POLÍTICAS DE INSERÇÃO DOS JOVENS NO MERCADO DE TRABALHO:
UMA REFLEXÃO SOBRE AS POLÍTICAS PÚBLICAS E A EXPERIÊNCIA
BRASILEIRA RECENTE
Denis Maracci GimenezΘ
O objetivo deste trabalho é discutir as possibilidades e os limites das políticas públicas
de inserção de jovens no mercado de trabalho e os problemas e perspectivas destas iniciativas
na experiência brasileira recente. Para tanto, inicialmente, são feitas indicações acerca da
importância de políticas diferenciadas para os diversos segmentos da força de trabalho,
demonstrando no caso particular dos jovens, como esse grupo é especialmente atingido pelos
malefícios da dinâmica do mercado de trabalho. Nesse sentido, estão incorporados aspectos
referentes às perspectivas das políticas públicas voltadas à inserção dos jovens no mercado de
trabalho, expostos no debate internacional por intelectuais e estudiosos da área.
A seguir, passamos para a apresentação de algumas experiências regionais
selecionadas aqui no Brasil, que têm por objetivo específico, a inserção do jovem no mercado
de trabalho. As experiências tratadas são o programa Meu Primeiro Emprego do governo do
estado do Rio Grande do Sul; o programa Jovem Cidadão do governo do estado de São Paulo
e o programa Primeiro Emprego do governo do estado de Pernambuco. Estamos voltados à
apresentação dos desenhos institucionais de implementação dos programas, assim como para
algumas características da aplicação dos recursos aplicados e dos jovens atendidos. É
importante destacar, que se trata de uma breve reflexão sobre programas que ainda estão se
estruturando, partindo na fronteira de um conjunto de ações direcionadas para determinados
segmentos da força de trabalho que se proliferam pelo Brasil.
1. O papel das políticas públicas de inserção dos jovens
Em contraste com as experiências nacionais durante o pós-guerra, grande parte do
mundo capitalista passou a conviver com níveis elevados de desemprego nas últimas décadas.
Um desemprego elevado e estruturado de forma peculiar, que atinge com maior intensidade
determinados segmentos da força de trabalho, particularmente os jovens. Essa característica,
evidente, é recorrentemente utilizada como justificativa para a necessidade de focalização das
ações voltadas ao mercado de trabalho sobre determinados segmentos da força de trabalho,
como por exemplo, a multiplicação de programas de inserção de jovens.
Todavia, o diagnóstico acerca da necessidade e do papel de políticas públicas
direcionadas à seguimentos específicos da força de trabalho, como é o caso das políticas de
inserção profissional dos jovens - praticadas em vários países e mais recentemente no Brasil necessita de uma reflexão voltada à natureza dessa diferenciação no interior do mercado de
trabalho e consequentemente de suas implicações nos resultados obtidos através das
iniciativas públicas voltadas à inserção profissional.
1.1. O problema da seletividade do mercado de trabalho
Ainda nos anos 60, Raymond Ledrut chama a atenção para o fato de que a seletividade
é um princípio da composição relativa ou diferencial das populações desempregadas. Segundo
ele, a seletividade é da natureza do desemprego, ou seja, havendo desemprego, haverá
grupos preteridos, característica que pode variar quanto à sua intensidade, segundo a
demanda geral por trabalhadores, por características sociais ou particulares, pela diferenciação
a partir de condições individuais ou dos grupos que compõe a mão-de-obra (LEDRUT, 1966).
Θ
Doutorando em Economia Aplicada pelo Instituto de Economia da UNICAMP. (endereço eletrônico:
[email protected])
Diante do alto desemprego nos países avançados, em meados dos anos 80 Claus Offe
também atenta para a irregularidade característica na distribuição social dos riscos do mercado
de trabalho. Assim, verificam-se que em meio a um elevado desemprego, grupos entre a força
de trabalho, de forma característica, ficam e permanecem mais constantemente
desempregados do que outros, além de em geral, obterem renda inferior a média de seus
pares. Isso, segundo Offe, decorre das condições de maior exposição de determinados grupos
ao desemprego e às mazelas promovidas pelo funcionamento do sistema econômico. Tais
condições podem derivar de características sociais não adquiridas – educação, renda, local de
residência – mas socialmente atribuídas e ligadas a aspectos fixos e intencionalmente
imutáveis, tais como idade, sexo, condição física, etnia, entre outros (OFFE, 1989).
Pode-se dizer, em síntese, que uma alteração no perfil dos desempregados, da
magnitude observada nos países avançados ainda nos anos 70 e no Brasil de forma mais
acentuada nos anos 90, exige modificações gerais ou pelo menos pontuais no âmbito das
políticas de mercado de trabalho. Assim, a desagregação das políticas voltadas para grupos
específicos se faz necessária, visando influenciar positivamente a situação no mercado de
segmentos específicos da força de trabalho, bem diferenciados, quanto idade, sexo, ocupação,
área e setor (OFFE, idem)
No mesmo sentido da análise de Ledrut e Offe quanto a heterogeneidade da distribuição
dos riscos no interior do mercado de trabalho, Gunnar Myrdal aponta para a necessidade de se
adotar uma política seletiva de prevenção do desemprego. Entretanto, o pensador sueco
atenta para o fato de que o comportamento seletivo do mercado de trabalho é condicionado
pelo desempenho global da expansão do emprego e da regulação das relações de trabalho.
Assim, afirma que o remédio principal contra o desemprego e sua seletividade,
independentemente de quais foram suas causas e caráter nos casos particulares, consiste em
manter a demanda por produtos em um nível elevado e permanente, em conseqüência, uma
demanda total de mão-de-obra constantemente ativa. Segundo ele, uma vez conseguido isso,
a adaptação da oferta de mão-de-obra à sua demanda é obtida sem maiores dificuldades
através de políticas acessórias dirigidas aos segmentos preferencialmente atingidos pelo
desemprego (MYRDAL, 1964).
As afirmações destes três estudiosos do mundo do trabalho, sugere, particularmente no
caso de Myrdal, que a questão central que envolve a maior ou menor seletividade do mercado
de trabalho - maior ou menor desemprego de grupos específicos da força de trabalho, como os
jovens - está colocada sobre o desempenho global da economia e portanto dos seus estímulos
sobre o desempenho do mercado de trabalho em absorver o conjunto dos trabalhadores.
Em outras palavras, existe uma relação inversa entre o crescimento dos empregos
baseado na expansão global da economia e a seletividade do mercado de trabalho, ou seja,
quanto maior a expansão dos empregos, menor a seletividade que dificulta de forma particular
a inserção de determinados segmentos da força de trabalho.
1.2. A diferenciação do desemprego juvenil
Em vários países, o impacto do desemprego sobre os jovens é historicamente maior do
que sobre trabalhadores de outras faixas etárias. Os dados de outras experiências nacionais
assim como da experiência brasileira, demonstram, as dificuldades de inserção profissional e
da obtenção do primeiro emprego por parte dos jovens.
Tomando como exemplo a França nos anos 90, em face a um desemprego total da
ordem de 12,3% em março de 1997, o desemprego entre os jovens franceses com idade entre
15 e 24 anos, segundo os dados do INSEE (Enquêtes emplois) atingia 28,1% da força de
trabalho, um número elevadíssimo diante dos 11,5% de desemprego registrado sobre os
trabalhadores entre 25 e 49 anos e dos 8,5% entre aqueles com 50 anos ou mais.
No Brasil, os dados também apresentam grande assimetria na distribuição do
desemprego pelas diferentes faixas etárias. Tomando como referência as regiões
metropolitanas de São Paulo, Porto Alegre e do Recife, segundo os dados da Pesquisa de
Emprego e Desemprego (PED) realizada pela Fundação SEADE e pelo DIEESE, a situação é a
seguinte:
Quadro 1
Taxa de desemprego por idade em regiões metropolitanas selecionadas (1999 em %)
RM/faixa etária
15-17 anos
18-24 anos
25-39 anos
40 ou mais
São Paulo
48,7
27,5
15,4
12,2
Porto Alegre
51,4
28,1
15,6
12,2
Recife
36,6
35,4
20,1
11,8
Fonte: SEADE/DIEESE, Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED), In Anuário dos Trabalhadores (2000-2001)
Observando somente a distribuição do desemprego segundo as diferentes faixas etárias
na região metropolitana de São Paulo, temos além da assimetria evidente entre as faixas
etárias, algumas características temporais que devem ser ressaltadas.
Diante do grande aumento do nível total de desemprego entre 1989 e 1999, de 8,7%
para 19,3%, respectivamente, é visível a elevação generalizada dos níveis de desemprego em
todas as faixas etárias no período. Não somente o aumento generalizado do desemprego é
visível no período 1989-1999, mas o seu crescimento por um lado, relativamente maior sobre
aqueles com 40 anos ou mais (que salta de 3,5% em 1989 para 12,2% em 1999), e por outro
lado, o enorme impacto sobre o volume de desempregados jovens (entre 15 e 17 anos, 48,7%
e entre 18 e 24 anos, 27,5% de desempregados em 1999).
Essa descrição feita para a região metropolitana de São Paulo, pode ser estendida com
grande similaridade para as regiões metropolitanas de Porto Alegre e do Recife. Para Porto
Alegre, os dados são praticamente idênticos, enquanto para o Recife, vemos uma proporção
de desempregados jovens relativamente menor, comparada às outras duas regiões
metropolitanas, o que não retira a relevância de uma taxa de desemprego superior à 35% entre
aqueles com idade entre 15 e 24, mediante a uma taxa de desemprego total de 22,1%.
Na verdade, os dados demonstram problemas simultâneos e imediatos referentes ao
desemprego nas diferentes faixas etárias: a enorme dificuldade dos jovens em entrar no
mercado de trabalho e a crescente dificuldade dos trabalhadores mais idosos em permanecer e
obter um posto de trabalho.
Portanto, é fato que a elevação global do desemprego nos anos 90, criou não somente a
demanda por políticas que reduzam o trágico quadro de desemprego que se instalou no país,
que por si, levaria a uma redução do desemprego para os trabalhadores das diferentes faixas
etárias, mas políticas direcionadas à prevenção do desemprego entre os mais idosos e o
avanço de políticas públicas direcionadas aos jovens que buscam iniciar sua trajetória
profissional.
1.3. Perspectivas para as políticas públicas voltadas à inserção juvenil
Em suas reflexões sobre o enfrentamento do desemprego ainda nos anos 60, Gunnar
Myrdal afirma que uma política de expansão econômica geral, essencial para a manutenção de
baixos níveis globais de desemprego, requer também esforços orientados para aumentar a
demanda por mão-de-obra em alguns setores especiais da economia. Isso, segundo ele, pode
ser perfeitamente realizado atuando sobre as próprias necessidades imediatas da sociedade,
como medidas de cuidado ambiental, educacionais, incluindo as de formação profissional ou
ainda aquelas voltadas ao bem-estar em geral.
Em relação à necessidade de medidas voltadas para as diferentes faixas etárias,
acentua a importância de medidas dirigidas aos jovens, particularmente voltadas a mantê-los
fora do mercado de trabalho através do prolongamento de sua vida escolar e de medidas
dirigidas aos trabalhadores com idade mais avançada, que podem ser alvo de iniciativas de
prevenção ao desemprego ou mesmo de políticas de requalificação profissional, sendo
aproveitados em funções sociais variadas. Para Myrdal, tais medidas devem compor uma
política seletiva de prevenção ao desemprego e acessória à política de crescimento global.
Não obstante, ao longo dos anos 80 e 90 consolidou-se na literatura especializada e
dos organismos internacionais envolvidos com as pesquisas em torno do emprego e do
desemprego, uma série de indicações sobre a importância das políticas voltadas às diferentes
faixas etárias e particularmente as que visam a inserção dos jovens no mercado de trabalho.
A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), em seu
Employment Outlook, 1992, define em diferentes categorias a execução dos Programas de
Mercado de Trabalho e demonstra a importância dos programas direcionados aos jovens. Em
meio a indicação para o desenvolvimento de programas de indenização aos desempregados,
medidas que visam a antecipação da retirada do mercado de trabalho por meio de
aposentadorias e pensões vitalícias de pessoas com idade mais avançada que engrossam as
fileiras de desempregados, programas de formação profissional, medidas gerais de ajuda à
contratação, medidas em favor dos trabalhadores portadores de necessidades especiais,
aparece a indicação para o desenvolvimento de programas em favor dos jovens. Estes
programas dizem respeito a iniciativas públicas direcionadas especialmente aos jovens que
passam da escola para a vida ativa. Estes programas estão divididos em medidas direcionadas
para jovens desempregados e desfavorecidos socialmente e medidas que visam ampliar a
formação inicial e a prática ao trabalho dos jovens.
Diante das reflexões de Myrdal, atentando para a importância da manutenção e do
prolongamento da vida escolar dos jovens, como forma de diminuir a pressão pela entrada no
mercado de trabalho, aproveitando-os simultaneamente em tarefas voltadas ao bem-estar
social, e das recomendações dos organismos multilaterais em torno de programas dirigidos aos
jovens que passam da escola para a vida ativa, é possível fazer indicações sobre a natureza e
o sentido das iniciativas públicas num país com as características sociais e econômicas do
Brasil.
É de conhecimento público os problemas históricos de acesso dos jovens brasileiros à
estrutura formal de educação e ao mesmo tempo de sua necessidade de ingresso precoce no
mercado de trabalho por força das imposições de uma condição socio-econômica precária.
Então, é fato que um contingente importante de crianças, jovens e adolescentes brasileiros em
idade escolar, estejam não na escola, mas em olarias, carvoarias, no trabalho agrícola, em
funções urbanas em geral, entre outros. À esses jovens, que concluiriam o ensino secundário
aos 18 anos, mais do que políticas direcionadas à inserção no mercado de trabalho, é
premente políticas de manutenção e viabilização de sua vida escolar, de reforço deste período
de formação humanística e tecno-profissional, mantendo-os fora da vida ativa. Por outro lado,
as políticas direcionadas para a inserção dos jovens no mercado de trabalho, devem ter como
foco aqueles que se aproximam do término de suas atividades escolares ou aqueles jovens
que já concluíram seus estudos fundamentais e secundários, servindo como ponto de apoio
para sua entrada no mercado de trabalho como um trabalhador ativo.
Na maior parte dos países desenvolvidos, as políticas de inserção no mercado de
trabalho é voltada para aqueles que concluíram ou estão concluindo seus estudos, a partir da
garantia, e as vezes, do prolongamento de sua vida escolar. Portanto, à luz da experiência
internacional, as formas de enfrentamento do desemprego ou dos desafios postos sobre a
inserção dos jovens no mercado de trabalho, responde não somente à própria entrada desse
segmento na vida ativa. Incluindo nessa indicação a preocupação com o aumento da
escolaridade da população brasileira, como um importante instrumento de acesso aos direitos
fundamentais de cidadania, é de vital importância a execução de políticas direcionadas para a
garantia da vida escolar dos jovens, e a partir daí, estabelecer políticas de inserção no mercado
de trabalho.
Tomada a experiência brasileira recente, pode-se observar que algumas iniciativas de
inserção juvenil estão sendo estruturadas, fundamentalmente no âmbito estadual. Com
concepções diferenciadas, Programas como o “Primeiro Emprego” do governo do Rio Grande
do Sul, o “Primeiro Emprego” do governo de Pernambuco e o “Programa Jovem Cidadão” do
governo paulista, são iniciativas inovadoras no leque de políticas públicas existentes no Brasil.
Por outro lado, programas de atenção à manutenção dos jovens na escola, também ganham
notoriedade, como o “Programa Bolsa Escola” e os “Programas de Renda Mínima”.
De fato, se tais programas enfrentam enormes dificuldades de êxito por problemas
internos que dizem respeito aos próprios desenhos das políticas, também enfrentam enormes
dificuldades num cenário de alto desemprego generalizado pelas diversas faixas etárias e de
problemas ainda muito graves quanto a estrutura educacional do país. São problemas que
sobrepostos, indicam que o caminho é longo no sentido da obtenção efetiva de êxito do poder
público e da sociedade brasileira diante de seus problemas, particularmente entre os jovens.
Não obstante, as novas iniciativas municipais, estaduais e federais, no campo das políticas
acessórias - conforme Myrdal as coloca - ainda que pequenas diante da grandeza dos
problemas nacionais, são manifestações importantes da inquietação da sociedade frente às
suas mazelas.
2. Experiências regionais de inserção de jovens no mercado de trabalho no Brasil
Neste momento dedicamos espaço à uma breve caracterização de algumas
experiências regionais selecionadas que têm por objetivo específico, a inserção do jovem no
mercado de trabalho. As experiências selecionadas conforme indicado anteriormente são o
programa Meu Primeiro Emprego do governo do estado do Rio Grande do Sul; o programa
Jovem Cidadão – Meu Primeiro Trabalho do governo do estado de São Paulo e o programa
Primeiro Emprego do governo do estado de Pernambuco. Voltamos a destacar, que se trata de
uma breve caracterização de programas que ainda estão se estruturando na fronteira de um
conjunto de ações direcionadas para determinados segmentos da força de trabalho que se
proliferam pelo país. Nesse sentido, de maneira primária e de certa forma a título de registro,
são apresentados os desenhos institucionais de implementação dos programas, assim como as
1
características da aplicação dos recursos .
2.1. Rio Grande do Sul, O Programa Meu Primeiro Emprego
Através da lei nº 11.363, de 30 de julho de 1999 o governo do estado do Rio Grande do
Sul instituiu o Programa Primeiro Emprego (PPE), com o objetivo declarado de promover a
inserção de jovens no mercado de trabalho e sua escolarização, estimular o desenvolvimento
das cooperativas de trabalho e das micro, pequenas e médias empresas, bem como das
propriedades do setor rural no Estado do Rio Grande do Sul, fortalecendo a participação da
sociedade no processo de formulação de políticas e ações de geração de trabalho e renda.
Em relação a habilitação dos jovens, o programa volta-se para aqueles com idade
compreendida entre 16 e 24 anos, e que não tenham tido nenhuma relação formal de emprego.
Sobre essa última exigência, já na instituição do programa, excetua-se jovens portadores de
deficiência; portadores de altas habilidades; vinculados a Programas de inserção social
coordenados ou supervisionados pelo Poder Judiciário, FEBEM ou outras entidades
legalmente habilitadas e egressos do sistema penal, que podem ser abrigados pelos benefícios
do programa.
1
Tendo em vista a assimetria na quantidade de informações apresentadas a seguir, desde já salientamos,
que entre os três programas estaduais selecionados, O Programa Primeiro Emprego do governo do Rio
Grande do Sul é aquele com a maior quantidade de informações sistematizadas e disponibilizadas,
inclusive em virtude de ser o primeiro a ser instituído entre os três programas
Em relação à esse conjunto de jovens, são destinados preferencialmente para
portadores de deficiência 10% (dez por cento) dos novos postos de trabalho, decorrentes dos
benefícios do PPE, tendo também prioridade para preenchimento das vagas oferecidas pelo
Programa, os jovens oriundos de famílias em situação de pobreza e que estejam cursando o 1º
grau.
As inscrições dos jovens no Programa Primeiro Emprego – PPE, são efetivadas nas
Unidades do Sistema Nacional de Emprego – SINE e nos postos das Prefeituras Municipais.
Outra exigência para aqueles inscritos e beneficiários do PPE diz respeito aos vínculos
com o sistema educacional. O programa prevê que dentro de um prazo de até 6 (seis) meses,
o inscrito deverá comprovar através de documentação hábil, a matrícula e freqüência em curso
de 1º, 2º ou 3º graus. Com efeito, o padrão das contratações dos jovens merece destaque
especial na normatização do programa. As relações de emprego beneficiadas com os
incentivos do PPE, devem estar regulares perante a legislação federal do trabalho e da
previdência, cabendo ao empregador todos os ônus legais, inclusive os encargos sociais. Ao
jovem contratado é garantida a proteção da legislação trabalhista e das convenções ou
acordos coletivos de trabalho ou decisões normativas aplicáveis à categoria profissional a que
estiver vinculado.
A coordenação e supervisão do Programa Primeiro Emprego – PPE é realizada pela
Secretaria do Trabalho, Cidadania e Assistência Social, contando com a colaboração da
Secretaria do Desenvolvimento e dos Assuntos Internacionais, da Secretaria-Geral de
Governo, da Fundação Gaúcha do Trabalho e Ação Social, do Banco do Estado do Rio Grande
do Sul, do Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul - BRDE, dos Municípios, das
Comissões Estadual e Municipais de Emprego, dos Conselhos da Criança e do Adolescente,
dos sindicatos das categorias profissionais e econômicas e de outras organizações sem fins
lucrativos, governamentais ou não. Os municípios podem participar do Programa mediante o
desenvolvimento de ações complementares, no âmbito de suas competências.
Podem habilitar-se a participar do Programa Primeiro Emprego - PPE, mediante a
assinatura de Termo de Adesão com o Estado, as cooperativas de trabalho, as micro,
pequenas e médias empresas, bem como os proprietários de áreas rurais no estado do Rio
Grande do Sul, assim definidos no Regulamento. As empresas devem apresentar um plano de
expansão, comprovar a não redução de postos de trabalho nos 3 (três) meses que antecedem
a sua habilitação ao Programa e comprometer-se a manter os novos postos de trabalho,
relativos aos benefícios desta Lei, pelo período mínimo de 12 (doze) meses, sendo que o
empregador, respeitada a legislação trabalhista, e na forma do regulamento, pode, mantendo o
posto de trabalho, substituir o jovem contratado no âmbito deste Programa.
Para a habilitação no PPE, as empresas e os proprietários de áreas rurais devem
declarar a regularidade das suas obrigações fiscais, trabalhistas e previdenciárias nos âmbitos
estadual e federal. A normatização do PPE autoriza o Poder Executivo a repassar à empresa
participante programa, o valor mensal equivalente ao piso salarial de ingresso da categoria
profissional do jovem, fixado em convenção ou acordo coletivo de trabalho ou decisão
normativa, até o limite máximo de R$ 250,00 (duzentos e cinqüenta reais) por jovem
contratado, durante os primeiros 6 (seis) meses do contrato de trabalho.
Não havendo piso estabelecido em convenção ou acordo coletivo de trabalho ou decisão
normativa, o valor repassado à empresa será equivalente a 1 (um) salário mínimo por jovem
contratado. No caso de contratos para meia jornada de trabalho, o repasse do Estado se
restringe a metade dos valores previstos para o período integral.
As empresas habilitadas podem contratar, nos termos da lei, até 20% (vinte por cento)
de sua força de trabalho, sendo que as que contarem com até 4 (quatro) empregados poderão
contratar 1 (um) jovem através do Programa.
Pela legislação que institui o PPE, a empresa que reduzir o número de postos de
trabalho e/ou descumprir os direitos previstos no § 5º do artigo 3º desta Lei durante sua
participação no Programa, além de inabilitar-se para participação futura, deverá devolver ao
Estado, na forma do regulamento, os valores recebidos.
No que diz respeito aos recursos para o Programa Primeiro Emprego – PPE estes são
oriundos do Tesouro do Estado e de outras fontes, mediante convênios com a União,
Municípios, entidades governamentais ou não governamentais, nacionais ou estrangeiras
ficando o Poder Executivo autorizado a abrir no Orçamento do Estado, crédito especial no valor
de R$ 12.000.000,00 (doze milhões de reais, com classificação orçamentária de outras
Despesas Correntes). A distribuição dos recursos obedece à uma proporcionalidade
determinada, a saber, 70% (setenta por cento) direcionados aos inscritos com formação de até
1º grau e 30% (trinta por cento) aos demais inscritos.
A legislação que institui o Programa Primeiro Emprego – PPE prevê a publicação
trimestral por parte do Poder Executivo no diário Oficial do Estado, do quadro demonstrativo do
programa, que deverá informar o nome da empresa habilitada, município de localização,
número de postos de trabalho gerados e data de admissão do jovem contratado, entre outras
informações. Nesse sentido, o governo gaúcho no que tange a disponibilização das
informações sobre o seu programa de inserção de jovens, é um exemplo de transparência
relativa à seus resultados. Mensalmente o site do Programa Primeiro Emprego atualiza a
relação dos empregos gerados. Os dados abaixo relacionados, correspondem à última
atualização, feita em 29/06/2001.
Tabela 1
Rio Grande do Sul, Programa Primeiro Emprego (dados gerais)
Total de empresas habilitadas
4.643
Total de jovens contratados
6.800
Média de contratações por empresa
1,46
Total de municípios com vagas oferecidas
333
Fonte: Governo do RS, Secretaria do Trabalho, Cidadania e Assistência Social
No âmbito do Programa Primeiro Emprego do governo do Rio Grande do Sul, até o
momento foram criadas 6.800 vagas em 333 municípios, por 4.643 empresas habilitadas. A
média de contratação por empresa (1,46) aparece dentro da normatização estabelecida pela
legislação que institui o programa.
Quanto a remuneração dos trabalhadores admitidos por força dos benefícios do PPE, o
salário médio nessas 6.800 vagas é de R$ 221,05 mensais, para jovens com escolaridade
dividida em 48,69% de trabalhadores com até o 1º grau, enquanto o restante, com até o 3º
grau de escolaridade.
Tabela 2
Rio Grande do Sul, Programa Primeiro Emprego
(empresas do programa por setores econômicos)
Comércio
59,76%
Serviços
20,72%
Indústria
17,71%
Rural
0,02%
Total
100%
Fonte: Governo do RS, Secretaria do Trabalho, Cidadania e Assistência Social
Quanto a distribuição das empresas habilitadas e participantes do PPE, segundo os
respectivos setores econômicos, são as empresas do comércio aquelas que mais postos de
trabalho ofertaram (59,76%). Não obstante, as empresas do setor de serviços vêm à seguir,
ofertando 20,72% do total das vagas oferecidas, enquanto a indústria 17,71%. O setor rural
praticamente não colaborou na abertura de vagas para os jovens inscritos no PPE, sendo
responsável por apenas 0,02% das contratações (conforme o quadro 2).
Tabela 3
Rio Grande do Sul, Programa Primeiro Emprego
(empresas do programa por subsetores econômicos)
Comércio – vestuário
9,04%
Comércio – varejista
5,83%
Comércio – alimentos
5,14%
Comércio – material de construção
3,76%
Comércio – medicamentos
3,01%
Comércio – minimercado
2,97%
Indústria – vestuário
2,90%
Indústria – moveleira
2,79%
Indústria – metalúrgica
2,43%
Comércio – peças para veículos
2,39%
Fonte: Governo do RS, Secretaria do Trabalho, Cidadania e Assistência Social
Observando essas empresas considerando os subsetores econômicos mais
significativos, temos o comércio – vestuário como o principal subsetor gerador de vagas para
os jovens beneficiados pelo PPE. Na sequência, o comércio varejista (5,83%) e o comércio de
alimentos (5,14%) são os principais subsetores empregadores. Ainda no comércio, os materiais
de construção com 3,76%, comércio de medicamentos (3,01%), os Minimercados (2,97%) e o
comércio de peças para veículos (2,39%) completam a participação dos principais subsetores
comerciais na geração de emprego para os jovens no Rio Grande do Sul.
Em relação a indústria, três subsetores se destacam, a saber, a indústria de vestuários,
a indústria moveleira e a indústria metalúrgica. Em se tratando da indústria de vestuários, sua
participação na geração de empregos totaliza 2,90%, se conformando como o principal setor
industrial no âmbito do PPE. Ademais, a indústria moveleira com 2,79% e a indústria
metalúrgica responsável por 2,43% das contratações, completam a participação dos principais
subsetores industriais.
Por fim, uma última informação importante disponibilizada pela Secretaria do Trabalho,
Cidadania e Assistência Social do governo do Rio Grande do Sul, diz respeito a distribuição por
tamanho, das empresas habilitadas e responsáveis pela geração de postos de trabalho aos
jovens inscritos no PPE.
Tabela 4
Rio Grande do Sul, Programa Primeiro Emprego
(distribuição das empresas do programa por tamanho)
0 a 05 funcionários
76,24%
06 a 15 funcionários
15,37%
16 a 70 funcionários
6,99%
71 a 200 funcionários
0,92%
Acima de 200 funcionários
0,55%
Fonte: Governo do RS, Secretaria do Trabalho, Cidadania e Assistência Social
Nesse plano, a concentração é enorme sobre as microempresas. Dos 6.800 empregos
gerados, 76,24% são de responsabilidade de empresas com até 05 cinco funcionários. As
empresas com 06 a 15 funcionários são aquelas, que à seguir, mais espaços abriram aos
jovens, respondendo por 15,37% dos empregos, seguidas pelas empresas com um quadro
funcional entre 16 e 70 funcionários (6,99%). As grandes empresas, com participação restrita
2
no programa e quadro funcional entre 71 e 200 empregados, assim como aquelas com mais
de 200 funcionários, responderam respectivamente por apenas 0,92% e 0,55% dos empregos
criados por força do PPE.
2
A limitação é dada em função do teto de faturamento anual permitido para habilitação no programa R$
35.125.000,00.
2.2. São Paulo, Programa Jovem Cidadão
Em São Paulo, as iniciativas do governo estadual relativas a inserção dos jovens no
mercado de trabalho estão colocadas no âmbito do Programa Jovem Cidadão, sob a
responsabilidade da Secretaria Estadual do Emprego e Relações do Trabalho (SERT). Este
programa conta com duas vertentes de ação por parte do poder público: por um lado o
Programa Jovem Cidadão – Meu Primeiro Trabalho e por outro o chamado “Serviço Civil
Voluntário”.
O “Serviço Civil Voluntário” é um programa da Secretaria Nacional de Direitos
Humanos do Governo Federal, financiado com verbas do FAT e realizado em convênio com o
Ministério do Trabalho e Emprego MTE. Ao longo do ano 2000, o programa beneficiou 3.990
jovens, em sua maioria através de cursos de direitos humanos, cidadania, informações sobre o
uso de drogas, risco de doenças sexualmente transmissíveis e qualificação profissional.
FIGURA 1
SP - Jovens Beneficiados pelo Serviço Civil Voluntário
3990
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
2.850
1.140
0
São Paulo
Interior
Total
Fonte: SERT, Relatório de atividades 2000
Do total de 3990 jovens atendidos no âmbito do SCV, a maioria das ações do programa
foram direcionadas ao interior do estado, que computou 2.850 jovens beneficiados, contra
1.140 jovens na capital paulista. Apesar destas notas breves sobre o SCV, nossa principal
atenção, em virtude do tratamento dispensado aos programas similares de Pernambuco e Rio
Grande do Sul, está posta sobre o “Meu Primeiro Trabalho”, uma iniciativa genuinamente do
governo paulista.
O Programa Jovem Cidadão - Meu Primeiro Trabalho foi instituído pelo Decreto
Estadual 44.860/00, fundamentado na Lei 9.394/96 - Lei que estabelece as Diretrizes e Bases
da Educação Nacional e na Lei 7.494/77 de 7/12/1977, alterada pela Lei 8859 de 23/03/1994 e
do Decreto n.º 87497 de 18/8/1982. Trata-se, segundo a Secretaria Estadual de Relações de
Trabalho (SERT), de um estágio, sem vínculo empregatício, sem estabilidade de qualquer
natureza, que têm por objetivo se constituir na grande oportunidade dos jovens em São Paulo,
conhecerem o mundo do trabalho.
Em relação à duração do contrato e dos benefícios, é previsto que o estágio tenha
duração de 6 (seis) meses, com jornada de 4 (quatro) horas diárias, 5 (cinco) dias por semana.
A remuneração de R$130,00 (bolsa mínima), é somada ao fornecimento de vale transporte e
de um seguro de vida e de acidentes pessoais. Em relação aos gastos, o Governo do Estado
arca com R$ 65,00, o seguro, a pré seleção dos estagiários e com o gerenciamento do
Programa, enquanto a empresa concedente do estágio fica responsável pelo o restante da
bolsa e pelo vale transporte.
Os critérios de participação das empresas prevê que qualquer empresa que esteja
cadastrada no CNPJ- Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica - poderá participar do programa
abrindo vagas para os estudantes. Os limites de contratação dos estagiários é estabelecido
segundo o tamanho das empresas, de acordo com o número de funcionários. Empresas com
até 40 funcionários, podem contratar até 2 estagiários, empresas entre 41 e 80 funcionários
têm limite de contratação fixado em 4 estagiários, enquanto as empresas com mais de 80
funcionários, podem contratar até 5% de estagiários sobre o número de funcionários da
empresa. Empresas sem fins lucrativos podem contratar estagiários até 20% sobre o número
de funcionários.
Os critérios para participação dos jovens estudantes no programa Jovem Cidadão
estabelecem alguns pré-requisitos, entre eles, não estar trabalhando e nunca ter trabalhado
com carteira assinada; ter idade entre 16 e 21 anos; estar matriculado e freqüentando curso de
ensino médio em instituição de ensino público estadual. O estudante interessado na bolsa
estágio que preencher esses pré requisitos deve se inscrever na sua própria escola. Para cada
vaga são encaminhados três estudantes, deixando a escolha a critério da empresa. As
inscrições deverão ser abertas em final de março, inicialmente para estudantes que estejam
cursando o 2º ou o 3º ano do ensino médio.
A ordem de encaminhamento às vagas oferecidas pelas empresas conta com critérios
estabelecidos pela normatização do programa, a saber, nunca ter trabalhado; ter a maior idade;
maior escolaridade; maior vulnerabilidade familiar. proximidade/ facilidade de acesso a
empresa que oferecer vaga compatível com uma das opções de atividades escolhidas pelo
candidato.
O Programa do Governo de São Paulo esta voltado inicialmente, segundo a SERT, à
Região Metropolitana da Grande São Paulo, com previsão de serem atendidos até 270.000
jovens nos próximos três anos.
O Programa Jovem Cidadão: Meu Primeiro Trabalho, é coordenado pela Secretaria
Estadual do Emprego e Relações do Trabalho, já colocou 7.717 jovens entre 16 e 21 anos em
empresas. Como resultado, a SERT aponta que cerca de 30% dos estagiários são efetivados
pelas empresas, sendo que a expectativa é da criação de 22 mil vagas em 2001. A Secretaria
pretende levar o programa, ainda este ano (2001), a outras cidades de porte médio do Estado.
Ao longo do ano 2000, o Jovem Cidadão - Meu Primeiro Trabalho, captou 12.508
vagas em 3.354 empresas cadastradas e habilitadas a participarem do programa. O total de
jovens inscritos atingiu mais de 147 mil candidatos a participantes do programa, sendo que
desse total, pouco mais de 40 mil jovens foram encaminhados às empresas cadastradas. Os
jovens beneficiados por força do “Meu Primeiro Emprego” somaram 6.756 trabalhadores, onde
pouco mais de 885 completaram seu estágio nas empresas.
Tabela 5
Programa Jovem Cidadão – Meu Primeiro Trabalho (Indicadores 2000)
Empresas cadastradas
3.354
Vagas captadas
12.508
Jovens inscritos
147.596
Jovens encaminhados
41.621
Jovens admitidos
6.756
Estágios concluídos
885
Fonte: SERT, Relatório de atividades 2000
Tomando o último bimestre de 2000 como referência, as contratações dos estágios
foram feitas fundamentalmente por microempresas (até 5 funcionários) responsáveis por 20%
dos contratos e por empresas com mais de 100 funcionários, que responderam por quase 40%
dos estágios oferecidos. A maioria dessas empresas são do setor de serviços (43%) e do setor
comercial (41,5%).
Uma outra informação relevante diz respeito aos motivos de desligamento dos jovens
do programa. Observando os dados de novembro-dezembro de 2000, vemos que mais da
metade dos alunos se desligam por iniciativa própria, segundo as informações da SERT
fornecidas através do Boletim Informativo do Programa. Outra parcela de 17% de jovens, se
desligaram por terem encontrado emprego, além de outros 11% que foram desligados pelas
empresas contratantes.
Na realidade, assim como outros programas de geração de emprego, mas
particularmente São Paulo, enfrenta uma enorme necessidade de ampliação das vagas
disponíveis para jovens que buscam a inserção no mercado de trabalho, já que os níveis de
desemprego entre esse segmento da força de trabalho, por exemplo, na região metropolitana
de São Paulo atinge uma taxa média superior aos 30% entre aqueles com idade entre 15 e 24
anos. Não obstante, os resultados diante desse quadro, não somente em São Paulo, ainda são
bastante tímidos, diante de um problema monumental.
2.3. Pernambuco, Programa Primeiro Emprego
O Programa Primeiro Emprego criado através da Lei nº 11.892 de 11 de dezembro de
2000 e Decreto Regulamentador nº 22.909 de 29 de dezembro de 2000, é uma iniciativa do
Governo de Pernambuco e representa uma política de incentivo ao emprego jovem. Tem como
objetivos estimular a criação de novos postos de trabalho em Pernambuco e garantir que os
jovens com idade entre 16 e 24 anos possam obter a sua primeira experiência profissional. No
programa está prevista a priorização do acesso à jovens estudantes ou egressos da escola
pública e pertencentes a famílias de baixa renda.
O Programa Primeiro Emprego é desenvolvido em parceria com a classe empresarial,
sendo oferecido um estímulo à contratação do jovem, sob a forma de bônus fiscal, a ser
deduzido do ICMS devido pela empresa, num período de 12 (doze) meses consecutivos. Para
o ano de 2001, com uma renúncia fiscal correspondente a R$ 8.000.000,00 (oito milhões de
reais), têm-se a perspectiva de criação de aproximadamente cinco mil novos postos de
trabalhos para jovens candidatos ao primeiro emprego.
As parcerias estabelecidas incluem a Delegacia Regional do Trabalho em Pernambuco
- DRT; a Prefeitura Municipal de Garanhuns através da Secretaria de Desenvolvimento
Econômico; o Centro de Integração Empresa Escola – CIEE; e o Ministério do Trabalho e
Emprego – MTE. Com o setor empresarial, no cadastro de parcerias, têm-se a Câmara dos
Dirigentes Lojistas – CDL Recife; a Câmara dos Dirigentes Lojistas - CDL de Garanhuns; a
Federação das Câmaras dos Dirigentes Lojistas de Pernambuco – FCDL; a Associação das
Empresas Industriais de Paulista, Abreu e Lima, Igarassu, Itapissuma e Itamaracá – ASSEDIPI;
e a Associação Comercial do Cabo de Santo Agostinho.
A institucionalização do Programa Primeiro Emprego em Pernambuco (dezembro de
2000), contou com uma série de eventos e contatos preparatórios. Entre eles a realização do “ I
Seminário Estadual Sobre Políticas Públicas para a Juventude “ em dezembro de 1999; a
criação da sala de atendimento ao jovem candidato ao primeiro emprego, a partir da
inauguração da Agência do Trabalho em fevereiro de 2000; o início das inscrições dos jovens
no Programa Primeiro Emprego; abertura relativas à inscrições para estágio – parceria com o
Centro de Integração Empresa Escola – CIEE e posterior encaminhamento para estágio pelo
CIEE; publicação da Lei nº 11.892/2000 e Decreto Regulamentador 22.909/2000 que oficializou
a criação do Programa; publicação do edital sobre a adesão das empresas ao Programa em
janeiro de 2001; divulgação do Programa junto à classe empresarial, por setor econômico para
captação de vagas; orientação vocacional e profissional, seleção, encaminhamento e
acompanhamento dos jovens participantes do Programa; entre outros.
Nesses primeiros meses, desde a publicação do decreto implantação do Programa
Primeiro Emprego no estado de Pernambuco em dezembro de 2000, os atendimentos no
âmbito do programa totalizaram 15.002 jovens. Os dados disponibilizados pela Agência do
Trabalho, orgão responsável pela execução do programa, correspondem ao período entre os
meses de janeiro a maio de 2001.
Nesse período, as pessoas selecionadas e encaminhadas somaram 570, a partir de
mais de 6 mil cadastros. As vagas captadas foram de 505 no total, que se reverteu em 174
colocações. Mais de 1.000 cursos foram oferecidos aos jovens em Pernambuco.
Quadro 2
Pernambuco – Agência do Trabalho / Programa Primeiro Emprego
Quadro total (acumulado janeiro-maio de 2001)
15002
570
6075
505
174
1094
411
Atendimentos
Seleção e encaminhamentos
Novos cadastros
Vagas captadas
Colocações
Cursos
Orientação profissional
Fonte: Governo de Pernambuco, Agência do Trabalho ( a partir das estatísticas mensais).
Diante da evolução mensal do programa, podemos visualizar certa assimetria entre o
desempenho dos diversos indicadores. Os dados demonstram que em matéria de
atendimentos, o mês de janeiro foi o mais representativo, respondendo por quase 30% do total
de atendimentos (4.191).
Quadro 3
PERNAMBUCO: AGÊNCIA DO TRABALHO – PROGRAMA PRIMEIRO EMPREGO
Quadro: Estatísticas mensais
JANEIRO DE 2001
4191
72
2007
--22
926
41
Atendimentos
Seleção e Encaminhamento
Novos cadastros
Vagas Captadas
Colocações
Cursos
Orientação Profissional
FEVEREIRO DE 2001
2670
53
1137
395
17
168
152
Atendimentos
Seleção e Encaminhamento
Novos cadastros
Vagas Captadas
Colocações
Cursos
Orientação Profissional
MARÇO DE 2001
Atendimentos
Seleção e Encaminhamento
Novos cadastros
Vagas Captadas
Colocações
Cursos
Orientação Profissional
2992
129
1107
26
4
--18
ABRIL DE 2001
2275
160
843
84
114
--76
Atendimentos
Seleção e Encaminhamento
Novos cadastros
Vagas Captadas
Colocações
Cursos
Orientação Profissional
MAIO DE 2001
Atendimentos
Seleção e Encaminhamento
Novos cadastros
Vagas Captadas
Colocações
Cursos
Orientação Profissional
2874
156
981
--17
--124
Fonte: Governo de Pernambuco, Agência do Trabalho.
No mesmo sentido, janeiro foi o mês onde mais se concentrou a execução de novos
cadastros (2007 ou 1/3 do total) e cursos oferecidos (926, que representam 85% do total de
cursos oferecidos no período). Todavia, quanto as colocações, o mês de abril foi o mais
promissor, quando foram efetuadas 38 colocações no mercado de trabalho por força do
programa (22% do total).
A distribuição mensal dos dados nos permite perceber uma maior demanda dos jovens
no primeiro mês de funcionamento do programa, inclusive, possivelmente por influências
sazonais relativas ao desemprego, enquanto que o número de vagas captadas e colocações
realizadas se concentraram respectivamente no mês de fevereiro e abril.
De toda forma, é significativo apontar que no mês de maio, após o melhor desempenho
relativo as colocações dos jovens, nenhuma vaga foi captada pelo programa. Outra questão
importante referente a esse jovem programa pernambucano, diz respeito à concentração das
colocações dos trabalhadores em determinadas empresas, particularmente na Rede de
Supermercados Bom Preço S/A, responsável por 57 colocações (33% do total) onde todos os
jovens contratados desempenham a função de “repositor de mercadorias”, recebendo salários
de acordo com a política da empresa (isso também para outras empresas contratantes).
Considerações sobre as políticas de inserção dos jovens e a experiência brasileira
Conforme anunciado no início destas notas, a partir de uma discussão geral sobre os
limites e as possibilidades de programas direcionados para segmentos específicos da força de
trabalho, e particularmente dirigidos aos jovens, estivemos voltados à caracterização de
algumas das dimensões dos recentes esforços de geração de emprego e renda para jovens
através de programas específicos instituídos por governos estaduais no Brasil.
Retomando esse percurso, é necessário reafirmar a incapacidade deste tipo de política
pública diante de um quadro adverso de expansão geral da economia e do emprego. Em
outras palavras, não obstante à esforços orientados para o aumento da demanda por mão-deobra em alguns setores especiais da economia e da força de trabalho, o enfrentamento do
desemprego necessita de uma política de expansão econômica global, capaz de atenuar a
seletividade do mercado de trabalho em meio a abundância de mão-de-obra disponível. Nesse
sentido, conforme destacado por Gunnar Myrdal, programas sobre segmentos específicos da
força de trabalho, devem ser vistos como integrantes de uma política seletiva de prevenção
ao desemprego e de reinserção laboral, acessória à política de crescimento global.
Com efeito, a circunscrição de parte deste trabalho sobre novas iniciativas de políticas
de emprego no Brasil, direcionadas para inserção de jovens, procurou atender, ainda que de
forma precária, uma demanda analítica acerca desse tipo de iniciativa consagrada em vários
países e sem nenhuma tradição no país. Mesmo com uma perspectiva descritiva acerca
desses novos programas, nos estados do Rio Grande do Sul, de Pernambuco e de São Paulo,
é possível extrair algumas características importantes destas iniciativas.
Na realidade, esses programas de geração de emprego e renda enfrentam uma
enorme necessidade de ampliação das vagas disponíveis para jovens que buscam a inserção
no mercado de trabalho, já que os níveis de desemprego entre esse segmento da força de
trabalho, como apontado, somente na região metropolitana de São Paulo atinge uma taxa
média superior aos 30% entre aqueles com idade entre 15 e 24 anos.
Com efeito, os resultados diante desse quadro ainda são bastante tímidos, diante de
um problema monumental que envolve a chegada de mais de 1,5 milhões de novos
trabalhadores anualmente no mercado de trabalho brasileiro. Resultados tímidos, que ainda
merecem apreciações.
Observando as similaridades dos programas, temos duas características principais:
respeitando a legislação vigente, todos os programas estão destinados à jovens com idade
igual ou superior aos 16 anos, tendo como limite os 24 anos. Isso também responde a
experiência de outros países e até mesmo às recomendações dos organismos multilaterais
quanto a focalização das políticas de inserção de jovens.
Ao mesmo tempo, outra similaridade entre os programas, diz respeito ao fato de que
todos estão direcionados à criação de empregos no setor privado, seja por meio de incentivos
diretos ou mesmo renúncia fiscal. Isso, coloca tais iniciativas públicas, diante de um quadro de
incentivo da criação de empregos no setor privado, enquanto o setor público no país carece,
em grande medida, de trabalhadores para execução de funções básicas de atendimento à
população. Essa necessidade pode ser evidenciada inclusive pela baixa participação do
emprego público na composição total da ocupação, em relação outros países, como França,
México, Itália, entre outros.
Nesse sentido, cabe avançarmos o debate acerca de programas governamentais
específicos de geração de emprego e renda no sentido de dar-lhes uma função estratégica de
geração de empregos, claro, mas também de incluí-los num plano de desenvolvimento de
funções públicas ligadas ao bem estar social. Isso seria um passo importante, inclusive
sinalizando em concordância com algumas experiências bem sucedidas em outros países
(como por exemplo na França, onde por meio de um programa público, jovens auxiliam
pessoas nos transportes públicos) que dirigem parte de seus esforços para a geração de
empregos em funções dirigidas ao bem estar da população.
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