE PRIX IMPOSÉS EN EUROPE
Par: Pierre Arhel (Boletín n° 11, p. 108)
THE ESTABLISHMENT OF A SINGLE ELECTRICITY MARKET IN THE EUROPEAN UNION:
WHAT LESSONS CAN BE LEARNT?
By: Fadi Hakura and Wisam Abboud (Boletín n° 11, p. 115)
LUTTE CONTRE LES DISCRIMINATIONS ABUSIVES EN EUROPE
Por: Pierre Arhel (Boletín n° 12, p. 109)
COMPETITION ACTIVITY RUN HIGH IN 2000
Por: DG Competition (Boletín n° 12, p. 120)
CONTENT – MEDIA – TELECOM - COMPETITITION ISSUES
By: Herbert Ungerer (Boletín n° 12, p. 123)
1ST OECD GLOBAL FORUM ON COMPETITION
Por: Mario Monti (Boletín n° 13, p. 145)
158