UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO LATO-SENSU
EM TERAPIA DE FAMÍLIA
A IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA DE ATENÇÃO
INTEGRAL À FAMÍLIA NO COMPLEXO DE
MANGUINHOS – PAIF (RJ)
por
NINA BARI
ORIENTADORA: DIVA NEREIDA MARQUES M. MARANHÃO
JANEIRO / 2007
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO LATO-SENSU
EM TERAPIA DE FAMÍLIA
A IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA DE ATENÇÃO
INTEGRAL À FAMÍLIA NO COMPLEXO DE
MANGUINHOS – PAIF (RJ)
Monografia
apresentada
como
requisito parcial para disciplina de
Metodologia da Pesquisa para
conclusão do curso de PósGraduação Lato Sensu em Terapia
de Família por Nina Bari.
AGRADECIMENTOS
Agradeço às famílias participantes deste projeto, que
muito
contribuíram
para
o
desenvolvimento
deste
trabalho, como também o enriquecimento de minhas
potencialidades enquanto pessoa.
DEDICATÓRIA
Dedico este trabalho à minha família que muito me
ajudou, compreendendo a importância deste trabalho,
quando não pude estar presente em várias ocasiões.
RESUMO
Este trabalho teve como principal atuação a observação das famílias do
projeto PAIF, inseridas no período de agosto de 2004 a agosto de 2006. Estas
famílias estão inseridas no Complexo de Manguinhos, que é um encontro de
treze favelas onde cada uma mantém diferenças geográficas, estruturais e
históricas. Famílias estas de classes menos favorecidas e que como outras
tantas merecem um olhar mais direcionado da classe política. Estas famílias
são em sua grande maioria numerosas e chefiadas por mulheres, que
garantem o sustento da prole. Traduzir o desenvolvimento da prática neste
trabalho teórico, teve a árdua tarefa de observação e respeito às várias formas
de atuação de cada família. O projeto teve o intuito de desenvolver o senso
crítico e participação da autonomia destas famílias. Durante o desenvolvimento
deste trabalho observaremos a intenção à que foi atendida. Aprofundar o
diagnóstico social do território, a partir da articulação da análise macro-social
originada dos diversos institutos de pesquisa às informações micro-sociais
advindas do conhecimento aprofundado das famílias e da articulação com
outros parceiros sociais. Neste sentido colocam-se como exigências a atuação
da rede de serviços da área como: escolas públicas e creches municipais,
Centros de Saúde, articulação com as entidades representativas de moradores.
Todo esse processo tentou viabilizar a emancipação e autonomia dessas
famílias e teve como meta a constituição e instituição de encontros
permanentes de discussão, avançou no fomento da participação nas decisões
políticas concernentes a este território.
METODOLOGIA
A principal metodologia utilizada foi a pesquisa de campo por meio da
atuação no projeto PAIF durante o período de agosto de 2004 a agosto de
2006. A observação do grupo de famílias e o desenvolvimento desses grupos,
no sentido de um senso crítico. Emitir opiniões à cerca do tema proposto ou
mesmo temáticas abordadas pelo próprio grupo.
Desta forma contribuiu para um pensar crítico, autônomo e colabora no
desenvolvimento da auto-estima, dos envolvidos no processo.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO
07
CAPÍTULO I
CONTEXTUALIZANDO A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA
08
CAPÍTULO II
CARACTERIZAÇÃO SÓCIO-ECONÔMICA
COMPLEXO DE MANGUINHOS - RJ
DAS
FAMÍLIAS
DO
20
CAPÍTULO III
O PROGRAMA DE ATENDIMENTO INTEGRAL À FAMÍLIA (PAIF) E
A SUA IMPLEMENTAÇÃO NO COMPLEXO DE MANGUINHOS - RJ
26
CONCLUSÃO
29
BIBLIOGRAFIA
31
ANEXOS
32
ÍNDICE
35
INTRODUÇÃO
A implementação do programa PAIF na comunidade Manguinhos
representa uma experiência inovadora dentro da estratégia de Promoção
Social. Além de visar à consolidação de diversas iniciativas e projetos
desenvolvidos na área social, estabelece parcerias entre setores da
administração pública, da iniciativa privada e organizações da sociedade civil
local.
A referência norteadora desse programa está ancorada na concepção
de desenvolvimento social integrado e participativo, cujo objetivo principal é a
melhoria das condições de vida e de promoção social da população do
Complexo de Manguinhos.
O programa tem como objetivo a idéia de que impactos sociais e
promoção da cidadania, com efetiva melhoria da qualidade de vida,
pressupõem a superação de práticas clientelistas, ações pontuais e
fragmentadas por meio de metas e ações multisetoriais, a corresponsabilização
das comunidades, garantindo a sustentabilidade política, a afetividade e a
resolutividade dos projetos e propostas de desenvolvimento local.
O ponto de partida para a implementação do programa — que envolve a
perspectiva do monitoramento e da avaliação de estratégias fundamentais
dentro de propostas inovadoras de gestão social — vem da realização de um
diagnóstico
participativo
que
evidencie
necessidades,
demandas
e
potencialidades locais, oferecendo subsídios para o planejamento de
intervenções promotoras do capital humano e social das comunidades. 1
1
Trabalho fundamentado pela Fundação Centro de Defesa dos Direitos Humanos Bento
Rubião com apoio do PNVD / Caixa Econômica Federal.
CAPÍTULO I
CONTEXTUALIZANDO A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA
A política econômica vivenciada no presente está vinculada num tripé
que não podemos pensar isoladamente: a reestruturação produtiva, a ideologia
neoliberal e a globalização.
A reestruturação produtiva, que surge a partir da necessidade de uma
reorganização do capitalismo mundial, devido a mais de uma de suas crises de
superacumulação em 1973, é viabilizada pelo desenvolvimento tecnológico. As
novas tecnologias e as novas formas de organização do trabalho criam
condições para a substituição dos trabalhadores por máquinas especialmente
em funções repetitivas ou que demandam um número muito grande de mãode-obra. O resultado imediato tem sido a crescente dispensa de trabalhadores.
Essas novas formas de organização do trabalho se expressam na
flexibilização das relações trabalhistas e nos “contratos” de trabalhos impostos
pelo grande capital financeiro, que estão provocando a redução de trabalho
vivo na produção e o crescimento da terceirização, ampliando o trabalho
temporário e gerando a desestruturação de organizações civis e sindicatos
profissionais. O aumento de produtividade não tem levado a uma expansão da
produção, que cria também uma expansão do desemprego.
É importante reconhecer, que um dos aspectos centrais da atual
configuração da “questão social” perpassa pelo aumento do desemprego e a
ampliação da precarização do trabalho (IAMAMOTO, op. cit.) afetando
diretamente a vida do trabalhador. O sistema cria não somente marginalização,
mas também exclusão social.
Vale ressaltar que os anos 90 foram denominados de “a década
perversa” por terem provocado a eliminação de dois milhões de vagas de
trabalho destinadas a jovens entre 14 e 25 anos recrudescendo a exclusão no
mercado de trabalho, promovendo também a segregação daqueles que jamais
terão acesso a esse mercado, gerando o que Castel denomina de “sociedade
de trabalhadores sem trabalho”.
O projeto neoliberal que hoje se espraia mundialmente tem na América
Latina e em particular, no Brasil, um dos exemplos mais perversos do corte de
direitos, notadamente os sociais.
Segundo o ideário neoliberal, as raízes da crise do Estado de Bem-Estar
social se localizam no movimento operário e nas lutas sindicais, que corroem
as bases de acumulação capitalista ao realizarem pressões reivindicativas
sobre o aumento dos salários e dos gastos sociais. O neoliberalismo vem
romper com esses movimentos sindicais, restaurando uma “saudável” e
“desejável” taxa de desemprego, criando um exército de reserva e
desmobilizando
os
sindicatos.
Vem
ainda
promover
a
redução
da
responsabilidade do Estado, privatizando o financiamento da produção e dos
serviços e cortando os gastos sociais, canalizando-os somente para os grupos
extremamente carentes. “Para os neoliberais, o Estado controlador é uma
violação à liberdade econômica, moral e política, que só o capitalismo liberal
pode garantir” (LAURELL, 1995:65).
A globalização atinge profundamente o processo produtivo, mas também
rebate nos processos políticos. Para preservar-se e reproduzir-se, o
capitalismo adota um modelo de acumulação que possibilita o aumento das
atividades financeiras e autônomas sem centralização estatal, posto que são
dotadas de grande mobilidade (proporcionada principalmente pela Tecnologia
de Comunicação). Por outro lado, a minimização do papel do Estado reduz a
soberania.
No Brasil, estes três fenômenos irão se refletir de forma feroz. Em 1989,
a política econômica brasileira começava a se render ao ideário neoliberal com
um plano que preconizava a privatização de empresas estatais, a abertura para
o mercado de trabalho externo, o corte de gastos públicos e a desmobilização
dos
setores
populares.
Porém
a
desregulamentação,
flexibilização
e
privatização, que são elementos essenciais da globalização econômica e estão
expressos na ideologia neoliberal, só foram efetivamente implementados a
partir de 1994.
O Estado operou eficientemente contra a Constituição Federal
promulgada em 1988, iniciando uma reforma constitucional que acabou por
retirar elementos fundamentais de seu texto e subtraiu as bases de
sustentação econômico-financeiras para a implementação daquela alternativa,
ao mesmo tempo em que conduz a implementação do projeto do grande
capital. Os direitos sociais consagrados na Constituição foram postos como
“financeiramente insustentáveis” e desmontados a fim de que o país pudesse
ser governado de acordo com a ideologia neoliberal (IBID, op. cit.).
Neste sentido, ampliou-se a transferência de responsabilidade do Estado
para a sociedade civil no campo da prestação de serviços sociais. Esta vem se
traduzindo, por um lado, em um crescimento de parcerias do Estado com
organizações não-governamentais (ONGs), que atuam na formulação, gestão e
avaliação de programas e projetos sociais em diversas áreas. Trata-se de uma
das formas de terceirização da prestação de serviços sociais, evitando-se a
ampliação do quadro de funcionários públicos. Com a contratação das ONGs
tende
a
se
efetivar
segundo
projetos
temporários
ou
de
tarefas
preestabelecidas esse caráter eventual também exprime os contratos de
trabalho do corpo técnico recrutado pelas ONGs. Este passa a ser submetido à
precarização de trabalho e à restrição de direitos sociais e trabalhistas. A
administração das ONGs passa hoje, inclusive, pelo crivo gerencial,
envolvendo o debate sobre as funções de planejamento, organização, direção
e controle nas particularidades de tais organizações. A filantropia empresarial
ou um novo tipo de ação social por parte das denominadas “empresas
cidadãs”, “empresas solidárias”, que fazem investimento social em projetos
comunitários considerados de “interesse público”, torna-se um potencial espaço
ocupacional para os profissionais que atuam na área social.
Mesmo diante do quadro que se coloca na sociedade brasileira, o
Estado vem promovendo o desmonte das políticas sociais, e sem esse
instrumental, com o que poderá contar a população? Nosso Estado de
democracia aparente tem o discurso da liberdade e igualdade dos cidadãos
sem garantir a todos o acesso a seus direitos. Dessa forma, a população passa
a sofrer o que se chama de “violência estrutural”, onde o Estado possui um
processo seletivo de escolha, decidindo quem são os cidadãos e portadores de
direitos, e quem vai fazer parte da grande massa de excluídos.
Logicamente, o novo contexto vem trazendo seguidamente novas
demandas e é neste cenário que devemos pensar ações que possam fortalecer
o projeto profissional engendrado desde a década de 80 do século XX
comprometendo-se medularmente com a defesa dos direitos sociais, da
cidadania e da ampliação da democracia política e econômica na sociedade.
Não se pode limitar somente dar respostas imediatas às demandas que
são postas na prática profissional, mas atender para uma reelaboração e
redefinição das formas de enfrentamento destas, a médio e longo prazo. Hoje,
o mercado demanda profissionais capacitados para atuar na esfera da
formulação, da execução e da gestão de políticas públicas e de políticas
sociais, indo além de rotinas institucionais. Para tanto devemos ser tradutores
destas demandas e proporcionar a elaboração de políticas sociais a fim de
atuar não só sobre as seqüelas sociais advindas dessa violência (LEITE e
RODRIGUES, 2000), mas também na antecipação de demandas e soluções.
A política social no Brasil tem funcionado ambiguamente na perspectiva
de acomodação das relações entre o Estado e Sociedade Civil, e desde logo,
cabe observar que as políticas sociais no contexto das prioridades
governamentais, nos últimos anos, vêm se caracterizando por sua pouca
efetividade social e por sua subordinação a interesses econômicos,
configurando “aspecto excludente que marca os investimentos sociais do
Estado” (JACOB, 1989:9). Por outro lado, cresce a dependência de segmentos
cada vez maiores da população, da intervenção estatal no atendimento de suas
necessidades, particularmente no que se refere às condições de vida no
espaço urbano.
No Brasil, a assistência social foi introduzida na Constituição de 1988
quase como uma cópia de projetos de seguridade social de outros países,
enquanto garantia de proteção social aos cidadãos. De lá para cá, vai-se
adensando uma reflexão sobre assistência social enquanto política pública e,
mais enquanto política pública voltada para a proteção social. Nem sobre isso
tinha-se muita clareza antes de 1988. Entendia-se que a Assistência social era
basicamente uma ação para minorar ou combater a pobreza; não se tinha
dimensão da Assistência Social enquanto política que compõe a seguridade
social, voltada, portanto para a proteção social.
Em face de uma demanda crescente, sobretudo das populações
carentes, a intervenção do Estado vem se revelando inoperante e incapaz de
modificar, ao final dos anos 80, o perfil de desigualdade social que caracteriza
a sociedade brasileira, que, ao contrário, agrava-se diante da recente política
recessiva e do enorme desemprego por ela gerado.
Essa modalidade de tratamento que o Estado vem dispensando aos
segmentos mais pauperizados da força de trabalho deve ser apreendida no
contexto contraditório das mutações econômicas, sociais e políticas que vêm
caracterizando o desenvolvimento capitalista no Brasil, sobretudo nas três
últimas décadas. Produto de uma longa trajetória histórica marcada pela
exacerbação do contraste entre riqueza e miséria, temos hoje no país um
“Estado de Mal-Estar social das civilizações” (FREUD, vol. 20), em que as
intervenções no âmbito social e particularmente na Assistência Social, vêm
representando um espaço de menor relevância na administração pública.
A política de Assistência Social vem sendo vinculada à pobreza da
periferia urbana, com suas características típicas de grande incidência de
pobreza e violência. A região Metropolitana do Rio de Janeiro composta por
várias comunidades, que se alinham no entorno dos bairros aparece como um
lócus privilegiado para o estudo das desigualdades sócio-econômicas e dos
possíveis impactos que a reestruturação produtiva dos anos 90 pode ter
provocado no padrão de pobreza e espacialidade da região.
No que tange aos aspectos demográficos, as comunidades apresentam
grande crescimento que inclusive ultrapassou aquele alcançado pelos núcleos
urbanos, o que está vinculado ao esgotamento espacial e econômico do
município e ainda ao crescimento progressivo do número de famílias que não
possuem meios materiais suficientes para a sobrevivência nas áreas mais
centrais dos municípios. Assim, o processo de periferização visível no conjunto
das áreas metropolitanas do Brasil constitui também uma característica dos
anos 80. Trata-se, segundo Oliveira e Felix (1995:38) da “expansão horizontal
da população socialmente excluída”.
Segundo Rocha (1994:130) a periferização tem também como um de
seus condicionantes o fechamento do centro como lócus de moradia da
população pobre “devido ao esgotamento de espaços lócus e conseqüente
aumento do valor das moradias, seja devido a mecanismos institucionais ou
não, que impedem o avanço da favelização do núcleo”.
Especificamente, no que tange à Região Metropolitana do Rio de
Janeiro, a população do núcleo urbano passou de 46,3% do total populacional
em 1970 para 42,8% em 1991; enquanto a população da comunidade evoluiu
de 27,3% do total em 1970 para 33,8% em 1991 (OLIVEIRA e FELIX, 1995:39).
O crescimento em geral da pobreza brasileira é encontrado portanto
como resultado da estagnação econômica e principalmente da pior distribuição
de renda que se verifica com maior ênfase nas regiões metropolitanas. O total
de pessoas pobres na região Metropolitana do Rio de Janeiro atinge 27,8% do
total de pobres em regiões metropolitanas no Brasil e perfaz um número
absoluto de pobres que supera o da região Metropolitana de São Paulo, apesar
do maior peso demográfico desta.
Dupas (1999) demonstra que a espiral de exclusão se alonga na medida
em que as populações pobres e miseráveis que possuem as menores taxas de
escolaridade do país serão sempre os primeiros cortados (mas não os únicos)
direta ou indiretamente por um processo de reestruturação capitalista que
tende a:
1. Gerar menos empregos diretos e formais por dólar investido.
2. Uma flexibilização continuada da mão-de-obra que deve ser
progressivamente “mais variável” no custo dos produtos (bens e
serviços).
3. Incorporar crescentes espaços para a utilização de trabalho informal
e de baixos salários.
A discussão acerca desta nova pobreza vem sendo desenvolvida ao
longo dos anos 90. Esta discussão aponta que as áreas periféricas estão se
transformando em espaços de concentração de população pobre com
características diferentes da tipicidade histórica que podia ser aí encontrada.
Os
habitantes
desqualificados,
de
possuem
tais
uma
espaços,
imagem
além
de
marcada
serem
socialmente
publicamente
pela
negatividade, caracterizada pela associação direta da área com delinqüência e
desclassificação social.
Assim, além da privação material, a pobreza dessas áreas sofre uma
desapropriação simbólica que faz com que os habitantes desenvolvam
estratégias individuais e coletivas para retomar a posse de sua identidade e
reafirmar a legitimidade de sua própria condição.
A sobredeterminação da pobreza consiste no fato de que morar no
bairro degradado impõe dificuldades de várias ordens: procura de emprego, o
que leva a sedimentação do desemprego na região, envolvimentos amorosos e
relação com a política principalmente. Mais uma vez trata-se aqui de um
processo de degradação simbólica.
“O espaço social reificado (isto é, fisicamente realizado ou objetivado)
se apresenta, assim, como a distribuição no espaço físico de
diferentes espécies de bens ou de serviços e também de agentes
individuais e de grupos fisicamente localizados... e dotados de
oportunidades de apropriação desses bens e desses serviços mais
ou menos importantes (em função do seu capital e também da
distância física desses bens, que depende ta,bem de seu capital) na
relação entre a distribuição dos bens no espaço que se define o valor
das diferentes regiões do espaço social reificado” (BOURDIEU,
1998:161).
O instrumento legal que regulamenta os pressupostos constitucionais,
ou seja, aquilo que está escrito na Constituição Federal, nos seus Artigos 203 e
204 que definem e garantem os direitos à Assistência Social, é a LOAS — Lei
Orgânica da Assistência Social nº 8742, de 07 de dezembro de 1993, que
dispõe sobre a organização da Assistência Social.
A LOAS institui benefícios, serviços, programas e projetos destinados ao
enfrentamento da exclusão social dos seguimentos mais vulnerabilizados. Os
pressupostos constitucionais de Assistência Social também se concretizam por
intermédio da Política Nacional de Assistência Social.
A Política Nacional de Assistência Social é um documento normatizador
das ações de Assistência Social concebidas na LOAS.
A Política, ao definir diretrizes, princípios, estratégias e formas de
gestão da Assistência Social, constitui um instrumento de gestão que
transforma em ações diretas os pressupostos legais, estabelece as
competências e os fluxos entre as três esferas de governo.
Elaborada em parceria com Organizações Governamentais e NãoGovernamentais, e propostas pelo gestor federal, a Política Nacional da
Assistência Social.
O Conselho Nacional é formado por igual número de representantes da
Sociedade civil e das esferas governamentais.
Dentre várias atribuições compete ao Conselho Nacional de Assistência
Social, aprovar a Política Nacional de Assistência Social, normatizar as ações e
regular a prestação de serviço de natureza pública e privada no campo da
Assistência Social, apreciar e aprovar a proposta orçamentária da Assistência
Social a ser encaminhada pelo órgão da administração pública federal
responsável pela Coordenação da Política Nacional de Assistência Social.
A organização da gestão das ações de assistência social está
disciplinada pela Norma Operacional Básica da Assistência Social publicada
em 1999 – NOB.
A NOB é instrumento que explicita procedimentos e define estratégias e
fluxos operacionais do processo descentralizado e participativo da Assistência
Social.
A Norma Operacional é, portanto, um documento regulador e
normatizador que complementa a Política Nacional de Assistência Social.
Municipalizar a Assistência Social não significa abster o estado da sua
tarefa. Representa pelo contrário dar ao Estado o papel fundamental no apoio
aos municípios, no acompanhamento das ações e na criação de pólos
regionais para a solução de problemas que ultrapassem os limites municipais.
O desafio da descentralização só poderá ser enfrentado com êxito se a
coordenação e a implementação do modelo descentralizado e participativo da
Política Nacional de Assistência Social forem conduzidas mediante uma
atuação conjunta das e esferas de governo.
A parceria com a Secretaria Municipal de Assistência Social constitui
estratégia fundamental, cujo eixo central é o papel do município como executor
da política de Assistência Social.
A municipalização da Assistência Social possibilita a tomada de decisão
mais próxima do local onde os problemas acontecem, o que permite uma
chance maior de resposta imediata e concreta. Além disso, a proximidade
propicia uma participação mais efetiva dos grupos que vivenciam o problema,
em especial daqueles mais fragilizados, seja na tomada de decisão, ou seja, na
implantação das medidas que se façam necessárias.
Para isso, o Prefeito e seu Secretário, como autoridades mais próximas
da comunidade representantes de seus municípios, devem conduzir o projeto
político de desenvolvimento local integrado buscando propiciar maiores
condições e qualidade de vida à população.
Como prioridade devem focalizar o atendimento às necessidades
básicas dos segmentos vulnerabilizados pela pobreza e pela exclusão social no
âmbito de suas responsabilidades.
O gestor municipal deve tomar conhecimento dos riscos a que está
exposta a população do seu município colocando à disposição da sociedade a
chamada rede de proteção, destinada àqueles que estão iniciando o processo
de exclusão, como, por exemplo, os indivíduos que estão saindo da escola,
faltando às aulas, que estão entrando no trabalho infantil, que estão se
iniciando em atividades marginais.
Outro enfoque municipal é buscar focalizar pessoas que estão fora
dessa rede de proteção e que constituem, evidentemente, nos grupos mais
fragilizados, mais vitimizados pelo processo de exclusão. Para este grupo, temse uma rede de inclusão, onde as condições mínimas de sobrevivência estão
garantidas.
As competências do gestor federal, ou seja, governo federal é
representado hoje, pela Secretaria de Estado de Assistência Social, órgão
responsável pela área em âmbito nacional.
As principais competências da Secretaria — o gestor federal — são a
implementação da Política Nacional de Assistência Social e a Coordenação
Geral do Sistema descentralizado e Participativo da Assistência Social.
As competências do gestor estadual, ou seja, o governo estadual é
representado, de maneira geral, por Secretarias Estaduais de Assistência
Social ou Secretarias de Ação Social, ou congênere, órgão responsável pela
área no âmbito de cada unidade da Federação.
As principais competências do gestor estadual são a implementação da
Política Nacional de Assistência Social e a Coordenação Geral do Sistema
descentralizado e Participativo da Assistência Social, no seu âmbito.
O governo municipal é representado, de maneira geral, onde existe, pela
Secretaria Municipal de Assistência Social, ou congênere, órgão responsável
pela área no âmbito de cada município. Executar a Política Nacional de
Assistência Social é a principal competência do gestor municipal.
A idéia de esfera pública remete a um espaço de aparecimento e
visibilidade, significando que tudo o que vem a público pode ser visto e ouvido
por todos e é essa visibilidade pública que constrói a realidade, que forja um
mundo comum.
Os caminhos de formação dessa esfera comum são construídos pelo
discurso e pela ação dos sujeitos sociais que, estabelecendo uma interlocução
pública, possam deliberar em conjunto as questões que dizem respeito a um
destino coletivo.
As possibilidades de mudanças nesse quadro surgem a partir da
conjuntura dos anos 80, quando, no contexto da crise social e da luta pela
democratização, propiciou-se novo cenário político para a Assistência Social.
Essas foram impressas na Constituição de 88 que estabelece forma de
participação da sociedade civil no controle das políticas sociais e ganham
destaque à criação dos conselhos.
CAPÍTULO II
CARACTERIZAÇÃO SÓCIOECONÔMICA DAS FAMÍLIAS
DO COMPLEXO DE MANGUINHOS - RJ
O Complexo de Manguinhos situa-se na Zona Norte do Município do Rio
de Janeiro, IV Distrito Sanitário, ao longo da Estrada de Ferro da Leopoldina
ocupando uma área localizada nas 10ª (Ramos) e 12ª (Inhaúma) Regiões
Administrativas.
Sua área é cortada pelos rios Faria e Jacaré, que, juntos, encontram o
Canal do Cunha.
Ao longo dos seus trajetos, esses rios são altamente poluídos, tanto por
servirem de escoamento industrial, como por receberem dejetos da própria
população que vive às suas margens. A compactação do solo da região
dificulta, em larga escala, a absorção da água das chuvas de verão,
provocando enchentes gravíssimas.
O complexo é formado por 11 comunidades: Parque Oswaldo Cruz,
Parque Carlos Chagas, Parque João Goulart, Vila Turismo, CHP2, Vila União,
Vila São Pedro, Conjunto Nelson Mandela, Conjunto Samora Machel,
Comunidade Agrícola de Higienópolis e Mandela de Pedra.
Inicialmente uma área de chácaras e fazendas que abasteciam o centro
urbano, Manguinhos iniciou seu processo de transformação urbana a partir da
implantação da Estrada de Ferro do Norte (posteriormente, Estrada de Ferro da
Leopoldina) em 1886. Com a função de transportar de transportar a produção
das fazendas para o centro, a estrada foi responsável pelo processo de (sub)
urbanização da área periférica à cidade, tradicionalmente rural.
Por ser área de mangue constantemente invadida pelas marés, ficou
conhecida como Manguinhos. A abertura da Estrada de Ferro e a implantação
pelo Dr. Osvaldo Cruz, do Instituto Soroterápico Federal (atualmente Fundação
Osvaldo Cruz) em 1900, definiram a reconfiguração do espaço, de rural para
urbano, várias terras foram paulatinamente sendo desmembradas e parceladas
sob forma de loteamentos para uso residencial.
A implantação do Instituto na área, distante do centro para a época,
instaurou o processo de ocupação desordenada da região, os próprios
funcionários do Instituto, sem condições de arcar com os custos de transporte
construíram suas casas na área hoje conhecida como “Parque Osvaldo Cruz”.
Em 1941, a abertura da rua Carlos Chagas e a rua Leopoldo Bulhões
(que teria sido a antiga estrada Rio de Petrópolis, segundo informações de
moradores) possibilitaram a ocupação da área compreendida entre os rios
Faria Timbó e Jacaré, conhecida como “Parque Carlos Chagas”, área
tradicionalmente de Manguezal.
O processo de ocupação de Manguinhos se acelerou a partir das
décadas de 50 e 60, com a política de remoção de favelas.
Parque João Goulart, Vila Turismo e CHP2 foram formadas por
moradores removidos de favelas próximas ou da Zona Sul: Caju (Parque João
Goulart), Praia do Pinto, Esqueleto Cachoeirinha, Catacumba, Rocinha (CHP2).
O Conjunto Habitacional Provisório 2 (CHP2) denominação dada aos
conjuntos construídos pela Fundação Leão XIII, foi resultado da política de
erradicação de favelas da época levada adiante pelo governo Carlos Lacerda.
Os conjuntos habitacionais Nelson Mandela e Samora Machel e a
comunidade de Mandela de Pedra, limítrofe a estes, são ocupações mais
recentes, de aproximadamente uma década, têm sido construídos pela
Prefeitura para o assentamento de famílias desabrigadas às enchentes do final
da década de 80.
A Vila São Pedro e a Comunidade Agrícola Higienópolis, um pouco
mais distantes das demais, completam o Complexo de Manguinhos. A área de
ambas pertencia ao Abrigo Cristo Redentor, tendo sido ocupada, a 1ª, na
década de 80 e, a segunda, na década de 90. Embora a relação da
Comunidade Agrícola com a região de Manguinhos seja menor (devido à
distância que a separa desta região), existem elementos que os aproximam
como a Fundação Osvaldo Cruz, as escolas, o lazer (futebol), etc...
A população atual do complexo está próxima a 60.000 habitantes.
Destes, 54% encontram-se na faixa de 15 a 49 anos caracterizando uma
população jovem/adulta. Existe ligeira predominância da população feminina
(50%) em relação à masculina (48%).
A área possui cerca de 12.000 domicílios ocupados por 3,7 habitantes,
em média. A maior parte destes domicílios, cerca de 70%, é construída em
assentamentos regulares. Os demais 30% estão construídos em áreas
consideradas irregulares, provisórias ou de risco.
No bairro de Manguinhos, a renda per capita está em torno de R$ 148,
00, segundo dados do IDH do RJ. Além disso, aproximadamente 45% da
população economicamente ativa está no mercado informal de trabalho
mantendo uma situação de trabalho precária.
Em relação ao IDH, o bairro de Manguinhos fica em torno de 0,606, isto
é, dentre os 161 bairros da cidade, Manguinhos ocupa a 155ª posição, tendo
somente 06 bairros em pior situação quanto à qualidade de vida: Guaratiba,
Complexo da Maré, Rocinha, Complexo do Alemão, Santa Cruz e Acari.
Importante chamar atenção para o fato de que o complexo está longe
de ser caracterizado como uma região homogênea, onde todos os seus
habitantes partilham as mesmas condições de vida. Diferentemente disso, a
configuração social de ocupação da área apresenta uma disposição altamente
complexa, marcada por expressivas diferenças e contrastes socioeconômicos,
embora dentro de um ambiente cujo denominador comum é a pobreza.
Um dado importante neste cenário é, sem dúvida, a situação de falência
das políticas públicas em qualquer dos três níveis em suprir tais comunidades
(mesmo que situadas dentro da cidade do RJ, com uma infra-estrutura de
serviços sociais públicos de qualidade), recuperando os déficits já existentes,
planejando a expansão das necessidades, enfim, integrando as favelas ao
conjunto dos bairros da cidade.
Desemprego, trabalho informal, renda per capta baixíssima, baixos
indicadores de educação e saúde, analfabetismo entre adultos, presença da
desnutrição, alto índice de gravidez entre adolescentes, péssimas condições de
habitação, saneamento e ambiente, ausência de oportunidades culturais e de
lazer, revelam a ausência ou insuficiência de serviços dirigidos ao atendimento
das necessidades essenciais.
Isso se evidencia nas demandas e expectativas enunciadas pela
população, quando da realização do Diagnostico Rápido Participativo junto às
Comunidades do Complexo de Manguinhos.
A questão está relacionada com a visível ociosidade dos adolescentes e
adultos jovens no Complexo e com os baixos níveis de escolaridade da
população em geral, uma alta taxa de desemprego nessa faixa etária.
Há considerável evidência empírica mostrando a correlação entre anos
de estudo e nível de renda. A população traduz com propriedade e
preocupação
com
o
futuro
dos
jovens
e
vislumbra
nos
cursos
profissionalizantes, sobretudo na informática, um caminho para a inserção no
mercado de trabalho e o conseqüente aumento da renda familiar.
O desafio em Manguinhos, como em outros grandes complexos de
favelas da cidade é retirar esse contingente considerável de jovens da fronteira
tênue entre a desocupação pura e simples, o subemprego ou desemprego e a
influência do tráfico. As soluções não são simples. A complexidade do
problema exige a introdução de experiências bem sucedidas em outras
regiões, bem como a ampliação ou esforço das parcerias existentes. Trata-se
de buscar soluções que integrem a escolaridade formal — através da
ampliação de matrículas e de medidas para evitar o fracasso escolar — com
programas de aceleração escolar, cursos supletivos, cursos de capacitação
profissional, cursos de informática, entre outros.
É interessante perceber um relativo consenso entre o poder público e a
sociedade como um todo, quanto à importância de se buscar soluções para o
problema. A preocupação da SMAS (Secretaria Municipal de Assistência
Social) fica visível a partir do elenco de projetos e iniciativas voltados
especialmente para o adolescente e o adulto jovem em situação de
vulnerabilidade ou de risco social, convergindo para a proposta de implantação
dos CRAS — Centros de Referência da Assistência Social.
Há evidências no diagnóstico, a quase total ausência de áreas de lazer,
praças, quadras esportivas, entre outros equipamentos urbanos. A exceção aqui é a
presença de campos de futebol. Sem dúvida, a implantação de um Centro Olímpico
ou algo do gênero para atender aos moradores e principalmente aos jovens, é
central e prioritário em grandes complexos como é o caso de Manguinhos.
Um desafio para o poder público é, sem dúvida, as questões que se
referem ao meio ambiente, e do saneamento em seu sentido mais amplo
(água, lixo, esgotamento sanitário).
Vale ainda registrar que apesar da área possuir um sistema de coleta de
lixo e de abastecimento de água, cobrindo a quase totalidade das moradias, a
qualidade e precariedade dos mesmos é referido por toda a comunidade. Isso
de traduz, na demanda pela melhoria de qualidade da água e na freqüência no
abastecimento e não na extensão pura e simples da rede. A construção, a
extensão de rede e o tratamento do esgoto constituem importantes demandas
como implantação de cursos profissionalizantes, construção de postos de
saúde, implantação de atividades culturais e educativas, creches comunitárias,
ampliação do ensino fundamental ate a 8ª série, criação de escolas de ensino
médio, reurbanização ampliada, construção de rede de esgoto, reparo e
limpeza na rede de esgoto.
Outra significativa reivindicação da população local é justamente a
integração dos grandes equipamentos públicos da área, relevando a
importância da intersetorialidade, da interlocução permanente e da realização
de parcerias para a solução dos problemas locais. Como se sabe, é enorme a
dificuldade de diálogo não só entre setores diversos da administração pública,
mas, sobretudo entre os três níveis de governo. A intersetorialidade e a
formação de parcerias para o desenho de uma agenda integrada é um dos
grandes desafios para a gestão e para o monitoramento/avaliação de projetos
de Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável.
CAPÍTULO III
O PROGRAMA DE ATENDIMENTO INTEGRAL À
FAMÍLIA E A SUA IMPLEMENTAÇÃO NO COMPLEXO
DE MANGUINHOS - RJ
O processo de aprofundamento da Assistência Social enquanto política
pública avança com as diretrizes para a implementação do Sistema Único de
Assistência Social (SUAS), pautado na concepção de direitos e vinculado à
perspectiva de universalização.
Neste contexto observamos que as ações desenvolvidas no CRAS
Manguinhos vêm contemplando algumas diretrizes centrais apontadas pelo
SUAS, já que o mesmo representa um esforço de efetivação da LOAS (Lei
Orgânica de Assistência Social).
O CRAS Manguinhos, tem como função precípua o atendimento às
famílias, visando colaborar com a superação de suas vulnerabilidades.
Neste sentido, o programa de atendimento Integral à família — PAIF —
coloca-se como articulador de intervenção do CRAS, a partir das seguintes
ações:
̇ Aplicação e articulação da rede de serviços visando propiciar às famílias
acesso às políticas públicas como sujeitos de direito.
̇ Efetiva sistematização das informações, culminando com um banco de
dados
que
deverá
ser
continuamente
alimentado
por
insumos
provenientes dos diferentes projetos, permitido maior alcance de
vigilância da exclusão, bem como a construção de mecanismo de
inclusão.
̇ Intensificação do trabalho intersetorial, objetivando que as diversas
secretarias municipais trabalhem com a mesma concepção de direitos e
universalização que dão suporte às ações de secretaria. No entanto, para
que este objetivo seja alcançado faz-se necessário uma real articulação a
nível gerencial, que possa refletir positivamente na constituição da
intersetorialidade local.
Destaca-se como estratégia fundamental para a qualificação da
intervenção da Secretaria a articulação com os outros CRAS da mesma área
de abrangência, visando uma ação integrada.
O CRAS tem a função de trabalhar para a promoção social da população
atendida visando retirá-la da sua situação de extremo risco social, buscando
sua reintegração social.
Integra-se a partir das diretrizes emanadas do SUAS (Sistema Único da
Assistência Social). Assim desenvolve programas e projetos originados do
Governo Federal em parceria com o Município e prioriza suas atividades
pautadas nos princípios básicos da Constituição Federal e da lei Orgânica da
Assistência Social (LOAS).
Como construção do Programa de Atendimento Integral à Família
implementamos os seguintes projetos:
̇ Rio experiente - Aprimorar o trabalho junto à população idosa no sentido
de
ampliar
o
vulnerabilidades
exercício
que
da
exijam
cidadania
uma
como
intervenção
também
de
identificar
cunho
mais
individualizado.
̇ Programa de aumento da Escolaridade (PAE) - Intensificar o processo de
supervisão e articulação às demandas de escolarização identificadas
visando à inclusão de novos sujeitos no programa.
̇ Acompanhamento sistemático de jovens e adultos em programas de
educação para o trabalho e geração de renda.
̇ Acompanhamento psicossocial das famílias incluídas no programa BolsaFamília, através de encontros semanais onde são discutidos diversos
temas emergidos pelo grupo.
Neste sentido colocam-se como exigências fundamentais:
̇ Visitas às escolas: CIEP JK, Escolas Municipais Professora Maria de
Cerqueira Albino Souza Cruz e Ema Negrão de Lima.
̇ Visita ao Centro de Saúde Escola Germano Sinval Faria, situado na
Fundação
Osvaldo
Cruz,
objetivando
apresentar
as
demandas
identificadas no CRAS com o intuído de colaborar com as ações da
unidade de saúde.
̇ Participação em espaços coletivos de representação institucional, visando
fomentar o monitoramento das políticas públicas e colaborar na
elaboração de estratégias de enfrentamento da pobreza.
̇ Articulação com as entidades representativas de moradores, objetivando
intensificar a construção de mecanismos viabilizadores da emancipação e
autonomia da população tendo como meta a constituição e instituição de
um fórum permanente de discussão, que avance no fomento da
participação da população nas decisões concernentes ao território.
CONCLUSÃO
Aprovar uma política de Assistência Social, enseja a adoção de um
conjunto de medidas mediante planejamento estratégico do processo de
implementação da mesma. Portanto faz-se necessário uma agenda das
prioridades da Secretaria Nacional de Assistência Social, contemplando
medidas de monitoramento, bem como medidas de ordem operacional, as
quais deverão ser articuladas e objetivadas em um conjunto de iniciativas,
dentre as quais:
̇ Planejamento de transição de implementação do Sistema Único de
Assistência Social, como estratégias que respeitam as diferenças
regionais e as particularidades da realidade brasileira.
̇ Elaboração e apresentação do Plano Nacional de Assistência Social na
perspectiva da transição do modelo atual para o Sistema Único de
Assistência Social.
̇
Elaboração de uma Norma Operacional Básica de Assistência Social que
disciplina a descentralização político-administrativa, o financiamento e a
relação entre as três esferas de governo.
̇ Elaboração de uma Política Nacional de Regulação da Assistência Social
(Proteção Social Básica e Especial) pactuada com as comissões
intergestoras.
̇ Elaboração de uma Política Nacional de Recursos Humanos da
Assistência Social.
̇ Elaboração de uma Norma Operacional básica de Recursos Humanos da
Assistência Social.
̇ Elaboração de uma metodologia de construção de índices territorializados
de vulnerabilidade ou exclusão/inclusão social de todos os municípios
brasileiros.
Tendo em vista que a política de Assistência Social sempre foi o espaço
para operar benefícios, serviços, programas e projetos de enfrentamento à
pobreza, considera-se a erradicação da fome componente fundamental nesse
propósito. A experiência acumulada da área que é preciso articular distribuição
de renda com trabalho social e projetos de geração de renda com as famílias.
É nesta perspectiva que se efetivará o novo modelo de gestão da
política de Assistência Social, com a política de segurança alimentar e a
política de transferência de renda, construindo-se, então, uma política de
proteção social no Brasil de forma integrada a partir do território, garantindo
sustentabilidade e compromisso com um novo pacto de democracia e
civilidade.
BIBLIOGRAFIA
AFONSO, Lucia. Observação sobre a orientação metodológica para visitas
domiciliares, entrevistas, trabalho com famílias, grupos e comunidade.
Relatório Preliminar de Consultoria a SMAS/PBH, 2004.
ASSISTÊNCIA
SOCIAL
NO
BRASIL.
Subsecretaria
de
Planejamento,
Orçamento e Administração/Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à
Fome, Brasília/DF, 2004.
DI GIOVANNI, Geraldo. Sistemas de Proteção Social: uma introdução
conceitual. In: Reforma do Estado e Políticas de Emprego no Brasil.
Campinas/SP: UNICAMP, 1998.
PAIVA, Beatriz Augusto. Bases de Construção do Sistema Único da
Assistência Social – SUAS. Relatório Final de Consultoria ao MDS, 2003.
PLANO
MUNICIPAL
DE
ASSISTÊNCIA
SOCIAL
DA
SECRETARIA
MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL – Gerência de Coordenação da
Política de Assistência Social – Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, 2004.
ANEXOS
ÍNDICE
RESUMO
04
METODOLOGIA
05
INTRODUÇÃO
07
CAPÍTULO I
CONTEXTUALIZANDO A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA
08
CAPÍTULO II
CARACTERIZAÇÃO SÓCIO-ECONÔMICA
COMPLEXO DE MANGUINHOS - RJ
DAS
FAMÍLIAS
DO
20
CAPÍTULO III
O PROGRAMA DE ATENDIMENTO INTEGRAL À FAMÍLIA (PAIF) E
A SUA IMPLEMENTAÇÃO NO COMPLEXO DE MANGUINHOS - RJ
26
CONCLUSÃO
29
BIBLIOGRAFIA
31
ANEXOS
32
ÍNDICE
35