362 POLÍTICAS PÚBLICAS DE SANEAMENTO BÁSICO: INVESTIMENTO NA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA Neide Costa Brandão1 Daniela de Oliveira Pires2 RESUMO A Organização Mundial de Saúde (OMS) define saneamento como sendo o controle de todos os fatores que exercem ou podem exercer efeitos nocivos sobre o bem estar físico, mental e social. No Brasil, uma série de enfermidades infecto-contagiosas cuja ocorrência está diretamente relacionada às condições sanitárias é responsável pelos índices de morbimortalidade e gastos elevados com medicina curativa vistos no Sistema Único de Saúde. O presente artigo pretende analisar a relação entre o investimento em políticas públicas relacionadas ao saneamento básico e as consequências na qualidade de vida das populações mais carentes. O desenvolvimento do raciocínio se apóia nas obrigações de fazer inscritas nos artigos 196, caput e 200, IV na Carta Magna de 1988, entre outras de igual interesse social, impondo o cumprimento do direito coletivo a fim de que seja alcançada a efetividade do princípio da dignidade da pessoa humana. É possível observar uma discrepância no que se refere aos investimentos federais, estaduais e municipais com relação ao saneamento básico e medidas de atenção básica à saúde. Segundo dados do Ministério da Saúde de 2007, para cada real investido no setor de saneamento básico, deixam-se de gastar quatro reais na área de medicina curativa. A metodologia utilizada neste trabalho foi a revisão sistemática da literatura e legislação vigentes, assim como dos bancos de dados da OPAS (Organização Pan-americana da Saúde), do DATASUS (Banco de dados do Sistema Único de Saúde) do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística) e do SNIS (Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento). Concluímos desses estudos iniciais que o saneamento básico tem sido considerado pelo poder público nas suas três esferas como irrelevante para merecer ações públicas de peso e contínuas, embora seja um dos elementos fundamentais da efetivação das políticas públicas voltadas para a saúde. Palavras-chave: políticas públicas, saneamento básico,dignidade da pessoa humana. 1 Aluna do VI semestre do Curso de Direito da Universidade Luterana do Brasil, campus Guaíba.Possui graduação em Letras Modernas pela Universidade de São Paulo (1976). 2 Advogada. Possui graduação em História Licenciatura Plena pela Universidade Federal de Santa Maria (2004) e graduação em Direito pelo Centro Universitário Franciscano (2005), Mestre em Educação pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (2008), atuando principalmente nos seguintes temas: Educação, Direito Social e Políticas Públicas. Atualmente é doutoranda em Educação pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul, na linha de pesquisa de Política e Gestão de Processos Educacionais, Professora Universitária na Universidade Luterana do Brasil e na Rede Pública Municipal de Ensino de Canoas. 363 INTRODUÇÃO Saneamento básico é o conjunto de quatro serviços distintos disponíveis num mesmo domicílio: abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo dos resíduos sólidos e drenagem e manejo das águas pluviais urbanas (Lei nº 11.445/07). A Conferência Internacional sobre Cuidados Primários de Saúde realizada em Alma-Ata, extinta União Soviética, de 6-12 de setembro de 1978, da qual o Brasil fez parte, definiu a meta de "Saúde para todos até o ano 2.000", principalmente por meio da atenção primária (CONFERÊNCIA INTERNACIONAL SOBRE CUIDADOS PRIMÁRIOS DE SAÚDE, 1978). Na definição do documento final de Alma - Ata os cuidados de atenção primária incluem pelo menos: educação, no tocante a problemas prevalentes de saúde e aos métodos para sua prevenção e controle, promoção da distribuição de alimentos e da nutrição apropriada, provisão adequada de água de boa qualidade e saneamento básico, cuidados de saúde materno-infantil, inclusive planejamento familiar, imunização contra as principais doenças infecciosas, prevenção e controle de doenças localmente endêmicas, tratamento apropriado de doenças e lesões comuns e fornecimento de medicamentos essenciais. Em 1990, através da Lei Orgânica da Saúde (Lei 8.080 de 1990), foram estabelecidas as Políticas Nacionais de Saúde, que consideram que a saúde tem como fatores determinantes e condicionantes, entre outros, a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a educação, o transporte, o lazer e o acesso aos bens e serviços essenciais. A ausência de saneamento básico éfator disparador de um grande número de doenças infecto-contagiosas. Dentre as enfermidades relacionadas com as más condições de higiene, citamos algumas das hepatites virais, as diarréias infecciosas causadas por bactérias, vírus e parasitas, a desnutrição protéico-calórica e as doenças respiratórias. A presença de tais doenças implica diretamente num custo elevado de atenção médica especializada e contribui para os ainda elevados índices de mortalidade infantil quando comparados aos dos países desenvolvidos. Embora o índicegeral de mortalidade infantil no Brasil tenha sido reduzidode27,4no ano 2000 para20,7 mortes no ano 2006para cada 1.000 nascidos vivos (IBGE, 2008), nos 1.963 municípios apontados no Censo 2000 com elevados índices de mortalidade na 364 infância, 74% da população vive em casas sem banheiro e água encanada.De cada mil crianças nascidas nessas localidades, 79,83 em média morrem antes de completar cinco anos de idade. Juntas, essas cidades somam 40,9 milhões de habitantes — o equivalente a um quarto da população brasileira (PNUD, 2004). Em 2006, o Relatório de Desenvolvimento Humano do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) aponta como de menor importância os custos econômicos do saneamento básico, pois a proliferação de doenças e a perda de vidas em razão de doenças de tratamento simples são inaceitáveis e recomenda que as políticas públicas devam dar prioridade absoluta à questão do saneamento. Os indicadores sociodemográficos e de saúde no Brasil referentes ao ano de 2009 e divulgados pelo IBGE mostram que existe ainda um excesso de mortes que afetam,principalmente, as regiões e setores sociais mais desfavorecidose que podem ser evitadas, via ampliação de programas de atençãobásica preventiva na área de saúde pública, maior oferta dos serviçosde saúde, e universalização dos serviços de saneamento básico (IBGE, 2010). Este mesmo relatório acusa que o número de mortes por doenças diarreicas relacionadas à ausência de saneamento básico, ou seja, mesmo quando este serviço não existe, pode ser reduzido atravésde campanhas de terapia de reidratação oral (IBGE,2010). A OBRIGAÇÃO DE FAZER DO ESTADO A Constituição Federal é um grande pacto político e social que estabelece um elenco de direitos e deveres do cidadão e do Estado. A este cabe cumprir os fins constitucionais, indicando os meios e instrumentos para sua realização. Qualquer planejamento administrativo deve partir do conjunto normativo da Carta, pois esta estabelece princípios e programas para a atuação estatal, que são obrigações de dever fazer para o legislador e o agente público (OHLWEILER, 2010). Ao definir a competência quanto às políticas públicas do saneamento, entre outras, o texto constitucional atribui a mesma à União, conforme Art. 21, XX da Constituição Federal de 1988. A União, portanto, fixa parâmetros de modo a inserir o saneamento básico na política nacional de gerenciamento de recursos hídricos, mas não exaure o tema nem esvazia a autonomia dos entes federativos competentes para prestar o serviço. 365 A Lei 11445/07 cria o SNIS - Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico (Artigo 53), cuja principal função é de permitir e facilitar o monitoramento e avaliação da eficiência e da eficácia da prestação dos serviços de saneamento básico através da coleta, sistematização e disponibilização de dados estatísticos, em desenvolvimento a partir de 2010. Reitera o referido diploma dois dos objetivos fundamentais da República, inscritos no Art.3º, III da CF/88, transferindo-os para um futuro mais distante do que o devido: Art. 48. A União, no estabelecimento de sua política de saneamento básico, observará as seguintes diretrizes: Parágrafo único. As políticas e ações da União de desenvolvimento urbano e regional, de habitação, de combate e erradicação da pobreza, de proteção ambiental, de promoção da saúde e outras de relevante interesse social voltadas para a melhoria da qualidade de vida devem considerar a necessária articulação, inclusive no que se refere ao financiamento, com o saneamento básico. Art. 49. São objetivos da Política Federal de Saneamento Básico: I - contribuir para o desenvolvimento nacional, a redução das desigualdades regionais, a geração de emprego e de renda e a inclusão social; Outros entes da Federação têm responsabilidade nessa política, uma vez que é também competência comum (material) da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios promoverem a melhoria das condições de saneamento (inciso IX do art. 23 da CF/88), proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas (inciso VI do art. 23 da CF/88). Leciona Ingo W. Sarlet (2010) que a garantia de acesso dos indivíduos aos meios que possam trazer pelo menos melhora da qualidade de vida, é possível de ser extraída da Constituição de 1988. A efetivação de medidas que evitem o surgimento da própria doença, inclusive pelo contágio, estão relacionadas a saúde preventiva, redução do risco de doença e proteção. Portanto, está a CF/88 no rastro do Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC) de 1966, ratificado e incorporado pelo Brasil. As ações públicas devem estar voltadas para a materialização da dignidade humana (CF/88, Artigos 1º e 3º), na promoção do bem estar de todos, sem reduzir as políticas públicas a uma questão orçamentária. A gestão pública, construída a partir de um horizonte de sentido do Estado Democrático de Direito, deve estar marcada pelas indicações valorativas do pacto político e social que é a Constituição (OHLWEILER, 2010). 366 As metas constitucionais somente podem ser atingidas através de políticas públicas levadas a efeito pela ação estatal, não se tendo como negar a relação íntima entre as políticas públicas e o constitucionalismo de hoje (BARROS, 2008). GASTO FEDERAL COM SANEAMENTO E INVESTIMENTO EM SAÚDE O gasto federal com saneamento corresponde à formulação e execução de políticas para o setor, implantação e melhoria de sistemas de abastecimento de água, esgotamento sanitário e destino de lixo, e defesa contra poluição, erosões, secas e inundações. A sua composição financeira compreende gastos diretos (despesas correntes, investimentos, outras despesas de capital) efetuados pelo governo federal (administração direta, autarquias e fundações), inclusive com recursos do FGTS; e transferências de recursos a outros níveis de governo (estados e municípios) e a instituições privadas. O gasto público federal é financiado com recursos de impostos e contribuições, receitas próprias, convênios com organismos internacionais e com o setor privado, operações de crédito e outros. (Rede Interagencial de Informação para a Saúde, 2008) Observamos uma carência nacional de regularidade da proporção do gasto federal com saneamento (Anexos I e II), que não acompanha o crescimento demográfico e nem a consequente demanda por esse serviço básico. Podemos deduzir que não há investimentos de forma progressiva nesse setor de políticas públicas, mas antes um retardamento de ações efetivas, com a criação de novos órgãos públicos a cada gestão, que elaboram projetos ambiciosos, mas que na prática não são executados. 3 3 (A). Plano Nacional de Saúde e Ambiente no Desenvolvimento Sustentável - Brasília, julho de 1995 - Ministério da Saúde. Nomeado pelo Ministério como o primeiro grande plano de Saúde e Ambiente elaborado no Brasil, foi apresentado no Congresso da Organização Pan-americana da Saúde (OPAS) em Washington, EUA. Nesse documento, surpreendentemente, foi incluída a promessa de efetivação da reforma agrária, no item 3.43. (B). As grandes linhas da política ambiental do governo federal que assumiu em 1995 foram definidas no programa de governo intitulado Mãos àObra, Brasil. O documento coloca a saúde como uma das cinco metasprioritárias e o saneamento como um dos três setores complementares. Durante todo o governo (1995-2002) foi gasto com saneamento básico apenas um terço dos recursos previamente alocados. Neste e nos outros programas citados abaixo, referentes à satisfação dos direitos difusos, tem 367 Lançando um olhar atento para os planos e programas de políticas públicas voltadas para o saneamento básico nos últimos 26 anos, percebemos que há um hiato profundo entre o planejamento e a execução dessas ações. Dados do IBGE (2007) mostram que 26,38% do total de domicílios urbanos no Brasil não contam com rede coletora de esgotos nem fossa séptica, 22,28% possuem fossa séptica (um degrau posterior a excretar diretamente na água ou no solo) e 51,32% do total de domicílios urbanos são atendidos por rede coletora de esgotos. Com relação aos domicílios rurais, 75,26% não têm acesso a rede de esgotos nem fossa, 19,24% possuem fossa e 5,5% são atendidos por rede coletora de esgotos. É relevante incluir aqui o crescimento de 272% dos domicílios urbanos servidos por rede coletora de esgotos no período de 1981 a 2007. No entanto, houve crescimento similar dos domicílios com fossa séptica (235,51%). Não é assunto do presente artigo, mas é relevante o estudo do impacto dessas fossas no meio ambiente, graças à contaminação sistemática dos lençóis freáticos. CONSIDERAÇÕES FINAIS Não há lucro legítimo que não seja ultrapassado pelo que se pode obter ilegitimamente, e o dano feito ao próximo é sempre mais lucrativo do que os serviços. Trata- se apenas, portanto, de encontrar faltado controle jurisdicional, que priorize o bem-estar coletivo em detrimento da discricionariedade da Administração Pública.3 O uso do raciocínio lógico leva à conclusão de que a Administração Pública só tem direito à discricionariedade quando todos os direitos sociais, econômicos e culturais pactuados na Constituição forem efetivados. O Estado não tem licença constitucional para escolher quanto fazer ou o que fazer, tendo sim, a obrigação constitucional de fazer o que tem que fazer. (C). Em 2002 foi criado o Ministério das Cidades, que tem como meta “instituir uma política de longo prazo, que tenha continuidade e seja sustentável (como exige a mudança da dramática situação das grandes cidades) e subordinar os financiamentos às diretrizes da política de desenvolvimento urbano buscando evitar os erros do passado”. (Ministério das Cidades,s.d.) (D). Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) - 2007 - com a promessa de promover sensível melhoria na área do saneamento básico na maioria dos municípios brasileiros, a partir de 2011, com a conclusão das obras que estão em andamento, segundo o secretário nacional de Saneamento Ambiental do Ministério das Cidades, Leodegard Tiscoski. (E). Programa Minha Casa, Minha Vida - 2009 - na cerimônia de assinatura dos contratos, declarou o Presidente da República a respeito do saneamento básico que “temos consciência de que estamos fazendo no Brasilo maior investimento da história deste país em saneamento básico, em todas as cidades brasileiras”. 368 os meios de assegurar a própria impunidade, e é a isso que os poderosos dedicam todas as suas forças e os fracos todas as suas artimanhas. Jean-Jacques Rousseau (1755, p.127): A disparidade entre gastos federais com a atenção às doenças(Anexo III) e com o saneamento básico mostra que há, por parte dos governos federal, estaduais e municipais uma preocupação maior com políticas públicas relacionadas à saúde secundária (intervenções simples) e terciária (medicinade alta complexidade) do que com a saúde primária (medidas preventivas e promoção da saúde). São exemplo dessa situação os transplantes de órgãos e em particular o transplante de medula óssea. Nesse tipo de medicina terciária, temos uma situação onde pacientes são submetidos a um tratamento altamente complexo e com elevado custo para o Sistema Único de Saúde. Após o procedimento, os pacientes ficam com déficit de imunidade e necessitam de cuidados constantes a fim de evitar o desenvolvimento de doenças infecciosas. Porém, o que se vê é um retorno desses pacientes ao seu meio-ambiente que, na maioria das vezes (sobretudo nas classes sócio-econômicas menos favorecidas) é insalubre e deficiente de saneamento básico (FISCHER, 2004). Políticas públicas voltadas para o saneamento básico têm sido passadas para as administrações seguintes sem mudanças consideráveis no que se refere à alocação e uso de recursos derivados das três esferas governamentais. Investimentos na educação para a saúde deveriam ser práticas costumeiras para os municípios, estados e governo federal, através de ações contínuas que criassem novos hábitos de higiene, tão simples como lavar as mãos ou cuidados básicos no preparo dos alimentos. Ações que beneficiam programas de saúde primária (Anexo IV) consequentemente reduziriam a necessidade dos atendimentos complexos na saúde terciária. Já ultrapassamos o caráter de urgência na implementação das políticas públicas de saneamento básico, cujo alvo éprevenir doenças e mortes causadas, direta ou indiretamente, pela falta de água tratada, esgoto tratado e coleta de resíduos sólidos. Na busca por uma explicação para o retardo histórico na efetivação de um direito fundamental – saneamento básico –que tem reflexos de máxima importância na saúde, na dignidade dos brasileiros mais necessitados e no meio ambiente, encontramos a resposta nas palavras do idealizador do contrato social, Jean-Jacques Rousseau. REFERÊNCIAS 369 BARROS, M. A. de Freitas. Controle Jurisdicional de Políticas Públicas. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor,2008, pg. 36-37. FEACHEM, R. G.; BRADLEY, D. J.; GARELICK, H. & MARA, D. D., 1983.Sanitation and Disease: Health Aspects of Excreta and WastewaterManagement.Chichester: John Wiley & Sons. In Relações entre saneamento, saúde pública e meio ambiente: elementos para formulação de um modelo de planejamento em saneamento.SOARES,Sérgio R. A.,BERNARDES, Ricardo S.,NETTO,Oscar de M. Cordeiro. Cad. Saúde Pública, Rio de Janeiro, 18(6):1713-1724, nov-dez, 2002. FISCHER, Gustavo B. Relação entre morbi-mortalidade no transplante de medula óssea e nível sócio-econômico dos receptores. Faculdade de Medicina da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, 2004. Dissertação de mestrado. OHLWEILER, L. P. Políticas públicas e controle jurisdicional: uma análise hermenêutica à luz do Estado Democrático de Direito. In: I. W. SARLET, & L. B. TIMM, Direitos Fundamentais: orçamento e "reserva do possível" (pp. 289-309). Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2010. ROUSSEAU, Jean-Jacques. Discurso sobre a origem e os fundamentos da desigualdade entre os homens. Porto Alegre: L&PM Editores, 2009. SARLET, Ingo W. e FIGUEIREDO, Mariana F. Reserva do possível, mínimo existencial e direito a saúde: algumas aproximações. In: Direitos Fundamentais: orçamento e "reserva do possível" (pp. 39-40). Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2010. Conferência Internacional sobre Cuidados Primários com a Saúde . (12 de setembro de 1978).Acesso em 26 de setembro de 2010, disponível em OPAS: http://www.opas.org.br/coletiva/uploadArq/Alma-Ata.pdf IBGE - Instituto brasileiro de Geografia e Estatística. 2010. Disponível em http://www.ibge.gov.br/series_estatisticas. Acesso em 22 de setembro de 2011. Ministério das Cidades. (s.d.). Acesso em 22 de setembro de 2011, disponível em http://www.cidades.gov.br/ministerio-das-cidades/historico Planalto. (2007). Acesso em 18 de setembro de 2010. disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil/_Ato2007-2010/2007/Lei/L11445.htm PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento. Disponível em http://www.pnud.org.br/pobreza_desigualdade. Acesso em 19/09/2010. REDE INTERAGENCIAL DE INFORMAÇÕES PARA A SAÚDE. Indicadores básicos para a Saúde no Brasil. Brasília: Organização Pan-Americana da Saúde, 2008. 370 ANEXOS Anexo I Gasto federal com saneamento, gastos federais totaise proporção do gasto federal com saneamento Brasil - 1995-2007 Ano Gasto fed. c/ saneamento Gastos federais totais Proporção (%) sobre gastos totais 1995 237 241.270 0,10 1996 679 287.005 0,24 1997 1.130 390.579 0,29 1998 1.715 499.686 0,34 1999 1.045 588.384 0,18 2000 1.338 616.187 0,22 2001 2.947 603.133 0,49 2002 1.308 674.928 0,19 2003 580 876.458 0,07 2004 1.064 908.178 0,12 2005 1.705 1.106.828 0,15 2006 2.225 1.183.711 0,19 2007 4.777 1.223.798 0,39 Fonte: IPEA/DISOC - estimativas anuais a partir dos dados do SIAFI/SIDOR e das Contas Nacionais do IBGE Notas: 1. A despesa com saneamento inclui o gasto do FGTS com saneamento. 2. O aumento do percentual entre 2000 e 2001 se deve ao Fundo de Pobreza (empenho liquidado em Dezembro de 2001). 3. Informações de 2006 alteradas em relação aos IDB anteriores 4. Valores em milhões de Reais. Anexo II 371 Proporção (%) do gasto público com saneamento segundo região e UF. Brasil, 1996 Brasil 0,34 Norte 0,33 Nordeste 0,36 Sudeste 0,36 Sul 0,14 Centro-Oeste 0,22 Fonte: IPEA/DISOC. Anexo III Investimentos da União em saúde Ano Gasto federal com Gastos federais Proporção (%) saúde totais sobre gastos totais 1995 12.620 241.270 5,2 1996 12.888 287.005 4,5 1997 15.709 390.579 4,0 1998 15.440 499.686 3,1 1999 17.974 588.384 3,1 2000 20.039 616.187 3,3 2001 22.218 603.133 3,7 2002 24.888 674.928 3,7 2003 26.870 876.458 3,1 2004 31.477 908.178 3,5 2005 34.101 1.106.828 3,1 2006 39.774 1.183.711 3,4 2007 44.231 1.223.798 3,6 Fonte: IPEA/DISOC - estimativas anuais a partir dos dados do SIAFI/SIDOR e das Contas Nacionais do IBGE. Notas: 1. Valores em milhões de reais. Anexo IV Classificação ambiental unitária das infecções relacionadas com o saneamento (água e excretas). _____________________________________________________________________ ________________________ Categoria Estratégias de controle e exemplos (organismo ou doença) A – Doenças do tipo feco-oral • Melhora da quantidade, disponibilidade e confiabilidade da água (transmissão hídrica ou relacionada (abastecimento de água), no caso das doenças relacionadas com a com a higiene) higiene; • Melhora da qualidade da água (tratamento de água), para as doenças de transmissão hídrica; • Educação sanitária. Ex.: Hepatite A, E e F, Poliomielite, Cólera, Disenteria bacilar, Amebíase, 372 Diarréia por Escherichia coli e rotavírus, Febre tifóide, Giardíase e Ascaridíase. _____________________________________________________________________ _____________________________________ B – Doenças do tipo não feco-oral • Melhora da quantidade, disponibilidade e confiabilidade da água (relacionadas com a higiene) (abastecimento de água); • Educação sanitária. Ex.: doenças infecciosas da pele e dos olhos e febre transmitida por pulgas. _____________________________________________________________________ _____________________________________ C – Helmintíases do solo • Tratamento dos excretas ou esgotos antes da aplicação no solo; • Educação sanitária. Ex.: Ascaridíase e Ancilostomose. _____________________________________________________________________ _____________________________________ D – Teníases • Como na categoria C, mais cozimento e inspeção da carne. Ex.: Teníases _____________________________________________________________________ _____________________________________ E – Doenças baseadas na água • Diminuição do contato com águas contaminadas; • Melhora de instalações hidráulicas; • Sistemas de coleta de esgotos e tratamento dos esgotos antes do lançamento ou reuso; • Educação sanitária. Ex.: Leptospirose e Esquistossomose. _____________________________________________________________________ _____________________________________ F – Doenças transmitidas • Identificação e eliminação dos locais adequados para procriação; por inseto vetor • Controle biológico e utilização de mosquiteiros • Melhora da drenagem de águas pluviais. Ex.: Malária, Dengue, Febre amarela, Filariose e infecções transmitidas por baratas e moscas relacionadas com excretas.* _____________________________________________________________________ ____________________________________ G – Doenças relacionadas com • Controle de roedores vetores roedores • Educação sanitária; 373 • Diminuição do contato com águas contaminadas. Ex.: Leptospirose e doenças transmitidas por vetores roedores.* _____________________________________________________________________ ____________________________________ * Infecções excretadas compreendem todas as doenças nas Categorias A, C e D e as doenças por helmintos na Categoria E. Fonte: Mara &Feachem (1999).