Maria Scientia
Revista Científica Electrónica | Scientific e-Journal
Instituto de Estudos Políticos |Universidade Católica Portuguesa
Institute of Political Studies | Portuguese Catholic University
Sumário
Página 1

Nota Editorial
Luz Paramio…ver aqui»
Página 2
O interesse nacional e as questões de soberania no
contexto da economia globalizada
Adriano Moreira …ver aqui»
Página 7
II PAEM- Palavras de abertura
Nuno Vieira Matias …ver aqui»
Página 10
Valorizar o Ordenamento para a gestão integrada
do espaço marítimo nacional
Sofia Vale…ver aqui»
Revista Científica Electrónica
Maria Scientia
Um projecto da Linha de Investigação
em Assuntos Marítimos da
Universidade Católica Portuguesa
Conselho Científico
Página 24
A Importância da Participação Pública no
Ordenamento e na Gestão do Espaço Marítimo
Nacional Português
Bruno Ribeiro Tavares…ver aqui»
Página 33
Utilização privativa de recursos hídricos – algumas
reflexões sobre a atribuição de títulos da
perspetiva de um licenciamento de um apoio
balnear
Tiago da Silva Benavente…ver aqui»
Página 49
Política Marítima Integrada da União Europeia:
Origem e Desenvolvimentos Recentes
Paulo Alexandre Barroso Simões…ver aqui»
Página 62
A Pesca do Polvo no Algarve
Helena Cardoso …ver aqui»
Edição nº 8 | novembro 2014
Prof. Doutora Maria da Glória Garcia
Prof. Doutor João Carlos Espada
Prof. Doutor Adriano Moreira
Almirante Nuno Vieira Matias
Vice-almirante António Rebelo Duarte
Vice-Almirante Vitor Lopo Cajarabille
Prof. Doutor Álvaro Garrido
Prof. Doutor Eduardo Lopes Rodrigues
Prof. Doutora Sónia Ribeiro
Mestre Maria Fernandes Teixeira
De acordo com as normas de publicação em
vigor, todos os artigos foram sujeitos a blind peerreview.
A Revista Maria Scientia pauta-se pelo princípio da
liberdade académica. Desta forma, as teses e opiniões
defendidas/manifestadas nos artigos publicados são da
responsabilidade exclusiva dos respetivos autores, não
indicando a sua publicação qualquer tipo de
identificação/associação da Revista ou do seu
Conselho Científico às mesmas.
O blind peer review a que todos os artigos são sujeitos
reporta-se exclusivamente à qualidade técnica e
científica dos artigos submetidos, não sendo feita
qualquer apreciação do valor de opinião.
Maria Scientia
Revista Científica Electrónica
Scientific e-Journal
Nota Editorial
Portugal, a Europa e os Oceanos foi o
oportuno tema escolhido para a 2ª Edição do
Programa Avançado em Estudos do Mar
(PAEM) do Instituto de Estudos Políticos da
Universidade Católica Portuguesa. Partindo
de uma visão dinâmica, sinergética e
integrada foram abordadas as questões mais
atuais relativas à Estratégia e à Governança
do Oceano.
A refletida estrutura deste Programa
Avançado proveio de uma cuidada seleção de
temáticas, apresentadas num contexto
organizado e dinâmico. O PAEM foi
segmentado em unidades temáticas da
especialidade organizadas em módulos,
divididos em função da escala de análise.
Assim, o primeiro módulo intitulado ‘Os
Oceanos no séc. XXI’ apresentou dum ponto
de vista global questões relativas à Estratégia,
ao Direito do Mar, à Economia e à
Governança. O segundo módulo, ‘A Europa e
os Oceanos’, apresentou a Politica Marítima
Integrada, incluindo os seus aspetos mais
atuais, como a Estratégia do Atlântico, os
Clusters Marítimos e a Defesa e Segurança.
Um terceiro módulo mais dinâmico, ‘Portugal
e o Mar’, incluiu seminários interdisciplinares
e workshops sectoriais que forneceram
oportunidades para a reflexão e discussão
entre os participantes sobre o atual estado da
questão em Portugal, bem como o seu papel
no quadro internacional do Mar. Em paralelo,
foram desenvolvidas conferências de suporte
ao PAEM, proferidas por eminentes
especialistas com ampla experiência e
conhecimentos nos assuntos do Mar.
Dirigido a profissionais da área, o PAEM
contou nesta segunda edição com uma ampla
pluralidade de visões e experiências por parte
dos seus participantes, que facilitaram o
desenvolvimento de pensamento crítico e
estratégico. Estes dois fatores representam,
pois, os princípios basais traçados pela Linha
de Investigação em Assuntos do Mar Maria
Scientia do IEP/UCP, que procura criar um
espaço de discussão científica interdisciplinar
do Mar em Portugal, promovendo iniciativas
nas quais se integram , entre outras, o PAEM
e a revista Maria Sciencia.
Na qualidade de docente do PAEM venho
expressar a imensa honra que é a
oportunidade de integrar esta dinâmica de
discussão sobre o Oceano e o Mar Português.
Neste sentido, gostaria de introduzir este
oitavo número da Revista Maria Sciencia, que
apresenta em modo de artigos o frutífero
trabalho desenvolvido pelos participantes da
segunda edição do PAEM, bem como a
Conferência e alocução de abertura proferidas
pelos Exmos. Srs. Professor Doutor Adriano
Moreira e Almirante Nuno Vieira Matias.
Gostaria de salientar a excelente qualidade
dos artigos selecionados, que por um lado,
evidencia o profundo conhecimento da
realidade apresentada desde o ponto de vista
profissional e, por outro lado, demostra a
sensibilidade crítica e plural adquirida por
parte dos autores ao longo do PAEM.
A aproximação entre conhecimento científico
e prática profissional possibilita a criação de
sinergias com benefícios para ambos os lados
do
processo
de
transferência.
A
multidimensionalidade e incertezas do
desenvolvimento do Mar apelam a essa
interação.
Nesse sentido, aspiramos a que o PAEM
venha a desencadear muitas mais “reflexões
marítimas”, propiciando merecidos artigos a
publicar nesta Revista.
Luz Paramio
Investigadora LIAM Maria Scientia,
docente no 2º PAEM
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Novembro 2014
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O interesse nacional e as questões de soberania no contexto da
economia globalizada
National interest and sovereignty in the context of global economy
Adriano Moreira
Presidente do Instituto de Altos Estudos da Academia das Ciências de Lisboa, Professor Jubilado da
Universidade Técnica de Lisboa. Direção Científica da 2ª edição do PAEM
Nota
O presente documento constituiu a Conferência de Abertura da 2ª Ediçao do Programa Avançado
em Estudos do Mar – PAEM, tendo sido proferida pelo Exmo. Sr. Professor Doutor Adriano Moreira.
Note
This document constitutes the opening conference of the 2nd Advanced Program in Marine Studies PAEM, having been given by the Hon. Professor Adriano Moreira.
I. Introducão
A primeira questão que me levantou o
enunciado do tema que me sugeriram para
dissertar neste colóquio diz respeito a um
tema que frequentemente me inquieta, e que
diz respeito aos perigos da semântica. Perigos
porque as palavras são frequentemente
submissas, sobretudo quando nas áreas que
desafiam a ciência política estão integradas no
Estado Espetáculo da nossa época, outras
porque se insurgem e desafiam a palavra do
poder, finalmente porque se entregam à tarefa
de tornar equivoca a realidade que anunciam.
No caso vertente é sobretudo a função
equivoca que parece mais saliente, sem evitar
a mestiçagem como outra das funções
referidas, isto porque o interesse nacional tem
um conteúdo tão variável segundo os tempos
e áreas culturais, depois porque a soberania
multiplicou as suas forças que escondem
variedades de poderes, e finalmente porque o
globalismo é uma expressão que cobre uma
realidade mais suspeitada que sabida no que
respeita à sua estrutura, conjunto de
variáveis,
interdependências,
e
consequencialismos mal conhecidos ou
imprevisíveis.
A consequência é que o esforço do
conhecimento da realidade dificilmente
ultrapassa o talvez das dúvidas, e a única
suspeita de ter uma certeza é que o imprevisto
espera por uma oportunidade.
Por isso, a doutrina da cautela obriga a ter
sempre a precariedade do esforço e dos seus
resultados no domínio do conhecimento e da
previsão.
Começamos pela questão do interesse
nacional, um elemento clássico na definição
dos Estados que se proclamaram detentores
da soberania absoluta, e que os EUA sempre
disseram ao mundo que era de conteúdo
variável.
Maria Scientia
Novembro 2014
2
Maria Scientia
Revista Científica Electrónica
Scientific e-Journal
Sem discutir prioridades no mundo ocidental
que criou a realidade Nação, vamos admitir que
a evolução ocidental admite uma distinção
entre a época dos reis, expressão em que a
palavra Reis significa apenas que a unidade
vinha do poder em direção aos povos
submetidos, e a época dos povos, em que o
poder passou a ser legitimado pelos cidadãos,
divulgando o modelo da democracia, ela
também com um sentido plural.
acalentar o separatismo, Porto Rico insiste em
separar-se dos EUA, o Paquistão separou-se
da India, o Bangladesh do Paquistão, e a
ONU, o lugar onde todos deveriam dialogar
com todos, tendeu para ser hoje um templo de
orações a deuses desconhecidos. Até aqui o
único globalismo, depois de duas guerras
mundiais, foi o que Philip K. Howaid
chamou, no seu livro, The Death of Cammon
Sense.
As definições que deram ao povo a
designação de Nação vulgarizaram-se depois
da Revolução Francesa, e existe uma
anotação, nas memórias de Goethe, que
observou, na Batalha de Valmy, em 20 de
Setembro de 1792, que os soldados gritavam
Viva a França e não já Viva o Rei. Tal realidade
ligou-se à noção de Pátria, designadamente
quando, em 11 de Julho de 1792, tinha sido
proclamada “La Patrie en danger”. A realidade
Nação, cujo cimento é sobretudo a
comunidade de afetos, deriva da memória de
uma história compartilhada, terminando com
as guerras feudais, desenvolvendo uma
língua comum, adotando em comum o
desenvolvimento e o conceito estratégico, com
uma lei a tender para geral, sem privilégios
ou desigualdades.
Passando por cima da guerra fria, que praticou
a política de metades durante meio século
terminando em 1989, com a queda do Muro
de Berlim, a União Europeia encontra-se sem
conceito estratégico, hesitando entre a Unidade
de Estados Iguais e a Federação, com a estrutura
do Tratado de Lisboa em pousio, com o
desamor da Europa em crescimento, com a
divisão entre a Europa dos Pobres, que parece
ter reposto em vigor o Limes Romano e o
norte rico, com o projeto da Euráfrica em
suspenso,
e
com
o
Mediterrâneo
transformado num complexo de cemitério de
emigrantes e campo de batalha por uma nova
democracia de conteúdo variável, de novo
com o perigo da semântica a cobrir a
visibilidade da realidade em marcha.
Depois da primeira guerra mundial de 19141918, os pontos do Presidente Willson
incluíram o princípio da coincidência entre
Estado e Nação, um voto nunca globalizado.
A União Europeia, que visa uma unidade
europeia, não impediu que o século XX fosse,
como lhe chamou Jacques Barzun, um século
de separatismos, acrescentando que “a maior
criação política do Ocidente, a nação-estado,
estava doente”.
Os bascos lutaram até hoje para se separarem
da Espanha, onde a Catalunha discute a
independência, na Rússia, já não URSS, a
Chechénia e o Dagestão provocaram a guerra,
a Turquia e o Iraque lutaram contra o
separatismo dos curdos, Québec continua a
Desta realidade encoberta pela cortina de
informação descontrolada pelas origens
múltiplas, escondendo até a identidade dos
centros de poder financeiro que parecem
comandar a crise e distribuir os proveitos da
crise, tem oportunidade meditar sobre a
perplexidade de Pierre Hasser quando
prefaciou o inquérito coletivo sobre este tema
– Un monde sans Europe? (2011), e no qual
colaboraram Philippe Espers (Dir.), Christian
de Boisseau, Pierre Delvolvé, e Chistophe
Jafreleet. Despertados pelo 11 de Setembro de
2001, a conclusão principal é que “o mundo
tem necessidade da Europa, seguramente,
como fator de equilíbrio, de conciliação, mas
também de motor”.
Maria Scientia
Novembro 2014
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Maria Scientia
Todavia, esta visão acompanhada por outras
fontes inspiradas pelo que foi a grandeza do
Império
Euromundista,
avalia
com
benevolência
o
desmoronamento
da
supremacia
que
lhe
permitiu,
pelo
colonialismo, sobretudo da frente marítima
europeia, o domínio, compensadamente
procurado, das matérias primas, dos
mercados de produtos acabados, e do preço
arbitrário do trabalho, com regimes
discriminatórios que levaram Mário Vargas
Llosa a escrever O Segredo do Celta, brilhante
avaliação do regime de África Belga, baseado
em documentação, espelho do regime das
outras regiões submetidas.
A ilusão que inspirou os criadores da ONU,
que supuseram ter ganho a guerra civil de
1939-1945 que apenas não tinham perdido
completamente, a santidade de homens que
imaginaram garantir a paz para o futuro, e
dos que transformaram o sofrimento europeu
em sabedoria para unirem finalmente a
Europa, e que foram, além de Jan Monnet, os
estadistas Robert Schuman, Alcide de Gasperi
e Adenauer, nada foi suficiente para evitar a
crise mundial económica e financeira em que
nos encontramos, como que a dar razão ao
desconfiável ex-presidente dos EUA, Nixon,
ao escrever, no século passado, um livro com
o título – A terceira guerra mundial já começou.
Esperamos não ter sido inspirado pelos
relatórios desse tempo que na ONU
advertiam que o mundo estava a sofrer duas
ameaças terríveis – as armas de destruição
maciça e a miséria.
Como já tive oportunidade de escrever, “O
discurso político corrente foi escrito no século
XX, na época em que a guerra fria era a
definição de ameaça mais evidente à paz
imperfeita com que findara a guerra de 19391945, e a ONU a definição da ordem
imaginada para que não voltasse a acontecer
uma catástrofe igual”.
Revista Científica Electrónica
Scientific e-Journal
A mudança do Milénio tornou evidente a
persistência de um fenómeno recente na vida
política, interna e internacional, que é da
imagem do poder perdido se manter
orientadora dos responsáveis, enquanto a
realidade cresce de complexidade a exigir
uma nova racionalização que chega, quando a
complexidade consegue ser ultrapassada,
tarde para evitar os acidentes que entretanto
atingem a integridade dos valores humanos e
materiais, neste caso do património comum
da Humanidade.
Logo na Carta da ONU o Conselho de
Segurança distinguiu com o poder de veto cinco
países, dos quais a França e a Inglaterra
tinham perdido as exigências do qualificativo
de grandes potências, e a China não era
pressentida como um dos poderes emergentes,
sendo ficticiamente representada pela ilha de
Taiwan.
Os conceitos de soberania dos Estados, de
jurisdição interna, de nacionalidade, de
democracia, supostos continuarem a fazer parte
do conjunto de valores que inspiram, com
diferenças temporais, geográficas, e culturais,
as construções jurídicas, na observação de
John Rawls (Theorie of Justice, 1971),
estendem um “veil of ignorance” sobre a
realidade nova, anunciada pela guerra, mas
não lida pelas incorporadas teorias da
“rational choice”.
Não obstante os grandes serviços prestados à
humanidade
pelas
organizações
especializadas
da
ONU,
os
factos
desenvolveram uma interdependência global
de todos os seres humanos, sem que a
estrutura jurídica da Carta da ONU
disciplinasse o seu desenvolvimento.
Por isso, os princípios da igualdade dos
Estados da ONU logo quebrada pela
desigualdade no Conselho de Segurança,
assim como os teóricos princípios da
solidariedade e igualdade do Tratado de
Lisboa, não impediram que a anarquia seja a
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qualificação mais apropriada para a situação
em que vivemos, com a própria Europa a
mostrar ser atingida por ameaças de
fracionamento: entre o Sul pobre e o Norte
arrogante a ouvir rumores de Mitteleurope
em prussiano, com a Espanha ameaçada de
separatismos regionais, tal como a Inglaterra,
tal como aconteceu à Checoslováquia e à
Jugoslávia de Tito, e assim vai acontecendo
em outras latitudes.
Sendo evidente que a soberania clássica e a
jurisdição interna respeitada, que foram
defesas jurídicas dos Estados mais fracos de
poder perante os mais fortes, a evidência é
que essas defesas, mesmo com definições
atualizada para os novos tempos, passaram a
ter violações pragmáticas: o poder-dever de
intervenção, criação de Mitterand para a ONU
e sempre usado com suspeição; na guerra
financeira, como se viu no caso de Chipre,
situação alimentada por receios de outros, foi
adotada a ética do Pirata de Espronceda, ao
mesmo tempo que o Conselho Económico e
Social é esquecido; e uma espécie de Concílio
dos poderosos, realizado este ano de 2014,
parece procurar uma dogmática segura para o
credo do mercado sem regras, salvo a da
legitimidade de abusar dos mais fracos, e da
“economia que mata” nas palavras do Papa
Francisco.
Portugal enfrenta esta situação de desordem
numa situação sem precedente fácil de fadiga
tributária, sem conceito estratégico nacional
desde 1974 ao perder a sua tradicional posição
com o desabar do Império Euromundista,
com um desemprego pesado, com políticas
divisórias da comunidade de afetos que é
uma Nação, e com apagamento progressivo
do Estado social que foi uma versão da
convergência entre a doutrina social da Igreja
Católica e os droits-prestation do socialismo
democrático, com omissão apressada do
conceito de que investigação e ensino são pilares
da soberania e não do mercado, e a juventude a
despovoar a terra avara que, como disse D.
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Manuel Clemente “nos calhou ou em que
encalhamos”.
Por isso lhe aconteceu, para somar aos erros
da má governança interna, a condição de
Estado
exógeno,
isto
é,
sofrendo
o
consequencialismo de decisões em que não
participou, como no passado aconteceu por
exemplo com as guerras de 1914-1918 e 19391945; quando, caído o Muro de Berlim, o
conflito ideológico da guerra fria foi
substituído pelo neoriquismo, animado pela
criatividade financeira sem fiscalização,
acrescentou a evolução para Estado exíguo, isto
é, com relação severamente negativa entre
recursos e objetivos mal hierarquizados ou mal
escolhidos; para finalmente se encontrar na
situação de protetorado, sem definição jurídica
como aconteceu aos assim chamados na
marcha inglesa do Cabo ao Cairo.
Nesta situação, como em outras crises
passadas, designadamente no fim da Primeira
Dinastia, na governação dos Filipes, ou nas
invasões francesas, é evidente que a reforma do
Estado é necessária, mas não pode ser
confundida com reduzir a visão orçamental a
desígnio nacional, começando antes por
valorar a intervenção esclarecida da sociedade
civil, que está dando mostras de despertar
com as manifestações não condicionadas nem
pelos partidos nem pelos sindicatos. É da
redefinição
da
tomada,
exercício,
e
autenticidade de exercício do poder por
órgãos governamentais adaptados à realidade
que vivemos e que exige pelo menos reformar
alicerces: redefinição do ideário dos partidos,
todos ultrapassados pelas mudanças da
realidade em relação a 1974; redefinição do
regime eleitoral de modo a que os cidadãos
saibam em quem votam e porque votam;
redefinição do estatuto da Presidência da
República e do Conselho de Estado; corte
radical da circulação entre o poder político e o
poder económico. Abandonar a política de
eliminação do Estado social que entre nós é
uma principiologia regulada pelas capacidades
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Scientific e-Journal
disponíveis, e um avanço em relação às
omissões imperativas de Filadélfia e da
Revolução Francesa. Sem isso não há reforma
do Estado, e não será possível desenvolver a
iniciativa privada livre do perigo do uso do
poder legislativo, em que a inspiração vem
sobretudo
da
imaginação
ocasional,
regulamentadora,
complementada
pela
catadupa de despachos da interpretação
ocasional em liberdade, tudo com as
consequências que se traduzem em abalar a
confiança no exercício das funções gestoras do
Estado. Saber e praticar que os jovens
emigram não é por não fazerem falta é por
não terem futuro que lhes foi tirado por
gestões que não controlaram, dar condições
de fixação e criatividade aos que cresceram
em competências e saberes que não
dispuseram de apoio, e lutar desse modo no
mercado que se mundializou. Por isso, a
primeira urgência é ganhar a dignidade igual
no concerto das Nações, o que não acontece
quando os ministros são julgados por
empregados da chamada troika, em vez de
encarregarem disso sabedores portugueses
que não faltam, e ficando assim com tempo
para discutir no Conselho da União, que é o
seu lugar, contra o desabar de ideia europeia,
e na ONU contra a transformação em templo
de orações a Deuses desconhecidos,
remetendo antes para a intervenção do
Conselho Económico e Social.
Internacional de Língua Portuguesa, uma
ideia portuguesa, mas que também o Brasil é
que realizou, e que designadamente a China,
com política própria, procura usar desde pelo
menos 2005.
Finalmente dispensando atenção às janelas de
liberdade que temos, junta com os antigos
participantes do estatuto imposto pelo
Império Euromundista no mesmo esforço.
Refiro-me à CPLP, uma ideia portuguesa, mas
que o Brasil é que realizou, ou ao Instituto
Universidade Católica
Finalmente a plataforma continental, cujo atraso
de reconhecimento na ONU exige atenção, e
sobretudo que seja obtido antes que a
Comissão Europeia, para além de já ter
recolhido a gestão dos recursos vivos do
nosso mar territorial, realize o seu projeto do
Mar Europeu, que imediatamente faz lembrar
1890, o Mapa Cor de Rosa, e os dramas que
levaram Unamuno a chamar-nos país de
suicidas. Não é apenas a situação geográfica
que, pelas conhecidas razões de segurança,
sempre trará, com exigências, o mar ao
encontro de Portugal, quer as exigências
venham do Mediterrâneo, venham do
Atlântico Norte, ou venham do Atlântico Sul.
A riqueza que ali está exige uma diplomacia
forte, como o primeiro ministro espanhol
recentemente não nos deixou esquecer;
respeito pelos conhecimentos adquiridos
pelos nossos investigadores; liberdade de
iniciativa, designadamente, como este ano foi
discutido no Colóquio organizado pela Escola
da Marinha de Guerra do Brasil, estudando
uma frota marítima da CPLP. O nosso
principal adversário é o descuido.
20/03/2014
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II PAEM- Palavras de abertura
II PAEM – Openning Adress
Nuno Vieira Matias
Almirante. Presidente da Academia de Marinha, Vice-presidente da Direcção da Sociedade de
Geografia de Lisboa, membro correspondente da Academia das Ciências de Lisboa, membro de
mérito da Academia Portuguesa da História e do Conselho de Honra do ISCSP, membro do
Conselho Nacional de Educação. Direção Científica da 2ª edição do PAEM
Nota
O presente documento constituiu a Nota de Abertura da 2ª Ediçao do Programa Avançado em
Estudos do Mar – PAEM, tendo sido proferida pelo Exmo. Sr. Almirante Nuno Vieira Matias.
Note
This document consists in the opening address of the 2nd Advanced Program in Marine Studies PAEM, given by the Hon. Admiral Nuno Vieira Matias.
As minhas palavras iniciais são de
cumprimentos, mas simultaneamente de
felicitações,
à
Universidade
Católica
Portuguesa e ao seu Instituto de Estudos
Políticos pela renovada iniciativa de
organizarem um programa avançado de
estudos do mar. São congratulações que
igualmente endereço aos nossos auditores
pela manifestação de vontade de o
frequentarem e de, com isso, demonstrarem
ter a visão da importância do Mar.
Naturalmente que estas saudações são
extensíveis a todos os especialistas que
aceitaram colaborar connosco, proferindo as
conferências programadas, seguramente de
elevado nível, concordante com os notáveis
currícula que os notabilizam.
Senhoras e senhores Auditores,
Como velho marinheiro, agradeço-vos o
interesse pelos temas do nosso mar e a
disponibilidade para sobre ele aprofundarem
o conhecimento. E é por isso que até vos lanço
um primeiro desafio. O de também
colaborarem, quando possível, com outra
iniciativa marítima do IEP que é a revista
electrónica Maria Scientia. Os vossos artigos
serão bem-vindos a bordo.
O nosso programa, que hoje iniciamos, dá
enfase a várias linhas de acção de uma
estratégia para alcançar objectivos políticos
que se centram no “Interesse Nacional” e nas
“Questões de Soberania” de Portugal sobre o
seu Mar.
Esperamos que o horizonte abrangente das
matérias a tratar contribua para o esforço de
determinação do rumo adequado à utilização,
em favor do interesse nacional nas vertentes
científica, económica e geoestratégica, dos
enormes
espaços
marítimos
que
a
Organização das Nações Unidas já pôs à
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Maria Scientia
disposição de Portugal e que, em breve,
aumentará ainda muito mais. Acredito que
esse mar será, de novo, um Mar de Boa
Esperança para Portugal.
Boa esperança na possibilidade de o mar
constituir um apoio forte para ultrapassar a
nova circunstância da história do País.
Boa esperança que o mar seja, de novo, meio
de afirmação do nosso carácter, enquanto
povo com identidade própria.
Boa esperança no mar como sector de grande
importância para a economia nacional, para a
ciência e para a segurança e defesa nacional.
Precisamos de ter boa esperança, mas, acima
de tudo, necessitamos imperativamente de
actuar, de trabalhar, para que ela se
concretize. Não se trata de uma questão de
“fado”, mas antes de um exercício
determinado de afirmação da vontade
colectiva dos Portugueses na construção de
um futuro que, de forma harmónica, tire
partido do positivo da situação emergente e
reduza para um mínimo o negativo
Adamastor, anulando os “mostrengos” que
possam estar a prefigurar-se no horizonte.
Este é um bom motivo, senhoras e senhores
Auditores para eu vos propor um segundo
desafio. Trata-se agora de um repto de atitude
durante o PAEM, para que melhor dele
possam retirar utilidade futura e com isso
sejam ainda mais valiosos para o País.
Instigo-os a que considerem o mar como um
projecto de vital importância para Portugal e
que, nessa medida, em cada actividade do
nosso Programa, já a partir de agora,
procurem fazer uma análise profunda desse
projecto nacional.
Para ser prático, sugiro que vão, passo a
passo, conferência a conferência, elaborando
uma análise “SWOT” do projecto do Mar
Português, identificando quais são os factores
“Strengths, weaknesses, opportunities and
threats” do projecto.
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É que, de facto, em cada domínio de avaliação
do mar existem factores de força, mas também
vulnerabilidades, ou pontos fracos, assim
como podem detectar-se oportunidades a
explorar, mas também identificar-se ameaças
diversas, que é necessário conter nos vários
patamares, logo desde o político e
diplomático até ao do uso do mar real, no diaa-dia.
Na verdade, se identificarmos bem os factores
de força, como, por exemplo, a dimensão do
espaço, o valor da posição geográfica, a
riqueza muito diversa do fundo e da coluna
de água, etc, etc, poderemos gizar linhas de
acção objectivas para os rentabilizar.
Mas,
se
conhecermos
também
as
vulnerabilidades,
nomeadamente,
as
insuficientes
capacidades,
tecnológica,
cientifica, de força moral e material do País,
seremos mais capazes de contribuir para as
minimizar, ou mesmo eliminar.
Igualmente, se tivermos as oportunidades
estudadas, estaremos mais aptos a fazer o seu
adequado aproveitamento, sempre que as
criemos, ou quando elas surjam de origem
externa.
Não podemos, ainda, deixar de, com espirito
isento e arguto, identificar as ameaças que
existam e as que possam vir a configurar-se,
relativamente aos interesses nacionais no mar.
Constituem delas exemplos, as que vão das,
por vezes subtis, cobiças internacionais dos
nossos espaços marítimos, concretizáveis em
acordos, tratados, etc., até às mais boçais,
como a pesquisa e a exploração indevida de
recursos, passando pelas da violência do
terrorismo, da pirataria, etc.
Senhoras e Senhores Auditores
Está à nossa frente uma oportunidade
importante para melhor conhecermos o mar,
porque o vamos estudar mais profundamente
e, com isso, construiremos dele uma imagem
mais adequada e perfeita.
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Ensino e formação e imagem constituem
apenas dois dos diversos tópicos das
proclamações que, ao longo de anos, tenho
feito em muitos locais da nossa periferia
marítima, em conjunto com um grupo de
cidadãos
voluntários
e
determinados
(teimosos mesmo), mas que já perdeu um dos
seus mais fervorosos membros, o Senhor
Professor Ernâni Lopes, que aqui evoco com
saudade e admiração. Vale a pena repetir só
esses dois pontos:
- Proclamamos que não há desenvolvimento
das actividades marítimas sem ensino e
formação que abranja, organizadamente,
todas as áreas, de forma sistémica. Existem
áreas de qualidade, assim como se encontram
outras de formação desadequada às
necessidades, nomeadamente no que respeita
à alimentação de carreiras convenientemente
estruturadas e certificadas.
O ensino e a formação, enquanto constituem a
base de apoio ao desenvolvimento das
actividades da economia do mar, são também
essenciais ao estabelecimento de investigação
científica e desenvolvimento. Esta, na sua
actual situação, com pólos de excelência em
domínios muito específicos, sugere a
necessidade da criação, coordenação e
integração de linhas de investigação aplicada
em áreas críticas, o estabelecimento de uma
base de apoio à investigação oceanográfica no
mar profundo e o desenvolvimento da
cooperação internacional nas áreas com
potencial para afirmação do País.
- Proclamamos que é imprescindível a criação
de uma imagem renovada do mar e das suas
potencialidades, com uma visão de futuro, de
horizontes amplos, ambiciosa e determinada.
Isso exige o estabelecimento de um plano
educativo e formativo para recuperação e
promoção da identidade marítima da
sociedade
portuguesa,
orientado
prioritariamente para as suas camadas jovens
Revista Científica Electrónica
Scientific e-Journal
e onde a palavra “mar” faça parte do dia-adia. Deverá difundir-se, sem tibiezas, que:
- Portugal é um país de mar da UE;
- A cultura marítima portuguesa é parte do
nosso património mais valioso;
- O nosso mar dá um contributo fundamental
para a nossa economia e tem enorme
capacidade de crescimento;
- As actividades marítimas são geradoras de
novos empregos e de carreiras promissoras;
- Dispomos de centros de investigação
científica do mar em nível de excelência;
- O mar é vital para a afirmação da imagem e
da identidade de Portugal e para a coesão do
nosso território, um quase arquipélago com
águas até meio do Atlântico.
São estes reptos senhoras e senhores
Auditores que vos lanço, na expectativa de
que, no fim deste II PAEM, estejais ainda mais
aptos a servir os interesses de Portugal no
enorme Mar que a Organização das Nações
Unidas nos atribui e, com isso, contribuir
para, como dizia Pessoa, “de novo
alcançarmos a distância. Do mar ou outra,
mas que seja nossa…”
Universidade Católica
20/03/2014
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Maria Scientia
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Valorizar o ordenamento para a gestão integrada do
espaço marítimo nacional
Improving marine spatial planning towards an integrated
management of the national maritime area
Sofia Vale
Assessora da Assembleia da República
Resumo
O presente artigo visa mostrar os benefícios do ordenamento do espaço marítimo com vista à melhor
gestão da área marítima sob jurisdição portuguesa em prol da economia do mar. Aponta para a
necessidade de uma seleção de instrumentos adequados para a resolução de potenciais conflitos
entre stakeholders dentro do mesmo espaços e entre estes e o ambiente. O documento realça as
vantagens da lei de bases da política de ordenamento do espaço marítimo nacional, na ótica dos
stakeholders, recentemente aprovado em Portugal como instrumento catalisador do investimento
nas áreas marítimas, garantindo maior simplicidade, transparência e previsibilidade aos promotores,
assegurando, simultaneamente a preservação do ecossistema marinho. O trabalho exemplifica duas
áreas regionais onde a política de ordenamento foi benéfica: criação de Áreas Marinhas Protegidas;
estabelecimento de áreas de produção aquícola em offshore. O primeiro exemplo visa proteger a
biodiversidade marinha e o segundo a combinação do crescimento económico mantendo o
funcionamento do ecossistema.
Palavras-chave : ordenamento, gestão, espaço marítimo, ecossistema.
Abstract
The current article aims to emphasise the benefits of Marine Spatial Planning (MSP) towards the
better management of the maritime area under Portuguese jurisdiction in favour of economy of the
sea. It shows the relevance of selecting adequate tools for managing potential conflicts among
stakeholders within the same space and human-environment interactions. This paper shows the
benefits for stakeholders of the new Guidance on MSP recently approved in Portugal. This Guidance
can be seen as a friendlier environment for investors due to simplicity, transparency and
predictability, in respect the marine ecosystem. It is presented two examples of MSP in Portugal:
implementation of Marine Protected Areas; and establishment of aquaculture production areas in
offshore. The first example aims to protect marine biodiversity, and the second one the combination
of economic growth and the maintenance of the ecosystem functioning.
Key words : maritime spacial planning, management, marine space, ecosystem.
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I. Portugal e o mar
A noção de fronteira, associada à ideia de um
espaço físico nacional e ao próprio conceito de
Estado, é estruturante da delimitação do
território nacional. De acordo com a
Constituição da República Portuguesa, “a lei
define a extensão e o limite das águas
territoriais, a zona económica exclusiva e os
direitos de Portugal aos fundos marinhos
contíguos” (nº2 art.5º).
O território terrestre de Portugal tem uma
área aproximadamente de 89 mil km2 a que se
junta cerca de 3 mil km2 dos arquipélagos da
Madeira e do Açores, correspondendo a 1850
km de extensão de costa, dos quais 950 km
são fronteira marítima no continente, 691 km
e 212 km nos arquipélagos dos Açores e da
Madeira, respetivamente. [1].
Se a esta área se juntar a zona económica
exclusiva [A], cerca de 1.700.000 km2
correspondente a cerca de 18 vezes a sua área
terrestre – uma das maiores da Europa – e
ainda, a plataforma continental, que de
acordo com a proposta submetida às Nações
Unidas aumentará o espaço marítimo sob
soberania ou jurisdição nacional [B], Portugal
deixa de ser encarado como um país pequeno,
parco em recursos naturais e afastado do
centro da Europa, para ser visto como um país
imenso, central, com um posicionamento
geoestratégico ímpar, a que corresponde uma
capacidade de afirmação e intervenção
internacional.
À geografia e ao ordenamento territorial de
Portugal – predominantemente litoral cujos
centros de decisão se encontram voltados para
o mar – correspondem desafios e muitas
oportunidades.
Como refere Ernâni Lopes no estudo “O
Hypercluster da Economia do Mar”, o mar
foi, no passado, um ativo estratégico decisivo
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em termos de emprego, de iniciativas
empresariais, de funções e serviços de
mobilidade e de relevância nas relações
internacionais. Atualmente parece existir, de
novo, a consciência que os recursos marinhos
naturais são fonte de riqueza [2].
Considerando que a União Europeia (UE)
possui o maior território marítimo do mundo,
e que os mares e as zonas costeiras são
motores da economia, o crescimento através
da economia do mar poderá ser não só uma
oportunidade para Portugal como o é também
para a Europa (em Estados costeiros e
interiores) [3-4]. E, como refere Adriano
Moreira, “o mundo tem necessidade da
Europa”. [5]
Perante estes fatos, a Comissão Europeia tem
feito um esforço, ao nível da definição de
estratégicas que criem condições para que o
mar esteja na origem de um desenvolvimento
económico sustentável. Também em Portugal,
a Comissão Estratégica para os Oceanos,
definiu, em 2003, objetivos políticos [C], ainda
atuais, para um caminho virado para o mar.
[6]
Contudo, só recentemente se enveredou por
políticas e estratégias direcionadas para o mar
(ENM), que culminou recentemente com a
aprovação da Lei de Bases da Política de
Ordenamento e Gestão do Espaço Marítimo
Nacional (Lei nº 17/2014, 10/04, 1ª série DR nº
71, 10-04-2014)..
II.
Utilização
marítimo
do
espaço
Quando se fala em desenvolvimento através
do mar, explorando recursos marinhos (vivos,
minerais, energéticos, genéticos, etc.), importa
ter presente que se está perante um
ecossistema onde as diferentes atividades
partilham o mesmo espaço. Neste sentido, a
gestão da sua utilização deverá ser holística,
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face à interrelação entre as atividades que
deve ser vista como um todo [7].
Para garantir a segurança e o exercício da
jurisdição das atividades económicas no mar e
sobre os recursos marinhos, julga-se
necessário enquadrar em três áreas: jurídica;
ambiental; económica.
2.1.Enquadramento jurídico
A Convenção das Nações Unidas para o
Direito do Mar (CNUDM) é a referência
internacional na definição das zonas
marítimas, sendo considerada “a constituição
dos oceanos” (ENM 2013-2020, pag. 33). No
contexto desta Convenção o “Mar-Portugal”
engloba o mar territorial; a zona económica
exclusiva e o fundo mar, o leito e subsolo
marinho que se prolongam pelo mar
territorial até ao limite exterior da plataforma
continental, entendida como conceito jurídico
[8]. Há, contudo, políticas europeias comuns,
com regras próprias na utilização dos recursos
(ex: Política Comum de Pescas).
Todo o vasto território marítimo de Portugal
está enquadrado ao nível do Direito
Internacional Público do Mar que, segundo
Marques Guedes, regula as relações entre
Estados que têm como objeto a utilização do
mar e o exercício dos poderes de soberania,
repousando sobre um acervo de tradições,
expressas em usos e costumes [9].
Contudo o conceito contemporâneo de Direito
do Mar, em vez de se centrar no Estado
costeiro,
centra-se
na
comunidade
internacional, numa perspetiva dos direitos
sobre o mar na sua globalidade e sobre as
atividades nele desenvolvidas, em torno do
direito do desenvolvimento, do direito da
cooperação e, sobretudo, com base na visão e
conceito
de
património
comum
da
humanidade [10].
Revista Científica Electrónica
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O Direito surge, neste contexto, como
ferramenta indispensável à proteção dos
recursos e áreas marinhas que poderão
alavancar a economia do mar nacional [11].
2.2.
Enquadramento ambiental
A pressão das atividades humanas tem
impactos nos ecossistemas marinhos e nos
recursos marinhos que, de uma forma geral,
se encontram depauperados nas zonas
costeiras [12]. Neste sentido a UE tem
implementado inúmeras iniciativas que visam
manter
ou contrariar
a perda de
biodiversidade marinha e que monitorizem a
exploração sustentável dos recursos do mar
[D].
Diversos estudos, nomeadamente o projeto
internacional patrocinado pela Comissão
sobre a Economia dos Ecossistemas e a
Biodiversidade (TEEB), visam avaliar os
serviços do ecossistema e recomendam que o
valor económico da biodiversidade seja tido
em conta na tomada de decisões e refletido
nos sistemas de contabilidade e de
comunicação de informações [13].
Por outro lado, os oceanos apresentam
elevados níveis de biodiversidade em
comparação com o sistema terrestre, contendo
um vasto número de espécies marinhas, e
muitas certamente ainda não conhecidas, o
que implica a constante preocupação de
manter o meio marinho em bom estado
ambiental. [E]
Portugal, ao afirmar-se como um dos grandes
países marítimos do mundo, tem uma
responsabilidade acrescida em definir um
modelo de desenvolvimento sustentável e
contribuir para a resolução dos principais
problemas ambientais, com a necessária
articulação e cooperação internacional que
esta acarreta, conforme refere a ENM 20132020 (pag. 47).
Maria Scientia
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2.3. Enquadramento Económico
O conceito de “economia do mar” ainda está
insuficientemente definido. No presente texto,
adotou-se, por isso, como definição de
“economia no mar” o conjunto de atividades
económicas desenvolvidas nos espaços
marítimos, incluindo os costeiros.
Segundo o documento «Economia do mar em
Portugal», a economia do mar em termos
diretos representava em 2010 cerca de 2,5% do
valor acrescentado bruto e 2,3% do emprego
nacionais
[14].
São
valores
menos
conservadores do que aqueles apontados no
estudo «O Hypercluster da economia do mar»
que refere uma contribuição direta das
atividades marítimas em cerca de 2% do
produto interno bruto (PIB) com a geração de
cerca de 75.000 empregos diretos.
No relatório do Centro de Estudos Aplicados
da Universidade católica (Contribuição para a
Quantificação do Valor Económico do
Oceano) afirma-se “que a economia marítima
tem uma expressão muito significativa na
economia portuguesa, em termos de produto
e de emprego: 11% da riqueza nacional (PIB),
12% do emprego, 17% dos impostos diretos e
15% das margens comerciais. Se se alargar a
análise dos efeitos diretos do Mar sobre a
economia portuguesa aos seus efeitos
indiretos, chega-se a valores que mais do que
duplicam os primeiros” [15].
Perante estas quantificações, o desafio atual é,
segundo Tiago Pitta e Cunha, tornar o mar
num ativo estratégico (e económico) do país,
pois ainda não o é verdadeiramente [16].
Contudo, a exploração económica sustentável
dos recursos do mar só é possível com
políticas que favorecem o ordenamento, com
vista a uma melhor integração das diversas
atividades mantendo o equilíbrio do
ecossistema marinho. [F]
III. Ordenamento
marítimo
3.1.
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Scientific e-Journal
do
espaço
Enquadramento internacional
O Ordenamento do Espaço Marítimo (OEM) é
um termo novo que ainda não foi claramente
definido em todas as regiões do mundo. [G]
Trata-se de um instrumento de suporte ao
processo
de
tomada
de
decisão,
proporcionando um quadro de arbitragem
entre atividades humanas concorrentes e de
gestão do seu impacto no meio marinho. O
objetivo é equilibrar interesses setoriais que
atuam no mesmo espaço e garantir uma
utilização sustentável dos recursos marinhos
[17].
O OEM deve ser utilizado para gerir
atividades
em
curso
e orientar
o
desenvolvimento futuro em zonas marítimas,
permitindo às autoridades públicas e às partes
interessadas coordenarem as ações e
otimizarem a utilização do espaço marinho,
com vista ao desenvolvimento económico,
mantendo a proteção ambiental. Tem assim
uma dupla vantagem, de natureza económica
e ambiental.
Encontra-se
referido
na
bibliografia
especializada que o ordenamento do espaço
marítimo tem como principal objetivo
promover a gestão responsável dos recursos
naturais e garantir a proteção do ambiente.
[H]
Porém o OEM não é criado explicitamente
para a conservação ou proteção do ambiente,
embora funcione com catalisador, na medida
que permite a identificar e alocar áreas para
conservação ambiental. A sua aplicação
facilita a compilação de informação
disponível em cartas sobre os serviços e
produtos do ecossistema, assim como
identificar vulnerabilidades, e usar esta
informação no processo de decisão [18].
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Atualmente, é comum distinguir-se dois tipos
de conflitos no espaço marítimo: i) entre as
atividades humanas e o ambiente, e (ii) entre
diferentes atividades humanas.
Exemplos internacionais de políticas
ordenamento do espaço marítimo:
de
 O Reino Unido elaborou um projeto de lei
marítima (marine bill), concebido como
quadro legislativo global que estabelece
um sistema de ordenamento marítimo
para todas as águas britânicas.
 Na Escócia redigiu um projeto de lei
marítima para a gestão dos seus próprios
mares. [I]
 A Noruega desenvolveu um plano de
gestão integrada para o Mar de Barents e a
zona marítima ao largo das ilhas Lofotten,
que proporciona um quadro para a
utilização sustentável dos recursos e para
as atividades novas e atuais. [17].
 O Canadá adotou por uma abordagem
ecossistémica relativamente à gestão das
atividades marítimas, que proporciona
orientações para a resolução de conflitos
intersectoriais.
3.2.
Enquadramento Europeu
A visão europeia para os oceanos e mares
encara o ordenamento do espaço marítimo
como um instrumento-chave para a gestão da
crescente e competitiva economia no mar,
enquanto ao mesmo tempo salvaguarda a
biodiversidade
marinha.
A
Estratégia
Marinha da UE, que constitui o pilar
ambiental da Política Marítima da UE,
introduziu o conceito do ordenamento do
espaço marítimo com base no equilíbrio dos
ecossistemas e fornece o enquadramento para
iniciativas nacionais, no sentido de atingir o
bom estado ambiental.
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O ordenamento do espaço marítimo é,
segundo o Livro Azul e o plano de ação sobre
a Política Marítima integrada (PMI) da União
Europeia, um dos instrumentos transsectoriais
de apoio à execução da PMI [19].
Neste contexto, a Comissão Europeia
apresentou em 2013 a proposta de uma
diretiva que estabelece um quadro para o
ordenamento do espaço marítimo e a gestão
costeira integrada, que originou a Diretiva
2014/89 de 23/07 que estabelece um quadro
para o ordenamento do espaço marítimo. [20].
3.3. Enquadramento nacional
Em Portugal, antes de finalizada a proposta
de diretiva comunitária que estabelece um
quadro para o ordenamento do espaço
marítimo e a gestão costeira integrada, foi
aprovada a Lei de Bases da Política de
Ordenamento e Gestão do Espaço Marítimo
Nacional (doravante designada “lei de bases”)
– Lei nº 17/2014, de 10/04, constituindo o
primeiro instrumento jurídico que trata o mar
além das 200 milhas.
A lei bases está enquadrada em termos
nacionais e internacionais, e tem como ponto
de partida a preservação ambiental, tendo
sido construída em torno desta premissa
basilar de valorizar os mares sob jurisdição
portuguesa.
Corresponde a uma mudança de estratégia
política e económica, no sentido de criar
condições
e
segurança
jurídica
aos
investimentos no mar até ao limite exterior da
plataforma continental e aumentar a
previsibilidade
dos
investimentos
da
“economia no mar”.
Rui Guerra da Fonseca defende que “o
ordenamento, a gestão e o uso do espaço
marítimo carecem de um corpo normativo
coerente, sistemático, moderno e tão preciso
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14
Maria Scientia
quanto possível. Nesta última vertente,
assume particular relevo a dimensão da
segurança jurídica, essencial a uma utilização
económica sustentável mas ambiciosa (e são
conhecidos
casos
de
investimentos
internacionais que deixaram de realizar-se no
espaço marítimo português em razão de
ausência de regimes jurídicos minimamente
seguros)” [21]. Neste propósito, a lei de bases
visa, agora, criar um quadro jurídico eficaz de
compatibilização entre usos ou atividades
concorrentes,
tradicionais
e
novas,
contribuindo para a “co-existência” e para um
melhor e maior aproveitamento económico do
meio marinho [22].
Em nome da liberdade de utilização do
espaço marítimo, o legislador optou apenas
por definir “bases” (além dos princípios
aplicáveis) e não “economia” do espaço
marítimo,
remetendo
para
legislação
complementar critérios de seleção das
atividade económicas a desenvolver no mar.
3.4. Vantagens da Lei de Bases da
Política de Ordenamento e Gestão do
Espaço Marítimo Nacional
Em termos formais, a lei nº 17/2014, de 10/04,
está conforme os princípios da proposta de
diretiva [COM (2013) 133], e resultou da
aprovação da Proposta de Lei nº 133/XII de
largo consenso político. [J]
Em termos de
seguintes pontos:
conteúdo
destaca-se
os
i) Universal
A lei aplica-se às diferentes zonas marítimas
nacionais: i) entre as linhas de base e o limite
exterior do mar territorial; ii) Zona Económica
Exclusiva;
iii)
plataforma
continental,
incluindo além das 200 milhas marítimas, (nº1
art.12º). Neste sentido, pode ser considerado
um diploma inovador, ao unificar processos
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de licenciamento, criando troncos comuns no
procedimento aplicável às várias atividades
no mar em toda a extensão, ao abranger um
espaço ainda não totalmente definido.
Recorde-se que, até à entrada em vigor desta
lei de bases, as atividades económicas no mar
só estavam regulamentadas até à 1 milha.
Assim, vem terminar com a subjetividade
associada à aprovação dos projetos de
investimento no mar, acabando com a criação
de instrumentos ad doc em função de cada
projeto, geradores de pouca transparência,
como refere a Comissão Europeia.
ii) Simplicidade
A lei de bases aposta acima de tudo na
simplificação, através de um “balcão único”
[K], com a concentração num só sistema
informático.
Será conseguida através de uma centralização
[L] do acesso ao licenciamento do uso do mar
com recurso a meios eletrónicos, para a
atribuição de títulos de utilização, e com a
promoção dos procedimentos administrativos
no âmbito dos restantes vetores de ação, com
vista à sua celeridade.
A concretização desta desmaterialização dos
processos está prevista na regulamentação
complementar da lei de bases.
iii) Transparente
A lei define que os procedimentos e o
resultado das normas de ordenamento e de
gestão são acessíveis gratuitamente ao
público, conforme enunciado no nº 1 do
art.29º. [M]
Em segundo lugar, determina com clareza
dois instrumentos de ordenamento do espaço
marítimo nacional [N] – os planos de situação
e os planos de afetação – através dos quais
será possível obter uma “radiografia” da
situação atual e prever a situação futura. Esta
norma
é
recomendada
em
termos
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internacionais, para obter um ordenamento
eficaz do espaço marítimo. [O]
estado ambiental é igualmente requisito
obrigatório (art.17º). [R]
A transparência da lei é ainda alcançada com
a envolvência da comunidade, participação
pública e respetiva comunicação (ver art. 12º).
[P]
Contudo, no artigo11º da lei de bases (conflito
de usos ou atividades) existe uma
ambiguidade na definição dos critérios de
preferência, na determinação do uso ou a
atividade prevalecente. Ao definir-se como
primeiro critério a “maior vantagem social ou
económica para o país, nomeadamente pela
criação de emprego e qualificação de recursos
humanos, pela criação de valor e pelo
contributo
para
o
desenvolvimento
sustentável” perdeu-se rigor e hierarquização
desejáveis em critérios de seleção. Seria
preferível uma redação tipo: «a) Maior
vantagem económica; b) Maior criação de
emprego; c) Máxima coexistência de usos ou
de atividades», como constava da proposta de
lei nº 133 (nº1 do art. 11º). Com a redação
aprovada da lei o critério “emprego” perdeu
destaque face à da proposta de lei nº133/XII.
Acresce que a utilização efetiva, determinada
no artigo 17º, evita a especulação e garante
transparência no processo. A aprovação de
determinado plano só poderá ter essa
utilização e não outra, como sucede nos dias
de hoje, especialmente em investimentos
aquícolas.
Por último, os relatórios sobre a utilização do
espaço marítimo elaborados de três em três
anos, pelo Governo (art. 31º), contribuem
igualmente para a transparência do processo
de ordenamento e de monitorização do bom
estado ambiental e marinho.
iv) Preservação ambiental
Todo o instrumento jurídico assenta no
princípio da precaução face à pouca
documentação sobre o funcionamento dos
grandes ecossistemas marinhos (“Large
Marine Ecossystems”). [Q]
Os princípios da lei de bases são os que
constam da lei do ambiente (Lei nº 19/2014,
14/04 1ª série do DR nº73, 14/04/2014) e
asseguram “considerar a natureza complexa e
dinâmica dos ecossistemas, incluindo a
preservação do bom estado ambiental do
meio marinho e das zonas costeiras, e a
evolução do conhecimento e das atividades”.
Ao nível do ordenamento, na elaboração dos
planos de afetação ou na determinação da
atividade, é “obrigatório” que esteja
assegurado o bom estado ambiental do meio
marinho e das zonas costeiras (art. 7º e art.
11º).
Ao nível da gestão, na atribuição dos títulos
de utilização o cumprimento cabal de
medidas que garantam ou promovam o bom
A monitorização do bom estado ambiental
está, também, prevista através dos relatórios
sobre o estado do ordenamento (artigo 12°),
onde se avalia o risco ambiental das
atividades
desenvolvidas,
conforme
recomendado na Directiva-Quadro EstratégiaMarinha. Por outro lado, o regime excecional
para projetos de ciência representa um
incentivo ao acréscimo do conhecimento, para
uma melhor gestão e ordenamento dos
recursos do mar.
v) Abordagem ecossistémica e integrada
É definida uma visão ecossistémica da gestão
das
atividades
humanas,
tendo
em
consideração a “natureza complexa e
dinâmica dos ecossistemas, incluindo a
preservação do bom estado ambiental e do
meio marinho e das zonas costeiras.”
A abordagem ecossistémica tem sido
veiculada em várias instâncias pela CE, UN e
FAO, e põe a ênfase sobretudo na utilização
de um regime de gestão que mantenha o
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ecossistema saudável ao mesmo tempo que
permite o uso apropriado do meio ambiente e
a exploração sustentável dos seus recursos
pelo Homem. A UN (1992) definiu este
conceito como “a geração dos ecossistemas”.
Esta visão integrada e holística, como é
recomendado pela OSPAR, está refletida na
necessidade de existir uma interação terramar.
3.5. Exemplos regionais de ordenamento
do espaço marítimo nacional
Exemplo 1: Criação de Áreas Marinhas
Protegidas
No âmbito da CNUDM estão definidos
espaços de relevo orientados para a gestão e
conservação do meio ambiente. [S] Exemplo
disso é a convenção para a proteção do
Atlântico Nordeste (convenção OSPAR), que
recomenda a implementação de medidas para
conservar e proteger os ecossistemas e a
diversidade biológica da área marítima,
nomeadamente através da implementação das
áreas marinhas protegidas.
Portugal, como membro da convenção
OSPAR, está empenhado em cumprir a sua
obrigação de proteger e preservar o ambiente
marinho e de usar as ferramentas necessárias
para atingir a boa governança do Oceano,
incluindo a criação de Áreas Marinhas
Protegidas.
O trabalho desenvolvido nestas áreas
marinhas protegidas, nomeadamente a
monitorização da eficácia das medidas, tem
concluído sobre a existência de benefícios
para os ecossistemas, mas principalmente a
existência de uma lacuna, em termos
nacionais, de ordenamento do espaço
marítimos. Conclui-se pela necessidade de
existir uma política que garanta a existência
de espaços como estes, de modo a que os
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conhecimentos sobre o mar, nomeadamente
em alto mar onde o desconhecimento em
termos científicos é ainda elevado, se possam
aprofundar com claras vantagens para toda a
comunidade.
Exemplo 2: Criação de áreas de
produção aquícola em offshore
Face ao atual estado de conservação dos
recursos pesqueiros nacionais, ao acréscimo
dos custos de exploração e à necessidade de
satisfazer a elevada procura de produtos do
mar [T], os aumentos significativos da oferta
de pescado só serão viáveis através do
desenvolvimento da produção de espécies em
aquicultura. [U]
Em Portugal, os conhecimentos sobre a
estrutura e funcionamento dos ecossistemas
costeiros permite afirmar que se verificam
condições naturais suscetíveis de potenciar
um melhor aproveitamento produtivo de
algumas espécies (mexilhão, ostra) e de
aumentar a diversificação da produção para
outras (pregado, linguado, sargo, pargo,
corvina, etc.).
Aliás, trabalhos realizados pelo IPMA (exIPIMAR) têm aferido os condicionalismos
ambientais a que se deverão sujeitar as áreas
de produção aquícola em mar aberto que
vierem, no futuro, a ser instituídas [V] [23].
Recomenda-se
um
programa
de
monitorização ambiental, a desenvolver por
uma instituição independente dos produtores,
e de autocontrolo da atividade.
O relatório sobre a caracterização ambiental
de duas zonas ao largo de Tavira e Aveiro,
tendo em vista a criação de áreas de produção
aquícola refere que “a coexistência das
atividades inerentes aos usos tradicionais em
áreas de produção aquícola, designadamente
a pesca comercial e aquicultura em maraberto, deve ser equacionada de forma a
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minimizar potenciais conflitos de usos” do
espaço marítimo nacional [24].
Estes dois exemplos permitem concluir sobre
a vantagem de um ordenamento do espaço
marítimo regional para o desenvolvimento da
economia do mar.
É neste sentido que se considera que a lei de
bases poderá ser um incentivo ao
investimento sustentável na área marítima
nacional, desenvolvendo uma “economia no
mar” e potenciando a valorização do
ecossistema marinho.
IV. Conclusões
A vasta extensão marítima nacional constitui
uma oportunidade de crescimento económico
impar. O mar representa um recurso
estratégico de importância renovada no
século XXI, com particular relevo em
Portugal. A nível nacional, o desafio para as
gerações presentes e futuras reside na criação
de condições para que haja uma "economia no
mar" sustentável.
A experiência internacional demonstra que a
diversidade de atividades no espaço marítimo
e o desempenho económico de cada uma
delas, pode conduzir a conflitos de interesse
na utilização desses espaços. Considerando
que se trata de espaço público, detentor de
elevados níveis de biodiversidade, implica a
constante preocupação de manter o meio
marinho em bom estado ambiental.
Neste sentido, é recomendado que os Estados,
em particular os costeiros, tomem medidas de
proteção do ecossistema marinho, e que
definam políticas de ordenamento e gestão do
espaço marítimo nacional.
A aprovação com largo consenso da Lei de
Bases da Política de Ordenamento e Gestão do
Espaço Marítimo Nacional (lei nº17/2014,
10/04) tornou Portugal pioneiro, ao definir
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bases para um espaço que ainda não é
totalmente conhecido. Trata-se de um caso
exemplar, em que o direito antecedeu o
económico.
A lei de bases constitui um elemento essencial
para potenciar o investimento no mar. A
simplicidade,
a
transparência
dos
procedimentos administrativos, a abordagem
integrada são características inovadoras dos
instrumentos jurídicos relativos ao mar. De
facto, a sua abordagem ecossistémica poderá
conferir benefícios à criação de negócios
privados, com vantagens para o interesse
público e, simultaneamente, potenciar
condições para melhorar o conhecimento
científico do ecossistema marinho.
Na verdade, a lei de bases tem como premissa
basilar a preservação ambiental que é em si
mesmo uma enorme valorização económica.
Por outro lado, a elevada incerteza dos
investimentos no "mar", em particular nas
zonas offshore dada a imprevisibilidade de
fenómenos naturais, obriga a políticas
públicas facilitadoras dos investimentos,
nomeadamente gerando informação de apoio
aos investidores, limitando áreas de menor
risco e divulgando boas práticas de forma a
manter o equilíbrio e funcionamento do
ecossistema. A lei de bases, analisada no
presente trabalho, tem esse mérito, embora
seja ainda necessário conhecer a respetiva
legislação complementar.
Só após o conhecimento da regulamentação
da lei de bases é possível aferir o nível de
concretização que esteve nos pressupostos da
sua elaboração. Contudo, já é possível
concluir pelas suas vantagens económicas e
ambientais. Aliás, as experiências regionais e
setoriais comprovam que a política de
ordenamento do espaço marítimo em
Portugal poderá potenciar crescimento de
certas atividades da economia no mar, como é
a aquacultura. O aparecimento de planos de
Maria Scientia
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18
Maria Scientia
situação e de afetação (nacionais e regionais)
deve favorecer o crescimento deste setor, que
até ao presente foi reduzido. É, por isso, uma
nova área de elevado potencial no mais
tradicional sector do mar, que são as pescas.
intrínsecas, e quando a utilização do
meio
marinho
é
sustentável,
salvaguardando assim o potencial para
utilizações e atividades das gerações
atuais e futuras. O bom estado
ambiental deve ser definido ao nível da
região ou sub-região (…) com base em
descritores qualitativos. A gestão
adaptativa assente na abordagem
ecossistémica deve ser aplicada com o
objetivo de atingir um bom estado
ambiental”. in nº5 do art. 3º da Diretiva
2008/56/CE do PE e do CE. Os
descritores qualitativos encontram-se
no anexo I da mesma Diretiva.
Notas
[A]
200 Milhas contadas desde a linha de
base a partir da qual se mede a largura
do mar territorial (CNUDM).
[B]
A 11 de maio de 2009, Portugal
entregou a proposta de Determinação
do Limite exterior da Plataforma
continental (LEPC) ao abrigo do art.º
76º nº1 da CNUDM. Compreende 1940
pontos que definem o seu limite
exterior.
[C]
“i) Valorizar a importância estratégica
do Mar para Portugal; ii) Dar
prioridade a assuntos do Oceano e
projectar
internacionalmente
essa
prioridade; iii) Prosseguir uma gestão
sustentada das zonas marítimas sob
jurisdição nacional, com vista a tirar
pleno partido das suas potencialidades
económicas, políticas e culturais” in
pag.5 do Relatório para os Oceanos
(2003).
[D]
“o meio marinho é um património
precioso que deve ser protegido,
preservado e, quando exequível,
recuperado como objetivo de manter a
biodiversidade
e
possibilitar
a
existência de oceanos e mares diversos
e dinâmicos, limpos, são e produtivos”
in nº3 da Diretiva 2008/56/CE do PE e
da CE.
[E]
“Bom estado ambiental – o estado
ambiental das águas marinhas quando
estas constituem oceanos e mares
dinâmicos e ecologicamente diversos,
limpos, sãos e produtivos nas condições
Revista Científica Electrónica
Scientific e-Journal
[F]
A ideia de desenvolvimento sustentável
reside na tentativa de reconciliação dos
conflitos reais entre economia e
ambiente e entre o presente e o futuro;
a sua definição (o desenvolvimento que
satisfaz as necessidades presentes sem
comprometer a capacidade de as
gerações futuras satisfazerem as suas
próprias necessidades) enunciada pela
Comissão Brundtland.
[G]
“Despite the existence of academic
discussions and the fact that some
countries already have started to apply
the concepts of marine spatial planning
in their management practices, no
commonly
approved
operational
definition for marine spatial planning
has been developed. Descriptions can
be found throughout the spatial
planning literature, but the terms, e.g.,
ocean zoning or marine spatial
management,
maritime
spatial
planning, are not applied consistently”.
http://www.coastalwiki.org/wiki/Marin
e_Spatial_Planning__the_need_for_a_common_language#ci
te_note-25
Maria Scientia
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Maria Scientia
[H]
http://www.coastalwiki.org/wiki/Marin
e_Spatial_Planning__the_need_for_a_common_language#ci
te_note-25
[I]
www.scotland.gov.uk/marinebill
[J]
Foi constituído um Grupo de Trabalho
no âmbito da Comissão de Agricultura
e Mar, para a sua análise que procedeu
a um conjunto 25 audições. No fim
foram aprovadas 34 propostas de
alteração subscritas pelos grupos
parlamentares PSD, PS e CDS-PP, uma
do PCP e outra do BE. O resultada da
votação final global foi: a favor (PSD,
PS e CDS.PP) contra (PCP, BE e PEV).
Mais
informação
em:
http://www.parlamento.pt/ActividadeP
arlamentar/Paginas/DetalheIniciativa.as
px?BID=37600
[K]
Este termo não consta na letra da lei,
mas é já apelidada desta forma – em
diversos fóruns – a simplicidade
pretendida.
[L]
No nº 2 do art. 5º define que compete
ao membro do Governo responsável
pela área do mar desenvolver e
coordenar as ações necessárias ao
ordenamento e à gestão do espaço
marítimo nacional, Lei nº17/2014, 10/04.
[M]
“Os dados de base relativos ao
ordenamento e à gestão do espaço
marítimo nacional, produzidos por
entidades públicas ou disponibilizados
em cumprimento de obrigações legais,
devem ser colocados de forma gratuita
e acessível à disposição do público,
nomeadamente através de aplicações
de informação e comunicação que
permitam
serviços
de pesquisa,
visualização e disponibilização.” nº1,
art 29º da Lei nº 17/2014, 10/04.
Revista Científica Electrónica
Scientific e-Journal
[N]
“1-O ordenamento do espaço marítimo
nacional é efetuado através dos
seguintes instrumentos: Planos de
situação de uma ou mais áreas e ou de
volumes das zonas do espaço marítimo
nacional referidas no n.º 1 do artigo 2.º,
com a identificação dos sítios de
proteção e de preservação do meio
marinho e da distribuição espacial e
temporal dos usos e das atividades
atuais e potenciais; Planos de afetação
de áreas e ou de volumes das zonas do
espaço marítimo nacional referidas no
n.º 1 do artigo 2.º a diferentes usos e
atividades”. (nº1 do art.7º).
[O]
Marine spatial planning has the overall
goal of providing a mechanism for a
strategic and integrated plan-based
approach for marine management that
makes it possible to look at the wider
picture and to manage (potential and
existing)
conflicting
uses,
the
cumulative effects of human activities
and
marine
protection.
http://www.coastalwiki.org/wiki/Marin
e_Spatial_Planning__the_need_for_a_common_language
[P]
http://eli-ocean.org/arctic/files/ELIMarine-Research-in-a-Changing-ArcticMarch-31-2014-EXEC- SUMMARY.pdf
[Q]
A abordagem precaucionaria, subscrita
pela UN e pela FAO, aponta que “os
Estados devem ser mais cautelosos
quando a informação é incerta, de
pouca confiança ou inadequada. A
ausência de informação científica
adequada não deverá ser usada como
razão para adiar ou mesmo não tomar
medidas de conservação e de gestão”
[R]
“4- A atribuição de um título de
utilização privativa obriga o seu titular
a uma utilização efetiva e determina o
dever de assegurar, a todo o tempo, a
Maria Scientia
Novembro 2014
20
Maria Scientia
adoção das medidas necessárias para a
obtenção e manutenção do bom estado
ambiental do meio marinho e das zonas
costeiras, estando obrigado, após a
extinção do referido título, a executar as
diligências
necessárias
para
a
reconstituição das condições físicas que
tenham sido alteradas e que não se
traduzam num benefício, nos termos a
definir em diploma próprio”. (nº4
art.17º da lei nº 17/2014, 10/04).
[S]
[T]
[U]
Neste contexto, diversas iniciativas
internacionais têm vindo a reunir
esforços em torno da definição de uma
estratégia de conservação do meio
marinho, nomeadamente através da
criação de áreas marinhas protegidas. A
união internacional para a Conservação
da natureza (UICN) foi a primeira
organização internacional a chamar a
atenção, em 1982, para a necessidade de
incorporar áreas marinhas, costeiras e
estuarinas na rede mundial de áreas
protegidas.
Portugal é terceiro maior consumidor
de peixe do mundo, atrás da Islândia e
do Japão. As previsões de crescimento
da população mundial (9.6 biliões em
2050, segundo as ONU) aumentarão
ainda mais a pressão na procura de
proteína para a alimentação, podendo a
aquacultura ter um importante papel
neste fornecimento.
“Esta atividade continua a ser pouco
explorada no nosso país, em parte
devido às condições físicas adversas do
litoral português. A melhoria das
técnicas e tecnologias de produção
poderão
contribuir
para
um
significativo
desenvolvimento
da
aquicultura em Portugal e, dentro
desta, da moluscicultura” in ENM.
[V]
Revista Científica Electrónica
Scientific e-Journal
Cumprindo
a
Diretiva-Quadro
“Estratégia Marinha” que considera “a
etapa (...) para alcançar um bom estado
ambiental deverá consistir na fixação de
metas ambientais e de programas de
monitorização para uma avaliação
permanente que permitam avaliar
periodicamente o estado das águas
marinhas em causa”..
Referências
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12/2014. ENM 2013-2020, DR nº 30,
1ªsérie,
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22
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Maria Scientia
Revista Científica Electrónica
Scientific e-Journal
A Importância da Participação Pública no Ordenamento
e na Gestão do Espaço Marítimo Nacional Português
The Importance of Public Participation in Planning
Management of the Portuguese National Maritime Space
and
Bruno Ribeiro Tavares
Licenciado e Mestre em Ciências e Engenharia do Ambiente; Doutorando em Estudos Sobre a
Globalização na Faculdade de Ciências Sociais e Humanas da Universidade Nova de Lisboa.
Consultor em Políticas de Ambiente e Assessor da Assembleia da República.
Resumo
A participação pública diz respeito, em processos de ordenamento do território, ao envolvimento, à
informação e à consulta do público nas atividades de planeamento, embora os modelos concetuais
que se encontram estabilizados se apliquem, quase exclusivamente, ao planeamento territorial
terrestre. Afigura-se assim fundamental promover dinâmicas de participação pública capazes de
coresponsabilizar a sociedade e de a envolver de uma forma que concorra para reduzir conflitos e
para facilitar a cooperação social no processo de desenvolvimento do território marinho. O presente
ensaio recorre a uma breve abordagem histórica e social da participação pública e afirma a sua
importância no contexto marinho, seja pelo alargamento das metodologias existentes nos processos
de ordenamento do território terrestre às novas realidades do ordenamento e da gestão do espaço
marítimo nacional seja pelo desenho de novas formas de encorajamento do envolvimento da
sociedade e das partes interessadas em políticas de ordenamento do território mais sustentáveis.
Palavras-chave : ordenamento, gestão, espaço marítimo nacional, participação pública.
Abstract
In processes of planning, public participation concerns to involvement, informing and consulting the
public in planning activities, although the stabilized conceptual models apply almost exclusively to
terrestrial spatial planning. For this, it is essential to promote public participation dynamics that are
capable of blame society and to engage it in a way that contributes to reduce conflict and to facilitate
social cooperation in the development process of the maritime territory. This essay draws on a brief
historical and social approach to public participation, and affirms its importance in the maritime
context, either by the extension of existing methodologies for land territory planning processes to the
new realities of the planning and management of the national maritime space, either by design new
ways of encouraging the involvement of society and stakeholders in planning policies for a more
sustainable territory.
Key words : planning, management, national maritime space, public participation
Maria Scientia
Novembro 2014
24
Maria Scientia
I. Introdução
A participação e a informação são condições
inerentes à promoção do direito do ambiente,
tal como reconhecido pela Constituição da
República Portuguesa [1] e por diversos
instrumentos
jurídicos
internacionais,
nomeadamente pela Convenção sobre Acesso
à Informação, Participação do Público no
Processo de Tomada de Decisão e Acesso à
Justiça em Matéria de Ambiente (Convenção
de Aarhus) [2], da qual Portugal é um dos
signatários.
Em processos de ordenamento do território, a
participação pública diz respeito ao
envolvimento, à informação e à consulta do
público nas atividades de planeamento, pelo
que, com referência ao ordenamento do
território marinho, a sua importância
assentará, de igual forma, na promoção da
coresponsabilização da sociedade, por
oposição à tradicional e quase exclusiva
preocupação com a salvaguarda de interesses
particulares e de valores isolados que preside
a todos os processos de envolvimento dos
cidadãos no planeamento do território
terrestre.
É hoje unanimemente aceite que só através da
participação pública é possível compreender
cabalmente as propostas de desenvolvimento
do território [3] na sua unicidade (isto é, nas
suas componentes terrestre e marinha),
criando-se,
assim,
uma
situação
de
envolvimento capaz de reduzir os conflitos e a
natural reação da sociedade à mudança, e
facilitando, por essa via, a cooperação social e
institucional no processo de desenvolvimento
(nas suas dimensões social, económica e
ambiental).
Recorrendo a uma concisa abordagem
histórica e social, o presente ensaio afirma a
importância da participação pública no
contexto marinho e aborda a necessidade de a
colocar no centro da decisão, seja pelo
Revista Científica Electrónica
Scientific e-Journal
alargamento das metodologias existentes nos
processos de ordenamento do território
terrestre às novas realidades do ordenamento
e da gestão do espaço marítimo nacional –
atendendo,
sobretudo,
à
janela
de
oportunidades criada com a publicação da Lei
n.º 17/2014, de 10 de abril, que estabeleceu as
Bases da Política de Ordenamento e de Gestão
do Espaço Marítimo Nacional, e às inerentes
novas responsabilidades do Estado – seja pelo
desenho de novas formas de encorajamento
do envolvimento da sociedade e das partes
interessadas em políticas de ordenamento do
território mais sustentáveis..
II. A participação pública
A participação pública pode ser definida
como o envolvimento de indivíduos e grupos
que são positiva ou negativamente afetados
por uma intervenção proposta, sujeita a um
processo de decisão, ou que estão
interessados na mesma [4].
Em sentido lato, a participação pública é
essencial para a boa governação, visto poder
fortalecer e estreitar as relações entre os
cidadãos e a administração, encontrando-se
prevista num vasto conjunto de normativos
comunitários, nomeadamente na Diretiva do
acesso à informação em matéria de ambiente
(2003/4/CE e 2003/35/CE), na Diretiva de
Avaliação de Impacte Ambiental (85/337/CEE,
alterada pelas
Diretivas
97/11/CE
e
2003/35/CE), na Diretiva-Quadro da Água
(2000/60/CE), na Diretiva Avaliação Planos e
Programas (2001/42/CE) ou, mesmo, na
Diretiva Prevenção e Controlo Integrado da
Poluição (96/61/CE).
A participação pública refere-se a um público
determinado, assim entendido como «uma ou
mais pessoas singulares ou coletivas, bem
como, de acordo com a legislação ou práticas
nacionais, as suas associações, organizações
ou agrupamentos», na aceção da Diretiva
Maria Scientia
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Maria Scientia
2003/35/CE, como «qualquer pessoa ou grupo
de pessoas com interesse numa questão»,
segundo o Federal Environmental Assessment
and Review Office, ou como «uma ou mais
pessoas singulares, pessoas coletivas de
direito público ou privado, bem como as suas
associações, organizações representativas ou
agrupamentos», nos termos do disposto no
Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de maio, com a
redação dada pelo Decreto-Lei n.º 197/2005,
de 8 de novembro.
A participação pública deve operar-se
segundo princípios internacionais há muito
estabilizados, como sejam o da adaptação ao
contexto (compreendendo e estimulando as
instituições sociais, os valores e a cultura das
comunidades e respeitando os antecedentes
históricos, culturais, ambientais, políticos e
sociais das comunidades envolvidas), o de ser
informativa e proactiva (reconhecendo que o
público tem o direito a ser informado o mais
cedo possível e de forma séria sobre propostas
que o possam afetar), ser adaptável e
comunicativa (reconhecendo que o público é
heterogéneo, de acordo com o seu
conhecimento, valores e interesses) ou o de
ser inclusiva e equitativa (garantindo que
todos os interesses, incluindo os não
representados ou sub-representados, são
respeitados em relação à distribuição dos
impactos, à compensação e aos benefícios).
Por outro lado, a participação deve ser
encarada nas suas dimensões educativa
(contribuindo para o respeito e a
compreensão mútuos de todas as partes
interessadas) e cooperativa (promovendo a
cooperação, a convergência e a criação de
consenso, ao invés da confrontação), sendo
fundamental ser iniciada cedo e ser
sustentada, permitindo que o público não só
seja envolvido antes de serem tomadas
decisões importantes, como, depois, de forma
regular, gerando confiança entre os
participantes.
Revista Científica Electrónica
Scientific e-Journal
É igualmente fundamental que a participação
pública seja bem planeada e focalizada em
questões negociáveis, enfatizando sempre a
compreensão e o respeito pelos valores e
interesses dos participantes e concentrando-se
em questões negociáveis relevantes para a
tomada de decisão. O público deve ser
apoiado na sua vontade de participar, através
de uma difusão adequada da informação
sobre a proposta e sobre o processo de
participação, conferindo maior abertura e
transparência através do acesso a informação
percetível.
Menção fundamental, ainda, ao princípio
basilar da participação pública que é o da
subsidiariedade, traduzido na consideração
de que as decisões devem ser tomadas ao
nível mais baixo possível, isto é, ao nível mais
próximo possível do cidadão.
2.1 Os antecedentes da participação
pública
É sobretudo depois da II Grande Guerra
Mundial que a participação pública começa a
ganhar importância, dispondo a Declaração
Universal dos Direitos Humanos (de 10 de
dezembro de 1948) várias normas sobre a
participação dos cidadãos, às quais preside o
princípio de que os mesmos devem ter o
direito e a oportunidade de interferir em
todos os processos administrativos.
Em 25 de junho de 1998, na cidade
dinamarquesa de Aarhus, na 4.ª Conferência
de Ministros do Ambiente, é adotada a
Convenção sobre Acesso à Informação,
Participação do Público no Processo de
Tomada de Decisão e Acesso à Justiça em
Matéria de Ambiente, a primeira peça da
legislação europeia que combina direitos
ambientais e direitos humanos, constituindo,
igualmente, o primeiro documento sobre a
participação pública em questões ambientais
[5].
Maria Scientia
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Maria Scientia
A Convenção, que apenas entrou em vigor em
outubro de 2001, assenta na premissa de que
uma maior sensibilização do público e um
maior envolvimento em questões ambientais
melhora o nível de proteção ambiental e
garante o sucesso da aplicação da legislação
ambiental,
concretizando
aspetos
fundamentais concernentes ao acesso à
informação, ao acesso à Justiça e à
participação em processos de decisão, tendo
sido ratificada pelo Decreto do Presidente da
República n.º 9/2003.
2.2.
A participação pública em Portugal
O perfil de Portugal na atualidade atesta bem
o seu percurso nas últimas décadas, marcadas
pela ausência de uma cultura de participação
e de intervenção cívicas, que impediram a
mobilização dos cidadãos em matérias
decisivas, e pela difícil integração da
sociedade nos processos de tomada de
decisão.
Apesar dos passos de gigante dados nos
últimos anos, sobretudo desde a entrada de
Portugal
na
Comunidade
Económica
Europeia, em 1986 – que deu um impulso
significativo para a alteração do quadro
jurídico-legal, do quadro institucional e
administrativo
e,
bem
assim,
ao
financiamento de ações concretas –, a pressão
interna da opinião pública tem sido
relativamente diminuta, assumindo maior ou
menor relevo consoante a sensibilidade, o
empenho e o impulso dos responsáveis das
diferentes tutelas.
Esta é, talvez, uma das maiores e mais sérias
consequências do atraso a que a sociedade
portuguesa foi acometida durante o Estado
Novo, e da circunstância de só há pouco mais
de 30 anos ter conquistado verdadeiros
direitos políticos e sociais.
Revista Científica Electrónica
Scientific e-Journal
Por tal, a sociedade nacional, sempre pródiga
na ausência de memória estratégica e no
desperdício de recursos e energias, continua
ainda hoje a ser marcada pela inexistência de
uma cultura de participação pública
consistente, de uma estrutura institucional
sólida e capaz de resistir à alternância
partidária e às mudanças de tutela, e, claro
está,
de
um
quadro
legislativo
suficientemente robusto para enquadrar,
firmemente, a opinião dos cidadãos sobre as
mais diversas opções governativas.
Compreender a dimensão que assume nos
dias de hoje a participação pública é
compreender a relação entre governantes e
governados, assim como é aferir a
importância que estes domínios assumem nas
políticas públicas, na agenda política e no
discurso dos portugueses.
Analisada do ponto de vista histórico, a
participação pública como ponto de interação
entre a sociedade e a Administração surge
apenas em 1995, com o Plano Nacional de
Política de Ambiente, no qual se prevê o
reforço do papel dos principais atores e o
princípio da responsabilidade partilhada,
além do reforço dos mecanismos de
participação da sociedade civil nos processos
de formulação das decisões [6].
Já antes, em 1992, a Declaração do Rio
(emanada da Conferência das Nações Unidas
sobre Ambiente e Desenvolvimento) vem
recordar que «(…) as questões ambientais são
melhor tratadas com a participação de todos
os
cidadãos
interessados,
ao
nível
apropriado» e que «(…) os Estados deverão
facilitar e incentivar a sensibilização e
participação do público, disponibilizando
amplamente as informações», embora tais
princípios só venham a ser levados à prática
em 1997 [7], com a criação do Conselho
Nacional do Ambiente e do Desenvolvimento
Sustentável.
Maria Scientia
Novembro 2014
27
Maria Scientia
Ainda nesse ano é realizada uma Sessão
Especial da Assembleia Geral das Nações
Unidas (Rio+5), comemorativa dos cinco anos
da Conferência das Nações Unidas sobre
Ambiente e Desenvolvimento, nela se
constatando o esforço realizado pelos
governos e pelas organizações internacionais
para integrar os objetivos ambientais,
económicos e sociais nos processos decisórios,
adotando novas políticas e estratégias para o
desenvolvimento sustentável e adaptando as
políticas e planos já existentes [8].
É neste enquadramento que é aprovada, em
25 de junho de 1998, a Convenção sobre
Acesso à Informação, Participação do Público
no Processo de Tomada de Decisão e Acesso à
Justiça em Matéria de Ambiente, em Aarhus
(Dinamarca), que dispôs maior participação
dos cidadãos no acesso à informação, na
tomada de decisão e no acesso à Justiça,
embora tal não tenha impedido que a
sociedade portuguesa se tivesse mantido
desinformada e alheada da realidade,
nomeadamente do processo de planeamento
local, em que a sua participação era
legalmente obrigatória [9]: só assim se explica
que, em 1997, apenas 20% dos portugueses
sabiam (e vagamente) o que era e para que
servia um Plano Diretor Municipal – segundo
um inquérito do OBSERVA (Observatório de
Ambiente e Sociedade do Instituto de
Ciências Sociais da Universidade de Lisboa)
[10].
O fraco nível de envolvimento dos cidadãos
não impediu, no entanto, a alteração de
paradigma introduzida no sistema de gestão
territorial instituído em 1998/1999, que passou
a consagrar o direito à participação,
nomeadamente a participação contínua na
elaboração de instrumentos de gestão
territorial.
Esta inovação refletiu-se na forma como
passou a ser percecionado e encarado o
processo
de
planeamento
territorial
Revista Científica Electrónica
Scientific e-Journal
(terrestre), visto que a participação deixou de
ser uma mera formalidade e, despida do seu
caráter exclusivamente instrumental no
processo, passou a ser valorizada como uma
dimensão
essencial
do
próprio
desenvolvimento e, nessa medida, condição
de afirmação das instituições – subjacente à
consideração de que uma sociedade civil
informada e motivada fundamenta, e
depende de, um quadro político e
institucional robusto.
Os mecanismos formais para a participação
pública centram-se hoje, quase em absoluto,
nos processos de planeamento territorial
terrestre e algumas medidas de gestão,
estando
igualmente
na
base
dos
procedimentos de avaliação ambiental,
carecendo da devida atualização em face das
novas realidades (ao nível dos conceitos, das
formas e das metodologias), como seja a
publicação da Lei n.º 17/2014, de 10 de abril,
que estabeleceu as Bases da Política de
Ordenamento e de Gestão do Espaço
Marítimo Nacional, e que veio definir as ações
promovidas pelo Estado português visando
assegurar uma adequada organização e
utilização do espaço marítimo nacional, na
perspetiva da sua valorização e salvaguarda,
tendo como finalidade contribuir para o
desenvolvimento sustentável do País.
Note-se que, em particular em meio marinho
e na zona costeira, a gestão integrada e
participativa obriga a um envolvimento
precoce dos diferentes interessados na
conceção das políticas de ordenamento e
gestão e dos respetivos instrumentos [11],
tendo naturalmente subjacente um amplo
processo participativo.
III. A participação pública na
Lei de Bases da Política de
Ordenamento e de Gestão do
Espaço Marítimo Nacional
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Maria Scientia
A Lei n.º 17/2014, de 10 de abril, que
estabelece as Bases da Política de
Ordenamento e de Gestão do Espaço
Marítimo Nacional, prevê, no seu artigo 3.º
(Princípios), que «(…) para além dos
princípios consagrados na Lei de Bases do
Ambiente, o ordenamento e a gestão do
espaço marítimo nacional devem observar os
seguintes
princípios»:
da
abordagem
ecossistémica, da gestão adaptativa, da gestão
integrada, multidisciplinar e transversal, da
valorização e fomento das atividades
económicas numa perspetiva de longo prazo e
da cooperação e coordenação regional e
transfronteiriça.
Assim, entende-se prévia à observância
daqueles princípios o respeito pelos
princípios materiais de ambiente (artigo 3.º) e
das políticas públicas ambientais (artigo 4.º)
previstos na Lei n.º 19/2014, de 14 de abril,
que define as bases da política de ambiente, e
que considera fundamental subordinar as
políticas públicas de ambiente aos princípios
da informação e da participação, «que
obrigam ao envolvimento dos cidadãos nas
políticas
ambientais,
privilegiando
a
divulgação e a partilha de dados e estudos, a
adoção de ações de monitorização das
políticas, o fomento de uma cultura de
transparência e de responsabilidade, na busca
de um elevado grau de respeito dos valores
ambientais pela comunidade, ao mesmo
tempo que assegura aos cidadãos o direito
pleno de intervir na elaboração e no
acompanhamento da aplicação das políticas
ambientais».
O artigo 4.º da Lei n.º 17/2014, de 10 de abril
(Objetivos do ordenamento e gestão do
espaço marítimo nacional), dispõe já que (n.º
3) «As ações desenvolvidas no âmbito do
ordenamento e da gestão do espaço marítimo
nacional devem garantir a segurança jurídica
e a transparência dos procedimentos de
atribuição dos títulos de utilização privativa, e
permitir o exercício dos direitos de
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informação e participação previstos na
presente lei», direitos consagrados no artigo
12.º do mesmo diploma (Direitos de
informação e participação), que prevê que (1)
«Todos os interessados têm direito a ser
informados e a participar nos procedimentos
de elaboração, alteração, revisão e suspensão
dos instrumentos de ordenamento do espaço
marítimo nacional, designadamente com
recurso a meios eletrónicos», que (2) «Na
elaboração, alteração, revisão e suspensão dos
instrumentos de ordenamento do espaço
marítimo nacional é garantida: a) A
intervenção dos vários ministérios que
tutelam
os
sectores
de
atividades
desenvolvidas no espaço marítimo nacional e
dos organismos públicos a que esteja afeta a
administração das áreas ou volumes que
sejam objeto do plano de situação ou do plano
de afetação; b) A participação das autoridades
das Regiões Autónomas dos Açores e da
Madeira, na área das suas competências; c) A
participação dos municípios diretamente
interessados;
d)
A participação
das
associações científicas, profissionais, sindicais
e empresariais, direta ou indiretamente
associadas às atividades marítimas; e) A
participação dos interessados através do
processo de discussão pública; f) A publicação
prévia dos projetos de instrumentos de
ordenamento do espaço marítimo nacional e
de todas as propostas e pareceres recebidos
no âmbito do processo de discussão pública»,
concluindo que (3) «Os instrumentos de
ordenamento do espaço marítimo nacional
são publicados em Diário da República».
Embora devidamente estatuídos, os princípios
supra mencionados carecem de concretização,
a qual terá apenas lugar na legislação
complementar prevista no artigo 30.º,
nomeadamente por via dos diplomas que
definirão
os
instrumentos
de
acompanhamento permanente e de avaliação
técnica do ordenamento do espaço marítimo
nacional, o regime jurídico aplicável à
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elaboração, alteração, revisão e suspensão dos
instrumentos de ordenamento do espaço
marítimo nacional, ou o regime jurídico
aplicável aos títulos de utilização privativa do
espaço marítimo nacional.
Sendo este o espaço em que se irá afirmar, ou
não, a importância da participação pública no
ordenamento e na gestão do espaço marítimo
nacional, deverá a própria regulamentação ser
alvo de um amplo debate público. Isto
porque, envidando-se esforços nesse sentido,
estar-se-á a dar um sinal de que a participação
efetiva dos cidadãos, das entidades públicas e
privadas e de outras partes interessadas no
desenho das políticas de ordenamento e
gestão e dos respetivos instrumentos é assaz
relevante para as necessárias soluções de
consenso.
IV.
A
importância
da
participação
pública
no
ordenamento e na gestão do
espaço
marítimo
nacional
português
Estabelecer as Bases da Política de
Ordenamento e de Gestão do Espaço
Marítimo Nacional é, em primeiro lugar,
afirmar a importância da exploração
económica sustentável, racional e eficiente
dos recursos marinhos e dos serviços dos
ecossistemas existentes no espaço marítimo
nacional, garantindo a compatibilidade e a
sustentabilidade dos diversos usos e das
atividades nele desenvolvidos, atendendo à
responsabilidade inter e intrageracional na
utilização do espaço marítimo nacional e
visando a criação de emprego.
No entanto, tais desideratos só serão
plenamente alcançados se a participação
pública for encarada como fundamental,
atentos os seus múltiplos benefícios para o
processo de tomada de decisão, visto que a
participação pública, afirmando a democracia
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efetiva, permite tornar os cidadãos mais
conscientes das vantagens do ordenamento e
da gestão do espaço marítimo nacional, e,
também, permite melhorar as políticas, os
planos e os instrumentos de planeamento,
tornando-os,
simultaneamente,
mais
compreensíveis pela sociedade.
Simultaneamente, a transparência na tomada
de decisões, se participadas, concorre para
menores divergências e para uma melhor
implementação
do
desenvolvimento
sustentável. Sublinhe-se que o público,
chamado a participar com conhecimento e
experiência, leva a decisões que são melhores
para
o
ambiente,
dando-se
cabal
cumprimento ao objetivo da Convenção de
Aarhus, de promover a responsabilização e a
transparência na tomada de decisões e
reforçar o apoio público para as decisões
sobre o ambiente.
Uma das formas mais testadas, e com sucesso,
tem sido a da criação de fóruns ou parcerias,
para incluir uma ampla participação das
partes
interessadas.
Estas
estruturas,
fornecendo um fórum neutro para as
autoridades locais, agências nacionais,
indústria, organizações e comunidades locais,
são, em si mesmas, estruturas de gestão e
permitem a promoção dos interesses
ambientais [12].
Criar consciência pública e promover a
participação pública pode significar mais
tempo para que as decisões sejam tomadas,
mas diz-nos a experiência que essa
abordagem é sempre mais rentável. Por
oposição, a ausência de consciência pública e
a perda de confiança nas decisões de gestão e
no processo regulatório, tomadas sem o apoio
das comunidades, pode criar enormes
constrangimentos ao ordenamento e à gestão.
Isto porque, sem a participação pública, o
ordenamento e a gestão do espaço marítimo
nacional
serão
responsabilidade
da
Administração. Uma participação que não se
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Maria Scientia
esgota nas decisões iniciais, mas que deve ser
alargada ao acompanhamento, monitorização
e avaliação da aplicação de todos processos de
ordenamento e gestão no espaço marítimo
nacional.
É a atitude dos cidadãos que, em última
análise, determina a resposta da sociedade
para as decisões de gestão, embora o esforço
para melhor ordenar e gerir uma área tão
relevante de forma sustentável caiba, em
primeira mão, aos decisores.
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gestão do Mar Português, tornando-os mais
conscientes e conhecedores desta nova
realidade geográfica, económica e ambiental.
E se tal poderá ser feito com a renovação
completa do modelo já existente para o
território terrestre, poderá ser igualmente
conseguido com a criação de estruturas que
liderem processos participativos e que se
convertam, simultaneamente, em plataformas
de
decisão
ou
codecisão
e
de
acompanhamento e monitorização, como, de
resto, existem exemplos de sucesso testados
para algumas zonas costeiras.
V. REFLEXÕES FINAIS
Embora devidamente consagrados na Lei n.º
17/2014, de 10 de abril, os princípios alusivos
à participação pública carecem ainda de
concretização, a qual terá apenas lugar na
legislação complementar prevista no artigo
30.º do mesmo diploma.
Será, assim, naquela legislação que se irá
afirmar, ou não, a importância da participação
pública no ordenamento e na gestão do
espaço marítimo nacional, enquanto processo
gerador de múltiplos benefícios para o
processo de tomada de decisão e um dos
poucos que afirma, na prática, a democracia
efetiva.
A ausência de uma cultura de participação e
de intervenção cívicas consistentes tem
apartado grande parte da sociedade de um
maior envolvimento no processo de tomada
de decisão, e impediram que, 40 anos
volvidos sobre abril de 1974, ainda hoje a
sociedade se mobilize de forma coerente
previamente à tomada de decisão em matérias
decisivas.
No momento em que Portugal redescobre o
mar, é criada a oportunidade certa para
afirmar, no contexto marinho, todos os
princípios que a legislação há muito consagra
para o território terrestre, e para chamar os
cidadãos a decidirem sobre o ordenamento e a
Referências
[1]
[1] Canotilho, G. e Moreira, V.,
Comentário
ao
Artigo
66.º
da
Constituição Portuguesa – Constituição
da República Portuguesa Anotada.
Coimbra: Coimbra Editora, 1993.
[2] Resolução da Assembleia da República
n.º 11/2003, de 25 de fevereiro, que
Aprova, para ratificação, a Convenção
sobre Acesso à Informação, Participação
do Público no Processo de Tomada de
Decisão e Acesso à Justiça em Matéria de
Ambiente, assinada em Aarhus, na
Dinamarca, em 25 de junho de 1998
(Diário da República I Série A – N.º 47,
de 25 de fevereiro de 2003).
[3] Canotilho, J. J., Democracia e Ambiente:
em torno da formação da Consciência
Ambiental in Revista do Centro de
Estudos de Direito de Ordenamento do
Urbanismo e Ambiente. Coimbra:
CEDOUA, 1998.
[4] André, P., B. Enserink, D. Connor e P.
Croal, Public Participation International
Best
Practice
Principles.
Special
Publication Series 4. Fargo, USA:
International Association for Impact
Assessment, 2006.
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Maria Scientia
[5] Zillman, D.N., Lucas, A., Pring, A. (ed.),
Human Rights in Natural Resources.
Oxford: Oxford University Press, 2002.
[6]
Nunes Correia, F. (coord.), Plano
Nacional de Política de Ambiente.
Lisboa: Ministério do Ambiente e
Recursos Naturais, 1995.
[7] Decreto-Lei n.º 221/97, de 20 de agosto
(Diário da República I Série A – N.º 191,
de 20 de agosto de 1997).
[8] Ramos Pinto, J., Educação Ambiental em
Portugal:
Raízes,
influências,
protagonistas e principais ações in
Educação, Sociedade e Culturas. Porto:
Porto 21, 2004.
[9] Schmidt, L., Ambiente no Ecrã –
Emissões e Demissões no Serviço Público
Televisivo. Lisboa: Imprensa de Ciências
Sociais, 2003.
Revista Científica Electrónica
Scientific e-Journal
[10] Almeida, J. (org.), Os Portugueses e o
Ambiente – II Inquérito Nacional às
Representações
e
Práticas
dos
Portugueses sobre o Ambiente. Oeiras:
Celta Editores, 2004.
[11] Communication from the Commission
to the European Parliament, the Council,
the European Economic and Social
Committee and the Committee of the
Regions, Maritime Spatial Planning in
the European Union – Achievements and
Future Development [COM(2010)771].
[12] Cicin-Sain et al. Education and Training
in Integrated Coastal Management:
lessons from the international arena.
Ocean & Coastal Management 43 291330, 2000.
» voltar ao Sumário
fonte: EMEPC
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Utilização privativa de recursos hídricos – algumas
reflexões sobre a atribuição de títulos da perspetiva de
um licenciamento de um apoio balnear
Private use of water resources – Some reflections on the Perspective of
allocation of a license for a bathing infrastructure
Tiago da Silva Benavente
Assessor Jurídico do Diretor-Geral da Autoridade Marítima e Comandante-Geral da Autoridade
Marítima. Pós-graduado em Direito Administrativo do Mar pelo Instituto de Ciências JurídicoPolíticas da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
Resumo
O presente artigo apresenta um estudo de caso estudo do Direito positivo português em matéria do
domínio da água e dos terrenos conexos, em especial a utilização de recursos hídricos sob a
perspetiva concreta do licenciamento de um apoio balnear.
Neste contexto, os objetivos são ambiciosos e extensos: descrever e interpretar a legislação aplicável,
bem como dar uma prospetiva do quadro legislativo em apreço e seu impacto na sociedade.
Palavras-chave: Recursos hídricos, licenciamento, Direito.
Abstract
This article presents a case study of Portuguese positive law on the field of water and related land, in
particular the use of water resources in the concrete licensing perspective of a beach infrastructure.
In this context, the objectives are ambitious and extensive: describe and interpret the applicable
legislation and give a prospective of the legislative framework under consideration and its impact on
society.
Key words : Water resources, licensing, law.
I. Introdução
O presente artigo versa, essencialmente, sobre
o estudo do Direito positivo português em
matéria do domínio da água e dos terrenos
conexos, em especial a utilização de recursos
hídricos sob a perspetiva concreta
licenciamento de um apoio balnear.
do
Assim, a primeira questão que suscitou o
enunciado do tema selecionado para efeitos
de apresentação como trabalho escrito para
avaliação final no âmbito do Programa
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Avançado de Estudos do Mar (2.a edição),
organizado pelo Instituto Estudos Políticos da
Universidade Católica Portuguesa, diz
respeito a um tema que é objeto de parco
conhecimento, apesar da sua ampla difusão
mediática, mais concretamente os apoios
balneares ou os comummente denominados
toldos, chapéus-de-sol, colmos e espreguiçadeiras
situadas no areal das praias, por regra
associadas a uma atividade económica (i.e.,
aluguer) das mesmas, mas que o público, em
grande parte, desconhece em toda a sua
amplitude e envolvência, nomeadamente o
procedimento de atribuição de titulo para a
utilização do supramencionado espaço.
Neste seguimento, como primeira nota
introdutória, na sequência da requalificação
da orla costeira, assiste-se a um expressivo
acréscimo de utentes às zonas balneares das
praias marítimas, fluviais e lacustres,
sobretudo em épocas estivais do ano, que vem
justificando uma lógica de ordenamento
público com o objetivo de configurar os
espaços sob uma determinada forma de
regulação e de garantir os mais elevados
índices de segurança para os seus utentes.
Com
tal
desenvolvimento,
torna-se
imperativo um investimento nesta área capaz
de responder aos novos desafios das
sociedades
modernas
com
medidas,
procedimentos e sistemas que conciliem a
fruição pública dos espaços em apreço com o
cumprimento por parte das suas obrigações
naqueles espaços, como por exemplo, a
assistência e o socorro a náufragos por
métodos eficientes e recursos qualificados e
eficazes tendo como objetivo o salvamento de
vidas humanas, bem como a otimização dos
usos sendo que, portanto, é neste contexto
que surge a adoção de soluções de índole
privatística no âmbito da atividade da
Administração
Pública,
tornando-se
frequentes as vezes em que a exploração ou
gestão dos bens dominiais – na sequência de
um conceito de dinamização de atividades
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pela sociedade civil e pelas empresas – se
encontram desenvolvidas por entidades
privadas, mediante concessão ou licença.
II. Enquadramento jurídico-legal
2.1 Quadro jurídico-legal geral
Na realidade, como uma das respostas da
Administração Pública à necessidade de
instituir medidas que sejam adequadas à
proteção dos recursos hídricos, a orla costeira
do continente está ordenada por instrumentos
especiais de ordenamento do território
designados por planos de ordenamento da
orla costeira (POOC), tendo por fim a
salvaguarda de objetivos de interesse nacional
com incidência territorial, estabelecendo
regimes de salvaguarda de recursos e valores
naturais, bem como regimes de gestão
compatível com a utilização sustentável do
território, compatibilizando a proteção e
valorização da diversidade biológica e
paisagística, em especial no que concerne aos
valores naturais presentes nas áreas
protegidas, e a salvaguarda das zonas de risco
com o uso público destes recursos e o
desenvolvimento económico.
A matéria relacionada com os recursos
hídricos encontrava-se, até há pouco,
disciplinada por legislação do primeiro
quartel do século passado, designadamente
de 1919; assim sucedia com o Decreto n.º 58741, de 18 de maio, ou remontava a 1971 [como
se verificava com a disciplina jurídica dos
terrenos do domínio hídrico estabelecida pelo
Decreto-Lei (DL) n.º 468/71, de 5 de
novembro].
A evolução da sociedade e, como
consequência, das suas práticas, resultou num
uso, com tendência crescente, dos espaços na
orla costeira, para fins diversos, desde a mera
fruição no âmbito de atividades lúdicas a
atividades de natureza económica com escopo
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Maria Scientia
lucrativo e, por vezes, ambas em simultâneo,
como se verifica no objeto de estudo deste
trabalho.
Da transformação evolutiva da sociedade
nasceu a necessidade de atualização da
legislação, então em vigor, de modo a
responder às pretensões subjacentes às novas
utilizações, em especial com o objetivo último
de permitir uma melhor fruição dos espaços e
das suas múltiplas potencialidades. Exemplo
da consciência, em termos públicos, da
mencionada transformação da sociedade
denota-se no preâmbulo [1] do DL n.º 309/93,
de 2 de setembro, [regula a elaboração e a
aprovação dos planos de ordenamento da orla
costeira (POOC), nos termos previstos do seu
artigo 1.º), através da instituição e criação da
disciplina jurídica dos planos de ordenamento
da orla costeira].
Assim, as preocupações e objetivos presentes
no diploma que regulava a elaboração e a
aprovação dos POOC foram corporizadas
nestes, que surgem como um instrumento
enquadrador para a melhoria, valorização e
gestão dos recursos presentes no litoral.
Planos que se preocupam, em especial, com a
proteção e integridade biofísica do espaço,
com a valorização dos recursos existentes e
com a conservação dos valores ambientais e
paisagísticos, constituindo objetivos de tais
planos a definição de regimes de salvaguarda,
proteção e gestão estabelecendo usos
preferenciais, condicionados e interditos na
área de intervenção, e a articulação e
compatibilização, na respetiva área de
intervenção os regimes e medidas constantes
noutros instrumentos de gestão territorial e
instrumentos de planeamento das águas [cfr.
als. a) a e) do n.º 2 do art. 2.º do DL n.º 309/93].
Neste
contexto,
embora
num
nível
programático,
as
preocupações
suprarelevadas de otimização de usos
encontram-se bem patentes, a título de
ilustração na Estratégia Nacional para o Mar
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(ENM) de 2006 [2], bem como na ENM de
2013 [3], estando-se na presença de
instrumento de política pública que
apresentam a visão de Portugal, para
determinados ciclos temporais, procurando
prosseguir um modelo de desenvolvimento
assente na preservação
e
utilização
sustentável dos recursos e serviços dos
ecossistemas marinhos, apontando um
caminho de longo prazo para o crescimento
económico,
inteligente,
sustentável
e
inclusivo, assente na componente marítima,
advertindo, contudo, que a concretização e os
resultados desta política, transversal e
multissectorial dependem do envolvimento
dos agentes públicos e privados, pelo que é
determinante a sua participação na
formulação
desta
Estratégia
e,
por
conseguinte, exortando à ampla participação
da sociedade portuguesa, como passo
fundamental para garantir o reconhecimento
e a partilha da visão e dos objetivos
estabelecidos.
De notar que as preocupações respeitantes à
otimização da utilização dos recursos hídricos
não são caso único de Portugal, sendo
extensíveis a nível comunitário, apenas
constituindo, no nosso País, pela sua própria
morfologia geográfica e envolvente cultural,
uma sustentada e determinante preocupação
em
termos
de
desenvolvimento
e
ordenamento.
Assim, partindo da ideia da importância dos
recursos naturais, sobretudo da consciência
da sua escassez e, em algumas situações, da
sua exiguidade, a Comunidade Europeia,
através da Diretiva n.º 200/60/CE, do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de
outubro de 2000 (Diretiva-Quadro da Água)
[4], estabeleceu objetivos exigentes em
matéria de água, como meio de desenvolver
estratégias dirigidas à integração da proteção
e à gestão sustentável da água noutras
políticas comunitárias (desde logo, na
utilização dos recursos hídricos afetos a fins
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Maria Scientia
económicos) e de melhorar o «ambiente
aquático» nos Estados-membros (conforme
preâmbulo).
De referir que a Diretiva-Quadro da Água foi
objeto de transposição para o ordenamento
português pela Lei n.º 58/2005, de 29 de
dezembro (Lei da Água), entretanto
complementada pelo DL n.º 77/2006, de 30 de
março, assim como pelo DL n.º 226-A/2007,
(regime da utilização dos recursos hídricos),
pelo DL n.º 311/2007, de 17 de setembro
(regime de constituição e gestão de
empreendimentos de fins múltiplos, bem
como o respetivo regime económico e
financeiro), pelo DL n.º 5/2008, de 8 de janeiro
(regime jurídico de acesso e exercício da
atividade de produção de eletricidade a partir
da energia das ondas).
Salvaguardando a existência e aplicabilidade
de
outros
diplomas,
oportunamente
referenciados, uma adequada compreensão
do regime jurídico dos recursos hídricos
impõe uma conjugação da legislação
identificada com a Lei n.º 54/2005, de 15 de
novembro (com as alterações introduzidas
pela Lei n.º 34/2014, de 19 de junho), que
estabelece a respetiva titularidade.
1.2 Recursos hídricos públicos e recursos
hídricos privados
A matéria da titularidade dos recursos
hídricos e, especialmente, o seu regime
jurídico (domínio público versus domínio
privado), como observado no subcapítulo
anterior, não assume carácter unívoco e
absolutamente linear, antes complexo a exigir
uma leitura multidisciplinar.
Neste sentido, apesar da tendência para um
tratamento unificador, persistem, ainda,
distinções relacionadas com o estatuto dos
recursos hídricos e, como consequência, na
respetiva titularidade. Na situação de se
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adotar
uma
visão
necessariamente
esquemática, poder-se-á afirmar que a clássica
dicotomia de titularidades (pública e privada)
implica, como tal, uma dualidade de regimes
jurídicos, nomeadamente um regime de
direito público (correspondente ao conteúdo
do estatuto da dominialidade) e um regime de
direito privado (gizado, sobretudo, pelo
Código Civil, nos seus artigos 1386.º e 1387.º,
que identificam os recursos hídricos
privados).
1.3. Domínio Público Hídrico, em
especial, do Domínio Público Marítimo
Neste contexto, tendo em atenção a questão
em estudo, importa reconhecer que, inclusive
para efeitos de lógica interna e construção
racional do presente trabalho, se está perante
matérias de vária ordem, embora partindo
todas da mesma área material, mais
propriamente a organização do espaço
territorial, em concreto, do Domínio Público
Hídrico (DPH) e, de modo mais circunscrito,
do Domínio Público Marítimo (DPM), na
conceptualização que consta, em termos de
quadro normativo, da Lei nº 54/2005. Com
efeito, nos termos do n.º 1 do art.º 84.º da
Constituição da República Portuguesa (CRP),
pertencem ao domínio público, para além dos
restantes bens aí assinalados e de outros bens
que a lei classifique como tal, as águas
territoriais com os seus leitos e os fundos
marinhos contíguos (alínea a), primeira parte,
da citada disposição).
O legislador constituinte remete ainda para a
lei a definição dos bens que integram o
domínio público do Estado, o domínio
público das regiões autónomas e o domínio
público das autarquias locais, bem como o seu
regime, condições de utilização e limites (n.º 2
do mesmo art.º 84.º). Aquela lei é
necessariamente uma Lei da Assembleia da
República ou um DL autorizado, já que a
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definição e o regime dos bens do domínio
público integram o rol de matérias da reserva
relativa de competência legislativa da
Assembleia da República [vide al. v) do n.º 1
do art.º 165.º da CRP].
Para o que aqui importa analisar, referem
Gomes Canotilho e Vital Moreira [5] que “o
conceito de águas territoriais (a que alude a alínea
a)), primeira parte, do acima identificado n.º 1 do
art.º 84.º da CRP) abrange fundamentalmente as
águas exteriores com os seus leitos. No âmbito
normativo de águas territoriais exteriores incluemse: (a) o mar territorial, isto é, uma zona de mar
adjacente ao território (...); (b) as águas
arquipelágicas (...) dos arquipélagos dos Açores e
da Madeira”.
A propósito do DPM, esclarecem os mesmos
autores que “compete à lei a determinação do
sujeito titular dos bens do domínio público, embora
pareça natural que certos bens não podem deixar
de integrar o domínio público do Estado, por serem
inerentes ao próprio conceito de soberania (como
sucede com o domínio público marítimo e aéreo)”.
No que respeita ao âmbito do DPH, revela-se
imprescindível destacar, desde logo pela
especificidade do tratamento jurídico de que é
objeto, a situação do DPM face ao Domínio
Público Hidráulico [que abrange os
legalmente denominados domínio público
fluvial e domínio público lacustre, a que o art.
7.º da Lei n.º 54/2005 acrescenta o
(incaracterístico e indefinido) “domínio hídrico
das restantes águas”].
Por outro lado, como resulta de uma
interpretação analítica dos próprios preceitos
legais, sobretudo a supramencionada Lei da
Água, uma referência ao DPH não abrange
somente as águas dominiais, mas inclui,
ainda, os terrenos conexo e operativos com
aquelas, atenta, desde logo, a função que
desempenham – como adiante se verá com as
margens.
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Neste
seguimento,
o
problema
da
identificação
dos
bens
concretamente
constitutivos do DPM pressupõe uma
consideração de instrumentos legais nacionais
– em concreto, do art. 3.º da Lei n.º 54/2005,
com a Lei n.º 34/2006, de 28 de julho [6] – e de
instrumentos
jurídicos
internacionais,
nomeadamente a Convenção das Nações
Unidas sobre Direito do Mar (CDM) [7].
Assim, a al. a) do art. 3.º da Lei n.º 54/2005
compreende no DPM as “(…) águas costeiras e
territoriais (…)”, devendo compreender-se
como tais as águas do mar territorial, que nos
termos devidamente conjugados do art. 3.º da
CDM e do art. 6.º da Lei n.º 34/2006, se
estende pela largura de doze milhas
marítimas, medidas do ponto mais próximo
das linhas de base (cfr. art. 5.º da CDM, e n.º 1
do art. 5.º da Lei n.º 34/2006).
Contudo, objeto de maior interesse para a
resolução da questão em apreço, ao DPM não
se encontram sujeitas apenas águas,
incluindo, portanto, nos termos das als. c), d) e
e) do art. 3.º da Lei n.º 54/2005, os terrenos que
lhes estão associados, designadamente
margens, leitos e plataforma continental.
Neste seguimento, as noções de leito e
margem das águas do mar e das águas
sujeitas à influência das marés surgem
legalmente definidas, respetivamente, pelo n.º
2 do art. 10.º, e n.ºs 2, 5 e 6 do art. 11.º da Lei
n.º 54/2005 [8].
Categoria relevante para este parecer, no
âmbito de terrenos que integram o DPH, é a
das margens.
Como nos dá conta Tavarela Lobo [9], «(…) a
margem foi definida pela primeira vez no nosso
ordenamento jurídico como “uma faixa de terreno
adjacente, junto à linha de água, que se conserva
ordinariamente enxuta, e é destinada aos Serviços
Hidráulicos de polícia ou acessórios de navegação e
flutuação” (art. 4.º do Decreto n.º 8/1892, de 5 de
Dezembro
– Regulamento dos Serviços
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Hidráulicos), mas é destinada igualmente a outros
serviços de interesse público, como policiais,
balneares, industriais, etc.
Inicia-se a partir daquela linha de água e estendese pela parte não banhada da ribanceira e pelos
prédios marginais, tendo largura variável
conforme a classificação das correntes» [9].
O DL n.º 468/71 procurou solucionar a
controvérsia existente sobre a noção de
margem e o correspondente regime jurídico,
definindo-a do seguinte modo: «Entende-se por
margem uma faixa de terreno contígua ou
sobranceira à linha que limita o leito das águas»,
nos termos do n.º 1 do seu art.º. 3.º.
Nos restantes números do art. 3.º
estabeleceram-se, ainda, a respetiva largura e
completou-se o conceito de margem
solucionando
pontos
controversos
na
doutrina e na jurisprudência, entre os quais se
destaca, pela sua importância, a matéria
atinente às praias e às arribas alcantiladas
(mais propriamente, os n.ºs 5 e 6).
O art. 11.º, n.º 1, da Lei n.º 54/2005, acolheu a
mesma noção de margem constante do n.º 1
do art. 3.º do DL n.º 468/71 – e que igualmente
consta da Lei da Água, nas alíneas jj) e gg), do
artigo 4º – e manteve inalterada a largura das
margens constante dos nºs 2 a 4 do art. 3.º
deste último diploma: i) 50 m para as águas
do mar e águas navegáveis ou flutuáveis
sujeitas à jurisdição das autoridades
marítimas13; ii) 30 m para as águas
navegáveis ou flutuáveis não sujeitas à
jurisdição das autoridades marítimas e
portuárias; iii) 10 m para as águas não
navegáveis nem flutuáveis, nomeadamente
torrentes, barrancos, e córregos de caudal
descontínuo (conforme previsto nos n.ºs 2, 3 e
4 do art. 11.º).
Atendendo às considerações supratecidas,
constata-se, desde logo, até tendo em atenção
o próprio objeto sobre o qual incide a
ocupação – i.e., espaço territorial –, que se está
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perante um recurso determinável pelos
critérios anteriormente indicados, portanto
indicador de ser um recurso que tem um
limite de utilização. Por conseguinte, está-se
perante um recurso escasso.
Como tal, compreende‐se assim que o acesso
à atividade de utilização de recursos hídricos
tenha que ser objeto de uma disciplina
jurídica justificável pela escassez dos recursos
hídricos e pela consequente necessidade da
respetiva ordenação e regulação dos usos
permitidos.
Na verdade, a lei não consagra, não
reconhece, nem pode reconhecer, um direito
subjetivo à utilização privativa dos recursos
hídricos [10]: porque se trata de recursos do
domínio público naturalmente escassos, os
mesmos têm de ficar sob gestão pública e ser
deslocados da esfera de liberdade de utilização
privativa ou de acesso exclusivo.
Como consequência disso, a utilização
privativa ou o acesso exclusivo a esses bens
jurídicos
ou direitos
escassos
ficam
submetidos a um princípio de proibição, com
reserva de autorização ou de concessão.
A escassez dos recursos, uma vez mais,
determina a escassez dos títulos de
autorização e de concessão, pelo que, em
princípio, a obtenção de tais títulos não irá
depender apenas da observância de requisitos
subjetivos (cuja verificação se encontre na
disponibilidade do interessado no âmbito de
um procedimento de iniciativa particular); de
facto, e por razões que se verão adiante,
impõe‐se a verificação de pressupostos
objetivos (sobre cujo cumprimento o
interessado não tem controlo ou influência).
Nesse caso, à Administração Pública fica
então confiado um poder de autorizar ou de
conceder, o que remove a proibição,
permitindo, sob regras, uma dada utilização.
Contudo, um tal poder administrativo
exerce‐se não apenas no quadro de uma
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missão de controlo preventiva ou de
atribuição de aproveitamentos ou usos
privativos de bens, mas, igualmente, no
âmbito de uma função de administração da
escassez: quer dizer, nestas hipóteses, a
atribuição de uma concessão ou de uma
autorização revela‐se também a alocação de
um recurso escasso.
Como consequência, após o breve excurso
sobre alguns conceitos elementares para a
compreensão do tema, importa, em seguida,
analisar, em concreto, um procedimento de
atribuição de um título de utilização de
recursos hídricos, mais concretamente o
procedimento de licenciamento de um apoio
balnear.
2. Processo administrativo para a
atribuição de título de utilização
de recursos hídricos: a licença
para exploração de um Apoio
Balnear
Como suprarrelevado, os POOC, com o
objetivo último de permitir uma melhor
fruição da orla costeira e das suas múltiplas
potencialidades, enquadram e estabelecem os
princípios a que deve obedecer o uso e a
ocupação deste troço da orla costeira, através,
nomeadamente, da valorização das praias
consideradas estratégicas do ponto de vista
ambiental e turístico, da requalificação das
áreas já sujeitas a uma ocupação incompatível
com a qualidade de vida ou mesmo com a
segurança de pessoas e bens e da defesa e
valorização dos recursos naturais, ambientais
e paisagísticos existentes. Assumindo-se,
portanto, uma visão integrada.
Em todos estes instrumentos estão previstas
utilizações dos recursos hídricos sujeitos a
licença, nos termos do disposto na al. d) do n.º
1 do art. 60.º da Lei da Água, e cuja definição
está prevista no art. 3.º do DL n.º 226-A/2007,
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nomeadamente: a) Apoio de praia (n.º 1); b)
Apoio balnear (n.º 2); c) Equipamentos (n.º 3).
Entende-se por apoio de praia o núcleo básico
de funções e serviços infraestruturados, que,
completo, integra vestiários, balneários,
instalações sanitárias, postos de socorros,
comunicações de emergência, informação e
assistência a banhistas, limpeza da praia e
recolha de lixo, podendo ainda e
complementarmente
assegurar
outras
funções, nomeadamente comerciais. São ainda
apoios de praia as instalações de caráter
temporário e amovível, designadamente
pranchas flutuadoras, barracas, toldos e
chapéus-de-sol para abrigo dos banhistas,
estruturas para abrigo de embarcações, seus
utensílios e aparelhos de pesca e outras
instalações destinadas à prática de despostos
náuticos e de diversões aquáticas, também
designados por apoios balneares (de acordo
com o definido n.ºs 1 a 4 do art. 63.º do DL n.º
226-A/2007).
Os apoios de praia apenas são permitidos nos
locais definidos nos planos especiais de
ordenamento geograficamente aplicáveis, de
acordo com a classificação das praias. O DL
n.º 226-A/2007, de 31 de maio, prevê, no art.
21.º, que os apoios de praia nos terrenos do
domínio público estão sujeitos a licença a
atribuir por concurso público, o qual poderá
resultar de iniciativa pública ou decorrer de
iniciativa do particular.
Por seu turno, o n.º 2, do art. 12.º, do DL n.º
226-A/2007, estabelece que nas áreas da
jurisdição das autoridades marítimas compete
ao Capitão do Porto (CP) licenciar os apoios
de praia previstos no n.º 3, do art. 63.º,
daquele diploma, ou seja, os apoios balneares
com caráter amovível. Esta competência,
cometida expressamente por aquele diploma,
tem de ser entendida igualmente à luz do
estatuído na alínea d), do nº6, e alíneas a) a d),
do nº8, ambos do artigo 13º do Decreto-Lei nº
44/2002, de 02 de março, importando salientar
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que se está perante um perfil de ato atribuído
a um órgão local de uma estrutura material e
territorialmente desconcentrada (Autoridade
Marítima).
A atribuição de usos privativos e definição do
respetivo interesse público para efeitos de
concessão, relativamente aos bens do domínio
público afeto às administrações dos portos,
bem como à prática de todos os atos
respeitantes à execução, modificação e
extinção da licença ou concessão pertencem
numa primeira linha, nos termos do n.º 1 do
art. 12.º do DL n.º 226-A/2007, a uma estrutura
dependente da Agência Portuguesa do
Ambiente (APA), e, em alguns casos (apoios
balneares), ao CP, conforme o n.º 2 do mesmo
artigo. De ressalvar que cada CP deverá
analisar o título de concessão da área
portuária à respetiva Administração Portuária
(AP) (i.e., diploma legal ou contrato de
concessão) no sentido de esclarecer o âmbito
das competências daquela AP relativamente
ao licenciamento de equipamentos amovíveis
(apoios balneares), que, a não estar prevista,
pertence ao CP.
Importa ainda esclarecer que o artigo 13.º da
Lei da Água (Lei n.º 58/2005), no que concerne
às administrações portuárias, estabelece que
nas áreas do DPH afetas às administrações
portuárias, a competência da APA (ex-ARH)
para licenciamento e fiscalização da utilização
dos recursos hídricos considera-se delegada
na AP com jurisdição no local, sendo
definidos por portarias conjuntas dos
Ministros da Obras Públicas, Transportes e
Comunicações
e
do
Ambiente,
do
Ordenamento
do
Território
e
do
Desenvolvimento Regional os termos e
âmbito da delegação e os critérios de
repartição das respetivas receitas.
Pese embora a Lei da Água preveja esta
delegação de competências, o que é facto é
que da portaria mencionada no art. 13.º, até à
presente data, desconhece-se algum caso em
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que a mesma tenha sido publicada.
Desconhecendo-se, por isso, os termos e
âmbito da delegação.
As disposições previstas no Código do
Procedimento Administrativo (CPA) aplicamse à Autoridade Portuária (AP), na sua
qualidade de concessionária em todos os atos
de matéria administrativa e de gestão pública,
por força do disposto no n.º 2, do art. 3.º,
daquele diploma.
Pelo que, os atos praticados pela AP no
âmbito daquela delegação de competências
não titulada pela exigida portaria - pese
embora, à partida, não parecer enquadrar-se
no âmbito dos atos nulos previstos no art.
133.º do CPA - não deixam de estar sujeitos ao
regime da anulabilidade previsto no art. 135.º
do
mesmo
diploma,
negando,
por
conseguinte, assim a aplicabilidade direta do
Código dos Contratos Públicos (CCP)
aprovado pelo DL n.º 18/2008, de 29 de
janeiro), inclusivamente tendo em atenção o
Acórdão do Tribunal Central Administrativo
do Sul, de 15 de Setembro de 2011 (Proc. n.º
7754/11), no qual o Ministério da Defesa
Nacional - enquanto Réu - advogou a
subsistência do regime previsto no DL n.º 226A/2007, face ao CCP, que ora se transcreve o
respetivo Sumário: “1. A lei geral não revoga a
lei especial, a não ser que a lei geral pretenda pôr
termo a regimes especiais, o que pode ser aferido
objetivamente na nova lei, com base na premência
da solução geral nova e ainda no fato de a solução
constante da lei especial não se justificar afinal por
necessidades próprias desse sector, quer dizer por a
especialidade não ser substancial ou material. 2.
Sobre a revogação da legislação extravagante
anterior ao CCP, devemos atender primeiro às
matérias referidas nos arts. 4º ss CCP; e depois, se
necessário, teremos de averiguar se há coincidência
entre a matéria da lei extravagante e a do CCP.
3.O regime da utilização dos recursos dominiais
hídricos não é regulado no CCP. Pelo que o DL
226-A/2007 não foi revogado pelo art. 14º-2 da lei
que aprovou o CCP.”.
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Neste contexto, é entendimento do autor que,
atendendo à natureza do título atribuído – in
casu, Licença –, bem como à realização de um
ato de fiscalização após atribuição da Licença,
mais concretamente, uma vistoria por parte
da entidade licenciadora, estamos perante um
procedimento que subsidiariamente poderia
encontrar enquadramento no regime do
Licenciamento zero, aprovado pelo DL n.º
48/2011, de 1 de Abril, considerando
inclusivamente que tal regime é aplicável à
ocupação de um espaço público com uma
esplanada (n.º 1 do art. 1.º e art 12.º do
referido diploma).
Naturalmente, atendendo ao risco ambiental e
à componente de segurança pública
associados à utilização de recursos hídricos
ora considerada (tendo em atenção os deveres
de um titular de uma licença de um apoio
balnear, nomeadamente no âmbito da
assistência a banhistas), seria de grande
conveniência e coerência jurídica, numa
futura revisão do DL n.º 226-A/2007 - in casu,
a sétima -, a inclusão de um preceito legal que
estabelece como regime subsidiário o definido
no DL 48/2011, contribuindo assim para
clarificar algumas dúvidas assumidas por
alguma doutrina, bem como contribuiria para
a
simplificação
e
uniformização
de
procedimentos (no caso dos atos de
licenciamento).
No referente ao procedimento administrativo
para atribuição de licenças pelo CP para
instalação de apoios balneares em espaços
dominiais sob jurisdição das autoridades
marítimas,
tem
sido,
geralmente
desencadeado por iniciativa do particular, à
semelhança do que já se fazia anteriormente à
entrada em vigor do DL n.º 226-A/2007 [11].
Como já anteriormente foi referido, o
procedimento concursal para licenciamento
de apoios balneares poderá assumir uma de
duas formas: por iniciativa pública, que se
justifica em especial nas praias onde existe
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uma forte componente concorrencial entre os
interessados – envolvente mais notória em
praias do Centro e, especialmente, do Sul –,
ou em praias que, pese embora esteja previsto
no respetivo POOC a atribuição de um título
de utilização, tendencialmente não têm sido
licenciadas por falta de interessados ou
desconhecimento dos mesmos, funcionando
assim a iniciativa pública como uma forma de
publicitação da existência daquela utilização;
ou, por iniciativa do particular, como aliás, se
aplica à generalidade dos casos.
Em qualquer dos casos estão definidos
procedimentos, em especial no DL n.º 226A/2007, e supletivamente o estabelecido no
CPA – atendendo à qualidade dos órgãos
envolvidos –, que devem ser observados no
estrito cumprimento dos princípios da
legalidade e da prossecução do interesse
público.
No respeitante ao prazo de duração da licença
de utilização de recursos hídricos para
instalação de apoios balneares, embora a
legislação
não
preveja
expressamente
critérios, de uma leitura da supracitada ENM
deverá
atender-se
essencialmente
à
classificação das praias, à sua taxa média de
ocupação, a dimensão do zonamento e, em
especial, a sua viabilidade económica no
sentido de garantir a amortização do
investimento para evitar vicissitudes, tais
como perda de interesse ou desistência por
falta de viabilidade.
A decisão relativamente ao prazo de duração
da licença deverá ser tomada pelo CP
atendendo aos fatores suprarreferidos, tendo
como limite máximo o prazo de 10 anos
estabelecido pelo n.º 2 do art. 67.º da Lei da
Água – embora previsivelmente tal prazo
venha a ser consideravelmente modificado na
legislação que venha a regulamentar a Lei n.º
17/2014, de 10 de abril, considerando o
estabelecido no seu art. 21.º.
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Maria Scientia
Tanto no procedimento por iniciativa pública
como no procedimento desencadeado por
iniciativa do particular em que sejam
apresentados pedidos idênticos de atribuição
de licença, a entidade licenciadora deve
definir quais os critérios de escolha entre os
vários concorrentes ou interessados. Nesta
definição, deverá atender unicamente aos
aspetos sujeitos à concorrência, considerando
que os requisitos cujo cumprimento decorre
diretamente da lei, (por exemplo, vigilância e
assistência a banhistas), deverão estar
necessariamente assegurados, sob pena de
exclusão do candidato.
De mencionar que não existem regras
definidas no diploma específico (i.e., DL n.º
226-A/2007) que determine a qualidade dos
elementos que devem constituir o júri do
procedimento, à exceção do n.º 2 do art. 67.º
do CCP que proíbe expressamente que o
órgão competente para a decisão (in casu, CP)
faça também parte do júri, o que tem
justificado a multiplicidade de júris em
termos da sua composição, quer quantitativa
quer qualitativa (sendo compostos, em regra,
por representantes da Capitania, da APA e do
poder local).
Concretizando,
o
procedimento
administrativo inicia-se com a decisão do CP
através de ato administrativo que titula a
iniciativa pública ou aceita e desencadeia o
procedimento por iniciativa particular. Dado
que o procedimento apenas diverge na
primeira fase inicial da iniciativa, sendo todas
as restantes fases comuns, o mais usual é que
o mesmo seja desencadeado por iniciativa do
particular nos termos do disposto no art. 21.º,
n.º 5, do DL n.º 226-A/2007; inverte-se a
ordem estabelecida a coberto do artigo 21.º,
dando-se assim início às instruções referentes
ao procedimento por iniciativa do particular,
fazendo-se, a final, a ressalva para o
procedimento por iniciativa pública.
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[A] Fase da Iniciativa
• Por iniciativa do particular
1) O particular apresenta um pedido
dirigido ao CP, no qual deverá
necessariamente referir a localização da
utilização, o objeto e as suas
características (n.º 5 do art. 21.º do DL n.º
226-A/2007);
2) O
órgão
competente
para
o
licenciamento promove a afixação de
Edital durante 30 dias, onde publicita o
interesse
de
um
particular
no
licenciamento para si daquela utilização
de recursos hídricos, identificando
inequivocamente a sua localização,
objeto e características, em conformidade
com o pedido do particular, definindo,
desde logo, o prazo do licenciamento,
bem como – no caso de existir mais do
que um interessado – menção de que
será desencadeado um procedimento
concursal entre os interessados nos
termos da al. d) do n.º 5 do art. 21.º do
DL n.º 226-A/2007, definindo igualmente,
nesse caso, os critérios de escolha entre
os interessados.
3) Se, durante esse período, nenhum
interessado manifestar vontade de pedir
para si o licenciamento procede-se à
adjudicação nos seus precisos termos,
sendo proferido despacho no sentido de
dar
início
ao
procedimento
de
licenciamento [cfr. al. c) do n.º 5 do art.
21.º do DL n.º 226-A/2007].
4) Se, durante esse período, outros
interessados
apresentarem
pedidos
concorrentes, o CP deve proferir
despacho no sentido de iniciar
procedimento
concursal
entre
os
interessados, nomeando o júri e
aprovando o programa do procedimento
[cfr. al. d) do n.º 5 do art. 21.º do DL n.º
226-A/2007];
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Novembro 2014
42
Maria Scientia
5) Deste despacho dará a entidade
licenciadora
conhecimento
aos
interessados através de notificação,
podendo o primitivo interessado, se o
desejar, apresentar nova proposta,
complementar a proposta inicial ou, nada
dizendo, tem-se por renovada a proposta
nos mesmos termos.
Às fases seguintes aplica-se o procedimento
por iniciativa pública conforme dispõe o n.º 5
do art. 21.º, do DL n.º 226-A/2007.
• Por iniciativa pública
1) O procedimento por iniciativa pública
inicia-se com a decisão do CP de lançar
um procedimento concursal, no qual
devem constar todos os elementos
correspondentes à utilização a licenciar, a
composição do júri, a aprovação do
programa do procedimento com a
definição dos critérios de escolha entre os
concorrentes, a aprovação do anúncio a
publicar no Diário da República e a
aprovação do Edital a afixar nos lugares
de estilo da Capitania [cfr. al. a) do n.º 4
do art. 21.º do DL n.º 226-A/2007].
As restantes fases são comuns a ambos os
procedimentos [cfr. al. d) do n.º 5 do art. 21.º
do DL n.º 226-A/2007].
[B] Fase da receção, abertura e análise de
propostas
1) Na receção das propostas, deverá ser
seguido o estabelecido no art. 80.º e
seguintes do CPA. Neste sentido, quando
um candidato apresente a sua proposta
em mão, deverá ser entregue ao
concorrente cópia do carimbo de entrada
na Capitania e anotada a sua hora de
entrada, no sentido de estabelecer a sua
prioridade – apenas para efeitos de
identificação.
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2) Na data marcada para o ato público de
abertura das propostas, o júri reúne em
local acessível à presença de qualquer
interessado,
verificando,
então,
a
conformidade da entrada das propostas
com o prazo definido, tendo especial
atenção à data do envio das propostas
enviadas por via postal, excluindo-se
aquelas que deram entrada ou foram
enviadas
fora
do
prazo,
por
extemporaneidade [v. subalíneas i) e ii)
da al. b) do n.º 4 do art. 21,º do DL n.º
226-A/2007].
3) Do ato de abertura das propostas deverá
ser lavrada ata – posteriormente
publicitada em lugares de estilo da
Capitania, encerrando-se de seguida o
ato público, podendo o júri continuar
reunido em sessão reservada para a
análise das propostas ou deferir a sua
análise para data posterior.
[C] Relatório final do Júri
1) Reunido o júri para efeitos de análise das
propostas, deverão as mesmas ser
analisadas à luz dos critérios e
ponderações previamente colocadas a
concurso, culminando num relatório
preliminar.
2) No prazo de 30 dias após a preclusão do
prazo de receção das propostas, o júri
elabora um relatório final, estabelecendo
a ordenação final dos concorrentes,
propondo a adjudicação ao concorrente
que ficou qualificado em primeiro lugar
[nos termos estabelecidos na al. c) do n.º
4 do art 21.º do DL n.º 226-A/2007].
[D] Fase da adjudicação
1) Presente o relatório final do júri ao CP,
poderá este solicitar as propostas no
sentido de verificar a conformidade das
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conclusões do júri com a análise das
mesmas,
podendo
adjudicar,
por
despacho, a licença ao concorrente
proposto pelo júri, ou a outro,
fundamentando tal decisão [al. c) do n.º 4
do art. 21.º do DL n.º 226-A/2007).
2) O despacho de adjudicação deve ser
notificado via postal a todos os
concorrentes [nos termos das als. a) a c)
do art. 66.º do CPA].
[E] Fase do licenciamento
1) Efetuada a adjudicação, o adjudicatário
deverá dirigir ao CP, no prazo
concedido, requerimento solicitando o
início do procedimento de licenciamento
com a necessária vistoria e pagamento da
taxa.
2) Verificada por vistoria técnica da
Capitania, a conformidade do apoio
balnear com a proposta apresentada pelo
adjudicatário, em especial no que diz
respeito ao zonamento e número de
chapéus/barracas, deverá ser emitida
pelo CP a correspondente licença, com
validade de um ano, renovável por igual
período até ao máximo do prazo objeto
de adjudicação;
3) A emissão de licenças (e as concessões)
implica a prestação da caução para
recuperação
ambiental
prevista,
respetivamente, no art. 22.º e no art. 25.º e
Anexo I do DL n.º 226-A/2007. Esta
caução poderá ser dispensada, mas
apenas e na medida em que a APA – na
qualidade de autoridade nacional
competente em matéria de Ambiente e
Ordenamento – considere que a
utilização a realizar não seja suscetível de
causar qualquer impacte negativo nos
recursos hídricos. A caução é prestada no
prazo de 80 dias a contar da data em
entrada em funcionamento da utilização.
O valor da caução é determinado pela
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APA e corresponderá entre 0,5% e 2% do
valor do montante investido, poderá ser
prestada por depósito em dinheiro ou
mediante garantia bancária.
Como nota final, conforme dispõe o art. 21.º,
n.ºs 5 e 7 do DL n.º 226-A/2007, o titular de
licença de utilização privativa de recursos
hídricos, num concurso imediatamente
seguinte, goza do direito de preferência,
podendo, caso não fique qualificado em
primeiro lugar, manifestar vontade de se
sujeitar às condições da proposta vencedora,
desde que tenha manifestado vontade na
continuação da utilização um ano antes do
termo da licença.
4. Reflexões Finais
O presente artigo permite-nos, claramente, a
conclusão de que estamos perante um
fenómeno multidisciplinar, à imagem de
outros tantos, de elevada complexidade.
Em jeito de síntese conclusiva, da leitura do
art. 63.º do DL n.º 226-A/2007, conclui-se que
o mesmo define o que é apoio de praia e o que
é equipamento, sendo ainda, no mesmo
preceito legal, enumerados os serviços e
funções que integram cada um dos conceitos
que estabelece.
Assim, como primeira conclusão, podemos
assumir que a legislação aplicável à matéria
em apreciação não trata de forma unitária os
apoios de praia, os apoios balneares e as
zonas de apoio balnear.
Mais, o preceito não só trata de forma unitária
os apoios de praia stricto sensu (n.º 1, do art.
63.º do DL n.º 226-A/2007), como de modo
unitário trata os apoios de praia designados
como apoios balneares como, inclusivamente,
introduz a distinção entre ambos.
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Maria Scientia
Determina o n.º 3, do art. 12.º do mencionado
diploma que “em áreas da jurisdição das
autoridades marítimas compete aos capitães
dos portos licenciar os apoios de praia
previstos no n.º 2 do art. 63.º”; isto é, em
concreto, os apoios balneares – considerando,
igualmente, a inexistência de delegação de
competências na autoridade portuárias,
conforme suprassustentado.
Neste sentido, a zona reservada a toldos
constitui um apoio balnear previsto no n.º 2,
do art. 63.º, sendo que, verificando-se
igualmente o previsto no POOC aplicável ao
espaço geográfico em consideração, a
competência para atribuição do respetivo
título de utilização dos recursos hídricos é do
CP.
Com efeito, os sujeitos do domínio público –
i.e., as entidades que exercem poderes de
autoridade sobre os bens dominiais – não se
circunscrevem, porém, aos titulares desses
bens. Integram, igualmente, aquela categoria
de entes (públicos, mas também privados) aos
quais se encontra cometida a gestão ou a
exploração desses bens dominais.
Presente o que antecede, podemos constatar
que estamos perante um procedimento de
licenciamento que, não obstante, a epígrafe
“licenças sujeitas a concurso” do preceito
legal que contem a disciplina de tal
procedimento, em concreto, o artigo 21.º do
DL n.º 226-A/2007, não é aplicável, de forma
direta, o regime especial consagrado no CCP,
não sendo submetido à intricada disciplina
deste diploma, considerando a jurisprudência
e doutrina tempestivamente citada.
Em complemento, importa salientar que
mantém validade este procedimento que está
plenamente adequado à realidade em apreço,
que, pela própria natureza da matéria,
comporta deveres de assistência a banhistas e
ordenamento de espaço, portanto, de
segurança e fruição de espaços, que não se
compadecem com a complexidade de
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mecanismos estabelecidos por aquele Código
(CCP), bem como a sua notória apetência para
a lide em âmbito contencioso que, como se
vem verificando, resulta em demoras por
vezes expressivas, inadmissíveis, portanto,
numa área em que está em causa o interesse
público geral da comunidade e bem assim o
interesse imediato em agir.
No contexto do que vem aferido e comentado,
e em especial atenta a publicação da Lei nº
17/2014, de 10 de abril, e os mecanismos e
instrumentos normativos de ordenamento e
gestão dominial que introduz, sobretudo se
considerarmos
a
diferente
sistémica
conceptual que é notória em relação ao
ordenamento e gestão dos espaços dominiais
terrestres,
e
os
diferentes
quadros
departamentais do Governo em que ambos
têm a sua génese e conceção jurídica – Mar e
Ambiente –, antevê-se, desde logo, uma
necessidade de conciliação executiva entre o
que resultará da reflexão que já decorre sobre
os Planos de Ordenamento da Orla Costeira
(POOC) e os designados Planos de Situação e
Planos de Afetação de áreas que a
mencionada lei estatui.
Com efeito, e designadamente em espaços
dominiais públicos em que as interfaces
funcionais são evidentes – praias e zonas
balneares, e passeios públicos e ciclovias
inseridas e/ou limítrofes ao Domínio Público
Marítimo –, e não obstante a salvaguarda
expressa no artigo 11º da Lei nº 17/2014,
importa reter que as rotinas e procedimentos
que são aplicáveis e exequíveis têm aspetos
diferente e implicam variáveis diversas,
quando se fala em licenciamentos ou
concessões
no
mar
para
atividades
desenvolvidas no mar. Não entender isto é
um primeiro passo para criar uma moldura
legal, e administrativa, inadequada e,
portanto, de pouca utilidade para a discussão
que deve decorrer.
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Maria Scientia
Ainda, e em especial no caso das praias
marítimas onde o essencial é a definição,
clara, de procedimentos administrativos e
rotinas ágeis para os operadores privados,
mas onde se salvaguarde, de forma objetiva e
prioritária, o princípio da prossecução do
interesse público, torna-se necessário atender
às novas exigências comunitárias em relação
ao ordenamento e gestão de tais espaços
balneares, sendo que, no caso português –
atenta a elevadíssima percentagem de turismo
de praia, lazer e desportos náuticos que
resulta dos mais de 14 milhões de visitantes
oriundos do exterior –, é imperioso ter como
pressuposto que a segurança balnear é um
aspeto absolutamente fulcral [12], dir-se-ia
mesmo determinante, no desenvolvimento de
qualquer atividade que seja autorizada,
licenciada e realizada.
No respeitante à gestão das atividades
concessionadas e licenciadas em ambiente
praia, e à forma como se torna necessário
articular
os
departamentos
públicos
envolvidos – Edilidades inclusive –, quer
quanto
à
oportunidade
e/ou
fase
administrativa requerida quer ao nível dos
pareceres exigidos por lei, afigura-se que seria
este o momento indicado para reavaliar a
forma como o ente praia é gerido, no referente
às atividades e usos nela permitidos e
realizados. Assim, e sendo óbvio que o
capitão do porto, como órgão local da
Autoridade Marítima, e a Administração de
Região Hidrográfica têm de ser intervenientes
privilegiados no modelo de gestão a
encontrar, parece ser, igualmente certo que a
Autarquia – no vetor em que é chamada a
participar – é um elemento de utilidade
acrescida, em especial nos interfaces praiaterritório e em que tudo o que exija
licenciamentos e autorizações de índole
comercial e, ainda, naqueloutras matérias em
que a representação das cidades e vilas
ribeirinhas tenha de ser considerada.
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É este, inelutavelmente, o caminho que nos
parece que terá de ser percorrido no
curto/médio prazo.
Referências
[1] «O litoral português e a orla costeira, como
recursos naturais que são, caracterizam-se por
elevada sensibilidade ambiental e grande
diversidade
de
usos,
constituindo
simultaneamente suporte de atividades
económicas, em particular o turismo e
atividades conexas com o recreio e lazer. Tornase, assim, necessário regulamentar os critérios
de atribuição de uso privativo de parcelas de
terrenos do domínio público marítimo
destinadas à implantação de infraestruturas e
equipamentos de apoio à utilização das praias.
Por outro lado, entendeu-se ser o momento
para consagrar regras, não só relativas à praia,
mas a toda a orla costeira, abrangendo tanto o
domínio público marítimo como uma faixa de
proteção terrestre com a largura máxima de
500 m. Considerou-se que a via mais correta
para se atingir esses objetivos seria através da
criação de planos sectoriais denominados
“planos de ordenamento da orla costeira”».
[2] RCM n.º 169/2005, de 24 de outubro.
[3] RCM n.º 12/2014, de 23 de janeiro.
[4] Jornal Oficial das Comunidades Europeias
(JOCE), n.º L 327, de 22 de dezembro de
2000,pp. 1 e ss. Conforme, também,
Decisão n.º 2455/2001/CE do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 20 de
novembro de 2001, in: JOCE, n.º L 331, de
15 de dezembro de 2001, pp. 1 e ss..
[5] CANOTILHO, J.J. Gomes e MOREIRA,
Vital
“Constituição
da
República
Portuguesa Anotada”, 3.ª ed. rev.,
Coimbra Editora, 1993, p. 412.
[6] Diploma legal que determina a extensão
das zonas marítimas sob soberania ou
jurisdição nacional e os poderes que o
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Estado Português nelas exerce, bem como
os poderes exercidos em alto mar.
[7] Convenção assinada em Montego Bay em
10 de Dezembro de 1982, aprovada pela
Resolução da Assembleia da República n.º
60-B/97 e ratificada pelo Decreto do
Presidente da República n.º 67-A/97.
[8] Neste contexto, vide Ac. do Tribunal
Constitucional n.º 131/2003, “torna-se assim
manifesto que o domínio público marítimo
resultante do disposto na lei compreende,
nomeadamente por razões de necessária
acessoriedade – as margens são indispensáveis
para possibilitar a utilização das águas –, as
faixas de terreno, legalmente qualificadas como
margem, que sejam contíguas às águas do mar
ou às demais águas sujeitas à influência das
marés, desde que esses terrenos estejam na
pertença do Estado, o qual, por sua vez,
beneficia de uma presunção juris tantum de
que os mesmos são propriedade pública (...)”.
[9] Lobo, Mário Tavarela, "Manual do Direito
das Águas”, vol. I, 2.ª ed., Coimbra
Editora, 1999.
[10] O que só por si já exclui a conceção de um
direito subjetivo à utilização privativa,
veja‐se, neste sentido, o disposto na al. a)
do preâmbulo do DL n.º 93/2008: “os
particulares não têm um direito à utilização
privativa dos bens do domínio público hídrico,
dado que esses bens são da titularidade do
Estado nos termos da Constituição e não são
suscetíveis de sobre eles recaírem ónus ou
encargos”.
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Scientific e-Journal
socorro - e, portanto, sem a garantia de que
existe segurança na fruição de um espaços
que é adverso para a vida humana, e,
também, sem a garantia de qualidade das
águas -, não terá pesado, conveniente e
devidamente, os impactos que uma tal
medida – aparentemente amiga da
iniciativa económica privada – poderá ter,
bastando atentar na potencial ocorrência
de perda de vidas em períodos já fora da
Época
Balnear
e
no
marketing
extremamente negativo que uma tal
eventualidade induzirá na procura das
praias marítimas nacionais. Além do mais,
a forma quase inexequível e, até,
contraditória, em como se encontram
redigidos os nºs 6 a 9 do artigo 5º do
Decreto-lei nº 135/2009, de 03 de junho, na
redação do DL 121/2014, parece ser
indiciadora de que não está a ser assumida
uma adequada reflexão de todos os
vetores materiais que interessa avaliar no
âmbito em apreço.
Bibliografia
• AMARAL, Diogo Freitas, e FERNANDES,
José Pedro, “Comentário à Lei dos Terrenos
do Domínio Hídrico”, Coimbra Editora, 1978;
• ANDRADE,
Vieira,
“Direito
Administrativo – Sumários”, Coimbra, 2007.
• CAETANO, Marcello, “Algumas notas
para a interpretação da Lei n.º 2105”, in “O
Direito”, n.º 2, ano XCIII, 1961;
[11] Neste sentido, o Edital da Capitania do
Porto de Lisboa n.º 6/2014, de 15 de abril.
• CAETANO, Marcello, “Manual de Direito
Administrativo”, Vol. I, Editora Almedina,
10.ª Ed. – 11.ª Reimpressão, 2013;
[12] É precisamente neste sentido que se
considera que o regime aprovado
recentemente pelo Decreto-Lei nº 121/2014,
de 07 de agosto, da iniciativa da Economia
e do Turismo, ao introduzir um novo
fenómeno de “praia a funcionar” sem o
• CANOTILHO, J. Gomes, MOREIRA,
Moreira,
“Constituição
da
República
Portuguesa Anotada”, 3.ª edição revista,
Coimbra Editora, 1993;
essencial mecanismo de assistência e
• GONÇALVES, Pedro Costa, “Liberdade de
Produção de Electricidade e Administração da
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Escassez dos Recursos Hídricos do Domínio
Público”, Centro de Estudos de Direito
Público e Regulação da Faculdade de Direito
da Universidade de Coimbra, Julho de 2011;
• LOBO, Mário Tavarela, “Águas –
Titularidade do Domínio Hídrico”, Coimbra
Editora, 1985;
• LOBO, Mário Tavarela, “Manual do
Direito das Águas”, vol. I, 2.ª edição revista e
ampliada, Coimbra Editora, 1999;
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• MONIZ, Ana Raquel, “Direito do Domínio
Público”, Tratado de Direito Administrativo
Especial, vol. V, Almedina, 2011;
• MONIZ, Ana Raquel, “Do aproveitamento
dos recursos naturais da orla costeira”,
Revista do CEDOUA, n.º 24, 2009;
• SOARES,
Rogério,
“Direito
Administrativo”, policopiado, Coimbra, 1978.
» voltar ao Sumário
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Scientific e-Journal
Política Marítima Integrada da União Europeia: Origem e
Desenvolvimentos Recentes
The EU’s Integrated Maritime Policy: Origins and Recent
Developments
Paulo Alexandre Barroso Simões
Diplomata, Chefe de divisão de Mercado Interno
Resumo
A Europa é o continente com maior linha de costa e quase metade da sua população se encontra em
zonas costeiras. Em 2004, a dimensão marítima da Europa assume uma posição de real prioridade
política com a nomeação, pelo então Presidente da Comissão Europeia José Manuel Durão Barroso,
de Joe Borg para Comissário Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas. As várias iniciativas
comunitárias nesta área configuram o interesse das instituições europeias no valor acrescentado do
mar e dos oceanos para o desenvolvimento socioeconómico da União Europeia. Neste contexto, o
presente artigo pretende passar em revista a origem e desenvolvimentos recentes da política
marítima integrada da União Europeia.
Palavras-chave : União Europeia, Mar, Política Marítima Integrada.
Abstract
Europe is the continent with the largest coastline and nearly half of its population lives in coastal
areas. In 2004, the maritime dimension of Europe takes a real political priority with the appointment,
by the President of the European Commission José Manuel Durão Barroso, of Joe Borg as European
Commissioner for Maritime Affairs and Fisheries. The various EU initiatives in this area show the
interest of the European institutions in the added value of the sea and oceans for the socio-economic
development of the European Union. In this context, this article aims to pass in review the origins
and recent developments regarding EU’s integrated maritime policy.
Key words : European Union, Sea, European Maritime Policy.
I. Origem da Política Marítima
Integrada da União Europeia
Na União Europeia a 28, apenas 5 EstadosMembros não são países costeiros (Áustria,
Eslováquia,
Hungria,
Luxemburgo
e
República Checa), o que demonstra, desde
logo, a importância da temática do mar no
contexto europeu.
De facto, a Europa é um continente com uma
acentuada feição marítima, possuindo mais de
70.000 km de orla costeira, está rodeada por
numerosas ilhas, por quatro mares, uns mais
interiores que outros (Mediterrâneo, Báltico,
do Norte e Negro) e por dois oceanos
(Atlântico e Ártico). É um continente
contornado na sua quase totalidade pelo mar,
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com exceção do flanco oriental onde se dá a
ligação terrestre com o continente asiático.
Dada esta configuração geográfica, mais de
dois terços das fronteiras da UE são de orla
marítima. E os espaços marítimos sob
jurisdição dos Estados-Membros são mais
vastos do que os seus espaços terrestres.
Devido às suas regiões ultraperiféricas, para
além do Oceano Atlântico, a Europa está
igualmente presente no Oceano Índico e no
mar das Caraíbas. Como nos diz Virgílio de
Carvalho: “A Europa é uma península
bastante comprida no sentido Leste-Oeste,
extremamente recortada, e com elevada taxa
de maritimidade (…).” [1]
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Os setores marítimos e os recursos marinhos
são, por isso, fundamentais para a economia
europeia, já que representam a maior frota
mercante do mundo, mais de 1.200 portos,
uma indústria naval de ponta, um turismo
costeiro, bem como uma importante fonte e
meio de transporte da energia que
consumimos.
O início de funções do Presidente da
Comissão Europeia José Manuel Durão
Barroso, em 2004, ficou marcado por uma
nova visão para os mares e oceanos, tendo
sido nomeado Joe Borg, de nacionalidade
maltesa, Comissário Europeu dos Assuntos
Marítimos e das Pescas.
Assim, a Europa desde os tempos mais
remotos, essencialmente devido à sua
geografia, sempre teve uma relação
privilegiada com os oceanos, sendo estes
determinantes no desenvolvimento da sua
cultura, identidade e história.
Em 2005, seria criado um grupo de
comissários encarregados de pilotar a
discussão sobre a criação de uma política
europeia para o mar. Tal grupo viria a ser
denominado Intergrupo de Trabalho para os
Assuntos do Mar.
No entanto, a fundamentação de uma política
marítima não se resume unicamente a
questões de caráter geográfico. Uma política
marítima está igualmente relacionada com o
conjunto das atividades económicas que lhe
vão dar consistência e que têm um contributo
importante para o emprego, desenvolvimento
regional e produção de riqueza nos diferentes
Estados-Membros.
A criação de uma pasta dedicada aos assuntos
do mar [3] parte do pressuposto de que os
assuntos marítimos deverão ser encarados e
tratados de uma forma conjunta e integrada
[4], de modo a compatibilizar-se o
crescimento e prosperidade de diferentes
setores
marítimos
(pescas,
transporte
marítimo, indústria marítima, turismo…) com
a sua sustentabilidade e a do meio
envolvente, colhendo mais benefícios dos
mares e dos oceanos com um menor impacto
ambiental.
Para 90% do comércio externo da União
Europeia e mais de 40% do seu comércio
interno, o transporte é feito por via marítima.
A União Europeia, com 40% da frota mundial,
é incontestavelmente o líder deste setor
global. Estima-se que 3% a 5% do produto
interno bruto (PIB) europeu é gerado pelas
indústrias e serviços do setor marítimo, sem
contar com o valor de matérias-primas como
o petróleo, o gás ou o pescado. As regiões
marítimas europeias representam mais de
40% do PIB da União Europeia [2].
Nesta conformidade, a Política Marítima
Integrada (PMI) da União Europeia constitui
uma abordagem holística, promovendo um
enfoque transetorial de todas as políticas da
União Europeia relacionados com o mar, com
o objetivo de se obter sinergias, bem como de
se evitar duplicações.
Baseada na ideia de que, através da
coordenação das suas políticas, a União pode
colher mais benefícios dos mares e dos
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oceanos com um menor impacto ambiental, a
PMI abrange domínios bastante diversos
como as pescas, a aquicultura, os transportes,
os portos marítimos, o ambiente marinho, a
investigação marinha, as energias offshore, a
construção naval, as indústrias relacionadas
com o mar, a vigilância marítima, o turismo
costeiro e marítimo, o emprego nos setores
marítimos, o desenvolvimento das regiões
costeiras e das relações externas em matéria
de assuntos do mar.
II. Livro Verde da
Marítima Integrada
Política
O primeiro passo na construção da PMI foi o
lançamento do Livro Verde Para uma Futura
Política Marítima da União: Uma visão
europeia para os oceanos e os mares [5], em
2006, o qual realçou que a política marítima
deve ter por objetivo a formação de um setor
marítimo inovador, competitivo e respeitador
do ambiente, incidindo na necessidade de
acabar com o modelo de governação setorial.
O Livro Verde teve como objetivo promover
um debate sobre a futura política marítima
[6], procurando contribuir para que os
europeus adquiram uma nova consciência da
importância dos oceanos e do seu potencial
para melhorar o bem-estar e aumento das
oportunidades económicas.
Numa intervenção no Parlamento Europeu,
em junho de 2006, por ocasião da adoção do
Livro Verde, o Comissário dos Assuntos
Marítimos e das Pescas, Borg referiu o
seguinte: “We have now started what I hope
will turn into a wide-ranging and open debate
on how Europe should be managing its
interaction with the seas and oceans that
surround it. We are aiming for a
comprehensive debate leading to an overall
policy approach, because we can no longer
afford to look at Europe’s maritime heritage,
Europe’s maritime economy and Europe’s
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maritime environment in a piecemeal fashion.
Modern policy making is moving from
sectoral approaches to the development of
comprehensive tools to cover related subjects
in a holistic way. This has not yet been the
case for maritime affairs, and yet, this is an
area where we are all aware of the number,
and importance, of the interactions that take
place between the various maritime sectors.
This is the first reason why we must begin to
bring all these threads together and weave an
overall vision for a maritime policy.” [7]
O Livro Verde estabelece os alicerces para
uma política marítima da União Europeia,
que fará assentar numa base sólida a gestão
dos mares e dos oceanos e permitirá o
desenvolvimento de políticas e atividades
marítimas equilibradas e coerentes. Ele tornou
igualmente claro que, num período em que os
recursos estão ameaçados por pressões fortes
e pela crescente capacidade tecnológica de os
explorar, só uma atitude de grande respeito
pelos oceanos e pelos mares nos permitirá
continuar a desfrutar dos benefícios que eles
nos oferecem.
O Livro Verde sublinha que a União Europeia
é a primeira potência marítima mundial,
especialmente no que diz respeito ao
transporte marítimo, à construção naval, ao
turismo costeiro, à energia offshore, incluindo
as estratégias renováveis, e aos serviços
associados [8].
Áreas-chave no Livro Verde
A descrição da economia do mar na Europa,
feita no Livro Verde, ajuda a esclarecer o
potencial dessa economia.
No Livro Verde são elencadas diversas áreaschave:
 Importância do meio marinho para a
utilização sustentável dos recursos
marinhos [9]
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Maria Scientia
A preservação do meio marinho é essencial
para melhorar a competitividade da União
Europeia, o crescimento e o emprego.
O meio marinho enfrenta, nomeadamente, os
seguintes problemas: diminuição acelerada da
biodiversidade, exploração excessiva dos
recursos, alterações climáticas, poluição com
origem terrestre, acidificação da água do mar
e a poluição provocada pelas descargas dos
navios e os acidentes marítimos. Para
diminuir o impacto destes fenómenos no
meio-ambiente marinho deverá reforçar-se a
legislação no domínio da segurança marítima,
introduzir-se a avaliação de riscos na
elaboração das políticas e aplicar novas
tecnologias ao nível do tratamento de águas
de lastro [10].
 Investigação tendo em vista permanecer
na ponta dos conhecimentos e tecnologias
[11]
A investigação e tecnologia são essenciais não
só para manter a liderança europeia nos
produtos de ponta, mas também para se
poder definir estratégicas e tomar decisões
com conhecimento de causa, evitando assim a
degradação do meio marinho. Todavia, os EM
podem ir mais longe, coordenando os seus
programas de investigação nacionais, a fim de
realizar uma investigação pan-europeia e
racionalizando meios e promovendo a
cooperação entre investigadores.
 Inovação [12]
A inovação pode ajudar a encontrar soluções
em domínios em franca mutação, como é o
caso das energias e das alterações climáticas.
As águas costeiras da Europa oferecem um
conjunto de oportunidades para instalações
de produção de energia renovável. De
destacar, igualmente, a biotecnologia azul,
que diz respeito aos novos produtos que
podem ser obtidos através da exploração da
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biodiversidade marinha e que oferece um
potencial a longo prazo, dado estimar-se que
80% dos organismos vivos evoluem nos
ecossistemas aquáticos. A biotecnologia
marinha tem, assim, relevância em muitos
setores industriais, da aquicultura aos
cuidados de saúde, passando pelos
cosméticos e produtos alimentares. Não
podemos esquecer que os oceanos e os mares
desempenham um papel essencial na
formação
dos
padrões
climáticos
e
meteorológicos,
sendo
também
estes
particularmente sensíveis às variações
climáticas.
 Promover o emprego sustentável no setor
marítimo [13]
As atividades marítimas necessitam de atrair
pessoas altamente qualificadas. No entanto,
embora, no seu conjunto, o emprego no setor
marítimo europeu seja estável, o número de
marítimos europeus está a diminuir. Ou seja,
apesar de diminuir
o número de
trabalhadores no setor das pescas, este foi
compensado por pujantes serviços marítimos,
tais como turismo e transporte marítimo.
O recrutamento, em número suficiente, de
marítimos e outros profissionais bem
formados e competentes é essencial para
garantir a sobrevivência do setor marítimo,
assim como para manter a vantagem
concorrencial da Europa.
O ensino e a formação no domínio marítimo
deverá igualmente ter como objetivo conferir
aos potenciais candidatos as mais elevadas
competências que possam abrir múltiplas
perspetivas profissionais.
 Formação de clusters [14]
Os clusters podem contribuir para estimular a
competitividade de todo um setor ou grupo
de setores. É o que acontece se se partilhar
conhecimentos, realizar projetos comuns de
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investigação e inovação, unir esforços no
ensino e na formação, partilhar métodos de
organização inovadores dentro de um grupo
de empresas ou estratégias de promoção
comuns.
 Qualidade de vida nas regiões costeiras
[15]
A concentração demográfica nas regiões
costeiras acarreta pressões sobre o espaço e o
ambiente. Exige uma maior acessibilidade, em
especial das pequenas ilhas, e uma maior
mobilidade no seu interior, que passa pela
melhoria das infraestruturas de transporte.
Obriga à oferta de serviços de interesse geral
(saúde, educação, abastecimento de água e
energia, telecomunicações, serviços postais,
tratamento das águas residuais e dos
resíduos), a fim de promover a qualidade de
vida nas zonas costeiras, especialmente
durante as estações altas do turismo.
 Novas formas de governação marítima
[16]
Uma política marítima inclusiva da União
Europeia deverá visar o crescimento e a
criação de mais e melhores postos de trabalho,
contribuindo assim para uma economia
marítima forte e em expansão, competitiva e
sustentável e em harmonia com o meio
marinho. Deve procurar prevenir e minimizar
os conflitos em torno da utilização do espaço
marítimo e prever mecanismos claros e
consensuais para a sua resolução. Deve
proporcionar uma maior previsibilidade para
o setor e outros interessados e uma
abordagem mais eficaz em matéria de
conservação dos recursos marinhos.
Para se alcançarem estes objetivos é
necessário coordenar e integrar as políticas
setoriais.
Revista Científica Electrónica
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 Novos instrumentos da gestão
relações com os oceanos [17]
das
Para uma melhor compreensão das utilizações
concorrentes do oceano, haverá que
aperfeiçoar os dados e as informações
relativos às atividades marítimas, sejam estas
sociais, económicas ou recreativas, bem como
sobre o impacto dessas atividades nos
recursos. Também para os operadores
económicos marítimos é importante haver
dados de qualidade. Subsistem ainda grandes
problemas no que respeita à harmonização e
fiabilidade dos dados, bem como à
monitorizaçãodas regiões marinhas da UE,
que continua ser insuficiente e desequilibrado
do ponto de vista geográfico.
 Proteger o legado marítimo e sensibilizar
o público [18]
Um sentimento de identidade comum poderá
forjar-se em resultado da participação de
todos aqueles que vivem das atividades
marítimas ou cuja qualidade de vida está
fortemente ligada ao mar. Ganhar-se-á assim
uma melhor compreensão das interações em
jogo e da importância do mar para a
Humanidade.
III. Seguimento do Livro Verde:
o Livro Azul e o Plano de Ação
O Conselho Europeu de 21-22 junho de 2007
congratulou-se com o vasto debate que teve
lugar na Europa acerca da futura política
marítima, tendo convidado a Comissão
Europeia a elaborar um plano de ação
europeu a apresentar em outubro desse
mesmo ano. Atendendo ao princípio da
subsidiariedade, este plano de ação teve por
fim explorar, de uma forma ambientalmente
sustentável, o pleno potencial das atividades
económicas orientadas para o mar. [19]
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A Comissão, em resposta ao Conselho
Europeu, adotou no dia 10 de outubro de
2007, uma Comunicação relativa às
conclusões da consulta sobre uma política
marítima europeia (Livro Azul) [20], em que
define a sua visão de uma política marítima
integrada para a UE, juntamente com um
plano de ação pormenorizado [21] que
estabeleceu um ambicioso programa de
trabalho para os próximos anos. As
descobertas científicas, a rápida evolução
tecnológica, a globalização, as alterações
climáticas e a poluição marinha estão a alterar
rapidamente o relacionamento da Europa
com os mares e oceanos, com todas as
oportunidades e desafios implícitos desse
processo.
A Comissão Europeia propôs uma política
marítima integrada para a União Europeia,
baseada no reconhecimento inequívoco de
que todas as questões relativas aos oceanos e
mares estão interligadas e que, para
podermos colher os resultados desejados,
todas as políticas ligadas ao mar devem ser
elaboradas de uma forma articulada.
De salientar que a Presidência Portuguesa do
Conselho da União Europeia, no segundo
semestre de 2007, reconheceu de forma clara a
necessidade de uma abordagem integrada
para os assuntos marítimos. Tiago Pitta e
Cunha refere que "(...) deve enaltecer-se a
ação da Presidência Portuguesa da União
Europeia na segunda metade de 2007, que em
particular através dos esforços hábeis do
então secretário de Estado da Defesa e do
Mar, João Mira Gomes, soube, conjuntamente
com a também diplomática ação do
comissário Joe Borg, tranquilizar os Estados
mais renitentes, permitindo a aprovação da
nova política marítima pelo Conselho
Europeu a 17 de dezembro de aquele ano."
[22]
A Presidência Portuguesa levou a cabo
diversos eventos, com destaque para uma
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Conferência
Ministerial
sobre
Política
Marítima para a União Europeia que teve
lugar em Lisboa, no dia 22 de outubro de
2007, permitindo a divulgação dos resultados
da consulta pública do Livro Verde e a
indicação dos sectores prioritários a seguir.
O Plano de Ação
O plano de ação baseou-se na consulta
pública e resultou dos trabalhos de um alto
grupo de pilotagem, com a participação de 10
Comissários, presidido pelo então Comissário
Europeu para os Assuntos Marítimos e da
Pesca, Joe Borg, e supervisionado pelo
Presidente da Comissão Europeia, José
Manuel Durão Barroso.
As ações propostas no Livro Azul ajudam a
União Europeia a avançar na prossecução dos
objetivos fulcrais da política marítima
integrada, incidindo principalmente em cinco
domínios de ação estratégica, a saber:
1) Maximização da utilização sustentável
dos oceanos e mares
O principal objetivo de uma política marítima
integrada da União Europeia é criar as
melhores condições para a utilização
sustentável dos oceanos e mares, permitindo
o desenvolvimento dos sectores marítimos e
das regiões costeiras.
2) Construção de uma base de conhecimentos
e inovação para a política marítima
A ciência, a tecnologia e a investigação
marinha são cruciais para o desenvolvimento
sustentável das atividades marítimas. Ao
ajudarem
a
compreender
mais
profundamente os impactos das atividades
humanas
nos
sistemas
marinhos,
a
investigação e a tecnologia marinhas
fornecem a chave para romper a ligação entre
o desenvolvimento das atividades marítimas
e a degradação do ambiente.
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Revista Científica Electrónica
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3) Maximização da qualidade de vida nas
regiões costeiras
IV. Desenvolvimentos Recentes
Na última década, o crescimento demográfico
nas regiões costeiras e insulares foi duas vezes
superior ao crescimento demográfico médio
na União Europeia. As comunidades costeiras
são também o destino da maioria dos turistas
na Europa, pelo que a necessidade de
reconciliar o desenvolvimento económico, a
sustentabilidade do ambiente e a qualidade
de vida nessas regiões se coloca aí com maior
acuidade.
4.1. Estratégia Marítima da
União Europeia para a área do
Atlântico
4) Promoção da liderança europeia nos
assuntos marítimos internacionais
A União Europeia deve continuar a envidar
esforços com vista a assegurar uma
governação internacional dos assuntos
marítimos mais eficiente e a fazer cumprir o
direito marítimo internacional, instando os
Estados-Membros a ratificar os instrumentos
pertinentes. Neste contexto, deve promover a
coordenação dos interesses europe
5) Promoção da visibilidade da Europa
marítima
Na sequência do Livro Verde, sobre uma
futura política marítima da União, e em
resposta ao forte apoio manifestado por
muitas partes interessadas durante o processo
de consulta relativo à nova política de
promoção da cultura e do património
marítimos da Europa, a Comissão tem focado
a sua atenção no aumento da visibilidade da
Europa marítima como um dos objetivos
fulcrais de uma política marítima holística e
integrada.
O Livro Azul e o Plano de Ação serão
completados com as Orientações para uma
abordagem integrada da política marítima: rumo a
melhores práticas de governação marítima
integrada e de consulta das partes interessadas [23]
e o Roteiro para o ordenamento do espaço
marítimo: definição de princípios comuns na
UE. [24]
A Estratégia Marítima da União Europeia
para a área do Atlântico [25] é um documento
da Comissão Europeia de 21 de novembro de
2011 [26]. Foi lançada oficialmente em Lisboa,
por ocasião da Conferência do Atlântico, a 28
e 29 de novembro de 2011 [27], estando cinco
Estado-Membros
mais
diretamente
envolvidos na Estratégia (Portugal, Espanha,
França, Irlanda e Reino Unido), tendo em
vista contribuir para a definição de ações e
projetos prioritários, a incluir no plano de
ação desta Estratégia.
Como referiu a Comissária Maria Damanaki
na sua intervenção em Lisboa aquando do
lançamento da Estratégia, o Oceano Atlântico
desempenha “(…) a critical role in Europe’s
history and identity. It is of vital importance
for EU trade and contains tremendous
potentials for the future development of
Europe. It was time to act and to offer new
perspectives for this sea basin. The Maritime
Strategy for the Atlantic region is our
response. It shows that Atlantic is by no
means peripheral to Europe’s interests and
decision-making. It promotes territorial
cohesion and engages international partners,
on all shores of the Atlantic. It promotes blue
growth in the Atlantic, namely through the
creation of employment and innovation in
maritime sectors and coastal areas while
respecting the sustainability of resources.”
[28]
4.2 Plano
Atlântico
de
Ação
para
o
O Plano de Ação para o Atlântico temcomo
prioridades: promover o empreendedorismo e
a inovação; proteger, assegurar e valorizar o
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ambiente marinho e costeiro; melhorar a
acessibilidade e a conectividade e criar um
modelo
de
desenvolvimento
regional
sustentável e socialmente inclusivo.
O Plano incentiva os Estados-Membros do
Atlântico (Portugal, Espanha, França, Irlanda
e Reino Unido) a partilhar informações,
custos, resultados e melhores práticas,
procurando encontrar novos domínios de
cooperação em matéria de atividades
marítimas, desde as tradicionais, como as
pescas, a aquicultura, o turismo e o transporte
marítimo, até às emergentes, como as energias
renováveis offshore e a biotecnologia marinha.
A estratégia “Crescimento azul”
Em 13 setembro de 2012, a Comissão
apresentou a Comunicação Crescimento Azul:
Oportunidades para um crescimento marinho
e marítimo sustentável [29], onde se sublinha
a importância da “economia azul” que
representa 5,4 milhões de postos de trabalho e
um valor acrescentado bruto de quase 500 mil
milhões de euros por ano. [30]
A estratégia “Crescimento azul” tem por
objetivo apoiar a longo prazo o crescimento
sustentável no conjunto dos setores marinho e
marítimo, reconhecendo a importância dos
mares e oceanos enquanto motores da
economia europeia com grande potencial para
a inovação e o crescimento.
O “crescimento azul” constitui, assim, o
contributo da política marítima integrada
para a realização dos objetivos da estratégia
“Europa 2020” para um crescimento
inteligente, sustentável e inclusivo.
Os domínios de intervenção do “crescimento
azul” são: i) energia azul; ii) aquicultura; iii)
turismo marítimo, costeiro, de cruzeiros; iv)
recursos minerais marinhos; v) biotecnologia
azul. [31]
Revista Científica Electrónica
Scientific e-Journal
Declaração de Limassol
A Presidência cipriota do Conselho da União
Europeia (2.º semestre de 2012) promoveu
diversas iniciativas relacionadas com a PMI,
merecendo destaque a adoção da “Declaração
de Limassol” na reunião ministerial informal
sobre a Política Marítima Integrada da União
Europeia, em outubro de 2012, em Limassol.
[32]
Esta Declaração constitui um contributo para
uma Agenda Marinha e Marítima Europeia e
para o desenvolvimento da economia azul, no
contexto da estratégia europeia para o
crescimento e emprego (Estratégia “Europa
2020”). Define uma série de áreas com grande
potencial: reforço e competitividade dos
transportes marítimos; aumento da produção
das energias renováveis marítimas; apoio à
investigação científica e desenvolvimento da
aquicultura, da biotecnologia, do turismo
costeiro e da exploração dos recursos minerais
marinhos.
Aquando da reunião ministerial informal
sobre a Política Marítima Integrada da União
Europeia, em Limassol, o então Presidente da
Comissão Europeia referiu o seguinte: “In
2007, to boost Europe’s maritime economy,
Ilaunched the Integrated Maritime Policy. In
fact, already in 2004 I thought it would make
sense to have one Commissioner fully
dedicated to Maritime Policy and not only to
Fisheries, so that we could build on the
experience of countries in setting a maritime
strategy and frame a European Policy in this
field. I am very proud of the early leadership
which the Commission showed in this
increasingly important sector. I am heartened
to see that the ownership of the maritime
policy by Member States is such, that we are
now moving on to its second phase: Blue
Growth. The Declaration we are adopting is
not simply a statement of the status quo, it
goes much further than this with a focus not
just on what is important today but a clear
Maria Scientia
Novembro 2014
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Maria Scientia
emphasis on what we should do to create the
jobs of tomorrow.” [33]
Estratégia
Europeia
de
Segurança
Marítima
O Conselho Europeu de dezembro de 2013
[34] debruçou-se sobre matérias de Segurança
e Defesa, com o objetivo de dar ímpeto
político à Política Comum de Segurança e
Defesa (PCSD) e assegurar a credibilidade da
UE enquanto ator global e fornecedor de
segurança internacional. Entre as matérias
abordadas, uma das mais relevantes, foi o
mandato para a elaboração, até junho de 2014,
de uma Estratégia Europeia de Segurança
Marítima, com base numa Comunicação
Conjunta da Alta Representante da União
Europeia para os Negócios Estrangeiros e a
Política de Segurança e da Comissão Europeia
[35] e tendo em conta as posições dos EstadosMembros.
Para se consensualizar um texto de Estratégia
foi constituído o Grupo de Amigos da
Presidência (GAP) que, após sete rondas de
negociação, alcançou um acordo, em 13 de
junho de 2014, tendo a Estratégia Europeia de
Segurança Marítima sido aprovada no
Conselho de Assuntos Gerais que teve lugar
no Luxemburgo, no dia 24 de junho de 2014.
[36]
A Estratégia de Segurança Marítima da União
Europeia abrange os aspetos internos e
externos da segurança marítima da União.
Constitui um quadro global, contribuindo
para a estabilidade e segurança do domínio
marítimo a nível mundial, nos termos da
Estratégia Europeia de Segurança, e
garantindo simultaneamente a coerência com
as políticas da UE, especialmente a Política
Marítima Integrada, e da Estratégia de
Segurança Interna.
Revista Científica Electrónica
Scientific e-Journal
Referências
[1] Cf. Virgílio de Carvalho, A importância
do mar para Portugal - Passado, Presente
e Futuro, Venda Nova, Bertrand Editora,
Instituto da Defesa Nacional, 1995, p.
152.
[2] Cf. Livro Verde Para uma Futura Política
Marítima da União: Uma visão europeia
para os oceanos e os mares (vol. II),
COM(2006) 275 final, pp. 3, 7.
Países cujo PIB nacional é totalmente
produzido
nas
zonas
costeiras:
Dinamarca.
Países cujo PIB é predominantemente
produzido nas zonas costeiras: Finlândia,
Suécia, Reino Unido, Irlanda, Holanda,
Portugal e Grécia.
Países cujo PIB produzido nas zonas
costeiras é cerca de 50% do PIB nacional:
Espanha, Itália.
Países
cujo
PIB
é
produzido
predominantemente nas zonas do
interior: Polónia, Alemanha, Bélgica,
França.
Cf. Ana Maria Correia Ferreira, A
sustentabilidade territorial de um Cluster
do Mar em Portugal (Tese de
Doutoramento
em
Geografia
e
Planeamento Territorial, Especialidade
Território
e
Desenvolvimento),
Universidade Nova de Lisboa, Faculdade
de Ciências Sociais e Humanas, 2011, pp.
88-89.
[3] De notar que a anterior visão era baseada
em políticas setoriais isoladas.
[4] O objetivo de alcançar uma política
marítima mais integrada não é exclusivo
da Europa, é algo que tem vindo a ser
implementado igualmente por países de
outras regiões do mundo, como a
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Austrália, o Canadá ou os Estados
Unidos.
[5] COM(2006) 275 final.
[6] Período de consulta: 7 de junho de 2006 a
30 de junho de 2007. Antes do final de
2007, a Comissão comprometeu-se a
apresentar uma comunicação em que
resumirá os resultados da consulta e
proporá o caminho a seguir.
[7] Cf. SPEECH/06/348 on the occasion of the
adoption of the Green Paper on Maritime
Policy to the joint meeting of the
Committees on Transport and Tourism;
Environment, Public Health and Food
Safety; Regional Development; Industry,
Research,
Energy
and
Fisheries,
Parlamento Europeu, Bruxelas, 7 de
junho de 2006.
http://europa.eu/rapid/pressrelease_SPEECH-06-348_en.htm
[14] Cf.
Ibidem,
pp.
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Scientific e-Journal
22-23.
O
objetivo
declarado de lançamento de uma Política
Marítima
Integrada
europeia
desencadeou a criação de clusters
nacionais nos Estados-Membros. De
notar que o conceito de cluster tem vindo
a ser aplicado com êxito em vários
Estados-Membros.
[15] Cf. Ibidem, pp. 27-28.
[16] Cf. Ibidem, pp. 40-43.
[17] Cf. Ibidem, pp. 34-37.
[18] Cf. Ibidem, pp. 51-53.
[19] Cf. parágrafo 43 das Conclusões do
Conselho Europeu de 21-22 junho de
2007.
[20] COM (2007) 574 final.
[21] COM (2007) 575 final.
[8] Cf. Livro Verde, Vol. II , p. 7.
[22] Cf. Tiago Pitta e Cunha, Portugal e o
Mar, Lisboa, Fundação Francisco Manuel
dos Santos, 2011, p. 80.
[9] Cf. Ibidem, pp. 10-11.
[23] COM(2008) 395 final.
[10] Água de lastro é a água do mar captada
pelo navio para garantir a segurança
operacional e estabilidade do mesmo. Em
geral, os tanques são preenchidos com
maior ou menor quantidade de água
para aumentar ou diminuir o calado dos
navios durante as operações portuárias.
A água de lastro é um risco pelo facto de
transportar espécies exóticas dentro dos
tanques dos navios. Os seres vivos
introduzidos pela água de lastro podem
variar entre organismos milimétricos até
peixes com 30 centímetros. São inúmeros
os registos de “bioinvasão” por meio da
água de lastro no mundo inteiro.
[11] Cf. Livro Verde, Vol. II, pp. 13-15.
[12] Cf. Ibidem, pp. 15-19.
[13] Cf. Ibidem, pp. 19-22.
[24] COM(2008) 791 final.
[25] COM(2011) 782 final.
[26] Para mais detalhes ver igualmente o
artigo “Estratégia do Atlântico: desafios e
oportunidades” de Maria Fernandes
Teixeira, Revista Científica Eletrónica
Maria Scientia, março de 2012.
[27] No
seguimento
de
instrumentos
similares para as áreas do Báltico, Ártico,
Mediterrâneo, Mar Negro e Mar do
Norte.
[28] SPEECH/11/816
- Intervenção da
Comissária Europeia dos Assuntos
Marítimos e das Pescas Maria
Damanaki relativa à Estratégia para o
Atlântico, Lisboa, 28 de novembro de
2011.
Maria Scientia
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Maria Scientia
http://europa.eu/rapid/pressrelease_SPEECH-11816_en.htm?locale=en
[29] COM(2012) 494 final.
[30] Cf. Ibidem, p. 2.
[31] Cf. Ibidem, pp. 7-14.
[32] http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/p
olicy/documents/limassol_en.pdf
[33] http://europa.eu/rapid/press-
release_SPEECH-12696_fr.htm?locale=en
[34] [Cf. Conclusões do Conselho Europeu
(19/20 de dezembro de 2013), EUCO
217/13.
http://www.consilium.europa.eu/uedo
cs/cms_data/docs/pressdata/pt/ec/140
270.pdf
[35] Cf. JOIN(2014) 9 final
[36] Estratégia de Segurança Marítima da UE,
11205/14
http://register.consilium.europa.eu/doc/srv
?l=PT&f=ST%2011205%202014%20INIT
Fontes e Bibliografia
Fontes
 Estratégia de Segurança Marítima da UE,
11205/14.http://register.consilium.europa.eu/
doc/srv?l=PT&f=ST%2011205%202014%20IN
IT
 JOIN(2014) 9 final. Comunicação Conjunta
da Alta Representante da União Europeia
para os Negócios Estrangeiros e a Política de
Segurança e da Comissão Europeia – Para
um domínio marítimo global aberto e
seguro: elementos para uma estratégia da
União Europeia em prol da segurança dos
mares. 2014.
Revista Científica Electrónica
Scientific e-Journal
 Conclusões do Conselho Europeu (19-20 de
dezembro de 2013), EUCO 217/13.
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cm
s_data/docs/pressdata/pt/ec/140270.pdf
 Declaração
dos
Ministros
europeus
responsáveis
pela
Política
Marítima
Integrada e da Comissão Europeia sobre
uma Agenda Marinha e Marítima para o
Crescimento e o Emprego – Declaração de
Limassol.
http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/policy/d
ocuments/limassol_en.pdf
 COM(2012) 494 final. Comissão Europeia –
Comunicação ao Parlamento Europeu, ao
Conselho, ao Comité Económico e Social
Europeu e ao Comité das Regiões:
Crescimento Azul: Oportunidades para um
crescimento
marinho
e
marítimo
sustentável. Comissão Europeia, 2012.
 COM (2011) 782 final. Comissão Europeia –
Comunicação ao Parlamento Europeu, ao
Conselho, ao Comité Económico e Social
Europeu e ao Comité das Regiões:
Desenvolver uma estratégia marítima para a
Região Atlântica. Comissão Europeia, 2011.
 COM (2008) 791 final. Comissão Europeia –
Comunicação: Roteiro para o ordenamento
do espaço marítimo: definição de princípios
comuns na UE. Comissão Europeia, 2008.
 COM (2008) 395 final. Comissão Europeia –
Comunicação ao Parlamento Europeu, ao
Conselho, ao Comité Económico e Social
Europeu e ao Comité das Regiões:
Orientações para uma abordagem integrada
da política marítima: rumo a melhores
práticas de governação marítima integrada e
de consulta das partes interessadas.
Comissão Europeia, 2008.
 COM (2007) 575 final. Comissão Europeia –
Comunicação ao Parlamento Europeu, ao
Conselho, ao Comité Económico e Social
Europeu e ao Comité das Regiões: Uma
Maria Scientia
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política marítima integrada para a União
Europeia. Comissão Europeia, 2007.
 COM (2007) 574 final. Comissão Europeia –
Comunicação ao Parlamento Europeu, ao
Conselho, ao Comité Económico e Social
Europeu e ao Comité das Regiões:
Conclusões da consulta sobre uma política
marítima europeia. Comissão Europeia,
2007.
 COM (2006) 275 final Volume I. Comissão
Europeia – Comunicação ao Parlamento
Europeu, ao Conselho, ao Comité
Económico e Social Europeu e ao Comité
das Regiões: Para uma futura política
marítima da União – uma visão europeia
para os oceanos e os mares. Comissão
Europeia, 2006.
 COM (2006) 275 final Volume II. Comissão
Europeia – Livro Verde para uma futura
política marítima da União – uma visão
europeia para os oceanos e os mares.
Comissão Europeia, 2006.
 Conselho Europeu de 21-22 de junho de
2007,
Conclusões
da
Presidência.
https://infoeuropa.eurocid.pt/files/database/
000038001-000039000/000038637.pdf
 SPEECH/12/696 Intervenção do Presidente
Barroso: "A strong maritime pillar for the
Europe 2020 strategy", Limassol, 8 de
outubro
de
2012.
http://europa.eu/rapid/pressrelease_SPEECH-12-696_fr.htm?locale=en
 SPEECH/11/816 Intervenção da Comissária
Europeia dos Assuntos Marítimos e das
Pescas Maria Damanaki relativa à Estratégia
para o Atlântico, Lisboa, 28 de novembro de
2011.
http://europa.eu/rapid/pressrelease_SPEECH-11-816_en.htm?locale=en
 SPEECH/06/348 on the occasion of the
adoption of the Green Paper on Maritime
Policy to the joint meeting of the
Committees on Transport and Tourism;
Environment, Public Health and Food
Revista Científica Electrónica
Scientific e-Journal
Safety; Regional Development; Industry,
Research, Energy and Fisheries, Parlamento
Europeu, Bruxelas, 7 de junho de 2006.
http://europa.eu/rapid/pressrelease_SPEECH-06-348_en.htm
Bibliografia
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(2010). Lisboa: CIEJD/Principia.
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 Europa Novas Fronteiras – Política Marítima
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n.º 19 (2006). Lisboa: CIEJD/Principia.
 Carvalho, Virgílio de. A importância do mar
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Venda Nova, Bertrand Editora, Instituto da
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 Cunha, Tiago Pitta e. Portugal e o Mar.
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 Ferreira,
Ana
Maria
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 Matias, Nuno V, O Horizonte do Mar
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 Neves, João Manuel Lopes Pires Neves. A
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 Roselló, M. Remedios Zamora. Política
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Marítima. Actualidad Jurídica Ambiental, 1
de abril de 2014, pp. 1-20.
Revista Científica Electrónica
Scientific e-Journal
 Teixeira,
Maria
Fernandes
Teixeira.
Estratégia do Atlântico: desafios e
oportunidades, Revista Científica Eletrónica
Maria Scientia, março de 2012.
 Zamith, João Miguel Aleixo, Política
Marítima Europeia. Uma política à medida
de Portugal? (Dissertação de Mestrado).
Universidade de Coimbra, Faculdade de
Letras, 2011.
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A Pesca do Polvo no Algarve
Octopus Fishing in the Algarve
Helena Cardoso
Licenciada em Engenharia da Produção e Gestão Industrial
Resumo
Este trabalho retrata a pesca do polvo na região do Algarve, desde a forma como se realiza esta
pesca, ao controlo de Qualidade do produto, às diversas tentativas de introdução de métodos de
gestão do recurso. O objetivo é fazer uma análise crítica da problemática da pesca do polvo do
Algarve nas suas diversas vertentes, mas com maior incidência na vertente da gestão.
Atualmente há vários projetos em desenvolvimento sobre a pesca do polvo no Algarve, um está a ser
desenvolvido pelo IPMA (Instituto Português do Mar e da Atmosfera), outro (Val+) em
desenvolvimeto pela SCIAENA – Marine Sciences and Cooperation, em colaboração com a
Docapesca – Portos e Lotas, S.A., e a SPEA (Sociedade Portuguesa para os Estudos das Aves), e um
terceiro – o RFMS, um projeto-piloto de implementação de um sistema responsivo desenvolvido no
âmbito do projeto europeu EcoFishMan que se encontra a ser liderado pelo CCMAR (Centro de
Ciências do Mar). O único projeto que irei mencionar neste trabalho é o RFMS, pois trata-se de um
projeto ligado à gestão desta arte de pesca.
Também há vários mestrados e doutoramentos em curso com diversas temáticas ligadas à pesca do
polvo do Algarve, mas como ainda não estão concluídos não serão mencionados. O trabalho finaliza
com uma análise crítica de vários aspetos considerados pela autora como relevantes. Refletem
essencialmente a experiência e proximidade de campo da autora e as várias reflexões sobre o tema
em que a autora já participou. Salienta-se que este trabalho reflete opiniões da autora e não da
instituição onde trabalha.
Palavras-chave : polvo, Algarve, pesca.
Abstract
This work depicts the octopus fishing in the region of the Algarve, ranging from the way this type of
fishing is done to the control of product quality and the various attempts to introduce management
methods of this resource. The goal is to make a critical analysis of the octopus fishing in the Algarve
in its various forms, but with greater emphasis on management aspects. There are currently several
ongoing projects on octopus fishing in the Algarve: one is being developed by IPMA (Portuguese
Institute of Ocean and Atmosphere), another one (Val +) is being developed by Sciaena – Marine
Sciences and Cooperation in collaboration with Docapesca – Ports and Fish Auctions, SA and SPEA
(Portuguese Society for the Study of Birds), and a third one - the RFMS, is a pilot project to
implement a responsive system developed within the European project EcoFishMan, which is being
led by CCMAR (Centre of Marine Sciences). The only project that will be mentioned in this work is
the RFMS because it is a project linked to the management of the fishing trade.
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There are also several masters and doctoral programs in progress with several themes related to
octopus fishing in the Algarve, but as they are not yet finalized, they will not be mentioned. The
work is concluded with a critical analysis of various aspects considered by the author as relevant.
These essentially reflect the experience and field proximity of the author and the various reflections
on a subject on which the author has often participated. It should be emphasized that this work
reflects the author’s opinions and not the ones held by the institution she works for.
Key words : octopus, Algarve region, fisheries.
I. O Polvo
I. The octopus
O polvo-vulgar (Octopus vulgaris) pertence à
Ordem Octopoda, Classe Cephalopoda e Filo
Mollusca; é um importante recurso capturado
no Algarve, especialmente, pela frota local
com armadilhas de abrigo (alcatruzes) e de
gaiola (covos), cuja utilização está prevista no
Regulamento da Pesca por Arte de Armadilha.
The octopus vulgaris (Octopus vulgaris)
belongs to the Order of the Octopoda, Phylum
Mollusca Class Cephalopoda and is an
important resource captured in the Algarve,
especially by the local fleet with shelter traps
(buckets) and cage (pots), the use of which is
registered in the Regulation of Fishing by
Trapping Gear.
Este animal pode atingir1600 mm de
comprimento e um peso total igual ou
superior a 10 Kg; pode apresentar uma cor
acinzentada, acastanhada ou avermelhada.
Uma característica importante, e que permite a
distinção entre o polvo-comum e o polvo-doalto ou polvo-cabeçudo (Eledone cirrosa),
consiste na existência de duas fiadas de
ventosas nos braços do primeiro, enquanto os
do segundo só possuem uma.
This animal may have 1600 mm in length, may
reach a total weight of more than 10 kg and can
present a gray, brown or reddish color. An
important feature, which allows the distinction
between the common octopus and the octopusof-the heights or octopus-butthead (cirrosa
Eledone), is the existence of two rows of
suckers on the arms of the first, while the
second only has one.
O Octopus vulgaris é a espécie de polvo mais
comum na costa portuguesa e existe
praticamente ao longo de toda a sua extensão,
desde a zona intertidal (zonas rochosas) até
profundidades superiores a 150m.
The Octopus vulgaris is the most common
species of octopus on the Portuguese coast and
it exists virtually along its entire length, from
the intertidal zone (rocky areas) to depths
greater than 150 m.
Os desembarques desta espécie rondam as 8
mil toneladas por ano, o que faz desta espécie
uma das cinco principais espécies capturadas
em Portugal Continental.
Landings of this species are around the 8000
tons per year, which makes this species one of
the five major species caught in Portugal.
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Figura 1 – Fotografia de um polvo-vulgar (fonte:
Wikimedia Commons)
Figure 1 – Photograph of an octopus vulgaris (source:
Wikimedia Commons)
Este recurso encontra-se geralmente a
profundidades relativamente baixas, em
quantidade decrescente da costa até aos 200m
de profundidade. Tem uma longevidade
muito baixa, entre os 9 e os 18 meses de vida,
dependendo da temperatura da água.
This resource is usually found at relatively
shallow depths, in decreasing amounts from
the shores up to 200m depth. It has a very short
life span, between 9 and 18 months, depending
on the water temperature.
Nasce, tem uma fase como para-larva
planctónica que dura até cerca de dois meses,
durante a qual é transportada pelas massas de
água,
nesta
fase
sofre
mortalidades
elevadíssimas até ao assentamento no fundo.
Aí o crescimento é muito rápido e há poucos
predadores. Reproduz-se, tem posturas muito
numerosas (da ordem dos 500 mil ovos), após
as quais todos os adultos morrem. O sucesso
deste recurso depende principalmente da
temperatura e da salinidade/pluviosidade, e
nunca da abundância anterior.
É uma espécie carnívora durante todo o seu
ciclo de vida. Alimenta-se de crustáceos
(especialmente caranguejos), seguindo-se os
moluscos e por fim os peixes.
It is born, it has a planktonic larvaelike phase,
which lasts for up to about two months during
which it is transported by the masses of water.
At this stage it undergoes a very high rate of
mortality until deep nesting. There its growth is
very fast and there are few predators. It
reproduces itself, it has very numerous layings
(about 500 thousands eggs), after which all
adults die.
The success of this resource depends mainly on
temperature and salinity / rainfall, and never
on the previous abundance.
It is a carnivorous species throughout its life
cycle. Its food is mainly crustaceans (crabs
especially), followed by mollusks and finally
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Figura 2 – Esquema do ciclo de vida do polvo
(Adaptado de SEIXAS, 2009). (Fonte: Isis Mayna
Martins do Reis).
Figure 2 – Outline of the life cycle of the octopus (Adapted
from SEIXAS, 2009). (Source: Isis Mayna Martins do
Reis).
O polvo vulgar é comercialmente capturado
em Portugal, tanto como espécie-alvo como na
forma de captura acessória de um conjunto
diversificado de artes de pesca. A espécie
captura-se durante todo o ano, no entanto,
quando a fêmea procura abrigo para se
reproduzir, torna-se praticamente imune a
todas as artes de pesca exceto às armadilhas
de abrigo.
fish. Commercially the common octopus is
caught in Portugal either as a target species,
such as a bycatch from a diverse set of fishing
gear. The species is captured throughout the
year, however, when the female seeks shelter to
breed, it becomes virtually immune to all
fishing gears except shelter traps.
Não se pode considerar uma espécie
ameaçada pelas atividades humanas, constitui
sim uma oportunidade económica.
II. A pesca do Polvo
Os polvos são capturados com armadilhas de
abrigo (alcatruzes) ou armadilhas de gaiola
(covos). A pesca com armadilhas é uma forma
de pesca passiva. Esta arte consiste na
colocação, no fundo do mar, de várias
It cannot be considered a threatened species by
human activities, thus being an important
economic opportunity.
II. Fishing for Octopus
Octopuses are trapped in shelters (bucket) or
cage traps (pots).
Fishing with traps is a passive form of fishing.
This art consists in the placement of several
baited traps connected by a cable on the seabed.
Once placed, it is expected that the fish gets
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armadilhas iscadas unidas por um cabo.
Depois de colocadas, espera-se que o pescado
entre nas armadilhas e só depois se retiram do
mar, por vezes passados alguns dias.
Os alcatruzes são vasos de barro bojudos e de
boca larga que, unidos uns aos outros por um
cabo chamado rogeira, se colocam no fundo
do mar. Mais recentemente apareceram
alcatruzes de plástico.
Por covos entende-se qualquer método de
pesca que utiliza estruturas que permitam
recoleção essencialmente compostas por uma
bolsa, que pode ser prolongada para os lados
(Decreto Regulamentar nº7/2000, de 30 Maio).
Os iscos geralmente utilizados nos covos para
a captura do polvo são a cavala e a sardinha.
A cavala é a mais utilizada devido ao seu
baixo valor comercial.
O polvo por vezes também é capturado com
anzol, principalmente na pesca desportiva ou
com o chamado bicheiro de pau com ferro
cilíndrico, terminado em curva aguçada.
Outras artes de pesca também poderão
capturar polvo, mas como pesca acessória.
III. Controlo da Qualidade
Segurança alimentar
–
O polvo, ao contrário de outras espécies
marinhas, sofre uma degradação microbiana
mais lenta. Os cefalópodes, neste caso o polvo
vulgar sofrem uma degradação diferente de
outras espécies de pescado, pois possuem uma
diferente composição nutricional, uma pele
fina e frágil, sendo o seu rigor mortis mais
curto e de aparecimento rápido e como possui
muitas enzimas endógenas e bacterianas,
aquando da sua morte o polvo vulgar sofre
uma rápida degradação proteica.
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into the traps and only then are they removed
from the sea, sometimes after a few days.
The buckets are bulgy clay vessels with a wide
mouth, which are strung to each other by a
cable called ‘rogeira’, and are placed at the
bottom of the sea. Only recently did the plastic
bucket appear.
By creel it is meant any method of fishing that
uses structures that allow recollection
essentially composed of a purse, which can be
extended to the sides (Decree # 7/2000, 30th
May).
Baits usually used in traps for catching octopus
are mackerel and sardines. Mackerel is the most
widely used due to its low commercial value.
The octopus is also sometimes caught with
hook and line, especially in sport fishing or the
wooden stick with a cylindrical iron, finished in
a sharp curve. Other fishing gear may also
capture octopus, but as bycatch.
III. Quality Control – Food Safety
Unlike other marine species, the octopus
undergoes a slower microbial degradation.
Cephalopods, in this case the common octopus,
undergo a different degradation in comparison
with other fish species degradation, because
they have a different nutritional composition, a
thin, fragile skin, and its rigor mortis is shorter
and faster.
As it has many endogenous and bacterial
enzymes, at the time of his death the common
octopus undergoes rapid protein degradation.
The main changes in the structure and chemical
composition of the tissues of the fish can be
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As principais mudanças na estrutura e na
composição química dos tecidos do pescado
podem ser observadas através de mudanças
nas propriedades sensoriais, como aparência
externa, firmeza consistência da carne e odor,
que conjugados com testes químicos permitem
saber se o pescado é passível de entrar na
cadeia alimentar para consumo humano ou
não.
O Regulamento nº 2406/96 da União Europeia
veio estipular a avaliação do grau de frescura
de pescado, estipulando três categorias de
frescura: Extra, A e B. A categoria C é
considerada
imprópria
para
consumo
humano, devendo todo o pescado classificado
com esta categoria ser rejeitado.
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observed through changes in sensory
properties, such as external appearance,
firmness, consistency and odor of the meat,
which combined with chemical tests reveal
whether the fish is likely to enter the chain food
for human consumption or not.
Regulation No 2406/96 of the European Union
has stipulated the evaluation of the freshness of
fish determining three categories of freshness:
Extra, A and B. The C category is considered
unfit for human consumption and all fish rated
at this category must be rejected.
Quadro 1 - Categorias de frescura para Cefalópodes segundo Regulamento nº 2406/96
Table 1 - Categories of freshness for Cephalopods according to Regulation No 2406/96
Categoria de frescura | Freshness Category
Critério | Criterion
Pele |Skin
Carne | Meat
Tentáculos | Tentacles
Cheiro | Scent
Extra
A
B
Pigmentação viva pele
aderente à carne
Pigmentação baça, pele Descolorada, facilmente
aderente à carne
separada da carne
Living pigmentation
skin sticking to the meat
Dull pigmentation, skin
sticking to the meat
Muito firme, branca
nacarada
Firme, branco de cal
Discoloured skin, easily
separated from the flesh
Ligeiramente mole,
branco rosado ou a
amarelecer ligeiramente
Very firm flesh, pearly
white
Firm, lime white
Resistente ao arranque
Resistente ao arranque
Mais fáceis de arrancar
Resistant to pulling out
Resistant to pulling out
Easier to pull out
Fresco, a algas
marinhas
Fraco ou nulo
Cheiro a tinta
Weak or null
Smell of ink
Fresh, seaweedlike
Slightly soft, pinkishwhite or slightly yellow
Fonte: produção própria/ do autor | Source: own production / the author’s
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Os critérios utilizados para cefalópodes têm-se
demonstrado insuficientes para classificar o
grau de frescura do polvo, uma vez que
possuíam como base o choco. Têm, no
entanto, sido desenvolvidos novos estudos
com o intuito de eliminar as falhas existentes
um exemplo é o estudo de Vaz-Pires, Barbosa,
2004.
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The criteria used for cephalopods have been
considered insufficient in order to classify the
degree of freshness of octopus once they were
based on the cuttlefish. However further studies
have been developed so as to eliminate the
existing shortcomings. One example is the
study by Vaz-Pires, Barbosa, 2004.
Quadro 2 – Categorias de frescura para Octopus Vulgaris segundo Vaz-Pires, Barbosa, 2004
Table 2 – Categories of freshness for Octopus Vulgaris according to Vaz-Pires, Barbosa, 2004
Categoria de frescura | Freshness Category
Critério |
Criterion
Extra
A
Pigmentação
brilhante e
uniforme, pele
elástica
Pele |Skin
Pigmentação
menos brilhante e
uniforme;
Aparecimento de
coloração
Bright and even skin
ligeiramente
pigmentation, elastic
alaranjada ou rosa,
skin
pele menos elástica
B
C
Pigmentação
Baça descolorada,
ligeiramente baça, rosa, praticamente
pele menos elástica sem elasticidade
Pigmentation
slightly dull, less
elastic skin
Dull discolored,
pink, with virtually
no elasticity
Ligeiramente
macio
Macio
Less bright, uniform
pigmentation
Appearance of
slightly orange or
pink coloring, less
elastic skin
Muito firme
Músculo | Muscle Very firm muscle
Firme
Firm
Soft
Slightly soft firm
Marinho, algas
Marine, algae
Cheiro | Scent
Ligeiramente
marinho, neutro
Ligeiramente
metálico
Slightly Marine,
neutral
Slightly metallic
Metálico, fecal,
adocicado, ácido,
peixe podre
Metallic, fecal,
sweet, sour, rotten
fish
Fonte: produção própria/ do autor | Source: own production / the author’s
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IV. O Polvo no Algarve
IV. The Octopus in the Algarve
O Algarve representa 40% ou mais do total de
capturas do polvo de Portugal Continental. O
polvo tem demonstrado adquirir uma
importância crescente como recurso da pesca
no Algarve. Isto deve-se essencialmente ao
fato de ser um recurso com um curto ciclo de
vida, rápido crescimento e baixa taxa de
mortalidade por predação ou outras causas
naturais o que o torna um recurso cheio de
oportunidades a nível económico, mas
também apresenta ameaças à exploração
sustentada devido às suas taxas variáveis de
recrutamento, que o torna um recurso instável
em termos de quantidades. Também se deve à
sua aceitação no mercado. O Polvo do Algarve
é considerado por muitos como o melhor
polvo e é procurado pela sua qualidade e
sabor característicos.
The Algarve represents 40% or more of the total
catch of octopus in Portugal.
No gráfico abaixo, podemos ver a quantidade
capturada de polvo-vulgar na Região do
Algarve nos últimos 10 anos, assim como o
valor obtido pela sua venda nas lotas do
Algarve.
The octopus has shown a growing importance
as a fishing resort in the Algarve.
This is mainly due to its being a resource with a
short life cycle, rapid growth and low mortality
from predation or other natural causes making
it a resource full of opportunities at the
economic level, but also poses threats to a
sustainable exploration due to their variable
rates of recruitment, which makes it an unstable
resource in terms of quantities.
This is also due to its high acceptance in the
market. The Octopus of the Algarve is regarded
by many as the best octopus and is sought after
for its quality and flavor. In the chart below we
can see the amount of octopus vulgaris
captured in the Algarve for the past 10 years, as
the value obtained by its sale at auctions
throughout the whole region.
Gráfico 1 – Os últimos 10 anos de capturas de polvo na Região do Algarve
Figure 1 – The last 10 years of octopus catches in the region of the Algarve
Fonte: dados Docapesca,S.A./ produção própria/ do autor | Source: data Docapesca, SA/ own production / author’s
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Analisando este gráfico constatamos que
houve três picos de captura nos últimos 10
anos, um em 2005 (4.096 ton), outro em 2008
(4.314 ton) e um último em 2013 (3664 ton). O
rendimento obtido nestes três anos foi de
14.938 mil € em 2005, 18.526 mil € em 2008 e
11.908 mil € em 2013.
Analysing this graph we find that there were 3
peaks of capture over the past 10 years, one in
2005 (4,096 tons), again in 2008 (4,314 tons) and
a
last
in
2013
(3664
ton).
The profit obtained in these three years was €
14.938 million in 2005, € 18.526 million in 2008
and € 11,908,000 in 2013.
Neste segundo gráfico, pode-se ver o preçomédio obtido por quilograma de polvo-vulgar
vendido nas lotas do Algarve nos últimos 10
anos.
In this second graph, you can see the average
price obtained per kilogram of octopus vulgaris
sold at auction in the Algarve for the past 10
years.
Gráfico 2 – Preço médio obtido por quilograma de polvo vendido nos últimos 10 anos nas lotas do Algarve
Graph 2 – Average price obtained per kilogram of octopus sold in the last 10 years in the fish auction of the Algarve
Fonte: dados Docapesca,S.A./ produção própria/ do autor | Source: data Docapesca, SA/ own production / author’s
Analisando este gráfico constatamos que não
há muita variação no preço médio obtido por
quilograma de polvo vendido. Há um
aumento de preço-médio considerável nos
anos de maior escassez do recurso em causa,
como se pode constatar em relação ao ano de
2011, em que a captura foi de apenas 1.180 ton
e o preço médio atingiu os 6,22€ por
quilograma.
Nos anos de maior abundância nota-se uma
Analysing this graph we see that there is not
much change in the average price received per
kilogram of octopus sold. There is a
considerable increase in the medium price in
years of scarcity of the resource in question, as
it can be seen in relation to the year 2011, in
which the catch was only 1,180 tons, and the
average price reached € 6.22 per kilogram.
In years of greater abundance a small fall in the
average price is registered just like in the years
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pequena descida no preço médio, como se
verifica nos anos de 2005 e 2013. No ano de
2008, apesar da abundância o preço médio
manteve-se alto. Isto acontece quando há uma
necessidade de mercado superior à oferta.
Para uma correta análise da importância desta
pesca no Algarve é necessário também
analisar as licenças atuais existentes nos
Portos Algarvios.
No gráfico abaixo pode ver-se o número de
licenças atribuídas a embarcações costeiras e
locais nos Portos Algarvios para a pesca do
polvo.
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2005 and 2013. In 2008, despite the abundance,
the average price remained high. This happens
when there is a need for greater supply in the
market.
For a correct analysis of the importance of this
kind of fishing in the Algarve it is also
necessary to analyse existing current licenses in
Agarvian Ports. In the chart below you can see
the number of permits allocated to coastal and
local fishing boats in Algarvian Ports for
octopus fishing.
Gráfico 3 – Número de Licenças para a pesca do Polvo atribuídas em cada porto de pesca da região do Algarve
Graph 3 – Number of licenses for octopus fishing assigned to in each fishing port in the region of the Algarve
Fonte: dados Direção Geral de Recursos Naturais, Segurança e Serviços Marítimos/ produção própria/ do autor | Source:
data General Directorate of Natural Resources, Security and Maritime Services / own production / author’s
Pode ver-se que há portos que se destacam,
como Portimão, Santa Luzia, Lagos e Tavira.
Neste outro gráfico, podemos ver o número
de licenças atribuídas a embarcações costeiras
e locais para as armadilhas de abrigo ou de
gaiola.
One can see that there are ports, which stand
out for its importance such as Portimão, Santa
Luzia, Tavira and Lagos.
In another chart, we can see the number of
permits allocated to local and coastal vessels for
shelter traps or cage traps.
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Gráfico 4 – Número de licenças de pesca atribuídas por tipo de armadilha e por porto de pesca da região do Algarve
Graph 4 – Number of fishing licenses granted by type of trap and fishing port in the region of the Algarve
Fonte: dados Direção Geral de Recursos Naturais, Segurança e Serviços Marítimos/ produção própria/ do autor | Source:
data General Directorate of Natural Resources, Security and Maritime Services / own production / author’s
Podem ver-se dois picos de licenças de gaiola
na pesca local de Portimão e Santa Luzia. Ao
analisarmos
estes
dados
facilmente
constatamos que a maior parte das licenças
são locais, logo este é um tipo de pesca com
grande impacto sócioeconómico, pois são
muitas as famílias locais que dependem desta
arte de pesca.
Para entendermos o peso deste tipo de pesca
na Região do Algarve, basta ver o gráfico
abaixo, em que se compara o número de
licenças totais atribuídas em Portugal
Continental e o número de licenças totais
atribuídas na Região do Algarve para a pesca
do polvo.
Como se pode constatar no gráfico 5, as
licenças do Algarve para a pesca do polvo
representam 36% das licenças totais atribuídas
a nível nacional.
One can see two peaks in the cage fishing
licenses for local fishing in Portimão and Santa
Luzia. By analysing this data you easily find
that most licenses are local, so this is one type of
fishing with great socio-economic impact, once
there are many local families who depend on
this fishing gear.
To understand the weight of this kind of fishing
in the Algarve, you can check the chart below,
which compares the total number of licenses
granted in Continental Portugal and the total
number of licenses in the Algarve for octopus
fishing.
As one can see from the graph 5, permits in the
Algarve for fishing octopus represent 36% of
total permits allocated nationally.
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Gráfico 5 – Comparação do número de licenças totais atribuídas para a pesca do polvo no continente com o número de
licenças atribuídas para a região do Algarve
Graph 5 – Comparison of the total number of permits allocated for octopus fishing on the continent with the number of
allowances allocated to the region of the Algarve
Fonte: dados Direção Geral de Recursos Naturais, Segurança e Serviços Marítimos/ produção própria/ do autor | Source:
data General Directorate of Natural Resources, Security and Maritime Services / own production / author’s
V. Enquadramento na Legislação
V. Background on legislation
As medidas de gestão em vigor para a pesca
do polvo (Octopus vulgaris) estão previstas
nos diversos regulamentos de pesca, para as
diversas artes, publicados ao abrigo do artigo
3º do Decreto Regulamentar nº 43/ 87, de 17 de
julho, republicado pelo Decreto-Regulamentar
n.º 7/2000, de 30 de maio.
Management measures into effect for the
fishing of octopus (Octopus vulgaris) are
provided in the various fishing regulations for
the various fishing gears, published pursuant to
Article 3 of Decree No. 43/87 of 17th July
republished by Decree-Law No. 7/2000, 30th
May.
O Regulamento da Pesca por Arte de
Armadilha, aprovado pela Portaria nº 1102D/2000, de 22 de novembro, republicado pela
Portaria nº 447/2009, de 28 de abril, alterada
pela Portaria nº 774/2009, de 21 de julho e pela
Portaria nº 1054/2010, de 14 de outubro, prevê
a possibilidade de pesca com armadilhas de
abrigo (alcatruzes) e com armadilhas de gaiola
(covos). Autoriza um número máximo de 3000
alcatruzes por embarcação e distâncias
mínimas de atuação relativamente à costa, de
respetivamente meia milha para embarcações
com comprimento fora a fora (CFF) até 9
metros, e 1 milha de distância à linha de costa,
para as restantes embarcações.
Regulation of Fishing by Trapping Gear,
approved by Ordinance No. 1102-D / 2000, of
22nd November, republished by Decree No.
447/2009, of April 28th, as amended by Decree
No. 774/2009, on 21st July and by Decree No.
1054/2010, of 14th October, provides for fishing
shelter traps (buckets) and cage traps (pots).
It allows a maximum number of 3000 buckets
per boat and minimum distances of
performance relative to the coastline,
respectively for half mile for vessels with length
overall (LOA) to 9 meters, and 1 mile away
from the shoreline, for the remaining vessels.
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As armadilhas de gaiola podem ser de duas
classes de malhagem: 8-29mm e 30-50mm,
respetivamente com 90% e 80% para o
conjunto de espécies-alvo que inclui, no
primeiro caso, as navalheiras e, no segundo,
para além destas, também os peixes, o choco e
o lagostim.
As armadilhas de classe de malhagem 3050mm, o número máximo de unidades varia
por tipo de embarcação, 500 para a pesca
local, 750 para embarcações com comprimento
fora a fora até 12 m e 1000 para as restantes
embarcações.
No que se refere à zona de atuação, não existe
limite de operação relativamente à costa para
as
embarcações
locais,
devendo
as
embarcações costeiras respeitar uma distância
mínima de 1 milha de distância à linha de
costa. Esta norma tem vindo a ser
sucessivamente derrogada, desde 2008, pelas
Portaria n.º 249/2008, de 27 de março, Portaria
n.º 447/2009, de 28 de abril e Portaria n.º
193/2010, de 8 de abril que permitiu que entre
o paralelo de Pedrógão (39.º 55’ 04’’ N) e o
meridiano que passa pela foz do rio
Guadiana, as embarcações com mais de 9 m
de fora a fora pudessem calar armadilhas a
partir de meia milha de distância à linha de
costa, no período entre 1 de março e 30 de
setembro.
Mantém-se ainda em vigor uma norma de
1994, a Portaria nº 296/94, de 17 de maio, que
atualiza a legislação nacional em vigor no que
respeita a zonas e períodos de proibição de
pesca e interdita a pesca com qualquer
armadilha numa zona da Costa Vicentina
entre os 37º 50´N e os 37º 00´entre dezembro e
fevereiro.
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Scientific e-Journal
Cage traps can be of two classes of mesh size: 829mm and 30-50mm, respectively with 90% and
80% for the set of target species including, in
the first case, the crabs and, in the second,
besides these, also fish, cuttlefish and crawfish.
Relating to the traps range of mesh size 3050mm, the maximum number of units varies
according to the type of vessel, 500 for local
fishing vessels, 750 for vessels with an overall
length up to 12 m and 1000 for the remaining
vessels.
With regard to the area of operations, there is
no limit operation on the coast for local vessels,
coastal vessels should maintain a minimum
distance of 1 mile from the shoreline.
This standard has been successively repealed
since 2008, by Ordinance No. 249/2008, of
March 27th, Ordinance No. 447/2009, from
April 28th and Ordinance No. 193 / 2010, on 8th
April, which allowed that between parallel
Pedrógão (39 55 '04' 'N) and the meridian
passing through the mouth of the Guadiana
river, vessels with more than 9 m overall length
could place traps from half mile away from the
coastline, in the period between 1st March and
30th September.
A rule from 1994, Decree No. 296/94, of 17th
May remains still in force, which updates the
national legislation in force in relation to areas
and periods of fishing ban and prohibits fishing
with any trap in the Costa Vicentina zone
between 37º and 37º 50'N 00' between the
months of December and February.
Ordinance No. 1054/2010, of 14th October, came
to establish a ban on the use of crab-moor as
live bait in cage traps.
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Novembro 2014
74
Maria Scientia
A Portaria nº 1054/2010, de 14 de outubro,
veio estabelecer a interdição do uso de
caranguejo-mouro, como isco vivo, nas
armadilhas de gaiola. A pesca de polvo não
está prevista com redes de emalhar e é
autorizada na pesca por arrasto com
malhagem de 65-69 mm, no entanto a título
acessório e em quantidades reduzidas.
Finalmente, a Portaria nº 27/2001, de 15 de
janeiro, que prevê um peso mínimo para o
polvo de 750 gramas.
VI. Governança
A primeira tentativa de Gestão de
captura do polvo-vulgar do Algarve
Com a Portaria nº 635/2005, de 2 de agosto,
que estabeleceu para aplicação entre 1 de
agosto de 2005 e 31 de julho de 2006, medidas
de gestão a título experimental na costa
algarvia.
Para a elaboração desta portaria foram
envolvidas as Associações representativas da
pesca na costa algarvia tendo sido
estabelecidas as seguintes regras em conjunto:
 Zonas de operação das armadilhas de
gaiola mas restritivas, apenas para além da
1/4 de milha de distância à costa entre 1 de
junho e 31 de outubro e da 1/2 de milha
entre 1 de novembro e 31 de maio;
 Proibição da captura, manutenção a bordo,
desembarque e comercialização de polvovulgar, com todas as artes entre 1 e 30 de
Setembro de 2005;
 Interdição de pesca do polvo com
utensílios de dilacerar – toneira e piteira –
entre 1 de agosto e 30 de outubro;
 Proibição de captura, manutenção a bordo,
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Fishing for octopus is not legislated with gill
nets and fishing is authorized in the trawl
fishing with mesh sizes of 65-69 mm, however
ancillary and in small quantities.
Finally, Ordinance No. 27/2001 (13), of 15th
January, which provides for a minimum weight
of 750 grams for the octopus.
VI. Governance
The first trial of management of
octopus-vulgaris catching in the
Algarve
With Ordinance No. 635/2005, of 2nd August,
which established management measures on a
trial basis on the Algarve coast for application
between August 1st, 2005 and July 31st, 2006.
To produce this ordinance, representative
fishery associations on the Algarve coast were
involved, the following rules having been
established together:
• Areas of operation of cage traps although
restrictive, just beyond the 1/4 mile distance
to the coast between June 1st and October
31st and 1/2 mile between November 1st
and May 31st;
• Prohibition on the catching, retaining on
board, landing and marketing of octopus
vulgaris, with all fishing gear between 1st
and September 30th, 2005;
• Prohibition of octopus fishing with tearing
tools – ‘toneira’ and ‘piteira’ – between 1 st
August and 30th October;
 Prohibition on catching, retaining on board,
landing and marketing of octopus vulgaris
on Sunday, between 1st June and 31st
October.
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75
Maria Scientia
desembarque e comercialização de polvovulgar ao domingo, entre 1 de junho e 31
de outubro.
Estudo
da
possibilidade
de
implementar medidas de gestão
Face à importância da pescaria do polvo e aos
aspetos de natureza socioeconómica ligados à
atividade, e a diversidade de medidas de
gestão propostas para esta espécie pelas
diversas Associações ao longo do País, o
senhor Secretário de Estado do Mar
determinou a constituição de um Grupo de
Trabalho com representantes de várias
Associações para discutirem este tema.
O grupo, que incluía várias associações de
todo o País e a DGPA (atual DGRM), reuniu
duas vezes, a 14 de janeiro e 3 de fevereiro de
2011. Destas reuniões saíram como principais
sugestões:
Study
of
the
implementing
measures
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feasibility
of
management
Given the importance of the octopus fishing
and the socio-economic aspects related to the
activity and diversity of management measures
proposed for this species by various
associations throughout the country, Mr.
Secretary of State of the Sea established the
constitution of a Group working with
representatives of various Associations to
discuss this topic.
The group included several associations from
around the country and the DGPA (current
DGRM) met twice, 14th January and 3rd
February 2011. From these meetings important
key suggestions emerged:
Quadro 3 – Sugestões das Associações de Pesca
Table 3 – Suggestions from the Fishing Associations
Associações | Associations
Quarteira,Federação
Quarteira, Federation
Sugestões | Suggestions
Estabelecimento de um período de defeso com
compensação salarial para os tripulantes das
embarcações que têm como arte principal as
armadilhas
Establishment of a closed season with wage compensation
for crew members of vessels whose primary fishing gear are
the traps
Quarpesca (Associação de armadores e pescadores de
Quarteira), APTAV (Associação de armadores e
pescadores de Tavira)
Proibição do uso de isco vivo
Prohibition of the use of live bait
Quarpesca(Association of shipowners and fishermen of
Quarteira) APTAV (Association of shipowners and
fishermen of Tavira)
Quarpesca
Revisão do regulamentação da pesca, em particular no
que diz respeito ao nº máximo de armadilhas que cada
embarcação pode calar. (Aumentar o número de
armadilhas para as embarcações com mais de 12m).
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Review of fishing regulations, particularly with respect to
the maximum number of traps each vessel can place.
(increasing the number of traps for vessels over 12m).
AAPCS
Revisão (com aumento) do tamanho mínimo de
desembarque
Review (with increasing) of the minimum landing size
ADAPSA (associação de Armadores de pesca do
Sotavento Algarvio)
Propostas de estabelecimento de limites diários de
captura
ADAPSA (Fishing Shipowners Association of Eastern
Algarve)
Proposals for the establishment of daily catch limits
ADAPSA e APTAV
Propostas de estabelecimento de horários para a pesca
do polvo
Proposals to establish schedules for octopus fishing
Fonte: dados Direção Geral de Recursos Naturais, Segurança e Serviços Marítimos/ produção própria/ do autor | Source:
data General Directorate of Natural Resources, Security and Maritime Services / own production / author’s
Destas reuniões saíram também algumas
recomendações, nomeadamente:
These
meetings
also
recommendations, namely:
issued
some
1) DGPA (Direcção Geral de Pesca e
Aquicultura, atual DGRM) propôs-se incluir
no seu site uma página onde, com carácter
voluntário, os armadores poderiam registar
informações essencialmente qualitativas das
observações da sua actividade.
1) DGPA (General Directorate of Fisheries and
Aquaculture, current DGRM) proposed to
include a page on its website where, on a
voluntary basis, shipowners could register
essentially qualitative information about the
observations of their activity.
2) O IPIMAR (atual IPMA) propôs-se tratar
essa
informação
e
disponibilizar
eletronicamente, no mesmo site, boletins
nacionais ou regionais sobre o possível
decurso da pesca ao longo do ano – esta
informação poderá ser útil, pois esta espécie
apresenta uma grande variabilidade ao longo
do ano de capturas e com a obtenção destes
dados poder-se-há tentar obter estimativas de
abundância da espécie em cada ano
melhorando a incerteza associada a esta
atividade.
2) IPIMAR (current IPMA) proposed to treat
this information electronically and issue
national or regional bulletins about the possible
course of fishing throughout the year on the
same website; this information can be useful,
since this species has a great variability
throughout the year and with these data it may
be attempted to obtain estimates of the
abundance of the species in each year
improving the uncertainty associated with this
activity.
3) Considerando as elevadas taxas de
crescimento do polvo e as reduzidas taxas de
mortalidade natural dos indivíduos em
crescimento, uma melhoria considerável do
3) Considering the high growth rates of the
octopus and reduced rates of natural mortality
of individuals in growth, a considerable
improvement in profit is obtained if the fishing
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Novembro 2014
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rendimento da pescaria é obtido se cumprido
o tamanho mínimo de desembarque. A
prevaricação no que toca a esta medida em
concreto
é
portanto
exclusivamente
prejudicial ao sector e absolutamente
irracional, quer do ponto de vista individual
quer do coletivo. Assim, num processo de
corresponsabilização, cabe não apenas à
Administração controlar, mas também aos
armadores e Associações desenvolver as ações
necessárias junto do armamento, no sentido
de esclarecer, reduzindo tão logo seja possível
o desembarque de exemplares abaixo do
tamanho mínimo, quer para venda quer para
consumo próprio;
4) Devem ser as Associações e os Armadores a
incutir nos operadores a necessidade de
cumprirem com os limites legais de número
de armadilhas em uso.
5) Deve ser discutida regulamentação
específica para a pesca do polvo, onde se
deverá determinar as características das
armadilhas a ser utilizadas e a sua
quantidade.
6) Revisão da regulamentação aplicável à
pesca com armadilhas, que vise os seguintes
aspetos:
• a proibição do uso do caranguejo como
isco vivo (realizar estudos comparativos da
eficácia da arte usando ou não o
caranguejo);
• Aumento do número de artes;
•
medidas especificas apenas para a costa
algarvia (utilização ou não do caranguejo,
horário para impedir duas marés no
mesmo dia, possibilidade de colocação do
isco sem ser no local próprio da armadilha,
eventualmente zonas ou períodos de
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met
the
minimum
landing
size.
A dereliction of duty in relation to this concrete
measure is therefore uniquely damaging to the
sector, and utterly irrational from the point of
view of the individual or the collective interest.
Thus, in a process of co-responsibility, it is not
just the directors’s duty to control but also
shipowners and associations to implement the
necessary actions with the gear, in order to
clarify, reducing as soon as possible the landing
of specimens below the minimum size, either
for sale or for their own use;
4) Shipowners and Associations ought to instill
the need for operators to comply with the legal
limits on the number of traps in use.
5) Specific regulations should be discussed for
fishing octopus, in which the characteristics of
the traps to be used and their quantity must be
determined.
6) Review of the regulations for fishing with
traps, designed to achieve the following
aspects:
• prohibiting the use of crab as live bait
(perform comparative studies of the
effectiveness of the art using or not the crab);
• Increased number of gear;
• Specific measures only for the Algarve coast
(using or not crab, schedule to prevent two
tides on the same day, the possibility of
placing the bait without being at the exact
site of the trap, possible areas or times of the
ban, which would force the lifting of the
gear over a certain period of the year).
• control of the number of gear in the sea by
means of a specific identification.
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interdição
o que obrigaria
levantamento das artes durante
período do ano).
ao
um
• controlo do número de artes no mar
mediante uma identificação específica.
VII. RFMS – Gestão Responsiva
da Pescaria do Polvo no Algarve
O CCMAR (Centro de Ciências do Mar) está a
implementar um projeto pioneiro na zona do
Algarve, que se baseia na implementação de
um sistema de gestão designado por RFMS
(Sistema de Gestão de Pescas Responsivo).
Este sistema foi desenvolvido no âmbito do
projeto europeu EcoFishMan, no qual o
CCMAR foi parceiro. Este projeto tem como
objetivo principal uma aproximação maior à
produção,
atribuindo
uma
maior
responsabilidade de gestão aos operadores.
Esta maior responsabilidade obtém-se
passando a gestão das suas pescarias
diretamente para o operador.
O que é um sistema responsivo?
Um sistema responsivo é um sistema
adaptativo baseado nos resultados da pescaria
e do próprio ecossistema. Este sistema
pretende reduzir a centralização da gestão
envolvendo as partes interessadas na pescaria,
convidando os operadores a definir o seu
próprio Plano de Gestão com o auxilio de
cientistas.
Objetivo
Permitir que os operadores, para atingirem os
objetivos de gestão, identifiquem quais as
medidas necessárias para os atingir e, ao
mesmo tempo, documentar a eficiência dessas
mesmas medidas.
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VII.
RFMS
Responsive
Management of the Octopus
Fishing in the Algarve
CCMAR (Centre of Marine Sciences) is
implementing a pioneering project in the
Algarve which is based on the implementation
of a management system called RFMS
(Responsive Fishing Management System).
This system was developed within the
European project EcoFishMan where CCMAR
was partner.
This project aims to produce a wider approach,
giving greater management responsibility for
operators.
This increased responsibility is achieved
through the management of their fishing
directly by the operator.
What is a responsive system?
A responsive system is an adaptive system
based on the results of the fishing and the
ecosystem itself.
This system aims to reduce the centralized
management involving the stakeholders in the
fishing trade, inviting operators to define their
own management plan with the help of
scientists.
Goal
Allowing
that
operators
to
achieve
management objectives, identify the necessary
measures to achieve them, and at the same time
documenting the effectiveness of those
measures.
Management Objectives (MO's) are acceptable
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Novembro 2014
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Os Objetivos de Gestão (OT’s) são os impactos
aceitáveis definidos pela DGRM com o intuito
de minimizar impactos ecológicos e manter a
sustentabilidade económica e social.
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impacts defined by DGRM in order to minimize
ecological impacts and maintain economic and
social sustainability.
How it works
Como funciona
Na figura 3 apresenta-se o sistema RFMS de
forma esquemática.
Neste esquema a autoridade é a DGRM,
operadores são as Associações de Pescadores,
Assessores são os cientistas e o auditor é uma
entidade independente.
O papel da DGRM como autoridade é
convidar os operadores para o Plano de gestão
já com a definição dos impactos aceitáveis, ou
seja, os Objetivos de Gestão – OT’s.
Os operadores, ou seja as Associações de
Pescadores, definem o Plano de Gestão
considerando os OT’s e documentam o Plano
de Gestão.
Os cientistas, como assessores, auxiliam na
elaboração do Plano de Gestão tendo em conta
dados e estudos realizados.
O auditor, ou seja uma entidade externa
nomeada para o efeito, avalia a eficiência do
Plano de Gestão.
A sua implementação
Atualmente o sistema está na fase de reuniões
com todos os intervenientes, com o objetivo de
encontrar pelo menos três medidas que sejam
aceites por todos os operadores do Algarve
como medidas essenciais para a pesca do
polvo.
A primeira reunião realizada visou apresentar
o sistema. A segunda reunião foi realizada
após a recolha de sugestões de medidas junto
Figure 3 presents
schematically.
the
RFMS
system
In this diagram the authority is DGRM,
operators are the Fishermen Associations,
accessories are the scientists and the auditor is
an independent entity.
The role of DGRM as authority is inviting
operators to the management plan already with
the definition of acceptable impacts, ie, the
Management Objectives – MO's.
Operators, ie the Fishermen Associations,
define the management plan considering the
MO's and document the Management Plan.
Scientists as advisors assist in the preparation of
the Management Plan taking into account data
and studies.
The auditor, or a third party appointed for this
purpose, assesses the effectiveness of the
Management Plan.
Its implementation
Currently the system is in the process of
meeting with all stakeholders with the goal of
finding at least three measures that are accepted
by all operators in the Algarve as essential
measures for fishing octopus.
The 1st meeting was held to present the system.
The 2nd meeting was held after collecting
suggestions for action among all stakeholders.
All measurements were subjected to a vote at
the meeting in order to define the three most
important measures for the present members.
Working groups were created to discuss the
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Figura 3 – Esquema do RFMS
Figure 3 – Diagram of RFMS
Convite | Invitation
Autoridade |
Authority
Plano de Gestão OT’s |
Management Plan OT’s
Operadores |
Operators
Acessor |
PLANO de GESTÃO
Acessory
Management plan
Auditor |
Auditor
Implementado | Implemented
Documentado |Documented
Fonte| Source: CCMAR
de todos os intervenientes. Todas as medidas
apresentadas foram sujeitas a votação no
decorrer da reunião por forma a definir as três
medidas mais importantes para os presentes.
Foram criados grupos de trabalho para
discussão das três medidas selecionadas e o
resultado foram várias sugestões para
definição/controlo dessas medidas.
three selected measures and the results were
several suggestions for the setting / monitoring
of these measures.
A terceira reunião servirá para discutir os
resultados da reunião anterior assim como
discutir outras três medidas das mais votadas.
Analysis
Análise
Visto que este projeto se encontra numa fase
muito inicial, não é possível fazer já uma
avaliação da sua eficácia. Este é um sistema
muito interessante e poderá resultar, visto que
The 3rd meeting is scheduled, and will be held
to discuss the results of the previous meeting as
well as to discuss other measures of the 3 most
voted ones.
Since this project is at a very early stage, it is not
possible to have an assessment of its
effectiveness.
This system is a very interesting system and
may result since it involves all stakeholders in
decision making.
The greatest difficulty will be to find consensus
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envolve todos os interessados na tomada de
decisão. A maior dificuldade será encontrar
consensos na definição das medidas e do
Plano de Gestão, visto que os operadores
tendem a ser muito individualistas e não
permitem uma avaliação mais holística da
problemática em causa.
Análise Crítica
Afinal quais são os problemas associados à
pesca do polvo no Algarve? É a falta de defeso
que leva às oscilações de população? Há sobre
esforço de pesca? É apenas a lei da oferta e da
procura que influência a rentabilidade deste
tipo de pesca?
Abordando
individualmente
cada
problemática e baseando-me apenas de forma
empírica no que é o meu conhecimento desta
problemática, apreseto as seguintes reflexões:
1. Número de artes
É necessário melhorar a fiscalização do
número de artes utilizadas em cada
embarcação, ou seja, é necessário encontrar
um método mais eficaz no controlo desta
questão. Já por diversas vezes os operadores
assumiram que praticam a pesca com um
número de artes superior ao admitido por Lei,
logo não é possível saber o esforço real de
pesca ao polvo.
Na realidade, as armadilhas nunca vêm todas
para terra, logo não é possível confirmar
quantas armadilhas tem realmente um
operador.
Uma possibilidade para ultrapassar esta
problemática é a identificação de cada
armadilha por uma pequena placa que seria
fornecida pela DGRM (Direção Geral de
Recursos Naturais, Segurança e Serviços
Marítimos). Esta medida iria permitir às
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Scientific e-Journal
on the definition of measures and management
plan since operators tend to be very
individualistic and not allow a more holistic
assessment of the issue in question.
Critical Analysis
After all what are the problems associated with
fishing for octopus in Algarve? It is the lack of
closure that leads to oscillations of the
population? Is there an over effort in fishing?
It's just the law of supply and demand that
influences the profitability of this type of
fishing?
Individually addressing each issue and based
only empirically on what is my understanding
of this issue:
1. Number of gear
It is necessary to improve the monitoring of the
number of gears in each vessel, ie, it is
necessary to find a more effective method of
controlling this issue.
Repeatedly operators have assumed that they
practice fishing with a number of gear superior
to that permitted by law, then it is not possible
to know the actual fishing effort for the octopus.
Actually all the traps never come to the ground,
then we cannot confirm how many traps each
operator really have.
One possibility to overcome this problem is the
identification of each trap by a small board that
would be provided by DGRM (General
Directorate of Natural Resources, Security and
Maritime Services).
This measure would allow the authorities to
monitor the number of traps in a much more
assertive manner, since a trap that does not
possess the said board, would be an illegal trap.
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Maria Scientia
autoridades fiscalizar o número de armadilhas
de uma forma muito mais assertiva, pois uma
armadilha que não possuisse a referida placa,
seria uma armadilha ilegal.
2. Utilização de isco vivo ou morto
O isco morto, por exemplo a cavala, não dura
tanto tempo na armadilha, logo o pescador
tem de levantar as armadilhas de água com
mais frequência. Assim, não é viável ter um
grande número de armadilhas em mar.
O uso do caranguejo (isco vivo), permite ao
operador trabalhar em sobre esforço de pesca,
ou seja, com um número muito maior de
armadilhas, pois estas podem permanecer na
água por muito mais tempo de forma eficaz
(ativa para a pesca).
A deterioração do isco morto e a possível
poluição biológica que daí possa decorrer não
é um argumento viável para justificar a
utilização de isco vivo.
3. Defeso
Em primeiro lugar, temos de esclarecer qual o
tipo de defeso que se pretende. Já foi referido
neste trabalho que o polvo é um recurso que
não se encontra em risco, pois tem um
recrutamento muito elevado e um período de
maturação curto.
No entanto, alguns biólogos e pescadores
defendem que seria importante fazer um
defeso biológico na época da desova das
fêmeas do polvo. Outros defendem que o
defeso deveria ser quando surgem grandes
quantidades de juvenis, ou seja, polvo com
tamanho inferior ao permitido na lei para
captura (mínimo: 750gr). E ainda há quem
defenda que o defeso deve ser um defeso de
natureza económica, ou seja, parar quando o
preço do quilograma do polvo baixa
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2. Use of live or dead bait
The dead bait, such as mackerel, does not last
long in the trap, so the fisherman has to lift the
water
traps
more
often.
Thus, it is not feasible to have a large number of
traps in the sea.
The use of crab (live bait), allows the operator
to work on fishing over effort, ie, with a much
larger number of traps, once they can stay in the
water much longer effectively (active for
fishing).
The decay of dead bait and the possible
biological pollution that may arise from there, it
is not a viable reason to justify the use of live
bait.
3. Off season
First, we have to clarify what type of closure
you want. It was mentioned in this work that
the octopus is a resource that is not at risk
because it has a very high recruitment and a
short period of maturation.
However, some biologists and fishermen argue
that it would be important to make a biological
rest in the spawning season of the female
octopus.
Others argue that it should be closed when
large quantities of juveniles emerge, ie octopus
with an inferior size to that allowed by law for
capture (minimum 750gr).
Yet some argue that the closure should be an
economic closure, ie, stopping when the price of
the kilogram of octopus is significantly lower
compared to the average price.
In my opinion, it is important to have biological
closed seasons of the species to ensure the
future of the resource in question.
Maria Scientia
Novembro 2014
83
Maria Scientia
significativamente face ao preço médio.
Na minha opinião, é sempre importante fazer
defesos biológicos das espécies por forma a
garantir o futuro do recurso em causa.
Também considero que é importante que os
operadores tenham cada vez mais uma visão
comercial da sua atividade e que optem por
medidas de regulamentação da atividade
tendo em conta objetivos de comercialização.
Isto pode ser conseguido através do
envolvimento de organizações de produtores
que detêm o poder de estabelecer medidas de
comercialização
de
acordo
com
os
regulamentos em vigor.
4.Tamanhos mínimos
O tamanho mínimo do polvo autorizado é de
750gramas. É muito difícil garantir que um
polvo tem tamanho mínimo certo, pois este
perde muita água, logo peso, após a sua
morte. Assim, um polvo vendido com um
peso muito próximo do peso mínimo pode ter
peso inferior quando chega às mãos do
comprador de pescado. Apenas quem tem
experiência de venda de pescado nas lotas
consegue vender polvo pequeno, mas com
respeito do tamanho mínimo, em segurança.
Há operadores que defendem ao aumento do
peso mínimo para 1000 gramas. Penso que o
problema que se põe não é a alteração do peso
mínimo, mas sim o seu respeito por parte de
todos os intervenientes.
5.
Condições
de
manutenção
e
acondicionamento a bordo das embarcações
O polvo ainda é mantido a bordo pelos
pescadores em bidons com água, sem gelo,
nem qualquer tipo de controlo da
temperatura. Este é um fator que condiciona
muito a qualidade do polvo e a obtenção da
melhor rentabilidade neste tipo de pesca. Um
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I also think it is important that operators
increasingly have a commercial view of its
activity and choose to regulate the activity
measures in view of marketing objectives.
This can be achieved through the involvement
of producers and organizations that have the
power to establish marketing measures in
accordance with the regulations in force.
4. Minimum sizes
The authorized minimum size for the octopus is
750grams.
It is very difficult to ensure that an octopus has
a certain minimum size, because it loses a lot of
water weight soon after his death.
Thus, an octopus sold with a weight very close
to the minimum weight, might have an inferior
size when it reaches the hands of its buyer.
Only the experience of someone who sells fish
at auction can sell small octopus in safety, but
respecting the minimum size.
There are operators who favor the increase of
minimum weight for 1000grams. I think the
problem that arises here is not to change the
minimum weight, but the fact that this is
respected or not by all stakeholders.
5. Conditions of maintenance and packaging
on board of the vessels
The octopus is still kept on board in drums with
water by the fishermen, no ice, nor any type of
temperature control.
This is a factor that greatly affects the quality of
octopus and the possibility of getting the best
profitability on this type of fishing. If a product
is to be valued it must have quality, so it is
essential that there is a concern in maintaining
the characteristics of the product since its
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produto, para ser valorizado tem de ter
qualidade, logo é essencial que haja uma
preocupação
na
manutenção
das
características do produto desde a sua captura
até ao consumidor final.Isto obtém-se através
da manutenção da cadeia de frio. O correto
acondicionamento do produto a bordo é
essencial para a obtenção de um bom
rendimento para o produtor.
capture to the final consumer.
Têm surgido no mercado alguns produtos
alternativos aos bidons atuais, como por
exemplo:
• insulated boxes with openings for the partial
introduction of the octopus without having to
fully open the cabinet. This allows for greater
isolation at ambient temperature variations,
maintaining the temperature inside the box.
 caixas isotérmicas com aberturas parciais
para a introdução do polvo sem que se
tenha de abrir totalmente a caixa. Isto
permite um maior isolamento às variações
de temperatura ambiente, conservando a
temperatura dentro da caixa.
 caixas isotérmicas com tampas que
permitem a adição de gelo sem entrar em
contacto com o produto, permitindo baixar
a temperatura dentro da caixa face à
temperatura ambiente.
 caixas isótermicas que possuem na tampa
um dispositivo com um líquido refrigerado
para diminuir a temperatura da caixa e
melhorar a conservação do produto.
 capa refrigerada para colocar em cima do
produto.
This is achieved by maintaining the cold chain.
The correct packaging of the product on board
is essential for obtaining a good profit for the
fisherman.
Some alternative containers to the existing
drums have already appeared on the market,
such as:
• isothermal boxes with lids which allow the
addition of ice without coming into contact
with the product, allowing to lower the
temperature inside the box in view of room
temperature.
• insulated boxes that have a device in the lid
with a cold liquid to reduce the temperature
of the case and improve the conservation of
the product.
• Refrigerated cover to put on top of the
product.
Many of these alternatives have a problem – the
weight of the empty container, which is
considerable.
Muitas destas alternativas têm um problema –
o peso do recipiente vazio que é considerável.
Logo, com a adição do polvo ao recipiente, e
tendo em consideração que nas pequenas
embarcações vai um ou dois tripulantes a
bordo, torna-se impraticável a utilização de
tais recipientes.
Therefore with the addition of the octopus to
the container and, taking into account that in
small vessels there is only one or two members
of the crew on board, it becomes impractical to
use such containers.
6. Horários de pesca
At this point there are many situations which
must be taken into account:
Neste ponto há várias situações que se põem:
6. Fishing Schedules
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 Sobre esforço da pesca por falta de limite
de horário para esta arte de pesca;
• Fishing over effort due to lack of limit of time
for this fishing gear;
 Falta de qualidade do produto, por adoção
de horários que não favorecem a
conservação das caraterísticas do produto
a bordo.
• Lack of product quality by adopting
schedules that do not promote the
conservation of the characteristics of the
product on board.
Há uma necessidade real de limitar o horário
de pesca do polvo por forma a melhorar a
qualidade do produto e de forma a evitar o
sobre esforço da pesca. Este horário pode ser
estabelecido por dia e/ou semana.
There is a real need to limit the time for fishing
octopus in order to improve product quality
and to avoid the fishing over effort. This time
can be set per day and / or week.
7. Horários de Venda
Os horários de venda das lotas do Algarve
têm em consideração os hábitos de pesca dos
operadores, assim como a disponibilidade dos
principais compradores que permitem o
escoamento da produção.
8. Novas utilizações para o produto
Há que procurar alternativas à utilização
deste produto por forma a que o mercado
possa ter mais alternativas de escoamento do
produto. A adesão a técnicas de précozinhados no mercado do consumidor final é
o que melhor se adequa às realidades atuais
socioeconómicas. A mulher que trabalha fora
de casa e com horários restritivos procura no
mercado alternativas rápidas, saudáveis e
nutricionais para alimentar a sua família. O
mercado espanhol já apresenta várias
alternativas de tapas pré-confecionadas,
embaladas em atmosfera alterada, assim como
polvo pré-cozido. O setor da pesca tem de
procurar incentivar a aplicação destas
alternativas.
7. Hours of Sale
The hours of the auction sale in the Algarve
take into account the fishing habits of the
operators, as well as the availability of key
buyers that allow the flow of production.
8. New uses for the product
We must look for alternatives to the use of this
product so that the market may have more
alternatives for disposal of the product.
Adherence to technical pre-cooked in the final
consumer market is what best suits the current
socio-economic realities.
A woman who works outside her home and
with restrictive schedules demand quick,
healthy and nutritional alternatives in the
market to feed her family.
The Spanish market already has several
alternative tapas already prepared and packed
in a modified atmosphere, as well as precooked octopus. The fishing industry must seek
to encourage the application of these
alternatives.
Referências Bibliográficas
[1] Marcel André Vasco Pereira ,Dissertação
References
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Maria Scientia
Mestrado em Gestão da Qualidade e
Segurança Alimentar, Controlo da
Qualidade e Segurança Alimentar do
Polvo - Octopus Vulgaris, orientação do
Doutor Raul Bernardino, Professor da
Escola Superior de Turismo e Tecnologia
do Mar.
[2] Isis Mayna Martins dos Reis, Relatório da
disciplina de Estágio Supervisionado II
apresentado ao Curso de Engenharia de
Aquicultura da Universidade Federal de
Santa Catarina, como pré-requisito à
obtenção do Título de Graduada em
Engenharia de Aquicultura, Sistema de
recirculação para manutenção do polvo
octopus
vulgaris
em
laboratório,
orientação do Doutor Jaime Fernando
Ferreira, Centro de Ciências Agrárias.
Revista Científica Electrónica
Scientific e-Journal
[1] Marcel André Vasco Pereira, Dissertation
Masters in Quality Management and Food
Safety, Quality Control and Food Safety
for the Octopus - Octopus Vulgaris,
guidance of Dr. Raul Bernardino,
Professor in School of Tourism and
Technology of the Sea.
[2] Isis Mayna Martins dos Reis, Report of the
discipline of Supervised Traineeship II
presented to the College of Aquaculture
Engineering, Federal University of Santa
Catarina, as a prerequisite to obtaining the
title
of
Bachelor
of
Engineering
Aquaculture, Recirculation System for
maintenance of the octopus octopus
vulgaris in laboratory, guidance of Dr.
Jaime Fernando Ferreira, Center for
Agricultural Sciences.
Legislação e Regulamentos
[a]
[b]
Regulamento nº 2406/96 da União
Europeia.
Legislation and Regulations
[a] Regulation No 2406/96 of the European
Union.
Decreto Regulamentar nº 43/ 87, de 17
de julho.
[b] Regulatory Decree No. 43/87, of 17th July.
[c]
Decreto-Regulamentar nº 7/2000, de 30
de maio.
[c] Regulatory Decree No. 7/2000, dated 30th
May.
[d]
Portaria nº 1102-D/2000 de 22 de
novembro.
[d] Ordinance No. 1102-D / 2000 of 22nd
[e]
Portaria nº 447/2009 de 28 de abril.
[e] Ordinance No. 447/2009 of 28thApril.
[f]
Portaria nº 774/2009 de 21 de julho.
[g]
Portaria nº 1054/2010 de 14 de outubro.
[h]
Portaria n.º 249/2008 de 27 de março.
[i]
Portaria n.º 447/2009 de 28 de abril.
[j]
Portaria n.º 193/2010 de 8 de abril.
[k]
Portaria nº 296/94 de 17 de maio.
November.
[f] Ordinance No. 774/2009 of 21st July.
[g] Decree No. 1054/2010 of 14th October.
[h] Ordinance No. 249/2008 of 27th March.
[i] Ordinance No. 447/2009 of 28th April.
[j] Ordinance No. 193/2010 of 8th April.
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[l]
Revista Científica Electrónica
Scientific e-Journal
Portaria nº 1054/2010 de 14 de outubro.
[k] Decree No. 296/94 of 17th May.
[m]
Portaria nº 27/2001 de 15 de janeiro.
[l] Decree No. 1054/2010 of 14th October.
[n]
Portaria nº 635/2005, de 2 de agosto.
[m] Ordinance No. 27/2001 of 15th January.
[n]
Ordinance No. 635/2005, of 2nd August.
Webgrafia
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