Questões transfronteiriças no planeamento do espaço marítimo: da
cooperação à colaboração
C. Fonseca(a), M.L. Fernandes(a), A. Lillebø(b) , F. L. Alves(a)
(a)
CESAM, Departamento de Ambiente e Ordenamento, Universidade
[email protected], [email protected], [email protected]
b)
CESAM, Departamento de Biologia, Universidade de Aveiro, [email protected]
de
Aveiro,
Sumário
As questões transfronteiriças a considerar no planeamento do espaço marítimo não se
resumem aos potenciais impactes das atividades humanas em países adjacentes e à
necessidade de coordenar estratégias. A existência de recursos partilhados entre Estados,
sejam recursos biológicos, minerais ou o próprio espaço marinho, requer o desenvolvimento de
uma visão conjunta, baseada na identificação de interesses comuns e de novas formas de
governação territorial. Nestas situações, as formas de interação entre os Estados não se devem
limitar à comunicação, consulta e cooperação, podendo mesmo exigir modelos de colaboração
ativa, através da definição de uma missão conjunta e da partilha de poderes na gestão dos
recursos. O artigo apresenta uma análise destes temas através da conceptualização teórica e
tipificação das diferentes questões transfronteiriças, decorrentes da utilização e gestão de
recursos costeiros e marinhos, e da análise de diferentes casos de estudo. A utilização
sustentada e partilhada deste tipo de territórios deverá considerar o conjunto de mecanismos
mais adequado a cada situação, não esquecendo que estes processos pertencem, sobretudo, à
esfera política, estando dependentes de difíceis equilíbrios de poder.
Palavras-chave: espaço marítimo; recursos partilhados; atividades e impactes transfronteiriços;
coordenação
1. Introdução
A crescente utilização do espaço marítimo e dos recursos marinhos justifica a atual
preocupação com a gestão sustentável e equilibrada das necessidades dos diversos setores.
Assim, surge no contexto internacional o conceito de maritime spatial planning, instrumento que
proporciona um quadro de arbitragem entre atividades humanas concorrentes e de gestão do
seu impacte no meio marinho (Commission of the European Communities, 2008). Apesar da
designação adotada em português ser ‘ordenamento do espaço marítimo’, este é um
instrumento que encerra uma perspetiva estratégica pouco explorada na visão tradicional
ordenamento do território em Portugal, mais centrado em mecanismos de comando e controlo
para a regulação de usos (Ferrão, 2011). Procurando salientar esse carácter mais orientador e
estratégico, este artigo dá preferência à denominação ‘planeamento’, alternada com
‘ordenamento’ apenas quando os documentos citados assim referem.
O planeamento do espaço marítimo1 procura, portanto, orientar e coordenar a distribuição
espacial e temporal das atividades humanas, existentes e potenciais, gerindo interesses
concorrentes e impactes indesejados (Commission of the European Communities, 2008;
European Commission, 2013; Salomon & Dross, 2013). A importância dos setores marítimos e
costeiros, impulsionados pela nova estratégia de crescimento sustentável da União Europeia,
1
a designação ‘espaço marítimo’ (em alterativa a ‘espaço marinho’, igualmente encontrada na literatura) segue a
orientação da União Europeia que pretende, desta forma, enfatizar a abordagem global e intersectorial do processo.
1
confere ao planeamento um papel central no sucesso da política marítima integrada e da
política ambiental europeia, papel enfatizado pela Declaração de Limassol2. Neste contexto, a
Comissão Europeia propôs, em março de 2013, uma Diretiva que visa estabelecer um quadro
europeu comum para o ordenamento do espaço marítimo e a gestão costeira integrada. A
proposta apresentada baseia-se em princípios previamente discutidos e estabelecidos3,
nomeadamente na abordagem ecossistemática (ecosystem-based approach) e na necessidade
de cooperação e consulta transfronteiras. Ao desenvolver um conjunto de requisitos mínimos e
procedimentos comuns, procura-se garantir a coerência entre planos e contribuir para uma
melhor gestão das bacias marítimas e dos seus ecossistemas.
A importância das relações transfronteiras no planeamento do espaço marítimo é cada
vez maior e justifica-se pela própria natureza do próprio espaço (Calado & Bentz, 2013). O
ambiente marinho é um espaço fluido, dinâmico, multidimensional e interligado, no qual os
recursos naturais e as atividades humanas ganham uma dimensão internacional. Os grandes
ecossistemas marinhos (large marine ecosystems) e as espécies altamente migratórias
atravessam as fronteiras marítimas nacionais, assim como as atividades humanas (e.g. navios
comerciais) e os seus impactes ambientais (e.g. poluição). Isto significa que nenhum Estado
controla plenamente as condições da água e de outros recursos no seu mar territorial e zona
económica exclusiva, uma vez que as decisões, intervenções e ações de gestão não podem ser
totalmente contidas nas áreas sob jurisdição nacional (Miller, 2000; Suárez de Vivero et al.,
2009). Assim, a gestão efetiva do espaço marítimo pode exigir diferentes níveis de interação
entre Estados vizinhos, num espetro que vai da simples consulta à colaboração, dependendo
do problema transfronteiriço em causa.
No entanto, os assuntos marítimos constituem matérias delicadas na esfera internacional,
sobretudo porque a natureza fluida do espaço coloca dificuldades em termos de jurisdição e
fiscalização. A interação necessária entre Estados vizinhos pode ser dificultada por questões de
soberania, mesmo entre Estados sem relações de conflito. Por exemplo, a gestão do espaço
atlântico entre Portugal, Espanha e Marrocos pode ser um desafio, apesar das relações
pacíficas entre os três Estados.
O planeamento do espaço marítimo pode ser uma ferramenta para que os Estados
estabeleçam e alcancem objetivos comuns. Ao fornecer uma abordagem estratégica, integrada
e intersectorial, capaz de acomodar diferentes escalas de planeamento e promovendo a
participação, o planeamento do espaço marítimo oferece um quadro que permite analisar e
discutir não só conflitos nacionais como também questões e objetivos transfronteiriços.
A necessária coerência entre planos de ordenamento do espaço marítimo pode ser
conseguida através de partilha de informação, consultas transfronteiriças bilaterais e/ou planos
regionais elaborados em conjuntos (Backer, 2011). Um planeamento coordenado ou mesmo
conjunto dos usos e atividades em espaços marítimos adjacentes permitirá aos Estados
abordar questões como problemas ambientais, objetivos económicos e de desenvolvimento,
controlo e partilha de recursos e benefícios. No entanto, um efetivo planeamento transfronteiriço
requer o desenvolvimento de uma visão conjunta, baseada na exploração de interesses
comuns (European Commission, 2011).
Explorando esta problemática, têm sido promovidas diversas iniciativas regionais,
geralmente determinadas por problemas ambientais de natureza transnacional, tais como o
BaltSeaPlan, projeto para o Mar Báltico, ou o projeto Shape no Mar Adriático. A mais recente
iniciativa é o projeto TPEA - Transboundary Planning in the European Atlantic4 - que procura
2
Declaration of the European Ministers responsible for the Integrated Maritime Policy and the European Commission,
on a Marine and Maritime Agenda for growth and jobs (2012). Consulta disponível em:
http://www.cy2012.eu/index.php/el/file/TphGtH7COdr2nxXo9+AUZw==/
3
Os princípios comuns na UE foram definidos no Roteiro para o ordenamento do espaço marítimo, publicado em
2008 (COM(2008) 791 final).
4
http://www.tpeamaritime.eu/wp/
2
desenvolver uma abordagem comum para o planeamento do espaço marítimo na região
atlântica europeia. Uma das áreas de estudo é o território marítimo entre o Algarve (Portugal) e
o Golfo de Cádiz (Espanha), na qual o projeto explora especificamente as questões
transfronteiriças, respondendo assim à solicitação da Direção Geral dos Assuntos Marítimos e
das Pescas (DG Mare) da Comissão Europeia. A atenção da DG Mare nesta temática irá
estender-se igualmente sobre o mar mediterrâneo, com o arranque de um novo projeto.
O presente artigo procura tipificar os aspetos transfronteiriços a considerar no planeamento do
espaço marítimo e debater as suas necessidades em termos de interação entre Estados e
possíveis modelos de governação.
2. Descrição do trabalho
O trabalho desenvolvido divide-se em duas secções complementares: a primeira apresenta uma
conceptualização teórica e tipificação das diferentes questões transfronteiriças, decorrentes da
utilização e gestão de recursos costeiros e marinhos. Na segunda secção são analisados
diferentes casos de estudo, procurando identificar as soluções encontradas para cada situação
e o grau de interação entre os Estados.
2.1 Questões transfronteiriças
A interação entre Estados vizinhos é necessária, considerando a natureza transfronteiriça
dos recursos marinhos e das atividades humanas (Calado et al., 2010). Relativamente às
atividades é importante fazer a distinção entre aquelas que são realmente transfronteiriças e as
que são desenvolvidas por autoridades nacionais (em áreas sob jurisdição nacional) mas
requerem a interação com outros Estados (MASPNOSE, 2012). Assim, as questões
transfronteiriças podem ser agrupadas, genericamente, em 3 tipos: recursos partilhados,
atividades transfronteiriças e impactes transfronteiriços resultantes de atividades nacionais.
2.1.1 Recursos partilhados
Um recurso partilhado ou transfronteiriço é aquele em que dois ou mais países partilham
os direitos de propriedade, a gestão ou a exploração de um recurso natural (‘asset’), cuja
quantidade, qualidade e disponibilidade se encontra dependente da ação desses países e sua
interligação (adaptado de Mekong River Commission, n.a). Os depósitos de recursos minerais e
os stocks de peixe são exemplos deste tipo de recurso.
A gestão dos recursos partilhados é uma preocupação internacional desde, pelo menos,
1973 quando a UNEP adotou a resolução 3129 (XXVIII), intitulada "Co-operation in the field of
environment concerning natural resources shared by two or more States". O conceito de gestão
conjunta de recursos partilhados começou com as espécies exploradas comercialmente e com
os cursos de água internacionais, sendo cada vez mais aplicado aos ecossistemas partilhados
(Hart, 2008).
A existência de recursos partilhados por dois Estados cria interdependências entre eles e
implica a partilha de responsabilidades na gestão. Os recursos partilhados podem também ser
encarados como recursos comuns, uma vez que, na sua maioria, são bens cujo consumo é rival
(subtraível) e não excluível, colocando problemas de ação coletiva. A mobilidade do recurso,
como no caso dos stocks de peixe, coloca desafios adicionais à já complexa gestão destes
recursos (Grilo, 2011).
2.1.2 Atividades transfronteiriças
As atividades transfronteiriças são atividades marítimas, desenvolvidas por um país, que
requerem movimentos transfronteiros, tais como atividades de navegação, recreativas e
turísticas, ou o uso (temporário ou permanente) de espaço sob jurisdição de outro país, por
exemplo para a colocação de cabos e condutas.
3
2.1.3 Impactes transfronteiriços
A exploração de recursos (não partilhados) em áreas sob jurisdição nacional pode originar
impactes em áreas sob jurisdição de outro país. Tais impactes podem ser traduzidos em efeitos
ambientais, económicos ou sociais. Os impactes ambientais transfronteiriços são abordados
pela Conferência sobre Impactes Ambientais num Contexto Transfronteiriço (Espoo, 1991),
determinando a necessidade de avaliação de impacte ambiental prévia a qualquer decisão de
levar a cabo uma atividade suscetível de causar um impacte negativo significativo a nível
transfronteiriço.
Considerando a interdependência entre meio marinho e a zona costeira, podem verificarse três tipos de situação: atividades marítimas com impactes sobre o meio marinho, atividades
telúricas com impactes no meio marinho e atividades marítimas com impactes sobre a zona
costeira. Todas estas situações devem ser cuidadosamente consideradas por forma a garantir
uma efetiva integração espacial na interface terra-mar. De realçar o importante contributo da
Diretiva Quadro da Água (Diretiva 2000/60/EC) e da Diretiva Quadro Estratégia Marinha
(Diretiva 2008/56/EC) para uma gestão integrada, desde a bacia hidrográfica à zona costeira e
aos ecossistemas marinhos (Qiu & Jones, 2013).
Dependendo do tipo de problema transfronteiriço em causa podem ser encontradas
diversas soluções, conjugando diferentes níveis de interação entre os Estados afetados.
Enquanto questões relacionadas com potenciais impactes transfronteiriços podem resolver-se
através mecanismos de informação e consulta, a gestão de recursos partilhados implica a
partilha de responsabilidades, idealmente através da colaboração entre as partes. Embora
termos como cooperação, coordenação e colaboração sejam frequentemente utilizados como
sinónimos, importa clarificar, para o propósito deste artigo, as diferenças entre estas possíveis
formas de interação (adaptado de Gonçalves, 2012):
- Cooperação pode ser definida como ação conjunta para alcance de um benefício, sem
necessidade de estabelecer uma missão comum, de planear em conjunto e sem partilha de
recursos ou de poder;
- Coordenação consiste num funcionamento harmonioso das partes que exige a
compreensão das diferentes missões, algum planeamento conjunto e a partilha de recursos
(institucionais) mas não de poder;
- Colaboração pressupõe a criação de uma visão partilhada e benéfica para todas as
partes envolvidas através de um compromisso com uma missão comum, de planeamento
conjunto e abrangente, partilha de recursos (institucionais) e de poder.
2.2 Experiências transfronteiriças
Nos últimos anos as experiências de planeamento do espaço marítimo têm-se
multiplicado um pouco por todo o mundo. No entanto, a aplicação a casos transfronteiriços é
ainda incipiente e faz-se, maioritariamente, através de projetos de investigação ou similares,
não progredindo, por isso, para a fase de implementação. Apesar disso, este tipo de iniciativas
permite que se estabeleçam as bases para verdadeiros processos de planeamento e se
identifiquem os principais obstáculos.
Na tabela 1 é apresentada, de forma sumária, a análise de alguns casos de estudo de
âmbito transfronteiriço já concluídos, identificando o principal objetivo, as questões
transfronteiriças abordadas e as formas de interação adotadas ou sugeridas.
Todos os projetos analisados focam exclusivamente a compatibilização das atividades
marítimas no espaço (e no tempo) e a prevenção/mitigação dos impactes sobre o meio
marinho. Motivados por preocupações ambientais prementes e procurando evitar o debate
explícito de assuntos que interferem com questões de jurisdição e soberania, a identificação e
gestão de recursos partilhados ficam adiadas ou relegadas para esferas mais restritas. Ainda
4
assim, foram iniciados importantes processos de discussão e definição de uma visão conjunta e
objetivos comuns.
Tabela 1 – Análise de projetos focando questões transfronteiriças na gestão do espaço marítimo.
Projeto
Objetivo
Países
BaltSeaPlan
(2009-2012)
Criar uma base para o
desenvolvimento e
implementação do
planeamento do espaço
marítimo no Mar Báltico
Alemanha
Polónia
Dinamarca
Suécia
Estónia
Lituânia
Letónia
Plan Bothnia
(2010-2012)
Testar o processo de
planeamento do espaço
marítimo transfronteiriço
no Golfo de Bótnia
Suécia
Finlândia
Maspnose
(2010-2012)
Facilitar a cooperação
transfronteiriça entre os
países europeus no
planeamento do espaço
marítimo, explorando as
oportunidades de
colaboração entre os
países do Mar do Norte
em duas áreas de estudo
Trilateral
Wadden
Sea Plan
2010
Fornecer um quadro para
a gestão integrada do Mar
de Wadden
Bélgica
Holanda
Reino Unido
Holanda
Alemanha
Dinamarca
Holanda,
Alemanha
Dinamarca
Questões
transfronteiriças
organização dos
usos e atividades no
espaço e impactes
no meio marinho
organização dos
usos e atividades no
espaço e impactes
no meio marinho
Resultados
BaltSeaPlan Vision 2030
Algum planeamento
conjunto, através de
uma visão comum,
suportada em valores
partilhados. Base para o
desenvolvimento de
planos individuais.
‘Protótipo’ de plano
conjunto para o Golfo do
Bótnia.
A aplicação poderia ser
feita individualmente por
cada país ou
conjuntamente, através
da nomeação de uma
autoridade própria
organização dos
usos e atividades no
espaço e impactes
no meio marinho
Estabelecimento de
objetivos comuns
impactes das
atividades no meio
marinho
Acordo político não
vinculativo a ser
implementado pelos 3
países em cooperação
(através do Wadden
Sea Board) e
individualmente pelas
autoridades nacionais
Forma de
interação
Coordenação
Coordenação
/
Colaboração
Cooperação
/
Coordenação
Coordenação
3. Conclusão
Apesar das questões transfronteiriças a considerar no planeamento do espaço marítimo não se
restringirem à compatibilização de atividades e aos seus potenciais impactes em países
adjacentes, atualmente estas são as mais focadas. No entanto, a simples troca de informação e
consulta entre partes parecem insuficientes e começam a ser estudadas outras formas de
interação, através da definição de uma visão conjunta e objetivos comuns para o espaço
partilhado e/ou adjacente. Esta abordagem, mais próxima do conceito de coordenação, permite
uma implementação harmonizada mas individual, preservando o poder exclusivo de cada
Estado nas suas áreas de jurisdição. Na verdade, esta é uma fórmula já adotada na gestão de
recursos partilhados como é o caso dos rios internacionais, muitas vezes traduzida em acordos
multilaterais.
A importância e complexidade dos recursos marinhos podem impelir os Estados a explorar
‘fronteiras’ e considerar formas de gestão mais colaborativas no futuro. Para já, a utilização
sustentada e partilhada destes recursos deverá considerar o conjunto de mecanismos mais
adequado a cada situação, não esquecendo que estes processos pertencem, sobretudo, à
esfera política, estando dependentes de difíceis equilíbrios de poder.
O planeamento do espaço marítimo pode fornecer aos Estados a ferramenta ideal para
identificar objetivos comuns e harmonizar medidas e ações de gestão.
5
Agradecimentos
Este trabalho foi desenvolvido com o apoio da Direção Geral dos Assuntos Marítimos e das
Pescas, através do Projeto TPEA (EU MARE/2012/08) e, em particular, da Universidade de
Aveiro, através das bolsas de investigação concedidas (BI/UI88/6528/2013 e
BI2/UA/TPEA2013).
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