P.º n.º R.P. 138/2012 SJC-CT Emissão de certidão negativa respeitante a prédio
supostamente integrado no domínio público.
PARECER
Foi recusada a emissão da certidão negativa que o recorrente requisitou na
conservatória do registo predial de ... em 17/10/2012 relativamente a prédio urbano
situado na Rua …, freguesia de …, concelho de …, correspondente a habitação de um piso
e logradouro, confrontando de norte com o lote 24, de sul com o lote 20, de nascente
com a Rua ... e de Poente com os lotes 22 e 23, e inscrito na respetiva matriz sob o
artigo …
O pertinente despacho, lavrado pelo sr. conservador logo na data da receção do
pedido, justificou a decisão denegatória no facto de o imóvel em causa se encontrar
integrado no domínio público marítimo. Acerca do modo como isso mesmo se concluiu,
ali se dá conta de que “Foi consultado o Departamento de Urbanismo da Câmara
Municipal de …, o qual informou, que a Ilha do …, enquanto domínio público marítimo, se
encontra na jurisdição do Instituto Portuário dos Transportes Marítimos (IPTM).”, e que,
“Consultado igualmente o IPTM, informaram, [que] “…O lote 21, na jurisdição do IPTM,
IP, está a ser utilizado ao abrigo de uma licença de utilização de espaços do domínio
público marítimo, emitida de acordo com a Lei da Água, em nome de Maria … e Lucília
….” De direito, são invocadas as disposições dos arts. 202.º/2 e 204.º, do CCivil, e 1.º e
113.º/3-b), do CRP.
Inconformado, interpôs o requisitante o presente recurso hierárquico, cuja petição
aqui se dá por integralmente reproduzida, e em que, a final, se requer a condenação do
sr. conservador na passagem da certidão.
O serviço recorrido sustentou a recusa no despacho previsto no art. 142.º-A/1, do
CRP (aplicável ex vi do disposto no art. 147.º-C/2, do CRP), cujo teor aqui igualmente se
dá por reproduzido.
*****
Verificados que estão os necessários pressupostos processuais e inexistindo
questões prévias ou prejudiciais que haja que apreciar, cumpre pois emitir
Pronúncia1
1. Nos termos do disposto no art. 113.º/3-b), do CRP, deve ser recusada a emissão
de certidão quando a realidade imobiliária a que a mesma respeite consista em prédio
não sujeito a registo.
Não sujeitas a registo, consabidamente, estão as coisas fora do comércio jurídico
privado.
Dentre as coisas excluídas do comércio jurídico privado avultam especialmente os
bens do domínio público (CCivil, art. 202.º/2; DL n.º 280/2007 2, de 7-8, arts. 18.º a
20.º).
A pertinência duma coisa ao domínio público, e a consequente sujeição dela ao
correspetivo regime jurídico (o chamado estatuto da dominialidade), depende de que
haja norma constitucional ou legal que o determine.
A norma jurídica fundamental, nesta matéria da definição do âmbito objetivo e do
estatuto do domínio público, é indiscutivelmente a do art. 84.º da Constituição, em cujo
n.º 1, nas suas diferentes alíneas, se procede à delimitação dos bens como tal
qualificados, estabelecendo-se de seguida, no n.º 2, que compete à lei ordinária definir
quais os bens que integram o domínio público do Estado e demais pessoas coletivas
territoriais, bem como o seu regime, condições de utilização e limites. De referir que a
enunciação constante do n.º 1 do art. 84.º não esgota o universo dos bens dominiais –
como aliás resulta expresso do disposto na sua última alínea (f)), ao declarar-se que
revestem também essa natureza “Outros bens como tal classificados por lei.” No mesmo
sentido, e em consonância com o parâmetro constitucional, diz-se no art. 14.º do RJPIP
que “Os imóveis do domínio público são os classificados pela Constituição ou por lei,
individualmente ou mediante a identificação por tipos.”
2. Foi justamente com fundamento no facto de o “prédio certificando” pertencer ao
domínio
público
–
mais
concretamente,
ao
domínio
público
hídrico,
e,
mais
concretamente ainda, ao domínio público marítimo – que a emissão da certidão se
denegou.
2.1. A concretização dos bens pertencentes ao domínio público hídrico resulta da
1
O texto que se segue corresponde em boa parte (“na parte aplicável”, digamos) à literal apropriação
do conteúdo do parecer emitido no processo RP 76/2012 SJC-CT, que igualmente nos coube elaborar.
2
Regime Jurídico do Património Imobiliário Publico (RJPIP).
conjugação do disposto em diversas fontes normativas.
Resulta, em primeiro lugar, do disposto no art. 84.º/1-a), da Constituição, nos
termos do qual pertencem ao domínio público “As águas territoriais com os seus leitos e
os fundos marinhos contíguos, bem como os lagos, lagoas e cursos de água navegáveis
ou flutuáveis, com os respetivos leitos”.
Diz-nos depois o art. 4.º do DL n.º 477/80 (diploma que rege sobre o inventário ou
cadastro dos bens do Estado) que fazem parte do domínio público estadual “As águas
territoriais com os seus leitos, as águas marítimas interiores com os seus leitos e
margens e a plataforma continental.” (al. a)), “Os lagos, lagoas e cursos de água
navegáveis ou flutuáveis com os respetivos leitos e margens e, bem assim, os que por lei
forem reconhecidos como aproveitáveis para produção de energia elétrica ou para
irrigação.” (al. b)).
E resulta por fim do normativo da Lei n.º 54/2005, de 15-11 (diploma que
estabelece a titularidade dos recursos hídricos), que o domínio público hídrico – que se
subdivide em domínio público marítimo, domínio público lacustre e fluvial e domínio
público das restantes águas (art. 2.º) – compreende os bens listados nos arts. 3.º
(domínio público marítimo), 5.º (domínio público lacustre e fluvial) e 7.º (domínio público
das restantes águas).
No que toca ao domínio público marítimo, importa frisar que dele fazem parte, além
das águas indicadas nas als. a) e b) do art. do art. 3.º, os terrenos que lhes estão
associados, e nomeadamente “As margens das águas costeiras e das águas interiores
sujeitas à influência das marés” (al. e) do art. 3.º). A definição jurídica de margem
consta do art. 11.º, donde se retira que a margem das águas do mar, em especial, tem a
largura de 50 m (n.º 2) contada da linha limite do leito (n.º 6; quanto à noção de leito,
cfr. o art. 10.º), sendo que, se tiver natureza de praia 3 em extensão superior à indicada,
a margem se estende até onde o terreno apresentar tal natureza (n.º 5).
3
ANA RAQUEL GONÇALVES MONIZ, “Direito do Domínio Público”, in Tratado de Direito Administrativo Espe-
cial, Vol. V, p. 45, 2011, dá-nos de praia a seguinte noção doutrinal: “terrenos marginais planos (ou quase
planos) contíguos á linha máxima de preia-mar de águas vivas equinociais, constituídos por areias soltas ou
pedras, dotados de escassa ou nula vegetação característica.” A autora dá também conta da definição (a que
atribui caráter meramente orientador, no contexto da delimitação do domínio público hídrico) constante do
Anexo I, Secção I, al. b), do DL n.º 166/2008, de 22-8 (diploma que estabelece o regime jurídico da Reserva
Ecológica Nacional), nos termos da qual “As praias são formas de acumulações de sedimentos não consolidados, geralmente de areia ou cascalho, compreendendo um domínio emerso, que corresponde à área sujeita à
influência das marés e ainda à porção geralmente emersa com indícios do último sintoma de atividade do espraio das ondas ou de galgamento durante episódios de temporal, bem como um domínio submerso, que se
estende até à profundidade de fecho e que corresponde à área onde, devido à influência das ondas e das ma-
2.2. A inclusão das margens (e também dos leitos) no âmbito do domínio público
hídrico, máxime marítimo, de acordo com os critérios legalmente fixados, não é no
entanto irrestrita e absoluta. A própria Lei n.º 54/2005, na verdade, no seu art. 15.º,
admite e fixa os termos em que é possível obter-se o reconhecimento do direito de
propriedade privada sobre parcelas de leitos e margens públicas.
Resumidamente, quem pretenda ver reconhecido o direito de propriedade sobre
tais parcelas deverá intentar ação judicial com esse fim até 1 de janeiro de 2014,
devendo fazer prova documental de que os terrenos “reivindicados” eram, “por título
legítimo, objeto de propriedade particular ou comum antes de 31 de dezembro de 1864
ou, se se tratar de arribas alcantiladas, antes de 22 de março de 1868”.4-5
3. Considerando o quadro normativo exposto, sem mais, cabe então perguntar se,
perante ele, está a conservatória em condições de asseverar que o prédio, atenta a
localização que do mesmo se forneceu, faz parte do domínio público hídrico.
Francamente, não nos parece que esteja.
rés, se processa a deriva litoral e o transporte de sedimentos e onde ocorrem alterações morfológicas significativas nos fundos proximais.”
4
O art. 19.º da Lei n.º 54/2005 prevê ainda a possibilidade de, através de diploma legal, se proceder à
desafetação do domínio público “de qualquer parcela do leito ou da margem que deva deixar de ser afeto exclusivamente ao interesse público do uso das águas que serve, passando a mesma, por esse facto, a integrar o
património do ente público a que estava afeto.” (cfr. o art. 4.º do DL n.º 100/2008, de 16-6, diploma que estabelece os procedimentos relativos ao destino a dar às áreas compreendidas no domínio público hídrico do Estado em relação a usos com este compatíveis, nos termos legais, ou quando deixem de estar afetas exclusivamente ao interesse público do uso das águas).
Referência merece ainda a matéria da delimitação do domínio público hídrico, cujo regime consta do
DL n.º 353/2007, de 26-10 (na esteira e em “aperfeiçoamento” do procedimento definido no art. 17.º da Lei
n.º 54/2005). De acordo com o art. 2.º deste diploma, “A delimitação do domínio público hídrico é o procedimento administrativo pelo qual é fixada a linha que define a estrema dos leitos e margens do domínio público
hídrico confinantes com terrenos de outra natureza.”, e é seu pressuposto que “haja dúvidas fundadas na aplicação dos critérios legais à definição no terreno dos limites do domínio público hídrico”. Por outro lado, e nos
termos do disposto no art. 10.º/1 e 2, a proposta de delimitação que venha a ser homologada pelo Conselho de
Ministros, uma vez publicada no Diário da República, é vinculativa para todas as autoridades públicas, mas não
preclude a competência dos tribunais comuns para decidir da demarcação das propriedades ou da propriedade
ou posse dos leitos e margens ou sua parcelas.
5
As referidas datas (1864 e 1868) têm naturalmente uma explicação. Segundo MARCELLO CAETANO, Ma-
nual de Direito Administrativo, vol. II, 10.ª ed., 8.ª reimp., 2007, “foi o Decreto de 31 de dezembro de 1864
que declarou pela primeira vez no direito português a dominialidade dos leitos e margens, incluindo as praias”;
já quanto “às arribas alcantiladas, essas, só viriam a ser assim declaradas no Código Civil entrado em vigor em
22 de março de 1868.”
3.1. Como oportunamente assinalámos, ao darmos conta do teor do despacho de
recusa (supra, p. 1), a conservatória baseou a convicção de que o prédio se acha
integrado no domínio público marítimo em face da informação nesse sentido recolhida
quer junto dos serviços da Câmara Municipal de … (CM…) quer junto dos serviços do
Instituto Portuário e dos Transportes Marítimos, I.P. (IPTM).6 Vamos dar por adquirida a
existência de tal informação – o que o recorrente, aliás, não contesta –, sendo embora
certo que dos autos não consta qualquer elemento documental a atestá-lo.
Bem vistas as coisas, porém, o que dessa informação ressalta é que nem uma nem
outra entidade se pronunciam concludentemente sobre a pertinência ou não do imóvel
(daquele concreto e individual imóvel) ao domínio público marítimo. Quanto à informação
prestada pela CM…, ela diz apenas, vaga e genericamente, que a Ilha …, enquanto
domínio público marítimo, se encontra sob jurisdição do IPTM – no que parece
vislumbrar-se mais a intenção de remeter para o IPTM a responsabilidade para “dizer”
sobre a dominialidade do bem do que propriamente a de fornecer uma informação
taxativa sobre o respetivo estatuto. Usando duma expressão corrente, fica-se com a ideia
de que a CM… “não se quis comprometer” sobre o ponto.
Quanto à informação prestada pelo IPTM, ela versa de facto sobre um imóvel
designado por “lote 21” – só que, tudo leva a crer, tratar-se-á de “outro” lote 21: do “lote
21” que se encontra na área de jurisdição daquele entidade, cujas confrontações, como
se teve o cuidado de ressalvar, não coincidem com as do “lote 21” situado na Rua …
Quer dizer: pedia-se informação sobre um prédio, mas foi sobre prédio distinto que
ela se obteve.
Resumindo: não cremos que com base em tão escassos dados estivesse a
conservatória em condições de assentar na dominialidade do prédio.
Como aliás o não estava em face da constatação de que o prédio se encontra
situado dentro dos limites territoriais do Parque Natural da … (cfr. art. 3.º do DL n.º
373/87, de 9-12, na redação do DL n.º 99-A/2009, de 29-4), circunstância em que
exclusivamente acabaria por se fazer alicerçar a decisão de, perante o recurso, manter a
recusa impugnada. Na verdade, e salvo o devido respeito, o facto de o prédio se situar
nos limites da referida área protegida não apresenta para o caso a menor relevância.
Duma área classificada como parque natural, na verdade, tanto podem fazer parte zonas
6
O IPTM foi criado pelo DL n.º 146/2007, de 27-4. Tem por missão “regular regular, fiscalizar e exercer
funções de coordenação e planeamento do setor marítimo-portuário e supervisionar e regulamentar as atividades desenvolvidas neste setor” (art. 3.º/1), sendo sua atribuição, além do mais, a de “Gerir, administrar e desenvolver os portos e áreas de domínio público marítimo e fluvial na sua área de jurisdição direta” (art. 3.º/2f)).
integradas no domínio público como solo submetido a propriedade de natureza privada, e
é manifesto que uma tal convivência de domínios ocorre dentro do perímetro do Parque
Natural ....7
3.2. Julgamos pois resultar dos autos que a conservatória, para firmar a convicção
de que o “prédio certificando” tem natureza dominial – e de que por isso está fora do
comércio jurídico privado, e de que por isso não está sujeito a registo, e de que por isso
em relação a ele lhe estava vedado emitir a certidão requisitada –, não tinha
objetivamente ao seu alcance senão o que a respeito da definição do âmbito e
composição do domínio público em geral se estabelece nas disposições do “ordenamento
jurídico da dominialidade”.
Vimos
porém
que
tais
disposições
não
excluem,
e
antes
admitem,
que
relativamente a parcelas das margens (em que se incluem as praias), bem como dos
leitos, judicialmente se reconheça que constituem objeto de propriedade privada. Ora, se
é assim, como efetivamente é, não se crê que duma determinada porção delimitada de
solo, só porque se situa em zona que a lei genericamente declara como integrando o
domínio público, se possa à partida dizer, sem possibilidade de contestação, que integre
realmente esse mesmo domínio. É muito possível, e até provável, que integre – mas não
é
impossível
que
não
integre.
E
tanto
bastaria,
estamos
em
crer,
para
que
considerássemos ilegítima, no contexto descrito, a liminar recusa de emissão de certidão
relativamente a prédio situado em solo abstratamente pertencente ao domínio público
marítimo (ou seja, nas margens das águas costeiras e das águas interiores sujeitas à
influência das marés).
7
Dir-se-á, a propósito, que não cremos que se imponha aos serviços de registo que os mesmos, pe-
rante a suspeita mais ou menos fundada de que determinado prédio do qual se pede certidão negativa se situa
em área integrada no domínio público, desenvolvam diligências de “investigação” junto desta ou daquela entidade pública em ordem a deslindar a dúvida, seja para confirmar, seja para infirmar uma tal suspeita. A conservatória deve decidir – quer quanto à emissão quer quanto ao conteúdo da certidão – com base nos dados
“internos” que tem ao seu dispor, dentro do curto intervalo temporal legalmente estabelecido (um dia útil – cfr.
art. 113.º/2, do CRP), dados esses que basicamente consistem ou se reconduzem ao verbetário (real e pessoal)
e ao próprio conteúdo das fichas de registo (cuja informação, por regra, se encontra organizada e estruturada
em “bases de dados” informatizadas). Afora estes, poderá e deverá ainda, para o efeito, recorrer o serviço a
quaisquer outros documentos relevantes que façam parte do “arquivo registal”, mormente daqueles que tenham servido de base à realização de registos (cfr. CRP, art. 26.º). Já a obtenção oficiosa, junto de entidades
externas, de informação que “os seus próprios documentos” não são capazes de fornecer, no quadro do princípio do inquisitório (cfr. art. 56.º, do CPA), representará a nosso ver, por parte do serviço, uma diligência excessiva – e cujo “tempo” de realização, caso não obstante se prossiga, se há de necessariamente conformar com o
“tempo”, brevíssimo, que se encontra fixado para a passagem da certidão.
Mas sucede que, no caso em exame, os autos não fornecem sequer indício objetivo
algum de que o imóvel cuja cerificação de não descrição se solicitou se localiza em
segmento de território que preencha os requisitos físicos de que a lei faz depender a sua
inclusão na categoria abstrata de solo do domínio público marítimo. A Ilha ...
corresponde a um núcleo edificado situado na extremidade ocidental da Ilha … (que faz
parte do chamado “sistema de ilhas-barreira da …”8) – e não está de maneira nenhuma
“demonstrado” que toda a superfície ocupada pelo povoamento constitua margem do
mar.9
4. Entendemos portanto que a conservatória recorrida deve proceder à emissão da
certidão requisitada – dando evidentemente por assente a não ocorrência, no caso, de
quaisquer outros motivos legítimos de recusa, além daquele que insubsistentemente se
invocou.
Termos em que, em face do exposto, se propõe a procedência do recurso,
firmando-se em consequência as seguintes
Conclusões
I.
A questão de saber se uma determinada parcela de solo pertence ou não ao
domínio público marítimo resolve-se por aplicação das disposições legais que em
8
Gestão”,
Cfr. FILIPE RAFAEL CEIA,” Vulnerabilidade das Ilhas-Barreira e Dinâmica da Ria Formosa na Ótica da
in
Revista
da
Gestão
Costeira
Integrada
9(1),
2009,
págs.
57-77,
disponível
em
http://www.aprh.pt/rgci/pdf/RGCI9f1.pdf.
9
Com a petição de recurso hierárquico juntou o recorrente duas plantas representativas da Ilha …,
tendentes a demonstrar a não inclusão do imóvel na zona do domínio público marítimo. Se bem ajuizamos,
porém, tais documentos nada provam – seja em que sentido for. Assim, uma das plantas, emitida pelo IPTM,
tudo o que atesta é a demarcação da área sob sua jurisdição (e por onde se vê que a mesma não se estende à
totalidade da Ilha ...); quanto à segunda planta, ela não é mais do que a fotocópia certificada de original não
certificado de planta que se diz extraída do “Processo Ria …, na qual o próprio recorrente desenhou um círculo
em torno do que será o polígono representativo do “seu” prédio. Sempre se dirá, no entanto, que da planta
elaborada pelo IPTM, em face da escala que ostenta (1:3.500), é pelo menos possível concluir com relativa
segurança que o território da Ilha ... tem amplitude suficiente para que nele haja edifícios implantados já fora
dos limites legais (tal como abstratamente definidos) das margens integrantes do domínio público marítimo.
Não deve questionar-se, no recurso contra a recusa de passagem de certidão, a admissibilidade de nele se juntarem documentos cujo acesso não tenha sido facultado à entidade recorrida na instrução do pedido
recusado. Ao contrário do que se passa com o recurso das decisões de qualificação (CRP, art. 140.º), nestoutro
é de verdadeiro ato administrativo que se recorre, tendo por isso inteira aplicação o que a propósito se dispõe
no art. 169.º/1, in fine, do CPA.
abstrato estabelecem os requisitos positivos duma tal pertinência.
II.
Mesmo em relação a parcela de solo que, pela sua localização, a lei abstratamente
incorpora no domínio público marítimo, admite a própria lei a demonstração de
que, não obstante, constitui essa parcela objeto de propriedade privada.
III.
Por conseguinte, nem mesmo quando indiciariamente, pela localização fornecida,
seja de presumir (em face do ordenamento da dominialidade) que um dado prédio
faz parte do domínio público marítimo, deve isso conduzir, sem mais, e só por si,
à recusa de emissão de certidão negativa que em relação a ele se requisite.
Parecer aprovado em sessão do Conselho Consultivo de 21 de março de 2013.
António Manuel Fernandes Lopes, relator, Maria Madalena Rodrigues Teixeira, Isabel Ferreira Quelhas Geraldes, Luís Manuel Nunes Martins.
Este parecer foi homologado pelo Exmo. Senhor Presidente do Conselho Diretivo
em 25.03.2013.