REPÚBLICA DE MOÇAMBIQUE
MINISTÉRIO DAS FINANÇAS
Centro de Desenvolvimento de Sistemas de Informação de Finanças
- CEDSIF–
e
Inspecção Geral de Finanças
-IGF-
Modelo Conceptual do
Subsistema do Controlo Interno
(SCI)
Maputo, 19 de Setembro de 2012
HISTÓRICO DE VERSÕES
DATA
VERSÃO
05.Mar.2012
1.ª
Criação
Vítor Knibel Palacios
23.Mai.2012
2.ª
Revisão de todo o documento
Armindo
PenicelaChivambo&
Vítor Knibel Palacios
3.ª
 Correcção ou aprimoramento das considerações sobre a situação
actual em relação ao CCSCI, TA, actuação da IGF e dos demais
órgãos afectos ao Controlo Interno, partiha e tratamento de
informações entre IGF e DNCP, capacitação dos Técnicos que
actuam no Controlo Interno e normalização;
 Substituição do termo “todos” na abrangência de actuação da
IGF como US de normalização (quadro constante da alínea b do
n.º 3.2), para evitar erros de interpretação pelo facto de o
Modelo só dizer respeito à gestão “central e local”;
 No caso das DPPF’s na qualidade de UGE, alteração da estrutura
para apenas uma unidade orgânica e expansão das actividades a
todos os sectores, ao nível distrital;
 Previsão de que, no MCI, seja estabelecido dispositivo que
assegure o envio atempado, por parte de todas as UI’s do SCI,
das propostas de planos para efeitos de consolidação e
coordenação pela IGF na PCI;e
 Previsão de que a utilização do “Manual Básico de Auditoria” seja
cancelada (ao invés de ele ser revogado, já que não foi
legalmente aprovado) aquando da entrada em vigor do MCI e que
o seu conteúdo técnico, que seja aplicável ao cumprimento dos
dispositivos do SISTAFE, devidamente revisado, seja inserido
no MCI
Lucília Quefaz,
Armindo
PenicelaChivambo&
Vítor Knibel Palacios
4.ª
 Substituição de OE por PESOE e indicação da futura
substituição do SOE pelo SPO;
 Proposição de aprimoramentos técnicos na descrição dos
processos afectos ao SCI; por conseguinte, indicação da
necessária revisão do Regulamento do SISTAFE no tocante a
esta matéria; e
 Substituição das figuras correspondentes às visões da situação
actual e do modelo proposto
Virgínia Videira,
Florência Suamade,
Antonio Amancio Ramalho,
Androque Albino,
Lucília Quefaz,
Armindo
PenicelaChivambo&
Vítor Knibel Palacios
5.ª
 Substituição do PESOE por OE e eliminação das referências ao
SPO
 Indicação de execução de certas acções pela IGF, a todos os
níveis como US
 Remodelação da visão geral da situação actual e do modelo
proposto
 Eliminação dos Departamentos de Controlo nas DPPF’s e sua
substituição pelas Delegações provinciais da IGF
 Proposta de subordinação técnica das Delegações Provinciais da
IGF ao Ministro das Finanças e subordinação funcional ao
Governador
 Alteração do prazo para o envio da PCI à aprovação do Ministro
das Finanças de 31 de Outubro para 30 de Setembro
Equipas técnicas da IGF e
do CEDSIF
29.Mai.2012
31.Mai.2012
18.Jun.2012
19.Jun.2012
26.Jun.2012
6.ª
7.ª
Modelo Conceptual do SCI
DISCRIMINAÇÃORESUMIDA
Aspectos essencialmente de forma
 Alteração da subordinação das Delegações Provinciais do
Ministro e do Governador para a IGF, sendo suas
representações na Província;
 Alteração do prazo para o envio da PCI à aprovação do Ministro
das Finanças de 30 de Setembro para “ prazo estabelecido para
a elaboração do OE”
 Inclusão nos trabalhos da IGF, como US, das acções sensíveis e
de grande impacto
AUTOR
Dr.Sumburane
Equipas técnicas e
correspondentes
Direcções da IGF e do
CEDSIF
2
10.Jul.2012
09.Agosto.2012
8.ª versão
9ª versão
Modelo Conceptual do SCI
 Correcção em relação à referência sobre envio das
recomendações pelos órgãos integrantes do Controlo Interno
para “envio de relatórios de actividades com número de
recomendações emitidas”;
 Padronização da menção aos órgãos do SCI para “órgãos
integrantes do Controlo Interno”;
 Modificação da redacção em relação à actuação e aprovação do
CCSCI;
 Na relação com as demais Unidades, substituição da referência à
IGF por“US do SCI”;
 Indicação da assunção das funções do CCSCI pela US;
 Inclusão de proposta de colocação dos técnicos da IGF nas
Inspecções Sectoriais; e
 Eliminação da indicação de prazos para a desburocratização dos
processos de prestação de contas
 Inclusão, nas conclusões, da melhoria da qualidade das Contas de
Gerência e da Conta Geral do Estado
 Substituição de “Células” por “Unidades Orgânicas”
 Clarificação do dever de actuação da IGF a nível dos municípios
e empresas, não obstante o modelo do SCI não lhes ser aplicável
 Eliminação da proposta de colocação dos técnicos da IGF nas
unidades funcionais sectoriais;
 Omissão da indicação da necessidade de eliminação do
Departamento de Fiscalização e Receitas da DPPF
 Introdução da avocação da competências referentes às
auditorias e fiscalizações
Equipas técnicas e
correspondentes
Direcções da IGF, do
CEDSIF e do “TOC”
Equipas técnicas e
correspondetes Direcções
da IGF, do CEDSIF e do
TOC
3
ÍNDICE
1.
INTRODUÇÃO ............................................................................................................................................... 5
2.
SITUAÇÃO ACTUAL .................................................................................................................................... 5
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7
3.
MODELO PROPOSTO ..................................................................................................................................11
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
3.8
3.9
4.
ESTRUTURA FUNCIONAL ................................................................................................................................ 5
PROCESSOS E PROCEDIMENTOS..................................................................................................................... 6
INSTRUMENTO ............................................................................................................................................... 8
TÉCNICAS DE CONTROLO ............................................................................................................................... 8
APOIO INFORMÁTICO .................................................................................................................................... 9
FORMAÇÃO DO PESSOAL E NORMALIZAÇÃO ................................................................................................. 9
VISÃO GERAL DA SITUAÇÃO ACTUAL .......................................................................................................... 10
PREMISSAS ................................................................................................................................................... 11
ESTRUTURA FUNCIONAL .............................................................................................................................. 12
PROCESSOS E PROCEDIMENTOS................................................................................................................... 16
INSTRUMENTO ............................................................................................................................................. 18
TÉCNICAS DE CONTROLO ............................................................................................................................. 19
APOIO INFORMÁTICO .................................................................................................................................. 19
FORMAÇÃO DO PESSOAL E NORMALIZAÇÃO ............................................................................................... 21
RECOMENDAÇÕES COMPLEMENTARES ......................................................................................................... 23
VISÃO GERAL DO MODELO PROPOSTO ......................................................................................................... 24
CONCLUSÃO .................................................................................................................................................24
ANEXO - LISTA DE SIGLAS ...........................................................................................................................25
Modelo Conceptual do SCI
4
1.
INTRODUÇÃO
As sociedades de um modo geral estão sempre a exigir dos Estados organizados
transparência e correcção nas acções governamentais, sobretudo aquando da
administração financeira do Estado, certamente atentas e preocupadas com o
produto final das políticas públicas e com o alcance dos resultados efectivos
dos programas, que se espera sejam traduzidos em benefícios para as próprias
nações.
O Controlo Interno, enquanto sistema, bem organizado e estruturado, valendose de princípios, normas e técnicas, tem sido uma das alternativas dos Governos
para assegurar o acompanhamento constante da avaliação da execução do plano
e do Orçamento, cumprimento das metas previstas nos planos e programas e da
gestão dos administradores públicos. Procura-se, com isso, viabilizar o uso
atempado de mecanismos de correcção e ajustes diante da possibilidade de
eventuais desvios, desperdícios e perdas, ao mesmo tempo que se preservam os
princípios fundamentais da legalidade, da regularidade, da economicidade, da
eficiência e da eficácia na administração pública.
Assim sendo, no âmbito da visão das Finanças Públicas em geral e do Sistema de
Administração Financeira do Estado (SISTAFE) em especial, o Subsistema de
Controlo Interno (SCI), objecto do presente Modelo Conceptual, assume papel
relevante. Neste contexto, o Modelo ora proposto tem como enfoque
estabelecer as linhas mestras fundamentais para que o SCI possa desenvolver
as suas actividades legalmente previstas, quais sejam: fiscalização e auditoria
da execução do plano e orçamento, arrecadação, administração, aplicação e uso
dos recursos públicos. Contudo, é de ressalvar que o presente documento tem
por escopo apenas a abordagem da gestão central e local do Estado, uma vez
que a definição quanto à estrutura e actuação do SCI em relação às autarquias
e empresas públicas somente deve ocorrer posteriormente, em conjunto com os
demais subsistemas, de acordo com o plano de expansão da implantação do
SISTAFE, sem prejuízo de a IGF actuar nas referidas gestões.
2.
SITUAÇÃO ACTUAL
De uma forma geral, os aspectos relacionados com os n.ºs 2.1 a 2.6
caracterizam a situação actual do SCI, cuja visão geral encontra-se evidenciada
no n.º 2.7.
2.1
Estrutura funcional
a) No âmbito do SCI, somente a IGF foi legalmente designada como Unidade
Modelo Conceptual do SCI
5
Funcional (UF) do SISTAFE. Conforme Diploma Ministerial n.º 261/2004, de
20 de Dezembro, a IGF foi designada para actuar como Unidade de
Supervisão (US) e Normalizadora. Os demais órgãos integrantes do
Controlo Interno ainda não foram legalmente designados como UF’s do SCI;
b) Nos termos do n.º 1 do art.28, em conjugação com o n.º 1 do art.32, ambos
do Regulamento do SISTAFE aprovado pelo Decreto n.º 23/2004, de 20 de
Agosto, foi criado o Conselho Coordenador do Subsistema de Controlo
Interno (CCSCI); na prática, contudo, a sua acção é incipiente, as suas
competências coincidem com as da US do SCI e o seu funcionamento não foi
formalmente aprovado, conforme previsto no art.31 do já mencionado
Regulamento do SISTAFE; e
c) Não obstante o disposto nas alíneas anteriores, actualmente, há uma
pluralidade de órgãos integrantes do Controlo Interno, nomeadamente: IGF
e suas Delegações Regionais (centro e norte), Inspecções Sectoriais
Centrais (ISC’s), Inspecções Sectoriais Provinciais (ISP’s), Inspecções
Administrativas Provinciais (IAP’s) e Departamentos de Receitas e
Fiscalização das Direcções Provinciais do Plano e Finanças (DPPF’s);
entretanto, na prática, para além de não terem sido legalmente designados
para actuar como UF’s do SISTAFE, à excepção da IGF, fica evidente que
há fraca coordenação dos trabalhos a cargo de cada um deles e este número
considerável de órgãos não se traduz em ganhos qualitativos nas
fiscalizações e auditorias efectuadas.
2.2
Processos e procedimentos
a) Os procedimentos correspondentes aos processos e macro-processo
atribuídos para o SCI à luz da legislação que dá suporte ao SISTAFE ainda
não foram definidos; consequentemente, a IGF e os demais órgãos
mencionados no número anterior não executam suas actividades,
actualmente, em conformidade com a legislação que dá suporte ao
SISTAFE;
b) No caso da IGF e suas Delegações Regionais e dos Departamentos de
Receitas e Fiscalização das DPPF’s, a principal actividade tem sido a
execução de auditorias, fiscalizações, inquéritos e sindicâncias financeiras
nos Órgãos e Instituições do Estado de nível central (dentro e fora do País,
em relação às acções da IGF e suas Delegações) e de nível local (provincial e
distrital);
c) As IAP’s actuam apenas a nível técnico específico do sector em que se
Modelo Conceptual do SCI
6
encontram inseridas; já as ISC’s e ISP’s actuam também, de forma
incipiente, em auditorias e fiscalizações financeiras;
d) Os órgãos integrantes do Controlo Interno enviam à IGF os relatórios de
actividades indicando o número de recomendações emitidas e cumpridas;
não obstante, actualmente, não há uma orientação técnica, por parte da
IGF, em relação aos trabalhos executados por aqueles órgãos;
e) A Conta Geral do Estado (CGE) não é objecto de pronunciamento pela IGF;
f) Actualmente, as contas de gerência também não são objecto de
pronunciamento, seja por parte da IGF, seja por parte da Inspecção
Sectorial correspondente;
g) Ainda em relação às contratações públicas, a IGF não utiliza a base de
dados do TA referente aos contratos prévia ou sucessivamente fiscalizados
durante um determinado exercício, para efeitos de planeamento e execução
das suas auditorias, tampouco audita ou utiliza a base de dados da Unidade
Funcional de Supervisão das Aquisições (UFSA), tanto do cadastro dos
fornecedores e empreiteiros quanto dos concursos lançados, contratos
celebrados, empreendimentos ou obras realizadas e bens adquiridos;
h) No tocante ao Património do Estado (PE), incluindo não só a sua gestão como
também a sua alienação, as acções de fiscalização e auditoria também não
podem ser consideradas satisfatórias, se bem que, em grande parte, tal
facto pode ser atribuído à falta de definição dos correspondentes
processos e procedimentos, que só agora começam a ganhar forma no
âmbito do desenvolvimento do Subsistema do Património do Estado (SPE);
i)
Os processos e procedimentos actuais não estão legalmente estabelecidos
para a partilha de informações entre a IGF e a Direcção Nacional de
Contabilidade Pública (DNCP);
j)
A IGF remete os seus relatórios com indícios criminais para o Gabinete
Central de Combate à Corrupção da Procuradoria-Geral da República (PGR),
na qualidade de entidade competente para formular a acusação e remetê-la
aos Tribunais para o devido julgamento;
k) Não existe um “cadastro actualizado de responsáveis” no Sistema
informático do SISTAFE (e-SISTAFE), com informações necessárias para
a responsabilização aquando da ocorrência de desvios, fraudes ou demais
irregularidades (agente responsável por cada conta de gestão e por cada
conta de responsabilidade ao longo do tempo);
Modelo Conceptual do SCI
7
l)
Os sistemas inerentes à administração pública, nomeadamente e-SISTAFE,
com os seus diversos módulos, para além das funcionalidades e-Património,
e-Inventário, e-CAF e e-Folha, não fazem parte da acção da auditoria dos
órgãos integrantes do Controlo Interno; por conseguinte, o credenciamento
e o cancelamento de acesso de utilizadores a esses módulos e
funcionalidades também não têm sido objecto das suas auditorias. Há que
salientar, contudo, que os órgãos integrantes do Controlo Interno,
actualmente, como regra, não possuem profissionais que dominem as
técnicas requeridas para a realização de auditorias aos sistemas
informáticos;
m) Os controlos das dívidas, interna e externa, e haveres do Estado, cuja
responsabilidade está a cargo da Direcção Nacional do Tesouro (DNT) e do
Instituto de Gestão das Participações do Estado (IGEPE), respectivamente,
também não têm sido alvo dos trabalhos de auditoria dos órgãos integrantes
do Controlo Interno; e
n) A IGF dispõe de um sistema de gestão das recomendações sem ligação com
o MGI.
2.3
Instrumento
a) O SISTAFE prevê a utilização de instrumentos na execução das actividades
de cada macro-processo; no caso do SCI, o instrumento a ser utilizado deve
ser a Programação de Controlo Interno (PCI), onde devem estar definidas
acções de controlo a serem desenvolvidas pelas UF’s do SCI;
b) Actualmente, a IGF não utiliza a PCI, mas sim o designado “Plano de
Actividades”, cuja aprovação está a cargo do Ministro das Finanças; há que
salientar que a não utilização da PCI está associada ao facto de que nem
todos os órgãos integrantes do Controlo Interno enviam as propostas de
planos para efeitos de consolidação pela IGF, e isto impossibilita a devida
coordenação de actividades; e
c) Por outro lado, não existe um processo tecnicamente estruturado para o
estabelecimento da periodicidade das diversas inspecções e auditorias.
2.4
Técnicas de controlo
a) O Regulamento do SISTAFE prevê, para o caso do SCI, a utilização de duas
técnicas de controlo, nomeadamente: auditoria interna e fiscalização; na
prática, contudo, constata-se que apenas a IGF possui técnicos com
Modelo Conceptual do SCI
8
qualificações suficientes para utilização de tais técnicas; e
b) Em função do actual Estatuto e Regulamento Interno, a IGF se vale de mais
duas técnicas de trabalho não previstas na legislação que dá suporte ao
SISTAFE, nomeadamente: sindicância e inquérito. Tais técnicas têm sido
muito utilizadas em casos de denúncias ou solicitações superiores para
ajudar a determinar a existência, ou não, de fraudes ou irregularidades.
2.5
Apoio informático
a) O Regulamento do SISTAFE prevê que o apoio informático para as
actividades a cargo do SCI deve ser assegurado pelo e-SISTAFE, por
intermédio do Módulo de Gestão de Informações (MGI); actualmente, no
entanto, o MGI não dispõe de funcionalidade específica para o desempenho
das actividades típicas do SCI, como “constatações e recomendações”,
“histórico de relatórios por órgão/instituição”, gestão da programação do
Controlo Interno, etc.;
b) As informações actualmente disponibilizadas pelo MGI, apesar de
extremamente úteis para os trabalhos dos órgãos integrantes do Controlo
Interno, não foram desenvolvidas para apoio específico àqueles órgãos, visto
que referem-se basicamente aos inúmeros relatórios sobre a execução
orçamental extraídos do Módulo de Execução Orçamental (MEX); e
c) O MGI ainda não disponibiliza informações sobre contratações públicas e
gestão patrimonial, uma vez que ainda não foi implantado o Módulo de gestão
do Património do Estado (MPE).
2.6
Formação do pessoal e normalização
a) Pode-se afirmar que é ainda grande a carência de formação dos
profissionais que actuam no âmbito do Controlo Interno. A citada formação
diz respeito, basicamente, não só ao pleno domínio das técnicas de controlo
(auditoria interna e fiscalização), como também ao conhecimento necessário
para que sejam explorados em toda sua potencialidade a enorme gama de
relatórios já disponíveis no ambiente do e-SISTAFE;
b) Não obstante à situação referida na alínea anterior, a IGF tem feito
diversas formações aos inspectores pertencentes ao SCI; e
c) Desde 2009, foi concebido e divulgado aos órgãos integrantes do Controlo
Interno o Manual Básico de Auditoria Interna; entretanto, tal Manual, para
além de não possuir um acto formal de aprovação, não está previsto na
legislação que dá suporte ao SISTAFE e, como regra, não observa os
parâmetros estabelecidos para o SCI.
Modelo Conceptual do SCI
9
2.7 Visão geral da situação actual
Modelo Conceptual do SCI
10
3. MODELO PROPOSTO
3.1
Premissas
O modelo ora proposto tem as seguintes premissas:
Modelo Conceptual do SCI
11
 É imperativa a fiel observância dos preceitos legais estabelecidos na
legislação que dá suporte ao SISTAFE, nomeadamente, Lei n.º 9/2002, de
12 de Fevereiro, e Decreto n.º 23/2004, de 20 de Agosto; neste sentido,
caso se configure a necessidade de algum aprimoramento técnico em relação
ao previsto nessa legislação, a proposição deve ser destacada,
condicionando-se a sua adopção à prévia alteração da mencionada Lei ou
Decreto, conforme o caso;
 O SCI deve garantir a harmonia e padronização em relação aos Subsistemas
do SISTAFE já implementados, nomeadamente o Subsistema do Orçamento
do Estado – SOE, o Subsistema da Contabilidade Pública – SCP e o
Subsistema do Tesouro Público – STP, ou em fase de implementação,
nomeadamente o SPE;
 Em decorrência da premissa descrita no bullet anterior, a definição quanto
à estrutura e actuação do SCI em relação às autarquias e empresas públicas
somente deve ocorrer em conjunto com os demais subsistemas, de acordo
com o plano de expansão da implantação do SISTAFE; portanto, o presente
Modelo Conceptual é restrito à definição dos aspectos inerentes à gestão
central e local;
 Estruturas de controlo devem ser sempre proporcionalmente menores em
comparação com as estruturas relativas à execução;
 As modernas técnicas de amostragem devem nortear a organização dos
trabalhos inerentes ao Controlo Interno de forma que se permita, com
confiança, a avaliação sobre o universo com base nos resultados obtidos a
partir das amostras; e
 Os trabalhos inerentes ao Controlo Interno devem cingir-se às atribuições
previstas na legislação que dá suporte ao SISTAFE; neste contexto, podem
servir de subsídio aos trabalhos investigativos ou policiais, mas não podem
ser utilizados com tal finalidade, tendo de valer-se de técnicas de trabalho
diferentes de fiscalização e auditoria interna.
3.2
Estrutura funcional
a) Em conformidade com a legislação que dá suporte ao SISTAFE, o SCI deve
ser estruturado de acordo com as seguintes UF’s:
 US’s, entidades responsáveis pela orientação, supervisão técnica e
normalização;
 Unidades Intermédias (UI’s), entidades que representam a ligação entre
as US’s e as unidades gestoras; e
Modelo Conceptual do SCI
12
 Unidades Gestoras Executoras (UGE’s), Unidades funcionais que têm a
capacidade administrativa de executar os procedimentos estabelecidos
nos macro-processos;
b) Em conformidade com o disposto na alínea anterior, o SCI deve observar a
seguinte estrutura funcional:
TIPO
DE UF
US
ACTIVIDADE
ÓRGÃOS E
INSTITUIÇÕES
ABRANGIDAS
ÓRGÃOS RESPONSÁVEIS
ENQUADRAMENTO
NO REGULAMENTO
DO SISTAFE
Orientação e
supervisão técnica
Centrais e locais
IGF
art . 12, n.º 2
Normalização
Centrais e locais
IGF
art. 12, n.ºs 5 e 6
Execução de acções
de um maior nível
de complexidade,
sensibilidade e de
alto impacto
Centrais e Locais
IGF
art.32, n.º 2
Centrais
IGF
(no caso do MF)
&
ISC’s
(para os demais Sectores)
art. 13, n.º 2
--UI
---
---
Locais
Delegações Provinciais da IGF
Centrais
IGF
(no caso do MF)
&
ISC’s
(para os demais Sectores)
Locais
Delegações Provinciais
da IGF
(para o MF e MPD, para todos os
Sectores a nível provincial que não
tenham ISP’s e para todos os
Sectores ao nível distrital);
&
IAP’s e ISP’s
(para os correspondentes Sectores
da Província, excepto ao nível
distrital)
UGE
---
art. 14, n.ºs 3 e 4
c) Conforme já mencionado anteriormente, a designação da IGF para actuar
como US do SCI já foi formalizada pelo Diploma n.º 261/2004, de 20 de
Dezembro, do Ministro que superintende a área das Finanças, que designa as
unidades funcionais do SISTAFE; em todos os demais casos, há necessidade
de aprovação de diploma específico;
d) A IGF deve ser reestruturada em face das funções inerentes às UF’s
discriminadas na alínea b, observando-se o seguinte:
Modelo Conceptual do SCI
13
 Uma pequena unidade orgânica de normalização, conforme orientações
descritas nas alíneas g e h do n.º 3.7;
 Uma unidade orgânica destinada ao exercício das funções inerentes a
US do SCI, conforme n.º 2 do art.32 do Regulamento do SISTAFE
aprovado pelo Decreto n.º 23/2004, de 20 de Agosto, com ênfase para a
planificação e controlo das actividades de todas as UI’s do SCI, bem
como para a coordenação de todos os trabalhos, a nível nacional, a cargo
de cada uma das demais UF’s do SCI, com o objectivo de obter-se
ganhos qualitativos nas fiscalizações e auditoria internas;
 Uma pequena unidade orgânica destinada ao exercício das funções
inerentes a UI do SCI, no âmbito do MF no plano central, conforme
art.33 do Regulamento do SISTAFE aprovado pelo Decreto n.º
23/2004, de 20 de Agosto, com ênfase para a coordenação da execução
da PCI pela UGE vinculada e apuramento de actos ou factos ilegais ou
irregulares praticados por gestores; e
 Uma unidade orgânica destinada ao exercício das funções inerentes a
UGE do SCI, no âmbito do MF no plano central, conforme art.34 do
Regulamento do SISTAFE aprovado pelo Decreto n.º 23/2004, de 20 de
Agosto, com ênfase para a execução das inspecções previstas na PCI;
e) As ISC’s devem ser reestruturadas para o exercício das funções inerentes
às UF’s discriminadas na alínea b, observando-se o seguinte:
 Uma pequena unidade orgânica destinada ao exercício das funções
inerentes a UI do SCI, no âmbito do correspondente Sector no plano
central, conforme art.33 do Regulamento do SISTAFE aprovado pelo
Decreto n.º 23/2004, de 20 de Agosto, com ênfase para a coordenação
da execução da PCI pela UGE vinculada e apuramento de actos ou factos
ilegais ou irregulares praticados por gestores; e
 Uma unidade orgânica destinada ao exercício das funções inerentes a
UGE do SCI, no âmbito do correspondente Sector no plano central,
conforme art.34 do Regulamento do SISTAFE aprovado pelo Decreto
n.º 23/2004, de 20 de Agosto, com ênfase para a execução das
inspecções previstas na PCI;
f) As Delegações Provinciais da IGF devem ser estruturadas para o exercício
das funções inerentes às UF’s discriminadas na alínea b, observando-se o
seguinte:
Modelo Conceptual do SCI
14
 Uma unidade orgânica destinada ao exercício das funções inerentes a
UI do SCI, no âmbito da correspondente Província, conforme art.33 do
Regulamento do SISTAFE aprovado pelo Decreto n.º 23/2004, de 20 de
Agosto, com ênfase para a coordenação da execução da PCI pela UGE
vinculada e apuramento de actos ou factos ilegais ou irregulares
praticados por gestores; e
 Uma unidade orgânica destinada ao exercício das funções inerentes a
UGE do SCI, no âmbito dos órgãos e instituições do Estado
pertencentes às estruturas do MF e do MPD (ao nível provincial), às
estruturas dos demais Sectores de nível provincial que não tenham
ISP’s e às estruturas de todos os Sectores ao nível distrital, conforme
art.34 do Regulamento do SISTAFE aprovado pelo Decreto n.º
23/2004, de 20 de Agosto, com ênfase para a execução das inspecções
previstas na PCI;
g) As Delegações Provinciais da IGF, em observância ao princípio de
segregação de funções e em decorrência da especificidade do seu papel,
estarão desagregadas da estrutura orgânica das DPPF’s, devendo se
subordinar técnica e funcionalmente à IGF-sede, na qualidade de suas
representações;
h) A criação das Delegações Provinciais da IGF implica necessariamente a
extinção das Delegações Regionais da IGF e avocação das competências de
fiscalização e auditoria dos Departamentos de Receitas e Fiscalização das
DPPF’s pelas referidas Delegações provinciais;
i)
As ISP’s devem ser estrutura das para o exercício das funções inerentes à
UF discriminada na alínea b, com unidades orgânicas destinadas ao exercício
das funções inerentes a UGE do SCI, no âmbito dos órgãos e instituições do
Estado pertencentes à estrutura do Sector na correspondente Província,
excepto ao nível distrital, conforme art.34 do Regulamento do SISTAFE
aprovado pelo Decreto n.º 23/2004, de 20 de Agosto, com ênfase para a
execução das inspecções previstas na PCI;
j)
As UI’s do SCI sujeitam-se à orientação normativa e à supervisão técnica
da US do SCI, sem prejuízo da subordinação funcional ao órgão em cuja
estrutura administrativa estiverem integradas;
k) Entendendo-se que o CCSCI apresenta competências similares às da US do
SCI e não traz uma mais-valia em termos de funcionamento e
operacionalização do SCI, e por analogia aos demais Subsistemas do
SISTAFE, propõe-se a sua extinção, impondo-se a correspondente revisão
da legislação que dá suporte ao SISTAFE no tocante a esta matéria;
Modelo Conceptual do SCI
15
l)
3.3
Todas as competências referentes à coordenação das acções e articulação
das actividades do SCI serão exercidas pela US, utilizando-se para tal
todos os meios administrativos normalmente aceites, como circulares,
ofícios, convocações das UI’s para reuniões, etc.;
Processos e procedimentos
a) A IGF e os demais órgãos pertencentes à estrutura funcional do SCI,
conforme descrito no número anterior, devem executar as suas actividades
de acordo com o “Macro-processo“ Avaliação da Gestão do Orçamento e do
Património do Estado” e correspondente subdivisão em processos,
nomeadamente:
 Avaliação do cumprimento das metas previstas nos planos e programas;
 Avaliação da execução do OE e da administração do PE; e
 Avaliação da gestão dos administradores públicos;
b) A subdivisão de processos descrita na alínea anterior apresenta pequena
diferença, por aprimoramento julgado tecnicamente necessário, em relação
ao previsto no n.º 1 do art.10 do Regulamento do SISTAFE, pelo que, para
sua adopção, impõe-se a correspondente revisão daquele instrumento legal
no tocante a esta matéria;
c) Conforme disposto no n.º 6 do art.6 do Regulamento do SISTAFE, os
procedimentos correspondentes aos processos descritos na alínea anterior
devem constar do Manual de Controlo Interno (MCI); tais procedimentos,
contudo, devem ser estabelecidos com enfoque para o objecto do Controlo
Interno, conforme definido no art.64 da Lei n.º 9/2002, de 12 de Fevereiro,
nomeadamente:
 Fiscalizar a correcta utilização dos recursos públicos e a exactidão e
fidelidade dos dados contabilísticos;
 Garantir, através da fiscalização, a uniformização da aplicação das
regras e métodos contabilísticos; e
 Verificar o cumprimento das normas legais e procedimentos aplicáveis;
d) Para além do disposto na alínea anterior, os seguintes aspectos também
devem ser considerados na definição dos procedimentos inerentes à
actuação do SCI:
Modelo Conceptual do SCI
16
 Nos sistemas administrativos e operacionais utilizados na gestão
orçamental, financeira e patrimonial é imperativa a inclusão da regular
auditoria, exemplificadamente, no e-SISTAFE, com os seus diversos
módulos (inclusive o MPE, em fase de desenvolvimento), e as
funcionalidades e-Património, e-Inventário, e-CAF, e-Folha e Cadastro
único de Empreiteiros de obras públicas, Fornecedores de bens e
prestadores de serviços (CEF), também em fase de desenvolvimento, no
credenciamento e cancelamento de acesso de utilizadores a esses
módulos e funcionalidades, para além dos controlos das dívidas, interna
e externa, e haveres do Estado;
 A fiscalização e auditoria interna, inclusive pela IGAE, ISC’s, ISP’s e
IAP’s;
 As modernas técnicas de amostragem, de forma que se permita com
confiança a avaliação sobre o universo com base nos resultados obtidos
a partir das amostras;
 A base de dados do TA referente aos contratos prévia ou
sucessivamente fiscalizados durante um determinado exercício, caso
não haja utilização de sistema em comum;
 A execução dos planos, programas e projectos que envolvam a aplicação
de recursos públicos;
 A aplicação dos recursos do Tesouro Público transferidos a entidades
públicas e privadas;
 Os registos contabilísticos e documentação de suporte, bem como os
relatórios financeiros daí decorrentes;
 Os processos administrativos relativos às contratações de obras,
serviços e bens;
 A guarda, conservação e abate dos bens que compõem o PE;
 Os actos administrativos dos quais resultem direitos e obrigações para
o Estado, em especial operações de crédito, interno e externo, avais,
garantias, direitos, etc.;
 Os processos de cobrança e arrecadação das receitas públicas;
Modelo Conceptual do SCI
17
 Os processos de admissão e desvinculação de pessoal e os de concessão
de aposentação, reforma e pensão, bem assim os vencimentos e
proventos;
 A responsabilização dos agentes, os processos disciplinares e os outros
instrumentos utilizados para apuramento dentro do escopo do SCI; e
 Os procedimentos inerentes à abertura e encerramento de cada
exercício económico.
3.4
Instrumento
a) Conforme já referido anteriormente, o SISTAFE prevê a utilização de
instrumentos na execução das actividades de cada macro-processo e, no
caso do SCI, o instrumento a ser utilizado deve ser a PCI, na qual estarão
definidas acções de controlo a serem desenvolvidas pelas UF’s do SCI;
b) A PCI deve ser estruturada de acordo com os objectivos e princípios
definidos nos arts.92 e 93 do Regulamento do SISTAFE, cujo detalhe deve
constar do MCI; não obstante, os seguintes aspectos devem ser
compulsoriamente considerados:
 Todas as UI’s do SCI devem enviar atempadamente as propostas de
planos para efeitos de consolidação e coordenação pela US; no MCI,
deve ser estabelecido dispositivo que assegure o cumprimento deste
procedimento;
 As rotinas e periodicidades de fiscalização e auditoria interna devem
ser estabelecidas com base na representatividade financeira,
patrimonial e funcional de cada órgão/instituição; para tanto, devem ser
considerados os seguintes critérios básicos:
-
materialidade – consideração do carácter relativo dos montantes
orçamental, financeiro e patrimonial envolvidos;
-
relevância
– consideração da importância relativa ou papel
desempenhado por uma determinada questão,
organização ou unidade; e
-
criticidade
– consideração dos riscos potenciais a que estão
sujeitos os recursos utilizados (pontos fracos de
cada operação ou processo); e
c) A PCI de cada exercício deve ser formalmente submetida pela US do SCI à
Modelo Conceptual do SCI
18
aprovação do Ministro que superintende a área das Finanças de acordo com
os prazos estabelecidos para a elaboração do plano e OE. Todavia, a
implementação deste prazo carece da revisão do Regulamento da Lei do
SISTAFE no que toca a esta matéria.
3.5
Técnicas de controlo
a) Conforme referido anteriormente, o Regulamento do SISTAFE prevê, no
caso do SCI, a utilização de duas técnicas de controlo, nomeadamente:
auditoria interna e fiscalização;
b) A auditoria interna, cujas classificações e formas de execução devem ser
tratadas em detalhe no MCI, representa uma importante técnica de
controlo do Estado que visa contribuir para a melhor e regular aplicação dos
recursos, actuando para evitar e corrigir os desperdícios, a improbidade, a
negligência e a omissão, buscando, assim, assegurar os resultados
pretendidos ou esperados; é uma actividade de avaliação objectiva e de
consultoria que, por um lado, visa comprovar a legalidade e legitimidade dos
actos e factos administrativos e os resultados alcançados quanto à
eficiência, eficácia e economicidade da gestão e, por outro, oferecer
sugestões para aperfeiçoar os procedimentos de natureza administrativa,
gerencial e do Sistema de Controlo Interno de um órgão ou entidade;
c) A fiscalização, cuja forma de execução também deve ser tratada em
detalhe no MCI, tem por objectivo permitir a avaliação da execução dos
programas de governo, actuando sobre os resultados efectivos alcançados;
d) As técnicas designadas “inquéritos” e “sindicâncias financeiras”,
actualmente utilizadas pela IGF, não devem fazer parte do escopo dos
trabalhos afectos ao SCI, não só por não serem contempladas na legislação
que dá suporte ao SISTAFE como também por se inserirem no contexto dos
trabalhos investigativos ou policiais e no âmbito das competências da gestão
administrativa; a legislação pertinente deve ser alterada de forma a
contemplar tal orientação.
3.6
Apoio informático
a) Conforme referido anteriormente, o Regulamento do SISTAFE prevê que o
apoio informático para as actividades a cargo do SCI deve ser assegurado
pelo e-SISTAFE, por intermédio do MGI;
b) As funcionalidades referentes ao MGI devem ser especificadas pela US do
SCI e desenvolvidas pelo CEDSIF, observando a devida harmonia e
padronização em relação aos demais módulos do e-SISTAFE, e dizem
Modelo Conceptual do SCI
19
respeito basicamente às seguintes situações:
 Tratamento das
notadamente do
pública, gestão
desenvolvimento;
informações obtidas a partir dos demais módulos,
MEX e do MPE (nas três vertentes: contratação
do PE e alienação de PE), ainda em fase de
e
 Atendimento de necessidades específicas do SCI, no exercício de suas
competências e funções;
c) A IGF deve estruturar uma unidade técnica de especificação e validação de
forma a poder dar início e continuidade ao trabalho dinâmico de
especificação, aprimoramento e homologação de funcionalidades do MGI;
d) Inicialmente, as seguintes funcionalidades devem ser desenvolvidas no MGI:
 Elaboração e monitoria da PCI;
 Banco de dados de relatórios emitidos, com as constatações,
recomendações e sugestões resultantes de auditorias internas e de
fiscalizações realizadas, por cada UF do SCI, contendo a descrição
sumária, a evidência de prova, as recomendações ou sugestões e a norma
legal a ser observada, dentre outras informações;
 Monitoria do cumprimento de recomendações emitidas em auditorias
internas ou fiscalizações;
 Listas de verificação (checklist) por área de trabalho;
 Histórico e classificação por ordem de número de auditorias internas e
fiscalizações, por órgão/instituição do Estado, Província e exercício
económico;
 Classificação dos órgãos e instituições do Estado em função da
representatividade financeira, patrimonial e funcional de cada
órgão/instituição, conforme critérios básicos definidos na alínea b do
n.º 3.4;
 Índice e dispositivo para acesso a toda a legislação e normalização
inerente ao SCI; e
 “Cadastro actualizado de responsáveis”, com a caracterização precisa,
por dia, mês e exercício económico, dos agentes responsáveis por cada
conta de gestão em cada órgão ou instituição do Estado, possibilitando a
Modelo Conceptual do SCI
20
responsabilização em caso de ocorrência de desvios, fraudes ou demais
irregularidades; e
e) A observação descrita na alínea anterior não constitui óbice para o início do
desenvolvimento das actividades do SCI, uma vez que, para além do facto de
o MGI ser apenas um instrumento auxiliar, os demais módulos do eSISTAFE, notadamente o MEX, já dispõem de inúmeros relatórios e demais
funcionalidades de consulta que podem e devem ser utilizadas em auxílio aos
trabalhos inerentes ao Controlo Interno, com significativo ganho de
qualidade.
3.7
Formação do pessoal e normalização
a) Dois aspectos são de vital importância para que o SCI possa dar início ao
desenvolvimento de suas actividades legalmente previstas, nomeadamente,
formação do pessoal e normalização;
b) A formação do pessoal diz respeito à capacitação dos técnicos de todas as
UF’s do SCI para o pleno exercício de suas actividades legalmente
previstas; neste contexto, devem ser programadas as formações a seguir
listadas, em ordem sequencial de prioridade, para todos os técnicos do SCI:
 Utilização do e-SISTAFE, com seus diversos módulos e funcionalidades
existentes e os que vierem a ser desenvolvidos, para além de
credenciamento e cancelamento de acesso de utilizadores a esses
módulos e funcionalidades;
 Acesso, extracção e utilização dos diversos relatórios existentes no
MEX relativos à execução orçamental;
 Utilização das técnicas de controlo “auditoria interna” e “fiscalização”,
nos termos para tal definidos, respectivamente, nas alíneas b e c do n.º
3.5, com ênfase para as componentes orçamental, financeira e
patrimonial;
 Utilização das modernas técnicas de amostragem;
 Execução dos procedimentos referentes aos processos específicos do
SCI (descritos na alínea a do n.º 3.3) a serem aprovados no Manual de
Controlo Interno (MCI);
 Controlo da dívida, interna e externa, e haveres do Estado;
 Utilização do MPE e CEF, quando entrarem em produção; e
Modelo Conceptual do SCI
21
 Técnicas para a realização de auditorias aos sistemas informáticos;
c) As formações descritas na alínea anterior devem ser realizadas de acordo
com plano de formação de âmbito nacional, sob coordenação directa da US
do SCI, para além de cada uma das UI’s do SCI, como forma de garantir o
pleno atendimento dos objectivos a que se propõem;
d) Nos termos do Regulamento do SISTAFE, a normalização dos
procedimentos afectos ao SCI deve constar do já mencionado MCI, cuja
aprovação deverá ser efectuada por meio de um Diploma do Ministro que
superintende a área das Finanças;
e) Conforme disposto nos n.ºs 6 e 7 do art.6 do Regulamento do SISTAFE,
devem constar de forma compulsória no MCI:
 Os procedimentos do Macro-processo de “Avaliação da Gestão do
Orçamento e do Património do Estado”; e
 O detalhe do instrumento PCI;
f) Tanto quanto possível, a estruturação do MCI deve ser semelhante ao
Manual de Administração Financeira e Procedimentos Contabilísticos (MAF),
como garantia à desejável padronização de toda a documentação afecta ao
SISTAFE; para além disso, aquando de sua aprovação, deve ser cancelada a
utilização do “Manual Básico de Auditoria”, já que se trata de instrumento
não previsto na legislação que dá suporte ao SISTAFE, e cuja matéria se
insere no escopo do MCI.O conteúdo técnico do “Manual Básico de
Auditoria” que seja aplicável ao cumprimento dos dispositivos do SISTAFE,
devidamente revisto, deve ser inserido no MCI;
g) Igualmente importante à aprovação do MCI é a sua actualização e
divulgação atempadas, tendo-se como enfoque servir permanentemente
como fonte de consultas para os utilizadores. Neste sentido, devem ser
observadas as seguintes acções adicionais:
 Criação de unidade orgânica de normalização na IGF, (na qualidade de
US normalizadora do SCI), onde 2 ou 3 funcionários, devidamente
seleccionados, sejam responsáveis pela manutenção de rotina (se
possível trimestral) de actualização do MCI a partir de sua aprovação;
 Acompanhamento, por parte dos funcionários dessa Unidade orgânica,
da elaboração da 1.ª versão do MCI sob assistência dos Consultores do
CEDSIF, como forma de se habilitarem ao serviço de actualização a ser
executado posteriormente; e
Modelo Conceptual do SCI
22
 Disponibilização permanente para consultas, tanto do Manual quanto do
resumo de cada actualização, no “Portal das Finanças Públicas”; e
h) A unidade orgânica de normalização mencionada na alínea anterior deve
ainda ser responsável, pelas competências descritas no n.º 1 do art.32 do
Regulamento do SISTAFE, para além da elaboração ou alteração de
dispositivos legais que se mostrarem necessárias em função do presente
Modelo Conceptual.
3.8
Recomendações complementares
No âmbito da implementação do SCI, as seguintes recomendações
complementares devem ser observadas, em particular pela IGF, na qualidade de
US, inclusive normalizadora, do SCI:
 Buscar o aumento de eficiência privilegiando a fiscalização prévia e
concomitante, realizada com base em informações extraídas directamente
do e-SISTAFE, via MGI, inclusive em relação às contratações públicas;
 Criar uma plataforma que permita a utilização pelos órgãos integrantes do
Controlo Interno da base de dados referentes aos contratos previamente
visados pelo TA, bem como a harmonização dos planos de acção deste por
forma a eliminar as sobreposições de auditorias e fiscalizações;
 Rever a legislação pertinente de forma que a CGE passe a ser objecto de
pronunciamento obrigatório por parte da US do SCI; da mesma forma, que
as contas de gerência passem a ser objecto de pronunciamento obrigatório
por parte das UI’s correspondentes e US do SCI;
 Como medida de racionalização administrativa, prever o arquivo físico
apenas para documentos externos, relacionados com os respectivos
processos, eliminando a possibilidade de arquivo físico de quaisquer
documentos gerados no e-SISTAFE; e
 Institucionalizar os processos de partilha de informações, entre a US do
SCI e a US do SCP, em relação ao apuramento de factos ilegais ou
irregulares praticados por gestores públicos.
Modelo Conceptual do SCI
23
3.9
Visão geral do modelo proposto
4.
CNCLUSÃO
De forma geral, os resultados esperados em relação ao modelo proposto são:
 Incremento substancial na qualidade das auditorias e fiscalizações do SCI,
fruto de melhor capacitação de seus técnicos e de melhor coordenação das
actividades executadas por cada uma de suas UF’s;
 Antecipação à ocorrência de desperdícios, improbidades, negligências ou
omissões em relação à arrecadação, administração e aplicação dos recursos
públicos;
Modelo Conceptual do SCI
24
 Melhoria significativa no acompanhamento e monitoria dos processos de
contratações públicas, com a consequente redução de custos;
 Melhoria substancial na fiscalização e controlo dos bens que compõem o PE;
 Realização de avaliações dos resultados das políticas públicas e alcance dos
resultados efectivos dos planos, programas e projectos orçamentais de
grande impacto, para além da realização de avaliações de desempenho dos
administradores públicos no que tange à parcela do OE cuja execução lhes é
confiada; e
 Melhoria da qualidade das Contas de Gerência e Conta Geral do Estado
enviadas ao TA, tendo em conta os pareceres prévios do Controlo Interno.
ANEXO - LISTA DE SIGLAS
 AR
- Assembleia da República
 AT
- Autoridade Tributária
 CSCI
- Conselho Coordenador do Subsistema de Controlo Interno
Modelo Conceptual do SCI
25
 CEDSIF
- Centro de Desenvolvimento de Sistemas de Informação de
Finanças
 CEF
- Cadastro
único
de
Empreiteiros
de
obras
públicas,
Fornecedores de bens e prestadores de serviços
 CGE
- Conta Geral do Estado
 DNCP
- Direcção Nacional de Contabilidade Pública
 DNT
- Direcção Nacional do Tesouro
 DPPF
- Direcção Provincial do Plano e Finanças
 e-CAF
- Funcionalidade do Cadastro de funcionários públicos e
agentes do Estado
 e-Inventário
- Funcionalidade específica, operacionalizada na rede do eSISTAFE, para captação de dados relativos ao IG realizado
no exercício de 2010
 e-Património
- Funcionalidade específica, operacionalizada na rede do eSISTAFE, em apoio à elaboração dos mapas que reflectem a
posição patrimonial para constituir a CGE
 e-SISTAFE
- Sistema informático do SISTAFE
 IGEPE
- Instituto de Gestão das Participações do Estado
 IGAE
- Inspecção Geral Administrativa do Estado
 IGF
- Inspecção Geral de Finanças
 IAP
- Inspecção Administrativa Provincial
 ISC
- Inspecção Sectorial Central
 ISP
- Inspecção Sectorial Provincial
 MAF
- Manual
de
Administração
Financeira
e
Procedimentos
Contabilísticos
 MCI
- Manual de Controlo Interno
 MEX
- Módulo de Execução Orçamental
(continuação do Anexo)
 MF
- Ministério das Finanças
 MGI
- Módulo de Gestão de Informações
Modelo Conceptual do SCI
26
 MPD
- Ministério da Planificação e Desenvolvimento
 MPE
- Módulo de administração do Património do Estado
 PCI
- Programação do Controlo Interno
 PE
- Património do Estado
 PGR
- Procuradoria-Geral da República
 OE
- Orçamento do Estado
 SCI
- Subsistema de Controlo Interno
 SCP
- Subsistema de Contabilidade Pública
 SISTAFE
- Sistema de Administração Financeira do Estado
 SOE
- Subsistema do Orçamento do Estado
 SPE
- Subsistema do Património do Estado
 STP
- Subsistema do Tesouro Público
 TA
- Tribunal Administrativo
 UF
- Unidade Funcional
 UFSA
- Unidade Funcional de Supervisão das Aquisições
 UGE
- Unidade Gestora Executora
 UGEA
- Unidade Gestora Executora das Aquisições
 UI
- Unidade Intermédia
 US
- Unidade de Supervisão
Modelo Conceptual do SCI
27