ANÁLISE DO PAPEL DAS INSTITUIÇÕES NA PROMOÇÃO DO CAPITAL
SOCIAL NOS SISTEMAS PRODUTIVOS LOCAIS (SPLS) – ANALISE A PARTIR
DE ALGUNS ESTUDOS DA ÁREA RURAL BRASILEIRA
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Apresentação Oral-Desenvolvimento Rural, Territorial e regional
CLAUDIA ANDREOLI GALVAO; FLÁVIO BORGES BOTELHO FILHO; VIOLETA DE
FARIA PEREIRA; LUIZ FERNANDO DE MATTOS PIMENTA.
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA, BRASÍLIA - DF - BRASIL.
ANÁLISE DO PAPEL DAS INSTITUIÇÕES NA PROMOÇÃO DO CAPITAL
SOCIAL NOS SISTEMAS PRODUTIVOS LOCAIS (SPLS) – ANALISE A PARTIR DE
ALGUNS ESTUDOS DA ÁREA RURAL BRASILEIRA
RESUMO
O capital social que é constituído pelas características da organização social tais como
confiança, regras e sistemas que contribuem para o aumento da eficiência da sociedade por
meio da criação de ações coordenadas mantém as instituições em contato e as vincula ao
cidadão visando o bem comum. Na perspectiva da promoção do capital social, estímulo deve
ser dado à formação de instituições que promovam a participação ativa da comunidade na
economia, através de associações. Deve ser enfatizado o poder de associação e da formação
de redes porque estas se relacionam com o sucesso econômico. É através das associações que
os diferentes agentes econômicos conseguem interagir e formar redes. A ação conjunta das
instituições públicas e privadas, apoiadas na participação da comunidade, na formulação e na
implementação de ações governamentais pode ter como resultado a consolidação de relações
de confiança entre os vários atores sociais, públicos e privados. Essa ação conjunta contribui
para a acumulação de capital social e uma maior efetividade econômica do sistema produtivo
local, o que redundará em maior desenvolvimento econômico e social e uma governança mais
efetiva. Nesse sentido, este trabalho discute o papel das instituições na promoção do capital
social nos Sistemas Produtivos Locais (SPLs) e a questão da sinergia Estado sociedade em
SPLs da área rural selecionados, a saber: Pingo d’água no Ceará; Taquara, no Distrito
Federal; Floricultura Tropical de Manaus e Fécula de Mandioca do Vale do Ivinhema no
Mato Grosso do Sul.
Palavras-chave: Sistemas Produtivos Locais; Capital Social; Sinergia Estado-Sociedade;
Instituições.
ABSTRACT
Social capital which consists of the features of social organization such as trust, rules and
systems that contribute to increasing the efficiency of society through the creation of
coordinated actions keeps the institutions in contact and binds the citizen together in the
pursuit of the common good. From the perspective of promoting social capital,
encouragement should be given to the formation of institutions that promote the active
participation of community in the economy, through associations. It must be emphasized the
power of association and the formation of networks as they are related to economic success. It
is through the institutions that the economic agents interact and form networks. The joint
action of public and private institutions, supported by community participation in the
formulation and implementation of governmental actions can result in the consolidation of
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relations of trust between the various social actors, public and private. This joint action will
contribute to the accumulation of social capital and to greater economic efficiency of local
production system, which result in greater economic and social development and in a more
effective governance. In this sense the paper discusses the role of institutions in promoting
social capital in Local Productive Systems (SPLs) and the issue of synergy state society in in
selected SPLs of the rural area, namely: Pingo d’água in Ceará; Taquara in the Federal
District; Tropical Flowers in Manaus and Cassava Starch in the Vale of Ivinhema in Mato
Grosso do Sul.
Key Words: Local Productive Systems; Social Capital; Synergy State-Society; Institutions.
INTRODUÇÃO
O objetivo do presente trabalho é discutir o papel das instituições na promoção do capital
social para o desenvolvimento dos Sistemas Produtivos Locais (SPLs). Ênfase especial é
atribuída à questão da governança, a qual diz respeito à atuação da sociedade civil e das
instituições no desenvolvimento dos SPLs. Esses sistemas se beneficiam de trocas de
conhecimento que induzem a inovação tecnológica e de normas e valores que promovem a
cooperação, maximizando as oportunidades existentes. A proximidade facilita a criação de
relações cruzadas, como as relações entre as unidades produtivas e as instituições regionais e
locais. As instituições fornecem às unidades do SPL a possibilidade de manter conexões entre
si e com fontes de conhecimento de fora do SPL, superando seus pontos de estrangulamento e
aumentando sua competitividade.
Nesse sentido, nossa hipótese é que as instituições têm um papel significativo em auxiliar o
setor produtivo a inovar e crescer, promovendo a formação de capital social, via associações,
as quais promovem o acesso às instituições de desenvolvimento. Já as instituições têm um
papel fundamental no fortalecimento do capital social nos SPLs.
O trabalho foi realizado por meio de uma revisão de literatura, onde se buscou conhecer as
diversas abordagens teóricas sobre o papel das instituições na promoção do capital social nos
SPLs.
Foi realizada uma breve análise do papel das instituições, a partir de estudos de alguns
autores, nos seguintes sistemas produtivos locais: 1. Semi-árido do Ceará - Pingo d’água
Projetos de Irrigação, 2. Taquara, Distrito Federal Sistema Produtivo Local do Cultivo
Protegido do Pimentão, 3. Arranjo Produtivo de Floricultura Tropical de Manaus e 4.Arranjo
Produtivo da Fécula de Mandioca do Vale do Ivinhema no Mato Grosso do Sul.
1. CAPITAL SOCIAL, COMUNIDADE E PARTICIPAÇÃO
A maioria dos autores concorda que os distritos industriais exitosos não podem ser
reproduzidos em qualquer lugar, pois são culturalmente enraizados, no entanto, é possível que
sejam estimulados pelo fortalecimento da confiança nas relações sociais. O desenvolvimento
da confiança é um processo que requer muito tempo, mas existe efetivamente a possibilidade
de formação de redes de engajamento cívico, construindo capital social.
Putnam (1993) compara o sucesso econômico e as tradições políticas do norte da Itália com o
fracasso das regiões mais ao sul. Sua tese para essas diferenças em performance institucional
na Itália, onde governos eficientes e prósperos foram observados em algumas regiões, onde
existiu alto estoque de capital social que resultaram em maior democracia e resultados
econômicos mais positivos. Nas comunidades das regiões exitosas foram observadas sólidas
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normas de reciprocidade e redes densas de engajamento cívico, as quais incentivaram a
cooperação voluntária, o que facilitou a ação das instituições públicas e privadas, e o
resultado que derivou dessa ação foi uma substancial performance econômica.
A idéia que foi largamente defendida por Putnam (1993) é que um melhor governo pode ser
obtido através de associações secundárias, através de uma cultura de responsabilidade e
engajamento cívico, em suas palavras: “Effective and responsive institutions depend, in the
language of civic humanism, on republican virtues and practices. Tocqueville was right:
Democratic government is strengthened, not weakened, when it faces a vigorous civil society”
(Putnam, 1993, p.182).
A cooperação e o individualismo não são questões morais. Eles expressam uma racionalidade
explicada na teoria dos jogos que discute o dilema da ação racional. Por esta teoria dois atores
cooperam se confiam que suas ações terão reciprocidade. A desconfiança impede a
cooperação, mesmo que a ajuda mutua leve a resultados superiores, prejudicando os dois
atores que não cooperaram.
O desempenho institucional é interpretado por três correntes das ciências sociais comparadas:
a primeira valoriza o projeto institucional, suas formas estruturais e processuais; a segunda
enfatiza os fatores sócio-econômicos, a democracia estaria associada ao desenvolvimento
sócio-econômico e a terceira prioriza os fatores sócio-culturais, expressos pela cultura política
ou cultura cívica de uma sociedade.
Putnam segue a terceira corrente. Considera que há pelo menos dois tipos de equilíbrios
estáveis para as sociedades enfrentarem os problemas da ação coletiva: a estratégia do “jamais
cooperar” e a da “reciprocidade corajosa”.
Na primeira estratégia, não colaborar é racional porque não se espera reciprocidade, a não ser
(no máximo) no seio da família (denominado de “familismo amoral” por Banfield, apud
Putnam, 1993). A solução para as relações sociais nestas circunstâncias é a atuação de um ator
externo, geralmente o Estado, que com seu poder de Leviatã estabelece e arbitra
hierarquicamente as regras e normas de convivência. Na segunda estratégia, o comportamento
se orienta pelo “coopere com as pessoas que cooperam com você, e não seja o primeiro a
transgredir”. Tanto o jogo do “cada um por si” ou o da “ajuda mútua” se transformam em
regras de comportamento estáveis e repetitivas. Tanto a dependência/exploração das relações
verticais, como a confiança/reciprocidade, das relações horizontais, permite coesão social,
porém com diferentes níveis de eficiência e de desempenho institucional.
A proposta de Hobbes (apud Putnam, 1993) da organização social pela coerção de um terceiro
tem limitações quanto à onerosidade e a isenção do Estado na defesa do interesse público.
North argumenta que “Em princípio, a coerção de um terceiro requereria uma parte neutra que
pudesse, sem ônus, fazer cumprir os acordos de modo a que a parte infratora sempre tivesse
que indenizar a parte lesada de tal forma que lhe resultasse oneroso violar o contrato. É óbvio
que no mundo real seria difícil, se não impossível, preencher tais condições” (North, apud
Putnam, 1993, p. ).
Williamson (apud Putnam, 1993) destaca a importância das instituições formais na redução
dos custos de transações (custos de fiscalização e os necessários aos cumprimentos de
acordos) para a cooperação. Por que certas instituições superam o dilema da ação coletiva e
outras não? Pergunta-se Elinor Ostrom.(apud Putnam, 1993) Ela mesma responde: pelo seu
projeto institucional (definição clara dos seus limites, participação de todos na elaboração de
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regras, adoção de sanções, mecanismos de solução de conflitos etc). Mas Putnam (1993)
elabora uma pergunta anterior à de Ostrom (apud Putnam, 1993): como e por que se formam
as instituições formais que ajudam a superar os problemas da ação coletiva?
Para Putnam (1993) a cooperação se dá de forma mais fácil em comunidades que tenham
herdado um bom estoque de capital social na forma de regras de reciprocidade e sistemas de
participação cívica. Capital social entendido como características de organização social, como
confiança, normas e sistemas que ajudam a aumentar a eficiência da sociedade. Putnam
(1993) acredita que os dilemas da ação coletiva podem ser superados pelo aproveitamento de
fontes externas de capital social utilizando relações sociais já existentes entre os indivíduos
(empenham as relações sociais), contornando os problemas da informação e dos mecanismos
de sanções.
Para Albert Hirschman (apud Putnam, 1993) as formas de capital social – confiança, normas,
cadeias de relações – multiplicam-se com o uso e diminuem com o desuso, podendo-se falar
em círculos virtuosos de criação de capital social e círculos viciosos de redução de capital
social. Por ser um atributo da estrutura social onde os indivíduos se inserem e por ser bem
público igualmente disponível a todos, o capital social costuma ser pouco valorizado e
abastecido pelos agentes privados (diferentemente dos outros capitais), fazendo com que ele
seja gerado como um subproduto de outras atividades sociais.
2. AS INSTITUIÇÕES E SEU PAPEL NA PROMOÇÃO DE SISTEMAS
PRODUTIVOS LOCALIZADOS
O principal desafio político em países em desenvolvimento são os clusters que ainda estão no
estágio embrionário ou que não apresentam as características de articulação presentes nos
distritos industriais europeus. Como agir neste caso? Ou será que eles devem ser abandonados
à própria sorte? Humphey e Schmitz (1996) recomendam que para incentivá-los no sentido da
inovação, sejam criadas articulação dentro dos clusters, e entre os clusters e o mercado. Os
órgãos públicos deveriam trabalhar com políticas que promovam a eficiência coletiva.
Humphey e Schmitz (1996) afirmam que os distritos industriais europeus não tiveram sua
emergência associada à persecução consciente de uma estratégia industrial no nível local ou
regional. Esses autores distinguem dois estágios na trajetória histórica desses distritos, onde
no primeiro o crescimento foi espontâneo, e no segundo as instituições tiveram um papel
significativo, e ressaltam que as políticas adotadas nos distritos industriais europeus se
concentravam em auxiliar os clusters dinâmicos já existentes a melhorarem sua performance.
Humphey e Schmitz (1996) desenvolveram um esquema para as políticas de promoção de
clusters e redes, denominado tríplice ou dos três “Cs”. Nesse esquema, para que as
intervenções de políticas públicas sejam efetivas, elas devem: ser orientadas para o
consumidor - onde órgãos públicos devem atuar no sentido de habilitar as empresas do SPL a
responder às mudanças do mercado e a conhecer as necessidades dos consumidores; ter um
enfoque coletivo - dar suporte a grupos de empresas e não a empresas individuais gerando
custos transacionais mais baixos, aprendizado mútuo, e redução dos custos informação e de
coordenação via a cooperação, em especial nos clusters incipientes onde a eficiência coletiva
pode levar a maior eficiência econômica; apresentar um enfoque cumulativo ligando os três
“Cs”, uma vez que promover clusters através da orientação para o consumidor, objetivando o
coletivo aumenta os ganhos cumulativos em competitividade, potencialisando a capacidade de
inovar.
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Letícia Galvão (1999) analisa a proposta de promoção de distritos industriais de Amin e Thrift
que eles denominaram de terceira via. Para Amin e Thrift a terceira via é uma tentativa de
estabelecer uma rede de instituições intermediárias entre o mercado e o Estado, instituições
estas que devem representar as regiões e procurar ampla participação da sociedade. As
instituições ajudarão a fortalecer e expandir a formação de associações. Para esses dois
autores, a economia social procura mostrar a importância do poder de associação e da
formação de redes porque estas se relacionam com o sucesso econômico. Salientam também
as formas de governo intermediário, onde a reciprocidade é importante, o que gera espaço
para uma ampla e rápida troca de informações. Essa abordagem enfatiza a geração de
inovações constantes para enfrentar as incertezas geradas pela economia capitalista. Amin e
Thrift (apud Letícia Galvão) afirmam que as associações facilitam as trocas, as transações e o
processo de produção. É através do poder de associação que os diferentes agentes econômicos
formam redes. Os distritos industriais são uma representação da terceira via porque são
regulados não somente pelo mercado, ou pelo governo, mas também por formas
intermediárias entre estes dois, como as instituições da sociedade civil.
Cláudia Galvão (1999) deixa claro que a ação política é fundamental quando uma base sólida
esteja formada sobre a dinâmica de um ambiente histórico, social e cultural e salienta que as
instituições públicas ou privadas que queiram promover o desenvolvimento dos sistemas
produtivos locais devem fazê-lo nas regiões onde um cluster já esteja em franco
desenvolvimento. Nesse estudo a autora se pergunta onde está a linha divisória entre uma
simples aglomeração de unidades produtivas e um sistema produtivo local. Galvão também
coloca a questão de quão cedo poderemos atuar nestes sistemas, e quão sólida deve ser esta
base acima referida para iniciar as intervenções.
Para Judith Tendler (1997) um país pode ter nichos de “bom governo” ainda que no geral
possa ser conhecido como país de “mau governo”. Essa autora analisa quatro casos de “bom
governo” no Estado do Ceará. Um dos casos se refere a um programa de apoio a pequenas
empresas. A atuação do governo do Estado do Ceará, como parte de um programa
emergencial para reduzir o desemprego causado pela seca no ano de 1987 deu prioridade, nas
compras de materiais e ferramentas para a construção de obras públicas, aos pequenos
produtores rurais da região atingida pela seca, o que deu ensejo ao surgimento de inúmeras
novas pequenas empreendimentos como olarias, madeireiras, pedreiras, etc. O Estado do
Ceará igualmente deslocou algumas de suas costumeiras compras de grandes empresas de
fora do estado para pequenas empresas localizadas na área atingida pela seca.
Irving assinala algumas vantagens práticas da participação de acordo com Bordenave: “Do
ponto de vista dos setores progressistas, a participação facilita o crescimento da consciência
crítica da população, fortalece seu poder de reivindicação e a prepara para adquirir mais poder
na sociedade” (Irving, 1999, pp. 137-138).
Bandeira (1997) salienta que para que a participação seja efetiva as identidades regionais
devem ser fortalecidas, se faz necessário um esforço no sentido da construção da base
institucional, no sentido de aumentar o envolvimento da comunidade na discussão dos
problemas regionais e nas ações relacionadas com o desenvolvimento.
Bandeira (2000) mostra que a crescente difusão da necessidade de criar mecanismos que
possibilitem participação mais direta da comunidade na formulação, no detalhamento e na
implementação das políticas públicas pode ser atribuída, por um lado, ao próprio avanço da
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democratização no Brasil e, por outro, a uma nova abordagem que se vem tornando
dominante no contexto internacional, que enfatiza a importância da participação da sociedade
civil e da articulação de atores sociais para as ações relacionadas com a promoção do
desenvolvimento.
Bandeira (Op. Cit. p. 24) destaca cinco linhas convergentes de argumentação no sentido de
destacar a importância da articulação de atores sociais e da participação da sociedade civil nas
ações em direção ao desenvolvimento: a primeira, que esse autor destaca, é que a participação
é necessária para assegurar a eficácia e sustentabilidade dos programas e projetos; a segunda,
aponta para a centralidade da participação da sociedade civil para a boa governança; a
terceira, relaciona a participação da sociedade civil com a acumulação do capital social; a
quarta, relaciona a participação, e a articulação dos atores com o fortalecimento da
competitividade sistêmica e a quinta, mostra a importância da participação para a
consolidadção das identidades regionais.
Bandeira (Op. Cit. p. 37) também aponta para a tendência das organizações internacionais de
induzirem seus parceiros nacionais a incorporarem práticas participativas às suas ações de
promoção do desenvolvimento. Nesse sentido o Banco Mundial, o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) e o United Nations Development Programme (UNDP) elaboraram
guias práticos, para uso de suas equipes técnicas, sobre como promover a participação da
comunidade na formulação, implementação e avaliação de projetos e programas de
desenvolvimento.
Bandeira analisa a mudança de atitude do Japanese International Cooperation Agency (JICA)
que passa a preconizar a ampla participação dos cidadãos nas atividades voltadas para o
desenvolvimento. Para essa orgnização internacional cabe aos governos nacionais o aumento
da participação da sociedade civil.
Bandeira (Op. Cit. p. 43) enfatiza o papel fundamental desempenhado pelas organizações nãogovernamentais destacado no World Development Report de 1997, entitulado “ The State in a
Changing World”, documento que sintetiza o pensamento dominante , nas principais
organizações internacionais, sobre a atuação e a organização do estado na sociedade atual.
Bandeira (Op. Cit. pp. 63-88) analisa a experiência dos Conselhos Regionais de
Desenvolvimento do Estado do Rio Grande do Sul (COREDEs) mostrando que, mesmo um
instrumento tão potente de aumento de participação da sociedade civil, apresenta diferenças
significativas quanto ao grau de sucesso alcançado na aglutinação dos segmentos da
sociedade. Esse autor atribui tais diferenças ao apoio institucional por parte das universidades
e aos traços característicos da formação sociocultural das regiões. Enquanto no norte do
estado, cuja história está associada à imigração européia (alemães e italianos) e ao predomínio
da pequena propriedade, consolidou-se, no início da colonização, uma forte cultura
associativa, necessária para facilitar a sobrevivência em condições difíceis. Essa situação têm
como conseqüência, iniciativas de tipo associativo com maior vitalidade, congregando em
torno de si os vários setores da sociedade local. No sul, por outro lado, a história marcada pela
predominância das grandes propriedades e pela presença da escravidão gerou um ambiente
menos propício para as práticas participativas, e, assim, os conselhos têm, em geral, maior
dificuldade para aglutinar os diferentes segmentos da sociedade.
Bandeira (Op. Cit. p. 88) também destaca que, numa perspectiva de longo prazo, uma das
funções mais importantes dos conselhos regionais de desenvolvimento é o de: “constituírem-
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se em agentes de mudança social e cultural, fazendo que, pela prática da participação, haja o
fortalecimento do espírito associativo e das estruturas da sociedade civil, promovendo a
acumulação de capital social”
Bandeira (Op. Cit., p. 104, nota 91) em nota de rodapé mostra o quanto é fácil perceber a
analogia entre o caso do Rio Grande do Sul e o que mostra a análise de Putnam (1996) sobre a
experiência histórica italiana. A analogia fica clara quando o autor mostra as diferenças das
regiões do Rio Grande do Sul quanto à dotação de capital social. As regiões que apresentam
menor dotação de capital social, a prática dos conselhos tendeu a concentrar-se na formulação
de demandas de caráter mais imediato, geralmente com desmobilização se essas
reivindicações não sejam atendidas. Já nas regiões com maior tradição associativa, ou seja,
aquelas com maior dotação de capital social, as ações como a elaboração dos planos
estratégicos de desenvolvimento, os processos de reflexão coletiva que contribuem para
consolidar a visão da comunidade sobre a realidade local proporcionando uma pauta mais
coerente para a atuação do conselho regional, têm sido mais fáceis de se viabilizarem.
Na experiência em que Bandeira (Op. Cit. p. 89) analisa o Ceará, o estado foi dividido em
vinte regiões administrativas, onde foram instalados Conselhos Regionais de
Desenvolvimento Sustentável (CRDS), com participação dos prefeitos, dos deputados
estaduais mais votados na região, dos dirigentes de órgãos estaduais e federais que atuam na
área e dos representantes da sociedade civil, estes indicados pelos Conselhos Municipais de
Desenvolvimento Sustentável (CMDS) dos municípios que compõem a região.
No entanto, enfatiza Bandeira (Op. Cit. p. 92), o modelo enfrentou dificuldades. Conforme
esse autor, os dois tipos de conselhos tiveram sua participação muito diminuida após as
eleições municipais e a imprensa passou a criticar os conselhos por acharem que eles faziam
parte de uma estratégia de marketing da administração estadual com o objetivo de criar uma
imagem democrática. Além disso, o envolvimento das Universidades Estaduais no apoio aos
conselhos não se efetivou, para citar as dificuldades mais relevantes. Os anos de
autoritarismo, a pobreza e a dependência de uma das populações mais pobres do Brasil e a
cultura individualista no Ceará foram apontados como possíveis razões para o fraco
desempenho dos conselhos.
Bandeira (Op. Cit. p. 95) segue analisando o estado de Santa Catarina onde também existe
uma iniciativa no sentido de incorporar a participação da sociedade civil à formulação e
implementação de ações voltadas para a promoção do desenvolvimento regional. Ela é
constituída pelos Fóruns de Desenvolvimento Regional Integrado, criados como parte da
estrutura das Associações de Municípios do Estado.
Bandeira mostra que as associações de municípios catarinenses contam com uma forte
estrutura técnica de apoio e assessoramento às prefeituras, com profissionais contratados em
caráter permanente. Esse autor enfatiza, igualmente, a existência de um entrosamento técnico
e operacional efetivo entre as associações de municípios e a área de planejamento do governo
do estado e que o perfil predominantemente técnico das associações de municípios
catarinenses também parece contribuir para evitar maior interferência de rivalidades políticopartidárias na atuação dos fóruns de Desenvolvimento Regional Integrado. Nesse estado foi
criado um fórum de abrangência estadual — o Fórum Catarinense de Desenvolvimento —
,coordenado pelo Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE).
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Bandeira apresenta a análise de observadores locais, segundo a qual, o fórum catarinense tem
tido capacidade efetiva de mobilização, devido ao apoio que recebe do Banco Regional de
Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE).
Em sua análise das experiências do Rio Grande do Sul, Ceará, Minas Gerais, Espírito Santo e
Santa Catarina, Bandeira (p. 100-106) caracteriza três fatores condicionantes das
possibilidades de sucesso na implementação de processos participativos em escala regional:
1o) Sustentação Política.
A existência de um compromisso efetivo, maduro e continuado das instâncias políticas
condiciona as possibilidades de sucesso dos esforços de integrar a participação da sociedade
civil à tomada de decisões na esfera da administração pública, pois quando o compromisso
político é frágil, aumenta o risco de corte das verbas necessárias para viabilizar a execução de
iniciativas que atendam a prioridades definidas. A existência de um compromisso político
efetivo para a consolidação das práticas participativas é, também, fundamental para que sejam
superados os entraves oriundos das formas tradicionais de atuação do setor público, marcadas
pelo formalismo, pela burocracia e pelas decisões tomadas de cima para baixo.
2o) Características Sócio-culturais das Regiões.
Algumas regiões se caracterizam por forte densidade institucional e por uma sociedade civil
dinâmica, aumentando a cooperação. Já em outras regiões, essas redes são mais rarefeitas, o
que leva a uma menor coesão da comunidade e dificulta a cooperação. A fraca tradição
associativa existente nessas regiões dificulta a organização e mobilização da comunidade, e
inibe iniciativas de tipo participativo.
3o) Apoio Institucional.
Aqui o autor mostra a importância do apoio (no Rio Grande do Sul) e da falta de apoio(Ceará)
das universidades para o sucesso ou insucesso de iniciativas de participação social. Enfatiza
também o apoio do BRDE e das Associações de Municípios no caso de Santa Catarina.
Brusco (1990, apud Igliori, 2001) destaca que as instituições desempenham um papel
importante na busca de consensos entre os integrantes de um distrito, interagindo com o
funcionamento dos mercados e melhorando o desempenho econômico. Esse autor destaca,
igualmente, o papel das instituições nos distritos no sentido de prover suporte tecnológico e
informações.
Analisando o novo institucionalismo, dois pontos fundamentais são consensuais: 1) As
instituições moldam a política - as normas e procedimentos estruturam o comportamento
político; as instituições moldam a identidade, o poder e a estratégia dos atores, 2) As
instituições são moldadas pela história – suas formas são resultantes das trajetórias históricas
e momentos decisivos; as instituições têm inércia e rigidez.
Putnan (1993) apontou algumas das características das instituições para que sua ação seja
efetiva no processo democrático. Segundo o autor: a) as regras e padrões de procedimento nas
operações das instituições deixam suas marcas nos resultados políticos uma vez que
estruturam o comportamento político; b) as instituições influenciam os resultados porque elas
moldam a identidade, o poder e as estratégias dos atores; c) as instituições são formadas em
um determinado contexto histórico assim, “o que vem antes condiciona o que vem depois”, d)
a performance prática das instituições é moldada pelo contexto social onde operam, e) as
respostas às demandas dos cidadãos devem ser efetivas; f) as demandas dos cidadãos devem
ser consideradas, e g) os recursos limitados devem ser usados de forma efetiva para atender as
demandas.sociais.
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Amin (1998), analisando o desenvolvimento econômico local, explicita alguns axiomas da
governança associados ao paradigma institucionalista que estão sendo considerados no
pensamento político e no desenvolvimento regional, a saber: 1) as ações devem ser voltadas
para o fortalecimento das redes de associações, ao invés de ações focadas nos atores
individuais; 2) as políticas públicas devem envolver uma pluralidade de organizações
descentralizadas e autônomas, uma vez que a governança econômica efetiva deve se estender
para além do alcance do Mercado e do Estado; 3) o papel do Estado deve ser o de provedor
dos recursos e regulador e mediador entre as diferentes instituições e suas múltiplas
instâncias, 4) as políticas públicas devem encorajar a participação e a capacidade de
negociação; 5) as soluções apontadas devem ser específicas para o contexto local e devem
considerar as path-dependencies; 6) as políticas públicas dever encorajar formas
intermediárias de governança para fortalecer as instituições públicas locais, as organizações
da sociedade civil e do sistema produtivo local e 7) construir o sucesso econômico é tanto
uma questão de buscar políticas econômicas apropriadas, quanto de buscar reformas políticas
e sociais que incentivem a formação de habilidades da sociedade civil para a ação autônoma
3. SINERGIA ESTADO E SOCIEDADE
Higgins (2005) analisa as relações entre sociedade e Estado a partir de dois critérios: (a) uma
relação de soma zero, na qual o que ganha a sociedade, perde o Estado ou vice-versa e que
poderia chamar-se de “ganha-perde” e (b) uma relação de soma positiva, em que as duas
partes ganham, configurando um círculo virtuoso que poderia chamar-se de “ganha-ganha”.
Enquanto o primeiro critério enfatiza a idéia de confronto, o segundo enfatiza a cooperação.
Evans (apud Higgings, 2005) mostra que as relações de sinergia podem ser estudadas a partir
da distinção entre a sinergia baseada nas ações complementares entre governos e cidadãos e a
sinergia baseada em laços que cruzam a linha divisória entre o publico e o privado, isto é, em
compromisso – embeddness. A complementaridade é a forma convencional de entender as
relações de apoio entre atores públicos e privados que parte da idéia de uma clara divisão do
trabalho, baseada num forte contraste entre instituições públicas e privadas.
Higgings (2005) mostra a análise feita por Evans sobre cinco casos de países diferentes
(México, Brasil, Taiwan, China e Índia), nos quais a sinergia envolve combinações entre
complementaridade e compromisso. Nos resultados desses estudos fica claro que a
complementaridade é mais que uma simples divisão do trabalho entre organizações
burocráticas e cidadãos, são formas inovadoras de complementaridade que se sustentam na
interação entre funcionários públicos e comunidades, ou seja, na existência de capital social.
Higgings (2005) mostra, igualmente, a análise de Evans sobre um programa de saúde pública
no Ceará (Brasil), como um exemplo da forma com que o compromisso desempenha um
papel importante no êxito dos programas públicos. Quando o projeto começou as pessoas não
confiavam nos funcionários do governo, assim esses funcionários participaram de outras
tarefas cotidianas o que levou ao estreitamento das relações entre os atores públicos e
privados que passaram a agir com compromisso com a sociedade local e não mais em formas
complementares. Higgings (2005) ressalta que as redes de confiança e colaboração que são
criadas ativam a fronteira entre o público e o privado, amarrando com força a sociedade civil
e o Estado. Dessa forma, o capital social gerado ativa a linha divisória entre o público e o
privado. Esse mesmo autor, discutindo a possibilidade de construção da sinergia sociedade
civil e Estado, afirma ser essa uma possibilidade real que depende da ação institucional para
se efetivar. Higgings (2005) exemplifica com os casos analisados por Evans, onde a ausência
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de instituições públicas coerentes dificultou a sinergia. Com a demolição do Estado russo,
para uma grande quantidade de pequenas empresas não restaram parceiros no setor público.
Por outro lado, na China ocorreu uma reestruturação do sistema de incentivos, no nível local,
de forma tal que promoveu a auto-organização e a iniciativa empresarial.
Para que a sinergia latente no capital social seja ativada, a participação do cidadão no
processo político deve se efetivar. Para que a participação do cidadão no processo político
seja um catalisador da sinergia é preciso o estado de direito. Caso esse não seja garantido, a
segurança e a administração pública terminam sendo privatizadas no processo político. No
conceito de Evans, as sociedades do Terceiro Mundo são propensas a que os interesses dos
privilegiados sejam introduzidos nas relações entre o Estado e os grupos sociais excluídos.
Assim, Higgings conclui que por não existirem burocracias fortes, autônomas e poderosas, o
clientelismo é a conseqüência natural do forte vínculo entre o público e o privado.
Higgings (2005) também conclui que para ativar o capital social é preciso que a sociedade
veja o Estado como um aliado e não como um inimigo e ilustra sua conclusão com uma
citação de Evans: “O Estado pode com freqüência ser o inimigo, mas só em circunstâncias
excepcionais é monoliticamente o inimigo. Ainda em regimes relativamente autoritários,
alianças com ‘reformistas’ dentro do Estado podem oferecer recursos para as organizações
populares, que não seriam viáveis de outro jeito” (Evans, 1996, p.1130, apud Higgings, 2005,
p.200-201). Isso significa que as sociedades dos países pobres precisam encontrar formas de
fazer com que o capital social no nível micro possa alcançar efetividade em nível macro.
As instituições do Estado estão em condições de induzir capital social e transformar a
distribuição dos recursos públicos de tal forma que o desenvolvimento será facilitado, já que o
capital social é um fator de multiplicação das outras formas de capital. Tanto Higgings (2005)
quanto Evans (apud Higgings, 2005) defendem que a vontade política institucional pode de
fato ser um elemento propulsor do capital social, onde as burocracias públicas podem criar
regras eficientes e funcionais para a implementação de projetos de desenvolvimento.
Como existe de fato um grande potencial de ação institucional de construção do capital social
de modo a perseguir o desenvolvimento, deve-se analisar o desenvolvimento das instituições
com as idéias de Douglas North, representante do novo institucionalismo.
Toyshima (1999) revisando North mostra que as instituições influenciam diretamente o
desempenho econômico dos países de duas formas principais: reduzindo os custos de
transação e reduzindo os custos de transformação. Toyshima (1999) mostra, ainda, que a
história econômica de uma sociedade deve ser compreendida por meio da análise de sua
dinâmica institucional, pois se elas forem adequadas para gerar os incentivos necessários para
troca eficiente, então a soma dos ganhos do conjunto dos agentes será bem maior que suas
perdas, o resultado seria o bom desempenho do país. O reverso da moeda ocorreria caso o
desenvolvimento de instituições seja inadequado, ou seja, o desempenho será fraco. Essa
autora ainda salienta que as instituições agem no sentido de reduzir as incertezas de mercados
imperfeitos, o que leva North a enfatizar que os mercados no mundo ocidental caracterizamse por custos de transação quase negligenciáveis e que é exatamente nesse que o desempenho
econômico é substancial.
North (apud Toyoshima,1999) segue afirmando que o passado das instituições é determinante
na formação da estrutura institucional presente, e esta, por sua vez, influencia a matriz
institucional futura, ou seja, as instituições apresentam características de path dependence.
10
As instituições são criadas para reduzir as incertezas de forma que os indivíduos consigam
melhorar seus resultados, identificando as melhores alternativas, ou seja, reduzindo os custos
de transação Em um país pobre cuja estrutura institucional é pouco desenvolvida, as
incertezas são maiores, os indivíduos não conseguem identificar as melhores alternativas e,
assim, os resultados não serão muito promissores.
Toyoshima (1999) mostra que na evolução normal as instituições se multiplicam e cristalizam
suas estruturas o que faz com que o crescimento possa ficar bloqueado (locked in), tornandose difícil para a economia sair de um caminho e trilhar outro mais eficiente. Essa situação é
reforçada pela estrutura de poder da sociedade, onde se supõe que aqueles que têm maior
poder de barganha irão se contrapor às mudanças.
Nesse ponto da discussão sobre a sinergia Estado-sociedade cabe discutir a proposta de
Giddens (1999) de uma terceira via que substituiria o welfare state pelo Estado do
investimento social, onde a concessão de benefícios de cima para baixo deveria ceder lugar a
sistemas de distribuição mais localizados. O reflorescimento da cultura cívica é uma ambição
básica da política da terceira via, a qual implica no envolvimento ativo dos governos na
economia social. O fortalecimento da cultura cívica enfatiza as redes de apoio, o espírito de
iniciativa e o cultivo do capital social para gerar renovação econômica e reduzir a pobreza.
De forma semelhante à proposta da terceira via, Carmona (2006) enfatiza a promoção de um
desenvolvimento de baixo para cima (bottom-up) que implica em uma profunda reavaliação
das formas e estruturas de governo e administração mais tradicionais, para novos modelos de
governança que contemplem o papel ativo dos atores locais, com incentivos para novos
empreendimentos, redes inovativas e ampla participação da comunidade no território.
Suzigan et al (2003) mostram que as formas de governança local pública e privada podem
exercer papel importante para o fomento da competitividade dos produtores aglomerados.
Para esses autores, enquanto os governos locais podem atuar na criação e manutenção de
instituições de apoio ao desenvolvimento dos produtores locais, as associações de classe e
organizações não governamentais podem atuar como elementos catalisadores do processo de
desenvolvimento local, por meio de ações de fomento à competitividade e de promoção de
ações conjuntas das empresas. Esses autores enfatizam que as políticas têm grande potencial
para alavancar o desenvolvimento nos sistemas produtivos locais não inseridos em cadeias
produtivas globais. Esses autores chamam a atenção para as medidas de políticas públicas que
visem estimular as iniciativas coletivas; fortalecer as instituições locais, privadas e públicas;
adequar a infra-estrutura física e o suprimento de serviços especializados; intensificar os
fluxos de conhecimentos e fortalecer a capacidade de aprendizagem das empresas.
Fox (1996) analisando o caso do México enfatiza que as organizações sociais no interior
mexicano variam de enclaves de democracia local para redutos entrincheirados amplos de
gestão autoritária, com áreas cinzas complexas de semi-clientelismo entre elas. Esse autor
mostra que esses diversos resultados emergiram de caminhos políticos distintos sendo que o
primeiro caminho foi o da co-produção de capital social entre o Estado reformista e grupos
societais. No segundo caminho ocorreu o envolvimento de atores não-governamentais
externos, tais como Igreja e grupos de direitos humanos e de desenvolvimento. O terceiro
caminho foi mais independente de aliados externos e teve um caráter político oposicionista,
mas com suporte societal externo para manter espaço político suficiente para sobreviver ao
inevitável recuo autoritário. Esse autor se coloca a questão de como as ações governamentais
11
podem encorajar ou bloquear a ampliação ou a redução das organizações da sociedade civil. E
sua preocupação maior é que a maioria da literatura sobre capital social diz respeito às
sociedades democráticas, e assim pouco ou quase nada tem sido elaborado sobre as
sociedades que não tem plena democracia, ou seja, como fortalecer a sociedade civil em
sociedades onde o processo democrático ainda não se instalou plenamente.
Fox (1996) mostra, entre suas conclusões, que os esforços de organização da comunidade,
tanto pelo Estado quanto pelos atores societais externos, contribuem enormemente para a
emergência de movimentos sociais e para a democratização política, assim uma contribuição
fundamental dos atores externos para a ação coletiva foi a criação de oportunidades para a
ação coletiva sem que as pessoas tivessem receio da repressão do Estado. Dessa forma
puderam se beneficiar da aprendizagem de liderança e das formas de ação que poderiam ser
usadas em outros tipos de mobilização. Os organizadores comunitários do governo e a ação
social da igreja com sua presença e legitimidade permitiram que as pessoas, que já eram bem
conscientes de sua opressão, parassem de esperar pela ação do governo e passassem a agir por
elas mesmas. Fox mostra, dessa forma, que as redes sociais que foram densamente
construídas, podem ser destruídas pela coerção do Estado, mas que nesse caso os aliados
externos do Estado ou da sociedade podem ajudar a construí-las ou reconstruí-las.
4. AS POLÍTICAS SOBRE ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS (APLS) NO BRASIL
Os conhecimentos dos distritos industriais tem sido usados como referencial teórico na
discussão dos Arranjos produtivos Locais (APLs) no Brasil, assim como para uma discussão
de todo tipo de aglomeração com sinergias da proximidade, como é o caso dos clusters. O
debate sobre APLs foi intensificado recentemente no Brasil com a criação do Programa
Nacional de Apoio aos Arranjos produtivos Locais (APLs), e com a formação do Grupo
Interministerial de Trabalho sobre APLs que tem o objetivo de integrar as ações das
instituições governamentais e outras instituições. Esse grupo de trabalho atua desde abril de
2003 e é composto por membros dos ministérios e outras instituições como o Serviço
Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE), Agência de Promoção de
Exportações e Investimentos (APEX), a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) e o
Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA), o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social (BNDES), a Caixa Econômica Federal (CEF), o Banco do Nordeste
(BNB) e o Banco do Brasil (BB). Em agosto de 2004, ocorreu em Brasília uma conferência
nacional, onde foi lançada a política nacional de suporte aos APLs, como parte da Política
Industrial de Inovação e Comércio Externo. Como foi enfatizado por Noronha e Turchi
(2005) a presença do Presidente da República e de vários ministros de Estado, e de
presidentes ou diretores das instituições responsáveis pela promoção das empresas de pequeno
porte, mostrou a importância da promoção dos APLs nas agendas de trabalho dos setores
públicos e privados.
Noronha e Turchi (op. cit.) enfatizam que a despeito dos esforços em construir uma definição
precisa para os APLs, o termo tem sido usado como uma designação genérica para qualquer
aglomeração produtiva de uma especialização especifica de forma localizada,
independentemente do volume de produção, do número de empresas, do tempo de operação e
do nível de articulação entre as empresas ou entre as empresas e o setor institucional.
O termo APL foi popularizado pela Rede de Pesquisa em Sistemas Produtivos e Inovativos
Locais (REDESIST) da Universidade Federal do Rio de Janeiro, que usa a definição de: “Os
APLs são definidos como aglomerações territoriais de agentes econômicos, políticos e sociais
12
– com foco em um conjunto de atividades econômicas – que apresentam vínculos mesmo que
incipientes. Por outro lado os Sistemas Produtivos e Inovativos Locais (SPLs) são aqueles
arranjos produtivos em que interdependência, articulação e vínculos consistentes resultam em
interação, cooperação e aprendizagem, como potencial para originar o incremento da
capacidade inovativa endógena, da competitividade e do desenvolvimento local” (Cassiolato e
Lastres, 2003). Esses dois autores distinguem entre dois conceitos: Arranjos Produtivos
Locais (APLs) e Sistemas Produtivos Locais (SPLs), onde nesses as interações existentes são
fortes o suficiente para permitir a geração de um aumento da capacidade inovativa e o
crescimento do desenvolvimento competitivo local. Para esses autores os APLs são
aglomerações fragmentadas, onde a articulação entre os diferentes agentes ainda não tem um
grande nível de articulação. A REDESIST desde 2002 tem desenvolvido um sistema de
informação sobre APLs (SINAL) com informações geograficamente geo-referenciadas e com
articulação das informações derivadas de seus estudos de caso local. O objetivo dessa rede é
gerar, articular e dar informações sobre os indicadores de conhecimento, dos processos
formais e informais de aprendizado e inovação dos APLs brasileiros.
Para Noronha e Turchi (op. cit.) a distinção entre os conceitos de APLs e SPLs perdeu sua
importância no debate público porque o termo APL foi generalizado para aglomerações
produtivas com diferentes níveis de interação e cooperação organizacional. Esses autores
discutiram o trabalho de Suzigan e Furtado publicado em 2003, que desenvolveram critérios
metodológicos para a caracterização e a localização geográfica dos sistemas produtivos, tendo
como principal objetivo a identificação de várias formas e estágios dos diferentes sistemas
produtivos existentes no Brasil, usando dados da Relação Anual de Informações (RAIS), do
Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) e do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
(IBGE). Com esses dados Suzigan e Furtado (apud Noronha e Turchi, op. cit.) construíram
um índice de especialização e um quociente de localização.
Na medida em que o governo federal formulou políticas de suporte para os APLs, as
prefeituras, estados e regiões começaram a fazer esforços concomitantes, no sentido de serem
considerados APLs e, assim, acessar os recursos públicos. Além disso, ocorreu uma mudança
significativa nas políticas públicas, no sentido de que as grandes empresas passem a dar maior
suporte às de menor porte. Ainda existe muito trabalho a ser feito, no sentido de estabelecer
um dialogo entre as diversas instituições que atuam com os APLs.
5. ALGUNS SISTEMAS PRODUTIVOS LOCAIS NO MEIO RURAL BRASILEIRO
5.1. SEMI-ÁRIDO DO CEARÁ - PINGO D’ÁGUA UM ARRANJO DE PROJETOS DE
IRRIGAÇÃO
O arranjo produtivo pingo d’água, analisado por Amaral Filho (2006) é um caso inovador no
sertão semi-árido do Ceará, pois com base em tecnologia para a construção de poços rasos
tubulares, pequenos produtores familiares desenvolvem a agricultura irrigada. Esse arranjo se
destaca por apresentar inovação tecnológica em recursos hídricos, gerando emprego e renda
no campo. Com a seca os agricultores do arranjo produtivo procuraram assistência social
junto à prefeitura, o que resultou na Associação Comunitária de São Bento para reivindicação
de água, energia elétrica e condições para produzir. As primeiras soluções vieram do governo
estadual por meio da construção de poços e de cisternas. Posteriormente veio a eletrificação
rural, graças aos projetos elaborados pelas associações comunitárias.
13
Os atores envolvidos no projeto perceberam então condições propícias para o aproveitamento
de recursos hídricos em áreas de aluvião. A idéia passou a ser discutida com os pequenos
agricultores dos povoados, resultando em um acordo de cooperação entre as universidades de
Tours e d’Angers, França e a Universidade Estadual do Ceará (UECe), e, de outro lado, um
convênio entre a Prefeitura de Quixeramobim e a UECe e um convênio entre a Universidade
d’Angers e a Universidade Comunitária de Quixeramobim (Unicentro) com o objetivo de
criar condições para a prática da agricultura irrigada. A prefeitura participou com o apoio
financeiro para a construção dos equipamentos de perfuração e a própria perfuração. As
universidades participaram com o apoio científico e tecnológico na construção dos
equipamentos e na perfuração dos poços e com o conhecimento associado à agricultura
irrigada. O governo do Estado participou com uma bolsa de estudo, a fim de manter um
técnico francês em campo, orientando os agricultores. Esta bolsa recebeu um apoio
complementar da Prefeitura de Quixeramobim em forma de habitação, alimentação e
transporte. Por fim, a prefeitura entrou também com o papel de criar a demanda efetiva para
as primeiras safras, que as dirigiu para o programa de merenda escolar do município.
O Arranjo Pingo D’água apresenta um quadro de parcerias e de apoios institucionais que
possibilitou o atendimento das demandas e para a estruturação e o fortalecimento do arranjo.
As instituições, governamentais e não governamentais contribuíram para o fortalecimento do
arranjo. Constata-se, portanto, que o mais importante para uma trajetória positiva de um
arranjo produtivo está fundamentalmente na iniciativa dos atores produtivos e dos poderes
locais, se movimentando de baixo para cima, na busca de soluções para suas necessidades.
5.2. TAQUARA, DISTRITO FEDERAL - SISTEMA PRODUTIVO LOCAL DE
CULTIVO PROTEGIDO DE PIMENTÃO
O SPL de Taquara, localizado em Planaltina – DF, analisado por Pimenta e al (2007), é
composto por produtores agrícolas médios e pequenos que cultivam olerícolas irrigadas. O
interesse nessa experiência reside em uma iniciativa de um grupo de trabalhadores agrícolas e
empresários mais capitalizados, que atraíram trabalhadores agrícolas mais pobres em função
dos laços sociais e da proximidade territorial.
Segundo Pimenta e al (2007) a atividade produtiva que motivou a existência do SPL foi o
cultivo de pimentão protegido, desenvolvido a partir dos anos 90. Os produtores e técnicos da
Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural (EMATER) discutiram sobre a superação
dos problemas de comercialização da produção. O resultado prático desse processo foi a
criação da Cooperativa Agrícola de Taquara (COOTAQUARA) em 2001. Após cinco anos de
criação, a COOTAQUARA se revelou um elemento diferencial que conferiu competitividade
aos produtores do núcleo rural de Taquara.
Ainda segundo Pimenta e al (2007), com o apoio da cooperativa o núcleo rural se constituiu
no maior pólo produtor de pimentão de alta tecnologia do país e exemplo do poder de
organização de agricultores familiares. A questão mais importante observada foi a
inexistência de dificuldades para a comercialização da produção, já que a cooperativa se
encarregava desta atividade e os entrevistados consideram a atuação da Cooperativa muito
boa. A COOTAQUARA vendia a totalidade da produção de aproximadamente 85% dos
produtores. Para esses autores a cooperativa foi uma instituição de suporte importante para os
produtores no processo de produção, comercialização e inovação. Além da cooperativa, as
respostas desse estudo apontaram a EMATER e a Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuária (EMBRAPA) como instituições de alta importância, o que já era esperado dada
14
a importância atribuída à EMATER de Taquara e ao Centro de Produção de Hortaliças da
EMBRAPA, localizado no próprio Distrito Federal.
Pimenta e al (2007) ressaltam que os produtores valorizaram a presença da COOTAQUARA
e da EMATER, mas também reconheceram o valor dos agentes externos da cadeia produtiva,
que é uma característica importante em um SPL. Segundo esses autores a aglutinação dos
produtores nessas instituições, para realização de múltiplas funções, mostra a importância não
só para a produção, como também para o convívio social e o fortalecimento da comunidade
territorial. A cooperação é muito intensa no que se refere à troca de idéias, possivelmente em
função do papel da COOTAQUARA e da EMATER no SPL.
5.3 ARRANJO PRODUTIVO DE FLORICULTURA TROPICAL DE MANAUS
Botelho e Campos (2006) analisaram 55 pequenas e micro empresas do Arranjo Produtivo de
Floricultura Tropical de Manaus que produzem plantas e flores tropicais. Segundo esses
autores, trata-se de um APL em formação, pois mais de dois terços das empresas pesquisadas
surgiram durante a década de noventa, a partir de iniciativas individuais
Conforme os autores, aproximadamente três quartos das empresas pesquisadas surgiram com
estrutura de capital quase exclusivamente pertencente aos proprietários. A atuação das
instituições de financiamento foi pouco expressiva no APL, fazendo com que as empresas não
fossem capitalizadas o suficiente para desenvolver suas atividades. Os resultados do estudo
demonstraram uma inadequação elevada na estrutura de financiamento, já que a grande
maioria das empresas citou como obstáculos a inexistência de linhas de crédito adequadas às
necessidades; entraves burocráticos e fiscais; além da exigência de garantias.
Foi constatado pela pesquisa que a governança ainda é fraca no APL, embora existam no
Estado do Amazonas várias entidades voltadas para o desenvolvimento das atividades
produtivas, algumas delas com ações voltadas para a floricultura. A infra-estrutura do
conhecimento ainda é insatisfatória, apesar de existirem instituições de destaque. Os autores
da pesquisa ressaltam, no entanto, que após a coleta de dados ocorreram vultosos
investimentos na estrutura do ensino. No entanto, ainda é baixo número de mestres e doutores
em atividade, mas aumentou o número dos programas de pós-graduação. Essas iniciativas
certamente contribuirão para a eficiência do APL, pois é consenso que as potencialidades
locais são mais aproveitadas com pesquisadores imersos no contexto amazônico.
Os resultados da pesquisa não identificaram políticas de promoção que de alguma forma tenha
contribuído para a origem e desenvolvimento do APL diretamente. A participação ou
conhecimento sobre os programas ou ações voltadas para pequenas ou micro empresas é
muito baixo. A totalidade das pequenas empresas pesquisadas, por exemplo, desconhecem
programas ou ações voltados para elas em todos os níveis de governo. O SEBRAE/AM se
constitui em um caso a parte, mas nem por isso os dados apresentados podem ser
considerados totalmente satisfatórios.
Os autores da pesquisa concluem que as instituições, de um modo geral são encaradas com
excesso de desconfiança por parte dos produtores. O Estado é percebido como algo alheio que
não se relaciona com as perspectivas das empresas e das pessoas. As empresas foram criadas
a partir de iniciativas individuais, o que denota quão solitários são os produtores no
desenvolvimento de suas atividades.
15
5.4 ARRANJO PRODUTIVO DA FÉCULA DE MANDIOCA DO VALE DO
IVINHEMA NO MATO GROSSO DO SUL
Bourlegat (2006) analisou o APL de Fécula de Mandioca, situado no Vale do Invinhema no
Sudoeste do Mato Grosso do Sul. Em 2004 o arranjo era constituído pela articulação de 3 200
famílias produtoras de mandioca e 8 fecularias modernas, apoiadas por algumas instituições e
segmentos organizados da sociedade civil. A estrutura produtiva agrícola de mandioca era,
segundo esse estudo, constituída por sistemas familiares de policultura com relativa
participação no mercado local e regional. A área de cultivo de mandioca ocupava cerca de
30% do total da lavoura plantada dessas unidades familiares, juntamente com outros produtos
que faziam partes de outras redes de organização econômica.
Uma característica desse espaço produtivo agrícola produtor de mandioca para as fecularias
era, segundo a pesquisa, o alto nível de mecanização e de manejo nos processos de cultivo,
apresentando-se como um dos espaços de alta produtividade de raiz por hectare e de fécula
por raiz do país e do mundo. A inovação no processo produtivo da mandiocultura foi muito
mais induzida pelas próprias fecularias, na procura da redução dos seus custos, do que
propriamente o resultado da intervenção de instituições de pesquisa. No entanto, algumas
instituições técnicas ou de pesquisa de apoio desempenharam o papel mediador na
transmissão de novas informações.
As 8 (oito) fecularias integrantes do espaço produtivo industrial estavam instaladas em 5
(cinco) dos nove municípios componentes do APL. Eram empresas modernas, altamente
mecanizadas que, apesar de responderem por um terço da capacidade de processamento de
raiz de mandioca no Estado, ocupavam apenas 2% da mão de obra do APL. A instalação e
entrada dessas agroindústrias foram incentivadas pelo Estado, apesar de terem demonstrado
pouca dependência da ajuda financeira de instituições. Vale ressaltar que a preocupação com
redução dos custos de produção permeava todo o processo produtivo, refletindo na falta de
integração dessas unidades com outros atores do APL, tais como farinheiros e produtores de
mandioca. Os próprios feculeiros, por sua vez, eram competitivos entre si.
Os resultados da pesquisa demonstraram que se trata de um arranjo produtivo em processo de
construção com laços interativos ainda frágeis, entre os produtores agrícolas e as unidades
industriais. Segundo a autora do estudo, apesar do pouco tempo de existência, o arranjo já tem
demonstrado dinamismo e capacidade de atrair para si a atenção de várias instituições
públicas e privadas de apoio, cujas articulações tem sido responsáveis por um modelo de
governança. A instalação e entrada das feculárias foram incentivadas por políticas de Estado,
embora as empresas instaladas tenham demonstrado pouca dependência de instituições
financeiras para se instalar.
Quanto ao enraizamento do conhecimento, os laços de proximidade entre os produtores
agrícolas resultaram em culturas coletivas e sentimento de pertencimento. Embora cada
família constituisse um sistema produtivo, as relações sociais primárias, facilitadas pelo
encontro físico e pelas relações de vizinhança criaram um meio agrícola com valores culturais
e conhecimentos técnicos próprios. Nesse contexto de coesão social, capaz de condicionar
comportamentos de solidariedade, baseados em confiança recíproca, houve a possibilidade da
constituição de um meio especializado em cultivo de mandioca, independente de estímulos
governamentais.
16
Quanto ao enraizamento do conhecimento no subespaço industrial, os resultados da pesquisa
demonstraram que as fecularias por seu caráter competitivo, por terem se instalado mais
recentemente no APL, por estarem mais distantes entre si e por estarem sediadas fora do
Estado, apresentaram dificuldades para estabelecer elos de vizinhança. Esse meio de baixa
interação existente no APL não propiciou a coesão social e flexibilidade requeridas para
assegurar respostas efetivas na superação dos problemas.
Foi observado que a coordenação dos interesses comuns e das ações realizadas pelos atores do
APL, para atingir as expectativas, tanto do espaço vivido, quanto para a manutenção da
estabilidade ou expansão de seus negócios ocorre por meio de redes políticas organizadas em
instâncias de tomada de decisão municipal, estadual e nacional. Essa organização em redes
políticas com a mediação do Estado constitui-se em uma parceria público-privada e o meio
de governança desses espaços econômicos.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O referencial teórico apresentado demonstra que as instituições influenciam diretamente o
desempenho econômico dos países de duas formas principais: reduzindo os custos de
transação e reduzindo os custos de transformação Fica também claro que existe de fato um
grande potencial de ação institucional de construção do capital social no sentido de objetivar o
desenvolvimento. Assim, o desenvolvimento é também um processo que envolve a
participação efetiva das instituições, pois as redes de confiança e colaboração que são criadas
ativam a fronteira entre o público e o privado, conectando a sociedade civil ao Estado. Um
aspecto de grande importância em relação à participação da sociedade civil é o de assegurar a
transparência das ações do setor público e o de combater a corrupção, bem como o de
fortalecer a própria sociedade civil.
Os autores referenciados no quadro teórico mostram o grande potencial de construção da
sinergia entre a sociedade civil e o Estado. Eles afirmam para que ocorra essa sinergia as
instituições devem ter um papel bastante ativo. Mas é importante salientar que as instituições
podem ser influenciadas pelo passado, assim como influenciam a matriz institucional futura,
ou seja, as instituições apresentam características de path dependence.
Deve-se enfatizar que, conforme Giddens (1999), o fortalecimento da cultura cívica é uma
ambição básica da política da terceira via que gera a ativação da sinergia entre os setores
público e privado, sinergia essa que revigora as redes de apoio, o espírito de iniciativa e o
cultivo do capital social como meio de desenvolver a economia e reduzir a pobreza.
Suzigan et al (2003) elencam as políticas públicas que devem estimular as iniciativas
coletivas, ou seja, elas devem fortalecer as instituições locais; adequar a infra-estrutura física;
prover serviços especializados; intensificar os fluxos de conhecimentos e fortalecer a
capacidade de aprendizagem das empresas.
Outro aspecto que ficou claro com a revisão de literatura é que as instituições públicas ou
privadas que queiram promover o desenvolvimento dos sistemas produtivos locais devem
fazê-lo nas regiões onde um cluster já esteja em franco desenvolvimento, potencializando
assim a sinergia Estado/Sociedade já existente.
Um dos aspectos revelados pela análise dos sistemas produtivos locais brasileiros é que o
padrão do apoio institucional é variável. Em alguns sistemas produtivos as instituições têm
17
um papel bastante ativo, a exemplo do arranjo produtivo Pingo d´Água, enquanto em outros
essa presença é mais discreta, como no caso da Floricultura Tropical de Manaus, onde foi
constatado que a governança ainda é fraca no APL, ainda que existam no Estado do
Amazonas várias entidades voltadas para o desenvolvimento das atividades produtivas,
algumas delas com ações voltadas para a floricultura. Onde, apesar de existirem instituições
de destaque, a infra-estrutura do conhecimento ainda é insatisfatória.
Os resultados da pesquisa não identificaram políticas de promoção que de alguma forma
tenham contribuído para a origem e desenvolvimento do APL diretamente. Embora o
SEBRAE/AM seja relativamente atuante, seus resultados não foram considerados totalmente
satisfatórios. Outro fator que demonstra que a sinergia estado-sociedade ainda é baixa neste
caso, é o fato de os autores da pesquisa concluírem que as instituições são encaradas com
excesso de desconfiança por parte dos produtores, onde o Estado é percebido como algo
alheio que não se relaciona com as perspectivas das empresas e das pessoas.
Com referencia ao arranjo produtivo pingo d’água, já mencionado, observou-se a presença de
um quadro de parcerias e de apoios institucionais que demonstra a existência de uma
densidade institucional elevada. Sem que houvesse um programa específico, as instituições,
governamentais e não governamentais, foram atendendo às demandas e trazendo suas
contribuições para a estruturação e o fortalecimento do arranjo.
No caso do Arranjo Produtivo de Fécula de Mandioca do Vale do Ivinhema no Mato Grosso
do Sul os resultados da pesquisa demonstraram que a interação entre os produtores agrícolas e
as unidades industriais ainda é frágil. O APL tem atraído a atenção de várias instituições
públicas e privadas, cujas articulações tem sido responsáveis por um modelo de governança.
Nesse APL a instalação e entrada das feculárias foram incentivadas por políticas de Estado,
no entanto apresentaram dificuldades para estabelecer interação. A baixa interação existente
no APL não propiciou a coesão social e flexibilidade requeridas para assegurar respostas
efetivas na superação dos problemas.
Quanto ao Sistema Produtivo Local de Taquara, ficou claro que a cooperativa foi uma
instituição de suporte importante para os produtores no processo de produção,
comercialização e inovação. Além da cooperativa, a EMATER e a EMBRAPA despontam
como instituições de alta importância. Com o apoio das instituições o núcleo rural aumentou
sua competitividade e se constituiu no maior pólo produtor de pimentão de alta tecnologia do
país.
Não poderíamos encerrar essas considerações finais sem mencionarmos a preocupação de
que, como salienta Fox (1996), a maioria da literatura sobre capital social diz respeito às
sociedades democráticas, e pouco ou quase nada tem sido elaborado sobre as sociedades em
que a democracia ainda não esteja consolidada, como é o caso de muitos países pobres e de
algumas partes do território brasileiro. Fortalecer a sociedade civil em sociedades onde o
processo democrático ainda não se instalou plenamente é ainda um grande desafio a ser
enfrentado pelo Estado, pelas instituições e pela sociedade civil.
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